Konstitutionsutskottets utlåtande nr 4 år 1961 (Utlåtande 1964:Ku4 Konstitutionsutskottet)

Nr 4—7

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 4 år 1961

Nr 4

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av motioner angående
anonymitetsskyddet för den som lämnar uppgift
för offentliggörande i tryckt skrift.

Konstitutionsutskottet har till behandling i ett sammanhang förehaft dels
de likalydande motionerna nr 245 i första kammaren av fru Segerstedt Wiberg
och nr 180 i andra kammaren av herrar Hamrin i Jönköping och Nyberg,
dels motionen nr 175 i andra kammaren av herr Börjesson i Falköping.

I motionerna I: 245 och II: 180 föreslås, »att riksdagen för grundlagsenlig
behandling antager en ny 6 § att införas i 3 kap. tryckfrihetsförordningen
av följande lydelse:

6 §•

Ej må i de fall, då enligt vad ovan sägs författare, utgivare eller meddelare
åtnjuta anonymitet, dennes namn efterforskas. Bryter någon häremot
vare straffet böter, lägst femtio och högst femhundra kronor.»

I motionen II: 175 hemställes, »att riksdagen måtte hos Kungl. Maj :t anhålla
om förslag till sådan komplettering av tryckfrihetslagstiftningen att
anonymitetsskyddet för pressens författare och uppgiftslämnare blir bättre
tillgodosett i enlighet med motionens syfte».

Beträffande motiveringen till motionsförslagen hänvisas, i den mån redogörelse
icke lämnas i det följande, till motionerna II: 175 och II: 180.

Gällande bestämmelser

Tryckfriheten utgör i första hand en rätt för varje svensk medborgare
alt, i enlighet med bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen (TF), »i
tryckt skrift yttra sina tankar och åsikter, offentliggöra allmänna handlingar
samt meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne som helst» (1 kap.
1 § första stycket). Tryckfriheten innefattar också rätt för envar att, med
inskränkningar enligt TF, »meddela uppgifter och underrättelser i vad ämne
som helst för offentliggörande i tryckt skrift till dess författare eller utgivare
eller, om för skriften finnes särskild redaktion, till denna eller till
företag för yrkesmässig förmedling av nyheter till periodiska skrifter» (1
kap. 1 § andra stycket). Straff eller skadestånd i anledning av ett meddelande
som omfattas av denna beskrivning får ådömas endast i de fall TF
medger det (1 kap. 3 §). I syfte att förebygga att den som lämnat ett ined 1

Diliang till riksdagens protokoll 196b. 5 samt. 2 avd. Nr 4—7

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 4 år 1964

delande blir utsatt för annat obehag tillförsäkrar TF honom dessutom
rätt att, med vissa undantag, förbli anonym (3 kap. 1 och 4 §§). Ansvaret
för tryckt skrifts innehåll vilar enligt TF i stället på en viss person, beträffande
periodisk skrift i första hand dess utgivare och i fråga om annan
skrift i regel dess författare (8 kap. 1 och 5 §§). Frågan om vem som lämnat
ett meddelande för offentliggörande i skriften får överhuvud ej väckas
i tryckfrihetsmål (3 kap. 2 och 4 §§), d. v. s. mål angående ansvar eller enskilt
anspråk på grund av tryckfrihetsbrott samt fristående mål om konfiskering
av tryckt skrift. I fråga om periodiska skrifter är författaren jämställd
med en uppgiftslämnare. Vad som i det följande sägs om meddelare
gäller alltså beträffande periodisk skrift även författare.

Ansvar för meddelande. Det sagda innebär, att den som har lämnat ett
meddelande för offentliggörande i tryckt skrift över huvud taget inte kan
drabbas av ansvar för skriftens innehåll, varken för yttrande i skriften
eller för offentliggörande genom skriften. För meddelandet som sådant kan
emellertid straffrättslig påföljd ådömas i vissa fall. Innefattar meddelandet
ärekränkning mot enskild person, kan sålunda meddelaren fällas till ansvar
i enlighet med vad som eljest gäller om ärekränkning; härvid förutsättes
dock, att meddelandet inte har blivit infört i skriften (7 kap. 3 §
första stycket). Om den som är bunden av en offentlig tystnadsplikt — befattningshavare
eller tjänstepliktig — lämnar ett av tystnadsplikten omfattat
meddelande för offentliggörande i tryckt skrift, kan vidare ansvar utkrävas
i vissa fall, nämligen när meddelandet utgör brott mot rikets säkerhet,
när tystnadsplikten eljest ålagts genom lag (se 14 kap. 6 g) samt
när den hemliga uppgiften har befordrats genom att en hemlig handling har
lämnats ut (7 kap. 3 § andra och tredje styckena). Tystnadsplikt som ålagts
på administrativ väg, vare sig genom författning eller särskilt beslut, viker
däremot för informationsintresset. Detsamma gäller den tystnadsplikt i fråga
om en allmän handlings innehåll som anses följa av att handlingen enligt
sekretesslagen icke får lämnas ut och som icke eljest har stöd av lag.

Här må också erinras om att vissa slag av gärningar som kan begås genom
tryckt skrift icke åtnjuter tryckfrihetsrättsligt skydd utan skall bedömas
av domstol i vanlig processuell ordning. Så är fallet med förfaranden
som är »brottsliga i annat avseende än såsom ett överskridande av
tryckfrihetens gränser» (SOU 1947:60 s. 420), exempelvis bedrägeri, oredligt
förfarande, svindleri, illojal konkurrens och inbjudan att deltaga i utländskt
lotteri (SOU 1947:60 s. 250 f, prop. 1948:230 s. 172 och KU
1962: 11). På grund av ett stadgande i TF (7 kap. 2 g) är vidare tillkännagivande
i annons eller annat sådant meddelande samt meddelande genom
chiffer eller på annat sätt, som är hemligt för allmänheten, undantagna
från den tryckfrihetsrättsliga regleringen, om ej av meddelandets innehåll
omedelbart framgår att ansvar för tryckfrihetsbrott kan ifrågakomina. Åter -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr b år 196b

givande i tryckt skrift av annans verk i strid mot författarrättsliga bestämmelser
och andra sådana förfaranden är också undantagna från TF:s ansvarsordning
(1 kap. 8 § andra stycket). — Det är då en självklar konsekvens
att ett meddelande, som ingår som ett led i ett sådant brott, kan bestraffas
enligt de allmänna straffrättsliga reglerna om gärningsmannaskap
och annan medverkan.

Vad som nu anförts rör frågan, i vilken omfattning straffrättslig påföljd
kan ådömas den som har lämnat ett meddelande för offentliggörande i
tryckt skrift. Med straffrättslig påföljd jämställer TF skadestånd (1 kap.
3 §). TF innehåller däremot icke några föreskrifter om i vilken utsträckning
åtgärder eljest kan vidtagas mot den som har lämnat ett meddelande
för offentliggörande i tryckt skrift. Civilrättens regler torde ge ett visst utrymme
för sanktioner i lägen där TF förbjuder offentligrättsliga ingripanden.
Exempelvis har inom doktrinen uttalats att något generellt hinder icke
finnes för en arbetsgivare att avskeda en anställd för att denne yppat interna
förhållanden för offentliggörande i tryckt skrift (jfr ock arbetsdomstolens
dom 1961 nr 27).

Skyddet för meddelares anonymitet. Såsom tidigare nämnts, ger TF åt
meddelare en rätt att vara anonym: »boktryckare, förläggare eller annan,
som har att taga befattning med skrifts tryckning eller med tryckt skrifts
utgivning», får icke mot meddelarens vilja yppa vem denne är, »med mindre
sådan skyldighet är i lag föreskriven» (3 kap. 1 och 4 §§). Däremot finns
icke något förbud för den som eljest har fått kännedom om vem som har lämnat
ett meddelande att röja vem denne är. Inte heller finns något generellt
förbud att bedriva efterforskningar efter ursprunget till en anonym uppgift.
Det torde emellertid i regel vara straffbart som tjänstefel, om en ämbetsansvarig
bland underordnade anordnar förhör för att utröna om ett
publicerat pressmeddelande härstammar från någon av dem (JO 1964 s.
440 ff). Givetvis gäller detta dock icke fall där meddelandet, enligt vad som
utvecklats ovan, kan föranleda ansvar trots att det har lämnats för offentliggörande
i tryckt skrift. Att förmå en tidningsman att röja sin sagesman
torde kunna föranleda ansvar enligt reglerna om anstiftan till brott.

Inskränkningen i anonymitetsrätten för fall då skyldighet att yppa meddelaren
är i lag föreskriven syftar i första hand på vittncsplikten. I fali då
ett meddelande för offentliggörande i tryckt skrift kan föranleda ansvar kan
bevisning behöva förebringas i frågan om vem som har lämnat meddelandet.
Bevisningen kan måhända föras endast genom förhör med någon som
enligt TF :s stadganden normalt är skyldig att bevara meddelarens anonymitet.
I ett sådant fall gcnombryles anonymitetsskyddet. Vittncsplikten inträder
icke först i brottmålet utan redan under förundersökningen, doek ej
förrän denna fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brott
(23 ka]). 13 § rättegångsbalken). A andra sidan föreligger icke skyldighet att
medverka till ett allmänt efterforskande, om ett brott har förövats, eller att

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 4 år 1964

uttala sig om annat än frågan, om den misstänkte har begått brottet (prop.
1948: 230 s. 144).

Vittnesplikten kan inträda även i andra fall än dem där meddelandet kan
föranleda straffrättsligt ansvar. Tidigare nämndes, att något generellt binder
icke ansetts föreligga för en arbetsgivare att avskeda en anställd för att
denne yppat förhållanden för offentliggörande i tryckt skrift. Om den anställde
väcker talan om skadestånd eller om lön under uppsägningstid e. d.
och gör gällande att han icke lämnat något meddelande, torde den som mottagit
meddelandet vara skyldig att vid vittnesförhör yttra sig i frågan, om
det verkligen har lämnats av den anställde. Frågan, vem som har lämnat
ett meddelande, kan emellertid tänkas få betydelse i mål av vad slag som
helst. Att en part har lämnat ett meddelande kan exempelvis utgöra ett indicium
för att han vid en viss tidpunkt befann sig på samma ort som den som
mottagit meddelandet. Frågan, om bevisningen skall tillåtas, får i sådana
fall avgöras med ledning av rättegångsbalkens stadganden. Domstolen skall
sålunda avvisa bevis, om den finner att omständighet som part vill bevisa
är utan betydelse i målet eller att beviset ej erfordras eller uppenbart skulle
bli utan verkan (35 kap. 7 § rättegångsbalken). Om vittnesförhör gäller dessutom,
att domstolen skall avvisa frågor, som uppenbart ej hör till saken
eller som är förvirrande eller eljest otillbörliga (36 kap. 17 § tredje stycket
rättegångsbalken).

Framställningar från pressens organisationer

I ett för några år sedan handlagt ärende hos riksdagens justitieombudsman,
där frågan var, huruvida vittne bort utfrågas om han lämnat visst meddelande
till pressen, avgav Pressens samarbetsnämnd — ett organ för samarbete
mellan Publicistklubben, Svenska tidningsutgivareföreningen och
Svenska journalistförbundet — utlåtande. I utlåtandet uttryckte nämnden
önskemål om utredning rörande möjligheterna att förstärka anonymitetsskyddet.
Beträffande innehållet i utlåtandet hänvisas till JO:s ämbctsberättelse
till 1959 års riksdag, s. 82 ff. JO återgav nämndens utlåtande i den
skrivelse genom vilken han avgjorde ärendet. Samtidigt överlämnade han
en avskrift av skrivelsen till chefen för justitiedepartementet, för att de i
utlåtandet anförda synpunkterna skulle kunna beaktas vid blivande lagstiftning
i ämnet.

Pressens samarbetsnämnd har senare hos Kungl. Maj :t hemställt att
Kungl. Maj :t ville efter vederbörlig utredning för riksdagen framlägga förslag
till ändringar i gällande lagstiftning till avhjälpande av vissa av nämnden
angivna brister i reglerna om anonymitetsskyddet. Kungl. Maj:t har
den 2 juni 1961 överlämnat nämndens framställning till offentlighetskommittén
— som har till uppgift i första hand att verkställa översyn av lag -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr b år 196b

stiftningen om allmänna handlingars offentlighet och därmed sammanhängande
frågor (direktiv i 1961 års riksdagsberättelse I Ju: 43) — för att
framställningen skulle vara tillgänglig under utredningsarbetet. Även den
av JO till chefen för justitiedepartementet överlämnade avskriften av skrivelsen
i ärendet om vittnesförhöret har överlämnats till offentlighetskommittén.

Motionerna

I motionerna I: 2b5 och II: 180 anföres bl. a., att de gällande bestämmelserna
är bristfälliga så till vida som något skydd icke finnes i alla de fall då
andra än de som har tagit befattning med skrifts tryckning eller utgivning
känner till uppgiftslämnarens identitet. Motionärerna fortsätter:

Det finns många olika vägar på vilka författares och meddelares identitet
kan komma till utomståendes kännedom. Efterforskande av identiteten hos
dessa är för närvarande tillåtligt för envar. Om anonymitetsskyddet verkligen
skall få den betydelse, som grundlagstiftaren har avsett, bör reglerna i
tryckfrihetsförordningen kompletteras så, att det blir med straff belagt att
över huvud efterforska meddelares identitet.

Även i motionen II: 175 framföres önskemålet, att de gällande reglerna
kompletteras med förbud mot att efterforska författares eller uppgiftslämnares
identitet. Motionären anlägger vidare vissa synpunkter på konflikten
mellan anonymitetsskyddet och vittnesplikten. Han anför:

Det är klart önskemål, att vittnesplikten för pressens folk i detta sammanhang
bättre anpassas till målens art. Den bör enligt min mening blott
gälla i grövre brottmål. Som det nu är kan en tidningsman, som även i ett
obetydligt brottmål av här avsedd art vägrar att uppge vem som har gett honom
en viss uppgift, liksom på en del håll i utlandet (jfr Vasallaffären i
England) insättas i häkte för att förmås att bli mera talför.

Utskottet

Tryckfriheten utgör icke endast en rätt att »i tryckt skrift yttra sina
tankar och åsikter» utan även en rätt att »meddela uppgifter och underrättelser»;
den skall säkerställa icke blott ett fritt meningsutbyte utan även en
allsidig upplysning (1 kap. 1 § första stycket TF). Offentligheten i rättskipning
och förvaltning är ett oumbärligt medel för pressen att få insyn i och
sprida kännedom om det sätt på vilket allmänna angelägenheter handlägges.
Debatten i pressen och genom tryckta skrifter i övrigt är emellertid icke begränsad
till den statliga och den kommunala verksamheten utan gäller också
andra delar av samhället. Även på det statliga och det kommunala fältet
händer för övrigt att förhållanden värda att diskuteras antingen inte blir

Biltang till riksdagens protokoll 196b. 5 samt. 2 and. br 1— 1

6 Konstitutionsutskottets utlåtande nr 4 år 1964

tillgängliga för offentlig insyn eller också inte uppmärksammas vid den rutinmässiga
bevakningen. Principen om offentlighet hos myndigheterna kompletteras
därför av regler om skydd för den som lämnar meddelande för offentliggörande
i tryckt skrift eller författar bidrag för offentliggörande i
tryckt periodisk skrift: i möjligaste mån skall ingen av rädsla för påföljd
eller övergrepp avhålla sig från att rapportera förhållanden som han anser
anmärkningsvärda. Det särskilda ansvarighetssystemet för tryckfrihetsmål
— en enda person svarar för skriftens innehåll, och ansvar för medverkan
är uteslutet — gör det möjligt att i allmänhet hemlighålla nyhetskällorna. I
tryckfrihetsmål får över huvud taget ej väckas fråga, vem som har författat
bidrag till periodisk skrift eller vem som har lämnat meddelande för offentliggörande
i tryckt skrift av något slag. Juridiskt ansvar för bidrag eller
meddelande som lämnas för offentliggörande kan i regel icke heller utkrävas
i annan rättegång än tryckfrihetsmål.

Principen om ansvarsfrihet för författare och meddelare kompletteras av
förbud för personer som har befattning med tryckning eller utgivning av
skrifter att avslöja författare eller meddelare mot hans vilja. Om en annan
person får kännedom om vem som har författat ett bidrag eller lämnat ett
meddelande för offentliggörande, är emellertid han icke av straffbestämmelser
hindrad att sprida sin kännedom till andra. Inte heller gäller något förbud
för envar att bedriva privata efterforskningar efter källan till ett nyhetsmeddelande.
En offentlig tjänsteman får dock i regel icke bland underordnade
anordna förhör om källan till ett publicerat meddelande.

Ansvarsfriheten för författare och meddelare är emellertid icke obegränsad.
Av betydelse är bl. a. två i 7 kap. 3 § TF stadgade inskränkningar.''Dels
kan ett meddelande, som innefattar ärekränkning mot enskild person, föranleda
ansvar enligt eljest gällande regler under förutsättning att meddelandet
inte införes i skriften. Dels kan den, som på grund av allmän befattning
eller allmän tjänsteplikt har erhållit kännedom om hemligt förhållande, i
vissa fall åtalas och dömas för brott mot sin tystnadsplikt, även om han har
avsett att meddelandet skulle offentliggöras i tryckt skrift. Så kan ske om
meddelandet utgör brott mot rikets säkerhet samt om den tystnadsplikt han
överträder eljest är stadgad i lag, d. v. s. stadgande som, i den ordning för
varje särskilt fall är föreskriven, tillkommit genom samfällt beslut av
Kungl. Maj :t och riksdagen. Vidare kan ansvar inträda, om brottet bestått
i att någon har utlämnat en handling som enligt sekretesslagen skolat hållas
hemlig. Uppkommer i något sådant fall behov av bevisning, om meddelandet
har lämnats av en viss person, kan uppgift därom enligt stadganden
i rättegångsbalken avtvingas även den som enligt TF normalt är skyldig att
hålla meddelarens identitet hemlig: anonymitetsskyddet viker för vittnesplikten.

Men frågan om en författares eller uppgiftslämnares identitet kan bli av
betydelse även i andra rättegångar än dem som rör ansvar för meddelande,

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 4 år W64

exempelvis vid tvister om anställningsavtal eller om författararvode. Även
härvidlag gäller att anonymitetsskyddet viker för vittnesplikten.

I motionerna framföres mot bakgrunden av vad som anförts önskemål om
förstärkning av anonymitetsskyddet i två hänseenden. Dels begäres i samtliga
motioner ett förbud mot efterforskning av källan till ett meddelande, dels
uttryckes i motionen II: 175 önskemål om att vittnesplikten för pressens
folk bör gälla blott i grövre brottmål.

Liknande krav har för några år sedan framförts från pressens organisationer
dels i ett utlåtande i ett JO-ärende, dels i en framställning till Konungen.
Denna framställning har från justitiedepartementet överlämnats till
offentlighetskommittén — vars huvuduppgift är att verkställa en översyn
av lagstiftningen om allmänna handlingars offentlighet och därmed sammanhängande
frågor -— för att vara tillgänglig under utredningsarbetet.
Kommittén har även genom justitiedepartementet erhållit del av utlåtandet
i JO-ärendet. Utskottet förutsätter, att offentlighetskommittén med anledning
av de till kommittén överlämnade handlingarna kommer att uppmärksamma
bl. a. de spörsmål som berörts i motionerna. Dessa bör enligt utskottets
mening därför ej nu föranleda någon riksdagens åtgärd.

Under hänvisning till vad sålunda anförts hemställer utskottet,
att 1) motionerna I: 245 och II: 180; samt
2) motionen II: 175

icke måtte till någon riksdagens åtgärd föranleda.

Stockholm den 19 mars 1964

På konstitutionsutskottets vägnar:

BENGT ELMGREN

Närvarande:

från första kammaren: herrar Elmgren, Torsten Andersson, Damström,
Sveningsson, Georg Pettersson, Olsén, Dahlén, Hernelius, Dahl* och
Källqvist; samt

från andra kammaren: herrar Spångberg, von Friesen*, Adamsson,
Larsson i Luttra, Bengtsson i Halmstad, Hamrin i Jönköping, Braconier,
Alemyr*, Anners och Johansson i Trollhättan.

Ej närvarande vid justeringen.