Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 (Utlåtande 1952:Ku20 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

Nr 20.

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av Kungl.
Maj:ts proposition med förslag till lag angående skgldighet
för kommun att avsätta medel till skatteregleringsfond
åren 1953 och 1954, m. m. ävensom i ämnet
väckta motioner.

Till konstitutionsutskottets handläggning ha båda kamrarna den 19 april
1952 hänvisat en av Kungl. Maj :t till riksdagen avlåten proposition, nr
228, däri Kungl. Maj :t under åberopande av propositionen bilagt utdrag av
statsrådsprotokollet över finansärenden för den 31 mars 1952 föreslagit
riksdagen att antaga följande

1) Förslag
till

lag angående skyldighet för kommun att avsätta medel till skattereglerings fond

åren 1953 och 1954.

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

Stad, köping, landskommun och landsting skola, där Konungen på
grund av särskilda skäl icke annat medgiver, i utgifts- och inkomststaten för
år 1953 till skatteregleringsfond avsätta ett belopp motsvarande minst hälften
av vad den på grund av 1952 års taxering slutligt påförda kommunala
inkomstskatten överskjuter det under år 1951 uppburna förskottet å sådan
skatt.

Har kommunen underskott att täcka i nämnda utgifts- och inkomststat,
må fondavsättningen begränsas till ett belopp motsvarande hälften av vad
som återstår sedan från skillnaden mellan nyssnämnda slutliga skatt och
förskott avdragits berörda underskott.

Skulle i stad, köping eller landskommun den sammanlagda utdebiteringen
för år 1953 till den borgerliga kommunen, församlingen, särskilt
skoldistrikt samt landstinget, utan hänsyn tagen till fondavsättning som nyss
sagts, komma att överstiga 15 kronor för skattekrona, skall skyldighet att
göra avsättning ej föreligga. Skulle den sammanlagda utdebiteringen genom
den i första och andra stycket föreskrivna fondavsättningen bringas
att överstiga 15 kronor för skattekrona, skall skyldigheten i motsvarande
mån begränsas. Omfattar kommun flera församlingar eller skoldistrikt

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

med olika utdebitering, skall vid bedömande av den sammanlagda utdebiteringen
hänsyn tagas till den högsta utdebiteringen.

Har kommun vid statens fastställande eller senare ej fattat beslut om
sådan avsättning till skatteregleringsfond som förut angivits, skall länsstyrelse
vid utbetalning under år 1953 av kommunen tillkommande allmän
kommunalskatt innehålla ett belopp motsvarande den avsättning, som bort
hava beslutas.

2 §•

Bestämmelserna i 1 § skola äga motsvarande tillämpning beträffande år

Konungen äger utfärda erforderliga tillämpningsföreskrifter till denna

lag. _

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1952.

2) Förslag
till

lag angående ändring i vissa delar av lagen den 6 december 1946
(nr 727) om kommunal fondbildning.

Härigenom förordnas att 1, 4 och 8 §§ lagen den 6 december 1946 om
kommunal fondbildning skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives,
samt att i samma lag skall, närmast efter 3 §, under rubriken »Om allmän
investeringsfond» införas en ny paragraf, betecknad 3 a §, av nedan angiven
lydelse.

Inledande bestämmelse.

1 §•

Kommun äger--— till fond.

Sådan fond är:

särskild fond —--kommunalt behov;

allmän investeringsfond;

skatteregleringsfond för ----utdebiteringen; eller

tillfällig fond.

Att kommun---6 §.

Om allmän investeringsfond.

3 a §.

Kommun äger att i den ordning, som eljest stadgas för kommunala beslut,
till allmän investeringsfond avsätta medel för anskaffande av tillgångar
för stadigvarande bruk. Beslut att taga medel ur fonden i anspråk
för annat ändamål skall för att vinna bindande kraft underställas Konungens
prövning och fastställelse.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20,

Om skatteregleringsfond.

4 §•

I samband---ur fonden.

Beslut att taga medel ur fonden i anspråk må ej avse mer än en tredjedel
av det högsta belopp, vartill fonden beräknas uppgå vid utgången av det år
beslutet fattas eller uppgått vid utgången av något av de två närmast föregående
åren.

Gemensamma bestämmelser.

8 §•

Fonds medel — ---äro tillgängliga.

Fonds medel må ej utan tillstånd av länsstyrelsen anbringas annorlunda
än hos bank eller centralkassa för jordbrukskredit eller å postgirokonto
eller i sådana tillgångar, i vilka förmyndare äger utan överförmyndarens
tillstånd anbringa omyndigs medel.

Vad nu---än penningmedel.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1952.

Kommun må utan inhämtande av Konungens medgivande i varje särskilt
fall besluta om överförande till allmän investeringsfond av medel från
fond av annat slag än i 1 eller 11 § lagen den 6 december 1946 om kommunal
fondbildning avses, under förutsättning att fonden bildats före den
1 juli 1952.

Beträffande motiveringen för de i propositionen framlagda lagförslagen
får utskottet, i den mån redogörelse därför icke lämnas i det följande, hänvisa
till propositionen.

I samband med propositionen har utskottet behandlat de likalydande i
anledning av propositionen väckta, till utskottet hänvisade motionerna nr
467 i första kammaren av herr Anderberg m. fl. och nr 620 i andra kammaren
av herr Jacobson i Vilhelmina ni. fl.

I motionerna hemställes, att 1 § sista stycket i det vid propositionen fogade
förslaget till lag angående skyldighet för kommun att avsätta medel
till skatteregleringsfond åren 1953 och 1954 måtte utgå. I fråga om de
skäl motionärerna anfört till stöd för sitt yrkande får utskottet hänvisa
till motionerna.

I. Avsättning till skatteregleringsfond av de kommunerna för åren 1953
och 1954 tillkommande avräkningslikviderna.

Propositionens förslag om avsättning till skatteregleringsfond bör ses
mot bakgrunden av det nu gällande avräkningssystemet mellan stat och
kommun av kommunal inkomstskatt.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

Det nuvarande avräkningssystemet vid källskatteuppbörden innebär
ur kommunal synpunkt, att kommunen för att täcka ett följande års utdebiteringsbehov
har att besluta om den skattesats, varmed källskatt skall
uttagas detta år, på grundval av föregående års taxering och att förskott
på denna källskatt, beräknat efter enahanda grund, under det följande året
utgår till kommunen. Sedermera äger dock kommunen erhålla slutlig redovisning
av inkomstskatten efter den taxering, som slutligen träffar de med
ifrågavarande källskatt belagda inkomsterna. Det är sålunda två års mellanrum
mellan den taxering, som ligger till grund för beslutet om källskatten
och förskottet därå, och den taxering, som bestämmer vad kommunen
slutligt får in på grund av beslutet. Eftersom skatteunderlaget på två år
kan förändras högst avsevärt, betyder det, att systemet kan medföra stora
skillnader mellan slutlig inkomstskatt och uppburet förskott.

Tidigare förslag om omprövning av gällande avräkningssystem eller införande
av laglig skyldighet att fondera avräkningslikvider.

De spörsmål, som gällande avräkningssystem vid källskatteuppbörden
kunna medföra för den kommunala hushållningen, ha tidigare varit föremål
för uppmärksamhet. I ett den 20 november 1950 avgivet betänkande om
förfarandet vid fastställande av provisorisk skatteersättning till kommunerna
in. in. framförde kommunala skattelindringsutredningen ett förslag om en
utredning för omprövning av systemet med hänsyn till dess naekdelar i
olika avseenden. Om systemet skulle bibehållas, vore det enligt utredningens
mening angeläget att skyndsamt få klarhet om vilka möjligheter kommunerna
hade att reda sig vid en konjunkturnedgång och om de åtgärder, som
i dylikt fall vore erforderliga för skapande av nödiga reserver. Såsom en
åtgärd i sådant syfte nämndes införandet av laglig skyldighet för kommunerna
att i viss omfattning fondera avräkningslikvider under de perioder,
då inkomstskatteunderlaget stiger. Kommunala skattelindringsutredningen
hade vid sitt arbete med de kommunala skattefrågorna kommit till den
uppfattningen att det ur vissa synpunkter vore önskvärt att det nuvarande
avrälcningssystemet avskaffades.

Utredningen har framhållit bl. a. följande svårigheter eller nackdelar
med det nuvarande avräkningssystemet.

1) Kommunerna komma att drabbas av allvarliga ekonomiska svårigheter,
om och när en gång en vändning i inkomstutvecklingen inträffar.
Vid nedgång i kommunernas skatteunderlag medför avräkningsförfarandet,
att staten i stället får fordringar mot kommunerna. Dessa skulder torde
bli rätt pressande för många kommuner att betala. Kommunen skall ju
för det första utdebitera sina normala utgifter på ett lägre skatteunderlag
än tidigare, vilket i och för sig torde medföra höjning av utdebiteringen per
skattekrona. Måhända komma tillika de sociala utgifterna till följd av arbetslöshet
och depression att öka. För det andra måste avräkningsslculden
till statsverket betalas, och, i den mån skatteregleringsfonder icke finnas
disponibla, täckas genom ytterligare skattehöjning. Sistnämnda höjning
kommer alt bliva desto kännbarare, som utdebiteringen måste ske på ett

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

fallande skatteunderlag. Tyvärr ha kommunerna endast i begränsad utsträckning
avsatt tidigare influtna avräkningslikvider, trots de uttalanden
om önskvärdheten av sådana fondavsättningar, som gjordes vid systemets
införande.

2) Kommunindelningsreformen accentuerar ytterligare riskerna för
ogynnsamma verkningar av avräkningsförfarandet. Många småkommuner
ha nämligen inför sammanslagningen tärt på sina tillgångar och i varje
fall underlåtit att genom avsättningar till skatteregleringsfond gardera sig
mot framtida risker av nedgång i skatteunderlaget. De nybildade storkommunerna,
som ofta torde få taga på sig kostnaderna för tidigare eftersatta
byggnadsbehov på olika områden, kunna på sina håll vid en konjunktursvängning
få synnerligen stora svårigheter att klara situationen.

Ur allmän synpunkt måste det nuvarande avräkningssystemet anses
irrationellt, eftersom det är ägnat att åstadkomma större svängningar i
den kommunala utdebiteringen än nödigt och att skärpa konjunkturens
verkningar för kommunerna. I ett depressionsläge tvingar det upp kommunalskatterna
genom att indriva skulder till staten och lamslår kommunernas
möjligheter att driva en aktiv konjunkturpolitik.

3) Det nuvarande avräkningsförfarandet utgör och har i hög grad utgjort
en osäkerhetsfaktor i den kommunala hushållningen även såtillvida,
att kommunalmännen på många håll icke behärskat detsamma. Storleken
av den kommunen tillkommande allmänna kommunalskatten har i en stor
del av rikets kommuner beräknats felaktigt i inkomst- och utgiftsstaterna,
trots att ett ganska omfattande upplysningsarbete ägt rum på denna punkt.
Under den tid, då systemet givit oväntade inkomster, har osäkerheten ju
varit mindre svår att tåla, men då överraskningarna komma i form av oväntade
skulder, när skatteunderlaget sjunker, blir det bekymmersammare.

4) Om det nuvarande avräkningssystemet framstått som alltför invecklat
för många kommunalmän, komma svårigheterna att bemästra systemet
objektivt sett att öka efter kommunindelningsreformen. Under de första
åren skola i storkommunen beräknas olika avräkningslikvider för envar av
småkommunerna, vilket, särskilt om dessa uppgå till ett större antal, kan
bli besvärligt. Svårigheterna bli bestående, i den mån den kyrkliga indelningen
bibehålies i framtiden.

Slutligen har utredningen med hänsyn till den sannolika obenägenheten
• på kommunalt håll att godtaga ett system, som i långa loppet kunde befaras
bereda statskassan intäkter, uttagna på kommunalbeskattningens
grund, framkastat tanken att avräkningssystemet kunde avskaffas för de
enskilda kommunerna, men att ett slags slutavräkning likväl skulle bibehållas
mellan statsverket och samtliga kommuner såsom en helhet.

Vid remissbehandlingen har kommunala skattelindringsutredningens
förslag, att frågan om det nuvarande avräkningssystemet vid skatteuppbörden
skulle upptagas till skyndsam omprövning, fått stöd av det övervägande
antalet myndigheter, men har däremot bestämt avstyrkts av
Svenska stadsförbundet liksom av vissa länsstyrelser och de hörda större
städerna. I de avstyrkande yttrandena har merendels som ett alternativ
framförts förslag om införande av en laglig skyldighet att avsätta avräkningslikvider
till skattcrcgleringsfonder.

8 Konstitution sutskottets utlåtande nr 20.

Undersökning rörande storleken och behovet av kommunala skatteregle ringsf

onder.

I en inom finansdepartementet i mars 1952 upprättad promemoria har
redovisats resultaten av en inom departementet verkställd undersökning
rörande förekomsten och den beräknade storleken av kommunernas skatteregleringsfonder
vid utgången av år 1952 samt vissa beräkningar rörande
kommunernas finanser under åren 1953 och 1954, särskilt med hänsyn till
verkningarna av det mellan staten och kommunerna gällande avräkningssystemet.
Under sistnämnda två år beräknas kommunerna enligt vad i promemorian
anföres till följd av stegringen i inkomstskatteunderlagen erhålla
mycket betydande avräkningslikvider, överstigande under vartdera året
ett belopp av 500 miljoner kronor. Mot bakgrunden av avräkningssystemets
funktionssätt, som under en uppgångsperiod genom avräkningslikviderna
ger kommunerna en skenbart alltför gynnsam inkomstsituation och vid en
nedgång drabbar dem dubbelt hårt genom motsvarande avräkningsskulder
till staten, har i promemorian belysts huru otillräckliga föreliggande skatteregleringsfonder,
som stanna vid i runt tal 300 miljoner kronor, skulle
vara för att förebygga betydande kommunala skattehöjningar redan vid eu
stabilisering av den allmänna inkomstnivån. För undersökningens resultat
redogöres närmare i propositionen s. 7 o. f. samt 13 o. ff., vartill här må
hänvisas.

Förslag om ökad skattefinansiering av de kommunala investeringarna.

I promemorian har vidare i korthet berörts det förslag om ökad skattefinansiering
av de kommunala finansieringarna, som anmäldes för 1951
års riksdag. I huvudsak har anförts följande.

Vid anmälan av proposition nr 206 till 1951 års riksdag förordade chefen
för finansdepartementet vissa riktlinjer för den kommunala lånetillståndsprövningen
åsyftande att i rådande högkonjunkturläge öka skattefinansieringen
av de kommunala investeringarna. Tanken var därvid att
vid de kommunala investeringarna tillämpa ett system med grundavskrivning
till viss del av anläggningskostnaden av samma art som tillämpades
vid den statliga fastighetsfonden.

I bankoutskottets av riksdagen sedermera godkända utlåtande i ärendet,
nr 33, förklarade utskottet sig i princip dela uppfattningen, att åtgärder
behövdes för att i dåvarande läge begränsa lånefinansieringen av de kommunala
investeringarna. Utskottet ansåg dock att ställningstagandet till
förslaget borde anstå i avvaktan på resultatet av den igångsatta utredningen
rörande den närmare utformningen av åtgärderna. Vidare framhölls
såsom önskvärt att utredningen kunde så forceras, att riksdagen kunde
få tillfälle att yttra sig i frågan redan vid höstsessionen år 1951 och att
utredningens resultat bleve tillgängliga för kommunerna vid uppgörande
av stater för år 1952.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

Kommiinlåneutredningen framlade i betänkande den 15 augusti 1951
(SOU 1951:24) förslag med närmare utformade riktlinjer för lånekontrollen
i angivet syfte jämte vissa ändringar i kommunala fondbildningslagen.
Vid tillämpningen av den av Kungl. Maj :t utövade lånekontrollen skulle
enligt förslaget genomföras ett krav på skattefinansiering med i normala
fall 25 % av kommunens kostnader för investeringen. Lånen skulle således
begränsas till återstående 75 % av kostnaderna.

Betänkandet var under hösten föremål för sedvanlig remissbehandling,
vid vilken de statliga myndigheterna tämligen genomgående anslöto sig
helt eller i huvudsak till förslaget. De kommunala förbunden voro övervägande
negativt inställda till genomförandet via lånekontrollen av åtgärder
av sådant slag, i synnerhet under år 1952. Svenska stadsförbundet
motsatte sig förslaget med stor skärpa.

Förslaget framlades emellertid icke för höstriksdagen, såsom från början
avsetts, med hänsyn till de ekonomiska svårigheter, som kunde förväntas
för kommunerna under innevarande år. Det kommunfinansiella
läget framstod under år 1952 såsom särskilt ansträngt på grund av eftersläpningen
i skatteunderlaget och de stegrade behoven till följd av kommunsammanslagningen.
För flertalet kommuner föranledde dessa omständigheter
skattehöjningar av sådan storlek, att ett genomförande av
förslaget, enligt vad chefen för finansdepartementet framhöll vid anmälan
av proposition nr 220 till riksdagens höstsession, icke ansågs böra ifrågakomma.

Förslag om obligatorisk avsättning till skatteregleringfond under åren

1953 och 195''t.

Mot bakgrunden av utredningen om kommunernas finansiella läge
under åren 1953 och 1954 och de stora behov av skatteregleringsfonder,
som gällande avräkningssystem vid uppbörden av kommunalskatterna
kan medföra vid en skiftning i inkomstutvecklingen, har i promemorian
framlagts förslag om obligatorisk avsättning till skatteregleringsfond under
nämnda år. Omfattningen av avsättningsskyldigheten skulle enligt
föyslaget göras beroende av storleken av den avräkningslikvid, som kommun
äger uppbära under åren 1953 och 1954. Därvid har förutsatts, att i
den mån underskott å 1951 års stat förelåge till täckning i 1953 års
stat, en motsvarande nedsättning i avsättningsskyldigheten skulle erhållas.
På samma sätt skulle förekommande underskott från år 1952 få avräknas
från 1954 års avräkningslikvid. För att i möjligaste mån undvika att ingripa
störande på den utgiftsplanering, som ägt rum inom kommunerna,
kunde enligt vad i promemorian framhållits övervägas att därutöver begränsa
den obligatoriska avsättningen. Måhända vore det enligt promemorian
lämpligt att stanna vid ett avsättningskrav motsvarande hälften av
vad som efter täckning av tidigare underskott återstod av avräkningslikviden,
trots att avsevärt större avsättningar ur andra synpunkter kunde
vara önskvärda.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

Avsättningsskyldigheten skulle, i den mån Kungl. Maj :t på grund av
särskilda skäl icke beviljade viss kommun undantag, avse städer, köpingar
och landskommuner ävensom landsting. Generellt undantag föreslogs dock
för primärkommuner, där den sammanlagda utdebiteringen för vederbörande
år kommc att överstiga viss nivå, förslagsvis 15 kronor för skattekrona.

Remissyttranden över förslaget ha avgivits av de kommunala förbunden.
Dessa ha samtliga förklarat sig icke vilja motsätta sig en lagstiftning
om obligatorisk avsättningsskyldighet för åren 1953 och 1954 motsvarande
hälften av vad som återstode av avräkningslikviderna, sedan förekommande
underskott från tidigare år täckts. Därvid har betonats, att
förbunden helst sett att fonderingslcravet hade tillgodosetts genom
kommunernas egen försorg. Det syntes emellertid —- har Svenska
stadsförbundet härutöver tillagt — som om kommunerna icke allmänt klargjort
för sig, hur omfattande denna fondering borde vara för att ge tillfredsställande
skydd. Själva konstruktionen av avräkningssystemet är
enligt förbundets mening sådan, att det vid den kommunala budgetbehandlingen
måste erbjuda svårigheter att övertyga om behovet av tillräckligt
stora avsättningar för ändamålet. Vid sin tillstyrkan till förslaget
har stadsförbundet fogat ett önskemål om utredning rörande den avsättning
av avräkningslikvider, som på längre sikt borde ifrågakomma. Svenska
landskommunernas förbund har för sin del såsom högst önskvärt betonat,
att en förutsättningslös utredning om avräkningssystemet kommer till stånd
under tiden för det tilltänkta provisoriet.

För yttrandena redogöres utförligare i propositionen s. 20 o. ff.

Departementschef en har i sitt yttrande inledningsvis framhållit, hurusom
frågan om betalningarna mellan stat och kommun i samband med källskatteuppbörden
fått ökad aktualitet både för statens och kommunernas
de!. För statens del innebär systemet, att de medel, som staten förskottsvis
uppburit i kommunalskatt, ha till den del de överstigit statens utbetalningar
till kommunerna ingått i det allmänna budgetöverskottet på riksstaten. Det
synes departementschefen påkallat, att för statsbudgetens del tillse, att
dessa för kommunerna uppburna pengar icke skapa ett missvisande budgetöverskott.
Han har därför för avsikt att vid anmälan av proposition till
årets riksdag om slutlig reglering av riksstaten för nästa budgetår
föreslå, att förekommande dylika överskott av kommunmedel fonderas vid
sidan av riksstaten. För kommunernas del medför avräkningssystemet vid
källskatteuppbörden irrationella verkningar på inkomstutvecklingen genom
att under uppgångsåren ge ett skenbart alltför gott läge och vid en skiftning
i konjunkturen skärpa svårigheterna. Dessa olägenheter och de förvaltningsmässiga
svårigheterna ha av skattelindringsutredningen åberopats som skäl
för en omprövning av avräkningssystemet. Departementschefen fortsätter:

Gällande avräkningssystem är enligt min mening en ur olika synpunkter
svårbedömbar fråga, som icke kan lösas utan en mera omfattande utredning.
Med de mycket betydande avräkningslikvider, som kommunerna i

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

allmänhet har alt förvänta under de närmaste åren, torde förutsättningar
för närvarande heller icke föreligga för avskaffande av systemet. Däremot
synes möjligheterna att öka kommunernas fondavsättningar böra prövas.
Det är sålunda uppenbart angeläget att sörja för en viss utjämning av
kommunernas för utgifter disponibla inkomster. Den inom finansdepartementet
verkställda utredningen giver vid handen, att föreliggande skatteregleringsfonder
är alldeles otillräckliga för sitt ändamål såsom reserver
för den händelse inkomstutvecklingen skulle stagnera eller brytas. Mot bakgrunden
av de i det föregående återgivna beräkningarna rörande funktionssättet
hos gällande avräkningssystem framstår en fondering av avräkningslikviderna
— lika väl som fonderingen av uppbördsöverskotten för statens
del — såsom värdefull även med hänsyn till syftet att hindra utgifterna
att stiga till en toppnivå, som icke motsvarar den verkliga kommunala
inkomstnivån.

För skapande av garantier för alt en erforderlig fondavsättning kommer
till stånd under de närmaste åren torde icke stå någon annan väg till buds
än genomförandet medelst särskild lagstiftning. Principiellt är det givetvis
icke tilltalande att tillgripa en sådan åtgärd. Lika väl som genomförandet
vid Kungl. Maj :ts låneprövning utav en ökad skattefinansiering av investeringarna
ingriper lagstiftningen ju i den kommunala friheten. Om
dessa båda åtgärder, som ur viss synpunkt kan sägas tjäna samma
ändamål, skulle vägas mot varandra, torde en generell föreskrift om
viss avsättning till skatteregleringsfond av olika skäl vara att föredraga.
Lämpligen bör åtgärder av båda slagen icke ifrågakomma på en
gång. Såväl för kommunerna som för staten är det självfallet administrativt
enklare att saken ordnas i statbesluten med en gång än att frågan skall
behandlas i samband med varje lånetillstånd för kommunerna. Ur kommunal
synpunkt torde även ett krav på avsättningar till skatteregleringsfond
vara principiellt mera tilltalande än en åtgärd betingad endast av penningpolitiska
synpunkter. Fonderingskravet framstår närmast som ett erforderligt
komplement till det mellan staten och kommunerna gällande avräkningssystemet.

Efter att ha framhållit, alt i promemorian förordats den begränsningen
av fonderingskravet, alt kommunerna för åren 1953 och 1954 skulle äga att
från avräkningslikviden täcka underskott, som uppkommit å 1951 respektive
1952 års stater, och att den obligatoriska avsättningsskyldigheten
måhända lämpligen borde begränsas till ett belopp, motsvarande hälften av
återstoden av avräkningslikviderna, har departementschefen vidare yttrat:

Även om större avsättningar till skatteregleringsfonder måste anses ur
olika synpunkter önskvärda under åren 1953 och 1954, anser jag mig av
hänsyn til! kommunernas utgiflsplanering böra stanna vid det obligatoriska
avsättningskrav, som i promemorian antytts och av de kommunala förbunden
kunnat godtagas. Vid.tillstyrkan av denna begränsning räknar jag
med att kommunerna, i den mån möjligheter härför föreligger, av eget intresse
skall göra slörre fondavsättningar än den föreskrivna och att de
kommunala förbunden är beredda att stödja eu sådan kommunal finanspolitik
genom en vädjan till kommunerna om frivilliga avsättningar. Självklart
är, att även kommuner, för vilka avsättningsskyldighet icke föreslås,
kan ha starka skäl att pröva sitt behov av skatteregleringsfonder.

Utöver det generella undanlag från den obligatoriska avsättningsskyldigheten,
som i promemorian föreslagits för kommuner med en sammanlagd
utdebitering, fondavsättningen oräknad, över 15 kronor för skattekrona,

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

synes mig lämpligt att i lagen införa den allmänna begränsningen av den
obligatoriska avsättningen, att denna ej må bringa utdebiteringen att överstiga
nämnda nivå. Genom en sådan reglering av gränsfallen torde den åt
Kungl. Maj:t inrymda dispensbefogenheten kunna tagas i anspråk i betydligt
mindre utsträckning och förbehållas sådana fall, där alldeles särskilda
skäl för undantag föreligger.

Beträffande spörsmålet om de åtgärder, som böra vidtagas, om kommun
trots lagstiftningen skulle underlåta att vid fastställande av utgifts- och inkomststaten
besluta om föreskriven avsättning, har departementschefen
framhållit, att om så skett av förbiseende, synes en möjlighet böra föreligga
för kommunen att senare fatta sådant beslut, därvid dock förberedelserna
för utsändandet av källskattetabellerna ställer rätt trånga tidsgränser.
Om en kommun likväl underlåter besluta om föreskriven avsättning, synes
man, ehuru tvångsåtgärder äro föga tilltalande, icke kunna underlåta att
låta länsstyrelsen vid utbetalning av allmän kommunalskatt till kommunen
under vederbörligt år innehålla och på bank för kommunens räkning insätta
det belopp, som skulle ha avsatts till skatteregleringsfond. Detta belopp bör
kommunen sedermera äga utfå i samma ordning som den, i vilken medlen
fått tagas i anspråk, därest de varit avsatta till skatteregleringsfond.

Vad beträffar ianspråktagandet av de till skatteregleringsfond avsatta
medlen har departementschefen uttalat:

I avvaktan på den utredning om lösningen på längre sikt av de med avräkningssystemet
sammanhängande problemen, som torde bli erforderlig,
anser jag mig icke böra föreslå några särregler beträffande dispositionen
av ifrågavarande fondmedel. Samma regler bör sålunda gälla som i fondbildningslagen
stadgats i fråga om ianspråktagandet av andra till skatteregleringsfond
avsatta medel. Jag utgår därvid ifrån såsom givet, att medel
ur skatteregleringsfonder icke tagas i anspråk under åren 1953 och 1954 av
kommun, som då äger uppbära avräkningslikvider överstigande underskotten
från tidigare år och sålunda är underkastad det obligatoriska avsättningskravet.

Slutligen har departementschefen förklarat, att genom eu av Kungl. Maj :t
utfärdad tillämpningsbestämmelse hör föreskrivas, alt uppgift om den beslutade
avsättningen till skatteregleringsfond av vederbörande kommun
lämnas till länsstyrelsen samtidigt med den i kommunallagarna föreskrivna
anmälan om den beslutade skattesatsen och det totala utdebiterade beloppet.

Utskottet. Såsom av den förut lämnade redogörelsen framgår, innebär
föreliggande förslag i korthet, att skyldighet införes för kommun att till
skatteregleringsfond avsätta viss del av de avräkningslikvider, som kommunen
erhåller under åren 1953 och 1954. Den obligatoriska avsättningen föreslås
skola omfatta halva avräkningslikviden eller, då underskott från tidigare
år skall täckas i staten, hälften av vad som återstår av avräkningslikviden
sedan underskottet avdragits. Avsättningsskyldighet skall ej föreligga

Konstitutionsutskottets utlåtande vr 20.

för kommuner, dur den sammanlagda kommunala utdebiteringen för vederbörande
år kommer att överstiga 15 kronor för skattekrona, och skall
i andra kommuner begränsas, så att utdebiteringen ej genom avsättningen
bringas att överstiga nämnda nivå.

Skatteregleringsfondens ändamål är att tjäna till utjämning av skattetrycket
mellan olika år. Behovet av fondbildning för dylikt ändamål har
ökat efter genomförandet av 1945 års uppbördsreform. Kommunerna få numera
varje år av statsverket ett förskott på den kommunala inkomstskatt,
som skall utgå på grundval av nästkommande års taxering. Förskottet beräknas
på grundval av det skatteunderlag, som framkommit vid taxeringen
under nästföregående år. Har skatteunderlaget stigit, när slutavräkning
sker med statsverket två år senare, tillgodoföres kommunen skillnadsbeloppet;
vid nedgång i skatteunderlaget får kommunen i stället motsvarande
skuld till statsverket. De belopp, som en kommun enligt dessa
regler får uppbära av eller betala till statsverket, kunna bliva av betydande
storlek. En nedgång i skatteunderlaget träffar en kommuns ekonomi dubbelt
hårt därigenom, att utgifterna ökas på grund av skulden till statsverket
och att den högre utgiftssumman skall utdebiteras på ett minskat
skatteunderlag. Avräkningssystemet vid källskatteuppbörden är således
ägnat att skärpa verkningarna av en konjunkturförsämring. Kommunerna
kunna härigenom vid en nedgång i konjunkturerna bliva försatta i en
mycket vansklig situation, om icke skydd däremot skapats genom en tillräcklig
fondbildning. I den till grund för propositionen liggande departementspromemorian
har belysts, huru uppenbart otillräckliga de nu förefintliga
skatteregleringsfonderna i det övervägande flertalet kommuner äro
för att förebygga tvära kastningar i den kommunala ekonomien vid en skiftning
i inkomstutvecklingen. Från dessa utgångspunkter anser utskottet motiverat,
att en laglig skyldighet införes för kommuner att i viss omfattning
fondera avräkningslikvider. De begränsningar i fonderingsskyldigheten, som
föreslås i propositionen, finner utskottet generellt sett väl avvägda. Man kan
dock icke bortse ifrån att även en sålunda begränsad fonderingsskyldighet
understundom kan för en enskild kommun te sig olämplig eller oskäligt
betungande med hänsyn till storleken av redan befintliga fonder, kommunens
utgiftsplanering eller andra särskilda ekonomiska förhållanden. Härvidlag
utgör den enligt förslaget Kungl. Maj:t tillkommande rätten att medge
dispens från avsättningsskyldigheten ett nödvändigt komplement till de
allmänna föreskrifterna. Utskottet förutsätter, att denna dispensrätt utövas
med fullt beaktande av alla berättigade kommunala synpunkter.

Enligt propositionen skall länsstyrelse, om en kommun vid statens fastställande
eller senare ej fattat beslut om föreskriven avsättning till skatteregleringsfond,
vid utbetalning av kommunen tillkommande allmän kommunalskatt
innehålla ett belopp motsvarande den avsättning, som bort hava
beslutats. I motionerna 1: 4G7 och 11:620 hemställes, att denna bestämmelse
skall utgå ur förslaget. Utskottet vill härom till en början framhålla,

Konstitutionsutskottets utlåtande ur 20.

att man liar all anledning att antaga, att kommunerna lojalt skola ställa sig
bestämmelserna om avsättningsskyldighet till efterrättelse. Att avsätta medel
till skatteregleringsfond ligger i kommunernas eget intresse. De hörda
kommunala förbunden ha visat en positiv inställning till önskvärdheten av
en ökad kommunal fondbildning. Man torde med hänsyn till denna förbundens
inställning kunna vid genomförandet av den nya lagen räkna med ett
värdefullt stöd från deras sida i form av upplysningsverksamhet. Det fall,
att en kommun vägrar att ställa sig föreskrifterna till efterrättelse, kan därför
antagas icke få någon nämnvärd praktisk betydelse. Å andra sidan innebär
den föreslagna bestämmelsen införandet av en helt ny statlig tvångsåtgärd
gentemot kommunerna. Att införa sådana åtgärder är, såsom även
departementschefen framhåller, föga tilltalande. I allmänna kommunalrättsliga
bestämmelser ha givits föreskrifter till förebyggande av missbruk
av den kommunala självbestämmanderätten. Även om dessa bestämmelser
icke giva någon ofelbar garanti mot att eu kommun fattar lagstridiga beslut,
böra statliga tvångsåtgärder icke införas utan mycket starka skäl. Då
sådana skäl enligt utskottets mening icke här äro för handen, förordar utskottet,
att den ifrågavarande bestämmelsen utgår ur lagförslaget.

II. Vissa ändringar i lagen om kommunal fondbildning.

Allmän investeringsfond.

Enligt lagen den 6 december 1946 om kommunal fondbildning äger kommun
för framtida ändamål avsätta medel till tre olika slag av fonder, nämligen
särskild fond, skatteregleringsfond och tillfällig fond. I lagen finnas,
förutom ett inledande stadgande, i särskilda avdelningar föreskrifter om
dessa huvudtyper samt därjämte vissa för samtliga slag av fonder gemensamma
bestämmelser.

Kommun äger enligt 2 § fondbildningslagen avsätta medel till följande
särskilda fonder, nämligen a) pensionsfond, b) försäkringsfond, c) kassaförlagsfond
samt d) fond till bestridande av kostnaderna för förvärvande
av viss ägodel, genomförande av visst företag eller upprättande av viss anstalt,
där kommunen fattat beslut om ägodelens förvärvande, företagets genomförande
eller anstaltens upprättande. Vill kommun avsätta medel för
tillgodoseende av annat särskilt, uttryckligen angivet kommunalt behov än
i 2 § sägs, erfordras för beslut därom jämlikt 3 § Konungens medgivande.
Medel, som avsatts i enlighet med bestämmelserna i dessa lagrum, få tagas
i anspråk för annat ändamål än vid avsättningen bestämts eller i reglemente
för fond stadgats, endast om Konungens tillstånd därtill erhålles.

Frågan om en friare fonderingsrätt än vad lagen sålunda tillåter har upptagits
av kommunlåneutredningen i dess förutnämnda betänkande med
förslag rörande utformningen av åtgärder för skattefinansiering av kom -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

munala investeringar. Utredningen har därvid framlagt förslag om rätt för
kommun att avsätta medel till allmän investeringfond, avsedd för anskaffande
av tillgångar för stadigvarande bruk. Medel avsatta till allmän investeringsfond
skall enligt koinmunlåneutredningens mening i princip användas
för anskaffande av tillgångar för stadigvarande bruk. Utredningen anser
dock icke lämpligt att lagen skrives så, att dylika fondmedel för all framtid
bli definitivt låsta för dylika ändamål. I särskilda situationer kan det ju
uppstå svåravvisliga behov för en kommun att använda den allmänna investeringsfondens
medel till annat ändamål än anskaffande av tillgångar för
stadigvarande bruk. Med hänsyn härtill föreslår utredningen en bestämmelse
av innehåll, att medel ur allmän investeringsfond må tagas i anspråk
för annat ändamål än det med fonden avsedda under förutsättning av
Kungl. Maj :ts medgivande. Enligt förslaget skall avsättningsrätten icke vara
till beloppet begränsad.

De av utredningen anförda motiven för detta förslag återges här i sammandrag.

De erforderliga ändamålsbestämmelserna, vilka låsa en gång avsatta
fondmedel för det vid avsättningen bestämda ändamålet, synas ha" medfört,
att kommunerna visat en viss försiktighet att fondera medel. Erfarenheten
ger i vart fall vid handen, att lagens fordringar på fondbildning jämlikt
2 § d) av kommunerna i praktiken i betydande utsträckning icke uppfyllts,
vare sig detta berott på försiktighet eller bristande kännedom om lagens
föreskrifter. Kommunernas beslut om avsättning av medel till en fond ha
icke, såsom stadgandet föreskriver, kombinerats med principbeslut om företagets
utförande etc. Eu närmare precisering av ändamålet har rentav ofta
uteblivit. En underlåtenhet alt fatta principbeslut om visst företags utförande
otc. medför närmast att fondcringsbeslulet hemfaller under 3 §, varvid
Kungl. Maj :ts medgivande till fondbildningen skall inhämtas. Sådant
medgivande synas kommunerna emellertid icke ha sökt i större utsträckning.
Likväl ha fondmedlen i sinom tid tagits i anspråk. Praxis synes således
ha utvecklat sig i den riktningen, att fonder, som bildats närmast med
tanke på 2 § d), men icke tillkommit helt i enlighet med nämnda stadgande
och ej heller fullföljts enligt 3 §, förekomma i betydande utsträckning. Även
efter nya fondbildningslagcns ikraftträdande den 1 januari 1947 ha sålunda
eu mångfald fonder uppstått vid sidan av lagen.

För kommunlåneutredningen har det framstått som ett önskemål av
vild att få till stånd en ökning av den kommunala fondbildningen och alt
samtidigt underlätta möjligheterna för kommunerna att genom fondmedel
smidigt möta skattefinansieringskravet. En förenkling av förutsättningarna
för fondbildning, som i viss mån anslöte sig till kommunernas förutberörda
praxis vid sidan av lagen, torde i förening med skattefinansieringskravet
på längre sikt kunna öka benägenheten att avsätta medel till fonder. Utredningen
har funnit eu sådan komplettering av fondbildningslagen önskvärd,
att kommun beredes möjlighet avsätta "medel till en fond för anskaffande
av tillgångar för stadigvarande bruk, utan att principbeslut enligt
2 § d) om visst företags utförande etc. föreligger och utan att ändamålet
för fondmedlens användning är fastställt jämlikt 3 §. Den sålunda ifrågasatta
fonden har av utredningen benämnts allmän investeringsfond. Därest
institutet allmän investeringsfond införes i fondbildningslagen, torde även

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

höra tillses, att de i praxis utanför lagen framväxta fondbildningarna kunna
komina in under lagens föreskrifter utan särskilda beslut av Kungl. Maj .t
i varje särskilt fall.

Den huvudinvändning, som tidigare rests mot införande av en allmän
fond, nämligen risken för att ett visst ars skattebetalare skulle kunna
komma att oskäligt belastas, torde enligt utredningens mening efter det
nya uppbördsförfarandets ikraftträdande få anses icke längre bärande.
Vid den tidpunkt, då denna invändning framställdes, bestämdes den kommunala
utdebiteringen i efterhand, alltså vid ett tillfälle, när man hade
vetskap om skatteunderlagets storlek och fördelning. Utredningen uttalar,
att vid sådant förhållande förelåg åtminstone teoretiskt den angivna risken
av oskälig belastning på ett visst års skattebetalare eller, för att uttrycka
den bakomliggande tanken mera rakt på sak, risken att en kommun kunde
passa på att taga en särskilt hög kommunalskatt det år, när en viss skattebetalare
hade en stor inkomst. Med den nya uppbördsförordningens ikraftträdande
från och med 1947 års ingång har läget i detta avseende förändrats.
Enligt gällande föreskrifter bestämmes kommuns utdebitering i samband
med fastställandet i oktober av kommunens utgifts- och inkomststat för det
nästfölj ande kalenderåret. Kommunalskatten kommer således att fastställas
utan att man vid tiden härför vet, vare sig hur de allmänna ekonomiska
konjunkturerna för nästa år komma att te sig eller vilka inkomster
en enskild skattskyldig kan komma att erhålla under året.

Någon fara för att de kommunala beslutande organen skulle allmänt sett
ta ut 1''ör hög skatt i syfte att i alltför hög grad konsolidera kommunernas
ställning, anser kominunlåneutredningen knappast föreligga. Den motsatta
risken torde i vart fall vara väsentligt större.

I remissyttrandena, för vilkas innehåll utförligare redogöres i propositionen,
s. 37 o. tf., har förslaget om införande av institutet allmän investeringsfond
liksom vad utredningen föreslagit om institutets allmänna utformning
tillstyrkts eller lämnats utan erinran av det övervägande flertalet
myndigheter. Vad beträffar utformningen av institutet har dock överståthållarämbetet
ifrågasatt, om icke Kungl. Maj:ts medgivande borde erfordras
för rätten till avsättning av medel till sådan fond, enär ändamålet
vore så svävande som anskaffande av tillgångar för stadigvarande bruk.
Länsstyrelsen i Södermanlands län har ansett försiktigheten bjuda, att i
lagen stadgades en viss gräns, intill vilken avsättning till sådan fond i allmänhet
skulle vara tillåten, samt att på Kungl. Majtts prövning i varje särskilt
fall skulle bero, om fondbildning därutöver finge ske.

Departementschefen har härom anfört i huvudsak följande.

Vad beträffar förslaget om allmän investeringsfond har detta av koinmunlåneutredningen
motiverats med önskemålet att få till stånd en ökning
av den kommunala fondbildningen och att samtidigt underlätta möjligheten
för kommunerna att genom fondmedel smidigt möta skattefinansieringskravet.
Även om sistnämnda motiv väsentligt försvagats, då något obligatoriskt
skattefinansieringskrav nu ej ifrågasättes, torde önskvärdheten
av alt öka fondbildningsmöjligheterna tillräckligt motivera inrättandet av
sådan fond typ. Utvecklingen av kommunernas praxis att i betydande utsträckning
fondera medel utanför lagens ram torde antyda behov av sådan
förenkling av de legala förutsättningarna för fondering till investeringsändamål.
Samtidigt skulle rätten till disposition av investeringsfonden till -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

fredsställa det praktiska behovet inom kommunerna att smidigt kunna anpassa
sig efter de förändringar i investeringar och byggplaner, som föranledes
exempelvis av den nuvarande byggnadstillståndsgivningen. Om en
kommun i sådant syfte vill taga i anspråk särskild fond för annat än det
ursprungligen bestämda ändamålet, måste kommunen enligt lagen inhämta
Kungl. Maj :ts tillstånd därtill.

Införande av ett krav på Kungl. Maj :ts medgivande för varje avsättning
till investeringsfond skulle enligt min mening betyda, att syftet med det
nya institutet i praktiken förfelades. Kommunerna skulle i allmänhet icke
påtaga sig det besvär, som inhämtande av sådant medgivande skulle föranleda.
Frågan om eu generell gräns för det sammanlagda belopp, som utan
Kungl. Maj :ts tillstånd finge avsättas till allmän investeringsfond, förtjänar
mera att övervägas. Varje dylik maximigräns har emellertid gärna en benägenhet
att bli normerande. Erfarenheten torde också ha visat, att de
skattskyldiga som regel ej är villiga att oskäligt låta sig betunga genom avsättningar
till fonder för framtida behov. Då faran för missbruk av rätten
att upplägga sådana fonder av skäl, som närmare berörts vid diskussionen
om legal maximering av skatteregleringsfonderna, ej synes mig stor, finner
jag i likhet med utredningen ej påkallat att införa någon legal begränsning
av rätten att avsätta medel till allmän investeringsfond, vare sig i fråga
om den årliga avsättningen eller fondens totala belopp.

Beträffande stadgandets tekniska utformning föreslår utredningen, att
bestämmelserna om allmän investeringsfond infogas i fondbildningslagen
genom en ny paragraf 3 a §, samt att 1 § andra stycket förses med ett av
denna bestämmelse föranlett tillägg.

Förslaget har i denna del kritiserats av eu del av remissmyndigheterna.
Överståthållarämbetet har ansett sammanförandet av bestämmelserna i en
ny paragraf med bibehållande av 3 § lagen medföra den oformligheten, att
avsättning för uttryckligen angivet ändamål i visst fall skulle kräva Kungl.
Maj :ts tillstånd, medan underställning ej erfordrades vid avsättning utan
angivet ändamål till allmän investeringsfond. Landskommunernas förbund
och kommunallagskommittén ha ifrågasatt, att bestämmelserna om det
nya fondinstitutet skulle intagas under 2 § i lagen under en ny littera e),
därvid fond enligt 2 § d) skulle erhålla benämningen »särskild investeringsfond»
eller dylikt.

Departementschefen har emellertid ansett, att investeringsfondens karaktär
av allmän fond medför att den svårligen kan infogas inom ramen för vad
fondbildningslagen kallar särskild fond. Departementschefen fortsätter:

Under sådana förhållanden och med beaktande av att mera omfattande
omarbetning av ifrågavarande stadganden i fondbildningslagen i avvaktan
på kommunallagskommitténs kommande lagstiftning i ämnet icke bör göras,
anser jag mig kunna i huvudsak godtaga den av kominunlåneutrcdningen
föreslagna lagskrivningen. Den kommunerna därigenom medgivna fonderingsrälten
överstiger onekligen väsentligt fonderingsrätten enligt 2 och
3 §§'' i lagen, vilket synes vara kärnan i överståthållarämbetets invändning,
men den ökade friheten för kommunerna att fondera är ju det egentliga
syftet med det nya institutet. Även om anledning kunde finnas att revidera
2 och 3 §§ lagen, torde deras kvarstående i oförändrat skick icke behöva
föranleda några olägenheter i praktiken. Såsom kommunlåneutrcdningcn

2—899 62 Bihang till riksdagens protokoll 1952. 5 samt. 2 avd. Nr 19—20.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

berört kan byggnads- och anläggningsfonder ha en funktion att fylla jämsides
med den allmänna investeringsfonden i sådana fall, då kommunen vill
fastlåsa fondmedlen vid ett speciellt företag.

I anslutning till förslaget om inrättande av en allmän investeringsfond
bär kommunlåneutredningen föreslagit ett par övergångsbestämmelser.
Den ena av dessa åsyftar att bereda kommunerna möjlighet att utan särskilt
tillstånd av Kungl. Maj :t överföra behållningar i fonder, bildade före
den 1 januari 1952 jämlikt fondbildningslagens 2 § d) och 3 §, till den
allmänna investeringsfonden. Denna överföringsrätt motiveras av utredningen
med kommunernas behov att redan under år 1952 smidigt kunna
fullgöra det föreslagna kravet på skattefinansiering och att anpassa sig
efter byggnadstillståndsgivningen.

Denna bestämmelse har mött kritik från några remissinstanser och
departementschefen har ansett bestämmelsen lämpligen kunna slopas, enär
syftet med stadgandet icke längre är aktuellt.

Den andra av utredningen föreslagna övergångsbestämmelsen innebär,
att kommun utan inhämtande av Kungl. Maj :ts tillstånd må till allmän investeringsfond
överföra före den nya lagens ikraftträdande bildade fonder,
som kommit att ligga utanför fondbildningslagen. Denna bestämmelse har
av departementschefen förordats.

Skatteregleringsfond.

Fondbildningslagens 4 och 5 §§ innehålla bestämmelser om skatteregleringsfond.

Enligt 4 § äger kommun att i samband med fastställande av utgifts- och
inkomststat avsätta medel till sådan fond eller taga i anspråk medel ur fonden.
Beslut om avsättning må ej avse mer än en femtedel av det belopp,
som enligt samma stat skall täckas med allmän kommunalskatt. Genom beslutet
må fonden ej heller bringas att överstiga hälften av nämnda belopp.
Vid beräkningen av det belopp, som skall täckas med allmän kommunalskatt,
skall hänsyn ej tagas till den beslutade avsättningen till skatteregleringsfonden.
Beslut att taga medel ur fonden i anspråk må ej avse mer än
en tredjedel av det högsta belopp, vartill fonden uppgått under det år beslutet
fattas eller något av de två närmast föregående åren.

Vid särskilda förhållanden må, med Kungl. Maj :ts tillstånd, medel avsättas
till eller tagas i anspråk ur skatteregleringsfonden utöver vad i 4 §
stadgas. Sådant tillstånd kan lämnas genom fastställelse å reglemente eller
andra föreskrifter rörande fonden och må förknippas med villkor för de
avsatta medlens användning (5 §).

Kommunlåneutredningen behandlar även frågan om vidgning av kommunens
rätt till fondbildning i skattereglerandc syfte. Utredningen framhåller,
att reglerna om begränsning av avsättningsrätten vid utformningen av
gällande fondbildningslag närmast torde ha motiverats därav att garantier
ansetts erforderliga för att visst års skattskyldiga icke skulle kunna oskäligt
betungas genom kommuns beslut om stora fondavsättningar. Genom
källskattesystemets tillkomst har enligt utredningens mening — såsom närmare
berörts i samband med förslaget om icke maximerad rätt till avsätt -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

ning till allmän investeringsfond — huvudskälet för en begränsning av
fondavsättningsmöjligheterna fallit bort. Kommunlåneutredningen anser
det för sin del kunna ifrågasättas, om behov av en spärr för fondavsättning
till skatteregleringsfond över huvud föreligger i dagens läge. En tillräckligt
vid spärr torde å andra sidan icke behöva medföra några nackdelar.
En inom kommunallagsutredningen föreslagen ändring av gällande avsättningsregler,
innebärande dels att högsta avsättning höjes från en femtedel
till en tredjedel av det belopp, som skall täckas med allmän kommunalskatt,
dels att fonden må tillåtas uppgå till nämnda belopp, anser sig utredningen
med hänsyn härtill kunna biträda, om försiktigheten nu anses
bjuda, att en spärr över huvud taget bibehålies.

Kommunlåneutredningen finner det icke tillrådligt att vänta med
vidgningen av avsättningsrätten intill dess att kommunallagskommitténs
förslag till ny kommunallag kan träda i kraft, eller tidigast i början av år
1955. Redan vid fastställande av 1953 års stater i oktober 1952 torde behov
föreligga att kunna besluta om större avsättningar än nuvarande bestämmelser
medge. Utredningen finner det önskvärt, att de ändringar av fondbildningslagen,
som betingas av förslagen om inrättande av en allmän investeringsfond
och om ökade avsättningsmöjligheter till skatteregleringsfond,
genomföras samtidigt.

I samband med ändringen av bestämmelserna rörande avsättning till
skatteregleringsfond har upptagits frågan om en redaktionell ändring av
stadgandet i 4 § tredje stycket fondbildningslagen. Enligt stadgandet i dess
nuvarande lydelse må beslut att taga medel ur fonden i anspråk ej avse
mer än en tredjedel av det högsta belopp, vartill »fonden uppgått under det
är beslutet fattas eller något av de två närmast föregående åren». För undanr
röjande av en formell oklarhet har föreslagits en omformulering på det sätt,
att beslutet ej må avse mer än en tredjedel av det högsta belopp, vartill
»fonden beräknas uppgå vid utgången av det år beslutet fattas eller uppgått
vid utgången av något av de två närmast föregående åren».

Remissmyndigheterna ha funnit välbetänkt, att kommuns möjligheter
att utan Kungi. Maj:ts tillstånd avsätta medel till skatteregleringsfond
vidgas.

Departementschefen har ansett behovet av eu vidgad rätt för kommuner
att avsätta medel till skatteregleringsfond vara uppenbart. Bestämmelsen
om begränsning av rätten att avsätta medel till fonden bör enligt departementschefens
mening slopas. Till motivering härför anför han:

.lag delar uppfattningen, att det icke kan vara förenat med några större
vådor att borttaga maximeringen av den årliga avsättningen och ställer mig
även tveksam till frågan, om det verkligen kan vara erforderligt med en
spärr mot en kommunal benägenhet att alltför mycket sörja för framtiden
genom uppläggande av för stora skatteregleringsfonder. Några risker i sådant
avseende under de närmaste skenbart alltför goda inkomståren lär i
vart fall icke föreligga. Frågan om behovet på längre sikt av en legal gräns
torde få prövas i samband med kommunallagskommitténs förslag. Mot bak -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

grunden av det mycket stora behov av skatteregleringsfonder, som enligt
den förut redovisade utredningen om avräkningssystemets verkningar kommer
att framträda vid en skiftning i inkomstutvecklingen, anser jag det
för den skull befogat att icke nu förorda någon legal begränsning av det
belopp, vartill skatteregleringsfond högst må uppgå. Denna ståndpunkt synes
även vara mest konsekvent med hänsyn till mitt ställningstagande till
förslaget om en icke maximerad rätt till avsättning till allmän investeringsfond.

Beträffande den i tredje stycket av 4 § stadgade begränsningen av rätten
att taga i anspråk skatteregleringsfond till högst en tredjedel av fondens
storlek har, framhåller departementschefen, icke ifrågasatts någon saklig
ändring. Den föreslagna omformuleringen av stycket, enligt vilken tredjedelen
avser det högsta belopp, vartill fonden beräknas uppgå vid utgången
av det år beslutet fattas eller uppgått vid utgången av något av »de två närmast
föregående åren», synes departementschefen ägnad att klarare ange
stadgandets egentliga innebörd och lämnas av honom utan erinran.

Viss ändring i 8 § andra stycket fondbildningslagen.

Nu gällande lydelse av 8 § andra stycket är följande.

Fonds medel må ej utan tillstånd av länsstyrelsen anbringas annorlunda
än hos bank, å postgirokonto eller i sådana tillgångar, i vilka förmyndare
äger utan överförmyndarens tillstånd anbringa omyndigs medel.

1950 års jordbrukskasseutredning har föreslagit ett tillägg till bestämmelsen
av innebörd, att centralkassa för jordbrukskredit skall vara likställd
med bank, när det gäller placering av kommunala fondmedel. I
remissyttrande av bank- och fondinspektionen anföres, att avfattningen av
stadgandet redan nu medgiver insättning av fonds medel hos centralkassa
för jordbrukskredit, i det att sådan kassa jämlikt 15 kap. 4 § föräldrabalken
jämställes med bank, vari på grund av stadgandet i 3 § förordningen
den 21 mars 1924 med särskilda bestämmelser om anbringande av omyndigs
medel dylika medel utan överförmyndares samtycke må insättas. För
vinnande av större tydlighet hos förstnämnda lagrum, kunde dock jordbrukskasseutredningens
förslag vara motiverat.

Tillägget tillstyrkes av departementschefen.

Utskottet. De ändringar i kommunala fondbildningslagen, som föreslås
i propositionen, innebära i huvudsak, att gällande begränsningar av kommuns
rätt att avsätta medel till skatteregleringsfond slopas, och att kommun
erhåller rätt att avsätta medel till allmän investeringsfond, avsedd för
anskaffande av tillgångar för stadigvarande bruk.

Kommunernas möjligheter att avsätta medel till skatteregleringsfond utvidgades
väsentligt vid 1946 års revision av kommunala fondbildningslagen.
Emellertid har avräkningssystemet vid källskatteuppbördeli medfört ökade
krav på sådan fondbildning. Om skatteunderlaget för en kommun minskas,
uppstår numera behov av medel ur skattcregleringsfonden dels för återbe -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

talning av vad kommunen erhållit för mycket i förskott å allmän kommunalskatt,
dels för den utjämning i övrigt av utdebiteringen, som är skatteregleringsfondens
ursprungliga uppgift.

De hittills gällande reglerna om begränsning i rätten att avsätta medel
till skatteregleringsfond ha motiverats huvudsakligen av hänsynen till att
ett visst års skattebetalare icke oskäligt betungades genom att en kommun
beslutade alltför stora fondavsättningar. Risken härför sammanhängde med
att kommunalskatten före den nya uppbördsförordningens ikraftträdande
bestämdes i efterhand, alltså vid en tidpunkt, då man hade vetskap om
skatteunderlagets storlek och fördelning. Detta huvudskäl har, såsom kommunlåneutredningen
framhållit, förlorat sin bärkraft efter uppbördsförordningens
ikraftträdande. I nuvarande läge, då det övervägande antalet kommuner
ha uppenbart otillräckliga skatteregleringsfonder, och då de å andra
sidan väntas erhålla betydande avrälcningslikvider, torde det icke vara förenat
med några större vådor att borttaga begränsningarna i rätten att avsätta
medel till skatteregleringsfond. Frågan om behovet på längre sikt även
legal gräns för de årliga avsättningarna och fondens storlek torde, såsom
departementschefen framhållit, få prövas i samband med kommunallagslcommitténs
förslag.

Förslaget om allmän investeringsfond har av departementschefen motiverats
med önskvärdheten av att öka fondbildningsmöjligheterna. Fonden
skulle bereda kommunerna möjligheter att smidigt anpassa sina medelsdispositioner
efter de vid varje tidpunkt angelägnaste behoven.

Utskottet delar uppfattningen, att det är önskvärt att underlätta möjligheterna
för kommunerna att genom fondbildning konsolidera sin ekonomiska
ställning. En allmän investeringsfond torde bliva av betydelse för
kommunernas möjlighet att anpassa sina investeringar efter konjunkturväxlingarna.
Att behov av att förenkla de nuvarande förutsättningarna för
fondbildning föreligger bestyrkes av att det icke sällan förekommer, att
kommun avsätter medel till fonder utanför lagens ram. Såsom ovan framhållits,
är risken för att ett visst års skattebetalare oskäligt betungas genom
för stora fondavsättningar icke stor. Erfarenheten har hittills givit vid
handen, att kommunerna ingalunda visat benägenhet för att utnyttja fondbildningsrätten
i för stor omfattning. Utskottet förordar därför, att institutet
allmän investeringsfond införes i enlighet med propositionens förslag.

På grund av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

A) att riksdagen — med förklarande av att förevarande proposition
i vad den avser förslag till lag angående skyldighet
för kommun att avsätta medel till skatteregleringsfond åren
1953 och 1954 icke kunnat i oförändrat skick bifallas -— i anledning
av sagda proposition ävensom motionerna 1: 467 och
11:620 måtte för sin del antaga nämnda lagförslag med den
ändring, att 1 § fjärde stycket utgår;

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

B) att riksdagen — med bifall i denna del till propositionen
— måtte antaga förslaget till lag angående ändring i vissa
delar av lagen den 6 december 1946 (nr 727) om kommunal
fondbildning.

Stockholm den 6 maj 1952.

På konstitutionsutskottets vägnar:

HARALD HALLÉN.

Närvarande :

från första kammaren: herrar Gottfrid Karlsson*, Karl August Johanson,
Elmgren, Gustav Emil Andersson, Linden, Hällgren*, Fritiof Karlsson,
Lundgren, Bergh* och Hansson; samt

från andra kammaren: herrar Hallén, Pettersson i Norregård, von
Friesen*, Fast, Norén, Swedberg, Spångberg, Nolin, Larsson i Julita och
Hammar.

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservationer

1. av herr Lundgren, som ansett, att utskottets yttrande och hemställan, i
vad avser avsättning till skatteregleringsfond av de kommunerna för åren
1953 och 1954 tillkommande avräkningslikviderna, bort ha följande lydelse:

Såsom av---(lika med utskottet)---nämnda nivå.

Skatteregleringsfondens ändamål---(lika med utskottet)---

kommunala synpunkter.

I motionerna 1:467 och II: 620 har hemställts, att bestämmelsen om
innehållande av avräkningslikvid, om kommun underlåtit besluta om föreskriven
avsättning, måtte utgå ur lagförslaget. Det måste emellertid anses
stötande, att en kommun skulle kunna undandraga sig en skyldighet,
som Kungl. Maj :t och riksdagen ur allmänt ekonomisk synpunkt
anse böra åläggas den. På grund härav får utskottet tillstyrka den av
Kungl. Maj :t föreslagna bestämmelsen, att länsstyrelsen skall, om kommun
underlåter att fatta beslut om föreskriven avsättning, vid utbetalning
av allmän kommunalskatt till kommunen innehålla och på bank
för kommunens räkning insätta det belopp, som skulle ha avsatts till
skatteregleringsfond. Utskottet avstyrker följaktligen motionerna 1:467 och
II: 620.

På grund av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

att riksdagen med avslag å motionerna I: 467 och II: 620
måtte antaga propositionens förslag till lag angående skyldighet
för kommun att avsätta medel till skatteregleringsfond
åren 1953 och 1954.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20. 23

2. av herrar Bergh, Nolin och Nils Hansson, som ansett, att utskottets
yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

Avsättning till skalteregleringsfond av de kommunerna för åren 1953 och 1954
tillkommande avräkningslikviderna.

I propositionen föreslås, att den obligatoriska avsättningsskyldigheten
skall, med vissa undantag, omfatta halva avräkningslikviden. En sålunda
begränsad avsättningssskyldighet anser utskottet sig böra godtaga. I propositionens
förslag till lagtext, 1 § första stycket, anges emellertid, alt
kommun skall till skalteregleringsfond avsätta minst hälften av avräkningslikviden.
Någon saklig betydelse i vad avser skyldigheten att avsätta
medel till skatteregleringsfond — och det är endast härom lagen handlar —
torde ordet minst ej ha, då skyldigheten att avsätta medel till skatteregleringsfond
enligt lagens mening aldrig överstiger hälften av avräkningslikviden.
Närmast torde ordet vara avsett som en erinran därom, att kommun
enligt de i propositionen föreslagna ändringarna i lagen om kommunal fondbildning
äger rätt att avsätta även större belopp än halva avräkningslikviden
till skatteregleringsfond. Utskottet anser emellertid, av skäl som nedan
närmare utvecklas i yttrande till sistnämnda lag, att kommuns rätt att besluta
om avsättning av medel till skatteregleringsfond skall utvidgas endast
i den mån detta betingas av de föreslagna bestämmelserna om obligatorisk
avsättning. Detta innebär med andra ord att en kommun kan komma att
sakna rätt att avsätta större belopp än som följer av bestämmelserna i den
föreslagna lagen angående skyldighet att avsätta medel till skatteregleringsfond.
På grund härav föreslår utskottet, att ordet minst utgår ur lagtexten.

Enligt propositionen----(lika med utskottet)-----ur lagför slaget.

Vissa ändringar i lagen om kommunal fondbildning.

Enligt utskottets mening är det av behovet påkallat, att ökade avsättningar
till skatteregleringsfonden komma till stånd. Utskottet har därför i
sak biträtt de föreskrifter om skyldighet för kommun att avsätta medel till
skatteregleringsfond, som föreslås i propositionen. Det belopp en kommun
enligt de föreslagna bestämmelserna om skyldighet att avsätta medel till
skatteregleringsfond skall avsätta, torde icke sällan komma att överstiga
vad kommunen enligt 4 § andra stycket i den nuvarande fondbildningslagen
äger besluta att avsätta. En konsekvens av den föreslagna lagen om
skyldighet att avsätta medel till skatteregleringsfond är således, att bestämmelserna
i fondbildningslagen om begränsning i kommuns rätt alt besluta
om avsättning till skatteregleringsfond ändras i motsvarande mån.
Propositionens förslag till ändringar i fondbildningslagen gå emellertid vida
utöver vad som betingas av bestämmelserna om skyldighet att avsätta medel
till skatteregleringsfond. Enligt förslaget skall nämligen dels en helt ny
fondtyp, allmän investeringsfond, införas, dels alla begränsningar i fråga

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

om rätten att avsätta medel till skatteregleringsfond slopas. Förslaget synes
utskottet i denna del ej böra godtagas.

De kommunala församlingarnas beskattningsrätt är principiellt begränsad
så till vida, att den avser täckande av medelsbehovet för nästkommande
kalenderår. När den nuvarande fondbildningslagen medger vissa undantag
härifrån genom att tillåta avsättning för framtida behov, uppställer den bestämda
restriktioner, antingen i form av krav på att fonderingen skall avse
ett närmare preciserat kommunalt behov eller genom maximering av avsättningar
och uttag såsom fallet är beträffande skatteregleringsfonden. Enligt
förslaget skulle varken avsättning till eller uttag från allmän investeringsfond
begränsas av motsvarande regler. Den enda restriktionen skulle ligga
i att fondmedlen blott skulle få användas för anskaffande av anläggningstillgångar.
Beträffande skatteregleringsfond skulle endast rätten till uttag
vara begränsad.

Vad sålunda föreslås innebär uppenbarligen en vidgning av den kommunala
beskattningsrätten. Den nuvarande fondbildningslagens jämförelsevis
restriktiva bestämmelser erbjuda emellertid ett skydd åt medborgarna
mot beslut av tillfälliga fullmäktigemajoriteter, och detta skydd bör icke
utan tvingande skäl borttagas. Sådana skäl ha enligt utskottets mening icke
förebragts. Genom reglerna om särskild investeringsfond erbjudas tillräckliga
möjligheter till fondering för anskaffande av anläggningstillgångar och
såväl därigenom som genom de föreslagna bestämmelserna om skyldighet
att avsätta medel till skatteregleringsfond erhållas, såvitt på basis av hittillsvarande
erfarenhet kan bedömas, tillräckliga medel att utjämna skattetrycket.

Härtill kommer, att samtliga fondbildningsbestämmelser gjorts till föremål
för översyn av kommunallagskommittén, vars betänkande, enligt vad
utskottet inhämtat, nu är under tryckning. Det ligger i sakens natur, att det
är en fördel, om fondbildningsbestämmelserna samtidigt upptagas till prövning
i samband med behandlingen av kommunallagskommitténs förslag och
därigenom kunna erhålla en allsidigare belysning än nu skett.

Utskottet anser därför, dels att bestämmelserna om allmän investeringsfond
böra utgå, dels att i de nu gällande bestämmelserna om inskränkningar
i kommuns rätt att besluta om avsättning till skatteregleringsfond endast
bör vidtagas den ändring, som betingas av den föreslagna lagen angående
skyldighet för kommun att avsätta medel till skatteregleringsfond.

På grund av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

A. att riksdagen — med förklarande, att förevarande proposition
i vad den avser förslag till lag angående skyldighet
för kommun att avsätta medel till skatteregleringsfond åren
1953 och 1954 icke kunnat i oförändrat skick bifallas — i

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

anledning av sagda proposition ävensom motionerna I: 467
och II: 620 måtte för sin del antaga nämnda lagförslag med de
ändringarna, att ur 1 § första stycket ordet minst utgår samt
att 1 § fjärde stycket utgår;

B. att riksdagen — med förklarande, att förevarandc proposition
i vad den avser förslag till lag angående ändring i vissa
delar av lagen den 6 december 1946 (nr 727) om kommunal
fondbildning icke kunnat i oförändrat skick bifallas — i anledning
av sagda proposition måtte för sin del antaga följande

Förslag

till

lag angående ändring i vissa delar av lagen den 6 december 1946
(nr 727) om kommunal fondhildning.

Härigenom förordnas att 4 och 8 §§ lagen den 6 december 1946 om kommunal
fondbildning skola erhålla ändrad lydelse på sätt nedan angives.

Om skattereglcringsfond.

4 §•

I samband---ur fonden.

Beslut om avsättning må, i den mån ej annat föranledes av särskild lag,
ej avse — — — till skatteregleringsfonden.

Gemensamma bestämmelser.

8 §•

Fonds medel---är o tillgängliga.

Vad nu--— än penningmedel.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1952.

;s—so» 52 Bihang till riksdagens protokoll 1952. 5 samt. 2 avd. AV 19—20.