Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 (Utlåtande 1949:Ku20 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

Nr 20.

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av väckta motioner
om utredning i syfte att åvägabringa valmetoder
medförande större proportionell rättvisa vid mandatfördelningen
mellan partierna.

Konstitutionsutskottet har till behandling i ett sammanhang förehaft dels
de likalydande motionerna nr 51 i första kammaren av herr Andersson,
Elon, m. fl. och nr 52 i andra kammaren av herr förste vice talmannen
Carlström m. fl., dels ock de ävenledes likalydande motionerna nr 190 i
första kammaren av herr Wahlund m. fl. och nr 238 i andra kammaren av
herrar Ericsson i Näs och Jonsson i Skedsbygd.

I motionerna I: 51 och II: 52 hemställes, att riksdagen måtte i skrivelse
till Kungl. Maj :t anhålla, att Kungl. Maj :t måtte föranstalta om en skyndsam
och förutsättningslös utredning av möjligheterna att tillförsäkra de
olika partierna mandat i förhållande till deras samlade rösttal såväl vid
val till riksdagen som vid kommunalval, ävensom för riksdagen framlägga
de förslag, till vilka utredningen må föranleda.

I motionerna I: 190 och II: 238 hemställes, att riksdagen i skrivelse till
Kungl. Maj :t måtte anhålla om utredning i syfte att åvägabringa ändamålsenliga
valmetoder.

Beträffande motiveringen för de i motionerna framställda förslagen får
utskottet hänvisa till vederbörande motioner.

Historik.

Det proportionella valsystemet genomfördes i vårt land i samband med
1909 års rösträttsreform efter hård strid med anhängarna av det tidigare
tillämpade systemet med majoritetsval. Tanken på en återgång till majoritetsval
har också senare understundom framförts. I riksdagen väcktes
åren 1925—1928, 1930 och 1941 motioner i frågan, vilka motioner dock
alla blevo avslagna. Endast år 1927 tilldrog sig frågan större intresse.

Ett utmärkande drag för det år 1909 införda valsystemet, såvitt rör
andrakammarvalen, var indelningen i relativt många och små valkretsar.
För nämnda val var sålunda riket indelat i 56 valkretsar. Det ligger emellertid
i det proportionella valsystemets natur, att detsamma bäst kommer

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

till sin rätt, därest valkretsarna äro så stora som möjligt. Den 1909 genomförda
valkretsindelningen var en eftergift åt vissa från majoritetsvalens
anhängare framförda synpunkter att stora valkretsar skulle göra
det omöjligt för väljarna att komma i kontakt med varandra och lära känna
kandidaterna.

I fråga om sättet för fördelning av mandaten mellan partierna byggde
det 1909 införda valsystemet med vissa modifikationer på en av belgiern
d’Hondt utarbetad ordning. Systemet i fråga, som alltjämt användes i vårt
land och som vunnit tillämpning även i våra nordiska grannländer in. fl.
stater, innebär i korthet, att mandaten tilldelas partierna allt efter storleken
av partiernas jämförelsetal. Jämförelsetalet för ett parti är, så länge
partiet icke tilldelats något mandat, lika med det rösttal, partiet uppnått;
därefter vinnes för varje gång jämförelsetalet genom att rösttalet delas med
det antal mandat partiet erhållit ökat med 1.

Redan få år efter 1909 började klagomål framställas över att valmetoden
icke gav full rättvisa, i det att partierna icke erhöllo mandat i proportion
till sina samlade röstsiffror för hela det område valet avsåg. År 1918 begärde
riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t utredning rörande åtgärder
till undvikande av olägenheter med det proportionella valsättet samt framhöll
därvid behovet av ändringar i valmetoden i sådan riktning, att större
proportionell rättvisa ernåddes. Närmast med anledning härav tillkallades
1919 inom justitiedepartementet sakkunniga för att verkställa utredning
och avgiva förslag rörande de ändringar i bestämmelserna om proportionella
val, som kunde anses påkallade för avhjälpande av bristerna i det
dåvarande valsättet, m. m. Dessa s. k. proportionsvalssakkunniga diskuterade
i ett år 1921 avgivet betänkande (del II) olika möjligheter för ernående
av proportionell rättvisa vid mandatfördelningen. De sakkunniga
ville emellertid förorda endast en utväg, nämligen utvidgning av valkretsarna
vid val till andra kammaren på ett sådant sätt, att i princip varje län
skulle bilda en valkrets. En reform i denna riktning genomfördes år 1921.

I syfte att motverka en ofta påtalad tendens i det d’Hondtska systemet
att gynna de större partierna på de mindres bekostnad började de mindre
partierna redan tidigt att gå samman i karteller. Det tekniska tillvägagångssättet
var därvid det, att partierna förenade sig om samma partibeteckning
men framlade var sin kandidatlista. Metoden medförde emellertid
åtskilliga olägenheter i det att valutfallet inom kartellen mången gång
blev slumpartat. I syfte att undgå dessa olägenheter infördes 1924 för
andrakammarvalen och 1926 för kommunalvalen det nuvarande systemet
med kartell-, parti- och fraktionsbeteckningar.

Det visade sig emellertid snart, att reformerna av år 1921 samt år 1924
resp. år 1926 icke förmådde helt undanröja de avvikelser från den exakta
proportionaliteten, som påtalats. Därtill kom, att kartellsystemet från
många håll ansågs medföra allvarlig olägenhet. Man gjorde sålunda gäl -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

lande, att kartellbildningen, ehuru den egentligen vore av teknisk natur,
dock gåve intryck av en ideologisk samhörighet mellan de i kartellen samverkande
partierna, vilken många gånger saknades. De senare reformkraven
på delta område ha därför åsyftat åvägabringandet av en valmetod,
som å ena sidan gåve större proportionell rättvisa än den nuvarande och
å andra sidan gjorde kartellbildningar onödiga. De olika möjligheter härvidlag,
som under åren diskuterats, skola i det följande framläggas.

Vad därvid först angår den utväg, som kunde ligga i en (ytterligare)
utvidgning av valkretsarna, har, såvitt rör valen till andra
kammaren, en sådan möjlighet endast mera sällan diskuterats.

Vad härnäst angår tanken att vinna en rättvisare mandatfördelning mellan
partierna medelst ett utjämningsförfarande i en eller annan
form, ha tre olika uppslag i sådan riktning framförts.

I en vid 1918 års lagtima riksdag i andra kammaren väckt motion
(nr 173) skisserade herr Hage m. fl. ett system, som kan kallas överföringssystemet.
Systemet går i korthet ut på följande. Sedan mandaten
preliminärt fördelats mellan partierna i de olika valkretsarna, uträknas
centralt partiernas röstsummor och deras proportionellt riktiga representation
för hela landet. En jämförelse av mandatfördelningen i valkretsarna
och den för hela landet gjorda visar, vilka partier vid den preliminära fördelningen
blivit under- resp. överrepresenterade. Härefter vidtager en oinjustering,
varigenom de överrepresenterade partierna fråntagas och de
underrepresenterade partierna tilläggas mandat till dess full proportionell
rättvisa uppnåtts. Ett underrepresenterat parti erhåller därvid sitt första
överföringsmandat i den valkrets, där partiet samlat största procenten röstande
utan att uppnå plats, det andra där det samlat näst största procenten,
o. s. v. överföringsmandat tages i första hand från den valkrets, vari
överföringsmandatet utdelas, om där finnes något överrepresenterat parti,
eljest från annan valkrets. — Proportionsvalssakkunniga upptogo detta
system till granskning men funno det icke tilltalande. Systemet kunde
medföra, att enskilda valkretsar finge kretsvalets resultat alldeles omstöpt
för att i stället erhålla en representation, som, vad både parti- och personsammansättningen
beträffade, stode i rätt så bjärt motsats till den representation,
som framgått ur det egentliga valet. Det vore till och med tänkbart,
att ett parti, som erhållit högre rösttal inom valkretsen, efter omjusteringen
bleve utan mandat i valkretsen, under det att ett parti med
mindre rösttal i valkretsen finge besätta ett mandat.

Ett med överföringssystemet närbesläktat system är metoden med tilltäggsmandat.
Metoden användes i Danmark och har tidigare förekommit
även i Österrike. Redan de proportionsvalssakkunniga diskuterade denna
metod men avvisade densamma. Metoden finnes klarast preciserad i 1927
års vallagstiftningssakkunnigas betänkande (avgivet 1928). Valmetoden,
som är utformad för valen till andra kammaren, är av följande innehåll.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

Av de 230 andrakammarmandaten besättas 215 valkretsvis enligt nuvarande
regler. De 15 återstående mandaten, »tilläggsmandaten», fördelas
sedan mellan partierna vid en för hela riket företagen gemensam förrättning.
Därvid uträknas först varje partis rösttal för hela riket och divideras
detta tal med det antal mandat partiet erhållit i valkretsarna ökat med
1. Härigenom uppnås jämförelsetal för partierna. De 15 tilläggsmandaten
fördelas sedan mellan partierna med tillhjälp av den vanliga d’Hondtska
regeln; dock må parti, som icke erhållit någon valkretsvis tillsatt plats,
icke deltaga i fördelningen av tilläggsmandaten. De av ett parti vunna tillläggsmandaten
fördelas slutligen å valkretsarna med beaktande av det rösttal
partiet uppnått inom varje valkrets på samma sätt som fördelningen
av mandat å partier inom en valkrets. — Mot systemet med tilläggsmandat
har riktats den invändningen, att antalet tilläggsmandat borde för att full
rättvisa skulle uppnås vara beroende av valkretsvalens utfall på sådant sätt,
att det vore elastiskt uppåt eller nedåt, allt efter det behov, som framställde
sig i och för utjämningen; detta skulle emellertid innebära, att andra kammarens
medlemssiffra icke vore fixerad.

Tanken på ett utjämningsförfarande i en eller annan form framfördes
i riksdagen i motioner åren 1922, 1926, 1928 och 1929. Samtliga motioner
avstyrktes av konstitutionsutskottet med den motiveringen bl. a., att i vårt
vidsträckta land med dess skiftande lokala förhållanden och intressen det
knappast syntes lämpligt, att inom en viss valkrets avgivna röster skulle
kunna tillgodoräknas en kandidat, som icke uppställts inom valkretsen.
Motionerna blevo av riksdagen avslagna.

Vid 1932 års riksdag framlades i en proposition (nr 194) med förslag till
ändrad ordning för andrakammarvalen en ny variant av utjämningsförfarandet,
nämligen systemet med riksmandat. Sedan 200 av andra kammarens
230 mandat fördelats inom de olika valkretsarna enligt gällande
regler, skulle de återstående 30 mandaten fördelas centralt. Vid denna senare
mandatfördelning skulle först det antal röster, varje parti erhållit
inom hela riket, sammanräknas. De 30 riksmandaten skulle därefter utskiftas
så, att varje parti erhöll det antal mandat (kretsmandat och riksmandat)
som svarade mot dess totala rösttal i hela riket; dock skulle
parti, som ej erhållit något kretsmandat, ej få deltaga i fördelningen av
riksmandat. De kandidatnamn, som tilldelades riksmandat, skulle hämtas
från särskilda rikslistor. Dessa listor skulle upprättas av de olika partierna
och före valet insändas till justitiedepartementet. Den som röstade
med ett partis kretslista, röstade därigenom automatiskt också med
partiets rikslista. Genom systemet med riksmandat ville man även vinna
möjlighet till eu kvalitativ förstärkning av andra kammaren. — I utlåtande
(nr 31) över propositionen anförde konstitutionsutskottet hl. a. följande.
Utskottet ställde sig på den ståndpunkten, att den proportionella exaktheten
icke finge genomföras längre än att den icke utövade en skadlig ver -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

kan på andra värden inom det politiska livet. Det syntes utskottet uppenbart,
att en sådan utformning av valsättet, att det gynnade uppkomsten av
ett flertal småpartier, hindrade uppbyggandet av en parlamentariskt stark
regeringsmakt. Utskottet underströk särskilt, att valmännen icke skulle
tillerkännas något som helst inflytande på personvalet vid riksmandatens
tillsättande. I enlighet med utskottets hemställan avslogs propositionen av
riksdagen.

Tanken på ett utjämningsförfarande i någon form återkom i motioner
i riksdagen åren 1935—1937, 1941 och 1945. Motionerna blevo alla avstyrkta
av konstitutionsutskottet och avslogos av riksdagen.

Slutligen har såsom en tänkbar utväg för ernående av rättvisare mandatfördelning
framkastats den möjlighet som kunde ligga i ändring av själva
fördelningsmetoden genom frångående av den d’Hondtska regeln
(se ovan s. 2) för annat system.

De övriga fördelningssystem, som därvid diskuterats, bygga främst på valkvotmetoden.
Denna metod, som förekommer eller förekommit, i Danmark
vid val till landstinget, i Holland, Ungern och Jugoslavien, innebär i huvudsak
följande. Samtliga inom en valkrets avgivna, godkända röster sammanräknas.
Summan av rösterna divideras med det antal mandat, som
skall tillsättas inom valkretsen. Man får då ett tal, den s. k. valkvoten.
Därefter undersökes, hur många gånger valkvoten går upp i de olika partiernas
rösttal, och tilldelas partierna ett mandat för varje gång valkvoten
rymmes inom rösttalet. I regel blir emellertid resultatet, att alla mandat
icke kunna fördelas. För fördelningen av de återstående mandaten finnas
olika metoder utarbetade. Den enklaste innebär, att de återstående mandaten
tilldelas partierna i den ordning, som de äga överskottsröster efter
divisionen av rösttalet med valkvoten.

Redan de proportionsvalssakkunniga upptogo valkvotmetoden till granskning
och riktade i huvudsak tre invändningar mot densamma — invändningar
som ha återkommit vid senare diskussioner av metoden. 1 :o. Om
den d’Hondtska metoden hade en tendens att gynna de stora partierna, så
hade valkvotmetoden en lika deciderad tendens att gynna de små partierna.
2:o. Valkvotmetoden vore oberäknelig till sina verkningar och
kunde giva upphov till slumpartad valutgång. Det kunde nämligen visas,
att mandatfördelningen kunde påverkas av röster, som tillfölle partier, som
ej själva erhölle något mandat. 3:o. Metoden inbjöde till partisplittring och
valmanövrer. I vissa fall kunde nämligen ett parti vinna fördelar genom
att vid valet dela upp sig på flera.

Valkvotmetoden kan emellertid lätt modifieras och sålunda leda över i
andra närbesläktade system.

Ett sådant system är det Droopska, som tillämpats bl. a. i Tjeckoslovakien.
Skillnaden i jämförelse med den enkla valkvotmetoden ligger däri,
att man erhåller valkvoten genom att dela antalet avgivna, godkända rös -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

ter med antalet mandat ökat med 1, varefter 1 lägges till resultatet. Systemet
medför den fördelen, att valkvoten blir mindre och därigenom också
antalet överskottsröster reduceras.

Slutligen har man, särskilt i vissa på den sista tiden förekommande tidskriftsinlägg,
framkastat tanken på att komplettera valkvotmetoden med
spårregler. Enligt dessa skulle från deltagande i mandatfördelningen uteslutas
partier, vilkas rösttal icke uppnått viss angiven storlek, uttryckt
exempelvis i procent av valkvoten. Även mot dessa spärrmetoder ha emellertid
åtskilliga invändningar riktats, bl. a. den, att man genom metoderna
icke undginge den med den enkla valkvotmetoden förenade olägenheten,
att valutgången i vissa fall bleve slumpartad.

Utskottet.

Efter det proportionella valsystemets införande i vårt land 1909 ha vid
vissa tillfällen krav rests på en återgång till det tidigare tillämpade systemet
med majoritetsval. Tankegången får dock anses numera sakna aktualitet.

Även om sålunda i våra dagar enighet i stort sett råder om själva grundprincipen,
att valsystemet bör vara proportionellt, ha dock sedan länge krav
rests på en reformering av valmetoden i vissa hänseenden. Det har nämligen
gjorts gällande, att valsystemet icke gåve full rättvisa åt olika partiriktningar,
enär detsamma regelmässigt gynnade de större partierna. En viss
möjlighet till skydd mot den angivna tendensen i valmetoden finnes visserligen
för de mindre partierna genom samgående i kartell särskilt sedan detta
system år 1924 för andrakammarvalens del och år 1926 för kommunalvalens
blivit närmare reglerat i lag, men detta system har från många håll
ansetts medföra vissa olägenheter. Härvid har gjorts gällande, att kartellbildningen,
även om den stundom vore av allenast teknisk natur, lätt gåve
intryck av ideologisk samhörighet mellan de samverkande partierna, en
samhörighet som ingalunda alltid vore för handen. Reformkraven på området
ha med dessa utgångspunkter kommit att åsyfta åvägabringande av
en valmetod, som å ena sidan gåve större proportionell rättvisa än den nuvarande
och å andra sidan gjorde kartellbildningar onödiga.

Enligt utskottets mening kunna de angivna reformkraven icke frånkännas
ett visst berättigande. Det är obestridligt, att det gällande valsystemet
icke skänker en tillfredsställande proportionell rättvisa. Den korrigeringsmöjlighet,
som ligger i samgåendet i kartell, förmår icke helt motverka
tendensen i valsystemet att gynna de större partierna. Systemet med kartellbildningar
är enligt utskottets mening förenat med uppenbara olägenheter.
Utskottet vill fördenskull förorda, att en utredning kommer till
stånd om möjligheterna att, utan eftersättande av andra värden inom det
politiska livet, vinna större proportionell rättvisa vid mandatfördelningen
mellan partierna, samtidigt som det nuvarande kartellsystemet avskaffas.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

Såsom utgångspunkt för en reform på förevarande område bör enligt
utskottets mening uppställas det kravet, att valsystemet i görligaste mån
skall giva ett rättvist resultat icke blott vid nu rådande röstfördelning mellan
partierna utan även vid framdeles tänkbara väsentliga förskjutningar i
röstfördelningen. Valsystemet får alltså icke vara konstruerat med tanke
på att i nuvarande läge gynna visst parti eller vissa grupper av partier.

Det ligger, som ovan nämnts, i det proportionella valsystemets natur, att
detsamma bäst kommer till sin rätt, därest valkretsarna äro stora.
Det år 1909 införda valsystemet utmärktes emellertid i detta hänseende av
att valkretsarna vid andrakammarvalen voro relativt många och små. År
1921 genomfördes för dessa vals del en utvidgning av valkretsarna så att i
regel varje län bildar en valkrets. Den gällande valkretsindelningen för
andrakammarvalen har den verkan, att för närvarande inom valkretsarna
utses riksdagsmän till följande antal: i en valkrets tre, i sex valkretsar fem,
i två valkretsar sex, i två valkretsar sju, i fem valkretsar åtta, i sju valkretsar
nio, under det att inom övriga valkretsar utses tio eller flera
riksdagsmän. Inom några valkretsar utses sålunda ett så litet antal riksdagsmän,
att den proportionella valmetoden icke ger ett tillfredsställande
resultat. Ehuru utskottet är medvetet om att en ytterligare förstoring av
valkretsarna kan medföra vissa olägenheter, vill utskottet dock i anslutning
till vad ovan framhållits förorda, att vid en blivande utredning jämväl undersökes
möjligheten att i vissa fall ytterligare förstora de mindre valkretsarna
vid andrakammarvalen.

En annan väg, som också kan tänkas leda fram till bättre proportionell
rättvisa vid andrakammarvalen, eventuellt i förening med en utvidgning
av vissa valkretsar, är ett utjämningsförfarande i en eller annan
form. Såsom av den ovan lämnade redogörelsen framgår ha olika möjligheter
härvidlag tidigare framkastats. Av dessa möjligheter synes endast
tilläggsmandatsystemet vara förtjänt av närmare övervägande, ehuru allvarliga
erinringar kunna riktas även häremot. Enligt utskottets åsikt medför
dock tilläggsmandatsystemet större möjligheter till en tillfredsställande
lösning än övriga system innefattande ett utjämningsförfarande. Under
inga förhållanden bör emellertid ett parti, som icke erhållit något mandat
vid kretsvalen, äga deltaga vid fördelningen av tilläggsmandat. Olika tänkbara
modifikationer av tilläggsmandalmetoden synas böra undersökas. Sålunda
torde det t. ex. icke böra uppfattas såsom en tvingande nödvändighet
att låta utjämningen ske för riket i dess helhet. Anledning saknas att ifrågasätta
tilläggsmandatsystemets tillämpning på andra val än andrakammarval.

Slutligen bör övervägas den möjlighet till en rättvisare mandatfördelning
mellan partierna inom valkretsarna vilken kunde ligga i en modifikation av
själva systemet för mandatfördelningen. Såsom ovan nämnts

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

bygger vårt valsystem i detta hänseende på en av belgiern d’Hondt utarbetad
ordning. Den anmärkningen har riktats mot metoden, att den har en tendens
att gynna de större partierna. Såsom av den ovan lämnade redogörelsen
framgår, bygga de övriga fördelningsinetoder, som diskuterats, i huvudsak
på valkvotmetoden. Mot sistnämnda metod riktades av proportionsvalssakkunniga
de invändningarna, att metoden hade en deciderad tendens att
gynna de mindre partierna, att den vore oberäknelig till sina verkningar
samt att den inbj öde till partisplittring och valmanövrer. Metoden kan vidare
icke användas vid de indirekta valen till första kammaren. Då vid dessa
val partifördelningen är känd, skulle metoden nämligen kunna fresta till
konstlade uppdelningar av partierna i syfte att vinna ytterligare mandat.
Av de metoder, som innebära en modifikation av det enkla valkvotsystemet,
synas här böra omnämnas allenast de på senare tid diskuterade s. k. spärrmetoderna.
Även mot dessa metoder ha emellertid riktats åtskilliga invändningar.

Vid ett övervägande av fördelarna och nackdelarna av de olika metoder
för mandatfördelning, som kunna tänkas komma i fråga, saknas, såvitt
utskottet kunnat finna, anledning till frångående av den d’Hondtska fördelningsmetoden,
vilken synes vila på en riktig tankegång och därjämte uppvisar
de fördelarna, att den kan tillämpas vid alla former av val och att den
vunnit hävd i det allmänna medvetandet. I trots härav har utskottet icke
velat motsätta sig, att även frågan om själva fördelningsmetodens utformning
omprövas i nu förevarande sammanhang. Utskottet vill emellertid
härvid än en gång understryka, att utgångspunkten för en reform på förevarande
område bör vara kravet, att valsystemet skall giva ett ur rättvisesynpunkt
tillfredsställande resultat icke blott vid nu rådande röstfördelning
mellan partierna utan även vid framdeles tänkbara väsentliga förskjutningar
i röstfördelningen.

På grund av vad utskottet sålunda anfört får utskottet hemställa,

1) att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t ville hemställa
om utredning, i anslutning till ovan angivna riktlinjer,
av frågan om reformering av det proportionella valsystemet
vid andrakammarval samt om framläggande för riksdagen
av de förslag till vilka utredningen kan föranleda; samt

2) att motionerna

a) I: 51 och II: 52, i den mån de ej redan besvarats genom
vad utskottet hemställt i sitt tidigare utlåtande nr 19;
och

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

b) I: 190 och II: 238

måtte anses besvarade genom vad utskottet ovan under
1) hemställt.

Stockholm den 28 april 1949.

På konstitutionsutskottets vägnar:

HARALD HALLÉN.

Närvarande:

från första kammaren: herrar Jones Erik Andersson, Gottfrid Karlson*,
Karl August Johanson, Elmgren, Herlitz, Mattsson, Thun*, Arrhén,
Englund* och Damström*; samt

från andra kammaren: herrar Hallén, von Friesen*, Fast, Pettersson
i Norregård, Nilsson i Göteborg, Swedberg, Norén, Spångberg, Håstad* och
Häckner*.

• Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

av herr Karl August Johanson.