Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20

Utlåtande 1948:Ku20

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

1

Nr 20.

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av väckta motioner
om införande av beslutande folkomröstning.

Konstitutionsutskottet har till behandling i ett sammanhang förehaft dels
de likalydande motionerna nr 9 i första kammaren av herr Andrén m. fl.
och nr 17 i andra kammaren av herr Håstad in. fl., dels de likalydande motionerna
nr 140 i första kammaren av herr Bergvall m. fl. och nr 245 i
andra kammaren av herr Ohlin m. fl., dels ock de likalydande motionerna
nr 215 i första kammaren av herr Näsgård och herr Persson, Ivar, och nr
350 i andra kammaren av herr Johansson i Mysinge m. fl.

I motionerna 1:9 och 11:17 hemställes, »att riksdagen ville i skrivelse
till Kungl. Maj :t hemställa om utredning — särskilt genom undersökning av
erfarenheterna utomlands —- och förslag angående införandet i regeringsformen
av beslutande folkomröstning såsom en folkrättighet i viktigare statliga
angelägenheter, liksom angående möjligheter till folkomröstning i kommunerna
rörande viktigare frågor av allmänt intresse».

I motionerna I: 140 och 11:245 hemställes, »att riksdagen måtte besluta
att i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om utredning och förslag angående
införande i Sveriges författning av fakultativ avgörande folkomröstning».

I motionerna 1:215 och 1:350 hemställes, »att riksdagen i skrivelse till
Kungl. Maj :t måtte begära utredning av frågan om införande i vår författning
av beslutande folkomröstning samt att Kungl. Maj :t sedan måtte framlägga
förslag för riksdagen i ärendet».

Beträffande motiveringen för de i motionerna framställda förslagen får
utskottet, i den mån redogörelse därför icke lämnas i det följande, hänvisa
till motionerna.

Den beslutande (decisiva) folkomröstningen såsom komplement till det
representativa systemet har tidigast utvecklats i Schweiz och Amerikas förenta
stater.

Enligt nu gällande schweiziska författning måste vissa beslut av folkrepresentationen
ovillkorligen underställas folket (obligatoriskt referendum).
Så är fallet med alla ändringar av författningen. Denna stadgar även om
folkomröstning rörande av representationen antagna lagar och s. k. allmänt
förbindande förbundsbeslut samt långfristiga traktater på begäran av 30 000
röstberättigade (fakultativt referendum) samt om rätt för 50 000 röstberättigade
medborgare att få författningsförslag framlagda till folkomröstning
(författningsinitiativ). Institutet har spelat en framträdande roll i
Schweiz’ politiska liv, och ett stort antal viktiga frågor ha på särskild begäran
underställts folket.

1 Iiihang till riksdagens protokoll 1948. 5 sand. 2 avd. Nr 20.

2

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

I Förenta staterna finnes folkomröstningsinstitutet icke i unionsförfattningen
men väl i flera de!statsförfattningar. Av gammalt finnas där bestämmelser
om att ändringar i statsförfattningarna kunde beslutas blott under
väljarnas medverkan vid referendum. I slutet av adertonhundratalet och
i början av nittonhundratalet infördes under direkt inflytande från Schweiz
i ungefär hälften av unionens stater de moderna folkomröstningsformerna
såsom fakultativt referendum och folkinitiativ, vilket senare gav en väljargrupp
rätt att kräva att ett visst av gruppen framlagt förslag underställdes
folket. För hela det politiska systemet i Förenta staterna är betecknande att
folkomröstningen föga användes som ett vapen i striden mellan de stora
partierna. Folkomröstningarna begäras ej sällan av de s. k. påtryckningsgrupperna
(pressure groups), som i viktiga hänseenden tjäna som ersättningar
för partier av europeisk typ.

Särskilt i samband med den demokratiska rörelsen efter första världskriget
infördes bestämmelser om folkomröstning såsom en folkrättighet i ett
stort antal europeiska stater, bl. a. Tyskland, Österrike, Estland och Lettland,
Litauen, Eire och Tjeckoslovakien; institutet kom dock endast i ett fåtal
fall till användning i dessa länder. I Danmark stadgades om obligatoriskt
författningsreferendum år 1915. Norge och Finland ha hittills nöjt sig med
folkomröstningar utan stöd i grundlagen, i Norge år 1905 rörande unionsupplösningen
och monarkien samt två senare, om förbudet, i Finland år 1931
likaledes i förbudsfrågan. Nämnas bör också, att folkomröstningsinstitutet
efter det andra världskriget tillämpats både i Frankrike och Italien samt
där inskrivits i dessas nya författningar.

I Sverige kom frågan om beslutande decisiv folkomröstning före i riksdagen
första gången år 1908 genom en motion (II: 332) av herr Staaff m. fl., i
vilken hemställdes om utredning och förslag angående folkomröstning såsom
ett medel att vinna avgörande vid meningsskiljaktighet mellan kamrarna i
lag- och grundlagsfrågor. Konstitutionsutskottet avstyrkte motionerna (uti.
nr 26) under hänvisning till att några skäl att införa referendum i vårt land
icke syntes föreligga och att detta institut i den form, i vilken det av motionärerna
föreslagits, vore ägnat att rubba grunderna för det svenska tvåkammarsystemet.
Det av utskottet gjorda avslagsyrkandet bifölls av kamrarna.

Vid 1917 års riksdag upptogs frågan på nytt i en motion (II: 290) av herr
Lindhagen, vari hemställdes om en allsidig utredning angående decisiv folkomröstning
och förslag till de ändringar i grundlagarna, vartill utredningen
kunde giva anledning. Motionären yrkade vidare på införande av något
system för bibringande av objektiv upplysning i till omröstning framlagda
frågor. Motionen hänvisades till konstitutionsutskottet, vilket i sitt utlåtande
(nr 6) i ärendet anförde, att de väckta förslagen icke syntes »högst nödiga
eller nyttiga och möjliga att verkställa». Utskottet hemställde därför, att motionen
icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd. Till utskottets betänkande
var fogad en reservation av herr Olof Olsson m. fl., i vilken hemställdes
om generell utredning rörande beslutande folkomröstning i landsviktiga

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

3

frågor. Vid utlåtandets behandling i kamrarna stannade dessa i olika beslut.
Första kammaren biföll utskottets hemställan, under det att andra kammaren
antog reservationen.

År 1919 upptogs åter folkomröstningsfrågan i riksdagen genom en motion
(I: 142) av herr Lindhagen, som i huvudsak anslöt sig till ovannämnda
motion år 1917. Konstitutionsutskottet tillstyrkte, i sitt utlåtande (nr 47)
över motionen, skrivelse till Kungl. Maj :t med anhållan om »en allsidig utredning,
huru folkomröstningsinstitutet verkat i främmande länder, och huruvida,
i vilken utsträckning samt under vilka former och betingelser ifrågavarande
institut må för viktiga frågor införas i vår författning, ävensom därefter
för riksdagen framlägga förslag till de ändringar i grundlagarna, vartill
utredningen kan giva anledning». I sin motivering hade utskottet ytterligare
betonat, att problemet borde undersökas i hela sin omfattning och
med omsorgsfull hänsyn tagen till säregna svenska förutsättningar, innan
ett definitivt ställningstagande kunde ske. Vid behandlingen i kamrarna
stannade dessa i olika beslut, i det första kammaren avslog utskottets hemställan,
under det att andra kammaren biföll densamma.

Vid 1920 års riksdag väcktes åter en motion (I: 220) av herr Lindhagen
av i stort sett samma innebörd, som de tidigare år 1917 och 1919 väckta motionerna,
varjämte motionsvis framfördes (I: 217 och II: 324) av resp. herr
Clason och herr Vennerström i huvudsak samma yrkande som konstitutionsutskottet
framställt i ovan nämnda utlåtande år 1919. Konstitutionsutskottet
tillstyrkte i sitt utlåtande (nr 38) de två sistnämnda motionerna, vilka även
biföllos av riksdagen, som i skrivelse (nr 343) till Kungl. Maj :t begärde utredning
i ämnet.

Samma år tillsattes en kommitté för att utreda frågan om folkomröstningsinstitutets
införande i den svenska författningen. År 1921 avgav kommittén
betänkande angående konsultativ folkomröstning. I betänkandet
framhöll kommittén bl. a., att statsmakterna haft att lösa allvarliga och
ömtåliga spörsmål, och nya sådana kunde framkomma, i vilka det kunde
finnas önskvärt att folket självt finge giva uttryck åt sin mening utan den
besvärliga och ej alltid användbara proceduren avseende konungens upplösning
av andra eller båda kamrarna och förordnande om nya val. Det
kunde, enligt kommittén, i vissa fall tänkas, att utrönandet av folkets uppfattning
lämpligare skedde medelst en folkomröstning än genom nyval, i
det att vid en dylik omröstning en fråga kunde ses fristående från övriga
samtidigt aktuella problem, under det att vid ett val av folkrepresentanter
en sammanblandning med andra, främst stora partiskiljande spörsmål, givetvis
alltid måste äga rum.

Kommittén föreslog följande tillägg Lill 49 § regeringsformen: »Skulle
med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och beskaffenhet prövas nödigt,
att före dess avgörande folkets mening inhämtas, må Konungen och
riksdagen genom samfällt stillad lag förordna, att allmän folkomröstning
skall anställas. I lagen bestämmes, vilken eller vilka frågor skola genom
omröstningen besvaras, så ock tid och sätt för densamma. Rätt att deltaga

4

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

i omröstningen tillkommer en var, som är röstberättigad vid val till riksdagens
andra kammare. Efter omröstningen behandlas ärendet i grundlagsenlig
ordning.»

Inom första kammaren väcktes år 1921 en motion (nr 177) och inom
andra kammaren tre motioner (nr 261, 266 och 267) av respektive herr
Kvarnzelius in. fl., herr Sävström, herr Edén m. fl. och herr Vennerström,
i vilka, under åberopande av kommitténs förslag, yrkades införande i den
svenska författningen av bestämmelser angående konsultativ folkomröstning.
Under hänvisning till kommitténs betänkande tillstyrkte konstitutionsutskottet
i sitt utlåtande (nr 37) ifrågavarande motioner, vilka även biföllos
av riksdagen. Följande år grundlagfästes bestämmelserna. De nya reglerna
torde ha påskyndat folkomröstning i den vid denna tid aktuella förbudsfrågan,
och institutet har kommit till användning endast vid avgörande av sagda
spörsmål. Enligt särskild lag förelädes i augusti år 1922 frågan om införandet
av ett allmänt rusdrycksförbud.

I sitt år 1923 avgivna huvudbetänkande avstyrkte kommittén — med reservation
av herr Vennerström — tanken på att införliva ett mera allmänt
folkomröstningsinstitut med den svenska författningen. Som skäl härför
framhöll kommittén bl. a., att den allmänna motsättningen mellan representation
och väljare, som ansåges nödvändiggöra införandet av en sådan
lorm av folkomröstning, ej förelåge i Sverige. Kommittén uttalade även,
att sedan regler för ett konsultativt referendum införts i grundlagarna och
omröstning enligt dess regler kommit till stånd, det torde kunna påstås, att
någon mera utbredd önskan om decisiv folkomröstning knappast förefunnes.
Kommittén kunde alltså icke finna, att tanken på ett beslutande folkomröstningsinstitut
ägde någon större aktualitet. Ett annat med det nyss
anförda sammanhängande huvudskäl för ett negativt ställningstagande
syntes kommittén ligga däri, att demokratiseringen av det svenska statsskicket
så nyligen fullbordats. Innan verkningarna av denna reform kunde
överblickas syntes det mindre lämpligt att vidtaga en så betydelsefull omläggning
av förhållandet mellan folk och representation, som införandet
av en beslutande folkomröstning skulle innebära. I denna sin uppfattning
hade kommittén i viss mån bestyrkts av erfarenheterna från de val, som
förekommit efter de senaste rösträttsreformerna. Dessa syntes oförtydbart
giva vid handen, att folket behövde tid för att växa in i de rättigheter och
plikter, som medföljde valhandlingarna. Det föreföll kommittén knappast
tillrådligt att under sådana förhållanden resa nya krav på folkets politiska
förmåga och intresse genom att dessutom hänskjuta sakfrågor till
dess direkta avgörande. Innan man mer ingående behandlade frågan om
införandet av ett mera allmänt folkomröstningsinstitut, borde man, tilläde
kommittén, först på allvar diskutera den fakultativa avgörande folkomröstningens
förhållande till konungens vetorätt, dess omfattning och betingelserna
för dess anordnande.

Frågan om beslutande folkomröstning aktualiserades på nytt år 1926 genom
en motion (1:37) av herr Lindhagen. I denna hemställdes, att riks -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

5

dagen ville hos regeringen begära ett snart övervägande av införande i någon
form av verklig (decisiv) folkomröstning i vårt land samt framläggande för
riksdagen av det förslag om tillägg till grundlagen, vartill förhållandena kunde
föranleda. Under hänvisning till de skäl som anförts i folkomröstningskommitténs
betänkande angående decisiv folkomröstning avstyrkte konstitutionsutskottet
i sitt utlåtande (nr 4) motionen. Båda kamrarna biföllo vad
utskottet i detta utlåtande hemställt.

Är 1928 och år 1931 framställdes motionsvis (I: 252 respektive I: 207) av
herr Lindhagen liknande yrkanden som i ovannämnda motion år 1926. Under
åberopande av de av folkomröstningskommittén angivna skälen avstyrkte
konstitutionsutskottet i sina utlåtanden (1928: 32 och 1931: 10) motionerna.
I det sistnämnda utlåtandet framhöll utskottet även att det bristande intresse
för tillämpningen av nu gällande grundlagsbestämmelser om folkomröstning
i dess konsultativa form, som kommit till uttryck bland annat däri,
att riksdagen sedan år 1922 icke vid något tillfälle handlagt någon fråga om
detta grundlagsbuds tillämpning, visat, att folkomröstningsinstitutet åtminstone
icke ännu fått det fäste i den allmänna opinionen, som utgjorde en av
förutsättningarna för dess vidare utvidgning i författning till decisiv form.
Riksdagen biföll vid båda dessa tillfällen vad utskottet hemställt.

Efter år 1931 har frågan om införande av beslutande folkomröstning icke
motionsvis aktualiserats i riksdagen förrän genom de vid årets riksdag väckta
likalydande motionerna I: 9 av herr Andrén m. fl. och II: 17 av herr
Håstad in. fl., de likalydande motionerna I: 140 av herr Bergvall m. fl. och
II: 245 av herr Ohlin in. fl. samt de likalydande motionerna I: 215 av herr
Näsgård och herr Persson, Ivar, och II: 350 av herr Johansson i Mysinge
m. fl. I motionerna yrkas, att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte
hemställa om utredning och förslag angående införande i regeringsformen av
beslutande folkomröstning.

Beträffande frågan om den närmare utformningen av ett folkomröstningsinstitut
i Sverige synas samtliga motionärer taga avstånd från den
obligatoriska formen. Vad angår folkinitiativet uttalas i motionerna I: 9 och
II: 17 samt I: 215 och II: 350, att det ej vore påkallat att för närvarande
införa detta institut i Sverige. Det synes motionärerna naturligast, att avgörande
folkomröstning införes i någon fakultativ form. Härvid bör den, enligt
motionärerna, utformas som en folkrättighet, d. v. s. såsom en rätt för en
minoritet att få omröstning till stånd. I motionerna I: 140 och II: 245 samt
1:215 och 11:350 lämnas dock frågan öppen, huruvida även en minoritet
inom riksdagen skall kunna begära folkomröstning, och i motionerna 1: 9 och
II: 17 diskuteras den möjligheten, att en viss procent väljare tillsammans med
ett visst antal av riksdagens ledamöter skola kunna erhålla en dylik rätt.
I motionerna I: 9 och II: 17 framhålles, alt det hör utredas, hur stor procent
väljare eller eventuellt riksdagsledamöter som skall krävas för utlösning av
folkomröstningsapparaten.

Vidare diskutera motionärerna frågan om de ärenden, som böra kunna

6

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20.

bliva föremål för folkomröstning. I motionerna I: 215 och II: 350 anföres
härvidlag, att som en allmän regel för den nämnda avvägningen kan uppställas,
att folkomröstning bör komma till användning endast i väsentliga
och principiellt betonade frågor. Liknande synpunkter återfinnas i de övriga
motionerna. I motionerna I: 9 och II: 17 ifrågasättes slutligen om folkomröstningssystemet
i Sverige icke borde utsträckas till att gälla även viktigare
frågor av allmänt intresse i kommunerna.

De motiv, som i förevarande motioner ligga bakom kravet på utredning
och förslag angående införandet i vår författning av beslutande folkomröstning,
äro i stort sett enahanda. Vid en folkomröstning kan, framhålla
motionärerna, en fråga bedömas fristående från övriga samtidigt aktuella
problem, under det att vid val av folkrepresentanter en sammankoppling
med andra, främst större partiskiljande spörsmål, alltid måste äga rum.
Särskilt i frågor, som skära igenom partilinjerna, torde därför frågans direkta
hänskjutande till folkets avgörande utgöra det enda sätt på vilket ett
adekvat uttryck för folkopinionens ställning säkert kan erhållas. I motionerna
1:9 och II: 17 framhäves, att genom folkomröstningsinstitutet folket
ges större möjligheter att deltaga i och ansvara för de numera alltmer ingripande
samhällsreformerna. Just därför att dessa äro så ingripande, vore det,
framhålla motionärerna, en rimlig fordran att full visshet om folkets uppfattning
skapades. I motionerna I: 9 och II: 17 samt I: 215 och II: 350 betonas
även, att erfarenheten givit vid handen, att förekomsten av ett referenduminstitut
gör folkrepresentationens beslut och särskilt lagstiftningen
omsorgsfullare i synnerhet i den meningen att folkrepresentationen för att
undgå referendum tvingas att starkare beakta olika medborgargruppers rättmätiga
synpunkter. Vidare anföres i motionerna I: 215 och II: 350, att folkomröstningen
vid skärpta politiska motsättningar blir en säkerhetsventil,
genom vilken det politiska trycket kan lättas. I samtliga motioner framhålles
slutligen det motiv för folkomröstningsinstitutet, som ligger i dess politiskt
uppfostrande betydelse.

De nyss återgivna, i förevarande motioner anförda synpunkterna till stöd
för en utredning av frågan om införande av beslutande folkomröstning i vår
författning finner utskottet i väsentliga stycken beaktansvärda. Med hänsyn
härtill får utskottet förorda en allsidig utredning i ämnet. Enligt utskottets
uppfattning bör utredningen vara förutsättningslös. Den bör alltså avse
spörsmålen såväl huruvida som på vad sätt förevarande institut lämpligen
kan infogas i vårt svenska statsskick, vilket i flera hänseenden företer betydelsefulla
särdrag, framvuxna ur våra speciella förhållanden. Utredningen
bör emellertid begränsas till att avse frågan om införande av beslutande
folkomröstning i statliga angelägenheter; tillräckliga skäl synas nämligen
ej föreligga att utsträcka densamma till att även omfatta kommunala angelägenheter.

På grund av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

1) att riksdagen i anledning av motionerna I: 9 och II: 17,
I: 140 och II: 245 samt I: 215 och II: 350 i skrivelse till Kungl.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20. «

Maj :t ville hemställa om en allsidig och förutsättningslös utredning
av frågan angående införande av avgörande folkomröstning
i vår författning; samt

2) att motionerna I: 9 och II: 17, i den mån de icke kunna
anses besvarade genom vad utskottet ovan under 1) anfört,
ej måtte till någon riksdagens åtgärd föranleda.

Stockholm den 23 april 1948.

På konstitutionsutskottets vägnar:

JONES ERIK ANDERSSON.

Närvarande:

från första kammaren: herrar Jones Erik Andersson, Gottfrid Karlsson,
Karl August Johanson, Herlitz, Elmgren*, Björck, Mattsson, Lindén,
Gustavson och Sandberg; samt

från andra kammaren: herrar Nordström i Torsby, Nilsson i Göteborg,
Norén, Kyling*, Håstad, Jonsson i Haverö*, Edberg*, Dickson, Gustafsson i
Bogla och Larsson i Stockholm*.

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservationer:

1) av herrar Karl August Johanson och Nilsson i Göteborg samt

2) av herr Håstad i anledning av vad utskottet anfört i fråga om folkom
röstning i kommunala angelägenheter.