Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 20 (Utlåtande 1927:Ku20 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 20.

Nr 20.

Ankom till riksdagens kansli den 10 maj 1927 kl. 12 m.

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av väckta motioner om
ändrade bestämmelser angående kvalificerad majoritet
vid vissa kommunala beslut.

Konstitutionsutskottet har till behandling i ett sammanhang förehaft dels
motionerna i första kammaren nr 44, 45, 46 och 47 av herr Tjällgren in. fl., dels
ock de med dessa i nu angiven ordning lika lydande motionerna i andra kammaren
nr 76, 77, 78 och 79 av herr Olsson i Kullenbergstorp m. fl.

I motionerna 1:44 och II: 76 hemställes,

»att riksdagen måtte för sin del besluta följande ändringar i gällande kommunallagar
att träda i kraft den 1 september 1927, nämligen i kommunalstyrelseförordningen
för landet § 21 mom. 2: Till beslut erfordras två tredjedelar
av de i omröstningen deltagandes röster, då beslutet avser:

a) ---

b) - - -

c) beviljande av anslag för ändamål eller behov, som icke är nytt men för
vilket under det löpande året anslag ej utgår;

d) höjande av visst under det löpande året utgående anslag;

e) — — —

f) ---

g) — — —»

I motionerna 1:45 och 11:77 hemställes,

»att riksdagen måtte för sin del besluta följande ändringar i gällande kommunallagar
att träda i kraft den 1 september 1927, nämligen i kommunalstyrelseförordningen
för stad § 18 mom. 4: Till beslut erfordras två tredjedelar
av de i omröstningen deltagandes röster, då beslutet avser:

a) ---

b) ---

c) beviljande av anslag för ändamål eller behov, som icke är nytt men för
vilket under det löpande året anslag ej utgår;

d) höjande av visst under det löpande året utgående anslag;

e) —• —• —•

£)---

g)--■ —»

Bihang till riksdagens protokoll 1927. 5 sand. 15 käft. (Nr 20.)

Motionerna
1:44 och
IT: 76.

Motionerna
1:45 och
IT: 77.

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 20.

Motionerna
1:46 och
II: 78.

Motionerna
1:47 och
II: 79.

Utskottets

yttrande.

I motionerna 1:46 och 11:78 hemställes,

»att riksdagen måtte för sin del besluta följande ändringar i gällande kommunallagar
att träda i kraft den 1 september 1927, nämligen i kyrkostämmoförordningen
§ 15 mom. 2: Till beslut erfordras två tredjedelar av de i omröstningen
deltagandes röster, då beslutet avser:

a) . _

b) — —--

c) beviljande av anslag för ändamål eller behov, som icke är nytt men för
vilket under det löpande året anslag ej utgår;

d) höjande av visst under det löpande året utgående anslag;

e) --■ —

f) ---

g) —--»

I motionerna 1:47 och II: 79 hemställes,

»att riksdagen måtte för sin del besluta följande ändringar i gällande kommunallagar
att träda i kraft den 1 september 1927, nämligen i landstingslagen
§ 33 mom. 2: Till beslut, erfordras två tredjedelar av de i omröstningen deltagandes
röster, då beslutet avser:

e) beviljande av anslag till nya ändamål eller behov, eller av anslag för
ändamål eller behov, som icke är nytt, men för vilket under det löpande året
anslag ej utgår, eller höjande av visst under det löpande året utgående anslag; f)

— —- —»

Beträffande motiveringen får utskottet hänvisa till motionerna.

Nu gällande bestämmelser i kommunalförfattningarna angående kvalificerad
majoritet vid beslut om vissa ekonomiska angelägenheter av större betydelse
infördes i huvudsak 1909, i samband med den då genomförda kommunala rösträttsreformen.
I den proposition vid 1907 års riksdag (nr 29) vari ifrågavarande
bestämmelser föreslogos till införande, erinrades till en början om att
vissa stadganden om kvalificerad majoritet redan förefunnes, varefter följande
principiella motivering för det framlagda förslaget meddelades: »Den tanke,
som ligger till grund för denna anordning (d. v. s. bestämmelserna om kvalificerad
majoritet i vissa fall) har synts böra än vidare beaktas, då nu förändringar
föreslås, som säkerligen skola djupt ingripa i det kommunala livet.
Erfarenheten bar visat, att de maktägande inom kommunerna mångenstädes
beslutat företag eller ingått förpliktelser, som blivit för de skattdragande i
hög grad betungande. Bestämmelserna därom, att vissa kommunala beslut
skola underställas myndigheternas prövning, äro icke väl ägnade att förekomma
sådana mindre välbetänkta förvaltningsåtgärder. För åstadkommandet
av någon garanti härutinnan synes den naturligaste utvägen vara uppställan -

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr SO.

det av den fordran, att beslut, vilka kunna utöva kännbart inflytande på kommunens
ekonomi under en följd av år, icke må komma till stånd utan att uppbäras
av en stadgad allmän mening inom kommunen. I sådant syfte torde böra
stadgas, att till beslut i vissa frågor skola erfordras två tredjedelar av de i omröstningen
deltagandes röster efter röstvärdet.»

Enligt den lydelse, som förordningarna om kommunalstyrelse på landet,
i stad och i Stockholm erhöllo 1909, erfordrades två tredjedelar av de i
omröstningen deltagandes röster för beslut i följande ekonomiska angelägenheter
:

l:o) avhändande av fast egendom eller därifrån härflytande rättighet eller
inköp av sådan egendom, där ej inköpet avser genomförandet av fastställd stadsplan
eller tomtindelning;

2:o) beviljande av anslag till nya ändamål eller behov;

3:o) beviljande av anslag, vartill medel skola anskaffas genom upplåning;

4:o) upptagande eller förnyande av lån eller förlängning av tiden för erhållet
låns återbetalande, eller ingående av borgen.

Motsvarande, ehuru i vissa avseenden skiljaktiga stadganden återfinnas i
övriga kommunalförfattningar.

I samband med den ytterligare reform av den kommunala rösträtten, som
år 1918 genomfördes, beslötos vissa tillägg till dessa bestämmelser vad beträffar
den kyrkliga och den borgerliga primärkommunen såväl å landet som i
stad. Det är från de vid detta tillfälle införda bestämmelserna, som de i förevarande
motioner framförda ändringsförslagen utgå.

De sakkunniga, som den 10 april 1918 avgåvo förslag till kommunal rösträttsreform,
framhöllo i sitt betänkande, att i samband med denna reform ytterligare
garantier mot förhastade eller okloka kommunala beslut borde åvägabringas.
I sin allmänna motivering härför yttrade de sakkunniga bland annat
följande:

»En lämplig utväg för att inom ramen för kommunal självstyrelse tillskapa
ytterligare garantier torde vara att utsträcka kravet på kvalificerad majoritet
för vissa kommunala beslut, som nu endast fordra enkel. Att utan vidare kräva
kvalificerad majoritet för alla eller ett flertal grupper av kommunala beslut
skulle givetvis strida mot billighetens krav och därtill medföra risk för att
sätta hela det kommunala maskineriet ur funktion eller i varje fall göra det
synnerligen tungt. Svårigheten att åstadkomma exempelvis 2/3 majoritet på
våra kommunala stämmor eller fullmäktigeförsamlingar torde tvärt om mana
till att med stor försiktighet beträda denna väg.

Bestämmelserna om kvalificerad majoritet -— liksom även är fallet med bestämmelserna
om Kungl. Maj:ts eller Kungl. Maj:ts befailningshavandes underställelse
och bekräftelse -—- avse så gott som uteslutande ärenden av djupgående
ekonomisk betydelse. Flertalet av dessa bestämmelser utgör garantier
mot en äventyrlig kommunal finanspolitik och framför allt mot ett onödigt
eller lättsinnigt höjande av kommunalskatten. Emellertid låta vissa tillägg i
bestämmelserna tänka sig för stärkande av garantierna i samband med den
lika rösträttens införande. För beviljande av anslag till nya ändamål eller be -

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 20.

hov fordras visserligen kvalificerad majoritet, men för höjande av redan utgående
anslag eller för anslag till förutvarande ändamål och behov förefinnes
ingen dylik föreskrift, utan sådana beslut avgöras genom enkel majoritet,
såvida de icke samtidigt innebära, att erforderliga medel skola åstadkommas
genom upplåning.»

De sakkunniga ifrågasatte emellertid ej, att det under alla förhållanden
skulle krävas kvalificerad majoritet i dessa fall. Däremot ansågo de sakkunniga,
att man för de mera skattetyngda kommunernas vidkommande borde kräva
kvalificerad majoritet dels för varje beslut om beviljande av anslag, som
med lika eller annat belopp utgått tidigare, men ej under det löpande året,
dels ock för höjning av anslag, som utgått under det löpande året, då höjningen
överstege en viss procent av det förutvarande anslagsbeloppet, olika bestämd
alltefter skattetrycket. »I förra fallet», yttrade de sakkunniga, »är det fråga
om anslag av extra natur, och dylika anslag böra i skattetyngda kommuner
undvikas, såvida, icke en betydande majoritet av kommunens medlemmar beslutar
sig för desamma; i senare fallet avses år från år återkommande anslag,
d. v. s. anslag av ordinarie natur, och beträffande sådana bör i skattetyngda
kommuner en större höjning undvikas, såvida icke en betydande majoritet inom
kommunen är ense om höjningen. En höjning av dylikt anslag med allenast
10 % eller mindre bör under alla omständigheter betraktas som en nödvändig
marginal för att möta prishöjningar och extra kostnader, varför en så obetydlig
höjning bör kunna beslutas med enkel majoritet.»

De sakkunnigas förslag upptogs i allt väsentligt av Kungl. Maj:t och genomfördes
genom beslut vid 1918 års urtima riksdag. Såsom motivering för
förslaget anfördes i den proposition vid 1918 års lagtima riksdag, vari detsamma
först framlades, att de nya bestämmelserna om kvalificerad majoritet
»icke allenast innebära en garanti mot en allt för kraftig stegring av anslagen
för icke nya ändamål och behov och därmed en garanti mot skattestegring,
utan även komma att medföra, att kommunerna, för att icke bliva mer
bundna i sin bestämmanderätt över hithörande anslag eller för att återvinna
förlorad frihet i detta avseende, på allt sätt bemöda sig om att hålla nere
eller nedbringa skatteprocenten». Det särskilda utskott, som vid 1918 års
urtima riksdag behandlade den kommunala rösträttsfrågan, yttrade rörande
hithörande förslag, att utskottet funne desamma »väl grundade och ägnade att
i sin mån skapa betingelser för en sund och besinningsfull verksamhet på det
kommunala området».

I enlighet med 1918 års beslut finnes i förordningen om kommunalstyrelse på
landet 21 § mom. 2 stadgat, bland annat, att till beslut erfordras två tredjedelar
av de i omröstningen deltagandes röster, då beslutet avser:

»c) beviljande av anslag för ändamål eller behov, som icke är nytt men
för vilket under det löpande året anslag ej utgår i kommun, där högsta kommunalskatten
för 100 kronors inkomst av kapital och arbete överstiger 9 kronor; d)

höjande av visst under det löpande året utgående anslag, då höjningen
skulle utgöra:

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 20.

1 :o) mer än 25 % i kommun, där högsta kommunalskatten överstiger 9 kronor
men icke 12 kronor för 100 kronors inkomst av kapital och arbete;

2:o) mer än 15 % i kommun, där högsta kommunalskatten överstiger 12
kronor men icke 15 kronor för 100 kronors inkomst av kapital och arbete;

3:o) mer än 10 % i kommun, där högsta kommunalskatten överstiger 15
kronor för 100 kronors inkomst av kapital och arbete.»

Motsvarande, ehuru i vissa avseenden skiljaktiga bestämmelser återfinnas
i förordningen om kommunalstyrelse i stad och förordningen om kyrkostämma
samt kyrkoråd och skolråd.

I förordningen om kommunalstyrelse i Stockholm och i landstingslagen finnas
däremot icke motsvarande bestämmelser. Vad särskilt landstingslagen
beträffar anfördes i det förut citerade betänkandet av den 10 april 1918 bland
annat, att då landstingsskatten »i viss mån under senare tider visat större tendens
till stegring än t. o. m. den vanliga kommunalskatten, så kunde ju måhända
anses erforderligt att även för landstingen stipulera vissa bestämmelser,
ägnade att förhindra skattestegring utöver ett visst maximum. Men ihågkommas
bör, att landstingsskattens stegring i första rummet berott dels på
den enbart glädjande utvecklingen av landstingens sjukvårdande verksamhet,
dels på den utvidgning av landstingens verksamhetsområde, som skett genom
av statsmakterna stiftade lagar och förordningar. Inom lagstiftningen har
sålunda alltmera den tendensen gjort sig gällande att från primärkommunema
på landstingen överflytta vissa ärenden, och denna tendens torde med varje
år göra sig alltmera gällande. De sakkunniga vilja härvid endast erinra om
de senaste årens lagar eller lagförslag angående pensionsväsendet, vägunderhållet,
epidemisjukvården och fattigvården, varigenom nya synnerligen omfattande
och viktiga ärenden lagts eller äro ämnade att läggas under landstingen.
Genom en utveckling i denna riktning har man velat åstadkomma, förutom
en större planmässighet och likformighet på sagda områden, en utjämning
av primärkommunemas skattebördor. Landstingens betydelse såsom ett
utjämnande led i den kommunala självförvaltningen torde knappast kunna
överskattas. Att förringa eller omintetgöra denna betydelse genom att söka
hålla landstingsskatten nere under en viss nivå är under inga omständigheter
välbetänkt... En garanti mot ett oklokt eller orättvist höjande av landstingsskatten
torde man, ytterligare bestämmelser förutan, äga framför allt i den
klokhet och ansvarskänsla, som kan förväntas hos landstingsmännen, men därjämte
även i Kungl. Maj :ts befallningshavandes befogenhet beträffande landstingsbeslut.
» Denna de sakkunnigas uppfattning åberopades i Kungl. Maj:ts
förslag, och i enlighet med densamma fattade sedermera riksdagen sitt beslut.

Enligt landstingslagen fordras sålunda kvalificerad majoritet för beslut om
anslag till nya ändamål eller behov och anslag, vartill medel skola anskaffas
genom upplåning, men icke i fråga om övriga anslagsbeslut.

I de nu föreliggande motionerna föreslås, att såväl i förordningarna om
kommunalstyrelse på landet och i stad och förordningen om kyrkostämma m. m.

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 20.

som i landstingslagen skulle införas bestämmelser, enligt vilka kvalificerad
majoritet under alla förhållanden skulle fordras vid beslut om beviljande av
anslag för ändamål eller behov, för vilket anslag icke utginge under det löpande
året, samt vid beslut om höjande av visst under det löpande året utgående
anslag. Såsom motivering för detta förslag framhålles bland annat, att de
nu gällande bestämmelserna om kvalificerad majoritet »visat sig tämligen ineffektiva»
och att uttaxeringsprocenten å den beskattningsbara inkomsten under
senare tid stegrats. Det göres även gällande, att bestämmelserna om kvalificerad
majoritet för beviljande av anslag till nya ändamål eller behov blivit
alltmera betydelselösa.

Den kraftiga skärpning av bestämmelserna om kvalificerad majoritet, som
sålunda föreslås, skulle medföra en väsentlig begränsning av den kommunala
självstyrelsen. Enligt förslaget skulle två tredjedels majoritet fordras
för alla anslagsbeslut, som icke innebära förnyande av under det löpande
året med samma belopp utgående anslag. Enligt utskottets mening skulle härav
fara kunna uppstå, att en minoritet inom vederbörande beslutande församlingar
skulle kunna hindra beviljande av anslag, som på grund av den kommunala
förvaltningens utveckling måste betraktas såsom nödvändiga. Detta skulle
gälla även ifråga om de kommuner, där skattetungan är jämförelsevis liten.
Det torde kunna befaras, att dylika stadganden i vissa fall skulle leda till
stagnation inom det kommunala livet eller ock hava till följd, att beslut tillkomme
genom ett föga tilltalande köpslående mellan olika intressen. Då hithörande
frågor tidigare varit föremål för riksdagens behandling, har man ej
heller, såsom av den lämnade redogörelsen framgår, ifrågasatt införande av
så starka restriktioner; ifråga om landstingen har det icke ens ansetts behövligt
att stadga de garantier, som beslutits för primärkommunernas vidkommande.
Redan av dessa principiella skäl finner sig utskottet böra avstyrka de
väckta motionerna.

Utskottet vill även framhålla, att några fall, då påtagliga missbruk av den
kommunala självstyrelsen i dess nuvarande form skulle ha förekommit, icke
hava av motionärerna påvisats. Och då motionärerna betona, att uttaxeringsprocenten
å den beskattningsbara inkomsten under senare år stegrats, vill utskottet
erinra, att denna stegring till icke ringa del torde hava berott på den
utvidgning av kommunernas verksamhetsområde, som ägt rum i enlighet med
av statsmakterna fattade beslut med därav följande förpliktelser för kommunerna;
detta gäller särskilt landstingskommunerna, beträffande vilka den största
stegringen förelegat. Det bör även anmärkas, att, såsom av nedan meddelade,
i motionerna endast delvis upptagna uppgifter framgår, någon jämn skattestegring
icke ägt rum beträffande alla slag av kommuner och att under de sista
åren den kommunala uttaxeringsprocenten varit tämligen stabil.

I fråga om landskommunerna var den genomsnittliga uttaxeringsprocenten
under åren 1911—19 1 5 5.42, under åren 1916—1920 6.88 och under åren 1921—
1925 6.94; uttaxeringsprocenten för varje år under åren 1920—1925 var här
resp. 7.08, 6.58, 6.94, 7.05, 7.13, 7.24. I fråga om stadskommunerna var uttaxeringsprocenten
i genomsnitt under åren 1911—19 1 5 6.39, 19 1 6—192 0 8.15

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 20.

och 1921—1925 7.27; uttaxeringsprocenten under åren 1920—1925 var resp.
8.64, 7.77, 6.90, 6.91, 7.06, 7.61. Uttaxeringsprocenten inom landstingskommunerna
var 1912—1915 i genomsnitt 0.83, 1916—1920 1.70 och 1921—1925 1.84;
motsvarande siffror för åren 1920—1925 voro 1.96, 1.84, 1.78, 1.77, 1.90, 1.94.

Motionärernas uttalande, att bestämmelserna om kvalificerad majoritet för
beviljande av anslag till nya ändamål eller behov blivit alltmera betydelselösa,
innefattar enligt utskottets mening en överdrift. Emellertid torde erfarenheten
visa, att dessa bestämmelser kunna bliva föremål för skilda tolkningar och
att den begränsning av majoritetens beslutanderätt, som här avsetts, under vissa
förhållanden kan bliva av tvivelaktigt värde. Utskottet vill därför uttala önskvärdheten
av att bestämmelserna erhålla en mera bestämd formulering; särskilt
synes ett klarläggande av innebörden i begreppet »nya ändamål och behov»
vara önskvärd. Det torde dock kunna förväntas, att denna fråga blir föremål
för uppmärksamhet i samband med den revision av kommunalförfattningarna,
som genom Kungl. Maj:ts beslut den 20 juni 1924 igångsatts och som, ehuru
för närvarande avbruten, enligt vad utskottet förutsätter i en nära framtid kommer
att återupptagas.

Utskottet får alltså hemställa,

1) att motionerna 1:44 och
riksdagens åtgärd föranleda;

2) att motionerna 1:45 och
riksdagens åtgärd föranleda;

3) att motionerna 1: 46 och
riksdagens åtgärd föranleda;

4) att motionerna 1:47 och
riksdagens åtgärd föranleda.

II: 76 icke måtte
11:77 icke måtte
II: 78 icke måtte
II: 79 icke måtte

till någon
till någon
till någon
till någon

Stockholm den 10 maj 1927.

På konstitutionsutskottets vägnar:
K. von GEIJER.

Reservation

av herr Svensson i Grönvik, som yttrat:

Jag har inom utskottet icke kunnat dela de farhågor, vilka i motiveringen
angivits som skäl för avslagsyrkandet, utan fastmera hävdat motionärernas
uppfattning rörande betydelsen av att säkerställa kommunernas sunda ekonomiska
utveckling. Jag har inför den tendens till skattestegring, som visats
föreligga, funnit kravet på att skapa en garanti för en försiktig finanspolitik
på det sätt motionärerna föreslagit vara stött på fullt bärande skäl. Jag har
på grund härav inom utskottet yrkat bifall till motionerna.

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 20.

Närvarande: Herrar von Geijer, Strömberg* Thulin, G. W. Hansson, Stendahl,
Leander, Nils Anton Nilsson, Per Andersson* österström* Vennerström* Gustafson
i Kasenberg, Bäckström, Borg, Hallen, Björkman, Karlsson i Vadstena, Forssell,
Fast* och. Svensson i Grönvik.*

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

Stockholm 1927. Kungl. Boktryckeriet, P. A. Norstedt & Söner.

271793