Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 år 1966 (Utlåtande 1966:Ku20 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 år 1966

Nr 20

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av motioner
angående minoritetsrepresentationen i kommunernas
styrelser.

I de likalydande motionerna nr 32 i första kammaren av herr Palm och
nr 59 i andra kammaren av herr Carlsson i Tyresö hemställs, »att riksdagen
i skrivelse till Kungl. Maj it matte anhalla om att rätten till minoritetsrepresentation
och därmed sammanhängande problem för den kommunala
demokratien blir föremål för utredning och översyn».

Huvudsyftet med motionerna är att i kommunerna få till stånd ett liknande
parlamentariskt system med regering och opposition som på riksplanet.
Motiveringen är tryckt i första kammaren.

Gällande bestämmelser

För flertalet av de val, som förrättas av de kommunala församlingarna,
gäller enligt bestämmelser i de olika kommunallagarna — vilka på denna
punkt är likalydande — att de skall vara proportionella, om det begäres av
minst så många väljande, som motsvarar det tal, vilket erhålles, om samtliga
väljandes antal delas med det antal personer valet avser, ökat med 1.

Bestämmelser i ämnet återfinns i 23 § kommunallagen (KomL), 32 §
landstingslagen (LtL) och 25 § lagen om församlingsstyrelse (LFS). De
är tillämpliga på val till kommunernas styrelser (kommunalnämnd, drätselkammare,
stadskollegium och kyrkoråd) och till sadana nämnder som
kommunerna äger tillsätta för handhavande av särskilda förvaltnings- och
verkställighetsbestyr (s. k. fakultativa nämnder) samt på val av revisorer
och revisorssuppleanter samt ledamöter av särskilda organ med minst två
ledamöter, vilka tillsätts för beredning av ärenden som skall avgöras av
vederbörande kommuns beslutande organ, ävensom på val av församlingsdelegerade
och, i Stockholm, suppleanter till dessa delegerade.

Den särskilda kommunallagen för Stockholm (KomLSthm) innehåller
i 23 § en bestämmelse, som något avviker från de övriga kommunallagarnas
vad gäller det proportionella valsättets närmare tillämplighet. Sålunda
omfattas varken borgarrådsberedningen eller de fakultativa nämnderna av
stadgandet.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 år 1966

Till följd av nämnda bestämmelser har kommunerna sålunda regelmässigt
permanenta »samlingsregeringar». I sakens natur ligger att de kommunala
styrelserna även på andra sätt skiljer sig från det parlamentariska
system, på vilket riksstyrelsen bygger. Redan att styrelserna väljs av de representativa
församlingarna för bestämd mandattid innebär en grundläggande
olikhet. En särskild skillnad, som bör här anmärkas, följer ytterligare
av bestämmelserna om tid för val av kommuns styrelse. Enligt 33 § KomL,
44 § LtL och 46 § LFS skall sålunda kommunalnämnd, drätselkammare,
stadskollegium, landstings förvaltningsutskott och kyrkoråd väljas först
året efter det då allmänna val förrättas till resp. beslutande församling. Då
samma mandatperiod, fyra år med början vid årsskiftet efter valet, gäller
för både styrelserna och de beslutande församlingarna, innebär systemet
alltså, att en tidsförskjutning på ett år är lagstadgad: den gamla styrelsen
fungerar ett år efter nyval till den beslutande församlingen. Även i detta
hänseende gäller särbestämmelser enligt KomLStlim. Sålunda skall stadskollegiet
väljas årligen enligt 33 § och borgarråd väljas för fyra år på stadsfullmäktiges
första sammanträde efter allmänna fullmäktigval enligt 45 § 1
mom.

Historik

I samband med 1909 års röstråttsreform infördes proportionella val till
landsting och stadsfullmäktige. Samma system genomfördes för val till
kommunalfullmäktige år 1913 och för val till kyrkofullmäktige vid denna
institutions inrättande år 1930.

Frågan om utsträckning av det proportionella valsättet till att omfatta
även vissa val inom kommunala församlingar upptogs första gången i en
motion år 1910 (KU uti. nr 6), vilken avslogs. Redan år 1911 beslöt emellertid
riksdagen i anledning av nya motioner att hos Kungl. Maj :t begära utredning
och förslag i ämnet (KU uti. nr 21). En skillnad gjordes därvid
mellan beredande och verkställande organ; endast vid val till denna förra
typen av organ ifrågasattes proportionella val. Förslag i ämnet framlades i
samma proposition år 1913, varigenom nyssnämnda reform beträffande
kommunalfullmäktigvalen föreslogs. Landstings förvaltningsutskott och
drätselkammare i stad samt sådana organ hos landsting och städer, som
helt eller väsentligen hade beredande uppgifter, skulle enligt propositionen
väljas proportionellt, om inte landstinget eller fullmäktige var ense om
valet. Vid riksdagsbehandlingen (KU uti. nr 25) godkändes propositionen
med den ändringen, att den förutsättning för att proportionellt valsätt skulle
anlitas fastställdes, som alltjämt gäller, dvs. begäran av visst antal väljande.
Härigenom åsyftades att skapa en garanti mot onödig användning av metoden.
Motionsvis framförda yrkanden om en ytterligare utsträckning av

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 år 1966

det proportionella valsättets tillämpningsområde avslogs. Frågan återupptogs
i en motion år 1915, vilken avstyrktes av utskottet och avslogs av riksdagen
(KU uti. nr 3), och i en ny motion år 1916, vilken likaledes avstyrktes
av utskottet men denna gång föranledde skiljaktiga kammarbeslut (KU
uti. nr 9) samt även i en motion vid lagtima riksdagen år 1918, då utskottet
tillstyrkte men kamrarna än en gång stannade i olika beslut (KU uti. nr
19). I samband med de stora reformerna beträffande rösträtten m. in. vid
urtima riksdagen år 1918 genomfördes emellertid proportionellt valsätt till
bl. a. kommunalnämnd, kyrkoråd och skolråd. Samtidigt hemställde riksdagen
på förslag av tredje särskilda utskottet (uti. nr 1) hos lvungl. Maj :t
om utredning rörande ytterligare utsträckning av det proportionella valsättet.
En sådan reform skulle, som framgått av det anförda, närmast få
betydelse i fråga om de fakultativa nämnderna, beträffande vilka 1913 års
princip ännu upprätthölls. Den begärda utredningen, till vilken hänvisades
då eu motion avslogs år 1920 (KU uti. nr 9), ledde emellertid inte till
något positivt förslag, och oaktat riksdagen år 1928 i anledning av en ny
motion åter avlät en skrivelse till lvungl. Maj :t i ämnet (KU uti. nr 8), kom
tillkomsten av de nya kommunallagarna år 1930 (KU uti. nr 30) inte att
medföra någon ändring. Med frånträdande av sin tidigare ståndpunkt avslog
riksdagen denna gång motioner om utvidgning av det proportionella valsystemets
tillämpningsområde. En sådan kom till stånd först vid tillkomsten
av nu gällande kommunallagar. I sitt betänkande år 1952 med förslag
till kommunallag m. m. (SOU 1952: 14) anförde kommunallagskoinmittén
följande, som klargör både grunderna för ställningstagandet år 1930 och
kommitténs egen syn på det proportionella valsättet:

Det synes kommittén, som om avvisandet vid 1930 års riksdag av tanken
på en vidgad tillämpning av det proportionella valsättet framför allt
bottnade i de svårigheter som äro förenade med metodens användning vid
val av sådana nämnder, för vilka finnas författningsbestämmelser om speciella
valbarhetsgrunder eller successiv förnyelse. Dylika bestämmelser saknas
i fråga om nämnder för oreglerad förvaltning och kunna därför lämnas åsido
i nu förevarande sammanhang. Konstitutionsutskottet åberopade också, att
den proportionella metoden skulle ge partisynpunkterna alltför stor betydelse
vid nämndvalen. Emellertid lärer det redan nu förhålla sig så i det
stora flertal kommuner, där de olika politiska meningsriktningarna deltaga
aktivt i det kommunala arbetet, att man väljer ledamöter i de olika nämnderna
efter proportionalitetens grunder. De regler, som gälla för val av
kommunalnämnd och drätselkammare, ha alltså kommit att efterlevas även
vid tillsättningen av övriga förvaltningsorgan. Det anses som rimligt och
rättvist, att en meningsriktning, som är företrädd i kommunens beslutande
organ, får tillfälle att i förhållande till sin styrka öva inflytande på de
kommunala angelägenheternas handhavande också på berednings- och
verkställighetsstadierna ävensom vid den egentliga förvaltningen. Denna
uppfattning är så fast rotad i det allmänna medvetandet, att man stundom
såsom övergrepp och maktmissbruk karakteriserar sådana enstaka fall, där
eu majoritet utnyttjat sin rätt att bestämma över sammansättningen av en
nämnd.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 år 1966

För egen del vill kommittén tillägga, att den proportionella valmetodens
användning stundom är ägnad att utjämna de politiska motsättningarna,
snarare än att understryka och skärpa dem. Under nämndernas beredningsarbete
få de olika gruppernas representanter tillfälle att taga del av
varandras synpunkter och kunna på detta sätt ofta ena sig om förslag till
lösning av föreliggande frågor. Härigenom kunna partipolitiskt färgade debatter
i fullmäktige undvikas och överläggningarna föras i en mera förtroendefull
och saklig anda.

Med hänsyn till det anförda förordar kommittén, att de bestämmelser
om användning av den proportionella valmetoden, som nu finnas i fråga
om val av kommunalnämnd, drätselkammare, revisorer och revisorssuppleanter
samt särskild beredning, skola vara tillämpliga även vid val av
kommunens nämnder för ej reglerad förvaltning (22 § förslaget till kommunallag).

Att kommitténs förslag följd°s har framgått av redogörelsen för gällande
bestämmelser. Ur förarbetena till KomL eller till övriga kommunallagar
är intet ytterligare av intresse att här anteckna.

Med hänsyn till de synpunkter och tankegångar, som framförts i de nu
föreliggande motionerna, synes övervägandena om kommunallagarnas bestämmelser
om kvalificerad majoritet i samband med 1948 års kompetensreform
och om mandattiden för kommunernas styrelser i förarbetena till
195*3 års KomL vara förtjänta att här anmärkas.

Samtidigt med att bestämmelserna om de borgerliga primärkommunernas
kompetens ändrades år 19i8, upphävdes också de äldre reglerna om
kvalificerad majoritet. Frågan hade behandlats i ett betänkande av kommunallagskommittén
år 1947 (SOU 1953), varvid delade meningar framkommit.
Majoriteten uttalade, att de motiv, som uppburit ifrågavarande
bestämmelser, inte längre var bärande. Något sådant särskilt skydd för
minoriteterna, som därmed avsetts, var inte påkallat. Ett karakteristiskt
drag för svensk kommunalpolitik var i stället, att man sökte överbrygga
motsättningar och finna lösningar som kunde godtas av det stora flertalet.
Minoriteten i kommittén anförde i huvudsak, att starka meningsbrytningar
förekom i det kommunala livet och att reglerna om kvalificerad majoritet
gav en viss säkerhet för att en minoritets intressen i viktiga angelägenheter
inte blev obehörigen åsidosatta. Departementschefen anslöt sig till
kommittémajoriteten och uttalade bl. a., att det låg något principiellt oriktigt
i bestämmelser, varigenom en minoritet kunde utöva ett bestämmande
inflytande över avgörandena. Reservanterna syntes ha väsentligt överdrivit
omfattningen och betydelsen av intressemotsättningarna i kommunalpolitiken.
I allmänhet syntes enligt departementschefens bedömning partisynpunkter
inte i någon högre grad sätta sin prägel på det kommunala arbetet.
Konstitutionsutskottet (uti. nr 24) anslöt sig till departementschefens
mening.

Reglerna om tiden för val av kommuns styrelse var föremål för ingående
överväganden i förarbetena till KomL år 1953. I kommunallagskommit -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 år 1960

tens förutnämnda betänkande år 1952 hade en majoritet av fem ledamöter
uttalat sig (s. 185 ff) för att samma mandattid skulle gälla för fullmäktige
och för kommunens styrelse, medan fyra ledamöter reserverade sig
(s. 40 ff) för det system med ett års förskjutning, som dittills gällt inom
landskommunerna — för städerna fanns före KomL inga lagregler om styrelsens
mandattid. Departementschefen följde majoriteten, utskottet reservanterna.
Som framgått av redogörelsen för gällande bestämmelser segrade
den senare linjen. Departementschefen anförde till stöd för sin mening bl. a.
följande:

Vad som framför allt bestämt min ståndpunkt är, att det synes mest förenligt
med den moderna demokratiens allmänna grunder, att den fullmäktiguppsättning,
som framgått ur ett val, så snart som möjligt blir i tillfälle
att öva inflytande på kommunens angelägenheter. Argumentet att de
nyvalda fullmäktige skulle vara mindre skickade att så kort tid efter valet
som här avses utse styrelse synes mig ej kunna tillmätas större vikt.
Erfarenheten visar, att vid varje val en mycket stor procent fullmäktige
omväljes. Och de som väljes första gången är ofta personer, som redan förvärvat
viss erfarenhet i nämnder och styrelser eller eljest ådagalagt intresse
för kommunala angelägenheter. Enär såsom kommittémajoriteten
erinrat förskjutningarna mellan partierna vid fullmäktigvalen mera sällan
är avsevärda, är det sannolikt, att den styrelse, som utses av de nyvalda
fullmäktige, oftast kommer att innesluta flertalet av ledamöterna i den äldre
styrelsen. Med hänsyn till dessa förhållanden torde man ej behöva hysa
några farhågor för att genomförandet av förslaget skulle bli till nackdel
för kontinuiteten i det kommunala arbetet. Helt allmänt sett förefaller den
föreslagna ordningen kunna underlätta detta arbete genom att de friktioner
undvikes som kan uppstå mellan en nyvald representation och en styrelse,
vars sammansättning icke återspeglar representationens. Att samspelet
mellan kommunens båda viktigaste organ är av stor betydelse för den
kommunala verksamhetens fortgång behöver icke här särskilt understrykas.

Konstitutionsutskottet utvecklade skälen för sin motsatta ståndpunkt på
följande sätt:

I likhet med departementschefen anser utskottet, att beaktansvärda skäl
kunna anföras för båda alternativen. Enligt utskottets mening överväga
emellertid skälen för att välja den ordning, som f. n. gäller för kommunalnämnd.
Det må i detta avseende till en början framhållas, att det nuvarande
systemet såvitt erfarenheten visar fungerat tillfredsställande såväl i landskommunerna
som i de många städer, där drätselkammare utses enligt
motsvarande regler som för kommunalnämnd. Detta bekräftas därav att
frågan om en ändrad ordning över huvud taget icke synes ha tagits upp till
debatt på kommunalt håll förrän med anledning av kommitténs förslag.
Redan detta förhållande manar till försiktighet, när det gäller att överväga
införandet av nya bestämmelser. Härutöver må understrykas den nuvarande
ordningens betydelse för stadgan och kontinuiteten i kommunalförvaltningen.
Det måste också anses värdefullt, att nyvalda fullmäktigledamöter
med denna ordning vinna förtrogenhet med de kommunala angelägenheterna,
innan de deltaga i det viktiga valet av kommunens styrelse. Att styrelse -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 år 1966

valets förläggande i nära anslutning till valet av fullmäktige kan komma
att på många håll orsaka en onödig politisering av sistnämnda val förefaller
utskottet mycket sannolikt. I varje fall är det antagligt, att frågan om
styrelsens blivande sammansättning skulle komma att spela en betydligt
större roll än nu vid förberedelserna för fullmäktigvalet och därmed skymma
blicken för detta vals betydelse för övriga kommunala angelägenheter.
Till det sagda må tilläggas, att man genom att bibehålla det system, som
gäller för kommunalnämndsval, undviker den i och för sig mindre lämpliga
anordningen med två samtidigt fungerande fullmäktigförsamlingar.
Dessutom undgås de komplikationer som uppstå om fullmäktigvalet överklagas
och klagomålen ej hunnit prövas vid den tid, då styrelsen skall utses,
respektive om valet då upphävts men nytt val ännu ej ägt rum.

Den fråga, som aktualiserats i de nu föreliggande motionerna, dvs. om
återgång från proportionella val till majoritetsval beträffande kommuns
styrelse, har inte varit föremål för behandling i riksdagen efter det proportionella
valsättets genomförande.

Motionerna

Motionärerna uttalar, att samregerandet i kommunerna har en förlamande
inverkan på den politiska debatten. I stället för att stimulera till
öppet redovisade åsiktsskillnader frestar det till tidiga kompromisser mellan
partierna, vilket resulterar i svårigheter för allmänheten att urskilja
partigränserna. Systemet har anor från tiden före det parlamentariska genombrottet
och utformades i små kommuner med obetydliga arbetsuppgifter,
anföres vidare i motionerna. De senaste årtiondenas starka expansion
av den kommunala verksamheten har emellertid ställt kommunerna inför
uppgifter av helt andra slag. Med hänsyn härtill och till det allt starkare
sambandet mellan riks- och kommunalpolitiken är det enligt motionärernas
mening lämpligt, att ett parlamentariskt system införes även inom kommunalförvaltningen.
En majoritet i fullmäktige borde således beredas möjlighet
att tillsätta alla platser i kommunens styrelse. Oppositionens behov
av insyn skulle tillgodoses genom proportionell representation i de övriga
kommunala nämnderna.

Utskottet

De förevarande motionerna åsyftar att riksstyrelsens parlamentariska
principer skall komma till uttryck även på det kommunala planet genom
att de proportionella styrelsevalen ersätts med majoritetsval.

Det proportionella valsättets tillämpning har otvivelaktigt medfört viktiga
fördelar för den kommunala självstyrelsen, främst genom det krav på

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 år 1966

samarbetsvilja och samarbetsförmåga som därigenom uppställts under ett
för kommunalförvaltningen betydelsefullt utvecklingsskede. Som motionärerna
framhållit har systemet emellertid lika otvivelaktigt också haft mindre
tillfredsställande verkningar i vissa hänseenden. Att det kunnat verka hämmande
på den kommunala debatten synes exempelvis svårt att bestrida. Enligt
utskottets bedömning kan övergången till allt större kommuner liksom
en sådan utbyggnad av demokratien på länsplanet, som övervägs av länsdemokratiutredningen,
komma att medföra en förändrad situation, där det
proportionella valsättets bibehållande vid val till kommunernas styrelser
inte längre framstår som önskvärt utan i stället ett närmande till riksstyrelsens
parlamentariska principer ter sig befogat. Det synes därför naturligt,
att frågan blir föremål för en förutsättningslös prövning i samband med
det utredningsarbete, som nu pågår genom länsdemokratiutredningen.

Utskottet hemställer sålunda,

att riksdagen måtte, i anledning av motionerna I: 32 och
II: 59, i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla att åt länsdemokratiutredningen
uppdrages att verkställa en förutsättningslös
utredning av frågan om minoritetsrepresentationen i
kommunernas styrelser och därmed sammanhängande
spörsmål.

Stockholm den 1 mars 1966

På konstitutionsutskottets vägnar:

GEORG PETTERSSON

Närvarande:

från första kammaren: herrar Georg Pettersson, Damström, fru Segerstedt
Wiberg, herrar Sveningsson, Erik Olsson, Palm, Harald Pettersson*,
Sten Andersson*, Tistad* och Svenungsson;

från andra kammaren: herrar Adamsson, von Friesen*, Henningsson,
Wahlund, fru Thunvall, herrar Hamrin i Jönköping, Larsson i Luttra, Nilsson
i Kristianstad, Martinsson* och Werner.

Ej närvarande vid justeringen.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 20 år 1966

Reservation

av fru Segerstedt Wiberg samt herrar Sveningsson, Harald Pettersson,
Tistad, Svenungsson, von Friesen, Wahlund, Hamrin i Jönköping, Larsson
i Luttra och Werner, vilka anfört:

Det proportionella valsättets tillämpning har haft utomordentlig betydelse
för den kommunala självstyrelsen genom den möjlighet, som därigenom
beretts representanter för skilda meningsriktningar att aktivt deltaga
i kommunernas styrelser, och genom de särskilda krav på vilja och förmåga
till samarbete, som därmed kommit att ställas på de kommunala förtroendemännen.
De värden, som ligger häri, är enligt vår mening så betydelsefulla,
att det måste vara angeläget att slå vakt om dem även under
den utveckling, som den kommunala självstyrelsen nu undergår mot större
primärkommuner och förstärkt länsdemokrati. Vi kan inte finna att några
bärande skäl anförts för att pröva frågan om en övergång till parlamentariskt
styrelsesätt i kommunerna efter riksstyrelsens mönster.

Av anförda skäl anser vi att utskottet bort hemställa,

att motionerna 1:32 och 11:59 icke måtte föranleda någon
riksdagens åtgärd.