Konstitutionsutskottets utlåtande nr 2 år 1963 (Utlåtande 1963:Ku2 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 2 år 1963

Nr 2

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av väckta motioner
angående jäv för kommunala förtroendemän.

I de likalydande, till konstitutionsutskottet hänvisade motionerna nr 265
i första kammaren av herr Arvidson och herr Per Petersson och nr 317 i
andra kammaren av herr Hedin m. fl. hemställes, att riksdagen i skrivelse till
Kungl. Maj :t måtte anhålla om en utredning av de för kommunala förtroendemän
gällande jävsbestämmelserna.

Beträffande motiveringen får utskottet hänvisa till motionerna.

Gällande bestämmelser. Det grundläggande stadgandet om jäv för kommunala
förtroendemän återfinnes i 16 § första stycket kommunallagen och
gäller jäv för kommunalfullmäktige. Stadgandet lyder:

Fullmäktig må ej deltaga i behandling av ärende, som personligen rör honom
eller någon honom närstående, som sägs i 4 kap. 13 § 2. rättegångsbalken
om jäv emot domare.

Enligt bestämmelser i 37 och 45 §§ kommunallagen skall ifrågavarande
jävsregel äga motsvarande tillämpning med avseende å ledamot i kommunens
styrelse (kommunalnämnd, drätselkammare, stadskollegium) samt ledamot
i s. k. fakultativ nämnd.

Jävsregler motsvarande de nämnda bestämmelserna i kommunallagen återfinnes
i kommunallagen för Stockholm 17, 39 och 51 §§, landstingslagen
28, 48, 53 och 54 §§ och nya lagen om församlingsstyrelse 19, 50, 57, 62 och
63 §§.

I det stora flertalet fall är sålunda förtroendemannen jävig endast vid
behandling av ärende som personligen rör honom eller sådan honom närstående
som sägs i 4 kap. 13 § 2 p. rättegångsbalken. Detta lagrum har följande
lydelse.

(Domare vare jävig att handlägga mål:---)

2. om han med part är eller varit gift eller är trolovad eller är i rätt uppeller
nedstigande släktskap eller svågerlag eller är syskon eller är i den släktskap,
att den ene är avkomling till den andres syskon eller att de äro syskonbarn,
eller i det svågerlag, att den ene är eller varit gift med den andres
syskon eller syskons avkomling eller med någon, från vilkens syskon den
andre härstammar, eller om han på grund av adoption står i motsvarande
förhållande till part.

Det må anmärkas, att med rätt upp- eller nedstigande svågerlag avses förhållandet
mellan t. ex. svärföräldrar och svärsöner (svärdöttrar) och mellan
styvfar (styvmor) och styvbarn samt att med syskonbarn avses kusiner.

1 II i lutn g till riksdagens protokoll 19C3. 5 samt. 2 and. AV 2

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 2 år 1963

Jämte förutnämnda jävsregler finnes i ovannämnda lagar regler om att
varken den, vilken såsom ledamot eller suppleant i kommunens styrelse eller
eljest är redovisningsskyldig till kommunen, eller den som är den redovisningsskyldige
närstående på sätt som avses i 16 § kommunallagen, må
vara revisor eller revisorssuppleant för granskning av förvaltning, som omfattas
av redovisningsskyldigheten, eller deltaga i val av revisor eller revisorssuppleant
för granskning av sådan förvaltning eller i beslut med anledning
av granskningen (kommunallagen 16 och 63 §§, kommunallagen för
Stockholm 17 och 67 §§, landstingslagen 28 och 67 §§ och nya lagen om
församlingsstyrelse 19 och 77 §§).

Gällande bestämmelsers tillkomst. Jävsreglerna för kommunala förtroendemän
har i allt väsentligt införts i samband med tillkomsten av ovan nämnda
lagar. Före tillkomsten av kommunallagen innehöll kommunallagstiftningen
för land och stad sålunda en enda jävsregel, nämligen föreskriften i
63 § lagen om kommunalstyrelse på landet och 58 § lagen om kommunalstyrelse
i stad, att den som var redovisningsskyldig till kommunen icke fick
deltaga i val av revisorer för granskning av förvaltning, för vilken han hade
att redovisa, eller i beslut med anledning av granskningen. En i huvudsak
motsvarande bestämmelse fanns i 51 § andra stycket lagen om kommunalstyrelse
i Stockholm. Däremot fanns ej heller i sistnämnda lag någon motsvarighet
till jävsreglerna i 17 § nuvarande kommunallagen för Stockholm.
Även jävsregeln i 28 § landstingslagen innebar en nyhet i förhållande till
innehållet i 1924 års landstingslag. I 1930 års lag om församlingsstyrelse
fanns ingen annan jävsregel än föreskriften i 61 § av innehåll motsvarande
63 § lagen om kommunalstyrelse på landet.

I samband med tillkomsten av nuvarande jävsregler övervägdes i vilken
mån domarjäven skulle få motsvarighet inom kommunalrätten. Kommunallagskommittén
anförde härom bl. a. (SOU 1952: 14 s. 247):

Om man därvid börjar med de mera periferiska jävsgrunder, som avses i
Pni ^erna 6 9 i ^ kap. 13 § rättegångsbalken, torde saknas anledning att

nil kommunallagarna överföra det jäv som föreligger, då domare är parts

vederdeloman, d. v. s. invecklad i rättegång med part.---Mot att inom

kommunalrätten skapa en motsvarighet till det s. k. tvåinstansjävet eller
det som är för handen om domaren i annan rätt såsom domare eller befattmngshavare
fattat beslut, som rör saken, eller hos annan myndighet än dom,
„ ei,ler sasom skiljeman tagit befattning därmed, tala direkta positiva
ska.. kommunalt jäv av detta slag skulle strängt taget innebära, att fullmäktig
ej ägde deltaga i behandling av ärende, om han såsom ledamot av
Kommunal nämnd eller såsom kommunal befattningshavare medverkat vid
ärendets beredning.---Jävet för domare, om han i saken såsom rätte gångsombud

fört parts talan eller biträtt part eller vittnat eller varit sakunmg,
torde ej oundgängligen påkalla en motsvarighet i kommunallagen,
uivetvis kan det förefalla stötande, om t. ex. den, som för en fastighetsägares
räkning fört underhandlingar med en kommun om försäljning av markområden
till kommunen, deltager i ärendets behandling i de kommunala
?r^aiJen‘ ^ andra sidan synes det oskäligt att förbjuda exempelvis den, som
bitratt en stipendiesökande med att uppsätta ansökningshandlingar, att deltaga
i prövningen av ansökningen.---Att slutligen efter mönster av

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 2 år 1963

domarjävsreglerna stadga jäv, om eljest särskild omständighet föreligger,
som är ägnad att rubba förtroendet till vederbörandes opartiskhet, lärer icke
kunna komma i fråga med hänsyn till svårigheten att bestämma gränserna
för detta jäv på det kommunala området. Det kan för övrigt befaras, att
jävet där mången gång skulle åberopas i oträngt mål. —--Det betydel sefullaste

jävet för domare föreligger, om antingen han själv eller någon
person, fysisk eller juridisk, till vilken han står i ett i lagen närmare angivet
förhållande, är part eller eljest har del i saken eller av dess utgång kan
vänta synnerlig nytta eller skada (punkterna 1—5 i 4 kap. 13 § rättegångsbalken).
---De jäv som hänföra sig till partsställning och delaktighet

i saken äro avpassade efter processrättens behov och kunna därför icke oförändrade
överföras till det kommunala området. Jävet på grund av väntad
nytta eller skada låter givetvis lättare anpassa sig på kommunala förhållanden.
Emellertid kan en''regel om jäv för ledamot, som kan vänta nytta eller
skada av utgången i ett ärende, lätt givas en vidare innebörd än vad som
är påkallat. Detta kan bliva fallet, då ärendets avgörande medför nytta för
en begränsad grupp av kommunens medlemmar, exempelvis invånarna i en

viss del av kommunen eller utövarna av visst yrke eller näring.---

För att hindra en tillämpning av jävsreglerna vid behandling av ärende,
vari utgången på anfört sätt kan medföra »nytta eller skada» för ett kollektiv,
synes det nödvändigt att begränsa jäven för de kommunala organens ledamöter
till de fall, då ärende personligen rör ledamot (respektive vissa honom
närstående). Att ett ärende rör någon personligen tager sig vanligen uttryck
däri, att vederbörandes namn finnes angivet i de till ärendet hörande
handlingarna. Ärendet är så att säga personindividualiserat. Det kan gälla
ingående av avtal med viss person, behandling av ansökningar till kommunal
befattning, prövning av framställningar om bostadssubvention o. s. v.
Ett särskiljande på antytt sätt av ärenden, som angå kollektiv, och personindividualiserande
ärenden kan emellertid, om det sker alltför formellt, stundom
leda till resultat, som icke sakna drag av godtycklighet. Så kan bliva
fallet, då ett »kollektiv» består av blott ett fåtal personer och beslutets karaktär
av att kunna lända till fördel eller nackdel för de enskilda individerna
är starkt framträdande. Givetvis kan det även eljest inträffa, att någons
förhållande till ett ärende är sådant, att ärendet måste anses röra honom
personligen, oaktat han icke är nämnd i saken, t. ex. om han äger huvudparten
av aktierna i ett bolag, som ärendet angår. —-----Att jäv icke före finnes

för ställföreträdare eller styrelseledamot då ett kommunalt ärende
angår den företrädde, respektive den sammanslutning styrelseledamotskapet
avser — bortsett från fall där ärendet tillika rör ställföreträdaren eller styrelseledamoten
personligen — kan visserligen stundom synas betänkligt.
Med denna ordning är t. ex. en förmyndare behörig att som ledamot av en
stipendieutdelande nämnd pröva myndlingens ansökan om stipendium. Eu
situation som den antydda hindras emellertid ofta av släktskapsjäv. Värre
är måhända, att direktör, firmatecknare eller styrelseledamot i bolag eller
förening i allmänhet icke blir jävig i vissa fall, då anledning därtill kan synas
föreligga. Sålunda kan t. ex. verkställande direktören i ett industribolag
eller styrelseledamöter i en kooperativ förening deltaga i sammanträde med
kommunal nämnd eller fullmäktige, då fråga om försäljning av mark till bolaget
eller föreningen behandlas. Emellertid skulle eu regel om jäv på grund
av ställföreträdare- och styrelscledamotskap komma att få icke önskvärda
verkningar. Den skulle t. ex. hindra styrelseledamot i ett i bolagsform drivet
kommunalt företag, såsom ett bostads- eller spårvägsbolag, från att deltaga
i fullmäktiges och kommunala nämnders behandling av ärenden rörande företagct.
Och att i förevarande hänseende bestämma eu gräns mellan kom -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 2 år 1963

munala och icke kommunala bolag skulle säkerligen ställa sig svårt. Vidare
skulle styrelseledamöterna i alla de ideella föreningar, som samarbeta med
och åtnjuta anslag av kommunerna för olika slags allmännyttiga ändamål,
bliva jäviga i frågor om anslag för föreningsverksamheten. Med hänsyn till
det anförda torde ställföreträdare- och styrelseledamotsjäven icke böra få
någon motsvarighet inom kommunalrätten.

I den proposition, nr 210 år 1953, vari förslaget till kommunallagen framlades
för riksdagen, uttalade departementschefen att den av kommittén föreslagna
jävsregeln, frånsett att kretsen av anhöriga borde inskränkas till
hustru, föräldrar, barn och syskon, kunde av honom godtagas och att han i
det stora hela anslöt sig till de uttalanden kommittén gjort rörande den närmare
innebörden av regeln. Departementschefen uttalade vidare, att även
om ledamoten respektive den honom närstående icke vore särskilt omtalad i
ärendet, omständigheterna stundom kunde vara sådana, att ärendet finge
anses röra honom personligen samt att han icke kunde finna något hinder
lör en rättsutveckling enligt vilken inom jävsområdet fördes fall som med
avseende å jävsregelns anda och syfte vore fullt jämförbara med de särskilt
reglerade fallen. Den senare delen av uttalandet torde ha föranletts av att
besvärssakkunniga i yttrande över kommittéförslaget uttalat, att icke andra
jävsförhållanden torde kunna beaktas än de som angivits i lagen och att de
av kommittén åsyftade lägen, då jäv borde iakttagas, ehuru de ej gick in under
lagförslagets bestämmelse, borde kunna täckas med en supplementär bestämmelse
förslagsvis efter mönster av 4 kap. 13 § 9 punkten rättegångsbalken.

Konstitutionsutskottet uttalade i utlåtande nr 22/1953 att det i stort sett
anslöt sig till de uttalanden som kommittén och departementschefen gjort
rörande den närmare innebörden av bestämmelsen men förordade att kretsen
av anhöriga skulle bestämmas på sätt kommittén föreslagit. Utskottets
förslag antogs av riksdagen och lagen utfärdades sedan i den av riksdagen
antagna lydelsen (SFS 753/1953) och trädde i kraft den 1 januari 1955.

Vid samma tidpunkt trädde landstingslagen, som antogs år 1954, i kraft.
Kommunallagen för Stockholm antogs år 1957 och trädde i kraft den 1 januari
1958, medan den nya lagen om församlingsstyrelse antogs år 1961 och
trädde i kraft den 1 januari 1963.

Tidigare motioner. Den av motionärerna upptagna frågan har varit föremål
för behandling vid 1962 års riksdag. I de likalydande motionerna I: 199
av herr Ragnar Bergh och II: 301 av herrar Palm och Bohman hemställdes
nämligen då, att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om en
utredning av de för kommunala förtroendemän gällande jävsbestämmelserna.
Motiveringen för utredningskravet var i allt väsentligt densamma som
återfinnes i de vid årets riksdag väckta motionerna i frågan. Angående behandlingen
av nämnda motioner vid 1962 års riksdag må nämnas, att konstitutionsutskottet
i utlåtande nr 12 förklarade, att det ej fann anledning föreligga
för någon åtgärd i motionernas syfte samt hemställde om avslag å desamma.
Riksdagen fattade beslut i enlighet med utskottets hemställan.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 2 år W6.1

Utskottet. Utskottet, som beträffande redogörelse för rättspraxis får hänvisa
till sitt utlåtande nr 12 vid 1962 års riksdag, uttalade i nämnda utlåtande
bland annat:

Medan utgången i av domare handlagda mål och ärenden endast mycket
sällan kan medföra nytta eller skada för domaren, medför de kommunala
besluten i regel nytta eller skada även för de i beslutet deltagande. Detta är
en följd av att organen för utövandet av den kommunala självstyrelsen handhar
kommunmedlemmarnas egna angelägenheter. De kommunala jäven har
därför gjorts betydligt mindre omfattande än domarjäven och stadgar jäv
endast då ärendet personligen rör ledamoten eller vissa honom närstående.

Fall sådana som de av motionärerna anförda måste naturligen ses mot
bakgrunden av att det kommunala jävsområdet på anfört sätt begränsats,
och förekomsten av sådana fall har, såsom framgått av det föregående, förutsetts
vid lagstiftningens tillkomst.

Givet är att det ur allmän synpunkt kan vara önskvärt att ledamoten i
tveksamma fall avhåller sig från att deltaga i behandlingen av ärende, där
han kan tänkas sätta eget eller annans intresse framför kommunens. Departementschefen
framhöll också i ovannämnda proposition nr 210/1953, att
det kunde antagas att jävsregeln på detta sätt kunde utanför sitt egentliga
verkningsområde få en effekt som vore värdefull för samarbetet inom organen
samtidigt som den vore ägnad att utåt stärka förtroendet för kommunalförvaltningen.

Utskottet har den uppfattningen att departementschefens antagande i
stort sett visat sig riktigt. Att, såsom i motionen anförts och i viss mån
framgått av redogörelsen för rättspraxis, »grannlagenhetsjäv» i några kända
fall icke iakttagits i sålunda avsedda situationer, berättigar naturligen icke
till någon slutsats i motsatt riktning. Utskottet anser därför vad motionärerna
i denna del anfört icke kunna motivera en utredning om vidgning av
jävsområdet. Enligt utskottets mening kan det dessutom förväntas, att fall
av det slag motionärerna påtalat efter hand skall bli allt fåtaligare.

Den av motionärerna berörda tanken om en snävare jävsregel för ledamöter
av fullmäktige övervägdes vid kommunallagens tillkomst men förkastades
då, bland annat på grund av önskemål om enkelhet och överskådlighet
i lagstiftningen.

Den lösning av sistnämnda fråga som då valdes har enligt utskottets uppfattning
icke givit upphov till några större olägenheter.

Vad utskottet sålunda föregående år anfört är enligt utskottets mening tilllämpligt
även på de i årets motioner framförda skälen, vilka för övrigt är
väsentligen desamma som i motionerna föregående år. Utskottet finner ej
heller av annan orsak skäl föreligga för ett tillstyrkande av den av motionärerna
föreslagna åtgärden.

Utskottet hemställer alltså,

att förevarande motioner I: 265 och II: 317 icke måtte till
någon riksdagens åtgärd föranleda.

Stockholm den 6 mars 1963

På konstitutionsutskottets vägnar:
TORSTEN ANDERSSON

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 2 år 1963

Närvarande:

från första kammaren: herrar Elmgren*, Damström, Sveningsson, Georg
Pettersson, Olsén, Erik Olsson, Kronstrand och Isacson; samt

från andra kammaren: herrar Andersson i Linköping, von Friesen,
Magnusson i Tumhult, Adamsson, Larsson i Luttra, Bengtsson i Halmstad,
Hammar*, Braconier, fru Thunvall* och herr Zetterberg.

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservation

av herrar Sveningsson, Isacson, Magnusson i Tumhult och Braconier, vilka
ansett att utskottets uttalande och hemställan bort ha följande lydelse:

De nuvarande jävsreglerna ger icke fullödiga garantier för att oväld iakttages.
Motionärernas önskemål om en utredning bör därför tillgodoses.

Även ur synpunkten av att jävsreglerna bör vara så klara som möjligt och
därigenom lätta att tillämpa bör motionärernas förslag bifallas. Kommunerna
har nämligen en rad omfattande uppgifter, icke minst i vad gäller
frågor av ekonomisk förvaltningskaraktär. Behovet av klarare jävsregler är
där särskilt stort.

Helt allmänt vill utskottet uttala, att med den kommunala förvaltningens
ökande betydelse det måste vara ett självklart krav att bästa möjliga garantier
ges för att avgörandena träffas på allenast objektivt godtagbara grunder
och att ledamot med starka personliga intressen i ärendets utgång icke får
deltaga i avgörandet.

Utskottet hemställer därför,

att riksdagen med bifall till förevarande motioner måtte i
skrivelse till Kungi. Maj :t anhålla om en utredning av de för
kommunala förtroendemän gällande jävsbestämmelserna.

Stockholm 1963. Isaac Marcus Boktryckeri Aktiebolag 630352