Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13 (Utlåtande 1922:Ku13 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

Nr 13.

Ankom till riksdagens kansli den 8 maj 1922 kl. 12 m.

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av väckta motioner angående
ändrade bestämmelser rörande statsrevisionen m. m.

Till konstitutionsutskottets handläggning hava hänvisats följande
motioner angående ändrade bestämmelser rörande statsrevisionen m. m.
nämligen:

I: 105, av herr Hallin m. fl.

II: 195, av herr Olsson i Kullenbergstorp och

II: 196, av herr Olsson i Kullenbergstorp.

I motionen I: 105 har herr Hallin m. fl. hemställt,

»att riksdagen måtte besluta i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla
om utredning och förslag till eventuellt ändrade tidsbestämmelser m. m.
för statsrevisionen».

Till stöd för denna sin hemställan ha motionärerna anfört följande:

»De av 1921 års revisorer av stats-, banko- och riksgäldsverken
avgivna revisionsberättelserna ha blivit föremål för en mindre vanlig
uppmärksamhet. I samband härmed har också åter väckts till liv ett
gammalt och många gånger debatterat spörsmål, nämligen huruvida den
nuvarande statsrevisionens åt sig tillmätta arbetstid kan anses vara efter
tidsförhållandena tillfyllest, ävensom huruvida icke vissa ändringar i nu
gällande bestämmelser vore erforderliga för att giva revisionen större möjlighet
att kunna fullgöra sitt maktpåliggande och mångskiftande uppdrag.

Vi hava därför ansett tidpunkten vara lämplig att upptaga dessa
frågor till behandling just nu och detta så mycket mer, som särskilt
frågan om revisionens arbetstid beröres av den genomförda omläggningen
av budgetåret. Jämväl de nya tidsbestämmelserna beträffande de
politiska och kommunala valen kunna sägas i viss mån spela in i detta
sammanhang.

Skiftande meningar kunna säkerligen göra sig gällande, när det
blir fråga om att förse statsrevisionen med eu tidsenligare inramning
Bihang till riksdagens protokoll 1922. 5 sand. 11 höft. (Nr 13.) 1

Motionen
I: 105.

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

inom vårt statsskick än den nuvarande, för att därigenom göra densamma
så effektiv, som önskligt är, och utan att därmed beröva densamma
den statsrättsliga karaktär den besitter och traditionellt velat upprätthålla.

Sedan på 1890-talet var frågan, om en reform på detta område
föremål för riksdagens uppmärksamhet. Man ifrågasatte då en ökningav
revisorernas antal. Senast vid 1896 års riksdag förelåg ett förslaghärom,
vilket med obetydlig majoritet i första kammaren avslogs. Andra
kammaren godtog däremot såväl då som vid föregående tillfällen, då
frågan där behandlades, en utökning av antalet. Då gingo förslagen i
allmänhet ut på en ökning av revisorernas antal från 12 till 18, varvid
man tänkte sig, att det tillökade antalet av sex skulle bilda en särskild
avdelning inom revisionen för granskning av riksdagens egna verk, d. v. s.
riksbanken och riksgäldskontoret. ''

Huvudmotivet för första kammarens avvisande hållning var genomgående
det, att statsrevisionen enligt grundlagens mening skulle äga eu
generell eller principiell granskande karaktär och icke utöva någon siffereller
detalj granskning, och därför ansågs antalet revisorer tillräckligt.
Emellertid påvisades särskilt från i revisionsarbetet deltagande riksdagsmän
redan då, att man så långt ifrån med det antal revisorer och med
den knappa tiden av två månader, som stode till buds, kunde inlåta sig
på någon detalj granskning, att man tvärtom icke tillnärmelsevis medhunne
en grundligare principiell och materiell granskning av det föreliggande
materialet. Men om sålunda förhållandena voro sådana för 25
år sedan, huru skola de icke med den oerhörda expansion, som såväl
statsförvaltningen som riksbanken och riksgäldskontoret sedan dess genomgått,
nu te sig.

Någon hänsyftning på bristande intresse eller intensitet hos senare
årtiondens revisorer torde icke kunna misstänkas utgöra skäl för att frågan
om en modern organisation åter upptages. Vi tro oss däremot kunna
påstå, att flertalet revisorer under dessa år haft samma känsla av att
hart när orimliga anspråk ställts på dem att på den korta tiden av två
månader kunna tillfredsställande utföra det dem förelagda arbetet. Vår
egen erfarenhet från deltagandet i revisionsarbetet är i detta avseende
befästad och likvisst förskriver sig denna erfarenhet från olika tidsperioder.
Särskilt det sista decenniets mångsidiga utveckling- på alla områden
har givetvis gjort en reform i hög grad trängande.

Om också spörsmålet på 1890-talet rörde sig om antalet revisorer,
så saknades visst icke röster jämväl då för att tilldela statsrevisionen en
ökad tid för sitt arbete. Emellertid blev, som nämnts, allt vid det gamla

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

'' 3

och frågan har under de senaste årtiondena icke varit uppe till vidare
diskussion inom riksdagen.

Att nu söka giva en reform av statsrevisionens organisation någon
direkt utformning eller att kunna framlägga positiva, förslag i sådant avseende,
äro vi icke i tillfälle till. Frågan är av den vikt, att en allsidig
utredning bör genom Kungl. Maj:ts försorg verkställas, innan förändringar
i ena eller andra riktningen beslutas.

Olika vägar finnas, som kunna vara att reflektera på vid en reform
i ifrågavarande avseende. Endera skulle man, såsom i Norge och Danmark,
låta revisorsuppdraget vara så att säga permanent under ett helt
år, i vilket fall det nuvarande antalet revisorer kunde avsevärt reduceras.

I Danmark äro statsrevisorerna endast 4 och i Norge 5 till antalet. I
sistnämnda land är statsrevisionen som känt mera ett riksdagens ämbetsverk
med i vissa fall självständig beslutanderätt rörande framställda
anmärkningar. Författningsbestämmelserna härom datera sig från sa
sent som 1918 och lärer revisionens organisation och arbetsmöjligheter
väl motsvara de vid dess inrättande uppställda kraven på densamma.
Ovisst synes dock vara, huruvida förhållandena i vårt land skulle lämpa
sig för en analog organisation. Tänkbart är ju också att utse exempel
vis tre revisorer, som vore i funktion hela året, medan den samlade revisionen
— 12 personer — sammanträdde, liksom nu, under ett par månader
på hösten.

Vidare har man möjligheten att tillgripa den såsom ovan nämnts
ofta debatterade utvägen att utöka det nuvarande antalet revisorer.
Härvid bör dock uppmärksammas, att en ökning av antalet revisorei
kommer att gorå- arbetet tyngre, enär diskussionerna vid revisionens
sammanträden givetvis bliva mera uttänjda, ju större antalet ledamöter
är. En viss lättnad i arbetet skulle vinnas, om ärendena fördelades på
4 avdelningar i stället för 3, men denna möjlighet kan begagnas av
revisionen själv genom en uppdelning på 4 avdelningar med 3 ledamöter»
i varje avdelning. Därmed ökas visserligen icke arbetskrafterna, men
det torde vara till fördel för arbetet, om varje avdelning ej har eu alltför
omfattande arbetsbörda, berörande ett flertal olika verksamhetsfält.

Vad tiden för revisionsarbetet angår, sa borde man söka giva revisionen
åtminstone ytterligare en månad på sig, d. v. s. tre månader,
och bör revisionsarbetet utan nämnvärda olägenheter kunna taga sin
början den 15 september i stället för 1 oktober samt vara avslutat den
14 december i stället för 30 november. Såsom bestämmelserna för landstingens
ordinarie sammanträden numera äro fixerade, skola landstingen
i regel vara avslutade senast den 12 september, och kunna förty dessa

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

4 *

sammanträden icke utgöra hinder för ett tillbakaflyttande av revisionstidens
början till den 15 samma månad. Större betänkligheter kan emellertid
vid fixerandet av sistnämnda datum budgetårets omläggning framkalla.
Emellertid synas även härutinnan svårigheterna vara överkomliga,
då genom ett tidsenligare bokföringssystem de förvaltande verken
numera torde vara i stånd inleverera sina räkenskaper i så god tid, att
det icke bör^ kunna hindra revisionsarbetets påbörjande redan den 15
september. För övrigt bör härvid ihågkommas, att revisionsarbetet i
regel börja!’ med en eller flera inspektionsresor inom landet, vilka resor
taga de två första veckorna av tiden i anspråk, vadan det egentliga
granskningsarbetet ej — även med en tidigare början — skulle taga vid
förr än de första dagarna av. oktober. Riksräkenskapsverkets detaljgranskning
pågår ju såväl under som efter revisionens slut.

De nya valbestämmelserna komma tvivelsutan att under valår förorsaka
riksdagens revisorer någon olägenhet och möjligen verka hinderlig!
för revisionsarbetet, förlagt till senare delen av september månad.
Emellertid torde med de möjligheter till röstning utan personlig inställelse,
som redan finnas och givetvis än kunna kompletteras, jämväl denna
invändning mot tidpunkten lo september kunna avföras ur diskussionen.

Mot en förlängning av två veckor in i december månad för
revisionsarbetet synas heller icke några mera vägande invändningar
kunna göras. Ty att revisionsanmärkningarnas besvarande av vederbörande
verk och institutioner därmed bliva något försenade torde icke
få tillmätas större olägenhet, helst desamma redan nu med riksdagens
tidigai e sammanträdande icke i sin helhet kunna föreligga vid riksdagens
början utan först några dagar senare. Statsutskottets behandling av
och utlåtande rörande revisionsberättelsen plägar ju sällan förekomma
förrän under ett senare skede av riksdagen.

Vidaie torde kunna ifragasättas, huruvida ej statsrevisorerna borde
tnedgivas befogenhet att när som helst under den tid, mandatet omfattar,
företaga inspektioner, därest sådana kunna äga rum utan särskilda
kostnader för statsverket. Att inspektionsrätten skall vara begränsad
till de två månader, då revisionen pågår, synes ej vara lämpligt
med hänsyn till den omfattning, som statens verksamhet numera äger.

I detta sammanhang bör beröras även en annan fråga, som måste
upptagas till prövning i samband med en eventuell omläggning av statsrevisionen,
nämligen den under nuvarande förhållanden bristfälliga, ja,
man kan säga fullständiga frånvaron av inspektion och revision från
riksdagens sida av våra diplomatiska och konsulära organ i utlandet,
(xärna må medgivas, att spörsmålet är komplicerat och svårlöst, men det

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

synes ej längre kunna lämnas obeaktat, helst våra utgifter för dessa
statens organ på senare åren svällt ut till högst betydande belopp. Den
senast arbetande kommittén för omorganisationen av diplomatien och konsulatväsendet
har visserligen något litet sysselsatt sig med denna fråga,
men, som det förefaller, på ett ganska flyktigt sätt och utan att något
positivt förslag till lösning därav framgått. Den tanke, som framskymtat,
nämligen att inspektionen skulle anförtros åt inom karriären fast
anställda beskicknings- eller konsulatchefer, torde såsom mindre lycklig
böra förfalla. Att föreslå ett nytt ämbete är visserligen motbjudande,
men skulle en mera ingående prövning av hithörande förhållanden bestämt
peka på, att jämväl inom en omorganiserad statsrevisions ram
plats för nu felande revision och inspektion av utrikesrepresentationen
icke skulle kunna erhållas, måste steget tagas. Frågan huruvida därvid
en riksdagens speciella ombudsman eller post på extra stat under 3:dje
huvudtiteln borde föredragas är givetvis underkastad diskussion och närmare
övervägande.

Slutligen lära erfarenheterna från den senaste statsrevisionen hava
visat nödvändigheten av ett övervägande, huruvida ej bestämmelserna
rörande innebörden av konstitutionsutskottets granskning av statsrådsprotokollen
ändras, så att statsrevisorernas granskning ej blir illusorisk,
därigenom att decharge redan före denna granskning anses beviljad.
Liksom vederbörande ämbetsmän, som verkställa speciell granskning av
räkenskaper, nu hava befogenhet att göra anmärkning även sedan decharge
anses beviljad, borde måhända liknande rätt lämnas öppen för
den händelse statsrevisionen finner sig hava anledning göra anmärkning
i något ärende, som av vederbörande utskott ej uppmärksammats.»

I motionen II: 195 har herr Olsson i Ivullenbergstorp hemställt,
»att riksdagen ville i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla om utredning
och förslag rörande sådan ändring av gällande grundlagsföreskrifter om
statsrevision, att riksdagens kontroll över statsmedlens användning och
statsregleringens tillämpning bleve mera effektiv än numera visat sig
möjligt att åstadkomma».

Till stöd för denna hemställan har motionären anfört följande:

Kontrollen över statsmedlens behöriga användning och den fastställda
statsregleringens riktiga tillämpning är, jämlikt nu gällande föreskrifter,
så ordnad, att den konstitutionella kontrollen, vilken utövas av konstitutionsutskottet,
äger rum året efter de kungliga anordningsbeslutens fattande
och avser statsrådens förhållande härvid, under det att räkenskapskontrollen
genom särskilda statsrevisorer verkställes under hösten samma år

Motionen
II: 195.

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

Motionen
II: 196.

som konstitutionsutskottets granskning ägt rum ock decharge vunnits,
varefter revisorernas berättelse av följande års riksdags statsutskott skall
läggas till grund för den detta utskott tillkommande granskningsrätt.
Uppenbart är, att i följd härav såväl statsrevisorernas som statsutskottets
arbete väsentligen försvåras, då den konstitutionella ansvarsfrågan redan
före detta arbetes påbörjande i regel är avgjord. Likaså kan lätteligen
inträffa, att genom riksdagens bifall till kungliga propositioner under det
år, då konstitutionsutskottets granskning pågår, senare anmärkningar i
viss mån prejudicieras därigenom, att i propositionerna understundom förhållanden,
som endast genom eu närmare granskning kunna klart bedömas,
på sådant sätt berörts, att riksdagen kan anses hava genom sitt svar tyst
godkänt även dessa.

Av största vikt synes det därför vara, om man vill erhålla en i
längden effektiv statsrevision, att denna så omlägges, att dels dechargefrågan
ej redan är i förväg avgjord, dels möjlighet beredes till samtidig
konstitutionell och räkenskapsgranskning. Då numera budgetsåret skall
sluta 30 juni i stället för 31 december, torde ock kunna ifrågasättas,
huruvida statsrevisorernas arbete, som hittills börjat 1 oktober och fortgått
två månader, framdeles skall bliva möjligt att påbörja förrän i början
av följande kalendeår. Frågan härom bar också av budgetårskommitterade
berörts, om än dessa byst förhoppningen, att tiden för påbörjandet icke
skulle behöva fullt så långt framflyttas, en förhoppning, som dock knappast
har utsikt att förverkligas. lull man då, att revisorerna fortfarande
skola utses bland riksdagens egna ledamöter, såsom önskligt vore, måste
andra anordningar träffas. Önskemålet av samtidig konstitutionell och
räkenskapskontroll torde i så fall kunna vinnas, om statsrevisorna flyttades
in i riksdagen och statsutskottets befattning med granskningen upphörde,
men i stället räkenskapsrevisionen överlämnades till ett inom riksdagen
bildat nytt »revisionsutskott», exempelvis med 16 ledamöter. Givetvis
kunde vissa olägenheter icke undgås genom en dylik anordning. Men det
synes förtjäna en närmare utredning, om icke olägenheterna framstå såsom
mindre betydande i jämförelse med de stora fördelar, som vinnas. Men
även om eu dylik utredning skulle i detta hänseende giva ett annat
resultat, kunna, om den göres allsidig och förutsättningslös, möjligen därvid
uppslag erhållas, genom vilkas begagnande det ofrånkomliga kravet
på en effektiv statsrevision bleve tillgodosett och beaktat.»

I motionen II: 196 har samme motionär hemställt,

»att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställa, att Kungl.
Maj:t ville för riksdagen framlägga förslag till sådana ändrade bestäm -

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

melser för statsrevisionen, att dess granskning må komma att omfatta
även sådana monopolistiska företag av statsfinansiell betydelse, vilka tillskapats
genom statens direkta åtgärd, även om de icke drivas av staten.»

Till stöd för denna sin hemställan har motionären anfört:

»Omfattningen av det område, som statsrevisorernas verksamhet
omfattar, bestämmes, som bekant, till sina huvuddrag i R. F. § 107: 3
och R. O. § 72. Enligt dessa grundlagsstadganden hava statsrevisorerna
till uppgift att granska statsverkets, riksbankens och riksgäldskontoretstillstånd,
styrelse och förvaltning.

Under statsrevisorernas granskning falla alltså icke sådana varupolitiska
företag av statsfinansiell betydelse, vilka tillskapats genom statens
åtgärd, men icke drivas av staten. Bland sådana monopol må här nämnas
Vin- bch Spritcentralen samt Tobaksmonopolet.

Förvaltningen av dylika monopol är emellertid ur allmän synpunkt
av stort intresse. Av det sätt, varpå denna förvaltning handhaves, påverkas
i hög grad storleken av de inkomster, som från dessa monopol
tillföras statskassan. Då de monopol, varom här är fråga, tillkommit
genom direkta åtgärder från statens sida, föreligger vidare tydligen häri
en särskild anledning till att det allmänna kontrollerar det sätt, varpå
dessa monopol gent emot allmänheten utöva den ekonomiska maktställning,
som blivit dem tilldelad.

En dylik ekonomisk granskning synes lämpligast böra anförtros åt
statsrevisorerna. Givetvis skulle dessa härvid liksom vid sin granskning
av statsverket, »utan att så vitt omständigheterna medgiva förbigå detaljerna,
huvudsakligen granska dispositionerna, förvaltningen och resultaten
på det hela».

Ett ytterligare skäl att tillerkänna statsrevisorerna den utvidgade
befogenhet, som här angivits, synes ligga däri, att härigenom helt säkert
skulle beredas dem möjlighet att erhålla fullständigare belysning över
vissa delar av det område, som redan enligt gällande bestämmelser är
underkastat deras granskning.»

I förevarande motioner ifrågasättas omfattande ändringar i bestäm- utskottets
melserna om statsrevisionens verksamhet och därmed sammanhängande yttrande,
frågor. Dels föreslås — detta särskilt i motionen I: 105 — utredning
angående frågorna om förlängning av tiden för revisionsarbetet samt
vissa ändringar i formerna för detsamma. Dels påyrkas i samma motion
samt i motionen II: 195 utredning angående frågan, huru statsrevisionens
granskning skall kunna läggas till grund för utkrävande av konstitu -

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

tionellt ansvar. Dels slutligen framställes i motionen II: 196 begäran
om utredning angående utvidgning av revisionens arbetsområde till »vissa
monopolistiska företag av statsfinansiell betydelse.» De sålunda framställda
förslagen anser sig utskottet i vissa delar böra biträda och sålunda
föreslå vidtagande av en utredning, i andra punkter åter bär utskottet
icke funnit de angivna skälen för ifrågasatta ändringar övertygande.
Utskottet skall i det följande till behandling först upptaga de frågor,
beträffande vilka en utredning i av motionerna angiven riktning synes
vara påkallad, samt därefter angiva, varför utskottet beträffande övriga
spörsmål icke ansett sig böra biträda motionärernas hemställan.

^åretTsam- Ett spörsmål, som i förevarande motioner icke direkt beröres, men

manförande som för statsrevisionens verksamhet måste vare av synnerlig betydelse
med.^9et- ocp som en utredning av hithörande frågor därför synes böra sär skilt

uppmärksammas, är frågan om förhållandet mellan räkenskapsåret
och budgetåret. Enligt de till och med 1922 gällande bestämmelserna
hava som bekant räkenskapsår och budgetår båda varit kalenderår,
d. v. s. hava sammanfallit. Genom beslutet vid 1921 års riksdag om
budgetårets omläggning att framdeles omfatta perioden 1 juli—30 juni,
medan räkenskapsåret fortfarande skulle vara kalenderår, skulle däremot
dessa båda perioder hädanefter åtskiljas. Utskottet finner för sin del
en sådan anordning vara förenad med betydande olägenheter.

Innan emellertid utskottet direkt ingår på detta spörsmål, anser
sig utskottet böra erinra därom, att riksdagen i skrivelse till Kungl.
Maj:t den 15 juni 1921 (nr 334) i anledning av Kungl. Maj:ts proposition
angående omläggning av budgetåret till tiden 1 juli—30 juni i
fråga om sagda omläggnings inverkan på räkenskapsåret för statens
verk och myndigheter anfört bland annat följande:

»Med hänsyn särskilt till nödvändigheten av att för varje räkenskapsår
fullt avslutade riksräkenskaper och fullständigt utarbetad rikshuvudbok — vars
färdigställande hittills i regel dragit en tid av över 9 månader — skola kunna
föreläggas riksdagens revisorer till granskning, skulle enligt Eders Kungl. Maj:ts
förevarande förslag kalenderåret bibehållas såsom räkenskapsår. Budgetredovisningen
åter — vilken till och med år 1919 ingick såsom en del av rikshuvudboken,
men som numera framlägges i särskild ordning — skulle givetvis avse
själva budgetåret. Riksdagen har ansett sig även i denna del kunna giva sin
anslutning till propositionen. Det bör uppmärksammas, hurusom rikshuvudboken
och budgetredovisningen fylla två från varandra skilda huvuduppgifter. Medan
rikshuvudboken innefattar eller åtminstone bör innefatta en redovisning av hela
statskapitalet ävensom storleken av de värdeförändringar, som detsamma under
vederbörande räkenskapsår undergått, utgör budgetredovisningen en räkenskapsmässig
uppställning, utvisande utfallet av ett visst års budget i jämförelse med

Konstitutionsutskottets utlåtande Kr 13. 9

d i i riksstaten beräknade olika inkomst- och utgiftsposterna. Enligt riksdagens
maning synes något principiellt eller praktiskt hinder icke föreligga för att de
t; Isperioder, för vilka rikshuvudboken och budgetredovisningen uppgöras, icke
sammanfalla.»

Yad riksdagen sålunda yttrat rörande rikshuvudbokens och budgetredovisningens
olika ändamål äger sin riktighet. Utskottet anser sig dock
i detta sammanhang i fråga om budgetredovisningen böra understryka
vad statsutskottet i sitt utlåtande den 30 maj 1921 (nr 148). i anledmng
av statsrevisorernas berättelse angående statsverkets tillstånd m. in.
under år 1919, med avseende å den av riksräkenskapsverket framlagda budgetredovisningen
för år 1920 uttalat rörande angelägenheten av, att den på
kassabokföringen grundade redogörelsen för inkomst- och utgiftstitlarnas
ställning kompletterades med vissa dispositionsbokföringsuppgifter. Utan en
dylik komplettering av budgetredovisningen kan denna nämligen icke fylla
de krav, vilka enligt utskottets mening måste ställas på eu redovisning av de
av riksdagen fastställda riksstater och tilläggsstater med hänsyn till stadgandet
i § 64 regeringsformen, att såväl rikets ordinarie statsmedel och inkomster
som vad under namn av extra ordinarie utlagor eller bevillning
till statsverket av riksdagen anslås vare »under Konungens disposition,
att till de av riksdagen prövade behov och efter den upprättade staten

anordnas». .

Då emellertid, enligt vad utskottet inhämtat, utredning inom finansdepartementet
pågår bland annat rörande de åtgärder, som borde vidtagas
för komplettering av budgetredovisningen i nu berörda hänseende,
och då, enligt vad upplyst blivit, förslag härutinnan kommer att avgivas
inom den närmaste framtiden, anser sig utskottet sakna anledning att i
detta sammanhang ingå i vidare yttrande beträffande budgetredovisningen
men vill dock betona, att, när ändringar i bestående bokföringssätt ifrågasättas,
dessas verkningar i konstitutionellt hänseende måtte starkare beaktas’än
hittills i vissa fall torde skett. Däremot måste utskottet dröja
något vid frågan huruvida det trots budgetårets omläggning kan anses
lämpligt att bibehålla kalenderåret såsom räkenskapsår för statens ^ verk
och myndigheter, vilkas av Kungl. Maj:t utfärdade specialstater måste i
anslutning till statsregleringen gälla för budgetår och ej för kalenderår.

Såsom framgår av riksdagens ovan återgivna uttalande, har riksdagen
såsom skäl för sitt bifall till Kungl. Maj ris förslag om bibehållande
av dessa verks och myndigheters räkenskaper vid kalenderår framhållit
nödvändigheten av, att för varje räkenskapsår fullt avslutade riksräkenskaper
skulle kunna föreläggas riksdagens revisorer till granskning. Utskottet,
som till fullo erkänner vikten av, att revisorerna under sitt ar Uihang

till riksdagens protokoll 1922. 5 sand. 11 käft. (År 13.)

Tidsbestämmelserna
för
statsrevisionen.

10 Konstitutionsutskottets utlåtande Kr 13.

bete äga tillgång till avslutade riksräkenskaper, anser sig dock kunna
sätta i fråga, huruvida man för att ernå detta syfte bör uppgiva kravet
pa, att sagda räkenskaper — åtminstone i vad de avse redovisning av
medel tillhörande statsregleringen — skola omfatta samma tid som denna.
Utskottet vill i sådant avseende erinra, att enligt § 14 i den av riksdagen
för dess revisorer antagna instruktion det bl. a. åligger revisorerna att
»efterse och granska, huruvida utgifterna överensstämma med stat och författningan,
ävensom att »huvudsakligen granska dispositionerna, förvaltningen
och resultatet på det hela».

Det synes utskottet ligga i öppen dag, att eu dylik granskning
knappast skulle kunna fylla sin uppgift, därest de med verifikationer försedda
specialräkenskaperna hänföra sig till en annan tidsperiod än budgetredovisningen.
Man har i den senare, som är uppgjord för perioden
1 iuli~30 iuni> att röra siS med inkomst- och utgiftsbelopp, vilka äro
redovisade allenast efter inkomsttitlar och beviljade anslag, men de specialräkenskaper,
med ledning av vilka dessa anslags behöriga användning
skola av statsrevisorerna granskas, skulle med sina verifikationer fortfarande
hänföra sig till kalenderår. Även ur andra synpunkter, exempelvis
med avseende å ämbetsmyndigheternas medelsförvaltning, torde en anordning
med skilda redovisningsår för budgetredovisning och specialräkenskaper
komma att medföra påtagliga olägenheter.

b astställes budgetaret såsom räkenskapsår för statens ämbetsmyndiglieter,
innebär detta givetvis, att rikshuvudboken upprättas för budgetår.
Det torde emellertid icke vara nödvändigt, att densamma tillhandahålles
riksdagens revisorer redan vid revisionens början, utan torde det, enligt
vad utskottet inhämtat, vara fullt tillräckligt om så sker senare under
revisionens fortgång.

Att vissa svårigheter ur arbetsbelastningssynpunkt måste övervinnas,
därest man med budgetåret såsom räkenskapsår skall kunna hinna avsluta
statsräkenskaperna till den tid, då riksdagens revisorer sammanträda, har
utskottet ingalunda förbisett. Med hänsyn till vad ovan blivit anfört
bär utskottet dock ansett sig böra förorda, att en utredning kommer till
stånd i syfte att undersöka, om och på vad sätt i samband med den av
riksdagen beslutade omläggningen av budgetåret ett fastställande av detta
såsom räkenskapsår för statens verk och myndigheter skall kunna möjliggöras.

. Beträffande förslaget om ökning av tiden för statsrevisionens arbete
vill utskottet först erinra om att enligt 1866 års riksdagsordning
revisionen skulle börja den 15 augusti och liksom nu vara avslutad inom
två månader. Att märka är att revisionens granskning vid denna tid

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

icke gällde räkenskaperna för nästföregående år utan året före detta.
Dessa bestämmelser ändrades år 1885, då bestämmelserna om tiden för
revisionens verksamhet utflyttades ur riksdagsordningen och infördes i
instruktionen för riksdagens revisorer. I denna bestämdes, att revisionen
varje år skulle börja den 1 oktober; sammanträdestiden skulle fortfarande
vara två månader. Denna framflyttning av tiden för revisionsarbetets
början tillkom för att möjliggöra, att revisorernas granskning skulle
kunna omfatta näst föregående års räkenskaper. För detta ändamål var
en dylik ändring av revisionstiden nödvändig särskilt på grund av kronouppbördens
sena fullgörande. Genom förbättringar i uppbördsväsendet
torde detta skäl för revisionens sammanträdande först den 1 oktober numera
ha förlorat sin betydelse. — Sedan 1885 ha icke några förändringar
i fråga om tidsbestämmelserna för statsrevisionen vidtagits.

Enligt utskottets mening är numera, såsom i motionen I: 105 framhålles,
en förlängning av tiden för statsrevisionens arbete påkallad. Den
synnerligen betydande utveckling, som såväl statsförvaltningen, icke minst
med hänsyn till statens affärsdrivande verk, som även riksbanken och
riksgäldskontoret under de sista decennierna genomgått, synes kräva, att
en reform i denna riktning vidtages. Den ökade arbetsbörda, som åvilar
revisionen, bör motsvaras av en förlängd arbetstid, såvida granskningen
skall kunna utövas med tillräcklig noggrannhet. I fråga om huru stor
förlängning av sammanträdestiden kan anses behövlig, vill utskottet icke
göra något bestämt uttalande. I varje fall torde utökningen ‘ej böra omfatta
längre tid än en månad. Ej heller anser sig utskottet kunna fatta
bestämd ståndpunkt till spörsmålet om tiden för revisionsarbetets början;
närmast ha inom utskottet sympatier förefunnits för den i motionen föreslagna
tiden 15 september.

I motionerna I: 105 och II: 195 beröres även, såsom nämnt, frågan,
huru statsrevisionens granskning skall kunna läggas till grund för utkrävande
av konstitutionellt ansvar. Att detta för närvarande icke är
möjligt framgår av en jämförelse mellan § 107: 3 regeringsformen och
§ 39 riksdagsordningen. I den förra paragrafen stadgas,, sedan bestämmelser
givits om konstitutionsutskottets granskning av statsradspiotokollen
och de åtgärder, riksdagen med ledning härav kan vidtaga, bl. a.
följande: »Allt vad riksdagen efter granskning godkänt eller lämnat
oanmärkt, bör anses hava vunnit decharge i avseende pa det granskade,
och ingen ny, till ansvarighet förbindande, granskning av ny riksdag i
samma mål, vara tillåten». När konstitutionsutskottet granskat ett ais
statsrådsprotokoll, är alltså frågan om den konstitutionella ansvarigheten
beträffande i dessa protokoll omförmälda rådslag slutbehandlad i den

Statsrevisionens
berättelse
såsom
grundval för
utkrävande
av konstitutionellt
ansvar.

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

mån anmärkning icke framställts. I § 39: 2 riksdagsordningen åter
stadgas beträffande statsutskottets befogenhet: »Utskottet tillkommer ock
att efterse och granska, huruvida gjorda eller förordnade utbetalningar
av statsmedlen icke överstigit beloppet av de huvudtitlar, vilka av riksdag
uti uppgjord statsreglering blivit fastställda, och huruvida utbetalningarna
äro grundade på behörigen upprättade stater, eller Konungens
med vederbörlig kontrasignation utfärdade anordningar, samt styrkta med
behöriga kvittenser av dem, som medlen emottagit. Skulle mot riksdagens
beslut de till någon huvudtitel anslagna summor befinnas dragna
till andra ändamål än dem, som under samma huvudtitel höra, eller
något av riksdagen fastställt anslag befinnas överskridet, skall utskottet
hos kamrarna göra anmälan emot den ämbetsman, som en sådan anordning
kontrasignerat, varefter förfares enligt 106 och 107 §§ i regeringsformen».
Denna statsutskottets granskning sker på grundval av statsrevisorernas
berättelse. Då emellertid statsrevisionens granskning av t. ex.

1918 års räkenskaper skedde år 1919 och dess berättelse framlades för
1920 års statsutskott, under det att 1918 års statsrådsprotokoll redan år

1919 granskats av konstitutionsutskottet, är det uppenbart, att en lucka
i bestämmelserna om statsrådsansvarigheten här föreligger: statsrevisionens
och statsutskottets granskning kan i regel ej leda till utkrävande
av ansvar enligt § 106 eller § 107 regeringsformen, ehuru detta tydligen
är i grundlagarna åsyftat.

Det är härvid att märka, att förevarande lucka i grundlagen ej i
samma omfattning förefanns under den gamla riksdagsordningens tid. Som
bekant skulle riksdagen då sammanträda först vart femte och sedan (efter
1844) vart tredje år och under dessa förhållanden förefanns uppenbarligen
möjlighet att i viss utsträckning lägga statsrevisionens berättelse till
grund för konstitutionell ansvarsprövning. Konstitutionsutskottet vid en
viss riksdag granskade ju nämligen härvid statsrådsprotokollen för flera
år tillbaka och statsrevisorernas berättelser för visst eller vissa av de år,
som granskningen gällde, kunde sålunda i tid komma riksdagen till
hända. Sedan riksdagen från och med 1867 sammanträder varje år och
konstitutionsutskottet vid en viss riksdag alltså endast granskar nästföregående
års statsrådsprotokoll, är däremot denna lucka i statskontrollen
än mera påtaglig.

Vid flera tillfällen ha genom motioner förslag framställts om ändring
av ifrågavarande bestämmelser i sådan riktning, att bättre överensstämmelse
mellan de olika grundlagsstadgandena skulle vinnas. Senast
ha förslag härom framförts vid 1872, 1884 och 1895 års riksdagar. I
allmänhet har man härvid föreslagit sådana ändringar i § 107 regerings -

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

formen, att en fullbordad granskning av statsrådsprotokollen ej skulle
utesluta en ny granskning av mål, beträffande vilka statsutskottet, pa
grundval av statsrevisorernas berättelse, till riksdagen gjort anmälan.

I en reservation till 1895 års avstyrkande konstitutionsutskottsutlatande
i denna fråga föreslogs tillika, att statsutskottets granskningsplikt beträffande
statsrevisorernas berättelse skulle övertagas av konstitutionsutskottet.
— Beträffande behandlingen av'' de väckta förslagen är att märka,
att 1872 års motion i frågan tillstyrktes av konstitutionsutskottet och
bifölls av andra kammaren, men föll på första kammarens motstånd.
De båda övriga förslagen ha avstyrkts av konstitutionsutskottet och avslagits
av båda kamrarna. Såsom motiv för avslag å ifrågavarande
yrkanden har bl. a. anförts, att statsrevisionen gällde detaljer och
därför ej vore ägnad att läggas till grund för det bedömande av regeringens
hushållning i dess helhet, som i § 107 regeringsformen åsyftades.

Enligt utskottets mening tala emellertid starka skäl för en undersökning
av frågan, om och på vad sätt statsrevisionens granskning
skall kunna läggas till grund för utkrävande av konstitutionellt ansvar.
Här föreligger, såsom framhållits, en bristande överensstämmelse mellan
olika grundlagsstadganden, och det synes då ligga i sakens natur, att
en rättelse om möjligt bör vidtagas. Denna rättelse är ej blott, såsom
ostridigt torde vara, ur konsekvensens och enhetlighetens synpunkt befogad,
utan lär även vara av praktiska behov påkallad. Det är att befara,
att konstitutionsutskottets granskning av statsrådsprotokollen i avseende
på statsmedlens användning och förvaltning måste bli ofullständig,
så länge utskottet saknar den ledning för sitt omdöme, som av revisorernas
berättelse kan vinnas. Särskilt är det för utskottet i manga fall
förenat med synnerliga svårigheter att, innan räkenskaperna avslutats
och granskats, pröva, huruvida förordnade utbetalningar av statsmedel
överstigit beloppet av de anslag, vilka riksdagen i statsregleringen fastställt.
För den skull är det önskvärt, att, såsom också grundlagstittarna
avsett, möjlighet gives att med ledning av statsrevisionens berättelse
upptaga den konstitutionella ansvarsfrågan. På dessa grunder anser utskottet
att även denna fråga bör vid den föreslagna utredningen undeigå
en allsidig prövning.

Slutligen torde även, såsom i motionen II: 196 toreslas, utredning
böra ske beträffande åvägabringandet av eu statlig revision av vissa
monopolistiska företag av statsfinansiell betydelse. Då företag av denna
art, särskilt A.-B. Vin- och Spritcentralen och A.-B. Tobaksmonopolet,
uppstått genom statliga åtgärder, då vissa överskott av deras vinstmedel
skola inleveras till statsverket och då deras förvaltning alltså är av stort

Revision av
monopolistiska
företag
av statsfinansiell

betydelse.

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

intiesse föi statens ekonomiska ställning, bör en särskild granskning av
desamma ur statsfinansiell synpunkt äga rum. Den rätt att utse vissa
av bolagens revisorer, som enligt nu gällande bolagsordningar tillkommer
Kungl. Maj:t, torde i detta hänseende icke kunna anses tillräcklig. Den
i bolagsordningen stadgade revisionen bör i statens intresse kompletteras
med en rent statlig revision, som från allmänna statsfinansiella synpunkter
granskar bolagets förvaltning. Resultaten av detta revisionsarbete
böra därefter framläggas för riksdagen. Huruvida denna revision bör
ske genom statsrevisionen eller på annat sätt, saknar utskottet anledning
att föi närvarande uttala; de olika möjligheter, som härvid kunna tänkas,
böra givetvis vid utredningen uppmärksammas.

åkning aT Beträffande övriga i förevarande motioner berörda frågor anser sig
revisorernas utskottet icke böra tillstyrka utredning. Vad först beträffar frågan om
antal, levisorernas antal, vill utskottet erinra därom, att förslag angående ökning
av detta vid flera tillfällen genom motioner förelagts riksdagen, senast
1893, 1895 och 1896, men aldrig vunnit båda kamrarnas bifall. Enligt
utskottets mening bör denna fråga icke heller nu upptagas. Att samtidigt
förlänga tiden för revisionsarbetet och öka revisorernas antal, är
enligt utskottets mening icke behövligt. Genom den föreslagna reformen
av tidsbestämmelserna torde tillräckliga garantier vinnas för grundlighet
i granskningsarbetet utan att en ökning av revisorernas antal vidtages.
Härtill kommer, att en dylik ökning i viss mån vore ägnad att göra
arbetet inom revisionen tyngre och sålunda motverka de fördelar, som
genom en förlängning av revisionstiden kunna vinnas.
iilsaavsecn- , Utskottet kan ej heller tillstyrka de ändringar i statsrevisionens
den av arbetssätt, som i motionen I: 105 ifrågasättas, och som gå ut på dels
STSfcil14 revisorerna skulle få företaga inspektionsresor även utanför den egentsätt.
revisionstiden, dels att närmare granskning skulle kunna ske av

svenska beskickningar och konsulat i främmande länder. Dylika utvidgningar
av revisionens arbete skulle utan tvivel medföra betydande kostnader
utan motsvarande vinst. Yad särskilt beträffar granskningen av
svenska beskickningars och konsulats förvaltning, förefinnes ju redan nu
möjlighet till räkenskapsrevision i vanlig ordning. Under sådana förhållanden
synas de föreslagna utvidgningarna av revisionens inspektionsrätt
icke vara behövliga.

SneZeiom-°~ I?,en 1 motlonen II: 195 ifrågasatta anordningen med statsrevisionens
vandling till vindling till ett utskott av riksdagen kan utskottet ej heller biträda.
CUutskott98'' •Srun(Biga arbete, som revisionsarbetet kräver, synes icke låta förena
sig med riksdagsmännens övriga åligganden att uppmärksamt följa riks -

Konstitutionsutskottets utlåtande AV 13.

dagsärendenas gång och verksamt deltaga i deras behandling. Härtill
kominer, att en dylik anordning skulle medföra en betydande framflyttning
av statsrevisionens arbetstid, vilket i och för sig innebure väsentliga
olägenheter.

På anförda grunder får utskottet hemställa,

att riksdagen, i anledning av förevarande motioner,
måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla, att Kungl.
Maj:t ville rörande statsrevisionens verksamhet och förutsättningarna
för densamma låta verkställa utredning i
de avseenden, beträffande vilka utskottet här ovan ansett
sådan erforderlig, ävensom för riksdagen framlägga
de förslag, vartill utredningen kan föranleda.

Stockholm den 5 maj 1922.

På konstitutionsutskottets vägnar:

SAM. CLASON.

Närvarande: Herrar Clason, Thulin, Reutérskiöld, G. W. Hansson, von Geijer, Lyberg,
Modig, Larsén*, N. J. M. Svensson, Almkvist, Sävström*, Jansson i Edsbäclcen, Nilsson i
Antnäs, K. A. Westman, Bäckström, Starbäck, Persson i Fritorp, Karlsson i Vadstena,
Sjöström och Fast.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

Reservationer:

l:o) av herr ReutersJciöld, som ansett, att utskottets yttrande bort
hava följande lydelse:

1) beträffande den av utskottet berörda frågan om budgetsår och
räkenskapsår (sid. 10):

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

»Att vissa svårigheter —----har utskottet dock ansett

sig böra förorda, att denna fråga underkastas en ingående prövning och
att sagda prövning må fullbordas så tidigt, att redan det första budgetsåret
efter omläggningen, d. v. s. året 1 juli 1923—30 juni 1924, kommer
att sähimanfalla med helt räkenskapsår, enär eljes överhängande fara
synes föreligga, att en konstitutionell och revisionell villervalla och oreda
genom experimentet skall kunna möjliggöras.»

2) beträffande monopolistiska företag (sid. 14): »Resultaten---

— — för riksdagen. Att denna revision bör ske genom statsrevisionen,
synes utskottet vara självklart, då dess syfte i stort sett skulle sammanfalla
med det syfte, statsrevisionen i övrigt har att fullfölja. — Skulle
emellertid andra uppslag visa sig möjliga, böra de givetvis vid utredningen
uppmärksammas.»

3) beträffande det ifrågasatta inflyttandet av statsrevisionen i riksdagen
såsom ett dess ständiga utskott (sid. 14):

»Den i motionen 11:195 såsom möjlig ifrågasatta anordningen med
statsrevisionens omvandling till ett utskott inom riksdagen kan utskottet
visserligen icke anse i och för sig eftersträvansvärd, men utskottet kan
å andra sidan icke förneka, att denna anordning skulle kunna framstå
såsom nödvändig, därest revision icke vore möjlig att verkställa under
höstens lopp av närmast förflutna budgetsårs räkenskap. Om ett val
bleve oundvikligt mellan å ena sidan statsrevisionens förvandling till ett
under riksdagstiden på vanligt sätt arbetande revisionsutskott såsom följd
av räkenskapsårets sammanförande med budgetsåret och å den andra
ett frånträdande av kravet på ett dylikt sammanförande, förmenar utskottet,
att man måste taga i allvarligt övervägande även frågan om
anordnande av ett revisionsutskott, vadan utskottet anser sig böra förorda,
att även denna fråga eventuellt upptages till undersökning i samband
med frågan om budgets- och räkenskapsårens sammanförande. Några
allvarliga olägenheter av revisionens verkställande genom ett utskott torde
lika litet vara att befara som några sådana icke heller nu föreligga i
följd av den protokollsrevision, som konstitutionsutskottet utför.»

2:o) av herr Jansson i Edsbäcken, som ansett, att en ökning av tiden
lör statsrevisionens arbete ej är nödvändig, då, om alla revisorerna odelat
ägnade sig åt sitt uppdrag, den nuvarande tiden är fullt tillräcklig.

3:o) av herr Persson i Fritorp, som anfört:

Jag har icke biträtt utskottets motivering i vad den angår stycket
med kantrubrik »Revision av monopolistiska företag av statsfinansiell betydelse».
Om den avfattning detta stycke erhållit godkännes, har enligt

Konstitutionsutskottets utlåtande Nr 13.

min mening riksdagen bundit sig för inrättandet av ett nytt slags revi sionsinstitution

för dessa företag. „ .

Då lag anser det t. v. vara alldeles tillräckligt, att andrinear vid
tagas, som möjliggöra, att, utom nuvarande revision, statsrevisionen beredes
rättighet att, när den så finner lämpligt, verkställa en overrevision, har
jag ansett, att utskottets yttrande bort hava följande lydelse:

I förevarande motioner-----undergå en aUsidig p

ning. Slutligen torde även-----anses tillräcklig. Utskottet

anser, att åtgärder böra vidtagas, varigenom statsrevisionen erhaller
rättighet, när den finner förhållandena sa påkalla, verkställa revision
monopolistiska företag av statsfinansiell betydelse.

Beträffande Övriga i-----(lika med utskottet). ,

Bihang till riksdagens protokoll 1922.

5 saml. 11 höft. {Nr 13.)