Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 (Utlåtande 1954:Ku10 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10.

Nr 10.

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av Kungl. Maj:ts
proposition med förslag till lag om ändrad Igdelse av
övergångsbestämmelserna till lagen den 10 juli 194-7
(nr 629) angående ändring i lagen den 28 maj 1937
(nr 249) om inskränkningar i rätten att utbekomma
allmänna handlingar.

Till konstitutionsutskottet ha båda kamrarna den 10 mars 1954 hänvisat
en av Kungl. Maj:t till riksdagen avlåten proposition, nr 105, vari Kungl.
Maj:t, under åberopande av propositionen bilagt utdrag av statsrådsprotokollet
över justitiedepartementsärenden för den 19 februari 1954, föreslagit
riksdagen att antaga följande

Förslag

till

Lag

om ändrad lydelse av övergångsbestämmelserna till lagen den 10 juli
1947 (nr 629) augående ändring i lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om
inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar.

Härigenom förordnas, att övergångsbestämmelserna till lagen den 10 juli
1947 angående ändring i lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om inskränkningar
i rätten att utbekomma allmänna handlingar skola erhålla ändrad lydelse
på sätt nedan angives.

(Gällande Igdelse.) (Föreslagen lydelse.)

Denna lag---------— den 1 januari 1948.

Beträffande utlämnande av domstols
protokoll över handläggning,
som ägt rum före den 1 januari 1948,
samt annan handling, som före
nämnda dag upprättats hos domstolen
eller dit inkommit, skall äldre lag
fortfarande gälla.

Har med —-----—----tillstånd därtill.

Denna lag träder i kraft dagen efter den, då lagen enligt därå meddelad
uppgift utkommit från trycket i Svensk författningssamling.

1 lliltang till riksdagens protokoll 195b. !> samt. 2 avd. Nr 10.

2 Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10.

Beträffande motiveringen till förslaget får utskottet, i den mån redogörelse
därför icke lämnas i det följande, hänvisa till det vid propositionen
fogade utdraget av statsrådsprotokollet.

Gällande bestämmelser. Enligt 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen äger
varje svensk medborgare fri tillgång till allmänna handlingar. Härutinnan
ma gälla inskränkningar allenast enligt vissa i nämnda stadgande angivna
grunder. De fall, då enligt dessa grunder allmänna handlingar skola hållas
hemliga, äro angivna i lagen den 28 maj 1937 om inskränkningar i rätten
att utbekomma allmänna handlingar (sekretesslagen). I 1—34 §§ nämnda
lag finnas sålunda bestämmelser, som närmare reglera utlämnandet av olika
grupper av allmänna handlingar.

Domstolshandlingar intaga enligt sekretesslagen en särställning. Medan
lagens förbud mot utlämnande i vissa fall av allmän handling eljest äro avsedda
att tillämpas, oavsett hos vilken myndighet handlingarna förvaras, finnas
i 36 § särskilda bestämmelser som, med uteslutande av övriga sekretessregler,
gälla för domstolshandlingar. Denna anordning är betingad av den
offentliga rättegången. Domstolshandlingar ha nämligen ansetts kunna
hemlighållas endast om rättegången icke har varit offentlig, och därjämte
krävs enligt nyssnämnda lagrum, om domstolen har skilt målet från sig,
att domstolen har prövat sekretessfrågan och har bestämt att sekretessen
skall bestå.

Föie tillkomsten av nya rättegångsbalken ansågs i princip gälla att allt
som var av betydelse för ett måls avgörande skulle intagas i protokollet.
Det var därför också till protokollet som de exklusiva reglerna om sekretess
anknöto. Protokoll i mål vid allmän domstol, polisdomstol eller krigsdomstol
fick sålunda icke hemlighållas på grund av annat stadgande i sekretesslagen
än 36 § (här bortses från 35 §, som i detta sammanhang saknar betydelse).
Härav följde å andra sidan att sådana handlingar som hade ingivits
till domstolen men icke hade intagits i protokollet kunde hemlighållas
enligt eljest gällande bestämmelser.

I praxis tillämpades reglerna för protokollering stundom på det sättet att
endast vad som oundgängligen erfordrades för avgörandet intogs i protokollet,
^ under det att handlingar i övrigt, även om de icke helt saknade betydelse
i sådant hänseende, ansågos kunna läggas till handlingarna i målet. På sådana
inneliggande handlingar gällde alltså icke den exklusiva bestämmelsen
i 36 § sekretesslagen; de kunde hemlighållas enligt annat sekretesstadgande.
Denna möjlighet utnyttjades också för att skydda vissa slag av handlingar,
bland annat rättspsykiatriska utlåtanden.

Den nya rättegångsbalken medförde ändrade regler om protokollförin«
och därav föranleddes också ändrade sekretessbestämmelser. De exklusiva
bestämmelserna i 36 § sekretesslagen kunde icke längre, såsom under den
aldre protokollariska processen, anknyta enbart till protokollet; samma sekretess
niaste vara möjlig beträffande samtliga handlingar, som hade före -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr iO.

tetts vid förhandling och förvarades i akten. De ändrade bestämmelserna i
sekretesslagen, vilka hade utarbetats på grundval av processlagberedningens
förslag i ämnet och som antogos år 1947 och trädde i kraft samtidigt
med nya rättegångsbalken, innehålla därför att andra sekretessbestämmelser
än 36 § icke få tillämpas beträffande protokoll över förhandling jämte
annan dylik uppteckning i mål vid domstol samt handlingar som företetts
vid förhandlingen, så ock beslut och dom i målet.

Riksdagens justitieombudsman avlät den 21 december 1953 till Kungl.
Maj :t en framställning angående tillämpningen i vissa fall av bestämmelserna
i 36 § sekretesslagen. Beträffande innehållet i denna framställning får
utskottet, i den mån redogörelse därför icke lämnas i det följande, hänvisa
till justitieombudsmannens ämbetsberättelse till 1954 års riksdag, s. 224—
231.

I framställningen redogjorde justitieombudsmannen för innebörden av de
här ovan antydda bestämmelserna och yttrade därefter, att vid tillämpningen
av de nu gällande reglerna i 36 § sekretesslagen i vissa fall tvekan om
deras rätta innebörd torde kunna yppa sig, nämligen då fråga vore om tillhandahållande
av handlingar, som ingivits till domstol medan den gamla
rättegångsbalken ännu gällde. Såsom exempel anfördes i framställningen
ett fall, varom följande här må nämnas.

En person hade hos justitieombudsmannen framfört klagomål i anledning
av att vissa bland inneliggande handlingar i ett mål från tiden före nya
rättegångsbalkens ikraftträdande förvarade fotografier, föreställande honom,
hade utlämnats, vilket hade haft till följd, att fotografierna kunnat publiceras
i sådant sammanhang, att skada därigenom tillskyndats klaganden. I
framställningen till Kungl. Maj :t uttalade justitieombudsmannen som sin
uppfattning, att de ifrågavarande fotografierna under tiden före den 1 januari
1948 varit att betrakta som hemliga handlingar. Genom de ändringar
i 36 § sekretesslagen, som trätt i kraft nämnda dag i anslutning till
den nya rättegångsbalkens ikraftträdande, hade emellertid enligt justitieombudsmannen
situationen förändrats dithän, att fotografierna, såsom ingivna
vid förhandling i rättegång, vore att anse som offentliga handlingar,
av vilka envar ägde taga del. Mot utlämnandet av fotografierna — vilket
ägt rum någon gång under åren 1951 eller 1952 — kunde därför, anförde
justitieombudsmannen, icke riktas någon anmärkning. Emellertid uttalade
justitieombudsmannen, att vad i ärendet förekommit hade visat, att den avfattning
36 § sekretesslagen erhållit i samband med genomförandet av den
nya rättegångsordningen knutits så nära tillämpningen av denna, att lagrummets
ordalydelse kunde medföra svårigheter vid tillämpningen på handlingar
i mål, vilka handlagts enligt äldre rättegångsbalken. För att icke i
alla mål och ärenden, som anhängiggjorts före år 1948, handlingarna i
sekretesshänseende skulle bedömas enligt bestämmelser, som hade avseende
allenast å nya rättegångsordningen, borde enligt justitieombudsmannen ett
klarläggande ske, så att icke handlingar, som ansetts böra skyddas genom
stadganden i 1—34 §§ sekretesslagen, utlämnades till vem som helst.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10.

Justitieombudsmannen framhöll också, att i visst hänseende de nya reglerna
lett till en icke önskvärd skärpning av sekretessen. Härom anförde
han närmare:

Under den gamla rättegångsordningen voro domstolsprotokoll i alla mål,
som icke handlagts inom lyckta dörrar och medfört beslut om hemlighållande
av protokollen, offentliga. Av vad som influtit i sådant protokoll ägde
vem som helst taga del. Genom de nya bestämmelserna i 36 § sekretesslagen
bliva emellertid de handlingar, som ingivits till domstol utan att ha
företetts vid förhandling, underkastade sekretessbestämmelserna i 1—34 §§
oberoende av om de intagits i protokoll eller icke. Då i många fall mål eller
ärende tidigare handlagts utan förhandling, kan det därför icke sällan inträffa,
att en i protokoll intagen, till sin natur hemlig handling, i stället
för att tidigare ha varit tillgänglig för läsning av envar, numera bör behandlas
såsom hemlig. Det synes mig oegentligt, att domstolsprotokoll, som
kanske under lång tid varit offentliga, utan bärande skäl undandragas den
insyn, -som städse ansetts garanterad genom den i tryckfrihetsförordningen
till allmänt uttryck komna offentlighetsprincipen. Enligt min mening torde
en ändring av bestämmelserna i sagda hänseende vara erforderlig.

I anledning av framställningen från justitieombudsmannen upprättades
en promemoria inom justitiedepartementet angående hemlighållande av
vissa äldre rättegångshandlingar.

I promemorian anfördes att den tvekan som uppstått om vad som efter
1947 års lagändring skulle anses gälla beträffande handlingar i mål som
handlagts enligt den äldre rättegångsbalken, innefattade två frågor, på vilka
något olika synpunkter kunde anläggas. Den ena frågan vore, i vad mån
den nya lydelsen av 36 § över huvud taget vore tillämplig på handlingar i
äldre mål, och den andra, vad som speciellt skulle gälla i mål som efter den
1 januari 1948 behandlades enligt äldre lag och då särskilt beträffande handlingar
som i dylikt mål upprättats hos domstolen eller dit inkommit efter
nämnda dag. Båda frågorna avsåge i främsta rummet tillämpligheten av
den regel, som utesluter hemlighållande av handlingar med stöd av andra
sekretessbestämmelser än 36 §. Denna regel hade nämligen genom lagändringen
fått en annan omfattning än förut.

Beträffande den först angivna frågan uttalades i promemorian att det
förelåge starka sakliga skäl för den tolkningen att den år 1947 antagna nya
lydelsen av 36 § sekretesslagen icke gäller handlingar i äldre mål. Härom
anfördes närmare:

Vid besvarandet av den först angivna frågan om tillämpning över huvud
taget av 36 § i dess nya lydelse på handlingar i äldre mål kan anföras att
paragrafen i dess nya lydelse icke utvisar något annat än att den skulle
gälla också sådana handlingar och att det icke heller finns någon övergångsbestämmelse
som anger någon annan tolkning. Det kan emellertid icke vid
lagens tillkomst ha varit avsett, att alla de handlingar, som förvarades såsom
inneliggande handlingar i mål hos domstol och som skyddades enligt
andra sekretessbestämmelser än 36 §, t. ex. utlåtanden över sinnesundersökning,
utan någon saklig prövning i varje särskilt fall skulle göras offentliga
genom lagändringen. En sådan tolkning strider mot grundtanken i paragrafen
både i dess äldre och dess nya lydelse; paragrafen bygger nämligen

Konstitutionsutskottets utlåtande ne 10.

på att eljest gällande sekretessregler kan sättas ur kraft, därför att domstolen
har att från fall till fall ta ställning till handlingens hemlighållande
och meddela erforderliga förordnanden härom. Domstolen har emellertid
beträffande dylika inneliggande handlingar saknat anledning och i vissa
fall också möjlighet att i målet företaga en sådan prövning. Det bör vidare
observeras att den nya lydelsen av paragrafen även såtillvida har ett vidsträcktare
innehåll att den gäller alla domstolar, under det att den äldre
lydelsen endast avsåg vissa uppräknade domstolar, nämligen allmän underrätt,
polisdomstol eller krigsrätt samt i vissa fall hovrätt och högsta
domstolen. Såsom justitieombudsmannen framhåller skulle den angivna
tolkningen även leda till att vissa protokoll, som redan vid de nya reglernas
ikraftträdande var offentliga, nu skulle kunna hemlighållas. Ej heller en
sådan tolkning kan ha varit åsyftad.

Det synes alltså föreligga starka sakliga skäl för den tolkningen att den
år 1947 antagna nya lydelsen av 36 § sekretesslagen icke gäller handlingar
i äldre mål. Den omständigheten att detta icke har angivits i övergångsbestämmelse
torde icke utgöra tillräckligt skäl för annan tolkning. Vid tillkomsten
av lagen torde särskild övergångsbestämmelse av detta innehåll
ha ansetts obehövlig med hänsyn till det nära sambandet mellan lagändringen
och den nya rättegångsordningen. Det kan erinras om att lagändringen
grundade sig på förslag av processlagberedningen, utarbetat i samband med
förslag till lag om införande av nya rättegångsbalken och andra följ dförfattningar
till denna balk, och att vid tillkomsten av dessa följ dförfattningar
tidpunkten för ikraftträdandet och tillämpligheten på äldre mål självfallet
har tilldragit sig uppmärksamhet.

I promemorian anfördes att, ehuru övervägande skäl syntes tala för att den
nya lydelsen av 36 § sekretesslagen icke gällde handlingar i äldre mål, det
dock kunde vara mera tveksamt, hur man hade att bedöma förhållandena
under övergången till den nya rättegångsordningen. I detta hänseende kunde
man icke bortse från att, till skillnad från vad som gällde vissa andra vid
samma tidpunkt tillkomna författningsändringar, särskild övergångsbestämmelse
här saknades. Det finge därför, enligt den i promemorian uttalade
meningen, anses att de föreskrifter av processuell natur som paragrafen innehölle,
t. ex. om domstols förordnanden rörande handlingar av olika slag,
gällt från dagen för ikraftträdandet, oavsett om målet behandlats enligt nya
rättegångsbalken eller enligt äldre lag. Därför måste det också antagas att
bestämmelsen om exklusiv tillämpning av paragrafen gällde från samma
tidpunkt och beträffande samma slag av handlingar. Innebörden härav borde
med andra ord vara den, att paragrafen i dess nya lydelse gällde i fråga
om handlingar som upprättats hos domstol eller dit inkommit efter ikraftträdandet;
beträffande protokoll syntes dock rimligt att anse dagen för handläggningen,
ej dagen då protokollet kunde ha färdigställts, vara avgörande.

I promemorian framhölls att vad i det föregående antörts om 36 § sekretesslagen
i tillämpliga delar gällde också 39 §.

Slutligen uttalades i promemorian att, då såsom framginge av justitieombudsmannens
skrivelse tvekan uppstått om den rätta tolkningen av 1947
års lagändring, det syntes angeläget alt ett klarläggande skedde. Härvid
hade man också all beakta att efter hand sambandet mellan lagändringen

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10.

och rättegångsreformen fölle i glömska och att därför risken för en oriktig
tolkning ökades. Den lämpligaste åtgärden vore, enligt vad i promemorian
anfördes, att komplettera övergångsbestämmelserna till 1947 års lag.

Vid promemorian fogades utkast till lag om ändrad lydelse av övergångsbestämmelserna
till lagen den 10 juli 1947 (nr 629) angående ändring i
sekretesslagen, vilket utkast är likalydande med det genom propositionen
framlagda förslaget.

Över promemorian avgåvos remissyttranden av justitiekanslersämbetet,
Svea hovrätt, Göta hovrätt, riksarkivet, Sveriges advokatsamfund, Föreningen
Sveriges häradshövdingar och Föreningen Sveriges stadsdomare. Det i
promemorian framlagda lagutkastet tillstyrktes eller lämnades utan erinran
i samtliga yttranden. Justitiekanslersämbetet framförde dock erinringar i
ett par detaljspörsmål, bland annat rörande tillämpningen av den i promemorian
omförmälda 39 § sekretesslagen. Rörande innebörden i vad ämbetet
sålunda yttrade må hänvisas till det vid propositionen fogade protokollsutdraget.

Föredragande departementschefen, statsrådet Zetterberg, har uttalat att,
då det i promemorian framlagda utkastet i huvudsak lämnats utan erinran
i samtliga yttranden, han kunde med tillstyrkan av utkastet hänvisa till den
motivering som anförts i promemorian. I sitt yttrande har departementschefen
anlagt vissa synpunkter på de i justitiekanslersämbetets utlåtande
omförmälda detalj spörsmålen. Om vad departementschefen yttrat härutinnan
må hänvisas till det vid propositionen fogade protokollsutdraget.

Utskottet. I frågan om innebörden av sekretessbestämmelserna, såvitt de
avse domstolshandlingar, vilka ingivits eller upprättats före den 1 januari
1948, ha olika meningar uttalats. Ä ena sidan har justitieombudsmannen
givit uttryck åt uppfattningen att, enär ej annorlunda förordnats, spörsmål
om utlämnande av sådana handlingar måste prövas enligt de bestämmelser
om domstolssekretess, som numera gälla, alltså såvitt nu är i fråga 36 § sekretesslagen
i dess från och med nämnda dag gällande lydelse. Denna uppfattning
innebär, bland annat, att inneliggande handlingar, som företetts
vid domstolsförhandling före den 1 januari 1948, skulle få utlämnas till
envar, även om de i och för sig vore av beskaffenhet att böra hållas hemliga
jämlikt 1—34 §§ sekretesslagen. A andra sidan har inom justitiedepartementet
den meningen uttalats, att en tolkning av sekretessbestämmelserna gåve
vid handen, att spörsmål om utlämnande av handlingar, varom nu är fråga,
skulle prövas enligt bestämmelser, som gällde före den 1 januari 1948, alltså
i stort sett 36 § sekretesslagen i dess före nämnda dag gällande lydelse. Den
inom departementet uttalade meningen, till vilken departementschefen synes
ha anslutit sig, innebär, bland annat, att inneliggande handlingar av förevarande
kategori skulle kunna hemlighållas efter prövning enligt de grunder,
som äro angivna i 1—34 §§ sekretesslagen. De myndigheter och sammanslut -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10.

ningar, som yttrat sig över den inom justitiedepartementet upprättade promemorian
i ämnet och som samtliga tillstyrkt det vid promemorian fogade
utkastet eller lämnat det utan erinran, ha icke klart uttalat sin anslutning
till någondera av de i det föregående anförda tolkningarna av sekretessbestämmelserna
med avseende på handlingar av ifrågavarande slag. Oavsett
vad nämnda bestämmelser verkligen må innebära i förevarande avseende —
en fråga, vartill utskottet icke anser sig böra taga ställning — är det emellertid
angeläget, att det blir otvetydigt fastslaget, på vad sätt de för framtiden
böra tillämpas. Härutinnan anser sig utskottet kunna tillstyrka det av
Kungl. Maj:t framlagda förslaget. Utskottet, som funnit sig även i övrigt
kunna godtaga vad i propositionen föreslagits, får alltså hemställa,

att riksdagen måtte antaga det genom föreliggande proposition,
nr 105, framlagda förslaget till Lag om ändrad lydelse
av övergångsbestämmelserna till lagen den 10 juli 1947 (nr
629) angående ändring i lagen den 28 maj 1937 (nr 249) om
inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar.

Stockholm den 25 mars 1954.

På konstitutionsutskottets vägnar:

HARALD HALLÉN.

Närvarande:

från första kammaren: herrar Elmgren, Sandberg, Fritiof Karlsson,
Fritjof Thun, Damström, Weiland, Erik Olsson och Sigfrid Larsson*; samt

från andra kammaren: herrar Hallén, von Friesen*, Norén*, Håstad,
Spångberg, Larsson i Julita, Nordkvist i Kalmar, Larsson i Luttra, Dahl och
Dahlén.

* Ej närvarande vid justeringen.