Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 år 1956

Utlåtande 1956:Ku10

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 år 1956

1

Jir 10

Konstitutionsutskottets utlåtande i anledning av Kungl. Maj:ts
proposition till riksdagen med förslag till ändrad lydelse
av § 22 mom. 2 regeringsformen.

Till konstitutionsutskottet ha båda kamrarna den 8 februari 1956 hänvisat
en av Kungl. Maj:t till riksdagen avlåten proposition, nr 51, däri Kungl.
Maj :t, under åberopande av propositionen bilagt utdrag av statsrådsprotokollet
över justitiedepartementsärenden för den 13 januari 1956, till riksdagens
prövning framlagt nedan intagna förslag till ändrad lydelse av § 22
mom. 2 regeringsformen.

Beträffande motiveringen får utskottet, i den mån redogörelse därför icke
lämnas i det följande, hänvisa till det vid propositionen fogade utdraget av
statsrådsprotokollet.

Regeringsrätten är rikets högsta administrativa domstol. Den skall enligt
§ 18 regeringsformen bestå av minst sju ledamöter, som kallas regeringsråd.
Dessas antal har upprepade gånger provisoriskt utökats, senast genom lag
den 23 mars 1956 till sexton från och med den 1 oktober 1956.

Flertalet av de till regeringrätten hörande målen äro taxeringsmål, som
gälla beskattning enligt kommunalskattelagen samt förordningarna om statlig
inkomstskatt och förmögenhetsskatt. Taxering äger — med vissa undantag
— rum i taxeringsnämnder såsom första och prövningsnämnder såsom
andra instans. Från prövningsnämnderna kan talan fullföljas till kammarrätten
och därifrån till regeringsrätten.

Även vissa andra administrativa mål än taxeringsmålen komma till regeringsrätten
efter att ha avgjorts av kammarrätten. Åtskilliga av regeringsrättens
mål ha emellertid fullföljts från andra instanser, främst överståthållarämbetct
och länsstyrelserna men även centrala ämbetsverk, domkapitel
och andra organ.

Sedan början av 1940-talet har tillströmningen av mål till regeringsrätten
ökat väsentligt. År 1940 inkommo 1 888 mål. Motsvarande siffra för sistförflutna
år är 3 865. Balansen av oavgjorda mål har likaledes ökat kraftigt,
trots de ovan nämnda provisoriska förstärkningarna av domstolen. Från
792 mål vid utgången av år 1940 har balansen stigit till 6 102 mål vid utgången
av år 1955. Denna balans hänför sig i främsta rummet till taxeringsmålen.
I fråga om andra grupper av mål föreligger i stort sett icke större
balans än som kan anses normal med hänsyn till arbetets gång.

Anhopningen av oavgjorda taxeringsmål medför, att för närvarande i genomsnitt
omkring tre år förflyta från dagen för kammarrättens utslag till
1 Hihang till riksdagens protokoll 1956. 5 sand. 2 avd. Nr 10

2

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 år 1956

dess målet hinner avgöras i regeringsrätten. Också i kammarrätten finnes
en arbetsbalans, som uppgår till mer än ett års arbetseffekt. Denna eftersläpning
i arbetet medför stora olägenheter för de skattskyldiga, som få
vänta många år på besked i sina taxeringsangelägenheter och som under
liden ofta måste ligga ute med stora skattebelopp. Eftersläpningen medför
även ekonomiska olägenheter för det allmänna i form av ränteutgifter och
ränteförluster, vartill kommer, att det för taxeringsarbetet i dess helhet är
till allvarlig nackdel, att regeringsrättens utslag komma så sent.

Sedan åtskillig tid tillbaka har frågan om att minska regeringsrättens
arbetsbörda genom någon form av fullföljdsbegränsning, främst i skattemål,
varit föremål för diskussion. Redan 1904 — alltså före regeringsrättens
tillkomst — framkastades tanken att göra kammarrätten till sista instans
i alla beskattningsmål. Kammarrätten ställde sig emellertid bestämt
avvisande och åberopade därvid bristerna i taxeringsförfarandet. När frågan
om minskning i regeringsrättens arbetsbörda togs upp vid 1928 års riksdag
(prop. nr 232, motion I: 307), sträckte man sig icke längre än till att
överväga möjligheten dels av att från fullföljd avskära vissa grupper av
mål, därvid gruppindelningen skulle ske efter beskattningens art eller tvisteföremålets
värde, dels av att stadga fullfölj dsavgift. Sammansatt stats- och
första lagutskott (uti. nr 4) begärde utredning, som kom till stånd och verkställdes
av regeringsrätten. Utskottet fann det icke tilltalande, att staten
skulle kräva avgifter för prövning av det allmännas skatteanspråk. Regeringsrätten
ansåg det olämpligt att låta kammarrätten, som i praktiken var
första instans i beskattningsmål, också vara den sista. Ej heller ville regeringsrätten
förorda en penninggräns för fullföljdsrätt men ställde sig ej helt
avvisande till fullfölj dsavgif ter.

Statens organisationsnämnd önskade enligt eu år 1931 avgiven promemoria
icke någon form av fullföljdsbegränsning. Detta gjorde ej heller beskattningsorganisationssakkunniga
(SOU 1942: 18 s. 102), men dessa menade
dock, att frågan om kammarrättens omvandling till högsta instans i beskattningsmål
kunde komma i annat läge, om prövningsnämndernas bristfälliga
organisation avhjälptes. De sakkunniga förde vidare fram ett förslag om att
avskära rätten till fullföljd i de fall, då prövningsnämnden och kammarrätten
kommit till samma resultat i målet.

1947 års laxeringssakkunniga (SOU 1949: 62 s. 54) togo avstånd såväl
från en på taxeringens storlek beroende spärr som från fullföljdsavgift i
varje form.

År 1952 uppdrog chefen för justitiedepartementet åt kanslirådet Harry
Sterner att undersöka möjligheterna att begränsa fullföljden till regeringsrätten.
Sterner fann avskärande av fullföljdsrätten i mål om mindre belopp
föga effektivt. Han menade, att fullföljdsavgift borde införas hellre än stämpelplikt
men pekade på den höga ändringprocenten i regeringsrätten (27
-—28 % i vanliga taxeringsmål 1950—1951) som ett tecken på att regeringsrättens
mål icke varit föremål för samma noggranna handläggning i
underinstanserna som högsta domstolens mål. Sterner antydde också möj -

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 år 1956

3

ligheten av en mera summarisk föredragning på prövningsavdelning för
urskiljande av de mål, där ändring borde göras. Han förordade emellertid
icke någon åtgärd i fullföljdsbegränsande syfte.

Sterners promemoria remitterades till regeringsrättens ledamöter, som den
5 oktober 1954 yttrade sig över densamma. Därvid föreslogs av flertalet regeringsråd
ett system med prövningstillstånd i samtliga beskattningsmål.
Beträffande den närmare utformningen av ett sådant system gingo emellertid
meningarna isär.

Chefen för finansdepartementet tillkallade enligt bemyndigande den 6
maj 1955 sakkunniga för att verkställa utredning angående möjligheterna
att begränsa tillströmningen av taxeringsmål till regeringsrätten. I direktiven
anförde han bl. a.:

Enligt min mening kan självfallet vissa erinringar riktas mot tanken att
begränsa de skattskyldigas möjligheter att underställa regeringsrätten tvistiga
taxeringsfrågor. Taxeringen i första instans, alltså hos taxeringsnämnderna,
lider för närvarande av vissa påtagliga brister. Angående dessa brister
vill jag här allenast erinra att taxeringsnämnden har mycket kort tid på sig
för ett synnerligen vidlyftigt och ofta svårt gransknings- och bedömningsarbete
samt att detta arbete i övervägande utsträckning utföres av lekmän,
vilka inte alltid har den erfarenhet av skattereglernas tillämpning som önskvärt
vore. Detta har medverkat till att belastningen i andra instans, alltså
prövningsnämnderna, blivit betydande. I åtskilliga fall, såsom då anledning
att ifrågasätta deklarations riktighet framkommit först i samband med kontrollåtgärder
vidtagna inom länsstyrelsernas taxeringssektioner, blir prövningsnämnden
i själva verket mången gång första instans. Även prövningsnämnderna
är alltså för närvarande mycket belastade och har även de att
fullgöra sina uppgifter inom en ganska begränsad tidrymd.

Spörsmålet om en begränsning av fullföljdsrätten har ett givet samband
med frågan hur arbetet i första och andra instans är organiserat. Betänkligheterna
mot en sådan begränsning minskar i den mån taxerings- och
prövningsnämndernas arbete blir så ordnat, att ett fullgott utredningsmaterial
kan läggas till grund för prövning redan på ett tidigt stadium samt
nämnderna tillika får tid och utrustning i övrigt för en tillfredsställande
prövning.

Jag vill tillägga, att även om skäl kan anföras mot alt öka antalet regeringsråd
utöver vad för närvarande gäller, en sådan åtgärd självfallet inte
bör utan vidare avvisas. Mål och ärenden av administrativ natur visar
en med samhällsutvecklingen klart sammanhängande ökning samt avser
ofta spörsmål som inte bara är av intrikat natur utan därjämte av största
betydelse för den enskilde. Alltför långt gående åtgärder i syfte att avskära
fullföljdsrätten kan därför möta starka invändningar från rättsäkerhetssynpunkter.

Som redan antytts bör utredningen främst ta sikte på möjligheten att
föreskriva någon form av fulltoljdstillstånd som förutsättning för att taxcringsmålen
skall få bringas under regeringsrättens prövning. Alternativa
anordningar för att begränsa tillströmningen av taxeringsmålen bör likväl
icke lämnas alldeles obeaktade.

4

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 år 1956

Sedan 1950 års skattelagssakkunniga i betänkande med förslag till effektivare
taxering (SOU 1954:24) ifrågasatt en ganska genomgripande omorganisation
av taxeringsarbetet i de båda första instanserna, erhöllo särskilda
sakkunniga, 1955 års taxeringssakkunniga, i uppdrag att verkställa
en förnyad utredning, som (SOU 1955:51) i sin tur lagts till grund för
Kungl. Maj:ts av riksdagen ännu icke behandlade proposition nr 150/1956
med förslag till taxeringsförordning. Enligt propositionen skall i varje stad
med egen uppbördsförvaltning och i varje fögderi finnas eu eller flera särskilda
taxeringsnämnder med uppgift att taxera rörelseidkare, fria näringsutövare
och andra skattskyldiga, beträffande vilka en mera ingående deklarationsgranskning
är påkallad. I dessa särskilda taxeringsnämnder skola
tills vidare heltidsanställda taxeringsassistenter tjänstgöra — deras antal
bär beräknats till ca 240. Övriga taxeringsnämnder skola enligt propositionen
ha samma organisation och arbetsformer som hittills.

Beträffande prövningsnämnderna föreslås olika åtgärder för att tillförsäkra
dessa en obunden ställning som besvärsprövande organ. Taxeringsintendenten
och den skattskyldige skola inför nämnden processa såsom
likaberättigade parter. Detta innebär, att prövningsnämnden icke får ändra
en taxering annat än på yrkande av part. Ändringar till den skattskyldiges
förmån skola dock i mål, som genom besvär dragits inför nämndens prövning,
kunna företagas även utan yrkande.

Förbud föreslås för ledamot av prövningsnämnd att samtidigt vara ledamot
av taxeringsnämnd. Den nuvarande anordningen att taxeringsintendenten
skall deltaga i prövningsnämdens överläggningar föreslås avskaffad.
Intendenten blir i fråga om rätt att vara närvarande i nämnden huvudsakligen
likställd med den skattskyldige.

För att åstadkomma en åtskillnad mellan den dömande och den fiskaliska
verksamheten förordas, att särskilda prövningsnämndskanslier inrättas
inom länsstyrelserna. Åtgärden innebär indirekt en förstärkning av taxeringssektionerna,
vilka hittills i betydande omfattning tagits i anspråk för
att biträda prövningsnämnderna med beredning av besvärsärenden.

Bland ytterligare förslag på detta område må nämnas, att vissa enklare
mål skola kunna avgöras av ordföranden ensam, samt att det muntliga förfarandet
ges ökad stadga.

Den nya taxeringsförordningen föreslås skola träda i kraft den 1 januari
1958. Utbyggnaden av assistentorganisationen kan emellertid beräknas taga
åtskilliga år i anspråk.

Utredningen om fullföljdsrätt i taxeringsmål har i skrivelse den 20 december
1955 meddelat chefen för justitiedepartementet, att utredningen kan
tänkas komma fram till att prövningen av frågor om rätt att fullfölja talan
hos regeringsrätten bör anförtros en avdelning av domstolen, bestående av
tre regeringsråd. Ett sådant system förutsätter dock ändring av stadgandet
i § 22 mom. 2 regeringsformen om att regeringsrätten är domför med
fem ledamöter (fyra, om tre av dem äro ense om slutet).

Utredningen förklarade i sin skrivelse, att den ännu icke hunnit taga

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 år 1956

5

slutlig ställning till frågan om tillståndsprövning, men att den likväl fann
önskvärt, att förslag om grundlagsändring på denna punkt framlades för
1956 års riksdag. Ändringen, som av utredningen betecknades som en beredskapsåtgärd,
borde enligt dess mening ske i den form, att hinder ej
mötte att framdeles föreskriva villkor om tillståndsprövning även i andra
mål än skattemål, om så skulle finnas lämpligt.

I föreliggande proposition förklarar chefen för justitiedepartementet, att
han självfallet icke nu är beredd att taga ställning till frågan, om en fullfölj
dsbegränsning bör genomföras och i så fall hur reglerna härom böra
närmare utformas. Han erinrar om att denna fråga har nära samband med
hur taxeringsarbetet är ordnat i taxeringsnämnd och prövningsnämnd. Om
rätten att bringa ett mål under regeringsrättens prövning skall inskränkas,
ligger det enligt departementschefen nära till hands att anknyta till de
regler, som i motsvarande hänseende gälla för högsta domstolen. Enligt
rättegångsbalken må talan mot hovrätts dom i allmänhet icke komma under
högsta domstolens prövning med mindre högsta domstolen meddelat parten
tillstånd därtill. Vid behandling av fråga om prövningstillstånd deltaga endast
tre justitieråd.

För att icke genomförandet av det förslag, som utredningen kan komma
att framlägga, skall bli fördröjt, förordar därför departementschefen, att
för årets riksdag framlägges förslag till sådan ändring i regeringsformen
§ 22 mom. 2, att hinder icke möter mot att i allmän lag bestämma regeringsrådens
antal till lägre än fyra vid handläggning av fråga om fullföljdstillstånd.
En sådan åtgärd innebär enligt departementschefen icke att ställningstagande
till utredningens blivande förslag föregripes.

Utskottet. Tillströmningen av mål till regeringsrätten och arbetsbalansen
där ha numera nått sådan omfattning, att enbart provisorisk utökning av
regeringsrådens antal med all sannolikhet icke kan komma att avhjälpa föreliggande
uppenbara missförhållanden. Otvivelaktigt måste jämväl andra
medel tillgripas för att skapa jämvikt mellan måltillströmning och arbetseffekt.
Trots de betänkligheter, som kunna anföras mot begränsning av
möjligheterna att draga taxeringsmål under regeringsrättens prövning, är
det icke otänkbart, att någon form av dylik fullföljdsbegränsning kommer
att visa sig ofrånkomlig. Då varje dröjsmål med en reform otvivelaktigt
förlänger och troligen även ökar de rådande olägenheterna, anser sig konstitutionsutskottet
icke kunna avstyrka att — oaktat reformförslag ännu ej
utarbetats — grundlagshindret för inrättande av prövningsavdelning med
tre ledamöter undanröjes. Om en fullföljdsbegränsning skall kunna medföra
nämnvärd lättnad i regeringsrättens arbetsbörda, bör nämligen tillståndsprövningen
liksom i högsta domstolen handhavas av allenast tre domstolsledamöter.

Det bör likväl framhållas, att riksdagens ställningstagande till de förslag
om fullföljdsbegränsning, som kunna komma att framläggas, icke härigenom
föregripes.

6

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 år 1956

Utskottet hemställer därför,

att riksdagen, med bifall till Kungl. Maj :ts förevarande
proposition, nr 51, såsom vilande för vidare grundlagsenlig
behandling måtte antaga följande

Förslag

till

ändrad lydelse av § 22 mom. 2 regeringsformen

(Gällande lydelse) (Föreslagen lydelse)

§ 22.

2:o. I regeringsrätten kunna mål 2:o. I regeringsrätten kunna mål
prövas och avgöras av fem ledamö- prövas och avgöras av fem ledamöter,
så ock av fyra, där tre av dem ter, så ock av fyra, där tre av dem
äro om slutet ense. äro om slutet ense. I den ordning

87 § 1 mom. stadgar bestämmes antalet
regeringsråd som skola deltaga
vid behandling av fråga, huruvida
talan må komma under regeringsrättens
prövning, där enligt författningarna
särskilt tillstånd därtill kräves.

Stockholm den 8 maj 1956

På konstitutionsutskottets vägnar:
HARALD HALLÉN

Närvarande:

från första kammaren: herrar Elmgren, Englund, Damström*, Georg
Pettersson, Olsén, Weiland*, Ragnar Bergh*, Fritiof Karlsson, Carl Albert
Anderson* och Sigfrid Larsson; samt

från andra kammaren: herrar Hallén, Pettersson i Norregård*, von
Friesen*, Fast*, Håstad, Swedberg, Spångberg*, Jonsson i Haverö*, Gustafsson
i Bogla och Hamrin*.

* Ej närvarande vid justeringen.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 år 1956

7

Reservation

av herrar Bergh, Ragnar, von Friesen, Håstad, Swedberg och Hamrin, soir,
ansett, att utskottets utlåtande bort ha följande lydelse:

Utskottet vill först tillkännage den principiella uppfattningen, att preliminära
ändringar av grundlagarna allenast i exceptionella fall böra ske i
hypotetisk form, d. v. s. under förutsättning att konung och riksdag, innan
det vilande grundlagsförslaget definitivt godkännes, genomföra en viss lagstiftning,
som närmare utformar innebörden av grundlagsändringen. Respekten
för grundlagarnas helgd kräver, att riksdagen redan vid den första
behandlingen kan överblicka hela frågekomplexet och därigenom äga full
insikt om grundlagsändringens innebörd. Beträffande föreliggande ändringsförslag
är detta ej fallet. Något utarbetat förslag om regeringsrättens
arbete från den utredning, som framfört tanken på en grundlagsändring,
föreligger icke. Ej heller har utskottet fått kännedom om andra tänkbara
alternativa lösningar av problemet om regeringsrättens stora balans. Utskottet
kan under sådana förhållanden ej förorda ett avsteg från den i Sverige
hävdade regeln, att tyngdpunkten vid en grundlagsändring bör ligga på den
första behandlingen av denna.

I och för sig kan utskottet väl föreställa sig, att samma fullföljdsbegränsning,
som för närvarande gäller för högsta domstolen, i en framtid kan visa
sig motiverad även när det gäller regeringsrätten. Förutsättningen härför
måste dock vara, att skatteprocessordningen blir lika säker och tillförlitlig
som förfarandet vid vanliga domstolar. Den omständigheten att regeringsrätten
enligt propositionen företagit ändringar av utslagen i nära en tredjedel
av skattemålen tyder på, att skatteprocessen ännu inte nått samma fasthet
som kännetecknar förfarandet vid de vanliga domstolarna. De många och
täta ändringarna av skattelagarna öka dessutom vikten av regeringsrättens
utslag. De reformer av skatteprocessen, som i annan proposition förelagts
årets riksdag, väntas öka rättssäkerheten inom skatteväsendet, men givetvis
kan resultatet av dem ej bedömas förrän de fått verka under någon tid. Intill
dess bör enligt utskottets mening intet åtgöras, som för skattebetalarna kan
framstå som en begränsning av deras rättsskydd gentemot statens fiskaliska
makt.

Utskottet vill ytterligare framhålla, att det förbättrade prövningsnämndsförfarande,
som ovivelaktigt utgör en förutsättning för begränsning av fullföljdsrätten,
enligt Kungl. Maj :ts proposition nr 150/1956 visserligen föreslagits
skola träda i funktion taxeringsåret 1958, men att det i samma proposition
beräknas förflyta »en ganska avsevärd tid», innan den nya taxeringsorganisationen
helt utbyggts. Ett uppskov med grundlagsändringen under
en riksdagsperiod kan under sådana förhållanden icke antagas få praktisk
betydelse för mer än något år.

8

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 10 år 1956

Till sist vill utskottet erinra om att frågan om fullföljdsbegränsning när
det gäller skattemål helst ej bör lösas isolerad. Den äger otvivelaktigt ett
samband med fullföljdsbegränsning beträffande andra administrativa besvärsmål.
Hela det stora spörsmålet om det administrativa besvärsförfarandet
har emellertid nyligen gjorts till föremål för ett principbetänkande
av de s. k. besvärssakkunniga, men varken Kungl. Maj :t eller riksdagen har
ännu tagit ställning härtill.

Med hänvisning till vad ovan anförts hemställer utskottet,

att Kungl. Maj :ts förevarande proposition måtte av riksdagen
avslås.

Stockholm 1956. Kungl. Boktryckeriet P. A. Norstedt & Söner

560905