Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 9 (Utlåtande 1894:Ku9 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 9.

N:o 9.

Ank. till Riksd. kansli den 26 april 1894, kl. 1 e. m.

Konstitutionsutskottets utlåtande, i anledning af väckt motion om
ändrad lydelse af § 87: 2 regeringsformen.

Då genom kongl. förordningen angående allmänt kyrkomöte den
16 november 1863 rätt till en särskild representation tillförsäkrades
svenska kyrkan, meddelades beträffande den nya institutionens verksamhetsområde
i. § 9 af nämnda författning den föreskrift, att mötet tillkomme
att upptaga kyrkliga mål, som Konungen till detsamma öfverlemnade
eller hvarom fråga af någon dess ledamot väcktes, dock att
mötet icke egde att utöfver hvad i grundlag kunde varda medgifvet,
annat eller mera besluta än underdåniga utlåtanden.samt föreställningar
och önskningar att hos Konungen anmälas. Kyrkomötet saknade alltså
till en början sin numera i grundlagen stadgade vetorätt i kyrkolagsoch
privilegiefrågor och var en allenast rådgifvande församling. Detta
förhållande upphörde emellertid, såsom kändt är, redan år 1866, då
genom de i samband med ståndsförfattningens upphäfvande beslutade
ändringarna af §§ 87, 88 och 114 regeringsformen kyrkomötets behörighet
erhöll sin nuvarande omfattning. Till denna väsentliga rubbning
af grundsatsen, att lagstiftningsmagten tillkommer allenast Konungen
och Riksdagen, innehålla motiven till kongl. propositionen om antagande af
ny riksdagsordning och dermed sammanhängande ändringar i regeringsformen,
hvad kyrkolagstiftningen angår, intet annat skäl, än att, derest
Bih. till Riksd■ Prof. 1894. 3 Sami. 9 Höft. (N:o 9.) 1

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 9.

förslaget till ny riksdagsordning blefve antaget, statskyrkan skulle upp- .
höra att genom ett särskilt stånd vara representerad i nationalförsamlingen.
Det torde emellertid böra uppmärksammas, att före representationsreformen
endast tre stånds bifall erfordrades för att förslag till
sådana lagar, som i §§ 87 och 88 regeringsformen omförmäldes, skulle
anses vara af Rikets Ständer antagna, och att grundlagen icke till presteståndets
förmån medgaf något undantag från denna regel med afseende
å kyrkolagsfrågor, hvadan kyrkomötet numera eger vida större myndighet
i dylika frågor än fordom presteståndet.

Vid flera föregående riksdagar (1881, 1882, 1883 och 1885) hafva
väckts motioner, innefattande förslag om upphäfvande af eller inskränkning
i kyrkomötets vetorätt. Bland dessa förslag har det, som år 1882
för första gången framlades af herr C. J. Svensén samt vid sistnämnda
och nästpåföljande års riksdagar med stor röstöfvervigt bifölls af Andra
Kammaren, inom representationen vunnit den största anslutningen. Enligt
detsamma skulle det i §87:2 regeringsformen förekommande
ordet »samtycke» utbytas mot »utlåtande», och kyrkomötets vetorätt således
inskränkas till frågor angående förklaring af kyrkolag och presterskapets
privilegier.

I eu inom Andra Kammaren väckt, till utskottet hänvisad motion,
n:o 159, har herr C. F. Wallbom återupptagit herr Svenséns förslag.
Till stöd för sin framställning anför motionären hufvudsakligen följande:
Genom den i sammanhang med representationsreformen ändrade lydelsen
af § 87 regeringsformen, jemlörd med §§ 88 och 114 af samma
grundlag, hade kyrkomötet från eu blott rådgifvande församling blifvit
upphöjdt till en tredje statsmagt, som med Konung och Riksdag delade
lagstiftningsmagten i kyrkliga frågor. För att en så stor magt skulle
få orubbad ega bestånd, måste det vara högeligen vigtiga skål, som
talade till dess förmån. Ty den utgjorde i sjelfva verket en egendomlighet
för vår lagstiftning, som, motionären veterligen, saknade motstycke
i något annat land. Det syntes ligga i sakens natur, att en
kyrka, allt efter som den vore statskyrka eller frikyrka, hade att låta
sin lagstiftning ordnas på ettdera af två sätt. Inom en frikyrka borde
otvifvelaktigt den lagstiftande magten utöfvas af en representativ församling,
såvida den ej i likhet med den katolska kyrkan vore underkastad
ett enväldigt andligt öfverhufvud, men en statskyrka åter hade
i sin egenskap af statsinstitution att, i likhet med alla andra dylika
institutioner, rätta sig efter de lagar, som för dess räkning stiftades af
statens vanliga lagstiftande organer. Då den svenska kyrkan å ena
sidan ville fortvara såsom statskyrka, men å andra sidan ville åt sin

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 9.

representation se inrymd en sjelfständig lagstiftande magt, läge deri
en motsägelse, som förr eller senare måste upphöra, antingen på det

sätt, att statskyrkan öfverginge till frikyrka med ett för dess räkning
lagstiftande kyrkomöte, eller ock på det sätt, att den underordnade
sig den lagstiftande magt, som inom staten utöfvades af Konung och
Riksdag.

Det hade anmärkts, att den säregna magtställning, som i vårt
land tillkomme kyrkomötet, icke kunde detsamma frånhändas utan
dess eget medgifvande, emedan den blifvit lemnad såsom ett vederlag
åt den svenska kyrkan för den minskning i politisk magt, som den
fick vidkännas genom presteståndets frånträdande af sin ställning såsom
riksstånd. Denna dess egenskap af vederlag för en afträdd, men

icke förverkad rättighet, förmenades skola medföra, att kyrkomötets

rätt till veto mot Konungs och Riksdags beslut måste ega bestånd i
all framtid, såvida ej svenska kyrkans ombud sjelfvilligt afstode derifrån.
Kyrkomötets vetorätt hörde emellertid icke till presterskapets
privilegier, hvadan Konung och Riksdag kunde i vanlig ordning derom
besluta, utan att någons rätt dermed träddes för nära. Våra grundlagar
innehölle icke några bestämmelser derom, att ett i laga ordning
gifvet vederlag för frånträdd politisk magt skulle ega samma helgd
som ett privilegium. Derest det allmänna bästa fordrade, att ett dylikt
vederlag upphörde, vore statsmagterna oförhindrade att derom besluta.
De hade också helt nyligen i ett synnerligen vigtigt fall gjort bruk af
denna rätt. Genom det beslut, som Riksdagens båda kamrar den 14
och den 28 februari innevarande år samstämmigt fattat, i hufvudsaklig
enlighet med Konungens förslag, vore i trots af bestämda protester
från städernas riksdagsmän faststäldt, att de grunder för utseende af
städernas ombud i Andra Kammaren, som i gällande riksdagsordning
införts såsom vederlag för borgarståndets frånträdande af sin politiska
magt, skulle upphöra att gälla och ersättas af andra. Den princip vore
alltså fastslagen i vår statsrätt, att ett vederlag för frånträdd magtställning,
medgifvet ett af de forna riksstånden eller dess rättsinnehafvare,
endast så länge borde ega bestånd, som statsmagterna funne
dess fortvaro förenlig med det allmänna bästa, men kunde af dem utan
rättsinnehafvarens samtycke återtagas, så snart de funne ändrade tidsförhållanden
det påkalla. Vid afgörande af frågan om kyrkomötets
vetorätt hade statsmagterna alltså numera endast att taga i öfvex-vägande,
huruvida fortvaron af denna rätt vore förenlig med det allmänna bästa,
eller dess upphörande påkallades af ändrade tidsförhållanden.

Redan från början af kyrkomötets tillvaro hade det med hvarje

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o ,9.

år allt tydligare visat sig, att en tredelning af den lagstiftande magten
på det kyrkliga området redan i och för sig vore egnad att fördröja
och försvåra det helsosamma utvecklingsarbete, som på detta liksom
på alla andra områden måste anses högst nödigt och nyttigt. Ensamt
för sig inneburé detta intet klander mot kyrkomötets verksamhet såsom
lagstiftande församling. Proceduren för allt lagstiftningsarbete vore
redan dessförinnan tung och omständlig nog i vårt land. Ett lagförslag,
som vanligen behöft lång tid för att arbeta sig fram genom
kamrarnes mogna pröfning, måste dessutom genomgå ytterligare granskning
dels.i komitéer m. in., dels ock i högsta domstolen, innan det
understäldes Konungens pröfning. En så mångsidig granskning af
olikartade institutioner, som betraktade saken från hvar sin olika synpunkt,
medförde lätt ett virrvarr af hvarandra korsande meningar, som
icke vore egnadt att främja en sundt och jemnt fortgående verksamhet
på lagstiftningens område. Komme nu dertill i afseende å kyrkliga
lagfrågor ännu eu institution, nemligen kyrkomötet, som egde ej blott
rådgifvande, utan äfven beslutande röst, vore det uppenbart, att kyrkomötet
måste vara i synnerligen hög grad utrustadt med vilja och förmåga
att främja ett kraftigt utvecklingsarbete på det kyrkliga området,
om ej redan dess blotta tillvaro i och för sig skulle utgöra ett hinder
mot detta utvecklingsarbetes behöriga fortgång. Kyrkomötets goda
vilja torde väl ingen ega rätt att sätta i fråga, men erfarenheten hade
numera ådagalagt, att dess förmåga att föra det kyrkliga utvecklingsarbetet
framåt visat sig vara så godt som ingen. I trots af att denna
församling inom sig slutit så många verkligt betydande personer, funnes
det knappast någon enda kyrklig reformfråga, hvars framgång legat
det svenska folket om hjertat, som blifvit af kyrkomötet ens i minsta
mån förd framåt, och det, skulle icke vara svårt att härpå anföra en
mängd exempel. Att skrifva historien om det svenska kyrkomötet,
skulle blifva detsamma som att skrifva historien om idel ofruktbara
och resultatlösa reformsträfvanden.

Efter att hafva erinrat om vid föregående riksdagar väckta förslag
om upphäfvande af kyrkomötets vetorätt, fortsätter motionären:
Sedan den sista af dessa framställningar (1885) var föremål för Riksdagens
behandling, hade två kyrkomöten varit samlade, och det
minsta, som om dem kunde sägas, vore, att de icke bidragit att
häfva den gamla nedslående erfarenheten i fråga om verkningarna
af kyrkomötets lagstiftningsmagt och vetorätt mot Riksdagens beslut.
Särskilt under 1893 års kyrkomöte hade denna vetorätt utöfvats på
ett gent emot både Konung och Riksdag synnerligen utmanande sätt.

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 9.

För att styrka detta påstående behöfde man endast hänvisa till det
tvära afslag, som kyrkomötet satte emot den af Riksdagen bifallna
kong], propositionen om ändring af kap. 1 § 1 kyrkolagen, som åsyftade
att vinna reda och enkelhet i bestämmelserna om hvad med svenska
kyrkans lära borde förstås, och samma kyrkomöte visade en föga lofvärd
benägenhet att på sidan om tydlig lag inblanda sig i ärenden,
som ej komme det vid. I uppenbar strid mot kyrkomötesförordningens
§ 9, som endast tilläte mötet att till behandling upptaga kyrkliga
mål, företog sig mötet att besluta en skrifvelse till Kongl. Maj:t om
det förfarande, som borde iakttagas, då skollärarinna trädde i gifte, ett
ärende, som icke rörde kyrkan, och der kyrkomötet alltså obehörigen
inblandat sig i Konungens och Riksdagens rätt att allena besluta.

Tiden syntes motionären alltså vara inne att å nyo upptaga det af
Andra Kammaren två gånger bifallna förslaget om upphörande af kyrkomötets
vetorätt, hvarigenom hela frågan blefve löst på det enklaste
sätt. Han hemstälde således,

att Riksdagen måtte för sin del och i grundlagsenlig ordning
besluta, att i 87 § 2 mom. regeringsformen ordet »samtycke» måtte utbytas
mot ordet »utlåtande».

Lika med motionären anser utskottet grundlagens stadganden om
rätt för statskyrkan att genom en särskild representation med Konungen
och Riksdagen dela lagstiftningsmagten i kyrkliga frågor i och för
sig innebära en motsägelse, ty lika sjelfkärt, som det synes utskottet,
att en frikyrka må ega att utan annan inblandning från statens sida,
än som för den allmänna ordningens och sedlighetens upprätthållande
kan finnas erforderlig, genom dertill utsedde representanter eller på
annat sätt sjelf ordna sina angelägenheter, lika orimligt är det enligt
utskottets uppfattning, att de lagar, som reglera statskyrkans organisation
och verksamhet, skola stiftas af andra organer än dem, hvilka det
tillkommer att meddela dylika föreskrifter med afseende å öfriga statsinstitutioner.
På samma gång stadgandet, att statskyrkans representation
eger andel i lagstiftningsmagten beträffande kyrkliga frågor,
synes utskottet ur principiel synpunkt ohållbart, hade, enligt utskottetB
åsigt, den omständigheten, att i vår kyrkolag finnas inblandade en
mängd stadganden af civillags natur, hvarigenom kyrkomötets lagstiftningsmagt
kommit att omfatta äfven sådana frågor, som alls icke be -

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 9.

röra de rent kyrkliga intressena, bort särskilt mana grundlagsstiftarne
att icke utsträcka mötets befogenhet utöfver en rådgifvande församlings.
Man har såsom skäl för stadgandena om kyrkomötets lagstiftningsmagt
anfört, att hos nationalrepresentationen icke skulle i tillräcklig grad
förefinnas de speciella insigter i kyrkliga frågor, som för vården af kyrkans
intressen vore af nöden. Med afseende härå anser utskottet sig
endast böra erinra om mångfalden af de ärenden, för hvilkas allsidiga
pröfning särskilda kunskaper synas vara i ej mindre grad erforderliga,
men som det oaktadt utan olägenhet pröfvas allenast af Konungen och
Riksdagen.

Det ligger i sakens natur, att delningen af lagstiftningsmagten i
kyrkliga frågor på tre särskilda organer ingalunda kan vara egnad att
befordra genomförandet af tidsenliga reformer i vår föråldrade kyrkolag,
och grundlagens stadganden i förevarande afseende verka än mera
hämmande på utvecklingen, derigenom att kyrkomötet sammanträder
endast hvart femte år. Olägenheten häraf är påtaglig i synnerhet i
det fall — hvilket i vigtigare frågor ej sällan torde förekomma — att
de olika lagstiftande myndigheterna fatta skiljaktiga beslut, mellan
hvilka sammanjemkning lämpligen skulle kunna ega rum. Bestämmelserna
om kyrkomötets vetorätt måste således äfven i praktiskt afseende
anses föga tillfredsställande.

Uppkomsten af denna rätt härleder sig från presterskapets genom
ståndsförfattningens upphäfvande minskade inflytande på Riksdagens
sammansättning. Den i motiven till förstnämnda kongl. proposition
till stöd för ändringarna af §§87 och 88 regeringsformen åberopade omständighet,
att, derest förslaget till ny riksdagsordning blefve antaget,
statskyrkan skulle upphöra att genom ett särskildt stånd vara representerad
i nationalförsamlingen, utvisar tydligt, att denna grundlagsändring
afsåg att åt statskyrkans presterskap bereda ersättning för förlusten af
dess dåvarande magtställning inom Riksdagen och derigenom vinna presteståndets
bifall till representationsförslaget. Då emellertid, såsom kändt
är, ståndet knappast kan anses hafva otvunget biträdt reformen, än mindre
understödt densamma på grund af den kyrkomötet sålunda tillförsäkrade
lagstiftningsmagten, synes det faktiska syftemålet med förevarande
ändringar i regeringsformen redan från början hafva varit i viss mån
förfeladt. Dét torde tillika böra framhållas, att grundlagstiftarne svårligen
kunna anses hafva afgifvit någon som helst försäkran, att den
förmån, som enligt § 87 regeringsformen blifvit tillförsäkrad statskyrkans
presterskap såsom godtgörelse för frånträdda politiska rättig -

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 9.

heter, skulle för all framtid blifva beståndande, och att de i hvarje fall
dertill saknat befogenhet. Varaktigheten af detta stadgande bör derför,
enligt utskottets uppfattning, vara beroende derpå, huruvida detsamma
kan anses fortfarande befordra sitt egentliga ändamål. Hvilken den
faktiska anledningen till införande i vår statsrätt af ifrågavarande bestämmelse
nu än må hafva varit, torde dock meningarna ej vara synnerligen
delade derom, att befrämjandet af kyrkans sanna intressen
och rättigheter måste anses utgöra dess hufvudändamål. Ernås icke
vidare detta syfte, anser utskottet hvarje giltigt skäl saknas för bibehållandet
af förevarande stadgande, som hvilar på grundsatser, hvilka
synas främmande för hela vårt statsskick.

En granskning af det sätt, på hvilket kyrkomötet uppfylt denna
sin bestämmelse, torde emellertid gifva vid handen, att det nu angifna
ändamålet med ifrågavarande stadgande ingalunda blifvit förverkligadt.
Under det kyrkomötet, som till följd af sin stela hierarkiska karakter
saknar stöd i folkmedvetandet, ådagalagt ett ganska ringa intresse att
för egen del söka afhjelpa de påtagliga bristerna i vår tvåhundraåriga
kyrkolagstiftning på samma gång som en uppenbar afvoghet mot vår
tids friare uppfattning af kyrkliga frågor, har mötets grundlagsstadgade
vetorätt visat sig vara ett verkligt hinder för den utveckling, som utgör
ett nödvändigt vilkor, för att statskyrkan skall kunna fortfarande
rätt befrämja det svenska folkets sanna välfärd, och utan hvilken ytterligare
söndringar inom samma kyrka svårligen torde kunna förekommas.
Det af motionären åberopade exemplet må i detta afseende anses
tillräckligt belysande. Tillika torde förtjena beaktas, att kyrkomötets
obenägenhet för reformer i kyrkolagstiftningen nödvändigt måste
verka hämmande äfven på Konungens och Riksdagens utöfning af
dem tillkommande rätt till initiativ i dylika frågor.

Utskottet har af dessa skäl ansett tydligt, att grundlagens föreskrifter
om mötets beslutanderätt i kyrkolagsfrågor icke äro med kyrkans
och samhällets sanna intressen förenliga. Enligt det af motionären
framlagda förslaget skulle deremot frågan vinna en under för handen
varande omständigheter tillfredsställande lösning. Visserligen borde
en foljdrigtig tillämpning af den grundsats, på hvilken motionärens
framställning hvilar, påkalla en liknande förändring af § 88 regeringsformen,
men dermed torde dock utan olägenhet kunna tillsvidare
anstå. Godkännes det ifrågavarande förslaget, skulle kyrkomötet,
frånsedt de mera betydelselösa förmåner, som omförmälas i §§ 88
och 114 regeringsformen, åter komma att intaga den ställning till
lagstiftningen, som från början var detsamma anvisad. Då i kyrkolags -

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 9.

frågor mötets utlåtande allt framgent skulle inhemtas, komme detsamma
jemväl fortfarande att utöfva inflytande på denna lagstiftning, livilket
skulle blifva verksammare, i den mån dess yttranden förestafvades af
en lefvande nitälskan för kyrkans och religionens intressen samt grundades
på speciella insigter i förevarande frågor. Med afseende härå
anser utskottet sig böra erinra om lagutskottets yttrande vid 1862—1863
års riksdag, att, äfven om den särskilda kyrkorepresentationens röst
endast vore konsultativ, torde deraf ingalunda följa att den skulle sakna
en afgörande vigt. Äfven Rikets Ständers röst i ekonomiska lagstiftningsfrågor
vore endast konsultativ, men att de af Ständerna derutinnan
uttalade åsigter ändock hade sin tyngd, vore obestridligt.

På grund af hvad sålunda blifvit aufördt hemställer utskottet,

att Riksdagen måtte, med bifall till herr Wallboms
förevarande motion, antaga följande förslag till förändrad
lydelse af § 87:2 regeringsformen att hvila till
vidare grundlagsenlig behandling:

§ 87.

(Nuvarande lydelse:)

2:o Riksdagen ege ock
gemensamt med Konungen
stifta, förändra eller upphäfva
kyrkolag; dock att
dervid erfordras samtycke
jemväl af allmäntkyrkomöte.
öfver förslag angående
dylik lag skola, på sätt i
mom. 1 sägs, Statsrådets
och Högsta domstolens tankar
inhemtas och jemte
Konungens proposition, då
sådan göres, Riksdagen
meddelas. Har ej förslag,
hvarom nu fråga är, före
början af Riksdagen näst
efter den, som framstält
eller antagit förslaget, blifvit
såsom lag genom all -

(Föreslagen lydelse:)

2:o Riksdagen ege ock
gemensamt med Konungen
stifta, förändra eller upphäfva
kyrkolag; dock att
dervid erfordras utlåtande
jemväl af allmänt kyrkomöte.
öfver förslag angående
dylik lag skola, på
sätt i mom. 1 sägs, Statsrådets
och Högsta domstolens
tankar inhemtas
och jemte Konungens proposition,
då sådan göres,
Riksdagen meddelas. Har
ej förslag, hvarom nu fråga
är, före början af Riksdagen
näst efter den, som
framstält eller antagit förslaget,
blifvit såsom lag

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 9.

män kungörelse utfärdadt,
vare det förfallet, och Konungen
underrätte då Riksdagen
om de skäl, som
hindrat förslagets antagande.

genom allmän kungörelse
utfärdadt, vare det förfallet,
och Konungen underrätte
då Riksdagen om de
skäl, som hindrat förslagets
antagande.

Stockholm den 26 april 1894.

På utskottets vägnar:

O. BERGRIS.

Reservationer:

af herr Bergius, som, i hufvudsak anslutande sig till konstitutionsutskottets
vid 1885 års riksdag afgifna, af begge kamrarne godkända
utlåtande n:o 5, velat hemställa,

att motionen icke måtte föranleda någon Riksdagens
åtgärd;

af herrar von Strokirch, friherre Wrangel von Brehmer, Helander,
Samzelius och Nyström, som instämt med herr Bergius;

af herr Alin; samt

åt herrar Ljungman och Johnsson mot motiveringen.

Herr Gustaf Berg har velat tillkännagifva, att han icke deltagit
i ärendets behandling inom utskottet.

Bill. till Riksd- Frot. 1894. 8 Sami. 9 Höft.