Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4 (Utlåtande 1897:Ku4 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.

N:o 4.

Ank. till Riksd. kansli den 26 mars 1897, kl. 2 e. m.

Konstitututionsutskottets utlåtande, i anledning af väckt motion om
ändring af § 60 regeringsformen.

Uti en till utskottets behandling från Andra Kammaren hänvisad
motion, n:o 138, har herr O. Walter hemstält, att följande förslag till
ändrad lydelse af § 60 regeringsformen, första stycket, måtte af Riksdagen
antagas att hvila till vidare grundlagsenlig behandling:

»Till bevillningar räknas tull- och accismedlen, postmedlen, jernvägstrafikmedlen,
telegraf- och telefonmedlen, stämpelmedlen, bränvinstillverkningsmedlen
samt hvad hvarje Riksdag dessutom särskildt såsom
bevillning sig åtager.»

Ett liknande förslag väcktes vid 1892 års riksdag i Andra Kammaren,
då herr E. Thermaenius uti motion n:o 151 föreslog, att Riksdagen
måtte för sin del besluta sådan ändring af § 60 regeringsformen,
att till bevillningar komme att räknas jernvägs-, telegraf- och telefonmedlen.

I häröfver afgifvet utlåtande, n:o 5, hemstälde 1892 års konstitutionsutskott,
att motionen icke måtte till någon Riksdagens åtgärd föranleda.

Första Kammaren biföll denna utskottets hemställan, hvaremot Andra
Kammaren biföll, hvad sju reservanter inom utskottet från Andra Kammaren
hemstält i en vid utskottets utlåtande fogad reservation.

Bih. till Rilcsd. Prot. 18.97. 3 Sami. 4 Höft. (N:o 4)

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.

Denna reservation motiverades sålunda:

Då så väl jernvägstrafik- som telegraf- och telefonmedlen obestridligen
vore af samma statsekonomiska natur som postmedlen, då följaktligen
förstnämnda statsinkomster och skattetitlar otvifvelaktigt, i fall
de inrättningar, som gifvit upphof till desamma, vid tiden för nu gällande
regeringsforms antagande funnits till, i likhet med postmedlen
såsom arter af bevillning blifvit upptagna under 60 § regeringsformen,
då vidare fortfarande uraktlåtenhet att inordna merbemälda statsinkomster
med deras växande betydelse under skyddet af nyssnämnda
paragraf och således deras fortsatta undandragande Riksdagens magtsfer
ej synts stå väl tillsammans med den 57 § regeringsformen (om svenska
folkets urgamla rätt att sig beskatta genom Riksdagen allena) och detta
ej minst med hänsyn till inkomsten af statsbanorna, för hvilkas åstadkommande
nationen iklädt sig en skuld af hundratals millioner kronor,
hade reservanterna ansett, att utskottet bort hemställa, att Riksdagen
med anledning af motionen till hvilande för vidare grundlagsenlig behandling
måtte antaga ett af reservanterna framlagdt förslag till ändrad
lydelse af § 60 regeringsformen.

Det är detta förslag, hvilket motionären i nu förevarande motion
upptagit såsom sitt eget.

Motionären förklarar, att han till alla delar ansluter sig till ofvanstående,
af reservanterna 1892 begagnade motivering, hvarutöfver icke
mycket torde behöfva tilläggas. Visserligen, fortsätter motionären, kunde
ännu mycket nog vara att säga rörande dess särskilda delar och särskild!,
med afseende å jernvägsstaten, der under årens lopp så många missbruk hunnit
inrota sig i följd af dess undantagande från Riksdagens kontroll. Men
det lönade icke stort mödan att orda vidlyftigt om så djupgående principiella
olikheter som dem, hvilka 1892 framträdde å ena sidan uti motionärens
och reservanternas uppfattning af jernvägs-, telegraf- och telefonmedlen
såsom varande af bevillningars natur, och å andra sidan utskottsflertalets
uppfattning af dem såsom ordinarie statsinkomster. Vi stode här inför
en grundväsentlig olikhet i statsrättslig åskådning, som under vissa förhållanden
kunde mynna ut i en ganska allvarsam konstitutionel konflikt.

Det utlåtande, konstitutionsutskottet afgaf i frågan vid 1892 års
riksdag, var hvad motiveringen angår af följande lydelse:

»Af den i § 59 regeringsformen gifna föreskrift, att Konungen i
sammanhang med uppvisandet af statsverkets tillstånd och behof skall
för Riksdagen framställa förslag rörande sättet att genom bevillningar
fylla hvad staten kan utöfver de ordinarie inkomsterna erfordra, fram -

Konstitutionsutskottets Utlåtande K:o 4.

går, att bevillningarna till sin natur äro extra ordinarie inkomster, som
Riksdagen år efter annat åtager sig att tillföra statsverket till fyllande
af de statsutgifter för följande år, hvilka ej kunna bestridas genom de
ordinarie inkomsterna. Häraf lärer med nödvändighet följa, att, då de
af staten inrättade kommunikationsanstalterna tillkommit i ändamål att
befordra landets ekonomiska och andliga utveckling, men icke till fyllande
af ett visst statsverkets behof af inkomster, de från nämnda inrättningar
till statsverket inflytande inkomster, hvilka sålunda i första
hand äro afsedda att betacka de för detta statsändamåls vinnande erforderliga
kostnader, icke begreppsenligt äro af bevillnings natur. Att
detta oaktadt 1809 års grundlagsstiftare i § 60 regeringsformen upptagit
postmedlen bland bevillningarna, är ett faktum, som icke förringar
rigtigheten af den uttalade slutledningen, men om en gång postmedlen
af skal, som numera i fråga om öfriga kommunikationsanstalter svårligen
kunna göras gällande, kommit att upptagas bland bevillningarna,
så lärer deraf icke kunna hemtas något giltigt stöd för en åsigt att till
dessa hänföra äfven inkomsterna af de öfriga kommunikationsanstalterna.
Oegentligheten af en sådan anordning framträder med särskild styrka,
om och då de ifrågavarande inrättningarna omsider lemna en behållen
inkomst, som tillförlitligen låter sig för hvarje år beräknas, ty just på
grund af deras egenskap att vara på förhand gifna, torde dessa inkomster
i sjelfva verket alltid komma att vid statsregleringens uppgörande beräknas
såsom ordinarie inkomster.

Af jernvägs-, telegraf- och telefonmedlens likhet med postmedlen
kan sålunda, enligt hvad ofvan blifvit anfördt, motionären icke hemta
något giltigt stöd för sitt förslag om de förras inordnande bland bevillningarna;
tvärtom borde, derest en blott formel oegentlighet i grundlagen
utgjorde tillräckligt skäl för en ändring, gående ut på att rätta
denna oegentlighet, ändringen gå i den rigtning, att postmedlen uteslötes
från bevillningarna. Men lika litet som det till vidtagande af
en sådan åtgärd för närvarande finnes någon anledning, lika litet lärer
något verkligt skäl kunna anföras, hvarför det för Riksdagen skulle vara
önskligt, att jernvägs-, telegraf- och telefonmedlen inordnades bland bevillningarna.
Skulle Riksdagen någon gång finna såväl det allmännas
som inrättningarnas bästa fordra, att en förändring vidtoges i afseende
på det sätt, hvarpå jernvägstrafiken samt telegraf- och telefonväsendet
handhafves, lärer en af Riksdagen till Kongl. Maj:t härom gjord framställning
otvifvelaktigt vara tillräcklig att i detta hänseende åstadkomma
nödig rättelse.

Hvad särskilt jernvägsmedlen angår, skulle dessa medels öfver -

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.

flyttande till bevillningarna medföra, att, derest något verkligt resultat
af en sådan öfverflyttning skulle komma till stånd, Riksdagen finge för
hvarje år beräkna såväl inkomsterna af trafiken som ock utgifterna för
dess drift och underhåll. I afseende härå förekommer emellertid, att
Riksdagen, i enlighet med hvad en år 1876 på Riksdagens begäran i
ändamål att företaga viss granskning af styrelsens för statens jernvägstrafik
förvaltning tillsatt komité i afgifvet betänkande yttrat, i skrifvelse
till Kongl. Maj:t den 22 maj 1877 framhållit oegentligheten deraf, att
uti riksstaten upptoges såväl bruttoinkomsterna af jernvägstrafiken som
utgifterna för dess drift och underhåll. Jernvägstrafiken syntes nemligen
böra betraktas såsom en utom statsförvaltningen stående industri, hvars omkostnader
icke lämpligen borde, på sätt då egde rum, år efter år skenbart
stegra statsutgifterna; och vore det derför vida lämpligare, om, med
iakttagande deraf, att arfvodestaten för trafikpersonalen hädanefter såsom
dittills blefve af Kongl. Maj:t och Riksdagen reglerad, i riksstaten allenast
intoges den behållna inkomst, som staten kunde för året af jernvägstrafiken
påräkna, dervid föregående års nettovinst kunde läggas till
grund för beräkningen*

I anledning af denna Riksdagens skrifvelse föreslog Kongl. Maj:t i
sin till 1878 års Riksdag angående statsverkets tillstånd och behof aflåtna
proposition, att frågor om förändring i gällande, af Kongl. Maj:t
och Riksdagen gemensamt antagna grunder för aflöning åt embets- och
tjensteman samt betjente vid statens jernvägstrafik skulle fortfarande
underställas Riksdagens pröfning, men att bland anslagen under sjette
hufvudtiteln icke vidare skulle upptagas och beräknas det för statens
jernvägstrafik erforderliga belopp. Detta Kongl. Maj:ts förslag blef af
Riksdagens båda kamrar utan diskussion antaget; och har på grund
häraf alltsedan år 1878 de i statsregleringen upptagna inkomster utaf
jernvägstrafiken utgjorts af skilnaden mellan de beräknade bruttoinkomsterna
och bruttoutgifterna.

Långt ifrån således, att, såsom motionären antager, det nu bestående
sättet för jernvägsmedlens upptagande i statsregleringen skulle uppvisa
en genom uraktlåtenhet uppkommen oegentlighet, som under en lång
följd af år vunnit ett visst burskap, har, på Riksdagens eget initiativ
och efter sorgfällig granskning, en reglering för ej lång tid sedan egt
rum af de förhållanden, i hvilka motionären nu vill åstadkomma en förändring.
Något skäl till frångående af hvad Riksdagen år 1878 beslutit
har af motionären ej anförts; och, hvad telegraf- och telefonmedlen beträffar,
synes det visserligen utskottet rigtigt, att, i händelse en sammanslagning
af post- och telegrafverken framdeles kommer till stånd,

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4. 5

dessa medel i riksstaten upptagas under samma rubrik som postmedlen,
men det kan, enligt hvad ofvan anförts, med skäl sättas i fråga, huruvida
icke i sådant fall postmedlen borde upphöra att räknas till bevillningar.
»

Utskottet delar i allo den uppfattning af föreliggande fråga, som
sålunda uttalats af 1892 års konstitutionsutskott.

Hvad häremot i motionen yttrats, synes utskottet ej förringa de
skäl, som i utlåtandet blifvit anförda emot den ifrågasatta grundlagsändringen,
och torde ej vara af beskaffenhet att påkalla något bemötande
i andra punkter än dera, som beröras genom följande tillägg,
hvilket utskottet funnit sig böra göra till det af 1892 års konstitutionsutskott
i frågan afgifna yttrande.

Utskottet anser sig nemligen först böra erinra, att, fastän, från
ekonomisk synpunkt sedt, postmedlen, å ena, samt jernvägstrafikmedlen,
telegraf- och telefonmedlen, å andra sidan, med hvarandra förete likhet,
desamma i statsrättsligt afseende äro hvarandra så till vida olika,
att poströrelsen alltid ansetts utgöra ett statsmonopol, enär staten
ensam egt och eger utöfva densamma, under det att deremot statens
jernvägar, telegraf och telefon, särskildt de förstnämnda, hafva att uthärda
stor konkurrens med enskilda dylika anläggningar. Ur dessa
förhållanden kan man härleda den skilda ställning, ifrågavarande medel
kommit att intaga såsom å ena sidan extra ordinarie och å andra sidan
ordinarie statsinkomster. Skälet, hvarför postmedlen i 1809 års regeringsform
hänfördes till bevillningarna, torde nemligen vara att söka just i
poströrelsens egenskap af statsmonopol, som synes hafva föranledt,
att den kommit att betraktas uteslutande såsom en statens inkomstkälla,
hvilken kunde regleras utan hänsyn till andra omständigheter än
lämpligheten i och för sig af större eller mindre afgifter. Detta skäl
att frångå den allmänna regeln, nemligen att afgifter, hvilka till statsverket
ingå såsom ersättning för frivilligt begagnande af statens inrättningar,
icke kunna anses vara af bevillnings natur, finnes, såsom
nyss nämndes, icke att åberopa beträffande jernvägstrafik-, telegraf- och
telefonmedlen. Den konkurrens, staten på detta område har att uthärda
med enskilda, medför för öfrigt, att de statens inrättningar, hvaraf dessa
inkomster härflyta, böra skötas i väsentlig mån ur affärssynpunkt. Och
tydligt är ju, att förvaltningen af en inrättning, der tillgodoseende af
affärsintressen spelar så stor roll, som särskildt är fallet beträffande
statens jernvägar, ej kan på ett ändamålsenligt sätt handhafvas, om den
bindes genom taxor, faststälda under bevillningens form.

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.

Men lika litet som man således af en föregifven analogi med postmedlen
kan hemta stöd för järnvägstrafik-, telegraf- och telefonraedlens
öfverförande till bevillningarna, lika litet torde man vid frågans bedömande
ur praktisk synpunkt finna en dylik förändring lämplig. Då
det nemligen ej kan anses medföra några praktiska svårigheter att under
bevillningens form fastställa de allmänna portosatserna för postbefordran,
torde det deremot blifva särdeles olämpligt och för Riksdagen i höggrad
betungande, om till densamma öfverlemnades beslutanderätten
angående den mångfald af detaljfrågor, som, särskilt genom jernvägstrafikmedlens,
men äfven genom telegraf- och telefonmedlens öfverflyttning
till bevillningarna skulle falla inom området af Riksdagens bestämmande.
Ett öfverlemnande till Riksdagen af beslutanderätten i dessa
frågor skulle ju medföra, att besluten kunde utfalla olika vid nära på
hvarandra följande riksdagar, och till och med under samma riksdag
skulle beträffande särskilda punkter af en föreliggande fråga olikartade
beslut kunna komma att fattas, exempelvis genom en tillfällig förskjutning
af rösterna, då anhängarne af två olika åsigter vore ungefär
jemnstarka. Den brist på enhet, som dylika olikartade beslut korame
att medföra, skulle på ifrågavarande statsinrättningars verksamhet utöfva
en högst menlig och för uppnåendet af det med dem afsedda ändamålet
rent af farlig inverkan, då man måste, särskildt med afseende å jernvägstaxorna,
uppställa en oeftergiflig fordran på systematiska och konseqventa
bestämmelser.

Till de olägenheter, som sålunda skulle uppkomma genom öfverlemnande
åt Riksdagen af beslutandet i dessa frågor, komme dessutom
den omständigheten, att en mängd af dessa beslut antagligen måste
fattas genom gemensam votering.

Utskottet får alltså, under åberopande dels af ofvan intagna yttrande
utaf 1892 års konstitutionsutskott, dels af hvad utskottet för egen
del nu anfört, hemställa,

att herr Walters förevarande motion icke måtte
till någon Riksdagens åtgärd föranleda.

Stockholm den 26 mars 1897.

På utskottets vägnar:

O. BERGIUS.

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 4.

Reservationer:

af herrar Boström, Dahn och Vahlin;

af herr friherre Barnekow emot utskottets motivering; samt
af herrar Ljungman och Alin beträffande vissa delar af motiveringen.

Herr Johnsson har begärt få här antecknadt, att han ej deltagit i
ärendets behandling inom utskottet.