Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 1 (Utlåtande 1892:Ku1 Konstitutionsutskottet)

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 1.

''it?

lii if■ >i,/> no

■ ;J fi*0Ij; J*,r

HT:o 1.

ni .•

Auk. till Riked. kansli den 5 mars 1892, kl. 11 f. in,

t. ‘ . i''j'' ’• •*''")> *■? m | :• ; t" (f t j ^ 7j m.-j ‘)rf: i| »[rf

Konstitutionsutskottets utlåtande, i anledning af väckt motion om
ändring i §§ 5 och 6 regeringsformen.

De med departementalstyrelsens införande år 1840 gifna, i regeringsformens
5 och 6 §§ införda bestämmelser om statsrådsledamöternas antal
och statsrådets sammansättning hafva länge varit föremål för ändringsförslag,
åsyftande tillökning af statsdepartement^^ antal. Redan år 1857
framlade Kongl. Maj:t i en till rikets ständer afbiten proposition förslag
om inrättande af ett nytt statsdepartement för vården af allmänna arbeten
och kommunikationsanstalter, äfvensom i samband dermed om förstärkning
af statsrådsledamöternas antal till tolf. En kraftig maning härtill fann
Kongl. Maj:t i såväl den ständiga tillväxten af regeringsärendenas mängd,
synnerligast de till civildepartementet hörande, som ock angelägenheten
att, i den mån det med befolkningens tillväxt samt jordbrukets, handelns
och öfriga näringars framsteg allt mer tilltagande behofvet af förbättrade
och utvidgade kommunikationsanstalter påkallade statens omedelbara medverkan,
åt denna gren af förvaltningen gifva den enhet och kraft, som
för dess ändamålsenliga handhafvande erfordrades. Ej allenast vetenskapliga,
statistiska och tekniska insigter i förening med en vidsträckt ekonomisk
omtanka, utan äfven mångfaldiga förvaltningsbestyr behöfde. tagas
i anspråk vid de företag, som afsåge kommunikationernas befrämjande
samt arbeten för landets uppodling m. in., och angelägenheten att alla
de frågor, som hade afseende på dylika allmänna arbeten, hänfördes
Bih. till Biksd. Prof. 1892. .''1 Sami. 1 Höft. (N:o 1). 1

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 1.

under en egen gemensam styrelse och ledning, måste vara desto större, ju
mera omfånget af dessa företag vidgades.

Med hänvisning till hvad sålunda blifvit af Kongl. Maj:t framhållet
har nu herr A. V. Ljungman uti en inom Andra Kammaren väckt, till
utskottets behandling öfverlemnad motion n:o 2 hos Riksdagen hemstält,
att Riksdagen måtte antaga följande förslag till ändring af §§ 5 och 6
regeringsformen att hvila till vidare grundlagsenlig behandling, nemligen:

§ 5-

Statsrådet skall bestå af elfva ledamöter, bland hvilka Konungen utnämne
en att vara statsminister och statsrådets främste ledamot. Desse
ega att alla i statsrådet förekommande ärenden öfvervara. Ej må fader
och son eller bröder på en gång vara ledamöter af statsrådet.

§ 6.

Af statsrådets ledamöter skola åtta vara chefer och föredragande, hvar
för sitt departement, nemligen:

ministern för utrikes ärendena för utrikesdepartementet,
en chef för justitiedepartementet,

en för landtförsvarsdepartementet, hvilken tillika vare Konungens rådgifvare
i kommandomål för armén,

en för sjöförsvarsdepartementet, hvilken tillika vare Konungens rådgifvare
i kommandomål för flottan,
en för civildepartementet,
en för finansdepartementet,
en för ecklesiastikdepartementet samt
en för samfflrdselsdepartementet.

Den närmare fördelningen af ärendena departementen emellan bestämmes
af Konungen genom en särskildt utfärdad, offentligen kungjord
stadga.

Sedan motionären redogjort för resultatet af den behandling, som af
rikets ständer egnades åt Kongl. Maj:ts ofvan nämnda proposition, samt
i korthet berört de framställningar i ämnet, som från ej mindre Kongl.
Maj:t än äfven enskilda motionärer sedermera till Riksdagen framkommit
om inrättande af nytt statsdepartement för antingen näringar och allmänna

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 1.

arbeten, eller jordbruk och kommunikationer, eller landtbruk och öfriga näringar
eller ock slutligen landtbruk, industri och handel, och motionären härvid såsom
grund för dessa senare framställningars ogynsamma utgång angifvit deras
sammankopplande med frågorna om kommerskollegiets indragning och om
införandet af s. k. ministerstyrelse, anför motionären till stöd för sitt
ifrågavarande förslag, hurusom, då 1889 och 1891 års Riksdagar å ordinarie
stat uppfört anslag till behöfliga centrala embetsverk för behandling
af ärenden rörande näringarnes befrämjande, det redan 1857 tillräckligt
motiverade förslaget om en särskild målsman i statsrådet för
samfärdsel och allmänna arbeten återkommit i ett läge, som, fritt från
sammankopplingen med frågan om kommerskollegiets indragning och om
förläggandet af näringarnas s. k. administration direkt till Kongl. Maj:ts
kansli, borde möjliggöra en tillfredsställande lösning.

Såsom förslagsställaren i sin motion anför, blef Kongl. Maj:ts berörda,
vid 1857 års riksdag aflåtna proposition vid slutlig behandling
under 1859 års riksdag bifallen af ridderskapet och adeln samt presteståndet,
under det att borgareståndet godkände en af konstitutionsutskottet
i anledning af propositionen till Riksdagen gjord hemställan, enligt hvilken
Kongl. Maj:ts förslag tillstyrktes med den förändring, att antalet ledamöter
i statsrådet borde utgöra elfva. Båda förslagen blefvo deremot af bondeståndet
förkastade; och hade sålunda frågan för den gången förfallit.

Vid 1868 års riksdag upptogs frågan ånyo, denna gång såväl på
grund af en kongl. proposition som i anledning af enskild motion. Kongl.
Maj:ts förslag afsåg inrättande af ett nytt departement för näringar och
allmänna arbeten, deri skulle inbegripas såväl jernvägs- och andra allmänna
byggnader samt jernvägstrafiken som äfven, eventuelt, post- och telegrafverken,
men denna anordning skulle ske utan tillökning af statsrådsledamöternas
antal. I samband härmed föreslogs äfven sådan ändring af 7 § regeringsformen,
hvarigenom Konungen skulle ega att åt departementschef uppdraga
afgörandet af vissa förvaltningsärenden af ringare vigt. Det af den
enskilde motionären åter väckta förslaget afsåg inrättande af ett nytt departement
för jordbruket och kommunikationerna.

Konstitutionsutskottet fann icke skäl att tillstyrka hvarken den kongl.
propositionen eller den väckta motionen. Med erkännande af vigten utaf
de skäl, som föranledt Kongl. Maj:ts förslag, ansåg utskottet tvifvelaktigt

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 1.

huruvida den föreslagna utvägen vore den lämpligaste, ty dels visade
främmande länder exempel att man öfverallt sökte hålla departementens
antal vid den möjligast lägsta siffra, dels vore det att befara, att den föreslagna
åtgärden endast medförde ett botemedel för tillfället och snart, i
mån af den stigande utvecklingen, komme att följas i spåren af andra i
samma syftning.

Deremot antydde utskottet vissa utvägar till lindring i det detaljarbete,
hvarmed departementscheferna betungades. Åtskilligt syntes i
detta afseende kunna vinnas genom en jemnare fördelning af ärendena
emellan de särskilda departementen; och ansåg utskottet jemväl kunna
ifrågasättas huruvida icke sjöförsvaret, som, i följd af under senare åren
skedd ombildning, närmat sig till att utgöra en förstärkning af landtförsvaret,
borde kunna förenas med detta under ett departement. Ett ännu
mera verksamt medel syntes utskottet slutligen vara inrättandet inom
departementen af särskilda byråer, der ärendena kunde underkastas en
grundlig, förberedande behandling.

Utskottet, som emellertid såsom vilkor för en ombildning i tidsenlig
rigtning af förvaltningen ansåg borttagandet ur grundlagar^ af alla bestämmelser
om departementens antal och namn, framlade till Riksdagens
bepröfvande förslag i sådan syftning. Hvarken detta förslag, ej heller de
båda andra framställningarna vunno dock Riksdagens godkännande.

Den motionär, som vid 1868 års riksdag gjort framställning om inrättande
af ett nytt statsdepartement för jordbruket och kommunikationerna,
återupptog detta sitt förslag vid 1874 års riksdag. I det betänkande,
konstitutionsutskottet häröfver afgaf, vitsordades befogenheten af
de klagomål, som länge försports öfver den mängd ärenden, hvarmed
civil-, finans- och ecklesiastikdepartementen öfver höfvan betungades. Men
på samma gång utskottet fann de till nämnda tre departement hörande
regeringsärenden böra på fyra departement fördelas, ansåg utskottet en
tillökning af statsdepartementens antal icke derför vara oundgänglig, utan
kunde den åsyftade förbättringen vinnas genom de båda krigsdepartementens
sammanslagning till ett departement — en åtgärd, som syntes
vara så mycket mer antaglig, som det vore af vigt, att vid den då förestående
omorganisationen af försvarsväsendet landt- och sjöförsvaret komme
att ordnas efter en gemensam plan.

I enlighet med sin sålunda uttalade åsigt framlade utskottet ett förslag
till ändring i hithörande grundlagsstadganden. Detta vann emellertid
icke framgång i Första Kammaren, såsom det ville synas derför, att den

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 1.

ifrågasatta sammanslagningen af de begge försvarsdepartementen ej ansågs
rådlig. Men då kammaren å andra sidan behjertade behofvet af ett nytt
statsdepartement, antog den för sin del till kvilande ett af en reservant
inom konstitutionsutskottet framstäldt ändringsförslag, åsyftande att, med
bibehållande af de förutvarande departementen, inrätta ett nytt för näringar
och allmänna arbeten, men inskränka de konsultativa statsrådens antal
till två. Andra Kammaren antog deremot utskottets förslag att hvila
till grundlagsenlig behandling; och hade således i följd af kamrarnes
skiljaktiga beslut frågan äfven denna gång fallit.

Redan vid påföljande riksdag framlade samme motionär å nyo sitt
berörda förslag. Med afseende å den utgång, frågan erhållit vid 1874
års riksdag, och då, enligt utskottets åsigt, Riksdagen borde afvakta så väl
framställning i ämnet från Kongl. Maj:t, derest en förändrad anordning
af statsdepartementen skulle af Kongl. Maj:t anses behöflig, som äfven i
sammanhang dermed en närmare utredning af de omständigheter, hvilka
på frågans rätta bedömande kunde inverka, hemstälde utskottet, att förslaget
måtte lemnas utan afseende; och blef denna hemställan af båda
kamrarne bifallen.

Sedermera framstäldes så väl af motionärer vid 1880, 1881 och

1884 årens riksdagar som ock slutligen af Kongl. Maj:t i proposition till

1885 års Riksdag förslag om inrättande af ett nytt statsdepartement. Föremålet
för detta nya departements verksamhet och omvårdnad skulle emellertid
enligt samtliga förslagen blifva näringarnas, synnerligast jordbruksnäringens,
intressen — de åren 1881 och 1884 väckta motionerna afsågo
dock äfven att till detta departement hänvisa ärenden rörande allmänna
arbeten —; och synes man sålunda- allt sedan år 1875 hafva skjutit åt
sidan tanken att åt kommunikationerna vinna gemensam ledning under
ett eget departement.

Vid behandlingen af nu föreliggande fråga har det till eu början
synts utskottet som om de omständigheter, hvilka föranledde Kongl.
Maj:t att år 1857 framställa förslag om inrättande af ett nytt statsdepartement
för allmänna arbeten och kommunikationsanstalter, icke ega
fullt motsvarande tillämplighet på nuvarande förhållanden. Den förändrade
form, som med departementalstyrelsens införande gifvits åt statsrådets
verksamhet, hade, i förening med den alltjemt stigande utvecklingen
på så väl näringslifvets som den andliga odlingens fält, i betydlig
mån ökat, departementschefernas arbetsbörda och särskildt af chefen för

Konstitutionsutskottets Tillåtande N:o 1.

civildepartementet tagit i anspråk ett i hög grad ansträngande och ansvarsfullt
arbete. Försök att härutinnan åstadkomma en välbehöflig lindring
hade gjorts dels 1844 i sammanhang med framställning till Riksdagen om
förstärkning af högsta domstolen, dels ock vid 1853—1854 års riksdag,
då förslag väcktes om bildande af en s. k. regeringsrätt, men båda dessa
förslag, hvarmed åsyftades att delvis eller helt och hållet befria regeringen
från behandlingen af de besvärsmål, som af Konungen i statsrådet
afgjordes, hade af Riksdagen förkastats. De betydliga jernvägsanläggningar
på statens bekostnad, som på 1850-talet blifvit bragta å bane och
hvilka föranledde Kongl. Maj:t att vid 1857 års riksdag framlägga en
utarbetad plan för dessa anläggningars utförande, ledde emellertid osökt
tanken derpå att, genom inrättande af ett nytt departement för de till
denna gren af förvaltningen hörande ärenden jemte dermed likartade
frågor, så väl åt dessa gifva en kraftig, gemensam ledning som ock från
chefen för civildepartementet, under hvilkens behandling nämnda ärenden
hörde, aflyfta en del af hans arbetsbörda. Först då, på sätt förut blifvit
nämndt, det i sådant afseende framstälda förslag jemte andra efterföljande
i samma rigtning visat sig icke kunna af Riksdagen godkännas, slog man
omsider in på den väg för vinnande af den önskvärda arbetslindringen,
som nu synes vara en nödvändig konseqvens af departementalstyrelsens
tillämpning, nemligen att inom de särskilda departementen mera ändamåls?
enligt fördela och bereda de till hvarje departement hörande ärenden.
Under det att år 1857 departementen knappast voro annat än expeditioner,
som uppsatte och utfärdade Konungens på vederbörande chefs föredragning
fattade beslut, men deremot icke lemnade departementschefen
något biträde vid ärendenas beredning, ega numera cheferna för så väl
civil- som finans- och ecklesiastikdepartementen i de under dem strida
byråer derjemte tillgång till den fackkunskap, som för hvarje ärendes
behöriga handläggning är erforderlig. Och då 1857 ingenting ännu var
bestämdt angående framtida ledningen och administrationen af de till utförande
för statens räkning beslutna jernvägsanläggningarna, finnes numera
ett särskildt styrelseverk för behandlingen af dithörande frågor.

Då utskottet emellertid haft att pröfva behofvet och nyttan af den
föreslagna ändringen af §§ 5 och 6 regeringsformen, har utskottet nu,
likasom ofta förut då liknande frågor till behandling förelegat, ej kunnat
undgå att erfara den svårighet, som nödvändigt måste inställa sig när
man söker bilda sig ett omdöme om lämpligheten af en förändring uti
. en afsöndrad del af förvaltningen, utan att ega tillräcklig öfverblick öfver

Konstitutionsutskottets Utlåtande 1V/o 1.

det hela. Det syntes val, å ena sidan, icke kunna bestridas, att det skulle
kunna lända till båtnad för kommunikationsväsendet i dess helhet, om
alla de företag och inrättningar, som dertill hörde, stode under gemensam
ledning af en chef, som, med full kännedom om kommunikationsanstalternas
inrättning i andra länder och med klar blick öfver vårt eget
lands förhållanden och hvad de utaf kommunikationsanstalterna kräfva,
kunde med odelad kraft omedelbart i statsrådet föra detta vigtiga samhällsintresses
talan. Men, å andra sidan, bör härvid komma i betraktande
dels att vi för behandlingen af alla de frågor, som beröra detta
intresse, redan ega särskilda centrala embetsverk, hvilka genom chefen
för civildepartementet kunna få samtliga sina behof och önskningar hos
Konung och Riksdag framstälda, och om hvilka det ej blifvit visadt att
de icke skulle hafva på ett tillfredsställande sätt uppfylt sitt ändamål,
dels ock att, då i mån af samhällslifvets utveckling omfånget af en regerings
omsorger och bestyr allt jemt vidgas, det för en regering, som
ej skall slutligen förlora sig i detaljer, måste blifva nödvändigt att söka
i .möjligaste måtto inskränka föremålen för sin omedelbara verksamhet
och således icke, såsom nu blifvit föreslaget, vidga kretsen för densamma^
Vid regeringsärendenas behandling eger för öfrigt regeringen i de nu på
alla förvaltningens grenar inrättade centrala embetsverken en hjelp, som,
utan motsvarighet i många andra länder, synes för representationen böra
utgöra en borgen för att landets samtliga intressen skola hos regeringen,
äfven med dess nuvarande organisation, kunna röna den uppmärksamhet
och omsorg, som vederbör, helst antalet statsrådsledamöter hos oss icke i
allmänhet är mindre utan snarare större än i andra med vårt land jemförliga
stater.

Utskottet anser sig för sin del icke tillförlitligen kunna bedöma,
huruvida den föreslagna grundlagsändringen skulle vara nyttig för regeringsarbetet
i dess helhet, och utskottet eger ej heller den insigt i
alla de på frågan inverkande omständigheter, att utskottet derpå kan
grunda ett omdöme huruvida, i händelse inrättandet af ett nytt statsdepartement
skulle anses vara af nöden, det företrädesvis skulle vara
just kommunikationsväsendet, som borde derinom få plats. Om man
erkänner att frågor finnas af den beskaffenhet, att framställning derom
till Riksdagen företrädesvis bör komma från regeringen, så lärer man
väl utan vidare åt föreliggande förslag, som afser ordnandet af den
Konungen ensamt anförtrodda statsförvaltningen, böra tillerkänna just en
dylik egenskap. En lagstiftning i den af motionären förordade rigtning

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 1.

förutsätter, enligt utskottets uppfattning, i främsta rummet att regeringen
sjelf anser åtgärden nyttig och nödig; och då utskottet icke på grund
af hvad i ämnet förevarit kan anse sig ega visshet i afseende på detta
förhållande, torde alltså Riksdagen lämpligen böra afvakta, huruvida Kongl.
Maj:t möjligen kan finna en förändrad anordning af statsdepartementen
vara af behofvet påkallad.

Mot det föreliggande förslaget har utskottet derjemte en ingalunda
ovigtig anmärkning att framställa. Motionären har i sitt förslag till ändring
af § 6 regeringsformen uteslutit det nu befintliga stadgandet, att
bland de tre statsråden utan departement minst två böra hafva förvaltat
civil beställning. Detta stadgande har alltid och med skäl ansetts utgöra
eu garanti för att i regeringen skola i tillräckligt antal finnas män med
verklig sakkunskap på alla den civila administrationens områden och för
bevarande af kontinuiteten i regeringens verksamhet och beslut; och stadgandet
torde numera så mycket mindre böra ur grundlagen borttagas,
som anledning icke torde saknas för det antagande, att Konungens rådgifvarepersonal
framdeles mera än hittills skall komma att erhålla karakteren
af en politisk ministär.

Utskottet, som slutligen ej förbisett den icke ringa kostnad, som af
förslagets antagande skulle blifva en följd — en omständighet som jemväl,
om ock i underordnad grad, torde vid frågans afgörande böra tagas
i betraktande — får alltså, i enlighet med hvad utskottet anfört, hos
Riksdagen hemställa,

att herr Ljungmans ifrågavarande motion icke
måtte till någon Riksdagens åtgärd föranleda.

Stockholm den 4 mars 1892.

På utskottets vägnar:

O. BERGIUS.

Konstitutionsutskottets Utlåtande N:o 1.

Reservationer:

af herrar Ljungman, Björkman, Boström, Bahn, Johnsson, Wikstén,
Hedin och Nilson, som ansett att utskottet bort med anledning af motionen
hemställa,

att Riksdagen i skrifvelse till Kongl. Maj:t måtte
anhålla, det Kongl. Maj:t, efter förnyad pröfning af
frågan om lämpligaste antalet af och benämningarna
å statsdepartementen, dervid icke blott inrättandet af
ett nytt departement för samfärdseln och närstående
ärenden utan äfven förenandet af landtförsvars- och
sjöförsvarsdepartementen till ett departement borde
tagas i öfvervägande, täcktes till Riksdagen afgifva
den proposition om ändring af regeringsformens 6 §,
hvartill denna pröfning kan föranleda;

samt af herr Eloivson mot vissa delar af motiveringen.

Herr Bengtsson har velat tillkännagifva, att han icke öfvervarit detta
ärendes behandling inom utskottet.

Bih. till Riksd. Prof. 1892.

Sand. 1 Höft.