Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970 (Utlåtande 1970:L1u51 - höst l1u)

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

Nr 51

Utlåtande i anledning av motion om ökad muntlighet i förvaltning
sförfarandet.

I motionen II: 974 av herr Antonsson m. fl. hemställs »att riksdagen måtte
i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla att förslag till bestämmelser som möjliggör
ökad muntlighet i förvaltningsförfarandet utarbetas och föreläggs
riksdagen i samband med det förslag till lagstiftning i övrigt på området som
torde vara under övervägande inom vederbörande departement».

Gällande rätt

En av de ledande principerna i rättegångsbalken är att rättegången vid
allmän domstol skall vara muntlig. I rättegång får sålunda avgörandet i
princip inte grundas på annat material än sådant som förebringats för rätten
vid muntlig förhandling. För att rätten skall få en samlad överblick över
vad som muntligen förebringas, skall den muntliga handläggningen koncentreras
till en förhandling, huvudförhandlingen. Vissa undantag från
muntlighetsprincipen finns. Detta gäller främst rättegången i hovrätt och
i högsta domstolen.

För förvaltningsförfarandet gäller i allmänhet att ärenden i princip skall
avgöras på handlingarna. Någon motsvarighet till den för rättegång gällande
principen att avgörande skall ske på grundval allenast av material,
som förevarit vid muntlig huvudförhandling, finns inte inom det ordinära
förvaltningsförfarandet. I den mån muntlighet förekommer, är det endast
fråga om ett led i förfarandet till komplettering av det skriftliga utredningsmaterialet.

I betydande omfattning förekommer muntlig kontakt mellan myndigheter
och enskilda, vilken kontakt nås genom telefonsamtal (se det s. k. servicecirkuläret)
och vid enskilds besök hos myndigheten liksom också vid besök
av myndighets representant hos enskild. Även en allmän domstol kan i ett
anhängigt mål ha informella kontakter med part, men vad därvid avhandlas
utgör inte processmaterial, med mindre det upprepas vid huvudförhandlingen.
Det som avhandlas vid informella muntliga kontakter i förvaltningsförfarandet
behandlas däremot i regel som utredningsmaterial.

Det finns på olika håll stadganden i författningar, vilka ger enskild särskild
rätt att företräda inför myndighet för att muntligen framlägga sina
1 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 9 saml. 1 avd. Nr 51

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

synpunkter. I 15 § allmänna verksstadgan, som skall tillämpas på statsmyndighet
i den mån Kungl. Maj :t bestämmer, finns ett allmänt stadgande
av innehåll att för chefen skall tid vara bestämd för mottagning av allmänheten.
Även för annan tjänsteman får särskild mottagningstid bestämmas.
Registrators- och kassakontor skall i allmänhet hållas öppna minst fem
timmar varje arbetsdag. När registrators- eller kassakontor hålles öppet,
skall allmänheten mottagas av myndighetens tjänstemän i den mån deras
övriga göromål inte lägger hinder i vägen. Som exempel på författningsregler
av angivna slag må vidare nämnas att enligt taxeringsförordningen
(61 § 4 mom.) äger skattskyldig företräda inför taxeringsnämnd för att
meddela upplysningar till ledning för taxering, som berör honom. På andra
håll i förvaltningsrättslig lagstiftning har reglerna om muntlighet formulerats
såsom bestämmelser om muntliga förhör med part och andra. Länsstyrelse
äger t. ex. en allmän befogenhet att, med iakttagande i vissa fall av
därom gällande särskilda bestämmelser, föranstalta om muntligt förhör
inför länsstyrelsen för vinnande av utredning i där anhängigt ärende (38 §
1 mom. länsstyrelseinstruktionen). Andra stadganden om förhör finns bl. a.
i nykterhetsvårdslagen, barnavårdslagen och utlänningslagen.

Motionen

Motionärerna erinrar inledningsvis om att förvaltningsförfarandet av
ålder i princip äger rum i skriftlig form samt uttalar att enighet torde råda
om att den skriftliga formen bör i princip bibehållas. De framhåller emellertid
vidare bl. a. att det finns starka skäl som talar för att möjligheterna
till muntlig kontakt mellan enskilda och förvaltningsmyndigheter bör avsevärt
förbättras i förhållande till nu rådande ordning. Härefter anförs i
motionen följande.

I allt större utsträckning förekommer att enskilda personer har att ansöka
om rättsliga förmåner av ekonomiskt och annat slag eller att bevaka
sina intressen då fråga uppkommer att begränsa eller frånta dem beviljade
förmåner. I andra fall kan det gälla ärenden där anspråk reses mot enskilda
i form av förelägganden eller ingrepp i hans egendomsdisposition eller personliga
förhållanden i övrigt. Många människor har i sådana sammanhang
betydande svårigheter att skriftligen utforma sina synpunkter på ett adekvat
sätt, de känner sig ofta osäkra om vad det är för omständigheter som
är av betydelse och vad som egentligen förväntas av dem i fråga om uppgifter,
utredning och argumentering. Genom muntliga förhandlingsformer
skulle sådana oklarheter på ett enkelt sätt kunna undanröjas och den enskilde
få större möjlighet att ge klara och utförliga besked än vad som följer
av ett enbart skriftligt förfarande. Det är sålunda uppenbart att en direkt
förbindelse med myndigheten i muntlig ordning i många fall skulle innebära
betydande lättnad för den enskilde; hans synpunkter skulle också därigenom
bättre komma till sin rätt och ett säkrare beslutsunderlag erhållas.
Men också för myndighetens del och med hänsyn till intresset av materiellt

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

riktiga beslut torde muntligt förfarande ej sällan medföra påtagliga fördelar.
Därigenom kan de beslutande erhålla värdefull personkännedom, av betydelse
särskilt i ärenden där den enskildes rent personliga egenskaper och
förhållanden spelar en avgörande roll; de kan därigenom över huvud tagel
få säkrare kännedom om relevanta omständigheter och därmed också ökade
möjligheter att effektivt leda utredningsarbetet och undvika onödig och utdragen
skriftväxling.

I det följande redogörs för besvärssakkunnigas förslag i här aktuell del
(se avsnittet Besvärssakkunniga, s. 4).

Motionärerna erinrar vidare om att i ett år 1968 framlagt förslag till förvaltningslag
(SOU 1968: 27, se s. 7) uttalas att bestämmelserna om muntlighet
saknar större intresse utanför domstolskretsen. I anslutning härtill fortsätter
motionärerna.

De bedömningar av spörsmålet som sålunda skett synes emellertid inte
tillgodose befogade reformkrav på området. Vad först angår frågan om informella
muntliga kontakter torde osäkerhet råda om i vilken utsträckning
det enligt gällande ordning föreligger rätt för den enskilde att påkalla personligt
företräde inför myndighet för meningsfull förhandling och diskussion
av upptaget ärende; att tjänstemännen, om de är tillsLädes på arbetsplatsen,
inte utan vidare kan vägra mottaga besök är en annan sak. Bland
allmänheten torde man vara omedveten om att man skulle äga någon viss
rätt härutinnan, vilket också är naturligt eftersom förvaltningsförfarande!
till sin natur är skriftligt och allmänna regler om muntlighet saknas. Inte
heller bland tjänstemännen torde man ha klart för sig vilka skyldigheter
som egentligen föreligger när det gäller att tillmötesgå rättssökandes önskemål
om muntliga diskussioner eller att av eget initiativ uppta förhandlingar
i sådan ordning. Det framstår som ett angeläget krav att rådande osäkerhet
på området undanröjs. Positiva regler bör därför utfärdas i ämnet.

Vad härefter angår frågan om formbundna muntliga förhandlingar i ärenden
av särskilt invecklad och viktig beskaffenhet torde det ingalunda vara
så, att denna fråga skulle vara av större intresse endast för förfarandet hos
förvaltningsdomstolar eller hos besvärsinstanser över huvud taget. Ärenden
av sådan natur förekommer givetvis redan i första instans över hela förvaltningsområdet,
vare sig ärendena sedan kan föras vidare till förvaltningsdomstolar
eller till myndigheter av annan karaktär. Det är i hög grad angeläget
att förfarandet i ärenden av angivet slag kan ske effektivt och säkerl
redan i första instans. Det vore uppenbarligen olyckligt om tillförlitlig utredning
skulle kunna vinnas först hos förvaltningsdomstolar eller eljest i högre
instans; den enskilde skall inte onödigtvis behöva vända sig till högre myndigheter
för att kunna komma till sin rätt. Bestämmelser i ämnet — som
också föreslagits av besvärssakkunniga — bör därför utfärdas.

Samhällsutvecklingen ställer helt allmänt ökade krav på öppenhet mellan
de enskilda medborgarna och företrädare för det allmännas organ. Inte minsi
gäller detta i fråga om förvaltningsärendena, som på allt flera områden och
på alltmer ingripande sätt berör enskildas rätt och intressen. Förfarandet
i dessa ärenden präglas emellerlid av en långt driven skriftlighet, en ordning
som har starka traditioner från förhållandena i ett äldre samhälle. Av
skäl som ovan anförts är det ur rättsskyddssynpunkt av betydande vikt ali
utrymmet för muntlighetsinslag i detta förfarande ökas och att regler häi1*
— Bihang till riksdagens protokoll 1970. 9 samt. 1 avd. Nr 51

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

om utfärdas. På grundval av det utredningsmaterial som redan föreligger i
frågan torde förslag till bestämmelser kunna utarbetas och infogas i det
förslag till lagstiftning om förvaltningsförfarande t som är under övervägande
i justitiedepartementet.

Uttalande vid 1942 års riksdag, m. m.

På hemställan av första lagutskottet anhöll 1942 års riksdag om en utredning
angående förvaltningsförfarandet (1LU 34). I utskottsutlåtandet ifrågasattes
om inte bara inom rättegångsväsendet utan även inom förval tningsförfarandet
en ökad muntlighet skulle vara av värde.

Sedan en förberedande utredning verkställts angående reglering av förfarandet
hos förvaltningsmyndigheter i ärenden rörande enskilds rätt och
därmed sammanhängande frågor (Förvaltningsförfarandet, SOU 1946: 69),
tillkallades år 1949 besvärssakkunniga.

Besvärssakkunniga

I sitt slutbetänkande framlade besvärssakkunniga förslag till lag om förvaltningsförfarandet
(SOU 1964: 27). Lagförslaget innehåller 155 paragrafer
om förvaltningsärendens handläggning i första instans och besvärsinstans
såväl hos förvaltningsmyndigheter som hos förvaltningsdomstolar. I princip
skulle bestämmelserna tillämpas i varje förvaltningsärende, som rörde någon
enskild. Lagen skulle gälla även inom kommunalförvaltningen. Beträffande
reformkrav om införande av muntlighet i förvaltningsförfarandet anför de
sakkunniga i sin sammanfattning följande.

De sakkunniga ha utgått från att det administrativa förfarandet i princip
även framgent skall vara skriftligt. Att så förblir fallet är en förutsättning
för att det alltfort skall kunna vara billigt och enkelt. Muntlighet erfordras
emellertid för vissa situationer och föreslås skola tillämpas, då det finnes
vara av vikt för utredningen. Sådan muntlig handläggning får närmast till
uppgift att fullständiga en i övrigt skriftlig handläggning.

I lagförslagets åttonde kapitel, som avser ärendes utredning i första instans,
upptas i 14 § följande regler om muntlig handläggning.

Finnes för utredningen av vikt, att part eller annan höres muntligen, må
myndigheten förordna om muntlig handläggning. Sådan handläggning skall
äga rum vid sammanträde inför myndigheten å lämplig plats.

I 15_21 §§ i nämnda kapitel upptas närmare bestämmelser om förfaran det

m. m. vid sammanträde för muntlig handläggning.

I 9 kap. finns regler om särskilda utredningsmedel vid domstol, som
avgör förvaltningsärende i första instans. Med domstol avses allmän eller
särskild domstol eller förvaltningsdomstol. Bl. a. skall domstol, då verkligt

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

behov därav föreligger, handlägga ärende genom fullständig muntlig huvudförhandling
alldeles som tviste- och brottmål handlägges i rättegång.

I enlighet med det anförda avser 8 och 9 kap. i lagförslaget förfarandet i
första instans. På grund av bestämmelse i 15 kap. 1 § gäller, med vissa tilllägg
och inskränkningar, samma regler i besvärsärende.

I lagmotiven anför de sakkunniga vid 8 kap. 14 § inledningsvis följande
(s. 353).

I det stora flertalet förvaltningsärenden äro saksammanhangen enkla.
Vidare består bevisningen till övervägande del av skriftliga handlingar. Ärendena
äro i dessa fall vanligen ägnade att avgöras genom skriftlig handläggning.
Behovet av ett snabbt, enkelt och billigt förfarande är också starkt uttalat
i förvaltningen. Under sådana förhållanden råder ingen tvekan om att
framdeles liksom hittills för förvaltningsförfarandets del såsom huvudregel
bör gälla, att handläggningen skall vara skriftlig och att ärendena skola
avgöras på handlingarna. Lagförslaget har också främst utformats med
sikte på ett skriftligt förfarande.

Den omständigheten att någon muntlighetsreform, motsvarande den som
ägt rum inom rättegångsväsendet, varken är behövlig eller möjlig inom förvaltningsförfarandet
innebär emellertid icke, att muntligheten får lämnas
ur sikte. I den mån ett verkligt behov av muntlighet föreligger för att en tillförlitlig
utredning skall vinnas och ett muntlighetsinslag kan inpassas i
handläggningen utan att denna blir för tungrodd eller kostsam för myndigheterna
och parterna, bör tillgång till muntlighet finnas. Självfallet blir det
då regelmässigt fråga om muntliga handläggningsformer av mindre kvalificerat
slag än den huvudförhandling, som de allmänna domstolarna ha att
hålla. Muntlighetens ändamål blir att komplettera skriftligheten, icke att
ersätta den helt. Därvid kan förfaras på skilda sätt, alltifrån informella telefonsamtal
till formliga sammanträden för muntlig handläggning avseende
genomgång av saksammanhang och förhör med parter och andra.

De sakkunniga behandlar i det följande först de mera informella vägar,
på vilka utredningen kan kompletteras munlligen, för att därpå komma in
på den mera formbundna muntliga handläggningen.

I förstnämnda avseende framhåller de sakkunniga att de i olika sammanhang
i betänkandet förutsatt att muntlig kontakt skall kunna tagas mellan
myndighet och part. Myndigheten bör sålunda t. ex. kunna muntligen lämna
part anvisningar rörande komplettering av partens utredningsmaterial. Hinder
bör inte heller möta mot att myndigheten muntligen inhämtar upplysningar
från part. Det är även att räkna med, att part vid personligt besök
hos myndigheten eller telefonledes lämnar upplysningar och närmare utvecklar
sin talan. De sakkunniga framhåller att muntliga kontakter av
nämnda och liknande slag utgör naturliga inslag i utredningen i förvaltningsförfarandet.
De sakkunniga håller emellertid före, att en viss återhållsamhet
bör iakttagas särskilt när det gäller att uppmuntra till personliga
besök hos myndigheten. I tvåpartsärenden kan det ofta vara ägnat att
väcka betänkligheter, om myndigheten tager emot personligt besök av den

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

ana parten i den andras frånvaro. Viss risk finns även att de personliga
besöken urartar till en formalitet, som part tror sig skyldig att iaktta men
som blir av ringa eller ingen betydelse för utredningen. Personliga besök kan
för övrigt komma att taga oproportionerligt lång tid i anspråk och bli till
ett verkligt liinder för myndigheternas arbete, om de förekommer i större
utsträckning. De sakkunniga finner — med hänsyn till existerande regler
om myndighets mottagningstider och till andra av dem föreslagna regler,
nämligen om parts rätt att utveckla talan och förebringa utredningsmaterial
och om myndighetens allmänna utredningsbefogenheter —- att det inte behövs
några särskilda regler i förvaltningslagen vare sig om rätt för part att
erhålla personligt företräde hos myndighet för att lämna upplysningar eller
annan utredning eller om möjlighet för myndighet att under hand muntligen
inhämta upplysningar av part. I förtydligande syfte framhöll de sakkunniga,
att situationer förekommer, särskilt i enpartsärenden, där det ur
utredningssynpunkt ter sig mycket ändamålsenligt att en muntlig kontakt
tas på ett informellt sätt mellan myndighet och part. Sammanfattningsvis
framhöll de sakkunniga, att enligt deras mening mycket står att vinna genom
en förnuftig användning av möjligheten till informella muntliga kontakter
mellan myndigheten samt parter och andra. På de flesta förvaltningsområden
torde behov i regel inte finnas av muntlighet i andra former.

Beträffande den formbundna muntliga handläggningen anför de sakkunniga
till en början följande.

Erfordras särskild stadga i förfarandet och måste stora krav ställas på
tillförlitligheten av inhämtade upplysningar, torde sammanträden av formbunden
karaktär inför myndigheten böra väljas framför de informella kontakterna.
Stå i ett ärende två parter med motsatta intressen mot varandra,
kan det som nämnts ofta vara betänkligt och ägnat att inverka menligt på
förtroendet för myndigheten, om den träder i muntlig kontakt med en part
utan att motparten beredes tillfälle att deltaga, även om anteckningar över
vad som förevarit sedermera delgivas den frånvarande. De informella muntliga
kontakterna böra i sådana ärenden principiellt vara uteslutna.

Vidare förekomma ärenden, som svårligen låta sig utreda på ett tillfredsställande
sätt utan att ett sammanträde anordnas, vid vilket parter och
andra i ett sammanhang kunna höras och få tillfälle att utveckla sina synpunkter.
De sakkunniga åsyfta ärenden med mera invecklade saksammanhang,
ärenden, där man för bevisningen är beroende av utsagor, t. ex. om
händelseförlopp och innebörden av träffade avtal, samt ärenden, där myndigheten
har att bilda sig en uppfattning om ett vårdbehov, en persons
lämplighet som vårdnadshavare eller psykiska status över huvud. Framkomma
motstridiga uppgifter, erfar myndigheten behov av att bilda sig en
säker uppfattning om sagesmännens trovärdighet.

I ärenden, där fråga är om betydande ingrepp i personlig frihet eller i
egendom, är det av rättssäkerhetsskäl angeläget att vinna den tillförlitlighet
i utredningshänseende som formbunden muntlighet skänker. Det är i synnerhet
i ärenden, som angå någons person, av betydelse för en säker bedömning,
att myndigheten beredes tillfälle att lyssna till vederbörande själv och

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

bilda sig en uppfattning om honom. Är det beslutande organet kollegialt
sammansatt, såsom är fallet t. ex. med kommunala nämnder, torde det därför
ofta vara lämpligast att låta vederbörande företräda vid sammanträde
med myndigheten.

Mot bakgrund av vad ovan sagts föreslå de sakkunniga, att i lagen upptagas
regler om muntlig handläggning vid sammanträden.

Förhör med part kan avse upplysningar om fakta, eventuellt ytterligare
klarläggande av sådana som parten redan meddelat skriftligen. Behov härav
gör sig gällande icke minst i fall då parten svarat undvikande eller helt underlåtit
att svara och fog finnes för misstanke att han har något att dölja.
Förhöret kan även inriktas på att få partens yrkanden preciserade och vinna
klarhet om vad som är ostridigt i ärendet. Någon gång kan det även tänkas
vara av värde att genom förhör med part få en säkrare uppfattning om hans
argumentering, såväl i faktiskt som rättsligt hänseende. Förhör med annan
än part kan ha till syfte dels att vinna upplysningar om faktiska förhållanden,
dels ock att erhålla sakkunniga omdömen.

Härefter utvecklar besvärssakkunniga utförligt sina synpunkter på frågor
i anslutning till den av dem föreslagna lagtexten (se betänkandet s. 355—
359). Här må endast framhållas att de sakkunniga förutsätter, att vid sidan
av förvaltningslagen i specialförfattningar kan intas stadganden, enligt vilka
sammanträde för muntlig handläggning är föreskrivet i större omfattning.
I anslutning härtill anför de sakkunniga.

De sakkunniga vilja framhålla angelägenheten av att denna möjlighet
tillvaratages i alla de fall, där sammanträden utan att alltför mycket betunga
myndigheter, parter och andra, äro ägnade att göra utredningen i
ärendena effektivare. Särskilt böra härvid sådana ärenden beaktas, i vilka
utredningen erfarenhetsmässigt är svår att verkställa på skriftlig väg i synnerhet
då tillika stora personliga och ekonomiska värden stå på spel.

1968 års förslag till förvaltningslag

Besvärssakkunnigas förslag blev föremål för en mycket omfattande remissbehandling.
Mot förslagets enskildheter restes från remissinstansernas
sida inte några allvarligare erinringar. Däremot gjorde många gällande, att
förslaget i sin helhet syftade för långt och var alltför omfattande och detaljerat
för att kunna tillämpas mera allmänt i förvaltningsverksamheten.

Med ledning av vad som sålunda kom fram har ett nytt lagförslag utarbetats
av en arbetsgrupp inom justitiedepartementet (SOU 1968: 27). Författningsmaterialet
har skurits ner radikalt så att kvar står endast en kärna
av 25 paragrafer. Den nya lagen föreslås heta förvaltningslagen. Tanken är
att den i princip skall tillämpas bara hos förvaltningsmyndigheterna, alltså
främst hos länsstyrelser och centrala myndigheter med underordnade statliga
och kommunala lokalorgan, men inte hos förvaltningsdomstolarna eller
hos Kungl. Maj :t i statsrådet.

Den radikala nedskärningen av författningsmaterialet har inte tillåtit att

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

mer än de allra viktigaste frågorna angående förvaltningsförfarandet behandlas
i förvaltningslagen.

Tanken är att det som nu finns föreskrivet om ärendens handläggning i
olika författningar såsom i byggnadsstadgan, nykterhetsvårdslagen och
barnavårdslagen skall gås igenom och samordnas med förvaltningslagens
bestämmelser innan denna träder i kraft. Förvaltningslagens bestämmelser
skall sedan gälla, om intet avvikande förekommer i en specialförfattning,
utfärdad av Kungl. Maj :t.

1968 års förslag till förvaltningslag innehåller inte någon motsvarighet
till reglerna om sammanträde för muntlig handläggning i 8 kap. besvärssakkunnigas
förslag. Justitiedepartementets arbetsgrupp uttalar i sina allmänna
överväganden (s. 50) att besvärssakkunnigas lagförslag inte bara
genom specialreglerna om särskilda utredningsmedel hos domstol tagit intryck
av att reglerna avsetts bli tillämpliga hos både egentliga förvaltningsmyndigheter
och domstolar. Såsom framhållits från flera håll, anför arbetsgruppen,
har detta fått en alltför vidlyftig reglering till följd. Som exempel
på bestämmelser, som saknar större intresse utanför doinstolskretsarna,
pekar arbetsgruppen på dem om omröstning i 2 kap., om formellt sammanträde
för muntlig handläggning i 8 kap. och om besvärsmyndighets utredningsbefogenheter
i 15 kap. Sådana regler kan utan tvekan undvaras i en
lag som inte skall tillämpas av förvaltningsdomstolar, anför arbetsgruppen.

Av de allmänna synpunkter som anförs av arbetsgruppen, då det gäller
att ta ställning till omfattningen av en allmän förvaltningslag, må här återges
även följande (s. 51).

Som en allmän synpunkt kan inför de fortsatta övervägandena i likhet
med vad många remissinstanser gör framhållas vikten av att lagstiftningen
blir kort, enkel och lättöverskådlig. Att så blir fallet torde utgöra förutsättning
för att lagverket skall kunna bli var mans egendom på den offentliga
förvaltningens alla disparata fält och hos alla dess myndigheter av skilda
slag. Det gäller att i det nu aktuella lagstiftningsskedet så kort och kärnfullt
som möjligt slå fast och pränta in de verkligt betydelsefulla grundsatserna
för förvaltningsförfarandet och det som sammanhänger nära med dem.
Sedan erfarenhet vunnits om tillämpningen av en kort förfarandelag, kan
övervägas, om den bör byggas ut med ytterligare regler. Förekommande
behov av allmänna anvisningar och central vägledning i andra förfarandefrågor
än lagstiftningen behandlar kan under tiden i stället tillfredsställas
genom administrativa föreskrifter o. d. Rättspraxis har tidigare fullgjort en
viktig funktion i detta hänseende och bör givetvis också i framtiden kunna
göra det.

Reformarbete beträffande förvaltningsdomstolar

Som framgår av motionens motivering avser motionärernas hemställan
inte förfarandet vid förvaltningsdomstolarna. Med hänsyn till innehållet i
motionen och till att — sedan motionen väcktes — beslut fattats om inrättande
av nya förvaltningsdomstolar, som från förvaltningsmyndigheter skall

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

överta handläggningen av vissa ärenden, finns det emellertid skäl att här i
korthet redovisa pågående reformarbete beträffande förvaltningsrättskipningen.

Sedan prop. 1970: 116 med förslag till ändring i regeringsformen m. m.
förelagts riksdagen och till lagrådet remitterats förslag till lag om allmänna
förvaltningsdomstolar samt prop. 1970: 103 om riktlinjer för en partiell
omorganisation av den statliga länsförvaltningen förelagts riksdagen och
antagits av denna, har följande riktpunkter erhållits för en reglering av förfarandet
hos förvaltningsdomstol.

En förvaltningsdomstolsorganisation byggs upp med regeringsrätten som
högsta instans med huvudsaklig uppgift att vara prejudikatinstans samt
med två kammarrätter som mellaninstanser och med länsrätter och länsskatterätter
(jämte mellankommunala skatterätten) som underinstanser.
Regeringsrättens och kammarrätternas organisation, inbegripet frågor om
domared, jäv och omröstning, samt uppgifter regleras i en särskild lag, lag
om allmänna förvaltningsdomstolar (se ovannämnda lagrådsremiss, dagtecknad
den 20 mars 1970). I en annan särskild lag, lag om skatterätt och
länsrätt, ges motsvarande bestämmelser i fråga om dessa domstolars organisation
och uppgifter (stencil C 1970:3). Till de nämnda organisationslagarna
skall fogas en förfarandelag, lag om förfarandet i förvaltningsdomstol.
Denna lag är avsedd att tillämpas vid rättskipning i mål hos såväl
regeringsrätt och kammarrätt som länsrätt, länsskatterätt och mellankommunala
skatterätten, om ej annat är föreskrivet i lag. Förslag till lagen har
framlagts i en PM, som upprättats inom justitiedepartementet (stencil Ju
1970: 11).

Beträffande länsrätterna och länsskatterätterna må tilläggas följande. Vid
innevarande års vårriksdag fattades, som ovan nämnts, beslut om riktlinjer
för en partiell omorganisation av den statliga länsförvaltningen (prop.
1970: 103, SU 132, KU 34). Beslutet avsåg bl. a. en reform av förvaltningsrättskipningen
vid länsstyrelse och prövningsnämnd. Reformen innebär i
detta avseende att till en huvudenhet vid länsstyrelsen förs, jämte annat, i
princip all förvaltningsrättskipning, dvs. i huvudsak handläggningen av mål
och ärenden i vilka talan fullföljs från länsstyrelsen eller prövningsnämnden
till förvaltningsdomstol — kammarrätten eller regeringsrätten. Till
denna enhet knyts två organ, länsrätt och länsskatterätt, vilka avses komma
att handlägga, länsrätten vissa av de målgrupper som f. n. handläggs på
landskansliet och länsskatterätten i huvudsak de mål som f. n. handläggs
hos prövningsnämnden.

I ovannämnda promemoria med förslag till lag om skatterätt och länsrätt
(stencil C 1970: 3) behandlas utförligt frågan om domstolarnas kompetens.
Som förutskickats i prop. 1970: 103 bör enligt promemorian till en början i
länsrätt inte handläggas mer än i huvudsak ett begränsat antal målgrupper,
nämligen mål om omhändertagande av barn för samhällsvård, om verkstäl -

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

lighet av dom i vårdnadsmål, om intagning på vårdanstalt för alkoholmissbrukare
och utvisning av utlänning samt körkortsmål, målgrupper vilka
samtliga f. n. handläggs av länsstyrelsen på landskansliet. Efter hand som
erfarenheter vinns av den nya ordningen och organisationen hinner byggas
ut bör kompetensområdet vidgas, uttalades i propositionen. I promemorian
föreslås att vissa mål, som är likartade med de uppräknade, redan från början
skall föras till länsrätternas kompetensområde. Även beträffande länsskatterätternas
kompetensområde görs i promemorian en avgränsning med
utgångspunkt från riksdagsbeslutet om reformen.

Då det slutligen gäller förfarandet i förvaltningsdomstol enligt den utarbetade
lagen (stencil Ju 1970: 11) må, såvitt avser frågan om muntlighet i
förfarandet, anföras följande.

I lagförslaget avser ett avsnitt (17—27 §§) muntlig förhandling och syn.
Huvudbestämmelserna om muntlig förhandling har följande lydelse.

17 §.

Kan det antagas att parts eller annans personliga närvaro avsevärt skulle
gagna utredningen i målet, får rätten förordna om muntlig förhandling i
detta. Förhandlingen kan begränsas till den eller de frågor, varom utredningen
anses bristfällig. Har enskild part begärt muntlig förhandling, skall
sådan hållas, om icke processföremålets värde är ringa, förhandlingen är
obehövlig eller eljest särskilda skäl talar däremot.

18 §.

Har rätten förordnat om muntlig förhandling i ett mål, får rätten, om det
behövs, bestämma att målet skall beredas till sådan förhandling genom
muntlig förberedelse inför rättens ordförande. Vid sådan förberedelse utrönes
vad som är ostridigt och vad som är tvistigt samt vilka omständigheter
och bevis som vardera parten vill åberopa till stöd för sin talan vid
förhandlingen.

Beträffande övriga bestämmelser om muntlig förhandling samt motiven
till de föreslagna bestämmelserna hänvisar utskottet till promemorian
(s. 5 f., 76 f.). I motivavsnittet lämnas även en redogörelse för vissa tidigare
förslag rörande muntligt förfarande i förvaltningsdomstol.

Utskottet

I förevarande motion yrkas att riksdagen hos Kungl. Maj :t skall anhålla
att förslag till bestämmelser som möjliggör ökad muntlighet i förvaltningstörfarandet
utarbetas. Motionärerna vill att bestämmelserna skall föreläggas
riksdagen i samband med ett väntat lagförslag rörande förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna.
En lagrådsremiss innehållande ett sådant förslag,
är för närvarande under utarbetande i Kungl. Maj :ts kansli.

Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

För förvaltningsförfarandet gäller att ärenden i princip skall avgöras på
handlingarna. Det förekommer emellertid i viss utsträckning att förfarandet
även har ett muntligt inslag. Detta kan antingen ha formen av informella
muntliga kontakter mellan myndigheten och den enskilde eller bestå av förhandling
eller förhör i en mer eller mindre formbunden ordning.

Som motionärerna uttalar torde enighet råda om att skriftlig handläggningsform
skall bibehållas som huvudregel inom förvaltningen. Att så sker
är en förutsättning för att förfarandet skall kunna förbli billigt och enkelt.
Det sagda hindrar emellertid inte att det kan finnas skäl att i vissa fall utvidga
möjligheterna till muntlighet i förvaltningsförfarandet. Även om behovet
av muntlig handläggning i administrativa ärenden varierar från
ärendetyp till ärendetyp, vill utskottet ansluta sig till de tankegångar som
ligger bakom motionen, nämligen att det är av värde att den handläggande
personalen beaktar möjligheterna till muntligt förfarande och utnyttjar
dessa då det kan vara till fördel för den enskildes möjlighet att ta till vara
sin rätt eller för att eljest nå ett materiellt riktigt resultat.

Utskottet vill erinra om att sedan motionen väcktes riksdagen fattat beslut
om inrättande av länsrätter och vissa andra förvaltningsdomstolar, som
skall handlägga målgrupper av väsentlig betydelse för den enskilde. Avsikten
är att, efter hand som erfarenheter vinns av den nya ordningen och organisationen
byggs ut, kompetensområdet skall vidgas för länsrätterna. Bland
annat för de nyinrättade förvaltningsdomstolarna finns i ett nyligen utarbetat
lagförslag utförliga regler om muntlig förhandling. Ett genomförande
av detta förslag kommer således, då det gäller vissa för den enskilde betydelsefulla
ärenden som nu handläggs av förvaltningsmyndighet, att tillgodose
motionärernas önskemål om regler för formbundna muntliga förhandlingar.
I denna del erfordras därför inte något riksdagens initiativ i anledning av
motionen.

Beträffande motionärernas ler av på regler om informella muntliga kontakter
i administrativa ärenden och om formbundna muntliga förhandlingar
i ärenden som inte handläggs av förvaltningsdomstol får utskottet framhålla
att det förslag, som ligger till grund för det inledningsvis nämnda arbetet
på en lagrådsremiss, inte innehåller några regler om muntligt förfarande.
Den arbetsgrupp som utarbetat förslaget har gjort sina överväganden
med utgångspunkt från att lagstiftningen bör bli kort, enkel och lättöverskådlig.
Gruppen förutsätter bl. a. att, sedan erfarenhet vunnits om tillämpningen
av en kort förfarandelag, det kan övervägas om lagen bör byggas ut
med ytterligare regler. Utskottet kan ansluta sig till de bedömanden som
arbetsgruppen sålunda givit uttryck åt och som återspeglas i lagförslaget.
Icke heller i denna del bör därför motionen föranleda någon riksdagens åtgärd.

! Första lagutskottets utlåtande nr 51 år 1970

Utskottet hemställer,

att motionen 11:974 icke föranleder någon riksdagens
åtgärd.

Stockholm den 20 oktober 1970

På första lagutskottets vägnar:

ERIK SVEDBERG

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herrar Erik Svedberg (s), Hjorth (s), Schött
(m), fru Lindström (s), herrar Sörenson (fp), Larfors (s) och Ferdinand
Nilsson (ep);

från andra kammaren: herrar Jönsson i Malmö (s), Börjesson i Falköping
(ep), Björk i Påarp (s), Hansson i Piteå (s), Oskarson (m), Polstam
(ep), fru Anér (fp) och herr Jadestig (s).

ESSELTE AB. STHLM 69
014396