Första lagutskottets utlåtande nr 33 år 1955 (Utlåtande 1955:L1u33 l1u)

Första lagutskottets utlåtande nr 33 år 1955

Nr 33

Utlåtande i anledning av Kungl. Maj.ts proposition med förslag
till lag om avstängning av domare.

Genom en den 31 niars 1955 dagtecknad, till lagutskott hänvisad proposition,
nr 148, vilken behandlats av första lagutskottet, har Kungl. Maj :t under
åberopande av propositionen bilagda i statsrådet och lagrådet förda protokoll
föreslagit riksdagen att antaga följande vid propositionen fogade förslag
till

Lag

om avstängning av domare

Härigenom förordnas som följer.

1 §•

Är domare på sannolika skäl misstänkt för brott, som kan antagas medföra
avsättning, må han avstängas från utövning av tjänsten.

Med domare avses i denna lag ledamot samt lagfaren befattningshavare,
som ej är ledamot, vid allmän underrätt, hovrätt, nedre justitierevisionen
eller högsta domstolen eller vid vattendomstol, ägodelningsrätt eller expropriationsdomstol
eller vid regeringsrätten, arbetsdomstolen, försäkringsrådet,
statens hyresråd eller kammarrätten eller, då Konungen förordnat därom,
vid annan särskild domstol.

2 §.

Beslut om avstängning meddelas av rätten.

3 §.

Fråga om avstängning av domare upptages på yrkande av åklagaren. Efter
åtalet äge rätten även självmant upptaga fråga därom.

4 §.

Har yrkande om avstängning framställts, skall rätlen meddela beslut så
snart ske kan.

5 §.

Innan domstol, som är första instans i målet, beslutar att avstänga domare,
skall denne erhålla tillfälle att yttra sig; om han begär det eller rätten eljest
finner det erforderligt, skall i närvaro av åklagaren förhandling hållas inför

1 Bihang till riksdagens protokoll 1955. 9 samt. 1 avd. Nr 33

Första lagutskottets utlåtande nr 33 år 1955

rätten. Om sådan förhandling gälle i tillämpliga delar vad i 24 kap. 17 §
rättegångsbalken är stadgat.

Väckes i mål, som fullföljts till högre rätt, fråga om avstängning av domare,
äge rätten utan dennes hörande besluta därom.

6 §.

Då rätten beslutar avstängning skall, om ej åtal redan väckts, rätten utsätta
den tid, inom vilken åtal skall väckas. Denna må ej bestämmas längre,
än som finnes oundgängligen erforderligt.

Finnes den utsatta tiden otillräcklig, må rätten, om framställning därom
göres före tidens utgång, medgiva förlängning av tiden.

7 §•

Har ej inom tid, som avses i 6 §, åtal väckts eller till rätten inkommit
framställning om förlängning av tiden eller förekomma eljest ej längre skäl
för avstängning, skall avstängningen omedelbart hävas.

Då målet avgöres, pröve rätten, om avstängningen fortfarande skall bestå.
Rätten äge ock i samband med domen förordna om avstängning.

8 §.

Domare, som enligt denna lag är avstängd från utövning av tjänsten, skall
vara skyldig att vidkännas det löneavdrag som rätten må bestämma. Dömes
lian ej till avsättning, äge han uppbära den lön som avdragits.

Konungen äger meddela föreskrifter om de olika slag av löneavdrag, som
vid tillämpningen av första stycket må komma i fråga.

9 §.

Beslut i fråga om avstängning och löneavdrag skall genast gå i verkställighet.

10 §.

Beträffande talan mot beslut i fråga om avstängning och löneavdrag, så
ock beträffande rättegången i högre rätt dit sådan fråga fullföljts, skall vad
i rättegångsbalken sägs angående häktning äga motsvarande tillämpning;
dock skall ej gälla vad i 54 kap. 17 § andra stycket rättegångsbalken stadgas
om befrielse från nedsättningsskyldighet för tilltalad, som i målet hålles
häktad.

11 §.

Om avstängning och dess hävande samt om beslut rörande löneavdrag
skall underrättelse genast lämnas myndighet som äger bestämma om domarens
tjänstgöring. Utbetalas lönen av annan myndighet, skall ock denna
underrättas.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1955.

Första lagutskottets utlåtande nr 33 år 1935

Inledning

Kungl. Maj:t förordnade den 12 februari 1954, afl åt 1951 års rättegångskominitté
skulle uppdragas att utreda spörsmålet om avstängning från utövning
av tjänsten av domare, som ställts under åtal, samt därmed sammanhängande
frågor. Till fullgörande av detta uppdrag har kommittén den
1 september 1954 avgivit en promemoria angående avstängning från tjänstgöring
av domare, som åtalats för brott. Vid promemorian har togats förslag
till lag i ämnet.

över promemorian med därvid fogat lagförslag har efter remiss yttranden
avgivits av ledamöterna i högsta domstolen och regeringsrätten med
undantag av de i lagrådet tjänstgörande — samt av nedre justitierevisionen.
justitiekansler sämbetet, riksåklagarämbetet, samtliga hovrätter, arbetsdomstolen,
försäkringsrådet, statskontoret, kammarrätten, svenska stadsförbundet,
Sveriges advokatsamfund, föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen
Sveriges stadsdomare och Sveriges juristförbund.

Efter ytterligare beredning inom justitiedepartementet bär upprättats
nytt förslag till lagstiftning i ämnet. Enligt detta skall domare, som på sannolika
skäl misstänkes för att ha begått brott, kunna avstängas från utövningen
av sin tjänst. Beslut om avstängning skall meddelas av domstol. En förutsättning
är att brottet kan antagas medföra avsättning. Domstolen kan
med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall förordna om löneavdrag
under avstängningsliden.

Beträffande de skäl, som ligger till grund för det i propositionen framlagda
förslaget, får utskottet, i den mån redogörelse därför icke lämnas här nedan,
hänvisa till propositionen.

Departementschefen

Angående den föreslagna lagstiftningens grundläggande principer bär
föredragande departementschefen, statsrådet Zetterberg, vid lagrådsremissen
anfört:

»På 36 § regeringsformen grundas den s. k. oavsättlighetsprincipen, vilken
enligt eu uppfattning som numera i allmänhet synes vara rådande
innefattar rätt för den enskilde befattningshavaren att inneha sin tjänst
och åtnjuta därmed förenade löneförmåner men däremot icke hindrar
att de med befattningen förbundna göromålen fråntages befattningshavaren.
Dess syfte torde främst vara alt skapa en självständig ställning för
domstolarna och för andra statsorgan, som har all tillämpa lagar och författningar.
De under lagrummet hänförliga tjänstemännen kan emellertid
för brott av domstol dömas till avsättning från sina befattningar. Reglerna
härom återfinnes i huvudsak i 25 kap. strafflagen. Det synes då också
böra finnas möjlighet att redan då sådan tjänsteman skäligen misstänkes

Forsta lagutskottets utlåtande nr 33 år 1955

för brott, som kan antagas medföra avsättning, avstänga honom från tjänstgöring
i avbidan på dom i målet. Ordalagen i 36 § regeringsformen hindrar
icke, att dylik avstängning sker på administrativ väg, och ger ej heller
stöd för att domarna skulle intaga en särställning i detta avseende.
Det har emellertid hävdats att domare icke kunde i administrativ ordning
avstängas från tjänstgöring. Detta torde sammanhänga med det förhållandet,
att vår nuvarande konstitution påverkats av den under 1700-talet utformade
läran om en uppdelning av statsmakten i verkställande, lagstiftande
och dömande organ, vilka i princip skulle vara självständiga i förhållande
till varandra. Oavsett vad som skall anses vara den riktiga innebörden
av 36 § regeringsformen i detta avseende, torde det emellertid, med
hänsyn till den stora betydelsen av att domstolarnas oberoende skyddas, vara
olämpligt att domare avstänges i administrativ ordning. Ur nu angivna synpunkt
är däremot icke något att erinra mot att domstol i rättegång mot domare
meddelar beslut om avstängning. Härtill kommer, att en avstängning
är en ingripande åtgärd för den befattningshavare som drabbas därav och
att således rättssäkerhetssynpunkter talar för att avstängning bör beslutas av
domstol enligt bestämmelser i lag. Sistnämnda skäl gäller dock icke endast
avstängning av domare utan är även tillämpligt beträffande avstängning av
annan tjänsteman. Det kunde därför övervägas att, såsom kommittén ifrågasatt,
i lag reglera frågan om avstängning för alla tjänstemän. Den härför erforderliga
utredningen föreligger icke för närvarande. Frågan om lagstiftning
rörande avstängning av domare bör emellertid icke uppskjutas i avbidan på
en utredning om ett avstängningsinstitut av större räckvidd.

Då det gäller att bestämma vilka kategorier av befattningshavare som eu
lagstiftning om avstängning av domare bör omfatta, har man att utgå från
vad sålunda anförts om skälen till den föreslagna lagstiftningen. Lagen bör
sålunda främst taga sikte på organ av typisk domstolskaraktär och omfatta
de grupper beträffande vilka tvivel har yppats om befogenheten att
meddela avstängningsbeslut i administrativ ordning. Från dessa utgångspunkter
bör med domare avses ledamot i allmän domstol, vare sig denne är
lagfaren eller icke. Med allmän domstol bör jämställas sådana specialdomstolar
som tillkommit för att behandla mål, vilka eljest skulle höra under
allmän domstol, samt även vissa andra specialdomstolar. Beträffande annan
befattningshavare i domstol än ledamot torde det väl icke, ur de konstitutionella
synpunkter som angivits i det föregående, råda delade meningar om att
avstängning kan ske i administrativ ordning. Praktiska fördelar torde emellertid
vara att vinna av att alla lagfarna befattningshavare vid de åsyftade
myndigheterna inbegripes under lagen.

Genom att frågan om avstängning regleras i lag torde administrativ avstängning
i motsvarande fall uteslutas. Med hänsyn härtill kan vissa ändringar
i administrativa författningar vara påkallade; dessa torde få vidtagas
sedan förevarande lagstiftningsärende slutligt prövats. I vad mån eljest, på
grunder som mera allmänt hänför sig till tjänstens krav, föreskrifter rörande
befattningshavarens anställning och tjänstgöring, t. ex. uppsägning eller

Första lagutskottets utlåtande nr 33 år 1955

förflyttning av tjänsteman som ej är ordinarie, kan meddelas i administrativ
ordning, kommer att bero på vad som i övrigt gäller härom för befattningen.

Från synpunkten av domstolarnas oberoende synes det vara principiellt
riktigast att spörsmålet, i vad mån en avstängning skall inkräkta på den
avstängdes löneförmåner, avgöres av domstol på judiciell väg. Även praktiska
skäl talar för att lönefrågan behandlas av samma organ som beslutar
om avstängningen.

En avstängning från tjänstgöring behöver i princip icke vara förenad med
inistning av löneförmåner; sålunda föreligger vid avstängning i administrativ
ordning möjlighet att enligt 28 § A III i statens allmänna avlöningsreglemente
efter skälighet sprövning låta den avstängde uppbära viss del av lönen.
I praxis torde vanligen den avstängde tjänstemannen, särskilt om han har
försörjningsbörda, få uppbära lön med B-avdrag, vilket beräknas enligt en
progressiv skala och i stort sett kan sägas motsvara halva lönen. Även då det
gäller avstängning av domare som åtalas för brott, kan det föreligga skäl
att denne icke skall berövas sin lön, innan målet slutligt avgjorts. Det är nämligen
ett allmänt intresse att den misstänkte icke genom sin försörjningsbörda
hindras att i laga ordning föra sin talan. Å andra sidan kan det te sig påkallat
att avdrag göres med beaktande av alla föreliggande omständigheter. Härvid
torde den praxis som i andra sammanhang iakttages kunna vara vägledande.
I undantagsfall kan förhållandena vara sådana att det framstår som
oskäligt att någon som helst lön utgår under avstängningstiden.

Beträffande stadsdomare kan det vara tveksamt, om regler i allmän lag
kan föranleda löneavdrag i vidare mån än som är förenligt med de för domaren
gällande lönebestämmelserna. I de av Kungi. Maj:t för rådhusrätterna
fastställda lönestaterna — vari brukar hänvisas till de för vederbörande
stads ordinarie befattningshavare i allmänhet gällande tjänstereglementena
— finnes emellertid regelmässigt en föreskrift av innebörd att vad i lag stadgas
skall i första hand gälla. En dylik föreskrift återfinnes även i såväl 1945
års som 1954 års normaltjänstereglementen för tjänstemän hos kommuner,
anslutna till svenska stadsförbundet. Något av dessa normalljänstereglemenlen
ligger till grund för de flesta ifrågavarande städers tjänstereglementen.
Några praktiska svårigheter i detta hänseende lärer således knappast uppkomma.
»

Angående utformningen av avstängningsreglerna föreslogs av kommittén,
alt avstängning skulle kunna äga rum först sedan åtal väckts. Därvid anförde
kommittén, att den administrativa avstängningsrätt, som funnes beträffande
vissa befattningshavare, i allmänhet anknöte avstängningen till ett
åtal därigenom att avstängning finge ske då åtgärd vidtoges för anställande
av åtal eller i något fall då vederbörande stode under åtal. För användande
av avstängning beträffande domare borde enligt kommittén vidare fordras,
att denne genom det åtalade brottet satt i fara det anseende han som domare
borde äga, varvid framhölls, att eu liknande regel gällde för avstäng -

Första lagutskottets utlåtande nr 33 år 1955

ning av åtalad präst. Beträffande innebörden av ett avstängningsbeslut uttalade
kommittén, att ett sådant beslut finge anses medföra skyldighet för
den avstängde att avhålla sig ej blott från egentliga domarsysslor utan även
från tjänstegöromål av administrativ natur liksom att eu avstängd stadsdomare,
som utan särskilt förordnande vore innehavare av annan befattning,
t. ex. stadsfogdetjänst, skulle anses avstängd även från denna. Kommittén
föreslog vidare, att beslutet om avstängning skulle avse tiden intill dess laga
kraft ägande dom förelåge.

Angående de sålunda av kommittén berörda spörsmålen har departementschefen
vid lagrådsremisser anfört:

»Man torde kunna räkna med att det vid tillämpningen av denna lag i
huvudsak kommer att vara fråga om förmögenhetsbrott, som kräver en tidsödande
utredning. Det kan i sådana fall föreligga skäl att avstängning skall
kunna ske redan på förundersökningsstadiet. Med hänsyn härtill torde som
förutsättning för eu dylik åtgärd lämpligen kunna föreskrivas, att det skall
föreligga sannolika skäl för att den misstänkte begått sådant brott som kan
medföra tillämpning av lagen. Att såsom under remissbehandlingen från
något håll föreslagits fordra samma mått av utredning som för fällande
dom kan, då det här rör sig om en förberedande åtgärd, icke vara riktigt.

Avstängning bör enligt min mening förekomma endast då åtalet gäller elt
grovt brott. Olika möjligheter föreligger att, med anknytning till strafflagens
bestämmelser, giva uttryck åt denna grundsats. Det synes ligga närmast till
hands att betrakta avstängning såsom en förberedelse till eu väntad avsättning.
Med nuvarande lydelse av 25 kap. strafflagen kan avsättning följa icke
blott å de s. k. egentliga ämbetsbrotten — tjänstemissbruk, tagande av muta,
brott mot tystnadsplikt och tjänstefel, i sistnämnda fall dock endast där felet
är grovt — utan jämlikt 7 § sagda kapitel även å allmänt brott, oaktat detsamma
ej finnes böra medföra strängare allmänt straff än fängelse eller böter;
i sådant fall fordras för avsättning, att den brottslige ämbetsmannen med
hänsyn till tjänstens särskilda beskaffenhet genom brottet visat sig uppenbarligen
icke vara skickad att inneha denna. Man torde vara berättigad alt
utgå ifrån att domstolarna kommer att ställa mycket höga krav på domares
oförvitlighet. I de fall, då såsom särskilt ämbetsstraff allenast suspension
kan antagas ifrågakomma, är brottet därför regelmässigt icke av den karaktär,
att det framstår såsom ett väsentligt allmänt intresse att den misstänkte
redan innan suspensionen träder i kraft betages möjlighet att utöva sitt domarämbete.
Givetvis gäller detta i ännu högre grad sådana brott, varå icke
ens suspension utan endast ett ringare allmänt straff kan beräknas följa.
I överensstämmelse med vad sålunda anförts har 1 § i lagen avfattats så,
att det skall vara fråga om brott som kan antagas medföra avsättning. I sådana
fall må enligt förslaget avstängning ske. Avstängning är således icke
i något fall obligatorisk utan skall ske efter prövning av omständigheterna i
det föreliggande fallet.

Beträffande innebörden och utformningen av ett avstängningsbeslut bi -

Första lagutskottets utlåtande nr 33 år 1955

träder jag vad kommittén därom anfört; dock anser jag, att ett sådant beslut
icke bör innehålla någon tidsbegränsning. I stället har — i överensstämmelse
med vad enligt rättegångsbalken gäller om processuella tvångsmedel
.—• i 7 § av lagen upptagits vissa regler av innehåll att domstolen alltid
är skyldig att, så snart skäl till avstängning ej längre föreligger, häva densamma
samt att domstolen, då målet avgöres, skall pröva huruvida avstängningen
skall bestå.»

Lagrådet

Vid ärendets behandling i lagrådet framställdes vissa erinringar mot det
till lagrådet remitterade förslaget. Dessa erinringar har beaktats i propositionen.

Utskottet

Det i propositionen framlagda lagförslaget avser att möjliggöra, att domare,
som misstänkes för grövre brott, skall kunna avstängas från sin tjänst.
Till följd av att lagregler härom f. n. saknas, har det i förekommande fall
kunnat bereda svårigheter att förmå en för grovt brott misstänkt domare
att avstå från att utöva sitt ämbete. Som rättegångskommittén framhåller
torde visserligen uppkommande situationer av detta slag ha kunnat lösas
genom frivilliga överenskommelser om tjänstledighet. Det ter sig emellertid
icke tillfredsställande, att det allmänna sålunda skall i viss mån vara beroende
av den misstänktes samarbetsvilja för att nå en rimlig lösning, och
det synes med hänsyn härtill önskvärt att i lag ges möjlighet till avstängning
i dylika fall. Mot en lagstiftning av sådant innehåll skulle måhända
kunna invändas, alt den icke överensstämde med domarmaktens av grundlagen
förutsatta oberoende ställning. Genom att den föreslagna lagen lägger
avstängningsinstitutet i domstolarnas hand synes man emellertid undgå
denna invändning. Det bör nämligen ej ur anförda synpunkter möta gensaga,
att en domstol, som i ett brottmål mot en domare äger döma till avsättning,
också får möjlighet att i vissa fall redan före domen avstänga vederbörande
från hans ämbete. Utskottet vill därför tillstyrka att en lagstiftning
med åsyftat innehåll kommer till stånd.

I fråga om det föreslagna avstängningsinstitutets omfattning har i propositionen
som riktpunkt antagits, att möjlighet till avstängning skall finnas
beträffande alla organ av typisk domstolskaraktär. Den närmare bestämningen
av dessa har skett genom att i andra stycket av 1 § i lagförslaget
uppräknats de domstolsmyndigheter, å vilka lagen skall vara tillämplig. Den
sålunda genomförda bestämningen synes utskottet lämplig. Utskottet bär
doek uppmärksammat, att krigsrätter ej medtagits bland de uppräknade
myndigheterna, ehuru avstängningsmöjlighet synes böra finnas beträffande

Förslå lagutskottets utlåtande nr 33 år 1955

ledamöter i dessa domstolar. Emellertid är att märka, att krigsrätter inrättas
endast i speciella lägen och efter särskilt förordnande av Kungl. Maj :t.
Om sådant förordnande sker, kan därför Kungl. Maj:t begagna sig av den
möjlighet som ges i 1 § av lagförslaget att utvidga avstängningslagens tilllämpning
till annan särskild domstol. Skäl kan sålunda synas tala för att
krigsrätter ej särskilt omnämnes i lagtexten, och utskottet anser sig därför
ej böra i förevarande hänseende förorda någon ändring i det framlagda förslaget.

Viss tveksamhet synes kunna råda om det lämpliga i att utsträcka avstängningslagens
tillämpning till samtliga lagfarna befattningshavare vid de
upptagna domstolsorganen. Härigenom kommer nämligen lagen att omfatta
även åtskilliga tjänster som helt saknar domarkaraktär. Att emellertid, med
uteslutande av andra tjänster, i lagtext avgränsa samtliga egentliga domarbefattningar
lär vara förenat med avsevärda svårigheter. Med hänsyn härtill
och då den föreslagna lagtexten synes uppfylla det primära kravet att
omfatta alla domar tjänster, torde den böra godtas.

De antydda svårigheterna ger stöd åt den uppfattning, som även uttalats
av ett flertal remissinstanser, att en lagstiftning av detta slag icke bör begränsas
till en speciell grupp ämbetsmän utan ges giltighet över hela tjänstemannarättens
område. På så sätt skulle man erhålla ett enhetligt regelsystem
angående avstängning av ämbetsman i stället för de delvis ofullständiga
stadganden om administrativ avstängning, vilka nu återfinnas på spridda
ställen i författningarna. I likhet med departementschefen finner emellertid
utskottet, att frågan om lagstiftning rörande avstängning av domare
icke bör uppskjutas i avbidan på en utredning om ett avstängningsinstitut
av större räckvidd.

Den vanskliga frågan om när avstängning skall få komma till användning
har i det framlagda lagförslaget besvarats genom hänvisning till avsättningsstraffet,
så att avstängning skall få ske, då avsättning framstår
som den sannolika påföljden. Den valda lösningen synes utskottet tillfredsställande.
I de fall då en domare ådagalagt så grov brottslighet, att han på
grund därav synes ovärdig sitt ämbete och avsättning därför kan väntas, är
det otvivelaktigt ett starkt allmänt intresse, att han snarast skiljes från
utövandet av sin tjänst. Avstängningen blir på så sätt att uppfatta som en
förberedelse till en blivande avsättning.

Av denna konstruktion av avstängningsinstitutet bör naturligen i allmänhet
följa, att en avstängning häves, om vid målets avgörande ej dömes till avsättning.
Departementschefen har i motiven till 7 § andra stycket i lagförslaget
förklarat, att så alltid bör ske. Den sålunda uttalade uppfattningen
kan emellertid synas alltför rigorös och överensstämmer ej heller med lagtexten,
enligt vilken domstolen har möjlighet att oavsett utgången fritt pröva,
om avstängningen skall bestå. Om t. ex. en avstängd domare dömes till
långvarig suspension i stället för avsättning, kan det sålunda enligt utskottets
mening finnas skäl för att avstängningen får bestå. Att märka är i detta

Första lagutskottets utlåtande nr 33 år 1955

sammanhang, att den avstängdes intresse av att komma i åtnjutande av de
med tjänsten förenade förmånerna alltid blir tillgodosett, om han ej avsättes.
I sådant fall äger han nämligen jämlikt 8 § första stycket andra punkten
uppbära tidigare avdragen lön. Med hänsyn härtill kan måhända i något
enstaka undantagsfall t. o. in. te sig försvarligt, att en underrätt eller
hovrätt låter en avstängning bestå, även om den avstängde frikännes, såframt
avgörandet tett sig ytterligt tveksamt.

På grund av det ovan anförda och då utskottet ej heller vid sin granskning
av förslaget i övrigt funnit anledning till erinran, får utskottet hemställa,
att förevarande proposition, nr 148, måtte av riksdagen
bifallas.

Stockholm den 4 maj 1955

På första lagutskottets vägnar:

OLOV RYLANDER

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herrar Ahlkvist, Branting*, Lindblom, Lodenius,
fru Sjöström-Bengtsson, fru Gärde Widemar och herr Lindgren;

från andra kammaren: herrar Rylander, Landgren, Gustafsson i Borås,
Hedqvist, Andersson i Björkäng, Jacobsson i Sala, Lundqvist och fröken
Karlsson*.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

2 Bihang till riksdagens protokoll 1955.9 saml.l avd. Nr 33.