Första lagutskottets utlåtande nr 24 år 1957 (Utlåtande 1957:L1u24 l1u)

Första lagutskottets utlåtande nr 24 år 1957

Nr 24

Utlåtande i anledning au väckt motion angående framställning
till Kungl. Maj:t om översyn av riksåklagarämbetets
instruktion.

Första lagutskottet har till behandling förehaft eu inom andra kammaren
väckt, till lagutskott hänvisad motion, nr 474, av herr Eliasson i Stockholm.
I motionen liemställes, »att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla
om översyn av riksåklagarämbetets instruktion med särskilt iakttagande
av behovet att närmare reglera den i 3 § omförmälda anvisningsrätten».

Beträffande de skäl som ligga till grund för motionärens hemställan får
ntskottet hänvisa till motionen.

Grillande bestämmelser m. m.

Enligt 7 kap. 2 § rättegångsbalken är riksåklagaren under Konungen
högste åklagare och har i denna egenskap ansvaret för och ledningen av
åklagarväsendet i riket. I 5 § samma kap. stadgas, att riksåklagaren må
övertaga uppgift som tillkommer lägre åklagare (devolutionsprincipen).
Riksåklagaren äger även förordna extra åklagare att föra talan vid underrätt
eller hovrätt eller, då talan fullföljts allenast av enskild part, vid högsta
domstolen (substitutionsprincipen). I 3 § Kungl. Maj.ts instruktion den 30
december 1947 för riksåklagarämbetet föreskrives, att riksåklagaren skall
ha tillsyn över åklagarnas verksamhet samt genom inspektioner och på annat
sätt hålla sig underrättad om åklagarväsendets tillstånd och om de förhållanden
i övrigt, som tillhör området för hans ämbetsutövning, därvid
han bör ägna särskild uppmärksamhet åt tillämpningen av gällande bestämmelser
om åtalseftergift och strafföreläggande. Enligt samma stadgande äger
riksåklagaren vidare meddela åklagarna anvisningar i deras ämbetsutövning.

Under förarbetena till nya rättegångsbalken uttalade processlagberedningen
den meningen att av den åt den högsta åklagarmyndigheten tillagda chefsställningen
i förhållande till underställda åklagare torde följa att myndigheten
ägde anbefalla sådana åklagare att väcka talan i mål, vari de enligt
allmänna regler ägde behörighet all föra talan.

Innebörden och omfattningen av den i instruktionen stadgade rätten för
riksåklagaren att utöva tillsyn över och meddela anvisningar till underställda
åklagare bör ses mot bakgrunden av vad som enligt allmänna förvaltningsrättsliga
principer anses gälla i fråga om överordnade förvaltningsorgans
ställning i förhållande till dem underställda organ. Inom doktrinen
1 llihang till riksdagens protokoll 1957. 9 samt. 1 and. .Vr 24

Första lagutskottets utlåtande nr 24 år 1957

har kommit till synes den uppfattningen att ett överordnat förvaltningsorgan
städse, och utan afl direkt föreskrift därom finnes, torde kunna meddela
underordnade organ råd och upplysningar av icke tillförbindande karaktär.
Den rättsliga verkan av dylika meddelanden har ansetts kunna beskrivas
bl. a. så att det underordnade organet är skyldigt att ta hänsyn därtill.
Frågan huruvida det överordnade organet äger befogenhet att meddela bindande
föreskrifter beror hl. a. av i vilken grad subordinationsförhållande
kan anses föreligga. Av betydelse för bedömande härav är de bestämmelser,
som ger uttryck åt organets förhållande till lägre organ. Ibland uttryckes
i författningsbestämmelserna detta subordinationsförhållande genom allmänna
formuleringar, såsom afl visst organ angives vara chefsmyndighet
över andra eller att vissa organ lyder under eller står under ledning av det
förra organet. Termerna »tillsyn», »uppsikt» och »överinseende» kommer
också till användning. Ofta beskrives subordinationsförhållandet så som
det ter sig från det underordnade organets synpunkt, t. ex. så att visst organ
är skyldigt ett annat »lydnad» eller att det skall lyda dess »bud och befallningar».
Dylika och liknande uttryck har ansetts kunna tyda på ett sådant
subordinationsförhållande, varav skulle följa rätt för det överordnade
organet att meddela bindande tjänsteföreskrifter. Vad angår ansvarsfördelningen
antages att ett underordnat organ som följer en bindande anvisning
i regel går fritt från ansvaret för sitt handlande och att hela ansvaret i stället
åvilar det överordnade organet. Frihet från ansvar för det underordnade
organet inträder dock icke i dylikt fall, där anvisningen varit av sådan beskaffenhet,
t. ex. gått ut på företagande av mot lag stridande handling, att
organet varit skyldigt vägra lydnad. Vid efterföljande av en anvisning som
har karaktären av enhart råd går det underordnade organet icke fritt från
ansvar.

Såsom högste åklagare med innehav av chefskapet över åklagarväsendet
under tiden före ikraftträdandet av nya rättegångsbalken den 1 januari 1948
fungerade justitiekansler!!. I den för justitiekanslern då gällande instruktionen
föreskrevs, förutom att justitiekanslern bl. a. hade att öva uppsikt
över åklagarväsendet i riket, att det ålåg alla »fiskaler och ombudsmän, som
med dem i ett eller annat avseende hade lika befattning, att efterkomma
och lyda vad justitiekanslern dem å ämbetets vägnar befaller».

Remissyttranden

Utskottet har i den ordning § 46 riksdagsordningen föreskriver inhämtat
yttrande över motionen från riksåklagarämbetet. Därjämte har utskottet
berett b öreningen Sveriges landsfogdar, Föreningen Sveriges stadsfiskaler
och Föreningen Sveriges landsfiskaler tillfälle att yttra sig över motionen.

Från riksåklagarämbetet har jämväl överlämnats till ämbetet avgivna yttranden
från statsåklagarna i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Stadsfiskalsföreningen tillstyrker, att i motionen begärd översyn göres

Första lagutskottets utlåtande nr 25 år 1957

av riksåklagarämbetets instruktion, medan övriga remissinstanser uttalar
sig i avstyrkande riktning.

Riksåklagarämbetet uttalar att ämbetets befogenheter — bl. a. rätten att
meddela åklagarna anvisningar i deras ämbetsutövning — torde med nuvarande
organisation av åklagarväsendet utgöra en nödvändig förutsättning
för att riksåklagaren skall kunna fullgöra den uppgift, som enligt rättegångsbalken
åligger honom. Det kan enligt ämbetets mening för övrigt ifråsättas,
huruvida icke redan riksåklagarens ställning som chef för åklagarväsendet
enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer skulle, även om
uttryckligt lag- och författningsstöd icke kunde åberopas, anses medföra de
befogenheter för honom, som nu är lag- och författningsmässigt reglerade.
Ämbetet framhåller vidare att devolutions- och substitutionsprincipen liksom
också rätten att meddela anvisningar torde gälla för högste åklagaren
inom alla rättssystem med ett hierarkiskt organiserat åklagarväsen. Rörande
anvisningsrätten har ämbetet vidare framhållit att denna, i och med att förundersökningsförfarandet
getts en omfattande reglering i nya rättegångsbalken
och därmed blivit ett viktigt led i processförfarandet, fått en större
betydelse än tidigare. I sitt yttrande har ämbetet lämnat en redogörelse för
det sätt, på vilket anvisningsrätten i praxis utövats, därvid ämbetet anmärkt
att det givetvis tagit viss tid innan ämbetet efter rättegångsreformens
genomförande hunnit utbilda eu fast praxis. Under framhållande av att de
anvisningar, som av ämbetet meddelas underställda åklagare, är dels speciella
och dels generella har ämbetet rörande sin praxis i angivna hänseende
anfört:

De speciella anvisningar eller föreskrifter, som av ämbetet meddelas, utfärdas
givetvis skriftligen. De föranledas nära nog uteslutande av ämbetets
handläggning av s. k. överprövningsärenden. Det allt övervägande antalet
överprövningsärenden utgöres av sådana ärenden, i vilka målsägande, angivare
eller annan person, sedan vederbörande åklagare beslutat att icke anställa
åtal i visst ärende, hos ämbetet hemställer, att förundersökningen i
ärendet måtte kompletteras och att åtal därefter anställes eller att åtal måtte
anställas på föreliggande utredningsmaterial. Antalet överprövningsärenden,
som ankomma på ämbetets handläggning, är betydande. Sålunda utgjorde
antalet dylika ärenden under år 1956 omkring 300. (Till jämförelse må
nämnas att antalet överprövningsärenden hos den danske riksåklagaren utgjorde
109 år 1952 och 91 år 1953.) Även om detta antal i och för sig kan
synas högt, får det likväl, ställt i relation till det mycket stora antal anmälningar
om brott, som icke föranleda åtal, anses ringa. Belysande är att t. ex.
under år 1955 i hela landet åtal beslutades beträffande 92 343 för brott
misstänkta personer, medan beträffande 61 263 misstänkta personer åtal
icke anställdes på grund av att brott visats ej föreligga eller att bevisningen
befunnits otillräcklig. Uppenbarligen vore det alldeles otillfredsställande om
ett åtalsärende skulle vara definitivt avskrivet från åtgärd genom ett av
åklagare i första instans meddelat beslut. Intet rättssystem torde kunna
acceptera eu sådan lösning. Den i motionen gjorda analogien med domstolsorganisationen
kan ämbetet icke finna hållbar.

Vad därefter angår förfarandet vid handläggningen av överprövningsärenden
inhämtar ämbetet före sitt ställningstagande yttranden av vederbörande
åklagare och dennes närmaste överordnade, statsåklagare!!. Därest

Första lagutskottets utlåtande nr 2b är 1951

ämbetet vid sitt slutliga ställningstagande finner att åtal bör anställas, medlör
detta — med hänsyn till att ämbetet icke är organiserat för annan åklagarverksamhet
än i Högsta domstolen och i särskilda fall i hovrätt (jfr RB
7:4) — att anvisning meddelas underställd åklagare att utföra det av ämbetet
beslutade åtalet. Ämbetet brukar i sådana fall, i stället för att anmoda
den åklagare, som meddelat avskrivningsbeslutet, uppdraga åt vederbörande
statsåklagare att själv eller genom honom underställd åklagare utföra det
beslutade åtalet. Detta förfaringssätt är dikterat såväl av grannlagenhet mot
den åklagare, som förut handlagt ärendet, som av den praktiska synpunkten
att en åklagare ofta ej kan förväntas helhjärtat gå in för att driva ett åtal,
som grundas på annan bedömning av bevisläget eller rättsfrågan än hans
egen. Det är ej ovanligt, att den åklagare, som meddelat avskrivningsbeslutet,
vid tillfrågan uttalar en önskan att själv utföra det av ämbetet beslutade
åtalet. Han har kanske själv redan från början varit ytterst tveksam om hur
han skulle handla; bevisläget kan ha förändrats eller han kanske känner
sig övertygad om riktigheten av ämbetets bedömning av rättsfrågan. Tidigare
har nog i något fall förekommit att ämbetet uppdragit åt den åklagare,
som meddelat avskrivningsbeslutet, att utföra det av ämbetet beslutade åtalet
utan att denne i förväg förklarat sig införstådd med uppgiften. Det har
då gällt antingen hagatellfall eller fall,‘då man kunnat utgå ifrån att åklagaren
ej gärna kunde ha något emot att utföra åtalet. I de undantagsfall,
där den åklagare, som beslutat att ej anställa åtal, numera av ämbetet förordnas
att utföra åtal i saken, sker detta sedan åklagaren förklarat sig beredd
att utföra åtalet. Att helt avstå från att anlita den tidigare åklagaren
i målet kan medföra stora olägenheter ur processekonomiska synpunkter.
Möjlighet att i speciella fall anlita denne åklagare, som då på riksåklagarämbetets
ansvar och efter eget åtagande utför det beslutade åtalet, måste
därför stå öppen.

Någon gång förekommer också ett annat slag av överprövningsärenden

- nämligen sådana däri den misstänkte eller hans försvarare hos ämbetet
begär afl ett av underställd åklagare beslutat åtal skall undanröjas. Sådana
framställningar äro relativt sällsynta och föranleda mycket sällan bifall.
Ämbetet iakttager nämligen mycket stor återhållsamhet i fråga om undanröjande
av ett meddelat åtalsbeslut. Särskilt starka skäl ha nämligen ansetts
böra föreligga för att eu till domstol hänskjuten brottmålssak skulle genom
administrativt ingripande undandragas domstolens prövning. Å andra sidan
kan det naturligtvis förekomma fall, där en uppenbar felbedömning av åklagaren
ägt rum eller där det eljest med tämligen stor säkerhet kan förutses
en friande dom och där det tillika skulle framstå såsom obilligt mot den
misstänkte att han skulle behöva utsättas för de kostnader och obehag, som
en rättegång medför. Antalet nedlagda åtal är mycket ringa; det torde icke
vara fråga om mer än något fall om året.

Speciella anvisningar förekomma naturligtvis även i fråga om kompletterande
av förundersökning eller eljest vidtagande av viss åtgärd under förundersökning.
—

Slutligen kan speciell anvisning tänkas bli av ämbetet meddelad i fråga
om företagande av viss processhandling, t. ex. inkallande av vittne. Någon
anvisning av denna innebörd torde blott undantagsvis ha förekommit under
ämbetets verksamhetstid.

En annan fråga, som kan sättas i samband med anvisningsrätten är den,
hur det förhåller sig med ansvarsfördelningen och lydnadsplikten i de fall,
då en underställd åklagare på eget initiativ muntligen eller skriftligen begär
råd i en åtalsfråga av riksåklagaren eller befattningshavare vid ämbetet.
Begäran om sådant råd förekommer ej sällan. Det är uppenbart, att ämbe -

Första lagutskottets utlåtande nr 2 b år Mål

let i anledning av eu dylik framställning kan meddela en skriftlig anvisning,
som blir bindande för åklagaren. I så fall framgår detta av skrivelsens avfattning.
Ämbetet blir därigenom ansvarigt för beslutet. I vanliga fall önskar
åklagaren emellertid endast ett råd. Lämnas ett sådant råd är detta icke
bindande för åklagaren utan endast en rekommendation.

1 motionen har förutom frågan om anvisningsrätten indragits vad som
betecknats såsom »underhandsdirektiv», »direktiv i tjänsten» och »påtryckningar».
Om med de citerade uttrycken avses de fall, då ämbetet såsom kontrollmyndighet
hos underställd åklagare informerar sig om visst ärende, som
denne har under bedömande, vill ämbetet framhålla följande.

Det har särskilt under den första tiden efter rättegångsreformens genomförande
emellanåt förekommit att riksåklagaren eller befattningshavare hos
ämbetet uppsökts av målsägande, misstänkt eller deras advokater eller av
dem närstående personer, som framfört misstankar om att pågående förundersökning
bedrivits oriktigt eller på otillbörligt sätt eller ineffektivt. I sådana
fall, då den som gjort hänvändelsen av olika skäl icke velat göra eu
formlig anmälan i saken — han kanske inte varit alldeles säker på sin sak
eller trott att en formlig anmälan kunde vålla obehag för honom själv eller
för den vars intressen han ville tillvarataga eller alt den kunde skapa en
irritation hos polis- eller åklagarmyndigheten, som kunde motverka hans
syften — måste det anses vara en plikt för ämbetet att söka utröna, huruvida
fog föreligger för den anmärkning som framställts. I de fall, då det kan
omedelbart konstateras att anmärkningen är obefogad, föranleder hänvändelsen
naturligen ej någon åtgärd från ämbetets sida. Om emellertid anmärkningen
ej omedelbart kan konstateras vara obefogad, föranleder den
alltefter omständigheterna antingen att ämbetet hänvisar den som gjort hänvändelsen
till vederbörande statsåklagare eller ock att ämbetet sätter sig i
förbindelse med den åklagare, som handlägger ärendet, lämnar honom en
redogörelse för vad som anmärkts och uppmanar honom att själv överväga
om anledning föreligger att vidtaga någon åtgärd. Självfallet finns det en
eller annan åklagare, som ställer sig helt avvisande till gällande ordning att
överordnad åklagare har att utöva kontroll över underordnade åklagares verksamhet
och därvid åberopar att ingripande från överordnads sida alltid
skapar olust och irritation, att ansvarsfördelningen blir oviss och att åklagarens
självständighet råkar i fara. 1 de nu ifrågavarande fallen är dock en
hänvändelse från ämbetets sida till underordnad åklagare att anse såsom
ett råd till honom att på eget ansvar pröva, huruvida en framställd anmärkning
bör föranleda någon åtgärd.

Vad angår anvisningar av generell natur, vilka av ämbetet meddelas genom
cirkulärskrivelser, vill ämbetet ------------ uttala, att ämbetet med cirku lären

avsett att lämna åklagarna erforderlig upplysning och vägledning i
frågor av allmän natur, avseende kriminologiska, kriminalpolitiska, straffrättsliga
och straffprocessuella frågor. Huruvida cirkulären utgöra bindande
anvisningar eller endast ha karaktären av råd lärer framgå av deras avfattning.
Det övervägande antalet har allenast rådgivande karaktär.

Sammanfattningsvis har riksåklagarämbetet anfört:

Den uppgift, som åvilar ämbetet såsom tillsynsmyndighet över åklagarväsendet,
är mycket betungande. Inom ämbetet har under årens lopp ofta
övervägts frågan om att söka åstadkomma eu begränsning av antalet överprövningsärenden
och därmed eu begränsning av ämbetets utövande av anvisningsrätten.
Det har dock icke visat sig möjligt alt finna eu framkomlig
väg att genomföra en sådan begränsning. Såvitt ämbetet kunnat finna före -

Första lagutskottets utlåtande nr 2i år 1!)57

!igger i dansk och norsk rätt allenast ett slags faktisk begränsning i överprövningsrätten,
nämligen så till vida att, om underordnad åklagare beslutat
eJ åtala, högste åklagarens beslut att åtala måste vara meddelat inom
två månader från det den underordnade åklagaren meddelade avskrivningsbeslutet.
I annat fall kan åtal ej väckas, såvida ej nya omständigheter senare
komma i dagen. Ämbetet har för sin del svårt att tro, att genomförande
av en dylik begränsning skulle accepteras av svensk rättsuppfattning. Ämbetet
är därför av den meningen, att eu översyn av ämbetets instruktion icke
gärna kan föranleda någon instruktionsändring. Därest en översyn av instruktionen
likväl skulle anses påkallad, vill ämbetet ifrågasätta, om en
sådan översyn lämpligen kan verkställas annorledes än i samband med en
översyn av den anvisningsrätt, som inom förvaltningen i allmänhet föreligger
för centrala myndigheter i förhållande till underställda organ.

I sitt tillstyrkande yttrande framhåller Stadsfiskalsföreningen att enligt
gällande bestämmelser Kungl. Maj :t är högsta instans även i rena åklagarärenden,
något som också kommit till uttryck i vissa fall då ingripande
skett i åtalsfrågor. Det kan således ligga inom ramen för Kungl. Maj :ts
verksamhet som högste åklagare att genom direktiv till riksåklagarämbetet
för vidare befordran till underordnade åklagare påverka deras handlingssätt
och jämväl i övrigt leda åklagarverksamheten. Föreningen anför vidare:

Principiellt vill föreningen uttala som sin mening, att en åklagares handlande
måste vara fritt från varje påverkan från överordnade myndigheter.
Åklagarmakten får lika litet som domstolarna bli ett instrument som skulle
kunna användas, om de politiska förhållandena så påfordra. Föreningen får
med skärpa understryka, att det är ett oavvisligt rättssäkerhetsintresse, att
varje åklagare tillförsäkras en fristående ställning.

I detta sammanhang må erinras om de dömande funktioner, som åklagarna
numera tillagts genom reglerna om strafföreläggande och åtalseftergift.
Även vid avgörande av åtalsfrågor i allmänhet ha åklagarna att efter
ett objektivt bedömande av materialet träffa sitt avgörande. Det torde vara
uppenbart att en åklagare därvid icke får utsättas för påverkan i någon
form.

Givetvis måste riksåklagarämbetet liksom varje annan överordnad åklagare
ha möjlighet att ingripa i ärenden som handlagts av underordnad personal
där så finnes erforderligt. Det måste emellertid framhållas, att ett
ingripande i sådan riktning enligt föreningens uppfattning bör ske i form
av ett övertagande av åklagaruppgiften.

Var gränserna för riksåklagarämbetets anvisningsrätt för närvarande går,
kan icke avgöras med ledning av nuvarande praxis.

Landsfogdeföreningens styrelse anför:

Vad beträffar de generella direktiv som meddelas från RÄ ha dessa, såvitt
för styrelsen är känt, icke skett i annan form än genom cirkulärskrivelser
till åklagarmyndigheterna. Från föreningens synpunkt kunna dessa
cirkulärskrivelser icke utgöra motiv för den begärda översynen av ämbetets
instruktion. Icke heller har, såvitt kommit till styrelsens kännedom, i enskilda
fall lämnats anvisningar eller direktiv som till sitt innehåll varit sådana
att de skulle kunna anföras till stöd för den föreliggande motionen.

Landsfiskalsföreningen anser tillräckliga skäl för den begärda översynen
knappast föreligga. Föreningen uttalar bl. a. att praktiska svårigheter otvi -

Första lagutskottets utlåtande nr 24 år 1!)57 7

vélaktigt möta att dra upp generella glänser för anvisningsrätten. Föreningen
anför ytterligare:

Vad först angår de generella anvisningar, som RÅ meddelar genom cirkulärskrivelser,
torde lämpligheten av dessa knappast kunna ifrågasättas. Att
RÅ kan och bör verka för enhetlighet inom åklagarverksamheten torde
ligga i sakens natur. Annorlunda kan anvisningsrätten bedömas, då det gäller
ingripanden i enskilda rättsfall. Då enligt vad som upplysts RÅ regelmässigt
själv eller genom substitut övertager mål, vari den närmast behörige
åklagaren har en mot ämbetet stridande uppfattning, torde emellertid olägenheterna
av det i praktiken viktigaste fallet, då anvisning för särskilt mål
kan komma i konflikt med uppfattningen hos underordnad åklagare, vara
undanröjda.

Utskottet

Under den äldre rättegångsordningens tid utövades den högsta åklagarmyndigheten
under Konungen av justitiekansler^ I samband med införandet
av nya rättegångsbalken överfördes de högsta åklagaruppgifterna till det
samtidigt nyinrättade riksåklagarämbetet. Denna organisationsändring betingades
av bl. a. att enligt den nya rättegångsordningen väsentligt ökade
krav ställes på åklagarväsendet med därav följande utökning av den högsta
åklagarens ämbetsuppgifter. Enligt den nya ordningen bygger nämligen såväl
förundersökningen som handläggningen inför domstol i högre grad än
tidigare var fallet på åklagarens verksamhet. Åklagarna har också tillagts
befogenhet att meddela s. k. strafförelägganden, och deras rätt att meddela
åtalseftergift har utvidgats. De förändrade och nya viktiga uppgifter som
tillagts åklagarväsendet har gjort det angeläget att erhålla en enhetligt ledd
och i sin verksamhet kontrollerad åklagarorganisation. Under det förberedande
arbetet på berörda organisationsändring uttalades att det sätt, varpå
åklagarväsendet fyllde de ökade kraven, vore av den allra största betydelse
och krävde högsta åklagarens oavlåtliga uppmärksamhet och tillsyn.

Den för riksåklagarämbetet gällande instruktionen, som tillkom vid ämbetets
inrättande, innehåller icke någon mera ingående reglering av förhållandet
mellan ämbetet och de underställda åklagarna. Utom att instruktionen
anger att riksåklagaren skall ha tillsyn över åklagarnas verksamhet samt
genom inspektioner och på annat sätt hålla sig underrättad om åklagarväsendets
tillstånd och om de förhållanden i övrigt, som tillhör området för hans
ämbetsutövning, ges häri en allmän föreskrift att riksåklagaren äger meddela
åklagarna anvisningar i deras ämbetsutövning. I förevarande motion gör
motionären gällande, att behov föreligger att närmare bestämma och utforma
vilken omfattning anvisningsrätten bör ha ävensom i vilka former den
kan utövas. Bl. a. framhålles i motionen att anvisningsrätten, som enligt vad
man inom riksåklagarämbetet syntes anse hade eu mycket vidsträckt innebörd,
i den praktiska tillämpningen tagit sig vittomfattande karaktär, vilket
föranlett diskussion och kritik. Därvid hade även formerna för anvisningarnas
meddelande föranlett debatt.

Första lagutskottets utlåtande nr 24 år 1957

Utskottet liar i ärendet från riksåklagarämbetet erhållit upplysningar om
den praxis som med avseende å utövningen av anvisningsrätten utbildat sig
under ämbetets hittillsvarande verksamhetstid. Av vad sålunda blivit upplyst
synes framgå att f. n. tillämpas i stort sett följande ordning. Generella
anvisningar utfärdas alltid skriftligen i form av cirkulärskrivelser. Av cirkulärens
avfattning framgår huruvida de avser att utgöra bindande anvisningar
eller är av enbart rådgivande karaktär. Det övervägande antalet är
rådgivande. Av ämbetet utfärdade speciella anvisningar föranledes nära nog
uteslutande av ämbetets handläggning av s. k. överprövningsärenden, d. v. s.
vanligen sådana ärenden, i vilka målsägande eller annan, sedan vederbörande
åklagare beslutat att icke anställa åtal, hos ämbetet hemställer om
åtal men ibland ärenden, däri den misstänkte eller hans försvarare hos ämbetet
begär att ett av underordnad åklagare redan meddelat åtalsbeslut skall
undanröjas, överprövningsärendena utmynnar alltid i skriftligt beslut av
ämbetet. I de fall där ämbetets beslut innefattar att åtal skall anställas
meddelas skriftlig anvisning till underställd åklagare att utföra åtalet. Den
åklagare, som meddelat avskrivningsbeslutet, anlitas i princip endast om han
förklarat sig införstådd med uppgiften. De överprövningsärenden vari hemställes
om undanröjande av ett redan meddelat åtalsbeslut har på senare tid
visat en tendens att öka. I de fall där åtal redan väckts vid domstol har ämbetet
iakttagit mycket stor återhållsamhet i fråga om att nedlägga åtalet.
Beslut i den riktningen har förekommit endast i något enstaka fall varje
år, där det framstått såsom uppenbart, att åtalet ej bort anhängiggöras eller
att senare tillkomna omständigheter föranlett att åtalet icke borde fullföljas.
Från utövande av anvisningsrätten är att skilja den rådgivande verksamhet
ämbetet utövar. Sålunda förekommer det icke sällan att underordnad
åklagare hänvänder sig till ämbetet för erhållande av råd i visst hänseende.
Från ämbetets sida lämnat råd är uppenbarligen icke bindande. Från anvisningsrätten
är också att skilja sådana fall, när ämbetet — til! följd av uppgift
i pressen eller i anledning av att, utan formlig anmälan, till ämbetet frainföres
anmärkning mot pågående förundersökning — hos vederbörande åklagare
informerar sig om förhållandena. Fall av sistnämnda slag, som var tämligen
vanliga under tiden närmast efter införandet av den nya processordningen,
har numera minskat väsentligt i antal. Den kontakt som i fall som
nu nämnts etableras mellan ämbetet och underordnad åklagare äger ej sällan
rum i muntlig form. Skulle i nu ifrågavarande sammanhang ämbetet i undantagsfall
finna nödvändigt att meddela bindande anvisningar, sker det emellertid
alltid skriftligen. Under ämbetets verksamhetstid har muntligen meddelats
dylik anvisning endast i ett fall av extraordinär karaktär, vilket inträffade
för fem år sedan. Utfärdande av en bindande anvisning förutsätter
att ämbetet för sitt ståndpunktstagande liaft tillgång till allt material i ärendet.
I övriga fall är alltså muntligen meddelade anvisningar av rådgivande
karaktär. Inom ämbetet har man vid muntliga kontakter med underordnade
åklagare alltmera vinnlagt sig om att göra klart för dessa att vad å ämbetets
vägnar uttalats endast finge betraktas som råd. Att så är fallet måste emeller -

Första lagutskottets utlåtande nr 24 år 1957

tid ofta framgå även av omständigheterna, t. ex. i sådana fall där ämbetet
icke tagit del av handlingarna i ärendet och därför icke kan åtaga sig ansvar
för den fortsatta handläggningen. Vad beträffar fall då kontakt på ämbetets
eget initiativ upptages med åklagare iakttar ämbetet försiktighet med att ge
råd. Åtgärden stannar bär oftast vid att ämbetet skaffar sig närmare informationer
rörande visst ärende.

Vid bedömande av de i motionen väckta spörsmålen torde enligt utskottets
mening anledning finnas att något beakta förhållandena vid riksåklagarämbetets
inrättande och instruktionens tillkomst. Naturligen saknades vid
denna tid närmare kännedom om hur åklagarnas verksamhet efter den genomgripande
processreformen skulle komma att gestalta sig i praktiken. Å
ena sidan har det under sådana omständigheter givetvis tett sig svårt att
mera ingående reglera förhållandet mellan det nyinrättade riksåklagarämbetet
med dess jämfört med äldre ordning utvidgade funktioner och de ämbetet
underställda åklagarna. A andra sidan har ämbetets ställning såsom
högste åklagare med, såsom det uttryckes i rättegångsbalken, ansvaret för
och ledningen av åklagarväsendet naturligen motiverat en ganska långtgående
befogenhet att kontrollera åklagarverksamheten och där så påkallas företaga
ingripanden. Mot bakgrunden av dessa förhållanden får måhända betraktas
även den knapphändiga regleringen av utövandet av ämbetets anvisningsrätt.

Med den utformning reglerna på detta område erhållit blir det av särskilt
intresse att granska hur anvisningsrätten utövats i praxis. Härvid måste
beaktas att utvecklingen av en fast praxis icke kunnat åstadkommas på alltför
kort tid. Den ordning som, enligt vad som av riksåklagarämbetet upplysts,
numera tillämpas i fråga om anvisningsrättens utövande och ämbetets
rådgivande verksamhet synes i stort sett tillfredsställande och överensstämmande
med riksåklagarämbetets allmänna ställning. Mycket synes därför
icke vara att vinna med en nu företagen översyn av instruktionen. Eu ytterligare
reglering i instruktionen av ämbetets här avsedda verksamhet skulle
för övrigt med säkerhet få inskränkas till uppställande av allenast allmänna
normer. Det skulle nämligen knappast låta sig göra att genom bestämmelser
i detalj reglera verksamheten i alla dess mångskiftande yttringar. Utskottet,
som förutsätter att ämbetet i sin verksamhet framdeles kommer att
fasthålla vid den praxis som förut angivits, är därför icke berett att tillstyrka
motionens förslag om en översyn. Emellertid vill utskottet vad gäller formerna
för anvisningsrättens utövande på några punkter understryka angelägenheten
av att det enligt ämbetet redan nu tillämpade förfarandet noggrant
iakttages i fortsättningen. Sålunda bör bindande anvisningar alltid
utfärdas skriftligen eller i varje fall medföra skriftlig bekräftelse. Dylika
anvisningar måste också utformas så att icke någon tvekan kan råda om deras
bindande karaktär. Vid utövande av rent rådgivande verksamhet bör
iakttagas att det klart kommer till uttryck att meddelade råd icke är bindande.

Utskottet anser att de sålunda framförda synpunkterna bör genom skrivelse
bringas till Kungi. Maj:ts kännedom.

2 ll i haag till riksdagens protokoll 1957. 9 samt. 1 and. AV 24

Första lagutskottets utlåtande nr 24 år 1957

Under hänvisning till det anförda får utskottet hemställa,

att riksdagen i anledning av förevarande motion, II: 474,
måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t som sin mening ge till
känna vad utskottet ovan angivit.

Stockholm den 26 april 1957

På första lagutskottets vägnar:

EMIL AHLKVIST

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herrar Ahlkvist, Lindblom, fru SjöströmBengtsson,
herrar Domö, Lindgren, Erik Svedberg, Ollén och Theodor Johansson; från

andra kammaren: herr Onsjö, fru Johansson, herrar Larsson i
Stockholm, Fröding, Jacobsson i Sala, Eliasson i Stockholm och fröken Bergegren.

Reservation

av herrar Larsson i Stockholm och Eliasson i Stockholm, vilka

dels anfört följande: »Vi instämmer i majoritetens mening om att bindande
anvisningar alltid bör utfärdas skriftligen eller i varje fall medföra
skriftlig bekräftelse, att dylika anvisningar också måste utformas så att någon
tvekan icke kan råda om deras bindande karaktär samt att vid utövandet
av rent rådgivande verksamhet bör iakttagas att det klart kommer till
uttryck att meddelade råd icke är bindande. Det synes emellertid lämpligt
att ifrågavarande spörsmål regleras i den för riksåklagarämbetet gällande
instruktionen. Härvid torde även övervägas om icke instruktionen även i
vissa andra hänseenden bör reglera vad som enligt riksåklagaren blivit
praxis i fråga om ämbetets ingripanden. I detta sammanhang bör övervägas
att införa bestämmelser om att råd företrädesvis bör lämnas på begäran av
den lägre åklagaren, att ämbetet under pågående förundersökning bör ingripa
först när misstanke föreligger om att åklagaren gjort sig skyldig till
tjänstefel eller eljest handlat felaktigt, att ämbetet icke bör kunna beordra
nedläggande av redan väckt åtal eller återkalla fullföljd talan med mindre
obefogat åtal föreligger samt att ämbetet icke mot åklagarens egen uppfattning
bör kunna tvinga denne att vidtaga förundersökningsåtgärd eller väcka
åtal. — Dessutom synes en närmare reglering av rätten att meddela generella
anvisningar påkallad, därvid torde beaktas att möjlighet icke beredes ämbetet

Första lagutskottets utlåtande nr 2i år 1957 II

att anvisningsvägen giva föreskrifter angående åtgärder, som rätteligen kräver
lagändring.»

dels ock ansett att utskottet i enlighet med det anförda bort hemställa,

att riksdagen i anledning av förevarande motion, 11:474,
måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om översyn av riksåklagarämbetets
instruktion med särskilt iakttagande av behovet
att närmare reglera den i 3 § omförmälda anvisningsrätten.

570608

Stockholm 1957. Isaac Mareus Boktryckeri Aktiebolag