Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957 (Utlåtande 1957:L1u21 l1u)

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

Nr 21

Utlåtande i anledning av väckta motioner om en översyn av åtalsreglerna.

Första lagutskottet har till behandling förehaft två inom riksdagen väckta,
till lagutskott hänvisade motioner, nr 320 i första kammaren av herr
Alexanderson och nr 401 i andra kammaren av herr Eliasson i Stockholm
om en översyn av åtalsreglerna. I motionerna påtalas, att gällande rätt synes
medge onödigt stort utrymme för ett diskretionärt bedömande av åtalsärenden,
i det att en åklagare får anses ha rätt att åtala redan då sannolika
skäl för den misstänktes fällande förelåge men ej torde vara skyldig åtala
förrän han på objektiva grunder kan motse fällande dom. Motionärerna,
som anser rätten att åtala böra sammanfalla med plikten att åtala, hemställer
därför, »att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla om
utredning rörande översyn av åtalsreglerna».

Beträffande de skäl som i övrigt legat till grund för motionärernas hemställan
får utskottet hänvisa till motionerna.

Gällande rätt

I fråga om skyldigheten att åtala brukar uppställas två olika huvudprinciper,
legalitets- och opportunitetsprinciperna. Enligt den förra har
åklagaren icke att anställa någon prövning av huruvida åtalet i det särskilda
fallet är påkallat med hänsyn till fallets beskaffenhet, medan en sådan
prövning däremot åligger honom enligt opportunitetsprincipen.

Svensk rätt står på legalitetsprincipens grund. I 20 kap. 6 § rättegångsbalken
fastslås sålunda, att åklagare skall tala å brott, som hör under allmänt
åtal. Legalitetsprincipen har emellertid på åtskilliga punkter genombrutits
av bestämmelser innebärande en allenast relativ åtalsplikt. Sådana
regler finnes t. ex. i bestämmelserna om eftergift av åtal i vissa fall och om
lämplighetsprövning av åtalsfrågan vid vissa speciella brott liksom i en del
fall, då den misstänkte är omhändertagen för samhällsvård. Från dessa
på opportunitetsprincipen grundade regler kan i detta sammanhang bortses,
då de ej hänför sig till frågan om mer eller mindre stark bevisning finnes
för att den misstänkte begått brottslig gärning.

Något direkt stadgande i rättegångsbalken om hur stark bevisningen
skall vara för att åklagare skall vara skyldig åtala finnes ej. På grundval

1 Bihang till riksdagens protokoll 1957. 9 samt. i avd. AV 2/

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

av ett uttalande av processlagberedningen torde emellertid kunna fastslås,
att åklagaren skall väcka åtal, då han på objektiva grunder kan motse den
misstänktes sakfällande. En underlåtenhet att åtala, oaktat så stark bevisning
föreligger, bör alltså för åklagaren föranleda ansvar för tjänstefel.
Ställes häremot den frågan, i vilka fall en åklagare gör sig skyldig till tjänstefel
genom att åtala utan tillräckliga skäl, gäller enligt 13 kap. 6 § strafflagen,
att den som väcker åtal, ehuru han icke har sannolika skäl därtill,
fälles till ansvar för obefogat åtal. En annan sanktion mot åklagare i sådana
fall inträder enligt 31 kap. 3 § rättegångsbalken. Enligt detta lagrum må
åklagare, om han finnes ha väckt åtal utan skäl, förpliktas ersätta statsverket
vissa rättegångskostnader.

Utländsk rätt

Beträffande motsvarande frågors reglering i utländsk rätt må lämnas
följande redogörelse, vilken hämtats ur riksåklagarämbetets remissyttrande
över motionerna.

Vad angår dansk rätt behandlas frågan om åklagarens åtalsplikt i 711
och 723 §§ i Lov den 1/10 1936 om Rettens Pleje, vilka lagrum i hithörande
delar äro av följande lydelse:

711. Det paahviler de offentlige Anklagere som Embedspligt åt fremme
enhver Sag med den Hurtighed, som Tilfaeldets Beskaffenhed tillader, og
derved ikke blot have for 0je, åt strafskyldige Personer dragés til Ansvar,
men ogsaa, åt Forfolgning af Personer, som ikke er strafskyldige, ikke
finder Sted. De er pliktige åt efterkomme de af Retten i Medför af naervaerende
Lov givne Paalaeg.

723. Udenfor de Tilfaelde, hvor Statsadvokaten skonner, åt Undersogelsen
ikke kan ventes åt fore til, åt en Person findes skyldig til Straf, kan han
i Säger, der horer under hans Virkekreds, kun undlade Paatale eller fra falde

en paabegyndt Forfolgning:---- (Härefter följer en uppräkning

av de fall, då åtalseftergift får äga rum.)

Motsvarande stadganden i norsk rätt återfinnes i den norska straffeprocessloven
av år 1887 §§ 84 och 85. § 84 är, såvitt här är fråga, av följande
lydelse:

84. Strafbare Handlinger, der er offentlig Paatale undergivne, paatales i
Embeds Medför af Paatalemyndigheten. Dog udkraeves---

I 85 § stadgas, att åtal, utan hänsyn till »bevisets stilling», kan underlåtas
i vissa i paragrafen angivna fall (åtalseftergiftsfallen).

Den omfattande norska s. k. påtaleinstruksen av år 1934 innehåller ej
heller några anvisningar om vilken grad av bevisning som skall föreligga.

För tysk rätts del är bestämmelser rörande åtalsplikten meddelade i

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957 3

Strafprozessordnung av år 1887 §§ 152 och 170, i hithörande delar så lydande: 152.

(Anklagebehörde, Legalitätsgrundsatz)

(1) Zur Erhebung der öffentlichen Klage ist die Staatsanwaltschaft
herufen.

(2) Sie ist, soweit nicht gesetzlich ein anderes bestimmt ist, verpflichtet,
wegen aller gerichtlich strafbaren und verfolgbaren Handlungen einzuschreiten,
sofern zureichende tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen.

170. (1) Bieten die Ermittlungen genugenden Anlass zur Erhebung der
öffentlichen Klage, so erhebt die Staatsanwaltschaft sie entweder durch
einen Antrag auf gerichtliche Voruntersuchung oder durch Einreichung
einer Anklageschrift bei dem zuständigen Gericht.

(2) Andernfalls stellt die Staatsanwaltschaft das Verfahren ein---

Ej heller i den utländska doktrinen synes i allmänhet spörsmålet om vilken
grad av bevisning som skall föreligga för att åtal skall anställas ha närmare
behandlats.

Historik

Beträffande skyldigheten att åtala föreslogs i det betänkande,
som processkommissionen år 1926 framlade rörande rättegångsväsendets
ombildning (SOU 1926:32), att allmän åklagare skulle vara skyldig åtala
brott, när åtal ankomme på honom, såvida tillräckliga skäl mot den misstänkte
förefunnes. Den närmare innebörden av den föreslagna regeln utvecklades
ej i motiven. Kommissionen upptog även frågan om domstolen
borde äga inflytande på åtals väckande och nedläggande och anförde härom:

I ett flertal moderna lagar har domstolarna tillerkänts inflytande på åtals
väckande och nedläggande. Syftet härmed har varit dels att förekomma
obehörigt underlåtande eller nedläggande av åtal och dels att skydda
allmänheten mot obefogade åtal. Den domstolskontroll, som sålunda ansetts
erforderlig, utövas i fråga om åtals väckande därigenom, att en obligatorisk
prövning av åtalets befogenhet såväl ur rättslig synpunkt som med hänsyn
till den föreliggande bevisningen verkställes av domstol före huvudförhandlingen.
Domstolen beslutar därvid på grundval av det vid den förberedande
undersökningen samlade materialet, huruvida huvudförhandling skall
äga rum eller ej, och domstolens beslut är bindande för åklagaren.---

Efter att ha redogjort för huru nu ifrågavarande spörsmål lösts i vissa
främmande länders lagstiftning uttalade kommisionen, att en regel, enligt
vilken rätt att bestämma om åtals anställande lades i domstolens hand,
ej stode i överensstämmelse med de allmänna grunder, på vilka straffprocessen
enligt kommissionens mening borde vila, samt att en sådan anordning
vore för svensk rättsuppfattning alldeles främmande. Kommissionen
fortsatte angående en sådan regel:

Den är ej heller utan sina olägenheter. Den omständigheten, att en domstol
förklarat åtal skola väckas, är ägnad att verka prejudicierande till den

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

tilltalades skada i rättegången. Å andra sidan kan det stundom vara i den
för brott misstänktes intresse, att åtal ej förhindras, utan han får tillfälle
att offentligt ådagalägga sin oskuld.

Därest det allmänna åklagarväsendet på ett tillfredsställande sätt organiseras,
torde i övrigt någon kontroll från domstolens sida i fråga om allmänt
åtals anställande icke vara erforderlig. Beträffande det enskilda åtalet
åter kan en förberedande domstolsprövning såsom ett skydd mot obefogade
åtal måhända vara mera av behovet påkallad, men även här torde ovan
angivna skäl mot den ifrågavarande anordningen böra vara avgörande. En
förberedande granskning av privata åtal torde ej heller stå i överensstämmelse
med den hos vårt folk starkt utvecklade känslan för den enskildes
rätt att få sin sak slutgiltigt prövad av domstol. I övrigt innebära ansvarsbestämmelserna
rörande falskt åtal och de med utförandet av åtal förenade
kostnaderna en viss garanti mot obefogade privatåtal.

I överensstämmelse med den ståndpunkt, processkommissionen sålunda
intager till frågan om en förberedande domstolsprövning av åtals befogenhet,
har kommissionen ej heller ansett nedläggande av åtal böra göras beroende
av domstolens medgivande.

I det förslag till rättegångsbalk, som utarbetades av processlagberedningen
på grundval av tidigare förarbeten, föreslog beredningen, att i 20
kap. 6 § första stycket skulle intagas en bestämmelse om åklagarens åtalsplikt,
enligt vilken allmänt åtal skulle äga rum, då tillräckliga skäl förelåge,
att den misstänkte vore skyldig till brottet.

I motiveringen härför anförde beredningen :

I första stycket av förevarande paragraf har stadgats, att allmänt åtal
skall äga rum, då tillräckliga skäl föreligga, att den misstänkte är skyldig
till brottet. Regeln gäller, vare sig brottet utan vidare eller först efter angivelse
av målsäganden hör under allmänt åtal. Stadgandet innebär, att skyldigheten
att åtala inträder, först då åklagaren på objektiva grunder kan
motse den misstänktes sakfällande. Åklagaren kan ej anses skyldig att väcka
åtal, så snart blott sannolika skäl mot den misstänkte föreligga. I sådant
fall undgår åklagaren visserligen ersättningsskyldighet för rättegångskostnad
enligt 31 kap. 3 § och ansvar för falskt åtal, men för skyldigheten att
åtala måste skälen mot den misstänkte vara starkare än att de kunna betecknas
såsom blott sannolika. Vidare förutsättes, att tillräckliga skäl skola
föreligga, att den misstänkte är straffskyldig för gärningen. Om gärningen
förövats av minderårig eller om brottet är preskriberat, skall sålunda åtal
ej äga rum, ej heller om det är uppenbart, att den misstänkte på grund av
sinnessjukdom är otillräknelig.

I den för 19U2 års riksdag framlagda propositionen i ämnet, gjordes på
hemställan av lagrådet det tillägget till den av processlagberedningen föreslagna
regeln, att det föreskrevs, att då den misstänkte på grund av otillräknelighet
icke kunde fällas till ansvar, åtal dock finge äga rum.

I den slutliga lydelsen utgick emellertid på yrkande av första särskilda
utskottet (uti. nr 2) det i propositionen gjorda tillägget. Samtidigt omformulerades
huvudregeln om åklagarens åtalsplikt så, att den i likhet med

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

då gällande bestämmelse i 19 § 1 mom. strafflagens promulgationsförordning
endast kom att utsäga, att åklagare skall tala å brott, som hör under
allmänt åtal.

Utskottet anförde i sitt utlåtande:

Enligt 6 § första stycket skall allmänt åtal äga rum, då tillräckliga skäl
föreligga att den misstänkte är skyldig till brottet. Stadgandet avser att fastslå
den s. k. legalitetsprincipen, som innebär att åklagaren är skyldig att
åtala och ej äger att anställa någon prövning av åtalets lämplighet ur allmän
synpunkt. I motiven uttalas att skyldigheten att åtala inträder först
då åklagaren på objektiva grunder kan motse den misstänktes sakfällande.
Vidare förutsättes att tillräckliga skäl skola föreligga, att den misstänkte
är straffskyldig för gärningen; sålunda skall enligt motiven åtal ej äga
rum, om det är uppenbart att den misstänkte på grund av sinnessjukdom
är otillräknelig. I andra punkten av samma stycke föreskrives, att om den
misstänkte på grund av otillräknelighet ej kan fällas till ansvar för gärningen,
åtal dock må äga rum. Syftet med detta stadgande, som tillkommit
på hemställan av lagrådet, torde ha varit att säkerställa att åtal sker även
då det är ställt utom tvivel att frihet från ansvar jämlikt 5 kap. 5 § strafflagen
skall inträda men åtal dock av särskild anledning finnes påkallat.

Inom utskottet ha skilda meningar uttalats huruvida legalitetsprincipen
borde komma till uttryck i rättegångsbalken eller i strafflagen. Utskottet
har dock stannat för att den bör upptagas i detta kapitel. Den avfattning,
som 6 § första stycket erhållit, torde emellertid kunna lämna rum för missuppfattningar.
Frågan rörande eventuell straffrihet för den misstänkte på
grund av hans sinnesbeskaffenhet är uppenbarligen av den art, att dess
bedömande i allmänhet icke bör ankomma på åklagaren. Förslaget kan
giva anledning till den tydligen icke avsedda tolkningen, att åklagaien
i princip skall underlåta att åtala så snart han för sin del anser den misstänkte
vara av sinnesbeskaffenhet, som utesluter straffbarhet, och att det
blott har införts en befogenhet för honom att det oaktat väcka åtal, när
särskilda skäl äro därtill.

Enligt utskottets mening är frågan om åtalsplikten beträffande personer
som på grund av sin sinnesbeskaffenhet kunna antagas komma att förklaras
straffria av alltför invecklad art för att kunna lösas i detta sammanhang.
Det synes därför utskottet lämpligt att till förevarandc paragraf, utan
att ingå på tillräknelighetsfrågan, överflytta vad för närvarande är föreskrivet
i 19 § 1 mom. i strafflagens promulgationsförordning och sålunda i
paragrafen allenast stadga, att åklagare skall tala å brott, som hör under
allmänt åtal. Med den av utskottet sålunda förordade avfattningen avses
icke att helt utesluta möjligheten för åklagaren att avstå från åtal mot en
sinnessjuk person. I sådana fall, då det är ställt utom varje tvivel, att den
misstänkte på grund av sinnessjukdom icke kan fällas till ansvar, och ett
åtal icke heller ur allmän synpunkt är påkallat — t. ex. i vissa fall då nagon
som är intagen på sinnessjukhus kommit i tillfälle att begå brott -—- bör
åklagaren sålunda, i överensstämmelse med vad redan nu torde tillämpas,
kunna underlåta åtal.

Bestämmelse om straff för obefogat åtal upptogs i det av
straffrättskommittén år 1944 avgivna betänkandet om lagstiftning om brott

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

mot staten och allmänheten (SOU 1944:69). Kommittén föreslog i 13 kap.
5 § en bestämmelse om straff för falskt åtal för de fall, där den tilltalade
prövades vara oskyldig och det därjämte styrktes, att den åtalande haft
uppsåt att åtala honom fastän han var oskyldig. Kommittén framhöll därefter,
att det syntes erfordras även en lindrigare straffbestämmelse för de
fall, där den tilltalades oskuld ej vore ådagalagd eller där den åtalandes
uppsåt ej omfattade att åtalet skulle riktas mot en oskyldig. Beträffande
denna brottstyp, som kommittén fann böra åsättas beteckningen obefogat
åtal, framhöll kommittén, att straffbarhetsgränsen syntes böra sättas så,
att den som haft sannolika skäl för åtal ginge fri från ansvar. Beträffande
det närmare innehållet i straffstadgandet anförde kommittén:

Frågan huruvida sannolika skäl föreligga skall bedömas efter vad den
åtalande hade sig bekant. Omständigheter, som tala till den tilltalades fördel
men som voro obekanta för den åtalande medtagas därför ej vid bedömandet.
Om den åtalande väl kände till vissa omständigheter som i och
för sig utgjorde tämligen bindande indicier mot den tilltalade men han
därjämte ägde kännedom om något avgörande skäl att anse den tilltalade
oskyldig, såsom t. ex. en trovärdig bekännelse av annan person,
blir han att döma enligt paragrafen. Huruvida de omständigheter den
åtalande kände äro tillräckliga för att utgöra sannolika skäl avgöres
enligt normalt bedömande. Den som väckt åtal går sålunda icke fri från
ansvar genom att påvisa att han för sin del trott att de omständigheter han
känt till utgjorde sannolika skäl, om en förståndig man skulle ha bedömt
frågan annorlunda.

För att gå fri från ansvar skall den som väcker åtal ha i det hela haft
sannolika skäl till att anställa åtalet. Att han haft någon grund att anse
den tilltalade skyldig fritager honom icke från ansvar, om det bör ha stått
klart för honom att de av honom kända omständigheterna icke skulle vara
tillräckliga för en fällande dom och han icke hade anledning räkna med
att under målets gång skulle yppa sig andra omständigheter tillräckliga för
att utfylla bevisningen. Om i ett mål vittne stått mot vittne och det icke kunnat
med visshet ådagaläggas huru det verkligen förhöll sig i det omvittnade
avseendet, äger sålunda den ena parten i allmänhet icke strafflöst åtala
motsidans vittne för mened, ehuru han till stöd för sådant åtal kan åberopa
sitt vittnes utsaga.

Icke heller går den som väcker åtal fri från ansvar, om han väl känner
omständigheter som tyda på att den tilltalade förövat den ifrågavarande
brottsliga gärningen eller kanske t. o. m. på bindande sätt ådagalägga att
han gjort detta men jämväl känner någon omständighet som gör att åtalet
ändock icke kan bifallas, t. ex. att erforderligt uppsåt saknats eller att brottet
är preskriberat. Utgöres den friande omständigheten därav att den tilltalade
är av sinnesbeskaffenhet som avses i SL 5: 5, är åtalet emellertid icke straffbart
enligt paragrafen. Ty de starka intressen, som i många fall påkalla att
förövaren av ett brott, ehuru han faller under SL 5:5, ställes under åtal
för att saken må bliva inför domstol utredd, den tilltalades sinnesbeskaffenhet
vederbörligen undersökt och prövad samt lämplig och betryggande vård
i mån av behov anordnad för honom, ha medfört, att det blivit en sedvanerättsligt
antagen regel att åtal må anställas utan hinder av att straff är

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957 7

uteslutet på grund av SL 5: 5 (jfr strafflagberedningen i SOU 1942:59 s.
198).

Bevisbördan, huruvida obefogat åtal föreligger, åvilar i enlighet med den
genomgående grundsatsen för straffprocessen i princip den som påstår att
sådant brott förövats. Av sakens natur följer emellertid, att hänsyn i regel
icke behöver tagas till andra skäl än dem den åtalande åberopat och att det
ankommer på denne att styrka deras förhandenvaro.

Ansvar för obefogat åtal kan ifrågakomma ej blott för enskild person
utan även för allmän åklagare. I senare fallet kan jämväl 25: 7 i förslaget
vara att tillämpa. En tidigare stundom hävdad åsikt, att allmän åklagare
som väcker åtal efter angivelse av målsägande i viss mån skulle göra det
på målsägandens risk, torde ej förtjäna gillande (se lagutskottets utlåtande
nr 4 till 1913 års riksdag).

Vid sidan av den sålunda lämnade framställningen må erinras om att
frågan om åklagares möjlighet att underlata atal pa visst sätt berörts i en
till 19A6 års riksdag avgiven proposition angående ändrad lydelse av den i
14 kap. 26 § strafflagen upptagna bestämmelsen om straff för fosterfördrivning.
I det till lagrådet remitterade förslaget diskuterade departementschefen
frågan, huruvida vid fosterfördrivning möjlighet borde finnas att eftergiva
åtal även i fråga om andra kvinnor än dem, som omfattas av den särskilda
lagstiftningen om åtalseftergift beträffande unga förbrytare. Departementschefen
avvisade tanken på en vidgad användning av åtalseftergift och förordade
i stället ett stadgande, att kvinna må frias från straff, därest omständigheterna
är synnerligen mildrande. Härjämte framhölls, att även en bestämmelse,
som stadgar straffrihet under vissa omständigheter, gåve åklagaren
viss rätt att underlåta åtal; om nämligen åklagaren vore övertygad,
att domstolen skulle fria från straff, finge han enligt allmänt processuella
regler anses befogad att underlåta att väcka ansvarstalan.

I anledning av vad departementschefen sålunda uttalat anförde lagrådet:

Detta uttalande kan icke anses överensstämma med vedertagen uppfattning.
Svensk straffprocessrätt bygger alltjämt på legalitetsprincipen. Åklagaren
är således — bortsett från de fall, då eftergift av åtal enligt särskilt
stadgande kan förekomma -— pliktig att väcka åtal så snart sannolika skäl
föreligga (kurs. av utskottet) att den misstänkte gjort sig skyldig till brottet.
Däremot kan det ej tillkomma honom att pröva, huruvida den skyldige med
hänsyn till mildrande omständigheter bör frias från straff.

Remissyttranden

Utskottet har i den ordning § 46 riksdagsordningen stadgar inhämtat
yttrande över motionerna från riksåklagarämbetet, Svea hovrätt och 1951
års rättegångskommittc. Därjämte har utskottet berett Föreningen Sveriges
landsfogdar, Föreningen Sveriges stadsfiskaler, Föreningen Sveriges landsfiskaler
och Sveriges advokatsamfund tillfälle att yttra sig över motionerna.

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

Vid sitt yttrande har riksåklagarämbetet fogat yttranden från åklagarmyndigheterna
i Stockholm, Göteborg och Malmö.

Samtliga remissinstanser avstyrker motionerna.

Riksåklagarämbetet anför:

För undanröjande av de olägenheter, som enligt motionen skulle vara
förenade med den nuvarande divergensen mellan åtalsrätt och åtalsplikt
enligt svensk rätt, samt för åvägabringande av större garantier för uniformitet
vid åtalsreglernas tillämpning ha i motionen antytts tre olika lösningar
av det föreliggande spörsmålet. Samtliga föreslagna lösningar innebära,
att gränserna för åtalsrätt och åtalsplikt skulle bringas att sammanfalla.

Enligt den först angivna lösningen skall åtalsplikt föreligga, redan då
misstanken är grundad på sannolika skäl.

Mot att anknyta åtalsplikten till detta bevisläge kunna enligt ämbetets
uppfattning anföras flera omständigheter. Till en början är härvidlag att
märka hänsynen till den misstänkte. Anhängiggörande av åtal är, såvida
det ej är fråga om bagatellförseelser, ägnat att för den misstänkte medföra
kostnader, tidsspillan och obehag och ej sällan ett stort mått av lidande.
Den skada, som tillskyndas honom genom åtalet, är ofta sådan, att den kvarstår,
även om åtalet ogillas. Ett bindande av åtalsplikten till bevisgraden
sannolika skäl skulle tydligen medföra, att åtal i betydligt större omfattning
komme att anställas i fall, där det är tveksamt, om den åtalade kommer
att fällas till ansvar eller ej. Antalet fall av ogillade åtal kommer därför
sannolikt att härigenom i motsvarande mån ökas, och den skada, som på
grund härav tillskyndas den enskilde, stiger i proportion härtill.

Av förarbetena till gällande lagstiftning framgår icke, av vilken anledning
nu ifrågavarande lösning icke lagts till grund för reglering av åtalsplikten.
Det torde emellertid kunna antagas, att skälen därtill varit nu angivna förhållande.

Även ur processekonomiska synpunkter medför denna lösning påtagliga
svårigheter. Enligt Statistisk tidskrift 1957 sid. 74 tabell 3 utgjorde under
år 1955 antalet åtalade personer sammanlagt 92 343 (87 687 män och 4 656
kvinnor) samt antalet personer, som ej åtalats på grund av att brott ej visats
föreligga (innebärande att gärningen ej varit straffbar) eller att bevisningen
befunnits otillräcklig tillhopa 61 263 (57 311 män och 3 952 kvinnor).
Av sistnämnda antal — 61 263 — torde den ojämförligt största delen belöpa
på den kategori, som avser fallen av bristande bevisning. I förhållande
till åtalsfallen utgöra sålunda de fall, där åtal underlåtes på grund av
bristande bevisning, ett högst betydande antal. Förhållandena torde vara
likartade i Danmark och Norge. I Danmark utgjorde år 1953 antalet personer,
misstänkta för brott mot strafflagen, 28 567. Av dessa sakfälldes 8 031,
6 949 erhöllo åtalseftergift och i ej mindre än 13 857 fall nedlades saken,
utan att åtal anställdes. En sänkning av gränsen för åtalsplikten till bevisgraden
sannolika skäl skulle med hänsyn till vad sålunda anförts och
med beaktande av att det i regel är de ur bevissynpunkt tveksamma målen,
som kräva den största arbetsinsatsen, med säkerhet medföra en mycket betydande
ökning av arbetsbördan för såväl polis- och åklagarmyndigheter
som domstolarna. Då dessa redan nu arbeta under synnerligen pressande

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

förhållanden, är det uppenbart, att den ifrågasatta förskjutningen av gränsen
för åtalsplikten skulle få vittgående konsekvenser.

Den andra i motionen antydda lösningen innebär, att det först angivna
alternativet — åtalsplikt redan vid sannolika skäl — kombineras med en
prövning från domstolens sida, om åtalet är väckt på sannolika skäl.

I viss omfattning är uppenbarligen även detta system förbundet med
samma olägenheter, som vidlåda det ovan först behandlade alternativet.
Härutöver torde emellertid förevarande lösning få anses innebära nackdelar
även i andra hänseenden.

Den ifrågasatta lösningen företer påtagliga likheter med det system, innefattande
inkoppling av domstolen på prövningen av förundersöknings- och
åtalsfrågor, som flerstädes förekommer eller förekommit i utländsk rätt.
Enligt det i England tidigare tillämpade s. k. grand jurysystemet ankom i
vissa brottmål det slutliga avgörandet i åtalsfrågor sålunda på en särskild
åtalsjury — grand jury. Motsvarande funktion ankommer enligt fransk
rätt på »La chambre d’accusation», och för tysk rätts vidkommande finnes
en motsvarighet härtill i viss mån i det av domstolen ledda processuella
förfarande, som inrymmes under beteckningarna »Die gerichtliche Voruntersuchung»,
»Das Zwischenverfahren» och »Die Eröffnung des Hauptverfahrens».
En redogörelse för åtalsreglerna enligt de nu nämnda rättssystemen
återfinnes bl. a. i professor Hasslers arbete »Förberedande undersökning
i brottmål» (intaget såsom bilaga 1 till förhandlingarna vid det tolfte
nordiska juristmötet), till vilken ämbetet får hänvisa. Enligt vad denna
redogörelse giver vid handen, synas inom såväl England som Frankrike
och Tyskland tendenser hava gjort sig gällande att frigöra åklagaren från
hans beroende av domstolen i förundersöknings- och åtalsfrågor. För Englands
vidkommande har denna utveckling lett till att grand juryinstitutionens
befattning med åtalsfrågor redan mot slutet av första världskriget
ställdes på avskrivning (jfr Hassler a. a. sid. 27 not 33).

Vad angår svensk rätt har visserligen domstolen enligt den nya rättegångsbalken
i viss utsträckning inkopplats i förundersökningsförfarandet,
och därvid, såsom i motionen framhållits, hl. a. tillerkänts beslutanderätt
rörande tillämpning av vissa tvångsmedel, i första hand häktning. Då det
gäller åtalsfrågor, synes däremot tanken på någon medverkan av domstolen
vara helt främmande för svensk rätt. Varken enligt den nuvarande eller den
tidigare gällande rättegångsbalken har domstolen att taga befattning med
prövning av åtalsfrågor, och såvitt ämbetet har sig bekant har ej heller
under förarbetena till den nuvarande rättegångsbalken varit på tal att införa
någon beslutanderätt för domstolen i detta hänseende. Av såväl principiella
som praktiskt-organisatoriska skäl synes en sådan anordning stöta
på avgjorda betänkligheter. Ur principiella synpunkter synes densamma
sålunda innebära en olämplig sammanblandning av rättens och åklagarens
funktioner. En till domstolen förlagd prövning av åtalsfrågan skulle sålunda
— även om domstolen därvid skulle ha en annan sammansättning än
vid huvudförhandlingen — åtminstone få anses ägnad att ingiva allmänheten
den känslan, att domstolen vid huvudförhandlingen och domen icke vore
helt oberoende av tidigare ståndpunkttagande av domstolen i åtalsfrågan.
Systemet skulle med säkerhet medföra även en avsevärd fördröjning av
brottmålsförfarandet liksom ock djupgående konflikter av organisatorisk
natur.

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

Slutligen har i motionen framförts den lösningen av föreliggande spörsmål,
att gränsen för åtalsrätten flyttas till den för åtalsplikten nu gällande
gränsen —- tillräckliga skäl. Den sålunda bestämda åtalsregeln skulle dock
enligt motionen kunna tänkas kompletterad med bestämmelser rörande
vissa klart angivna undantagsfall, vid vilka man skulle kunna nöja sig med
mindre bevisning.

Att undantagslöst anknyta åtalsrätten och åtalsplikten till den gräns,
som markeras av bevisgraden tillräckliga skäl, skulle uppenbarligen — med
hänsyn till att därigenom helt avskures möjligheten att åtala även i de i
praktiken ej ovanliga fall, där bevisningen ej når upp till nyssnämnda gräns
men åtal det oaktat framstår såsom påkallat — vara förenat med stora
betänkligheter. I motionen synes ej heller hava avsetts att förorda ett sådant
system. Ämbetet upptager därför till behandling endast den lösning,
enligt vilken såväl åtalsrätt som åtalsplikt i princip anknytas till bevisgraden
tillräckliga skäl med vissa författningsreglerade undantagsfall, där
åklagaren skulle ha rätt och plikt att åtala redan vid sannolika skäl. I motionen
ha lämnats vissa exempel på dylika undantagsfall.

Det sålunda framlagda förslaget torde till sin sakliga innebörd i stort
sett överensstämma med den praxis, som av åklagarna tillämpas.

Ämbetet hänvisar i detta sammanhang till den framställning i ämnet som
givits i den i Kriminologisk huvudbok, delen brottets beivrande intagna
artikeln »Åklagarens uppgift i kriminalprocessen» sid. 123 ff.

Ämbetet fortsätter därefter:

Mot det sakliga innehållet i det i motionen sist framlagda förslaget, vilket
ju, såsom nyss anförts, torde i allt väsentligt återspegla gällande praxis,
synes sålunda intet vara att erinra. Emellertid vill ämbetet framhålla, att
därest man, såsom i motionen ifrågasatts, skulle föreskriva åtalsrätt och
åtalsplikt för normalfallen vid tillräckliga skäl men åtalsrätt och åtalsplikt
för vissa undantagsfall vid sannolika skäl, fråga måste uppkomma, vilka
konsekvenser detta skulle medföra för stadgandena i SL 13: 6 om obefogat
åtal och i RB 31: 3 om skyldighet för åklagare att svara för rättegångskostnader.
En logisk konsekvens av förslaget vore ju, att den åklagare,
som i normalfallen väckt åtal utan att bevisningens styrka uppgått till tillräckliga
skäl, skulle ådraga sig ansvar för obefogat åtal och ersättningsskyldighet
för rättegångskostnaderna. En sådan konsekvens skulle medföra
en stark hämsko på beivrande av brottsliga gärningar. Det synes därför
icke kunna ifrågasättas att ändra reglerna i SL 13: 6 och RB 31: 3.

Härtill kommer att det, enligt ämbetets mening, icke finnes anledning att
söka i lag eller författning angiva de undantagsfall, vid vilka åtalsrätt och
åtalsplikt skall föreligga redan vid sannolika skäl. Det praktiska värdet av
ett dylikt lagfästande torde nämligen få antagas bliva mycket ringa om ens
något. De skäl, som påkalla undantag från huvudregelns tillämpning, äro sålunda
sinsemellan av högst skiftande beskaffenhet och på den grund svåra att
fixera. Ett lagstadgande rörande undantag från huvudregeln måste därför,
för att kunna täcka alla tänkbara fall, givas en så vidsträckt och allmänt
hållen formulering, att det knappast kan bliva till någon nämnvärd ledning
för rättstillämpningen. För uppnående av det i motionen angivna syftet
med ändringen av åtalsreglerna — åstadkommande av garantier för större
uniformitet i rättstillämpningen — torde införandet av en åtalsregel av nyss

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957 11

angivet innehåll tydligen utgöra ett föga verksamt medel. Det är ju, som
ovan anmärkts, symptomatiskt, att man, såvitt ämbetet har sig bekant,
ingenstädes i utländsk rätt verkställt nåeon sådan reglering.

Av det anförda framgår, att enligt ämbetets mening en ändring av åtalsreglerna
knappast kan genomföras.

Svea hovrätt uttalar:

Det är självfallet vid all lagstiftning ett önskemål att skaffa lagreglerna
ett så preciserat innehåll att skönsmässigt bedömande i görligaste mån uteslutes,
där, såsom i detta fall, legalitetsprincipens tillämpning är påkallad.
Emellertid stöter det på stora svårigheter att formulera en regel som närmare
anger de omständigheter, vilka skola föreligga för att en misstänkt
skall kunna anses skyldig till en brottslig handling, utan att regeln får en
så generell avfattning att den blir skäligen värdelös som vägledning. Utöver
den svårighet som möter bl. a. genom de brottsliga handlingarnas
mångskiftande natur har man att beakta att kravet på bevisning är strängare
vid de allvarligaste brotten än vid de enkla förseelserna.

I åklagarämbetets liksom i annan kvalificerad verksamhets natur ligger
att åt den som är satt att fatta beslut måste lämnas visst utrymme för sådana
på kunskaper och erfarenhet grundade ställningstaganden som föregå
beslutet. Åklagarnas handlingsfrihet, som för övrigt vid åtalsbesluten icke
gäller enbart bevisfrågor, torde icke kunna inskränkas genom en snävare
lagstiftning utan att denna i så fall måste kompletteras med vidgade möjligheter
till lämplighetsbedömning av åtalsfrågorna. Eljest riskeras att
åklagarna skulle anse sig av sin tjänsteplikt tvingade att fatta avgöranden
som skulle te sig stötande för det allmänna rättsmedvetandet. Ej heller synes
det vara lämpligt att beträffande de områden, å vilka den absoluta åtalsplikten
alltjämt gäller, binda åklagarna hårdare än som nu är fallet, när
möjlighet till lämplighetsprövning i form av åtalseftergifter och annan skälighetsbedömning
numera öppnats i fråga om vissa brott och brottslingar
samt tendensen pekar hän mot en utvidgning av denna möjlighet. Det nu
anförda kan i någon mån belysa de utvägar som i motionerna anvisats till
frågans lösning; dessa utvägar synas icke vara framkomliga. I anslutning
härtill må anmärkas att det med hänsyn till den straffrättsliga karaktären
av det lagstadgandc som berör åtalsrätten kan vara skäl att med en viss
försiktighet åberopa 13 kap. 6 § strafflagen i diskussionen kring skillnaden
mellan åtalsrätt och åtalsplikt.

Om det sålunda kan anses stå klart att ett utrymme måste finnas mellan
åtalsrätt och åtalsplikt och att gränserna härför, på sätt rimligen kan begäras,
angivits i gällande lag, kvarstår ändock spörsmålet huruvida åklagarnas
lagtillämpning i förevarande fall är i behov av översyn och kan göras
till föremål för ytterligare kontroll. Kan det statistiskt påvisas att de avskrivningsbeslut,
om vilka motionärerna tala, ådagalägga en påtagligt stigande
tendens i proportion till åtalsärendena i övrigt, och ge dessutom inspektioner
och liknande kontrollåtgärder vid handen att icke fullt grundade
avskrivningsbeslut förekomma i någon betydande omfattning, har anledning
yppats att överväga föreskrift om att åklagares avskrivningsbeslut i
hrottssaker av någon större betydelse skola motiveras och underställas närmast
högre åklagare för kontroll av förundersökningens effektivitet och
åtalsbeslutets riktighet. Behövligheten av eu sådan föreskrift och dess när -

12 Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 7.957

mare utformning synes lämpligen kunna utredas av 1951 års rättegångskommitté.
I samband härmed kommer även spörsmålet om en numerärt
tillräcklig åklagarekår i blickpunkten.

1951 års rättegångskommitté erinrar om att enligt processlagberedningens
förslag allmänt åtal skulle äga rum »då tillräckliga skäl föreligga,
att den misstänkte är skyldig till brottet». Kommittén fortsätter:

Vad processlagberedningen sålunda uttalat torde allmänt anes sta i överensstämmelse
med gällande rätt. Att under riksdagsbehandlingen av RB
på förslag av särskilda utskottet ur processlagberedningens och propositionens
förslag uteslöts den ovan citerade bestämningen av åtalsplikten kan
icke tolkas så, att riksdagen skulle ha varit av annan principiell mening i
frågan än processlagberedningen och departementschefen. Uteslutningen synes
ha berott på att utskottet förmenade att den angivna bestämningen kunde
innebära, att den avgjorde frågan om åtalsplikten jämväl beträffande
en misstänkt som på grund av sin sinnesbeskaffenhet kunde antagas komma
att förklaras straffri, en fråga som utskottet fann vara av alltför invecklad
art för att kunna lösas i det sammanhanget.

Anser man att åtalsplikt är för handen då på objektiva grunder föreligga
tillräckliga skäl, att den misstänkte är skyldig till brottet, och hans sakfällande
således kan emotses, är därmed avgjort att åtal skall ske i sådana
fall men icke i andra. Att tala om att det skulle föreligga någon »rätt» för
åklagaren att åtala även i andra fall är ägnat att leda till missuppfattning.
Om en åklagare åtalar i fall som äro att placera under den angivna gränsen
för åtalsplikten, finnas två möjligheter. Har han icke sannolika skäl för
åtal, drabbas han enligt 13 kap. 6 § strafflagen av ansvar för obefogat åtal.
Har han sannolika skäl för åtal men ej skäl av sådan styrka att fallet kommer
över gränsen för åtalsplikt, drabbas han visserligen ej av ansvar, men
det är oegentligt att fördenskull tala om en »åtalsrätt». Åtal bör naturligtvis
ej anställas i dylikt fall men har, exempelvis på grund av ursäktlig felbedömning
av sakläget, åtal likväl kommit till stånd, är den vidtagna tjänsteåtgärden
ej så felaktig att den kan bedömas medföra ansvar.

Oavsett hur åtalsplikten bestämmes måste det alltid på detta sätt finnas
ett gränsområde som omfattar åtskilliga fall där en åklagare kan underlåta
att åtala — utan att därför begå tjänstefel — men också kan åtala utan
att göra sig skyldig till obefogat åtal. Ätalsreglerna kunna icke konstrueras
så att en åklagare riskerar ansvar för obefogat åtal, så snart ett åtal ogillats.
Och det är enligt sakens natur heller icke möjligt att så exakt fixera åtalsplikten
att icke vid prövning i ett visst fall av åtalsfrågan utrymme ges åt
olika bedömning av den bevisning som föreligger eller av åtalets befogenhet
i övrigt.

När motionärerna uttala att rätten att åtala bör sammanfalla med plikten
att åtala, ifrågasättes bl. a. den lösningen att gränsen för åtalsplikten flyttas
ned till gränsen för »sannolika skäl». Detta skulle innebära en icke oväsentlig
utvidgning av åtalsområdet; åtal skulle anställas i åtskilliga sådana fall,
i vilka för närvarande åtal icke sker av den anledningen att det icke föreligger
tillräckliga skäl att den misstänkte är skyldig till brottet. En dylik
utvidgning av området för åtalsplikten skulle kunna föranleda att i åtskilliga
fall misstänkta bleve obehörigen dragna inför domstol. Lösningen måste

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957 13

bestämt avvisas. Att domstolen före huvudförhandlingen skulle på grundval
av förundersökningshandlingarna pröva, om sannolika skäl för åtal
föreligga ter sig helt uteslutet.

Kommittén får alltså avstyrka motionerna.

Styrelsen för Sveriges advokatsamfund anför:

Våra åtalsregler äro grundade på den s. k. legalitetsprincipen. Enligt
motionärernas uppfattning äro emellertid reglerna så utformade, att de
lämna ett onödigt stort utrymme för ett diskretionärt bedömande från
åklagarens sida; motionärerna se häri ett »avsteg från legalitetsprincipen».
Denna uppfattning utvecklas i motionerna närmare genom att motionärerna
ställa begreppen åtalsplikt och åtalsrätt mot varandra och anse sig kunna
konstatera att åtalsrätten är mera vidsträckt än åtalsplikten. Till stöd för
detta konstaterande åberopa motionärerna vissa uttalanden i den rättsvetenskapliga
litteraturen, där enighet i frågan dock icke föreligger.

Vid diskussion av denna fråga är det av vikt att innebörden och betydelsen
av de båda begreppen åtalsplikt och åtalsrätt analyseras och klarlägges.
Såvitt angår åtalsplikten torde detta få anses ha skett genom vad processlagberedningen
uttalat i motiven till nya rättegångsbalken (s. 257). Av
detta uttalande framgår att skyldigheten att åtala inträder först då åklagaren
på objektiva grunder kan motse den misstänktes sakfällande; åklagaren
kan ej anses skyldig att väcka åtal så snart blott sannolika skäl mot den
misstänkte föreligga. I förevarande sammanhang har processlagberedningen
icke uttryckligen talat om någon »åtalsrätt», som skulle vara mera vidsträckt
än åtalsplikten. När det nu sägs att åklagarens »åtalsrätt» sträcker
sig betydligt längre än åtalsplikten, åsyftas härmed i själva verket ingenting
annat än det förhållandet att lagstiftaren av naturliga skäl ansett det vara
orimligt, om en åklagare skulle riskera ansvar för obefogat åtal eller ersättningsskyldighet
för rättegångskostnad, så snart det konstaterats att
han icke haft fullt så starka skäl för åtalet att han varit skyldig att åtala.
Mot denna bakgrund måste man se såväl rekvisiten i stadgandet i 13 kap.
6 § strafflagen som ock bestämmelsen i 31 kap. 3 § första stycket rättegångsbalken
(inom parentes må anmärkas att i det förstnämnda stadgandet talas
om åtal utan »sannolika skäl», medan i den andra bestämmelsen talas om
åtal utan »skäl»). Huruvida det är befogat att beteckna nyss angivna förhållande
så, att åklagaren har en »åtalsrätt», som sträcker sig ned till de gränser
vilka utstakats av de anförda lagbestämmelserna, måste enligt styrelsens
mening starkt ifrågasättas. Ur allmän synpunkt lärer det icke föreligga
något intresse av en »åtalsrätt», som sträcker sig längre än åtalsplikten,
i vidare mån än att det givetvis är ett allmänt intresse att åklagarna icke
av hänsyn till risken för ansvar och ersättningsskyldighet över hövan hämmas
i sin brottsbekämpande verksamhet.

Av det anförda följer att ett yrkande om sådan lagändring, att åtalsplikten
skulle göras lika vidsträckt som »åtalsrätten», i sak icke innebär annat
än att man vill ålägga våra åklagare skyldighet att anställa åtal så snart
detta kan ske utan att åklagaren riskerar straff för obefogat åtal eller skyldighet
att ersätta rättegångskostnad.

Ehuru styrelsen av nu anförda skäl anser det minst sagt tvivelaktigt om
uttrycket »åtalsrätt» i förevarande sammanhang är befogat, använder sty -

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

relsen i det följande denna term för att vinna överensstämmelse med motionärernas
terminologi.

Motionärernas målsättning är att omfattningen av rätten att åtala bör
sammanfalla med plikten att åtala. I motionerna lämnas formellt öppet
huruvida detta mål bör nås genom en utsträckning av åtalsplikten eller
genom en begränsning av åtalsrätten, men med hänsyn till avfattningen av
motionärernas hemställan och till motionernas innehåll i övrigt ligger
det nära till hands att antaga att den förstnämnda lösningen är den som
närmast åsyftas. Detta skulle betyda att åklagarna, vid äventyr av straff
för tjänstefel, skulle åläggas att åtala så snart s. k. sannolika skäl föreligga.

En dylik lösning skulle enligt styrelsens mening vara utomordentligt
olycklig. Redan med nu gällande åtalsregler förekommer det tyvärr i alltför
många fall att åtal anställes, ehuru skälen måste betecknas såsom mycket
svaga. Även om förhållandena endast undantagsvis äro sådana att man
kan tala om obefogat åtal i strafflagens mening, kunna åtalen ej sällan
med fullt fog betecknas som onödiga. Såsom motionärerna framhållit kan
ett onödigt åtal för den misstänkte få ödesdigra konsekvenser. Även om
åklagarens talan slutligen ogillas, tillskyndas den misstänkte och hans anhöriga
ofta avsevärt lidande och praktiskt taget oersättlig skada redan genom
åtalet, genom den därpå följande publiciteten och genom det sätt på
vilket denna publicitet utnyttjas. Det är säkerligen Utskottet bekant att
under senare år åtskilliga sådana fall förekommit. En utsträckning av åtalsplikten
på sätt motionärerna ifrågasatt skulle utan minsta tvivel väsentligt
öka frekvensen av dylika fall. Ur allmänt medborgerlig synpunkt måste
en lagändring i denna riktning bestämt avstyrkas.

I motionerna har antytts att den ifrågavarande lösningen skulle kunna
kombineras med skyldighet för rätten att »på handlingarna» pröva om
åtalet väckts på sannolika skäl. Med »handlingarna» torde motionärerna
främst åsyfta det under åklagarens och polisens medverkan upprättade förundersökningsprotokollet.
Enligt styrelsens uppfattning skulle en föreskrift
av nämnda innehåll vara synnerligen olämplig. Att rätten, då yrkande om
häktning framställes, kan bli nödsakad att taga ställning till frågan huruvida
sannolika skäl för misstanke föreligga, är en sak för sig. Därutöver
bör rätten uppenbarligen icke tvingas att på ett skriftligt material, som
mycket ofta visar sig vara i behov av korrigering och komplettering, på
förhand uttala sig i frågan huruvida åtalet väckts på sannolika skäl. En
föreskrift av antydd innebörd skulle öppna en icke önskvärd möjlighet för
åklagaren att på annan överflytta ansvaret för åtalet.

Den av motionärerna framförda tanken att utvidga åtalsplikten måste
alltså avvisas. Om man i likhet med motionärerna har den åsikten att »omfattningen
av rätten att åtala bör sammanfalla med plikten att åtala», ligger
det utan tvivel närmare till hands att överväga huruvida man icke borde
— såsom motionärerna uttrycka saken — »flytta gränsen för åtalsrätten
till nuvarande gräns för åtalsplikten». Under hänvisning till vad styrelsen
inledningsvis anfört vill styrelsen emellertid framhålla att en reform i denna
riktning skulle innebära icke en ändring av åtalsreglerna i och för sig utan
endast en skärpning av åklagarens straffrättsliga ansvar för obefogat åtal
och en utvidgning av hans ersättningsskyldighet för rättegångskostnad.
Styrelsen är icke övertygad om att en dylik lagändring kan anses påkallad
eller lämplig. Visserligen vore det i och för sig en fördel, om man kunde

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

härigenom motarbeta väckandet av onödiga åtal, men mot denna fördel
måste vägas den betydande nackdel det skulle innebära, om åklagarna skulle
tvingas att pröva alla åtalsfrågor under ständig ängslan för straff och ersättningsskyldighet
vid eventuell felbedömning. I motionerna antydes att
den ifrågavarande regeln kanske skulle kunna kompletteras med vissa
»klart angivna» undantagsfall, vid vilka man skulle nöja sig med mindre
bevisning, t. ex. »då saken vore ur allmän synpunkt påkallad att den underställes
rättens prövning, att det gäller större ekonomiskt värde, att det gäller
särskilt grovt brott o. s. v.». Utan att närmare ingå på dessa fall, vilka i
och för sig äro diskutabla, vill styrelsen framhålla att man genom att uppställa
dylika undantagsregler skulle skapa nya problem, vilka också måste
bli föremål för ett mer eller mindre diskretionärt bedömande från den enskilde
åklagarens sida. Ett sådant system av regler skulle alltså icke leda
till det resultat som motionärerna eftersträva.

över huvud taget vill styrelsen såsom sin uppfattning uttala att motionärerna
synas ha tillmätt den av dem upptagna frågan större betydelse än
den i praktiken har. Styrelsen vill nämligen gärna tro att det alldeles övervägande
antalet åklagare regelmässigt grunda sina åtalsbeslut på ett bedömande
av innebörd att den misstänkte med största sannolikhet kommer
att bli sakfälld; åklagaren anser m. a. o. åtalsplikt föreligga. Även om någon
åklagare stundom uttalar den uppfattningen att en åtalsfråga är »så tveksam
att den icke bör undandragas domstolarnas prövning», torde det dock
dess bättre höra till sällsyntheterna att en åklagare åtalar trots övertygelse
om att åtalsplikt icke föreligger. Däremot ligger det i sakens natur att spörsmålet
hur stark bevisningen i ett visst speciellt fall kan anses vara alltid
är en fråga, som kan bedömas olika av olika åklagare. Hur önskvärt det
än vore att kunna åstadkomma en enhetlig bedömning i detta hänseende,
måste man ha klart för sig att detta resultat aldrig kan vinnas. Detta betyder
att hur man än preciserar förutsättningarna för åtalsplikt, det ändå
alltid kommer att finnas utrymme för vad motionärerna kalla »ett diskretionärt
bedömande av åtalsärendet». Att man genom omformulering av
åtalsreglerna skulle kunna åstadkomma någon ändring härutinnan måste
betraktas som uteslutet.

Under åberopande av det anförda får styrelsen avstyrka motionerna.

Föreningen Sveriges landsfogdar säger sig vara övertygad om att behovet
av uniformitet och rättssäkerhet på ifrågavarande område är tillgodosett genom
den möjlighet till överprövning av åklagares beslut som står den rättssökande
till buds och genom den kontroll av åklagarnas verksamhet som
faktiskt äger rum. Föreningen anser det befogat framhålla, att motionärerna
måtte ha en ensidig eller felaktig information, när det göres gällande, att de
nuvarande reglerna skulle medföra att åtalsfrågorna onödigtvis överlämnas
åt slumpen. Föreningen finner ett uttalande i sådan riktning bl. a. innebära
en underskattning av åklagarkåren.

Föreningen Sveriges stadsfiskaler uttalar:

Föreningen, som icke finner de framförda tankegångarna stå i överensstämmelse
med de krav man har rätt att ställa på en modern och högkvalificerad
åklagarkår, får på det bestämdaste avstyrka den begärda utred -

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

ningen. Resultatet av en ändring av åtalsreglerna i av motionärerna önskad
riktning skulle innebära, att åklagarkåren vore hänvisad till ett robotmässigt
utskrivande av stämningsansökningar medan ärendenas prövning helt
överlämnades till domstolen.

Man kan förutse, för den händelse åtalsgränsen skulle förskjutas, att
domstolarnas arbetsbörda väsentligt skulle öka.

Med den betydelse, som åtalsbesluten numera har, skulle många människor,
som misstänkes för brott, utsättas för onödigt lidande om åtalspåståenden,
som man kan förutse icke kan bifallas, bli offentliggjorda.

De av motionärerna påtalade vinsterna, nämligen möjligheten av att ytterligare
något grovt brott skulle kunna medföra fällande dom liksom större
»uniformitet» vid åtalsärendenas avgörande, synes väga lätt i jämförelse
med de ovan angivna nackdelarna.

Föreningen Sveriges landsfiskaler finner det vara ofrånkomligt, att mellan
rätten och plikten att åtala finnes ett utrymme för åklagarens personliga
omdöme. Att åklagarens slutliga ställningstagande därför skulle bliva onödigt
subjektivt finner föreningen dock ej vara med verkligheten överensstämmande.
Föreningen anser även att det fria fältet är tämligen begränsat
och erinrar om statsåklagarnas inspektionsverksamhet liksom om möjligheten
att begära överprövning av avskrivningsheslutet.

Föreningen söker därefter på visst sätt statistiskt belägga omfattningen
av åklagarnas fria prövning och fortsätter:

Rörande omfattningen av åklagarnas diskretionära prövning kunna vissa
uppgifter inhämtas ur polisstatistiken. I denna redovisas nämligen de två
led, varav åklagarens förprövning —--huvudsakligen består: brotts rubriceringen

och bevisprövningen. Statistiken utvisar följande:

För brott misstänkta personer, procentuellt fördelade åtalsfrågan: 1953	efter beslutet i 195 A 1955
Åtal beslutat Ej åtal på grund av	32,1	28,2	22,2
a) strafföreläggande	38,2	40,5	46,1
b) åtalseftergift o. dyl.	4,2	4,5	4,2
c) dödsfall, oanträffbarhet, preskription	0,9	0,6	0,9
d) sinnessjukdom o. dyl.	0,3	0,3	0,2
e) gärningsmannen under 15 år vid brottet f) att saken slutligt överlämnats till annan åkla-	2,5	2,8	2,9
gare g) att brott visats ej föreligga eller bevisningen be-	7,4	8,0	8,7
funnits otillräcklig	14,4	15,1	14,8
Summa	100	100	100

Uppgifterna, som hämtats ur publikationen »Brott som kommit till polisens
kännedom år 1955», Särtryck ur Statistisk Tidskrift häfte 1, 1957, giva
vid handen (punkten g) ovan), att i runt tal 15 procent av de brottmål
under åren 1953—1955, vari misstänkt funnits, avskrivits under åklagarnas

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

förprövning. Det bör kraftigt understrykas att i sistnämnda procenttal ingår
bl. a. sådana trafikolyckor, beträffande vilka misstanke om vårdslöshet

1 trafik förelegat men där ärendet avskrivits utan åtal emedan antingen
ingen oaktsamhet ansetts föreligga eller denna i vart fall bedömts såsom
ringa och förty enligt 1 § 1 st. trafikbrottslagen straffri. Hur stor del av nyss
angivna 15 procent, som kan hänföras till trafikmål, är icke, såvitt föreningen
har sig bekant, statistiskt visat. Otvivelaktigt utgör dessa fall dock
en mycket stor del av de avskrivna målen. Mot denna bakgrund synes det
föreningen som om motionärens påstående att ett onödigt stort utrymme
lämnats för åklagarens diskretionära prövning av åtalsfrågan är betydligt
överdrivet. Det torde snarast förhålla sig så att den lilla del, som efter utsorteringen
av avskrivna trafikmål återstår av angivna 15 procent, varken kan
eller bör av åklagarna handläggas efter direktiv. Här får åklagarens handlande
dikteras av tjänsteansvaret och ett på sakskäl grundat omdöme.

Under åberopande av ovanstående anser föreningen, att motionen icke bör
föranleda någon vidare åtgärd.

Statsåklagaren i Stockholm finner det tvivelaktigt, huruvida nu gällande
system, som framgått ur överväganden rörande legalitetsprincipens omfattning
så sent som i samband med rättegångsbalkens införande och som icke
med rätta kan påstås innebära påtagliga olägenheter, skulle behöva överses.
Åklagarväsendet anses ha nått en sådan stadga och åklagarnas utbildning
vara sådan, att det finns möjligheter att bibehålla ett system, som
ger en viss marginal vid bedömning av frågan om åtal skall väckas eller
icke.

Statsåklagaren i Göteborg omnämner, att remissärendet dryftats vid konferens
mellan åklagarna vid åklagarmyndigheten och att därvid den allmänna
uppfattningen varit, att även vid ett bifall till motionernas förslag
de nya reglerna skulle bli föremål för olika tolkning av skilda åklagare.
Ytterligare anföres, att då det under alla omständigheter är den enskilde
åklagarens omdöme som i sista hand är avgörande, den bästa garantien
för en förnuftig tolkning av åtalsreglerna och för rättssäkerheten är att
tillgång finnes till en väl kvalificerad åklagarkår. För egen del tillägger
statsåklagaren, att åklagarkåren med nödvändighet måste vara så sammansatt
att tolkningen av ett rättsspörsmål kan leda till olika resultat hos olika
åklagare. Ett visst utrymme anses därför böra finnas mellan åklagarens
åtalsrätt och åtalsplikt. Med hänsyn härtill finner statsåklagaren nuvarande
regler vara tillfredsställande utformade och avstyrker bifall till motionerna.

Statsåklagaren i Malmö sammanfattar sin ståndpunkt på så sätt, att hur
åtalsreglerna än utformas, utrymme dock under alla förhållanden måste
lämnas för åklagarens omdöme. För sin del anser statsåklagaren processlagberedningens
utformning av åklagarens åtalsplikt respektive åtalsrätt
vara den lämpligaste och finner därför motionerna ej böra föranleda någon
åtgärd.

2 Dihang till riksdagens protokoll 1957. 9 samt. 1 avd. Nr 21

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

Utskottet

Enligt uttalande av processlagberedningen, vilket torde få anses återge
gällande rätt, är åklagare skyldig åtala först, då han på objektiva grunder
kan motse den misstänktes sakfällande. I samband därmed har processlagberedningen
även framhållit, att åklagare ej kan anses skyldig åtala så
snart blott sannolika skäl mot den misstänkte föreligger, oaktat åklagaren,
om han i sådana fall dock väcker åtal, undgår ersättningsskyldighet för
rättegångskostnad och ansvar för obefogat åtal. Med hänsyn till den sålunda
upprätthållna ordningen anser sig motionärerna kunna konstatera, att en
åklagare får rätt att åtala vid blott sannolika skäl men blir pliktig åtala
först vid i det närmaste full bevisning samt följaktligen i fall däremellan får
möjlighet att göra som han vill. Genom att det sålunda synes föreligga en
lucka mellan rätten till åtal och plikten till åtal blir enligt motionärerna åtalsfrågan
onödigtvis överlämnad åt slumpen i det att olika åklagare vid åtalsprövningen
uppställer olika krav på bevisningens styrka. För att komma till
rätta med härav föranledda olägenheter föreslår motionärerna, att åtalsreglerna
utformas så, att rätten att åtala bringas att sammanfalla med plikten
att åtala.

Vid diskussion av motionernas förslag synes först böra framhållas, att det
— såsom utvecklats av ett par remissinstanser — är tveksamt, om man på
gällande lagbestämmelser kan grunda en sådan konstruktion som den av
motionärerna antagna innebärande, att ehuru åtalsplikt inträder vid tillräckliga
skäl, en »åtalsrätt» skulle föreligga redan vid sannolika skäl. Utan
ställningstagande härtill kan dock fastslås, att rekvisiten för brottet obefogat
åtal föranleder, att en åklagare, som åtalar vid lägre grad av sannolikhet
än tillräckliga skäl, undgår ansvar, såframt skälen för misstanke nått sådan
styrka, att de kan betecknas som sannolika. Mot att en sådan ordning
upprätthålles synes emellertid motionärerna, enligt vad i utskottet framhållits,
ej ha något att erinra. Men om man — såsom ett av motionärernas
förslag synes avse — skulle bringa »åtalsrätten» att sammanfalla med den
nuvarande åtalsskyldigheten genom att utan ändring av rekvisiten för obefogat
åtal helt allmänt stadga, att åklagare, frånsett vissa undantagsfall, ej
finge åtala i annat fall än då skyldighet därtill förelåge torde en sådan regel
ej utsäga annat än vad som ändock anses gälla och synes ej kunna få någon
praktisk betydelse.

Om å andra sidan motionärernas önskemål skulle tillgodoses genom att
skyldighet att åtala skulle inträda redan vid sannolika skäl, skulle en sådan
regel —• om den i större utsträckning förmådde påverka åklagarnas åtalspraxis
— leda till ökning av totala antalet åtal och, relativt sett, en än större
ökning av antalet ogillade åtal. Olägenheterna härav för såväl det allmänna

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

som de enskilda, vilka efter måhända påfrestande och kostnadskrävande
processer skulle frias från ansvar, ligger i öppen dag. Att åter en på angivet
sätt utvidgad åtalsskyldighet skulle kombineras med en förberedande domstolsprövning
av åtalets befogenhet får anses uteslutet. Som framgår av den
lämnade redogörelsen har f. ö. redan processkommissionen vid angivande
av huvudgrunderna för en rättegångsreform bestämt avvisat tanken på en
sådan ordning.

över huvud taget torde motionärerna ha överdrivit betydelsen av den
väckta frågan om översyn av de allmänna åtalsreglerna. För åstadkommande
av ökad uniformitet vid åtalsprövningen torde nämligen föga vara
att vinna med jämkning av dessa i allmänna ordalag avfattade regler, då
dessa ändock alltid måste lämna utrymme för åklagarens personliga omdöme.
Detta utrymme för det personliga omdömet innebär ej, att åklagaren
skulle få låta sig godtyckligt ledas av subjektiva värderingar, utan han måste
självfallet grunda sitt ställningstagande å objektivt iakttagbara omständigheter,
vilka han, utifrån sina kunskaper och sin erfarenhet, finner sig kunna
tillmäta visst bevisvärde. Men till följd av det personliga omdömets avgörande
betydelse kommer olika åklagare alltid att kunna nå olika resultat
vid åtalsprövning, och därigenom kommer också alltid att finnas risk för
oenhetlig rättstillämpning. Om man då har den uppfattningen -— vilken
ehuru outtalad synes ligga bakom motionerna — att åklagarnas rättstilllämpning
verkligen också blivit alltför oenhetlig torde det med hänsyn till
det anförda vara anledning överväga andra motåtgärder än de i motionerna
förordade.

Med åberopande av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

att förevarande motioner, 1:320 och 11:401, icke måtte
föranleda någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 12 april 1957

På första lagutskottets vägnar:

OLOV RYLANDER

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herr Rranting, fru Sjöström-Bengtsson*,
herrar Domö, Lindgren, Erik Svedberg, Ollén, Theodor Johansson och
Alexanderson*;

från andra kammaren: herrar Rylander, Gezelius, herr Onsjö*, fru
Johansson, herrar Fröding, Jacobsson i Sala, Lundqvist och Eliasson i Stockholm.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

20 Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

Reservation

av herrar Alexanderson och Eliasson i Stockholm, vilka anfört:

»Frågan om och i vilken utsträckning åtalsreglerna kan klarare och
mera exakt utformas än vad som nu är förhållandet synes företrädesvis
vara av processrättslig karaktär. Ärendet har emellertid icke föranlett remiss
till någon av de juridiska fakulteterna. Ur angivna remissyttranden
kan dock utläsas att olika meningar föreligger beträffande så viktigt spörsmål
som när åtalsrätt skall anses föreligga för åklagaren. En mening hävdar
i likhet med motionärerna att sådan rätt är för handen så snart sannolika
skäl föreligger för att den misstänkte begått brottet, medan t. ex. advokatsamfundet
uttalar sin tveksamhet härom och rättegångskommittén bestämt
hävdar att en så vidlyftig åtalsrätt icke föreligger och att det kan vara felaktigt
— ehuru icke straffbart såsom obefogat åtal — av åklagaren att åtala
även om han haft sannolika skäl för sitt åtal. Utskottets majoritet har uttryckligen
förklarat sig icke taga ställning i denna fråga. Enbart den omständigheten
att oklarhet råder om vad som skall anses vara gällande rätts ståndpunkt
härutinnan synes motivera översyn av åtalsreglerna. Beträffande
frågan huruvida åtalsreglerna bör och kan utformas exaktare må framhållas.
Legalitetsprincipen råder vid åtalsprövning. Den eftergift, som här
faktiskt synes föreligga genom att åtalsrätten och åtalsplikten icke sammanfaller,
torde icke ha sin grund i annat än en lagteknisk inadvertens. Det
torde ingalunda vara omöjligt att något mera bestämt beskriva vilket bevisläge
som regelmässigt bör vara för handen för att åtal skall väckas. Icke
heller förefaller det omöjligt att på något sätt angiva när — trots någon
brist i bevisningen — ärendet likväl skall genom åtal underställas rättens
prövning. Häremot har framhållits, dels att gällande praxis vore att man
fäste avseende t. ex. vid sådana i motionen exemplifierade grunder, där man
åtnöjde sig med mindre bevisning än vad som nu kräves för åtalsplikt, dels
att sådana grunder måste bliva så allmänt formulerade att de icke skulle
lämna någon nämnvärd vägledning. Att de grunder, som påkallar undantag
från huvudregelns tillämpning, sinsemellan är av högst skiftande beskaffenhet
och på den grund svåra att fixera, synes icke utgöra oöverstigliga
hinder för lagreglering. Någon olägenhet av att i lag fastslå vad som i detta
avseende redan anses såsom gällande praxis kan icke föreligga. Även om
sådana grunder av naturliga skäl måste bliva ganska allmänt formulerade
måste likväl något vara att vinna genom mera exakt utformning. I andra
liknande sammanhang har man ansett detta möjligt. Sålunda rör sig lagstiftningen
med en så pass allmänt hållen inskränkning i åtalsrätten som att
åtal skall ske först då det är ur »allmän synpunkt påkallat». Med den kommentar
som lagstadgandet fått måste man konstatera att det vid t. ex. bedömande
av när olovligt förfogande skall åtalas trots sin allmänna formu -

Första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1957

lering väl motiverar sin existens. En översyn av reglerna för åtal skulle
även leda till god vägledning för praxis i ämne, varom så gott som ingenting
skrivits.»

och vilka ansett, att utskottet därför bort hemställa,

att riksdagen med bifall till förevarande motioner, I: 320
och II: 401, måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om utredning
rörande översyn av åtalsreglerna.