Första lagutskottets utlåtande nr 20 (Utlåtande 1949:L1u20 l1u)

Första lagutskottets utlåtande nr 20.

Nr 20.

Utlåtande i anledning av väckt motion angående utredning om
stadsdomstolarnas förstatligande.

I en inom andra kammaren väckt, till lagutskott hänvisad motion, nr 204,
vilken behandlats av första lagutskottet, har herr Larsson i Stockholm hemställt,
»att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t hemställa om utredning,
i huvudsaklig anslutning till vad här ovan anförts, rörande stadsdomstolarnas
förstatligande och därmed sammanhängande spörsmål samt
för riksdagen framlägga de förslag vartill utredningen kan giva anledning».

Till stöd för sitt yrkande har motionären väsentligen anfört följande:

I princip har allmän enighet rått därom, att domstolsväsendet i sin helhet
böra vara statligt. Att borgmästare och råd alltjämt ansvara för rättsskipningen
i första instans inom magistratstädernas jurisdiktionsområden
måste anses utgöra en visserligen historiskt förklarlig men numera föråldrad
ordning, vilken vid lämplig tidpunkt bör få vika för samma ordning,
som gäller inom riket i övrigt. Denna tidpunkt synes nu vara inne.

En enhetlig, landets alla domare omfattande befordringsgång är efter processreformens
genomförande särskilt angelägen, men den dubbla domstolsorganisationen
lägger hinder i vägen härför. Väl har på senare år i ökad
omfattning förekommit, att jurister från den statliga karriären efter städernas
val övergått till borgmästarämbeten, men förflyttningar från kommunal
till statlig domartjänst äro alltjämt sällsynta. Jämväl mellan de olika
stadsdomstolarna är omflyttningen ringa.

I allt större utsträckning bestämmas löne- och tjänstevillkor efter förhandlingar
mellan de enhetligt organiserade juristerna och deras olika, statliga
och kommunala arbetsgivare; även detta förhållande talar, såsom erfarenheten
givit vid handen, med styrka för ett förenhetligande av domstolsväsendet
i statlig regi.

Rådhusrätten är tillika magistrat och har i sådan egenskap alltjämt vissa
kommunala och statligt administrativa uppgifter. De förra torde snart nog
komma att upphöra. Härmed bortfaller det viktigaste återstående skälet för
ett kommunalt inflytande å magistratens rekrytering — bortsett från det
förhållandet att städerna, så länge de bekosta magistraten, givetvis hava
krav å viss medbestämmanderätt vid dess sammansättning. Magistratens
statligt administrativa bestyr torde utan några större svårigheter, med bevarande
av behörigt kommunalt inflytande, kunna överföras å andra organ.

Genom den starka tillväxten av landsrättsstädernas antal och folkmängd
under senare årtionden har den här förordade ordningen i själva verket
kommit att successivt genomföras för en stor del av landets stadsbefolkning.
Redan nu ligger flertalet städer under landsrätt. Några olägenheter
härav hava icke framträtt; tvärtom torde belåtenheten med denna ordning
i olika hänseenden vara allmän. Även relativt stora städer, nyskapade eller

1 liiliiinij lill riksdagens protokoll 1949. i) samt. lavd. Nr 20.

Första lagutskottets utlåtande nr 20.

förlagda under landsrätt, äro sålunda undantagna från förpliktelsen att
hålla magistrat och rådhusrätt.

Enligt Kungl. Maj :ts förslag till årets riksdag skall Solna stad, med ett
invånarantal av 37 000, liksom magistratstäderna bilda egen domsaga, men
naturligtvis liksom tidigare under landsrätt. Den nya häradsrätten kommer
alltså att utgöra den första statliga stadsdomstolen. Med denna nya stadstyp,
stad med egen ehuru statlig domstol, framträder det principlösa i den
rådande ordningen i särskilt bjärt dager.

I samband med frågan om stadsdomstolarnas förstatligande torde även
den segslitna frågan om vissa städers historiskt betingade, särskilda rättigheter
och förmåner komma att upptagas. Därvid må beaktas, att skyldigheten
att bekosta rättsskipningen icke historiskt eller rättsligt betingats av
några särskilda förmåner för vederbörande stad, exempelvis tolagsersättning;
flera magistratstäder sakna sistnämnda förmån. Också ha vissa mindre
städer, senast Karlshamn, förlagts under landsrätt med bibehållen rätt
till den staden tillförsäkrade tolagsersättningen.

De svårigheter av finansiell art, som — enligt vad 1943 års riksdag uttalade
— kunna möta den här förordade reformen, torde icke böra tillmätas
alltför stor betydelse. Om någon ökning av det allmännas utgifter kan det
ju icke bliva tal, allenast om en överflyttning av utgifter från den kommunala
till den statliga budgeten.

Beträffande motiveringen i övrigt för motionärens hemställan får utskottet
hänvisa till motionen.

Gällande rätt m. m.

Enligt 1 kap. 1 § rättegångsbalken utgöres allmän underrätt på landet och
i stad, som hör till domsaga, av häradsrätt samt i annan stad av rådhusrätt.
För rättsskipningen i rådhusrätt skola jämlikt 10 § samma kapitel
finnas borgmästare och rådmän samt, om göromålen kräva det, en eller flera
assessorer, vilka alla skola vara lagfarna domare. Rådhusrätt kan vara delad
i avdelningar. Närmare bestämmelser om organisationen vid rådhusrätterna
meddelas i stadgor eller arbetsordningar, som Kungl. Maj:t fastställer
för varje rådhusrätt.

Enligt 1 kap. 11 § rättegångsbalken är rådhusrätt domför med tre lagfarna
ledamöter. I mål om ansvar för brott, varå kan följa straffarbete i två
år eller därutöver, skall rådhusrätten bestå av en lagfaren domare och
nämnd. I nämnden skola enligt följande paragraf sitta minst sju och högst
nio nämndemän. I vissa andra i nyssnämnda 11 § närmare angivna fall är
rådhusrätten domför med endast en lagfaren domare.

Samtliga kostnader för rådhusrätt åvila av ålder vederbörande stad. Rörande
de särskilda ersättningar, som i vissa fall staten erlägger till städerna,
får utskottet hänvisa till vad anföres nedan å s. 10—11.

I städer, som erhållit stadsrättigheter efter 1904, ha icke i något fall inrättats
nya rådhusrätter, utan städerna ha i judiciellt hänseende kvarblivit
inom den domsaga, de tidigare tillhört. Vidare ha med stöd av särskild lagstiftning
en rad mindre städer, som tidigare haft egen jurisdiktion, efter

Första lagutskottets utlåtande nr 20.

hand lagts under landsrätt. I förevarande hänseende gäller för närvarande
lagen den 17 juni 1932 om stads och landsbygds förenande i judiciellt avseende.
I 1 § stadgas, att på framställning av stadsfullmäktige eller eljest
med deras samtycke äger Kungl. Maj :t förordna, att rådhusrätt i stad skall
upphöra och staden i judiciellt avseende förenas med domsaga. Beträffande
stad, där domstols- och magislratsgöromålen ej bereda sysselsättning åt, förutom
borgmästaren, minst två lagfarna ledamöter i rådhusrätten, må Kungl.
Maj :t enligt 2 § även utan stadsfullmäktiges samtycke meddela förordnande
om rådhusrättens upphörande och stadens förenande med domsaga. Har
sådant förordnande meddelats, skall staden åliggande skyldighet beträffande
avlöning till innehavare av befattning, som genom rådhusrättens upphörande
indrages, och pension till honom och hans familj övertagas av statsverket.
Uppstår för staden utgift genom förpliktelse att bidraga till hållande
av tingshus eller genom inrättande av nya tjänster eller eljest för stadens
förvaltning, eller nödgas staden avstå från inkomst eller rättighet, skall,
såvitt ej utgiften eller förlusten motsvaras av besparing eller annan ekonomisk
förmån, som beredes staden genom rådhusrättens upphörande, sådan
utgift och förlust ersättas av statsverket. Frågan om landsrättsläggning förutsättes
skola upptagas vid uppkommande vakanser. I 4 § föreskrives därför,
att när borgmästartjänsten eller tjänst såsom lagfaren ledamot av rådhusrätten
blivit ledig i stad, i vars rådhusrätt, förutom borgmästaren, ej sitta
flera än två lagfarna ledamöter, det åligger magistraten att ofördröj ligen
göra anmälan därom hos Kungl. Maj :t, varefter med tjänstens återbesättande
skall anstå, intill dess Kungl. Maj :t annorlunda förordnar.

I enlighet med vad utskottet förutsatte i sitt utlåtande nr 26 till 1945
års riksdag, då vissa ändringar i förenämnda lag om stads och landsbygds
förenande i judiciellt avseende vidtogos, har indragningen av de
smärre rådhusrätterna försiggått i snabbare takt under senare år. Vid förenämnda
utlåtande fanns fogad såsom Bilaga B en förteckning över städer,
i vilkas rådhusrätt borgmästaren var ensam lagfaren ledamot eller
jämte honom fanns allenast en lagfaren ledamot. Denna förteckning upptog
då 31 rådhusrätter. Numera återstå allenast åtta rådhusrätter, i vilka
borgmästaren är ensam lagfaren ledamot eller jämte honom finnes allenast
en lagfaren ledamot. Beträffande tre av dessa har dock beslut om landsrättsläggning
fattats. Av de återstående fem städerna är en residensstad, medan
frågan om landsrättsläggning av övriga fyra städer ännu icke avgjorts.

Historik.

Processkommissionen tog i sitt betänkande angående rättegångsväsendets
ombildning, första delen (SOU 1926:31), ställning till frågan om
stadsdomstolarnas förstatligande och yttrade i denna fråga
i huvudsak följande.

Första lagutskottets utlåtande nr 20.

Ett för vårt domstolsväsen utmärkande drag är den skillnad mellan land
och stad, som, såvitt angår rättsskipningen i första instans, äger rum. Denna
dualism sammanhänger på det närmaste med städernas självstyrelse, med
stöd av vilken varje stad själv haft att både ordna och bekosta rättsskipningen
inom staden. Denna städernas judiciella avskildhet från landsbygden
berodde i äldre tider på hela det svenska samhällsskickets natur och städernas
allmänna ställning i samhället. Med de genomgripande förändringar,
som härutinnan försiggått, har emellertid också läget för städerna så småningom
blivit ett annat. När samhället icke längre vilar på de förr härskande
ståndsidéerna, den principiella skillnaden i privaträttsligt hänseende mellan
stadsrätt och landsrätt upphört och den städerna tillerkända monopolställningen
på stadsmannanäringarnas område upphävts, hava grunderna
för denna städernas särställning fallit bort. Detta framträder också däri, att
på landsbygden talrika samhällen uppstått, som till sin sociala och ekonomiska
struktur äro likartade med städerna, under det att många städer
nedsjunkit till betydelselöshet.

Sedan grunden för städernas särskilda jurisdiktion numera bortfallit,
måste enligt kommissionens mening därav först och främst följa, att städernas
inflytande på ordnandet av deras domstolar och deras däremot svarande
plikt att även bekosta dem upphörde. Som på landsbygden måste
denna angelägenhet bliva statens. Rättsskipningens ordnande och bekostande
vore också enligt nu rådande samhällsuppfattning såväl för stad som för
landsbygd en statens uppgift, icke en kommunal uppgift.

De fördelar, som skulle följa av en enhetlig underrättsorganisation, angåvos
av processkommissionen på följande sätt:

Genom åtgärder i nämnda riktning kan åvägabringas ett vida rationellare
utnyttjande av de arbetskrafter, som ägna sig åt domarkallet, än vad nu
är möjligt, och en önskvärd utjämning av olika arbetsmått i olika domstolar
kan genomföras. Om sålunda en mindre eller medelstor stad med en
rådstuvurätt, vars arbetskrafter icke till fullo utnyttjas, förenas med kringliggande
lantdomsaga, äro uppenberligen betydande fördelar i organisatoriskt
hänseende att vinna för rättsskipningen. I de minsta städerna måste
också en avsevärd förkovran av rättsskipningen kunna väntas av en dylik
anordning. Domargöromålen äro där, som förut framhållits, ofta så få och
så betydelselösa, att domarens intresse och förmåga måste förslappas, vilket
naturligtvis kan menligt återverka på domaruppgiftens fyllande. Upprätthållandet
av egen domstol i dessa städer innebär ofta också ett betänkligt
slöseri med andliga och materiella tillgångar. En olägenhet av den nuvarande
anordningen är, att städernas domare tillsättas efter andra grunder
och delvis av andra myndigheter än landsbygdens. Därmed uppstå två
skilda domarkårer, mellan vilka icke nödig växling äger rum. Jämväl i
detta hänseende skulle reformen medföra värdefulla förbättringar.

Rörande underrättsorganisationen efter cn sammanslagning av stadsoch
lantdomstolarna uttalade sig processkommissionen som följer:

Om städernas egen jurisdiktion upphör och staten övertar rättsskipningens
besörjande jämväl i städerna samt stad och landsbygd därvid i de fall,
där så finnes lämpligt, förenas till gemensam domsaga, behöver detta icke
med nödvändighet medföra, att underrätterna i hela landet ordnas efter fullkomligt
enahanda grunder, så att icke någon olikhet får finnas mellan
underrätten i en stad och underrätten på landsbygden. I den utsträckning
stad och land sammanslås till gemensamt tingslag med gemensam domstol,

Första lagutskottets utlåtande nr 20. 5

blir en sådan olikhet visserligen utesluten, men de här angivna utgångspunkterna
hindra, som redan antytts, icke, att en stad bildar eget tingslag
inom en med landsbygd gemensam domsaga eller att, där så kräves, stad
utgör egen domsaga. Genomförandet av nagondera av dessa anoidningai
öppnar tydligen möjlighet att inom vissa gränser sammansätta underrätten
på olika sätt i staden och på landsbygden. Därest, trots det att grunderna
för städernas rätt till egen jurisdiktion numera bortfallit, en undersökning
likväl visar, att förhållandena påkalla sådana olikheter, kunna dessa alltså
inrymmas inom ifrågavarande organisation. På själva stommen till undeirätterna
kunna dessa olikheter emellertid icke inverka. Vissa gemensamma
drag måste alltid sammanhålla alla sålunda av staten uppehållna underrätter
till en enhetlig typ, i vilken vissa organisatoriska variationer medgivas.

Slutligen erinrade kommissionen om att med statens övertagande av rättsskipningen
i städerna måste följa, att det nu existerande sambandet mellan
rättsskipningen och förvaltningen i städerna upphörde. Den nuvarande magistraten,
vilken i regel tillika utgjorde rådstuvurätten, försvunne. Därvid
uppstode spörsmålet, vart de kommunala och administrativa uppgifter, som
nu ålåge magistraten, skulle förläggas. Likaså måste det ekonomiska mellanhavande
mellan städerna och staten, som därigenom uppkomme, vinna
sin lösning. På nu nämnda spörsmål ansåge sig processkommissionen icke
ha att närmare ingå.

Över processkommissionens betänkande inhämtades lagrådets utlåtande
(SOU 1928: 19). Däri berördes även förevarande fråga.

Ur olika synpunkter är det uppenbarligen det riktiga att förbinda domsagornas
omreglering med åtgärden att i stor utsträckning förena stad och
landsbygd under gemensam jurisdiktion. Principfrågan om rättsskipning
skall vara en statens eller en kommunens angelägenhet är i själva verket
längesedan utdebatterad och behöver här ej närmare avhandlas; den
i ett yttrande framställda åsikten att gällande ordning vore att respektera
såsom, låt vara ej formaliter, ett städernas privilegium förtjänar desto
mindre avseende som de rättssökande i stor utsträckning ej tillhöra den
kommun, där j urisdiktionen utövas. Den med den kommunala rättsskipskipningen
förenade grundsatsen om domarebeställningars besättande genom
val är dessutom av synnerligen betänklig art och kan lätt leda utvecklingen
på de farligaste avvägar.

Orsakerna till att emellertid hittills även i fråga om helt små städer,
som otvivelaktigt varken äro ägnade att utgöra egen domkrets eller äga
ekonomiska resurser att bereda avlöningar åt kompetenta domare, motståndet
mot cn förändring framträtt med sådan styrka som fallet är, torde
vara av flera slag. Måhända har det föga lyckliga, missvisande och för
stadens ambition sårande talesättet: »lägga stad under landsrätt» icke haft
så litet att betyda. Långt större inverkan måste naturligen dock tilläggas
mera reala faktorer än den nämnda, och därvid väl i främsta rummet del,
med undantag blott för de största städerna, av ålder tillämpade sambruket
mellan jurisdiktion och kommunal administration. Man torde befara
alt om den förra övertages av staten, därav skall följa cn dekapitering
eller fördyring av den senare. Det är också oförnekligt, alt här är fråga om
en i många riktningar rätt djupt ingripande förändring och att särskilt
övergången skall vålla åtskilligt besvär och bekymmer. Ställd inför nöd -

Första lagutskottets utlåtande nr 20.

vändigheten skall man dock utan tvivel finna situationen långt bättre än
obenägenheten för ändringar tidigare intalat; och ur rättsordningens synpunkt
är omläggningen ett intresse av högsta vikt. Ty just det omförmälda
sambruket har otvivelaktigt redan under nuvarande förhållanden ingalunda
varit så lyckligt för rättsväsendet, vilket långt ifrån alltid dragit
den bättre lotten. Hänsyn till angelägenheten att vinna en i domarevärv
erfaren och framstående kraft har, enligt vad nogsamt är känt, i talrika
fall icke varit den dominerande synpunkten vid borgmästare- och rådmansval;
och de mångahanda administrativa uppgifterna ha ofta så tagit funktionärernas
tid och intresse i anspråk, att domarevärvet framstått som en
relativt underordnad bisyssla. I sådana ej sällsynta fall, där skolningen
varit ringa och ensidig och domkretsens obetydliga omfång och invånareantal
giver föga tillfälle att öva förmågan på mera krävande uppgifter, kan
resultatet ej bliva tillfredsställande. Men även i något större stadssamhällen
bliva förutsättningarna ogynnsamma för utdanande av sådana förhandlingsledare,
som det nya rättegångsskicket kräver.

Då för 1931 års riksdag framlades proposition, nr 80, angående huvudgrunderna
för en rättegångsreform, sköt emellertid föredragande departementschefen,
dåvarande statsrådet Gärde, frågan om stadsdomstolarnas förstatligande
på framtiden. Han yttrade därom följande:

Av den redogörelse för vårt nuvarande rättegångsväsen, som jag i början
av mitt anförande lämnat, torde framgå, att de brister, som för närvarande
vidlåda detsamma, mindre äro att söka i själva organisationen än i
rättegångens inre gestaltning eller med andra ord i själva förfarandet. Ansluter
man sig till denna uppfattning samt låter reformen i första hand
gälla förfarandet och så att säga ske inifrån, begränsas såsom en följd
härav de organisatoriska åtgärderna till sådana, som kunna anses stå i
mera nödvändigt samband med förfarandet och äro ägnade att bereda erforderligt
utrymme åt de nya förhandlingsprinciperna. En dylik begränsning
torde vara desto mera önskvärd som de organisatoriska förändringar,
vilka ifrågasatts, äro av den omfattande och på olika områden djupt ingripande
beskaffenhet, att deras genomförande med all sannolikhet skulle
komma att undanskjuta reformförslagens förverkligande till en oviss framtid.
Ur olika synpunkter vore en sådan utveckling i hög grad att beklaga.
De brister, som vidlåda det nuvarande förfarandet, äro dock så djupgående
och av den betydelse för rättegångsförfarandets viktigaste egenskap, dess
säkerhet, att med en reform icke bör anstå längre än som nödvändigt betingas
av förhållandena. Mot att nu skrida till en mera vittgående omläggning
av organisationen talar också, att lämpligheten av en sådan omläggning
alltid måste te sig som skäligen oviss, innan någon erfarenhet vunnits
rörande de nya arbetsuppgifter, som komma att åvila domstolarna.
Därest man från nu angivna utgångspunkter uppställer frågan, huruvida
den nuvarande domstolsorganisationen är skickad att uppbära ett muntligt,
koncentrerat förfarande, synes svaret icke behöva bliva allt för ogynnsamt.

Av en inom första kammaren av herr Lindhagen väckt motion, nr 227,
föranleddes särskilda utskottet, som behandlade propositionen och däröver
avgav utlåtande nr 1, att närmare beröra denna fråga. Utskottet instämde
därvid i allt väsentligt med departementschefen.

Någon meningsskiljaktighet torde icke råda därom, att såsom departementschefen
antytt rättsskipningens ordnande och bekostande är en statens
angelägenhet, ävensom att de samhällsförhållanden, som i äldre tid

Första lagutskottets utlåtande nr 20. 1

motiverade, att städerna i judiciellt hänseende intogo en särställning, numera
bortfallit. Utskottet kan därför i princip ansluta sig till det i herr Lindhagens
motion gjorda uttalandet, att rättsskipningen i städerna bör övertagas
av staten. Däremot kan utskottet icke biträda samme motionärs uppfattning,
att en dylik förändring bör genomföras i samband med den nu
ifrågasatta rättegångsreformen. Det lärer näppeligen med fog kunna göras
gällande, att'' städernas domstolar i allmänhet skulle komma att sakna
förmåga att handha ett förbättrat förfarande och att med hänsyn därtill
ett förstatligande av rättsskipningen är nödvändigt. På sätt departementschefen
framhållit bör i första hand undersökas, huruvida de olägenheter,
som vidlåda den särskilda stadsjurisdiktionen, äro av den art, att de icke
kunna avhjälpas på annan väg. Såsom en svaghet hos den nuvarande ordningen
har anförts, att den — utom i de största städerna — förekommande
sammankopplingen av rättsskipning och förvaltning länder till skada
för rättsväsendet. Även om denna anmärkning äger ett visst berättigande,
lärer det ej vara erforderligt att med hänsyn härtill genomföra en avlösning
av den särskilda stadsj urisdiktionen. Mera vägande äro de erinringar,
som framställts mot den nu tillämpade ordningen för tillsättande
av städernas domare. Denna ordning kan såsom redan berörts icke anses
i erforderlig mån trygga en god rekrytering och lägger hinder i vägen för
skapande av ett enhetligt domarstånd. Emellertid torde såsom departementschefen
framhållit det icke vara nödvändigt att för undanröjande av
dessa brister förstatliga rättsskipningen i städerna. En tillfredsställande
lösning torde, åtminstone tills vidare, kunna vinnas genom en reform av
ordningen för stadsdomarnas tillsättande. Ehuru utskottet sålunda finner,
att ett allmänt överförande till staten av rättsskipningen i städerna icke påkallas
av rättegångsreformens genomförande, ansluter sig utskottet till departementschefens
uppfattning, att åtgärder i detta syfte äro nödvändiga
beträffande de mindre städerna.

Förslag till ny rättegångsbalk förelädes 19i2 års riksdag genom proposition
nr 5. Föredragande departementschefen, dåvarande statsrådet Westman,
anknöt till vad som enligt det nyss sagda anfördes vid 1931 års riksdag.
Enligt hans mening hänförde sig sålunda bristerna i gällande rättegångsordning
huvudsakligen till själva domstolsförfarandet. Med hänsyn
härtill delade han den uppfattningen, att reformen främst borde inriktas
på att genom förändringar i fråga om förfarandet söka avhjälpa dessa brister.
Däremot borde icke andra organisatoriska förändringar vidtagas än
sådana, som med någon större grad av visshet kunde anses betingade av det
nya förfarandet. För en sådan begränsning av reformen talade också, på
sätt i riksdagens yttrande 1931 framhållits, svårigheten att innan erfarenhet
vunnits om det nya förfarandets verkningar bedöma den lämpligaste
organisationen. Även ur ekonomisk synpunkt talade starka skäl för att reformen
begränsades på nu angivet sätt.

Första särskilda utskottet avgav utlåtande, nr 2, i anledning av propositionen.
Däri förklarade sig utskottet dela den uppfattningen, att rättegångsreformen
i första hand hade att taga sikte på förfarandets och bevisrättens
gestaltning. Väl hade inom utskottet framförts tanken alt en sådan reform
borde erhålla en vidare omfattning och avse även vissa delar av domstolsorganisationen.
I likhet med utskottet vid 1931 års riksdag ansåg dock ut -

Första lagutskottets utlåtande nr 20.

skottet, att ett allmänt överförande till staten av städernas rättsskipning
icke omedelbart påkallades av rättegångsreformens genomförande. Denna
fråga sammanhängde nära med spörsmålet om städernas förvaltning. Enligt
utskottets mening borde emellertid frågan om förstatligandet av städernas
rättsskipning upptagas till förnyat övervägande, så snart en reform
av städernas förvaltning bleve aktuell.

Däremot uttalade utskottet, att det icke kunde anses lämpligt att för de
fåtaliga och i regel enkla domaruppgifterna i de mindre städerna bibehålla
särskilda domstolar. Det syntes därför utskottet, som om efter rättegångsreformens
antagande åtgärder bleve erforderliga för en snabbare övergång
av rättsskipningen i dessa städer å häradsrätt i angränsande domsaga än
som med gällande lagstiftning vore möjlig. Denna fråga borde alltså övervägas
vid det fortsatta arbetet med följdförfattningar i anledning av rättegångsreformens
genomförande.

Ett hinder för förstatligande av stadsdoinstolarna har ansetts ligga i sammankopplingen
av administrativa och dömande uppgifter i magistratsstäderna.
Borgmästare och rådmän äro nämligen ledamöter icke endast av
rådhusrätten utan även av magistraten. Frågan om stadsdo marnas
befriande från magistratsuppgifterna sammanhänger
därför nära med spörsmålet om stadsdomstolarnas förstatligande.

Redan vid 1909 års riksdag berördes denna fråga i konstitutionsutskottets
utlåtande nr 7 i anledning av en väckt motion om ändrade grunder för tillsättning
av borgmästare in. fl. Utskottet anförde därvid bl. a. följande:

Grunden till städernas befogenhet att medverka vid val av borgmästare
är att söka däri, att borgmästaren och rådmännen, på samma gång de såsom
rådstuvurätt handhava den dömande myndigheten inom staden, i egenskap
av magistrat från äldre tider utgjort stadens styrelse och utsetts av städernas
menigheter. I och med den kommunala självstyrelsens införande och
utveckling samt förändringen i övrigt i städernas samhälleliga förhållanden
hava emellertid åtskilliga av de administrativa åligganden, som förut
tillkommit magistraten, överflyttats på rent kommunala myndigheter.

Även om den kommunala verksamhet borgmästarna utöva i och för sig
är av den vikt och betydelse, att det kan anses befogat, att stadsinvånarnas
mening om vilka personer må anses för borgmästaruppdraget mest lämpliga,
bör vid platsens tillsättande få göra sig hörd, torde det dock vara uppenbart,
att densamma icke kan innebära ett tillräckligt skäl för bibehållande
av den nuvarande ordningen för dessa tjänsters besättande. Såsom motionären
framhållit och såsom för övrigt torde vara allmänt bekant, är nämligen
denna förenad med så avsevärda olägenheter i skilda hänseenden, att
en ändring härutinnan på goda skäl kan ifrågasättas. Mer än en gång har
det sålunda inträffat, att valmännen vid upprättande av förslag till borgoiästartjänster
låtit sig ledas av sådana synpunkter, att fordran på största
möjliga skicklighet och erfarenhet i domarevärv icke kunnat vid utnämningen
behörigen tillgodoses. Den skarpa gränslinje, som genom utnämningssättet
kommit att uppdragas mellan å ena sidan stadsdomstolarna och å andra sidan
lant- och överdomstolarna, har jämväl medfört den konsekvensen, att
borgmästarna i allmänhet äro avskurna från möjligheten av en förflyttning
eller befordran till sistnämnda båda slags domstolar. Härtill kommer vidare,
att ordningen för ifrågavarande befattningars tillsättande icke lämnar

Första lagutskottets utlåtande nr 20. °

någon som helst garanti för att en borgmästare i en mindre stad, han må
hava skött sin tjänst med än så framstående skicklighet, kan vinna befordran
till dylik befattning i en större stad. Detta förhållande utgör naturligen
en orättvisa mot den förtjänte och berövar ifrågavarande tjänstehavare
den sporre att söka väl fylla sitt kall, som befordringsutsikten alltid
innebär.

Utskottet erinrade emellertid om att frågan om en reform av processväsendet
stode på dagordningen. I främsta rummet torde denna reform komma
att avse domstolarnas organisation. I samband härmed komme uppenbarligen
frågan angående stadsdomstolarnas ställning över huvud taget att
göras till föremål för en ingående behandling och prövning. Utskottet avstyrkte
därför motionen, vilken hemställan riksdagen biföll.

Vid behandling av förslag till lag om kommunalstyrelse i stad, vilket genom
propositionen nr 99 förelädes 1930 års riksdag, upptogs frågan om magistratens
befattning med stadskommunens förvaltning. I anledning av väckta
motioner, nr 288 i första kammaren av herr Möller in. fl. och nr 446 i andra
kammaren av herr Hansson i Stockholm m. fl., vari påyrkades skyndsamt
framläggande av förslag till sådan revision av lagen om kommunalstyrelse
i stad, att magistratens befattning med kommunens förvaltning upphörde,
uttalade sig konstitutionsutskottet i sitt utlåtande nr 30 i frågan.

Utskottet erinrade om att vid flera tillfällen krav framställts på en omorganisation
av städernas förvaltning. Särskilt på grund av processkommissionens
ovannämnda förslag om ändringar i städernas domstolsväsende hade
frågan fått aktualitet. I det läge, vari frågan befunne sig, funne emellertid
utskottet det icke lämpligt att förorda, att riksdagen skulle begära förslag
angående borttagande av magistratens befogenheter i avseende å kommunens
förvaltning. Även om dessa befogenheter vore av väsentligt mindre betydelse
än tidigare, torde de likväl böra bibehållas, till dess en omorganisation av
stadsförvaltningen komme till stånd. Utskottet avstyrkte därför motionerna.
Denna hemställan bifölls av riksdagen.

Rörande frågans förhistoria i övrigt intill år 1943 får utskottet hänvisa
till vad som anföres i sammansatt konstitutions- och första lagutskotts utlåtande
nr 1 till 1943 års riksdag s. 2—9.

Vid 1943 års riksdag väckte herr Linder inom första kammaren en motion,
nr 2, med yrkande om slutgiltig utredning om magistrats skiljande från
rådhusrätt i anseende till magistratens såväl statliga som kommunala funktioner.
Sammansatt konstitutions- och första lagutskott behandlade motionen
i sitt nyssnämnda utlåtande nr 1. Utskottet fann visserligen för sin del en
reform av magistratsinstitutionen vara ur olika synpunkter påkallad, men
med hänsyn till alt en slutlig lösning komme att inbegripa även frågan om
städernas rättsskipning ansågs denna reform icke kunna åvägabringas under
dåvarande statsfinansiella förhållanden. Utskottet fortsatte härefter:

Första lagutskottets utlåtande nr 20-

Om det således av anförda skäl bör anstå med en mera vittomfattande utredning
rörande omorganisation av magistraterna och rådhusrätterna, synes
däremot hinder icke möta att redan nu söka åvägabringa en partiell lösning
av frågan i de delar, där behovet av reformer framstår som mest aktuellt.
Enligt en i remissyttranden över motionen framförd mening är det i första
hand önskvärt att magistratens befattning med i kommunallag föreskrivna
uPPgifter avvecklas. Utskottet delar denna uppfattning och föreslår därför,
att nyssnämnda spörsmål jämte ämnen som kunna finnas äga samband
därmed utan uppskov göres till föremål för utredning. Men utskottet finner
det angeläget understryka, att utredningen ej får anses avslutad härmed
utan senare, så snart sig göra låter, bör fullföljas i hela sin vidd.

Med bifall till utskottets hemställan beslöt riksdagen i skrivelse till Kungl.
Maj :t (nr 351) anhålla om utredning av frågan, huruvida de av magistratens
funktioner, som avsåges i lagen om kommunalstyrelse i stad, kunde upphöra
eller överflyttas å andra organ.

Med stöd av Kungl. Maj:ts bemyndigande den 22 mars 1946 ha tillkallats
sakkunniga för verkställande av översyn av den kommunala lagstiftningen,
1946 års kommunallag skommitté. I direktiven till de sakkunniga erinrades
vad anginge kommunallagstiftningen för städerna om nyssnämnda riksdagsbeslut
om utredning av frågan huruvida de av magistratens funktioner,
som avsåges i lagen om kommunalstyrelse i stad, kunde upphöra eller överflyttas
å andra organ. I direktiven uttalades på denna punkt, att ehuru vissa
olägenheter vore förbundna med en dylik begränsad revision av magistratsinstitutionen
det syntes angeläget, att det i samband med en allmän utredning
rörande den kommunala lagstiftningen jämväl undersöktes, i vad mån
det av riksdagen framställda önskemålet läte sig realisera.

Enligt vad utskottet inhämtat har kommitténs arbete nu fortskridit så
långt, att denna upptagit frågan om magistratens uppgifter till närmare behandling.
Kommittén beräknar kunna framlägga förslag i ämnet under år
1950.

I samband med frågan om stadsdomstolarnas förstatligande aktualiseras
även vissa andra ekonomiska mellanhavanden mellan staten och städerna.
Utskottet åsyftar det problemkomplex, som sammanfattningsvis brukar benämnas
frågan om städernas särskilda rättigheter och
skyldigheter i förhållande till staten.

Bland de särskilda rättigheter, som vissa städer åtnjuta, bör i första rummet
nämnas rätt till tolagsersättning. De ursprungliga föreskrifter, varigenom
tolag — d. v. s. en skatt, som utgick med viss procentsats å varuvärdet
vid in- och utförsel av varor i stapelstäder, således i viss mån ett tillägg till
tullen — beviljades stapelstäderna, äro meddelade i städernas privilegier eller
i särskilda resolutioner för vissa städer. Såsom ändamål med tolagens
beviljande angavs här oftast, att densamma skulle tjäna stadens magistrat
till underhåll. Å innevarande års riksstat har ersättningen till städerna för
mistad tolag uppförts med ett förslagsanslag å 15 miljoner kronor. Vidare
kan nämnas källarfriheten eller rätten till tullfri införsel av visst kvantum vin

Första lagutskottets utlåtande nr 20.

för stadskällaren, vilken rätt beviljats städerna såsom ett bidrag till magistratens
underhåll. Den kontanta ersättning, som senare tilldelades staden
i utbyte mot denna tullfrihet, torde således vara av natur att omedelbart
vara beroende på att staden bekostar rättsskipningen. För detta ändamål
har på innevarande års riksstat uppförts ett förslagsanslag å 35 000 kronor.

Bland städernas särskilda skyldigheter äro i förevarande sammanhang
särskilt att beakta — förutom städernas åligganden med avseende å rättsskipningen
— magistratstädernas förpliktelser i fråga om mantalsskrivning
och uppbörd.

I betänkande angående ordnande av vissa ekonomiska och organisatoriska
förhållanden vid genomförande av den ifrågasatta rättegångsreformen
(SOU 1928:20) behandlades även vissa av förevarande frågor av de sakkunniga.
Deras lösning innebar, att magistratsstäderna skulle under en övergångstid
betala ersättning till staten för att denna övertog kostnaderna för
den städerna dittills åvilande rättsskipningen. Å andra sidan skulle den städerna
tillkommande tolagsersättningen, vilken beviljats dessa bl. a. för att
därigenom skäliga avlöningsförmåner skulle kunna beredas befattningshavarna
vid rådhusrätter och magistrater, undergå en viss reduktion.

Rörande övergångsersättningen från städerna till staten anförde de sakkunniga
bl. a. följande:

Den period, under vilken ifrågavarande belopp — i det följande benämnt
»övergångsersättning» — skulle utgå, torde lämpligen kunna bestämmas
till tjugu år. Under denna tid skulle övergångsersättningen successivt nedskrivas
med en tjugondedel om året. Från och med ingången av det tjuguförsta
året efter rättegångsreformens ikraftträdande skulle således något
bidrag icke längre utgivas.

Övergångsersättningens begynnelsebelopp torde för varje stad böra bestämmas
till den kostnad, som staden omedelbart före rättegångsreformens
ikraftträdande fått vidkännas för rättsskipningens och överexekutorsgöromålens
handhavande.

Under stadens kostnader för nämnda ändamål torde böra inbegripas av
stadskassan utbetald avlöning till ledamöter av rådhusrätten samt till rättsbildade
biträden ävensom stadens utgifter för kansli- och skrivgöromåls utförande.
Utgifter för anskaffande av inventarier för domstolslokaler samt
för städning, renhållning, uppvärmning och belysning av dessa lokaler, för
vaktbetjäning ävensom utgifter för skrivmaterialier, telefon, inbindning
o. d. skulle framdeles åligga domkretsarna, avseende såväl landsbygd som
städer. Kostnader för senast berörda ändamål böra därför ej medtagas i
denna beräkning.

Bland städernas särskilda skyldigheter ingår som nyss nämnts även åliggande
att sörja för mantalsskrivning och uppbörd. I samband med uppbördsreformens
behandling vid 1945 års riksdag aktualiserades frågan om
städernas särskilda rättigheter och skyldigheter. Föredragande departementschefen
byggde i propositionen nr 382 sitt ställningstagande i saken
på den uppfattningen, att frågan om uppbördsverkens förstatligande ägde sådant
samband med den större frågan om städernas särskilda rättigheter och

Första lagutskottets utlåtande nr 20.

skyldigheter i förhållande till staten, att dessa frågor samtidigt borde komma
under bedömande. Härför erfordrades särskild utredning, varför de berörda
frågorna borde upptagas i annat sammanhang.

Statsutskottet framhöll i sitt utlåtande nr 297 till nämnda riksdag, att
ett förstatligande av de större magistratsstädernas uppbördsverk säkerligen
skulle innebära en önskvärd rationalisering av organisationen. Ehuru utskottet
måste lägga avgörande vikt vid de skäl, som anförts mot ett förstatligande
vid nuvarande tidpunkt, ville utskottet likväl framhålla angelägenheten
av att frågan om den slutliga organisationen av de större magistratsstädernas
uppbördsverk icke ställdes på framtiden, varför den av
departementschefen omnämnda utredningen snarast borde komma till stånd.

Svenska stadsförbundets styrelse avlät den 29 juni 1946 en framställning
till Kungl. Maj :t, vari bl. a. frågan om rådhusrätternas förstatligande och i
samband därmed städernas särskilda rättigheter och skyldigheter upptogs
till behandling. I skrivelsen anföres i dessa delar följande:

Da statsfinansiella skäl anförts mot ett eventuellt förstatligande av stadsdomstolarna
och därmed också mot en allsidig utredning rörande magistraten,
har styrelsen svårt att känna sig övertygad om giltigheten av detta argument.
Att beträffande en koslnadsbelastning på vissa av rikets kommuner,
som erkänts vara oegentlig, alltfort åberopa statsfinansiella skäl mot
ett tillrättaläggande kan icke vara rimligt. Styrelsen tror sig kunna påstå,
att de ifrågavarande städerna redan länge nog fått vänta på detta tillrättaläggande
och att fördenskull ett yrkande om ett slutligt ställningstagande
till hela frågekomplexet om magistratens avskaffande och statens övertagande
av kostnaderna för rådhusrätterna är fullt befogat.

Magistratsstädernas särställning i dessa hänseenden har hittills betraktats
såsom ett led i ett ännu vidare sammanhang. Vid många tillfällen har
såsom något självklart hävdats, att sådana förändringar, som här ifrågasatts,
icke böra ske utan enhetligt övervägande av vad man kallat »frågan
om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter i förhållande till staten».
Från Stadsförbundets sida har man mer än en gång haft anledning
att reagera mot åberopandet av dessa rättigheter och skyldigheter såsom
skäl för en särbehandling av städerna i olika hänseenden, och det har efter
hand blivit alltmera uppenbart att det framför allt för städerna själva är
ett intresse att få hithörande förhållanden reglerade. Styrelsen kan för sin
del icke inse, att vid sådant förhållande några giltiga skäl finnas för dröjsmål
med denna utredning, och anser det därför naturligast att nu hela frågan
om städernas särskilda rättigheter och skyldigheter tages under övervägande
samtidigt med ovan omförmälda spörsmål angående magistraten
och rådhusrätten.

Styrelsen hemställde om åtgärder för utvidgning i en eller annan form
av den utredning rörande magistratens funktioner, som inbegripits i sakkunniguppdraget
om översyn av gällande kommunallagstiftning, så att utredning
samtidigt kom att verkställas beträffande samtliga för magistratsstäderna
aktuella spörsmål. Med hänsyn till dessa spörsmåls speciella beskaffenhet
i jämförelse med andra i nämnda sakkunniguppdrag inbegripna
frågor syntes det kunna ifrågasättas att låta den sålunda begärda, utvidgade
utredningen verkställas fristående därifrån.

Första lagutskottets utlåtande nr 20.

I anledning av väckta motioner beslöt 1947 års riksdag i skrivelse till
Kungl. Maj :t (nr 7 s. 11) anhålla om utredning av frågan huruvida och i
vad mån en avveckling av tolagsersättningen kunde äga rum.

Även vid 1948 års riksdag var frågan före. I propositionen nr 1 angående
statsverkets tillstånd och behov behandlades under andra huvudtiteln i anledning
av förslaget om krigsdomstolarnas avskaffande i fredstid och de militära
målens överförande till de allmänna domstolarna frågan om ersättning
åt städerna för deras utgifter för dylika måls handläggning vid stadsdomstolarna.
Städernas krav på ersättning av staten avvisades emellertid
för det dåvarande. Föredragande departementschefen, statsrådet Zetterberg,
uttalade, att ifrågavarande spörsmål icke borde lösas i detta sammanhang
utan i samband med den större frågan om städernas särskilda rättighetei
och skyldigheter i förhållande till staten. Denna fråga komme, så snart
omständigheterna det medgåve, att tagas upp inom finansdepartementet.

Vid fjolårets riksdag uttalade utskottet i utlåtande nr 10 i anledning av
väckta motioner angående tingshusbyggnadsskyldigheten, att den hittillsvarande
decentraliseringen av domstolslokalernas förvaltning varit av värde
samt att önskemålet om decentralisering bäst tillgodosåges om tingshusbyggnadsskyldigheten
bibehölles som en kommunal angelägenhet. Utskottet
hade vid detta ställningstagande letts även av en strävan att undvika alla
åtgärder, som innebure ett försvagande av allmänhetens anknytning till
rättsskipningen.

Utskottet.

Av den ovan lämnade redogörelsen framgår, att statsmakterna vid upprepade
tillfällen uttalat sig för ett förstatligande av stadsdomstolarna. Såsom
redan processkommissionen närmare utvecklade, är det avgörande skälet
för en sådan reform den omständigheten, att de historiskt betingade
förutsättningarna för städernas egen jurisdiktion numera försvunnit. Rättsskipningen
framstår i våra dagar som en statlig uppgift, vilken bör omhänderhas
av statligt anställda domare.

Vid de tidigare tillfällen, då frågan varit aktuell, har uppmärksamheten
ofta varit inriktad på vissa praktiska olägenheter, som varit förknippade
med de kommunala stadsdomstolarna. Metoden att välja domare, som förekommer
i städerna, bär ansetts olämplig. Stadsdomstolarna, särskilt de
mindre, ha förmenats icke vara i stånd att locka för domaruppgifterna tillräckligt
kvalificerade sökande. Arbetsuppgifterna vid de mindre rådhusrätterna
ha över huvud ansetts otillräckliga för att bära upp en domstol. Olägenheten
av Ivå från varandra avgränsade domarkarriärer, en statlig och
en kommunal, har understrukits.

Vid behandlingen av grunderna för processreformen 1931 förutsatte särskilda
utskottet, att de olägenheter, som ansågos vidlåda stadsjurisdiktio -

Första lagutskottets utlåtande nr 20-

nen skulle kunna avhjälpas på annat sätt än genom stadsdomstolarnas omedelbara
förstatligande. Åtgärder i sådant syfte ha också vidtagits. En ny
lag om val av borgmästare och rådmän antogs 1945. Avvecklingen av de
smärre rådhusrätterna påskyndades och är för närvarande i det närmaste
slutförd. Utvecklingen har vidare gått i den riktningen, att numera domarbefattningarna
vid rådhusrätterna besättas med väl, ej sällan högt kvalificerade
innehavare. En ökad cirkulation mellan statliga och kommunala
domstolar har kunnat iakttagas. Grunden för den tidigare kritiken mot
rådhusrätterna har genom dessa åtgärder och händelseutvecklingen i övrigt
på väsentliga punkter försvunnit.

Då den nya rättegångsbalken antogs 1942, ansågos också några djupgående
organisatoriska förändringar icke böra företagas i domstolsväsendet,
förrän man sett verkningarna av den nya rättegångsordningen. Hittills
vunna erfarenheter ha icke givit vid handen, att de kvarvarande rådhusrätterna
skulle vara olämpligt organiserade. Dessas kollegiala sammansättning
i vissa betydelsefulla grupper av mål utgör fastmera en icke oväsentlig rättssäkerhetsgaranti.
Rådhusrätternas organisation har t. o. m. i något fall ansetts
mera ändamålsenlig än häradsrätternas, t. ex. då det gällt handläggningen
av de militära målen.

Kravet pa stadsdomstolarnas förstatligande har sålunda för närvarande
knappast någon aktualitet ur rättsvårdens synpunkt. Denna fråga bör i
stället främst betraktas från den principiella utgångspunkten, att de ifrågavarande
stadskommunerna böra befrias från kostnaderna för den rent statliga
uppgift, som rättsskipningen utgör. Det förhållandet att denna tunga
drabbar städerna högst olika, varpå motionären anfört exempel, ger ökad
styrka åt önskemålet att en förändring kommer till stånd.

De väsentliga hindren för rådhusrätternas förstatligande äro av två slag.
Dels bilda borgmästare och rådmän magistraten och omhänderha i denna
egenskap vissa kommunala och statliga administrativa uppgifter, vilka vid
ett förstatligande måste överflyttas på andra organ. Dels ingår städernas
skyldighet att svara för sin jurisdiktion som ett betydelsefullt led i det
frågekomplex, som brukar benämnas städernas särskilda rättigheter och
skyldigheter i förhållande till staten, vilka spörsmål ansetts böra lösas i ett
sammanhang.

Då riksdagen tidigare behandlat frågan om stadsdomstolarnas förstatligande,
har ärendets gång förutsatts skola bliva den, att dessas inagistratsfunktioner
i första hand skola avvecklas. När så skett, har förstatligandefrågan
förmenats kunna upptagas till närmare behandling.

Som utskottet ovan anmärkt, arbetar för närvarande 1946 års kommunallagskommitté
med uppgiften att utarbeta förslag till överflyttande av magistraternas
kommunala uppgifter på andra organ. Denna fråga kan väntas
få sin lösning inom de närmaste åren. Även magistraternas statligt administrativa
bestyr torde i sinom tid kunna avlösas. Innan dessa reformer genomförts,
lära förutsättningarna för en utredning rörande stadsdomstolarnas
förstatligande icke vara för handen. Utskottet kan under sådana omstän -

Första lagutskottets utlåtande nr 20. 1&

digheter icke förorda, att riksdagen hos Kungl. Maj :t nu anhåller om den
av motionären påyrkade utredningen.

Med stöd av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

att förevarande motion, II: 204, icke måtte föranleda någon
riksdagens åtgärd.

Stockholm den 29 mars 1949.

På första lagutskottets vägnar:

OLOV RYLANDER.

Vid detta ärendes behandling ha närvarit

från första kammaren: herrar Rranting, Ahlkvist*, Kriigel, Olofsson*,
Lindgren, Ivar Nilzon, fröken Andersson och herr Weiland;

från andra kammaren: herrar Rylander, Olsson i Mellerud*, Lindberg*,
Johnsson i Stockholm, Landgren, Andersson i Mölndal, Pettersson i Ersbacken
och Östlund*.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

Reservation

av herr Olsson i Mellerud rörande viss del av utskottets motivering.