Första lagutskottets utlåtande nr 20 år 1967 (Utlåtande 1967:L1u20 l1u)

Första lagutskottets utlåtande nr 20 år 1967

Nr 20

Utlåtande i anledning av väckt motion om inrättande av en socialdomstol Första

lagutskottet har behandlat en inom riksdagen väckt, till lagutskott
hänvisad motion, nr 778 i andra kammaren av herrar Sjöholm och
Rubin. I motionen hemställes att riksdagen ville i skrivelse till Kungl. Maj :t
anhålla att det i SOU 1960: 19 framlagda förslaget till lag om socialdomstol
efter erforderlig överarbetning snarast föreläggs riksdagen.

Motionen

Motionärerna anför till stöd för sitt yrkande följande.

Enligt 1960 års barnavårdslag beslutas omhändertagande för samhällsvård
av barn av den kommunala barnavårdsnämnden. Erhålles icke samtycke
till ingripandet skall beslutet underställas länsstyrelsen. Denna ordning
har länge varit föremål för kritik såsom icke tillfredsställande ur
rättssäkerhetssynpunkt. För nu mer än sex år sedan, år 1960, framlades förslag
om inrättande av särskilda socialdomstolar med uppgift att besluta
bl. a. i ärenden om omhändertagande av barn. Detta lagförslag bär emellertid
ännu inte föranlett någon lagstiftningsåtgärd.

Det föreligger otvivelaktigt ett starkt behov av att det mycket långtgående
ingripande i den enskildes privata sfär som ett fråntagande av barn från
dess föräldrar innebär omgärdas av alla tänkbara rättssäkerhetsgarantier.
Ett beslutsorgan bör inrättas som garanterar att dessa fall blir underkastade
helt objektiv bedömning. Alla på fallet inverkande omständigheter
maste framkomma. En sadan allsidig belysning kan endast ske inför domstolsliknande
organ med möjlighet att höra vittnen.

En reform på detta område bör icke längre anstå. Det lagförslag som
föreligger och som remissbehandlats bör nu kunna föreläggas riksdagen.

Barnavårdslagens bestämmelser om omhändertagande m. m.

I 4 kap. barnavårdslagen ges bestämmelser om barnavårdsnämnds ingripanden.
I 25 § anges de fall i vilka barnavårdsnämnd har att ingripa
för att skydda barn och unga mot olämplig uppväxtmiljö eller för att tillrättaföra
barn och unga som brister i anpassning till omgivningen och
samhället. Barnavårdsnämnd skall enligt 26 § i första hand tillgripa förebyggande
åtgärder såsom hjälpåtgärder, varning, föreskrifter rörande levnadsförhållanden
och övervakning. Om förebyggande åtgärder bedöms vara
Bihang till riksdagens protokoll 1967. 9 saml. 1 avd. Nr 20

Första lagutskottets utlåtande nr 20 år 1967

gagnlösa eller om sådana åtgärder vidtagits ntan att medföra rättelse, skall
nämnden enligt 29 § omhänderta den underårige för samhällsvård. Om
sannolika skäl föreligger för att ingripande med stöd av 25 § är påkallat,
kan nämnden enligt 30 § under vissa förutsättningar omhänderta den underårige
för utredning under högst fyra veckor. Den omhändertagne skall
överlämnas till enskilt hem eller placeras i lämplig anstalt. Den som omhändertagits
på grund av sitt eget beteende kan intas i ungdomsvårdsskola.
Sådan intagning beslutas av socialstyrelsen efter ansökan av barnavårdsnämnd.

Har barnavårdsnämnd enligt 29 § eller 30 § beslutat att någon skall omhändertas
för samhällsvård eller utredning, skall beslutet ofördröjligen
på visst sätt delges honom själv, om han fyllt femton år, och hans föräldrar.
Erhålles inte vederbörligt samtycke från både föräldrarna och i
förekommande fall den underårige själv, skall beslutet underställas länsstyrelsens
prövning. Talan mot länsstyrelsen kan föras hos Kungl. Maj :t.
Besvären avgörs av regeringsrätten.

I barnavårdskommitténs år 1956 avgivna betänkande med förslag till ny
barnavårdslag (SOU 1956:61) berördes frågan om domstolsmässig prövning
av ärenden rörande omhändertagande av barn. I barnavårdsärenden
rörande väsentliga ingrepp i de enskildas personliga förhållanden borde
enligt kommittén muntlig handläggning tillämpas hos länsstyrelsen i största
möjliga utsträckning. Länsstyrelsen borde ha rätt att till hörande inkalla
personer, som kunde förväntas vara i stånd att lämna värdefulla upplysningar
för ärendes utredning samt att höra sådana personer under ed eller
motsvarande försäkran. Vidare måste vara sörjt för att enskild, som ärendet
rör, finge erforderligt biträde vid utförande av sin talan inför länsstyrelsen.
Länsstyrelsens beslutanderätt borde enligt kommittén utövas av
ett kollegium, bestående av representant eller representanter för länsstyrelsen
jämte lekmannabisittare. Det beslutande organet måste vara sådant, att
det kunde godtas såsom förvaltningsdomstol. Att prövningen anförtroddes
åt ett domstolsmässigt organ måste också anses vara en nödvändig följd
av att Sverige anslutit sig till Europarådets konvention om de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna. Med hänsyn härtill krävdes
bl. a. att en kvalificerad jurist inginge i kollegiet. Det vore icke till fyllest att
dylik jurist biträdde såsom föredragande eller eljest enligt länsstyrelseinstruktionens
regler deltog i handläggningen utan rösträtt. Landshövdingarna
vore i regel icke jurister och både för dem och för landssekreterarna
torde i regel möta hinder att ägna ifrågavarande ärenden den betydande
tid, som ärendena oundgängligen måste beräknas kräva. Vad beträffar
lekmännen ansåg kommittén övervägande skäl tala för att dessa valdes
så att de verkligen kunde anses som lekmän och icke som specialsakkunniga.
Kollegiet borde lämpligen bestå av landshövdingen eller landssekreteraren
(eller dennes ställföreträdare) jämte chefen för den sektion, varå

Första lagutskottets utlåtande nr 20 år 1967

socialvårdsärenden handläggs, och tre bisittare. En av de deltagande representanterna
för länsstyrelsen måste vara för domarvärv kvalificerad
jurist och på honom borde ankomma att leda handläggningen.

I propositionen med förslag till barnavårdslag (prop. 1960: 10) tog
föredraganden, statsrådet Ulla Lindström, icke ställning till nu nämnda av
kommittén berörda spörsmål. I anslutning till de i förslaget upptagna bestämmelserna
om förfarandet hos länsstyrelsen i underställningsmål uttalade
hon — under hänvisning till att utredningen om administrativa frihetsberövanden
hade att framlägga förslag till bestämmelser om handläggningen
rörande sådana ingrepp — att nyssnämnda regler delvis vore att
fatta som ett provisorium.

I sammanhanget må framhållas att 1966 års riksdag på förslag av andra
lagutskottet (uti. nr 55) i anledning av väckta motioner i skrivelse till Kungl.
Maj :t hemställt om en allsidig översyn av barnavårdslagen.

Vissa statliga betänkanden rörande förvaltningsförfarandet, m. m.

I december 1953 tillkallades särskilda sakkunniga att utreda frågan om
rättsliga garantier vid administrativa frilietsberövanden och därmed sammanhängande
spörsmål. De sakkunniga, som antog benämningen utredningen
om administrativa frilietsberövanden, avgav i juni 1960 betänkande
med förslag till lag om socialdomstol m. m. (SOU 1960: 19).

I betänkandet framläggs i första hand förslag till ökade rättssäkerhetsgarantier
vid handläggningen på länsplanet av mål om administrativa frihetsberövanden
beträffande alkoholmissbrukare, barn och ungdom, försumliga
försörj are, lösdrivare samt sådana psykiskt efterblivna, vilkas inskrivning
vid särskola eller vårdanstalt ifrågasättes. För handläggningen av
dylika mål föreslår utredningen inrättande av särskilda socialdomstolar
inom varje län och inom Stockholms stad. Socialdomstol skall vara organiserad
såsom en kollegial förvaltningsdomstol med en domarkompetent jurist
såsom ordförande och två lekmän med erfarenhet i allmänna värv såsom
bisittare. Utredningens majoritet föreslår, att social domstolen organiseras
inom länsstyrelserna och överståthållarämbetet med landssekreteraren eller
dennes ställföreträdare resp. underståthållaren eller kanslidirektör, såsom
ordförande. En minoritet inom utredningen föreslår, att socialdomstolen
skall ha en fristående ställning med en ordförande, vilken bör vara eller
ha varit ordinarie innehavare av domarämbete. Ordförandeskapet bör enligt
detta förslag vara heltidssyssla åtminstone i Stockholm och de större länen,
medan det i landet i övrigt i större eller mindre utsträckning torde komma
att utgöra bisyssla vid sidan av annan tjänst.

Erforderliga bestämmelser om socialdomstolens organisation och handläggningen
vid denna upptas i ett förslag till lag om socialdomstol. Reglerna
om ärendenas handläggning är utformade med särskild tanke på att till -

4 Första lagutskottets utlåtande nr 20 år 1967

godose den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet men även på att
åstadkomma ett smidigt och effektivt förfarande för genomförande av de
inom de olika vårdområdena erforderliga ingripandena.

För att det beslutande organet, socialdomstolen, skall få en fullt fristående
och opartisk ställning föreslår utredningen, att det allmännas intresse,
vilket vanligen går ut på att ingripande i visst fall kommer till stånd, skall
tillvaratas av den myndighet, som inom varje tillämpningsområde har att
föranstalta om ingripande: beträffande alkoholmissbrukare nykterhetsnämnd
eller polismyndighet, beträffande barn och ungdom barnavårdsnämnd,
beträffande försumliga för sörj are barnavårdsnämnd eller socialnämnd,
beträffande lösdrivare polismyndighet samt beträffande psykiskt
efterblivna vederbörande rektor eller vårdföreståndare. Härigenom kommer
förfarandet vid socialdomstolen i viss mån att präglas av att två parter, en
allmän och en enskild, står emot varandra. Den enskilde, mot vilken ingripandet
riktas, betraktas dock som part endast i den mån han uppnått
15 års ålder; är han under 21 år, är jämväl vårdnadshavaren part.

Utredningen betonar, att det inför socialdomstol icke bör bli fråga om ett
förfarande av samma karaktär som i en straffprocess och att det bör åligga
domstolen att vid behov hjälpa den myndighet till rätta, som för det
allmännas talan. Domstolen är skyldig svara för att utredningen är fullständig
samt äger vid behov påkalla utredning och införskaffa bevisning.

Handläggningen vid socialdomstol bör enligt utredningens mening i stor
omfattning präglas av muntlighet. Finns det med hänsyn till sakens beskaffenhet
eller eljest erforderligt, skall muntlig förhandling anordnas. Har
part påkallat förhandling, skall sådan i regel hållas. Part skall äga anlita
ombud eller biträde vid utförande av sin talan inför socialdomstolen. Biträde
på det allmännas bekostnad, s. k. offentligt biträde, skall kunna av
domstolen förordnas för enskild part, om det med hänsyn till sakens
beskaffenhet eller eljest för tillvaratagande av partens rätt finns vara av
synnerlig vikt.

Socialdomstol skall vidare enligt förslaget äga höra vittnen på ed. Om
vittnen och vittnesförhör skall i huvudsak gälla rättegångsbalkens bestämmelser.
Mot beslut av socialdomstol skall talan kunna föras i regeringsrätten.

Efter remissbehandling överlämnades betänkandet jämte remissyttrandena
år 1962 till den samma år tillsatta kommittén för utredning av frågan
om den administrativa rättsskipningens omfattning och organisation, förualtningsdomstolskommittén.
Denna kommitté har i november 1966 avlämnat
betänkande om förvaltningsrättsskipningen (SOU 1966: 70). I betänkandet
framläggs huvudsakligen överväganden och förslag rörande regeringsrätts-
och kammarrättsorganisationen och dessa domstolars arbetsuppgifter.
Här må endast framhållas att bägge domstolarna föreslås få möjlighet
att i ökad utsträckning ha muntlig handläggning.

Betänkandet är f. n. föremål för remissbehandling.

Första lagutskottets utlåtande nr 20 år 1967

År 1964 har besvärssakkunniga framlagt sitt slutbetänkande med förslag
till lag om förvaltningsförfarandet (SOU 1964: 27). Den föreslagna lagen
om förvaltningsförfarandet är avsedd att tillämpas lios förvaltningsmyndigheter
— varunder inbegrips Kungl. Maj :t i stadsrådet — och domstolar,
då de handlägger ärenden, som angår enskilda. I lagförslaget upptas regler
för såväl förfarandet i första instans som för besvärsförfarandet. Vidare
återfinns bestämmelser om tillämpning av de särskilda rättsmedlen resning,
återställande av försutten tid och nullitet sbesvär i förvaltningsärenden.

Lagen om förvaltningsförfarandet avses skola lända till efterrättelse icke
bara inom statsförvaltningen utan också inom kommunalförvaltningen,
visserligen ej hos beslutande kommunal församling men väl hos kommunernas
verkställande organ, i den mån de handlägger ärenden angående enskilda.
Målsättningen har för de sakkunniga varit att på förfarandelagstiftningens
område framdeles skall finnas två grundläggande lagverk, rättegångsbalken
för rättegångsmålen och lagen om förvaltningsförfarandet för
förvaltningsärenden angående enskilda. Med tanke på rättssäkerheten har
besvärssakkunniga sett det som en central uppgift att utforma reglerna i
en lag om förvaltningsförfarandet så att de ger verklig trygghet för att de
avgöranden, som träffas i förvaltningen, blir materiellt riktiga. Stor vikt
har även fästs vid tillgodoseendet av förekommande rättelsebehov. Kommittén
understryker att det är ett rättvisekrav att lika fall behandlas lika
var de än förekommer. Såsom en huvuduppgift har därför framstått att
likformighet skapas i handläggningshänseende så långt sig göra låter.

När det gäller bestämmelsernas innehåll har besvärssakkunniga i åtskilliga
avseenden kunnat bygga på redan befintlig lagstiftning i ämnen rörande
förvaltningsförfarandet och på allmänna förvaltningssedvänjor. En modernisering
och vidareutveckling av förfarandet har emellertid även i dessa
delar eftersträvats. Några huvudpunkter redovisas i det följande.

Rätten att föra talan genom ombud och att anlita biträde i förvaltningsärenden
föreslås lagfäst.

Reformkrav har bl. a. framförts om införande av muntlighet i förvaltningsförfarandet.
De sakkunniga har utgått från att det administrativa förfarandet
i princip även framgent skall vara skriftligt. Att så förblir fallet
är en förutsättning för att det alltfort skall kunna vara billigt och enkelt.
Muntlighet erfordras emellertid för vissa situationer och föreslås skola
tillämpas, då det finns vara av vikt för utredningen. Sådan muntlig handläggning
får närmast till uppgift att fullständiga en i övrigt skriftlig handläggning.

Bland övriga frågor om ärendes utredning, vilka de sakkunniga ägnat
särskild uppmärksamhet, kan nämnas spörsmålen om parts rätt till aktinsyn
och om myndighets skyldighet att kommunicera utredningsmaterial
med part. Besvärssakkunniga har vidare bl. a. sökt precisera, om och i vad
mån part skall vara skyldig att medverka vid ett ärendes utredning.

För att underlätta för den enskilde att själv föra sin talan och sålunda
bespara honom kostnader för biträdeshjälp föreslår de sakkunniga, att

Första lagutskottets utlåtande nr 20 år 1967

myndigheterna i olika avseenden skall vara honom behjälpliga och vägleda
honom. Även i övrigt har de sakkunniga eftersträvat att bevara förfarandets
billighet. De sakkunniga har också sökt tillgodose de reformkrav, som framförts
i fråga om kostnadsfördelningen i förvaltningsförfarandet, genom förslag
om regler beträffande viss rätt för enskild part till ersättning av allmänna
medel för särskilda kostnader, som han ådragit sig vid fullgörande
av sina utredningsplikter.

I fråga om ärendes avgörande föreslås bestämmelser, avsedda att ge större
stadga åt beslutsförfarandet än det för närvarande äger. Särskild vikt har
fästs vid att få till stånd regler om besluts motivering, om meddelande av
besvärshänvisning och om besluts tillkännagivande för part, vilka uppfyller
de anspråk på rättssäkerhet som görs gällande i dessa hänseenden. I fråga
om motivering föreslås, att beslut skall innehålla de skäl, på vilka avgörandet
grundas, i den mån det icke av särskild anledning finns obehövligt
eller olämpligt. Besvärshänvisning avses skola meddelas, där det icke finns
uppenbart obehövligt. Beträffande besluts tillkännagivande anges, att beslut
skall delges part, där det icke finns uppenbart obehövligt.

Med avseende på förvaltningsförfarandets ordinära rättsmedel, besvär, ter
det sig naturligt att ge regler icke blott om överklagbarhet, besvärsrätt och
besvärstid utan även om besvärsinlaga och dess ingivande. Beträffande
besvärsinlagas ingivande föreslår de sakkunniga i anslutning till den allmänna
utvecklingstendensen, att ingivandet skall ske hos den myndighet,
som meddelat det beslut, vilket överklagas, De sakkunniga har även funnit
det ändamålsenligt att i samband med inlagans mottagande en förberedande
behandling av besvären äger rum hos beslutsmyndigheten.

Då förvaltningsärende handläggs hos domstol — allmän eller särskild
domstol eller förvaltningsdomstol — finns förutsättningar att anordna ett
mer kvalificerat utredningsförfarande än hos myndigheter i allmänhet.
Förutsättningarna bör tillvaratas genom att särskilda bestämmelser meddelas
om utredningsmedlen hos domstol. Besvärssakkunniga föreslår bl. a.,
att domstol skall äga höra vittne under ed och, då verkligt behov därav
föreligger, handlägga ärende genom fullständig muntlig huvudförhandling
alldeles som tviste- och brottmål handläggs i rättegång.

Något enhetligt domstolsbegrepp finns ej i svensk rätt. De sakkunniga
föreslår, att vid den föreslagna lagens tillämpning endast sådana myndigheter
skall betraktas som domstolar, vilkas ledamöter är domare, d. v. s.
befattningshavare som i och för sin befattning avlagt domared.

Betänkandet är efter remissbehandling föremål för Kungl. Maj :ts provning.

År 1961 tillsattes särskilda sakkunniga — länsförvaltningsutredningen —
för att utreda frågan om länsförvaltningens organisation in. in. Enligt direktiven
har utredningen bl. a. att undersöka i vilka ärendegrupper en medverkan
av lekmän i länsstyrelsen kan anses behövlig eller önskvärd. Utredningen
ämnar enligt vad utskottet erfarit att i maj 1967 framlägga betänkande,
vari bl. a., såvitt rör ärenden om administrativa frihetsberövanden,
kommer att föreslås att lekmän skall delta i handläggningen samt att
länsstyrelsen skall erhålla möjlighet att själv hålla vittnesförhör.

Första lagutskottets utlåtande nr 20 år 1967

Beträffande behandlingen i övrigt av frågan om den enskildes rättssäkerhet
i förvaltningen i allmänhet — särskilt spörsmålet om domstolsmässig
prövning av rättsfrågor i förvaltningen — torde utskottet få hänvisa till
redogörelsen härför i utskottets utlåtande nr 13 år 1965 och framställningen
i SOU 1966: 70 s. 270—275.

Utskottet

Som framgår av den ovan lämnade redogörelsen avgav utredningen om
administrativa frihetsberövanden år 1960 ett betänkande med förslag till
lag om socialdomstol. Enligt förslaget skulle särskilda socialdomstolar
inrättas för handläggningen på länsplanet av mål om administrativa frihetsberövanden
beträffande bl. a. barn och ungdom. I förevarande motion
hemställes att förslaget efter erforderlig överarbetning snarast måtte föreläggas
riksdagen. Till stöd härför anför motionärerna att den nu gällande
ordningen för omhändertagande av barn för samhällsvård inte är tillfredsställande
från rättssäkerhetssynpunkt. Enligt motionärernas mening kan
en allsidig belysning av sådana ärenden endast ske inför domstolsliknande
organ med möjlighet att höra vittnen.

Det av motionärerna aktualiserade spörsmålet är sedan flera år föremål
för uppmärksamhet i skilda sammanhang. Sålunda har nyssnämnda betänkande
av Kungl. Maj :t efter remissbehandling överlämnats till förvaltningsdomstolskommittén
för att beaktas vid fullgörandet av dess uppdrag. Kommittén
har i november 1966 avlämnat betänkande om förvaltningsrättsskipningen,
vari bl. a. framläggs överväganden och förslag rörande regeringsrättens
organisation och arbetsuppgifter. Betänkandet är nu föremål för
remissbehandling. Vidare har besvärssakkunniga föreslagit utförliga regler
för förvaltningsförfarandet i dess helhet. Förslaget är f. n. föremål för
bearbetning inom justitiedepartementet. Slutligen bör nämnas att länsförvaltningsutredningen
inom kort kommer att framlägga vissa förslag rörande
handläggningen av ärenden om administrativa frihetsberövanden samt att
1966 års riksdag hemställt om en allsidig översyn av barnavårdslagen, vilken
framställning är beroende på Kungl. Maj :ts prövning.

Vid nu angivna förhållanden bör enligt utskottets mening något initiativ
från riksdagens sida i anledning av motionen icke ifrågakomma. Utskottet
får därför hemställa,

att förevarande motion, II: 778, icke måtte föranleda någon
riksdagens åtgärd.

Stockholm den 14 mars 1967

På första lagutskottets vägnar:
ERIK SVEDBERG

Första lagutskottets utlåtande nr 20 år 1967
Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herrar Erik Svedberg. Hjorth, Arvidson, Ernulf,
fru Lindström, herrar Schött och Axel Kristiansson*;

från andra kammaren: fru Johansson, herr Ekström i Björkvik, fru
Löfqvist*, herr Svensson i Vä, fröken Bergegren*, herrar Gustafsson i Borås,
Keijer och fru Heurlin.

*) Ej närvarande vid utlåtandets justering.

ESSELTE AB. STHLM 67
714625