Första lagutskottets utlåtande nr 12 år 1969 (Utlåtande 1969:L1u12 l1u)

Första lagutskottets utlåtande nr 12 år 1969

Nr 12

Utlåtande i anledning av motioner om begränsning av straffbestämmelsers
användningsområde.

I de likalydande motionerna 1:341 av herrar Hernelius och Gösta Jacobsson
och 11:451 av fru Kristensson m. fl. hemställs att riksdagen i skrivelse
till Kungl. Maj :t måtte uttala att Kungl. Maj :t vid utfärdande av utredningsdirektiv
och vid översyn av nu gällande lagar och förordningar beaktar vad
i motionen anförts angående begränsning av straffbestämmelsers användningsområde.

Motionerna

I motionerna anges inledningsvis vissa statistiska uppgifter om samhällets
åtgärder mot brottsligheten. Motionärerna anför härvidlag:

Enligt den officiella statistiken (Brottsligheten 1964) fälldes år 1964 —
det senaste år för vilket fullständiga uppgifter synes föreligga i denna statistik
— 374 288 personer till ansvar för lagöverträdelser av olika slag. Dessa
personer utgjorde drygt 6,1 % av den straffmyndiga medelfolkmängden.
Räknar man in även de personer som beviljades åtalseftergift blir siffrorna
404 910 personer eller omkring 6,7 % av den straffmyndiga medelfolkmängden.
(I dessa siffror är icke inräknade de omkring 250 000 personer som
detta år erhöll parkeringsbot.) Påföljderna för dem som fälldes till ansvar
utgjorde i drygt 350 000 fall böter, medan de övriga erhöll andra straff
eller straffrättsliga påföljder av annat slag än straff.

Enligt motionärerna är det självfallet inte tillfredsställande att årligen
en så stor del av Sveriges befolkning kommer i kontakt med samhällets
straffande verksamhet. Bland nackdelarna härav nämner motionärerna irritation
och bristande aktning för rättsväsendet hos allmänheten, överbelastning
av poliser, åklagare och domstolar, minskad uppklaringsprocent
och brist på resurser för kampen mot den allvarliga brottsligheten.

Vidtagna eller planerade organisatoriska reformer för förenkling av
brottmålsprocessen och överflyttning av domstolsuppgifter till åklagare,
polis och trafikövervakare kan enligt motionärerna inte i nämnvärd grad
förväntas komma till rätta med det grundläggande onda, nämligen den
kraftiga ökningen av den mindre allvarliga brottsligheten. Denna ökning
kan enligt motionärerna i stor utsträckning tillskrivas den omfattande kriBihang
till riksdagens protokoll 1969. 9 saml. 1 avd. Nr 12

0102610

Första lagutskottets utlåtande nr 12 år 1969

minalisering av olika handlingssätt som genomförts under detta århundrade,
inte minst vad gäller trafik och näringsliv.

Motionärerna ifrågasätter om denna kriminalisering i allo är nödvändig
och om straffbestämmelserna alltid är ändamålsenligt utformade. Särskilt
finns det enligt motionärerna anledning att antaga att straffbestämmelser
ofta tillkommit enligt en viss slentrian utan att man övervägt vare sig i
vilken utsträckning deras upprätthållande skulle belasta de rättstillämpande
myndigheterna eller om andra medel än straffhot kunde vara ägnade att
åstadkomma det önskade beteendet från medborgarnas sida. Sådana medel
kan vara andra sanktioner, lämpligare utformning av föreskrifter,
upplysningsverksamhet eller yttre anordningar, t.ex. en sådan utformning
av trafikleder att en normal förare icke förleds till regelvidrig körning
eller fotgängare ej frestas till otillåtet beträdande av körbanor. Det kan vidare,
framhåller motionärerna, mången gång ifrågasättas, om en viss författningsreglering
med straffhot över huvud taget är nödvändig.

För att råda bot på de olägenheter som den omfattande lindriga brottslighetens
beivrande medför anser motionärerna målmedvetna åtgärder böra
vidtas, dels för att avkriminalisera handlingssätt, som inte nödvändigtvis
behöver vara straffbelagda, dels för att förebygga att nya straffbestämmelser
införs utan tillräckliga skäl. Motionärerna medger att dessa önskemål i
viss utsträckning redan beaktats i den lagstiftning som ägt rum under de
senaste åren och genom igångsättande av vissa utredningar men anser att en
hel del återstår att uträtta på detta område. Resultatet kan enligt deras
mening nås dels genom återhållsamhet med nya kriminaliseringar, dels genom
att frågan om avkriminalisering noga beaktas vid revision, som av
andra skäl vidtas av äldre författningar, dels genom en genomgång av gällande
mera allmänt tillämpade strafföreskrifter i syfte att undersöka deras
ändamålsenlighet från de synpunkter som framförts i motionerna.

Beträffande motionernas fullständiga innehåll hänvisar utskottet till motionen
11:451.

Vissa författningsbestämmelser m. m.

Av intresse i förevarande sammanhang är vissa bestämmelser om rapporteftergift,
underlåtenhet att anställa åtal och påföljdseftergift.

Enligt 14 § polisinstruktionen den 3 december 1965 skall polisman, om
han erhåller kännedom om brott som hör under allmänt åtal, avge rapport
därom till vederbörande förman så snart det kan ske. År brott obetydligt
och klart ursäktligt, äger polisman underlåta att avge rapport eller att
vidarebefordra rapport till åklagare och i stället låta saken bero vid påpekande
eller erinran till den felande. Enligt kungörelse den 24 januari 1969,
som träder i kraft den 1 april 1969, om ändring i polisinstruktionen (SFS
1969:7) krävs för rätt till sådan underlåtenhet att för brottet ej är stadgat

Första lagutskottets utlåtande nr 12 år 1969 3

svårare straff än böter och ej heller normerade böter samt att brottet med
hänsyn till omständigheterna i det särskilda fallet är obetydligt.

Åklagare må enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken besluta att icke tala å
brott bl. a. om det är uppenbart att i händelse av lagföring annan påföljd
än böter icke skulle komma att ådömas och att den misstänktes lagföring
ej är påkallad från allmän synpunkt eller om det i annat fall av särskilda
skäl är uppenbart att påföljd ej erfordras för att avhålla den misstänkte
från vidare brottslighet och att det med hänsyn till omständigheterna ej
heller eljest är påkallat att åtal väcks. I fråga om de sist upptagna fallen
får beslut som nyss sagts endast meddelas av riksåklagaren. Beträffande
unga lagöverträdare har särbestämmelser meddelats i lagen den 20 mars
1964 med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Har brott begåtts
av någon som vid tiden för brottet ej fyllt 18 år må sålunda, utöver vad som
följer av 20 kap. 7 § rättegångsbalken, åklagare besluta att ej tala å brottet,
bl.a. om brottet uppenbarligen skett av okynne eller förhastande. Åtal
skall dock väckas om det finns påkallat ur allmän synpunkt.

Beträffande påföljdseftergift stadgas i 33 kap. 4 § brottsbalken att påföljd
må helt eftergivas, om det på grund av särskilda omständigheter finns
uppenbart att påföljd för brottet ej är erforderlig.

Här må även erinras om de ökade möjligheter alt använda enklare former
för beivrande av lindrigare brott som tillkommit under senare år.
Under 1966 genomfördes sålunda ny lagstiftning om föreläggande av ordningsbot,
större tillämpningsområden för systemet med parkeringsbot och
institutet strafföreläggande samt vidgad ensamdomarkompetens vid domstols
prövning av mindre brottmål (prop. 1966:100, 1LU 33, rskr 272).
Under 1968 ökades möjligheterna att använda strafföreläggande ytterligare
och ordningsbotssystemet, som tillämpats endast på försök i vissa polisdistrikt,
gjordes tillämpligt i hela landet. Vidare infördes möjlighet att beivra
fylleri genom systemet med ordningsbot (prop. 1968:82, 1LU 37, rskr
274).

Vissa utredningar m. m.

De i motionerna berörda spörsmålen har berörts av den år 1955 tillsatta
utredningen rörande specialstraff rätten i en promemoria av den 1 september
1966. I promemorian uttalas bl. a.:

»Den som skriver en författning och tänker sig att föreslå ett straffstadgande
för att garantera författningens efterlevnad bör först överväga om
författningen verkligen behöver en straffrättslig påföljd, eller om inte andra
sanktioner, t. ex. skadestånd eller vite, kan vara mera ändamålsenliga.
Finner man att en straffbestämmelse är nödvändig, bör vissa grundläggande
synpunkter beaktas vid utformningen av bestämmelsen. För det första bör
regeln ges en sådan form, att ett förfarande blir straffbart endast om del

Första lagutskottets utlåtande nr i2 år 1969

verkligen äventyrar genomförandet av den reglering, som författningen
åsyftar. Straffbestämmelsen bör med andra ord vara restriktiv. För det
andra bör bestämmelsen utformas så, att det klart framgår vilket handlingssätt
som skall vara straffbart. För det tredje bör man söka förutse
allmänhetens och massmedias reaktioner vid en tillämpning av den tänkta
regeln och utforma den så, att den i största möjliga mån framstår som
acceptabel åtminstone för en upplyst opinion. För det fjärde, slutligen,
bör man söka bilda sig en uppfattning om vilken verkan bestämmelsen kan
ha för samhällets rättsvårdande myndighet. Man bör m. a. o. söka beräkna
vilken frekvens polisundersökningar, åtal, domar och verkställighet av domar
kan få och om införandet av den tänkta regeln kan leda till krav på
förstärkning av dessa organs resurser. Hänsyn till myndigheternas arbetsbörda
bör även tas vid själva utformningen av straffbestämmelsen. Särskilt
gäller detta bestämmandet av straffskalan.»

De i motionerna berörda frågorna eller dem näraliggande spörsmål har
även i viss utsträckning behandlats eller kommer att behandlas av den år
1961 tillsatta trafikmdlskommittén. Enligt direktiven skall utredningen
undersöka möjligheterna att begränsa tillströmningen av trafikmål till
domstolarna och i övrigt förenkla handläggningen av sådana mål, varvid
särskilt skall övervägas bl. a. möjligheterna att göra begränsningar i fråga
om kriminalisering och åtal.

Bland de olika förslag utredningen avgivit i sistnämnda hänseende kan
nämnas ändrad gärningsbeskrivning beträffande vårdslöshet i trafik, så
att endast allvarligare fall av trafikovarsamhet faller inom det straffbara
området (SOU 1963:27). Prövningen av detta förslag har uppskjutits i
avvaktan på därmed sammanhängande förslag från Nordisk vägtrafikkommitté
(se prop. 1966:100 s. 14—15).

I fortsättningen kommer kommittén att närmast koncentrera sitt arbete
på frågan om samliällsreaktionen mot den som bryter mot trafikreglerna,
dvs. frågor om bl.a. straff och körkortsåterkallelse. Senare kommer även
frågan om att ersätta straffet med förhöjd avgift vid vissa förseelser
att tas upp till prövning.

Under år 1968 har vidare en sakkunnig tillkallats för att utreda frågan
om formerna för handläggning av mål angående vissa lindrigare brott
m. m. (1968 års brottmålsutredning). Enligt direktiven bör utredningen
bl. a. pröva om ett nytt institut eller i övrigt nya regler bör införas för
prövning av sådan brottslighet som nu måste behandlas av domstol i ordinär
brottmålsprocess, trots att den är av lindrigare art och föranleder
endast bötesstraff. Utredningen skall också ytterligare överväga ett av
trafikmålskommittén tidigare framlagt förslag om ett nytt institut kallat
stämningsföreläggande, som utgör en kombination av stämning i brottmål
och strafföreläggande.

Första lagutskottets utlåtande nr 12 år 1969

Tidigare riksdagsbehandling

I en motion till 1967 års riksdag begärdes utredning om en översyn av
gällande straffregler i syfte att undvika straffbarhet för mindre, oavsiktliga
förseelser. Motionen, som behandlades av första lagutskottet (uti. nr
44), sändes på remiss till specialstraffråttsutredningen som sammanfattningsvis
anförde att de problem som berördes i motionen städse borde beaktas
i strafflagstiftningen men att den föreslagna översynen kunde göras
successivt allteftersom ny lagstiftning blev aktuell. Därvid borde beaktas de
synpunkter som utredningen anfört i den ovan återgivna promemorian. Någon
särskild utredning för att genomföra de önskemål som framställts i
motionen syntes däremot utredningen icke vara behövlig.

Utskottet anförde för egen del:

Som specialstraffråttsutredningen påpekat i sitt yttrande över motionen
kräver vårt komplicerade samhälle på de mest skilda områden en detaljerad
reglering, vars efterlevnad i många fall synes kunna garanteras endast om
straffrättsliga påföljder kan tillgripas. Det synes emellertid, som utredningen
också anfört, å andra sidan sannolikt att ett icke ringa antal förseelser
med fördel skulle kunna beivras med andra medel. Utskottet instämmer
således i motionens syfte men anser sig kunna utgå från att den av
motionären föreslagna översynen av gällande författningar sker successivt
vid det ständiga lagstiftningsarbete som pågår på specialstraffrättens område.
Någon särskild utredning i ämnet är därför inte erforderlig.

Motionen föranledde i enlighet med utskottets hemställan inte någon riksdagens
åtgärd.

Utskottet

I motionerna uttalas mot bakgrund av den ökande omfattningen av
samhällets straffande verksamhet att målmedvetna åtgärder bör vidtas
för att avkriminalisera handlingssätt, som inte nödvändigtvis behöver
vara straffbelagda, och för att förebygga att nya straffbestämmelser införs
utan tillräckliga skäl. Resultatet kan enligt motionärerna nås genom att
återhållsamhet iakttas med nya kriminaliseringar och genom att frågan
om avkriminalisering noga beaktas vid revision, som av andra skäl vidtas
av äldre författningar. Vidare bör mera allmänt tillämpade strafföreskrifter
genomgås i samma syfte. Motionärerna hemställer att riksdagen måtte
uttala, att Kungl. Maj :t vid utfärdande av utredningsdirektiv och vid översyn
av lagar och förordningar beaktar vad sålunda och i övrigt i motionerna
anförts om begränsning av straffbestämmelsers användningsområde.

Motionerna fäster enligt utskottets mening uppmärksamheten på ett
problem som är av stor samhällelig betydelse. Årligen beivras i vårt
land med än 600 000 lagöverträdelser. Det stora flertalet utgörs av relativt
lindriga förseelser, till övervägande del mot trafiklagstiftningen, och

Första lagutskottets utlåtande nr 12 år 1969

endast en mindre del gäller allvarligare brott. Å andra sidan uppgår antalet
brottsbalksbrott, som kommit till polisens kännedom, årligen till mer än
400 000. Utvecklingen har medfört att arbetsbelastningen på rättsväsendets
myndigheter undergått en ständig stegring. Det synes obestridligt att en
minskning av kriminaliseringen skulle vara ägnad att lätta trycket på
myndigheterna så att insatserna mot den grövre brottsligheten kan ökas
ytterligare. Vidare måste beaktas att det förhållandet att eu stor del av
landets befolkning årligen utsätts för straffrättsliga påföljder sannolikt
medför olägenheter i form av en minskning av den effekt dylika påföljder
är avsedd att utöva i varje särskilt fall.

Som utskottet framhållit i annat sammanhang (1LU 1967:44) torde
också ett icke ringa antal förseelser med fördel kunna beivras med andra
medel än straff. Skadestånd, vite, körkortsåterkallelser eller särskilda
avgifter kan därvid komma i fråga. Å andra sidan kan man emellertid inte
bortse från att vårt komplicerade samhälle kräver en detaljerad reglering
på de mest skilda områden och att straffrättsliga påföljder ofta är de enda
medel som kan tillgripas för att garantera att dessa regleringar följs.
Detta hindrar dock inte att de problem som berörs i motionerna ständigt
måste beaktas inom lagstiftningen, särskilt på specialstraffrättens område,
d. v. s. i de rättsregler av straffrättslig art som finns i lagar och
författningar utanför brottsbalken.

Som berörts i redogörelsen ovan ägnas också vid lagstiftningsarbetet en
fortlöpande uppmärksamhet åt hithörande problem. Därvid är enligt vad
utskottet erfarit de ovan återgivna synpunkterna i promemorian av utredningen
rörande specialstraffrätten i stor utsträckning vägledande. Olägenheterna
av den omfattande kriminaliseringen har också fortlöpande begränsats
genom förenklade förfaranden som strafföreläggande eller åläggande
av ordningsbot och parkeringsbot. Bestämmelserna om rapporteftergift,
underlåtenhet att anställa åtal och påföljdseftergift, vilka successivt
fått ett vidgat användningsområde, verkar också i samma riktning. Direktiven
för statliga utredningar som trafikmålskommittén och 1968 års
brottmålsutredning visar att ytterligare förenklingar är under övervägande.

Även åtgärder med direkt avkriminaliserande verkan övervägs. I trafikmålskommitténs
uppdrag ingår sålunda att undersöka möjligheterna att begränsa
tillströmningen av trafikmål till domstolarna bl. a. genom begränsningar
i fråga om kriminalisering och åtal. Förslag har av kommittén
redan framlagts till en ändrad gärningsbeskrivning beträffande de trafiköverträdelser,
som nu rubriceras som vårdslöshet i trafik. Förslaget innebär
att endast allvarligare fall av trafikovarsamhet skall falla inom det straffbara
området.

Som framgår av det sagda ansluter utskottet sig till motionernas syfte att
då så är möjligt begränsa användningen av straffbestämmelser. Utskottet
har emellertid kommit till den uppfattningen att önskemålet härom redan

Första lagutskottets utlåtande nr 12 år 1969

i stor utsträckning beaktas i lagstiftningsarbetet och anser därför att
någon riksdagens åtgärd med anledning av förevarande motioner icke är
erforderlig.

Utskottet hemställer,

att förevarande motioner, I: 341 och II: 451, icke måtte föranleda
någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 11 mars 1969

På första lagutskottets vägnar:

ERIK ALEXANDERSON

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herrar Alexanderson (fp), Erik Svedberg
(s)*, fröken Mattson (s), herrar Hjorth (s)*, Svanström (ep), fru Lindström
(s), herrar Lidgard (m) och Richardson (fp);

från andra kammaren: fröken Bergegren (s), herrar Martinsson (s),
Wiklund i Stockholm (fp), fru Kristensson (m), herrar Jönsson i Malmö
(s), Polstam (ep), fröken Åsbrink (s) och fru Jonäng (ep).

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.