Förslå lagutskottets utlåtande nr 34 (Utlåtande 1953:L1u34 l1u)

Förslå lagutskottets utlåtande nr 34.

Nr 34.

Utlåtande i anledning av väckt motion om utredning angående
de allmänstraff rättsliga problemen inom specialstraffrätten,
m. m.

Första lagutskottet har till behandling förehaft en inom första kammaren
väckt, till lagutskott hänvisad motion, nr 177, av herr Göransson.
I motionen hemställes, »att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t
hemställa om utredning angående de allmänstraffrättsliga problemen inom
specialstraffrätten och om en översyn av gällande specialstraffrättsliga
stadganden i förtydligande och förenhetligande syfte».

Beträffande de skäl, som legat till grund för motionärens hemställan, får
utskottet, i den mån redogörelse därför ej lämnas här nedan, hänvisa till
motionen.

Utskottet har i den ordning § 46 riksdagsordningen föreskriver inhämtat
yttrande över motionen från straffrättskommittén. Kommitténs yttrande
har bifogats detta utlåtande. Sedermera har utskottet i nyssnämnda ordning
inhämtat yttrande över motionen från riksåklagarämbetet, hovrätten
för Västra Sverige och hovrätten för övre. Norrland. Därjämte har Föreningen
Sveriges häradshövdingar, Föreningen Sveriges stadsdomare samt
styrelsen för Sveriges advokatsamfund beretts tillfälle att yttra sig över
motionen. Dessa myndigheter och sammanslutningar ha i samband med
remissen erhållit del av straffrättskommitténs yttrande.

Inledning.

Den viktigaste straffrättsliga lagstiftningen utgöres av 1864 års strafflag
och de författningar rörande påföljder för brott, vilka omedelbart ansluta
sig till strafflagen. Det rättsområde, som täckes av denna lagstiftning
och därtill anknutna sedvanerättsliga regler, brukar kallas den allmänna
straffrätten i motsats till specialstraffrätten, vilken
omfattar rättsreglerna rörande brott och förseelser, som beskrivas i lagar
och författningar utanför strafflagen. Dessa mycket talrika författningar
ha tillkommit vid skilda tider och i olika sammanhang. På grund av den al 1-

1 It i h ant/ till riksdagens protokoll It) .''»‘.i. !) samt. I and. Nr .‘i).

Första lagutskottets utlåtande nr 3i.

männa samhällsutvecklingen ha de specialstraffrättsliga stadgandena under
senare år ytterligare ökat i antal och betydelse. De regleringar av skiftande
slag, som tid efter annan genomföras på olika områden, ha — såsom
motionären framhållit — nästan genomgående det gemensamt, att
de för sin effektivitet äro beroende av att straffbestämmelser finnas att
tillgå för det fall, att myndigheternas bud icke efterkommas.

I motionen anföres inledningsvis:

Straffet, i funktionen av förvaltningsrättsligt tvångsmedel, har på detta
sätt fått större betydelse än tidigare för den enskilde. Man är under dylika
förhållanden berättigad att ställa ganska stora fordringar på de straffrättsliga
stadgandena av denna art. Emellertid visar en granskning av specialstraffrättens
föreskrifter, att författningsbestämmelserna på detta område
förete avsevärda brister och att rättssystemet på väsentliga punkter icke
är tillräckligt genomtänkt och konsekvent. I särskilt hög grad gäller det
anförda den del av specialstraffrätten, som är inrymd i administrativa författningar.

Den som ur straffrättslig synpunkt undersöker denna lagstiftning tycker
sig mången gång finna, att lagskrivarna icke ägnat större intresse åt straffbestämmelserna.
De synas icke sällan ha uttömt sin kraft på de mera materiella
reglerna och sedan mera slentrianmässigt hängt på straffbestämmelser
i slutet av vederbörande författning.-----Vad man framför allt

reagerar mot i den administrativa strafflagstiftningen är ett okritiskt användande
av förebilder. Att använda en formulering i eu äldre författning
som mönster för ett stadgande i eu ny lagstiftning är naturligtvis icke något
fel i och för sig, men där sådant sker borde det undersökas dels vad
formuleringen innebär, dels om en regel med denna innebörd erfordras i
den nya författningen.

I motionen upptagas till behandling tre skilda problemkomplex rörande
specialstraffrätten, nämligen vissa allmänstraffrättsliga frågor inom specialstraffrätten,
frågan om ett centralt granskningsorgan för administrativa
författningar samt den konstitutionella frågan om Kungl. Maj :ts rätt att
giva straffbestämmelser utan riksdagens medverkan. Utskottet kommer
att behandla dessa ämnen vart för sig och skall därefter redogöra för de
yttranden som avgivits över motionen.

Allmänstraffrättsliga problem inom specialstraffrätten, m. m.

I detta avsnitt ämnar utskottet först giva en allmän översikt över de
allmänstraffrättsliga problemen inom specialstraffrätten och därefter till
särskild behandling upptaga de speciella problem, som motionären ansett
böra göras till föremål för utredning eller som eljest äro av speciellt intresse
med hänsyn till motionärens yrkanden. Slutligen skall här redogöras
för tidigare reformförslag och utredningsuppdrag rörande ifrågavarande
allmänstraffrättsliga problem.

Första lagutskottets utlåtande nr 3i.

Allmän översikt.

Strafflagen innehåller i 8—27 kap. straffbestämmelser rörande olika brott
och i 1—5 kap. allmänna bestämmelser, som äro gemensamma för alla eller
vissa särskilda brott. Dessa allmänna bestämmelser inledas med regler i

1 kap. rörande strafflagens tillämplighet i rummet. Därefter avhandlas i

2 kap. straff och förverkande, i 3 kap. försök, förberedelse och medverkan
till brott, i 4 kap. sammanträffande av brott och återfall i brott samt i 5
kap. särskilda grunder som utesluta, minska eller upphäva straffbarhet,
bland vilka märkas otillräknelighet på grund av psykisk abnormitet och
minderårighet, rätt till våldsanvändning vid nödvärn och i vissa andra fall
samt preskription av åtalsrätl och av ådömt straff. Vidare finnes i 12 §
av delta kapitel ett stadgande av innebörd att straff icke inträder för »händelse,
som prövas hava mera av våda än av vållande timat», vilket innebär,
att åtminstone oaktsamhet måste ligga en gärningsman till last för
att han skall kunna drabbas av straff enligt strafflagen. Dessa allmänna
regler i 1—5 kap. strafflagen kompletteras av vissa stadganden om verkan
av ny strafflagstiftning i 1864 års kungl. förordning om strafflagens införande,
strafflagens s. 1c. promulgationsförordning. Dessutom ha inom
den allmänna straffrätten med stöd av uttalanden i lagstiftningsförarbeten
och den rättsvetenskapliga litteraturen domstolarna i sin praxis utbildat
relativt fasta regler rörande lösningen av många problem, som icke uttryckligen
behandlas i strafflagen. Främst märkas här frågorna rörande oaktsamhet
och uppsåt. Sålunda torde numera undantagslöst gälla, att ett brott
mot strafflagen kan straffas endast när det begåtts med uppsåt, såvida
icke uttryckligen föreskrivits att oaktsamt handlande är straffbart. Tillika
har den närmare innebörden av kraven på oaktsamhet och uppsåt i stor
utsträckning klarlagts av rättspraxis.

Inom specialstraffrätten är läget helt annorlunda beträffande de allmänna
frågor som behandlas i strafflagens inledningskapitel och i dess promulgationstörordning.
I det övervägande antalet fall äro de straffbestämmelser,
som finnas i andra lagar och författningar än strafflagen, mycket enkelt
avtattade; oftast utgöras de blott av en föreskrift om straff av visst
slag för överträdelse av de föreskrifter som givits i författningen. Rätt
sällan äro straffbestämmelserna mera detaljerade och till sin typ lika
strafflagens brottsbeskrivningar. Detta är främst fallet, där man i fristående
författningar givit straffbestämmelser för allvarligare brott inom ett
specialområde, t. ex. 1943 års skattcstrafflag och 1951 års lag om straff
för vissa trafikbrott. I regel lämna de specialstraffrättsliga bestämmelserna
ingen upplysning om hur de ovan berörda allmänna problemen skola lösas.
Emellanåt givas dock uttryckliga föreskrifter i något visst hänseende, exempelvis
alt straff för en viss överträdelse förutsätter att gärningen begåtts
med oaktsamhet eller med uppsåt eller att strafflagens regler om ansvar

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

för medverkan till brott iiro tillämpliga beträffande brott mot en viss författning.
Icke sällan innebära dessa föreskrifter undantag från vad som
gäller inom den allmänna straffrätten. Särskilt gäller detta frågorna om
fördelningen av straffansvar mellan flera medverkande och om de subjektiva
förutsättningarna för straffbarhet, d. v. s. om den ansvarige personen
skall ha handlat med oaktsamhet eller uppsåt. Här märkas framför allt bestämmelserna
om s. k. husbondeans v a r och stadganden som förutsätta
att ansvaret är strikt, d. v. s. att det skall inträda utan att vare sig
uppsåt eller oaktsamhet ligger den ansvarige till last. Andra problem, som
enligt uttryckliga föreskrifter stundom lösas annorlunda inom specialstraffrätten
än inom den allmänna straffrätten, röra sammanträffande av
brott och vissa e k o n o in i s k a brotts p å följde r, såsom böter och
förverkande.

I den mån uttryckliga regler icke givas om lösningen av dylika allmänna
spörsmål stå domstolarna vid tillämpningen av specialstraffrättsliga stadganden
inför problemet om den allmänna straffrättens regler kunna komplettera
dessa straffbestämmelser. Stundom kan denna fråga utan tvekan
besvaras jakande. Detta gäller t. ex. i regel i fråga om straffbestämmelsernas
giltighet i rummet, ådömande av frihetsstraff och dagsböter eller
tillämpning av straffrättsliga skyddsåtgärder såsom åtalseftergift, villkorlig
dom, förvaring och internering, vidare försök till brott, sammanträffande
av brott, otillräknelighet, minderårighet samt preskription av frihetsstraff
och böter. Undantag från den analogiska tillämpningen av den
allmänna straffrättens regler göres i dessa fall blott då särskilda bestämmelser
finnas i specialstraffrätten eller då det iir uppenbart, att någon eller
några av ifrågavarande allmänstraffrättsliga regler icke är avsedd att tilllämpas
på ett visst specialstraffrättsligt brott.

Beträffande andra allmänna problem råder däremot stor osäkerhet om
huruvida eller i vilken utsträckning den allmänna straffrättens regler kunna
tillämpas inom specialstraffrätten eller om speciella lösningar skola tillgri
pas av domstolarna. De frågor, om vilkas lösning tvekan möter, röra framför
allt förverkande såsom påföljd för brott, medverkan till
brott samt uppsåt och oaktsamhet såsom förutsättningar för
straffansvar.

I viss utsträckning ha redan tidigare vissa lagstiftningsåtgärder inom
specialstraffrätten vidtagits i förenhetliga n de syfte. Sålunda finnes
lagstiftning som för specialstraffrätten i dess helhet löst vissa allmänstraffrättsliga
problem eller som systematiserat straffbestämmelserna inom
ett visst område av specialstraffrätten. Det viktigaste exemplet på förstnämnda
slag av lagstiftning torde vara särskilda böteslagen den 24 september
1931, vilken stiftades för att anpassa straffsatserna i specialstraffrättsliga
författningar till det nämnda år för strafflagen tillskapade dagsbots -

Första lagutskottets utlåtande nr Öb.

systemet. Vid införandet år 1938 av nya regler om sammanträffande av
brott i 4 kap. strafflagen skedde vissa generella reformer i specialstraffrätten
genom ändring av särskilda böteslagen och 1 punkten i övergångsbestämmelserna
till lagen om nämnda ändring i strafflagen.

Såsom exempel på det senare slaget av lagstiftning kan anföras 1943 års
skattcstrafflag, som genom enhetliga bestämmelser rörande straff för falskdeklaration
och vårdslös deklaration ersatte straffstadganden av skilda slag
i ett flertal skatteförfattningar. Av samma typ äro lagen den 5 juni 1942 om
straff för överträdelser av vissa ransoneringsförfattningar och kungl. kungörelsen
den 17 juni 1943 med vissa bestämmelser angående handeln med
ransonerade varor, in. in. I dessa författningar gåvos gemensamma straffbestämmelser
för ett mycket stort antal ransoneringsförfattningar.

Motionären har beträffande den specialstraffrättsliga lagstiftningen och
de allmänstraffrättsliga spörsmålen i specialstraffrätten uttalat bl. a.:

Särskilt vanligt är det, att man icke alls betänker, hur allmänna straffrättsliga
frågor skola besvaras. I lagtexten angives t. ex. icke, om uppsåt eller
oaktsamhet fordras för straffbarhet eller om ansvaret skall vara strikt.
Sådant blir besvärligt i rättstillämpningen, särskilt som skrivna förarbeten

ofta saknas, i varje fall vad straffbestämmelserna beträffar.---

Av vikt är särskilt att klarhet skapas beträffande de allmänna straffrättsliga
spörsmålen om medverkan till brott, om företagares, husbönders
och juridiska personers ansvar, om de s. k. subjektiva förutsättningarna för
ansvar, d. v. s. om uppsåt eller oaktsamhet fordras hos gärningsmannen eller
om ansvar skall inträda utan att ens vårdslöshet bevisligen ligger honom
till last, samt om påföljderna för specialstraffrättsliga brott, t. ex. ekonomiska
sanktioner.--— En närmare utredning om huru de allmänstraffrätts liga

spörsmålen skola lösas för specialstraffrättens del är i hög grad påkallad.

Med det anförda torde vara visat att specialstraffrätten nu är mogen att
tagas upp till en allmän översyn. Vad man synes böra eftersträva är i första
hand att nå fram till enhetliga regler vad angår de allmänstraffrättsliga
frågorna, såsom skett i strafflagens allmänna del vad angår de i denna lag
angivna brotten. Men även vad avser reglerna om de särskilda brotten torde

finnas utrymme för vissa enhetliga regler.---Grundläggande regler av

detta slag skulle måhända kunna sammanföras i en »allmän» specialstraffrättslig
lag. Det torde icke vara möjligt att utan en grundlig utredning närmare
anvisa huru de problem som här angivits skola lösas i detalj.

Speciella problem.

a) Ekonomiska påföljder.

De påföljder som stadgas för specialstraffrättsliga lagöverträdelser äro
till stor del desamma som föreskrivas för brott mot strafflagen, dock att
längre frihetsstraff sällan förekomma. Emellertid förekomma i specialstraff -

Första lagutskottets utlåtande nr 3i.

rättsliga författningar ekonomiska påföljder, vilka avvika från vad som
gäller inom den allmänna straffrätten. Sålunda stadgas icke sällan normerade
böter, beräknade på skilda sätt. I 1943 års skattestrafflag givas vidare
regler om straffskatt att utdömas vid sidan av frihetsstraff.

Bland de ekonomiska påföljderna inom specialstraffrätten förtjäna dock
främst att nämnas för v erkände påföljder av olika slag.

Bestämmelser om förverkande av egendom, som förvärvats genom brott,
begagnats vid begående av brott eller utgör vederlag vid brottsliga transaktioner,
finnas på skilda håll inom den specialstraffrättsliga lagstiftningen.
Dessa stadganden äro av skiftande innehåll och utförlighet.

Ursprungligen funnos i strafflagen blott regler om förverkande i
några speciella fall. Genom 1948 års lagstiftning om brott mot staten och
allmänheten infördes emellertid i 2 kap. 16 och 17 §§ strafflagen generella,
detaljerade bestämmelser om förverkande. Dessa stadganden äro — med
visst undantag som icke är av betydelse i detta sammanhang — enligt sin
lydelse tillämpliga blott vid brott mot strafflagen. I 5 kap. 13 § andra stycket
strafflagen stadgas, att förverkandepåföljd enligt 2 kap. 16 och 17 §§ må.
om det finnes skäligt, ådömas utan hinder av förbrytarens död. Egentligt
straff kan däremot icke ådömas, sedan förbrytaren avlidit. 5 kap. 19 a §
strafflagen föreskriver vidare, att även om straff för brottet är förfallet talan
om ådömande av förverkande enligt 2 kap. 16 och 17 §§ kan väckas
inom tio år från det brottet begicks. Enligt uttalanden i förarbetena (SOU
1944: 69 s. 109 och 111) torde 5 kap. 13 § andra stycket och 19 a § vara analogiskt
tillämpliga på specialslraffrättens område. Emellertid har frågan om
tillämpningen av dessa stadganden utanför strafflagens område vållat stor
tveksamhet i rättspraxis. Härom vill utskottet i korthet anföra följande:

I ett av högsta domstolen år 1950 avgjort mål (Nytt Juridiskt Arkiv avd.
I 1950 s. 477) hade en person sålt varor till ett pris som översteg gällande
stoppris men icke erhållit del av åtal därför inom två år, varför straffet för
förseelsen var preskriberat. Åklagaren yrkade emellertid att gärningsmannen
trots detta skulle jämlikt 12 § 3 mom. prisregleringslagen förpliktas utge
värdet av det vederlag han uppburit vid försäljningen. Högsta domstolen
fann med tre röster mot två, att grunderna för 5 kap. 19 a § måste anses
tillämpliga jämväl då det gällde ett utanför strafflagens område meddelat
stadgande om utgivande av värdet av uppburet eller avtalat vederlag, i allt
fall när stadgandet, såsom beträffande 12 § 3 mom. prisregleringslagcn vore
händelsen, medgåve domstol befogenhet att, i den mån särskilda förhållanden
därtill föranledde, nedsätta det värde som skall utgivas.

Denna dom kan sägas ha legat i linje med vissa tidigare avgöranden av
högsta domstolen.

År 1952 blev emellertid frågan om det är möjligt att utdöma vederlag
enligt 12 § 3 mom. prisregleringslagen av den som på grund av åtalspreskription
icke kan fällas till straff för prisöverträdelse föremål för avgörande av

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

högsta domstolen in pleno (Nytt Juridiskt Arkiv avd. I 1952 s. 240). Meningarna
inom domstolen voro därvid delade.

Tolv justitieråd uttalade att bestämmelsen i 5 kap. 19 a § om att förverkandepåföljd
kunde ådömas utan hinder av att straff för gärningen är
förfallet borde, om ej särskilt skäl till avvikelse förelåge, tillämpas å påföljder
av ifrågavarande natur inom specialstraffrätten, att avfattningen av 12
S 3 mom. prisregleringslagen icke kunde anses i och för sig utgöra hinder
mot en sådan tillämpning samt att ej heller i övrigt anledning förelåge att i
förevarande fall utesluta denna tillämpning.

Åtta justitieråd anförde, att den förverkandepåföljd, varom stadgas i 12
§ 3 mom. prisregleringslagen, emellertid vore av annan, väsentligt mera
straffbetonad natur än påföljderna enligt 2 kap. 16 och 17 §§ strafflagen
samt att det med hänsyn härtill, frånsett vilken betydelse måtte tillmätas
det förhållandet att stadgandet i prisregleringslagen efter orden förutsatte
fällande straffdom, finge anses uteslutet att, till men för gärningsmannen,
analogiskt tillämpa strafflagsbestämmelsen på ifrågavarande påföljd.

Fyra justitieråd, slutligen, fastställde hovrättens dom i målet, vilken innebar,
att gärningsmannen med hänsyn till avfattningen av 12 § 3 mom. prisregleringslagen
icke kunde förpliktas utgiva någon del av det vederlag han
vid försäljningen uppburit.

På grund av omröstningsreglerna i rättegångsbalken kom den av åtta justitieråd
uttalade meningen att bestämma avfattningen av högsta domstolens
dom.

Genom detta pleniavgörande av högsta domstolen har emellertid icke all
tvekan om möjligheten att analogiskt tillämpa strafflagens konfiskationsregler
försvunnit. Man kan nämligen ur domens avfattning endast utläsa,
att ifrågavarande analogiska tillämpning är utesluten, då en specialstraffrättslig
förverkandepåföljd är av en annan, väsentligt mera straffbetonad
natur än förverkandepåföljderna i strafflagen, samt att förverkandepåföljden
i prisregleringslagen är av sådan natur. Någon mera ingående ledning
för hur man ur denna synpunkt skall bedöma andra specialstraffrättsliga
förverkandepåföljder ger domen icke. Vidare ha de fyra justitieråd, som
på grund av omröstningsreglerna kommo att fylla ut majoriteten, icke alls
uttalat sig i analogifrågan, medan de tolv justitieråden i minoriteten enhälligt
ansågo analogisk tillämpning möjlig.

Motionären vänder sig främst mot de specialstraffrättsliga stadgandena
om förverkande:

Ett annat område, där specialslraffrätten bör göras lill föremål för en
översyn, är reglerna om förverkande. Som ett exempel kan tagas KK 14
mars 1947 angående allmänt importförbud, vilken efter mönster av andra
författningar om införselförbud innehöll en generell regel om förverkande
av vara, som någon i strid mot författningen infört eller sökt införa. Någon
saklig motivering för denna regel, som gick längre än förverkandebestämmelserna
i 1923 års lag om straff för olovlig varuinförsel (1 § S inom.),
synes icke ha funnits.

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

b) Medverkan.

Reglerna om medverkan till brott i 3 kap. strafflagen i deras lydelse av
år 1948 skola enligt uttalanden i förarbetena (SOU 1944: 69 s. 102 och
propositionen nr 80 till 1948 års riksdag s. 94) vara analogiskt tillämpliga
även på specialstraffrättens område, i den mån ej annat framgår. Undantagna
från denna tillämpning äro enligt förarbetena bl. a. »rena polisförseelser».
I rättspraxis har en viss tvekan gjort sig gällande om hur långt
denna analogiska användning av strafflagens medverkansregler sträcker sig.

c) Uppsåt, oaktsamhet och strikt ansvar.

Vid regleringen av de subjektiva förutsättningarna för brott avviker specialstraffrätten
icke sällan från den allmänna straffrätten. Sålunda gäller
icke inom specialstraffrätten den allmänstraffrättsliga regeln att uppsåt
fordras för straffbarhet, i den mån icke särskilt utsäges att oaktsamhet är
straffbar. Tvärtom kräves ofta blott oaktsamhet, när i lagtexten ingenting
särskilt säges om de subjektiva förutsättningarna för ansvar. Icke sällan
synes en ringare grad av oaktsamhet leda till straffansvar vid specialstraffrättsliga
lagöverträdelser än inom den allmänna straffrätten. I vissa fall
har lagstiftaren vidare gjort intrång i den eljest allmänt gällande principen
att för fällande dom fordras full bevisning om att de subjektiva förutsättningarna
föreligga (se t. ex. 5 § 1 mom. och 10 § 1 mom. lagen den
20 juni 1924 med särskilda bestämmelser angående olovlig befattning med
spritdrycker och vin). Stundom synes lagstiftaren genom att uppställa
särskilda exculpationsgrunder — t. ex. alt gärningsmannen skall vara straffIri,
»därest omständigheterna giva vid handen alt underlåtenheten haft
sin grund i ett tillfälligt förbiseende eller att anmälningsskyldigheten icke
kunnat fullgöras inom stadgad tid» (se t. ex. 5 § kungl. förordningen 30
april 1943 om skyldighet för arbetsgivare att anmäla arbetsanställning) -—
ha velat uttala, att ansvaret enligt vederbörande författning principiellt
är strikt, d. v. s. att det skall inträda oberoende av om den ansvarige handlat
med uppsåt eller oaktsamhet. I andra fall ådöma domstolarna utan stöd
i lagtexten, men ofta i enlighet med uttalanden i förarbeten, strikt ansvar.
Så är fallet t. ex. vid tillämpningen av arbetarskydds- och arbetstid slagstiftningen.
Särskilt förekommer strikt ansvar, då företagschefer göras
ansvariga för överträdelser av näringsreglerande författningar, vilka ägt
rum i utövningen av företagets verksamhet. Under senare år har emellertid
en viss tendens gjort sig gällande att mildra den stränghet som strikt
ansvar och krav på stor aktsamhet medföra. Sålunda har lagstiftaren i
några fall öppnat en möjlighet för företagschefer, som äro underkastade
strikt ansvar, att överflytta ansvaret för åtlydnaden av en viss författning
till en ställföreträdare med större möjligheter att övervaka rörelsen i detalj.
Så har skett inom arbetarskydds- och arbetstidslagstiftningen och i

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

1951 års vägtrafikförordning. På föranledande av lagrådet har också ett
specialstraffrättsligt stadgande (10 § lagen den 14 juni 1928 angående handel
med utsädesvaror, i lagrummets lydelse av år 1950) fått sådan utformning
att straff endast inträder, då uppsåt eller oaktsamhet visats föreligga
(prop. nr 206 till 1950 års riksdag s. 26; jfr Svensk Juristtidning 1950
s. 467). Även i rättspraxis kan denna tendens spåras (se t. ex. Nytt Juridiskt
Arkiv avd. I 1950 s. 51 och 529).

Stora olikheter råda emellertid i ifrågavarande avseende mellan olika
författningar, och icke heller rättspraxis är enhetlig.

Motionärens uttalande om de subjektiva förutsättningarna för straff inom
specialstraffrätten har återgivits ovan.

d) Husbondeansvar.

En speciell reglering av frågorna om subjektiva förutsättningar för straff
och om medverkan till brott, som begåtts i ett företags verksamhet, föreligger
i de författningar, som innehålla stadganden om husbondeansvar.

Bestämmelserna om husbondeansvar representera — såsom framhålles
i motionen — en typ av ansvarsregler, som härstammar från början av
1800-talet. Den användes först i några författningar rörande husbehovsbränning
och förelåg färdigutbildad redan på 1840-talet. Dessa ålderdomliga
stadganden användas fortfarande. De voro vanliga i ransoneringsförfattningarna
under andra världskriget och förekomma ännu i nyutfärdade
författningar. Enligt dessa stadganden skall arbetsgivaren, »husbonden»,
ansvara för vissa förseelser som begås av hans anställda och familjemedlemmar.
Vanligen användes denna formulering:

Husbonde ansvarar för förseelse mot denna förordning som begås av
hans husfolk eller i hans arbete antagen person, liksom vore förseelsen
begången av honom själv, såframt ej omständigheterna göra sannolikt, att
förseelsen skett utan hans vetskap och vilja.

Arbetsgivarens ansvar enligt dessa stadganden skiljer sig från vad som
gäller inom den allmänna straffrätten, bl. a. därigenom att det icke behöver
bevisas, att han handlat med uppsåt eller oaktsamhet. I den rättsvetenskapliga
litteraturen har framhållits att deras innebörd i flera avseenden
är oklar -— bl. a. därför att del icke klart framgår om husbonden skall
ansvara för gärningar, som husfolk eller anställda begå utom tjänsten —
och att de heller icke äro ändamålsenliga.

Motionären har anfört härom:

Den tanke som lagstiftaren velat ge uttryck åt genom husbondestadgan dena

är---— riktig i sig. En företagschef hör i viss utsträckning göras

ansvarig för förseelser som begås i företagets verksamhet, men husbondestadgandet
såsom medel för att nå detta mål är behäftat med vissa brister.
Praktiskt bättre resultat har rättspraxis många gånger uppnått vid tillämpning
av författningar som helt sakna husbondestadganden.

Första lagutskottets utlåtande nr 3A.

e) Straffansvar för juridiska personer.

Enligt gällande rätt kan straff icke drabba juridiska personer, d. v. s.
aktiebolag, föreningar, stiftelser m. m., för brott som begås i deras verksamhet.
Straffansvar drabbar i stället en eller flera av de personer som
utgöra företagsledningen, d. v. s. styrelseledamöter, verkställande direktör
o. s. v., med tillämpning av de regler som antytts ovan under c) och d).
Detta beror bl. a. på att de viktigaste straff, som kunna komma i fråga,
frihetsstraff och dagsböter, äro anpassade för fysiska personer och icke
för juridiska personer. I utländsk rätt förekommer emellertid icke sällan
att juridiska personer ådömas straff, t. ex. böter eller i grova fall förordnande
om upplösning av den juridiska personen.

Motionären har anfört, att frågan om hur straffansvaret skall utformas
för lagöverträdelser som begås i en juridisk persons verksamhet måste
beaktas i den av honom föreslagna utredningen.

f) Rättsvillfarelse.

Såsom huvudregel gäller i svensk rätt, att rättsvillfarelse, d. v. s. okunnighet
om existensen av en rättsregel eller felaktig uppfattning om dess innehåll,
icke befriar från straff eller medför särskild straffnedsättning. Endast
i vissa sällsynta fall leder rättsvillfarelse till straffrihet, t. ex. då det
föreligger en brist i publiceringen av ett straffbud eller då den överträdda
bestämmelsen är mycket otydlig. Det fordras emellertid ganska mycket
för att en domstol skall anse att en bestämmelse är så otydlig att den av
detta skäl kan leda till frihet från straff. Vidare kan rättsvillfarelse leda
till straffrihet, då en myndighet genom sitt handlande givit lagbrytaren
grundad anledning antaga att hans handling var lagenlig.

Stundom tillämpas dock lindrigare regler, så att uppsåtligt brott anses uteslutet,
när gärningsmannen svävat i villfarelse rörande en viss rättslig reglering,
och oaktsamt brott anses begånget blott då gärningsmannens villfarelse
kan betecknas som vårdslös. Sålunda ha domstolarna från ansvar
frikänt den som avverkat skog i strid mot avverkningsförbud, när han varit
okunnig om eller misstagit sig om innebörden av avverkningsförbudet. I
vilken utsträckning domstolarna tillämpa delta mildare sätt att behandla
rättsvillfarelse är dock icke fullt klart.

I några fall har lagstiftaren tagit hänsyn till de svårigheter som rättsvillfarelse
kan medföra för den enskilde medborgaren. Sålunda finnas i
ett par lagar stadganden, som uppställa viss vetskap om rättsläget såsom
förutsättning för straff. Enligt prisregleringslagen (12 §) fordras sålunda
för straff, att gärningsmannen haft vetskap om att normalpris gäller, att
prisstopp föreskrivits beträffande viss förnödenhet eller tjänst o. s. v. På
motsvarande sätt gäller enligt allmänna förfogandelagen (23 §), att gär -

Första lagutskottets utlåtande nr Si.

ningsmannen straffas blott då han haft vetskap om att beslagsförfattning
eller annan föreskrift enligt lagen meddelats beträffande viss vara. Ännu
längre går 1952 års strandlag, i vilken stadgas, att bebyggelse i strid mot
förbud, som meddelats av länsstyrelse, straffas, där gärningsmannen »insett
eller bort inse att förbudet ägt tillämpning på åtgärden» (8 §). Sådana
bestämmelser äro emellertid sällsynta.

Motionären anför rörande rättsvillfarelse inom specialstraffrätten:

En allvarlig olägenhet med den nuvarande ordningen är att de enskilda
medborgarna ofta ha svårt att göra klart för sig innebörden av de regler
som gälla. Bestämmelserna äro ej sällan mycket svårtolkade. Den omständigheten
att en underrätt, en hovrätt och en minoritet i HD har en uppfattning
om innebörden av ett straffstadgande och majoriteten i HD en
annan, anses icke i och för sig medföra att stadgandet är så otydligt, att
den som tolkat stadgandet i enlighet med minoritetens uppfattning skall
gä fri från straff på grund av rättsvillfarelse.

Tidigare reformförslag och utredningsuppdrag.

De problem rörande allmänstraffrättsliga ämnen i specialstraffrätten,
som avses i motionen, ha i vissa fall redan tidigare varit föremål för statsmakternas
uppmärksamhet. Utskottet saknar emellertid anledning att gå
in på fall, där hithörande frågor diskuterats endast med tanke på en viss
specialstraffrättslig författning. Här skola blott beröras uttalanden med
mera allmän räckvidd.

Lagstiftning i förenhetligande syfte.

Vid granskningen av propositionen nr 99 till 19i9 års riksdag med förslag
till lag om straff för olovlig varuutförsel, m. m., uttalade första lagutskottet
i sitt utlåtande, nr 37 (s. 10), att de dåvarande stadgandena om
straff för överträdelser av olika utförsel- och införselbestämmelser borde
ersättas av en ny lagstiftning, uppbyggd efter enhetliga principer. Utskottet
tilläde:

Vid den av utskottet nu förordade utredningen kan måhända visa sig
möjligt att samla alla erforderliga stadganden om straff för överträdelser
mot olika import- och exportbestämmelser inom en och samma lag, som
i så fall skulle innehålla endast straffbestämmelserna jämte nödvändiga
straffprocessuella regler.

På hemställan av utskottet beslöt riksdagen att — samtidigt som den
med vissa ändringar biföll propositionen — hemställa hos Kungl. Maj:t,
att Kungl. Maj:t ville låta utarbeta och för riksdagen framlägga förslag
till ny lagstiftning rörande straff för olovlig införsel och utförsel av varor.

Riksdagens hemställan i detta avseende är beroende på Kungl. Maj:ts
prövning.

Första lagutskottets utlåtande nr 31.

Ekonomiska påföljder.

Vid 19-H ars riksdag väcktes i andra kammaren av herrar Wiberg och
Gezelius en motion, nr 97, vari hemställdes, att riksdagen mätte i skrivelse
till Kungl. Maj:t anhålla om skyndsam utredning och förslag till sådana
ändringar i då gällande lagstiftning, att förverkandepåföljd måtte kunna
ådömas även om den brottslige på grund av sådana omständigheter som
omförmälas i 5 kap. strafflagen icke kunnat fällas till ansvar.

I enlighet med första lagutskottets hemställan beslöt riksdagen att molionen
icke skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. I sitt avstyrkande
utlåtande i ärendet, nr 18, anförde första lagutskottet bl. a. följande:

Som av den lämnade redogörelsen framgår kan i åtskilliga fall, dä en
person genom ett brott skaffat sig ekonomiskt utbyte, detta enligt gällande
lag icke förklaras förverkat till kronan, om den brottslige icke fälles till
ansvar i målet. Gentemot en person, som på grund av sin sinnesbeskaffenhet
förklaras strafflös, kan därför i sådana fall förverkande icke äga rum.
Som i motionen påpekats är detta förhållande icke tillfredsställande, i
detta sammanhang må erinras, att en icke tillräknelig person enligt ö kaj).
6 § strafflagen kan förpliktas att betala skadestånd, »om och i den mån
det med hänsyn till hans sinnesart, gärningens beskaffenhet och omständigheterna
i övrigt må anses skäligt». Även om det icke bör ifrågasättas
att förverkandepåföljd skall förekomma beträffande en person, som straflfriförklarats,
i samma utsträckning som beträffande en fullt tillräknelig
person, framstår det dock som en uppenbar brist i gällande lag, att eu
straffriförklarad skall kunna njuta frukterna av en brottslig handling
utan att samhället har någon möjlighet att inskrida däremot. Detta missförhållande
är — såsom motionärerna framhållit — särskilt stötande, när
det gäller överträdelser av lagstiftningen till skydd för folk försörj ningen,
och det har på detta område också på senare tid vunnit särskild aktualitet
vid våra domstolar. — Även i andra fall, där förverkande icke kan ådömas
på grund av att brottet är preskriberat eller den brottsliga handlingen begåtts
av en minderårig eller ock brottslingen avlidit, synes gällande lag
icke fullt ändamålsenlig. Den nuvarande ordningen med bestämmelser om
förverkande i särskilda författningar förefaller också att vara mindre lämplig,
och goda skäl kunna anföras för införande av en allmän regel om förverkande
av det ekonomiska utbytet av en brottslig handling.

Utskottet är på grund av vad sålunda anförts ense med motionärerna
om önskvärdheten av att ändrade bestämmelser på förevarande område
snarast genomföras. Utskottet har emellertid inhämtat, att .straffrättskommittén
tagit upp denna fråga till behandling och att kommittén i det betänkande
om brott mot staten och allmänheten, som torde komma att avgivas
i år och som antages komma att föranleda lagförslag i ämnet till
nästa års riksdag, även kommer att framlägga förslag till allmänna bestämmelser
om förverkande, genom vilka även frågan om förverkande oberoende
av att tilltalad fälles till ansvar blir föremål för reglering. Utskottet,
som sålunda förväntar att förslag i ämnet kommer att framläggas utan
dröjsmål, har fördenskull icke funnit skäl föreslå riksdagen att i anledning
av motionen göra någon framställning till Kungl. Maj :t.

Förslå lagutskottets utlåtande nr M.

Såsom av den ovan lämnade redogörelsen framgår ha de på grundval
av straflrättskommitténs förslag år 1948 i strafflagen införda allmänna
bestämmelserna om förverkande icke kunnat tveklöst lösa de problem, som
beröras i utskottets utlåtande av år 1944.

4 sitt ovannämnda vid 19i9 års riksdag avgivna utlåtande, nr 37, i anledning
av proposition med förslag till den sedermera antagna och år 1949 utfärdade
lagen om straff för olovlig varuutförsel, in. in., anmärkte första lagutskottet
(s. 9—10) på att i de tre huvudförfattningarna, som propositionen
avsåg, nämligen lagen om straff för olovlig varuutförsel, 1923 års lag om
straff för olovlig varuinförsel samt 1924 års lag med särskilda bestämmelser
angående olovlig befattning med spritdrycker och vin, såväl reglerna
om utmätande av bötesstraff som stadgandena om förverkande voro
utformade på olika sätt både i då gällande rätt och enligt den sedermera
antagna propositionen samt att förverkandereglerna icke heller stämde
överens med de allmänna bestämmelserna om förverkandepåföljd i 2 kap.
16 och 17 §§ strafflagen. Den hemställan till Kungl. Maj:t om förslag till
ny lagstiftning rörande straff för olovlig införsel och utförsel av varor,
som 1949 års riksdag gjorde i anledning av bl. a. denna kritik, har ovan omtalats.

Frågorna rörande utformande av ekonomiska påföljder för brott såväl
inom den allmänna straffrätten som inom specialstraffrätlen iorde falla
inom de utredningsuppdrag som givits strafflagberedningen. Denna beredning
tillsattes den 6 oktober 1938 för att förbereda reformer på straffsystemets
område. Till statsrådsprotokollet den 6 oktober 1938 anförde chefen
för justitiedepartementet efter alt ha berört ett flertal reformspörsmål, som
borde utredas av beredningen:

Inom det område, som sålunda berörts, bör utredningen åsyfta en översyn
och kodifiering av samtliga till straff- och skyddsåtgärd ssystemet hörande
lagbestämmelser, ägnade all intagas i en ny strafflag eller straffbalk.

En strafflagsrevision i enlighet med ovan angivna riktlinjer erhåller
omedelbar betydelse även utanför den allmänna strafflagens område. 1
den mån specialstraffrätten inrymmer särskilda stadganden som hänföra
sig till straffsystemet, torde jämväl dessa regler böra bliva föremål för omprövning.

Efter det slrafflagberedningen år 1944 avlämnat förslag till straflverkställighetsreform,
bestämde Kungl. Maj:t den 15 december 1944 att beredningen
skulle till omedelbar utredning upptaga frågan om en allmän översyn
av det straffrättsliga reaktionssystemet. Departementschefen anförde
samma dag till statsrådsprotokollet bl. a. följande:

I samband med utredningen angående frihetsstraffen torde bötesstraffet
och dess tillämpningsområde jämväl böra underkastas eu omprövning.

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

Jag vill i övrigt hänvisa till de direktiv, som lämnats beredningen i samband
med dess tillsättande. Dessa direktiv böra lända till efterrättelse i
den mån ej de ifrågavarande spörsmålen sedan dess erhållit sin lösning
eller blivit föremål för utredning i annat sammanhang.

Enligt inhämtade uppgifter har beredningen planerat att slutföra sitt
arbete i etapper. Såsom den första av dessa etapper har beredningen utarbetat
betänkande om enhetligt frihetsstraff, vilket torde framläggas under
våren. I denna etapp ha påföljder av ekonomisk natur icke varit föremål
för behandling.

Medverkan till brott.

I propositionen nr 80 till 19å8 års riksdag med förslag till lag om ändring
i strafflagen m. m., vilken låg till grund för 1948 års lagstiftning om brott
mot staten och allmänheten, anförde departementschefen rörande de föreslagna
nya reglerna om medverkan i 3 kap. strafflagen (s. 94):

Med anledning av att i några yttranden över förslaget uttalats, att det
i strafflagens allmänna del borde klarläggas huruvida medverkansreglerna
och andra bestämmelser i allmänna delen ägde tillämpning inom specialstraffrätten,
må framhållas att svaret på denna fråga är att söka icke i
strafflagen utan inom specialstraffrätten själv. Att avgörandet därvid ofta
måste ske genom analogisk tillämpning av den allmänna strafflagen utgör
intet undantag. Jag är icke beredd att i strafflagen införa några bestämmelser
som särskilt avse att ingripa i specialstraffrätten. Det i yttrandena
uppmärksammade spörsmålet är dock av så stor praktisk betydelse att
det bör bliva föremål för reglering vid det fortsatta reformarbetet på strafflagen.

I sitt nyligen avgivna betänkande med förslag till brottsbalk (SOU 1953:
14) har straffrättskommittén, såsom även framgår av dess vid detta utlåtande
fogade yttrande, sökt att genom allmänna regler bestämma i vilken omfattning
ansvar för medverkan till specialstraffrättsliga brott skall inträda.

Rättsvillfarelse.

I en promemoria med förslag till lagstiftning om domstols rätt att nedsätta
eller eftergiva påföljd för brott samt om eftergift av åtal (SOU 1948: 40)
har strafflagberedningen föreslagit ett stadgande i 5 kap. 4 § strafflagen
om straffnedsättning och eftergivande av ansvarspåföljd. I första stycket av
det föreslagna lagrummet stadgas:

Kan det på grund av särskilda omständigheter antagas att den som hur
förövat brottslig gärning skall avhålla sig från vidare brottslighet, må rätten
nedsätta straffet under det lägsta straff som för gärningen är stadgat,
såframt hinder ej möter av hänsyn till den allmänna laglydnaden; finnes
uppenbart att ansvarspåföljd ej är erforderlig, må den eftergivas.

Första lagutskottets utlåtande nr 3U.

1 andra stycket föreskrives att vid prövning som i första stycket avses skola
särskilt beaktas vissa närmare angivna omständigheter, däribland under
3., »om gärningsmannen har handlat i okunnighet om att gärningen var belagd
med straff».

I motiven till denna punkt anförde strafflagberedningen hl. a. (s. 17—18):

Under senare tid har antalet kriminaliserade handlingsformer starkt
ökats. Det har berott dels på att samhällsutvecklingen skapat nya intressen,
som man har ansett sig icke kunna skydda på annat sätt än genom det beprövade
universalmedlet straffhot, och dels på att nya metoder att angripa
de skyddade intressena har kommit till användning. Nämnda förhållanden
har medfört, att handlingsformer blivit kriminaliserade, vilka så att säga
icke i sig själva för menige man presenterar sig som straffvärda eller ens
som samhällsskadliga. Inom kris-, skatte- och rusdryckslagstiftningen kan
man finna exempel härpå. Tillströmningen av utlänningar aktualiserar den
situationen att en utlänning kan begå en här straffbar handling som i hans
eget land är rättsenlig. En rigorös tillämpning av lagens bud i dessa fall strider
ibland mot billigheten. Det bör också erinras om att det kan förekomma,
särskilt under krisförhållanden, att en straffbestämmelses innebörd lämnar
rum för tvekan eller att en författning trätt i kraft, innan den hunnit bliva
känd. Att en rättsvillfarelse i dylika och andra undantagsfall betraktas såsom
ursäktlig lärer icke undergräva den allmänpreventiva verkan som
straffbestämmelsen kan utöva.

I promemorian förutsattes att även åtalseftergift skulle kunna ifrågakomma
vid rättsvillfarelse.

Över promemorian ha olika myndigheter och sammanslutningar avgivit
yttrande. Frågorna om straffnedsättning och eftergift av påföljd äro föremål
för förnyat övervägande inom strafflagberedningen; ett nytt förslag i
dessa ämnen kommer att framläggas i det ovan omnämnda betänkande om
enhetligt frihetsstraff, vilket torde avgivas under innevarande vår.

Ett centralt granskningsorgan för administrativa

författningar.

Motionären har i anslutning till sin inledningsvis återgivna kritik av de
specialstraffrättsliga författningarnas utformning anfört att frågan om ett
centralt kvalificerat granskningsorgan av lagrådstyp för administrativa författningar
tidigare diskuterats. Även för granskning av straffbestämmelserna
torde enligt motionären ett sådant ha en betydelsefull uppgift.

Vid 19i9 års riksdag väckte herr Herlitz en motion i första kammaren,
nr 159, i vilken hemställdes, att riksdagen ville hos Kungl. Maj:t anhålla
om utredning angående former för sakkunnig granskning, i större omfattning
än nu sker, av lagar och författningar och för riksdagen framlägga det
förslag vartill utredningen kunde föranleda.

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

Som motivering anförde motionären bl. a. följande:

Det är endast vid en begränsad del av vår lagstiftning som lagrådet medverkar.
Dess egentliga område utgöres av civil-, straff- och processrätten. I
vilken utsträckning det i övrigt skall anlitas, är i hög grad oklart. För att
säga det rent ut: det beror faktiskt ofta på eu skönsmässig bedömning av
lagstiftningens vikt eller — oavsett om den är viktig eller oviktig — på dess
likhet med annan lagstiftning, som varit prövad av lagrådet. I varje fall finnes
det vidsträckta områden, där det enligt gällande rätt är uppenbart att
lagrådsgranskning ej erfordras. Grundlagarna — t. ex. tryckfrihetsförordningen
— höra ej till dess område, skattelagstiftningen ej heller. Vid
författningar, som Kungl. Maj:t ensam utfärdar, ifrågakommer ej lagrådsgranskning.

Härav har i många fall ingen skada vållats; det är påtagligt att det ofta
nedlägges lika mycken omsikt och omsorg, fastän lagrådet ej är med i
spelet. Men det lärer icke kunna bestridas, att lagstiftningen på dessa områden
i stort sett får en sämre karaktär. Den blir icke lika genomtänkt och
genomarbetad. Dess verkningar bli icke lika noggrant övervägda. Den ses
icke i vederbörligt sammanhang med annan lagstiftning och mot bakgrunden
av allmänna rättsprinciper. Detta säges med allt erkännande åt
det värdefulla arbete som utlöres av kommittéer och av departementens
lagavdelningar. Det är dock ofrånkomligt, särskilt med hänsyn
till den brådska under vilken lagstiftningen nu för tiden fortgår, att resultaten
icke alltid bliva tillfredsställande. Vi hava stora grupper av lagar och
författningar av lägre kvalitet än dem som passera lagrådet. Vad som särskilt
äventyras är sammanhanget. Vid den lagstiftning, som förberedes i ett
departement, blir ingalunda alltid i tillräcklig man sambandet med lagstiftning
inom andra departements verksamhetsområde beaktat. Och ofta
kan man iakttaga, alt då enahanda problem yppa sig inom olika departement,
de lösas på helt olika sätt.

En föga uppmärksammad förändring i vårt statsskick, som ägt rum under
senare tid — i huvudsak kanske under det senaste decenniet — har i detta
sammanhang varit av stor betydelse. Av ålder ha de konsultativa statsråden
haft en betydande uppgift inom lagstiftningen. De ha över huvud taget haft
att tillgodose rättsliga synpunkter i regeringsarbetet, och särskilt har det ankommit
på dem att vaka över enhetlighet och följdriktighet i lagstiftningen.
Eu utomstående kan icke helt bedöma, i vad mån de alltjämt kunna fylla
en sådan funktion. Men otvivelaktigt är att det härutinnan skett en stor förändring:
vi ha ett ojämförligt mycket mera utpräglat departementschefsstvre
än för 10 år sedan. Det är också naturligt, att så skett. Ärendenas
mängd har vuxit. De konsultativa statsråden — jag avser här endast dem
som äro jurister, de övriga ha ur de synpunkter, om vilka nu är fråga, ingen
betydelse — ha i hög grad upptagits av andra uppgifter än de traditionella.

För att fullt uppfatta vad de här anmärkta bristerna i vår lagstiftningsteknik
betyda, bör man göra klart för sig, att de områden, där lagrådet icke.
indirekt eller direkt, påverkar lagstiftningens utveckling, äro av en utomordentlig
betydelse. Den tid är förbi, då de väsentligaste begränsningarna i
medborgarnas rätt och frihet skedde blott genom »allmän civil- och kriminallag».
Av minst lika stor — ofta mycket större — betydelse är nu för
tiden annan lagstiftning, särskilt inom finansrättens område (framför allt

Första lagutskottets utlåtande nr 3 A.

skattelagstiftningen) och förvaltningsrätten (till vilken hland annat den
oinfattande kristidslagstiftningen hör). Den medborgerliga rättssäkerheten
kan i allra högsta grad sättas på spel genom en lagstiftning, som på dessa
områden icke är följdriktig och konsekvent, som äger rum utan att dess
verkningar i olika riktningar tillräckligt övervägas och som icke tager behörig
hänsyn till allmänna rättsprinciper.---

I fråga om vad som bör göras för att övervinna olägenheterna kunna olika
meningar hysas. Närmast inställer sig frågan om en utvidgning av lagrådets
verksamhetsområde. Det synes också uppenbart, att t. ex. vissa centrala
delar av vår skattelagstiftning förtjäna samma omsorg som civil-,
straff- och processrätten. I första hand böra sålunda lagrådets uppgifter
vidgas, men hela problemet kan icke lösas på denna väg. Lagrådets uppgifter
bleve i så fall överväldigande; särskilt kan det icke tänkas taga befattning
med alla de många författningar som stiftas utan riksdagens medverkan.
Lagrådet kan icke heller tillfredsställa de anspråk på mycket snabb
behandling som lagstiftningen ofta måste ställa. Tanken går då till enklare
anordningar. Man kan t. ex. tänka sig åtgärder till effektivisering av de konsultativa
statsrådens verksamhet på detta område. Särskild personal borde
också kunna avdelas med speciell uppgift att bevaka rättsliga synpunkter

och sörja för följdriktighet och sammanhang i lagstiftningen---. I

möjligaste mån synes höra eftersträvas, att såsom fallet är med lagrådsgranskningen,
granskningen utföres av personer i självständig ställning och
dess resultat framläggas inför offentligheten.

I sitt utlåtande, nr 8, i anledning av denna motion samt en av herr Holmbäck
i första kammaren väckt motion, nr 19, vilken delvis hade samma syfte
som motionen 1:159 men icke avsåg administrativ lagstiftning, hemställde
konstitutionsutskottet att motionerna icke måtte till någon riksdagens åtgärd
föranleda.

Konstitutionsutskottet anförde bl. a.:

Tre ledamöter av högsta domstolen och eu av regeringsrättens lagfarna
ledamöter skola enligt § 21 regeringsformen tillsammans utgöra Konungens
lagråd. Konungen må adjungera ytterligare en ledamot. Lagrådet tillkommer
enligt samma paragraf att avgiva utlåtande över de förslag till stiftande,
upphävande, ändring eller förklaring av lagar eller författningar, vilka för
sådant ändamål bliva av Konungen överlämnade. Kungl. Maj:t är skyldig
att underställa lagrådet vissa lagfrågor. I § 87 1 :o regeringsformen stadgas,
att om Konungen finner gott att för riksdagen framställa frågor om stiftande,
förändring eller upphävande av allmän civil- och kriminallag ävensom
kriminallag för krigsmakten, han skall inhämta statsrådets och lagrådets
tankar däröver. Har riksdagen för sin del antagit någon ny lag eller gammal
lags upphävande eller förändring, gäller enligt lagrummet också, att
Konungen skall inhämta statsrådets och lagrådets tankar däröver. Til! allmän
civil- och kriminallag räknas också den processuella lagstiftningen.
Kyrkolag är enligt § 87 2:o i förevarande hänseende likställd med allmän
civil- och kriminallag. För ell flertal lagstiflningsområden stadgas genom
hänvisning till S 87 regeringsformen obligatorisk lagrådsgranskning. Föreskrifter
av denna art finnas i 17, 21, 22, 28, 80, 88, (Hl och 89 regeringsformen
samt $ 5 1 :o tryckfrihetsförordningen.

2 liihang till riksdagens protokoll 1,953.

9 samt. 1 avd. Sr

Första lagutskottets utlåtande nr 3''i.

Enighet torde numera råda om att lagrådets granskning icke bör omfatta
lagförslagens allmänna politiska grunder utan uteslutande ägnas deras juridiska
sida. Lagrådsgranskningens betydelse ligger i att de remitterade lagförslagen
få en ur juridisk synpunkt tillfredsställande utformning. Denna
granskning har, såsom motionärerna framhållit, bidragit till att i allmänhet
vidmakthålla det inre sammanhanget i lagstiftningen.

En viss utvidgning av området för lagrådets granskning kan även enligt
utskottets mening vara motiverad. Dock kan utskottet icke, såsom motionärerna,
förorda en obligatorisk utsträckning av denna laggranskning utan
endast en fakultativ sådan inom ramen för gällande grundlagsbestämmelser,
vilka giva Kungl. Maj :t möjlighet att remittera till lagrådet även andra lagoch
författningsförslag än sådana, beträffande vilka det är uttryckligen
föreskrivet i grundlagarna att de skola underställas lagrådets granskning.
En viss varsamhet måste dock iakttagas härutinnan. Lagrådet kan med sin
nuvarande sammansättning icke medhinna en nämnvärd utökning av sin
arbetsbelastning. En uppdelning av lagrådet på två avdelningar eller avdelandet
av särskild personal med liknande uppgifter, såsom i motionen
1:159 ifrågasättes, kan icke heller förordas av utskottet. Mot den förra
lösningen kan anmärkas, att en sådan ökning av justitierådens och regeringsrådens
antal som skulle bli följden härav, icke bör ifrågakomma
utan tvingande skäl. Den andra lösningen, som innebär tillskapande
av ett nytt organ för laggranskning, skulle i realiteten medföra liknande
olägenheter som en ökning av lagrådsledamöternas antal. Visserligen
skulle man kunna tänka sig möjligheten av en viss utvidgning av
lagrädsgranskningen genom en motsvarande utsovring av detaljmässiga
frågor. Häremot vill utskottet emellertid framhålla, att de skilda bestämmelserna
i ett lagförslag i regel stå i ett sådant inbördes sammanhang
med varandra, att det ej är möjligt att från granskningen undantaga vissa
detaljfrågor. Utskottet anser det därför riktigast, att Kungl. Maj :t från
fall till fall får bedöma om och i vad mån lag- och författningsfrågor, som
för närvarande ej tillhöra lagrådets obligatoriska granskningsområde, ändock
böra remitteras till lagrådet.

Beträffande övriga författningsfrågor får utskottet framhålla vikten av att
även de, ehuru på annat sätt, i görligaste mån bliva föremål för en tillfredsställande
granskning ur lagteknisk synpunkt. Den granskningsuppgift, som
tillkommer de konsultativa statsråden, har under förhandenvarande omständigheter
icke kunnat medhinnas i avsedd omfattning. Det kan därför finnas
anledning att taga under omprövning om ej särskilda för uppgiften kvalificerade
tjänstemän borde ställas till de konsultativa statsrådens förfogande
vid sidan av de skilda departementens personal för att biträda de konsultativa
statsråden vid deras granskning av författningsförslagen för åstadkommande
av enhetlighet, konsekvens och klarhet. Det synes emellertid böra
ankomma på Kungl. Maj :t att härutinnan taga det initiativ, som kan vara
påkallat för uppnåendet av det angivna syftet. Någon grundlagsändring erfordras
under inga förhållanden härför.

I en reservation till utskottets utlåtande ansågo sex ledamöter att utlåtandet
bort ha bl. a. följande lydelse:

I motionen I: 159 har jämväl framhållits angelägenheten att sörja för en
ur lagteknisk synpunkt mera tillfredsställande behandling av sådana lagar

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

och författningar -— icke minst dem som utfärdas utan riksdagens medverkan
— vilka icke kunna bliva föremål för lagrådsbehandling. Utskottet delar
motionärens uppfattning härutinnan. Det är därför anledning att taga under
omprövning, huruvida ej särskilda anordningar kunde vidtagas för åstadkommande
av enhetlighet, konsekvens och klarhet i sådana lagar och författningar,
som ej bliva föremål för lagrådets granskning.

Riksdagen avslog i enlighet med konstitutionsutskottets hemställan de
båda motionerna.

Enligt inhämtade upplysningar finnes numera till statsrådsberedningen
knuten en befattningshavare i byråchefs ställning med uppgift att biträda
de konsultativa statsråden bl. a. med granskning av administrativa författningar.
I statsverkspropositionen till 1951 års riksdag begärdes anslag till
biträden åt dessa statsråd under hänvisning till konstitutionsutskottets utlåtande
8/1949 (II ht s. 2; jfr statsverkspropositionerna till 1952 års riksdag,
II ht s. 1 f., och 1953 års riksdag, II ht s. 1 f.).

Kungl. Maj:ts rätt att utfärda straffstadganden.

I regeringsformens bestämmelser om lagstiftning omnämnes icke speciellt
någon befogenhet för Kungl. Maj :t att stadga straff inom området för sin
ekonomiska och administrativa lagstiftningsmakt. Det har emellertid alltid
stått klart, att Kungl. Maj :t har en dylik befogenhet. En viss tvekan har
emellertid gjort sig gällande om icke Kungl. Maj:t är betagen rätten att ensam
stadga lika stränga straff som förekomma i den med riksdagen beslutade
lagstiftningen. Enligt nuvarande praxis föreskrives icke i författningar
utfärdade av Kungl. Maj :t ensam strängare straff än fängelse, böter eller
förverkandepåföljder.

Ifrågavarande konstitutionella problem har vid några tillfällen uppmärksammats
inom riksdagen. Sålunda anmärktes vid 1917 års riksdag i
en reservation till konstitutionsutskottets dechargememorial (nr 15, s. 66—
69), att Kungl. Maj:t i administrativ ordning utfärdat ansvarsbestämmelser
vilkas straffmaximum var två års straffarbete. Den viktigaste av dessa
författningar var kungl. förordningen den 3 mars 1916 om straff för olovlig
varuutlörsel in. m. Reservanterna ansågo dessa bestämmelser vara av
den karaktär att de i god överensstämmelse med § 87 regeringsformen ej
kunnat utfärdas av Kungl. Maj:t ensam utan rätteligen skulle behandlats
i den för stiftande av kriminallag stadgade ordningen. När 1916 års förordning
år 1949 ersattes med ny lagstiftning syntes det med hänsyn till
vad sålunda förekommit föredragande departementschefen lämpligast att
frågan om meddelande av nya bestämmelser rörande påföljder för olovlig
varuutförsel prövades i den ordning § 87 regeringsformen föreskriver (proposition
nr 99 till 1949 års riksdag, s. 22).

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

Vid 1928 års riksdag gjorde konstitutionsutskottet i sitt dechargememorial
(nr 20, s. 3—6) anmälan enligt § 107 regeringsformen mot det statsråd
som föredragit kungl. kungörelsen den 26 juli 1927 med vissa bestämmelser
angående skjutvapen och ammunition, emedan däri upptagits en
föreskrift om förverkande av skjutvapen som innehas utan tillstånd eller
utan att stadgad anmälan gjorts.

Konstitutionsutskottet anförde i sin anmälan bl. a. att Kungl. Maj:t är
berättigad att i ekonomiska förordningar, häri inbegripet politiförfattningar,
stadga straffbestämmelser — böter eller fängelse — för överträdelse av
bestämmelser i förordningarna och även beträffande näringslagstiftningen
stadga, att vara som obehörigen innehaves eller nyttjas skall vara förbruten.

Vid 1949 års riksdag föreslog första lagutskottet i sitt utlåtande nr 37
en sådan ändring i 12 § i ovan omnämnda förslag till lag om straff för
olovlig varuutförsel, att påföljd för olovlig varuutförsel som föreskrevs i
en av Kungl. Maj:t ensam utan stöd av särskild fullmaktslag utfärdad författning
skulle tillämpas blott då den var lindrigare än motsvarande påföljd
enligt lagen om straff för olovlig varuulförsel.

Ändringsförslaget bifölls av riksdagen och godtogs av Kungl. Maj:t.

Första lagutskottet anförde till stöd för sitt förslag:

Utskottet har icke något att erinra mot alt Kungl. Maj:t, då speciella författningar
rörande exportförbud utfärdas, däri inför särskilda ansvarsbestämmelser
på vedertaget sätt samt all dessa därvid skola tillämpas med
uteslutande av de allmänna reglerna i det föreliggande lagförslaget, Emellertid
måste därvid vara ett villkor, att de i dessa författningar stadgade

påföljderna äro lindrigare än den allmänna lagens.---Kungl. Maj:t

bör på nu anförda grunder bemyndigas att bestämma lindrigare påföljder
för överträdelse av exportförbud än vad som stadgas i detta lagförslag, därest
omständigheterna skulle föranleda därtill.

Skulle på något område erfordras strängare ansvarspåföljder än de i
denna lag stadgade, få i så fall bestämmelser därom intagas i särskild lag
eller i författning, som utfärdats med stöd av bemyndigande i lag.

Motionären har i förevarande fråga anfört:

Enligt gällande praxis anses Kungl. Maj:t äga utan riksdagens hörande
meddela straffbestämmelser, vari högre straff icke utsättes än böter eller
fängelse. Här uppkomma ofta vissa kollisioner. Om t. ex. Kungl. Maj:t och
riksdag såsom lagstiftare avsiktligt lämnat ett visst område straffrätt eller
endast utsatt ett lägre straff för visst brott, äger då Kungl. Maj:t genom
utnyttjande av sin administrativa lagstiftningsbefogenhet meddela strängare
straff inom ramen för sin nyss angivna kompetens?---— Straff lagberedningen

väntas inom kort föreslå att skillnaden mellan fängelse
och straffarbete upphäves. Om så sker, måste den ovannämnda sedvanerättsliga
konstitutionella regeln om Kungl. Mnj:ts strafflagstiftningskompetens
underkastas jämkning av något slag.

Första lagutskottets utlåtande nr M.

Yttranden.

Den av motionären begärda utredningen angående de allmänstrafl rättsliga
problemen inom specialstraffrätten och om en översyn av gällande specialstraffrättsliga
stadganden har tillstyrkts av straffrättskommittén, riksåklagarämbetet,
hovrätterna för övre Norrland och Västra Sverige, Föreningen
Sveriges häradshövdingar, Föreningen Sveriges stadsdomare samt
styrelsen för Sveriges advokatsamfund.

De hörda myndigheterna och sammanslutningarna uppehålla sig främst
vid frågan om allmänstraffrättsliga problem inom specialstr
af f rätten och sysselsätta sig särskilt med de påtalade bristerna
i specialstraffrättslig lagstiftning och rättspraxis.

Straffrättskommittén har, såsom framgår av dess bifogade yttrande, omtalat
att den vid utarbetandet av förslaget till brottsbalk i viss utsträckning
gjort en sådan översyn av specialstraffrätten som avses i motionen. Den
har vidare uttalat, att frågan om de subjektiva förutsättningarna för straffbarhet
inom specialslraffrätten är förtjänt av att närmare utredas. Kommittén
tillägger, alt behovet av en utredning angående de allmänstraffrättsliga
problemen inom specialstraffrätten emellertid torde vara än mera framträdande
beträffande frågorna om förverkande, husbondeansvar och ansvar
för juridiska personer, vilka frågor icke närmare behandlas av kommittén.

Riksåklagarämbetet anför i detta hänseende:

Det torde ligga i sakens natur, att det beträffande eu lagstiftning, som
omspänner så vida områden och som tillkommit icke genom ett sammanhängande
lagstiftningsarbete utan i betydande omfattning såsom en mera
tillfällig lagstiftningsprodukt oeb ofta under brådskande förhållanden
knappast kan förväntas, att lagstiftningen i fråga om enhetlighet, överskådlighet
och klarhet skall kunna helt fylla de krav, som i dessa avseenden
böra ställas på densamma. Så är ej heller fallet. Eu granskning av den
gällande specialstraffrätlen visar, att densamma i åtskilliga hänseenden är
behäftad med brister. Dessa äro i huvudsak av två slag. Ä ena sidan lämnas
nämligen inom specialslraffrätten i betydande utsträckning frågan
öppen, i vilken omfattning de i strafflagens allmänna del givna allmänstraffrättsliga
bestämmelserna äro att tillämpa. Och i den män sådana
regler givits, avvika dessa å andra sidan utan att detta alltid kan anses
motiverat av sakliga skäl från motsvarande stadganden såväl inom specialslraffrätten
som inom strafflagen.

Den nyss angivna avsaknaden inom specialslraffrätten av allmänslraffrättsliga
föreskrifter har föranlett, alt rättspraxis härvidlag utvecklat sig
efter olika linjer på skilda områden inom specialslraffrätten. Den utveckling
som sålunda skett har icke alltid stått i överensstämmelse med allmänt
vedertagna grundsatser inom straffrätten. I det sistnämnda avseendet
är särskilt den behandling, frågan om de subjektiva förutsättningarna för
straffbarhet erhållit inom praxis, belysande.

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

Ämbetet utvecklar närmare olikheterna i sistnämnda hänseende mellan
den allmänna straffrätten och specialstraffrätten samt fortsätter:

Den oklara gränsdragningen härvidlag har varit ägnad att framkalla
ovisshet inom de rättsvårdande organen rörande gränserna för straffbudens
tillämpning. Av än större betydelse i detta sammanhang får dock självfallet
anses vara den känsla av rättsosäkerhet, som en så flytande rättstillämpning
är ägnad att väcka bland allmänheten.

I motionen ha exempel anförts på fall, där olika principer i allmänstraffrättsliga
frågor kommit till uttryck inom skilda lagstiftningskomplex inom
specialstraffrätten, utan att någon saklig motivering härför kan anses
föreligga. De anförda exemplen kunna säkerligen mångfaldigas. Vad angår
den bristande överensstämmelsen mellan hithörande stadganden inom
strafflagen och motsvarande föreskrifter inom specialstraffrätten, torde
framför allt reglerna om förverkande erbjuda exempel härpå. Det torde
härvidlag kunna påstås, att de specialstraffrättsliga reglerna understundom,
utan att detta alltid kan anses vara av förhållandena påkallat, äro
avsevärt mera vittgående och strängare än bestämmelserna i 2 kap. Ib och
17 §§ strafflagen. Ej sällan, exempelvis i det i motionen anförda exemplet
från KK 14 mars 1947 angående allmänt importförbud, äro de i specialstraffrätten
härvidlag meddelade bestämmelserna så stränga, att de för
allmänheten måste framstå såsom obilliga.

Av dessa skäl finner riksåklagarämbetet en utredning av de i motionen
berörda spörsmålen, i den mån de icke kunna förväntas finna sin lösning
i det av straffrättskommittén utarbetade förslaget till brottsbalk, av behovet
påkallad och tillstyrker fördenskull del i motionen framlagda förslaget
härom.

Föreningen Sveriges stadsdomare anser författningsbestämmelserna på
specialstraffrättens område förete avsevärda brister och att rättssystemet
på väsentliga punkter icke är tillräckligt genomtänkt och konsekvent.

Hovrätten för Övre Norrland anför:

Den oenhetlighet som präglar specialstraffrältens bestämmelser om
straff och andra påföljder kan i vissa fall leda till resultat, som ur rättvisesynpunkter
äro mindre tilltalande. Möjlighet torde föreligga att härutinnan
ernå större enhetlighet.

Hovrätten är också i ett visst avseende kritisk mot lagstiftningstekniken
i de särskilda specialstraffrättsliga bestämmelserna:

De svårigheter som möta vid tillämpningen av de specialstraffrättsliga
författningarna — särskilt närings- och polisförfattningarna — torde i viss
utsträckning bero på att författningarnas straffstadganden ofta utformats
på ett från straffbuden i allmänna strafflagen avvikande sätt, såtillvida
att gärningsbeskrivningarna icke anknyta till det ansvariga subjektets
handlande utan i stället angiva ett handlingsmönster samt stadga straff för
den som icke rättar sig därefter. Det kan därför ifrågasättas, huruvida icke

Första lagutskottets utlåtande nr 3i.

i samband med utredningen specialstraffrättens gärningsbeskrivningar
böra göras till föremål för översyn.

Föreningen Sveriges häradshövdingar uttrycker i sitt tillstyrkande yttrande
en viss tvekan:

Specialstraffrätten spänner över vitt skilda områden och berör snart
sagt alla former för mänsklig verksamhet. Motionären har uttalat, att den
som ur straffrättslig synpunkt undersöker denna lagstiftning tycker sig
mången gång finna, att lagskrivarna icke ägnat större intresse åt straffbestämmelserna.
Denna kritik saknar enligt föreningens mening icke fog.
Emellertid torde det näppeligen låta sig göra att i alla dessa vitt skilda
förhållanden fastställa enhetliga lagregler. Det synes dock sannolikt att
en undersökning av specialstraffrätten skulle kunna leda till det resultatet,
att beträffande vissa särskilda rättsinstitut, om än icke alldeles enhetliga
sä dock likartade rättsregler kunna uppställas. Därmed är emellertid icke
sagt att en omarbetning av denna vidlyftiga lagstiftning bör komma till
stånd. Föreningens bestämda och vid många tillfällen uttalade åsikt är att
stor försiktighet bör iakttagas då det gäller att verkställa ändringar i gällande
lag. Att enbart på teoretiska grunder eller i ändamål att åstadkomma
en enhetlighet, varav behov ej starkt framträtt, vidtaga lagändringar
anser föreningen icke tillrådligt. Enligt föreningens uppfattning kan ej
heller de nuvarande delvis olikartade regler som gälla inom specialstraffrätten
i praktiken anses ha lett till otillfredsställande resultat. Däremot
torde icke kunna bestridas, att de av motionären påtalade otydligheterna
och olikheterna i regleringen av vissa rättsinstitut äro till olägenhet såväl
för allmänheten som för de rättstillämpande myndigheterna. Dessa olägenheter
synas vara så påtagliga, att de kunna motivera den utredning, varom
i motionen hemställes.

Frågan om ett centralt granskningsorgan för administrativa
författningar har särskilt berörts blott i två yttranden: Hovrätten

för Övre Norrland anser, att det av motionären framförda förslaget
att inrätta ett centralt granskningsorgan för de administrativa författningarna
synes mycket beaktansvärt.

Riksåklagarämbetet anför:

Inrättandet av ett sådant granskningsorgan skulle säkerligen ha eu
viktig uppgift att fylla. Förslagets genomförande skulle emellertid sannolikt
komma att medföra praktiska svårigheter i lagstiftningsarbetet och betydande
kostnader. Det torde kunna förväntas, att behovet av ett granskningsorgan
sådant som det i motionen ifrågasatta kan bliva mindre efter
genomförandet av den omarbetning av specialstraffrätten som får antagas
bliva resultatet av den nyss föreslagna utredningen. Med hänsyn härtill
anser sig ämbetet böra förorda, att frågan om del föreslagna granskningsorganets
inrättande får anstå tills viss tids erfarenhet vunnits av nyss angivna
omarbetning.

Första lagutskottets utlåtande nr 3i.

Den konstitutionella frågan om Kungl. M a j: t s rätt att utfärda
straffstadganden har icke föranlett något uttalande i de avgivna
yttrandena.

Beträffande formen för den föreslagna utredningen har straff rättskommittén
ifrågasatt huruvida icke, innan en sådan utredning som avses
i motionen sättes i gång, en förberedande, vetenskaplig undersökning och
kartläggning av området borde verkställas på liknande sätt som skett beträffande
förvaltningsförfarandet (SOU 1946:69) och skadeståndsrätten
(SOU 1950: 16). Kommittén uttalar vidare, att beträffande bl. a. frågan
om förverkande undersökningen torde böra bedrivas efter samråd med
strafflagberedningen. Först efter en sådan förberedande undersökning och
kartläggning torde enligt kommittén kunna avgöras vilka arbetsområden
som i första hand böra göras till föremål för lagstiftningsåtgärder.

Till straffrättskommitténs förslag i förevarande hänseende ansluta sig
riksåklagarämbetet, hovrätten för Övre Norrland, hovrätten för Västra Sverige,
Föreningen Sveriges stadsdomare och Föreningen Sveriges häradshövdingar,
sistnämnda förening med uttalande att den livligt understryker
önskvärdheten av att en sådan undersökning och kartläggning, som straffrättskommittén
ifrågasatt, verkställes innan en utredning sättes i gång.

Hovrätten för Övre Norrland uttalar att den ansluter sig till straffrättskommitténs
synpunkt, främst med hänsyn till utredningsuppdragets omfattning,
samt tillägger:

Därest i samband med eu dylik undersökning författningsmaterialet
systematiseras, torde jämväl vidgade möjligheter erhållas att företa den
önskvärda allmänna översynen av specialstraffrätten i syfte att ernå större
enhetlighet i fråga om författningarnas gärningsbeskrivningar samt bestämmelser
om straff och andra påföljder.

På grund av det anförda tillstyrker hovrätten, att den begärda utredningen
kommer till stånd huvudsakligen efter de linjer, straffrättskommittén förordat.

Utskottet.

Specialstraffrätten är ett stort och betydelsefullt rättsområde. Dess betydelse
har ökat ju mera samhället ingripit reglerande i socialt och ekonomiskt
hänseende. Praktiskt taget varje dylik reglering kräver nämligen för
sitt genomförande bestämmelser om straff för den som icke ställer sig ifrågavarande
föreskrifter till efterrättelse. Av de rättsregler, vilkas efterföljande
sanktioneras genom de specialstraffrättsliga bestämmelserna, beröra
åtskilliga frågor av väsentlig betydelse ur såväl allmän som enskild synpunkt.
De specialstraffrättsliga straffstadgandena äro spridda inom ett mycket
stort antal författningar av växlande ålder och innehåll. r.nvt

Första lagutskottets utlåtande nr 3-i.

En mycket stor del av de författningar som innehålla specialstraffrättsIiga
bestämmelser har utfärdats i administrativ ordning av Kungi. Maj :t.

Rent kvantitativt spelar specialstraffrätten en betydande roll inom straffrättsskipningen;
över hälften av de lagöverträdelser, som årligen beivras i
Sverige, äro förseelser mot specialstraffrättsliga föreskrifter. Att denna omfattande
straffrättsskipning på specialstraffrättens område icke väcker större
allmän uppmärksamhet, torde bero på att de straff som ådömas i regel
utgöras av böter till måttliga belopp. Det bör emellertid anmärkas, att ett
stort antal specialstraffrättsliga bestämmelser ger möjlighet att ådöma frihetsstraff
och att specialstraffrättsliga lagöverträdelser i inånga fall förskylla
mycket kännbara ekonomiska påföljder i form av normerade böter
eller förverkande.

Med hänsyn till att den specialstraffrättsliga lagstiftningen omspänner
vida områden och tillkommit vid skilda tider och i olika sammanhang, kan
den knappast helt fylla de krav i fråga om enhetlighet, överskådlighet och
klarhet, som böra ställas på densamma. En granskning av den gällande specialstraffrätten
visar också, att densamma i åtskilliga hänseenden är behäftad
med brister. Dessa äro i huvudsak av två slag. A ena sidan saknas nämligen
inom specialstraffrätten i betydande utsträckning föreskrifter om huru
de allmänna problem skola lösas som för strafflagsbrottens del behandlas
i strafflagens s. k. allmänna del. Detta har medfört, att domstolarnas praxis
i dessa hänseenden på många punkter blivit vacklande och mindre följdriktig
och att den på vissa områden inom specialstraffrätten utvecklat sig
på ett sätt som icke står i överensstämmelse med vad som eljest gäller inom
straffrätten. När å andra sidan, såsom stundom sker, regler i dessa allmänna
ämnen givas i specialstraffrättsliga författningar, avvika de ofta från vad
som gäller enligt strafflagen eller enligt andra specialstraffrättsliga bestämmelser,
utan att detta alltid kan anses motiverat av sakliga skäl.

Av utskottets ovan lämnade redogörelse för gällande rätt och av yttrandena
över motionen torde framgå, att bland de ämnen inom specialstraffrätten,
där tvekan råder om vad som gäller, där reglerna äro mindre följdriktiga
eller där deras sakliga innebörd kan kritiseras eller diskuteras, märkas
ekonomiska påföljder för brott — särskilt förverkande — medverkan
till brott, de subjektiva förutsättningarna för straff, husbondeansvar, juridiska
personers ansvar samt rättsvillfarelse.

Om det förslag till brottsbalk, som straffrättskommittén nyligen framlagt,
lägges till grund för ny lagstiftning, kommer den allmänna straffrätten
att undergå en omfattande modernisering och reformering. Det synes
önskvärt att specialstraffrätten i möjligaste mån bringas i överensstämmelse
med denna nya lagstiftning och att den även i övrigt reformeras så
att den i kvalitet närmar sig den allmänna straffrätten mer än vad nu är
fallet. Vissa av de specialstraffrättsliga problem, som motionären fram -

2(5

Första lagutskottets utlåtande nr 3U.

hävt, komma visserligen att få sin lösning, om straffrättskommitténs förslag
genomföres, främst frågan rörande de allmänstraffrättsliga medverkansreglernas
tillämpning inom specialstraffrätten. Flertalet av de brister i specialstraffrätten,
som nyss berörts, kommer emellertid icke att avhjälpas därigenom.

Med hänsyn till vad sålunda anförts finner utskottet, att specialstraffrätten
i åtskilliga hänseenden är i behov av en översyn. På sätt motionären
anfört, synes en sådan översyn främst böra avse de allmänstraffrättsliga
frågorna i specialstraffrätten, varvid man bör eftersträva att — i den mån
sakliga skäl icke motivera särregler — nå fram till enhetliga regler för hela
specialstraffrättens område. Även vad avser de särskilda brotten torde emellertid
böra övervägas, om icke en mera enhetlig reglering än vad som nu
är fallet är möjlig att åstadkomma.

Enligt konstitutionell praxis föreskriver Kungl. Maj :t böter och fängelse
men icke straffarbete såsom påföljd för överträdelser av författningar, som
utfärdats i administrativ ordning. Denna sedvanerättsliga konstitutionella
regel kommer i ett nytt läge, om strafflagberedningens väntade förslag rörande
sammanslagning av straffarterna fängelse och straffarbete till ett
enhetligt frihetsstraff upphöjes till lag. Utskottet anser det önskvärt, att
frågan om den jämkning av den konstitutionella regeln, som denna reform
torde göra nödvändig, närmare utredes. Såsom motionären anfört, synas
jämväl problemen om kollision mellan Kungl. Maj :ts administrativa strafflagstiftning
och straffbestämmelser beslutade av Kungl. Maj :t och riksdagen
gemensamt böra beaktas vid den föreslagna utredningen.

Beträffande den av motionären väckta frågan om ett centralt granskningsorgan
för administrativa författningar har utskottet, såsom ovan
nämnts, inhämtat, att en befattningshavare i byråchefs ställning förordnats
att biträda de konsultativa statsråden bl. a. med granskning av administrativa
författningar. Denna åtgärd torde bidraga till att sådana författningar
erhålla en ur lagteknisk synpunkt tillfredsställande utformning. Skulle den
visa sig icke vara till fyllest, kan det förutsättas, att erforderliga organisatoriska
förändringar komma att vidtagas. Någon särskild utredning av ifrågavarande
spörsmål synes därför icke erforderlig.

En utredning i enlighet med vad utskottet ovan i de särskilda frågorna
förordat synes alltså böra komma till stånd. Som i flertalet yttranden anföres,
kan det ifrågasättas, huruvida icke, innan en sådan utredning som avses
i motionen sättes i gång, en förberedande vetenskaplig undersökning och
kartläggning av området borde verkställas.

Första lagutskottets utlåtande nr M.

Under åberopande av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

att riksdagen i anledning av förevarande motion, I: 177,
ville i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om utredning angående
de allmänstraffrättsliga problemen inom specialstraffrätten
och om en översyn av gällande specialstraffrättsliga
stadganden i förtydligande och förenhetligande syfte.

Stockholm den 28 april 1953.

På första lagutskottets vägnar:

OLOV RYLANDKR.

Vid detta ärendes behandling ha närvarit

från första kammaren: herrar Ahlkvist, Olofsson, Lodenius, Lindblom,
Lundgren, Herbert Hermansson, Lindgren och fru Wallentheim,;

från andra kammaren: herrar Rylander, Lindberg, Landgren, fröken
Öberg, herrar Gezelius, Gustafsson i Borås, Johansson i Norrfors och Ekström.

Förslå lagutskottets utlåtande nr 3U.

Bilaga.

Till Riksdagens första lagutskott.

Av Kungl. Maj:t anbefalld att till utskottet avgiva utlåtande över en av
herr Göransson vid 1953 års riksdag väckt motion, nr 177 i första kammaren,
om utredning angående de allmänstraffrättsliga problemen inom
specialstraffrätten m. m. får straffrättskommittén anföra följande.

I enlighet med sitt utredningsuppdrag har kommittén vid utarbetandet
av förslag till brottsbalk — vilket kommittén beräknar att avlämna under
våren — behandlat vissa allmänstraffrättsliga frågor. Sålunda avser kommittén
att i särskilda kapitel upptaga dels bestämmelser om försök, förberedelse,
stämpling och medverkan till brott, d. v. s. frågor som nu behandlas
i SL 3 kap., dels allmänna bestämmelser om straffbarhet och strafffrihet,
såsom nödvärn och nöd samt verkan av lydnadsplikt, motsvarande
vissa av bestämmelserna i SL 5 kap., dels ock stadganden om strafflags
tillämplighet i tiden, i vilket hänseende man nu är hänvisad till analogisk
tillämpning av strafflagens promulgationslag, och om strafflags tilllämplighet
i rummet, varom regler finnas i SL 1 kap. Övriga bestämmelser
i strafflagens allmänna del, nämligen om straff och förverkande i 2
kap., om konkurrens och återfall i 4 kap. samt om straffrihet eller straffnedsättning
på grund av ungdom eller bristande tillräknelighet och om
preskription i 5 kap., ha däremot ansetts falla under strafflagberedningens
lagstiftningsuppdrag.

Beträffande de bestämmelser av allmänstraffrättslig natur som kommittén
sålunda avser att upptaga i förslaget till brottsbalk ämnar kommittén
föreslå ett stadgande av innehåll alt de skola tillämpas även beträffande
gärningar som äro straffbelagda i annan lag eller författning än brottsbalken,
när ej annat följer av vad för visst fall är stadgat. Huruvida från
de allmänna bestämmelserna avvikande regler skola gälla inom specialstraffrätten
skall enligt förslaget alltså bliva beroende på om särskilda
regler i dessa ämnen meddelas i den specialstraffrättsliga författning varom
är fråga eller om det utan uttryckligt stadgande följer av de specialstraffrällsliga
straffbudens beskaffenhet att de allmänna bestämmelserna i brottsbalken
icke äro tillämpliga.

1 kapitlet med allmänna bestämmelser om straffbarhet och straffrihet
avser kommittén att, utöver vad förut nämnts, upptaga el t stadgande all
straff skall ådömas endast för gärning som begåtts uppsåtligen eller, där
det är särskilt stadgat, av oaktsamhet, dock att till straff ej skall dömas
om oaktsamheten var ringa. Detta stadgande skall emellertid uttryckligen
begränsas till att avse brott som behandlas i brottsbalken och sålunda ej
gälla för specialstraffrätten. Principen om uppsåt eller oaktsamhet såsom
förutsättning för straffbarhet torde väl som regel böra upprätthållas
även inom specialstraffrätten (jämför SvJT 1950 s. 467 f). Inom special -

Första lagutskottets utlåtande nr 34.

straff rätten, sådan den nu är utformad, liar emellertid ej generellt tilllämpats
den principen att, då annat ej är uttryckligen stadgat, för straffbarhet
kräva att gärningen begåtts uppsåtligen. Många bestämmelser inom
specialstraffrätten avse att straffa även oaktsamhet, ehuru detta icke uttryckligen
framgår av bestämmelserna; i vissa fall anses straff t. o. in. inträda
oberoende av om den ansvarige handlat med uppsåt eller av oaktsamhet.

Såsom av det anförda framgår har kommittén i viss utsträckning gjort
en sådan översyn av specialstraffrätten som avses i motionen. Av de utav
motionären påvisade spörsmål, som siirskilt borde klarläggas genom en
allmän utredning, har kommittén sålunda sökt att genom allmänna regler
bestämma i vilken omfattning ansvar för medverkan till brott skall inträda.
Däremot upptages ej frågan om de subjektiva förutsättningarna för straffbarhet
för specialstraffrättens del i förslaget till brottsbalk. I likbet med
motionären anser emellertid kommittén att denna fråga är förtjänt av att
närmare utredas, i första hand kanske med tanke på kommande speciallagstiftning.
Behovet av en utredning angående de allmänstraffrättsliga
problemen inom specialstraffrätten torde emellertid vara än mera framträdande
beträffande frågorna om förverkande, husbondeansvar och ansvar
för juridiska personer, vilka frågor icke närmare behandlas av kommittén.

På grund härav får kommittén tillstyrka att den i motionen begärda
utredningen kommer till stånd. Det kan emellertid ifrågasättas huruvida
icke, innan en sådan utredning sättes i gång, förberedande, vetenskaplig
undersökning och kartläggning av området borde verkställas på liknande
sätt som skett beträffande förvaltningsförfarandet och skadeståndsrätten
(jfr SOU 1946: (19 och 1950: 16). 1 vissa delar föreligga redan sådana undersökningar.
Sålunda har kommittén anlitat docenten vid Stockholms
högskola Hans Thornstedt för en utredning angående tillämpningen inom
specialstraffrätten av strafflagens medverkansregler in. in. och Thornstedt
liar i sitt arbete Om företagaransvar (Stockholm 1948) behandlat frågor
som i förevarande sammanhang äro av betydelse. Beträffande bland annat
frågan om förverkande torde undersökningen böra bedrivas efter samråd
med strafflagberedningen. Först efter en sådan förberedande undersökning
och kartläggning torde kunna avgöras vilka arbetsområden som i första
hand böra göras till föremål för lagstiftningsåtgärder.

Stockholm den 19 februari 1958.

För slraffrättskommittén:

BIRGER EKEBERG.

Sten liudholm.

Svenska Tryckeriaktiebolaget, Stockholm 195.»
59(152