Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969 (Utlåtande 1969:L2u74 - höst l2u)

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

Nr 74

Utlåtande i anledning av motioner om en allmän översyn av lagen om
allmän försäkring.

Andra lagutskottet har behandlat två till lagutskott hänvisade motioner, I: 783
av herr Pettersson, Georg, och herr Larsson, Lars, samt II: 902 av fru Skantz m. fl.

I motionerna, vilka är likalydande, har yrkats »att riksdagen beslutar, att i
skrivelse till Kungl. Maj:t hemställa om utredning och allmän översyn av lagen om
allmän försäkring (AFL) med sikte på dess anpassning till den framtida samhällsutvecklingen,
i enlighet med vad i motionen anförts».

Över motionerna har utskottet i den ordning 46 § riksdagsordningen föreskriver
inhämtat yttranden från riksförsäkringsverket, socialstyrelsen och arbetsmarknadsstyrelsen.
Yttranden har därjämte på utskottets begäran avgivits av Försäkringskasseförbundet,
Svenska arbetsgivareföreningen, Landsorganisationen i Sverige,
Tjänstemännens centralorganisation och Sveriges akademikers centralorganisation.

Motionerna

Motionärerna anger att den allmänna försäkringen alltsedan den trädde i full
funktion den 1 januari 1963 ändrats och byggts ut undan för undan. Utvecklingen
har därvid hållit sig ganska väl inom försäkringens traditionella syften och
grundläggande principer. Enligt motionärernas mening är tiden nu inne för att
pröva huruvida ramen kan vidgas för den allmänna försäkringens målsättning.
Motionärerna anför:

Samhällsförhållandena undergår ständig förändring. Därav påverkas betingelserna
för trygghetspolitiken och medborgarnas anspråk på social trygghet. Inom sin
ram måste den allmänna försäkringen undergå en motsvarande utveckling, om den
med oförsämrad effekt skall täcka avsedda behov. För att öka verkningsgraden eller
täcka nya behov krävs att även ramen vidgas. Nya behov och anspråk dyker ständigt
upp. De kan täckas antingen med separata åtgärder genom nya organ eller
med utbyggnad på tidigare lagda grunder. Försäkringssystemets möjligheter och
allmänna användbarhet i trygghetspolitiken är långt ifrån uttömda. Det är tvärtom
en god grund för vidareutveckling och fortsatt utbyggnad.

Med sikte på 1970-talet bör en allmän översyn av lagen om allmän försäkring
och dess syften genomföras. Ändamålet bör vara att pröva hur man lämpligen kan
vidga ramen för försäkringens funktion i trygghetssystemet. Detta bör i första hand

1 — Bihang till riksdagens protokoll 1969. 9 saml. 2 avd. Nr 74

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

ske med avseende på effekten för hittills avsedda syften. Men samtidigt bör prövas
hur man med rationellt utnyttjande av försäkringssystemets och försäkringsadministrationens
potentiella möjligheter kan täcka andra och nya behov på ändamålsenligt
sätt.

Som exempel på överväganden som lämpligen bör ingå i en allmän översyn
av försäkringslagen nämner motionärerna följande.

Försäkringslagen bör ses över så att den inte lägger hinder i vägen för rationaliseringssträvanden
genom införande av modern ADB-teknik i försäkringsadministrationen.

Inom sjukpenningförsäkringen ger nuvarande regler om en på förhand gjord
inplacering i sjukpenningklass i vissa fall en onödigt bristfällig anpassning till det
faktiska inkomstbortfallet. Ett smidigare system bör övervägas. I samband därmed
bör möjligheterna till en ytterligare höjning av kompensationsgraden studeras, vilket
i sin tur aktualiserar frågan om sjukpenningens beskattning.

Förmånsrätten inom sjukförsäkringen är strikt begränsad till, förutom moderskap,
fall av faktisk sjukdom. Det bör utredas om inte förmånsrätten kan sträckas
ut till allmänt hälsovårdande och sjukdomsförebyggande åtgärder med medicinsk
anknytning. Dessutom bör övervägas om förmånsrätten kan sträckas ut ännu
längre. För vissa grupper av sjuka och handikappade skulle man kunna tänka sig
en generell rätt till ersättning för hemhjälp samt vårdinsatser och vårdkostnader i
hemmet.

Det bör övervägas om sjukpenning skall kunna användas som legal kompensation
för inkomstbortfall även vid avbrott i arbete av annat skäl än egen sjukdom,
t. ex. vid avbrott i arbete för att ta vård om en sjuk familjemedlem.

Frågan om hemmafruars rätt till sjukpenning är otillfredsställande löst. En förbättring
skulle kunna åstadkommas genom införande av rätt till återbäring för
vissa hemhjälpskostnader.

För rätt till sjukpenning under längre tid än en vecka krävs att rätten till sjukpenning
styrkts med läkarintyg. Med hänvisning bl. a. till den bristande tillgången
på läkare och svårigheterna att ange huruvida patienternas arbetsförmåga är nedsatt
i betydande grad bör utredas om läkarna kan befrias från plikten att avge
intyg »om förhållanden som ofta ligger utanför deras möjligheter till realistisk
bedömning».

Inom den allmänna pensioneringen bör en vidgad rätt till förtidspension utredas
dels i fall där en viss restarbetsförmåga föreligger men där möjligheter att i
realiteten utnyttja denna och därigenom bereda sig arbetsinkomst saknas, dels i fall
där äldre personer ramlat ur produktionslivet utan möjlighet att slussas tillbaka
igen.

En annan aktuell fråga på pensionsområdet är frågan om lägre pensionsålder
för personer med vissa yrken.

Ett införande av ytterligare arbetsmark nadsmässigt betonade moment i pensionsdelegationernas
bedömningsbild kan påfordra en förändring av delegationernas
sammansättning.

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

Förmånsrätten vid rehabilitering är otillräcklig, splittrad och svåröverskådlig
för den enskilde. Försäkringen är formellt bunden på sätt som inte sällan ger
negativ effekt på den enskildes benägenhet att underkasta sig rehabiliteringsförsök.
Den praxis som utvecklats för rätt till sjukpenning vid arbetsvärd kommer ofta
i motsatsförhållande till arbetsvärdens syfte och måste te sig obegriplig för den
som råkat hamna på fel sida om förmånsgränsen. Motionärerna efterlyser en generell
rätt inom den allmänna försäkringen till ekonomiskt stöd vid rehabilitering.
En sådan rätt bör beviljas med rehabiliteringsbehov och rehabiliteringsbetingelser
som utgångspunkt och inte som nu med tidigare arbete och inkomst som mätvärde.

En utväg att reglera förmånsrätten vid skyddad sysselsättning, så att den på ett
smidigare sätt än nu ger lämpligt avpassad utfyllnad till arbetsinkomsten, bör samtidigt
prövas.

Även förebyggande rehabilitering och rehabilitering på övervägande social indikation
bör kunna inrymmas inom den allmänna försäkringen. Försäkringen skall
dock inte engageras i rent arbetsmarknadspolitiskt betingade åtgärder.

Rehabiliteringsförsök, även sådana som påkallas till följd av försäkringskassornas
uppspårande verksamhet, kan i vissa fall förhindras eller försvåras av att
den sjuke inte kan bära den kostnad eller andel av kostnaden som åtgärderna
medför. Försäkringens möjligheter att i vidgad omfattning bestrida direkta och
indirekta kostnader under rehabilitering bör därför innefattas i bedömningen.

Avslutningsvis anför motionärerna:

Som anförts i det föregående pågår visst utredningsarbete i anknytning till frågor
i lagen om allmän försäkring. Utredningsuppdrag finns hos 1961 års sjukförsäkringsutredning,
pensionsförsäkringskommittén, RAF A-utredningen, familjepolitiska
kommittén samt som särskilt uppdrag beträffande förtida uttag av pension m. m.
hos riksförsäkringsverket. Samtliga dessa utredningsuppdrag — med undantag för
RAFA-utredningen — arbetar dock med lösningar inom lagens nuvarande ram.

Det är enligt vår mening angeläget att nu gå vidare och utifrån vunna erfarenheter
av den allmänna försäkringen forma den så att den alltfort kan ingå som ett
verksamt instrument i jämlikhets- och trygghetspolitiken i 1970-talets samhälle.

För detta fordras översiktliga överväganden och behov av allsidig utredning.

Remissyttrandena

Flertalet remissinstanser anser att frågan om en allmän översyn av försäkringslagen
är för tidigt väckt. De menar att resultatet av pågående utredningsarbete
helt eller delvis bör avvaktas, innan en ny utredning tillkallas. Till dessa instanser
hör riksförsäkringsverket, socialstyrelsen, SAF, LO och TCO. SACO känner inte
heller något behov av en utredning men vill å andra sidan inte motsätta sig att
en sådan kommer till stånd. Arbetsmarknadsstyrelsen och Försäkringskasseförbundet
delar däremot motionärernas synpunkter att det är angeläget med en översyn
av lagen om allmän försäkring med sikte på de behov och omständigheter som
man har att beakta i ett längre tidsperspektiv.

1* — Bihang till riksdagens protokoll 1969. 9 sand. 2 avd. Nr 74

4 Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

Riksförsäkringsverket uppehåller sig till en början vid den allmänna målsättning
som motionärerna ställer upp för den ifrågasatta översynen. Verket anför i anslutning
härtill:

Det moderna samhällets snabba utveckling medför å ena sidan ökade krav på
utvidgningar av det sociala trygghetssystemet och ställer å andra sidan alltmer
effektiva tekniska hjälpmedel till förfogande för systemets administration. Detta
bör självfallet föranleda att lagstiftningen på detta område fortlöpande ses över.
Sådana mera omfattande utredningar som motionärerna avser bör sikta till att
reglerna för närbesläktade förmåner på området för social trygghet såvitt möjligt
samordnas och i samband därmed förenklas. Det är viktigt att en sådan samordning
och förenkling kommer till stånd inte bara inom varje nu existerande trygghetsgren
för sig utan inom en vidare ram. Från dessa synpunkter kan det ifrågasättas
om inte motionärernas i och för sig vida målsättning ändå är för begränsad.
Visserligen talar mycket för att de fördelar, som motionärerna vill uppnå i fråga
om tillgång till hälso- och sjukvård, rehabilitering i detta uttrycks skiftande aspekter,
samt åtgärder av mer eller mindre arbetsmarknadspolitisk natur, lämpligast kan
inrymmas inom den allmänna försäkringen, men man kan inte utgå från att detta
i alla avseenden kommer att framstå som det mest eftersträvansvärda på längre
sikt. Som påpekas i motionerna arbetar flera kommittéer och andra organ för
närvarande med utredningar om reformer inom den allmänna försäkringen. Samtidigt
pågår utredningar om en förbättrad arbetslöshetsförsäkring och om materiella
och administrativa reformer inom andra sociala trygghetsgrenar. Viktiga resultat
av utredningsarbetet kan förväntas föreligga inom en snar framtid. Enligt verkets
mening bör åtminstone några av dessa resultat avvaktas innan ståndpunkt tas till
utformningen av direktiv för en mera sammanfattande utredning om trygghetssystemets
framtida organisation.

I fortsättningen av yttrandet kommenterar riksförsäkringsverket en del av de i
motionerna exemplifierade konkreta utredningspunkterna. Verket anför bl. a. följande.

Frågan om sjukpenningens beskattning har aktualiserats i olika sammanhang,
senast i propositionen 1966: 113 med förslag om förbättrad sjukpenningförsäkring.
I propositionen anförde föredragande departementschefen att han hade för avsikt
att pröva frågan om sjukpenningens beskattning i annat sammanhang. Frågan är
alltså beroende på Kungl. Maj ds prövning.

Klassplaceringssystemet inom sjukförsäkringen har betydande fördelar, främst
därigenom att det möjliggör en snabb utbetalning av sjukpenningen utan närmare
utredning om inkomstförhållandena vid tidpunkten för sjukdomsfallet. En ändring
på förmånssidan förutsätter en omprövning även av avgiftssystemet. Denna fråga
ingår i den på Kungl. Maj ds prövning beroende större frågan om finansieringen
av socialförsäkringen i allmänhet, som i sin tur har samband med en allmän
skattereform. Vissa möjligheter till en bättre samstämmighet mellan klassplacering
och det aktuella inkomstläget finns. Verket har tillstyrkt viss ändring i sådant avseende
i ett annat motionsärende vid årets riksdag (se 2LU 1969: 48).

I anslutning till förslaget om utsträckande av förmånsrätten inom sjukförsäkringen
till allmänt hälsovårdande och sjukdomsförebyggande åtgärder m. m. erinrar
verket om att vissa av dessa frågor, bl. a. frågan om ersättning för före -

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

tagshälsovård, redan är under övervägande av 1961 års sjukförsäkringsutredning.

Motionärernas förslag att lätta på plikten att förete läkarintyg föranleder riksförsäkringsverket
att framhålla att läkare enligt föreskriven blankett har att ange
i vilken omfattning den sjuke bedöms böra avhålla sig från arbete. Denna bedömning,
som har karaktären av ett rådgivande uttalande, kan enligt verkets mening
knappast avvaras när fråga är om relativt snabbt övergående sjukdomsfall. Vid
upprepade eller längre sjukskrivningar gör försäkringskassan rutinmässigt särskilda
utredningar och kräver därvid ofta mera omfattande läkarundersökning utan att
påfordra något bestämt uttalande av läkaren rörande frågan i vilken grad arbetsförmågan
kan anses vara nedsatt.

Motionärernas utredningsönskemål om vidgade möjligheter till förtidspension är
redan tillgodosett genom det i januari i år åt riksförsäkringsverket lämnade utredningsuppdraget
i ämnet. Frågan om lägre pensionsålder för vissa yrkesgrupper har,
framhåller verket, redan prövats av riksdagen i år i anslutning till utlåtande
2LU 1969: 20. I detta utlåtande uttalade utskottet att en differentierad pensionsålder
i lagstiftningen i princip inte borde grundas på yrkestillhörigheten.

När det gäller rehabiliteringsfrågorna instämmer verket i stort med motionärerna
då de bedömer nuvarande ersättningsregler som splittrade och svåröverskådliga
för den enskilde, och verket anser i likhet med motionärerna att reglerna
är i behov av en översyn. En sådan översyn bör dock inte bindas vid den förutsättningen
att den allmänna försäkringen skall bidra till finansieringen av ekonomiskt
stöd vid rehabilitering i alla dess former. Utredningen bör enligt verkets mening
vara förutsättningslös och ha till huvudsakligt ändamål att harmonisera och förenkla
nu tillämpade regler och utarbeta förslag till en såvitt möjligt enhetlig administration
och finansiering. I detta sammanhang tillfogar verket att verket och
arbetsmarknadsstyrelsen den 17 december 1968 i gemensam skrivelse till Kungl.
Maj:t föreslagit vissa ändringar i lagen om allmän försäkring och arbetsmarknadskungörelsen
med syfte att uppnå en mera rationell form för reglering av det
ekonomiska stödet åt handikappade under tid för rehabilitering i form av arbetsvärd.
När det gäller ersättningen vid skyddad sysselsättning pågår en statlig utredning
om enhetlig lönesättning vid de skyddade verkstäderna.

Socialstyrelsen pekar i sitt yttrande på två i motionerna nämnda frågor som i
och för sig är värda att penetrera ytterligare. Den ena gäller de inadvertenser som
lätt kan uppstå i skarven mellan olika regleringsområden, exempelvis mellan sjukvård
och arbetsvärd. Den andra gäller rätten till sjukpenning då familjemedlem
stannar hemma från sitt yrkesarbete för att tillfälligt vårda en sjuk anförvant.
Styrelsen understryker att det redan pågår ett omfattande utredningsarbete med
anknytning till frågor i lagen om allmän försäkring och föreslår att motionerna
överlämnas till någon av befintliga utredningar för beaktande.

SAF anser det tveksamt om man bör tillsätta en ny långsiktig utredning utan
att först avvakta resultatet av åtminstone en del av det pågående utredningsarbetet.
Skulle likväl en sådan utredning komma till stånd bör vissa synpunkter beaktas
då direktiven utformas. Föreningen nämner därvid frågan om rationalisering

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

och besparing inom administrationen av såväl den allmänna pensioneringen och
sjukförsäkringen som yrkesskadeförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Uppdelningen
inom pensionssystemet på en folkpensionsdel och en ATP-del kommer
enligt föreningen att te sig alltmer irrationell och i behov av översyn. Vidgade
möjligheter att lämna ersättning för förebyggande företagshälsovård inom sjukförsäkringen
bör prövas. Likaså bör den allmänna försäkringens finansiering ses
över, varvid ett tidigare förslag om införande av en enhetlig socialförsäkringsavgift
bör tas upp till förnyad prövning.

LO framhåller att de utredningar som nu arbetar på den allmänna försäkringens
område bör få slutföra sina uppdrag, innan ett nytt och övergripande utredningsarbete
påbörjas. LO framhåller dock att behov föreligger på olika områden att
förbättra försäkringsförmånerna, t. ex. höjning av kompensationsnivån inom yrkesskade-
och sjukförsäkringarna samt standardsäkring av förmånerna till försäkrade
som invalidiserats. Förbättringarna måste dock avvägas gentemot andra angelägna
behov av trygghetsskapande åtgärder. Detta behov bör analyseras, en uppgift som
enligt LO:s mening kan tilldelas en utredning av det slag som föreslås i motionerna.
Vid en sådan analys bör särskilt tillses att det sociala skyddssystemets olika anordningar
utformas så att de i gränsfallen täcker varandra och att den enskilde
individen inte hamnar i ett tomrum mellan dem. Som exempel på ytterligare behov
av anpassning av socialförsäkringssystemet till samhällsutvecklingen nämner
LO att vissa förmåner är mer könsbundna än anknutna till det faktiska behovet.
Vidare slår sjukförsäkringen mycket ojämnt för deltidsanställda vid fall av kortvarig
sjukdom.

TCO instämmer i motionärernas uttalande att samhällets snabba förändring påverkar
betingelserna för trygghetspolitiken. För att den allmänna försäkringen skall
kunna täcka de behov som uppstår är det därför nödvändigt med en kontinuerlig
anpassning. För närvarande pågår utredningsverksamhet i olika sammanhang med
anknytning till frågor i lagen om allmän försäkring. Enligt TCO:s mening är det
av vikt att dessa utredningar slutför sitt arbete i enlighet med sina direktiv. Då
så har skett framstår det som angeläget att en allmän översyn av hela socialförsäkringssystemet
kommer till stånd, varvid även överväganden om förändringar och
utvidgningar av vissa av försäkringens grundprinciper kan komma att bli aktuella.

SACO framhåller — utan att närmare kommentera motionerna — att SACO
inte känner något behov av en allmän översyn av försäkringslagen men inte heller
ser något skäl att motsätta sig att en sådan kommer till stånd.

Arbetsmarknadsstyrelsen delar motionärernas synpunkter att det är angeläget
med en översyn av lagen om allmän försäkring och att det därvid bör utredas om
ramen för försäkringens funktionsområde kan vidgas på vissa punkter.

När det gäller de i motionerna angivna exemplen på överväganden, som föreslås
ingå i utredningen, begränsar styrelsen yttrandet till dem som berör styrelsens
verksamhetsområde.

Sålunda framhåller styrelsen att systematisk hälsokontroll och sjukdomsförebyggande
åtgärder i många fall skulle förhindra uppkomst av handikapp eller bi -

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

dra till att handikapp spåras så tidigt att god arbetsförmåga kan återvinnas genom
en på arbetslivet inriktad rehabilitering. Styrelsen anser det därför angeläget att
ersättning för utgifter för hälsokontroll och sjukdomsförebyggande åtgärder inryms
i förmånsrätten för att stimulera till ökad omfattning av dessa åtgärder.

Vidare understryker styrelsen värdet av att frågan om vidgad pensionsrätt för
äldre friställda personer, som inte kan återgå i arbete, blir föremål för utredning.
Därvid bör också prövas om pensionsdelegationerna skall förstärkas med representanter
för arbetsmarknaden.

Styrelsen erinrar även om den ovan under riksförsäkringsverket berörda skrivelsen
till Kungl. Maj:t den 17 december 1968. Skrivelsen är resultatet av förhandlingar
mellan styrelsen och verket om försäkringstagares förmånsrätt under
tid då rehabilitering pågår. De båda verken har olika uppfattning om finansieringsfrågan,
varför arbetsmarknadsstyrelsen har kompletterat framställningen med en
egen skrivelse den 19 december 1968.

Styrelsen erinrar avslutningsvis om att det pågår utredning beträffande lönesättning
för arbete vid skyddad verkstad. När lönefrågan lösts bör det ske en översyn
av den försäkrades förmånsrätt vid anställning på skyddad arbetsplats.

Försäkringskasseförbundet betonar inledningsvis att den allmänna försäkringen,
alltsedan sjukförsäkringens tillkomst 1955, varit föremål för förändring och utbyggnad.
Utvecklingen har varit dynamisk och har hållit minst samma takt som
samhällsutvecklingen i övrigt. Försäkringssystemet har därigenom i fråga om sin
försäkringsmässiga effekt kunnat i allt väsentligt motsvara de stegrade förväntningarna
från de försäkrades sida och fylla sin funktion som ett av de viktigaste
instrumenten för genomförandet av generellt trygghetsskapande åtgärder i samhället.
Försäkringen har samtidigt varit en allt viktigare kanal för inkomstöverföringar
via statsbudget och arbetsgivarbidrag till grupper och personer med särskilt
behov av försörjningsstöd. Förbundet fortsätter:

Om försäkringen framdeles skall fylla sin roll lika väl som den gör nu eller
bättre måste försäkringssystemet även i fortsättningen byggas ut och vidareutvecklas
minst i samma takt som förut. Det finns ingenting som tyder på att föränderligheten
i samhället skulle bli mindre under 1970-talet än vad den har varit hittills.
Snarast tyder tecknen på en accelererande omvandling av sådan natur som ökar
behovet och vikten av trygghetsskapande åtgärder inom en försäkrings ram. Det
finns också som förut ett ständigt tryck på utvidgning av försäkringens område,
så att den skall kunna täcka mera än förut. Nya behov anmäler sig. Impulser till
förbättringar och förändringar på socialförsäkringsområdet kommer inte att saknas
i framtiden.

Svårigheten ligger då i att styra samman en utveckling på så vitt skilda impulser
till en konsekvent utveckling inom linjerna för uppsatta mål för socialförsäkringssystemet.
Därför behövs det också en periodisk, översiktlig och allmän översyn,
som inbegriper en omprövning också av den tidigare angivna långsiktiga målsättningen.

Som exempel på avsnitt där översyn av nuvarande regler bör ske framhåller
förbundet förhållandet mellan sjukpenning och inkomst, vilket bör studeras med

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

avseende på kompensationsgraden och på var lägsta sjukpenning bör ligga. Övergång
till beskattad sjukpenning nämns också liksom principen för och storleken av
barntillägget till sjukpenning. En utjämning mellan de försäkrades läkarvårdskostnader,
vilka för närvarande varierar mellan olika platser i landet, mellan olika specialiteter
och mellan olika läkare, efterlyses. På pensionssidan aktualiserar förbundet
frågan hur man med hänsyn till å ena sidan hårt arbete i vissa fall och ökad
livslängd och bibehållen vitalitet i andra skall öka möjligheterna till förtida respektive
uppskjutet uttag av pension och göra sådana uttag fördelaktigare än nu. Vidare
föreslår förbundet en omprövning av nuvarande regel att de båda kontrahenterna
i ett äktenskap var för sig skall ha mindre pension än en ensamstående. En
närbesläktad fråga gäller familjepension till män som blivit änklingar. Reglerna
för invaliditetstillägg och invaliditetsersättning har varit utsatta för mycken kritik
och bör ses över. Detsamma gäller reglerna för utgivande av kommunala bostadstillägg.
En sådan översyn bör sikta till en utjämning av förmånerna mellan olika
kommuner och en förenkling av reglerna. Inskränkning av möjligheterna till undantagande
från tilläggspensioneringen bör också prövas. Nuvarande regler om
rehabilitering täcker inte på ett tillfredsställande sätt de behov som föreligger. Detta
beror inte bara på att reglerna är för restriktiva utan även på att de inte kan
tillräckligt smidigt anpassas till individuella situationer och behov. En översyn
bör kunna åstadkomma ökad effektivitet. Förbundet aktualiserar också frågan om
en hela befolkningen omfattande grupplivförsäkring, varigenom ett obligatoriskt
grundskydd för täckande av kostnaderna vid dödsfall kan tillskapas. Som ytterligare
exempel på konkreta utredningsobjekt nämner förbundet till sist yrkesskadeförsäkringens
ställning till den allmänna försäkringen.

Sammantagna är de ovan redovisade exemplen på olika önskemål om reformer
inom den nuvarande försäkringens ram betydelsefulla nog att motivera en allmän
omprövning av de nuvarande reglerna. Till dessa önskemål kommer det långsiktiga
reformprogram, som motionärerna skisserar och som ur de försäkrades synpunkt
i sig självt är väsentligt mera angeläget. I anslutning till detta program anför förbundet
under följande tre rubriker åtskilliga synpunkter på frågan om en utvidgad
målsättning för den allmänna försäkringen:

1 Behovet av försörjningstrygghet

För närvarande är försäkringens funktion i vitala avseenden styrd av medicinska
grundbegrepp med lång traditionsbakgrund, sjukförsäkringens sjukdomsbegrepp
och pensioneringens invaliditetsbegrepp. Det öppnar ett intressant perspektiv att
som motionärerna tänker sig i fortsättningen avlägsna sig från eller kanske helt
överge dessa begrepp och i stället utgå från behovet av försörjningstrygghet såsom
sådant. Även om tanken inte är ny har senare tids debatt gett den en helt ny näring.
Det får nu inte längre vara fråga om att reglera om inom det gamla utan att dra
ut på helt nya områden för att trygga nya behov som anmälts och för att främja
och utveckla vad man börjar kalla för bättre jämlikhet mellan olika grupper av
medborgare. Sjukpenning vid barntillsyn är bara ett litet i motionen anfört exempel
på vad sjukpenning skulle kunna användas till. Men frågan kan utvidgas till
att gälla betald ledighet för åtskilliga andra seriösa ändamål.

I det längre tidsperspektivet får frågan om samordning inom socialförsäkringen

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

samt om en ökad samstämmighet mellan den och andra delar av det totala trygghetssystemet
en helt ny aktualitet. Modern ADB-teknik i förening med en vidgad
funktionsram kan tänkas öppna helt nya framkomstvägar för detta.

2 Grundtrygghet vid olika slag av rehabilitering

En frigörelse från nuvarande sjukdoms- och invaliditetsbegrepp öppnar väg för
att i fortsättningen införa en sådan generell grundtrygghet vid rehabilitering som
logiskt ansluter sig till försäkringen i övrigt utan att ha nuvarande allvarliga begränsningar
som strider mot syftet med förmånerna. Med de förändringar i närings-
och arbetsliv som framtiden av allt att döma för med sig och som kommer
att påtagligt beröra allt flera människors förhållanden ter sig frågan om en försäkringsmässigt
reglerad grundtrygghet vid rehabilitering, yrkesutbildning, yrkesvidareutbildning
eller omskolning som en av de mest angelägna frågorna att behandla
vid en dylik översyn.

Ändringar i pensioneringen drivs fram av strukturrationalisering och övriga förändringar
i arbets- och näringsliv. Trenden tyder på en accelererande takt och
strukturrationaliseringen för redan i dag med sig att den unga generationen får vara
beredd på att byta yrke flera gånger i sitt liv med därav följande upprepad yrkesutbildning
och omskolning.

Kraven på samordnad försörjningstrygghet vid rehabilitering kommer således att
tillväxa i styrka och gränsen för vad som skulle kunna vara försäkringens naturliga
funktionsområde kommer att sträckas in emot eller in i den egentliga reguljära
vuxenutbildningens arbetsfält.

Med det finansieringssystem försäkringen har bär arbetsgivarna, dvs. produktionen,
näringslivet, avgiftsvägen en stor del av kostnaderna. Det kan mot den bakgrunden
inte strida mot accepterade principer att ta arbetsgivaravgifterna i anspråk
för ett vidgat försäkringsengagemang på rehabiliteringsområdet. Särskilt inte om
huvudmotivet för en sådan utbyggnad ligger i den fortskridande förändring i näringslivet
som ju bara har till syfte att öka dess effektivitet och bärighet.

3 Utvidgning av förtidspensioneringen

På pensionssidan sammanfaller motionens syfte med de tankar som ligger bakom
LO:s skrivelse till socialministern om att utvidga förtidspensioneringens funktionsområde.
Det förefaller vara helt följdriktigt att klara försörjningstrygghetens problem
för nya grupper av medborgare genom att utvidga nuvarande invaliditetsbegrepp
med sociala och arbetsmarknadsmässiga pensionsindikationer. Detta bör
kunna leda till rättvisare resultat även för de slags fall som man avser att innefatta
inom nuvarande rättsregler men där praxis leder till för snäv begränsning.

Särskilt för den äldre arbetskraftens del såväl inom industrin som inom jordbruket
kan man om nuvarande tendenser står sig emotse ett växande behov av ett
sådant pensionssystem, som kan begränsa antalet personer som riskerar ekonomisk
utarmning och som för närvarande med större eller mindre tvång förflyttas och omskolas.

Det är både ur människans och samhällets synpunkt nödvändigt att det finns en
sådan trygghetsgaranti om strukturrationaliseringen skall kunna fortsätta med nuvarande
eller måhända framdeles ökad takt. Samtidigt ter det sig lika rimligt som
angeläget att som första åtgärd utvidga pensionsgrunden inom förtidspensioneringen
för att utröna hur långt man den vägen kan lösa även frågan om sänkt pensionsålder
för personer med vissa påfrestande yrken.

Med det anförda instämmer förbundet oreserverat i motionärernas krav på en
utredning och allmän översyn av lagen om allmän försäkring med sikte på de behov

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

och omständigheter som man har att beakta i det längre tidsperspektivet. I likhet
med motionärerna finner förbundet också att försäkringssystemets och försäkringsadministrationens
möjligheter är långt ifrån uttömda och att det även från den utgångspunkten
ter sig följdriktigt att pröva inte bara vad som kan förbättras inom
ramen för nuvarande försäkring utan också vad man kan ytterligare vinna genom
en vidgning av ramen för försäkringens funktion.

Utskottet

I förevarande motioner hemställs om en allmän översyn av lagen om allmän
försäkring. Ändamålet med en sådan översyn skulle vara att pröva hur man kan
vidga ramen för försäkringens funktion i trygghetssystemet. Prövningen skulle inte
endast ta sikte på de försäkringsbehov som redan inryms i lagen utan även mot
bakgrund av ett rationellt utnyttjande av försäkringssystemets och försäkringsadministrationens
potentiella möjligheter avse andra och nya behov. Motionärerna
anger en rad exempel på överväganden som lämpligen bör ingå i översynen. Bland
dem som knyter an till gällande försäkring märks en bättre anpassning av sjukpenningen
till det faktiska inkomstbortfallet vid inträffad sjukdom samt vidgade
möjligheter för personer med en viss restarbetsförmåga och äldre arbetskraft att
erhålla förtidspension. Som exempel på nya behov som skulle kunna tillgodoses
inom den allmänna försäkringen nämns bl. a. ersättning vid sjukdom för hemhjälp
och andra vårdkostnader i hemmet, ersättning från sjukförsäkringen vid avbrott
i arbete av annat skäl än egen sjukdom samt generell rätt till ekonomiskt stöd från
den allmänna försäkringen vid rehabilitering, även förebyggande rehabilitering och
rehabilitering på övervägande social indikation.

Lagen om allmän försäkring tillkom år 1962. Den bygger på 1946 års lag om
folkpensionering, 1947 års lag om allmän sjukförsäkring, 1954 års lag om moderskapshjälp
samt 1959 års lag om försäkring för allmän tilläggspension. Redan
före allmänna försäkringslagens tillkomst hade en mångfald mer eller mindre genomgripande
förändringar genomförts i dessa lagar. Ytterligare betydelsefulla ändringar
gjordes vid allmänna försäkringslagens antagande. Sedan dess har lagen
årligen varit föremål för ändringar och kompletteringar med sikte på en kontinuerlig
anpassning av lagens innehåll till samhällsutvecklingen. Flera viktiga förbättringar
för de försäkrade har därvid genomförts. Utskottet vill peka på att sjukpenningen
höjts inom sjukförsäkringen och att bestämmelserna om karensdagar
avskaffats i normalfall. Läkemedelsförmånerna har förbättrats. Folkpensionernas
storlek har successivt ökat och genom tillkomsten av pensionstillskott gjorts i viss
utsträckning standardsäkrade. En särskild höjning har gjorts av invaliditetstillägg
och invaliditetsersättningar. För svårt handikappade barn har en ny förmån införts.
Utlänningarnas ställning inom försäkringen har förbättrats. Genom dessa reformer
har försäkringssystemet, såsom försäkringskasseförbundet framhåller i sitt remissyttrande,
i fråga om sin försäkringsmässiga effekt i allt väsentligt kunnat motsvara
de stegrade förväntningarna från de försäkrades sida.

Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

Om försäkringen även i framtiden skall kunna fylla sin funktion som ett av
de viktigaste instrumenten för genomförandet av generella trygghetsskapande åtgärder,
är det nödvändigt att den kontinuerligt anpassas till den fortsatta utvecklingen
i samhället. En sådan anpassning kan ta sikte på förbättringar inom den
nuvarande lagstiftningens ram men kan också, som motionärerna och en del av
remissinstanserna understryker, inriktas på att utvidga, samordna och förenkla
reglerna för närbesläktade förmåner på området för social trygghet. Såväl regering
som riksdag har alltsedan den allmänna försäkringslagens tillkomst varit medvetna
om dessa förhållanden. Sålunda uttalades vid lagens tillkomst att slutligt ställningstagande
på vissa punkter, bl. a. familjepensioneringen, borde föregås av ytterligare
utredning. Redan samma år som lagen antogs tillkallades pensionsförsäkringskommittén
för att verkställa denna utredning. Genom regeringens och riksdagens initiativ
har därefter igångsatts ett omfattande utredningsarbete på den allmänna försäkringens
område eller områden som nära berör detta. En del av utredningsarbetet
är slutfört och har redan lagts till grund för beslutade reformer eller bearbetas i
Kungl. Maj:ts kansli med sikte på förslag till nästa års riksdag. Annat utredningsarbete
pågår alltjämt med skiftande planer för tidpunkten för förslagens avlämnande.

Det pågående arbetet med översyn av den allmänna försäkringslagen och närliggande
reglering på det sociala trygghetsfältet kan i stora drag sammanfattas
enligt följande. Förslag har i höst lagts fram om ändringar av sjukvårdsförmånerna
inom sjukförsäkringen m. m. Förslag avses skola föreläggas nästa års vårriksdag
om bl. a. förbättrad förtidspensionering, om likställighet mellan man och kvinna
inom sjukpenningförsäkringen, om ändringar i sjukvårdslagstiftningen samt om
samordning av sjukförsäkringen och förmåner från arbetsmarknadsmyndigheterna
under tid för rehabilitering i form av arbetsvärd. Utredningsarbete pågår på sjukförsäkringssidan
hos 1961 års sjukförsäkringsutredning, 1967 års folktandvårdsutredning
samt riksförsäkringsverket och socialstyrelsen. Arbetet berör bl. a. förebyggande
vård, företagshälsovård, sjukförsäkringens regler om s. k. merprestationer
och resekostnader, sjukvårdskostnadernas finansiering och betydelse för den enskilde
och samhället, folktandvårdens organisation mot bakgrunden av frågan om
tandvårdsförsäkring samt socialförsäkringens organisation. På pensionssidan pågår
utredningsarbete inom pensionsförsäkringskommittén och riksförsäkringsverket.
Frågor som behandlas är bl. a. likställighet mellan män och kvinnor inom pensioneringen,
varvid änke- och barnpensioneringen berörs liksom frågan om änklingspension,
övergångsänkornas pensionsfråga, allmän begravningsförsäkring samt invaliditetstilläggen
och invaliditetsersättningarna. På områden utanför den allmänna
försäkringen men med angränsande utredningsuppgifter märks familjepolitiska
kommittén, som skall utreda frågan om vårdnadsbidrag och annat stöd åt barnfamiljerna,
KSA-utredningen som sysslar med en allmän arbetslöshetsförsäkring
och socialutredningen som verkställer en förutsättningslös utredning av socialvårdens
målsättning och organisation. Utskottet har dessutom hos socialdepartementet
inhämtat att en utredning inom kort skall tillsättas med uppgift att pröva frågan

12 Andra lagutskottets utlåtande nr 74 år 1969

om sjukpenningens beskattning och i samband därmed frågan om kompensationsgraden
inom sjuk- och yrkesskadeförsäkringarna. Vidare kommer frågan om en
utredning rörande sänkt pensionsålder att tas upp i anslutning till att propositionen
om förbättrad förtidspensionering läggs fram.

Av den lämnade sammanställningen framgår att en mängd av de konkreta utredningsuppgifter
som exemplifierats i motionerna och i en del av remissyttrandena
redan är föremål för utredning eller överväganden i Kungl. Maj:ts kansli.
Översikten ger också en god föreställning om den aktivitet som pågår att anpassa
socialförsäkringssystemet till samhällsutvecklingen. Det är sannolikt att man förr
eller senare tvingas till att såsom motionärerna önskar och en del remissinstanser
uttalat göra en samordnande översyn av hela systemet. Vid en sådan skulle den
framtida målsättningen för samhällets trygghetspolitik kunna tas upp till en bred
och allsidig bedömning. Enligt utskottets mening är emellertid tiden ännu inte
mogen för tillkallandet av en utredning med sådant uppdrag. Det pågående utredningsarbetet
bör åtminstone i mera väsentliga avseenden slutföras innan man
startar en ny med all sannolikhet omfattande och arbetskrävande översyn av hela
socialförsäkringslagstiftningen. Motionärernas utredningsönskemål bör därför enligt
utskottets mening inte i dagens läge föranleda någon åtgärd.

Med stöd av det anförda hemställer utskottet,

att motionerna 1:783 och 11:902 inte föranleder någon riksdagens
åtgärd.

Stockholm den 13 november 1969

På andra lagutskottets vägnar:

AXEL STRAND

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herr Strand (s), fru Hamrin-Thorell (fp), herrar
Dahlberg (s), Hubinette (m), Wanhainen (s), fru Grethe Lundblad (s), herr Axelson
(fp) och fröken Pehrsson (ep);

från andra kammaren: fröken Sandell (s)*, herr Svensson i Kungälv (s), fru
Skantz (s), herrar Ringaby (m)*, Nordberg (s), fru Fraenkel (fp), fru Håvik (s) och
herr Johansson i Skärstad (ep).

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

Reservation

av fröken Sandell (s), fru Skantz (s) och fru Håvik (s).

TRYCKERIBOLAGET IVAR HÄOGSTRÖM AB. STCKHOLM I8Ö9