Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
1
Nr 25.
Ankom till riksdagens kansli den 15 mars 1938 kl. 6 e. m.
Utlåtande i anledning av väckta motioner angående visst tillägg
till lagen den 22 juni 1928 om vissa av landsting eller
kommun drivna sjukhus.
Andra lagutskottet har till behandling i ett sammanhang förehaft två inom
riksdagen väckta till lagutskott hänvisade motioner, nämligen nr 70 i första
kammaren av herr Torsten Ström m. fl. och nr 140 i andra kammaren av herr
Nilsson i Göteborg m. fl.
I motionerna, vilka äro likalydande, har hemställts, att riksdagen måtte
för sin del antaga följande tillägg till ovannämnda lag:
Landsting äger att genom förvaltningsutskottet eller i den ordning eljest
finnes lämpligt samt med iakttagande av bestämmelserna i denna lag och
av Konungen med stöd av 20 § i lagen eller eljest meddelade föreskrifter
enhetligt reglera avlönings- och arbetsvillkoren för personal vid sjukhus, för
vilkas driftkostnad landstinget i sista hand helt ansvarar.
Har sådan reglering skett, vare sig genom avlönings- och tjänstgöringsreglementen
eller genom avtal med personalen eller på annat sätt, skola de
givna bestämmelserna lända till efterrättelse för vederbörande direktioner och
befattningshavare.
I fråga om de skäl, som anförts till stöd för denna hemställan, får utskottet
hänvisa till motionerna.
Till grund för bedömande av det i motionerna väckta förslaget anser sig
utskottet böra förutskicka följande redogörelse.
Enligt 1 § 1 stycket av lagen den 22 juni 1928 örn vissa av landsting eller
kommun drivna sjukhus (S. F. S. 302/1928, ändr. 13/1929, 114/1932, 256/1936
och 321/1937), nedan kallad sjukhuslagen, vilken trädde i kraft den 1 januari
1929, åligger det landsting och stad, som ej deltager i landsting, att för dem,
som hava sin vistelseort eller hemort inom landstingsområdet eller staden,
ombesörja anstaltsvård för sjukdom, skada och kroppsfel, i den mån icke annan
drager försorg om sådan vård. I enahanda ordning bör anstaltsvård vid
barnsbörd ombesörjas. I tredje stycket av 1 § göres från huvudregeln det
undantag, att vad i lagen stadgas icke skall gälla anstaltsvård, varom föreskrifter
finnas meddelade i epidemilagen, samt ej heller anstaltsvård för sinnessjuka,
sinnesslöa, fallandesjuka, kroniskt kroppssjuka eller konvalescenter.
Sjukhus anses drivet av landsting eller kommun, därest landstinget eller
kommunen eller sammanslutning, vari landsting eller kommun deltager, helt
eller till vis kvotdel i sista hand ansvarar för driftkostnaden. Med sjukhus
förstås i lagen sjukvårdsanstalt, som drives av landsting eller kommun och
Biliana till riksdagens protokoll 1938. 9 sami. 2 avd. Nr 25. 1
2
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
som ej är anordnad vid fattigvårdsanstalt eller lyder under militär myndighet.
Sjukhus, som ej är inrättat uteslutande för vård av tuberkulossjuka,
benämnes i lagen lasarett, örn det är avsett för vårdbehövande oberoende av
fallets svårare eller lindrigare art, och eljest sjukstuga. Sjukhus, som inrättats
uteslutande för vård av tuberkulossjuka, benämnes sanatorium, örn det
är avsett för sådana sjuka oberoende av vårdens art, och eljest tuberkulossjukstuga.
Den beslutande och den kontrollerande myndigheten beträffande förevarande
sjukvårdsanstalter är fördelad på ett flertal händer. Enligt 39 § i lagen
den 20 juni 1925 om landsting åligger det landstings förvaltningsutskott,
bland annat, att hava överinseende över de för särskilda verkställighetsbestyr
utsedda styrelsers eller personers ekonomiska förvaltning och därjämte
utöva den befattning med förvaltningen av landstingets anstalter och inrättningar,
som enligt lag eller författning ankommer å förvaltningsutskottet.
Enligt 3 § i sjukhuslagen tillkommer det landstings förvaltningsutskott i
egenskap av sjukhusberedning att med uppmärksamhet följa sjukhusväsendets
behov och utveckling inom landstingsområdet, att till styrelse för sjukhus,
för vars driftkostnad landstinget i sista hand helt ansvarar, göra de
framställningar och erinringar rörande sjukhusets ekonomiska förvaltning,
som av omständigheterna må påkallas, samt att därutinnan meddela sådan
styrelse erforderliga råd och anvisningar. Förvaltningsutskottets befattning
med ifrågavarande sjukhus är sålunda av beredande och rådgivande karaktär.
I 4 § sjukhuslagen stadgas, att kommun, som driver sjukhus, är pliktig
att åt lämplig kommunal nämnd eller annat kommunalt organ uppdraga att
vara sjukhusberedning med skyldighet att i fråga örn kommunens sjukhusväsende
fullgöra den verksamhet, som i avseende å landstings sjukhusväsende
åligger dess sjukhusberedning. Vad i sjukhuslagen finnes föreskrivet
om landsting, skall i fråga om sjukhus, som drives av kommun eller sammanslutning,
vari kommun eller landsting deltager, tillämpas, såvitt angår landstinget
som beslutande myndighet, å den myndighet, som äger att besluta för
kommunen eller sammanslutningen, och eljest i avseende å kommunen eller
sammanslutningen. Högsta tillsynen över ifrågavarande sjukvårdsanstalter
utövas enligt 5 § i sjukhuslagen av medicinalstyrelsen, som särskilt har att
ägna uppmärksamhet åt sjukvården och sjukvårdspersonalens arbetsförhållanden.
Enligt 8 § skall sjukhuset förvaltas av en direktion, vilken utses av
den, som driver sjukhuset. Mellan direktionens sammanträden skall viss läkare
vara sjukhusets inför direktionen ansvarige styresman. Lasaretts- och
sanatorieläkare utnämnas enligt 11 § av Konungen.
I kungl, sjukhusstadgan den 22 juni 1928 (S. F. S. 303/1928, ände. 475/1928,
189/1931, 594/1936 samt 426, 865 och 981/1937) ha meddelats vissa närmare
bestämmelser för de olika slagen av ifrågavarande sjukhus. Beträffande
lasarett föreskrives sålunda i 6 §, att direktionen skall handhava lasarettets
förvaltning samt för sådant ändamål meddela de särskilda föreskrifter, som
må finnas nödiga för tryggande av god ordning vid lasarettet, samt för dettas
ändamålsenliga skötsel. Enligt 3 § skall jämte direktion och läkare vid
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
3
varje lasarett finnas syssloman, prästman samt sjukvårds- och ekonomipersonal,
varjämte husmoder och särskild kontorspersonal kunna anställas.
Syssloman tillsättes och entledigas enligt 30 § av direktionen och är enligt
37 § pliktig att ställa sig till efterrättelse vad direktionen jämlikt stadgan
anbefaller honom i tjänsten. Enligt 39 § antages och entledigas ordinarie
sjukvårdspersonal av direktionen, sedan vederbörande lasarettsläkare erhållit
tillfälle att yttra sig. Extra sjukvårdspersonal antages och entledigas av
styresmannen efter samråd med vederbörande lasarettsläkare. Enligt 41 §
antages kontors- och ekonomipersonal av direktionen med rätt för direktionen
att åt annan överlämna befogenhet att antaga och att på egen begäran
entlediga till nämnda personal hörande befattningshavare. I 40—42 §§ föreskrives
skyldighet för all personal att ställa sig till efterrättelse de instruktioner,
direktionen jämlikt stadgan finner skäl utfärda, ävensom att visa
styresmannen och sysslomannen —- sjukvårdspersonalen jämväl vederbörande
läkare — hörsamhet i allt varl till tjänsten hör. 1 fråga om sjukstugor,
sanatorier och tuberkulossjukstugor gälla i stort sett likartade bestämmelser.
Såsom framgår av den ovan lämnade redogörelsen är decentralisationsprincipen
starkt utmärkande för ifrågavarande sjukhusförvaltning.
Det i motionerna framlagda lagförslaget innebär, att landstinget tillerkännes
befogenhet att enhetligt reglera avlönings- och arbetsvillkoren för personal
vid sjukhus, för vilkas driftkostnad landsting i sista hand helt ansvarar.
Enligt lagförslaget äger landstinget rätt att verkställa denna reglering genom
förvaltningsutskottet eller i den ordning eljest finnes lämpligt, och de givna
bestämmelserna skola lända till efterrättelse för vederbörande direktioner och
befattningshavare.
Förslag till gällande lag om landsting utarbetades av de s. k. kommunalförfattningssakkunniga,
som avgåvo betänkande i detta ämne den 31 januari
1923 (S. O. U. 1923: 18). I detta betänkande framhöllo de sakkunniga, att
decentralisationsprincipen hade djupa rötter i vår samhällsåskådning, samt
anförde bland annat följande:
Vad särskilt angår förhållandet mellan länsrepresentationen och dess särskilda
förvaltningsorgan torde man kunna säga, att den vidsträckta frihet,
som lämnats dessa, varit till stort gagn särskilt för utvecklingen av vårt
sjukvårdsväsen. Den drivande kraften har åstadkommits av det personliga
intresset hos medlemmar i dessa lokala styrelser. Man har tagit vara på
en viktig psykologisk faktor, då man låtit dessa personers handlingskraft i
jämförelsevis stor grad lämnas ohämmad av yttre tryck. — —• •—-
Möjligheten för inblandning (från förvaltningsutskottets sida) får icke
sträckas så långt, att den speciella sakkunskap, som enligt lag eller landstingets
beslut beretts utrymme vid en inrättnings skötsel eller ett uppdrags
utförande, skjutes åt sidan, eller att de personer, åt vilka överlämnats inrättningens
eller uppdragets omedelbara handhavande, förlora känslan av ansvar
för sitt arbete. Och för undvikande av konflikter är det därjämte oundgängligt,
att tydliga gränser uppdragas för den rätt till ingripande på eget
initiativ, som tillerkännes utskottet.
4
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
I enlighet härmed har i lagtexten markerats, att denna rätt skall inskränkas
till den ekonomiska förvaltningen.
I detta sammanhang torde följande avgöranden av regeringsrätten vara av
intresse.
I ett i regeringsrättens årsbok för år 1931 under nr 26 närmare refererat
rättsfall hade regeringsrätten att pröva befogenheten att ett av Västernorrlands
läns landsting fattat beslut örn bemyndigande för dess förvaltningsutskott
att utöva landstingets befogenhet vid förhandlingar med personalen
vid landstingets sjukvårdsinrättningar angående anställningsvillkor. Regeringsätten
upphävde det överklagade beslutet, enär landstinget saknat befogenhet
att lämna ifrågavarande bemyndigande. I ett annat i regeringsrättens
årsbok för år 1932 under nr 14 behandlat fall hade regeringsrätten i
anledning av anförda besvär att pröva lagligheten av ett av Stockholms läns
landsting fattat beslut om godkännande av upprättat förslag till kollektivavtal
med ekonomipersonal och viss lägre sjukvårdspersonal vid landstingets
inrättningar. Förslaget innehöll, bland annat, vissa bestämmelser örn antagande
och entledigande av befattningshavare, om befattningshavares skyldigheter,
örn arbetstid, semester och tjänstledighet samt örn avlöning. I besvären
anfördes mot det överklagade beslutet, att i det av landstinget antagna
förslaget till kollektivavtal intagits föreskrifter, som inkräktade på
sjukhusmyndigheterna i sjukhuslagen och sjukhusstadgan tillerkända befogenheter,
samt att det i varje fall icke vore möjligt att genom civilrättsliga
avtal reglera sjukhuspersonalens förhållanden i annat hänseende än beträffande
personalens ekonomiska förmåner. Regeringsrätten upphävde det
överklagade beslutet, enär i det upprättade förslaget till kollektivavtal intagits
bestämmelser rörande förhållanden, beträffande vilka beslutanderätten
icke tillkomme landstinget eller förvaltningsutskottet, samt landstinget
således genom avtalets godkännande överskridit sin befogenhet.
Vid 1935 års riksdag föreslog Kungl. Maj:t i proposition nr 66 riksdagen
att antaga ett förslag till lag om ändring av sjukhuslagen, varigenom i lagen
skulle införas en ny paragraf, betecknad 8 a §, av samma lydelse som det
i nu förevarande motioner framlagda förslaget.
I anledning av propositionen väcktes två motioner, I: 293 och II: 526, i
vilka yrkades avslag å propositionen.
Såsom motivering till lagförslaget anförde föredragande departementschefen,
statsrådet Möller, bl. a.:
Av den i ärendet förebragta utredningen framgår, att det enligt gällande
lagstiftning föreligger vissa hinder för en enhetlig reglering av sjukhuspersonalens
arbets- och lönevillkor inom ett landstingsområde eller en
kommun. Enligt ett av regeringsrätten givet utslag kan sålunda ett landsting
ej delegera beslutanderätten i fråga örn träffande av kollektivavtal till
något sitt organ. Erfarenheten har ådagalagt behovet av en ändring härutinnan
i syfte att möjlighet beredes landsting att åt underordnat organ —-förvaltningsutskott, nämnd eller styrelse — uppdraga att träffa avtal med
personalen eller att annorledes fastställa enhetliga löne- och arbetsvillkor
för ett flertal av landstinget drivna sjukhus. För ett landsting med dess i
allmänhet endast en gång om året återkommande sammanträden måste svårigheter
tydligen uppstå att själv t. ex. träffa det slutgiltiga avtalet med personalen.
Genomföres en delegationsrätt, synas några begränsningar i den
-
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
5
samma ej behöva föreskrivas, utan rätten torde få utövas i den utsträckning
så finnes lämpligt och på de villkor, landstinget äger bestämma.
Även i ett annat avseende har gällande lagstiftning ansetts lägga hinder i
vägen för kollektivavtal med sjukhuspersonal vid sjukhus, som äro underkastade
sjukhuslagens bestämmelser. Enär sjukhuslagen och sjukhusstadgan
i viss utsträckning direkt reglera frågor örn personalens antagande och entledigande
samt dess arbetsvillkor, har det ansetts, att sjukhusdirektionens
eller vederbörande förvaltningsorgans handlingsfrihet i dessa avseenden icke
kunde bindas genom föreskrifter i kollektivavtal. Enligt denna ståndpunkt,
som vunnit visst stöd i ett utslag av regeringsrätten, skulle därför endast personalens
rent ekonomiska förmåner kunna göras lill föremål för bestämmelser
i kollektivavtal.
De skäl, som huvudsakligen anförts mot användningen av kollektivavtal
inom sjukhusväsendet hava varit, att behov av arbetsförhållandenas reglering
genom kollektivavtal ej yppat sig, att dylik reglering ej vore lämplig
med hänsyn till sjukvårdsarbetets art och de olika förhållanden, som rådde
såväl olika anstalter som olika anstallsavdelningar emellan, att möjligheten
av arbetsinställelse från personalens sida vid avtalstidens slut ur sjukvårdens
synpunkt ej kunde godtagas, att en dylik möjlighet med nuvarande lagstiftning
ej förelåge, då en befattningshavare vid utgången av giltighetstiden för
ett kollektivavtal, som rörde personalens ekonomiska men ej dess anställningsförhållanden,
måste anses bibehållen vid sin tjänstemannaställning och
sitt tjänstemananansvar tills han av vederbörande anstaltsledning erhållit
entledigande från sin befattning samt att vid ett bifall till framställningarna
ökade utgifter vore att befara för sjukhusens huvudmän.----
Vad härefter angår frågan örn arbetsinställelse torde det icke råda det
nödvändiga sammanhang mellan avtalsformen och risken för arbetsinställelser,
som i vissa yttranden antagits. Det förhållandet att ett kollektivavtal
reglerar personalens arbetsvillkor för den fastställda avtalstiden innebär icke
med nödvändighet, att de anställda bliva lösta från alla förpliktelser vid
kollektivavtalets utgång. Därest befattningshavare innehar tjänstemannaställning,
är han oavsett befintligheten av kollektivavtal underkastad tjänstemannaansvar.
---—
I det föregående har jag upptagit till behandling de skäl, som anförts mot
en utsträckning av kollektivavtalets användning inom sjukhus- och anstaltsväsendet.
I yttrandena hava emellertid också framhållits åtskilliga skäl, som
tala för en dylik utsträckning. Sålunda hava påpekats de fördelar, som stöde
att vinna genom kollektivavtalet, därigenom att det möjliggjorde likformiga
arbets- och löneförhållanden på ifrågavarande område, där enhetlighet i dessa
hänseenden ansetts vara av största betydelse. Från svenska landstingsförbundets
sida har i detta sammanhang betonats svårigheten, för att icke säga
omöjligheten, att med nuvarande lagbestämmelser åt ett landsting och dess
förvaltningsutskott inrymma något inflytande vid gestaltandet av sjukhuspersonalens
anställningsvillkor utom i vad avsåge rent ekonomiska förhållanden;
och har förbundet ansett, att ett dylikt inflytande vore i högsta grad
önskvärt för att en rationell och likformig behandling inom ett landstingsområde
av sjukhuspersonalens anställningsfrågor skulle kunna genomföras.
Då jag förordar en lagstiftning, som bereder möjlighet för enhetlig reglering
av personalens anställningsvillkor genom avtal eller i annan form, är för
mig ytterligare den viktiga synpunkten bestämmande, att sjukhuspersonalen
rimligen bör erhålla tillfälle alt deltaga i förhandlingar örn arbetsvillkorens
utformande och därviel bevaka sina legitima intressen. —• — —-
6
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
Då det gäller att undanröja de rättsliga hinder, som föreligga i lagstiftningen
mot enhetligt reglerande av sjukhuspersonalens löne- och arbetsvillkor,
genom kollektivavtal eller annorledes, synes den enklaste utvägen vara
att genom ett stadgande i sjukhuslagen medgiva landsting de ökade befogenheter,
som påkallas. Landsting hör såsom huvudman för sjukhusen i fråga
tillerkännas rätt att, om det så önskar, genomföra en enhetlig reglering av
arbets- och avlöningsvillkor vid samtliga eller ett flertal landstingssjukhus
inom länet ävensom medgivas befogenhet att delegera sin bestämmanderätt
lill förvaltningsutskottet elier annat sitt organ. Ett stadgande i detta syfte
torde lämpligen kunna införas såsom ny paragraf 8 a i sjukhuslagen, vilken
lag redan för närvarande tillägger landstinget, dess förvaltningsutskott eller
annat organ särskilda uppgifter beträffande de i lagen behandlade sjukhusen.
Någon ändring i landstingslagen synes icke erforderlig.
Genom införande i en ny paragraf 8 a av ett tillägg av detta innehåll undanröjes
även varje tvivel rörande kommuns rätt att företaga motsvarande
reglering av sjukhuspersonalens arbets- och lönevillkor i kollektivavtalets
form genom något sitt organ. Vad som gäller beträffande landstingssjukhus
i förevarande avseende blir nämligen, enligt 4 § sjukhuslagen, tillämpligt även
för sjukhus, som drivas av kommun eller sammanslutning, vari landsting
eller kommun deltager.
Andra lagutskottet, som behandlade propositionen, yttrade i sitt utlåtande,
nr 13, över densamma:
Såsom de kommunalförfattningssakkunniga i sitt ovannämnda betänkande
framhållit har den vidsträckta frihet, som lämnats landstingens sjukhusförvaltande
organ, varit till stort gagn för utvecklingen av vårt sjukvårdsväsen.
Spörsmålen rörande personalens antagande och avskedande, arbetets ledning
och fördelning med mera, i vilka frågor beslutanderätt för närvarande ej tillkommer
landsting, beröra förhållanden av fundamental betydelse för sjukvårdsarbetets
rationella bedrivande. Med hänsyn till sjukhuspersonalens i
stort sett särartade arbetsuppgifter och arbetsförhållanden synes ett flertal
skäl tala för att de sjukhusorgan, vilka lia en mera omedelbar kontakt med
berörda personal än landsting eller dess förvaltningsutskott, bibehållas vid
sin nuvarande befogenhet att besluta i frågor rörande personalens arbetsförhållanden.
Utskottet finner ej tillräckliga skäl hava förebragts för den centralisering
av bestämmanderätten rörande sjukhuspersonalens arbetsvillkor,
vartill det förevarande lagförslaget vill skapa möjlighet. Under alla förhållanden
måste en sådan centralisering föregås av en mera ingående utredning än
den hittills verkställda. Enligt utskottets förmenande kan lagförslagets lämplighet
ifrågasättas jämväl i andra hänseenden. Den övervägande delen av den
vid ifrågavarande sjukhus anställda personalen torde vara att anse som tjänstemän
och förty underkastad de i 25 kap. 22 § strafflagen givna bestämmelserna
rörande tjänstemäns ansvar. Enligt nu gällande rätt torde kollektivavtal
kunna träffas endast i fråga om personalens ekonomiska förhållanden.
Lämpligheten av att genom lagändring skapa möjlighet att ingå kollektivavtal,
som omfatta sjukhuspersonalens arbetsvillkor överhuvud taget, torde
starkt kunna ifrågasättas. En lagstiftning, som möjliggjorde kollektivavtal
av sistnämnda innehåll, skulle innebära, att myndigheten skulle sättas i tillfälle
att binda sin från staten härledda offentligrättsliga makt genom ett civilrättsligt
avtal. Om här ifrågavarande befattningshavares avlönings- och arbetsvillkor
i deras helhet reglerades genom ett kollektivavtal, skulle faran
för en kollision mellan deras offentligrättsliga och privaträttsliga ställning i
icke oväsentlig mån ökas. Utskottet vill i detta sammanhang, i likhet med
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
7
vad medicinalstyrelsen jämte flera hörda myndigheter anfört, framhålla, att
sjukhuspersonalen måste anses ha en vida bättre tryggad ställning än arbetare
på den enskilda lönemarknaden, vilkas arbetsförhållanden regleras av kollektivavtal.
Sjukhuspersonalens anställningsförhållanden äro ju i allmänhet bestämda
av korporationer, inom vilka olika samhällsåskådningar äro representerade,
varjämte driftsinställelser i stort sett äro uteslutna inom sjukhusväsendet.
Utskottet anser emellertid vissa skäl tala för att till utredning upptaga
frågan, huruvida berörda personal bör tillerkännas rätt att deltaga i förhandlingar
rörande utformandet av personalens arbetsvillkor samt huruvida
kontors- och ekonomipersonal bör beredas möjlighet att i samma utsträckning
som sjukvårdspersonal — men möjligen i annan ordning —- överklaga
av sjukhusdirektion meddelade beslut.
Utskottet hemställde, att propositionen icke måtte bifallas.
Reservation avgavs av herr Sigfrid Hansson jämte ytterligare sex av utskottets
ledamöter till förmån för bifall till propositionen.
Riksdagen godkände utskottets utlåtande och avslog följaktligen propositionen.
Beträffande den i utskottets utlåtande berörda frågan om förhandlingsrätt
för sjukhuspersonal må erinras örn lagen den 11 september 1936 om förenings-
och förhandlingsrätt. Från tillämpningen av denna lag äro undantagna
sådana arbetstagare i statens eller kommunernas tjänst, som äro underkastade
ämbetsmannaansvar. Sedermera har den 4 juni 1937 utfärdats en
kungörelse angående förhandlingsrätt för statens tjänstemän. Efter bemyndigande
av Kungl. Maj:t har chefen för socialdepartementet därefter den 3
januari 1938 tillkallat tre personer för att biträda med utredning rörande frågan
örn tillskapandet av en förhandlingsordning för sådana arbetstagare i
kommunernas tjänst, som äro underkastade ämbetsmannaansvar.
I detta sammanhang är givetvis frågan, vilka arbetstagare vid sjukhusen
som äro underkastade ämbetsmannaansvar, förtjänt av uppmärksamhet.
Enligt en inom socialstyrelsen utarbetad statistisk redogörelse, vilken år
1931 utgivits i serien »Socialstatistik» under titeln »Anställnings- och avlöningsförhållandena
för lägre personal i allmän tjänst», utgjorde antalet »tjänstemän»
av lägre grad vid landstingens samtliga sjukvårdsanstalter den 1
januari 1928 5,761. Av de ordinarie manliga, till antalet utgörande 730 personer,
voro 36 sjukvårdare, 28 syssloman vid mindre anstalter, 10 till kontorspersonal
hörande befattningshavare, 145 maskinister, verkstadsförman m. fl.
och 511 eldare, vaktmästare m. fl. Den icke ordinarie manliga personalen
omfattade 19 personer och utgjordes av eldare, vaktmästare m. fl. Den ordinarie
kvinnliga personalen, omfattande 4,716 personer, utgjordes av 1,143
sköterskor, 1,714 sköterskebiträden och städerskor, 179 husmödrar och föreståndarinnor,
1,636 kvinnor tillhörande köks- och tvättpersonalen m. m. samt
44 till kontorspersonalen hörande befattningshavare. Den icke ordinarie
kvinliga personalen omfattade 296 personer, varav 264 voro sköterskebiträden
och städerskor samt 26 tillhörde köks- och tvättpersonalen m. m.
8
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
I denna statistiska redogörelse heter det, bland annat, örn begreppen
tjänsteman och arbetare:
Medan man i allmänt språkbruk såsom arbetare plägar beteckna löntagare,
som i huvudsak utför kroppsarbete, gäller detta knappast i fråga örn statens
och kommunernas befattningshavare, där en stor del av kroppsarbetet utföres
av personer i tjänstemannaställning. Vad som i detta fall förnämligast
åtskiljer arbetarna från andra anställningshavare skulle vara, att, medan för
de senare arbets- och löneförhållandena äro fastställda i allmän författning,
bestämmas de för den förra genom avtalsuppgörelser, träffade antingen med
enskilda arbetare eller med grupper av sådana (kollektivavtal). I samband
härmed står, såsom bland annat framhållits i ett betänkande av 1921 års
pensionskommitté (S. O. U. 1925:42 s. 21), att tjänstemännen — frånsett
viss rekryteringspersonal med icke ordinarie anställning — merendels kunna
påräkna fast anställning och en avlöning, som i allt högre grad tenderat att
växla allenast efter placeringen på en och samma löneskala, varemot arbetarnas
anställningsförhållanden påverkas av driftens växlande omfattning,
liksom deras löneinkomster ställa sig i hög grad skiftande allt efter yrke
och sysselsättning samt löneuppgörelsens art. Härtill må dock erinras om,
att stats- och kommunalarbetare med stadigvarande anställning i praktiken
torde sitta lika säkert som många befattningshavare med lön på stat. Överhuvud
måste man säga, att gränsen mellan tjänstemän och arbetare i det
allmännas tjänst är skäligen godtycklig och flytande. Som ytterligare belägg
härför kan man å ena sidan, såsom framhållits i socialstyrelsens år 1925
publicerade utredning rörande befattningshavare i statens och de större städernas
tjänst, peka på en tendens att successivt överföra mera kvalificerade
arbetarkategorier till tjänstemannagruppen. Å andra sidan bör ej förbises,
att jämsides med arbetarorganisationernas ökade styrka framträtt en i viss
mån motsatt tendens, nämligen att utsträcka kollektivavtalens tillämpningsområde
jämväl till personalgrupper sådana som vaktmästare, sjukhuspersonal
m. fl., vilka med hänsyn till anställnings- och avlöningsförhållandena
(månadslön etc.) ansetts närmast vara att räkna till tjänstemannakategorien.
Avlöningsreglementet den 22 juni 1921 för befattningshavare vid statsdepartement
och vissa andra verk, tillhörande den civila statsförvaltningen,
skall jämlikt kungl, kungörelsen den 15 juni 1922 äga tillämpning å befattningshavare
vid statens sinnessjukhus. I deli tjänsteförteckning, angivande
ordinarie befattningar vid vederbörande verk, som finnes fogad vid berörda
reglemente, har beträffande statens sinnessjukhus såsom lägsta befattningshavare
upptagits, under rubriken »Kontorspersonal» kameral-, kansli- och
kontorsbiträden, under »Sjukvårdspersonal» skötare, Översköterska och sköterska
samt under »Ekonomipersonal» t. ex. chaufför, eldare, hantverkare,
köks-, bageri- och tvättförestånderskor jämte deras närmaste biträden ävensom
sömmerska.
I de tjänsteförteckningar, som intagits i eller fogats vid av landstingen
antagna avlöningsreglementen, hava i ett flertal fall såsom lägsta tjänsteinnehavare
upptagits, bland andra, städerskor samt bad-, köks- och bageribiträden.
I rättspraxis hava såsom tjänstemän i straffrättslig bemärkelse (strafflagen
25 kap. 22 §) ansetts, bland andra, syssloman vid länssanatorium
9
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
(N. J. A. 1928: 233), sjuksköterska vid sjukhuset »Eira» i Stockholm (N. J. A.
1931:377) samt stationskarlsaspiranter och stationskarlar vid statens järnvägar
(N. J. A. 1918:334).
Följande innehavare av kommunal tjänst lia icke ansetts hänförliga under
25 kap. strafflagen nämligen vaktmästare vid folkskola (R. Å. 1929:
93), sjuksköterskebiträde (i ovannämnda rättsfall N. J. A. 1931:377; talan
dock ej fullföljd till överrätt) samt kyrkvaktmästare (N. J. A. 1936: 55).
I en uppsats i Svenska stadsförbundets tidskrift för år 1937 (sid. 171 181)
har professorn i straffrätt vid Uppsala universitet F. G. P:son Wetter behandlat
frågan örn ämbetsmannaansvar för kommunala arbetstagare.
Enligt Wetter gällde detta ansvar i princip innehavare eller utövare av
t jänst i mening av varje befattning, som infogats i den kommunala tjänsteorganisationen.
Med stöd av vissa hallpunkter i rättsregler och rättspraxis
måste emellertid den principiella omfattningen av ämbetsmannaansvaret underkastas
en modifikation i begränsande riktning, vilken ägde stor praktisk
räckvidd på grund av det betydande antal tjänsteinnehavare, som därigenom
uteslötes från ansvar. Man vore enligt Wetters mening hänvisad att bestämma
begränsningen efter den allmänna kriminalpolitiska synpunkten,
huruvida med hänsyn till en tjänsts osjälvständighet ämbetsmannaansvar
vid densamma hade någon funktion att fylla för att upprätthålla den ifrågavarande
verksamhetens effektivitet. Det lage i sakens natui'', att tillämpningen
av denna synpunkt aldrig kunde leda till en fullt skarp gräns för
ämbetsmannaansvaret. Örn en tjänst organisatoriskt betecknats såsom biträdesbefattning,
såsom i fråga örn skrivbiträde, kontorsbiträde, sjuksköterskebiträde
o. s. v. utgjorde detta givetvis ett indicium på dess osjälvständiga
karaktär. Emellertid måste avgörandet oberoende därav träffas efter
en undersökning av de göromål och det lydnadsföihällande som enligt instruktion,
lönestat eller andra organisatoriska föreskrifter inginge i tjänsten.
Det osjälvständiga kroppsarbetet vid kommunala verk och företag hade vanligen
icke givit upphov till någon tjänsteorganisation. I åtskilliga fall hade
dock även för sådant arbete inrättats tjänster, såsom i fråga om vaktmästare,
bilförare, maskinister, städerskor, köks- eller tvättbiträden m. fl. Dessa
sysslor vore i och för sig av den osjälvständiga beskaffenhet, att de borde
undantagas från ämbetsmannaansvar. Ansvaret för verksamheten inom
dessa tjänster riktade sig i stället mot de tjänsteinnehavare inom organisationen,
vilka det ålåge att leda, fördela eller kontrollera de underordnades
arbete. Ämbetsmannaansvar gällde sålunda vid ålderdomshem och sjukvårdsinrättningar
för föreståndare, husmoder, föreståndarinna för kök eller
tvätt, vidare i allmänhet för förmän i förhållande till vaktmästare, bilförare
eller maskinister o. s. v. Emellertid funnes en grupp av undeiordnande
tjänster, vid vilka göromålen gåve utrymme för en organisation med större
eller mindre grad av självständighet vid tjänsteutövningen. Wetter nämner
i detta sammanhang bl. a. sjukvård. Inom denna grupp befunne sig de
egentliga gränsfallen, där ämbetsmannaansvaret finge avgöras efter tjänstens
faktiska organistion i fråga om tjänsteutövningens självständighet. I samma
mån som självständighet förekomme i en grad, att tjänstens innehavare
kunde själv bestämma karaktären av den ifrågavarande kommunala verksamheten,
hade ämbetsmannaansvaret en funktion att fylla till upprätthållande
av effektiviteten av denna verksamhet och borde därför komma
lill tillämpning.
Bihang lill riksdagens protokoll 1038. 0 sami. 2 avd. Nr 25.
‘2
10
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
Utskottet vill erinra om vissa under år 1937 lill socialdepartementet inkomna
framställningar rörande det i motionerna behandlade spörsmålet eller
närliggande frågor.
I skrivelser till chefen för socialdepartementet den 14 januari 1937 hava
landsorganisationen i Sverige och svenska kommunalarbetarförbundet hemställt
dels örn sådana åtgärder, som lämpligen kunde hefinnas påkallade för
undanröjande av i nuvarande lagstiftning förefintliga hinder för slutande
ay kollektivavtal för landets anstalts- och sjukhuspersonal, dels ock om
sådana åtgärder, att landets anstalts- och sjukhuspersonal genom lagstiftning
måtte få sin arbetstid reglerad i överensstämmelse med gällande arbetstidslagstiftning.
Slutligen har i skrivelse i februari 1937 till chefen för socialdepartementet
från vissa ledamöter av styrelsen för svenska sjukhuspersonalförbundet
gjorts hemställan, att Kungl. Majit måtte föreslå riksdagen ej mindre sådana
ändringar av gällande lagstiftning, att all sjukhuspersonal erhölle förhandlings-
och avtalsrätt ävensom att möjlighet vunnes till prövning och
ändring av beslut rörande personalens tjänste- och avlöningsförhållanden,
än även sådana ändringar av lagen örn arbetstidens begränsning, att föreskrifterna
däri komme att omfatta även arbete, som har till ändamål att bereda
sjukvård.
Över dessa framställningar hava utlåtanden infordrats från medicinalstyrelsen
och socialstyrelsen, varjämte svenska landstingsförbundet, svenska
stadsförbundet samt stadsfullmäktige i Stockholm, Göteborg, Malmö, Norrköping,
Hälsingborg och Gävle ävensom landstingens förvaltningsutskott i
samtliga län bereus tillfälle att yttra sig.
I kollektivavtalsfrågan yttrade sig ett stort antal myndigheter samt styrelsen
för landstingsförbundet i direkt tillstyrkande riktning. Landstingens
förvaltningsutskott i tre län avstyrkte emellertid.
För närmare utredning uttalade sig socialstyrelsen, som därvid erinrade örn
frågans behandling vid 1934 års riksdag samt anförde bl. a.:
Sedan den lid, då statsmakterna således senast togo ställning till ifrågavarande
spörsmål, torde med avseende å detsamma någon ändrad rättspraxis
icke ha inträtt.
Emelltid har ett antal kollektivavtal träffats för sjukhus- och annan anstaltspersonal.
Enligt till socialstyrelsens kollektivavtalssamling inkomna
avtal gälla för närvarande ett 30-tal sådana kollektivavtal, träffade mellan
kommunala myndigheter och arbetstagarorganisationer. Dessa avtal beröra
sammanlagt cirka 5,450 arbetstagare, anställda vid kommunala sjukvårdsoch
fattigvårdsanstalten---
Vid sidan av sålunda träffade formliga kollektivavtal ha i åtskilliga fall
vidtagits anordningar till tryggande av personalens medinflytande i frågor
rörande anställnings- och arbetsvillkor, exempelvis i form av avlöningsreglementen
eller instruktioner, innefattande bestämmelser om rätt för ombud
för befattningshavarna att närvara vid överläggningar inom respektive lönenämnder
angående frågor, som beröra befattningshavarna i allmänhet eller
viss grupp.
Av det ovan anförda lärer framgå, att arbetstagarna vid sjukhus och andra
anstalter redan nu äga åtskilliga möjligheter att medverka vid regleringen
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25. 11
av för dem gällande arbetsvillkor. Det lärer kunna vara att förvänta, att
den utveckling mot ett ökat deltagande i sådant avseende från arbetstagarnas
sida, som kunnat iakttagas under senare tid, skall fortsätta bland annat
i följd av nyligen antagna eller förestående författningsföreskrifter angående
förhandlingsrätt.
Det lärer vara att förvänta, att åtskilliga av de förhållanden, som i remitterade
framställningarna påtalats, skola bliva tillrättalagda genom den emotsedda
utvecklingen dels med avseende å ökad medverkan vid arbetsvillkorens
reglering från personalens sida genom lagligt tryggad förhandlingsrätt för
ytterligare personal och dels i fråga om arbetstidens förkortning. Styrelsen
föreställer sig också, att man vid den utredning, som lärer vara förestående
beträffande frågan om lagligt tryggad förhandlingsrätt för kommunernas
tjänstemän, icke kan undgå att till ingående undersökning upptaga gällande
förhållanden med avseende å kommunala myndigheters befogenhet att träffa
kollektivavtal för under dem lydande personal. Anledning torde därför
vara att förvänta, att i sådant sammanhang också framkomma de förslag
till ändrad lagstiftning, som vid frågans bedömande i sådant större sammanhang
må befinnas lämpliga och påkallade.
I detta sammanhang torde jämväl följande uppgifter vara av intresse.
Enligt kungörelsen den 28 juni 1935 angående statsbidrag till distriktsvård
äger landsting efter medgivande av medicinalstyrelsen besluta, att
distriktsvårdsstyrelsen skall utgöras av förvaltningsutskottet eller avdelning
därav, därest utskottet eller avdelningen är i huvudsak sammansatt efter de
grunder, som gälla distriktsvårdsstyrelse.
Enligt lagen den 4 juni 1937 om anställande av distriktsbarnmorskor
m. m. samt epidemilagen den 19 juni 1919 äger landsting, då det finnes
lämpligt, besluta, att barnmorskestyrelsen resp. epideminämnden skall utgöras
av landstingets förvaltningsutskott eller viss avdelning därav.
Frågan örn överflyttning av barnmorskestyrelse och epideminämnd åliggande
uppgifter å landstings förvaltningsutskott framlades för 1937 års riksdag
jämte åtskilliga andra barnmorskeväsendet rörande spörsmål i proposition
nr 40. Föredragande departementschefen, statsrådet Möller, yttrade
i anslutning till förslaget örn nämnda överflyttning, att även örn han kommit
till den övertygelsen, att en mera genomgripande centralisering av ledningen
för landstingets mycket omfattande verksamhet på hälso- och sjukvårdens
områden vore starkt motiverad och inom en näraliggande framtid
torde böra genomföras, kunde han icke häri se något skäl för att medverka
till ett uppskov med den ifrågasatta, utan större svårigheter genomförbara
reformen. 1 vissa hänseenden syntes det för övrigt snarast vara en fördel,
örn en dylik centralisering skedde i etapper.
Förslaget örn beredande av möjlighet att överflytta barnmorskestyrelses
och epideminämnds uppgifter lämnades såväl av andra lagutskottet, som
behandlade propositionen (uti. nr 41), som av riksdagen utan erinran.
Det i motionerna intagna lagförslaget, vilket helt överensstämmer med det
för 1934 års riksdag genom proposition nr 66 framlagda, innebär, att lands
-
Utskotlet.
12
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
ting uttryckligen tillerkännes rätt att enhetligt reglera avlönings- och arbetsvillkoren
för personal vid sjukhus, för vilkas driftkostnad landsting i sista
hand svarar, samt att verkställa denna reglering genom förvaltningsutskottet
eller i den ordning eljest finnes lämpligt. De givna bestämmelserna skola
lända till efterrättelse för vederbörande direktioner och befattningshavare.
Såsom framgår av utskottets redogörelse hava i förevarande hänseenden
vissa rättsliga hinder ansetts föreligga, vilka genom den ifrågasatta lagstiftningen
skulle undanröjas.
Genom ett dylikt tillägg till sjukhuslagen skulle, såsom föredragande departementschefen
erinrat i ovannämnda proposition, även hävas varje tvivel
rörande kommuns rätt att företaga motsvarande reglering av sjukhuspersonalens
arbets- och lönevillkor genom något sitt organ. Vad som gäller beträffande
landstingssjukhus i detta avseende blir nämligen, enligt 4 § sjukhuslagen,
tillämpligt även för sjukhus, som drives av kommun eller sammanslutning,
vari kommun deltager.
För en sådan förändring i gällande sjukhuslagstiftning, att möjlighet beredes
landsting och kommun att enhetligt reglera sjukhuspersonalens anställningsförhållanden
genom reglementen eller kollektivavtal, finnas enligt
utskottets mening bärande skäl. Farhågorna för att en sådan central reglering
icke skulle kunna förenas med sjukvårdens speciella krav synas utskottet
överdrivna. Den ifrågasatta reformen står också i överensstämmelse
med de önskemål, som uttalats såväl av de största personalsammanslutningarna
på området som av landstingsförbundets styrelse. Även den ifrågasatta
delegationsrätten synes utskottet motiverad med hänsyn främst till
det praktiska behov, som härutinnan föreligger.
Enligt utskottets uppfattning tala sålunda övervägande skäl för att genom
vissa författningsändringar öppna möjlighet för en smidig anpassning till
utvecklingen och önskemålen på detta område.
Såsom framgår av utskottets ovan lämnade redogörelse hava landsorganisationen
och kommunalarbetarförbundet i skrivelse den 14 januari 1937 till
chefen för socialdepartementet hemställt, att sådana åtgärder måtte vidtagas,
som lämpligen kunde befinnas påkallade för undanröjande av i nuvarande
lagstiftning förefintliga hinder för slutande av kollektivavtal för landets
anstalts- och sjukhuspersonal. Denna framställning samt däröver avgivna
yttranden äro ännu beroende på Kungl. Maj:ts prövning.
Det i förevarande båda motioner framlagda förslaget sammanhänger givetvis
intimt med det i nyssnämnda framställning av den 14 januari 1937
behandlade spörsmålet. Då Kungl. Majit synes ägna hithörande frågor stor
uppmärksamhet, har utskottet tagit för givet, att Kungl. Majit har för avsikt
att utan dröjsmål för riksdagen framlägga de förslag, vartill utredningsmaterialet
föranleder. Utskottet förutsätter, att vid beredningen av ärendet
uppmärksamhet ägnas jämväl frågan, i vilken utsträckning ifrågavarande
personal kan anses underkastad ämbetsmannaansvar samt därmed sammanhängande
spörsmål.
Under sådana förhållanden har utskottet icke funnit tillräckliga skäl fö -
Andra lagutskottets utlåtande Nr 25.
13
religga för riksdagen att för närvarande vare sig besluta någon författningsändring
eller hos Kungl. Maj:t göra någon framställning i anledning av
motionerna.
Utskottet får därför hemställa,
att förevarande motioner, i den mån de icke blivit beaktade
genom vad utskottet ovan anfört, icke måtte föranleda
till någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 15 mars 1938.
På andra lagutskottets vägnar:
DAVID NORMAN.
Vid ärendets behandling hava närvarit:
från första kammaren: herrar Norman, Hagman, P. Sandström, Västberg, Wistrand,
Elon Andersson, Sten och Holstenson;
från andra kammaren: herrar Hage*, Olovson, Pettersson i Hällbacken*, Molander,
Sandström i Härnösand, Thorell, Gardell och Barnekow.
* Ej närvarande vid utlåtandets justering.
Reservationer:
1) av herrar P. Sandström, Wistrand, Sandström i Härnösand och Thorell;
2)
av herr Olovson, vilken under hänvisning till vad utskottet i sitt utlåtande
anfört som skäl för ändrad lagstiftning på i motionerna berörda område
hemställt,
att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Majit anhålla,
att Kungl. Majit snarast möjligt ville för riksdagen framlägga
förslag till sådan ändring av lagen den 22 juni 1928 om
vissa av landsting eller kommun drivna sjukhus, att möjlighet
beredes landsting och kommun att enhetligt ordna sjukhuspersonalens
anställningsförhållanden genom reglementen
eller kollektivavtal.
Bihang till riksdagens protokoll 19.18. 9 sami. 2 avd. Nr 25.
3