Andra lagutskottets utlåtande nr 22 år 1969 (Utlåtande 1969:L2u22 l2u)

Andra lagutskottets utlåtande nr 22 år 1969

Nr 22

Utlåtande i anledning av motioner om tillvaratagande av den
enskildes rätt vid försäkringsdomstolen.

Andra lagutskottet har behandlat två till lagutskott hänvisade motioner,
1: 772 av herr Larsson, Thorsten, m. fl. samt 11:885 av herr Josef son i
Arrie m. fl.

I motionerna, vilka är likalydande, har hemställts, »att riksdagen i skrivelse
till Kungl. Maj :t ånyo måtte anhålla om prövning och förslag rörande
inrättandet av ett allmänt ombud eller annan instans med uppgift att
vid försäkringsdomstolen tillvarataga främst den enskildes rätt».

Gällande bestämmelser

Försäkringsdomstolen inrättades år 1961 som högsta prövningsinstans
i socialförsäkringsmål. Domstolen började sin verksamhet den 1 juli nämnda
år. Den är högsta instans i mål om sjukförsäkring, folkpension, tilläggspension,
yrkesskadeförsäkring och arbetslöshetsförsäkring. Ledamöterna
i domstolen är dels lagfarna, dels icke lagfarna. För domförhet fordras närvaro
av tre lagfarna och två andra ledamöter. I mål, vari uppkommer fråga
av betydelse för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning, får samtliga
ledamöter deltaga i avgörandet.

Ett mål kan komma under domstolens prövning dels genom att besvär
anförs över den lägre instansens avgörande, dels genom s. k. underställning.
Sistnämnda förfarande innebär, att riksförsäkringsverket utnyttjar
en möjlighet, som enligt 20 kap. 12 § lagen om allmän försäkring tillerkänts
verket, nämligen att underställa försäkringsdomstolen ett beslut av
verket, om det för enhetlig lagtolkning eller rättstillämpning är av synnerligen
vikt att saken prövas av domstolen eller eljest särskilda skäl finns
för sådan prövning. Motsvarande möjlighet till underställning finns inom
arbetslöshetsförsäkringen i fråga om beslut som fattats av arbetsmarknadsstyrelsen
i egenskap av tillsynsmyndighet för de erkända arbetslöshetskassorna
(50 § förordningen om erkända arbetslöshetskassor).

Förfarandet i försäkringsdomstolen är icke reglerat i detalj utan det har
förutsatts, att domstolen i viss utsträckning skall kunna på egen hand
utbilda en ändamålsenlig processordning. Genom hänvisningar i lagen
gäller i tillämpliga delar vissa bestämmelser i rättegångsbalken, bl. a. om
domare och rättegångsombud, straff och vite, omröstning och bevisning.
0103119 Bihang till riksdagens protokoll 1969. 9 saml. 2 avd. Nr 22

2 Andra lagutskottets utlåtande nr 22 år 1969

Grunddragen i handläggningen regleras direkt i lagen, varvid bestämmelserna
i rättegångsbalken om handläggning av besvär i hovrätt tjänat som
förebild. Försäkringsdomstolen har emellertid ålagts en betydligt mer
aktiv roll i processen än de allmänna domstolarna. Försäkringsdomstolen
skall sålunda verka för att utredningen i ett mål blir så fullständig som
med hänsyn till målets beskaffenhet erfordras. Domstolen äger också föranstalta
om bevisning. Förfarandet i domstolen är i princip skriftligt men
även muntlig handläggning kan förekomma varvid parterna kallas personligen.

Liksom i förvaltningsprocessen i övrigt har part i mål vid försäkringsdomstolen
ej rätt till ersättning för rättegångskostnader. Institutet fri
rättegång finns ej i förvaltningsprocessen. Mindre bemedlade kan erhålla
fri rättshjälp genom rättshjälpsanstalt eller praktiserande jurist enligt
avtal med vederbörande landsting. Sådan rättshjälp står alltså i princip
till förfogande vid processen inom socialförsäkringarnas område. I fråga
om vittnen och sakkunniga, som höres inför domstolen, gäller att enskild
part får stå för kostnaden om han påkallat förhöret.

Historik

Allmänt ombud m. m.

Frågan om införandet av ett allmänt ombud i socialförsäkringsmål har
i olika sammanhang behandlats under 1960-talet. Vid den år 1961 genomförda
omorganisationen av socialförsäkringens administration behandlades
bl. a. spörsmålet om besvärsrätt för andra än enskilda parter. I detta sammanhang
diskuterades huruvida det borde finnas ett allmänt ombud. Det
är emellertid att märka, att det allmänna ombudet inte var tänkt huvudsakligen
som någon form av företrädare för de försäkrade utan huvuduppgiften
för honom skulle vara att tillvarata det allmännas intresse mot
de försäkrade som kräver ersättning. I denna egenskap skulle det allmänna
ombudet kunna överklaga avgöranden i ifrågavarande mål. Beträffande
frågan i vad mån ett allmänt ombud i sin verksamhet skulle se även till de
försäkrades intresse må erinras om ett uttalande av lagrådet i samband
med tillkomsten av lagen om allmän försäkring. Lagrådet uttalade då, att
det är självfallet, att det skulle åligga allmänt ombud icke blott att bevaka
det allmännas rätt utan även att övervaka att gällande bestämmelser tilllämpades
riktigt, varvid ombudet skulle tillse att jämväl försäkrads intresse
blev tillgodosett.

Beträffande det närmare innehållet i diskussionen om allmänt ombud
under åren 1960—1965 får utskottet hänvisa i första hand till en utförlig
redovisning i andra lagutskottets utlåtande nr 55 år 1965.

1 fråga om det i nämnda utlåtande (s. 8) anmärkta slutbetänkandet av
besvärssakkunniga (SOU 1964:27) må tilläggas, att de sakkunniga under -

Andra lagutskottets utlåtande nr 22 år 1969

strukit vikten av att särskilda partsrepresentanter för allmänna intressen i
möjligaste mån införs på sådana områden, där erfarenhetsmässigt behov gör
sig gällande av möjlighet att på initiativ av det allmänna få en sak prövad
i högre instans (s. 539). På grundval av betänkandet och de remissyttranden
som avgetts över detta har en arbetsgrupp inom justitiedepartementet
utarbetat ett nytt lagförslag, som omfattar endast en kärna av 25
paragrafer. Den nya lagen föreslås heta förvaltningslagen. Den är inte
avsedd att tillämpas hos förvaltningsdomstolarna. Det finns dock skäl att
i detta sammanhang hänvisa till ett avsnitt i betänkandet (SOU 1968: 27
s. 231), som avser besvärsrätt och som innehåller bl. a. remissyttranden över
besvärssakkunnigas betänkande. Av särskilt intresse är yttrandet av regeringsrättens
ledamöter och av JO (s. 235). För egen del uttalar arbetsgruppen,
att den vittsyftande frågan om allmänna ombud m. m. uppenbarligen
inte kan lösas inom ramen för den aktuella lagstiftningen utan att
man i stället får gå fram områdesvis.

Vid 1965 års riksdag väcktes motioner med samma syfte som det nu
aktuella. Motionerna innehöll dessutom ett yrkande om översyn av besvärsoch
underställningsförfarandet vid försäkringsdomstolen. Andra lagutskottet,
som hade inhämtat yttrande från försäkringsdomstolen och riksförsäkringsverket,
anförde i nyssnämnda, av riksdagen godkända utlåtande,
nr 55, följande.

Frågor om partsställningen i försäkringsdomstolen har varit föremål för
riksdagens behandling vid flera tillfällen tidigare. Riksdagen har då hänvisat
till att man med hänsyn till den korta tid domstolen verkat borde avvakta
något, innan man tog ställning till problemen. Försäkringsdomstolen
har i sitt utlåtande över motionerna uppgivit, att det numera föreligger sådana
erfarenheter av besvärssystemet, att frågan om vidtagande av åtgärder
i syfte att förbättra tillvaratagandet av såväl det allmännas som det enskildas
intresse kan prövas. Domstolen tillstyrker därför en förutsättningslös
utredning. Riksförsäkringsverket anser att det visserligen icke föreligger
anledning att aktualisera frågan om införandet av ett allmänt ombud, men
att det synes kunna övervägas att införa ytterligare åtgärder för att underlätta
för de försäkrade att föra talan.

Enligt utskottets mening kan det vara befogat att nu närmare granska
de frågor som aktualiserats genom motionerna. Utskottet vill därvid förorda
att problemkomplexet i sin helhet blir föremål för en förutsättningslös
utredning i enlighet med försäkringsdomstolens förslag. Vad utskottet anfört
synes böra bringas till Kungl. Maj :ts kännedom.

I anledning av interpellationer, som därefter väckts av herr Thorsten
Larsson, har den aktuella frågan diskuterats vid två tillfällen i riksdagens
första kammare, nämligen den 2 mars 1967 och den 3 december 1968.

I svar på förstnämnda interpellation framhöll chefen för socialdepartementet,
statsrådet Aspling, att den enskildes rättsskydd i socialförsäkringsmål
hörde nära samman med de större frågorna om kostnadsersättning för

Andra lagutskottets utlåtande nr 22 år 1969

part och fri rättshjälp i förvaltningsförfarandet över huvud taget. Statsrådet
Aspling ansåg det inte lämpligt, att frågan om rättshjälp för enskilda
parter togs upp särskilt för försäkringsdomstolen.

I sitt interpellationssvar den 3 december förra året hänvisade statsrådet
Aspling till att chefen för justitiedepartementet tillkallat sakkunniga för
att utreda frågan om kostnaderna i förvaltningsförfarandet, om rättshjälp
i förvaltningsärenden och om offentligt biträde åt part i sådana ärenden.
Beträffande innehållet i direktiven för den tillsatta utredningen får utskottet
hänvisa till den följande framställningen.

Rättshjälp i förvaltningsärenden, in. in.

Beträffande behandlingen av frågan om rättshjälp för den enskilde i
förvaltningsärenden m. m., såvitt avser tiden före 1968, hänvisas — förutom
till andra lagutskottets ovannämnda utlåtande nr 55 år 1965 — till
första lagutskottets utlåtande nr 21 år 1967. Vidare må hänvisas till andra
lagutskottets utlåtande nr 17 år 1967.

Enligt direktiven till ovan angivna utredning, som tillkallats av chefen
för justitiedepartementet enligt bemyndigande den 1 mars 1968 behövs
bl. a. åtgärder som gör det möjligt för de ekonomiskt sämst lottade parterna
att i förvaltningsärenden få rättshjälp (se Riksdagsberättelsen 1969
s. 70). För vissa förvaltningsområden som är av central betydelse för den
enskildes person bör vidare, anförs det, det allmänna i större utsträckning
än vad som nu är fallet ha möjlighet att förordna offentligt biträde
åt enskild. Till ledning för de sakkunniga anför departementschefen vissa
synpunkter. Av dessa må här återges följande.

Vad angår den allmänna rättshjälpen bör de sakkunniga undersöka i vad
mån rättshjälpsanstalterna och de enskilda advokater, som lämnar motsvarande
hjälp enligt förut nämnda avtal, har möjligheter att tillgodose mindre
bemedlades behov av bistånd i förvaltningsärenden. Skulle reformer på området
visa sig behövliga, bör de sakkunniga utarbeta förslag i ämnet.

Det kan finnas anledning att för vissa förvaltningsområden meddela bestämmelser
som möjliggör en motsvarighet till den fria rättegången vid allmän
domstol. Behovet av ett sådant institut utesluts som nämnts inte genom
att möjligheterna till kostnadsersättning inom förvaltningsförfarandet vidgas.
Det bistånd som kan lämnas av allmänna rättshjälpsanstalter m. fl. är
inte heller alltid tillräckligt, eftersom de enskilda parterna inte därigenom
befrias från alla slag av kostnader som kan vara förenade med förvaltningsärendena.
Man får också beakta att ärendena kan avse vissa rättsområden
beträffande vilka sakkunnigt biträde inte finns att tillgå inom rättshjälpsorganisationen.

De sakkunniga bör utreda om och i vad mån rättegångshjälp motsvarande
institutet fri rättegång bör införas för ärenden hos förvaltningsdomstolar
och förvaltande myndigheter. Liksom beträffande kostnadsersättningarna
torde i varje fall till en början rättegångshjälp inte böra möjliggöras för
andra ärenden än sådana, i vilka det finns ett starkt framträdande behov

Andra lagutskottets utlåtande nr 22 år 1969 5

av sådant bistånd åt mindre bemedlade. Också på detta område bör man
alltså gå fram med försiktighet. För att man skall få en enhetlig praxis torde
även i fråga om rättegångshj älpen beslutanderätten inte böra förläggas
till lägre myndigheter än förvaltningsdomstolar och sådana förvaltande
myndigheter som lyder direkt under Kungl. Maj :t.

Det finns skäl som talar för att i varje fall i sådana förvaltningsärenden,
som rör den enskildes personliga frihet, det bör finnas möjlighet att förordna
offentligt biträde åt part. Även i vissa andra ärenden på förvaltningens
område kan det tänkas att det allmänna vid behov bör sörja för att den
enskilde förfogar över sakkkunnigt biträde. De sakkunniga bör undersöka
på vilka områden det föreligger ett starkt framträdande behov av offentligt
biträde åt enskild part i förvaltningsärenden och under vilka närmare förutsättningar
sådant biträde bör förordnas. Samtidigt bör övervägas i vad
mån den enskilde bör vara skyldig att till det allmänna återbetala kostnaderna
för offentligt biträde.

Utskottet

Förevar ande motioner syftar till inrättandet av ett »allmänt ombud
eller annan instans» med uppgift att vid försäkringsdomstolen, som sedan
den 1 juli 1961 är högsta instans i socialförsäkringsmål, tillvarata
främst den enskildes rätt.

Vid 1965 års riksdag väcktes motioner med samma syfte. Därjämte yrkades
översyn av besvärs- och underställningsförfarandet i övrigt vid domstolen.
Riksdagen ansåg det då befogat, att närmare granska de frågor
som aktualiserats och förordade att problemkomplexet i sin helhet blev
föremål för en förutsättningslös utredning. Därvid hänvisades till ett
yttrande av försäkringsdomstolen, som innehöll bl. a., att sådana erfarenheter
vunnits under domstolens verksamhetstid, att frågan om vidtagande av
åtgärder i syfte att förbättra tillvaratagandet av såväl det allmännas som
de enskildas intresse kunde prövas. I de nu aktuella motionerna yrkas,
att riksdagen ånyo skall göra en framställning till Kungl. Maj :t i frågan.

Förra året tillsattes en utredning om rättshjälp i förvaltningsärenden.
Utredningen skall bl. a. undersöka möjligheterna att införa någon motsvarighet
till den fria rättegången vid allmän domstol och att förordna
offentligt biträde åt den som är part i ett förvaltningsärende. Resultatet
av utredningens arbete kan väntas bli av väsentlig betydelse för att bevaka
den enskildes rätt i socialförsäkringsmål. Utskottet förutsätter, att
frågan om tillvaratagandet av det allmännas rätt i sådana mål och andra
därmed sammanhängande problem — som har visst samband med den
fråga som berörs av utredningen — tas upp av Kungl. Maj :t när utredningsresultatet
föreligger. Enligt utskottets mening är inte något förnyat
initiativ från riksdagens sida i anledning av motionerna påkallat.

Utskottet hemställer,

Andra lagutskottets utlåtande nr 22 år 1969

att motionerna 1:772 och 11:885 inte föranleder någon
riksdagens åtgärd.

Stockholm den 18 mars 1969

På andra lagutskottets vägnar:
AXEL STRAND

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herr Strand (s), fru Hamrin-Thorell (fp),
herrar Lars Larsson (s), Dahlberg (s), Wanhainen (s)*, Österdahl (fp),
Andreasson (ep) ochBlomquist (m);

från andra kammaren: herr Gustavsson i Alvesta (ep), fröken Sandell
(s), herr Fredriksson (s)*, fru Skantz (s), herrar Jonsson i Mora
(fp)*, Nilsson i Kalmar (s), Åkerlind (m) och fru Håvik (s).

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

Reservation

av herrar Andreasson (ep) och Gustavsson i Alvesta (ep).

K L BeckmansTryckerierAB« Stockholm