Andra lagutskottets utlåtande nr 16 år 1955 (Utlåtande 1955:L2u16 l2u)

Andra lagutskottets utlåtande nr 16 år 1955

Nr 16

Utlåtande i anledning av väckta motioner om genomförande av
den s. k. likalöns principen.

Andra lagutskottet har till behandling förehaft två inom riksdagen väckta,
till lagutskott hänvisade motioner, nr 17 i första kammaren av herr Öhman
och herr Persson, Helmer, samt nr 22 i andra kammaren av herr Johansson i
Stockholm.

I motionerna, vilka är likalydande, har yrkats, »att riksdagen måtte besluta
att i skrivelse till Kungl. Maj :t hemställa om förslag till lag på grundval
av art. 23, moment 2, i den av Förenta Nationerna år 1948 antagna ''Allmän
förklaring om de mänskliga rättigheterna’; samt att sådant förslag
framlägges i så god tid, att lagen — vid bifall av riksdagen — kan träda i
kraft den 1 januari 1956».

Artikel 23 moment 2 i förklaringen om människans rättigheter lyder:
»Envar har utan åtskillnad rätt till lika lön för lika arbete.»

Beträffande de skäl, som anförts till stöd för de i motionerna gjorda yrkandena,
får utskottet hänvisa till motionen II: 22.

Förklaringen om människans rättigheter antogs den 10 december 1948
av Förenta Nationernas generalförsamling »såsom en gemensam riktlinje
för alla folk och alla nationer, på det att varje individ och varje samhällsorgan
må under ständigt besinnande av denna förklaring sträva att i undervisning
och uppfostran befordra respekten för dessa fri- och rättigheter,
samt genom framstegsfrämjande nationella och internationella åtgärder
säkerställa ett allmänt och verksamt erkännande och iakttagande av desamma,
såväl bland medlemsstaternas egna folk som folken i områden
under deras överhöghet».

Frågan om lagfästande av likalönsprincipen har under senare år b ehandlats
av riksdagen i olika sammanhang.

Motioner i ämnet vid 1948 års riksdag och 1950 års riksdag avslogs under
huvudsaklig motivering, att frågan om lönesättning borde avgöras genom
fria förhandlingar mellan parterna på arbetsmarknaden och icke genom
lagstiftning.

1952 års riksdag hade att i anledning av propositionen nr 47/1952 behandla
frågan om ratifikation av en konvention angående lika lön för män
och kvinnor för arbete av lika värde och en rekommendation i samma
fråga, varom beslut hade fattats vid Internationella arbetsorganisationens
allmänna konferens i Geneve år 1951.

Bihang till riksdagens protokoll 1955. 9 samt. 2 avd. Nr 16

2 Andra lagutskottets utlåtande nr 16 år 1955

Socialstyrelsen, arbetsmarknadsstyrelsen, likalönskommittén, Landsorganisationen,
Svenska arbetsgivareföreningen, Tjänstemännens centralorganisation
och Yrkeskvinnors samarbetsförbund hade i avgivna yttranden avstyrkt
lagstiftning för genomförande av likalönsprincipen, och delegationen
för det internationella socialpolitiska samarbetet liade anslutit sig härtill.
Föredragande departementschefen avstyrkte i propositionen, att konventionen
ratificerades av Sverige, och andra lagutskottet förklarade sig i sitt av
riksdagen godkända utlåtande nr 21 dela departementschefens uppfattning.

Vid 1953 års riksdag hemställdes i två likalydande motioner (I: 320 och
II: 380) om förslag till lag på grundval av artikel 23 moment 2 i förklaringen
om människans rättigheter. Andra lagutskottet fann ej anledning
frångå den uppfattning i frågan, som riksdagen tidigare uttalat, och avstyrkte
motionerna i sitt utlåtande nr 5. Riksdagen godkände utlåtandet.

Jämväl vid 1954 års riksdag hemställdes i en motion (II: 75) om lagstiftning
på grundval av nämnda artikel 23 moment 2. Andra lagutskottet, som
behandlade motionen i sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 2, hänvisade
bl. a. till att löneutvecklingen gått i riktning mot större likställighet
mellan män och kvinnor samt att parterna på den privata arbetsmarknaden
tidigare avstyrkt, att frågan reglerades genom lagstiftning. Utskottet anslöt
sig till denna uppfattning och ansåg, att frågan borde lösas genom fria förhandlingar
mellan arbetsmarknadens parter, samt avstyrkte motionen.

Frågan om likalönsprincipens genomförande inom den egentliga statsförvaltningen
och det statsunderstödda kommunala skolväsendet, d. v. s. inom
det statliga lönesystemet, har utretts av den s. k. likalönskommittén,
som under år 1953 avlämnat ett betänkande i frågan (SOU 1953: 18).

Kommittén (majoriteten) har — med utgångspunkt från den vid Internationella
arbetsorganisationens allmänna konferens 1951 antagna konventionen
om lika lön för män och kvinnor för arbete av lika värde — för det
statliga lönesystemet formulerat likalönsprincipen som principen om lika
lön för man och kvinna för likvärdig arbetsuppgift.

Beträffande tillämpningen inom det statliga lönesystemet av likalönsprincipen
anför kommittén bl. a. följande.

I det statliga lönesystemet har principen om lika lön i samma befattning
genomförts. Däremot föreligger — i fråga om vissa tjänster vid fångvårdsanstalterna
och statens sinnessjukhus — den avvikelsen från likalönsprincipen,
att för samma slags arbetsuppgifter har inrättats särskilda tjänster
för män och särskilda tjänster för kvinnor med placering av sistnämnda
tjänster i lägre lönegrad. Sin största räckvidd har likalönsprincipen emellertid,
när det gäller lönegradsplaceringen av sådana tjänster, som visserligen
inte är reserverade för kvinnor men som de facto uteslutande eller
huvudsakligen innehas av kvinnor och som inte har några direkta motsvarigheter
bland de tjänster, som uteslutande eller huvudsakligen innehas
av män. Vissa av dessa »kvinnliga» tjänster har vid jämförelse med »manliga»
tjänster en med hänsyn till arbetsuppgifterna alltför låg löneställning.

Andra lagutskottets utlåtande nr 16 år 1955

Detta gäller särskilt de »kvinnliga» tjänster, som är placerade under 10
lönegraden, vilken kan betecknas som den manliga bottenlönegraden.

De invändningar, som göres mot likalönsprincipen, hänföres av kommittén
till tre olika lönesättningsprinciper: behovslöneprincipen, prestationslöneprincipen
och marknadslöneprincipen. Det är enligt kommittén tilllämpningen
av dessa principer som medfört, att manliga befattningshavare
placerats i högre lönegrad än kvinnliga, oaktat arbetsuppgifterna varit likartade.
Kommittén avvisar behovs- och marknadslöneprinciperna samt en
kollektivt tillämpad prestationslöneprincip men ifrågasätter, om inte det
statliga lönesystemet bör bättre anpassas efter den individuella arbetsinsatsens
värde. Staten bör enligt kommitténs mening med tillbörligt hänsynstagande
till löneutvecklingen på den privata marknaden för sina anställda
bedriva en lönepolitik som syftar till att fullständigt genomföra likalönsprincipen
i det statliga lönesystemet.

Kommittén har även behandlat frågan om kostnaderna för ett genomförande
av likalönsprincipen på det statliga och kommunala området och
anför härom bl. a.:

Ett omedelbart genomförande av kommitténs likalönsprincip beträffande
ovan berörda tjänster vid fångvårdsanstalterna och statens sinnessjukhus
samt »kvinnliga» tjänster under 10 lönegraden skulle innebära en ökning
av statens kostnader för löner med ca 51 miljoner kronor per år. Därvid
har inte räknats med någon kostnadsökning på grund av de förskjutningar
i löneställningen för »kvinnliga» tjänster i 10 och högre lönegrader, som
kan komma att föranledas av 10 lönegradens tillämpning som bottenlönegrad
för både kvinnor och män. Till kostnadsökningen för löner kommer
ökade kostnader för pensioner, övertidsersättning m. m. Det synes kommittén
vidare ofrånkomligt, att en lönegradsuppflyttning av de »kvinnliga»
statliga befattningarna måste föra med sig lönejusteringar för motsvarande
befattningar vid landsting, städer och andra kommuner. De lönejusteringar,
som skulle föranledas av ändringarna i det statliga lönesystemet, har beräknats
medföra en ökning av löneutgifterna för landstingen med ca 36,
för städerna med ca 36 och för landskommunerna med ca 21 miljoner
kronor per år.

Det synes enligt kommittén naturligt, att likalönsprincipen inte genomföres
på eu enda gång, utan man måste räkna med ett genomförande i
etapper. Frågan om i vilken takt likalönsprincipen borde genomföras i det
statliga lönesystemet måste också ses i sitt sammanhang med den kommunala
och den privata sektorn av arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis
uttalar kommittén som sin mening, att målet bör vara likalönsprincipens
fullständiga genomförande i det statliga lönesystemet. Statsmakterna kan
och bör genom successiva åtgärder i riktning mot detta mål verka för ett
fullföljande snarast möjligt av den redan påbörjade utjämningen av lönerna
för män och kvinnor.

En reservant i kommittén, riksdagsmannen Nils H. Theodor Larsson,
har i avgivet särskilt yttrande förklarat sig dela kommitténs uppfattning,

Andra lagutskottets utlåtande nr 16 år 1955

att lönen principiellt skall fastställas utan hänsyn till kön. Däremot har
reservanten icke anslutit sig till den av majoriteten omfattade definitionen
av likalönsprincipen utan ansett, att denna borde ha utformats att avse lika
lön för man och kvinna för »likvärdig individuell prestation». Med hänsyn
bl. a. härtill har reservanten ej heller anslutit sig till de särskilda åtgärder
majoriteten föreslagit för likalönsprincipens genomförande.

Vad beträffar den enskilda arbetsmarknaden har frågan om
lika lön för lika prestation behandlats av en av Svenska arbetsgivareföreningen
och Landsorganisationen gemensamt tillsatt utredning, kallad arbetsmarknadskommitténs
kvinnoutredning. Denna avgav i december 1950
ett betänkande, vilket under titeln »Betänkande avgivet av arbetsmarknadskommitténs
kvinnoutredning» utkommit av trycket. I betänkandet anför
kommittén bland annat, att det är obestridligt att kvinnliga arbetare i industrien
erhåller en lägre arbetsförtjänst än män vid likvärdiga uppgifter.
I detta sammanhang anföres i betänkandet bl. a. följande.

Att fastställa den faktiska differensen vållar emellertid, såsom många
gånger framhållits, i de flesta branscher avsevärda svårigheter just av den
anledningen, att kvinnor och män förhållandevis sällan utföra exakt samma
arbete. För att kunna fälla ett mera generellt omdöme angående den verkliga
differensen, skulle det därför vara nödvändigt att göra en uppskattning
av de manliga och de kvinnliga arbetsuppgifterna och jämföra eventuella
skiljaktigheter med lönedifferenserna. •— En faktor av stor betydelse vid
jämförelsen över större delar av arbetsmarknaden är också, att kvinnor i
stor utsträckning äro sysselsatta inom de industrigrenar, som uppvisa relativt
sett låga löner. I dessa fack äro sålunda även männen sämre gynnade

än manliga arbetare annorstädes.---Den förefintliga lönestatistiken

erbjuder heller icke några möjligheter att jämföra lönesättningen inom
olika åldersgrupper. Det förhållandet, att männen genomsnittligt äro yrkesverksamma
längre än kvinnorna och sålunda starkare företrädda i högre
åldrar kan påverka relationen mellan lönerna. — Slutligen kunna skiljaktigheter
i ackordsarbetets omfattning påverka de faktiska förtjänsterna.

I samtliga redovisade branscher, framhåller utredningen vidare, har differensen
mellan manliga och kvinnliga löner krympt samman från 1921
till 1949. Denna tendens har varit särskilt stark under de senaste åren.

Lönesättning efter kön är en principiell orimlighet, framhåller utredningen,
men anför vidare bl. a.:

Det principiellt otillfredsställande i avtalets nuvarande lönedifferentiering
mellan män och kvinnor ligger icke däri, att kvinnorna genomsnittligen
erhålla lägre löner än männen, ty detta beror på det genomsnittligt lägre
värdet av deras arbetsinsats, vilket medför att den kvinnliga genomsnittslönen
blir lägre även i lönesystem, som uppbyggts på en teoretisk likalönsbas
såsom i Amerikas Förenta Stater, Frankrike eller i Sovjetunionen. Det
otillfredsställande ligger däri, att alla kvinnor behandlas lika, oavsett värdet

av deras individuella arbetsinsats.-----Kollektivavtalens lönesatser äro

emellertid icke individualiserade utan standardiserade. Under sådana för -

Andra lagutskottets utlåtande nr 16 år 1955 5

hållanden kan man endast på ett grovt och i det individuella fallet orättvist
sätt differentiera och avväga lönerna med hänsyn till de förutsättningar,
som gälla för stora, lätt urskiljbara grupper. Även mellan olika manliga
arbetare inbördes förekommer ofta en individuellt sett mycket olika arbetsersättning.
Den enes arbetsinsats kan vara dubbelt så mycket värd som den
andres, trots att båda betalas efter samma standardiserade lönesats, eftersom
de tillhöra en och samma lönegrupp enligt gällande avtal.

Ett omedelbart och generellt avskaffande av den nuvarande löneskillnaden
mellan män och kvinnor skulle enligt utredningen otvivelaktigt vara
till fördel för de kvinnor, som kunde hävda sig på arbetsmarknaden. Å
andra sidan finge man vid en svagare sysselsättningskonjunktur räkna med
en försämring av kvinnornas sysselsättningsmöjligheter.

Utredningen har icke ansett sig kunna framlägga några konkreta rekommendationer
rörande införandet av lönesättningsmetoder, som skulle vara
bättre ägnade än de nuvarande att medföra löneinkomstens avvägning efter
den individuella arbetsinsatsens värde. Detta vore en fråga, som måste
lösas inom varje avtalsområde för sig på grundval av dettas speciella förhållanden.

Svenska arbetsgivareföreningen och Landsorganisationen har sedermera
godkänt betänkandet och sålunda accepterat principen om lika lön för
likvärdig arbetsinsats. Godkännandet innebär emellertid icke, enligt en
protokollsanteckning vid sammanträde med organisationernas arbetsmarknadskommitté
den 27 februari 1951, att parterna tagit ställning till
frågan om en övergång till ett mera individualiserat lönesystem. Denna
fråga finge prövas med hänsyn till alla de konsekvenser en sådan förändring
av kollektivavtalens uppbyggnad skulle medföra.

Svenska arbetsgivareföreningen och Landsorganisationen har vidare
enligt utredningens förslag tillsatt en särskild nämnd för arbetsmarknadens
kvinnofrågor, arbetsmarknadens kvinnonämnd, och förbundit sig att
genom sina representanter i nämnden utöva den verksamhet, för vilken
riktlinjer uppdragits i betänkandet. Nämnden är alltjämt i verksamhet.

I motionerna hänvisas till ett uttalande av Landsorganisationens senaste
representantskapsmöte. I detta uttalande, som gavs den 22 september 1954,
heter det: »Representantskapet finner det angeläget, att kvinnolönerna
särskilt uppmärksammas vid den stundande avtalsrörelsen.»

Inom Tjänstemännens centralorganisation bar frågan om likalönsprincipen
behandlats av en särskilt tillsatt kommitté, vars resultat redovisas
i publikation nr 1 i TCO:s skriftserie (Stockholm 1949). Kommittén uppställde
som mål likställighet för man och kvinna på arbetsmarknaden. Med
rätt till lika lön borde enligt kommittén förstås rätt till lika total arbetsersättning
för samma arbetsprestation, vare sig denna utfördes av man eller
kvinna, förbunden med fri konkurrens om yrken och tjänster. I fråga om
förslag till åtgärder begränsade sig kommittén i huvudsak till sådana, som
mera direkt borde åvila TCO och dess enskilda fackliga organisationer.

6 Andra lagutskottets utlåtande nr 16 år 1955

I Meddelande från socialstyrelsens utredningsbyrå den 29 juli 1954, nr
13, lämnas vissa statistiska uppgifter om bl. a. löneutvecklingen
1939—1953. I en tabell redovisas sålunda löneutvecklingen för
vuxna industriarbetare 1939—1953. Ur tabellen må här återgivas följande.

Index för timförtjånsten

	1939	1946	1947	1948	1949	1950	1951	1952	1953
Män .......	... 100	153	175	190	196	204	246	293	307
Kvinnor . .	... 100	163	193	213	221	229	275	325	339

Som av tabellen framgår har timförtjånsten (nominallönen) under
tiden 1939—1953 stigit med 207 procent för män och 239 procent för
kvinnor. Index för timförtjänsten har stigit från 1952 till 1953 med
14 enheter för män och med likaledes 14 enheter för kvinnor.

I ovannämnda Meddelande redovisas vidare följande tabell för utvecklingen
av reallöneindex för män och kvinnor 1939—1953.

Reallöneindex

	1939	1946	1947	1948	1949	1950	1951	1952	1953
Män ..........	100	108	116	124	125	129	131	141	148
Kvinnor ......	100	115	129	139	142	145	146	157	163

Utskottet

I fråga om den utveckling som under senare år ägt rum med avseende
å kvinnornas löner i jämförelse med männens får utskottet hänvisa till
de statistiska uppgifter från socialstyrelsens utredningsbyrå som återgivits
ovan i utlåtandet och som utvisar, att timförtjänsten under tiden 1939—
1953 stigit med 207 procent för män och med 239 procent för kvinnor.
Den takt i vilken kvinnorna minskat männens löneförsprång har givetvis
varierat, och man torde även kunna peka på perioder då utvecklingen
tillfälligt gått i motsatt riktning. Utskottet vill i sammanhanget också
hänvisa till ett uttalande av den utredning, Arbetsmarknadskommitténs
kvinnoutredning, som Svenska arbetsgivareföreningen och Landsorganisationen
gemensamt tillsatt och som i slutet av år 1950 avlämnat ett betänkande
på grundval av omfattande undersökningar inom industrien.
Enligt utredningen har differensen mellan manliga och kvinnliga löner i
samtliga redovisade branscher krympt samman under den tid — från
år 1921 till år 1949 —• som utredningen omfattat, och denna tendens har
varit särskilt stark de senaste åren. Att såsom i motionerna skett bedöma
utvecklingen efter en i kronor och ören per timme beräknad medelförtjänst
kan enligt utskottets mening med hänsyn till penningvärdesförändringen

Andra lagutskottets utlåtande nr 16 år 1955 7

icke ge ett rättvisande resultat. Reallöneförändringen har, såsom socialstyrelsens
statistik även utvisar, otvivelaktigt gått i riktning mot större
likställighet mellan män och kvinnor.

Frågan om likalönsprincipens genomförande på den privata arbetsmarknaden
har varit föremål för betydande uppmärksamhet från avtalsparternas
sida. Utskottet vill erinra om de undersökningar och åtgärder som
parterna vidtagit och som berörts ovan i utlåtandet. I sammanhanget må
även hänvisas till ett uttalande av Landsorganisationens senaste representantskapsmöte,
enligt vilket representantskapet funne det angeläget att
kvinnolönerna särskilt uppmärksammades vid årets avtalsrörelse.

Vad beträffar det statliga lönesystemet vill utskottet erinra om att likalönsprincipen
här genomförts i den bemärkelsen, att i samma befattning
utgår lika lön oavsett om befattningshavaren är man eller kvinna. För
den ytterligare anpassning till likalönsprincipen som här kan komma i
fråga har likalönskommittén funnit det naturligt, att genomförandet sker
i etapper, och uttalat, att frågan måste ses i sitt sammanhang med den
kommunala och privata sektorn på arbetsmarknaden.

Riksdagen har tidigare ett flertal gånger behandlat frågan om lika lön
för män och kvinnor för lika arbete och därvid givit uttryck för den uppfattningen,
att lagstiftning rörande den allmänna arbetsmarknadens lönesättning
principiellt icke borde förekomma. Utskottet finner ej anledning
frångå denna uppfattning och anser, att frågan bör lösas genom fria förhandlingar
mellan arbetsmarknadens parter.

På grund av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,

att förevarande motioner, 1:17 och 11:22, icke måtte
föranleda någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 8 mars 1955

På andra lagutskottets vägnar:

DAVID NORMAN

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herrar Norman, Nils Elowsson*, Sunne, Axel
E. Svensson, fru Svenson, fru Carlqvist, herrar Huss och Magnusson*;

från andra kammaren: herr Jacobsson i Tobo*, fru Johansson i Norrköping,
herr Nilsson i Göteborg*, fru Västberg*, herr Hagård, fröken Höjer,
herrar Ericsson i Näs och Fredriksson.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.