Andra lagutskottets utlåtande nr 15.
1
Nr 15.
Utlåtande i anledning av väckt motion om utredning rörande
obligatorisk skiljedom i arbetstvister, som uppkommit
mellan kommun, landsting eller annat samhälleligt
organ, å ena, samt fackorganisation, å andra
sidan.
I en inom andra kammaren väckt, till lagutskott hänvisad motion, nr 382,
vilken behandlats av andra lagutskottet, har herr Andersson i Dunker hemställt,
»att riksdagen måtte besluta att anhålla hos Kungl. Maj:t om en
skyndsam utredning rörande obligatorisk skiljedom i arbetstvister som uppkommit
mellan kommun, landsting eller annat samhälleligt organ och fackorganisation».
Beträffande de skäl, som anförts till stöd för denna hemställan, får utskottet
hänvisa till motionen.
Lagen den 11 september 1936 (nr 506) om förenings- och förhandlingsrätt
äger icke tillämpning å sådana arbetstagare i statens eller kommunernas
tjänst, som äro underkastade ämbetsmannaansvar. Dylika arbetstagares förhandlingsrätt
regleras i kungörelsen den 4 juni 1937 (nr 292) angående
förhandlingsrätt för statens tjänstemän samt i lagen den 17 maj 1940 (nr
331) om förhandlingsrätt för kommunala tjänstemän. För vissa kategorier
av tjänstemän äro särskilda bestämmelser meddelade i kungörelsen den 23
december 1937 (nr 1002) angående vissa inskränkningar i förhandlingsrätten
för militär personal och likställda samt i kungörelsen den 20 december
1940 (nr 1031) angående vissa begränsningar i förhandlingsrätten för lärare
vid folk- och småskolor samt fortsättningsskolor.
Enligt 1 § ovannämnda lag den 17 maj 1940 äga kommunala tjänstemän
att beträffande sina allmänna anställnings-, arbets- och avlöningsvillkor
ävensom beträffande tillämpningen av sådana villkor rätt att förhandla
med vederbörande kommun, dock utan att inskränkning därigenom
göres i kommunen eller kommunalmyndighet enligt lag eller författning tillkommande
beslutanderätt. Med kommunala tjänstemän förstås enligt lagen
sådana arbetstagare i kommunens tjänst, som äro underkastade ämbetmannaansvar.
Tjänsteförhållandet mellan kommun och de arbetstagare i kommunens
tjänst, som ej äro underkastade sådant ansvar, regleras vanligen genom
kollektivavtal.
Vad i kungörelsen den 4 juni 1937 stadgas angående förhandlingsrätt för
statens tjänstemän överensstämmer i allt väsentligt med vad som gäller
för kommunala tjänstemän.
Bihang till riksdagens protokoll 1950. 9 samt. 2 avd. Nr 15.
2
Andra lagutskottets utlåtande nr 15.
Mellan den förhandlingsrätt, varom stadgas i 1936 års lag, å ena, samt
förhandlingsrätten enligt 1937 års kungörelse och 1940 års lag, å andra sidan,
finnes en djupgående skillnad av principiell natur. I förstnämnda lag
betraktas arbetstagarnas organisation såsom en med arbetsgivaren jämställd
part och förhandlingsrätten avser, att arbetstagarna skola erhålla medbestämmanderätt
i fråga om anställningsvillkoren. 1937 års kungörelse och
1940 års lag avse däremot endast att bereda de i författningarna omförmälda
arbetstagarna tillfälle att, innan vederbörande myndighet fattar beslut rörande
deras anställningsförhållanden, framföra sina synpunkter och önskemål
i frågan. Med denna skillnad sammanhänger även, att ett kollektivavtal,
som upprättats mellan en myndighet och en förening av tjänstemän med
ämbetsmannaansvar, i rättspraxis ansetts ogiltigt.
Frågor rörande den kommunala förhandlingsrätten ha tidigare behandlats
av riksdagen. Sålunda väckte herr Fagerholm vid 1945 års riksdag en
motion, nr 149, vari hemställdes, att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl.
Maj :t begära utredning med förslag rörande förstärkning av förhandlingsrätten
för de stats- och kommunalanställda tjänstemännen.
Andra lagutskottet uttalade i sitt utlåtande nr 26, att det i motionen berörda
spörsmålet vore förtjänt av stor uppmärksamhet. Det kunde enligt
utskottets uppfattning icke bestridas, att olägenheter vore förbundna med
den gällande förhandlingsordningen för ifrågavarande tjänstemän. Det
kunde ifrågasättas huruvida icke deras förhandlingsrätt borde bringas i
överensstämmelse med eller anpassas i riktning mot den förhandlingsrätt
som reglerades i 1936 års lag. Under hänvisning till att frågan vore föremål
för Kungl. Maj :ts uppmärksamhet och med framhållande av att utskottet
förutsatte, att fortsatt utredning i frågan komme att verkställas,
hemställde utskottet, att motionen icke måtte föranleda någon riksdagens
åtgärd. Denna hemställan bifölls av riksdagen.
Vidare väcktes vid 1945 års riksdag en motion, nr 422 i andra kammaren,
vari hemställdes, att riksdagen måtte i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla
om utarbetande av proposition med förslag till sådan ändring eller
sådant förtydligande av 1940 års lag om förhandlingrätt för kommunala
tjänstemän, att lagen icke lade hinder i vägen för kommunal myndighet att
vid förhandlingarna med personalorganisationerna låta sina förhandlingsdelegerade
träffa preliminära överenskommelser.
Andra lagutskottet hemställde i utlåtande över motionen (nr 26), att
denna icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd under hänvisning till
att frågan om förstärkning av förhandlingsrätten för de tjänstemän, som
vore underkastade ämbetsmannaansvar, i hela dess vidd vore föremål för
Kungl. Maj :ts uppmärksamhet.
Även vid 1948 års riksdag behandlades i anledning av motioner spörsmål
angående förstärkning av förhandlingsrätten för de stats- och kommunalanställda
tjänstemännen ävensom om revision av gällande grunder för de
statliga och kommunala tjänstemännens förhandlings- och avtalsrätt.
Andra lagutskottets utlåtande nr 15.
3
Andra lagutskottet delade i sitt utlåtande nr 55 den i motionerna framförda
uppfattningen, att utredning av frågan om de stats- och kommunalanställda
tjänstemännens förhandlings- och avtalsrätt snarast borde komma till stånd.
Enligt vad utskottet hade sig bekant, ämnade chefen för socialdepartementet
begära Kungl. Maj :ts bemyndigande att tillkalla sakkunniga för utredning
av frågan om vidgad förhandlingsrätt för stats- och kommunalanställda
tjänstemän, som voro underkastade ämbetsmannaansvar, samt därmed sammanhängande
frågor. Någon framställning till Kungl. Maj :t med begäran om
utredning av förevarande spörsmål syntes med hänsyn härtill icke påkallad.
Enligt Kungl. Maj :ts bemyndigande den 23 april 1948 tillkallade chefen
för socialdepartementet, statsrådet Möller, sakkunniga att utreda frågan om
vidgad förhandlingsrätt för stats- och kommunalanställda tjänstemän, som
äro underkastade ämbetsmannaansvar. De sakkunniga ha antagit benämningen
1948 års förhandlingsrättskommitté.
I direktiven för utredningen uttalade departementschefen bland annat
följande:
Under de senaste åren har i skilda sammanhang fråga väckts om en vidgning
av förhandlingsrätten för stats- och kommunalanställda tjänstemän. Sålunda
har bl. a. tjänstemännens centralorganisation i olika skrivelser till
Kungl. Maj :t hemställt om utredning i sådant syfte, och socialstyrelsen har
efter remiss tillstyrkt en dylik utredning. Även inom riksdagen ha uttalanden
i denna riktning gjorts (andra lagutskottets utlåtande nr 26 till 1945
års riksdag). Särskilda spörsmål angående stats- och kommunalanställda
tjänstemäns förhandlingsrätt ha vidare aktualiserats genom ett flertal skrivelser
och framställningar till Kungl. Maj :t.
Det intresse, som frågan om en vidgad förhandlingsrätt för tjänstemän
med ämbetsansvar tilldragit sig, sammanhänger givetvis med den utveckling
organisationsväsendet på tjänstemannaområdet undergått. Under de senaste
åren har det i åtskilliga fall hänt att mellan statliga eller kommunala myndigheter,
å ena, samt tjänstemannaorganisationer, å andra sidan, i uppkomna
intressefrågor förts förhandlingar i former, som stå nära den förhandlingsordning
som regleras av 1936 års lag om förenings- och förhandlingsrätt.
De resultat vartill förhandlingarna lett ha accepterats av de beslutande
organen på sådant sätt, att de i viss mån blivit jämförliga med kollektivavtal.
Vad sålunda förekommit utgör uppenbarligen i och för sig ett skäl
att undersöka huruvida icke det är möjligt att åvägabringa en mera reguljär
ordning i detta avseende. Det synes mig därför vara påkallat, att en utredning
genom särskilda sakkunniga företages rörande de olika spörsmål som
sammanhänga med förhandlingar i anställningsfrågor mellan staten och
kommunerna å ena sidan samt tjänstemännen å den andra.
Utan att taga ställning till de nu berörda rättsliga spörsmålen vill jag uttala
såsom min mening, att eu förnyad och grundlig undersökning av desamma
synes påkallad. Jag vill sålunda anmärka, att frågan om förefintligheten
av en det oftentligas »höghetsrätt» gent emot tjänstemännen, som ger
dessas anställning eu annan prägel än ett privaträttsligt anställningsavtal,
icke torde vara oomstridd. I detta sammanhang är emellertid att märka, att
tjänstemännen tillförsäkrats garantier mot godtyckligt skiljande från tjänsten,
vilka måste uppmärksammas vid ett bedömande av förevarandc spörsmål.
Med de nu antydda frågorna sammanhänger vidare spörsmålet huru
-
4
Andra lagutskottets utlåtande nr 15.
vida en tjänsteman med ämbetsansvar äger rätt att när han det begär lämna
tjänsten. Svaret på denna fråga är av stor betydelse jämväl för tjänstemännens
»strejkrätt». Om nämligen det allmänna icke anses kunna vägra tjänstemannen
begärt entledigande, synes påståendet att tjänstemännen sakna
strejkrätt vara en sanning med modifikation, i det att något hinder i så fall
icke föreligger för att tjänstemännen kollektivt begära avsked från tjänsten.
Jag vill vidare hänvisa till att under de senare åren från vissa tjänstemannagruppers
sida stridsåtgärder i form av kollektiva uppsägningar i förening
med nyanställningsblockad faktiskt tillgripits. Dessa förhållanden påkalla
uppmärksamhet ur synpunkten av både det allmännas och tjänstemännens
intressen.
Beträffande det här föreliggande frågekomplexet må ytterligare erinras
om att tjänstemannaverksamheten ofta är en nödvändig förutsättning för
att samhällslivet skall kunna fungera. Frågan om förbud mot s. k. samhällsfarliga
arbetsinställelser beröres fördenskull också av de här ifrågasatta
övervägandena.
Lagen den 28 maj 1920 om medling i arbetstvister gäller icke i fråga om
sådana arbetstagare i statens eller kommunernas tjänst, som äro underkastade
ämbetsmannaansvar. Enligt 8 § sistnämnda lag må förlikningsman, om
vid förhandlingarna inför denne enighet icke kan vinnas, uppmana de tvistande
att låta tvisten avgöras av antingen särskild skiljedomare eller att
lämna uppdrag åt en eller flera personer, vilkas utlåtande de tvistande utfästa
sig att efterkomma, att såsom skiljemän skilja de tvistande emellan,
ett förfarande som dock mindre ofta torde praktiseras.
Institutet obligatorisk skiljedom, varmed förstås befogenhet för ett utomstående
organ att träffa ett för parterna bindande avgörande, äger ej burskap
inom svensk rätt, ehuru frågan därom tidigare, speciellt under 1930-talet, bragts på tal. Vid 193G års riksdag väcktes sålunda ett flertal motioner
om utarbetande av en beredskapslagstiftning till förhindrande av arbetskonflikter.
I andra lagutskottets utlåtande nr 56 vid nämnda års riksdag, vilket
avgavs i anledning av de då väckta motionerna i ämnet, lämnade utskottet
en utförlig historik, till vilken utskottet får hänvisa.
Spörsmålet om obligatorisk skiljedom hänförde sig vid nämnda tidpunkt
till sådana konflikter, vilka kunde anses såsom samhällsfarliga, varmed förstods
ej bara konflikter berörande t. ex. kommunikationer, sjukvård, renhållning
samt vatten-, gas- och elektricitetsverk utan även långvariga konflikter,
som hotade landets hela produktionsapparat.
I propositionen nr 1 till innevarande riksdag (bilaga 2) har under Utgifter
å driftbudgeten, För flera huvudtitlar gemensamma frågor, till behandling
upptagits frågan om formerna för samråd mellan staten och kommunerna i
vissa lönefrågor.
Föredragande statsrådet anförde därvid bland annat följande:
Sedan halvtannat år ha överläggningar förekommit mellan representanter
för staten, Svenska landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet och
Svenska landskommunernas förbund i vissa stat och kommun berörande
lönefrågor. Beträffande bakgrunden till dessa överläggningar må nämnas
följande.
Andra lagutskottets utlåtande nr 15.
5
Under det att löneförhållandena för personal, som är anställd hos olika
arbetsgivare men som har samma eller likartade arbetsuppgifter, i stor utsträckning
regleras i ett sammanhang på den allmänna arbetsmarknaden genom
att kollektivavtal mellan arbetsgivarnas och arbetstagarnas organisationer
träffas rörande lönevillkoren inom respektive verksamhetsområde, ha
staten och kommunerna företrädesvis inriktat sig på att var för sig reglera
löneförhållandena för sina anställda på ett så enhetligt sätt som möjligt.
Bortsett från de inledningsvis berörda överläggningarna har något närmare
samarbete mellan staten och kommunerna knappast förekommit i syfte att
få löneförhållandena för de olika huvudmännens personal likformigt reglerade.
En samordning efter samma linjer som på den allmänna arbetsmarknaden
har för övrigt legat utom räckhåll, eftersom befogenheten att besluta
i lönefrågor i här avsedda fall jämlikt bestämmelser av offentligrättslig natur
tillkommer vissa i bestämmelserna angivna organ och således icke utan
principiellt ingripande författningsändringar kunnat delegeras till ett för
huvudmännen gemensamt organ.
Behovet av bättre samråd vid statens och kommunernas behandling av
olika lönefrågor synes klart ådagaläggas av en jämförelse mellan lönevillkoren
för personal i statens och de olika kommunernas tjänst. Erinras må i
detta sammanhang om det stora antal fall, vari yrkande om förändringar av
löneförhållandena framställes under hänvisning till en ordning, vilken redan
gäller för viss personal inom annan huvudmans område. Till övriga skäl
för en samordning kommer den betydelsefulla omständigheten, att förhållandet
mellan tillgång och efterfrågan, vilket ytterst är bestämmande för
lönesättningen på den allmänna arbetsmarknaden, knappast kan öva samma
inflytande på löneutvecklingen inom statens och kommunernas tjänst, där
fråga till stor del är om upprätthållande av för samhällets funktion livsviktig
verksamhet, vilken ej gärna kan nedläggas; erfarenhetsmässigt är detta
ägnat att giva arbetstagarsidan ett visst försteg i lönetvister. En ytterligare
omständighet, som i detta sammanhang icke kan lämnas obeaktad, är att de
statliga och kommunla löneutgifterna finansieras med skattemedel; även om
denna omständighet icke rimligtvis kan få tagas till intäkt för en särskilt
restriktiv behandling av de stats- och kommunalanställdas lönefrågor, synes
den likväl utgöra ett fullt giltigt skäl att söka reglera dem så objektivt riktigt
som möjligt med beaktande av motsvarande förhållanden på den allmänna
arbetsmarknaden och så enhetlig som möjligt. Slutligen måste framhållas,
att statens och kommunernas sammanlagda löneutgifter numera nått
en sådan storleksordning och taga i anspråk en så stor del av samhällsbudgeten,
att det redan med hänsyn härtill är nödvändigt att nå fram till en så
rationell ordning som möjligt för handläggningen av berörda lönefrågor.
I anslutning till nyssnämnda överläggningar ha deltagarna i dessa i en
upprättad promemoria angående samordning av löneförhållandena i statens
och kommunernas tjänst uttalat sig för inrättandet av ett dylikt organ,
i promemorian förslagsvis benämnt statens och kommunernas samarbctsnämnd
i lönefrågor.
Beträffande nämndens sammansättning och arbetsuppgifter har i promemorian
till en början uttalats, att nämnden borde utgöra ett av representanter
för staten, landstingen, städerna och landskommunerna sammansatt
organ för samråd på ett förberedande stadium i lönefrågor av gemensamt
intresse. Avsikten med organet vore, att frågor, som befunne sig på ett förberedande
stadium och till vilka vederbörande huvudman sålunda icke tagit
ställning, på begäran av denne skulle bliva belysta från de övriga huvudmännens
sida och föremål för diskussion mellan representanterna för de
olika huvudmännen samt att de sakförhållanden och omdömen, som fram
-
6
Andra lagutskottets utlåtande nr 15.
kommit vid behandlingen inom nämnden, på lämpligt sätt skulle bringas
till respektive huvudmans kännedom. Nämnden borde i avbidan på närmare
erfarenheter icke erhålla ställningen av ett formligt remissorgan eller
utgöra ett arbetsgivarorgan för lönefrågors dryftande med personalorganisationerna.
Då särskilda skäl därtill förelågo och enighet därom uppnåddes,
borde nämnden äga att hos respektive huvudmän göra de framställningar i
frågor tillhörande dess verksamhetsområde, som den funne påkallade. Det
borde därvid vara nämnden obetaget att föreslå ändringar i nu gällande lönebestämmelser,
därest så oundgängligen erfordrades för ernående av en samordning
av den statliga och den kommunala lönesättningen. Nämnden syntes
emellertid till en icke ringa del kunna fullgöra sin uppgift att verka för
en samordning av den statliga och den kommunala lönesättningen genom
rent interna överläggningar och ömsesidiga informationer i lönefrågor.
Statsutskottet har i sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 13 anslutit
sig till föredragande statsrådets uppfattning, att det redan inledda samarbetet
mellan staten och kommunerna i lönefrågor av gemensamt intresse bör
fortsätta i form av ett fortlöpande samråd under vissa fastare former. Utskottet
har därför biträtt vad i nämnda hänseende i propositionen uttalats.
Utskottet. 1948 års förhandlingsrättskommitté är för närvarande sysselsatt
med att utreda spörsmål rörande förhandlingsrätt för sådana stats- och
kommunalanställda tjänstemän, som äro underkastade ämbetsmannaansvar.
Direktiven för utredningen giver vid handen, att kommittén därvid
har att till behandling upptaga även sådana frågor, som i förevarande motion
åsyftas. Enligt utskottets mening bör kommitténs förslag avvaktas,
innan riksdagen tager slutlig ställning till de i motionen påtalade förhållandena,
såvitt rör den kategori arbetstagare, som omfattas av utredningen.
lieträffande övriga arbetstagare, varom i motionen är fråga, vill utskottet
erinra om att frågan om införande av institutet obligatorisk skiljedom i
tidigare sammanhang, då läget på arbetsmarknaden varit mera labilt än nu,
aktualiserats utan att dock någon lagstiftning i ämnet åvägabragts. Enligt
utskottets uppfattning torde tillskapandet av statens och kommunernas
samarbetsnämnd i lönefrågor vara ägnat att i ej obetydlig utsträckning eliminera
de olägenheter, som i motionen påtalats.
På grund av vad sålunda anförts får utskottet hemställa,
att förevarande motion, II: 382, icke måtte föranleda någon
riksdagens åtgärd.
Stockholm den 23 februari 1950.
På andra lagutskottets vägnar:
DAVID NORMAN.
Andra lagutskottets utlåtande nr 15.
7
Vid detta ärendes behandling ha närvarit
från första kammaren: herrar Norman, Forslund, Sten, Hallagård,
Wistrand, Sunne, Uhlén och Bengtson;
från andra kammaren: herrar Jacobsson i Igelsbo, Hellbacken, Ryberg,
Nilsson i Göteborg, fröken Höjer*, herrar Andersson i Alfredshem, Jansson i
Hällefors och fru Ewerlöf*.
* Ej närvarande vid utlåtandets justering.