Tre städer - del 2
Statens offentliga utredningar 1998:25
| SOU 1998:25 | Statliga utredningar om segregationsfrågan 93 |
Del 2 Vägar till framgång
Inledning
I del 1 har vi belyst levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna i våra tre storstäder. I denna del ska vi göra en kartläggning av de insatser inom framför allt bostads-, arbetsmarknads- och utbildningsområdet som har haft till syfte att åtgärda de problem som de utsatta stadsdelarna brottas med, samt redovisa exempel på förändringsprocesser som har medverkat till en positiv utveckling i dessa områden. Vi har även gjort en begränsad kartläggning av internationella erfarenheter av vad gäller projekt som genomförts för att angripa storstadsproblem.
Statliga utredningar om segregationsfrågan
Vår kartläggning av levnadsvillkoren i de utsatta stadsdelarna visar att segregationen i storstäderna har fördjupats och blivit allt allvarligare. Detta är ett resultat av en process som har fortgått under de senaste trettio åren. Hur har då segregationsfrågan uppmärksammats av samhället? Hur har staten, kommunerna och andra samhällsaktörer agerat för att motverka denna process och har deras insatser varit framgångsrika? Dessa frågor ska vi försöka belysa i följande kapitel.
Dagens förorts- och segregationsdebatt har sin upprinnelse i den debatt som uppstod i samband med invigningen av Skärholmens centrum år 1968. Det var en debatt som väckte intresse för att bl.a. diskutera den sociala boendemiljön, segregation och bostadsdemokrati i flera bostadspolitiska utredningar under 1970-talet. Denna diskussion resulterade i att regeringen inrättade ett statligt miljöförbättringsbidrag som existerade under perioden 1975–1986 och syftade bl.a. till att engagera de boende i lokala utvecklingsprocesser för att förbättra den totala boendemiljön. När detta bidrag avvecklades inrättades två nya statliga bidragssystem med likartade inriktningar, förnyelsebidraget och boendeservicebidraget. Vi ska utförligt beskriva dessa bidrag längre fram.
| 94 Statliga utredningar om segregationsfråg an | SOU 1998:25 |
År 1988 tillsa tte regeringen Storstadsutredningen, som kom att tillför a ny näring åt för orts- och segregationsdebatten när den publicerade sitt huvudbetänkande år 1990. F em år senare tillsattes åter igen tre utredningar som bl.a. hade i uppdrag att berör a segregationsfrågan – Bostadspolitiska utredningen, Invandrarpolitiska kommittén och Storstadskommittén. På vilket sätt har då dessa utr edningar och kommittéer beskrivit och för klarat segregationen och vilka åtgär der har de för espråkat för a tt komma till rätta med den problematik som följer i segregationens spår? Låt oss börja med Storstadsutredningen, som genomför de den för sta och tills nyligen den enda nationella kartläggningen av segregationen i våra storstäder, för a tt därefter fortsätta med Invandrarpolitiska kommittén och Bostadspolitiska utredningen.
Storstadsutredningen menade att för klaringen till storstädernas boendesegregation bör sökas dels i den bostadspolitik som för des under 1970–80-talet, dels den ojämlika inkomstutvecklingen bland befolkningen i olika områden. Miljonprogrammet kom för eträdesvis att befolkas av låginkomsttagare, arbetskraftsinvandrare och senare även flyktinginvandrare. Dessa grupper fick det allt svårare att för sörja sig g enom eget arbete, vilket ovillkorligen medför de öka t socialbidragsberoende. Bostadsmarknaden förändr ades också under denna period. För det för sta hade saneringen av centrum eller den gamla stenstaden resulterat i att boendekostnaderna ökade . För det andra hade omvandlingen av bostadsbeståndet mot en allt stör re andel bostadsrättsläg enheter verkat i samma riktning. Den tredje faktor som påverkade bostadsmarknaden i segregerande riktning var inflationsutvecklingen. Denna gjorde att det blev allt mer för delaktigt att äga fast egendom.1
Storstadsutredningen delade in storstadsregionerna i primärområden och utifrån socialbidragsberoendet i respektive område identifierade man de så kallade minst attraktiva bostadsområdena. De områden som år 1980 hade mer än dub belt så hög andel socialbi - dragstagare som regionen i genomsnitt karaktäriserades som mindre attraktiva bostadsområden. Genom detta förf arande kunde man identifierade drygt 50 utsatta stadsdelar. Andelen utlandsföd da var betydligt hög re där än i övr iga delar av storstäderna, andelen låginkomsttagare var mycket hög re, elevernas skolbetyg låga och andelen långa sjukskrivningar betydligt vanligare än i övr iga stadsdelar. Storstadsutredningen visade också att de boendes socioekonomiska ställning samvarierade med deras hälsotillstånd .
1 Storstadsliv, rika möjligheter – hår da villkor, Storstadsutredningens slutbetänkande, SOU 1990:36 s.137.
| SOU 1998:25 | Statliga utredningar om segregationsfråg an 95 |
Äv en de boendes syn på sin boendemiljö visade på allv arliga brister i
– skötsel oc h för valtning av hus och närmiljö,
–fysisk och estetisk utformning,
–den sociala integrationen och samhör igheten mellan grannarna.
Dessutom uttryckte de boende rädsla, obehag och främlingsskap inför de kr ingboende. I nästan alla dessa områden var omflyttningen så stor att endast hälften av invånarna bodde kvar efter en femårsperiod.
Åtgär der mot segregation
Storstadsutredningen avfärdade en ökning av transfereringarna i form av socialbidrag och arbetslöshetsunder stöd som lösning på de sociala problem som blottades i de utsatta stadsdelarna. I stället för - ordade de investeringar som skulle skapa ny sysselsättning i framtidsbranscher. Dessutom ansåg man att det behövdes insa tser som inriktades på ökad r ehabilitering och utbildning för arbetslivets behov. De pekade också på behovet av förbättr at samarbete mellan olika offentliga huvudmän och organisationer inom storstadsområdena kring arbetsmarknads- och socialpolitiska insatser för a tt för - bättra möjligheter na för enskilda a tt för värvsarbeta och samtidigt förbättr a utbudet av arbetskraft på arbetsmarknaden.2
Utredningen visade också på behovet av förbättr ing och för nyelse av de utsatta stadsdelarna och pekade på följande åtgär dsbehov:
–investeringar i infrastruktur,
–fler arbetsplatser i stadsdelarna,
–förbättr ing av den fysiska miljön, bryta anonymiteten och storskaligheten,
–stödja det kultur ella och sociala livet, bl.a. genom att tillför a områdena arkitektoniska kvalitéer och konstnärlig utsmyckning.
Det var följaktlig en omfattande offentliga investeringar som Storstadsutredningen för espråkade. Detta krävde pengar, vilket de berör - da storstadskommunerna då liksom nu saknade. Därför för eslog utredningen att staten skulle inrätta ett anslag till förbättr ing och för - nyelse av de utsatta stadsdelarna. Pengar från anslaget skulle för delas på så sätt a tt stat och kommun upprättade avtal om vilka förbätt - rings- och för nyelseåtgär der som skulle vara aktuella i respektive
2 Storstadsliv, rika möjligheter – hår da villkor, Storstadsutredningens slutbetänkande, SOU 1990:36. s. 144.
| 96 Statliga utredningar om segregationsfråg an | SOU 1998:25 |
utsatt stadsdel. Men innan några åtgär der iscensattes menade utredningen att det var viktigt att kommunerna uppmuntrade invånarna i varje enskilt bostadsområde att utarbeta ett lokalt handlingsprogram utifrån deras speciella situation. Dessa handlingsprogram skulle sedan vara vägledande för det f ortsatta arbetet.3 Handlingsprogrammen skulle till exempel avse åtgär der
–riktade till barn, ungdomar, ensamstående, etniska grupper och äldre,
–mot kriminalitet,
– för a tt få fler i arbete,
–för bättr e skötsel oc h för valtning,
–för ökad skönhet oc h trevnad,
| – | för bättr e fungerande lokaler, utemiljöer oc h bostäder, |
| – | för bättr e service. |
Utredningen för eslog att en särskild delegation skulle administrera anslaget. Utredningen för eslog vidare att Allmänna arvsfonden skulle avsätta 40 miljoner för ungdomsv erksamhet, som sedermera blev det så kallade PLUS-projektet.
Behovet av för nyelse av bostadsbolagens för valtning var också nöd vändig, enligt Storstadsutredningen. Man ansåg att bolagen på grund av sin storlek saknade möjlighet till effektiv för valtning. För att åstadkomma detta var det nöd vändigt med en omstrukturering av bolagen i ett mindre antal dotterbolag. Man för espråkade också att de boende själva skulle få möjlighet a tt ta över ansvaret för sitt boen - de. Utredningen ansåg dessutom att hyresgäster boende inom allmännyttan och hos privata fastighetsvärdar borde få likvär dig rätt att bestämma öv er sitt boende, i likhet med boende i eget hus eller bostadsrätt. Utredningen påtalade också att trots att olika system för öka t inflytande över den egna lägenhetens skötsel hade utvecklats, så hade hyresgästerna begränsade möjligheter a tt påverka sina boendekostnader. Därför för eslog man en utvidgning av upplåtelseformen kooperativ hyresrätt.
Invandrarpolitiska kommittén
Invandrarpolitiska kommittén för eslog i sitt slutbetänkande att målet för den nya invandrarpolitiken skulle vara att alla, oavsett etnisk, kulturell och social bakgrund, skulle kunna för sörja sig själv g enom arbete och vara delaktig och medansvarig i samhällslivet.
3 Storstadsliv, rika möjligheter – hår da villkor, Storstadsutredningens slutbetänkande, SOU 1990:36. s. 161.
| SOU 1998:25 | Statliga utredningar om segregationsfråg an 97 |
Kommittén genomför de en kartläggning och en analys av den etniska segregationen. De gav denna form av segregation huvudsakligen en strukturell för klaring, med vissa kulturella inslag. De strukturella orsakerna till den etniska segregationen kunde sökas på två ni våer, dels den institutionella nivån, där stat, kommun, bostadsför etag var betydelsefulla aktör er, dels den individuella nivån som sammanhänger med människors inkomster och för mög enhetsbildning.
Dagens segregation var en följd av misstag som begicks i miljonprogrammets slutskede, enligt kommittén. Staten främjade egnahemsbyggandet bl.a. genom generösa avdragsregler och räntebidrag. Den hög a inflationen gjorde dessutom det än mer för delaktigt att äga fast egendom. Detta gav medelklassen unika möjligheter a tt till låga kostnader köpa egnahem. Effekten av denna utveckling blev att allt fler vände ryggen åt miljonprogramsområdena. Invandrarpolitiska kommittén skrev vidare:
”Staten kom att betala stora subventioner för a tt garantera ett billigt boende men stod maktlös – eller i vart fall svarslös – när det gällde a tt kontrollera den negativa utvecklingen på bostadsmarknaden. Kommunerna å andra sidan är i mång a fall i högsta g rad medansvariga till boendesegregeringen och de har genom sina bostadsför etag aktivt understött koncentrationen av nya flyktingar och socialt belastade hushåll till miljonprogramsområdena.”
Den etniska segregationsprocessen har sedan ytterligare för stärkts genom att invandrarna i avsevärt hög re utsträckning drabbats av arbetslöshet oc h svårigheter att klara sin för sörjning på g rund av låga inkomster. Detta har medverkat till att invandrarhushåll koncentrerats till hyreslägenheter och utsatta bostadsområden av ekonomiska skäl.
Kommittén presenterade också ett för sök a tt för klara de dynamiska flyttningsprocesser som över tid förändr ar bostadsområdenas etniska sammansättning. Det är fyra typer av flyttningar som ingår i processen:
–Segregationsgenererade flyttningar äger rum när invandrarhushåll flyttar in i en lägenhet som tidigare beboddes av ett svenskt hushåll, vilket ökar andelen invandrare i bostadsområdet.
–Segregationsgenererande flyttningar sker när svenska hushåll flyttar från områden där in vandrartätheten växer och den offentliga verksamheten har svårt att tillfredsställa behoven och önsk - ningarna inom exempelvis barnomsorgen och skolan. Under en sådan process sker också en rumslig stigmatisering i form av att området får ”dåligt r ykte”, ofta beroende på att svenska problemhushåll ökar i området.
| 98 Statliga utredningar om segregationsfråg an | SOU 1998:25 |
–Institutionsgenererad flyttning uppstår när de svenska hushållen flyttar och när bostadsför etagen aktivt välkomnar nya invandrare och andra grupper med litet handlingsutrymme på bostadsmarknaden, troligen med anledning av att på kort sikt undvika kostnader för outh yrda lägenheter. Denna flyttningsprocess påverkas också i allra högsta g rad av ingrepp på bostadsmarknaden, i det generella välfär dssystemet och skatte- och finanspolitiken. Till exempel genom ovan visade avdragsmöjligheter för e gna hem och inflationsstegring.
–Nätverksgenererade flyttningar sker när invandrare flyttar till invandrartäta områden av sociala skäl för a tt man har vänner, släkt eller landsmän i området.
Segregationsgenererande och institutionsgenererande flyttningar menade kommittén vara de mest oönskade f lyttningarna, men samtidigt enklast att på politisk väg påv erka om målet är a tt minska eller vända riktningen på de segregationsgenererande flyttningarna.4
Nationell aktionsplan
Vägen bort från den etniska segregationen går via egenför sörjning hävdade Invandrarpolitiska kommittén. Den som saknar egen för - sörjning saknar oc kså möjlighet till ett fr itt bostadsval. Därför måste arbetsmarknadssituationen för invandrarna kraftigt förbättr as. Det skulle dels leda till förbättr ade valmöjligheter på bostadsmar knaden, dels skulle arbetsplatsens läge kunna inverka på valet av bostadsområde. Slutligen skulle kontaktnäten för den enskilde br eddas mot den svenskföd da befolkningen, vilket i sin tur skulle förändr a informationsfältet och i för längningen möjlig en det framtida bostadsvalet. Utöver bristande närvaro på arbetsmarknaden, i svenska institutioner och informella svenska sociala nätverk, så framhöll oc kså kommittén att diskriminering av olika slag inte kunde uteslutas. När dessa faktorer sammanfaller ställer det invandrare som söker en karriär i majoritetssamhället inför stor a svårigheter.
Invandrarpolitiska kommittén påpekade sär skilt att segregationen i storstädernas utsatta stadsdelar var mycket allvarlig och tenderade också att bli långvarig. Hittills har de boende i dessa områden haft små möjligheter a tt påverka sin situation på arbetsmarknaden och i samhället i övr igt. Detta har medför t en accelererande marginalisering i det svenska samhället. Man befarade att marginaliseringen
4 Sverige, framtiden och mångfalden, Invandrarkommitténs slutbetänkande , SOU 1996:55, s.108 ff.
| SOU 1998:25 | Statliga utredningar om segregationsfråg an 99 |
kunde medför a bristande lojalitet med samhällets lagar och värderingar. För a tt förhindr a en sådan utveckling krävs snabba och omfattande åtgär der. Kommittén efterlyste därför en na tionell aktionsplan för a tt åstadkomma en kraftsamling mot etnisk segregation. Aktionsplanen för eslogs bestå av två delar, dels insatser som riktades till invandrare med svårigheter att få fotfäste på arbets - marknaden, dels för slag och idéer som var särskilt riktade till socialt och ekonomiskt utsatta bostadsområden. Kommittén för eslog att staten avsätter 500 miljoner kronor årligen för aktionspr ogrammet, varav hälften av denna summa går till insatser i utsatta stadsdelar. Kommunerna borde bidra med 125 miljoner kronor. Kommittén ansåg att finansieringen av programmet i huvudsak borde ske genom en omför delning av resurser inom arbetsmarknads- och utbildningspolitiken.
Kommittén för slog att insatserna i bostadsområdena skulle avse fem verksamhetsområden: arbetsmarknad, vuxenutbildning, delaktighet och engagemang för när miljön, skolan samt ungdoms- och barnomsorgen. Detta för utsätter en när a samverkan mellan socialtjänsten, för säkringskassan, arbetsför medlingen och vården. Vad gäller arbetsmarknadssatsningar för eslog man en aktiv lokalisering av arbets- och utbildningstillfällen till de utsatta bostadsområdena. Äv en en sänkning av arbetsgivaravgiften skulle kunna diskuteras. Kommittén ansåg a tt ansvaret för aktionsplanen skulle lig ga hos en central myndighet.
Bostadspolitiska utredningen
Bostadspolitiska utredningen genomför de ingen egen segregationsstudie. I sitt slutbetänkande Bostadspolitik 2000 (SOU 1996:156) lade man i stället tonvikten vid att diskutera innebör den av begreppen segregation och integration, beskriva faktorer som förhindr ar ett integrerat boende och pekade på någ ra viktiga segregationsmönster på bostadsmarknaden. Utredningen presenterade också ett för slag till mål för den na tionella bostadspolitiken. Man för eslog att målsättningen för denna politik skulle vara att skapa för utsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön skul - le dessutom bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden oc h särskilt främja en god uppväxt för bar n och ungdomar.
Utredningen konstaterade att situationen i storstädernas utsatta stadsdelar har i stort varit densamma under två decennier, men att den socioekonomiska segregationen under senare år har blivit allt-
| 100 Statliga utredningar om segregationsfråg an | SOU 1998:25 |
mera sammankopplad med en etnisk segregation. Situationen i områdena har dessutom för värrats av statens besparingspolitik, vilket har medför t nedskärningar av bidrag och subventioner till hushållen.
Utredningen menar att bostadspolitiska åtgär der mot segregation endast kan bli effektiva i samverkan med åtgär der inom andra politiska områden. Denna samverkan, som också bör v ara sektorsövergripande, kräver en sammanhållen politik som strävar mot gemensamma mål och gemensamma prioriteringar. Arbetet mot segregation måste enligt utredningen ske parallellt på lokal och nationell nivå och då är det nöd vändigt att dessa två nivåer samverkar. Utredningen har tagit intryck av erfarenheterna av det lokala utvecklingsarbetet som pågick inom ramen för Boendeser vicedelegationen under åren 1985–1990 och menade att det finns goda skäl som talar för a tt ett sådant arbete skulle kunna förbättr a levnadsförhållandena i de utsatta stadsdelarna. Utvecklingsarbetet handlade bland annat om att förbättr a servicen, både den offentliga såväl som den kommersiella, samt öka g emenskapen mellan de boende i lokalsamhället. Några av de för delar som det lokala utvecklingsarbetet genererar var enligt utredningen följande:
•Varje bostadsområde har sina unika problem och för utsättningar. Ett utvecklingsarbete som bedrivs lokalt kan lättare riktas in på vad som är relevanta åtgär der i de enskilda bostadsområdena.
•Utvecklingsarbete som utgår från ett områdesper spektiv underlättar en helhetssyn och skapar för ståelse för sambanden mellan sociala, fysiska och ekonomiska faktorer.
•Inom ramen för ett bostadsområde är det lättar e att bryta ned ett traditionellt sektorstänkande och utveckla samverkan mellan olika aktör er. Detta skapar ett effektivare utnyttjande av befintliga resurser.
•Om avgränsningen till ett bostadsområde har naturliga gränser skapas en ram för utvecklingsarbetet som är öv erblickbar och välbekant för de boende .
•Inom ramen för ett bostadsområde är det lättar e att bygga upp en intresse- och värdegemenskap kring konkreta frågor i vardagen och mobiliseringen av de boendes egna resurser underlättas.
Utredningen framhöll för visso att det lokala utvecklingsarbetet hittills hade varit mest framgångsrikt på landsbygden, men man ansåg att de goda erfarenheterna motiverade att detta i hög re utsträckning borde prövas i de stör re städernas utsatta stadsdelar. Härigenom
| SOU 1998:25 | Statliga utredningar om segregationsfråg an 101 |
skulle en lokal mobilisering byggas upp som skulle kunna fungera som en varaktig kraft i arbetet mot segregation.
Ska ett framgångsrikt lokalt utvecklingsarbete, som skapar ett jämlikt boende, kunna bedrivas i de utsatta stadsdelarna är det nöd - vändigt med samverkan mellan stat och kommun och att arbetet bedrivs inom ramen för sammanhäng ande lokala utvecklingsprogram för stadsdelar na, framhöll utr edningen. Man för eslog därför a tt berör da kommuner skulle kunna delfinansiera dessa program genom ett statlig bidrag som motsvarade högst 50 pr ocent av kostnaderna för pr ogrammen. Statens stöd bor de kvarstå under en period av minst 10 år för a tt bidra till långsiktighet i utvecklingsarbetet. Kostnaderna för sta tens stöd bor de täckas genom samfinansiering från flera politikområden. Bostadspolitiken för eslogs bidra med 500 miljoner kronor per år under år en 1998–2000 och med en miljard kronor per år under åren 2001–2010. Resurser som tillskjutits från bostadspolitiken borde inte ör onmärkas för bostadspolitiska åtgär der utan disponeras fritt till tvärsektoriella insatser inom ett program. Stöd till utvecklingprogram skulle inte endast vara reserverat för stor städernas utsatta stadsdelar, utan även andra stör re städer i landet.
Utredningen ansåg också att lokalt utvecklingsarbete kunde vara ett mycket viktigt instrument för a tt vända utvecklingen i bostadsområden som har hamnat i en begynnande negativ spiral. Utredningen underströk a tt insatserna inom ramen för de lokala utvecklingsprogrammen borde inte i för sta hand riktas mot husen utan mot människorna och boendemiljön. Omb yggnader och byggnadstekniska åtgär der borde endast i undantagsfall stödjas. Utr edningen ansåg vidare att utvecklingsprogrammen borde uppfylla följande tio grundkrav:
1.Beskrivning av levnadsvillkoren och utvecklingsmöjligheter na i området.
2.Öv ergripande plan för utvecklingsarbetet samt mål för arbetet i dess helhet och för pr ojekt som ingår i programmet.
3.Budget.
4.Stor politisk enighet i kommunen om arbetet som stöds av ett kommunfullmäktigebeslut.
5.Utvecklingsprogrammen måste präglas av ett underifrån-per- spektiv och vara ett resultat av en demokratisk process.
6.Ökad samv erkan mellan myndigheter.
7.Åtgär der för a tt öka sysselsättning en ska finnas med i programmen.
8.Identifiera grupper som är behov av särskilda insatser.
| 102 Statliga utredningar om segregationsfråg an | SOU 1998:25 |
9.En plan för hur skolorna i bostadsområdena skall kunna hålla en minst lika god kvalitet som övr iga skolor i kommunen.
10.Jämställdhetsper spektivet, särskilda insatser för a tt integrera kvinnors erfarenheter och kunskaper i utvecklingsarbetet.
Utredningen för eslog att bidraget till de lokala utvecklingsprogrammen borde administreras av ett centralt organ. Organet skulle kunna ha ansvar för na tionell utvärdering och fungera som sammanhållande länk i arbetet mot segregation.
Sammanfattande kommentar
Storstadsutredningen konstaterade att storstäderna har fått en allt mer tilltagande socioekonomisk segregation, med inslag av en etnisk dimension. Öv erensstämmelsen är stor mellan samtliga utredningar att segregationen och segregationsprocessen för st och främst är en konsekvens av strukturella orsaker, dels på samhällelig nivå, dels på individnivå. Politiska beslut och bostadsbolagens agerande medför - de att människor vände miljonprogrammets höghusområden r yggen. Parollen bostäder åt alla för verkligades, men ganska snart visade det sig att alla inte önskade bo i dessa stadsdelar. Stadsdelarna kom i hög grad att befolkas av fattiga människor och invandrare med små valmöjligheter.
Insatsplaner mot segregation
Samtliga redovisade utredningar har för eslagit nationellt riktade insatser gentemot de utsatta områdena. Storstadsutredningen för e- slog lokala handlingsprogram, utarbetade av invånarna i bostadsområdet, för de för nyelse- och förbättr ingsåtgär der som ansågs nöd vändiga. Detta upplägg har sedan återkommit hos både Invandrarpolitiska kommittén, som talade om aktionsplan och Bostadspolitiska utredningen som istället talade om lokala utvecklingsprogram. Äv en om handlingsstrategin har varit densamma så har utredningarna betonat vikten av insatser olika. Storstadsutredningen efterlyste huvudsakligen genomgripande fysiska insatser: infrastruktursatsningar, bättre boendemiljö oc h arkitektoniska och konstnärliga åtgär der. Likaledes vidhöll man behovet av insatser för ungdomar.
Invandrarpolitiska kommittén berör de knappast de utsatta stadsdelarnas fysiska gestaltning, utan talade näst intill uteslutande om insatser för a tt underlätta för in vandrare att komma in på arbetsmarknaden och bli delaktiga i samhället. Båda dessa områden skul -
| SOU 1998:25 | Statliga utredningar om segregationsfråg an 103 |
le också vara prioriterade för de insa tser som skulle ske inom ramen för Bostadspolitiska utr edningens utvecklingsprogram. Utredningen ville också se insatser för b land annat skolan och grupper med särskilda behov. Däremot var utredningen uttryckligen emot att pengarna för pr ogrammen skulle användas till bostäder na, utan endast åt dem som bodde där. Människan i centrum för insa tserna, var deras motto.
| 104 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? | SOU 1998:25 |
2.Vad har staten gjort för a tt motverka segregation?
En rad statliga utredningar har onekligen uppmärksammat segregationsproblematiken, men vad har gjorts? Faktiskt en hel del. För det för sta har den nationella bostadspolitiken under efterkrigstiden syftat till att motverka segregation genom att trygga människors behov av en god bostad till rimlig kostnad och av en trygg närmiljö. De generella insatserna för a tt åstadkomma detta är bostadsbidraget och olika former av bostadsfinansieringssystem. För det andr a har staten inrättat olika former av riktade insatser. Vi nämnde inledningsvis i detta kapitel att tre statliga bidrag inrättades under 1970- och 80- talen som bl.a. syftade till att förbättr a förhållandena i de utsa tta stadsdelarna. Det senaste statliga initiativet är ett sär skilt stöd till invandrartäta områden. Har dessa bidr ag varit effektiva medel för a tt åstadkomma en förändr ing av de utsatta stadsdelarna? Låt oss se efter!
Miljöförbättr ingsbidraget
Miljöförbättr ingsbidraget som inrättades år 1975 hade sin uppr innelse i ett anslag som Socialstyrelsen disponerade för a tt stödja insatser som främjade en utveckling av barnvänliga boendemiljöer. Ansvaret för bidr aget överför des kort därefter till den så kallade Boendemiljödele gationen. Sedermera överflyttades ansvaret för bidraget till länsbostadsnämnder na. Syftet med bidraget vidgades till att även omfatta allmänna förbättr ingar av utemiljön, fasader och tillskapande av gemensamhetslokaler. Problemområden inom miljonprogrammet var prioriterade vid bidragsgivandet. Mellan åren 1975 och 1980 utbetaldes 230,5 miljoner kronor i bidrag för delade på 1 200 är enden. Kommunerna och bostadsbolagen bidrog själva med drygt 30 procent av kostnaderna. Någon nationell uppföljning eller utvärdering av miljöförbättr ingsbidraget gjordes aldrig. Endast ett par mindre utvärderingar genomför des, som bara berör de en bråkdel av samtliga projekt som fick bidrag. Detta kan knappast anses acceptabelt med tanke på de stora belopp som bidraget omfattade. Vi kan alltså inte uttala oss om bidragets totala effekt.
SOU 1998:25 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? 105
Birgitta Ericsson genomför de år 1984 en kartläggning av 25 miljöförbättr ingsprojekt på uppdrag av dåvarande Bostadsstyrelsen.5 Hennes kartläggning visade att projekten mycket marginellt medför - de bestående förbättr ingar av utemiljön. De boende uppska ttade emellertid de förbättr ingar som trots allt kom till stånd. Bostadsbolagen var också öv erlag nöjda med miljöförbättr ingarnas fysiska resultat. Ett antal bostadsbolag var dock besvikna över att den för - väntade sociala effekten uteblev eller åtminstone blev betydligt mindre än man vänta t sig.
Dessa slutsatser får äv en stöd av Sör en Olsson och Björ n Andersson som år 1986 utvär derade tre miljöförbättr ingsprojekt. Deras utvärdering visade att miljöförbättr ingsåtgär derna inte för - mådde att åtgär da de grundläggande orsakerna till problemen, men väl medverka till att förhindr a en fortsatt negativ utveckling. Olsson och Andersson skrev vidare:
”Så – äv en om inte svaret är enk elt och äv en om man inte kan säg a att det går a tt få bor t problemkaraktären (utan att bara förf lytta den till andra områden) menar vi a tt den rimliga slutsatsen ändå är a tt insatser är viktig a: de förbättr ar, dämpar ojämlikhet, minskar problem. Och som vi tidigare pekat på – kanske en utveckling mot stör re och mer samordnade insatser där de boende har inf lytande kan nå änn u läng re.”6
Boendeservicebidraget och förnyelsebidraget
Mellan åren 1985 och 1992 satsade regeringen sammanlagt 255 miljoner kronor på insatser i olika bostadsområden. Av dessa medel avsattes 100 miljoner till det så kallade boendeservicebidraget som fanns från år 1985 till oc h med år 1990. Resterade delen, 155 miljoner, användes till för nyelsebidraget, som fanns från år 1986 till oc h med år 1992. Syftet med boendeservicebidraget var initialt att främja verksamhet som kunde underlätta för äldr e, handikappade och långvarit sjuka att bo kvar i vanliga bostäder. Successivt kom dock anslaget att användas för a tt främja ett lokalt utvecklingsarbete som främst handlade om att för söka åstadk omma en nära samverkan mellan offentlig verksamhet, kommersiell verksamhet och frivilligt arbete samt öka g emenskapen mellan de boende i lokalsamhället. Allt inom ramen för väl a vgränsade och sammanhållna lokalsamhäl - len.
5Ericson, B., Att förbättr a boendemiljön med ansla g av statsmedel, Byggforskningsrådet, projekt nr 801443-7, 1984
6Andersson, B., Olsson, S., Att förändr a för orten, Byggforskningsrådet, rapport R30:1986.
| 106 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? | SOU 1998:25 |
För nyelsebidraget syftade till att minska antalet outhyrda lägenheter eller förbättr a den sociala miljön i områden där det f anns stora sociala problem. Trots bidragets sociala betoning fick inte anslagna medel användas till annat än fysiska åtgär der såsom byggande av lokaler och förbättr ingar av utemiljön. Ett villkor för a tt få bidrag var att kommunen och bostadsför etaget tillsamman sköt till lika m ycket som staten. Drygt 43 miljoner kronor av för nyelsebidragets 155 miljoner kronor gick till projekt i storstädernas utsatta stadsdelar. Det innebar att kostnaderna för pr ojekten var minst 86 miljoner kronor. Av boendeservicebidraget gick endast 3 miljoner kronor till projekt i sådana stadsdelar.
Boendeservicebidraget har tidigare utvärderats av Boendeservicedelegationen och Boverket, medan det anmärkningsvärt nog saknas en nationell utvärdering av för nyelsebidraget. Den utvärdering, eller snarare uppföljning , som gjordes av för nyelsebidraget, var en landskapsarkitektonisk beskrivning av de insatser som har gjorts med stöd av bidraget. För a tt få en inblick i hur och till vad för nyelsebidraget har använts gav Storstadskommittén Boverket i uppdrag att gör a en särskild utvärdering av de projekt i storstädernas utsatta stadsdelar som fick bidrag via för nyelsebidraget. Utvärderingen skulle också omfatta projekt i de utsatta stadsdelarna som fått bidrag via boendeservicedelegationen.7
Bidrag till gemenskap
Boendeservicedelegationen visade i sin slutrapport att boendeservicebidragen i storstadsområden gick till samverkansprojekt på organisatorisk nivå och för etagsnivå.8 Man fann två huvudtyper av utvecklingsarbete: de lokalsamhälleinriktade och de målgruppsinriktade. Utvecklingsarbetena i för ortsområdena och på landsbygden var ofta utpräglat lokalsamhälleinriktade. Insatserna skulle motverka problem eller ett yttre hot som motiverade ett helhetsgrepp. I de lokalsamhälleinriktade projekten var följande åtgär der ofta aktuella:
•Starta områdescentraler/servicecentraler, skapa mötespla tser med kaféer och lokaler för olika verksamheter.
•Inventera boendes önskemål och samverkan med de boende.
•Mobilisera de boende till egna aktiviteter och initiativ.
Projekten i för ortsområdena initierades och styrdes av bostadsför e- tag, kommun och hyresgästför eningen. Intressena hos dessa aktör er
| 7 | Mötespla tser i för orterna – Utvärdering av statsbidrag, rapport från Boverket, 1997. |
| 8 | Service i samverkan, Boendeservicedelegationen, Ds 1990:87. |
SOU 1998:25 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? 107
kunde skilja sig åt. Bostadsför etagen var mer inställda på a tt bredda kretsen av bostadssökande till området medan k ommunen var mer inriktad på att stödja dem som r edan bodde i området och särskilt dem som man behöver ägna sär skild hänsyn. Delegationen var av den åsikten att för nyelse av områdena ofta i hög re grad än som varit vanligt hittills borde inriktas på sociala och organisatoriska åtgär der.
Erfarenheterna från utvecklingsarbetena när det gällde delta gande i olika aktiviteter utanför bostaden var blandade. Intresset var inte alltid som det de projektansvariga för väntat sig. Man har haft överdrivna för eställningar om ensamhet och passivitet.
Delegationen underströk behovet av offentliga mötesplaster som var tillgängliga för alla. Ställen dit f olk kunde gå utan krav på medverkan. Samtidigt pekade man på svår igheterna att stimulera till kontakter och gemenskap i utsatta områden. Stör ningar, vandalisering och otrygghet är faktorer som medverkar till detta. En av orsakerna till detta härledde delegationen bl.a. till stadsdelarnas storskalighet. Och delegationen fortsatte:
”I de storskaliga bostadsområdena i tätor terna (t.ex. miljonprogramsområdena) är det svår are att få ett brett engagemang bland de boende. Det finns ofta ett ganska rikt föreningsliv bl.a. har hyresgäströr elsen en relativt stark ställning . Det saknas emellertid ofta en social struktur som gör a tt man kan ta itu med problemen.”
Boverkets utvärdering av boendeservicebidraget visar att bidrag som gavs till stör re samhällen har använts till utvecklingsarbeten som ofta har handlat om att öka g emenskapen mellan de boende. Behovet av att skapa en intressegemenskap eller en ”Vi-anda” i bostadsområdet har här b livit mer fokuserat.9 Arbetet har varit inriktat på att tydliggör a en historisk och kulturell tillhör ighet och ett omfattande arbete har därför la gts ner på identitetsskapande aktiviteter i syfte att bygga upp en intresse- eller värdegemenskap. Avsikten har varit att detta ska leda till öka t ansvar för lokalsamhällets utveckling hos de boende och den personal som är verksam i området. I ett tiotal projekt har social för nyelse för ekommit som ett mer uttalat syfte, ofta kopplat till utvecklingsarbete i stör re lokalsamhällen från miljonprogrammets dagar. Boverket konstaterade att i tätorter har det varit svårare att mobilisera invånarna. Särskilt stora insatser kan därför behöv as i dessa områden. Skälet skulle vara att de boende ofta saknar den historiska och kulturella för ankringen som är nöd vändig för en sna bb tillväxt av intresse- eller värdegemenskap.
9 Samverkan i lokalsamhället, Boverket 1994:3
| 108 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? | SOU 1998:25 |
Boverket ansåg att utvecklingsarbete med samordnad boendeservice pånyttföder den g amla grannskapsidén. Utvär deringen visade vidare att utvecklingsarbeten i klart avgränsade lokalsamhällen har goda möjligheter a tt bryta ett förhär skande sektorstänkande och i stället utgå från ett helhetsper spektiv i utvecklingsarbetet och samhällsplaneringen. Det är då möjligt a tt utnyttja lokal intressegemenskap och lokalt för eningsliv som drivkrafter i planering och förän - dringsarbete. Boverket ansåg att följande villkor måste gälla om utvecklingsarbetet ska bli framgångsrikt:
•Lokalsamhället får inte splittr as upp i en mängd resultatenheter som var för sig för söker optimera sitt ekonomiska resultat.
•Kommunerna måste i sin samverkan och i sin dialog med lokala för eträdare visa respekt för den tid som dessa behöv er för a tt ta till sig det nya.10
Mötesplatser i förorten
Boverkets utvärdering av för nyelsebidraget, som gjordes på Storstadskommitténs uppdrag, omfattar åtta projekt, skulle skapa mötes - platser för de boende i utsa tta stadsdelar. I likhet med utvärderingarna av boendeservicebidraget så visar även denna att kommunerna och bostadsför etagen i de flesta fall har varit drivande i att för verkliga mötespla tserna.
Boverket kom fram till tre slutsatser. För det för sta fyller flera av mötespla tserna en social funktion. De är platser där människor skapar och upprätthåller sociala relationer. I en del fall har mötespla t- serna skapats för a tt de ska underlätta uppkomsten av vissa typer av relationer, eller kanske bättre uttryckt, relationer mellan människor med vissa egenskaper: ensamma människor, invandrare som vill komma in i det svenska samhället eller människor som genom att träffas på en bestämd pla ts kan skapa en lokal gemenskap. I andra fall finns inte den typen av mål eller framträder de otydligt.
Bostadsför etagens mål har ofta varit att hyra ut lokaler, eller tillhandahålla dem enligt avtal och att tränga undan oönskade männis - kor och beteenden, framför allt missbr ukare och skadegör else. Alltså mål som klart speglar för etagens ekonomiska intresse. Kommunala för valtningar och i vissa fall ideella för eningars mål med mötespla t- serna har varit att människor ska få sådant som sociala r elationer, kunskap i bland annat svenska och en känsla av egenvärde och social bekräftelse. De boendes roll har inte varit att formulera eller välja
10 Lokalt utvecklingsarbete och samhällsplanering, Boverket, rapport 1995:114.
SOU 1998:25 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? 109
mål. En del mötespla tser har tillkommit utan att man har preciserat vilka mål dessa skulle uppnå eller vilka pr oblem som skulle lösas. Mötespla tserna och dess verksamhet har i dessa fall blivit ett självändamål.
Syftet med för nyelsebidraget var att det skulle bidra till att minska sociala problem. När ett sådant syfte för eligger måste varje enskilt projekt rimligen preciseras och syftet konkretiseras för a tt det ska få mening och kunna bli vägledande för handlandet. I den mån syftet inte har konkretiserats kan man säga att intentionerna bakom för nyelsebidraget inte heller har fullföljts. Samtidigt har för ordningen för för nyelsebidraget motverkat en mer ingående diskussion om problem och mål genom att på förhand välja ut vissa bestämda åtgär der som de enda bidragsberättigade. Äv en om inte mötespla tserna, som tillkom utan någon målmedvetenhet, har trots allt kunna fyllt en positiv funktion och varit uppskattade av sina besökar e. Men mötes - platsernas funktion som medel att minska sociala problem borde på det sättet ha blivit svagare än det annars kunde ha blivit.
För det andr a så har planeringen för mötespla tsernas fortsatta existens varit otillräcklig. Några mötespla tser kom aldrig i bruk och andra har för svunnit. Äv en detta kan till viss del tillskrivas för nyelsebidragets konstruktion, eftersom det var ett bidrag till en engångsinvestering.
För det tr edje har de boendes inflytande vid tillkomsten av mötes - platserna varit begränsad. Deras roll har varit att uttala sitt gillande av idén i stort – några alternativ har inte givits och något stör re ogillande har inte uttalats – eller att bara ge synpunkter på detaljutformningen. De boende tyckte i flera fall att deras synpunkter inte togs till vara av bostadsför etagen eller deras konsulter och entreprenör er. De har då uppfattat processen som skendemokratisk. Det finns även fall där de boende också har känt sig lur ade. De ansåg sig ha blivit för espeglade ett inflytande som de sedan inte har fått.
Mot bakgrund av detta anser Boverket att de mötespla tser som har studerats inte är resultat av en demokratisk process, där de boende för st pekat ut ett problem som de har sett som angeläget att lösa, eller ett mål som de har sett som angeläget att uppnå och sedan valt mötespla tsen som det lämpligaste sättet att lösa pr oblemet eller uppnå målet. En av orsakerna till detta bör ha varit att valet av åtgär - der redan hade begränsats av villkoren för för nyelsebidraget. Bidraget lämnades också till bostadsför etag som inte för eträdde de boende, men som därigenom i praktiken fick den yttersta beslutanderätten.
| 110 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? | SOU 1998:25 |
Särskilda insatser i invandrartäta områden
Ungefär samtidigt som regeringen tillsatte Invandrarpolitiska kommittén, Bostadspolitiska utredningen och Storstadskommittén inrät - tade man också ett sär skilt stöd för a tt motverka segregation i boendet.11 Stödet kom sedermera att gå under benämning en ”Blommanpengarna”. Regeringen motiverade denna satsning med hänvisning till att den generella politiken hittills inte hade gett tillräckligt stöd för en utveckling som hindrar boendesegregationen att tillta och etnifieras. Stödet ska g enerera insatser som ökar arbetskr aftsdeltagandet bland personer med utländsk bakgrund i bostadsområdet, stärka deras kompetens, öka vardagliga kontaktytor, underlätta språkinlär ning och motverka utanför skap. Detta kan ske bl.a. genom att skapa träffpunkter som bidrar till en god social och kulturell utveckling. Under budgetåren 1995/96 och 1997 har totalt 250 miljoner kronor avsatts för metodutvecklande insatser. Stödet har hittills begränsats till åtta storstadskommuner och fyra andra stör re kommuner med snarlik situation. Det statliga stödet för utsätter bl.a. en övergripande och samordnad handlingsplan för insa tserna i bostadsområdet och kommunal medfinansiering på minst 50 procent av kostnaderna för handlingsplanen.
Skapa nationella exempel
Regeringen har för avsikt att ändra inriktningen för stödet till de utsatta bostadsområdena för per ioden 1998–2000. Det kommer att innebära att ett mindre antal bostadsområden ska få möjlighet a tt vidareutveckla sitt arbete i syfte att åstadkomma en varaktig förbätt - ring av situationen och därigenom kunna fungera som nationella exempel. Regeringen har att avsätta totalt 500 miljoner kronor för detta ändamål. Vilka bostadsområden som ska få denna möjlighet avgör s i en dialog mellan staten och respektive kommun, som inleds under hösten år 1997. Bostadsområden där insa tserna tar sikte på öka t arbetskraftsdeltagande bland de boende, kvaliteten i skolan och förbättr ad offentlig och kommersiell service bör betr aktas som särskilt betydelsefulla.
Regeringen vill särskilt betona behovet av att långsiktigt och systematiskt följa utvecklingen i utsatta bostadsområden. Därför ska stor vikt läggas från statens sida vid uppföljning , utvärdering och erfarenhetsspridning av berör da kommuners insatser. Av särskilt
11 Prop. 1997/98:16 Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik.
| SOU 1998:25 | Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? 111 |
intresse är vilka strukturella effekter insatserna får och hur kommunerna tar till vara på och medverkar till att utveckla de boendes egen aktivitet. Ansvaret för dessa uppg ifter bör åläg gas den särskilda intregrationsmyndigheten som regeringen för eslår ska inrättas under år 1998. Myndigheten ska enligt för slaget svara för a tt bygga upp en kunskapsbas kring lokalt utvecklingsarbete, följa utvecklingen i utsatta bostadsområden med sär skilt fokus där det finns en etnisk dimension, för eslå åtgär der om så erfordras, bidra till kunskaps- och erfarenhetsspridning till kommuner, myndigheter och andra aktör er samt i övr igt svara för uppb yggnaden av erforderlig nationell kunskap och kompetens.
Lokala investeringsprogram
Utöver det särskilda stödet till utsa tta stadsdelar har regeringen även inrättat ett stöd till lokala investeringsprogram för ekologisk hållbarhet, som också kan komma att ha betydelse för de utsa tta bostadsområdena. Totalt har 5,4 miljarder kronor avsatts för detta ändamål under de tr e kommande åren (1998–2000).
Målsättning en med detta statsbidrag är trefaldigt:
• Förbättr a miljön oc h den ekologiska hållbarheten.
•Stimulera utvecklingen av ny teknik och nya processer som främjar en ekologiskt hållbar utveckling.
•Öka sysselsättning en.
Statsbidraget kan endast sökas av kommuner, men de har möjlighet att i samverkan med olika lokala aktör er, offentliga och privata att genomför a själva programmen. Statsbidraget får dock endast uppgå till 30 procent av investeringskostnaderna. (EU:s statsstödsr egler begränsar möjligheten för sta ten att subventionera konkurrensutsatt verksamhet till denna nivå). De kommunala programmen ska innehålla en sammanställning av de insatser som de lokala aktör erna vill genomför a för a tt öka takten i omställning en till ekologisk hållbarhet. Programmen bör b land annat berör a följande punkter:
•Kommunens pågående oc h kommande arbete för a tt skapa en ekologiskt hållbar utveckling. Helhetsperspektivet är centralt. Det bör även redovisa för ekomsten av och innehållet i folkbildnings- och utbildningsinsatser samt effekter på sociala villkor och jämlikhet.
•Hur programmet samordnas med andra offentliga insatser för ökad ek ologisk hållbarhet ska framgå.
•Sysselsättningseffekten av de planerade insatserna ska redovisas.
| 112 Vad har staten gjort för a tt motverka segregation? | SOU 1998:25 |
•Redovisas ska även utvecklingen av ny teknik och nya processer.
•I programmen ska dessutom redovisas på vilket sätt de arkitektoniska kvaliteterna i den byggda miljön kan tas tillvara och utvecklas
Vid bedömning en av programmen ska regeringen lägga särskild vikt vid åtgär der som medverkar till en brett folkligt deltagande i de lokala insatserna och när det gäller stöd till in vesteringar inom bostadsbebyggelsen kommer insatser i miljonprogramsområden att prioriteras.
Erfarenheter från omställning av flerfamiljsområden till ekologisk hållbarhet saknas änn u. Det finns enstaka exempel på hus, som byggts om med ekologiska ambitioner, t.ex. Rundradiogatan i Järnbrott i Göte borg med solfångare och växthus och Ekoporten i Norrköping med åtgär der både på ener gi- och VA-sidan. Ombyggnationen på Rundradiogatan skedde i nära samverkan med de boende. I Hushagen, Borlänge har urinseparerande toaletter installerats i en trappuppgång med de boendes samtycke. I området pågår oc kså ett projekt i samverkan med hyresgästerna för a tt omforma utemiljön med r eningsdammar och odlingar m.m.
Det mest omfattande exemplet är Bergsjön, som av Göte borgs kommun utsetts till ekologisk stadsdel. Där pågår f lera olika delprojekt som gäller både b yggande, verksamheter och yttre miljö. Mång a olika parter är engagerade, bl.a. grupper av hyresgäster, för eningar, arbetsför medling, studiefrämjande, skolor, barnomsorg, bostadsför e- tag, stadsdelsför valtning. Några genomgripande ombyggnader av bostadshusen har ännu inte påbörja ts.
| SOU 1998:25 | ...och vad har kommunerna gjort? 113 |
3. ...och vad har kommunerna gjort?
Kommunerna har ansvaret för a tt för verkliga de nationella bostadspolitiska målen på lokal nivå. Detta ansvar omfattar bland annat att bedöma nybyggnads- och ombyggnadsbehovet samt ansvara för pla - nering av mark och bebyggelse. Kommunerna har även ansvar för människor som inte på egen hand kan lösa sitt behov av bostad.
Kommunerna och bostadsför etagen i storstadsregionerna har gjort omfattade förändr ingar av ett flertal miljonprogramsområden under 1980-talet. Dessa förbättr ings- och för nyelsearbeten har vanligtvis finansierats dels genom egna medel, dels genom lån och bidrag. Vi ska i de följande avsnitten ge en kort redovisning av de insatser som gjorts i Stockholm, Göte borg och Malmö.
Miljonprogramsområden i Stockholms län
Bättre bostadsför valtning och ökad samverkan med de boende och kommunala för valtningar är nyckelord för det förändr ingsarbete som de allmännyttiga bostadsför etagen bedriver i Stockholms läns miljonprogramsområden. Någ ra genomgripande ombyggnationer av bostadsområden, i klass med de som gjordes i Brandbergen, Rinkeby och Norsborg, pågår inte läng re i länet. Detta framkom när Kommunförbundet Stockholms län (KSL) gjorde en sammanställning av åtgär der och erfarenheter från för nyelsearbetet i miljonprogramsområden.12 Där förändr ingsarbete pågår eller planer as i Stockholms län är inr iktningen huvudsakligen att stärka service, för - eningsliv och invandrarnas situation på arbetsmarknaden. Att stärka svenska språket i skolan och att ge ungdomar möjligheter till meningsfull sysselsättning är oc kså prioriterade frågor.
KSL visar att fyra typer av för nyelsearbete har dominerat och att beskrivningarna av stadsdelarnas problem ofta är likartade.
1. Genomgripande fysiska omdaningar, som innebär ombyggnad av fastigheter och förändr ad lägenhetssammansättning. Bostadsför e-
12 Miljonprogramsområden i Stockholms län, KLS Okt. 1995.
| 114 ...och vad har kommunerna gjort? | SOU 1998:25 |
tagen och kommunen har varit initiativtagare, medan boendemedverkan har varit ytterst begränsad. Målsättning en har varit att höja bostadsområdets attraktivitet och därmed få bukt med uthyrningsproblemen och en förändr ad befolkningssammansättning. De ekonomiska insatserna för åtgär derna har varit mycket stora. Åtgär derna har ofta medför t ökad a ttraktivitet och en viss förändr ing av befolkningen har också uppstått i någ ra områden, men uthyrningsproblemen kvarstår.
2.Mindre omfattande fysiska åtgär der. Det har framför allt hand - lat om trivselhöjande åtgär der i utemiljön, förbättr ingar i tvättstugor, för råd och gemenskapshetslokaler etc. Äv en i detta fall har bostadsför etagen och kommunen varit initiativtagare. Boendemedverkan har varit betydligt stör re. Hyresgästernas önskemål om förbättr ingar har varit vägledande för åtgär derna. Målsättning en har varit att öka trivseln och minska omsättningen på hyresgästerna. Insatserna har genomför ts med små eller måttliga ekonomiska resurser. Åtgär derna har varit uppskattade av hyresgästerna, men man har inte kommit åt den hög a omsättningen av hyresgäster i området.
3.Sociala insatser, såsom stödjande åtgär der för för eningslivet och stödjande insa tser för utsa tta grupper via befintliga för valtningar. Initiativen till dessa åtgär der kommer från kommunen och boendemedverkan har ofta skett via för eningslivet. Målsättning en har varit att minska de sociala problemen, förbättr a trivseln, öka kvarboendet. De ekonomiska insatserna har varit små eller måttliga. Resultaten har varit mycket varierande. Vanligtvis är bara enstaka projekt utvärderade. Troligen ökade tr ivseln medan projektet pågick. Kvarboendet verkar dock inte öka.
4.Kompletterande och/eller utökad ser vice i områdena . Bostadsbolagen har bl.a. för stärkt sin för valtning och kommunen har förbättr at tillgängligheten till sin service. Bostadsför etagen och kommunen har tagit initiativ. Boendemedverkan har varit begränsad. Målsättning en har som i de andra fallen varit att öka tr ivseln, öka kvarboendet och tryggheten i området. De ekonomiska insatserna har varit måttliga eller stora. Åtgär derna har resulterat i nöjdar e hyresgäster, men inte medverkat till öka t kvarboende.
Statens, kommunernas och bostadsbolagens satsningar på genomgripande omdaningar av miljonprogramsområdena i Stockholms län under 1980-talet kostade över 7 miljarder kronor, men KSL i Stockholm konstaterar att de flesta problemen kvarstår även om
| SOU 1998:25 | ...och vad har kommunerna gjort? 115 |
några kunnat lösas. Svår ast har varit att förändr a befolkningssammansättningen, attraktiviteten och den kommersiella servicen i områdena. De positiva erfarenheterna av för nyelsearbetet är att det har medverkat till en kreativ samverkan mellan kommunens för valtningar och insikten att boendemedverkan är viktig för ett l yckat resultat. Trots att gigantiska belopp har satsats på för nyelse fann KSL i Stockholm till sin för våning att det ofta saknas utvärderingar av projekten eller så saknas en koppling mellan uppsatta mål och utvärdering av resultatet.
Stockholm stads ytterstadssatsning
Hösten 1995 star tade Stockholm stad den så kallade ytterstadssatsningen, som ska vara ett viktigt led i stadens arbete att bryta segregationen och möjlig gör a ökad delaktighet oc h brukarinflytande. Det övergripande målet är a tt skapa rättvisa levnadsvillkor i hela staden. Ytterstadssatsningen är både ett socialt oc h fysiskt projekt. På kort sikt innebär det att arbetet får en tyngdpunkt på fysiska åtgär der i närmiljön, att komma till rätta med de mest akuta bristerna i närmiljön. På lång sikt k ommer projektet att inriktas på att bryta de negativa sociala strukturerna. Satsningen ska koncentreras till de mest utsatta områdena.
Ett av ytterstadssatsningens delmål är a tt minska arbetslösheten i de utvalda stadsdelarna. Man har bl.a. inrättat projektet Ytterstadskonsult, som består av arbetslösa ar kitekter och ingenjör er boende i de utvalda stadsdelarna. Projektet sker i samarbete med Länsarbetsnämnden. Vid entreprenadupphandlingar för eskrivs att arbetslösa i de aktuella stadsdelar na ska ha för eträde till de arbetstillfällen som skapas.
Arbetsmetoden i ytterstadssatsningen utgår från a tt det är de boende i de utvalda stadsdelarna som ska bestämma hur deras stadsdel skall förändr as och utvecklas. Ytterstadssatsningens verksamhet startade med att boende och verksamma i stadsdelen inbjöds till öppna möten där tema t var stadsdelens för nyelse. Mellan 100 och 300 boende deltog i dessa möten. I samtlig a stadsdelar startades samverkansgrupper som i sin tur bildade arbetsgrupper. Omkring 3000 möten har g enomför ts med nästan 150 olika grupper. Samverkans- och arbetsgrupperna väcker för slag till åtgär der. Policyn är att inga andra för slag än de som grupperna gått igenom och tagit som sina ska läggas fram för beslut i Ga tu- och fastighetsnämnden som har det admininstrativa och organisatoriska ansvaret för ytter stadssatsningen. I samverkansgrupperna sitter boende eller verksamma i
| 116 ...och vad har kommunerna gjort? | SOU 1998:25 |
stadsdelen, inga representanter från för eningar eller dylikt. Man representerar sig själv. Detta har skapat en livlig demokratidiskussion. Beslut som avslagits kan formellt inte överklagas av samverkansgrupperna eller andra. Stadsdelsnämnderna har också fått en ökad betydelse i sammanhang et. Alla för slag som grupperna lägger ska nämnden yttra sig över innan beslut fattas av Gatu- och fastighetskontoret. Dessa är nu remissinstanser för ytter stadssatsningens centrala kansli. Stadens målsättning är a tt ytterstadssatsningens organisatoriska genomför ande ska övergå till stadsdelsnämnder na.
Hittills har omkring 150 delprojekt presenterats, som näst intill samtliga handlar om fysisk för nyelse och upprustning i skilda bostadsområden. Allt ifrån badhus till streetbasketplaner och klätterväggar. Staden har avsatt 500 miljoner kronor för ytter stadssatsningen under perioden 1995–1998.
Urban i Malmö
Urban-Malmö är ett tr e årigt EU-program, för lagt till Malmös äldr e innerstadsdelar. Det är det enda i Sverige. Inom EU finns 86 systerprogram. I Norden finns det två, ett i Finland och ett i Ålbor g i Danmark.
Syftet med Urban är att få till stånd en för nyelse av en del av Malmö som präglas a v vikande attraktivitet, hög arbetslöshet, tilltagande social oro och sviktande folkhälsa. Avsikten är att genom olika insatser vända den negativa sociala utvecklingen. Alla insatser ska ske i dialogform med de boende. I Urbanområdet bor 22 000 personer. Det finns ca 500 för etag inom området.
Programmet innehåller flera projekt var av några är följande:
•Lokal näringslivsutveckling, Utvecklingscentrum Facklan. Ett för e detta industrihus byggs om med hjälp av arbetslösa i området. Genom direkt sponsring av byggaren har ett antal arbetslösa b yggnadsarbetare, i huvudsak flyktingar från Bosnien, erhållit projektanställningar hos NCC. Denna grupp har alltså gått från socialbi - dragsberoende till anställning på den öppna arbetsmar knaden.
•Projektet Facklans för etagsrådgivning är ett samarbete mellan ALMI, KOOPUtveckling och Malmö Nyför etagarcentrum. Personer bosatta inom Urbanområdet kan få råd oc h stöd för a tt starta för etag eller kooperativ. Verksamheten vänder sig också till befintliga för etag i området.
| SOU 1998:25 | ...och vad har kommunerna gjort? 117 |
•Fyra informationskontor/mötespla tser har startats. Varje mötes - plats drivs av en projektledare, som själv är bosa tt i området. Två mötespla tser driver boendeför eningar: Sofielunds Folkets Hus-för - ening respektive Möllevångsgruppen. Verksamheten på mötespla t- serna ser olika ut, allt efter de boendes behov.
•Augustenborgsskolan utvecklas till ett kultur- och mediacentrum, i samarbete med de boende via den lokala mötespla tsen.
•Ett antal projekt med inriktning på miljöfråg or är i gång , bl.a. har Röda Korsets Ungdomsförbund etablerat verksamhet i ett delområde inom Urbanområdet.
•Projektet Resurs och Mångfald är ett kompetensutvecklingsprojekt för akademiker med icke-svensk bakgrund.
Nya grepp i Göteborg
Göte borgs stads koncernbolag Framtiden AB äger och för valtar via sina dotterbolag 73 000 lägenheter.
Koncernbolaget har som målsättning a tt skapa för utsättningar för människor i sina bostadsområden att ta makt över sin vardag och själva utveckla sin välfär d. De koncentrerar sina insatser framför allt till de segregerade bostadsområdena. Tillsammans med de människor som bor i dessa stadsdelar driver de en utveckling som gör det möjligt a tt skapa nya demokratiska strukturer som stämmer med lokala förhållanden oc h med dem som bor i stadsdelen. I kraft av koncernens storlek och inom ramen för dess verksamhet har de möj - lighet att initiera sysselsättnings- och utbildningsinsatser i områden där detta är extra nöd vändigt.
Det gångna år et har därför i hög g rad präglats av ett genomgripande och intensivt utvecklingsarbete i dotterbolagens regi. I Gårdsten, som sedan länge brottats med stora problem, har ett nytt lokalt dotterbolag byggts upp, Gårdstensbolaget. Bolaget har en okonventionell för valtningsorganisation och påbörja t har ett arbete med att skapa nya samhällsstrukturer genom ett gränsöv erskridande arbetssätt i lokalsamhället.
I Hjällbo, som har många likheter med Gårdsten, har koncernbolaget genomför t projektet ”Framtidens Hjällbo”, som bl.a. omfattat en totalinventering av stadsdelen, inbjudit de boende i området och andra, delvis otraditionella aktör er, att tillsammans formulera en vision om framtidens Hjällbo. Projektet visar vidare att de problem som finns i stadsdelar som Hjällbo inte kan lösas på tr aditionellt sätt, utan här behövs n ya lösning ar, nya samverkansformer och nya aktö - rer. Framför allt behövs de erf arenheter och kunskaper som de som
| 118 ...och vad har kommunerna gjort? | SOU 1998:25 |
bor i området har. Under år 1998 kommer alla de idéer som vuxit fram under det gångna år et att samlas upp och bilda plattform för ett ”nytt” Hjällbo.
Eriksbo och Holma – två stadsdelar som bytt kurs
Det finns flera framgångsrika exempel på hur bostadsområden har lyckats vända en negativ utveckling. Vi ska här beskriva två: Eriksbo i Göte borg och Holma i Malmö.
I Eriksbo har man, genom en stark kooperativ rör else bland de boende och med en nära samverkan med bostadsför etaget, lyckats nå bra resultat. Eriksbo byggdes i början 1970-talet oc h det dröjde inte länge för rän problemen i stadsdelen började hopa sig: tomma lägenheter, oansvarigt beteende hos en del boende, brister i utemiljön oc h byggnadstekniska problem. Men i början av 1980-talet hände någ ot. En grupp boende tog initiativ till ett förändr ingsarbete som syftade till att de skulle ta ett stör re ansvar för sitt boende . Våren 1983 bildade de boende Eriksbo kooperativa för ening, EKF. Kooperativets huvuduppgift skulle vara att arbeta för a tt hålla nere boendekostnaderna genom ett deltagande i för valtningen. Dessutom ville man stödja för eningslivet i stadsdelen. Sture Lidfeldt, en av eldsjälarna i Eriksbo, beskriver det avgör ande genombrottet i deras arbete i Storstadskommitténs antologi Att återerövr a vardagen (SOU 1996:146):
”Bland hyresgäster na var det mång a som gett upp och vill här i- från. År 1984 v ar trettio procent av läg enheterna tomma. Området var nästan inte alls underhållet; tak en läckte, fönsterbåg arna ruttnade, tvättstug orna fungerade dåligt. Samma år dr ev vi på för a tt få stör re inflytande på för valtningen av området. Er iksbo gick back, hyresför lusterna var åtta miljoner per år . Politikerna i kommunen sa, enligt vad jag hör t, ”ja, låt dom ta skiten då”. Då f ick vi ny kraft. Samtidigt som jag fick lite kalla fötter. Ett gäng ama törer skulle för - valta tusen läg enheter.”
Mellan åren 1986 och 1990 sker omfattande förändr ingar av Eriksbo. Den nya fastighetsägaren iscensatte en genomgripande omdaning av stadsdelen i samarbete med EKF. Den yttre miljön för - ändrades radikalt. Alla lägenheter renoverades, varav vissa byggdes om fullständigt och fasaderna fick en ansiktslyftning.
Insatserna gav märkbara resultat, vilket inte minst hyresbeläggningen visade. Men allt var dock inte positivt. En del misstag från 60-talsplaneringen upprepades. Lägenhetsför delningen blev återigen statisk och de boendes engagemang i sina gårdar tillvaratogs inte.13
| SOU 1998:25 | ...och vad har kommunerna gjort? 119 |
Samtidigt som de boende började se konkreta resultat av EKF:s arbete, kom de kommunala nedskärningarna att bli kännbara i stadsdelen. Detta hot möttes med a tt de boende började bilda för eningar. När deras fritidspark hotades av nedläggning bildades Eriksbo parkför ening, som tog över ansvaret för dr iften. Den kommunala skolan i stadsdelen fungerade inte tillfredsställande, enligt många barnfamiljer. Missnöjet med skolan var det vanligaste motivet till att dessa familjer flyttade från stadsdelen. Resultatet blev att man startade en kooperativ skola år 1992. Skolan blev en framgång, men till priset av en för djupad polarisering mellan ”svenska” barn och barn med utländsk här komst. Sture Lidfeldt berättar:
”Tyvär r har farhåg orna om en vit, segregerad skola delvis besannats. Det finns betydligt fler invandrarbarn i Eriksboskolan än på Lärjesk olan. Vi har i för sig besökt samtlig a föräldr ar och barn och defintivt inte tittat på om de haft ett exotiskt efternamn, men å andra sidan har vi ju gjort all information på sv enska. Det har naturligtvis gjort att vi haft svår t att nå alla g rupper, t.ex. de arabiska.”14
Det senaste kooperativa tillskottet är EKA Livs, som är en konsumentkooperativ livsmedelsbutik. Affärsidén är br a varor till bra priser.15 För a tt ytterligare främja de boendes ekonomi har EKF tagit intryck av självför valtningsprojektet i Holma och delegerat en del av fastighetsarbetet till de boende, som i gengäld får en hyressänkning.
Storstadskommittén gjorde en utför lig beskrivning av självför - valtningsprojektet i Holma i delbetänkandet Egenmakt (SOU 1996:177). Därför ska vi i detta sammanhang endast summer a det väsentligaste.
Holma, beläget strax utanför centr ala Malmö är i likhet med Eriksbo ett miljonprogramsområde som uppför des i början av 1970- talet. Socialtjänsten i Malmö hade planer ingsansvaret vid uppför andet av stadsdelen.
I Holma blev snart den sociala utvecklingen mycket negativ. Det handlade om vandalisering, hög omf lyttning, otrygghet och anonymitet med medföljande stor a sociala problem.
Situationen syntes hopplös. Inom det kommunala fastighetsbolaget, MKB Fastighets AB, växte insikten om att lösning arna på problemen inte låg i vad de själva och andra allmännyttiga bostadsför e- tag prövat tidigare. De insatser som tidigare gjorts i det fysiska kapitalet (fysiska miljön) löste inte pr oblemen. De boende måste mobili-
13Birgit Modh, Lokalt engagemang och bebyggelsförändr ingar i Eriksbo, 1997
14Att återerövr a vardagen SOU1996:146
15EKA Livs beskrivs ingående i vår under lagsrapport Kooperativa möjligheter i stor stadsområden, SOU 1996:54.
120 ...och vad har kommunerna gjort? SOU 1998:25
seras. Det sociala kapitalet behövde stim uleras och för stärkas. Men för troendet för MKB hos de boende var dåligt. Det gällde alltså a tt skynda långsamt. Processen måste ske på de boendes villkor. Varje hyresgäst fick ett personligt besök i ett för sök a tt återskapa en jämlik dialog.
Arbetet bar frukt. I Holma finns sedan några år tillbaka en väl fun - gerande självför valtning som berör cir ka 20 procent av hushållen. Denna bygger på ett avtal mellan MKB och Hyresgästför eningen i Södr a Skåne som ger de boende möjligheter a tt sköta vissa delar av fastighetsför valtningen själva. De vanligaste uppgifterna som omfattas av självför valtningen är skötsel a v utemiljö oc h inre städning.
För den enskilde h yresgästen fastställs hyran på vanligt sätt genom en förhandlingsöv erenskommelse. Därefter prissätts de olika för valtningsuppgifterna som hyresgästerna själva kan stå för . Detta ökar oc kså kunskaperna hos hyresgästerna om kostnader i området. Det blir därmed också ett ekonomiskt incitament till varsamhet och ansvarstagande för andr a boende.
Självför valtningen i bostadsområdet Holma har medför t mycket påtagliga positiva effekter för såväl den fysiska som den sociala mil - jön. Den sociala kontrollen i området har öka t avsevärt. Detta har i sin tur inneburit att trygghet och trivsel öka t.
En annan och mycket viktig effekt har varit hyresgästernas möj - ligheter att påverka sina egna boendekostnader. Den sammanlagda återbetalningen kan högst uppgå till 35 pr ocent av den preliminära hyran.
En utvärdering av självför valtningen som gjorts är öv erraskande positiv. Oavsett om man som boende deltog eller inte var så många som 80 procent positiva eller mycket positiva till självför valtningen.16 Karin Thunberg som har bott i Holma/Kroksbäcksområdet i snart 30 år, tycker att för nyelsearbetet har varit framgångsrikt:
”Självför valtningen har inte bara medför t att bostadsbolaget och vi hyresgäster sparar pengar, det har också gjor t att vi som bor här känner stör re ansvar för vår t område: om jag ser ett papper ligga på gården plockar jag upp det och ungarna för stör inte den rabatt som deras egen mor har grävt i.”17
De boende i Holma tycker följaktlig en att självför valtningen inneburit ett lyft för området oc h de själva, men för söket har också visat sig ge positiva ekonomiska effekter. Våra beräkningar av de ekonomiska effekterna av självför valtningsför sök et visar att kostnaderna
16Gör an Cars. Ur ”Utvärdering av utvecklingsinsatser i projektområdena Kroksbäck, Holma, Rosengård och Persborg. Malmö. (1994)
17Att återerövr a vardagen, SOU 1996:146, s.13.
SOU 1998:25 ...och vad har kommunerna gjort? 121
har minskat med uppskattningsvis 27 miljoner kronor för b l.a fastighetsbolaget, kommunen och andra samhällsaktör er.18
Den återbetalning av hyran som självför valtningen gav de engagerade hyresgästerna kom sedermera att räkas som en skattepliktig ersättning. Storstadskommittén vill underlätta framväxten av olika former av självför valtning. Vi för de därför fr am ett för slag om en lag om självför valtning som knyts till hyresförhandlingsla gen. Lagför slaget innebär i korthet att om minst hälften av de boende i ett flerfamiljshus eller bostadsområde så kräv er skall de ha möjlighet a tt bilda en för ening för självför valtning. Regeringen uppmärksammade vårt och Demokratiutvecklingskommitténs initiativ och presenterade en proposition där man gjorde vissa för tydliganden i kommunalskattelagen.
Sammanfattande kommentar
Stat och kommun har satsat mycket stora belopp för a tt motverka segregationen under de senaste tre decennierna. Dock vore det för - mätet att hävda att resultaten av satsningarna står i relation till de ekonomiska insatserna. Satsningarna har inte för mått att påverka de grundläggande orsakerna till segregationen och de problem som föl - jer i dess spår. Förändr ingarna har dessutom visat sig ha ytterst begränsad varaktighet. Det betyder emellertid inte att satsningarna har varit helt igenom resultatlösa. Erfarenheterna visar att många av satsningarna effektivt förhindr at en fortsatt negativ utveckling. Satsningarna har uppskattats av invånarna och ofta medverkat till en konstruktiv samverkan mellan flera offentliga och kommersiella aktör er.
Att de genomgripande förändr ingarna har uteblivit kan delvis för - klaras av att samtliga statliga satsningar har kännetecknats av brist på långsiktighet, kontinuitet och samordning. Det sammanhänger i sin tur med vaga mål för sa tsningarna. Målen har ofta varit ensidigt inriktade mot specifika insatser såsom fysiska eller sociala åtgär der.
Vi finner sällan en genomtänkt strategi och målprecisering. Med reservation för ett fåtal undanta g har flertalet projekt, som finansierats genom statliga bidrag, varit isolerade för eteelser i respektive stadsdel. Projekten har inte utgjort en del av en längre insatskedja för att vända utvecklingen i en hel stadsdel, utan har vanligtvis begränsats till gårdsupprustning, gemensamhetslokaler eller insatser för ungdomar, invandrare, handikappade etc.
18 Egenmakt SOU 1996:177, s. 118.
| 122 ...och vad har kommunerna gjort? | SOU 1998:25 |
Samordningsbristerna på statlig nivå har varit betydande.
För nyelsebidraget och boendeservicebidraget, som existerade parallellt, samordnades i stort sett aldrig, trots att bidragen hade snarlika syften. Om det fanns en ambition att arbeta med långsiktighet och kontinuitet hos de bidragsgivande organen, så har detta inte underlättats av de ständiga omorganisationer flera av dessa organ genomgick. Insatserna har heller inte samordnats med satsningar som genomför ts av andra myndigheter. Det finns fortfarande mycket att önska vad gäller samordningen mellan statliga insatser i utsatta stadsdelar. Någon organiserad samordning mellan departement inom Regeringskansliet eller myndigheter som sysslar med dess frågor existerar inte.
Den allvarligaste kritiken riktar vi mot flertalet av de statliga stöd - insatserna, för den näst intill totala a vsaknaden av uppföljning oc h utvärdering av de genomför da satsningarna. Endast boendeservicebidraget har på ett tillfredsställande sätt följts upp oc h utvärderats. Tyvärr är erfarenheterna likartade från de projekt som haft enbart en kommunal finansiering. Detta är upprör ande. För st satsar stat och kommun miljardbelopp på tusentals enskilda projekt, sedan visar man ett högst mediokert intresse för r esultaten. Detta leder givetvis till för luster, dels för lorar stat och kommun i för troende, dels har unika kunskaper och möjligheter gått för lorade, som hade varit ett värdefullt bidrag till ett fortsatt arbete mot segregation.
Trots en uttalad vilja från de offentliga aktör erna att engagera de boende i för nyelse- och förbättr ingsarbetet i de utsatta stadsdelarna, så kan vi konstatera att detta har varit mindre framgångsrikt. Ofta har de boende blivit inbjudna att delta på tjänstemännens oc h politikernas villkor. Där har de boende fått sig till livs stadsdelens problem och möjligheter, varefter de har fått ge sitt godkännande till de planerade insatserna. Det går därför inte a tt hävda att de statliga satsningarna har medverkat till en demokratisk process i de utsatta stadsdelarna, vilket i sig skulle ha varit ett värdefullt tillskott i dessa stadsdelar där demokratin går kräftgång . Bidragsreglerna har ytterligare för svårat en sådan process. Dels krävdes gedigna kunskaper för att söka bidr agen, dels var tidsperioden för ansökning arna ofta begränsade, vilket ledde till att ansökningsförf arandet forcerades fram. Det allt överskuggande problemet i dessa sammanhang har dock varit att de boende inte har givits reell makt, vilket har visat sig vara ett grundläggande villkor för ett fr amgångsrikt förändr ingsarbete. Förändr ingsarbetet med självför valtning i stadsdelarna Eriksbo och Holma visar detta entydigt. Äv en Stockholm stads så kallade
| SOU 1998:25 | ...och vad har kommunerna gjort? 123 |
ytterstadssatsning betonar ett reellt inflytande för de boende , som kanaliseras genom en form av direktdemokrati.
Invånarnas engagemang är en till synes ovärderlig resurs som måste hanteras med stor varsamhet. Engagemanget kan nämligen snabbt falna om ansvar och makt inte går hand i hand. Ett ständigt tillflöde av stöd oc h kunskaper är också nöd vändigt för a tt hålla engagemanget brinnande. Men inte ens det stör sta engagemang kan ersätta en eftersatt fastighetsför valtning, bristfällig polisverksamhet eller dålig skola och barnomsorg. Detta ska villkorslöst fung era.
Förändr a genom gemenskap
Gemenskap är ett ofta åter kommande mål för de åtgär der som staten och kommunerna initierar i de utsatta stadsdelarna. Genom ökad gemenskap tror man sig kunna komma till rätta med bristande sociala strukturer bl.a. genom att medverka till social för nyelse. Gemenskap bli härigenom en motkraft till segregation och det som följer i dess spår: otrygghet, passivitet, ensamhet och anonymitet.
I flera studier ifrågasätts boendegemenskapens existens och betydelse. Åk e Daun lanserade begreppet storstadskultur i sin avhandling För ortsliv, som är ett för sök a tt åskådlig gör a den moderna, urbana människan eller om man så vill – stor stadsmänniskan. Det som karaktäriserar storstadsmänniskan är hennes lösa oc h snabbt förän - derliga liv. Hon är beroende av fler människor för a tt tillfredsställa sina behov. Familjen har blivit livets centrala enhet och den fasta punkten i tillvaron, makarnas inbör des relationer har öka t i betydelse i takt med uppkomsten av ett lösar e och geografiskt utspritt, socialt nätverk.
För stor stadsmänniskan har grannskapet för lorat sin betydelse för flertalet livsfunktioner, enligt Daun. Orsaken till detta är att industrisamhällets ekonomiska och sociala struktur helt enkelt erbjuder storstadsmänniskan att agera i ett otal olika livsfärer och inte enbart i det stora grannskapet.
Sör en Olsson, docent i socialt arbete i Göte borg, propagerar för a tt det är hög tid a tt gör a upp med idén om den lokala gemenskapen. Han ställer sig frågan om det stora grannskapet, bostadsområden eller stadsdelar, kan beskrivas som grannskap i den meningen att människor där känner varandra och upplever att de ingår i en gemenskap. Invånarna har ingen gemensam verksamhet eller kultur som binder dem samman. Snarare är det så a tt bostadsområdena mer är en del av staden, än en sluten gemenskap. Olsson för nekar dock inte grannskapets betydelse för människ or, men han vill hellre att vi
124 ...och vad har kommunerna gjort? SOU 1998:25
fokuserar intresset till vad han kallar för det lilla g rannskapet, dvs. trapphuset, gatstumpen eller gården. Olsson skriver vidare:
”Och det är en ni vå som – när den inte fung erar – ställer till stora problem för människ or. Mång a av de stör ningar och konflikter som är för orternas vär sta problem återfinns på det lilla g rannskapets nivå.”19
Verner Danvall, som har utvärderat ett gemenskapsprojekt i Burlövs kommun i Skåne, menar att det är ett ytterst problematiskt mål att vilja skapa gemenskap. Danvall anser att grannskapsarbete måste inrikta sig på att i mindre utsträckning för söka ska pa denna omfattande gemenskap, vilket kräver en uppgör else med tron på allaktivitetshus som ”dunderhonung”. Men i likhet med Sör en Olsson, menar Danvall att det uppenbart finns ett behov av någon form av konsekvent och långsiktigt samhälleligt stöd för a tt trygga vissa gruppers behov av att bygga upp inbör des kontakter.20
Sociologen Edmund Dahlström hävdade r edan på 1950-talet att människor inte önskade sig ökad k ontakt med grannar. Tvärtom framträder hos flertalet en benägenhet att isolera sig från grannar, att vilja ha en egen täppa att pyssla med och att hålla på familjens orör d- het, att slippa alltför m ycket kontakt med omgivningen.21 Flera andra studier under 50-talet fastställer att bostadsområdet hade liten betydelse med avseende på de djupare, sociala relationerna.
Grannskapsidén har ett när a släktskap med grannskapsplanering, en idéströmning som har haft stor t inflytande på planeringen av miljonprogramsområdena. Grundtanken i denna planeringsfilosofi är att grannskapet och grannrelationerna ses som en följd av den fysiska miljön. Stadsdelar nas utformning och placeringen av olika offentliga rum såsom parker, torg och centrumbildningar osv. anses inverka på kontaktfrekvensen och kvaliteten i umgänget mellan människor. Att detta har betydelse är givet, men i vilken utsträckning är dock omtvistat. Mycket tyder emellertid på att möjligheter na att planera den fysiska miljön så a tt det goda livet får möjlighet a tt blomma ut i all sin prakt är starkt överskattade, åtminstone som en generell åtgär d i de utsatta stadsdelarna.
I del 1 visade vi även att myten om den ensamma och anonyma för ortsmänniskan var just inget annat än en myt. Ingenting tyder heller på att befolkningen i de utsatta stadsdelarna eller någon annanstans i storstäderna generellt söker efter den ”stora gemenskapen”,
19Sör en Olsson, Social Mobilisering , Kennnet Sundh och Päivi Turunen red., 1992, s. 313.
20Verner Danvall, Social Mobilisering, Kennnet Sundh och Päivi Turunen red., 1992, s.
280ff.
21Sandström, U., Arkitektur och social ingenjör skonst, 1989, s. 190.
| SOU 1998:25 | ...och vad har kommunerna gjort? 125 |
dvs. där de boende i en stadsdel upplever att de ingår i ett grannskap där man känner varandra och tillsammans ägnar sig åt olika former av verksamheter som berör hela stadsdelen.
Däremot är den ”lilla gemenskapen” eftertraktad, vilket inte minst det rika för eningslivet visar. Den lilla gemenskapen skapas i synnerhet av människor som delar gemensamma intressen eller värderingar.
Ibland för växlas den ”stora gemenskapen” med identitet. Vi pekade i del 1 på att människor tenderar att till viss del manifestera sin identitet genom sitt boende och bostadsområde. Bostadsområdets betydelse för människ ors identitet framkom särskilt tydligt i vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61). Drygt 60 procent av ungdomarna i de utsatta stadsdelarna ansåg att deras bostadsområde hade dåligt r ykte och få trodde att invånarna i deras områden var nöjda med sitt liv. Otvivelaktigt för eligger en risk för att sådana för eställningar underblåser känslor av uppgivenhet och misslyckande, vilket slutligen kan resultera i ett glorifierande av utanför skapet, vilket vore förödande .
Det är därför viktigt a tt stat och kommun ägnar kraft åt att stimulera, uppmuntra och stödja insa tser som skapar för utsättningar för människor att utveckla både den ”lilla” gemenskapen och identitetsskapande aktiviteter.
Identitetsskapande insatser där stat och kommun spelar en viktig roll är fråg or som berör bar n och ungdomar samt bostads- och stadsbyggnadsområdet. Ovär derliga resurser i sådana sammanhang är bl.a. en skola som har ett gott anseende och presterar bra resultat, en kultur- och fritidsverksamhet som engagerar barn och ungdomar. Härigenom kan dessa barn och ungdomar skaffa sig ett erkännande av omvärlden med vilket deras stolthet växer och identitet stärks.
| 126 Internationella erfarenheter | SOU 1998:25 |
4. Internationella erfarenheter
I slutet av 1980-talet påbörjade f lera länder i Europa omfattande storstadsprojekt som syftade till att förbättr a levnadsförhållandena i enskilda stadsdelar med stora sociala och ekonomiska problem. Projekten genomför des oftast av de lokala myndigheterna. I Frankrike, Storbritannien och Holland har man däremot utvecklat nationella storstadsprogram, vilka ger särskilda ekonomiska och legala betingelser för konkreta politiska åtgär der lokalt. Att storstadsfrågan har fått ökad aktualitet oc h betydelse märks inte minst på att frågan har för ts upp på EU:s politiska dagordning.
Frankrike22
Den franska regeringen inrättade en tvär departemental arbetsgrupp för social utveckling av storstadsområden år 1988. Arbetsgruppen utvecklades senare till Ministeriet för social intr egration. (Ministére de l´Integration et de la lute contre l´exclusion).
Ett resultat av ministeriets arbete är den nationella planen för urban integration som premiärminister Alain Juppé presenterade i januari år 1996. Planen innehöll b land annat ett för slag om ekonomiska frizoner. Formellt strider frizonsför söket mot EU:s direktiv om en öppen arbetsmar knad med fri konkurrens, men hösten år 1996 gav EU-kommissionen i Bryssel klartecken till för söksverksamheten.
Den 1 januari 1997 inrättades 44 ekonomiska frizoner. Frizonsför söket ska pågå till år 2001. För etag med maximalt 50 anställda som redan finns eller etablerar sig i dessa frizoner slipper betala inkomstskatt, bolagsskatt, fastighetsskatt, vinstskatt och sociala avgifter. För a tt inte otillbör lig konkurrens ska uppstå får för etagen i zonerna inte exportera sina varor ut från zonen. Varje frizon ska ha minst 10 000 invånare. De flesta ligger i utsatta storstadsområden.
22 Redovisningen av de storstadspolitiska insatserna i Frankrike, Holland och Storbritannien bygger bl.a. på en PM från Sta tens byggforskningsinstitut i Norge, Erfaringerne fra ”Kvarterslöft” eller andre tilsvarende virkemidler i sammenlignelige lande.,”28.03.1996 HEV/VK J.nr.I8-708.
| SOU 1998:25 | Internationella erfarenheter 127 |
Frizonsmodellen innehåller dessutom statliga insatser riktade mot ungdomar, bostadssaneringsprogram etc.
De franska statsrevisorerna, som har granskat ministeriets arbete, anser att statens politik som syftar till att stödja oc h utveckla de utsatta stadsdelarna är oklar. Dels sammanblandas generella och specialinriktade åtgär der, dels har administrationen och organisationen medför t problem när myndigheter samverkar med varandra och med frivilliga organisationer.
De franska erfarenheterna visar hittills att insatserna inte har löst de grundläggande problemen, men väl mildrat och dämpat en fortsatt negativ utveckling.
Storbritannien
Storbritannien har mer än tjugo års erfarenhet av statliga insatser i utsatta storstadsområden. Det senaste initiativen är programmen City Challenge och Single Regeneration Budget.
City Challenge syftar till att skapa synergieffekter via ett partnerskap mellan den offentliga och den privata sektorn samt det lokala civilsamhället. Drygt 60 kommuner deltar i programmet. Som villkor för a tt delta i programmet har regeringen krävt att kommunerna på ett öv ertygande sätt måste pr esentera en handlingsstrategi som visar att de för mår att genomför a ett effektivt partnerskap.
Single Regeneration Budget, som har en årlig budget på drygt 13 miljarder kronor, har som målsättning a tt decentralisera och för enkla statens stöd till ekonomisk och industriell utveckling samt utveckla strategier för stadsutveckling. SRB ska även verka för:
–att hjälpa stadsdelar med för nyelse och utveckling via intensiva insatser under 2–5 år,
–att komplettera och främja samverkan med existerande stör re program som har sjösa tts av regeringen, samt
–att stödja lokala arbetsmar knads-, utbildnings- och socialpolitiska projekt.
Hackney i London är ett av de bostadsområden som ingår i r egeringens nationella program, det så kallade City Challenge. Området är ett av de mest nedgångna. Där har man sprängt oc h rivit stora delar av bostadsbeståndet från 1960-talet. Cir ka 5 000 nya lägenheter har färdigställts, vilket har gett arbete åt 3 000 personer. Drygt 800 av dessa var arbetslösa från området. En betydande del a v bostäderna överför des från kommunen till självför valtande bostads-
| 128 Internationella erfarenheter | SOU 1998:25 |
för eningar. Det genomför des också ett egenhemsprojekt där arbetslösa oc h hemlösa själv a byggde sina bostäder.23
Glasgow
I januari 1996 gjorde Storstadskommittén ett studiebesök i Skottland. Intentionen var att studera hur ett av Europas mest drabbade områden har lyckats uppnå delaktighet, engagemang och medverkan i byggandet av ett bättre samhälle med tonvikt på ytterstadsområdenas problematik och möjligheter. Besök et utgick från Glasgow, som hårdare än många drabbats av konjunkturförändr ingar med varvs- och industrinedläggningar. En stad som i den värsta krisen på 70-talet etablerade en bred strategi för för nyelse. En strategi där man långsamt oc h målmedvetet omstrukturerat och rustat för fr amtiden och som har ändrat bilden av Glasgow från en smutsig, sliten industrislum till en levande kultur- och turiststad. Fortfarande finns betydande sociala problem som måste tacklas, vilket de ansvarig i Glasgow möter med en långsiktig str ategi som innehåller många intressanta lärdomar.
Storbritanniens regering gör en sa tsning på upprustning och för - nyelse av de mest utsatta områdena som i huvudsak har koncentrerats till västra och mellersta Skottland, där Glasgow ensamt svarar för major iteten av de mest utsatta områdena. Många myndigheter och organisationer är inblandade: lokala myndigheter, bostadsför e- tag, ansvariga för nyför etagande, utbildning, socialt arbete, vägar och transporter m.fl.
Skottska frågor, för utom för svar, utrikes och finans, sköts av ett särskilt departement, Scottish Office med säte i Edinburgh. Scottish Office ger medel till de inblandade i för nyelsesatsningen, men är dessutom självt inblandad på två sätt, i urban programme och urban partnership.
Urban programme var den stör sta ekonomiska satsningen på totalt 85 miljoner pund år 1995, varvid Scottish Office stod för 75 pr ocent och kommunala och regionala organ för 25 pr ocent. Man finansierar ett brett spektrum av projekt för a tt utveckla den sociala, ekonomiska och fysiska miljön öv er hela Skottland, sammanlagt 1 150 stycken. Dessa projekt bygger på en hög g rad av engagemang från lokala och frivilliga grupper. Urban partnership är en ekonomiskt mycket mindre satsning från Scottish Office, ca 2 miljoner pund tillsammans med en del medel från andra organisationer.
23 Jan Olsson, i Bidrag genom arbete, antologi från Storstadskommittén, SOU 1996:151.
| SOU 1998:25 | Internationella erfarenheter 129 |
Scottish Office iscensatte programmet ”New life for urban Scotland” år 1988, som omfattade fyra ytterstadsområden. Områden byggda på 50-, 60- och 70-talet. Karaktäristiskt för områdena är a tt de ligger långt ifrån arbetspla tser, har brist på offentlig och privat service, ingen valfrihet i boendet och en stadigt för sämrad boendemiljö. Människ or med arbete har flyttat ut och ersatts av arbetslösa. Tomma och övergivna lägenheter, hus och gårdar. Hög arbetslöshet och en nedåtgående spir al med fattigdom och för sämringar.
Programmet ”New life for urban Scotland” utgår ifrån helhetssyn, långsiktighet, koordinering, samverkan med privat sektor och delaktighet, vilket har visat sig vara framgångsrikt. Många samverkanspunkter har för tydligats som utbildning/arbete, fysisk för nyelse/hälsa och brottsför ebyggande verksamhet. En utvärdering av programmet har visat att arbetslösheten sjunkit med ca 20 pr ocent, ca 2 000 nya bostäder har byggts, huvudsakligen av bostadsrättsorganisationer. Likaså visar enkäter a tt andelen nöjda boende öka t från 54 procent till 71 procent och andelen som ville flytta minskade från 40 procent till 23 procent.
Storstadskommittén besökte vid sitt studie besök Castlemilk, vilket är det stör sta av de partnershipprogram som startade år 1988 i enlighet med ”New life for urban Scotland”. Castlemilk byggdes på 1950-talet för familjer som flyttade från slummen i centrum av Glasgow. Castlemilk sågs som en positiv förändr ing för människ orna som flyttade dit. På samma sätt som ett f lertal ytterområden upplevde också Castlemilk en nedgång under 70-talet. Från ett maximum av 40 000 invånare har antalet invånare sjunkit till 20 000. År 1988 var omsättningen av boende 60 procent hög re än i Glasgow som helhet och ungefär 9 procent av de 9 700 lägenheterna var tomma, vilket var ungefär dubbelt mot Glasgow i sin helhet. In- komsterna var extremt låga och arbetslösheten m ycket hög .
Utifrån en av grundteserna i programmet har man bildat en samverkansgrupp kallad Castlemilk Partnership bestående av bl.a. representanter från The Scottish Office, kommunala och regionala myndigheter, hälso- och sjukvårdssektorn, bostadsbolag och näringsliv. Castlemilk Partnership har som mål att skapa möjligheter för män - niskorna i Castlemilk att i området uppnå sådan standar d, livskvalitet och säkerhet att människor väljer att stanna och låta sina barn växa upp där.
En av huvudfrågorna har varit befolkningsminskningen, vilket har varit ett hot mot servicen och en viktig policy är att inte arbeta med
| 130 Internationella erfarenheter | SOU 1998:25 |
problem enskilt, utan man för söker arbeta med dem samtidigt utifrån fem huvudfrågor: vidareutbildning, arbete och lokal ekonomi, boende och de fysiska omgivningarna, sociala- och områdesfråg or samt image och information.
Arbetet i Castlemilk Partnership har hittills bl.a. resulterat i att över 1 900 arbetstillfällen har skapats sedan år 1989. År 1988 hade Castlemilk 4,6 procent hög re arbetslöshet än g enomsnitts-Glasgow. År 1996 v ar siffran 2,8 procent. Antalet registrerade arbetslösa har minskat med 50 procent sedan år 1988. Investeringar hade år 1996 gjorts eller beslutats för motsvarande £ 130 M. 2 400 lägenheter har helt renoverats, 2 000 lägenheter har överför ts i lokalt ägande. Scottish Homes, bostadskooperativ och hyresrättsför eningar planerar att bygga 400 lägenheter. 600 lägenheter är till salu på den öppna marknaden. Ca 1 800 lägenheter har rivits. 260 tidigare hyresfastigheter har sålts till de boende. Målet för pr ogrammet är 50 procent bostäder i allmännyttan, 30 procent i andra former av ”social rental”, 20 procent privat.
University of Bristol har utvärderat programmet och i sin utvärdering säger man sammanfattningsvis att Castlemilk Partnership betonar värdet av ständigt pågående stor skaliga kapitalinvesteringar för a tt komplettera den fysiska utvecklingen och oavbrutna småskaliga investeringar för a tt stödja nöd vändig samhällsser vice som kommer att gynna omdaningsprocessen.
Holland
Problemen i de utsatta stadsdelarna i Holland uppmärksammades av den holländska regeringen år 1989. Man konstaterade att förän - dringar av boende- och utemiljön inte löste områdenas sociala pr o- blem. I stället iakttogs en alltmer tilltagande boendesegregation. Mot bakgrund av detta lanserade regeringen ett permanent program för social för nyelse. Programmet inriktades mot följande tr e områden:
•Arbete, utbildning och inkomst.
•Förbättr ingar av boende- och levnadsvillkoren.
•Insatser som främjar de sociokulturella förhållandena.
I slutet av år 1994 introducerades ett nytt storstadspolitiskt program av regeringen. Programmet omfattar Hollands fyra stör sta städer, Amsterdam, Rotterdam, Haag och Utrecht samt 15 mellanstora städer. Insatserna riktas till de stadsdelar som har hög arbetslöshet, hög andel invandrare och nedslitna boendemiljöer.
| SOU 1998:25 | Internationella erfarenheter 131 |
De städer som omfattas av programmet ingår ett kontrakt med regeringen där målen är m ycket konkret formulerade: arbetslösheten ska sänkas med x procent över y år, kriminaliteten ska sänkas med x procent per år osv. Graden av måluppfyllese kan således enkelt föl - jas. Regeringen har i sin budget för pr ogrammet avsatt 1 miljard gulden per år fram till år 2000.
Bijlmermeer utanför Amsterdam, är en av de stadsdelar som får bistånd av den holländska regeringen. Staffan Ivarsson, revisionsdirektör på Riksr evisionsverket, har på Storstadskommitténs uppdrag studerat förändr ingsarbetet i denna stadsdel. I följande avsnitt ges en kort sammanfattning av hans rapport. Rapporten återfinns i sin helhet i bilaga.
Bijlmermeer ligger steget före
Utanför Holland är Bijlmer meer, eller Stadsdeel Zuidoost, mest känd för den tr agiska flygolyckan år 1992 då en Boeing 747 stör tade mitt i ett gigantiskt bostadshus.
Stadsdelen har successivt under 1980-talet utvecklats från ett väl - skött arbetar- eller medelklassområde till ett område som i huvudsak befolkas av personer med mycket låga, oftast inga, inkomster. Det rör sig till stor a delar om invandrare, såväl legala som illegala. Ända upp till 70 olika nationaliteter finns i området, där det bor ca 90 000 personer.
Stadsdelen är byggd med de bästa ambitioner och intentioner. Stadsdelen är konstruerad på ett mycket modernt sätt, dvs. människorna promenerar och rör sig på mar knivån, där det finns cykelbanor, gräsmattor och planteringar. Högt ovanför mar ken finns det stora betongdäck som slingrar sig runt i området. Dessa fungerar som vägar för bilar, bussar och tåg. Olika typer av lokala centrumbildningar med affärer, garage och oanvända gemensamhetslokaler är belägna när a dessa asfaltsslingor. Planeringen har dock medför t en rad nackdelar som har medverkat till att för värra förhållandena i området. Holländar na insåg redan tidigt detta. Planeringsarbetet gällande renoveringen av området har pågått i ca 10 år , men arbetet har inte tagit fart för rän i början a v 1990-talet. Man insåg att det inte gick att riva allt, även om det fanns de som för espråkade detta. Enda anledningen till att man inte rev allt var kostnaden.
Utmaningen har varit att för söka åter erövr a detta område, dvs. se till att den moderna demokratin och välfär dsstaten ”får fäste” i området igen. För a tt klara detta har man lanserat en strategi. Den kan sammanfattas i ett antal punkter:
| 132 Internationella erfarenheter | SOU 1998:25 |
•För det för sta bestämde man sig för a tt det behövdes stora förän - dringar och att dessa skulle behöva genomför as under en längre period, dels p.g.a. kostnaderna, dels p.g.a. att demonstrerat uthål - lighet var viktigt för a tt skapa trovärdighet bland allmänheten. Ett tio-årsprogram skapades.
•För det andr a bestämde man att dela upp arbetet i tre delar. Det gällde fysisk planering, socioekonomiska förändr ingar samt administrativa omorganisationer.
•För det tr edje bestämde man sig för att ge tioår sprojektet högsta status, det gällde trots allt Hollands stör sta bostadsområde med mer än 10 procent av de boende i Amsterdam och söka finansiera det med medel från kommunen, staten samt EU. Nästan 4 miljarder kronor är avsatta för den totala offentligt initierade för nyelsen av området.
Vi ska kort beskriva vad som åsyftas med fysisk planering, socioekonomiska förändr ingar samt administrativa omorganisationer.
Fysisk planering
Den för sta delen i programmet för r enovering och för nyelse av stadsdelen inleddes med ett beslut att riva 25 procent av husen i området, samtidigt som man började planer a nya delar i området. Systemet med vägar hängande i luften skall på sikt ändras så att trafiken ligger i ett plan. Målet är a tt få ned vägarna på marken eller till och med under marken. Man har också påbörja t en rivning av ca 30 garage. Storskaligheten ska också åtgär das bl.a. genom att delar av de stora huskropparna, 11 våningar hög a och ofta flera hundra meter långa, rivs. Nya typer av radhus anläggs i stadsdelen där man har ansträngt sig för a tt bibehålla holländar nas byggnadstraditioner och varit måna om att skapa områden som uppfattas som trevliga och attraktiva. I några fall har man gjort mer djärva ingrepp och i ”gamla” områden planterat in några mycket arkitektoniskt avancerade hus för boende med god ekonomi. Ambitionen med de fysiska insatserna är att uppnå en socialekonomisk balans.
Socioekonomiska faktorer
Den andra delen av för nyelseprogrammet består av olika typer av socioekonomiska inslag eller innovationer. Myndigheterna arbetar mycket med att engagera de boende i områdets angelägenheter. I flera delar av området har man inför t ett system där boende som
| SOU 1998:25 | Internationella erfarenheter 133 |
emottar socialbidrag erbjuds arbeta som områdesvakter eller husvärdar. Detta har visat sig lyckosamt. Trivseln och tryggheten har öka t. Bostadsbolagen och myndigheterna ger också möjlighet för de boende att i ordnade former köpa oc h sälja second hand-varor. Vissa delar av de stora garagen ställs till förf ogande för dessa ändamål. Dessutom anställdes vissa boende, med socialbidrag, för a tt administrera dessa marknader. Detta var ett led i arbetet med att skapa ingångar för de boende a tt återkomma till den formella ekonomin.
Administrativa förändr ingar
Administrativa förändr ingar som genomför ts i stadsdelen har handlat om att omorganisera ägande och ansvar för olika delar av området.
Invånarnas deltagande är avgörande!
Insatser i utsatta stadsdelar kommer sällan åt de g rundläggande orsakerna till problemen, men bidrar högst väsentligt till a tt förbätt - ra levnadsförhållandena för bef olkningen. Trots att fattigdomen består, eller till och med för djupas, upplever befolkningen i de stadsdelar som har varit för emål för insa tser, att förhållandena har b livit betydligt bättre. En ovillkorlig för utsättning för fr amgång är a tt invånarna involveras i utvecklingsarbetet och ges stöd . Dessa slutsatser drar Anna Power, London School of Economics, efter att ha studerat förändr ingsarbetet i 20 utsatta stadsdelar i fem olika europeiska länder.24 Power pekar på ytterligare tio insatser som är nöd - vändiga för a tt förändr ingsarbetet ska bli framgångsrikt:
1.Fysisk upprustning av området.
2.Främja en allsidig hushållssammansättning . Minska andelen bidragsberoende och stör ande hushåll.
3.Öka den lokala sta biliteten och minska omflyttningen eller öka engagemanget hos de boende genom att öka områdets a ttraktivitet.
4.Involvera polisen och lokalsamhället i lokala trygghets- och brottsför ebyggande program.
5.Utveckla stödinsa tser för integration av minoritetsgrupper.
6.Skapa ett speciellt anslag för a tt utveckla lokalt baserade servicestrukturer.
24 Power, A., Area-based Poverty and Resident Empowerment, Urban studies, vol 33 No.9, 1996.
| 134 Internationella erfarenheter | SOU 1998:25 |
7.Maximera förbindelser na mellan området och den övr iga staden, både fysiskt och socialt.
8.Uppmuntra alla sorter av aktiviteter, såsom affärer, kyrkan, fri-
villighetsorganisationer för a tt skapa en social buffert till det övr iga samhället.
9.Engagera skolan, vuxen- och yrkesutbildningen i att aktivera barn och ungdomar för a tt skapa en nytt positivt rykte.
10.Använd alla möjlig a kanaler för förändr ing och stöd .
Mot ett program för städer inom eur opeiska unionen
EU-kommissionen kommer att kalla till ett så kallat Urban Forum i november år 1998 för a tt lägga fast sina slutsatser för hur g emenskapen kan förbättr a den urbana utvecklingen och effektivisera nuvarande insatser i stadsområden. Av den anledningen har kommissionen utarbetat ett diskussionsunderlag med titeln Mot ett program för städer inom eur opeiska unionen.25
Kommissionen hävdar att urban utveckling ruvar på två betydel - sefulla utmaningar. Den för sta utmaningen handlar om att skapa möjligheter för EU a tt bli ett betydelsefullt organ för dess medbor - gare genom att för a in konkreta för delar i vardagslivet.
Den andra utmaningen handlar om att uppmärksamma städernas avgör ande roll i arbetet med att stärka den europeiska samhällsmodellen som grundas på lika möjligheter ober oende av kön oc h etnisitet.
I meddelandet pekar kommissionen på att den nuvarande utvecklingen av nya ekonomiska möjligheter i mång a städer ökar de socia - la och ekonomiska skillnaderna. Kommissionen menar att ökad segregation inte endast är ett socialt problem i fråga om sysselsättning, utbildning och låg bostadskvalitet, utan att ett socialt avvikande beteende, som är resultatet av segregationen, skadar stadens allmänna ekonomiska dragningskraft.
Kommissionen hävdar att det finns en tendens till för svagning av identitetskänslan i städer na, som ofta visar sig genom den låga deltagandenivån i den lokala demokratiska processen. För utom identitetsproblemet minskar det låga valdeltagandet i eftersatta stadsområden trycket på kommunför valtningen att säkerställa tillgång en på service i sådana områden. Mång a lokala myndigheter möter oc kså svårigheter att för ena sitt ansvar för a tt lösa urbana pr oblem med sin brist på institutionella och finansiella resurser. Detta hotar ytterst att
25 Mot ett program för städer na inom europeiska unionen, meddelande från EU:s kommission, KOM (97) 197.
| SOU 1998:25 | Internationella erfarenheter 135 |
urholka stadens roll som en plats för det g oda livet och i för längningen också den europeiska modellen.
Kommissionen anser att utgångspunkten för en fr amtida urban utveckling måste vara att erkänna städer nas roll som motor för r egional, nationell och europeisk ekonomisk utveckling. Samtidigt måste också hänsyn tas till a tt stadsområdena, särskilt krisdrabbade distrikt i medelstora och stör re städer, har burit en stor del av de sociala kostnaderna för tidig are förändr ingar i fråga om industriell anpassning och förfall, bristfälliga bostäder, långtidsarbetslöshet, brottslighet och social utslagning. Den dubbla utmaningen som möter eur opeisk urban politik är därför a tt behålla städer na i förgrunden för en glo - baliserad och konkurrenskraftig ekonomi samtidigt som man inriktar sig på socialt eftersatta stadsdelar.
Kommissionen framhåller därför följande fyr a politikområden som har särskild betydelse för eur opeiska städers tillväxt och utveckling:
–En politik som främjar ekonomisk konkurrens och sysselsättning.
–En politik till för mån för ek onomisk och social sammanhållning.
–En politik som hjälper till att ansluta städerna till det transeuropeiska nätet.
–En politik som främjar en hållbar utveckling och livskvalitet i städerna.
Ett led i denna utveckling togs när EU introducerade gemenskapsinitiativet URBAN 1994, som syftar till att etablera grannbaserade partnerskap i eftersatta stadsdelar för a tt angripa utvecklingsproblem genom integrerade program. Detta bör b land annat ske genom att stödja sociala oc h ekonomiska åtgär dsprogram, för nyelse av infrastruktur och service samt miljömässig a förbättr ingar (se URBAN- Malmö).
INTEGRA är ett annat initiativ inom Europeiska socialfonden, som syftar till att finansiera åtgär der i socialt eftersatta stadsdelar genom att för ena ett lokalt tillvägagångssätt för för nyelse av området med sysselsättningsåtgär der.
Sammanfattande kommentar
Många av de erfarenheter vi har funnit av förändr ings- och för nyelsearbete i utsatta stadsdelar i Sverige finner vi också i flera europeiska länder. Problemens dignitet är dock avsevärt stör re i dessa länder än i Sverige. Insatserna påverkar inte segregationen nämnvärt,
136 Internationella erfarenheter SOU 1998:25
men de upplevs positivt av invånarna i de utsatta stadsdelarna och medverkar till vissa förbättr ingar av deras levnadsvillkor.
En tydligt trend i Europa är att allt fler länder öv erger de tillfälliga, projektinriktade arbetsmetoderna till för mån för långsiktig a, kontinuerliga och tvärsektoriella program för stor stadsutveckling. Flera av dessa program tillämpar partnerskapsmodeller för a tt övervinna hinder för en lokal ekonomisk utveckling genom att få externa och interna aktör er att samarbeta.
Detta är en policyinriktning som har nära släktskap med EU:s planerade politik för urban utveckling, som slutgiltigt ska presenteras vid konferensen Urban Forum i november 1998.
Arbetsmarknadsinsatser och fysisk upprustning tillsammans med ett aktivt boendedeltagande intar en central plats inom programmen.
Av särskilt intresse är de upphandlingsregler som tillämpas i Storbritannien vid bostadsupprustning, som för eskriver att en viss andel av arbetskraften ska utgör as av bostadsområdets arbetslösa invånare. Härigenom åstadkoms en sysselsättningsökning samtidigt som de arbetslösa får arbetsli vserfarenhet och kompetensutveckling.
De internationella erfarenheterna pekar också på vikten av att åstadkomma en allsidig hushållssammansättning , minska andelen bidragsberoende och stör ande hushåll samt involvera polisen och utbildningsväsendet i åtgär dsprogrammen i de utsatta stadsdelarna.
| SOU 1998:25 | Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 137 |
5. Arbetsmarknads- och utbildningspolitik
I detta kapitel ska vi belysa vilka insatser som gör s inom arbetsmarknads- och utbildningsområdet, både på na tionell och lokal nivå. Vi ska särskilt analysera vilka möjligheter dessa insa tser har för a tt åstadkomma en positiv förändr ing av invånarnas levnadsvillkor i de utsatta stadsdelarna.
Arbetslinjen i storstäderna
Den svenska arbetsmarknads- och arbetslivspolitiken är integrerade delar av den ekonomiska politiken. Arbetsmarknadspolitikens uppgift är i för sta hand att främja en väl fung erade matchning mellan lediga platser och arbetssökande samt a tt speciellt stödja per soner med särskilda svårigheter att skaffa och behålla ett arbete. På så sätt undviks inflationsdrivande flaskhalsar å ena sidan och långtidsarbetslöshet oc h utslagning från arbetsmarknaden å andra sidan. Därmed blir det möjligt a tt kombinera en ökad tillväxt oc h sysselsättning med låg inf lation och minskad arbetslöshet.
Regeringen understryker i 1997 års höstbudget att de arbetsmarknadspolitiska medlen måste användas mer strategiskt för a tt prioritera bekämpningen av långtidsarbetslösheten. De arbetsmar knadspolitiska resurserna måste i för sta hand riktas till personer med en svag ställning på arbetsmar knaden såsom ungdomar, arbetshandikappade och invandrare som i stör re utsträckning än andra arbetssökande r iskerar att bli långtidsarbetslösa. Sär skilda satsningar gör s på utbildning inom IT-området och mot ungdomsarbetslöshet. Regeringens ambition är att ha en stark inriktning mot aktivitet framför passivitet. Arbets- och kompetenslinjen ska vara grundläggande.
I många västerländska länder har arbetsmar knadspolitiken av tradition varit en del av socialpolitiken. Arbetsmarknadspolitiken har därför huvudsaklig en handlat om att garantera de arbetslösa en för - sörjning via någ on form av kontantstödssystem. Denna politik går ofta under benämningen kontantlinjen. Under 1990-talet har kontantlinjens dominans inom EU-länderna successivt minskat till för - mån för arbetslinjen. Vi återkommer till detta längre fram.
138 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik SOU 1998:25
I Sverige har ett kontantstöd i huvudsak setts som en kortsiktig lösning under en omställningsper iod, i avvaktan på att få delta i aktiva åtgär der. Denna inriktning, som kallas för arbetslinjen har b livit kännetecknande för den svenska arbetsmarknadspolitiken.
Det svenska synsättet innebär att arbetsmarknadspolitiken har fått en nära koppling till bland annat regional-, närings- och utbildningspolitiken. Staten har huvudansvaret, både ekonomiskt och verksamhetsmässigt, för de arbetsmar knadspolitiska åtgär derna.
Nittiotalets stora ökning av arbetslösheten har medför t att arbetsmarknadspolitiken blivit ytterst ansträngd. Arbetsmarknadsverket (AMV) har aldrig varit dimensionerat för a tt ta hand om effekterna av massarbetslöshet oc h samtidigt ställs det dessutom sparkrav på organisationen. Kvaliteten i åtgär derna har fått komma i andra hand till för mån för mer uttalade kv antitetskrav.
Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken har fått en ökad betydelse. Särskild stor betydelse har kommunerna haft vad gäller genomför andet av arbetsmarknadspolitiska program för olika g rupper, såsom arbetshandikappade i skyddat offentligt arbete (OSA) och program för arbetssökande f lyktingar. Från 1 oktober år 1995 har kommunerna också ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar fr am till det år de fyller 20.
Kommunerna har också fått möjlighet a tt påverka arbetsmarknadsutvecklingen genom länsarbetsnämnder nas arbetsför medlingsnämnder. En sådan nämnd utgör ett or gan för samarbete i lokala arbetsmarknadsfrågor i syfte att utforma den arbetsmarknadspolitiska verksamheten utifrån lokala för utsättningar och behov. Nämnderna ska även samverka med för säkringskassan. Härigenom ska dels en bättre kvalitet i åtgär derna åstadkommas, dels en för - bättrad resursanvändning.
Nämnderna har också möjlighet a tt initiera lokala arbetscentra där kommersiell verksamhet för tillfällig a arbeten varvas med olika arbetsmarknadspolitiska program. Ordför anden samt en majoritet av ledamöter na i nämnden ska utses av kommunen. I nämnden ska även finnas representanter från det lokala när ingslivet och arbetstagarorganisationer.
Ett antal arbetsför medlingsnämnder ingår i en för söksverksamhet som skulle pågå till den 31 december 1997, men verksamheten har fått ett år s för längning. Riksrevisionsverket har nyligen presenterat en utvärdering av för söksverksamheten som visar på en hög re effektivitet i för söket än i de ordinarie arbetsmarknadsåtgär derna. I för sö - ket har insatserna i hög re utsträckning lett till arbete. Åtgär derna har också varit billigare jämför t med ordinarie åtgär der. En för klaring
| SOU 1998:25 | Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 139 |
till det bättre resultatet är sannolikt att åtgär derna i hög re grad innehållit moment av arbete och även insatser som underlättar en mer direkt övergång till arbete. Det som framför allt skilde åtgär derna inom för söksverksamheten från de traditionella åtgär derna var kombinationen av åtgär der samt tiden som individerna deltar, eller planeras delta, i olika insatser. För söksverksamheten ger möjlighet a tt anvisa åtgär d med längre varaktighet än vad som i regel är möjligt inom ramen för r eguljära åtgär der, enligt RRV. Det bör påpekas a tt RRV:s utvärdering är gjort på ett tidigt stadium, vilket gör det svår t att säga något bestämt om för söksverksamheten.
RRV visar vidare att den friare resursanvändningen som arbetsför medlingsnämnderna fått tillämpa har inne burit att verksamheten har kunnat anpassas efter individuella behov och lokala för utsättningar. Utvärderingen visar vidare att hindren för effektiva åtgär der inte ligger i enskilda regler, utan i den sammantagna komplexiteten i det arbetsmarknadspolitiska regelverket.
Exempel på lokal samverkan
Sedan några år pågår ett antal så kallade SOCSAM-pr ojekt, som syftar till en finansiell samverkan mellan socialtjänst, hälso- och sjukvård och socialför säkring, men som också har betydelse för arbets - marknadspolitiken. I bland annat Stenungsunds kommun och Göte borgs stad finns det sådana. I den för sta lägesrapporten över Stenungsunds projekt från Socialstyrelsen och Riksför säkringsverket framgår att projektet bygger på en ny politisk beslutsordning. Genom ett beställarförb und och ett samarbetsråd samt en styrelse som består av de tre huvudmännen har för söksverksamheten drivits. I rapporten skriver man vidare:
”.. ett omfattande och djupgående utvecklingsarbete har åstadkommits inom ramen för för söksverksamheten. Betydande insatser har vidtagits för upptäc kt och kartläggning av brister i samverkan och andra problem som berör effektiviteten i offentliga tjänster. För sök et kan i sig redovisa sannolika effekter hos utvalda målgrupper. Arbetsmarknadsverket och dess lokala representanter för efaller vara en strategisk aktör i samverkan, särskilt i rehabiliteringsarbetet. Det för eligger dock svårigheter med att särskilja specifika för sökseffekter från generella utvecklingstendenser”.
SOCSAM-projektet i Göte borg är för lagt till Hisingen. Projektets målgrupper är personer i riskzonen för lång a sjukskrivningar eller för tidspensionering. Syftet är att minska kostnaderna för sjukskr ivning, arbetslöshet oc h socialbidrag, för korta behandlingsprocesserna och ta bort flaskhalsar. Ytterligare syften är att minska långtidsarbetslösheten för a tt svaga grupper ska kunna komma in på arbets-
| 140 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik | SOU 1998:25 |
marknaden eller i övr igt få meningsfulla arbetsuppgifter. I och med att projektet samarbetar med Länsarbetsnämnden i Göte borg är det möjligt a tt tillvarata hela den arbetsmarknadspolitiska arsenalen i projektet.
Eftersom denna verksamhet inte har pågått under någ on längre tid är det naturligtvis svårt att få fram några slutsatser.
Volym framför kvalitet
Regeringen betonar i vårpropositionen 1996/97:150 att lokala lös - ningar baserade på nationella mål ska prioriteras framför centr alstyrning. Dessvärre har det så kallade volymkravet kommit att motverka detta. Kravet som ställts på Arbetsmarknadsstyrelsen att uppnå vissa volymer i arbetsmarknadspolitiska åtgär der har begränsat möj - ligheterna i valet av åtgär der och därmed möjligheter na till lokala lösning ar. Kvaliteten i åtgär derna har fått komma i andra hand till för mån för mer uttalade kv antitetskrav. Riksrevisionsverket (RRV) uppmärksammar denna motsättning i sin utvär dering av för söks - verksamheten med arbetsför medlingsnämnder. Arbetsför medlingsnämnderna ansåg att de hög a volymkraven leder till billiga, men ineffektiva insatser som enbart leder till rundgång, men sällan till reguljära jobb.
Volymkravet uppmärksammades också vid de seminarium som Storstadskommittén genomför de med lokala representanter från de kommuner och statliga myndigheter som deltar i för söksverksamheten kring arbetsför medlingsnämnder. Man underströk ofta behovet av en förändr ing av verksamhetsinriktningen, som tar sin utgångspunkt i de lokala aktör ernas önskemål. Det bör till e xempel vara möjligt a tt från lokalt håll få sa tsa på en bra arbetsmarknadsutbildning som man vet leder till arbete, även om den är dyr.
Vem och hur många är i arbetsmarknadsåtgär d?
Arbetsmarknadspolitiska åtgär der är till för alla människ or som är arbetslösa. Detta gäller oa vsett om man är ansluten till arbetslös - hetsför säkringssystemet, kontanta arbetsmarknadsstödet eller oför - säkrad och får socialbidrag som för sörjningser sättning.
I genomsnitt deltog 191 000 arbetslösa i månaden i någ on form av arbetsmarknadsåtgär d under år 1997. Motsvarande antal i de berör - da storstadskommunerna i oktober 1997 var 32 954.
De utomnordiska medborgarna är en prioriterad grupp inom arbetsmarknadspolitiken. Detta innebär bl.a. att andelen utomnordiska
| SOU 1998:25 | Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 141 |
medborgare i arbetsmarknadsåtgär der ska vara fler än andelen arbetslösa inom g ruppen. Under perioden 1995–97 har andelen i arbetsmarknadsåtgär der varierat mellan 12–14 procent medan andelen arbetslösa uppgått till 10–11 pr ocent.26 Arbetsmarknadsutbildning är den åtgär d som har den högsta andel utomnor diska medborgare, där de utgjorde närmare 25 procent av deltagarna. Drygt 20 procent av de som deltog i arbetslivsutveckling (ALU) var utomnordiska medborgare. Deras andel av arbetsplatsintroduktion (API) var knappt 20 procent. Äv en när det gäller r ekryteringsstöd nåd de andelen utomnordiska medborgare en relativt hög nivå.
Storstadskommittén har för sökt a tt få de berör da storstadskommunerna att redovisa deras andel arbetslösa som endast har socialbi - drag som för sörjningskälla samt hur mång a av dessa som är i någ on form av åtgär d. Detta har tyvärr visat sig omöjligt av en rad skäl. Länsarbetsnämnder na (LAN) i storstadsregionerna har däremot vissa uppgifter som kan ligga till grund för en r imlig uppskattning. Arbetsför medlingen registerar de arbetslösa i tr e kategorier: arbetslösa med a-kassa, arbetslösa med KAS , arbetslösa utan för säkring eller utför säkrade. Den sistnämnda kategorin består huvudsakligen av personer som för sörjer sig g enom socialbidrag.
Av nedanstående tabell framgår att andelen arbetslösa oavsett kategori som är i åtgär d, är i genomsnitt 20 procent. Det framgår också att andelen åtgär der är proportionellt för delade efter varje kategori, dvs. gruppen arbetslöshetsför säkrade utgör dr ygt 60 procent av de samtliga inskrivna och tar också 60 procent av åtgär derna i anspråk.
Tabell 1: Andel av samtliga inskrivna hos arbetsförmedlingen, respektive i åtgär d. Oktober 1997. Procent.
| Arbetslösa med a-kassa | Arbetslösa med KAS | Arbetslösa som är oför säkrade | ||||||||
| Inskrivna | andel i | andel av | Inskrivna | andel i | andel av | Inskrivna | andel i | andelav | ||
| hos AF | åtgär d | samtliga | hos AF | åtgär d | samtliga | hos AF | åtgär der | samtliga | ||
| i åtgär d | i åtgär d | i åtgär d | ||||||||
| Huddinge | 60,6 | 20,0 | 59,9 | 10,7 | 20,0 | 12,0 | 27,8 | 20,0 | 27,9 | |
| Botkyrka | 56,5 | 20,0 | 59,4 | 11,9 | 20,0 | 11,5 | 30,7 | 20,0 | 28,7 | |
| Haninge | 59,0 | 20,0 | 66,9 | 10,5 | 20,0 | 8,3 | 27,8 | 20,0 | 24,6 | |
| Söder tälje | 63,4 | 20,0 | 59,8 | 10,0 | 20,0 | 10,6 | 24,5 | 20,0 | 29,6 | |
| Stockholm | 56,1 | 19,0 | 60,3 | 10,6 | 17,0 | 10,9 | 30,6 | 16,6 | 28,6 | |
| Malmö | 63,5 | 26,0 | 66,5 | 6,9 | 31,0 | 8,4 | 29,7 | 21,0 | 25,1 | |
| Göte borg | 58,2 | 20,6 | 61,8 | 10,7 | 19,4 | 10,8 | 28,6 | 18,0 | 27,2 | |
Källa: AMS
26 Prop. 1997/98:1 utgiftsområde 14, s. 25.
| 142 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik | SOU 1998:25 |
En rik flora av arbetsmarknadsåtgär der
Det finns en rik flora av arbetsmarknadsåtgär der som har skapats under 1990-talet. Med tanke på att omkring 200 000 människor deltog i genomsnitt varje månad i någ on form av åtgär d under år 1997, så är det för ståeligt att verksamheten kostar. Drygt 25,6 miljarder kronor blev kostnaden för år 1997.
Vi ska i detta sammanhang beskriva några av dessa åtgär der som är vanliga i storstäderna och i dess utsatta stadsdelar. Gemensamt för flertalet åtgär der är att de i regel inte ges längre än i 6 månader.
Arbetsmarknadsutbildning
Arbetsmarknadsutbildning är främst en omställningsutbildning för arbetslösa som behöv er för nya sina kunskaper för a tt kunna fortsätta arbeta inom sina yrkesområden eller dem som behöv er en ny yrkesutbildning för a tt kunna byta yrkesinriktning. Utbildningen ska ha en klar yrkesinriktning. Under slutet av åttiotalet hade 74 procent arbete sex månader efter avslutad utbildning. Motsvarande andel under budgetåret 1995/96 var 37 procent. Andel i arbete 90 dagar efter åtgär d var 20 procent 1997.
Arbetslivsutveckling
Arbetslivsutveckling (ALU), som inrättades år 1993, är den i sär - klass vanligaste åtgär den. Dess syfte är ge de arbetslösa möjlighet a tt bibehålla sin kompetens och sina kontakter med arbetslivet. Åtgär - den används inom alla sektorer, men en viss restriktivitet ska gälla gentemot det privata näringslivet för a tt undvika undanträngningseffekter. ALU har hittills varit begränsat till 6 månader med möjlighet till för längning, men i och med årsskiftet 1997/98 ska tidsbegränsningen upphör a. Det var ytterst få, 11 procent, som 90 dagar efter denna åtgär d hade ett arbete.
En utvärdering som NUTEK genomför de visar att ALU har mycket goda psykosociala effekter på deltagarna.27 Hela 70 procent av deltagarna mådde bättre under ALU jämför t med när de var öppet arbetslösa. Utvär deringen visade dessvärre att ALU medför a tt arbetssökandet b land deltagarna minskade betydligt. Hälften av deltagarna sökte inte arbete öv erhuvud taget. Äv en undanträngningseffekten av ALU var relativt stor, enligt utvärderingen. Det var fram-
27 Utvärdering av den arbetsmarknadspolitiska åtgär den Arbetslivserfarenhet, ALU, rapport från NUTEK, 1996.
| SOU 1998:25 | Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 143 |
för allt inom den offentliga sektorn som man missbrukade möjlighe - ten att tillsätta ALU för a tt minska arbetsbelastningen för or dinarie personal.
Arbetsplatsintroduktion
Arbetsplatsintroduktion (API) syftar i likhet med ALU att ge de arbetslösa kontakter med arbetslivet och öka der as kompetens. API inför des år 1995 och ersatte tidigare praktikformer såsom invandrarpraktik, akademikerpraktik, m.fl. Trots sina likheter med ALU så var det nästan tre gånger fler som hade ett arbete 90 dagar efter åtgär den år 1997, dvs. 28 procent.
Individuellt anställningsstöd
Individuellt anställningsstöd , som från och med den 1 januari 1998 ersätter beredskapsarbete, utbildningsvikariat och rekryteringsstöd , är en sär skild satsning för a tt underlätta för långtidsarbetslösa a tt komma in på arbetsmarknaden. Stödet lämnas för tillsvidar eanställning, provanställning och andra tidsbegränsade anställningar. Av dem som erhållit ett arbete med rekryteringsstöd hade dr ygt 67 procent ett arbete 90 dagar efter åtgär den år 1997.
Datortek
Datortek inför des år 1995 och vänder sig till arbetslösa ungdomar och syftar till att erbjuda kunskaper i informations- och datahantering. Deltagarna medverkar parallellt i olika yrkesväglednings- och jobbsökar aktiviteter. Det när någ ot fler som efter avslutat datortekprogram som 90 dagar senare hade ett arbete i jämför else med de som deltog i ALU, 15 procent. Oftast börjar ungdomar na studera istället.
Kommunal utvecklingsgaranti
Kommunerna ska år 1998 ha möjlighet a tt erbjuda arbetssökande ungdomar mellan 20–24 år en så kallad utvecklingsgaranti. Har den arbetsökande inte inom 100 da gar skaffat sig en meningsfull sysselsättning öv ergår ansvaret för aktivering till kommunen. Aktiviteterna ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter a tt i framtiden för sörja sig själv . Aktiviteten ska utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och för utsättningar. Utveck-
| 144 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik | SOU 1998:25 |
lingsinsatserna bör nor malt inte omfatta mer än tolv månader. Därefter ska individen pröva sina möjligheter a tt själv skaffa sig ett arbete på den reguljära arbetsmarknaden i tre månader med den ersättning hon eller han hade för e den kommunalt anordnade utvecklingsinsatsen. Ungdomarnas ersättningar vid deltagande i insatserna kommer att variera beroende på om de är arbetslöshetsför säkrade eller socialbidragsberättigade. Ungdomar som varken är för säkrade eller socialbidragsberättigade får endast ett skattefritt bidrag om 1 997 kronor per månad, vilket motsvarar ett beskattat utbildningsbidrag.
För socialbidr agsberättigade lämnas i stället en er sättning som motsvarar vad som skulle lämnas i socialbidrag. Ungdomar som har rätt till ersättning från arbetslöshetskassa får utbildningsbidr ag som motsvarar arbetslöshetser sättningen. Utvecklingsgarantin kvalificerar inte för er sättning från arbetslöshetskassa, men tiden i åtgär d ska räknas som öv erhoppningsbar tid i arbetslöshetsför säkringen. Ersättningen är inte heller sjukpenning- eller pensionsgrundande. De som är för säkrade ska inte räkna in sin ersättning i ersättningsperioden. De socialbidragsberättigade som vägrar att delta i lämplig åtgär d kommer att för lora rätten till socialbidrag.28
Otraditionella arbetsmarknadsinsatser
AMS har ett anslag för otr aditionella arbetsmarknadsinsatser som inte ryms inom ramen för or dinarie regelverk. Anslaget uppgick till 550 miljoner kronor år 1997. Vid användningen av detta anslag ska speciellt invandrares och ungdomars behov uppmärksammas. Anslaget har under år 1997 också använts till insatser i för söksverksamheten med arbetsför medlingsnämnder, nyför etagarprojekt för ungdomar, kvinnor och invandrare samt nationell medfinansiering av Mål 3-projekt.
Starta-eget bidrag
Antalet arbetslösa som fått star ta-eget bidrag har tiodubblats under 1990-talet i jämför else med antalet som fick det i slutet av 1980- talet. Starta-eget bidraget kan ges i 6 månader. Utomnordiska medborgare utgör en r elativ liten del av de som får detta bidrag. Under budgetåret 1995/96 uppgick andelen till drygt 5 procent, vilket klart understiger deras andel av de arbetssökande . Riksdagens revisorer
28 Prop. 1997/98:1 utgiftsområde 14.
| SOU 1998:25 | Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 145 |
som har granskat starta-eget bidraget menar att anledningen till att de utomnordiska medborgarna är underrepresenterade kan vara att bidragets utformning ofta passar denna grupp sämre. För a tt öka invandrarnas möjlighet till nyför etagande inför s i och med årsskiftet 1997/98 en möjlighet a tt för länga starta-eget bidraget till 12 månader för denna g rupp. Denna möjlighet för för längning finns även för kvinnor. Regeringen avser också att uppdra åt AMS att i ökad utsträckning erbjuda invandrare individuell handledning och utbildning i nyför etagande. Erfarenheterna hittills är att de för etag med personer som fått starta-eget bidrag har haft en något lägre överlevnadsgrad jämför t med andra nystartade för etag. En annan erfarenhet är att många invandrare har för låg er sättning från a-kassan, vilket för svårar deras möjligheter a tt leva på starta-eget-bidraget. Vissa kommuner ger dock möjligheter för dessa människ or att komplettera starta-eget-bidraget med socialbidrag.
AMI – ytterligare en resurs
En annan aktör som har stor betydelse för arbetssökande som står långt ifrån arbetslivet är Arbetsmarknadsinstituten (AMI). AMI erbjuder yrkesinriktad rehabilitering och för djupad vägledning för i för sta hand arbetshandikappade, men tar även hand om arbetssökan - den som upplever osäkerhet i yrkesvalet, som har begränsad arbetsför måga eller har särskilda svårigheter på arbetsmarknaden. Verksamheten vid AMI innefattar insatser som arbetsvägledning, information, utredning och funktionsbedömning , arbetsprövning , arbetsplatsintroduktion, arbetsplatsanpassningar i olika former och anställningsförber edande aktiviteter.
Lokala arbetsmarknadsåtgär der i kommunal regi
Storstadskommunerna, har vid sidan om de ordinarie arbetsmarknadspolitiska verksamheterna, inlett för söksverksamheter för a tt skapa lokal sysselsättning. Man ger personer som riskerar att hamna i långtidsarbetslöshet sysselsättning inom olika pr ojektverksamheter. Syftet med dessa aktiviteter är att minska risken för arbetslösa a tt komma vid sidan av det sociala liv och den gemenskap som ett arbete normalt innebär.
I de sju storstadskommunerna har det skett en stark ökning av de kommunala arbetsmarknadsåtgär derna. Ökning en är hela 35 procent från april år 1996 till april år 1997. Antalet var cirka 9 500 i april år
| 146 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik | SOU 1998:25 |
1996 och 12 811 i april år 1997. I vår a sju s.k. jämför elsekommuner, har ökning en enbart varit 7 procent under motsvarande period.
Generellt i hela landet har kommunernas insatser mot den öppna arbetslösheten öka t med 15 procent mellan perioden april år 1996 till april år 1997.31 Storstadskommunernas andel av åtgär derna (exklusive arbetsmarknadsutbildning) uppgick till 47 procent i april år 1997. En utför lig beskrivning av storstadskommunernas arbetsmarknadsinsatser ges i bilagan.
Mål 3 och Employment i Sverige och i utsatta stadsdelar32
EU:s strukturpolitiska insatser kanaliseras huvudsakligen via stöd till sex s.k. mål. Ett av dessa målområden är det så kallade mål 3, som syftar till att minska arbetslösheten g enom kompetensutveckling och ökade kunska per hos följande g rupper: långtidsarbetslösa, ungdomar mellan 17 och 24 år, arbetshandikappade och invandrare i Stockholm, Göte borg och Malmö. Ansvaret för mål 3 i Sv erige ligger på Arbetsmarknadsverket (AMV) och den praktiska hanteringen av de enskilda projekten är decentraliserat till länsarbetsnämnder - na.33
Gemenskapsinitiativet Employment syftar till att genom utvecklingsprojekt öka jämställdheten på arbetsmar knaden samt förbättr a möjligheter na till arbete för arbetshandika ppade, utsatta grupper och ungdomar. Programmet är transnationellt, vilket innebär att projekten genomför s i partnerskap mellan liknande projekt i minst tre andra medlemsstater.
Employment är uppdelat i fyra underprogram:
•Horizon, som syftar till att öka möjligheter na till sysselsättning för handikappade.
•Youthstart, för a tt underlätta inträdet i arbetslivet för ungdomar under 20 år utan yrkesutbildning eller med bristande grundkunskaper.
•Now, som syftar till att genom utbildning öka jämställdheten på
arbetsmarknaden och öka kvinnor s möjligheter till sysselsättning .
•Intergra, som syftar till att underlätta för utsa tta grupper, främst flyktingar och invandrare, att få sysselsättning .
31Kommunernas ekonomiska läge, oktober 1997, Svenska kommunförbundet.
32Redogör elsen över Mål 3 och Employment baseras på ett arbetsmaterial som Joakim Ollén har gjort på Storstadskommitténs uppdrag.
33För Mål 3 pr ojekt i Sverige fram till programperiodens utgång år 1999 är a vsatt 347 MECU från EU:s Socialfond. Till detta kommer den nationella medfinansieringen från svensk sida, vilket totalt sett ger ett utrymme för insa tser upp till en ram av 771 MECU för per ioden 1995–1999.
SOU 1998:25 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 147
Svensson Professional Management, som på uppdrag av svenska övervakningskommitten för mål 3 oc h Employment har utvärderat mål 3 och Employment, anser bland annat att den övergripande inriktningen på mål 3 har varit relevant eftersom långtidsarbetslösa, ungdomar, handikappade och invandrare har stora problem på den svenska arbetsmarknaden.
Beträffande Employment konstateras bl.a. att projekturvalet varit relativt jämt för delat mellan storstad, mindre orter och glesbygd och att cirka 20 procent av projekten genomför s i mål 6-områden.
AMS uppföljning av mål 3 visar bland annat att från juli år 1995 till december år 1997 har sammanlagt 1 032 projekt registrerats. Av dessa hade 888 haft sammanlagt 82 144 deltagare. Mer än hälften av samtliga deltagare återfinns i de projekt som i för sta hand är inriktade mot långtidsarbetslösa. Ungdomspr ojekten engagerar cirka 40 procent av samtliga deltagare medan de båda andra målgrupperna, arbetshandikappade och invandrare står för en liten del a v antalet deltagare. Gruppen arbetshandikappade utgör 5 pr ocent av samtliga och invandrargruppen utgör endast 3 pr ocent. Dessa siffrorna måste tas med en betydande reservation eftersom projektdeltagarna bara kan klassificeras efter en enda målgrupp. Exempelvis är 14 procent av alla deltagare utländska medborgare enligt AMS register.
En tredjedel av deltagarna deltar i kompetensutvecklande projekt. Datorteksanknutna projekt samlar nära hälften av alla deltagare och vägledningsprojekt cirka 14 procent. Projekt inriktade på start av nya för etag samlar bara 6 procent av samtliga. Det sker dock en ökning av antalet starta-eget-projekt. Vidare kan konstateras att projekt inriktade mot målgruppen invandrare har haft en kraftig ökning
under våren 1997.
AMS senaste uppföljning , ISEK 1997:1 visar att var femte deltagare av de 55 729 personer som avslutat sina projekt för e 1 augusti 1997 har fått ett arbete.
En högst ang elägen fråga i sammanhanget är hur mång a av de 1 032 Mål 3-projekten som har någon koppling till de frågeställningar som Storstadskommittén behandlar. Med reservation för br ister i materialet kan vi dock utläsa att 312 projekt genomför s i de tre storstadsregionerna. Av dessa är 107 för lagda till Stockholms län, 121 till Göte borgsregionen och 87 projekt till Skåne. Av någon anledning är Storstockholm något underrepresenterat, liksom att storstadsregionerna totalt sett har färre projekt än vad som motsvarar deras storlek.
Det är svår t att finna ett stör re antal projekt med en mera utpräglad koppling till den problembild som finns i utsatta stadsdelar har.
| 148 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik | SOU 1998:25 |
Åter igen med reservation för br ist på exakthet har vi funnit att 22 projekt i Storstockholm, 15 projekt i Göte borgsregionen och 8 projekt i Malmör egionen för efaller ha en rimlig anknytning till storstadsproblematik. Vad kännetecknar då dessa projekt? I ett flertal fall är inriktningen kompetenshöjande åtgär der. Också starta eget-pro- jekt för ekommer i denna kategori. Både offentliga och privata aktö - rer är engagerade i dessa projekt.34
Stöd till nyföretagande
Staten arbetar aktivt med att underlätta möjligheter na för för etagare att skaffa riskskapitalför sörjning . Det sker bland annat via länsstyrelserna, NUTEK och ALMI.
1 juli 1994 bildade staten i samverkan med vissa näringslivsorganisationer ett centralt aktiebolag ALMI För etagspartner AB. ALMI ersatte de dåvarande Utvecklingsfonderna. ALMI För etagspartner har till uppgift att dels allmänt verka för för etagsutveckling, dels äga aktier i de regionala bolagen samt samordna och ansvara för medel - tilldelning till bolagen.
Verksamheten med rådgivning och finansiering organiseras i form av 22 regionala aktiebolag. Moderbolaget äger huvuddelen av aktierna i de regionala bolagen och utser majoriteten av bolagens styrelser. Övr iga ägare i de regionala bolagen utgör s av landsting och de kommuner som står utanför landsting en. Styrelserna är sammansatta av regionalt för ankrade för etagare och politiker med erfarenhet av näringslivsfrågor.
Resurskrävande insatser, som för etagsutveckling, finansiering och finansieringsrådgivning, skall enligt regeringen, inriktas på för etag med lönsamhetsoc h tillväxtpotential. Nöd vändiga prioriteringar med hänsyn till den regionala näringsstrukturen får gör as av varje regionalt organ.”35
Flertalet regionala bolag utför dessutom uppdr ag för exempelvis olika länsmyndigheter och kommuner. En begränsad del av intäkterna kommer från konsultuppdrag till för etag och deltagaravgifter från utbildningsverksamhet.
34Exempel på kompetenshöjande pr ojekt är bl.a. kvinnoprojektet Astrid i Botkyrka, ”Utbildning till säljare” i Botkyrka, ”Arbetscentret Kompassen” i Huddinge och ”Kooperativt resurscentrum” i Huddinge. ”Kompetenshöjning för in vandrare” i Göte borg som anordnas av TCO och ett flertal invandrarprojekt anordnade av bland annat Länsarbetsnämnden oc h Västsvenska Handelskammaren. I Malmö finns ”Mångkulturellt entreprenör skap”, anordnat av Folkuniversitetet och ”CC-trading” inriktat på för säljning på östeur opeiska marknader. I Stockholmsregionen återfinns ”Starta eget för invandrare” och ”Marknadsplats Europa”.
35Proposition 1993/94:40 Småför etagsutveckling, sid 15.
SOU 1998:25 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 149
Regionalt bör ALMI vidare prioritera nyför etagande och strategiska rådgivningsinsatser som främjar internationalisering och kontaktskapande. Äv en annan verksamhet av strategisk betydelse bör genomför as, exempelvis tekniknivåhöjande v erksamhet och delvis en ny form av tjänster, finansrådgivning och finansmäkleri.36
Målgruppen är för etag med mindre än 200 anställda oc h då främst för etag med mindre än 50 anställda.
ALMI:s nyutlåning sker antingen via nyför etagarlån eller för etagarlån till kvinnor. Nyför etagarlån ges till nystartade för etag där ALMI står för maximalt 30 pr ocent av kapitalbehovet. För etagarens insats är 10 procent. Övr ig finansiering utgör s som regel av banklån. Nyför etagarlån ges från 50 000 kronor till högst 1 miljon kr o- nor. De för sta åren är ränteoc h amorteringsfria. Lån till kvinnliga för etagare ges till för etag som ägs av en eller flera kvinnor. ALMI står för upp till hälften a v lånebehovet, dock högst 150 000 kr. Resten täcks genom eget kapital eller banklån. Detta lån är oc kså ränte- och amorteringsfritt de för sta åren.
Kooperativ i utsatta stadsdelar
Storstadskommittén anser att den kooperativa verksamhetsformen är lämplig för g emensam verksamhet, men att använda den kooperativa för etagsformen vid produktionsverksamhet är dock för knippat med en hel del svårigheter. Därför kan det f innas anledning att för - lägga sådan verksamhet i andra för etagsformer, t.ex. i enskild firma eller aktiebolag. Vilka möjligheter har då k ooperativ att utvecklas i de utsatta stadsdelarna? För a tt kunna besvara denna fråga gav Storstadskommittén Kooperativa Institutet (KOOPI) i uppdrag att kartlägga för ekomsten av kooperativ verksamhet i de utsatta områdena och för eslå hur nya kooperativ kan starta. Detta uppdrag kom sedermera att presenteras i underlagsrapporten Kooperativa möjlig - heter i storstadsområden (SOU 1996:54)
KOOPI konstaterade i rapporten att brukarkooperativ – mestadels föräldr akooperativa daghem – är betydligt vanligare i medelklassområden än i de utsa tta bostadsområdena, medan personalkooperativ i stör re utsträckning för ekommer även i de senare.
Sju kooperativ beskrivs grundligt i rapporten med historik, verksamhet, villkor och framtidsutsikter. Ett tjugotal projekt som kan leda till att nya kooperativ bildas eller att befintliga kooperativs verk-
36 Som ovan, sid 28
150 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik SOU 1998:25
samheter utvecklas, beskrivs i rapporten. Mestadels är det arbetsmarknadsprojekt med statliga bidrag, men med mycket varierande intressenter, initiativtagare och målsättningar. Flera syftar till att ge deltagarna kompetens att genomför a sina idéer i en form som de finner lämplig, men bygger på arbetsformer med demokratiskt beslutsfatttande som kan utvecklas till kooperativ.
Ett av dessa projekt går ut på a tt ungdomar med en socialt trasslig bakgrund ska bygga sina egna bostäder och samtidigt kunna få utbildning till byggnadsarbetare. Härigenom kan också en grund för en tryggare tillvaro och en ljusare framtid läggas. Ungdomarna ska för eslås att tillsammans bilda ett kooperativ för a tt organisera byggarbetet och teckna avtal med byggherren.
Bland de generella erfarenheter som rapporten framhåller är a tt bostadsför etagen i de utsatta bostadsområdena har en helt avgör ande betydelse för a tt den kooperativa verksamheten blir framgångsrik. Fastighetsbolagens stöd g rundas på insikten att kooperativets verksamhet kan ge både sociala och ekonomiska vinster för bostads - området, såsom minskad omflyttning, bättre social kontroll och minskad skadegör else. Ett mycket framgångsrikt exempel på detta är det tidigare beskrivna bostadsområdet Eriksbo i Göte borg. Det stör sta hindret idag för en vidar eutveckling av kooperationen är enligt KOOPI de bristande kunskaperna och kännedomen om den kooperativa för etagsformen. Detta hinder elimineras bäst genom utbildning och information av både blivande kooperatör er och alla olika samhällsaktör er som kommer i kontakt med dessa. Det handlar också om att sprida kooperativa exempel och modeller som för e- bilder och möjlig a lösning ar.
Erfarenheterna visar att följande punkter är viktig a för a tt åstadkomma en god jordmån för k ooperativ utveckling:
•Nya affärs- och verksamhetsidéer.
•Nya former för samverkan mellan offentlig verksamhet, kooperativ och för eningar.
•Nya former för finansiering som till exempel nätverksbanker och Stiftelsen för nykooperativt för etagande.
Arbetslinjen i Europa
Som vi tidigare nämnde så är k ontant-linjen på reträtt i Europa. Detta märks särskilt påtagligt när det gäller de förändr ingar av villkoren för socialbidr ag som flera länder har inför t. Flera länder har under de senaste åren inför t krav på arbete för socialbidr agstagare.
SOU 1998:25 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 151
Danmark inför de krav på motprestation för socialbidr agtagare år 1995. Personer under 25 år beviljas det sedvanliga socialbidraget i högst tr e månader. Därefter måste personen anta ett erbjudande om arbete eller utbildning. Hittills visar erfarenheterna att drygt hälften av personerna under 25 år som deltagit i åtgär der eller utbildning är i reguljärt arbete eller utbildning. Ungdomar som varit i åtgär d inom den privata sektorn har generellt haft bättre utsikter att skaffa sig ett reguljärt arbete.37
Holland har inför t motprestationskrav för ungdomar som har upp - burit socialbidrag mer än 6 månader. Ungdomarna arbetar 32 timmar i veckan och får en ersättning som motsvarar 80 procent av minimilönen för ungdomar . Den som tackar nej till erbjudandet för lorar rätten till socialbidrag under 13 veckor. Mellan 40 och 45 procent av ungdomarna skaffar sig ett reguljärt arbete eller påbörjar en utbild - ning efter åtgär den. Emellertid har det visat sig att drygt 25 procent av deltagarna avviker från åtgär derna och för lorar därmed rätten till ersättning. Inget tyder på att dessa ungdomar ersätter åtgär den med ett arbete inom den reguljära arbetsmarknaden, snarare tenderar de att marginaliseras än mer.
Äv en i Frankrike har inför ts krav på motprestation för socialbi - dragstagare. Ungdomar arbetar 20 timmar i veckan för en er sättning som motsvarar 50 procent av landets minimilön. Arbetsåtgär derna får endast ske inom den offentliga sektorn och i frivillighetsorganisationer. Man är också angelägen om att åtgär derna ska upplevas som meningsfulla och inte ska åstadkomma undanträngningseffekter. Utvärderingar visar att deltagarna ofta upplever åtgär derna som meningsfulla, men nästan ingenting tyder på att deras utsikter att skaffa ett reguljärt arbete förbättr as via åtgär derna.
Initiativet Emploi de ville, eller stadsjobb, iscensattes år 1996. Satsningen ingår i det nationella programmet för stor stadsutveckling. Målgruppen är arbetslösa ungdomar med socialbidr ag i städerna. Målet är a tt 100 000 ungdomar ska delta i meningsfulla arbeten i utsatta stadsdelar. Åtgär derna ska vara långvariga, med kontrakt på upp till fem år. Staten bidrar med drygt halva lönen under de för sta fem åren. Som ett ytterligare incitament till att anställa dessa ungdomar slipper för etagen betala arbetsgivaravgifter under denna tid.
37 Lödelmel, Ivar, Pisken i arbeidslinja, Forskningsstiftelsen Fafo, Fafo-rapport 226, 1997. Se även På väg till job bet från Socialstyrelsen 1997-06-15.
| 152 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik | SOU 1998:25 |
En utbildningspolitik för alla?
Utbildningsväsendet har genomgått stora förändr ingar under de senaste åren och det gäller grundskolan och gymnasieskolan såväl som högskolan. Vi ska i detta avsnitt kort redogör a för dessa föränd - ringar. Vi börjar med den senaste utbildningspolitiska sa tsningen – kunskapslyftet.
Kunskapslyftet och livslångt lär ande
Kunskapslyftet inleddes den 1 juli 1997 och ska pågå i f em år. Regeringen har budgeterat 15 miljarder kronor för denna sa tsning fram till milleniumskiftet. Målsättning en med kunskapslyftet är fyrfaldig: för nyelse av arbetsmarknads- och utbildningspolitiken, rättvisare för delning och ökad tillväxt.
Målgruppen är i för sta hand vuxna arbetslösa som helt eller delvis saknar 3-årig gymnasiekompetens. Härigenom kan en avlastning från arbetsmarknadspolitiken ske samtidigt som nya möjligheter öppnas till samverkan och samutnyttjande av resurser hos arbetsför - medlingen och kommunen. Kunskapslyftet är också öppet för a tt anställda med kortare utbildning kan delta i satsningen. Utbildningsinsatserna bedöms oc kså förbättr a möjligheter na att skaffa sig ett arbete eller byta arbete, samt bidra till en kompetensförbättr ing av arbetskraften. Kunskapslyftet ska också bidra till att utveckla och för nya vuxenutbildningen både till innehåll, pedaqgogik och tillgänglighet. Det är möjlight a tt kombinera studier i kärnämnen med yrkesinriktade studier. Det är även möjligt a tt läsa in ämnen på grundskolenivå i kombination med ämnen på g ymnasial nivå. Vid deltagandet i Kunskapslyftet finns ett särskilt utbildningsbidrag som grundas på ersättning från a-kassan. Detta bidrag kan erhållas under ett läsår, därefter får den studerande söka andr a studiestöd t.ex. SVUX, SVUXA eller studiemedel. Genom att öka tillgång en på kvalificerad arbetskraft för väntas dessutom den ekonomiska tillväxten öka.
Landets samtliga kommuner deltar i kunskapslyftet och drygt 100 000 utbildningsplatser är för delade och totalfinansierade av regeringen. För delningen av det statliga stödet har dels skett proportionellt mot respektive kommuns andel av arbetslösa som saknar tr e- årig gymnasieutbildning, dels har hänsyn tagits till kvaliteten på den planerade verksamheten som kommunerna har presenterat i sina ansökning ar.
| SOU 1998:25 | Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 153 |
Den nya gymnasieskolan
Den frivilliga gymnasieskolan är idag i praktiken obligatorisk för alla elever som slutar grundskolan. Gymnasieskolan har sexton nationella program som både är studieförber edande och yrkesförbe - redande. Alla program är treåriga. Inom de yrkesinriktade programmen är det tre kurser som är gemensamma för alla fjor ton programmen, nämligen för etagsekonomi, data och arbetsmiljö. Till detta kommer kärnämnena som alla måste läsa oa vsett programval. Kärnämnena är svenska, engelska, samhällskunskap, religionskunskap, naturkunskap, matematik, estetisk verksamhet, hälsa och idrott.
Vid sidan av nationella program finns specialutformade program samt individuella program. Det individuella programmet kan ha olika längd och innehåll beroende på elevens behov. Här ges en kombination av yrkesutbildning på ett för etag och studier i kärnämnena. Praktik inom gymnasieskolan sker via systemet med arbetsplatsför lagd utbildning (APU), som omfattar 15 veckor.
Utveckling av en modern lärlingsutbildning
Regeringen har uppmärksammat behovet av ett stör re inslag av praktik inom gymnasieskolan. Man har beslutat genomför a ett pilotprojekt där gymnasieskolan kompletteras med en ny modern lärlingsutbildning. Avsikten är att två år skall vara gemensam utbildning för alla på programmet och därefter skall möjlighet g es att välja antingen den traditionella vägen eller en arbetsplatsför lagd lärlingsutbildning varvad med studier i ett till två år.
Lokala försök med lär lingsutbildning
I för söksverksamheten med arbetsför medlingsnämnder har två kommuner inför t arbetsplatsför lagd lärlingsutbildning med varierande omfattning:
•I Skövde har man en tvåår ig lärlingsutbildning. Det för sta året bekostas av arbetsför medlingsnämnden och deltagarnas ersättning motsvarar KAS-nivå. Det andra året bekostas av arbetsgivaren. Kommunen administrerar utbetalningen av ersättningarna och för - säkringar till deltagarna i det kommunala ungdomsprojektet. Det är yrken där framför allt g ymnasieutbildning saknas, som är aktuella. Praktikplatserna i ungdomsprogrammet används som rekryteringsbas för arbetsg ivare och deltagare i projektet. Denna lärlingsutbildning möjlig gör en läng re sammanhållen introduktionspe-
| 154 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik | SOU 1998:25 |
riod. I avtalen med arbetsgivarna stipuleras att målet för lär lingsutbildningen är en fast anställning.
•I Söder tälje är lär lingsprogrammet ettårigt och är att betrakta som en arbetsmarknadsutbildning (20 procent) och praktik (80 procent). Lön utgår till delta garna med 6 000 kronor per månad för den som är mellan 18 och 20 år. 6 500 kronor per månad får de som är mellan 20 och 24 år. Ersättningsnivån är hög re än KAS- nivån, vilket har varit ett krav från de för etag som engagerats. Den hög re ersättningen, i form av ett för stärkt utbildningsbidrag, medfinansieras genom kommunens resurser för det kommunala ungdomsprogrammet. För etaget åtar sig att svara för utbildning , lärare, handledare och utbildningsmaterial. För säkringen för delta garna har lösts g enom att man använder utbildningsbidrag som för - sörjning .
•Ett ytterligare exempel är det lär lingsprojekt som sker i samverkan mellan Länsarbetsnämnden, Länsstyrelsen, näringslivet i Stor- Göte borg, Västsvenska Handelskammaren och Göte borgs kommun. Projektet omfattar 400 arbetslösa ungdomar i ålder n 20–30 år. Samtliga har avslutad gymnasieutbildning, men har inte kunnat etablera sig på arbetsmarknaden. Lärlingsprojektet ingår som en del i det av regering och riksdag beslutade landshövding e- uppdraget, som syftar till samverkan för a tt skapa tillväxt. Projektet påbörjades den 1 oktober 1997, med 200 ungdomar. Av dessa har under de tre för sta månaderna 32 st erbjudits fast anställning av det för etag de arbetat som lärling på.
Kvalificerade yrkesutbildningar
Följande kvalificerade yrkesinriktade utbildningar är exempel på vad som ges idag. Dessa kräver heltidsstudier:
•Yrkestekniska högsk oleutbildningar (YTH-utbildningar) drivs som för söksverksamhet vid vissa högskolor. Initiativet till dessa utbildningar har kommit från de fackliga organisationerna.
Särskilda studieför måner utgår oc h riktas till yrkesverksamma som har två-år ig yrkesutbildning på gymnasienivå. Utbildningen leder till en yrkesteknisk högskoleexamen antingen inom industriell teknik eller byggnadsteknik.
•Kvalificerad yrkesutbildning. Denna utbildning är en för söksverksamhet som startade år 1996 och anordnas i nära samverkan med det lokala arbetslivet och olika utbildningsaktör er dvs. gymnasieskolan, KOMVUX, högskolan och för etag. Arbetsmarknadens par-
| SOU 1998:25 | Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 155 |
ter har stort inflytande över utbildningens inriktning och geografiska för läggning och därför pr ioriteras yrkesområden där det finns efterfrågan på arbetskraft. En tredjedel av utbildningen är arbetsplatsför lagd och finansieras därför a v för etagen. Utbildningen vänder sig både till elever som just avslutat gymnasieskolan och till redan yrkesverksamma som vill utveckla sin kompetens inom ett bestämt område . Utbildningen är studiemedelsberättig ad. Kommittén för kv alificerad yrkesutbildning beslutar om statsbidrag eller särskilda medel efter ansökan från utbildningsanor dnare. För tillträde till denna utbildning krävs a tt sökanden har full - följt ett na tionellt program i gymnasieskolan eller har motsvarande svensk eller utländsk utbildning eller har för värvat motsvarande kunskaper genom annan verksamhet.
Insatser för hög re utbildning
Basåret – ett steg in i högskolevärlden
Hösten 1992 inrättades det så kallade basår et vid 26 universitet och högskolor. Syftet med basåret var att ge de studerande med allmän behör ighet de särskilda för kunskaper som krävs för en na turvetenskaplig/teknisk utbildning inom högskolan och därmed öka r ekryteringsbasen för sådana studier . Bakgrunden var en för väntad brist på naturvetenskapligt och tekniskt utbildade människor i samhället.
Att bli antagen till en studieplats på ett basår inne bar att man var garanterad en plats på en efterföljande utbildning under för utsättning att man slutför de basåret.
För a tt öka den r egionala spridningen beslutade regering och riksdag att basårsstudier från och med hösten 1995 skall g es även av Komvux och av Statens skola för vuxna (SSV), i kommuner utan närhet till en högsk ola. Här ansvarar Komvux för anta gningsregler och innehåll i utbildningen. För delarna med att anordna basårsutbildningen inom Komvux är bl.a. att utbildningen på så sätt kan spr i- das geografiskt. Bland annat bör basår et i hög re grad anpassas till de studerandes skiftande för utsättningar och tidigare utbildningar.
Det finns ett antal viktiga skillnader mellan basåret inom Komvux och inom universitetet/högskolan enligt Skolverket och Högskoleverket:38
38 Skolverkets och Högsk oleverkets rapport ”Och dessutom känner jag mig smartare nu än innan”, nr 7 1996)
156 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik SOU 1998:25
– Den som fullföljt basår et inom Komvux får ett stipendium på 10 000 kr medan den som gått högsk olans basår garanteras en plats på högsk olan.
–Basårsplatserna inom Komvux och omkring hälften av högskolornas basårsplatser har finansierats inom ramen för den sär skilda satsningen mot arbetslöshet. Detta har medför t att basårsplatserna inom Komvux vanligtvis har reserverats för arbetslösa. Detta gäller inte inom högskolan.
–Universiteten och högskolorna kräver vanligtvis allmän högsk o- lebehör ighet och matematik för tillträde till basår et. För basår inom Komvux krävs inte alltid allmän högsk olebehör ighet och nivån på matematikför kunskaper varierar kraftigt.
Under basåret kan den studerande beviljas studiemedel. Särskilt vuxenstudiestöd (SVUX) lämnas alltså inte . I stället gör s en avskrivning med hälften av det lån som avser basåret sedan högskoleutbildningen slutför ts. Detta överensstämmer i stort med vad som gäller för vuxenstuderande som uppburit studiemedel för g ymnasiala studier och som bedrivit en tids studier i högskolan.
Under år 1995 inrättades den så kallade aspir antutbildningen. Denna utbildning är mer att likna vid ett förber edande år för ett yrkesverksamt liv för r edan högskoleutbildade. Ett antal universitet och högskolor har på för sök fått anor dna denna aspirantutbildning som i för sta hand skulle vända sig till arbetslösa in vandrare med akademisk utbildning. Syftet med utbildningen är att underlätta deras inträde på arbetsmar knaden samtidigt som deras kompetens ska tillvaratas. En viktig komponent i den för eslagna utbildningen är inslag av praktik i näringslivet eller i offentlig sektor. Detta för utsätter att respektive universitet och högskola har ett gott samarbete med de för etag som erbjuder praktikplatser. För när varande pågår en utvär - dering av denna utbildningsinsats.
Folkhögskolan och studieförbunden
Folkhögskolan och studieförbunden är två viktiga utbildningsaktör er i de utsatta stadsdelarna. Genom statens allmänna stöd till f olkbildningen ingår det så kallade ”arbetslöshetsansla get” (ALA). Folkhögskolorna och studieförbunden vänder sig därför med vissa utbildningar till deltagare med mycket skiftande bakgrund, men där de flesta är arbetslösa. De pr ioriterade grupperna är invandrare, kvinnor, lågutbildade och handikappade.
En utvärdering har gjorts över hur studieförbund och folkhögskolor hanterar uppgiften att anordna utbildning för arbetslösa samt v ad
| SOU 1998:25 | Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 157 |
insatserna ifråga betytt för dem som delta git samt för organisationerna själva. I utvärderingen framkom att innehållet i utbildningarna har dominerats av basämnen, eftersatta grupper har prioriterats, arbetsformerna har haft en i högsta g rad flexibel karaktär, deltagarnas kunskaper och formella kompetens har öka t liksom deras för - måga att påverka sin livssituation. Få av de som deltagit har visserligen fått ett arbete som ett resultat av sin utbildning, men många som var arbetslösa vid utbildning ens start har däremot gått vidare till andra studier.39
Folkbildningens insatser kan sägas ha påverkat de arbetslösa a tt överhuvud taget våga gå vidare till andra eller hög re studier. Den har också bidragit till att deltagarna har blivit klara på vilken slags utbildning som är intressant och tänkbar att gå vidare till.
ALA-stödet har främst gått till a tt starta nya verksamheter och att hitta och få pröv a nya arbetssätt som passar för den situa tion som de arbetslösa befinner sig i. Det har rör t sig om projektinriktade studier, utveckling av individuellt anpassade studieplaner, studiebesök för vidgade vyer och för a tt hitta yrkesområden för fr amtida arbete. Det har rör t sig om veckobaserad undervisning, distansundervisning, heltidsstudier, användning av material från vanliga skolan samt studier i basämnen som varvats med friskvård och estetiska ämnen.
Folkbildningen fyller en viktig funktion för de som står långt ifrån arbetsmarknaden. Något entydigt svar på vad som är att betrakta som folkbildningens speciella arbetssätt finns nu inte, snarare är det väl mångfalden som råder. En stor betydelse har dock deltagarstyrningen, dvs. att de som deltar tillsammans får möjlighet a tt påverka studierna. I den tidigare åberopade utvärderingen framkom att flera av de intervjuade säger sig för för sta gången i utbildningssammanhang fått känna ansvar och blivit respekterade som vuxna människor med resurser som andra kan lära av.
Sammanfattande kommentar
Regeringen har gjort nöd vändiga förändr ingar av arbetsmarknads- och utbildningspolitiken för a tt möta n ya villkor och behov. Dessvärre har dessa förändr ingar inte varit tillräckliga. En tydlig indikation på den för da arbetsmarknadspolitikens otillräcklighet är storstadskommunernas engagemang för a tt för söka upprätthålla mål - sättningen med arbetslinjen. Flertalet av dessa insatser sker i deras utsatta stadsdelar.
39 Lindgren L, Petersen A-L, Ring L; ”Excellens i flexibilitet”, Utvärdering av folkbildningens insatser för arbetslösa, Folkbildningsrådet, 1997.
158 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik SOU 1998:25
Det är emellertid för knippat med stora svårigheter att iaktta synbara resultat av dessa insatser. I kapitlet Arbete och utbildning i del 1 visar vi att arbetsmarknadssituationen i storstädernas utsatta stadsdelar uppvisade likheter med förhållandena i vissa nor rländska glesbygdskommuner. Men på en väsentligt punkt skiljer de sig från varandra. I glesbygden är de arbetslösa g eografiskt långt ifrån arbetstillfällena. I storstadsregionerna är arbetsmarknadssituationen avsevärt mer gynnsam och arbetstillfällena fler. Trots den geografiska närheten står ändå mång a av de arbetslösa i de utsa tta stadsdelarna långt ifrån arbetsmar knaden då de ofta saknar ”rätt” utbildning och kompetens. Majoriteten av dessa arbetslösa utgör s av ungdomar, utlandsföd da och/eller lågutbildade personer samt ensamstående kvinnor med barn. Inom gruppen utlandsföd da personer finns också en stor grupp flyktingar som har kommit till Sverige under den senaste 5–10 årsperioden.
Enligt vår mening kommer dessa människor inte att bli mer efterfrågade på arbetsmarknaden genom en kraftig sysselsättningsökning eller mer anställningsbara genom de arbetsmarknadsåtgär der som hittills prövats. Vi stödjer denna uppfattning på erfarenheterna dels från 1980-talet då socialbidr agsberoendet var högt oc h sysselsättningen låg i de utsatta stadsdelarna trots en intensiv högk onjunktur, dels från för egående kapitel som entydigt visar att stat och kommun erbjuder stora grupper i dessa stadsdelar åtgär der av olika slag, utan att för den skull påta gligt påverka situationen. Åtgär derna är inte tillräckligt flexibla och anpassade till de individuella behoven och avspeglar inte heller arbetsmarknadens föränder liga behov. Det politiska handlingsutrymmet för a tt skapa ökad sysselsättning är be gränsat. Möjligheter na att förändr a arbetsmarknads- och utbildningsinsatserna för arbetslösa oc h därmed i för längningen också förändr a arbetskraftutbudet, är där emot stör re.
Vi anser därför det v ara nöd vändigt att arbetsmarknads- och utbildningsinsatserna i de utsatta stadsdelarna i hög re grad än i dag utgår från ett lokalt, sektorsövergripande perspektiv där de lokala möjligheter na och behoven sätts i fokus. Insatserna bör oc kså bygga på aktiviteter som stimulerar nyför etagande utifrån stadsdelarnas sociala och kulturella för utsättningar som människorna i dessa områden har. Detta för utsätter att kommun, arbetsför medling och för säkringskassa, som redan i dag är engagerade i att hitta okonventionella lösning ar, tilldelas stör re svängrum för a tt finna organisatoriska och finansiella samverkanslösning ar. En rad formella, men även informella, hinder för svårar sådana lösning ar i dag. Vi har pekat på någ ra av dessa, bl.a. arbetsför medlingens volymkrav och
| SOU 1998:25 | Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 159 |
för delningen av pengar till otraditionella arbetsmarknadsåtgär der, som minskar möjligheter na att satsa på kvalificerade åtgär der för personer som står långt ifrån arbetsmar knaden. Äv en inom utbildningssatsningarna tillämpas för delningsmodeller som skapar ogynnsamma villkor för m yndigheterna i de utsatta stadsdelarna att arbeta effektivt. I vårt delbetänkande Att röja hinder (1995:142) fr amhöll vi framför allt de skiftande för valtningsskulturerna inom myndigheterna och deras svårigheter att samverka finansiellt.
Ett hinder för utveckling av nyför etagande i de utsatta stadsdelarna är delvis för knippad med svårigheterna att skaffa riskkapitalför - sörjning . ALMI har här goda möjligheter a tt i viss utsträckning påverka denna brist. Deras verksamhet kan nämligen i betydande grad påverkas regionalt. Därmed kan särskilda satsningar gentemot de utsatta stadsdelarna utvecklas, som t.ex. omfattar information, rådgivning och samverkan med myndigheter och näringsliv. Detta kan skapa möten som g er för ståelse och insikter i dessa stadsdelars speciella för utsättningar och möjligheter.
Mål 3 och Employment
Projekten som finansieras via Europeiska socialfondens mål 3 och gemenskapsinitiativet Employment har en positiv arbetsmarknadspolitisk effekt. Men har de initierade projekten inneburit något stöd för arbetet i de utsa tta stadsdelarna i storstadsområdena? Tyvärr inte i den omfattning som kunde varit naturlig med tanke på målsätt - ningen med programmen. Inriktningen på mål 3, med fyra prioriterade målgrupper, överensstämmer väl med den pr oblembild som framtonar i storstadsområdena. Problemen i dessa områden har en mycket stark koppling till såväl långtidsarbetslöshet som arbetslös - het bland unga och invandrare. Också Employment, med dess transnationella inriktning och stimulans för nyskapande projekt borde kunna vara ett verksamt redskap för a tt förbättr a förhållandena i storstadsområdenas utsatta stadsdelar. Således finns det skäl som talar för a tt den framtida tilllämpningen av EU:s strukturpolitik borde förändr as.
Inte fler arbetsmarknadsåtgär der, utan bättre!
Att ställa krav på motprestation i form av arbete eller utbildning för socialbidragstagare har blivit allt vanligare i flera europeiska länder. Äv en i Sverige debatteras detta livligt och i del 1 visade vi att det även finns ett folkligt stöd för ett sådant kr av. I vårt för sta delbetän-
| 160 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik | SOU 1998:25 |
kande Att röja hinder (SOU 1995:142) fr amhöll vi b land annat betydelsen av den moraliska dimensionen i arbetslinjen, dvs. medborgarnas möjlighet a tt uppleva att de ”gör rätt för sig” och är behövda, även när man inte har ett arbete inom den reguljära arbetsmarknaden. I detta sammanhang underströk vi oc kså att enligt socialtjänstlagen ska arbetslösa som är berättig ade till socialbidrag vara aktivt arbetssökande eller delta i arbetsmar knadsåtgär der som erbjuds. Undantag från detta krav ska endast gör as för per soner som på grund av sociala eller hälsomässiga skäl har uppenbara svårigheter att påbörja ett arbete eller sysselsättning .
Vi konstaterade att andelen som är arbetslösa oc h har socialbidrag som enda för sörjningskälla är cir ka 40 procent i storstadskommunerna. Denna andel är avsevärt hög re i de utsatta stadsdelarna. Drygt 50 procent av de arbetslösa socialbidr agstagarna är ungdomar. Uppskattningsvis är drygt 20 procent av dessa aktiva i arbetsmarknadsåtgär der inom arbetsför medlingen. Under senare år har också storstadskommunerna själva satsat på åtgär der för ett stor t antal arbetslösa socialbidr agstagare. Resterande andelen av de arbetslösa socialbidragstagarna är antingen aktivt arbetssökande eller står under utredning. Antagligen kommer andelen socialbidragstagare i åtgär der kraftigt att öka om kommunerna inför den så kallade utvecklingsgarantin för ungdomar mellan 20–25 år .
Problemet i de utsatta stadsdelarna är alltså inte bar a kvantiteten av åtgär der, utan också kvaliteten i åtgär derna.
Kraven på utbildning ökar oc h behoven av nya utbildningsalternativ ökar
Vi konstaterade i del 1 att många arbetslösa ungdomar hamnar i en olycklig rundgång mellan perioder av öppen arbetslöshet oc h deltagande i åtgär der. Rundgången är naturligtvis för anledd av den skriande bristen på arbeten, men vi kan inte utesluta att den även för - stärks av de tidigare nämnda bristerna i de arbetsmarknadspolitiska åtgär derna. Den aktuella gruppen av ungdomar har ett stort behov av kompetensutveckling för a tt kunna leva upp till arbetsmarknadens krav. En del ungdomar är heller inte studiemotiverade och har inte fullföljt sin skolgång, vilket ställer speciella krav på kompetensutvecklande insatser, inte enbart i form av teoretiska studier. Betydelsen av praktiska kunskaper inom olika serviceyrken är stort, vilket också bör l yftas fram och tillgodoses. För ungdomar som bor i de utsatta stadsdelarna är möjligheten till k ontakt med arbetsmarknaden särskilt angeläget med hänsyn till att många av dessa har
SOU 1998:25 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik 161
arbetslösa föräldr ar. Härigenom för lorar ungdomarna en viktig länk till ett socialt kontaktnät som allt oftare visar sig vara nöd vändigt för att få ett arbete. I vårt delbetänkande Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) underströk vi behovet av ett öka t inslag av praktik inom gymnasieskolan. Vi fann också att det fanns starka skäl som talade för a tt man borde pröva Ungdomspolitiska kommitténs för slag om att låta ungdomarna inom gymnasieskolan välja när de ska börja sin pr aktikperiod.
I storstadsregionerna blir allt fler varse att en gymnasieutbildning inte räcker särskilt långt för a tt konkurrera om de lediga arbetstillfällena. Kraven på goda utbildningsmeriter har öka t kraftigt och kommer att öka än mer .
Utbildningsnivån i de utsatta stadsdelarna är generellt hög re än riksgenomsnittet, men spännvidden i utbildningsnivån mellan invånarna är stor. I ett tidigare delbetänkande visade vi att den sociala snedrekryteringen till hög re studier är mycket framträdande i de utsatta stadsdelarna. Utbildningsresultaten visade sig också vara avsevärt lägre i dessa stadsdelar. Saknas de grundläggande färdigheterna och kunskaperna minskar även möjligheter na till fortsatta studier. Under det senaste året har det också rapporterats om att situationen inom gymnasieskolan i de utsatta stadsdelarna har för sämrats kraftigt. Vandalisering och våld har till och med tvingat skolor att stänga. Ska den sociala snedrekryteringen minska och elevernas utbildningsresultat förbättr as krävs åtgär der på bred front både inom barn- och ungdomsskolan, men även när det gäller de eftergymnasiala utbildningarna.
Söder utprojektet som Länsstyrelse i Stockholm bedriver tillsammans med sju kommuner i länets södr a del, visar att det går att påverka ungdomars intresse för hög re studier. Men när deras intresse för f ortsätta studier ökar minskar par adoxalt nog deras möjlighe - ter att bli antagna vid regionens universitet och högskolor på grund av platsbrist. Storstadsregionerna har nämligen osedvanligt få utbildningsplatser i förhållande till dess bef olkning. Mot detta skulle man kunna invända att ungdomarna skulle kunna söka sig till andra utbildningsorter i landet. Länsstyrelsens erfarenhet är dock att ungdomar från hem där både de ek onomiska resurserna är knappa och studietraditioner saknas, är svår are att motivera att påbörja en universitets- eller högskoleutbildning om de hänvisas till en annan ort. En annan erfarenhet från projektet visar att det finns ett stort behov och intresse bland både när ingsliv och ungdomar för f ler yrkesinriktade eftergymnasiala utbildningar. Både lär lingsutbild-
| 162 Arbetsmarknads- och utbildningspolitik | SOU 1998:25 |
ningar och en utbyggnad och permanentning av för söksverksamheten med kvalificerad yrkesutbildning inom universitet och högskola.
Arbetstidsfrågan
På senare tid har arbetstidsfrågan åter kommit i förgrunden. Detta hänger både samman med situationen på arbetsmarknaden och med allmänna önsk emål om mer tid för hem, familj och fritid. Av betydelse i sammanhanget är att för delningen mellan för värvsarbete och hemarbete fortfarande är mycket olika för män oc h kvinnor. Kvinnorna arbetar i stör re utsträckning deltid och männen utför en betydligt mindre andel av hemarbetet än kvinnorna och ägnar mindre tid till barnen. En avgör ande faktor är därför om en g enerell arbetstidsför kortning skulle påverka denna för delning och om kvinnorna i så fall i hög re utsträckning skulle kunna övergå till att arbeta heltid.
Vi bedömer a tt arbetstidsfrågan är en angelägen fråga och bör dis - kuteras på nationell nivå. Det är doc k inte en fråga specifikt för stor - städerna. Situationen i storstädernas utsatta områden kännetec knas inte av brist på ledig tid, utan snarare det motsatta förhållandet. Kommittén har därför v alt att inte närmare för djupa sig i denna fråga.
| SOU 1998:25 | Folkhälsan – allas ansvar men ingens imperium 163 |
6.Folkhälsan – allas ansvar men ingens imperium
I regeringsformen, 1 kap, Statsskickets grunder, 2§ framgår att:
”Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det skall särskilt åligga det allmänna att trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt att verka för social omsorg och trygghet och för god levnadsmiljö”.
Ojämlikhet i hälsa
Vi har i del 1 beskrivit situationen i storstädernas utsatta områden och riskerna för den enskilda människan, speciellt för de som tvingas stå utanför en arbetsgemenskap. Individen kan lätt isolera sig och därmed ökar svårigheterna att komma in på arbetsmarknaden. Detta ökar riskerna för en försämrad hälsa, vilket i sin tur leder till ökade samhällskostnader.
Våra studier och ett stort antal svenska och utländska studier visar att de flesta sjukdomar samvarierar med socioekonomisk bakgrund. Människor med låga inkomster och som har en utsatt social position, ger högre sjuklighet. Detta förhållande kan inte ses som förenligt med ett jämlikhetsmål. Samhället har ett ansvar att motverka ökande klyftor och skapa system som bidrar till likvärdiga möjligheter för alla människor.
I WHO:s 38 hälsopolitiska mål lyfts jämlikhetsmålet fram. 1 Mål 1 handlar om jämlikhet i hälsa. År 2000 skall skillnaden i hälsotillståndet mellan länder och mellan grupper inom länder ha minskat med minst 25 procent. Mål 2 handlar om hälsa och livskvalitet, det vill säga männikors möjligheter att utveckla sin egen förmåga att förverkliga sitt liv socialt, ekonomiskt och mentalt. De riktlinjer som riksdagen antagit efter den senaste folkhälsopropositionen (1990/91:175) anger också jämlikhetstanken som central och att
1 De 38 delmålen är grupperade i fem avdelningar: Bättre hälsa (Hälsa för alla målen 1–12), livsstilar som leder till hälsa (mål 13–17), en hälsosam miljö (mål 18–25), ändamålsenlig vård (mål 26–31) samt utvecklingsstrategier för Hälsa för alla (mål 32–38).
| 164 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium | SOU 1998:25 |
ökad jämlikhet skall v ara ett överordnat mål vid prioriteringar i folkhälsoarbetet.
Folkhälsofrågan är också en välfär dsfråga. Begreppet välfär d sammankopplas ofta med enbart materiella förhållanden, men innefattar egentligen flera andra aspekter. Välfär d kan uttryckas i levnadsnivå och livskvalitet. I den svenska välfär dsundersökning en, som utför ts av Institutet för Social Forskning användes begreppet levnadsnivå som beskrivning av välfär d. Med levnadsnivå avsågs individens förf ogande över resurser. Att individen, under givna för - utsättningar, medvetet kan kontrollera och styra sina livsvillkor. Levnadsnivån beskrevs genom uppdelning i nio komponenter2:
–hälsa och tillgång till vår d,
–sysselsättning och arbetsförhållanden,
–ekonomiska resurser och konsumentskydd,
–kunskaper och utbildningsmöjligheter,
–familj och social för ankring,
–bostad och närservice,
–säkerhet tilll liv och egendom,
–rekreation och kultur och
–politiska resurser.
I samma undersökning sägs oc kså att välfär d kan handla om de enskilda individernas möjligheter, resurser att för verkliga olika planer eller livsprojekt. Livskvalitet går utöv er de resurser som välfär - den innefattar och avser individens tillfredsställelse i sin situation.
Ekonomen Amartya Sen anser att välfär d ska formuleras och mätas i termer av ”för mågor” snarare än i resurser, dvs. ta fasta på vad som kan åstadkommas med tillgängliga resurser.3 Detta kan få praktiska konsekvenser, så att insatser och resurser kan behöva för - delas ojämnt för a tt man ska uppnå samma effekt.
Folkhälsoarbetet
Folkhälsa är lika med f olkets eller befolkningens hälsotillstånd . Detta arbete känner egentligen inga gränser. Genom att betona befolkningsperspektivet skiljer man folkhälsan från den individuella sjukvården. Folkhälsan bedrivs som regel gentemot hela befolkningen eller befolkningsgrupper och mer sällan gentemot enskilda individer. Det kan till exempel riktas mot grundläggande strukturella förhållanden i vår t samhälle och kunskaperna kring dess hälsoef-
2Folkhälsans villkor, Folkhälsogruppen rapport nr 9
3Kommunerna, välfär den och demokratin.
| SOU 1998:25 | Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 165 |
fekter och ligger då när a socialmedicinen. Folkhälsoarbetet kan också riktas mot att förändr a vår arbetsmiljö, något som ligger miljömedicinen när a eller också kan arbetet riktas mot det lokala samhället, vilket ligger nära allmänmedicinen, primärvården och kommunerna.
Det finns en bred syn på folkhälsobegreppet och det finns en rad olika metoder för a tt främja folkhälsan. Folkhälsa är alltså ett m ycket omfattande kunskapsområde och avsikten med detta avsnitt är att endast beskriva några huvudlinjer samt att belysa olika ansatser.
Internationellt och nationellt
”Hälsa är ett tillstånd a v fullständigt fysiskt, psykiskt och socialt väl - befinnande och ej endast frånvaro av sjukdom”4
WHO:s definition av begreppet hälsa är ett uttr yck för en helhets - syn på människan oc h tjänar som ett riktmärke för f olkhälsopolitik och folkhälsoarbete. Definitionen anknyter till den av FN antagna deklarationen om de mänskliga rättigheterna. Definitionen innebär en positiv bestämning av hälsa vilket är en avvikelse mot den strikt medicinska traditionen. Den breddar också perspektivet från biologin till de sociala och ekonomiska förhållanden som påv erkar hälsoutvecklingen. Om man fokuserar på hälsa i sig oc h inte bara på hälsa som frånvaro av sjukdom för skjuts tyngdpunkten i åtgär derna i riktning mot insatser för a tt främja hälsa. Det b lir då möjligt a tt motivera krav på sociala förändr ingar med argumentet att hälsoläg et kan förbättr as. Enligt WHO:s hälsobegrepp kan inte hälsan underordnas andra mål.
Hälsan har enligt WHO tre komponenter:
1.En ”fysisk” som handlar om mediciskt omhändertagande.
2.En ”psykisk” där samspelet mellan kroppslig hälsa och själsligt välbefinnande uppmärksammas.
3.En ”social” där förhållanden som ink omstför delning, boende och arbetslöshet påv erkar hälsan.
Folkhälsoarbetet handlar om att koppla ihop dessa tre komponenter så att arbetet kan riktas mot en mängd olika områden.
På EU-nivå har också folkhälsofråg orna lyfts fram. I och med Maastricht-för draget år 1993 fastställde EU för för sta gången en folkhälsodeklaration, som bland annat innebär att EU:s medlemsländer kommer att intensifiera samarbetet inom folkhälsoområdet.
4 WHO:s hälsodefinition i ”Hälsa för alla år 2000”.
| 166 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium | SOU 1998:25 |
Särskilda åtgär dsprogram kommer att utarbetas inom prioriterade områden.
Den av regeringen tillsatta arbetsgruppen för a tt arbeta fram en strategi för Sveriges arbete i EU med frågor som gäller folkhälsa och hälso- och sjukvård har för t fram följande mål för den fr amtida inriktningen av EU:s arbete inom folkhälsoområdet:
”Att hälsositua tionen i länder och befolkningsgrupper bör när ma sig den bästa ni vån i unionen. Arbetet för a tt nå målet bör sk e successivt och ha fokus på a tt minska hälsor isker och hälsoskillnader i EU med beaktande av jämlikhet och jämställdhet.”5
Arbetsgruppen lyfte fram tre hälsorisker som har stor betydelse för hälsan i unionen. Gr uppen ansåg att ”ett samlat svenskt agerande öv er alla politikområden inom EU bör efter sträv as för a tt:
–minska tobakskonsumtionen,
–minska alkoholens skadeverkningar och
–minska narkotikabruket.”6
Några nationella mål för f olkhälsoarbetet finns inte. Regeringen har därför tillsa tt en parlamentarisk kommitté som har till uppgift att utarbeta för slag till nationella mål för hälsoutv ecklingen. Målen ska vara vägledande för samhällets insa tser för a tt främja folkhälsan, för ebygga ohälsa, minska hälsorisker samt förhindr a för tida och undvikbara funktionsnedsättningar, sjuklighet och död . Arbetet ska bedrivas med utgångspunkt från det öv ergripande målet en god hälsa för alla med sär skild betoning på att minska skillnader i hälsa mellan grupper i befolkningen. Kommittén ska också beakta vetenskapligt baserad kunskap om folkhälsoprogram och hälsoutveckling. Utredningen ska vara klar sista december 1999.
Från statsmaktens sida har allt sedan hälso- och sjukvårdslagens tillkomst landstingens strategiska betydelse på folkhälsoområdet understrukits. Detta samtidigt som nöd vändigheten av insatser från andra samhällssektorer och framför allt av tvärsektoriell samverkan på lokal, regional och nationell nivå kommit att betonas alltmer kraftfullt.
Socialstyrelsens utvärdering av landstingens hälsoansvar visade att flera landsting saknar referenser eller annan koppling till WHO:s strategi i landstingsplaner och liknande dokument.7 Innebör den i
5Ds 1997:4 Strategi för Sveriges EG-arbete i frågor som gäller folkhälsa och hälso- och sjukvård, Socialdepartementet.
6Strategi för Sveriges EG-arbete i frågor som gäller folkhälsa och hälso- och sjukvård, Ds 1997:4, Socialdepartementet.
7”Lanstingens folkhälsoansvar”, Socialstyrelsen följer upp oc h utvärderar 1994:6
SOU 1998:25 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 167
jämlikhetsbegreppet diskuteras i ringa grad i landstingen. En geografisk dimension sätts i för grunden. Områden med stora vårdbehov tilldelas stör re resurser per invånare räknat. Den faktor som har stör st betydelse för skillnader i vår dbehov mellan geografiska områden är ålder sför delningen, vilket också regelmässigt ingår i beräk - ningarna. Dessutom för ekommer sociala indikatorer som yrkestillhör ighet, boendeform, familjeförhållanden m.m. I de utsa tta områdena lever och bor främst unga arbetslösa människ or, invandrare och ensamstående kvinnor med barn, varvid dessa kan bli förbised da om för delningen främst gör s efter olika åldersindelningar. Det är tveksamt om den idag tillämpade geografiska behovsanpassningen av resurser är en tillräc klig åtgär d, för a tt minska skillnader i sjuklighet mellan sociala grupper. Mycket tyder på att så inte är fallet med tanke på att ojämlikheten i hälsa ökar , vilket vi har visat i del 1.
I samma utvärdering framkom också att landstingen saknar strategier för a tt utjämna dessa skillnader i hälsa mellan olika sociala grupper och följaktlig en genomför s heller inte några konkreta för e- byggande insatser med detta mål.8
Landstingsförbundet har tillsatt en särskild arbetsgrupp ”Kraftsamling kring folkhälsan”, genom vilken Landstingsförbundet avser att ge ökad tyngd åt f olkhälsoarbetet.
Svenska kommunförbundet bedriver ett särskilt programarbete inom folkhälsoområdet oc h ansvarar för ett na tionellt nätverk för folkhälsofråg or. Nätverkets uppgift är bland annat att öka för ståelsen för det lokala f olkhälsoarbetet och dess betydelse, sprida information, utbyta erfarenheter och ge hjälp och råd, arrangera seminarier, verka för a tt folkhälsofråg orna lokalt för s in i alla samhällssektorer så att alla viktiga beslut fattas för st efter noggrann prövning av hur folkhälsan påverkas.
Dessutom finns nätverk för mellanstor a städer, stör re städer och storstäder med för orter, som har liknande uppgifter.
Landstingens samhällsmedicinska enheter och kommunernas folkhälsoorganisation samt många ideella organisationers arbete spelar en stor roll, som inspiratör er för det för ebyggande folkhälsoarbetet, liksom samverkan dem emellan. I Civildepartementets slutrapport från de så kallade PLUS-pr ojekten (Ds 1995:54) framhålls betydelsen av samverkan mellan olika aktör er vilket innebär att aktör erna behåller sina specifika kompetenser genom att träffas och samverka kring folkhälsoarbetet och vissa gemensamma frågor. Ett exempel på fungerande samverkan mellan olika professioner och mellan olika huvudmän är ungdomsmottagningarna. Vissa drivs med
8 ”Landstingens folkhälsoansvar”, Socialstyrelsen följer upp oc h utvärderar 1994:6
| 168 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium | SOU 1998:25 |
både kommun och landsting som huvudmän och där finns både medicinsk och psykosocial kompetens samlad.
Andra exempel på fungerande samverkan är den för söksverksamhet med finansiell samordning kring rehabilitering som pågått mel - lan socialför säkring och hälso- och sjukvården sedan år 1993 inom fem för söksområden (enligt pr oposition 1991/92:105) som går under beteckningen FINSAM. Äv en om inte rehabiliteringsinsatser går direkt in under begreppet folkhälsa, så påverkar dessa insatser ohälsotalet, som är ett bra kvantitativt mått på hälsoläg et för de som är för säkrade. I den utvärdering som Socialstyrelsen och Riksför säkringsverket har gjort av för söksverksamheten kan konstateras att positiva effekter för individer i yrkesverksam ålder har uppnåtts oc h att ohälsotalet har minskat med 2,5 procent mellan år 1992 och år 1995. (Under samma period ökade ohälsotalet i r iket med 2,1 procent.) Dessutom har en ekonomisk besparing i socialför säkringen gjorts på 154 miljoner kronor under samma period.
Det förebyggande arbetet idag
Folkhälsoarbetet har kommit att alltmer inriktas på hälsofrämjande insatser och på att skapa stödjande miljöer . Kommunerna har blivit en alltmer betydande hälsopolitisk aktör för hälsofrämjande insa tser. Den verksamhet som bedrivs i kommunerna har inte alltid beteckningen folkhälsoarbete, även om arbetet utgör välfär dspolitikens kärnområden.
Hälsa kan inte skiljas från fråg or som rör den inr e och yttre miljön, arbete, fritid, boende, kultur och den sociala dimensionen. På flera håll bildas lokala folkhälsoråd med tydlig kommunområdes eller stadsdelsnämnds bas.
Åtgär der för a tt förbättr a folkhälsan följer ida g två huvudlinjer:
–miljöförbättr ingar och
–bättre levnadsvanor.
Miljöförbättr ingar kan gälla alla slags miljöer. Det kan rör a sig om miljöförbättr ingar såsom trafiksäkerhetsåtgär der, rent dricksvatten, bra bostadsstandard, fritids- och kultursatsningar, insatser inom barnomsorg, skola, vård och omsorg. Insatser för bättr e levnadsvanor riktas till olika befolkningsgrupper, enskilda individer och institutioner för a tt för medla kunskaper och öka med vetenheten om samband mellan levnadsvanor och hälsa. Exempel på olika åtgär der och metoder är generella hälsopolitiska och policyskapande åtgär der, för eskrivande åtgär der (lagstiftning, olika regleringar), för medlande metoder (hälsoupplysningar) och mobiliserande åtgär der som byg-
| SOU 1998:25 | Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 169 |
ger på aktivt engagemang och medverkan från dem som berör s av verksamheten.
Sjukvårdshuvudmännen har enligt för arbetena till 1 § hälso- och sjukvårdslagen en skyldighet att vidta för ebyggande åtgär der riktade till såväl människ or som miljö. De miljöinr iktade åtgär derna som framgår av lagens för arbeten innefattar insatser för a tt fastställa hur faktorer i den yttre miljön – oc h därmed inte bara kemiska, biologiska och fysiska utan även sociala och psykologiska – samt levnadsvanor inverkar på befolkningens hälsotillstånd . Det sägs att hälso- och sjukvården bör ta tillvara, bearbeta och utnyttja den information om risker i människors livsmiljö som obser veras i det dagliga arbetet. Dessa kunskaper bör komma till användning i det egna för ebyggande arbetet och utgör a underlag för för ebyggande åtgär - der inom andra samhällssektorer. Detta stämmer inte in på det för - slag som presenterats i ett delbetänkande från HSU 2000 ”En tydli - gare roll för hälsooc h sjukvården i folkhälsoarbetet” (SOU 1997:119). Kommittén ger där bland annat uttyck för a tt primärvårdens främsta skyldighet i det för ebyggande arbetet är att utveckla det individinriktade arbetet. Det tyngsta vägade skälet till detta sägs vara att primärvården, från att ha varit huvudaktör, har kommit att betraktas som en aktör b land flera andra i folkhälsoarbetet.
På lokal nivå
Måldokument med en bred folkhälsoinriktning är få men ökar allt - mer i kommunerna. Däremot finns det många måldokument för sär - skilda sektorer, t.ex. bostadsbyggande, miljöplaner, program mot missbruk som innehåller folkhälsomål.
Kommunallagen innehåller inga övergripande krav om att kommunen ska arbeta för f olkhälsan. Där emot finns dessa målsättning - ar i olika speciallagar som socialtjänstlagen, miljöoc h hälsoskyddslagen och plan- och bygglagen (PBL).
Kommunernas översiktsplaner enligt PBL är viktiga ur folkhälsosynpunkt, bl.a. som en väg att minska bostadssegregationen. Stadsplanerarna har en betydande roll i detta arbete för enligt PBL ska man genom planläggning främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden oc h en god och långsiktig hållbar livsmiljö. Byg gnadsnämnden har en samordnande roll i den fysiska planeringen och ett mycket brett fält för samv erkan med andra nämnder, myndigheter, organisationer och enskilda.
I och med FN:s konferens om miljöoc h utveckling i Rio de Janeiro år 1992 tilldelades kommunerna en central roll i genomfö -
| 170 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium | SOU 1998:25 |
randet av Agenda 21. Uppdraget är en uppmaning att arbeta för en hållbar samhällsutveckling. Några kapitel i Agenda 21 ligger nära folkhälsoarbetet. Det är till exempel: fattigdomsbekämpning, förän - dring av konsumtionsmönster, skydd av människors hälsa, säkert och hälsosamt boende, atmosfären, biotekniken, färskvatten och kemikalier.
Samverkan mellan olika intressenter är också en av de centrala punkterna i Agenda 21. Vikten av deltagande från olika samhälls - grupper såsom: kvinnor, barn och ungdomar, ursprungsbefolkning, ideella för eningar och organisationer, arbetstagare och fackför eningar, näringsliv, forskare och jordbrukare betonas. De lokala myndigheterna oavsett om de är kommuner, landsting eller något annat har en central roll när det gäller planer ing, infrastruktur, service och miljöpolitik. Kommunerna fick i uppdrag att senast år 1996 ha inlett ett samrådsförf arande med lokalbefolkningen och nå samför stånd om en lokal Agenda 21 för sitt område .
Av storstäderna har Malmö ta git ett samlat grepp i sitt arbete inom Välfär ds- och folkhälsoenhetens arbete. Malmö är en a v de få kommuner som har tagit till sig hela budskapet i Agenda 21, med inte bara den ekologiska utan också den sociala och ekonomiska dimensionen. Äv en i Göte borg, i stadsdelen Bergsjön, pågår ett integrerat arbete med social och fysisk upprustning med Agenda 21-arbetet som utgångspunkt. Här odlar, komposterar och källsorterar daghemsbarnen. Här finns kretsloppshus – kombinerat växt- och höns - hus, en stadslantgård Galaxen, med kafé, dansbana och ett litet stall med djur. Här finns också våtmar ksparken Gärdsmossen – ett projekt som går ut på a tt rena dagvatten lokalt. Lärare, föräldr ar och elever har tillsammans med arbetslösa ska pat skolträdgår dar, växthus, kafé och läsrum av återvunnet byggmaterial. Miljöutbildning ges till både elever, föräldr ar, politiker, verksamhetschefer och lokalvårdare. Varje klass har en handlingsplan. Fastighetsägare för till - sammans med de boende diskussioner vad gäller upprustning av fastigheterna och centrum- och gemensamhetsområden och kollektivtrafiken. Här finns Returhuset och olika återvinningsverkstäder. Arbetet har rönt inter nationell uppmärksamhet och var bland annat med bland de svenska exemplen som redovisades i samband med FN:s Habitat II-konferens i Istanbul år 1996.
SOU 1998:25 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 171
Vad prioriteras idag?
I dag tenderar resurserna för landsting ens samhällsmedicinska arbete att samordnas på olika sätt. I Skåne oc h Västsverige är denna utveckling en konsekvens av sammanslagningen av landstingen till stör re regioner. I Västsverige har man skapat en folkhälsogrupp inom Kommunalförbundet Västra Götaland , vars uppgifter är att samordna de olika huvudmännens folkhälsoarbete och stå för vissa övergripande uppgifter när det gäller b land annat internationell bevakning, utbildning och fortbildning. Målet är a tt åstadskomma en effektivare samverkan mellan huvudmännen. Man för utsätter att denna organisationsform kommer att bibehållas även efter det att det nya direktvalda regionala organet bildats. Detta innebär att man för e- språkar att det också fortsättningsvis skall finnas en nivå för f olkhälsoarbetet mellan den lokala nivån och den ”storregionala”.
I Skåne har man nyligen påbörja t diskussionerna om hur de samhällsmedicinska funktionerna skall utformas i den nya regionen. Idag finns den stör sta samlade samhällsmedicinska verksamheten som en integrerad del av den samhällsmedicinska institutionen i Malmö, som är kopplad till Lunds universitet.
I storstädernas utsatta områden pågår mång a olika projekt och insatser. I bilaga nr 1 Storstadsaktiviter för f olkhälsan återges olika exempel på insatser i just dessa områden. Insatserna täcker in vitt skilda verksamheter. Det kan rör a sig om individpåverkan för bättr e rökoc h alkoholvanor, språkför skolor för bar n, familjecentraler, caféverksamhet, speciella kvinno- och invandrarprojekt till utveckling av mellanvårdsformer för ungdomar som alter nativ till institutionsplaceringar, mediaverksamhet, matlagning och ekologiska bostäder.
I Folkhälsoinstitutets kartläggning av kommunernas folkhälsoarbete framkom att kommunerna främst arbetar med allergifrågor, droger, miljö/Ag enda 21 och frågor som tobak, skador, alkohol, kost, barn, speciella sjukdomar och ungdomar. Frågor som rör arbetslöshetspr oblematiken fanns inte med bland de tio vanligaste folkhälsofråg orna. Däremot fanns arbetslöshetens skadeverkningar med på Göte borgs prioriteringslista och har dessutom en hög place - ring. I den avrapportering som gjorts av de 21 stadsdelarnas verksamhetsberättelse från år 1995 fr amkom att det är följande fråg or som prioriteras9:
9 Kommunfullmäktige i Göte borg har beslutat tillämpa vär ldshälsoorganisationen WHO:s mål. Göte borg ingår också i WHO:s Healty Cities-projekt sedan år 1988 med 40-talet andra städer. Syftet är att förbättr a invånarnas hälsa, livsvillkor och miljö. I detta arbete ingår olika ”Hälsa för alla”-akti viteter.
| 172 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium | SOU 1998:25 |
–Brukarinflytande inom vård, omsorg och skola.
–Normalitet och trygghet i vård av barn, äldre samt funktionshandikappade.
–Arbetsgivaransvar för hälsosam arbetspla ts.
–Minska skadeverkningarna av arbetslöshet.
–Träffpunkt för sociala kontakter och nätverksbyggande.
–”Barn i riskzon”.
–Kretsloppstänkande och ekologisk hållbar miljö.
–Kvalitetssäkring av verksamheter.
–Integration.
Folkhälsoinstitutets kartläggning av vad kommunerna tänker prioritera inför år 2000, visar att arbetslösheten f ortfarande kommer att ha en låg prioritet. Prioriteringarna liknar arbetsgruppen för Sveriges EU-arbete i folkhälsoområdet, dvs. minska tobaks- och alkoholkonsumtionen och narkotikabruket. Anmärkningsvärt är att arbetslöshe - ten kommer långt ner på listan, när man vet att riskerna för missbr uk av akohol, droger och tobak ökar på g rund av arbetslöshet.
I samma kartläggning framgår under vilka olika former kommunernas folkhälsoarbete drivs, beroende på typ av kommun. Samtliga kommuner bedömer a tt folkhälsofrågan kommer att få ökad bety - delse under de närmaste åren. Nedanstående tabell visar den procentuella andelen kommuner som har hälsoråd , övergripande handlingsplan, hälsosamordnare samt har genomför t/planerat särskilda insatser för a tt utjämna hälsoskillnader.
Tabell 1
| Kommuntyp | Har hälso- | Har över- | Har hälso- | Har hand- | Särskilda |
| råd | gripande | sam- | lingsplan | insatser | |
| handlings- | ordnare | särskilt | |||
| planer | fh-området | ||||
| Storstad/för ort | 51 % | 24 % | 66 % | 57 % | 35 % |
| Stora/medelstora städer | 52 % | 36 % | 71 % | 64 % | 36 % |
| Industri/övr stör re | |||||
| kommun | 67 % | 23 % | 74 % | 47 % | 27 % |
| Landsbygd/glesbygd/ | |||||
| övr mindr e kommun | 64 % | 21 % | 61 % | 42 % | 13 % |
Kommunerna har delats in enligt Svenska kommunförbundets gruppindelning, varefter de har slagits ihop till fyra grupper efter kommunstorlek. Tabellen anger andel kommuner i respektive indelning som har hälsoråd , övergripande handlingsplaner, hälsosamordnare samt genomför t/planerat särskilda insatser för a tt utjämna hälsoskillnader.
Som tabellen ovan visar har de mindre kommunerna i stör re utsträckning ett hälsoråd än de stör re. Vidare kan man se att framför allt de stör re kommunerna har genomför t eller planerar att genom-
| SOU 1998:25 | Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 173 |
för a särskilda insatser för a tt utjämna hälsoskillnader. De stör re kommunerna tenderar att i stör re omfattning ha en handlingsplan för särskilda folkhälsoområden.
Vilka faktorer bidrar till en positiv hälsoutveckling?
Barn och ungdomar som växer upp i storstädernas miljonprogramsområden tillhör en r iskgrupp. Vi har i delbetänkandet Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) närmare beskrivit och analyserat deras situation. Statistiskt sett löper de stör re risk än andra att utveckla fysisk och psykisk ohälsa. Detta är ett star kt skäl för häl - sofrämjande insatser för ungdomar i utsa tta områden. Ett annat skäl för a tt rikta folkhälsoarbetet framför allt till just ungdomar är a tt ungdomstiden i sig innehåller en växtoc h förändr ingspotential. Ungdomstiden är en öv ergångsfas mellan barndom och vuxenliv som nöd vändiggör a tt gamla inre strukturer löses upp oc h nya skapas genom kontakter och relationer i omgivningen. Ungdomstiden brukar ibland ses som en ”andra chans” till psykologiskt och socialt växande.
Den så kallade Västkustundersökning en av Kristina Berg Kelly visade dels vikten av att sätta in olika typer av insatser för ungdo - mar och dels hur samverkande insatser hade en direkt betydelse för ungdomars hälsobeteende.10 Studien bygger på den av Barnläkarförbundets ungdomsmedicinska enkätstudie (Q90) som genomför - des under läsår et 1990–91 i sju kommuner i Sverige till elever i årskurserna 7 och 9 samt årskurs 2 på gymnasiet. Vid en för djupad jämför else mellan tre kommuner visade det sig att i den kommun som hade gjort starka satsningar på för ebyggande och tvärsektoriellt ungdomsarbete under många år hade resulterat i betydligt bättre hälsa bland ungdomarna än i de två andr a socialt likartade kommunerna. Samordnade insatser var det som hade givit en god effekt. Kommunen hade en beslutsmässig organisation, stort engagemang och väl fungerade rutiner sedan mitten av 70-talet. Man hade sett till att ungdomarna möttes av samma budskap i livsstilsfrågor i skolan, av polisen, av socialtjänsten, på fritiden och av kulturrepresentanter i kommunen. Föräldr arna hade engagerats. Man har systematiskt skaffat sig kunskap om ungdomarnas behov och uppväxtvillkor. Det tydliga budskapet till ungdomarna har inte bara minskat riskbeteende, lett till bättre hälsobeteende och bättre hälsa utan har också
11 Berg-Kelly K, Ehrvér M, Erneholm T, Grundevall C, Wennerberg I, Wettergren L; ”Selfreported health status and use of medical care by 3 500 adolescents in western Sweden. I. Acta Paediatr Scand 1991:80:837-43.
174 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium SOU 1998:25
påverkat föräldr arattityder och kamratgrupper. I studien konstaterades att det kanske var lättare att vara förälder , därför a tt man kände ett starkt stöd i sin f ostrargärning.
Den forskning om så kallade ”maskrosbarn” har bidragit till ökade kunska per om skyddande faktorer. En pionjär på området är Emmy Werner, professor i psykologi vid universitetet i Californien, som bland annat följt 700 bar n från födseln till 35 år s ålder.11 Cirka en tredjedel av barnen bedömdes tillhör a gruppen hög riskbarn eftersom de föd des till fattigdom och hade upplevt måttlig till hög str ess. Ändå växte en a v tre av dessa hög riskbarn upp till välfungerande unga vuxna.
Utifrån bl.a. ”maskrosforskningen” har en rad konkreta skyddsfaktorer utkristalliserats. I Folkhälsoinstitutets bok Låter sig skyddsänglar organiseras? lyfts fyra skyddande faktorer för ungdomar fram:
•Att blir sedd av och ha en ömsesidig r elation till åtminstone en vuxen utanför familjen.
•Att ha ett gott nätverk av människor runt omkring sig.
•Att det finns tydliga strukturer i de miljöer man vistas i, till exempel i skolan och på fritiden.
•Att den sociala kompetensen stimuleras och utvecklas.12
... i skolan
Alla ungdomar går i grundskolan och nästan alla går i g ymnasiet vilket innebär att skolan är den plats där ungdomar tillbringar den stör - sta delen av sin organiserade vardag. Den enskilda skolans sätt att skapa sammanhang, vilket i sin tur bidrar till begriplighet, hanterbarhet och meningsfullhet för eleverna, är således avgör ande för ungdomars hälsoutveckling.
Hur elever mår har att gör a med hur de trivs i skolan och i vilken mån skolan lyckas väcka en ”lust” för lär ande. Elevers håglöshet och brist på motivation för klaras alltför ofta med egenskaper hos eleverna själva; begåvning, etnisk bakgrund, stimulans hemifrån. Istället bör man utgå ifrån vilk en betydelse skolan själv har för ele - vernas trivsel. Det finns flera studier som visar att skolor med en likartad social sammansättning av elever och med lika resurser kan åtstadkomma helt olika resultat.
11Werner E; Mot alla odds. Sfph:s (Svenska för eningen för psykisk hälsa) mono grafiserie, 1995.
12Hagström U , Redemo E, Låter sig skyddsänglar organiseras?, Om hälsofrämjande str ategier för ungdomar i utsa tta storstadsområden, Folkhälsoinstitutet, 1998.
| SOU 1998:25 | Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 175 |
I vissa skolor trivs elever bättre, de mår bättr e, de lär sig mera, de har mer att säga till om och de lyckas bättre i sin anpassning både till skolan och till samhället i stort. Den grundläggande frågan måste då vara: Vad kännetecknar dessa skolor? Om det inte är den sociala sammansättningen av elever som skiljer dessa skolor åt, vad är det då? Forskningen tyder på att det handlar om djupt liggande värderingar hos skolledning och lärarkår, normer som kommer till uttryck i nära relationer mellan lärare och elever och genom tydliga och för eleverna för utsägbara handlingar. Man talar om skolans kultur, anda eller ”ethos”, det vill säga de värderingar, för väntningar och relationer som undervisningen och vardagen i skolan bygger på. Skolans ”anda” kan också beskrivas som det sammanhängande budskap som skolan för medlar till eleverna. Genom de tusen och en situationer och möten, mellan elever och mellan elever och lärare, som tillsammans utgör skolans vardag för medlas detta budskap.
Ett exempel på en skola som skapat ett gott skolklimat är Kryddgårdsskolan i Malmö med 140 na tionaliteter. Skolan har blicken riktad mot hela skolklimatet, är inriktad på att skapa tilltro hos eleverna och få eleverna själva att bli delaktiga och drivande. Ett annat exempel är Hjulsta skolor utanför Stoc kholm som ligger i ett bostadsområde med stor omflyttning och invandrartäthet. Här har personal tillsammans med elever byggt upp två starka profilområden. Natur och miljö är det ena området där ele verna arbetar utifrån ett ekologiskt tänkande. Skolan har egna odlingar och där finns också djur. I det praktiska arbetet får elever som inte kan prata så bra svenska en annan uttrycks- och kommunikationsmöjlighet. Äv en det andra profilområdet, musik och dans, erbjuder andra uttrycksformer. Kvällsöppet en gång i v eckan, erbjudande om hjälp och stöd under loven och servering av frukost i skolan ger eleverna en tydlig signal om skolans och lärarnas engagemang och positiva för väntningar.
Ett exempel på en skolas möjlighet till förändr ing kan hämtas från USA, Frederick Douglas Academy, en skola i Harlem som tidigare var så fylld av våld, droger och social oro att den stängdes av myndigheterna. När den öppnades ig en baserades verksamheten på en helt ny filosofi: nämligen en för väntan att alla som lämnar skolan ska fortsätta på college. Detta i ett område där endast f em procent av elevernas föräldr ar har collegeutbildning. Målsättning en har hittills lyckats. Skolans klimat bygger på barns och ungdomars behov av att duga, att vara älskad, att vara en del av något, att vara kompetent och klara av saker och att det finns någon som visar vägen. För a tt för - verkliga detta för medlar skolan omtanke om och hög a för väntningar på eleven och en struktur som tillhandahålls av vuxna.
| 176 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium | SOU 1998:25 |
Nyvångsskolan i Dalby, strax utanför Lund , är ett exempel på en skola som satsat mycket på elevinflytande och antimobbningsarbete. Äv en Nyvångsskolan har utvecklats från en sliten grundskola som präglades av vandalisering, mobbning och bråk till en ren och ombonad skola där eleverna själva tar ansvar för sin miljö oc h för varandra. Elevinflytandet är organiserat genom olika råd, till exempel trivselråd, matsalsråd, undervisningsråd, kulturråd och antimobbningsråd som består av representanter valda av samtliga klassråd i år skurs 4 till 9.
Många skolor har utvecklat samarbetet med föräldr arna genom till exempel familjemiddagar som i Hjulsta skolor. Föräldr aforum, datakurs för föräldr ar, föräldr acirklar och familjegrupper för ekommer också. Det centrala är att skolan har god kontakt med elevernas för - äldrar, en kontakt som stärker deras tilltro till sig själva och sin egen för måga och en kontakt som ger en signal till ungdomarna att vuxna i deras närhet har ett gemensamt förhållningssätt.
Att ha någon nära vuxen person utanför f amiljen och att ha vänner är två avgör ande skyddsfaktorer för bar n och ungdomar. En verksamhet som visat sig stödja båda dessa aspekter är kamr atstöds - verksamheter. Kamratstödjar e fungerar som ett komplement till skolans övr iga insatser och innebär att äldre, ofta för e detta elever, finns tillgängliga i skolan under skoldagen. Kamratstödjar na finns på skolgården, i korridorer och uppehållsrum och är tillgänglig a för samtal och kontakt med eleverna. De kan fungera som en del av ett gott nätverk för ungdomar oc h de unga vuxna kan tjäna som en länk mellan personal och elever. I vissa grundskolor finns för utom kamratstödjar e (som utgör s av ungdomar mellan 18 och 24 år) även elevstödjar e (som utgör s av elever som går i år skurs åtta eller nio).
Gruppsamtal med elever används i vissa skolor för a tt skapa nätverk, öka elevers delaktighet och för a tt lära eleverna att ta ansvar för sina handlingar. Sådana gruppsamtal har visat sig fungera som en inre kompass för ungdomar som befinner sig i psykosociala riskmiljöer. Gruppsamtalet kan också vara ett forum för a tt reda ut konflikter. Att samtala i grupp möjlig gör möten oc h därmed relationer och gruppsamtalen kan fungera som en slags ”känsloskolning”. En annan variant är så kallade ungdomssamtalar e i skolan som utvecklats i Malmö. Ungdomssamtalar na som är vuxna anställda utanför skolan arbetar i team bestående av en kvinna och en man. Teamen har samtal med grupper av elever i årskurs 9 i grundskolan och årskurs 2 på gymnasiet. Innehållet i samtalen kan sammanfattas i rubriken ”livskunskap” där sex och samlevnad är huvudtemat.
| SOU 1998:25 | Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 177 |
Skolhälsovården, liksom ungdomsmottagningarna, arbetar i för sta hand för a tt stödja det fr iska hos ungdomar. Hos skolsköter skan eller på ungdomsmottagningen finns möjligheten för ungdomar a tt bli sedd av och ha en relation till en vuxen utanför familjen. Elever har i olika undersökning ar också tydligt uttryckt sitt behov av skolhälsovården som samtalspartner, tröstar e och problemlösar e. Skolverket skriver i en utvärdering att om huvudmännen önskar för - stärka det för ebyggande folkhälsoarbetet bör man ska pa utrymme för detta, det vill säga utöka skolhälso- och elevvården.13 På motsvarande sätt visar utvär deringar av ungdomsmottagningar att ungdomar generellt sett har en positiv inställning till dessa. Verksamheten åtnjuter ungdomars oförbehållsamma tillit, den uppfattas som en oas av trygghet, för ståelse, respekt och yrkeskompetens.
... på fritiden
I vårt delbetänkandet Att växa bland betong och kojor (SOU 1997:61) kunde vi konstatera att fritidsutbudet i de stadsdelar som uppför des under miljonprogrammets dagar är förhållande vis rikt. Parklekar, motions- och idrottsanläggningar, fritidsgårdar och olika anläggningar för kultur verksamhet finns i stör re omfattning i dessa stadsdelar än i storstädernas innerstadsområden. Ofta erbjuder också bostadsområdena och den kringliggande naturen rika möjligheter till fritidsaktiviteter av olika slag. Det framkom tydligt att den kommunala fritidsverksamheten vill fungera för ebyggande utifrån ett socialpolitiskt perspektiv och utifrån en uppfostringsideologi. Tydligast kom detta fram i en verklighetsbeskrivning från ungdomsgår den i Rosengård. Deras målsättning med verksamheten var bland annat att för ebygga våld, vandalisering, kriminalitet och drogmissbruk, förän - dra ungdomarnas negativa jaguppfattning och ge dem för troende för vuxenvärlden och dess normer och värderingar.
I Folkhälsoinstitutets bok Låter sig skyddsänglar organiseras? sägs att fritidsverksamheter för ungdomar har stör re betydelse i ekonomiskt utsatta områden jämför t med ungdomar som bor i andra områden. För a tt fritidsgårdarna ska fungera ”skyddande” sägs att verksamheten måste ge utrymme för möten mellan ungdomar oc h mellan ungdomar och ”rätt” vuxna. Med ”rätt” vuxna avses vuxna som ungdomarna litar på och har för troende för. Fritidsgårdarna, som främst attraherat pojkar måste också utvecklas till att nå och engagera flickor. En fritidsgård vars verksamhet fungerat som för e-
13 Nära och gratis. Skolhälsovården en utvärdering, Skolverket, Skolverkets rapport nr 53, 1994.
| 178 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium | SOU 1998:25 |
| bild för andr a efterföljande går dars inriktning | är fritidsgården |
PUMA i Visby, där man medvetet arbetade för a tt stärka ungdomarna i deras sökande efter en identitet, bland annat genom samtal om kärlek och sexualitet.
Ett exempel på en fritidsverksamhet vars mål är a tt stärka ungdomars självkänsla är kultur centrum Pannhuset i miljonprogramsområdet Biskopsgården i Göte borg. I Pannhuset, som är inrymt i en gammal panncentral, finns olika för eningar och verksamheter samlade. Ungdomarna har olika möjligheter a tt utveckla sin egen kultur. Där finns film- och redigeringsverkstad, replokaler, flärdstudio, motorverkstad, styrketräningsrum och en tidningsredaktion.
Hälsokonsekvensbeskrivningar och välfär dsbokslut – två sidor av samma mynt?
Olika insatser får olika konsekvenser. Med hälsokonsekvensbeskrivningar avses att få ett grepp om konsekvenserna av politiska beslut för bef olkningens hälsoutveckling. Med välfär dsbokslut avses att utveckla former för välfär dsräkenskaper som ett inslag i en strategi för a tt mer medvetet agera hälsofrämjande i kommunerna.
Folkhälsoprogrammet som bedrivs av Landstingsförbundet i samarbete med Svenska kommunförbundet har påbörja t ett program för att utveckla hälsokonsekvensbeskrivningar (HKB) för svenska för - hållanden. Syftet med HKB är a tt tydliggör a hälsofråg orna och systematiskt belysa dem inför politiska beslut för a tt pröva om det aktuella beslutet kommer att leda till bättre eller sämre hälsa. I programmet vill man också att HBK ska kunna bidra till att vitalisera det politiska arbete. Ett verktyg för HBK kommer att presenteras våren 1998.
Internationellt finns vissa erfarenheter från Canada, Nederländerna och Tyskland. I den kanadensiska delstaten British Colombia har hälsoministeriet tillsammans med andra ministerier utarbetat en verktygslåda för hälsok onsekvensbeskrivningar ”Health Impact Assessment”. En mängd workshops har genomför ts under själva framtagandet. ”Health Impact Assessment” används idag som ett standardinslag när man förber eder ärenden i alla ministerier i landet. Man har också utarbetat ”Guidelines, Health Impact Assessment, A resource for program planning and development”. Man utgår från nio olika bestämningsf aktorer för hälsa, så som säkerhet, barndomsupplevelser samt ekonomi och inkomstför delning etc. För varje faktor ställer man ett antal fråg or och får på så sätt en hälsokonsekvensanalys för det planer ade programmet. Det är
SOU 1998:25 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 179
främst ett bidrag till diskussionen för fr amtida satsningar och inte i för sta hand ett mätinstrument.
I ett samarbete mellan Folkhälsoinstitutet, Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet samt sex kommuner och ett sjukvårdsområde, har ett projekt startat för lokala välfär dsbokslut. Av våra berör da kommuner är det Haninge och Göte borg som ingår i projektet. Syftet är att ”öka med vetenheten i kommunerna och då sär skilt hos kommunpolitikerna om vilka hälsoeffekter som uppnås i befolkningen av det folkhälsoarbete som bedr ivs i den ordinare verksamheten genom att utveckla och implementera metoder och arbetsformer för styr ning och uppföljning a v kommunal verksamhet där befolkningens hälsa f okuseras”14. Hur kommunernas verksamhet påverkar befolkningens hälsa och välbefinnande och vilka effekter olika kommunala beslut får på f olkhälsan ska integreras och inordnas i den kommunala ordinarie beslutsfunktionen och i de reguljära styr- och uppföljningssystemen.
Folkhälsovetenskaplig forskning
Den folkhälsovetenskapliga forskningen15 har skapat möjligheter a tt öka för ståelsen för hur biolo giska samt sociala och psykologiska faktorer interagerar för a tt ge upphov till ohälsa. Det finns rika kunskaper om olika sociala och fysiska riskfaktorers betydelse för f olkhälsan och man kan konstatera att det råder ett samband mellan sociala och ekonomiska påfrestningar och ohälsa.
Tvärvetenskaplig ansats
Inom välfär dsforskningens vida forskningsfält ingår r edan vård- och folkhälsoforskning, komperativ forskning om socialpolitik och ekonomisk för delning. En stor del av välfär dsforskningen rör verksamheter i kommun och landsting. Välfär dsforskningen har en disciplinöverskridande karaktär. Inom detta forskningsfält möts b land annat sociologi, ekonomi och medicin. Genusforskningen har också en betydande roll i välfär dsforskningen, som fokuserar på för delningen av samhällets resurser och för delningens orsaker och konsekvenser. Det kan vara ekonomiska och politiska resurser, hälsa och delaktighet i samhället. Likaså har f olkhälsoforskningen en viktig roll för här
14Projektbeskrivning ”Lokala välfär dsbokslut”, Svenska kommunförbundet.
15Med folkhälsovetenskap menas studiet av arbetslivets, levnadsvanornas, miljöns, samhällsförhållandenas oc h vårdsystemets betydelse för bef olkningens hälsa samt hälsooc h sjukvårdens effektivitet, enligt propositionen 1989/90:90
| 180 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium | SOU 1998:25 |
ingår studiet av arbetslivets, levnadsvanornas, miljöns, samhällsför - hållandenas och vårdsystemets betydelse för bef olkningens hälsa samt hälso- och sjukvårdens effektivitet.
I den senaste forskningspolitiska propositionen (1996/97:5) har regeringen tagit ett speciellt initiativ när det gäller f olkhälsovetenskaplig forskning: Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) har fått i uppdrag att i samråd med berör da forskningsråd och andra organ utarbeta ett nationellt forskningsprogram för f orskning om ojämlikhet i hälsa. Forskningen skall inriktas på att ta fram kunskaper om mekanismer och processer som påverkar ohälsans sociala för delning, utifrån att ojämlikheten i hälsa har öka t under 80- och 90-talet. Regeringen har konstaterat att analyser av orsaker till skillnader i hälsa kräver en tvärvetenskaplig ansats och tvärvetenskapliga forskningsmiljöer.
Enligt HSU 2000 i delbetänkandet En tydligare roll för hälsooc h sjukvården i folkhälsoarbetet (SOU 1997:119) framhålls att för utsättningarna för just tvär vetenskapliga ansatser i stor utsträckning saknas: ”Trots att Sverige i ett internationellt perspektiv står m ycket starkt på f lera av de forskningsområden som är r elevanta. Nämnas bör dock i detta sammanhang att de forskningskontrakt som Folkhälsoinstitutet under senare år tecknat med flera folkhälso vetenskapliga institutioner i landet betytt ett mär kbart resurstillskott och stimulerat till nätv erksbildning mellan medicinska och samhällsv etenskapliga forskargrupper i landet.”16
Möjligheter na för en tvär vetenskaplig kunskapsuppbyggnad torde kunna stärkas genom de nya folkhälsovetenskapliga grundutbildningar som planeras bl.a. i Stockholm och Malmö.
Genusperspektivet
I forskningspolitiska propositionen (1996/97:5) betonas också att genusperspektivet i ökad utsträc kning inför s i forskningen: ”Ett sådant per spektiv öppnar möjligheter na att skapa ny kunskap – kunskap som annars saknar för utsättning ar att kunna genereras. Det är också viktigt för v etenskapens samhällsrelevans. Detta gäller äv en såväl inom na turvetenskaplig, teknisk och medicinsk forskning som inom kulturvetenskaperna”17.
För a tt på rätt sätt för ebygga ojämliket i hälsa är könsper spektivet en viktig del i folkhälsoforskningen. Kvinnor och män drabbas del-
16SOU 1997:119 ”En tydligare roll för hälsooc h sjukvården i folkhälsoarbetet”, delbetänkande av HSU 2000, sid 60.
17”Forskning och samhälle” Regeringens proposition 1996/97:5.
| SOU 1998:25 | Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 181 |
vis av olika sjukdomar, de behandlas olika och de upplever sjukdomar olika. De har ofta olika erfarenheter, intressen och behov och lever under olika villkor. Det finns bristande kunskaper om vilka konsekvenser detta får på det för ebyggande arbetet med att minska ojämlikheten i hälsa. Jämställdhetsf orskaren Stina Ör esland har i bilaga Att se det man inte ser till vårt slutbetänkande bland annat betonat detta på följande sätt:
”Ur jämställdhetssynpunkt måste man inom f orskning, utbildning och organisationsutveckling ta hänsyn till både hälsoper spektivet (i betydelsen av välbefinnande – trots sjukdom) och det medicinska perspektivet (sjukdom) för a tt åstadk omma jämställd hälsa i stor stä - dernas utsatta områden och eftersom jämställdhet berör li vets alla områden för utsätts tvär vetenskapliga kunskaper ur ett kön/ g enusperspektiv inom både medicinska utbildning ar och inom vårdutbildningar. Detta saknas idag.”18
Socialt arbete
I regeringens proposition 1996/97:5 betonas att det är angeläget att forskningen inom området socialt arbete i hög re grad inriktas mot systematisk kunskapsutveckling i syfte att förbättr a den vetenskapliga grunden för det sociala arbetet. Man betonar en kr aftsamling på bland annat alkoholforskningsområdet och forskning kring utsatta barns villkor samt de handikappades och de äldres villkor.
Tillämpad folkhälsoforskning
Genom ett tillägg till hälso- och sjukvårdslagen (en ny 26 b §) har landsting och kommuner från den 1 januari 1997 ålagts ett ansvar för att medverka vid finansiering, planering och genomför ande av bland annat folkhälsovetenskaplig forskning. Motivet är, enligt regeringen, att landstingens FoU-verksamhet utgör en allt viktig are del av den tillämpade svenska folkhälsoforskningen.
Dessvärre tenderar kunskapsunderlag som utarbetas av de samhällsmedicinska enheterna att användas i liten utsträc kning inom hälso- och sjukvården. Detta kan bero på att hälso- och sjukvården delvis söker svar på andra frågor än dem de samhällsmedicinska enheterna analyserar.
För eträdare för kommunerna hävdar också att de material som utarbetas av de samhällsmedicinska enheterna, eller av hälso- och
18 ”Att se det man inte ser”, Bilaga till SOU 1998:25 Storstadskommittén, Socialdepartementet
| 182 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium | SOU 1998:25 |
sjukvården i övr igt, kan vara för teor etiskt och för medicinskt beto - nat och att man därför har svår t att se den praktiska nyttan av materialen. Detta problem speglas också i en undersökning av Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet, där flera av de intervjuade pekade på krockar mellan dels ett medicinskt och socialt språkbruk och olika synsätt, dels mellan ett kvantitativt och ett kvalitativt språk som ibland lägger hinder i vägen för samverkan mellan kommuner och landsting.19
Sammanfattande kommentar
Målet att minska ojämlikheten i hälsa har under lång tid oc h i bred politisk enighet framhållits som centralt. Trots många aktör er har dessvärre framgångarna uteblivit när det gäller sträv anden att minska de sociala skillnaderna i hälsoutveckling. Detta har vi tydligt visat i del 1.
I del 2 har vi för sökt bel ysa att det finns en bred syn på folkhälsobegreppet och att det har kommit att alltmer inriktas på hälso - främjande insatser och på att skapa stödjande miljöer . Hälsa kan inte skiljas från fråg or som rör den inr e och yttre miljön, arbete, fritid, boende, kultur och den sociala dimensionen. Kommunerna har fått en alltmer betydande roll i folkhälsoarbetet. På f lera håll bildas lokala folkhälsoråd med tydlig kommunområdes eller stadsdelsnämnds bas. Under beteckningen folkhälsoarbete drivs många olika projekt inom vitt skilda verksamhetsområden.
Från statsmaktens sida har allt sedan hälso- och sjukvårdslagens tillkomst landstingens strategiska betydelse på folkhälsoområdet understrukits. Det sägs att hälso- och sjukvården bör ta tillvara, bearbeta och utnyttja den information om risker i människors livsmiljö som observeras i det dagliga arbetet. Dessa kunskaper bör komma till användning i det egna för ebyggande arbetet och utgör a underlag för för ebyggande åtgär der inom andra samhällssektorer. Detta samtidigt som nöd vändigheten av insatser från andra samhällssektorer och framför allt av tvärsektoriell samverkan på lokal, regional och nationell nivå kommit att betonas alltmer kraftfullt.
Landstingens FoU-verksamhet utgör en allt viktig are del av den tillämpade svenska folkhälsoforskningen, även om de material som arbetas fram vid de samhällsmedicinska enheterna används i liten utsträckning. Detta kan bero på att de är för teor etiska.
19 Samverkan i folkhälsofråg or mellan kommuner och landsting, Svenska kommunförbundet 1996.
SOU 1998:25 Folkhälsan – allas ansv ar men ingens imperium 183
På motsvarande sätt förf aller det förhålla sig med en del a v det material som universiteten och högskolorna står för . Mottagarna upplever inte att de får sina fråg or besvarade. Det kan bero på att utbildningarna ligger på en för teor etisk nivå för a tt kunna omsättas i praktiskt handlande.
Svårigheten att för medla och använda information kan ha fler för - klaringar. En torde ligga i att folkhälsorapporter ofta är alltför deskriptiva och endast i liten grad analyserande och åtgär dsinriktade. En annan för klaring är de språkoc h kulturskillnader som fortfarande finns mellan olika aktör er, kanske framför allt mellan medi - cinska för eträdare och för eträdare för andr a sektorer. Det kan vara bristande kompetens hos mottagarna att både tolka och beställa material. Det kan finnas otillräcklig för ståelse för pr aktiska frågeställningar bland forskare och forskningsinstitutioner. Det kan också vara ett uttryck för br istande vilja att samarbeta, än för svår igheter att för stå varandras språk och kultur. Att olika aktör er ”talar förbi” varandra för svårar arbetet med att skapa jämlika villkor för en posi - tiv hälsoutveckling.