Traditionell eller rationell
Statens offentliga utredningar 2026:49
Traditionell eller rationell
En premiepension som kan nå målen
Betänkande av Utredningen om premiepensionssystemets försäkringsformer under utbetalningstiden
Stockholm 2026
SOU 2026:49
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Multiply Solutions
Tryck och remisshantering: Multiply Solutions, Stockholm 2026
ISBN 978-91-525-1585-3 (tryck)
ISBN 978-91-525-1586-0 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Anna Tenje
Regeringen beslutade den 8 maj 2025 att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att ta fram en analys av hur premiepensionssyste- mets försäkringsformer fungerar under utbetalningstiden. Uppdra- get inkluderade att analysera hur väl premiepensionssystemets nuvarande försäkringsformer (fondförsäkring och traditionell för- säkring) fungerar under utbetalningstiden och ta ställning till om det bör skapas en särskild utbetalningsprodukt. Syftet var att be- döma om nuvarande utformning och förvaltning är den mest ända- målsenliga sett till pensionärernas bästa under utbetalningstiden. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2025:48). Till särskild utredare förordnades samma dag justitie- rådet Mikael Westberg.
Som experter i utredningen förordnades från och med den 18 sep- tember 2025 avdelningschefen Katarina Ahlstedt, departements- sekreteraren Alexandra Carlsson, chefaktuarien Erland Ekheden, seniora analytikern Claes Folkmar, avdelningschefen Mia Liblik, kanslirådet Yvonne Neese, ämnessakkunnige Stefan Oscarson, ställföreträdande kanslichefen Maria Strömqvist samt avdelnings- chefen Håkan Tobiasson. Aktuarien Linda Perkiö förordnades som expert från och med den 30 april 2026.
Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den
15 augusti 2025 (till och med den 14 maj 2026) civilingenjören Elin Berglöf. Ekonomen Jonas Westberg var anställd som sekreterare från och med 15 augusti 2025 till och med den 31 januari 2026. För- valtningsrättsfiskalen Arash Moosavian anställdes som sekreterare från och med den 7 januari 2026 och anställdes som huvudsekre- terare från och med den 15 maj 2026. Förvaltningsrättsfiskalen Isak Härdin anställdes som sekreterare från och med den 11 mars 2026.
Ekonomen Ole Settergren fick i uppdrag av utredningen att bistå densamma med expertkompetens från och med den 3 oktober 2025.
Utredningen överlämnar härmed betänkandet Traditionell eller rationell. En premiepension som kan nå målen (SOU 2026:49). Till betänkandet fogas två särskilda yttranden av experterna Erland Ekheden och Mia Liblik.
Stockholm i augusti 2026
Mikael Westberg
Arash Moosavian
Isak Härdin
Innehåll
1.1Förslag till lag om avveckling av Pensionsmyndighetens
livränteverksamhet .................................................................. | |
1.2 Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken............ |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2017:230) om
| |
premiepensionssystemet......................................................... |
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om
allmänna pensionsfonder (AP-fonder).................................. |
ställning och utveckling .......................................................... |
1.6Alternativt förslag till lag om avveckling av
3
Innehåll | SOU 2026:49 |
| ||
| av premiepensionssystemet ......................................... | |
Inledning ................................................................................. | ||
4.3Förarbeten om reformeringar
av premiepensionssystemet.................................................... | |
4.4 Spararna ställs inför svåra val ............................................... |
4.4.1Förändring av blankett påverkade spararnas
beteende................................................................. |
4.4.2Andra utredningar och rapporter
4.5.3Grundläggande att beakta risken i hela den
allmänna ålderspensionen ..................................... |
4
SOU 2026:49Innehåll
5.1.5Sammanfattning av utvärdering av
|
| ||
|
| ||
|
| ||
Risknivå under utbetalningstiden .............................. | |||
Inledning................................................................................ | |||
6.2År 2000–2009: Två statliga utbetalningsprodukter med
olika risknivåer ...................................................................... | |
6.3 År 2010–2025: Risknivåerna blir allt mer lika ..................... |
6.4Utredningens tolkning av målet
för premiepensionssystemet................................................. |
6.4.1Av avkastningsmålet framgår ett av
| ||
| ||
| av utbetalningsmålet är möjliga............................. |
7 Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension. 165
7.1 Inledning................................................................................ |
7.2Önskvärda egenskaper för en statlig
utbetalningsprodukt för premiepension.............................. | ||
Fyra önskvärda egenskaper ................................... | ||
7.2.2Metoder för utjämning kan sänka
7.2.3Successiv sänkning av risk inför uttag
| ||
5
Innehåll | SOU 2026:49 |
7.3Har nuvarande statliga utbetalningsprodukter
7.4Irrationellt att fortsätta erbjuda traditionell försäkring i
premiepensionen................................................................... |
7.4.1Det finns intressekonflikter och risk för
| förtroendeskada..................................................... | |
| ||
|
7.4.3Utveckling av traditionell försäkring möjlig –
men räcker inte...................................................... |
7.5AP7 Såfa ska vara statens utbetalningsprodukt för
8.3.2Avveckling strider inte mot grundlag
| ||
| ||
| förvaltningsrättsliga principer .............................. |
8.3.4Särskilt om att ta bort de garanterade
| beloppen ................................................................ | |
6
SOU 2026:49 | Innehåll |
8.4Överväganden om lämpligheten av alternativen för
avveckling .............................................................................. | ||
8.5Möjligheten att välja utbetalning i form av traditionell
försäkring ska tas bort .......................................................... | |
8.6 Pensionärer som har traditionell försäkring........................ |
8.6.1Den traditionella försäkringen blir en produkt under avveckling (run-off med
9.2Pensionsmyndighetens kapitalförvaltning
9.3.1Förvaltning av traditionell försäkring under
avveckling............................................................... |
9.3.2Förvaltning av traditionell
7
Innehåll | SOU 2026:49 |
Författningskommentar ............................................ | ||
| ||
| av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet ................... | |
Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken...... |
13.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i
premiepensionssystemet ...................................................... | |
| |
allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ............................... |
8
SOU 2026:49 | Innehåll |
9
Sammanfattning
Utredningens uppdrag
Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera hur väl premie- pensionssystemets nuvarande försäkringsformer (fondförsäkring och traditionell försäkring) fungerar under utbetalningstiden och ta ställning till om det bör skapas en särskild utbetalningsprodukt. Syf- tet är att bedöma om nuvarande utformning och förvaltning är den mest ändamålsenliga sett till pensionärernas bästa under utbetal- ningstiden.
Utredningen ska med utgångspunkt i målet för premiepensions- systemet utreda behovet av en särskild utbetalningsprodukt för pre- miepensionssystemet.
Utredningen ska vidare analysera hur ändamålsenlig den traditio- nella försäkringen inom premiepensionen är med avseende på nyt- tan för pensionärerna och målet för premiepensionssystemet. I detta ingår att analysera hur väl den traditionella försäkringen fungerar för pensionärerna utifrån målet för premiepensionssystemet samt utreda möjligheterna att förändra försäkringens utformning i syfte att den ska ge högre måluppfyllelse eller på annat sätt förbättra nyt- tan för pensionärerna.
Utredningen ska vidare analysera om det utöver fondtorgets urval fortfarande är motiverat med två statliga utbetalningsprodukter, det vill säga både en traditionell försäkring och förvalet med dess genera- tionsprofil.
Om utredningen bedömer att det fortfarande finns skäl för två utbetalningsprodukter, ska utredningen ta ställning till vilka skill- nader det bör vara mellan dem och då ta särskild hänsyn till hur skill- naderna kan göras så tydliga att det för de flesta går att göra ett upp- lyst och medvetet val mellan produkterna.
11
Sammanfattning | SOU 2026:49 |
Om utredningen bedömer att det finns skäl för att det enbart bör finnas en statlig utbetalningsprodukt, ska utredningen ta ställ- ning till om en ny utbetalningsprodukt bör tas fram som ersätter de nuvarande eller om någon av de nuvarande bör avskaffas.
Utredningen ska vidare utreda vilken myndighet som är bäst läm- pad att förvalta det premiepensionskapital som i dag förvaltas av Pensionsmyndigheten. Vid den bedömningen ska utredningen främst ta hänsyn till avkastning och nytta för pensionsspararna, samhälls- ekonomisk effektivitet och säkerhet i förvaltningen samt till möjlig- heten att upprätthålla ett tillräckligt oberoende i förhållande till reger- ingen i fråga om kapitalförvaltningen.
Om utredningen bedömer att Pensionsmyndigheten är bäst läm- pad för uppdraget ska utredningen vidare föreslå förändringar i regler- ingen för Pensionsmyndighetens kapitalförvaltning.
Staten bör ta ansvar för valsituationen och måluppfyllelsen
Av utredningens direktiv framgår att en utbetalningsprodukt för premiepensionssystemet ska uppfylla systemets lagstadgade mål. Det förefaller ologiskt, närmast uteslutet, att staten först skulle sätta upp mål för premiepensionssystemet och sedan erbjuda en eller flera stat- liga produkter som i förväntan inte uppfyller målen. Utredningen gör därför bedömningen att premiepensionssystemet inte bör erbjuda någon statlig utbetalningsprodukt som inte förväntas uppfylla målen.
Ologiskt att staten erbjuder en utbetalningsprodukt som inte förväntas uppfylla statens egna mål
Målets formulering om att premiepensionsutbetalningarna bör vara allt mer förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående utbetalningstiden (utbetalningsmålet), gör att det med de befintliga utformningarna av förvalet AP7 Såfa, traditionell försäkring och fon- der på fondtorget endast är förvalet AP7 Såfa som har förutsätt- ningar för att uppfylla utbetalningsmålet.
Det är rimligt och logiskt att staten erbjuder åtminstone en pro- dukt som har förutsättningar att nå målet som staten själv har satt upp. Att premiepension under utbetalning från fonder på fondtor-
12
SOU 2026:49 | Sammanfattning |
get inte uppfyller utbetalningsmålet kan rättfärdigas med att det är en nödvändig följd av principen om valfrihet. Men att staten erbju- der ytterligare en produkt, traditionell försäkring, som inte uppfyl- ler målet och där staten inte heller har utformat den för att göra det, är svårbegripligt och svårt att motivera. Av det skälet bör den pro- dukt som inte uppfyller målet antingen förändras eller tas bort, alter- nativt bör, om produkten ändå är önskvärd, målet justeras utifrån att en traditionell försäkring ska finnas.
Irrationellt att pensionärerna måste välja mellan två liknande statliga produkter för att få ut sin premiepension
Av olika aktörers analyser, rapporter och utredningar om premie- pensionssystemet framträder en övergripande slutsats om utbredd okunskap och ointresse för pensionsfrågor. Särskilt allvarlig är Riks- revisionens slutsats att staten inte tagit ett tillräckligt ansvar för att göra pensionssystemet tydligt och begripligt, och att pensionssyste- met är så pass komplicerat att många individer har svårt att göra med- vetna val trots den information som ges. Utredningen anser att pro- blemen förstärks när omedvetna val är oåterkalleliga som när det gäller övergången till traditionell försäkring i premiepensionen.
I vissa avseenden är förvalet AP7 Såfa och den traditionella försäk- ringen relativt lika. Det gäller till exempel risknivå, förväntad snitt- avkastning och det faktum att en institutionell förvaltare, i båda fallen staten, har eller övertar ansvaret för att placera tillgångarna och ombesörjer val kopplat till detta ansvar. Likheterna bidrar till den redan svåra, kanske omöjliga, uppgiften för försäkringsgivaren att förmedla information så att pensionärer kan göra ett medvetet val mellan produkterna.
Nuvarande utformning av premiepensionssystemet, där indivi- der behöver välja mellan två förhållandevis likartade produkter för att kunna ta ut sin premiepension innebär ett val som det inte är rationellt att tvinga försäkrade att göra inom ett obligatoriskt social- försäkringssystem.
13
Sammanfattning | SOU 2026:49 |
Tillräckligt med en (1) statlig utbetalningsprodukt vid sidan av fondtorget
Om det ska finnas flera statliga utbetalningsprodukter i premiepen- sionssystemet vid sidan om de privata på fondtorget bör det finnas reella skillnader mellan produkterna, och det bör dessutom röra sig om skillnader som är möjliga att förmedla till dem som ska välja mel- lan produkterna. Ett sätt att åstadkomma åtminstone en reell skillnad är att sänka risken i någon av produkterna, förmodligen lämpligast i traditionell försäkring, och därmed erbjuda en statlig utbetalnings- produkt med låg risk och en annan med medel- eller hög risk.
Men en utbetalningsprodukt med låg risk kommer i förväntan inte att nå avkastningsmålet (att avkastningen på pensionsspararnas fonderade medel bör vara tydligt högre än förändringen av inkomst- index men utan garantier om viss avkastning). Det förefaller ologiskt att staten tillhandahåller en produkt som inte når de mål som staten satt upp. En bättre lösning enligt utredningens uppfattning är att de pensionärer som vill ha låg risk får välja sådana fonder på fond- torget. För det ändamålet finns redan den statliga riskprofilen AP7 Försiktig och räntefonder på fondtorget. En sådan ordning överens- stämmer också med regeringens och riksdagens bedömning att för den som vill ha en annan risknivå än förvalet finns möjligheten att göra val på fondtorget för att anpassa sitt sparande så att större vikt läggs vid antingen förbättrade avkastningsmöjligheter eller ännu mer stabila utbetalningar.
Utredningen anser att det är angeläget att de pensionärer som verkligen värderar låg risk så högt att de är beredda att betala med låg förväntad avkastning gör ett aktivt val med den innebörden. Erfa- renheterna av val såväl inom som utanför premiepensionen är att många val sker utan medvetenhet om sådana avvägningar.
Det kan finnas fördelar med att staten erbjuder flera utbetalnings- produkter med olika egenskaper, som anpassas till olika pensionä- rers behov. För att dessa fördelar ska bli verkliga krävs dock både att produkterna uppfyller pensionärers behov och att pensionärerna har förmåga att göra ett medvetet val mellan dem. Det senare krä- ver skillnader i produktegenskaper som är tydliga, relevanta och möj- liga att kommunicera till försäkrade i ett obligatoriskt allmänt pen- sionssystem. Givet de svårigheter som finns att utforma sådana utbetalningsprodukter och de svårigheter som de flesta sparare där-
14
SOU 2026:49 | Sammanfattning |
med har att välja mellan dem drar utredningen slutsatsen att de egen- skaper som staten anser att en utbetalningsprodukt bör innehålla bör återfinnas i en (1) enda statlig produkt vid sidan av fondtorgets utbud av fonder. Utredningen gör därför bedömningen att det inte bör erbjudas flera statliga utbetalningsprodukter i premiepensions- systemet.
Staten tar därigenom tydligt ansvar för den för de flesta pensio- närer närmast omöjliga valsituationen mellan fondförsäkring och traditionell försäkring.
Premiepensionsbeloppen kommer
att minska och bör tillåtas att göra det
För att nå målet för premiepensionssystemet under utbetalnings- tiden behöver en avvägning mellan hög avkastning och låg risk för sänkta pensioner göras.
Det framgår av lag att avkastningsmålet gäller under både sparande- och utbetalningstiden. Det innebär att relativt hög risk behöver tas även under utbetalningstiden, alternativt behöver lägre risk under utbetalningstiden kompenseras med högre risk under sparandetiden. Utredningen har inte funnit några skäl som talar mot en sådan ord- ning. Snarare gynnas pensionärerna i förväntan av detta, särskilt pen- sionärer med låga inkomster.
I utbetalningsmålet framträder målkonflikten mellan hög avkast- ning och låg risk för sänkta pensioner. Målkonflikten är beskriven i förarbetena, men utbetalningsmålet riskerar att feltolkas eller miss- förstås. Utredningen bedömer att den rimligaste och mest ändamåls- enliga tolkningen är att utbetalningsmålet tar sikte på övergången från sparare till pensionär genom ett successivt skifte från hög andel riskfyllda tillgångar till mindre riskfyllda tillgångar. En sådan tolk- ning ryms i bestämmelsens ordalydelse.
Ett sätt att hantera målkonflikten är att införa metoder för ut- jämning av pensionsutbetalningarna. Men minst lika centralt är att anlägga synsättet att premiepensionsbeloppen kommer att variera och ganska ofta minska, och bör tillåtas att göra så om avkastnings- målet ska nås. Denna variation är en nödvändig följd av ett av syf- tena med premiepensionssystemet, och önskemålet om högre pen- sioner genom investeringar på kapitalmarknaden.
15
Sammanfattning | SOU 2026:49 |
Det är irrationellt att fortsätta erbjuda traditionell försäkring i premiepensionen
Den traditionella försäkringen saknar önskvärda egenskaper för en statlig utbetalningsprodukt i premiepensionen
Utredningen bedömer att en statlig utbetalningsprodukt för premie- pensionen bör för det första uppfylla det lagstadgade målet för premie- pensionssystemet, för det andra vara enkel att förstå för pensionären, för det tredje ge möjlighet att byta utbetalningsprodukt under utbetal- ningsperioden samt för det fjärde ha låga och transparenta kostnader.
Utredningen har utvärderat de två statliga befintliga utbetalnings- produkterna mot de önskvärda egenskaperna för en utbetalningspro- dukt för premiepensionen. Av utvärderingen framgår att utredningens bedömning är att traditionell försäkring inte uppfyller målet för premiepensionssystemet. Det är en produkt som är svår att förstå för pensionären. Det är inte heller möjligt att välja bort traditionell för- säkring när man väl valt den, åtminstone inte i dess befintliga kon- struktion. Vidare anser utredningen att de indirekta kostnaderna i form av lägre förväntad avkastning på grund av de garanterade belop- pen gör att traditionell försäkring inte kan anses ha transparenta eller låga kostnader. Det innebär att den traditionella försäkringen sak- nar önskvärda egenskaper för en statlig utbetalningsprodukt för premiepension.
Garanterade belopp är inte en önskvärd egenskap
Utredningen bedömer att garanterade belopp inte bör ingå som en komponent i en utbetalningsprodukt för premiepension.
Det beror på att utredningen anser att en utbetalningsprodukt med en garanti är ett bakvänt sätt att bestämma risknivå. Det gör det också svårare att styra produkten mot målet för premiepensions- systemet eftersom risknivån, och därmed avkastningen och volatili- teten, endast blir en funktion av garantin. Detta är särskilt problema- tiskt när det i målet uttryckligen anges att det inte ska förekomma garantier om viss avkastning. I den mån garantins värde ska avse en känsla av trygghet saknar det också stöd i, och kan rentav hävdas gå emot, det lagfästa målet för premiepensionssystemet.
16
SOU 2026:49 | Sammanfattning |
Vidare anser utredningen att pensionssystemets grundskydd redan fyller en garantiliknande funktion i det allmänna pensionssystemet och tillser att pensionärerna inte riskerar fattigdom. Dessutom är utredningens slutsats när det gäller hur de garanterade beloppen bör kvalificeras rättsligt att det inte rör sig om formella garanti- åtaganden från statens sida till pensionärerna utan i stället försäk- ringstekniska åtaganden som finansieras kollektivt inom den tradi- tionella försäkringen och i förlängningen eventuellt av sparare och pensionärer med fondförsäkring. En sådan finansieringsmodell fram- står som anmärkningsvärd och problematisk ur ett konstitutionellt perspektiv.
Utredningen anser också att staten har en skyldighet att erbjuda produkter som är rationella och logiska. Bara förekomsten av en ”garanti” signalerar att den har ett värde, annars skulle inte staten erbjuda den. Det blir ett slags cirkelresonemang där staten erbjuder något med oklart värde och spararna därmed tror att den har ett värde. Utredningen anser att garantin i premiepensionens traditio- nella försäkring är en chimär som leder till överförsäkring, och att kostnaden i form av utebliven avkastning är alltför hög.
Utredningen gör sammantaget bedömningen att en garanti eller garanterade belopp därför inte bör ingå som en komponent i en stat- lig utbetalningsprodukt för premiepension.
Det saknas hållbara motiv för att erbjuda traditionell försäkring
Utredningen bedömer dels att det skäl som anfördes för att införa traditionell försäkring i premiepension, nämligen att undvika månads- vis variation i utbetalningarna, har visat sig sakna grund, dels att det är problematiskt att traditionell försäkring erbjuds i premiepensio- nen utan att det finns några av lagstiftaren fastställda och hållbara motiv för detta.
Trots att det ursprungliga motivet för en traditionell försäkring i premiepensionen föll bort tämligen omgående i samband med in- förandet har behovet av en traditionell försäkring inte omprövats tidigare, även om tidigare utredningar i någon mening har berört frå- gan. När en sådan omprövning nu sker anser utredningen att produk- ten är mer problematisk än önskvärd i premiepensionen.
17
Sammanfattning | SOU 2026:49 |
Utredningens kritik av traditionell försäkring gäller enbart just premiepensionens traditionella försäkring givet det sammanhang i vilket den tillhandahålls av staten. Kritiken avser således inte tradi- tionell försäkring i allmänhet. Den mest omfattande och betydelse- fulla användningen av traditionell försäkring återfinns inom tjänste- pensionen, där arbetsmarknadens avtalsparter är de främsta aktörerna.
Det finns intressekonflikter och risk för förtroendeskada
Pensionsmyndigheten har sedan 2022 i uppgift att utveckla premie- pensionssystemets valarkitektur. Med valarkitektur avses den pre- sentation av olika val, det stöd och den information som lämnas av Pensionsmyndigheten när en pensionssparare ska ange hur spara- rens premiepensionsmedel ska förvaltas. Valarkitekturen ska främja att en pensionssparare gör väl övervägda val om hur medlen ska för- valtas och har därför mycket stor betydelse för spararnas beslut om förvaltning.
Detta innebär att de beslut Pensionsmyndigheten fattar om val- arkitekturen kommer att få stor påverkan på hur kapitalet i premie- pensionssystemet fördelar sig mellan fonder på fondtorget, AP7 Såfa och den produkt som Pensionsmyndigheten förvaltar själv, det vill säga den traditionella försäkringen. Detta inger vissa betänklig- heter utifrån risken att valarkitekturen skulle kunna misstänkas gynna myndighetens egen produkt. Till detta kommer att Pensionsmyndig- heten ansvarar för att utvärdera premiepensionssystemets målupp- fyllelse, även för den egna produkten.
Utredningen anser att det innebär uppenbara intressekonflikter att Pensionsmyndigheten tillhandahåller en utbetalningsprodukt som myndigheten dessutom ska utvärdera, samtidigt som myndig- heten genom valarkitekturen kan påverka spararnas val. Dessa för- hållanden innebär betydande risker för förtroendeskada, varför den beskrivna intressekonflikten behöver undanröjas.
18
SOU 2026:49 | Sammanfattning |
AP7 Såfa har egenskaper som förknippas med traditionell försäkring
Premiepensionssystemets förval, AP7 Såfa, är en typ av produkt som saknas i tjänstepensionen. AP7 Såfa är en fondförsäkring med andra regler, bland annat delvis friare placeringsregler, än vad som gäller för de fondförsäkringar som erbjuds på såväl premiepensionens fond- torg som tjänstepensionens motsvarigheter. Dessa placeringsregler har gjort det möjligt för AP7 Såfa att erbjuda de försäkrade i förvalet egenskaper som liknar de som finns i en traditionell försäkring.
Det är vidare centralt att betrakta premiepensionens utformning och egenskaper samlat med inkomstpensionens dito. Om andelen aktier i både inkomst- och premiepensionen beaktas är den totala aktieexponeringen i den allmänna pensionen cirka 24 procent. Det är i linje med den aktieandel som premiepensionens traditionella försäkring hade år 2002–2008, och som är vanlig i traditionella för- säkringar under utbetalningstiden. Det talar för att de egenskaper som vanligen förknippas med traditionell försäkring, låg risk och högre säkerhet, redan finns i den samlade allmänna pensionen när den betraktas samlat.
Utveckling av traditionell försäkring möjlig – men räcker inte
Premiepensionens traditionella försäkring skulle kunna utvecklas på flera olika sätt för att kunna få åtminstone några av de egenska- per som utredningen bedömer att en statlig utbetalningsprodukt för premiepension bör ha.
När det gäller utbetalningsmålet med sänkning av risk vid över- gången från sparande- till utbetalningsfas bedömer utredningen att det sannolikt skulle vara möjligt att utforma premiepensionens tra- ditionella försäkring med någon form av årskullsförvaltning där olika åldersgrupper har varianter av den traditionella försäkringens till- gångsportfölj i syfte att uppnå olika risknivå.
När det gäller möjligheten att lämna produkten bedömer utred- ningen att det skulle vara möjligt att utforma den traditionella för- säkringen med en flytträtt som gör det möjligt att byta bort den när man väl har valt den.
En viktig aspekt av den önskvärda egenskapen att en statlig utbetal- ningsprodukt ska uppfylla målet är att produkten bör vara möjlig att utvärdera mot det lagstadgade målet. Eftersom den traditionella för-
19
Sammanfattning | SOU 2026:49 |
säkringen inte går att välja under sparandetiden är det heller inte möjligt att utvärdera den då. Det är troligen möjligt att utforma tra- ditionell försäkring så att den även kan väljas under sparandetiden.
Men samtliga dessa potentiella förändringar skulle leda till att traditionell försäkring i än högre utsträckning liknar förvalet AP7 Såfa. Utredningen har under utredningsarbetet inte funnit några utvecklingsidéer kopplade till traditionell försäkring som inte gör traditionell försäkring än mer lik AP7 Såfa. Utredningen anser att det vore en omotiverat dyr – och dessutom irrationell – förändring mot bakgrund av att AP7 Såfa, som redan finns, både har de önsk- värda egenskaperna för närvarande och bedöms ha förutsättningar att fortsätta ha dem.
Mot denna bakgrund är utredningens bedömning att det inte är motiverat att utveckla den traditionella försäkringen för att den ska få de egenskaper som utredningen bedömer att en utbetalningspro- dukt för premiepension bör ha. Det gör i sin tur att utredningen föreslår att den traditionella försäkringen ska sluta erbjudas och av- vecklas. Genom förslaget hanteras den intressekonflikt som i dags- läget består i att Pensionsmyndigheten både utformar produkten och ansvarar för valarkitekturen och informationsgivningen, sam- tidigt som myndigheten utvärderar samma produkt och jämför den mot konkurrerande produkter.
AP7 Såfa bör vara statens utbetalningsprodukt för premiepension
Förvalet AP7 Såfa bör vara statens utbetalningsprodukt
Utredningen anser att förvalet AP7 Såfa har de egenskaper som utredningen bedömer att en utbetalningsprodukt för premiepen- sionen bör ha. Den uppfyller målet för premiepensionssystemet, är tillräckligt enkel att förstå för pensionären, ger möjlighet att byta utbetalningsprodukt under utbetalningsperioden samt har låga och transparenta kostnader.
Mot denna bakgrund gör utredningen bedömningen att en ny statlig utbetalningsprodukt inte behöver tas fram.
Utredningen föreslår i stället att AP7 Såfa ska vara statens enda utbetalningsprodukt för premiepension.
20
SOU 2026:49 | Sammanfattning |
Som en följd av detta ska premiepensionens traditionella försäk- ring sluta att erbjudas och avvecklas.
Traditionell försäkring bör avvecklas som en run-off
Två alternativ för avvecklingen av den traditionella försäkringen
Cirka 400 000 pensionärer med premiepension har valt utbetalning i form av traditionell försäkring. Deras begäran om att ta ut premie- pensionen i den formen har beviljats i gynnande förvaltningsbeslut. Deras medel i fondförsäkring har därefter avyttrats och investerats i den traditionella försäkringen.
För denna grupp pensionärer redovisar utredningen två alterna- tiva förslag för avvecklingen av den traditionella försäkringen och hanteringen av åtagandet att infria de garanterade beloppen.
Det första alternativet går ut på att traditionell försäkring avskaf- fas även för dessa pensionärer och att pensionsmedlen förs över till AP7 Såfa. I det alternativet föreslås att åtagandet om garanterade belopp upphör att gälla vid ikraftträdandet av förslaget. Härefter benämns alternativet också som en snabb avveckling.
Det andra alternativet går ut på att de aktuella pensionärernas pensionsmedel inte ska föras över till AP7 Såfa, utan att pensionä- rerna i stället får ha kvar den traditionella försäkringen som en pro- dukt under avveckling (så kallad run-off). I det alternativet kvarstår åtagandet om garanterade belopp. Det införs samtidigt en möjlighet för pensionärerna att begära en övergång och överföring av pensions- medlen från den traditionella försäkringen till fondförsäkring (så kallad flytträtt). Härefter benämns detta alternativ också som en långsam avveckling eller run-off.
Det finns rättsliga förutsättningar för båda alternativen
Utredningen har analyserat de rättsliga förutsättningarna för att genomföra lagstiftning enligt de två redovisade alternativen. Utred- ningens slutsats är sammanfattningsvis att det inte finns några rätts- liga hinder mot genomförandet av något av alternativen.
21
Sammanfattning | SOU 2026:49 |
Denna slutsats innebär att valet mellan de alternativa förslag som utredningen presenterar i första hand kommer att bero på övervägan- den om vilket av förslagen som bedöms mest lämpligt.
Utredningen förordar långsam avveckling av traditionell försäkring
Utredningen bedömer att en långsam avveckling (run-off med flytt- rätt) av den traditionella försäkringen utgör en lämpligare och mer ändamålsenlig hantering för de pensionärer som redan har traditio- nell försäkring, jämfört med en snabb avveckling. Utredningen före- slår därför att regeringen i första hand ska gå vidare med det alter- nativet.
Det huvudsakliga skälet till att utredningen förordar den lång- samma avvecklingen är att den bedöms vara mer förenlig med all- männa förvaltningsrättsliga principer. Det finns även goda skäl som talar för en snabb avveckling, men de skälen är enligt utredningen inte tillräckligt tungt vägande. Det beror i hög grad på att utred- ningen lägger särskild vikt vid att det offentligrättsliga regelverket bör vara förutsebart och att enskilda måste kunna lita på de utfästel- ser det allmänna har gjort. Lagstiftaren gör klokt i att tillämpa en försiktighetsprincip när det kommer till att dra in eller ändra beslut som enskilda har rättat sig efter. På så vis kan ett högt förtroende till rättsstaten och de allmänna institutionerna bibehållas.
Skälen som talar för lämpligheten i och nödvändigheten av en snabb avveckling kommer att successivt bli starkare i framtiden. Vid någon tidpunkt behöver en sådan avveckling ske även om den lig- ger längre fram i tiden. Utredningen lämnar därför redan nu alter- nativa författningsförslag.
Den traditionella försäkringen görs om till en run-off med flytträtt
Utredningen föreslår att pensionärer som tar ut sin premiepension i form av traditionell försäkring ska, åtminstone initialt, ha kvar tra- ditionell försäkring som en produkt under avveckling (run-off).
Utredningen föreslår att det införs en möjlighet för pensionärer med traditionell försäkring att begära en övergång och överföring av pensionsmedel till fondförsäkring (flytträtt).
22
SOU 2026:49 | Sammanfattning |
Utredningen föreslår att Pensionsmyndigheten med anledning av förslagen ska genomföra nödvändiga förändringar i den traditio- nella försäkringen samt lämna tydlig information om ändringarna till den berörda gruppen pensionärer. I den lämnade informationen bör det tydligt redogöras för den införda flytträtten, dess innebörd och hur pensionärerna går till väga om de vill begära en överföring av pensionsmedlen till fondförsäkring.
Utredningen föreslår att Pensionsmyndigheten ges i uppdrag att, i samband med den årliga utvärderingen av premiepensionssystemet, även följa upp och utvärdera lämpligheten i att ha kvar den traditio- nella försäkringen som en produkt under avveckling. Utvärderingen ska årligen redovisas till regeringen. Pensionsmyndigheten ska, så snart behov av en slutlig avveckling av traditionell försäkring har identifierats, göra en hemställan om detta till regeringen.
Ansvar för kapitalförvaltningen
Förvaltning av traditionell försäkring under avveckling
Eftersom utredningen föreslår att den traditionella försäkringen av- vecklas blir frågan om vilken myndighet som ska förvalta kapitalet i den traditionella försäkringen en följd av hur den avvecklas.
I alternativet med en långsam avveckling, som förordas av utred- ningen, kan den faktiska slutpunkten för avvecklingen mycket väl hamna flera decennier framåt i tiden. Utredningen bedömer trots det att det inte finns skäl att under en sådan långsam avveckling flytta ansvaret för kapitalförvaltningen från Pensionsmyndigheten. Den långsamma avvecklingen förstärker behovet av ett tätt sam- arbete med myndighetens aktuarier för att säkerställa en rättvis han- tering av bland annat kostnaderna för de pensionärer vars medel är kvar i den traditionella försäkringen. Till detta kommer de särskilda kostnader och risker som under alla omständigheter förväntas upp- stå vid en flytt av ansvaret för kapitalförvaltningen. Utredningen anser att det finns skäl för att undvika dessa kostnader och risker vid en avveckling av produkten, jämfört med en fortsättning eller utveckling av densamma. Med iakttagande av en försiktighetsprin- cip framstår det som rimligt att under avvecklingsperioden inte göra några större organisatoriska förändringar. Eftersom såväl be- ståndet som kapitalet i den traditionella försäkringen successivt
23
Sammanfattning | SOU 2026:49 |
kommer att minska i detta scenario bedöms att myndigheten har tillräckliga resurser och förutsättningar för uppgiften. Pensions- myndigheten kan inom befintligt ansvar göra de förändringar i den interna organisationen som uppgiften kräver.
I det andra alternativet, det vill säga en snabb avveckling, ska samtliga tillgångar föras över till AP7 Såfa. Det innebär att det är Sjunde AP-fonden som kommer att förvalta kapitalet vid en snabb avveckling. Utredningen bedömer att Sjunde AP-fonden uppfyller de krav som framgår av kommittédirektiven och övriga utgångs- punkter för statlig kapitalförvaltning.
Utredningen föreslår vidare att Pensionsmyndigheten ges i upp- drag att under avvecklingen av traditionell försäkring följa upp och lämna förslag till regeringen om hanteringen av innehavet i bolaget Heimstaden Bostad AB.
Förvaltning av traditionell försäkring om den inte avvecklas
Om traditionell försäkring inte avvecklas bedömer utredningen att kapitalförvaltningen inte bör skötas av Pensionsmyndigheten. Det beror främst på att kapital förvaltat av Pensionsmyndigheten inte säkerställer ett tillräckligt oberoende till regeringens styrning. Det ligger nära till hands att uppgiften ges till en AP-fond. Denna fråga bör dock bli föremål för fortsatt analys om regeringen och riksdagen
–mot utredningens avrådan – beslutar att den traditionella försäk- ringen ska fortsätta att erbjudas.
Den tillfälliga förvaltningen
Regeringen bör överväga en översyn av regleringen av den tillfälliga förvaltningen, dels för att öka möjligheterna till högre avkastning, dels för att stärka oberoendet till regeringen. Innan en sådan över- syn är genomförd är det inte relevant att lämna förslag på ny ansva- rig myndighet för den tillfälliga förvaltningen.
24
SOU 2026:49 | Sammanfattning |
Samlad utvärdering av premiepensionsreformer
Utredningen bedömer att alla förändringar av premiepensionssyste- met sedan pensionsöverenskommelsen år 2017 bör utvärderas sam- lat. Utredningen föreslår att Inspektionen för socialförsäkringen får uppdraget samt att utvärderingen påbörjas fem år efter ikraft- trädandet av förslaget.
Förslagens konsekvenser
För pensionssparare och pensionärer innebär utredningens förslag bland annat att den svåra valsituationen underlättas, att det ges för- utsättningar för i förväntan högre pensioner samt att övergången från sparare till pensionär förenklas. För de pensionärer som valt traditionell försäkring tillämpas en försiktighetsprincip som respek- terar deras tidigare val samtidigt som de ges en flytträtt till fondför- säkring, i linje med principen om valfrihet.
För Pensionsmyndigheten innebär förslagen bland annat ett fokus på myndighetens huvuduppdrag och ett mer renodlat försäkrings- givarskap inom premiepensionen. Sjunde AP-fonden får i sin tur på sikt samlat ansvar för statens kapitalförvaltning i premiepensions- systemet. Det innebär att Kammarkollegiet, som i dagsläget har upp- draget att förvalta den traditionella försäkringens obligationsport- följ, på sikt förväntas få minskade resurser.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
De föreslagna författningarna ska enligt utredningens förslag träda i kraft den 1 januari 2028.
25
Summary
The Inquiry’s remit
The terms of reference require the Inquiry to analyse how well the premium pension scheme’s current forms of insurance (unit-linked and traditional insurance) are functioning during the decumulation phase, and to decide whether a separate pension product should be created. The aim is to assess whether the current design and manage- ment is the most appropriate in view of the best interests of the pen- sioners during the decumulation phase.
Based on the overall goal for the premium pension scheme, the Inquiry is to investigate the need for a separate pension product for the premium pension scheme.
The Inquiry is also to analyse how serviceable the traditional in- surance within the premium pension scheme is with reference to the benefit for the pensioners and the overall goal for the premium pension scheme. This includes analysing how well the traditional insurance is functioning for the pensioners based on the overall goal for the premium pension scheme, and investigating the possibilities of changing the design of the insurance so that it will better achieve the objective, or otherwise improve the benefit for the pensioners.
In addition to the fund selection offered, the Inquiry is to analyse whether two public pension products are still justified, i.e. both a tra- ditional insurance and the preselection product with its generational profile.
If the Inquiry does assess that there are still reasons to retain two pension products, the Inquiry is to consider what differences there ought to be between them, taking particular account of how these differences can be made so clear that most people will be able to make an informed and conscious choice between the products.
27
Summary | SOU 2026:49 |
If the Inquiry assesses that there are reasons why there should be only one public pension product, the Inquiry is to decide whether a new pension product should be developed that replaces the current products, or whether one of the current ones should be abolished.
The Inquiry is to also investigate which government agency is best suited to manage the share of premium pension assets cur- rently managed by the Swedish Pensions Agency. In making its assessment, the Inquiry is to take into account first and foremost the yield and benefit for the pension savers, socio-economic effi- ciency, and security and soundness in the management, as well as the possibility of maintaining sufficient independence from the Swedish Government in the asset management.
Furthermore, if the Inquiry assesses that the Swedish Pensions Agency is best suited for the task, the Inquiry is to propose changes in the regulation of the Swedish Pensions Agency’s asset management.
The state should take responsibility for the choice situation and achieving the objectives
It follows from the Inquiry’s terms of reference that a pension pro- duct for the premium pension scheme must achieve the statutory objectives of the scheme. It seems illogical, almost out of the ques- tion, that the state should first set objectives for the premium pen- sion scheme and then offer one or more public products that are not expected to achieve these objectives. The Inquiry therefore considers that the premium pension scheme should not offer any public pen- sion product that is not expected to achieve the objectives.
Illogical that the state offers a pension product
that is not expected to achieve the state’s own objectives
The formulation of the payment objective (utbetalningsmålet) – that premium pension payments should become increasingly stable and predictable in relation to the remaining decumulation period – means that, given the design of the existing preselection AP7 Såfa, tradi- tional insurance, and the funds in the fund selection, only the pre- selection AP7 Såfa has the prerequisites to meet the payment objective.
28
SOU 2026:49 | Summary |
It is reasonable and logical that the state should offer at least one product that is able to achieve the objective that the state itself has set. During the decumulation phase with payments from funds in the fund selection, the fact that the premium pension does not achieve the payment objective can be justified by the fact that it is a neces- sary consequence of the principle of freedom of choice. But the fact that the state offers another product, traditional insurance, which neither achieves this objective nor is designed to do so, is difficult to comprehend and difficult to justify. For this reason, the product that does not achieve the objective should either be changed or dis- continued or, if the product is still deemed desirable, the objective should be adjusted on the basis that a traditional insurance product must be available.
Irrational that the pensioners must choose between two similar public products to draw down their premium pension
From the analyses, reports and inquiries by various actors concer- ning the premium pension scheme, an overall conclusion emerges that there is widespread ignorance of and disinterest in pension matters. Especially serious is the Swedish National Audit Office’s conclusion that the state has not taken sufficient responsibility to make the pension system clear and comprehensible, and that the pension system is so complicated that many individuals find it diffi- cult to make conscious choices, despite the information provided. The Inquiry considers that these problems are augmented when choices made without awareness of their consequences are irrevers- ible, such as when it comes to the transition to traditional insur- ance in the premium pension.
In some respects, the preselection AP7 Såfa and traditional insur- ance are relatively similar, for example, the risk level, the expected average yield and the fact that an institutional manager, in both cases the state, has or takes over responsibility for investing the assets and makes the choices linked to that responsibility. The similarities contribute to the already difficult, perhaps impossible, task of the insurer to convey information so that pensioners can make a con- scious choice between these products.
The current design of the premium pension scheme, where indi- viduals need to choose between two relatively similar products in
29
Summary | SOU 2026:49 |
order to be able to draw down their premium pension, entails forc- ing the insured to make a choice that it is not rational that they should be forced to make within a compulsory social insurance system.
One (1) public pension product besides the fund selection is sufficient
If there are to be several public pension products in the premium pension scheme besides the private ones in the fund selection, there should be real differences between these products, and in addition it should be possible to communicate these differences to those who must choose between the products. One way to achieve at least one real difference is to lower the risk in one of the products, presum- ably this would be most appropriate in traditional insurance, and thus offer one public pension product with low risk and another with medium or high risk.
However, a low-risk pension product is not expected to achieve the yield objective (avkastningsmålet) – that the yield from pension savers’ invested funds should be clearly higher than the change in the income index, while not guaranteeing any specific yield. It seems illogical that the state provides a product that does not meet the objec- tives set by the state. A better solution, in the Inquiry’s opinion, is that those pensioners who want low risk can choose low-risk funds from the fund selection. For this purpose, there is already a public risk profile, AP7 Försiktig (AP7 Cautious), and fixed income funds in the fund selection. Such an arrangement is also in line with the Government’s and the Riksdag’s assessment that those who want a different level of risk than the preselection can make choices in the fund selection to adjust their savings to place greater emphasis on the possibility of better returns, or on even more stable payments.
The Inquiry considers it important that those pensioners who really value low risk so highly that they are prepared to pay for this with low expected returns make an active choice to this effect. Both inside and outside the premium pension scheme, experience indi- cates that many choices are made without awareness of such trade- offs.
There may be advantages to the state offering a number of pen- sion products with different features adapted to the needs of differ- rent pensioners. However, for these advantages to be real advan-
30
SOU 2026:49 | Summary |
tages, the products must meet the needs of the pensioners, and the pensioners must have the capacity to make a conscious choice be- tween them. The latter demands differences in product features that are clear, relevant and can be communicated to the insured in a com- pulsory, universal pension system. Given the difficulties involved in designing such pension products, and the difficulties that most savers would thus have in choosing between them, the Inquiry concludes that the features that the state considers a pension product should contain should be found in one (1) single public product alongside the funds offered in the fund selection. The Inquiry therefore asses- ses that several public pension products should not be offered in the premium pension scheme.
With only one product, the state takes a clear responsibility for the almost impossible situation for most pensioners of choosing between unit-linked insurance and traditional insurance.
Premium pension payment amounts will decrease and should be permitted to do so
In order to achieve the payment objective for the premium pension scheme during the decumulation phase, a balance needs to be struck between high yield and low risk for reduced pensions.
It is clear from the law that the yield objective applies during both the accumulation and decumulation periods. This means that relatively high risk needs to be taken even during the decumulation phase, or that lower risk during the decumulation period needs to be compensated with higher risk during the accumulation period. The Inquiry has not found any reasons that speak against such a regime. Rather, in the expectation of this, the pensioners benefit, especially those with a low income.
The payment objective reflects the inherent trade-off between high returns and low risk of pension reductions. While this trade- off is described in the preparatory works, the payment objective may be susceptible to misinterpretation or misunderstanding. The Inquiry assesses that the most reasonable and appropriate interpre- tation is that the payment objective concerns the transition from saver to pensioner through a gradual shift from a high proportion
31
Summary | SOU 2026:49 |
of higher-risk assets to less risky assets. Such an interpretation is consistent with the wording of the provision.
One way to deal with the conflict between the objectives is to introduce methods for smoothing out pension payments. But it is at least as central to establish the mindset that premium pension payment amounts will vary and quite often decrease, and should be permitted to do so, if the yield objective is to be achieved. This varia- bility is a necessary consequence of one of the aims of the premium pension scheme, and the aspiration for higher pensions through investments in the capital market.
It is irrational to continue offering traditional insurance in the premium pension
Traditional insurance lacks features that are desirable for a public pension product in the premium pension
The Inquiry is of the view that a public pension product for the premium pension should firstly achieve the statutory overall goal for the premium pension scheme; secondly, be easy for the pensio- ner to understand; thirdly, provide the option to change pension product during the decumulation phase and; fourthly, have low and transparent costs.
The Inquiry has evaluated the two existing public pension pro- ducts in relation to the features that are desirable in a pension pro- duct for the premium pension. The Inquiry’s assessment based on this evaluation is that traditional insurance does not achieve the over- all goal for the premium pension scheme. It is a product that is diffi- cult for the pensioner to understand. It is also not possible to opt out of traditional insurance once it has been chosen, at least not in its current design. Furthermore, the Inquiry assesses that the in- direct costs in the form of lower expected yield due to the guaran- teed payment amounts mean that traditional insurance cannot be considered to have transparent or low costs. This means that tradi- tional insurance lacks the desirable features for a public premium pension product.
32
SOU 2026:49 | Summary |
Guaranteed payment amounts are not a desirable feature
The Inquiry considers that guaranteed payment amounts should not be a component of a pension product for the premium pension.
This is because the Inquiry considers that a pension product with a guaranteed payment is a reversed way of determining the level of risk. It also makes it more difficult to steer the product towards the goal for the premium pension scheme because the level of risk, and thus the yield and volatility, are then solely a function of the guar- antee. This is particularly problematic since the yield objective expli- citly states that there should not be any specific, guaranteed yield. Insofar as the value of the guarantee is to provide a sense of security, it also lacks support in, and it could even be argued that it downright contradicts, the statutory goal for the premium pension scheme.
Furthermore, the Inquiry assesses that the pension system’s base- line protection already serves a guarantee-like purpose in the natio- nal public pension system, and makes sure that pensioners are not at risk of poverty. In addition, with regard to how the guaranteed amounts should be legally characterised, the Inquiry concludes that it is not a matter of formal guarantees from the state to pensioners; these are instead commitments of a technical nature in an insurance product, financed collectively within the traditional insurance and possibly, by extension, by savers and pensioners with unit-linked insurance. Such a financing model appears quite striking and pro- blematic from a constitutional point of view.
The Inquiry also considers that the state has an obligation to offer products that are rational and logical. The mere presence of a ‘guaran- tee’ signals that it has a value; otherwise the state would not offer it. This leads to a kind of circular reasoning where the state offers something of unclear value and savers thus believe that it has a value. The Inquiry considers that the guarantee in the premium pension’s traditional insurance is an illusion that leads to over-insurance, and that the cost in the form of ‘lost’ returns is too high.
The Inquiry makes the overall assessment that a guarantee or guaranteed payment amounts should therefore not be a component of a public premium pension product.
33
Summary | SOU 2026:49 |
There are no sustainable grounds for offering traditional insurance
On the one hand, the Inquiry considers that the reason cited for introducing traditional insurance in the premium pension, namely to avoid monthly variation in pension payments, has proven to be unfounded; secondly, it is problematic that traditional insurance is offered in the premium pension without any sustainable grounds for this having been established by the legislators.
Despite the fact that the original ground for having traditional insurance in the premium pension disappeared almost immediately when it was introduced, the need for a traditional insurance product has not been reviewed before, even though earlier inquiries have in some sense touched on the question. Now that such a review has taken place, the Inquiry considers that the product is more prob- lematic than desirable in the premium pension.
The Inquiry’s criticism of traditional insurance solely concerns the premium pension's traditional insurance, given the context in which it is provided by the state. The criticism thus does not apply to traditional insurance in general. The most extensive and meaning- ful use of traditional insurance is found within occupational pen- sions, where the social partners on the labour market are the prin- cipal actors.
There are conflicts of interest and a risk of undermining trust
Since 2022, the Swedish Pensions Agency has been tasked with devel- oping the choice architecture of the premium pension scheme. This refers to the presentation of different choices, and the support and information provided by the Swedish Pensions Agency when a saver is to choose how their premium pension assets are to be managed.
The choice architecture for the premium pension scheme should encourage a pension saver to make well-considered choices about how their assets are managed, and therefore plays a very important role in the decisions that savers make.
This means that the decisions the Swedish Pensions Agency makes concerning the choice architecture will have a major impact on how the capital in the premium pension scheme is allocated between the funds in the fund selection, AP7 Såfa, and the product that the Swe- dish Pensions Agency manages itself, in other words, the traditio-
34
SOU 2026:49 | Summary |
nal insurance product. This raises some concerns due to the risk that the choice architecture could potentially be seen as favouring the Agency’s own product. In addition, the Swedish Pensions Agency is responsible for evaluating the performance of the premium pen- sion scheme, including that of its own product.
The Inquiry considers that this entails a clear conflict of interest, where the Swedish Pensions Agency provides a pension product that the Agency also evaluates, while at the same time the Agency can influence savers’ choices through the choice architecture. These circumstances pose significant risks of undermining trust, which is why the conflict of interest described above needs to be eliminated.
AP7 Såfa has features that are associated with traditional insurance
The preselection for the premium pension scheme, AP7 Såfa, is a type of product that is missing in the occupational pension. AP7 Såfa is a unit-linked insurance option with different rules, including somewhat freer investment rules, than those that apply to the unit- linked insurance offered in both the premium pension’s fund selec- tion and the occupational pension’s counterparts. These investment rules have allowed AP7 Såfa to offer the insured in the preselection features similar to those found in traditional insurance.
Furthermore, it is essential to look at the design and features of both the premium pension and the income pension as a whole. Looking at the proportion of shares in both the income pension and the premium pension, the total exposure to shares in the natio- nal public pension is approximately 24 percent. This is in line with the proportion of shares that the premium pension’s traditional insurance had in 2002–2008, and is common in traditional insur- ance during the decumulation phase. This suggests that the features commonly associated with traditional insurance – low risk and higher predictability – are already present in the national public pension when it is seen as a whole.
35
Summary | SOU 2026:49 |
Development of traditional insurance possible – but not sufficient
The premium pension’s traditional insurance could be developed in several different ways in order to have at least some of the features that the Inquiry considers that a public premium pension product should have.
Concerning the payment objective with its reduction in risk at the transition from the accumulation to the decumulation phase, the Inquiry assesses that it would probably be possible to design the premium pension’s traditional insurance with some form of cohort management wherewith different age groups would have variants of the traditional insurance’s asset portfolio in order to achieve different levels of risk.
Concerning the option to quit the product, the Inquiry consid- ers that it should be possible to design the traditional insurance to include a right of transfer that would allow the pensioner to ex- change it for another product even after they have chosen it.
An important aspect of the desirable feature that a public pen- sion product should achieve the statutory goal is that it should be possible to evaluate the product in relation to this goal. Since tradi- tional insurance cannot be chosen during the accumulation period, it is also not possible to evaluate it during that period. It is probably possible to design traditional insurance so that it can also be chosen during the accumulation period.
However, all these potential changes would lead to the traditio- nal insurance resembling the preselection AP7 Såfa to an even greater extent. In the course of its work, the Inquiry has not identified any ideas for development linked to the traditional insurance that do not make it even more similar to AP7 Såfa. The Inquiry considers that this would be an unjustifiably expensive – and also irrational – change in view of the fact that AP7 Såfa, which already exists, cur- rently has the desirable features and is assessed as continuing to have them even in the future.
Against this background, the Inquiry’s assessment is that devel- oping the traditional insurance to have the features that the Inquiry considers that a premium pension product should have is not justified. This, in turn, means that the Inquiry proposes that the traditional insurance should cease to be offered and should be discontinued. This proposal addresses the conflict of interest that currently lies
36
SOU 2026:49 | Summary |
in the Swedish Pensions Agency both designing the product and being responsible for the choice architecture and providing infor- mation, while the Agency also evaluates the same product and com- pares it to competing products.
AP7 Såfa should be the state’s premium pension product
The preselection AP7 Såfa should be the state’s pension product
The Inquiry considers that the preselection AP7 Såfa has the fea- tures that the Inquiry considers a pension product for the premium pension should have. It meets the overall goal for the premium pen- sion scheme, is sufficiently simple for the pensioner to understand, provides the option to change pension product during the decumu- lation phase, and has low and transparent costs.
In light of this, the Inquiry makes the assessment that a new pub- lic pension product does not need to be developed.
Instead, the Inquiry proposes that AP7 Såfa should be the state’s only pension product for the premium pension.
As a result, the premium pension’s traditional insurance should cease to be offered and should be terminated.
Traditional insurance should be placed in run-off
Two options for terminating the traditional insurance
Approximately 400 000 pensioners with premium pension have chosen to draw their pension in the form of traditional insurance. Their requests to draw the premium pension in that form have been granted in favourable administrative decisions (decisions in favour of the pensioners). Their assets in unit-linked insurance have sub- sequently been sold and invested in the traditional insurance.
For this group of pensioners, the Inquiry presents two alterna- tive proposals for terminating the traditional insurance and hand- ling the commitment to provide the guaranteed amounts.
The first option is to abolish traditional insurance even for these pensioners and to transfer their pension assets to AP7 Såfa. With
37
Summary | SOU 2026:49 |
this option, it is proposed that the commitment to provide guaran- teed amounts should expire upon the entry into force of the pro- posal. This option is also referred to as a quick termination.
The second option is that the pension assets of the pensioners concerned should not be transferred to AP7 Såfa, but that these pen- sioners may instead keep the traditional insurance as a product under termination (run-off). With this option, the commitment concer- ning guaranteed payment amounts remains. An option is intro- duced at the same time for the pensioners to request a conversion and transfer of their pension assets from the traditional insurance to unit-linked insurance (a right of transfer). Hereinafter, this option is also referred to as a slow termination or run-off.
There is a legal basis for each of these alternatives
The Inquiry has analysed the legal basis for implementing legisla- tion for the two alternatives presented. In conclusion, the Inquiry concludes that there are no legal obstacles to the implementation of either of the alternatives.
This conclusion means that the choice between the alternative proposals presented by the Inquiry will depend primarily on weighing up which proposal is deemed most appropriate.
The Inquiry recommends the slow termination of traditional insurance
The Inquiry considers that a slow termination (run-off with right of transfer) of the traditional insurance is more appropriate and more expedient for pensioners who already have traditional insur- ance, compared with a quick termination. The Inquiry therefore proposes that in the first instance, the Government should proceed with this alternative.
The main reason why the Inquiry advocates a run-off is that it is deemed to be more compatible with the general principles of admi- nistrative law. There are also good reasons in favour of a quick termi- nation, but according to the Inquiry, these reasons are not sufficiently weighty. This is largely due to the fact that the Inquiry has attached particular weight to the need for public-law rules to be predictable,
38
SOU 2026:49 | Summary |
and to the fact that the individual must be able to rely on commit- ments made by the community. It would be prudent for the legis- lator to apply a precautionary principle when it comes to with- drawing or amending decisions that individuals have complied with. That way, a high level of trust in the rule of law and public institu- tions can be maintained.
The reasons in favour of the appropriateness and necessity of a quick termination will gradually grow stronger in the future. At some point in time, such a termination needs to occur, even if it is at a later time. Therefore, the Inquiry is submitting alternative legis- lative proposals already at this point in time.
The traditional insurance is placed into run-off with a right of transfer
The Inquiry proposes that pensioners who are drawing their pre- mium pension in the form of traditional insurance should, at least initially, keep traditional insurance as a product in run-off.
The Inquiry proposes that an option be introduced for pension- ners with traditional insurance to request a conversion and transfer of their pension assets to unit-linked insurance (right of transfer).
The Inquiry proposes that the Swedish Pensions Agency imple- ment the necessary changes in the traditional insurance and provide clear information about the changes to the group of pensioners con- cerned. The information provided should clearly describe the intro- duced right of transfer, what it means, and what the pensioners need to do if they wish to request a transfer of their pension assets to unit- linked insurance.
The Inquiry proposes that the Swedish Pensions Agency be tasked with monitoring and evaluating the appropriateness of keeping the traditional insurance as a product in run-off in connection with its annual evaluation of the premium pension scheme. The evaluation should be reported annually to the Government. As soon as the need for a final termination of traditional insurance has been identified, the Swedish Pensions Agency is to petition the Government to do this.
39
Summary | SOU 2026:49 |
Responsibility for asset management
Management of traditional insurance in run-off
Since the Inquiry proposes that the traditional insurance be termi- nated, the question of which government agency should manage the assets in the traditional insurance will be determined by how it is terminated.
With the slow termination alternative, which the Inquiry advo- cates, the actual end point of the run-off may well be several decades into the future. Despite this, the Inquiry considers that there are no grounds for transferring the responsibility for the asset manage- ment from the Swedish Pensions Agency during such a slow termi- nation. The slow termination reinforces the need for close cooper- ation with the Agency’s actuaries to ensure a just and fair handling of, inter alia, the costs for the pensioners whose assets remain in the traditional insurance. In addition, there are the specific costs and risks that are expected to arise in all cases in a transfer of respon- sibility for the asset management. The Inquiry considers that there are reasons for avoiding these costs and risks in the event of the pro- duct being terminated, compared to the continuation or development of the product. Observing the precautionary principle, it would seem reasonable not to make any major organisational changes during the run-off period. Since both the population of pensioners and the assets in the traditional insurance will gradually decrease in this scenario, the Inquiry deems that the Agency has sufficient resources and the conditions to perform this task. The Swedish Pensions Agency can make the changes in its internal organisation that the task requires within its existing sphere of responsibility,
In the second alternative, that is, a quick termination, all assets are transferred to AP7 Såfa. This means that the asset manager will be the Seventh AP Fund. The Inquiry considers that the Seventh AP Fund fulfils the requirements set out in the terms of reference and other starting points for public asset management.
The Inquiry also proposes that the Swedish Pensions Agency be tasked with monitoring and submitting proposals to the Govern- ment during the termination of traditional insurance regarding the management of the holding in the company Heimstaden Bostad AB.
40
SOU 2026:49 | Summary |
Management of traditional insurance if it is not terminated
If traditional insurance is not terminated, the Inquiry assesses that the asset management of traditional insurance should not be carried out by the Swedish Pensions Agency. This is primarily because when the assets are managed by the Swedish Pensions Agency, indepen- dence from Government control is not sufficiently safeguarded. That the task is given to an AP fund appears logical. However, this question should be the subject of further analysis if the Govern- ment and the Riksdag – against the Inquiry’s advice – decide that the traditional insurance should continue to be offered.
Interim management
The Government should consider an overhaul of the rules govern- ing the interim management, partly to increase the chances of higher returns and partly to strengthen the independence from the Govern- ment. Until such an overhaul is carried out, it is not relevant to pro- pose a new responsible government agency for the interim manage- ment.
Overall evaluation of premium pension reforms
The Inquiry considers that all changes to the premium pension scheme since the 2017 agreement on pensions should be evaluated together. The Inquiry proposes that the Swedish Social Insurance Inspector- ate be assigned this task, and that the evaluation be initiated five years after the entry into force of the proposed changes.
Consequences of the proposals
For pension savers and pensioners, the Inquiry’s proposals mean, among other things, that their difficult choice situation is made easier, that pensioners are given the basis for potentially higher pensions, and that the transition from saver to pensioner is simpli- fied. For pensioners who have opted for traditional insurance, a pre- cautionary principle is applied that respects their previous choices,
41
Summary | SOU 2026:49 |
while also granting them a right of transfer to unit-linked insurance, in line with the principle of freedom of choice.
For the Swedish Pensions Agency, the proposals entail among other things a focus on the Agency’s main mission and a clearer position for the Agency as an insurer within the premium pension scheme. In turn, ultimately the Seventh AP Fund is given collective responsibility for public asset management in the premium pension scheme. This means that the Legal, Financial and Administrative Services Agency, which currently has the task of managing the tradi- tional insurance bond portfolio, is ultimately expected to receive less resources.
Entry into force and transitional provisions
The Inquiry proposes that its legislative proposals should enter into force on 1 January 2028.
42
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 kap. Inledande bestämmelser
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om uttag av premiepension i form av livränta med garanterade belopp för pensionssparare som har sådan försäkring före den 1 januari 2028.
2 § Lagen innehåller bestämmelser om
1.Pensionsmyndighetens ansvar som försäkringsgivare för premie- pension i livränteverksamheten under avveckling för de pensions- sparare som får utbetalning i form av livränta med garanterade belopp.
2.Hantering av ändrade pensionsrätter och skadeståndsbelopp i livränteverksamheten.
3.Möjlighet för pensionssparare som tar ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp att föra över medel som mot- svarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvalt- ning i fonder som omfattas av fondavtal, eller fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder) (flytträtt).
4.Pensionsmyndighetens informationsansvar gällande avvecklingen av livränteverksamheten.
43
Författningsförslag | SOU 2026:49 |
2 kap. Pensionsmyndighetens ansvar för livränteverksamheten
Allmänna bestämmelser
1 § För Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet gäller lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i pre- miepensionssystemet. För livränteverksamheten gäller också vad som anges i 2–16 §§.
Försäkringstekniska avsättningars omfattning
2 § Pensionsmyndighetens försäkringstekniska avsättningar ska motsvara det belopp som krävs för att myndigheten vid varje tid- punkt ska kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsverksamheten i premiepen- sionssystemet.
De försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara myndighe- tens ansvarighet för försäkringsfall, förvaltningskostnader och andra kostnader under resten av avtalsperioden för löpande försäkringar i livförsäkringsrörelse (livförsäkringsavsättning) och inträffade oregle- rade försäkringsfall, kostnader för regleringen av dessa samt åter- bäring som ska betalas men inte har betalats ut (oreglerade skador).
Beräkning av livförsäkringsavsättning
3 § Livförsäkringsavsättningen utgörs av det förväntade nuvärdet av de framtida kassaflöden som kan uppkomma med anledning av premiepensionsåtagandena. Den ska beräknas med en relevant risk- fri räntestruktur.
4 § Beräkningen av livförsäkringsavsättningen ska grundas på anta- ganden om riskmått, räntesatser och driftskostnader som var för sig är ansvarsfulla, tillförlitliga och objektiva.
44
SOU 2026:49 | Författningsförslag |
Skuldtäckning i försäkringsrörelse
5 § Pensionsmyndigheten ska ha tillgångar för skuldtäckning som uppgår till ett belopp som svarar mot försäkringstekniska avsättningar.
Överskottsmål
6 § Pensionsmyndigheten ska, utöver tillgångar som krävs för skuld- täckning enligt 5 §, ha tillgångar som uppgår minst till ett överskotts- mål.
Överskottsmålet ska beräknas med utgångspunkt i verksamhe- tens omfattning och art och definieras i Pensionsmyndighetens för- säkringstekniska riktlinjer.
Överskott som uppstår i Pensionsmyndighetens försäkringsverk- samhet i premiepensionssystemet ska tillföras pensionsspararna i form av återbäring. Överskottsmedlen får tas i anspråk endast om det kan ske utan att det riskerar myndighetens förmåga att betala ut de pre- miepensioner som pensionsspararna har rätt till. Överskottsmedlen ska tas i anspråk i en takt som främjar en jämn utveckling av premie- pensionerna över tiden.
Fördelningen av återbäringen mellan pensionsspararna ska göras med hänsyn tagen till i vilken utsträckning de medel som förvaltas för varje pensionssparares räkning har bidragit till uppkomsten av överskottet.
Aktsamhet
7 § Tillgångar ska investeras på ett aktsamt sätt enligt 8–12 §§.
Tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar
8 § Tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar ska investeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandenas art och löptid.
45
Författningsförslag | SOU 2026:49 |
Riskkontroll
9 § Investeringar får endast göras i sådana finansiella instrument och andra tillgångar vars risker Pensionsmyndigheten kan identifiera, mäta, övervaka, hantera, kontrollera och rapportera.
Riskspridning
10 § Investeringar i finansiella instrument och andra tillgångar ska göras så att lämplig riskspridning uppnås. Samtliga tillgångar ska, med beaktande av försäkringsåtagandena och förändringar i tillgångarnas framtida värde och avkastning, investeras så att betalningsberedska- pen är tillfredsställande och den förväntade avkastningen tillräcklig.
Derivatinstrument
11 § Derivatinstrument får endast användas för att sänka risken eller för att i övrigt effektivisera förvaltningen av myndighetens till- gångar och skulder.
Onoterade tillgångar
12 § Investeringar i finansiella instrument och andra tillgångar som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad ska hållas på akt- samma nivåer.
Begränsning av innehav av aktier
13 § Pensionsmyndigheten får inte förvärva så många aktier i ett svenskt aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekono- miska samarbetsområdet, att röstetalet för dem tillsammans med myndighetens övriga aktier i samma bolag överstiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.
46
SOU 2026:49 | Författningsförslag |
Försäkringstekniska riktlinjer
14 § Utöver de krav som ställs på Pensionsmyndighetens försäk- ringstekniska riktlinjer enligt 4 kap. 1 § i lagen (2017:230) om Pen- sionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssyste- met ska Pensionsmyndighetens riktlinjer för livränteverksamheten även innehålla principer för hur
1.överskottsmål beräknas,
2.återbäring till pensionsspararna och andra ersättningsberät- tigade fördelas,
3.konsolideringsnivån styrs, och
4.underskott täcks.
Med konsolideringsnivå avses kvoten mellan tillgångarnas mark- nadsvärden och fördelade förmånsvärden. Fördelade förmånsvärden utgör summan av garanterade åtaganden och preliminärt fördelad (allokerad) återbäring.
Investeringar i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden
15 § Trots vad som anges i 2–13 §§ får Pensionsmyndigheten inom ramen för livränteverksamheten placera medel i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden.
Bemyndiganden
16 § Utöver vad som anges i 8 kap. 1 § lagen (2017:230) om Pen- sionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssyste- met får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om användning av derivatinstrument enligt 11 §.
3 kap. Hantering av pensionsrätter och skadestånd
Pensionsrätter
1 § När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pen- sionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som mot- svarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till Pen- sionsmyndighetens livränteverksamhet.
47
Författningsförslag | SOU 2026:49 |
2 § Om ett beslut om pensionsrätt innebär att fastställd pensions- rätt för premiepension har höjts, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar det uppräknade beloppet enligt 64 kap. 28 § socialförsäkringsbalken från den tillfälliga förvaltningen enligt 64 kap. 15–17 §§ socialförsäkringsbalken till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.
3 § Om ett beslut om pensionsrätt innebär att fastställd pensions- rätt för premiepension har sänkts ska beloppet betalas av Pensions- myndigheten med omräkning av fastställda livräntebelopp. Om belop- pet inte täcks av tillgodohavandet på pensionsspararens premiepen- sionskonto, ska det resterande beloppet redovisas som ett underskott på kontot. Om det senare fastställs ny pensionsrätt för spararen, ska underskottet täckas innan medel förs över till förvaltning enligt 1 §.
Skadestånd
4 § När ett skadeståndsbelopp har betalats till Pensionsmyndig- heten enligt 64 kap. 32 § socialförsäkringsbalken, ska myndigheten, för varje pensionssparare för vars räkning andelar förvärvats i den berörda fonden, beräkna hur stor del av skadeståndsbeloppet som hänför sig till pensionsspararen.
Myndigheten ska öka tillgodohavandet på pensionsspararens pre- miepensionskonto med detta belopp och föra över beloppet till myn- dighetens livränteverksamhet.
4 kap. Flytträtt
1 § Pensionssparare som tar ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp kan begära att i stället få utbetalning från fondförsäkring enligt 64 kap. 9 § socialförsäkringsbalken.
Efter begäran ska Pensionsmyndigheten föra över tillgångar mot- svarande värdet på pensionsspararens innehav i livränteverksam- heten till fonder som omfattas av fondavtal, eller fonder som för- valtas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).
48
SOU 2026:49 | Författningsförslag |
2 § När överföringen av medel till fondförsäkring har påbörjats kan begäran om övergång inte återkallas.
5 kap. Pensionsmyndighetens informationsansvar
1 § Pensionsmyndigheten ska informera pensionssparare som får premiepension i form av livränta med garanterade belopp om av- vecklingen samt om flytträtten enligt 4 kap.
2 § Pensionsmyndigheten ska löpande utvärdera avvecklingen av livränteverksamheten och när verksamheten, med beaktande av pen- sionsspararnas intressen, bör avvecklas slutligt.
Redovisning av utvärderingen ska ske årligen till regeringen.
3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om avvecklingen av livränteverksamheten.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
49
1.2Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 64 kap. 11, 12, 13 och 14 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 64 kap. 7, 10 och 11 §§ ska utgå, dels att nuvarande 64 kap. 9 § ska betecknas 64 kap. 10 § och att
nuvarande 64 kap. 10 § ska betecknas 64 kap. 9 §,
dels att 64 kap. 1, 7, 9, 18, 30, 31 och 36 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 64 kap. 48 §, samt närmast
före 64 kap. 48 § en ny rubrik av följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
64kap. 1 §1
I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om premiepension i
2–6 §§. |
|
Vidare finns bestämmelser om |
|
– uttag av premiepension i 7– | – uttag av premiepension i 7– |
14 §§, | 10 §§, |
–kapitalförvaltning, m.m. i 15–18 §§,
–överföring av medel och byte av fond i 23–27 b §§,
–ändrad pensionsrätt i 28–31 §§,
–skadestånd i 32–36 §§,
–kostnader för premiepensionsverksamheten i 37–45 §§,
– förbud mot marknadsför- | – förbud mot marknadsför- |
ing och försäljning via telefon i | ing och försäljning via telefon i |
46 §, och | 46 §, |
– samverkan i 47 §. | – samverkan i 47 §, och |
| – informationsansvar i 48 §. |
1Senaste lydelse 2022:761.
50
SOU 2026:49Författningsförslag
7 §2
Pensionsspararen kan välja att | Premiepension tas ut i form av |
få ut sin premiepension antingen i | fondförsäkring. |
form av uttag från fondför- |
|
säkringen enligt 10 § eller i form |
|
av livränta med garanterat belopp |
|
enligt 11–14 §§. |
|
9 §3 | |
Premiepension från fondför- | Premiepension ska beräknas |
säkring ska beräknas med utgångs- | med utgångspunkt i tillgodo- |
punkt i tillgodohavandet på pen- | havandet på pensionsspararens |
sionsspararens premiepensions- | premiepensionskonto. |
konto. |
|
18 §4
När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pen- sionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som mot- svarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till för- valtning i
1.fonder som omfattas av fondavtal, eller
2.fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).
Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av liv- ränta enligt 11–14 §§ ska medlen
istället föras över till Pensions-
myndighetens livränteverksamhet.
30 §5
Om ett beslut innebär att fastställd pensionsrätt för premiepension har höjts, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar det uppräknade beloppet enligt 28 § från den tillfälliga förvaltningen enligt 15–17 §§ till fonder på det sätt som anges i 26 §.
2Senaste lydelse 2010:110.
3Senaste lydelse 2010:110.
4Senaste lydelse 2022:761.
5Senaste lydelse 2010:110.
51
Författningsförslag | SOU 2026:49 |
Om pensionsspararen har bör- jat ta ut premiepension i form av livränta enligt 11 §, ska beloppet i stället föras över till Pensionsmyn- dighetens livränteverksamhet.
31 §6
Om ett beslut innebär att fastställd pensionsrätt för premie- pension har sänkts, ska Pensionsmyndigheten ta ut medel som motsvarar det uppräknade beloppet enligt 28 § från de fonder där medel har placerats för pensionsspararens räkning.
Fonderna ska tas i anspråk i | Fonderna ska tas i anspråk i |
förhållande till värdet av inne- | förhållande till värdet av inne- |
havet i varje fond. Har pensions- | havet i varje fond. |
spararen tagit ut premiepension i |
|
form av livränta enligt 11 §, ska |
|
beloppet i stället betalas av Pen- |
|
sionsmyndigheten med omräkning |
|
av fastställda livräntebelopp. |
|
Om beloppet inte täcks av tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto, ska det resterande beloppet redovisas som ett underskott på kontot. Om det senare fastställs ny pensionsrätt för spararen, ska underskottet täckas innan medel förs över till förvalt- ning enligt 18 §.
36 §7
När ett skadeståndsbelopp har betalats till Pensionsmyndig- heten, ska myndigheten, för varje pensionssparare för vars räkning andelar förvärvats i den berörda fonden, beräkna hur stor del av skadeståndsbeloppet som hänför sig till pensionsspararen.
Myndigheten ska öka till- | Myndigheten ska öka till- |
godohavandet på pensionsspara- | godohavandet på pensionsspara- |
rens premiepensionskonto med | rens premiepensionskonto med |
detta belopp och föra över | detta belopp och föra över |
beloppet till fonder på det sätt | beloppet till fonder på det sätt |
som anges i 26 §. Om pensions- | som anges i 26 §. |
spararen har börjat ta ut pension i |
|
6Senaste lydelse 2010:110.
7Senaste lydelse 2010:110.
52
SOU 2026:49 | Författningsförslag |
form av livränta enligt 11 §, ska beloppet i stället föras över till myndighetens livränteverksamhet.
Informationsansvar
48 §
Pensionsmyndigheten ska se till att pensionsspararna får till- gång till den information de be- höver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
53
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet
Härigenom föreskrivs i fråga om lag om Pensionsmyndighetens för- säkringsverksamhet i premiepensionssystemet
dels att 2 kap. 2 och 3 §§, 3 kap. 1–9 §§ och 7 kap. 1 och 2 §§ ska upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före 2 kap. 2 §, 3 kap. 1–9 §§ och 7 kap. 1 och 2 §§ ska utgå
dels att 2 kap. 1 §, 4 kap. 1 § och 8 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
2kap. 1 §1
Pensionsmyndighetens försäkringstekniska avsättningar ska mot- svara det belopp som krävs för att myndigheten vid varje tidpunkt ska kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsverksamheten i premie-
pensionssystemet. |
|
De försäkringstekniska avsätt- | De försäkringstekniska avsätt- |
ningarna ska motsvara myndig- | ningarna ska motsvara myndig- |
hetens ansvarighet för | hetens ansvarighet för fondför- |
1.försäkringsfall, förvaltnings- säkringar som pensionsspararna kostnader och andra kostnader står placeringsrisken för (fond-
under resten av avtalsperioden för | försäkringsåtaganden där pensions- | |
löpande försäkringar i livförsäk- | spararen bär placeringsrisken) och | |
ringsrörelse (livförsäkringsavsätt- | övriga försäkringstekniska avsätt- | |
ning), |
| ningar. |
2. inträffade oreglerade | för- |
|
säkringsfall, kostnader för regler- |
| |
ingen av dessa samt återbäring |
| |
som ska betalas men inte har |
| |
betalats ut (oreglerade skador), |
| |
och |
|
|
3. fondförsäkringar som | pen- |
|
sionsspararna står placeringsris-
1Senaste lydelse 2017:230.
54
SOU 2026:49 | Författningsförslag |
ken för (fondförsäkringsåtagan- den där pensionsspararen bär pla- ceringsrisken).
4kap. 1 §2
Pensionsmyndigheten ska upprätta och följa försäkringstekniska riktlinjer. Riktlinjerna ska innehålla principerna för hur
1. premier och förmåner bestäms,
2. försäkringstekniska avsätt- | 2. försäkringstekniska avsätt- | ||
ningar och överskottsmål beräk- | ningar beräknas, | ||
nas, |
|
|
|
3. försäkringar återköps, | 3. försäkringar återköps, och | ||
4. återbäring | till | pensionsspa- |
|
rarna och andra ersättningsberät- |
| ||
tigade fördelas, |
|
|
|
5. belopp som ska utbetalas | 4. belopp som ska utbetalas | ||
bestäms, |
|
| bestäms. |
6. konsolideringsnivån styrs, och |
| ||
7. underskott täcks. |
| ||
Med konsolideringsnivå avses |
| ||
kvoten mellan tillgångarnas mark- |
| ||
nadsvärden och fördelade förmåns- |
| ||
värden. Fördelade förmånsvärden |
| ||
utgör summan | av | garanterade |
|
åtaganden och preliminärt för- delad (allokerad) återbäring.
8 kap.
1 §3
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får
meddela föreskrifter om |
|
1. de försäkringstekniska av- | 1. de försäkringstekniska av- |
sättningarnas innehåll och beräk- | sättningarnas innehåll och beräk- |
ning enligt 2 kap. 1–3 §§, | ning enligt 2 kap. 1 §, |
2Senaste lydelse 2017:230.
3Senaste lydelse 2017:230.
55
Författningsförslag | SOU 2026:49 |
2.vad som är tillräckliga kunskaper med hänsyn till uppgifterna för personer som utför de försäkringstekniska utredningarna och beräkningarna och vad som avses med insikt och erfarenhet för aktuarier enligt 2 kap. 4 §,
3.användning av derivat-
instrument enligt 3 kap. 7 §, |
|
|
| ||
4. vad de försäkringstekniska | 3. vad de försäkringstekniska | ||||
riktlinjerna enligt 4 kap. 1 § ska | riktlinjerna enligt 4 kap. 1 § ska | ||||
innehålla, |
|
| innehålla, |
|
|
5. vad | en redogörelse | enligt | 4. vad | en redogörelse | enligt |
4 kap. 2 § andra stycket ska inne- | 4 kap. 2 § andra stycket ska inne- | ||||
hålla, |
|
| hålla, |
|
|
6. vad | det försäkringstek- | 5. vad | det försäkringstek- | ||
niska beräkningsunderlaget en- | niska beräkningsunderlaget en- | ||||
ligt 4 kap. 3 § ska innehålla, | ligt 4 kap. 3 § ska innehålla, | ||||
7. vad placeringsriktlinjer en- | 6. vad placeringsriktlinjer en- | ||||
ligt 4 kap. 4 § ska innehålla, och | ligt 4 kap. 4 § ska innehålla, och | ||||
8. vilka | upplysningar | Pen- | 7. vilka | upplysningar | Pen- |
sionsmyndigheten ska lämna till | sionsmyndigheten ska lämna till | ||||
Finansinspektionen enligt 6 kap. | Finansinspektionen enligt 6 kap. | ||||
2 § och när dessa ska lämnas. | 2 § och när dessa ska lämnas. | ||||
Regeringen får meddela föreskrifter om sådana avgifter som avses i 6 kap. 5 §.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
56
1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)
att 1 kap. 2 § och 5 kap. 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
1kap. 2 §
Andra–Fjärde AP-fonderna förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift ska föras till Andra–Fjärde AP-fonderna.
Sjunde AP-fonden förvaltar | Sjunde AP-fonden förvaltar | |
de medel som enligt 64 kap. 18 § | de medel som enligt 64 kap. 18 § | |
första stycket 2 socialförsäk- | första stycket 2 | socialförsäk- |
ringsbalken ska föras till fonder | ringsbalken eller 2 kap. 15 § lagen | |
som förvaltas av Sjunde AP- | (2027:000) om | avveckling av |
fonden. | Pensionsmyndighetens livränte- | |
| verksamhet ska föras till fonder | |
| som förvaltas av Sjunde AP- | |
| fonden. |
|
5kap. 1 §
Sjunde AP-fonden förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. Förvaltningen ska ske uteslutande i pensionsspararnas intresse.
De medel som enligt 64 kap. | De medel som enligt 64 kap. |
18 § första stycket 2 socialför- | 18 § första stycket 2 socialför- |
säkringsbalken förs över till fon- | säkringsbalken eller 2 kap. 15 § |
der som Sjunde AP-fonden för- | lagen (2027:000) om avveckling |
valtar ska placeras så att långsik- | av Pensionsmyndighetens livränte- |
tigt hög avkastning uppnås vid | verksamhet förs över till fonder |
den valda risknivån. | som Sjunde AP-fonden förvaltar |
| ska placeras så att långsiktigt hög |
57
Författningsförslag | SOU 2026:49 |
avkastning uppnås vid den valda risknivån.
Medlen i de fonder som Sjunde AP-fonden förvaltar ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska Sjunde AP-fonden fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på målet i andra stycket.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
58
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling
Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finan- siella ställning och utveckling
att det ska införas en ny paragraf 1 b § av följande lydelse.
1 b §
I lagen (2027:000) om avveck- ling av Pensionsmyndighetens liv- ränteverksamhet finns bestämmel- ser om att Pensionsmyndigheten löpande och på årlig basis ska utvärdera avvecklingen av liv- ränteverksamheten.
Denna löpande utvärdering ska göras inom samma tidsram som den årliga redovisningen i 1 §.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.
59
1.6Alternativt förslag till lag om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
Inledning
1 § Denna lag reglerar avvecklingen av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet som beslutats genom lagen (2027:000) om ändring i socialförsäkringsbalken och lagen (2027:000) om ändring i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premie- pensionssystemet.
Avveckling
2 § Det förvaltade kapitalet i livränteverksamheten ska föras över till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden, om inte annat följer av 3 §.
3 § Regeringen får, om det behövs för att tillvarata pensionsspa- rarnas intressen vid avvecklingen, meddela föreskrifter om att vissa tillgångar i Pensionsmyndighetens livränteverksamhet ska förvaltas avskilt i en särskild avvecklingsportfölj som förvaltas av Sjunde AP- fonden.
4 § Pensionssparare som tar ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp ska i stället få utbetalning från fondförsäk- ring enligt 64 kap. 9 § socialförsäkringsbalken.
5 § Pensionssparare har efter överföringen rätt att göra egna fond- val enligt vad som regleras i 64 kap. 23 § socialförsäkringsbalken.
Samverkan
6 § Pensionsmyndigheten ska tillsammans med Sjunde AP-fonden ansvara för att tillgångarna i livränteverksamheten under betryg- gande former och med enbart pensionsspararnas bästa i beaktande
60
SOU 2026:49 | Författningsförslag |
överförs från livränteverksamheten till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden.
Information
7 § I samband med överföringen ska Pensionsmyndigheten infor- mera berörda pensionssparare om avvecklingen av Pensionsmyn- dighetens livränteverksamhet, överföringen av pensionsmedlen och möjligheten att välja fonder på fondtorget.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.
61
2Uppdraget och dess genomförande
2.1Uppdraget
Regeringen beslutade den 8 maj 2025 att ge en särskild utredare i upp- drag att analysera hur väl premiepensionssystemets nuvarande för- säkringsformer (fondförsäkring och traditionell försäkring) funge- rar under utbetalningstiden och ta ställning till om det bör skapas en särskild utbetalningsprodukt. Syftet är att bedöma om nuvarande utformning och förvaltning är den mest ändamålsenliga sett till pen- sionärernas bästa under utbetalningstiden.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2026. Kommittédirektiven (dir. 2025:48) återges i bilaga 1.
2.2Utredningsarbetet
Utredningens arbete påbörjades i augusti 2025 och har bedrivits på sedvanligt sätt.
Utredningen har genomfört cirka 20 enskilda möten med utred- ningens experter. Därutöver har två sedvanliga expertgruppsmöten genomförts till vilka samtliga experter bjudits in.
Utredningen har fortlöpande hållit Socialdepartementet under- rättat om arbetet. Utredningen har informerat Pensionsgruppen om arbetets fortskridande vid två tillfällen.
Samråd har ägt rum med Sjunde AP-fonden och Pensionsmyn- digheten.
Utöver detta har utredningen träffat och inhämtat upplysningar från representanter för Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Fondtorgsnämnden, Kammarkollegiet, Finansinspektionen, Riksgäl- den, Svenskt näringsliv, SACO, AMF, Alecta, Folksam och Skandia,
63
Uppdraget och dess genomförande | SOU 2026:49 |
Svensk försäkring, Fondbolagens förening samt konsultbolaget Ark- wright. Utredningen har också träffat och inhämtat upplysningar från de fristående pensionsexperterna Daniel Barr, Ossian Ekdahl, Kerstin Hessius och Åsa Larsson. Vidare har utredningen träffat och inhämtat upplysningar från forskarna Anders Anderson (Han- delshögskolan i Stockholm) och Roine Vestman (Stockholms uni- versitet).
Utredningen har även träffat och inhämtat upplysningar från för- fattaren av departementspromemorian Vägval premiepension (Ds 2013:35) Stefan Engström.
Utöver detta har utredningen tillsammans med Pensionsmyn- digheten och Sjunde AP-fonden besökt Nederländerna och där träffat och inhämtat upplysningar från representanter för konsult- bolaget Ortec Finance, den nederländska riksbanken De Neder- landsche Bank (DNB), pensionsorganisationen Pensioenfederatie samt den akademiska tankesmedjan Netspar.
Vid arbetet med konsekvensanalysen har utredningen dels tagit del av det stöd som Statskontoret ger i arbete med konsekvens- utredningar, dels tagit del av synpunkter från Regelrådet på ett ut- kast till konsekvensutredning.
2.3Betänkandets disposition
Betänkandet är disponerat på följande sätt.
I kapitel 1 redovisas utredningens författningsförslag.
I kapitel 2 redogörs för uppdraget och dess genomförande.
I kapitel 3 lämnas en bakgrund om pensionssystemet i allmänhet och premiepensionssystemet i synnerhet.
I kapitel 4 redovisas tidigare förarbeten och förändringar av pre- miepensionssystemet med koppling till utredningens uppdrag.
I kapitel 5 redovisas utredningens utvärdering av måluppfyllelsen för befintliga statliga utbetalningsprodukter inom premiepensionen.
I kapitel 6 redogörs för risknivån under utbetalningstiden och det lagstadgade målet för premiepensionssystemet.
I kapitel 7 redovisas utredningens förslag på statlig utbetalnings- produkt för premiepensionen.
I kapitel 8 redovisas utredningens förslag om hur premiepensio- nens traditionella försäkring ska avvecklas.
64
SOU 2026:49 | Uppdraget och dess genomförande |
I kapitel 9 redovisas utredningens överväganden om vilken myn- dighet som ska ansvara för förvaltningen av det kapital som förval- tas av Pensionsmyndigheten.
I kapitel 10 redovisas utredningens förslag om hur de föreslagna förändringarna bör utvärderas.
I kapitel 11 redovisas förslag på ikraftträdande- och övergångs- bestämmelser.
I kapitel 12 redovisas en konsekvensanalys av utredningens förslag. I kapitel 13 återfinns författningskommentarer.
65
3 Bakgrund
3.1Inledning
Det svenska pensionssystemet består av flera delar och pensions- spararna och pensionärerna omfattas i olika grad av dessa delar.
En del utgörs av det skattefinansierade grundskyddet som består av bostadstillägg för pensionärer, äldreförsörjningsstöd och garanti- pension. Även det skattefinansierade inkomstpensionstillägget kom- pletterar pensionen för vissa. Grundskyddet syftar huvudsakligen till att säkerställa en tillräcklig ekonomisk standard även för de pen- sionärer vars övriga pensionsinkomster är låga.
Alla individer som har haft en pensionsgrundande inkomst över 42,3 procent av prisbasbeloppet per år1 och som är födda 1938 eller senare kan tjäna in pensionsrätt till den inkomstgrundade allmänna pensionen. Avgiften till det allmänna pensionssystemet är 18,5 procent av den pensionsgrundande inkomsten. Den allmänna inkomstgrun- dade pensionen består av två delar, inkomstpensionen och premiepen- sionen. Av pensionsavgiften går 16 procentenheter till inkomstpen- sionssystemet som är ett fördelningssystem och 2,5 procentenheter till premiepensionssystemet som är ett fullt fonderat system. Rätten till premiepension finns för pensionsgrundande inkomster från 1995 och framåt. Till skillnad från grundskyddet är den inkomstgrundade pensionen inte skattefinansierad utan finansieras utanför statens budget genom avgifter som täcker såväl pensionsutbetalningar som pensionssystemens administrationskostnader.
De flesta löntagare har dessutom en tjänstepension som även den baseras på inkomst. Tjänstepensionen regleras i huvudsak i kollektiv- avtal mellan arbetsmarknadens parter.
1Grundavdraget för förvärvsinkomster, ”deklarationsgränsen”, är 25 041 kronor år 2026.
67
Bakgrund | SOU 2026:49 |
Det förekommer också olika typer av privat pensionssparande. Sedan 2016 kan endast personer som saknar tjänstepension göra skatteavdrag för privat pensionssparande.
I detta kapitel ges en bakgrund till premiepensionssystemets ut- formning. Systemets omfattning och syfte beskrivs i avsnitt 3.2 och dess reglering i avsnitt 3.3. I avsnitt 3.4 redogörs för nuvarande för- säkringsformer inom premiepensionen. I avsnitt 3.5 lämnas en beskriv- ning av det lagstadgade målet för premiepensionssystemet. I avsnitt
3.6presenteras Pensionsmyndighetens uppgifter och organisation i relation till premiepensionssystemet. I avsnitt 3.7 redogörs för hur tjänstepensionen är utformad, i syfte att belysa vissa likheter och skill- nader med premiepensionen. Slutligen beskrivs i avsnitt 3.8 vissa för premiepensionen relevanta begrepp.
3.2Premiepensionens omfattning och syfte
Premiepensionssystemet ingår som en del i det allmänna ålderspen- sionssystemet sedan 1994 års pensionsöverenskommelse och genom- förandet av densamma. De övergripande principerna för premiepen- sionssystemet beslutades av riksdagen 1994.2 Den närmare utform- ningen och lagregleringen av premiepensionssystemet beslutades av riksdagen 1998.3
Den 31 december 2025 omfattade premiepensionssystemet cirka
8,5 miljoner pensionssparare, varav cirka 2 miljoner pensionärer. Pre- miepensionstillgångarnas totala marknadsvärde uppgick till cirka
2 900 miljarder kronor som i huvudsak bestod av fondandelar. Detta utgjorde vid den tidpunkten cirka en fjärdedel av kapitalet på den svenska finansmarknaden.
Ett syfte med premiepensionssystemet är att ge möjlighet till högre pensioner genom att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden. Ett annat syfte är att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen, bland annat eftersom variationer över åren i löneinkomsternas tillväxt och i kapitalavkast- ningen från i huvudsak aktiemarknaden är tänkta att jämna ut varandra.
2Beslut 8 juni 1994, rskr. 1993/94:439, bet. 1993/94:SfU24, prop. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet.
3Beslut 9 juni 1998, rskr. 1997/98:315 och 1997/98:320, bet. 1997/98:SfU13 och 1997/98:SfU14, prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m.
68
SOU 2026:49 | Bakgrund |
Ytterligare ett syfte är att göra det möjligt för enskilda att själva påverka sin pension genom egna val av fonder. Det senare förmo- dades vid införandet av premiepensionssystemet också leda till ett ökat engagemang och intresse för den egna pensionen. Enligt Pen- sionsgruppens4 skrivelse Detta är pensionsöverenskommelsen är ut- formningen av systemet en avvägning mellan å ena sidan en trygg förvaltning av avsatta medel och å andra sidan valfrihet samt möj- ligheter för den enskilde att påverka förvaltningen.5
Den genomsnittliga kapitalviktade avkastningen i premiepensions- systemet från systemets start till slutet av 2025 var 8,5 procent per år nominellt.6 Motsvarande siffra för inkomstpensionssystemet var 3,4 procent per år. Syftet att åstadkomma en högre avkastning har alltså uppnåtts under den aktuella tidsperioden. Avkastningen varie- rar dock mellan pensionsspararna, vilket är naturligt eftersom spa- rarna har gjort olika fondval och kommit in i systemet vid olika tid- punkter.
3.3Premiepensionens reglering
De grundläggande bestämmelserna om premiepensionssystemet finns huvudsakligen i 64 kap. socialförsäkringsbalken. Där anges bland annat att premiepensionssystemet är ett fonderat system7, målet för pre- miepensionssystemet inklusive principen om valfrihet8 och att Pensions- myndigheten är försäkringsgivare för premiepensionen9.
Pensionsmyndighetens tillämpning av försäkringsrörelse- och redovisningsbestämmelser regleras i lagen (2017:230) om Pensions- myndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet.
I den lagen finns också bestämmelser om Finansinspektionens till- syn över Pensionsmyndighetens försäkringsrörelse. Lagen inne- håller i flera avseenden likheter med det regelverk som gäller för
4Pensionsgruppen är en blocköverskridande arbetsgrupp med företrädare för de partier som står bakom pensionsöverenskommelsen (sedan 2023 är det samtliga åtta riksdagspartier).
5Ds 2009:53 Detta är pensionsöverenskommelsen, s. 39.
6Pensionsmyndighetens publikation Premiepensionen: Värdeutveckling och utbetalningar 2025, VER 2025-456, Figur 2.2 Genomsnittlig värdeutveckling i premiepensionen sedan start för åren 2000–2025.
764 kap. 2 § socialförsäkringsbalken.
864 kap. 2 a–b §§ socialförsäkringsbalken.
964 kap. 3 § socialförsäkringsbalken.
69
Bakgrund | SOU 2026:49 |
privata försäkringsgivare. Det är dock viktigt att ha i åtanke att regel- verken har olika syften och vilar på olika grunder.10
Pensionsmyndighetens tillämpning av lagstiftningen beskrivs i myndighetens interna styrdokument. Myndighetens styrelse beslu- tar försäkringspolicy och placeringspolicy för premiepensionsrörel- sen.11,12 För den traditionella försäkringen finns även en särskild ägarpolicy.13 Pensionsmyndighetens generaldirektör beslutar om tillämpningen av dessa policydokument genom riktlinjer.14 Chefen för analysavdelningen beslutar om tillhörande anvisningar.15
Pensionsmyndigheten har utifrån sin roll som försäkringsgivare en chefaktuarie. Chefaktuariens roll regleras varken i socialförsäk- ringsbalken eller i myndighetens instruktion. I lagen om Pensions- myndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet anges dock bland annat vissa kunskapskrav på den som ska utföra de försäkringstekniska utredningarna och beräkningarna i premie- pensionsverksamheten samt att beräkningarna ska utföras under överinseende av en eller flera aktuarier.16 Detta kompletteras och förtydligas i särskilda föreskrifter från Finansinspektionen.17 Myn- dighetens chefaktuarie är organisatoriskt placerad på analysavdel- ningens kapitalförvaltnings- och aktuarieenhet. Chefaktuarien har inget eget beslutsmandat eller någon föreskriftsrätt, utan lämnar förslag till beslut avseende bland annat försäkringstekniska beräk- ningar. Det är sedan myndighetens generaldirektör som fattar beslut.
10De försäkringsrörelseregler som gäller för privata försäkringsgivare har sin grund i civil- rättsliga regler medan de lagar och regler som styr Pensionsmyndighetens försäkringsverk- samhet vilar på socialförsäkringsrättslig grund vilket medför att andra hänsyn och syften aktualiseras. Se vidare om detta i avsnitt 8.2.
11Pensionsmyndighetens publikation Försäkringspolicy för premiepensionsrörelsen, VER 2022-64, 2023-06-01.
12Pensionsmyndighetens publikation Placeringspolicy för premiepensionsrörelsen, PAD 2021- 228, 2025-05-05.
13Pensionsmyndighetens publikation Ägarpolicy, Traditionell försäkring, PAD 2020-197, 2020-08-31.
14Pensionsmyndighetens publikationer Försäkringstekniskt beräkningsunderlag för Pensions- myndigheten – Premiepension i form av traditionell försäkring, VER 2017-169, 2024-06-19, Försäkringstekniskt beräkningsunderlag för Pensionsmyndigheten – Premiepension i form av fondförsäkring, VER 2027-168, 2023-09-04, Fondhandel i fondförsäkringsrörelsen, PAD 2024– 33, 2024-11-01 och Fondinformation, PAD 2023-89, 2024-04-22.
15Pensionsmyndighetens publikation Placeringsanvisning för traditionell försäkring, PAD 2022-153, 2025-05-05.
162 kap. 4 § lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premie- pensionssystemet.
173 kap. 1–6 §§ Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om Pensionsmyndighe- tens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet FFFS 2022:1.
70
SOU 2026:49 | Bakgrund |
3.4Premiepensionens nuvarande försäkringsformer
För varje pensionssparare upprättas ett särskilt premiepensionskonto där de årliga premiepensionsrätterna noteras. Förenklat innebär det en stegvis process där lagstadgade avgifter först betalas in, pensions- rätter därefter fastställs på årsbasis och pensionsmedlen registreras på pensionsspararens premiepensionskonto.
Pensionsspararen kan under sparandetiden välja att låta placera medlen i det statliga förvalet AP7 Såfa eller i fonder tillgängliga på premiepensionens fondtorg. Båda dessa utgör alternativ inom fond- försäkring. Det ställs inte något krav på pensionsspararna att aktivt ta ställning mellan de två förvaltningsformerna. För de pensions- sparare som avstår från att välja förvaltning placeras medlen automa- tiskt i förvalet AP7 Såfa.
Under intjänande av premiepension och innan utbetalning påbör- jats är pensionsmedlen alltså, sedan de förts till spararens konto, utan undantag placerade i fondförsäkring.
När en pensionssparare vill ta ut sin premiepension kan denne göra det genom det fondförsäkringsalternativ som spararen redan har valt: förvalet AP7 Såfa eller fonder på fondtorget. Vid uttag av premiepension tillkommer också ytterligare ett alternativ. Det blir då möjligt att välja att ta ut premiepensionen i form av livränta med garanterade belopp, så kallad traditionell försäkring.18 Det går också att välja traditionell försäkring senare under pensionstiden, men det går inte att byta tillbaka till fondförsäkring när val av traditionell försäkring en gång gjorts. Den pensionär som väljer utbetalning i form av traditionell försäkring blir alltså permanent av med möjlig- heten att göra egna fondval eller placera medel i förvalet.
Premiepensionsbeloppen beräknas på samma sätt i fondförsäk- ring och traditionell försäkring. Det sker genom att tillgodohavan- det på pensionsspararens konto divideras med ett delningstal. Del- ningstalet beror på pensionsspararens ålder och speglar förväntad återstående livstid, förenklat hur länge pensionen förväntas betalas ut. Delningstalet innehåller också antaganden om förväntad avkast- ning och driftskostnader.19 Eftersom Pensionsmyndigheten sedan
1864 kap. 7 § socialförsäkringsbalken. Begreppet livränta för traditionell försäkring är veder- taget inom försäkring, men kan ifrågasättas. Eftersom premiepensionen endast kan tas ut livsvarigt är både uttag av premiepension i form av fondförsäkring och traditionell försäkring en form av livränta.
19Förfarandet är även identiskt med beräkning av inkomstpensionsbeloppen.
71
Bakgrund | SOU 2026:49 |
länge valt att använda samma livslängds-, driftskostnads- och avkast- ningsantagande för såväl fondförsäkring som traditionell försäkring ger de båda försäkringsformerna samma initiala pensionsbelopp om de två ingående kapitalbeloppen är lika stora.
3.4.1Fondförsäkring i premiepensionen
Premiepensionssystemet är utformat som ett fondförsäkrings- system, där kapitalförvaltningen sker hos fristående fondförvaltare. Fondförsäkringsmodellen innebär bland annat att Pensionsmyndig- heten är andelsägare i de värdepappersfonder där pensionsmedel pla- ceras, men att det är de försäkrade, det vill säga pensionsspararna, som bestämmer i vilka fonder medlen ska placeras. Pensionsspararna bär även den finansiella risken för placeringen.20 Konstruktionen följer en allmän definition av fondförsäkring från försäkringsbran- schen och gällande skattelagstiftning, där en grundläggande egen- skap med fondförsäkring är just individernas egna val och ansvar för placeringarna.21 Genom val av fonder kan pensionssparare själva påverka risknivån och placeringsinriktningen i sitt sparande.
Förvalet
År 2000 fick pensionsspararna för första gången placera de premie- pensionsmedel som tjänats in sedan 1995. För de som inte valde fon- der på fondtorget fanns ett statligt ickevalsalternativ, Premiespar- fonden, som förvaltades av Sjunde AP-fonden. Fonden var inte valbar, på det sättet att om man en gång hade valt fonder på fond- torget så kunde man inte vid ett senare tillfälle välja Premiespar- fonden. Det fanns dock en särskild statlig fond som kunde väljas: Premievalsfonden.
Utgångspunkten för förvaltningen i Premiesparfonden var att fondmedlen vid vald risknivå skulle placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås. Den totala risknivån i fondens placeringar skulle dock vara låg.22 Att risken skulle vara låg innebar att Premiespar-
20SOU 1997:131 Lag om premiepension, s. 80 och prop. 1997/98:151 s. 426.
21Skatteverkets rättsliga vägledning Traditionell försäkring, fondförsäkring och depåförsäkring, utgåva 2025.8, webbplats: www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2025.8/2894.html (hämtad 2026-04-22).
22Prop. 1997/98:151 s. 423.
72
SOU 2026:49 | Bakgrund |
fondens risknivå normalt skulle vara lägre än för den genomsnitt- liga privata förvaltaren av pensionskapital med samma placerings- horisont.23
I praktiken var dock risknivån i Premiesparfonden i slutet av 2009 på samma nivå som i portföljer som spararna själva satt sam- man på fondtorget. Risknivån i Premiesparfonden hade också ökat från medelrisk 2008 till hög risk 2009.24
År 2009 beslutade riksdagen om ändringar av förvalets utform- ning.25 Lagstiftaren beslutade att det nya förvalet AP7 Såfa skulle utformas med en så kallad generationsfondsprofil, vilket innebär att risken i sparandet anpassas till spararnas ålder. Det tidigare kravet att förvaltningen skulle ha låg investeringsrisk togs bort eftersom det medförde risk för lägre avkastning och lägre pensionsnivåer. Att ställa upp ett krav på att den totala risknivån skulle vara låg ansågs inte optimalt, framför allt inte för den yngre generationen pensionssparare. För den gruppen bedömdes det vara mest fördel- aktigt att växla upp risken i sparandet. När spararen närmade sig pensionsåldern och humankapitalet minskade skulle risknivån trap- pas ned.26 Uppgiften att mer exakt utforma generationsfondsprofi- len lämnades till Sjunde AP-fonden.
Sjunde AP-fonden valde att konstruera förvalet genom två bygg- stensfonder, AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond och döpte förvals- lösningen till AP7 Såfa (en akronym för statens årskullsförvaltnings- alternativ). Sparare som är yngre än 55 år har 100 procent av sitt innehav placerat i AP7 Aktiefond. För varje år mellan 55 och 75 års ålder minskar andelen som är placerad i aktiefonden till förmån för motsvarande andel i AP7 Räntefond, se tabell 3.1. Efter 75 års ålder hålls andelarna konstanta på 33 procent i aktiefonden och 67 pro- cent i räntefonden.
23Sjunde AP-fondens publikation Premiesparfonden Halvårsredogörelse, 2009-06-30, s. 2.
24Pensionsmyndighetens publikation Pensionsspararna och pensionärerna 2009, 2010-04-26, s. 39.
25Prop. 2009/10:44 Ändringar i premiepensionssystemet.
26A. prop., s. 44–48.
73
Bakgrund | SOU 2026:49 |
Tabell 3.1 Fördelning mellan aktier och räntor i AP7 Såfa
Fördelningens förändring för olika åldersklasser
Ålder | Andel aktier (%) | Andel räntor (%) |
55 eller yngre | 100 | 0 |
56 | 97 | 3 |
57 | 93 | 7 |
58 | 90 | 10 |
59 | 87 | 13 |
60 | 83 | 17 |
|
|
|
61 | 80 | 20 |
62 | 77 | 23 |
63 | 73 | 27 |
64 | 70 | 30 |
65 | 66 | 34 |
66 | 63 | 37 |
|
|
|
67 | 60 | 40 |
68 | 56 | 44 |
69 | 53 | 47 |
70 | 50 | 50 |
71 | 46 | 54 |
72 | 43 | 57 |
|
|
|
73 | 40 | 60 |
74 | 36 | 64 |
75 eller äldre | 33 | 67 |
Källa: Sjunde AP-fonden, Riktlinjer för placeringsverksamheten och för hantering av finansiella risker , Version 2025:3, s. 5–6.
Ytterligare förändringar av förvalets utformning under 2009 var att både förvalet i sig och de enskilda byggstensfonderna gjordes val- bara på fondtorget. Det blev därutöver möjligt för sparare att anpassa risknivån genom att välja någon av Sjunde AP-fondens färdiga fond- portföljer, de så kallade riskprofilerna (AP7 Offensiv, AP7 Balanse- rad och AP7 Försiktig). Syftet med riskprofilerna var att underlätta för de pensionssparare som vill göra ett aktivt val, men som har svårt att sätta samman en portfölj som matchar deras riskprofil samt löpande följa hur portföljen utvecklas och vid behov göra justeringar i den.
Riskprofilerna är valbara på premiepensionens fondtorg och består av olika fördelningar av byggstensfonderna enligt nedanstående tabell 3.2.
74
SOU 2026:49Bakgrund
Tabell 3.2 | Fördelning aktier och räntor i riskprofilerna | ||
| Riskprofilerna AP7 Offensiv, Balanserad respektive Försiktig | ||
|
|
|
|
Riskprofil |
| Andel aktier (%) | Andel räntor (%) |
AP7 Offensiv |
| 75 | 25 |
AP7 Balanserad | 50 | 50 | |
AP7 Försiktig |
| 33 | 67 |
Källa: Sjunde AP-fonden, Års- och hållbarhetsredovisning 2024, s. 47.
År 2022 beslutade riksdagen om ytterligare ändringar i förvalet genom justerade placeringsregler för Sjunde AP-fonden. Bland annat utöka- des möjligheten att placera medel i illikvida tillgångar, som högst till 20 procent.27 Ett skäl för de nya reglerna var att ge Sjunde AP- fonden bättre verktyg för att nå det nya målet för premiepensions- systemet.28
Den 31 december 2025 var ungefär hälften av det totala marknads- värdet i premiepensionssystemet, cirka 1 450 miljarder kronor, pla- cerat i AP7 Såfa.29
Fondtorget
År 2000 bestod premiepensionens fondtorg av 450 fonder och var i princip öppet för alla fonder som uppfyllde UCITS-direktivets30 krav och Premiepensionsmyndighetens (PPM) standardiserade samarbets- avtal. Genom åren har premiepensionssystemet, särskilt fondtorget, kantats av olika problem och analyserats i flera utredningar. Efter ett initialt fokus på att aktiva fondval och fondbyten skulle leda till en bra pension skiftade synen på premiepensionen och förvalet kom allt mer att framhållas som ett bra alternativ för de flesta spararna.
I pensionsdebatten och det allmänna medvetandet fanns dock en kvardröjande uppfattning att fondvalet hade stor betydelse för den framtida pensionen. Samtidigt steg antalet fonder på fondtor- get. Många pensionssparare varken kunde eller ville välja bland de
27Beslut 23 november 2022, rskr. 2022/23:27, bet. 2022/23:SfU5, prop. 2021/22:280 Förvals- alternativet inom premiepensionen.
28Prop. 2021/22:280 s. 48.
29I Sjunde AP-fondens fem övriga produkter var cirka 80 miljarder kronor placerat.
30Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/65/EG av den 13 juli 2009 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag).
75
Bakgrund | SOU 2026:49 |
sedermera drygt 800 fonderna. I detta vakuum uppstod en omfat- tande marknad för rådgivning och olika förvaltningstjänster. En särskild företeelse var omfattande maskinella fondbyten, så kallade robotbyten, som företag utförde efter att ha fått tillgång till sparar- nas inloggningsuppgifter för fondbyten.
Åren 2016–2017 uppmärksammade Pensionsmyndigheten vidare flera missförhållanden på premiepensionens fondtorg där ett antal fondförvaltare hade agerat felaktigt och i vissa fall även brottsligt.
Pensionsmyndigheten identifierade även direkta missförhållanden hos vissa fondförvaltare som ledde till att fonder avregistrerades från det i övrigt öppna fondtorget. Totalt avregistrerade Pensions- myndigheten, till följd av brott mot samarbetsavtalet, ett tjugotal fonder till ett sammanlagt värde av cirka 40 miljarder kronor, och över 200 000 sparare påverkades.
I Pensionsgruppens överenskommelse 2017 slogs fast att pre- miepensionssystemet skulle behållas, men att staten i större utsträck- ning behöver ta ansvar för valmiljön och för hur premiepensions- systemet är konstruerat. Av överenskommelsen framgick att det öppna fondtorget skulle ersättas med ett upphandlat fondtorg där staten tog ett tydligare huvudmannaskap.31 En utredning tillsattes för att föreslå dels ett mål för premiepensionssystemet, dels regler för ett upphandlat fondtorg. Förslagen behandlades i propositionen Ett bättre premiepensionssystem (prop. 2021/22:179) som antogs av riksdagen 2022.32
I juni 2022 inrättades myndigheten Fondtorgsnämnden som har i uppgift att upphandla, granska och kvalitetssäkra fonderna på pre- miepensionens fondtorg. Ansvaret för att förvalta fondtorget flyt- tades från Pensionsmyndigheten till Fondtorgsnämnden. Upphand- lingen av fonder ska ske utifrån de i lag fastställda kraven om att fonderna ska vara lämpliga, hållbara, kontrollerbara och hålla hög kvalitet samt vara kostnadseffektiva.
31Socialdepartementets publikation Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, 2017-12-14, s. 5–6.
32Beslut 31 maj 2022, rskr. 2021/22:330, bet. 2021/22:SfU24.
76
SOU 2026:49 | Bakgrund |
3.4.2Traditionell försäkring i premiepensionen
Majoriteten av de som väljer traditionell försäkring vid uttag av pre- miepension gör valet i samband med ansökan om allmän pension. Det är få som utnyttjar möjligheten att välja traditionell försäkring senare under pensionstiden.
Premiepensionens traditionella försäkring består av ett garante- rat belopp och ett tilläggsbelopp. Det garanterade beloppet är nomi- nellt fast, livet ut, och utgör ungefär 70 procent av det första månads- beloppet.33 Det garanterade beloppet bestäms utifrån försiktiga antaganden om dödlighet, avkastning och kostnader, och är en lägsta nivå under vilket månadsutbetalningen inte får sjunka, oavsett utveck- ling på finansmarknaderna.
Tilläggsbeloppet, det vill säga initialt resterande 30 procent av det första månadsbeloppet, räknas om årligen. Det kan öka eller minska, huvudsakligen beroende på avkastningen på de tillgångar som Pensionsmyndigheten förvaltar inom ramen för den traditio- nella försäkringen, se vidare nedan om myndighetens tillgångsför- valtning.
I den traditionella försäkringen utgörs månadsbeloppet således av dels det garanterade beloppet, dels tilläggsbeloppet.
Det är Pensionsmyndigheten i egenskap av försäkringsgivare som ansvarar för förvaltningen av tillgångarna i premiepensionens traditionella försäkring.
Pensionsmyndigheten har valt att matcha de garanterade belop- pen med obligationer som löper ut samtidigt som de garanterade premiepensionsbeloppen ska utbetalas, så kallad skuldmatchning. Obligationerna ska ha låg kreditrisk.
Resterande del av tillgångarna är placerad i mer riskfyllda till- gångar som globala aktier och svenska fastigheter i syfte att skapa högre avkastning. Sättet som de garanterade beloppen beräknas på och att Pensionsmyndigheten har valt att skuldmatcha dessa inne- bär en mycket hög säkerhet för myndigheten – och därmed staten – att tillgångarna kommer att täcka de garanterade beloppen.
Tidigare användes metoden utjämnad återbäringsränta för att för- ränta kontona i premiepensionens traditionella försäkring. Sedan maj 2023 används i stället avkastningsränta. Den senare metoden innebär att försäkringarnas värde justeras månadsvis för att matcha
33Pensionsmyndigheten kan besluta att höja de garanterade beloppen.
77
Bakgrund | SOU 2026:49 |
avkastningen på tillgångarna. Den tidigare metoden använde ett inter- vall för matchning av försäkringsvärden och tillgångar. Som skäl för att ändra metod angav Pensionsmyndigheten bland annat att den nya metoden bedömdes vara enklare att förstå och öka likabehand- lingen mellan pensionärer eftersom tidpunkten för när man väljer den traditionella försäkringen får minskad betydelse.34 De garante- rade beloppen påverkades inte av metodbytet och på samma sätt som tidigare fortsatte premiepensionsbeloppen att räknas om en gång per år.
Den 31 december 2025 var det cirka 400 000 personer, motsva- rande 20 procent av alla som tar ut premiepension, som hade valt traditionell försäkring. Tillgångarnas värde var cirka 94 miljarder kronor, varav cirka 49 procent var placerat i obligationer, 48 pro- cent i globala aktier och 3 procent i onoterade fastighetsaktier.
3.4.3Information vid uttag av premiepensionen
På Pensionsmyndighetens webbplats www.pensionsmyndigheten.se ges information om den allmänna pensionen. Ansökan om att ta ut den allmänna pensionen kan antingen göras digitalt på webbplatsen eller på pappersblankett.
Vid ansökan ska sökanden bland annat ange hur stor del av den allmänna pensionen som önskas tas ut. De alternativ som går att välja är fullt månadsbelopp, tre fjärdedels belopp, halvt belopp eller en fjärdedels belopp. Valet behöver göras både samlat för inkomst- grundande pension (exklusive premiepension), garantipension och inkomstpensionstillägg samt specifikt för premiepension. Det är möjligt att välja olika uttagsnivå för de två huvuddelarna och även att välja att enbart ta ut den ena delen, till exempel bara ta ut pre- miepension men inte övriga delar.
När det gäller uttag av premiepension behöver ytterligare ett val göras för att få ut premiepensionen, nämligen valet mellan att behålla medlen i fondförsäkring eller att byta till traditionell försäkring.
För detta val lämnar Pensionsmyndigheten följande information på blankett för ansökan om allmän pension:
34Pensionsmyndighetens webbplats: www.pensionsmyndigheten.se/nyheter-och- press/pressrum/ny-metod-for-aterbaring-i-traditionell-forsakring (hämtad 2026-05-20).
78
SOU 2026:49 | Bakgrund |
Vill du byta till traditionell försäkring?
Du ska kryssa i rutan om du vill byta från fondförsäkring till traditio- nell försäkring. Om du inte fyller i någonting kommer ditt tillgodo- havande på premiepensionskontot att stå kvar i fonder (fondförsäk- ring). Om du väljer traditionell försäkring säljer Pensionsmyndigheten ditt fondinnehav och övertar förvaltningen av ditt kapital. Din premie- pension kommer då att bestå av ett fast garanterat belopp plus ett till- läggsbelopp som räknas om varje år.
När Pensionsmyndigheten börjat lösa in ditt fondinnehav kan du inte återgå till fondförsäkring. Väljer du inte traditionell försäkring nu kan du ansöka om det vid ett senare tillfälle.
Oavsett om du väljer fondförsäkring eller traditionell försäkring kommer premiepensionens storlek att variera från år till år.35
Informationen om detta val är neutralt formulerad och tar inte ställ- ning till vad den enskilde eller olika grupper av pensionärer bör välja. Det finns i själva valsituationen ingen ytterligare information om vad som skiljer fondförsäkring och traditionell försäkring åt. På annan plats på Pensionsmyndighetens webbplats finns dock infor- mation om hur den traditionella försäkringen är uppbyggd och dess egenskaper. Förutom en beskrivning motsvarande avsnitt 3.4.2 ovan ges även bland annat följande information.
Den traditionella försäkringen förvaltas av Pensionsmyndigheten och pensionsutbetalningarna består av två delar, ett garanterat belopp och ett tilläggsbelopp. Värdeutvecklingen på försäkringen och därmed pensionens utveckling styrs av avkastningsräntan.
Innan du tar ut din allmänna pension är din premiepension placerad i en fondförsäkring, antingen i statens förvalsalternativ AP7 Såfa eller i de fonder du valt själv. När du börjar ta ut din premiepension kan du välja att flytta ditt kapital till traditionell försäkring. Då tar Pensionsmyndigheten över förvaltningen av kapitalet. Väljer du att flytta till traditionell försäkring innebär det att du inte kan flytta tillbaka ditt kapital till fondförsäkring, tänk därför igenom ditt beslut noga innan du gör ditt val.
Förvaltningen av den traditionella försäkringen består av två delar, en del med räntebärande värdepapper med låg risk och en del med aktier och fastigheter med högre risk. För närvarande är dessa två delar ungefär lika stora. Den lägre risken tas i syfte att täcka de garanterade beloppen. Den högre risken tas i syfte att generera en god avkastning. Här kan värdet variera mer. Placeringar i aktier sker i globala aktie- indexfonder som täcker in många marknader.36
35Blankett Ansökan om allmän pension om du är bosatt i Sverige PM 8370-006-f001.
36Pensionsmyndighetens webbplats: https://www.pensionsmyndigheten.se/forsta-din- pension/sa-fungerar-pensionen/traditionell-forsakring (hämtad 2026-04-27).
79
Bakgrund | SOU 2026:49 |
I samband med ansökan måste den enskilde även välja om hen vill ta ut premiepensionen med eller utan efterlevandeskydd, det vill säga en rätt för en make, maka, registrerad partner eller sambo att ärva pensionen vid dödsfall.
3.4.4Utbetalning av premiepensionen
Vid utbetalning av premiepension överförs medel motsvarande ut- betalningens storlek från Pensionsmyndigheten till Försäkringskas- san som hanterar själva utbetalningen till pensionärerna. Utbetalningen från Försäkringskassan sker samlat med inkomstpensionen och even- tuella övriga förmåner som Pensionsmyndigheten ansvarar för.
3.5Målet för premiepensionen
I pensionsöverenskommelsen 2017 slogs fast att ett mål för premie- pensionssystemet behöver formuleras. Av direktiven till Utred- ningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension framgick att utredningen även skulle formulera fondtorgets roll för att uppnå målet för premiepensionssystemet och säkerställa att målet var för- enligt med målet för förvalsalternativet.37 I betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) föreslog utredningen följande.
Målet för premiepensionssystemet ska vara att utgöra ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension vilket innebär att
1.under sparandetiden ge en avkastning som är tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier för avkastningen, och
2.under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.
Utredningen föreslog vidare att premiepensionssystemet ska ge rätt till valfrihet så att sparare och pensionärer har möjlighet att påverka sin risknivå och placeringsinriktning när det gäller placering av deras premiepensionsmedel. Utredningen föreslog också att målet för pre- miepensionssystemet och principen om valfrihet ska regleras i lag.
I prop. 2021/22:179 justerades formuleringarna jämfört med ut- redningens förslag och målet avseende utbetalningstiden ändrades
37Kommittédirektiv Ett upphandlat fondtorg för premiepension, Dir. 2018:57.
80
SOU 2026:49 | Bakgrund |
substantiellt.38 Av 64 kap. 2 a § socialförsäkringsbalken framgår följande.
Målet för premiepensionssystemet är att det ska erbjuda ett pensions- sparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär att
1.avkastningen på pensionsspararnas fonderade medel bör vara
tydligt högre än förändringen av inkomstindex enligt 58 kap. 10 § men utan garantier om viss avkastning, och
2.utbetalningarna av premiepensionen bör vara allt mer förutsäg- bara och stabila, med beaktande av den återstående utbetalningstiden.
Utöver målet finns en princip om valfrihet i 64 kap. 2 b § socialför- säkringsbalken, som innebär att premiepensionssystemet ska er- bjuda valfrihet genom att pensionsspararen ska kunna påverka risk- nivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fonderas för spararens räkning.
Enligt 1 § första stycket 3 förordningen (2002:135) om årlig redo- visning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling ska Pensionsmyndigheten senast den 30 april varje år redovisa premiepensionssystemets måluppfyllelse och gra- den av systemets valfrihet. Resultatet av den utvärderingen Når premiepensionssystemet riksdagens mål? 2025 års utvärdering beskrivs närmare i kapitel 5.
3.6Pensionsmyndighetens uppgifter och organisation
Pensionsmyndigheten inledde sin verksamhet 1 januari 2010 och ersatte då den pensionsverksamhet som tidigare utförts av Försäk- ringskassan samt av Premiepensionsmyndigheten.
Pensionsmyndigheten är en förvaltningsmyndighet under reger- ingen och har som övergripande uppgift att administrera ålderspen- sionssystemet samt andra förmåner och ersättningar som myndig- heten enligt lag ansvarar för.39 Myndigheten ska vidare bland annat:
•ge allmänheten information om pensioner och andra förmåner och se till att denna ges utifrån den enskildes behov,
38Beslut 31 maj 2022, rskr. 2021/22:330, bet. 2021/22:SfU24.
39Förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.
81
Bakgrund | SOU 2026:49 |
•informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen,
•utveckla och förvalta valarkitekturen för premiepensionssyste- met samt presentera den för pensionsspararna,
•stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsu- menter av finansiella produkter inom pensionsområdet genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation samt
•följa, analysera och förmedla ålderspensionssystemets utveckling och effekter för enskilda och samhälle.
Pensionsmyndigheten är en styrelsemyndighet där styrelsen utses av regeringen. Det är därmed styrelsen som utgör myndighetsled- ning och beslutar i samtliga frågor där styrelsen inte genom myn- dighetens arbetsordning delegerat beslutsmandatet till generaldirek- tören.
Myndigheten har cirka 1 670 anställda, finns på åtta orter och
består av åtta avdelningar.40 Avdelningarna Allmän pension, Bostads- stöd och inkomststöd samt Gemensamma försäkringsfrågor och efter- levnadsförmåner fokuserar främst på uppgiften att besluta om och betala ut (administrera) pensioner och andra förmåner. Kommunika- tionsavdelningen fokuserar främst på uppgiften att informera om pen- sionen och Analysavdelningen främst på uppgiften att analysera pen- sionssystemet. Därutöver finns avdelningar för ledning och stöd i form av Juridik, IT samt Myndighetsstyrning och stöd.
Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet är uppdelad på flera avdelningar och funktioner. Kapitalförvaltningen och aktuarie- funktionen finns på Analysavdelningen (Kapitalförvaltnings- och aktuarieenheten). Premiepensionens dagliga fondhandel och ansö- kan om uttag av premiepensionen hanteras på Avdelningen för all- män pension. Redovisningsfrågor kopplade till premiepensionen hanteras av Avdelningen för myndighetsstyrning och stöd. Infor- mation om fonder och premiepensionens valarkitektur hanteras av Kommunikationsavdelningen. Juridiska frågeställningar kopplade
40Uppgifterna gäller per 31 december 2025, se Pensionsmyndigheten, Årsredovisning 2025, VER 2025-441, 2026-02-18, s. 8.
82
SOU 2026:49 | Bakgrund |
till premiepension hanteras av Juridikavdelningen. Myndighetens riskenhet har ett sammanhållande ansvar för arbetet med intern styr- ning och kontroll.
Fondtorgsnämnden ansvarar för upphandling av fonder till pre- miepensionens fondtorg. Nämnden är en fristående förvaltnings- myndighet under regeringen, men som värdmyndighet utför Pen- sionsmyndigheten viss stödverksamhet åt nämnden.
3.7Val i tjänstepensionen
Även inom premiebestämd tjänstepension förekommer val mellan försäkringsformerna fondförsäkring och traditionell försäkring. I detta avsnitt beskrivs därför kortfattat hur tjänstepensionen är utformad, inklusive likheter och skillnader med premiepensionen.
Det finns fyra stora kollektivavtalade tjänstepensionsavtal i Sverige och ett antal mindre. De fyra stora är det för tjänstemän
i privat sektor (ITP), det för arbetare i privat sektor (Avtalspension SAF-LO), det för anställda i kommun och region (AKAP-KR med flera) och det för anställda i statlig sektor (PA 16 med flera).
Tabell 3.3 nedan visar de fyra stora avtalen, vilka parter som för- handlat om respektive avtal, vilken valcentral som administrerar respektive avtal, vad det beslutande organet kopplat till avtalet kallas samt vilket bolag som utgör förvalet för respektive avtalsområde.
Enligt samtliga ovan nämnda avtal kan arbetstagaren själv välja hur hela eller delar av premien ska placeras – antingen i en traditio- nell försäkring eller i en fondförsäkring. På liknande sätt som i pre- miepensionen sköter försäkringsgivaren kapitalplaceringarna i en traditionell försäkring och erbjuder också en garanti. Hur garantin är utformad varierar mellan försäkringsgivarna. Den kan till exem- pel avse en nivå på pensionsbeloppets storlek eller en viss garante- rad avkastning.
På liknande sätt som i premiepensionen kan arbetstagaren i en fondförsäkring själv välja hur kapitalet ska placeras genom val mel- lan olika fonder, oftast ett antal aktie-, ränte- eller generationsfon- der. En fondförsäkring saknar garanterade belopp – kapitalets värde följer utvecklingen på tillgångarna i den fond eller de fonder som arbetstagaren har valt. De arbetstagare som väljer fondförsäkring hos en viss försäkringsgivare får först sitt kapital placerat i ett för-
83
Bakgrund | SOU 2026:49 |
val hos denna, i en så kallad entrélösning. Entrélösningarna är i prin- cip alltid generationsfonder, det vill säga fonder som fram till en viss ålder endast innehåller aktier och därefter successivt trappar ner aktieinnehavet till förmån för ränteplaceringar. Om arbetstaga- ren vill välja fonder själv tillhandahåller försäkringsgivaren ett fond- torg som vanligen består av 15–50 fonder.
Till skillnad mot i premiepensionssystemet där spararna i första hand väljer fonder, väljer spararna i tjänstepensionen alltså i det första steget mellan typer av produkter (fondförsäkring eller tradi- tionell försäkring) och sedan mellan ett fåtal försäkringsgivare (försäkringsbolag och tjänstepensionsföretag). Först därefter kan arbetstagaren välja fonder på ett sätt som motsvarar valet i premie- pensionssystemet. Antalet fonder som i praktiken är valbara inom varje fondförsäkring är således cirka 15–50 fonder, eller, om man summerar alla försäkringsgivarnas fonder, cirka 120–300 fonder, att jämföra med premiepensionens fondtorg med i dagsläget cirka 400 fonder.
Om arbetstagaren inte gör något val placeras premien i ett förval som i alla de fyra stora tjänstepensionsavtalen är en traditionell för- säkring.
84
SOU 2026:49Bakgrund
Tabell 3.3 | De fyra stora tjänstepensionsavtalen1 |
| |||
|
|
|
|
|
|
|
| Tjänstemän i | Arbetare i | Anställda i | Anställda i |
|
| privat sektor | privat sektor | kommuner | statlig sektor |
|
|
|
| och regioner |
|
Avtalsnamn |
| ITP | SAF-LO | KAP-KL m.fl. | PA16 m.fl. |
Arbetsgivarorganisation | Svenskt | Svenskt | Sveriges | Arbetsgivarverket | |
|
| Näringsliv | Näringsliv | kommuner och |
|
|
|
|
| regioner |
|
|
|
|
|
| |
Arbetstagarorganisation | PTK | LO | Kommunal m.fl. | SACO-S m.fl. | |
Valcentral |
| Collectum | Fora | Pensionsvalet & | Statens tjänste- |
|
|
|
| Valcentralen | pensionsverk |
Beslutsorgan |
| ITP-nämnden | Pensions- | Stiftelsen KKP | Pensionsnämnden |
|
|
| nämnden |
|
|
Del för egna val |
| 100 %2 | 100 % | 100 % | 56–67 %3 |
Förval, bolag (trad) | Alecta | AMF | KPA | Kåpan | |
Valbara traditionella |
|
|
|
| |
försäkringar exkl. förval | 4 | 3 | 3 | 2 | |
Valbara |
|
|
|
|
|
fondförsäkringar | 5 | 10 | 10 | 6 | |
Antal valbara fonder |
|
|
|
| |
per försäkringsgivare | 15–31 | 13–44 | 13–60 | 20–56 | |
Antal valbara fonder |
|
|
|
| |
totalt |
| 119 | 225 | 303 | 201 |
1Siffror hämtade 2026-04-26.
2För ITP1, födda 1979 eller senare.
32,5/4,5 ≈ 55,56 % upp till 7,5 IBB, därefter 20/30 ≈ 66,67 %.
En grundläggande skillnad mellan premiepensionen och tjänstepen- sionen är att premiepension endast kan tas ut livsvarigt, medan tjänste- pensionen kan tas ut temporärt (ofta under 5, 10, 15 eller 20 år) alter- nativt livsvarigt.
Det finns också flera grundläggande skillnader mellan premiepen- sionens traditionella försäkring och traditionell försäkring i tjänste- pensionen.
En sådan skillnad är att lagstiftaren har beslutat att premiepen- sionens traditionella försäkring endast ska erbjudas under utbetal- ningstiden. Den går alltså enbart att välja i samband med uttaget av premiepension. Bland annat det förhållandet gör att premiepensio- nens förvalsalternativ inte kan vara en traditionell försäkring, utan i stället är en fondförsäkring (AP7 Såfa).
En annan skillnad är att det inom tjänstepensionens traditionella försäkringar ofta finns möjlighet att flytta till en annan försäkrings-
85
Bakgrund | SOU 2026:49 |
form. I avsnitt 7.3.3 beskriver utredningen också den lagstadgade flytt- rätt som infördes för vissa pensionsförsäkringar 2007. De reglerna omfattade inte premiepensionens traditionella försäkring. Det finns heller i övrigt inte någon motsvarande flytträtt i premiepensionens traditionella försäkring. Skillnaden består därför i att pensionärer som inom premiepensionen har bytt från fondförsäkring till tradi- tionell försäkring, aldrig kan byta tillbaka.
3.8Begrepp
3.8.1Utbetalningsprodukt
Av direktiven framgår att utredningen ska analysera hur väl premie- pensionssystemets nuvarande försäkringsformer (fondförsäkring och traditionell försäkring) fungerar under utbetalningstiden och ta ställ- ning till om det bör skapas en särskild utbetalningsprodukt. I betän- kandet kommer begreppet utbetalningsprodukt att användas för att beskriva hur premiepensionen betalas ut. Det innebär att såväl tra- ditionell försäkring som förvalet AP7 Såfa i detta sammanhang kom- mer att beskrivas som utbetalningsprodukter. Även utbetalning av premiepensionen genom fonder på fondtorget blir enligt utred- ningens valda definition att se som en utbetalningsprodukt. Den produkten kommer dock att analyseras i mindre utsträckning än de statliga utbetalningsprodukterna, eftersom det inte ingår i utred- ningens uppdrag att lämna några förslag om fondtorget.
3.8.2Pensioner, fonder och försäkring
En pensionsförsäkring är i grunden en försäkring som betalas ut när en person har uppnått en viss ålder. Försäkringen utgörs av perio- diska utbetalningar, vanligen månadsvis, som betalas ut på viss tid och är beroende av en eller flera personers liv. En pensionsförsäk- ring med livsvariga utbetalningar ger en inkomst livet ut, oavsett hur långt livet blir.
En fond, egentligen värdepappersfond, är en juridisk konstruk- tion som möjliggör, eller i vart fall underlättar, insamlande av pengar från många personer eller organisationer för att investera i, inneha och administrera värdepapper i form av aktier, obligationer med mera.
86
SOU 2026:49 | Bakgrund |
De som investerat i en fond blir ägare av andelar i fonden. Andelar- nas värde bestäms av värdet på de tillgångar fonden äger. Olika fon- der har olika placeringsinriktningar. Det kan vara till exempel aktier från en viss geografisk region eller företagsobligationer utgivna i en viss valuta.
En fondförsäkring är en form av pensionsförsäkring där storle- ken på de periodiska utbetalningarna är knutna till värdet på en eller flera fonder. Den försäkrade kan själv förfoga över vilken eller vilka fonder som försäkringskapitalet investeras i, givet ett visst utbud som försäkringsgivaren tillhandahåller. Utbetalningarna finansieras genom att fondandelar säljs av. De pengar som erhålls vid försäljningen av fondandelarna betalas ut till den försäkrade. Genom valet av fonder i fondförsäkringen kan den försäkrade själv styra över risknivån, från fonder med mycket låg risk till fonder med mycket hög risk.
Ingen av de fonder som finns på premiepensionens fondtorg har i sig något försäkringsinslag. De är rena värdepappersfonder. Det gäller även den statliga förvalsfonden AP7 Såfa. Det är Pensions- myndighetens hantering av fondandelarna för pensionsspararnas räk- ning som gör att det blir en fondförsäkring, se en närmare beskrivning av detta under nästa rubrik.
En pensionsförsäkring som inte är en fondförsäkring benämns i socialförsäkringsbalken livränta med garanterade belopp, men kallas i de flesta andra sammanhang för en traditionell försäkring.
I en traditionell försäkring förvaltas kapitalet av försäkrings- givaren, vanligtvis ett företag men försäkringsgivaren kan också vara staten genom en myndighet. Pensionen som betalas ut från en traditionell försäkring kommer i princip från de tillgångar – ränte- bärande papper, aktier, fastigheter – som försäkringsgivaren har investerat i. I praktiken kan de premier, kontanta medel, som kom- mer in till försäkringen genom nya premieinbetalningar användas för att göra pensionsutbetalningar. Den försäkrade kan själv inte påverka risknivån i en traditionell försäkring, utan risknivån bestäms av de tillgångar som försäkringsgivaren valt att investera i.
De lagar och andra regler som bestämmer hur värdepappersfon- der respektive försäkringsrörelser kan agera och hur de ska rappor- tera skiljer sig kraftigt åt. Ett försäkringsföretag gör ekonomiska utfästelser i dag om något som kan inträffa i framtiden, vilket stäl- ler krav på reserver, kapital med mera som säkerställer att åtagan-
87
Bakgrund | SOU 2026:49 |
dena kan fullgöras. En värdepappersfond ska investera sina medel enligt sina bestämmelser, behandla ordrar om att teckna och lösa in andelar och göra utbetalningar till andelsägarna. Eftersom spararna bär hela den finansiella risken ställs inte några krav på att tillgångar öronmärks som reserver.
Premiepensionens fondförsäkring och premiepensionens tradi- tionella försäkring är identiska vad gäller uttagsalternativen. Båda försäkringsformerna kan endast tas ut livsvarigt, med eller utan efter- levandeskydd.
Hur kan innehav i värdepappersfonder vara försäkring?
Genom att utbetalningar från en försäkring villkoras av om den för- säkrade lever eller inte uppstår ett försäkringsmoment. En försäk- ring kan utbetalas livsvarigt genom att försäkringskapital tillhör- ande personer som avlider övergår till försäkringskollektivet i form av så kallade arvsvinster. Praktiskt går det till så att försäkringsgiva- ren, som formellt är den juridiska person som äger kapitalet respek- tive fondandelarna i försäkringarna, ombesörjer att kapital från avlidna fördelas till överlevande pensionssparare i förhållande till deras kapital. I höga åldrar kan en stor del av försäkringens kapital hänföras till sådana arvsvinster.
Egenskapen att de försäkrade delar på arvsvinsterna har länge varit en definierande egenskap i en traditionell livförsäkring. För- visso finns stora variationer på den grundläggande utformningen av traditionella försäkringar. Gemensamt är dock att inom ramen för en traditionell försäkring där försäkringsgivaren har många försäk- rade och ett samlat försäkringskapital är det möjligt att hantera arvs- vinster och därmed tillhandahålla livsvariga pensionsutbetalningar.
I och med att premiepensionen utformats så att fondförsäkringen har identiskt lika utbetalningsformer som en livsvarig traditionell försäkring har produkterna en grundläggande försäkringsmässig likhet. I premiepensionen är alltså hanteringen av arvsvinster iden- tisk i fondförsäkring och traditionell försäkring.
88
4Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet
4.1Inledning
Införandet av det nuvarande pensionssystemet föregicks av ett om- fattande utredningsarbete. Sedan införandet har systemet varit före- mål för flera översyner och utredningar som både lett till och inte lett till förändringar. Ett pensionssystem bör vara – och bör också uppfattas vara – långsiktigt och stabilt över tid. Det finns därför, när förändringar övervägs, anledning att utgå från hur såväl politiker som sakkunniga opolitiska experter resonerat tidigare i likartade frågor när sådana resonemang finns. Detta kapitel syftar till att utgöra en sådan utgångspunkt.
Den så kallade Pensionsberedningen var en parlamentarisk kom- mitté som tillsattes 1984 och som lämnade sitt huvudbetänkande 1990.1 Pensionsberedningens analyser och remissvaren på betänkandet var ett underlag för promemorian Ett reformerat pensionssystem: bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89) och det därpå följande betänkandet av Pensionsgruppen Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). I dessa två skrifter framgår principerna för ett nytt och avgiftsbestämt pen- sionssystem med två olika delar, varav den ena var det som kom att kallas premiepension. I avsnitt 4.2 redovisas förarbeten kopplade till införandet av premiepensionssystemet.
Redan ett par år efter införandet av premiepensionssystemet till- sattes den första utredningen för att analysera uppfattade brister i konstruktionen. Utredningen skulle följas av flera under de efter- följande tjugo åren. I avsnitt 4.3 redovisas förarbetena kopplade till den fortlöpande reformeringen av premiepensionssystemet.
1SOU 1990:76 Allmän pension.
89
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
Utöver de statliga utredningarna har myndigheter och andra aktö- rer analyserat valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring i premiepensionen. Några av dessa analyser redovisas i avsnitt 4.4.
I avsnitt 4.5 redovisas utredningens slutsatser mot bakgrund av beskrivningarna i avsnitt 4.3 och 4.4.
4.2Förarbeten om införandet av premiepensionssystemet
Av Pensionsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20) framgår endast vissa övergripande principer när det gäller beräkning av pensioner från det som betänkandet kallar ”premie- reservsystemet”, det vill säga det som kom att bli premiepensions- systemet:
Ålderspensioner inom premiereservsystemet beräknas på försäkrings- mässiga grunder enligt de principer som gäller för frivilliga, individu- ella pensionsförsäkringar. Förmånerna […] ska dock bestämmas på lika villkor för kvinnor och män. Individen bör ges möjlighet att inom vissa ramar själv bestämma hur premiereservmedlen ska disponeras.2
Riksdagen beslutade om principerna för premiepensionssystemet 1994 genom antagandet av propositionen Reformering av det allmänna pen- sionssystemet (prop. 1993/94:250). Där återkommer resonemanget om att pensioner från premiereservssystemet ska beräknas enligt för- säkringsmässiga grunder. Det framgår också att i huvudsak samma regler ska gälla för uttag av ålderspension från premiereservssystemet som inom fördelningssystemet (inkomstpensionssystemet).3
Närmare bestämmelser om premiepensionen presenterades i be- tänkandet Lag om premiepension (SOU 1997:131). Utredningen hade i uppdrag att lägga fram förslag om den tekniska utformningen av premiepensionssystemet. Huvuddragen i systemet och till viss del även detaljutformningen hade lagts fast redan i utredningens direktiv. Enligt dessa skulle premiepensionssystemet vara utformat som ett fondförsäkringssystem, där försäkringsfunktionen var knuten till staten och kapitalförvaltningen skedde i värdepappersfonder som administreras som fristående fondbolag.4
2SOU 1994:20 s. 212.
3Prop. 1993/94:250 s. 109–112.
4Kommittédirektiv Utformning av det reformerade ålderspensionssystemets premiereservdel, Dir. 1997:46.
90
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
Med dessa utgångspunkter föreslog utredningen en försäkring för premiepension, som skulle vara en socialförsäkring inom ramen för den allmänna ålderspensionen, men som i den tekniska utformningen nära skulle ansluta till vad som gäller inom privat försäkring. Försäk- ringen skulle hanteras inom socialförsäkringens administration och stå under tillsyn av Riksförsäkringsverket. Men beräkningar av pen- sionsförmåner med mera skulle ske med tillämpning av principer som är allmänt vedertagna inom privat livförsäkring. Utredningens förslag samlades i en särskild lag om premiepension.5
När det gällde uttag av premiepension föreslog utredningen att premiepensionen skulle utgå livsvarigt, men att det skulle gå att göra uppehåll i uttaget och att ändra den andel av pensionen som togs ut. Premiepensionsrätt skulle kunna tjänas in också efter uttag av pen- sion och utan övre åldersgräns.6 Som grundalternativ skulle tillgodo- havandet på den försäkrades premiepensionskonto vara placerat i värdepappersfonder även under pensionstiden.7 Mot den bakgrunden drog utredningen slutsatsen att det månatliga pensionsbeloppet skulle komma att variera i storlek med förändringarna av fondandelarnas värde och att detta skulle kunna innebära en otrygghet för många försäkrade.8
Utredningen föreslog därför att den planerade Premiepensions- myndigheten skulle tillhandahålla en traditionell livränteförsäkring som garanterade den försäkrade en livslång utbetalning av ett fast månadsbelopp. Myndigheten skulle då överta den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på den försäkrades premiepensionskonto, genom att lösa in den försäkrades samtliga fondandelar.9 Pensionsbeloppet skulle beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandets storlek vid övergången på samma sätt som vid betalning av en engångspremie till ett försäkringsbolag. Härtill kunde, till exempel vid en gynnsam utveckling av myndighetens kapitalförvalt- ning, komma återbäring. Bortsett från att myndigheten i detta alter- nativ garanterade storleken av pensionsbeloppen ansåg utredningen
5SOU 1997:131 s. 9.
6I dessa avseenden har premie- och inkomstpensionen samma utformning.
7SOU 1997:131 s. 79–80.
8A. a., s. 80.
9Uttrycket ”överta den finansiella risken” torde innebära att myndigheten ansvarar för förvalt- ningen av den försäkrades medel. Risken för att tillgångarna ökar och minskar i värde, och pensionen därmed höjs eller sänks, står den försäkrade alltid för i ett avgiftsbestämt pensions- system. Den traditionella försäkringens utformning innebär att den finansiella risken i allt väsentligt ligger kvar på den försäkrade.
91
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
att samma regler borde gälla som när tillgodohavandet låg kvar i värde- pappersfonder.10
Utredningen ansåg att traditionell försäkring bara skulle stå öppen för den som vill gå över helt till produkten. Man skulle alltså inte till- låta mellanformer där en del av tillgodohavandet används för tradi- tionell försäkring, medan återstoden placeras i fondförsäkring. Den som har ett så begränsat önskemål om stabilitet ansågs få tillgodose detta genom en lämplig blandning av fonder inom fondförsäkrings- systemet.11
Utredningen ansåg vidare att det inte heller borde vara möjligt för en försäkrad att få sina fondandelar inlösta och medlen överförda till den traditionella försäkringsrörelsen före den tidpunkt då hen önskar ta ut sin pension. En sådan åtgärd skulle syfta till att ”låsa in” upp- nådda värdestegringar i fondsparandet genom att fondandelarna löstes in vid en från marknadssynpunkt lämplig tidpunkt. Detta önskemål
–stabil värdeutveckling under kanske högst fem år – ansågs emeller- tid kunna tillgodoses lika bra genom att den försäkrade vid den stra- tegiska tidpunkten flyttar sitt tillgodohavande till fonder med låg risk, till exempel en obligationsfond med en duration på ungefär fyra år. De sista ett till två åren före överföringen till den traditionella för- säkringen kunde medlen flyttas över till en penningmarknadsfond med en duration på omkring ett år. Genom att välja fonder med en placeringshorisont som motsvarar den tidpunkt då medlen ska föras till den traditionella försäkringsrörelsen kunde den försäkrade mini- mera ränterisken. Därmed kunde också den ungefärliga avkastningen för perioden beräknas. Detta stämde enligt utredningen med den pla- ceringsstrategi som traditionellt rekommenderas till pensionssparare och som går ut på att spararen bör göra placeringar med förhållandevis hög riskprofil medan hen är ung och placeringar med lägre risk ju närmare hen kommer pensioneringen.12
Utredningen föreslog vidare att den som har börjat ta ut sin pre- miepension i fondförsäkring borde kunna gå över till traditionell för- säkring vid en senare tidpunkt13 och att en sådan övergång inte skulle kunna ångras.14
10SOU 1997:131 s. 80.
11A. st.
12A. a., s. 80–81.
13A. a., s. 81.
14A. a., s. 153.
92
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
Redan av direktiven till utredningen framgick att pensionen skulle vara livsvarig. Detta var något av en innovation för ett fondförsäkrings- system och kunde enligt utredningen ”framstå som överraskande”, eftersom praktiskt taget alla fondförsäkringar som tillhandahölls i Sverige vid tidpunkten hade tidsbegränsad utbetalning. Utredningen konstaterade att några principiella eller försäkringsmässiga svårighe- ter att konstruera en fondförsäkring med livsvarig utbetalning dock inte förelåg, även om tekniken delvis blir en annan.15
När det gäller regler för försäkringsverksamheten föreslog utred- ningen att premiepensionssystemet i ekonomiskt hänseende skulle vara ett slutet system i samma bemärkelse som ett ömsesidigt försäk- ringsbolag är det: några tillskott av statliga medel skulle inte vara möj- liga, och inga medel skulle tas ut annat än för ändamål som hänger samman med försäkringsverksamheten. Om ett tillfälligt underskott skulle uppkomma skulle det täckas genom kredit i Riksgäldskontoret. Detta medförde att beräkningen av utgående förmåner, kostnader med mera måste ske med samma precision som i ett försäkringsbolag och att verksamheten allmänt sett måste bedrivas enligt vedertagna försäkringsmässiga principer.16
Utredningen föreslog därför att de viktigaste rörelsereglerna i då- varande 7 kap. försäkringsrörelselagen skulle göras tillämpliga på Premiepensionsmyndighetens verksamhet. Det gällde bland annat reglerna om försäkringstekniska avsättningar, om vilka slag av till- gångar ett försäkringsbolag får använda för att täcka sina försäkrings- tekniska avsättningar (så kallad skuldtäckning) och om försäkringstek- niska grunder för verksamheten.17
Utformning och lagreglering18 av premiepensionssystemet be- slutades av riksdagen 1998 – Inkomstgrundad ålderspension, m.m. (prop. 1997/98:151).19 Regeringens förslag överensstämde i huvud- sak med utredningens.
15A. a., s. 151–152.
16A. a., s. 16.
17A. a., s. 16–17.
18Lag (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.
19Beslut 8 juni 1998, rskr. 1997/98:315, bet. 1997/98:SfU13.
93
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
4.3Förarbeten om reformeringar av premiepensionssystemet
År 2004: Det finns redan behov av översyn
Flera utredningar och rapporter har under de senaste dryga två decen- nierna analyserat premiepensionssystemets funktion och konstruk- tion. Svårigheten för många sparare att välja fonder och göra medvetna fondval har varit den huvudsakliga orsaken till utredningarna. I flera fall har också utbetalning av premiepensionen analyserats med utgångs- punkt i att valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring är svårt för de flesta sparare, eller att den traditionella försäkringen borde kunna kombineras med förvalet AP7 Såfa.
I betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87) ansåg utredningen att förutsättningarna för en av- veckling av den traditionella försäkringen borde utredas, eftersom det i ett system som ska vara autonomt från statens budget kan anses vara en anomali att det finns en garanti som riskerar att ge effekter på statens budget.20
I promemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35) konsta- terades att:
Den traditionella försäkringen ska i grunden inte ses som en produkt utan som den kapitalförvaltningsstrategi den utgör. […] Mot bakgrund av att förvaltningsstrategin och risktagandet i allt väsentligt har blivit tillgänglig genom Sjunde AP-fondens förvaltningserbjudande saknas rationella skäl för att ha en sådan likvärdig förvaltning hos Pensions- myndigheten. Det bör därför utredas huruvida den traditionella försäk- ringen kan avvecklas. I stället kan Sjunde AP-fonden utforma ett likartat lågriskalternativ utifrån de s.k. byggstensfonderna. En sådan utformning innebär att den statliga garantin […] inte längre blir aktuell.21
I promemorian föreslogs också att om den traditionella försäkringen behålls bör det ske med någon form av övergång så att andelen aktier avvecklas successivt. Eftersom en sådan egenskap redan finns i för- valet AP7 Såfa hos Sjunde AP-fonden menade promemorian att för- valtningen av den traditionella försäkringen i sådana fall borde flyttas från Pensionsmyndigheten och samordnas med övrig premiepensions- förvaltning hos Sjunde AP-fonden.22
20SOU 2005:87 Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs, s. 20–21.
21Ds 2013:35 Vägval för premiepensionen, s. 123.
22A. a., s. 121.
94
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
I promemorian hänvisades också till den aktuella Buffertkapitals- utredningens betänkande SOU 2012:53 som bland annat beskrivit att kapitalförvaltning är förknippad med betydande stordriftsfördelar och att staten kan uppnå kostnadsbesparingar och effektivitetsvinster genom att samordna förvaltningen av pensionsmedel. Slutsatsen blev att det därför ter sig ologiskt att staten bygger upp en kapitalförvalt- ningsorganisation inom Pensionsmyndigheten för att hantera pensions- spararnas medel inom den traditionella försäkringen när en sådan funktion i stor utsträckning redan finns inom Sjunde AP-fonden. Förvaltningen av den traditionella försäkringen borde i stället, i den mån den skulle finnas kvar, föras över från Pensionsmyndigheten till Sjunde AP-fonden. Det skulle enligt promemorian leda till lägre kost- nader och en bättre avkastning för spararna samt förbättrad styrning eftersom Sjunde AP-fondens mandat är fokuserat på kapitalförvalt- ning, medan Pensionsmyndigheten har ett mycket bredare mandat.23
När det gäller valet mellan fondförsäkring och traditionell försäk- ring konstaterades i promemorian att många individer inte förstår vad försäkringen innebär, och att valet i stället i stor utsträckning styrs av utformningen av valblanketten.24
I betänkandet Fokus premiepension (SOU 2016:61) påpekades att den traditionella försäkringen också är en försäkringsprodukt och till skillnad mot fondförsäkring och förvalet inte enbart utgörs av en kapi- talförvaltningsstrategi. Utredningen ansåg att den traditionella för- säkringen därmed utgjorde ett alternativ för de pensionssparare som vill undvika den finansiella risk som finns i en fondförsäkring under utbetalningsperioden.25 Utredningen konstaterade samtidigt att detta undvikande av risk kostar i form av förlorade möjligheter till högre avkastning. Utredningen påtalade vidare att förvalsalternativet skulle kunna göras om till en traditionell försäkring varvid behovet av en traditionell försäkring hos Pensionsmyndigheten skulle försvinna.26
23A. a., s. 124.
24A. a., s. 122.
25Utredningens formuleringar ”den traditionella försäkringen är en försäkringsprodukt” (om det ska förstås som: till skillnad mot fondförsäkring) och ”undvika den finansiella risk som finns i en fondförsäkring” kan kritiseras. De finansiella riskerna finns både för den pensionär som har traditionell försäkring och den som har fondförsäkring.
26SOU 2016:61 Fokus premiepension, s. 193–198.
95
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
År 2010: Förvalet konstrueras som en generationsfondsprofil
I propositionen Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44) där konstruktionen med AP7 Såfa föreslogs resonerade regeringen om riskutjämning i ålderspensionssystemet.27 Tanken bakom premie- pensionssystemets införande som en del av ålderspensionssystemet var att systemet skulle vara:
[…] riskutjämnande genom att medlen investeras på kapitalmarknaden och därigenom balanseras den påverkan som utövas av den demogra- fiska utvecklingen, den ekonomiska tillväxten i Sverige och utvecklingen i den sektor i ekonomin som den enskilde verkar i.28
Vidare konstaterade regeringen att valet av risknivå i premiepensions- portföljen är av central betydelse för den slutliga premiepensionen:
För att få en hög förväntad avkastning krävs i regel en hög risknivå. En låg risknivå innebär vanligen att även avkastningen är låg. Om en fond- portfölj med hög risk sätts samman kommer värdet på fondandelarna att vara volatilt, vilket innebär att värdet på portföljen kan svänga kraf- tigt såväl upp som ner. Om en fondportfölj med låg risk sätts samman undviker spararen stora svängningar i portföljens värde, men avstår där- med också från möjligheterna till hög avkastning. Risknivån i fondport- följen speglar således den avkastning som portföljen förväntas generera.29
Resonemangen är i första hand inriktade på sparandetiden och pro- blemet att unga sparares medel var placerade i för låg risk i förhål- lande till spararnas ålder, och att de därmed troligen i onödan skulle få en låg premiepension.30 Dessutom konstaterades att risknivån bör trappas ned när spararen närmar sig pensionsålder. För det anfördes i huvudsak två skäl.
För det första minskar humankapitalet över tid. I unga år utgör human- kapitalet en stor andel av spararens totala tillgångsportfölj. Eftersom risknivån i humankapitalet i regel är låg kan spararen kompensera med hög risknivå i pensionssparandet. Allteftersom spararen närmar sig pen- sionsåldern minskar andelen humankapital och därmed blir risknivån i den totala tillgångsportföljen högre. Spararen bör då trappa ned risken i pensionssparandet med stigande ålder för att få en rimlig total risknivå.
För det andra kan den som är ung göra anpassningar i sparandet och arbetsutbudet på ett sätt som äldre inte kan göra. Äldre har av naturliga skäl kortare tid kvar på arbetsmarknaden samt kortare placeringshori-
27Beslut 3 december 2009, rskr. 2009/10:112, bet. 2009/10:SfU9.
28Prop. 2009/10:44 s. 34.
29A. st.
30A. prop., s. 41.
96
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
sont och har därför inte samma möjligheter till anpassning. Den som är äldre och tar hög risk riskerar annars att få en onödigt låg pension. Detsamma gäller även den som tar låg risk redan i unga år.31
Det saknas i övrigt resonemang om lämplig risknivå under utbetal- ningstiden i propositionen. Däremot bedömde regeringen att risk- nivån i förvalsalternativet inte bör anges i lag och att risken i den samlade allmänna ålderspensionen bör beaktas när Sjunde AP-fonden bestämmer risknivå i förvalsalternativet.32
Premiepensionen är en del av den allmänna ålderspensionen där inkomst- pensionen utgör den större delen. Eftersom inkomstpensionen har låg risk kan premiepensionsplaceringarna ha en högre risk utan att den sam- manlagda risken i ålderspensionen blir för hög.33
Regeringen konstaterade också att valet av risknivå i förvalsalterna- tivet är av central betydelse för den slutliga premiepensionen.
För att uppnå en högre förväntad avkastning krävs i regel ett högre risk- tagande i form av högre risknivå. En låg risknivå innebär vanligen att även avkastningen är låg. Ett förvalsalternativ med låg risk kan resultera i låga pensioner från premiepensionssystemet för den betydande andel pensionssparare som inte gjort något aktivt val. Samtidigt kan ett val med alltför hög risknivå under ogynnsamma omständigheter resultera i utfall som ger mycket låga pensioner. Detta understryker vikten av en försiktig placeringsstrategi för förvalsalternativet, dock inte så för- siktig att resultatet blir en onödigt låg pension.34
Vidare ansåg regeringen att risknivån i förvalsalternativet ska bestäm- mas i förhållande till hela den samlade ålderspensionen, inklusive inkomst- och garantipension och delade utredningens bedömning enligt nedan.
Utredningen anser att eftersom premiepensionen är en del av det all- männa ålderspensionssystemet och samtliga pensionssparare definitions- mässigt också har behållningar inom inkomstpensionssystemet är det naturligt att inkludera denna del i riskanalysen. Det gäller även garanti- pensionen. Pensionsspararen kan ha en riskexponering på annat håll än inom ålderspensionssystemet, t. ex. genom tjänstepensionssparande eller privata pensionssparande. Det kan därför hävdas att hänsyn borde tas till detta när allokeringen av Premiesparfonden bestäms. Utredningen vänder sig dock mot detta resonemang. För det första varierar dessa för- hållanden kraftigt mellan individer. För det andra kan individen anpassa
31A. prop., s. 35–36.
32A. prop., s. 44.
33A. prop., s. 46.
34A. st.
97
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
sitt eventuellt övriga sparande till det statliga pensionssystemet, vilket är en rimligare ansats än det omvända. För det tredje bör det statliga pensionssystemet inte förutsätta annat sparande. Utredningen stannar därför vid att vid val av risknivå i basalternativet, här förvalsalternativet, ska risken i den samlade allmänna ålderspensionen beaktas. Vi delar utredningens uppfattning och anser att risknivån i förvalsalternativet ska bestämmas i förhållande till hela den samlade ålderspensionen, in- klusive inkomst- och garantipension.35
Regeringen konstaterade också:
En följd av att risknivån i förvalsalternativet bestäms i förhållande till den samlade allmänna ålderspensionen är att det kommer, i större ut- sträckning än i dag, att utgöras av placeringar i aktier, dvs. risknivån kommer för de flesta åldersgrupper att vara högre än i Premiesparfonden. Risknivån i förvalsalternativet kommer sannolikt även att vara högre än risknivån i de generationsfonder som erbjuds av de privata förvaltarna. Det beror på att förvaltare i regel inte tar hänsyn till den samlade ålders- pensionen när de fastställer risknivån i de generationsfonder som ingår deras produktutbud.36
År 2022: Förvalets konstruktion bekräftas …
I promemorian Förvalsalternativet inom premiepensionen föreslogs att förvalets nuvarande utformning som en generationsfond skulle ändras och att den i stället betraktas som en pensionsfond. Enligt promemorians förslag borde förvalsalternativet bestå av en sparande- portfölj och en utbetalningslösning, och förvaltningen av de olika faserna borde ha olika inriktning och utformning.37
Under sparandefasen borde förvalsalternativet utformas som en diversifierad tillväxtportfölj, med inriktning på att ackumulera pen- sionskapital. Under utbetalningsfasen borde förvalsalternativet lämnas i form av en livränta med garanterade belopp, det vill säga en auto- matisk överföring till traditionell försäkring inför utbetalning. Pen- sionssparare skulle dock kunna begära att få en fondförsäkring, men en sådan begäran skulle bara kunna göras när premiepensionen börjar tas ut.38
35A. st.
36A. prop., s. 47.
37Finansdepartementets promemoria Förvalsalternativet inom premiepensionen, Fi2019/00913/FPM s. 56–57.
38A. a., s. 67–68.
98
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
I prop. 2021/22:280 Förvalsalternativet inom premiepensionen av- visade regeringen förslaget om en alternativ utformning av förvalet till förmån för att bibehålla den befintliga utformningen som en gene- rationsfondsportfölj. Regeringen avvisade också att förvalsalterna- tivet under utbetalningstiden skulle förvaltas i form av traditionell försäkring med garanterade belopp.39 Som skäl för detta anförde regeringen följande.
Som Andra AP-fonden anför kan det framstå som tryggt att ha hela kapi- talet i en traditionell försäkring med låg risk under hela utbetalningstiden, men det innebär samtidigt att en förväntad värdetillväxt uteblir.40 Som Sjunde AP-fonden påpekar kan avkastningsmålet för premiepensionen inte uppnås om risken är för låg i utbetalningsfasen. Detta skulle där- med resultera i lägre förväntade pensionsnivåer. […]
Som regeringen uttalat bör det dock eftersträvas viss avkastning även efter det att premiepensionen har börjat betalas ut, vilket inte innebär att det ska tas någon orimligt hög risk som skulle riskera att påverka tryggheten i förvaltningen.
Det är således viktigt att det även när det gäller utbetalningstiden görs en avvägning mellan risk, avkastning och trygghet så att de för- väntade pensionsnivåerna blir tillräckligt höga, samtidigt som tyngd- punkten under utbetalningstiden ligger i den eftersträvade tryggheten genom tillräckligt förutsägbara och stabila utbetalningar.41
Regeringen ansåg vidare att:
Det är dock inte givet att [en traditionell försäkring under utbetalnings- tiden] skulle förbättra avvägningen mellan avkastning, risk och trygg- het för flertalet pensionssparare i förvalsalternativet.
Som flera andra remissinstanser framför, bl.a. ISF, är det en fördel med det nuvarande systemet [AP7 Såfa] att risktagandet gradvis sänks så att utbetalningarna blir allt mer förutsägbara samtidigt som intresset av avkastning minskar. Detta överensstämmer väl med det som reger- ingen uttalat om innebörden av målet för premiepensionssystemet.
För den som vill ha en annan risknivå finns möjligheten att göra val på fondtorget för att anpassa sitt sparande så att större vikt läggs vid antingen förbättrade avkastningsmöjligheter eller ännu mer stabila utbetalningar.
Det är också möjligt att välja förvaltning i form av traditionell försäk- ring hos Pensionsmyndigheten.42
39Beslut 23 november 2022, rskr. 2022/23:27, bet. 2022/23:SfU5.
40Även om resonemanget att låg risk kan förväntas leda till lägre avkastning är rätt förefaller det som om regeringen inte fullt ut var medveten om den traditionella försäkringens risknivå. Vid tidpunkten (juli 2022) bestod premiepensionens traditionella försäkring av 55 procent obligationer och 45 procent aktier, vilket motsvarar medelrisk.
41Prop. 2021/22:280 s. 39–40.
42A. prop., s. 40.
99
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
Regeringen angav också att:
Staten har, som bl.a. Finansinspektionen framför, ett ansvar för att an- passa risknivån för de pensionssparare i förvalsalternativet som närmar sig pensionsåldern. Som flera remissinstanser poängterar, bl.a. Ekono- mistyrningsverket, är det viktigt att beakta den risk som kan finnas att enstaka pensionssparare får stora nedgångar i värdet av pensionskapitalet när de har kort tid kvar till pensionering. Detta skulle kunna inträffa till följd av en tillfällig och kraftig nedgång på kapitalmarknaderna. Om det inte finns en övergång med successivt sänkt risknivå, kommer pensions- sparare som drabbas i en sådan situation att kunna få varaktigt sänkta nivåer av utbetalningarna av premiepension. Andra AP-fonden anser att en enskild sparares premiepension utan en övergångslösning riskerar att bli mycket känslig för tidpunkten för övergången, där kraftiga ned- gångar som sker under slutet av sparandefasen inte går att ta igen ifall hela eller delar av marknadens återhämtning sker under utbetalningsfasen.
Med den nuvarande utformningen av premiepensionen som en gene- rationsportfölj, där risken sänks under en längre övergångsperiod, mins- kar risken betydligt för att sådana negativa konsekvenser uppstår för en- skilda sparare. Detta är en av de väsentliga fördelarna med den nuvarande utformningen av förvalsalternativet.43
Vid tidpunkten för propositionens antagande hade riksdagen nyligen beslutat mål för premiepensionssystemet, se nästa avsnitt. De ovan redovisade resonemangen ledde till att regeringen bedömde att den nuvarande utformningen av försvalsalternativet som en generations- fondsportfölj uppfyllde de krav som ansågs avgörande för att premie- pensionssystemet ska nå målet. Slutligen uttalade regeringen att en särskild utbetalningsprodukt kan underlätta för pensionssparare att riskjustera i större utsträckning.44
… och samma år beslutas mål för premiepensionssystemet
Pensionsgruppens partier slöt 2017 en överenskommelse för att ut- veckla pensionssystemet i syfte att långsiktigt säkra höjda och trygga pensioner.45 Överenskommelsen fungerade som riktlinjer för det fort- satta beredningsarbetet. En del av överenskommelsen utgjordes av förslag till reformerat premiepensionssystem. Pensionsgruppen enades om att premiepensionssystemet skulle behållas, men att systemet skulle
43A. st.
44A. prop., s. 40–41.
45Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner.
100
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
reformeras för att ge bättre trygghet och högre framtida pensioner. Pensionsgruppen slog fast att premiepension är en socialförsäkring och att förvalet är utgångspunkten för premiepensionen. För de pen- sionssparare som så önskar skulle det dock vara möjligt att välja fonder på ett tryggt, kontrollerat och professionellt upphandlat fondtorg, utan risk för att utsättas för oseriösa aktörer.46 Detta kom att utgöra grund för den sedan 2022 inrättade Fondtorgsnämnden.47
En del i överenskommelsen var att det skulle tas fram ett mål för premiepensionssystemet som skulle regleras i lag. Inriktningen på målet var att avkastningen långsiktigt tydligt skulle överstiga inkomst- index.48
Utredningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension hade som nämnts i avsnitt 3.5 bland annat i uppdrag att formulera mål för premiepensionssystemet. Utredningen bedömde i betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) att målet borde väg- ledas av att premiepension är socialförsäkring:
Det innebär enligt utredningen att staten har ett tydligt ansvar för att premiepensionssystemet utformas så att det är förenligt med målet. Det handlar då särskilt om att ta ansvar för att risknivån ger möjlighet till en långsiktigt god avkastning samtidigt som risken för kraftiga föränd- ringar av enskildas pensionsbelopp begränsas.49
Utredningen gjorde också följande uttalanden om målet och den lämpliga risknivån:
På motsvarande sätt som för andra socialförsäkringsförmåner bör målet för premiepensionssystemet vägledas av att premiepensionen ska ge eko- nomisk trygghet. Premiepensionssystemet syftar visserligen till att dra nytta av en förväntad högre avkastning från kapitalmarknaden och är där- med förenat med risk som, åtminstone i någon mån, skulle kunna anses vara oförenlig med att ge ekonomisk trygghet. Det fondsparande som det här är fråga om sker dock normalt under mycket lång tid. Dessutom har aktier historiskt och på lång sikt gett överavkastning, det vill säga av- kastning utöver inkomsttillväxten. Det går dock inte att utgå från att så alltid kommer att vara fallet. Till detta kommer att enskilda sparare i ett system med individuell valfrihet alltid kan få en låg eller volatil pre- miepension till följd av att deras val av fonder ger ett sådant utfall.
Utredningen anser att motsättningen mellan risk, avkastning och trygg- het är oundviklig, men att en acceptabel avvägning är möjlig. Det är dock
46A. a., s. 5–6.
47Lag (2022:759) om Fondtorgsnämnden.
48Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, s. 4.
49SOU 2019:44 s. 195.
101
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
enligt utredningens bedömning väsentligt att premiepensionssystemets mål övergripande vägleds av att det är en socialförsäkring och att risk- nivån under både sparande- och utbetalningstiden därför anpassas så att variationer i pensionsbeloppen begränsas.
En bakgrund till den här påtalade vikten av lämplig risknivå är att premiepensionens andel av den allmänna pensionen kommer att öka, dels eftersom systemet fortfarande är under infasning, dels eftersom avkastningen i förväntan är högre än inkomstpensionssystemets förränt- ning. Det innebär att det kan finnas anledning att sänka risken i premie- pensionssystemet allt eftersom dess andel av den allmänna pensionen växer.50
När det gällde mål för utbetalningstiden ansåg utredningen att:
Med utgångspunkt i att premiepensionen är en del av socialförsäkringen som ska svara för ekonomisk trygghet efter förvärvslivet bör det grund- läggande slutmålet för premiepensionen vara att den under utbetalnings- tiden ska leverera en trygg och stabil pension. Med trygg och stabil avses en pensionsutbetalning med låg volatilitet. Även om pensionskapitalet under sparandetiden kan möta kraftiga såväl nedgångar som uppgångar bör de försäkrade kunna känna trygghet i att premiepensionssystemet efter förvärvslivet ger pensionsutbetalningar som är tillräckligt förutsäg- bara och stabila.
Placering av medel på kapitalmarknaden är per definition förenad med risk. En högre risk ger möjlighet till en högre avkastning, men kan också innebära det omvända. Naturligtvis bör avkastningen vara så hög som möjligt, men samtidigt balanseras mot målet om en trygg pension. Risknivån blir därför alltid en avvägning mellan högsta möjliga avkast- ning och rimlig trygghet. Med utgångspunkt i att det grundläggande syftet med socialförsäkringen är ekonomisk trygghet anser utredningen, i likhet med vad som framgår av den ursprungliga utredningen om ett reformerat ålderspensionssystem (SOU 1994:20), att trygghet normalt bör prioriteras. Det innebär inte frånvaro av risk. Utredningens förslag till mål för utbetalningstiden är därför en premiepension med låg volati- litet, med beaktande av den återstående sparandetiden.
Att premiepensionskapitalet på grund av förändringar på kapitalmark- naden varierar under sparandetiden är naturligt och relativt oproblema- tiskt för spararna. Även om man kan känna oro när ens premiepensions- kapital minskar kan det vara många år kvar tills kapitalet ska realiseras i form av pensionsutbetalningar. Under sparandetiden är det väsentliga att spararna känner trygghet i att avgiftsinbetalningarna förvaltas på ett säkert sätt och att man med tillräcklig säkerhet åtnjuter den förväntade riskpremien från att kapitalet är placerat på kapitalmarknaden.
När spararen närmar sig pensionering får volatiliteten en betydligt mer direkt betydelse. För framtidens pensionärer kommer premiepen- sionen att utgöra en betydande del av deras samlade pension. Det är då viktigt att premiepensionen känns trygg i bemärkelsen att den förvaltas
50A. a., s. 196–197.
102
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
på ett säkert sätt, men även att eventuella minskningar i utbetalningarna inte är så stora att de blir svåra att hantera ekonomiskt. Det finns ett värde för den enskilde pensionären att kunna förutse en stabil pensions- utbetalning som inte varierar för mycket, vare sig uppåt eller nedåt.
Samtidigt är det inte rimligt att införa regler som helt utesluter att premiepensionen minskar under utbetalningstiden eftersom det i för- väntan leder till låg avkastning. Dessutom kommer utbetalningstiden med dagens livslängder att vara i genomsnitt över 20 år. Det finns därför anledning att ta tillräcklig risk även under utbetalningstiden i syfte att ytterligare förränta kapitalet. Värt att beakta är även den så kallade för- skottsräntan (prognosräntan) i delningstalet som avkastningen under utbetalningstiden behöver vara högre än för att undvika sjunkande pensionsbelopp.
Även inkomstpensionen kan minska, dels genom att inkomsttill- växten understiger inkomstpensionens förskottsränta (normen), dels genom balanstalets påverkan när systemet befinner sig i en balanser- ingsperiod. Det är inte rimligt att premiepensionen ska omgärdas med starkare restriktioner när det gäller pensionsbeloppens utveckling än den volatilitet som finns i inkomstpensionen, särskilt som premiepen- sionen svarar för en mindre andel av den totala allmänna pensionen. Ett tänkbart riktmärke på hur stor variationen i premiepensionsbelop- pen bör vara kan dock ta sin utgångspunkt i inkomstpensionens varia- tion och även i den sammantagna förväntade variationen i både inkomst- pensions- och premiepensionsutbetalningarna.
Även framgent kommer alltså premiepensionsbeloppen att kunna minska vid negativ utveckling på kapitalmarknaderna. Här spelar andelen aktier i portföljen en avgörande roll. För att kunna leverera en trygg och stabil pension måste därför en rimlig avvägning göras under utbetalningstiden mellan mer riskfyllda placeringar som aktier och mindre riskfyllda som räntor.51
Utredningen föreslog därför att:
För att uppnå målet om en premiepension med låg volatilitet under ut- betalningstiden ska det i särskild ordning utredas om premiepensionssy- stemet ska kompletteras med en särskild produkt som tar sikte på ut- betalningsfasen. Inom ramen för en sådan utredning ska även förslag tas fram som hanterar övergången mellan sparande- och utbetalningsfasen.52
Som skäl för detta uttalade utredningen bland annat följande:
[Risknivån] under utbetalningstiden [blir] avgörande för möjligheten att leverera en premiepension med låg volatilitet. I förvalet kan detta hanteras genom till exempel automatisk avtrappning från aktier till rän- tor, genom en generationsfond eller genom en traditionell försäkring. Sparare som har valt fonder på fondtorget kan informeras om behov av
51A. a., s. 200–201.
52A. a., s. 206.
103
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
riskjustering vid lämplig tidpunkt före pensionering. För att ytterligare underlätta för sparare på fondtorget att finna en lämplig risknivå och ge möjlighet till avtrappning är ett alternativ att erbjuda en särskild ut- betalningsprodukt.
Det ligger inte i utredningens uppdrag att närmare utreda och före- slå en sådan produkt. En sådan utredning bör dock göras i syfte att överväga om en utbetalningsprodukt ska kunna ersätta innehavet på fondkontot vid pensionering. Utbetalningsprodukten skulle innebära en placering av pensionärens kapital på ett lämpligt sätt med hänsyn tagen till pensionärens ålder. Även sparare i förvalet skulle kunna erbjudas utbetalningsprodukten om de vill ha en annan avtrappning än den som förvalet erbjuder. För att tillgodose intresset av valfrihet skulle en sådan produkt kunna upphandlas och eventuellt erbjudas av flera leverantörer. En sådan utredning bör också överväga hur valmiljön för utbetalnings- produkten ska utformas, till exempel om det bör vara en opt out-lösning där man aktivt behöver välja bort produkten. I sammanhanget bör näm- nas att den traditionella försäkring som Pensionsmyndigheten i dags- läget administrerar skulle kunna vara en utgångspunkt för att utveckla en lämplig utbetalningsprodukt, för både förvalet och fondtorget. Vid utvecklingen av produkten behöver dock säkerställas att produkten uppfyller bland annat de diversifieringskrav som bör ställas på placer- ingar i en sådan produkt. Vidare behöver utredas vilka möjligheter som finns redan med gällande regelverk att minska volatiliteten i utbetal- ningarna genom att ompröva och utveckla nuvarande metoder för att beräkna och omräkna premiepensionen.53
Regeringen behandlade utredningens förslag i propositionen Ett bättre premiepensionssystem (prop. 2021:22/179). Regeringen föreslog en omformulering av målet med en tydlig distinktion mellan sparande- tid och utbetalningstid. Den väsentliga skillnaden var att utredningens formulering om utbetalningstiden
Målet för premiepensionssystemet ska vara att utgöra ett pensionsspa- rande av hög kvalitet som ger en trygg pension vilket innebär att […] under utbetalningstiden leverera en premiepension med låg volatilitet, med beaktande av den återstående sparandetiden.54
ersattes med formuleringen att
Premiepensionssystemet ska ha som mål att erbjuda ett pensionsspa- rande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär […] att utbetalningarna, med beaktande av den återstående utbetalningstiden, bör vara allt mer förutsägbara och stabila.55
53A. a., s. 206–207.
54A. a., s. 198.
55Prop. 2021/22:179 s. 36.
104
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
Utredningen föreslog alltså att premiepensionsutbetalningarna skulle ha låg volatilitet, medan regeringen ansåg att utbetalningarna bör vara allt mer förutsägbara och stabila. Om förutsägbar och stabil kan anses vara synonymer till låg volatilitet är kärnan i skillnaden uttrycket ”allt mer”. Det skulle kunna uppfattas som att utbetalningarnas variation bör minska för varje år som pensionär. Regeringen motiverade ut- trycket ”allt mer” enligt följande.
För att understryka att faktorn som avser avkastning alltjämt är aktuell även under utbetalningstiden, dock med minskad betydelse till förmån för faktorn förutsägbara och stabila utbetalningar, föreslår därför reger- ingen att det av bestämmelsen ska framgå att utbetalningarna av premie- pensionen bör vara ”allt mer” förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående utbetalningstiden.56
Pensionsmyndigheten ansåg i sitt remissvar att det av utredningen föreslagna målet för utbetalningstiden borde kompletteras med ett separat avkastningsmål eftersom utbetalningstiden för de allra flesta pensionärer är relativt lång och ett ensidigt mål att uppnå låg volati- litet under utbetalningstiden riskerar att innebära lägre pensioner. Regeringen konstaterade dock att det föreslagna målet innebär att avkastning alltid ska eftersträvas, även under utbetalningstiden. Under utbetalningstiden ska emellertid avkastningen ha minskad betydelse till förmån för stabila utbetalningar. Det är alltså inte fråga om ett ensidigt mål om låg volatilitet utan fråga om ett mål som ska beakta båda perspektiven. Regeringen ansåg därför inte det behövligt att komplettera med ett separat avkastningsmål för utbetalningstiden.57
4.4Spararna ställs inför svåra val
4.4.1Förändring av blankett påverkade spararnas beteende
I avsnitt 3.4.3 beskrivs hur valet mellan fondförsäkring och traditio- nell försäkring går till rent praktiskt, i digital ansökan på Pensions- myndighetens webbplats respektive på pappersblankett. Myndighetens val av utformningen av de båda ansökningssätten är starkt styrande för hur individer väljer mellan försäkringsprodukterna. Det tydligaste exemplet är ändringen av pappersblanketten vid årsskiftet 2009/2010.
56A. prop., s. 44.
57A. st.
105
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
Fram till och med 2009 var blanketten utformad med fondförsäk- ring (det vill säga antingen förvalet Premiesparfonden eller fonder på fondtorget) som förval. Den blivande pensionären var tvungen att aktivt välja traditionell försäkring, se bild i figur 4.1.
Figur 4.1 Valblankettens utformning innan januari 2010
Källa: Riksrevisionens publikation Att gå i pension – varför så krångligt? RIR 2014:13, s. 86.
Cirka 20 procent valde då traditionell försäkring.
I januari 2010 gavs blanketten en neutral utformning, det vill säga den blivande pensionären var nu tvungen att aktivt ta ställning till båda alternativen: fondförsäkring respektive traditionell försäkring, se bild i figur 4.2.
Figur 4.2 Valblankettens utformning perioden januari 2010–maj 2011
Källa: Riksrevisionens publikation Att gå i pension – varför så krångligt? RIR 2014:13, s. 86.
Andelen som valde respektive produkt blev då cirka 50 procent vardera. I maj 2011 ändrades valblanketten tillbaka till den ursprungliga utformningen, se bild i figur 4.3, och andelen som valde traditionell
försäkring sjönk till den tidigare andelen: cirka 20 procent.
Figur 4.3 Valblankettens utformning sedan maj 2011
Källa: Riksrevisionens publikation Att gå i pension – varför så krångligt? RIR 2014:13, s. 86.
106
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
Exemplet har sedan dess återkommande använts som ett stöd för att utformningen av blanketter och liknande är starkt styrande för individernas beteende och att man genom så kallad framing i valarki- tekturen, i detta fall blankettens utformning, i hög grad styr pensions- spararna i deras val.
4.4.2Andra utredningar och rapporter bekräftar svårigheterna
Olika aktörer, såväl myndigheter som försäkringsbolag, har analy- serat utformningen av premiepensionen inför och under utbetal- ningen, samt analyserat valsituationen. I detta avsnitt redogörs för några av dessa analyser.
Riksrevisionen ”Att gå i pension – varför så krångligt?”
Riksrevisionen granskade 2014 utformningen av och informationen om de val inom allmän pension och tjänstepension som den enskilde ställs inför vid pensioneringen.58 Riksrevisionens slutsats var att staten inte tagit tillräckligt ansvar för att göra pensionssystemet tydligt och begripligt, och att pensionssystemet är så pass komplicerat att många individer har svårt att göra medvetna val trots den information som ges. Riksrevisionens genomgång av Pensionsmyndighetens webbplats, broschyrer och faktablad om traditionell försäkring och fondförsäk- ring visade att viktig jämförande information saknades. Bland annat saknades beskrivningar av hur traditionell försäkring och fondförsäk- ring hade presterat historiskt i förhållande till varandra. Det saknades också information om hur hög avgiften för den traditionella försäk- ringen var.59
Riksrevisionen bedömde att utformningen av blanketten för val mellan fondförsäkring respektive traditionell livförsäkring vid uttag av premiepensionen hade mycket stor inverkan på hur den enskilde väljer. Blankettutformningen hade avsevärt större bety- delse än till exempel utbildningsnivå och inkomst. Riksrevisionen lämnade dock inga rekommendationer kopplat till valet mellan fond- försäkring och traditionell försäkring.
58Riksrevisionens rapport Att gå i pension – varför så krångligt? RiR 2014:13, 2014-06-04.
59A. a., s. 83–85.
107
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
Däremot rekommenderade Riksrevisionen regeringen att över- väga en automatisk riskjustering som ett förval inför pensionsinträ- det inom premiepensionen.60 Skälet för rekommendationen var att många pensionärer med fonder på premiepensionens fondtorg var inaktiva i förvaltningen av sin premiepension, det vill säga de bytte fonder i låg utsträckning. Ett val av en riskfylld fond någon gång under arbetslivet skulle därför kunna leda till en riskfylld placering som pensionär om inte individen själv aktivt ändrar placeringen.
Inspektionen för socialförsäkringen ”Val av traditionell försäkring eller fondförsäkring vid pensionering”
Även Inspektionen för socialförsäkring (ISF) konstaterade 2014 i rapporten Val av traditionell försäkring eller fondförsäkring vid pen- sionering att utformningen av Pensionsmyndighetens blankett har stor betydelse för valet mellan fondförsäkring och traditionell för- säkring.61 Även här var utgångspunkten den blankettförändring som beskrivs närmare ovan. ISF analyserade hur olika individer väljer be- roende på om blanketten utformas med ett tydligt förval eller om ett aktivt val av försäkringsform krävs.
ISF visade att särskilt de som varit inaktiva under sparandetiden påverkades av blankettutformningen. De som förmodades ha en för- hållandevis sämre finansiell förmåga var mest bundna av förvalet när blanketten utformades med ett förval, samtidigt som samma grupp valde traditionell försäkring när de behövde göra ett aktivt val mellan förvaltningsformerna.62
Enligt ISF visar deras enkätundersökning och intervjuer att de flesta föredrar traditionell försäkring och de egenskaper som för- knippas med den. Resultaten visar också att en majoritet väljer tradi- tionell försäkring vid en neutral valsituation.
ISF konstaterade att det kan finnas fördelar med förval i komplexa situationer, men att ett förval med fondförsäkring riskerar att leda fel. Här avses i första hand fondförsäkring i form av val av fonder på fondtorget. ISF menade att relativt många pensionärer med fon- der på fondtorget hade portföljer med hög risk, och att det är ett
60A. a., s. 132.
61Inspektionen för socialförsäkringens publikation Val av traditionell försäkring eller fond- försäkring vid pensionering, ISF 2014:26, 2014-12-01, s. 65–69.
62A. a., s. 65–66.
108
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
problem att dessa inte får någon information om vikten av att minska risken eller möjligheten att välja traditionell försäkring. En möjlig lös- ning på detta skulle kunna vara så kallat bekräftelseval, det vill säga att fondval behöver bekräftas med viss regelbundenhet. En annan lös- ning skulle kunna vara att valblanketten hade förvalet som förval.63
Inspektionen för socialförsäkringen ”Att ta ansvar för sin pension”
Inspektionen för socialförsäkringen analyserade 2023 individernas förutsättningar för pensionsval i rapporten Att ta ansvar för sin pension. Om kunskap, förutsägbarhet och valmöjligheter i det svenska pensions- systemet.64
Inspektionen konstaterar att en viktig tanke i det svenska pen- sionssystemet är att människor ska ta ett eget ansvar för sina pen- sioner genom att göra medvetna pensionsval, men att det är svårt för människor att göra sådana val.
Det beror bland annat på att pensionssparare ofta har begränsade kunskaper om pensionssystemet, om sina pensioner och om ekonomi mer allmänt. Det finns också psykologiska mekanismer som gör att människor har svårt att göra långsiktigt kloka pensionsval.65
Rapporten analyserade vilka pensionsval människor förväntas göra, vilka förutsättningar som krävs för att de ska kunna göra sådana val, i vilken mån dessa förutsättningar är uppfyllda, och hur människor använder sina valmöjligheter. En utgångspunkt för rapporten var att medvetna val kräver tre typer av förutsättningar: att människor har kunskap om pensionssystemet och förmåga att göra rationella val baserade på denna kunskap, att konsekvenserna av de val som människor gör är någorlunda förutsägbara och att människor har reella valmöjligheter.
ISF:s genomgång av forskning och studier visar att det finns tydliga brister i dessa förutsättningar. I många fall verkar männi- skor inte heller göra medvetna val för att påverka sina framtida pen- sioner. Flera studier också visar att många gör passiva, oinformerade
63A. a., s. 67–71.
64Inspektionen för socialförsäkringens publikation Att ta ansvar för sin pension, ISF 2023:12, 2023-11-15.
65A. a., s. 115–118.
109
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
och ibland irrationella val. Det förekommer också att pensionärer i efterhand ångrar val som de har gjort.66
Dessa observationer pekar enligt ISF mot ett antal avvägningar som de som utformar och förvaltar ett pensionssystem behöver göra. Det gäller inte minst avvägningar mellan individens eget ansvar och politikens ansvar för pensionerna.
Pensionsmyndigheten ”Fondförsäkring eller traditionell försäkring? Undersökning om valet av försäkringsform i premiepensionen”
Pensionsmyndigheten genomförde 2023 en undersökning för att ta reda på i vilken utsträckning pensionstagarna gör ett informerat och medvetet val mellan traditionell försäkring och fondförsäkring när de ansöker om att börja ta ut sin premiepension.67
Av rapporten framgår att de som väljer traditionell försäkring
i högre utsträckning är kvinnor, boende i mindre ort eller på lands- bygd som har lägre pensionsbelopp, annat modersmål än svenska, och högst gymnasial utbildning. Det motsatta gäller de som väljer fondförsäkring.68
Vidare framgår att knappt hälften av de tillfrågade svarade att de hade fått tillräcklig information om pensionsfrågor och att de som väljer traditionell försäkring anser sig ha lägre kunskap och intresse i pensionsfrågor än vad de som väljer fondförsäkring anser sig ha.69
Rapporten indikerade att det finns en betydande okunskap om vad en traditionell försäkring innebär och att det inte går att ångra valet av traditionell försäkring i premiepensionen. 79 procent av de som har valt traditionell försäkring uppgav att de inte visste om att de inte kan välja tillbaka till fondförsäkring från traditionell försäkring.70
De starkaste skälen för att välja traditionell försäkring var trygg- het följt av låg risk och garanterat belopp, se bild i figur 4.4. De star- kaste skälen för att välja fondförsäkring var möjlighet till högre pension och valfrihet, se bild i figur 4.5.
66A. a., s. 116–118.
67Pensionsmyndighetens publikation Fondförsäkring eller traditionell försäkring? Under- sökning om valet av försäkringsform i premiepensionen, VER 2024-234, 2024-05-24.
68A. a., s. 5.
69A. a., s. 6.
70A. a., s. 12.
110
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
Figur 4.4 Trygghet, låg risk och garanterat belopp är de starkaste drivkrafterna till att välja traditionell försäkring
Källa: Pensionsmyndighetens publikation Fondförsäkring eller traditionell försäkring? Undersökning om valet av försäkringsform i premiepensionen, figur 15, s. 17.
Figur 4.5 Möjligheten till hög pension och valfrihet är de starkaste drivkrafterna till att välja fondförsäkring
Källa: Pensionsmyndighetens publikation Fondförsäkring eller traditionell försäkring? Undersökning om valet av försäkringsform i premiepensionen, figur 16, s. 17.
Sammanfattningsvis visade rapporten att pensionstagarna till övervä- gande del inte gör vare sig informerade eller medvetna val. På fråga till pensionstagarna om de valt traditionell försäkring eller fondför- säkring svarar sex av tio antingen fel, minns inte vad de har valt eller
111
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
minns inte att de valt överhuvudtaget. Det är alltså fler som inte minns eller inte vet vad de valt, än som minns och korrekt uppger vad de valt. Pensionsmyndigheten drog slutsatsen att oavsett hur information och val utformas så aktualiserar resultatet från undersökningen frågan om det är information om produkter och valet av försäkringsform eller konstruktionen av valsituationen, eller lagens utformning, som är avgörande för att individen hamnar rätt i sin försäkring, utifrån riskpreferens.71
AMF ”Flyttrapport 2025”
Tjänstepensionsbolaget AMF tar årligen fram en rapport avseende genomförda flyttar inom kollektivavtalad tjänstepension.72
I rapporten för 2025 lyfts särskilt att en stor del av genomförda flyttar sker utan att pensionstagaren gör ett medvetet och genom- tänkt val. Det är till exempel långt ifrån alla som ens vet att de har en tjänstepension. I rapporten lyfts också att av dem som har genom- fört en flytt är det mer än en av fyra som inte vet om att de har flyttat sin tjänstepension, fyra av tio flyttade till en annan sparform än vad de uppger att de önskade, hälften svarar att de inte jämförde olika erbjudanden eller alternativ innan de flyttade och en av tre svarar att de genomförde sin flytt främst för att de varit i kontakt med bank eller annan finansiell aktör för att förhandla eller prata om bolån. De som flyttar väljer i hög utsträckning att gå från en traditionell försäk- ring, som är förval i de flesta tjänstepensionerna, till en fondförsäk- ring. Det är oftare en annan aktör än pensionstagaren själv som tar initiativ till att flytta tjänstepensionen.73
Det är ett allt större belopp som flyttas årligen. Det beror på att fler avtalsområden och mer kapital omfattas av flytträtt, att kapitalet växer och att nya aktörer har kommit in på marknaden.74
Rapportens slutsatser om en stor andel omedvetna val överens- stämmer till stor del med den okunskap och de svårigheter att göra medvetna val som konstaterats inom premiepensionen.
71A. a., s. 19–20.
72AMF:s publikation Flyttrapport 2025 – Hur sker flyttar inom kollektivavtalad tjänstepension? 2025-09-24.
73A. a., s. 3.
74A. a., s. 11–12.
112
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
Pensionsmyndigheten ”Nyblivna pensionärers syn på risk i premiepensionen”
Pensionsmyndigheten publicerade 2026 rapporten Nyblivna pensio- närers syn på risk i premiepensionen som genom en enkätundersök- ning undersökt vad pensionärer anser vara en rimlig risknivå i pre- miepensionen.75
Rapporten visar att majoriteten av pensionärerna inte vet hur deras premiepension övergripande är placerad, det vill säga i förvalet, eget fondval eller traditionell försäkring. Endast 44 procent av pensionä- rerna uppgav svar som överensstämde med Pensionsmyndighetens registerdata.
Särskilt låg var kunskapen bland dem som hade traditionell försäk- ring: av de som svarade att de har traditionell försäkring var det endast 26 procent som faktiskt har det. Motsvarande andelar för egna fond- val respektive förvalet var 41 procent respektive 33 procent. Av de som faktiskt hade traditionell försäkring var det endast 18 procent som svarade att de hade traditionell försäkring, 42 procent uppgav en annan placering och resterande 40 procent svarade att de inte vet hur deras premiepension är placerad.76
Rapporten undersökte också om pensionärernas faktiska risknivå i premiepensionen överensstämde med deras önskade risknivå och fann betydande skillnader mellan den risknivå som pensionärerna svarar att de har och den de faktiskt hade enligt Pensionsmyndig- hetens registerdata. Av de pensionärer som har hög risk har 19 pro- cent svarat att de tror sig ha låg eller mycket låg risk. 24 procent av alla pensionärer trodde att de har låg risk i sin premiepension. Av dessa har 72 procent i praktiken risknivån medel medan 24 procent i praktiken har hög eller mycket hög risk. Enligt Pensionsmyndig- heten visar detta att de tillfrågade pensionärerna i stor utsträckning har en uppfattning om vilken risk de har i sin premiepension som inte stämmer överens med deras faktiska placeringar.77
Rapporten undersökte också pensionärernas risktolerans i syfte att analysera vilken risk som pensionärerna är beredda att ta i premie- pensionen i förhållande till förväntad värdeutveckling. En slutsats är att svaren präglas av inkonsekvens. Det kan enligt Pensionsmyndig-
75Pensionsmyndighetens publikation Nyblivna pensionärers syn på risk i premiepensionen, VER 2026-119, 2026-03-24.
76A. a., s. 10–11.
77A. a., s. 11–12.
113
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
heten bero på att de svarande har olika syn på risk i olika samman- hang, att de har svårt att förstå sig på risk och investeringar eller att de har haft svårt att förstå enkätfrågorna.78
Slutligen undersökte rapporten pensionärernas preferenser för hur utbetalning från premiepensionen bör utvecklas. Enkätsvaren indi- kerar att en dryg tredjedel av pensionärerna föredrar samma utbetal- ning varje månad, det vill säga utbetalningar som varken ökar eller minskar från år till år. Ytterligare en knapp tredjedel är beredda att ta en viss risk med förhoppningen att utbetalningarna ökar över tid medan resterande omkring en tredjedel är beredda att ta en viss risk men samtidigt vill att risken ska minska vid högre åldrar.
Pensionsmyndighetens slutsats av rapporten är att både intresset för, och kunskapen om, fondsparande är svagt och att få pensionärer vet eller förstår vilken risk de vill eller bör ta i sin premiepension.79
4.5Utredningens slutsatser
Utredningens bedömning
Den grundläggande utformningen av uttag av premiepension är ändamålsenlig.
Skälet som anfördes för att införa traditionell försäkring, näm- ligen att undvika månadsvis variation i utbetalningarna, saknar grund.
Det är problematiskt att traditionell försäkring tillhandahålls i premiepensionen utan att det finns några av lagstiftaren giltiga och fastställda motiv för detta.
Av ett av syftena med premiepensionssystemet framgår att risknivån i hela den allmänna ålderspensionen ska beaktas när risknivån i premiepensionen bestäms.
Staten bör ta ett tydligare ansvar för den för de flesta pensio- närer svåra valsituationen vid uttag av premiepension.
78A. a., s. 15–17.
79A. a., s. 4–5.
114
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
Skälen för utredningens bedömning
4.5.1Uttag av premiepension
Genomgången av förarbeten om införandet av premiepensionssyste- met i avsnitt 4.2 visar att grunderna från den ursprungliga utform- ningen av premiepensionssystemet är intakta när det gäller uttag av premiepension. Det gäller bland annat att premiepensionen ska be- räknas enligt försäkringsmässiga grunder, samt att i huvudsak samma regler gäller för uttag av premiepension och inkomstpension. Med det sistnämnda avses bland annat att både inkomst- och premiepen- sionen endast kan tas ut livsvarigt, att det går att göra uppehåll i ut- taget och att det går att ändra den andel av pensionen som tas ut.
En utgångspunkt för att bedöma om reglerna för utbetalning av premiepension är ändamålsenliga är att studera andra länders premie- bestämda, fonderade pensionssystem. Utredningen har därför under- sökt dels hur andra länder har valt att beräkna och omräkna pensioner, dels vilka val de försäkrade har att göra när det gäller utbetalning av pension.80
Undersökningen handlar till exempel om vid vilken ålder pensio- nen kan tas ut, på vilka sätt försäkringskapitalet betalas ut, hur pen- sionen beräknas, om och hur ny pensionsrätt intjänas på inkomster efter att pension tagits ut, om försäkringen betalas ut livsvarigt eller om utbetalningen upphör efter viss tid, om kapitalet kan ärvas, hur pensionens storlek påverkas av vid vilken ålder den tas ut, av kön eller annan egenskap hos den försäkrade, med mera. En slutsats är att variationen i hur pensioner är utformade i dessa avseenden är stor både mellan och inom länder.
En avgörande faktor är i vilken utsträckning ett pensionssystem är inriktat på att ge just en pension. Om sparandet endast får användas i pensionssyfte kan kapitalet oftast bara tas ut som ett livsvarigt må- natligt belopp. Många system har pensionssyftet som ett viktigt motiv, men tillåter annan användning av kapitalet.
Det finns en stor variation när det gäller metoder för att omvandla kapital till månadsbelopp. Det är till exempel vanligt att utbetalnings-
80Avsnittet bygger på OECD:s årliga publikation Pensions Outlook som innehåller beskriv- ningar av hur olika länder har valt att beräkna och omräkna pensioner samt om och vilka alternativ de försäkrade har när det gäller utbetalningen av pension. OECD (2024), OECD Pensions Outlook 2024: Improving Asset-backed Pensions for Better Retirement Outcomes and More Resilient Pension Systems. Avsnittet bygger också på information från andra länders motsvarighet till Pensionsmyndigheten.
115
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
fasen saknar det försäkringsinslag som är standard i Sverige och som innebär att pensionen betalas ut livsvarigt. I produkter som saknar försäkringsinslag upphör utbetalningarna när individens kapital tagit slut och om det finns kapital kvar när en pensionär avlider ärvs det av efterlevande. Om sparandet kan användas till annat än pension före- kommer det att hela kapitalet kan utbetalas som en klumpsumma. Det kan ifrågasättas om detta överhuvudtaget ska anses vara ett pen- sionssystem eller inte. I och med att det uttalade syftet med sparandet ofta är pension är det dock vanligt att betrakta även sådana utform- ningar som pensionssystem.
När det gäller premiepensionen har dessa grundläggande avväg- ningar gjorts av riksdagen och de har dessutom, med undantag för den tidigaste uttagsåldern, varit oförändrade sedan lagen först beslu- tades. Även de delar av premiepensionen som regelverket ger Pensions- myndigheten frihet att besluta om, till exempel beräkning och omräk- ning samt utformningen av myndighetens traditionella försäkring, har i huvudsak varit oförändrade.
Regleringen av utbetalning av premiepension innebär att premie- pension står till den enskildes förfogande med vissa tydliga begräns- ningar, till exempel att den enbart får tas ut som en livsvarig utbetalning, med eller utan efterlevandeskydd. Dessa begränsningar motiveras av förmånens pensionssyfte.
I jämförelsen med flera andra länders fonderade pensionsförmåner ger premiepensionen därför mindre valfrihet när det gäller hur kapi- talet kan tas ut. Det gör premiepensionen jämförelsevis enklare både för pensionären och för försäkringsgivaren. Premiepensionen erbju- der dock, genom det stora och varierade utbudet av fonder på fond- torget, större valfrihet än de flesta andra fonderade pensionssystem när det gäller möjligheten att välja hur kapitalet investeras.
Jämförelsen med andra länders premiebestämda, fonderade pen- sionssystem leder inte till att den grundläggande utformningen av uttag av premiepension ifrågasätts. Utredningen har inte funnit några analyser eller utredningar som i grunden kritiserar utformningen, och heller inte funnit några egna skäl att göra det. Även det faktum att de grundläggande reglerna för uttag av premiepension i princip inte har ändrats efter att de först beslutades anser utredningen är en indikation på att den svenska konstruktionen fungerar väl och är an- passad till bland annat behovet av individuell flexibilitet.
116
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
Detta gör sammantaget att utredningen bedömer att reglerna för utbetalning av premiepension har varit och är ändamålsenliga.
4.5.2Motiv för traditionell försäkring
Av förarbetena till införandet av premiepensionssystemet framgår att tillgodohavandet på den försäkrades premiepensionskonto som grundalternativ skulle vara placerat i värdepappersfonder även under pensionstiden. Som skäl för att införa en traditionell försäkring vid sidan av fondförsäkring angavs följande:
De månatliga utbetalningarna kommer att variera i storlek med föränd- ringarna i fondandelarnas värde. Detta kan innebära en otrygghet för många försäkrade. Det bör därför – på samma sätt som regelmässigt förekommer vid privat fondförsäkring – införas en möjlighet för den enskilde att gå över till en traditionell livränteförsäkring.81
Vid denna tidpunkt tänkte sig alltså lagstiftaren att pensionsbe- slutet skulle gälla hur många fondandelar som skulle säljas varje månad, och att värdet av dessa skulle variera från månad till månad.
I nästa skede av lagstiftningsarbetet justerades konstruktionen på så sätt att pensionsbeslutet i stället skulle gälla ett bestämt be- lopp i kronor per månad under ett kalenderår, vilket framhölls som en fördel.82 Därmed föll det ursprungliga motivet som låg till grund för förslaget att införa en traditionell försäkring bort, men behovet av en traditionell försäkring omprövades inte. Något annat eller kom- pletterande skäl för att erbjuda en traditionell försäkring har inte fram- förts av lagstiftaren.
En bidragande orsak till att viljan att hantera risken för ”otrygghet för många försäkrade” ledde till beslutet att staten skulle erbjuda en traditionell försäkring var troligen den vid tidpunkten bristfälliga kun- skapen och erfarenheten av sparprodukter från en premiebestämd livförsäkring i form av en fondförsäkring, särskilt en sådan som före och under utbetalningsskedet stegvis minskar den finansiella risken på det sätt som sker i AP7 Såfa.
Som framgår ovan av avsnitt 3.4 är beräkningen av premiepensions- beloppen identisk i premiepensionens fondförsäkring och traditionella försäkring, och båda beloppen räknas om årligen. Utredningen gör
81Prop. 1997/98:151 s. 426. Jfr även SOU 1997:131 s. 80.
82Prop. 1998/99:98 Vissa premiepensionsfrågor, s. 30–31.
117
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
därför bedömningen att skälet för att införa en traditionell försäk- ring i premiepensionen, att utbetalningar från fondförsäkringen för- modades variera månatligen, inte är giltigt. Det beror både på att pensionsbelopp från fondförsäkring och traditionell försäkring beräk- nas likadant och på att risknivån i förvalet och traditionell försäkring är likvärdig, det vill säga variationen i premiepensionsbeloppen från de två produkterna är i förväntan likvärdig, se vidare i avsnitt 5.1.6. Den senare orsaken till likheten är en följd av den tillgångsallokering som Pensionsmyndigheten har valt. Sammantaget gör utredningen bedömningen att det skäl som anfördes för att införa traditionell för- säkring inom premiepensionen saknar grund.
Som konstateras ovan har några andra skäl för traditionell försäk- ring inte redovisats av lagstiftaren. Utredningen anser att det är pro- blematiskt att staten erbjuder en alternativ försäkringslösning under utbetalningstiden utan att det finns av lagstiftaren fastställda giltiga motiv för detta. Utan tydliga och välgrundade motiv för att erbjuda försäkringslösningen blir det oklart inte minst för försäkringsgivaren Pensionsmyndigheten vad produkten ska bidra till i premiepensionen. Det överlämnar därmed ett alltför stort ansvar på Pensionsmyndig- heten att ta ställning till frågor om dess utformning som i stället borde beslutas på den politiska nivån. Detta leder i sin tur till att ansvarsut- krävandet är svårt och i den mån det sker hamnar på fel nivå. Det är vidare problematiskt att det inte är möjligt att utvärdera utformningen och hanteringen av den traditionella försäkringen utifrån något syfte som bestämts politiskt.
Utöver problematiken i att skälet för att införa traditionell för- säkring saknar grund, delar utredningen i huvudsak analyserna om traditionell försäkring i de tidigare utredningarna Svårnavigerat?
Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87) och Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35). I båda ansågs det finnas skäl att under- söka en avveckling av den traditionella försäkringen, dock av olika skäl. I SOU 2005:87 uttalades att försäkringen kan sägas vara en ano- mali eftersom den har en garanti som riskerar att slå mot statens bud- get, trots att systemet ska vara autonomt från budgeten.83 I Ds 2013:35 angavs att Sjunde AP-fondens förvaltningserbjudande gör att det saknas rationella skäl att ha en sådan likartad förvaltning hos Pensions- myndigheten. Den traditionella försäkringen skulle därför kunna ersättas av ett likartat lågriskalternativ som utformas av Sjunde AP-
83SOU 2005:87 s. 20–21.
118
SOU 2026:49 | Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet |
fonden utifrån byggstensfonderna AP7 Aktiefond och AP7 Ränte- fond, varvid garantin inte längre blir aktuell.84
4.5.3Grundläggande att beakta risken
i hela den allmänna ålderspensionen
Av förarbetena till den förändrade konstruktionen av förvalet 2010 framgår att ett grundläggande synsätt var att risken i den samlade allmänna ålderspensionen, inklusive inkomst- och garantipensionen, borde beaktas när Sjunde AP-fonden bestämmer risknivå i förvalsalter- nativet, se avsnitt 4.3 ovan. Eftersom inkomstpensionen har låg risk och dessutom är den större delen av den allmänna pensionen ledde det till slutsatsen att premiepensionsplaceringarna kunde ha en högre risk utan att den sammanlagda risken för ålderspensionen blev för hög.
Resonemanget återkommer i propositionen Ett bättre premiepen- sionssystem (prop. 2021/22:179) som bland annat föreslog att ett tänk- bart riktmärke på hur stor variationen i premiepensionsbeloppen bör vara kan ta sin utgångspunkt i inkomstpensionens variation och även i den sammantagna förväntade variationen i både inkomstpensions- och premiepensionsutbetalningarna.85
Utredningen delar synsättet att risknivån i hela den allmänna ålderspensionen bör beaktas när risknivån i förvalsalternativet bestäms. Utredningen anser att det framgår redan av ett av de grundläggande syftena med premiepensionssystemet: att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen genom att möjliggöra högre avkastning från kapitalmarknaden.
4.5.4Statens ansvar för valsituationen
Av andra aktörers analyser och rapporter om premiepensionssystemet framträder en övergripande slutsats om utbredd okunskap och oin- tresse för pensionsfrågor, se avsnitt 4.4.2. Särskilt allvarlig är Riks- revisionens slutsats att staten inte tagit ett tillräckligt ansvar för att göra pensionssystemet tydligt och begripligt, och att pensionssyste- met är så pass komplicerat att många individer har svårt att göra med- vetna val trots den information som ges. Utredningen anser att pro-
84Ds 2013:35 s. 123.
85Prop. 2021/22:179 s. 44–45.
119
Förarbeten och förändringar av premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
blemen förstärks när omedvetna val är oåterkalleliga som när det gäller övergången till traditionell försäkring i premiepensionen.
Pensionsmyndighetens rapport Fondförsäkring eller traditionell försäkring? om valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring visade att pensionstagarna till övervägande del inte gör vare sig infor- merade eller medvetna val, bland annat illustrerat av att det var fler pensionärer som inte minns eller inte vet vad de hade valt, än som mindes och korrekt uppgav vad de valt.
Utredningen anser att en rimlig slutsats av rapporten och det som i övrigt beskrivits om valsituationen i avsnitt 4.4, är att staten måste ta ett tydligare ansvar för den för de flesta pensionärer närmast omöj- liga valsituationen mellan fondförsäkring och traditionell försäkring.
Mot bland annat denna bakgrund gör utredningen i avsnitt 5.1.6 bedömningen att staten endast bör erbjuda en utbetalningsprodukt.
120
5Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter
5.1Utvärdering av de befintliga utbetalningsprodukterna
5.1.1Inledning
Av direktiven framgår att utredningen ska utgå från målet för premie- pensionssystemet för att analysera behovet av en särskild utbetalnings- produkt för premiepensionssystemet. Vidare framgår att utredningen ska analysera hur väl den traditionella försäkringen fungerar för pensionärerna utifrån målet för premiepensionssystemet samt utreda möjligheterna att förändra den traditionella försäkringens utformning i syfte att den ska ge högre måluppfyllelse eller på annat sätt förbättra nyttan för pensionärerna. Utredningen anser att det är rimligt att göra motsvarande analys för premiepensionssystemets fondförsäkring. Detta kapitel analyserar därför de befintliga utbetalningsprodukterna, fondförsäkring och traditionell försäkring, på liknande sätt.
Pensionsmyndigheten redovisar sedan 2023 årligen premiepen- sionssystemets måluppfyllelse och graden av valfrihet i systemet i rapporten Når premiepensionssystemet riksdagens mål? Resultaten nedan är från 2025 års utvärdering.1 Några av de redovisade siffrorna har tagits fram till utredningen av Pensionsmyndigheten som kom- plement till rapporten. Utredningen saknar skäl att göra en annan bedömning av måluppfyllelsen än den som Pensionsmyndigheten gör i sin rapport. Utöver resultaten i rapporten redovisas en prognos för måluppfyllelse vid olika antagna fördelningar av aktier och räntor.
1Pensionsmyndighetens publikation Når premiepensionssystemet riksdagens mål? VER 2025-141, 2025-04-30, baserat på data till och med 31 december 2024.
121
Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter | SOU 2026:49 |
Målet för premiepensionssystemet är enligt 64 kap. 2 a § social- försäkringsbalken att det ska erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär att
1.avkastningen på pensionsspararnas fonderade medel bör vara tyd- ligt högre än förändringen av inkomstindex enligt 58 kap. 10 § men utan garantier om viss avkastning (avkastningsmålet), och
2.utbetalningarna av premiepensionen bör vara allt mer förutsäg- bara och stabila, med beaktande av den återstående utbetalnings- tiden (utbetalningsmålet).
Utöver målet finns en princip om valfrihet i 64 kap. 2 b § socialför- säkringsbalken, som innebär att premiepensionssystemet ska erbjuda valfrihet genom att pensionsspararen ska kunna påverka risknivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fonderas för spararens räkning. Denna princip kommer till uttryck genom ett fondtorg för premiepensionen där det erbjuds upphandlade fonder för de pensionssparare som vill göra egna fondval.
5.1.2Bakgrund
Pensionsmyndigheten bedömde i 2025 års utvärdering att målet att avkastningen bör vara tydligt högre än inkomstindex är uppfyllt för hela premiepensionssystemet. Som definition av tydligt högre an- vänds nivån 2 procentenheter högre än inkomstindex.2 Målet bedöms vara uppfyllt för systemet som helhet sedan 2014. Sammantaget har 93,7 procent av spararna en genomsnittlig årlig avkastning som når avkastningsmålet. Den siffran avser både sparare och pensionärer. För pensionärer är motsvarande siffra 77,3 procent.3 Siffrorna för avkast- ningsmålet avser här både pensionärernas sparandetid och utbetal- ningstid. En jämförelse mellan de olika utbetalningsprodukterna återfinns under respektive avsnitt nedan.
När det gäller utbetalningsmålet tolkar Pensionsmyndigheten formuleringen ”utbetalningarna av premiepensionen bör vara allt mer förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående
2Som grund för definitionen har myndigheten använt den prognosstandard som används inom pensionsbranschen samt målet för AP7 Såfas förvaltning, se Pensionsmyndighetens publikation Når premiepensionssystemet riksdagens mål? s. 4.
3Avser pensionärer som har påbörjat utbetalning senast 2016, det vill säga varit pensionärer minst åtta hela år.
122
SOU 2026:49 | Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter |
utbetalningstiden” som att utbetalningarna bör ha en minskande volatilitet under utbetalningstiden. Myndigheten använder den genomsnittliga portföljrisken för pensionärer indelade efter ålder som ett mått på utbetalningarnas volatilitet.4 En jämförelse mellan utbetalningsprodukterna återfinns under respektive avsnitt nedan. När det gäller om principen om valfrihet efterlevs använder Pensionsmyndigheten dels en enkätundersökning om pensionsspar- arnas och pensionärernas egen uppfattning om valfriheten på premie- pensionens fondtorg, dels en kartläggning av fonderna på fondtorget. Med utgångspunkt i dessa analyser konstaterar Pensionsmyndigheten att principen om valfrihet i premiepensionssystemet är uppfylld. Utredningen kommer inte närmare att beröra principen om valfri-
het i utvärderingen nedan.
5.1.3Utvärdering av fondförsäkring
Förvalet AP7 Såfa
Till och med slutet av 2024 nådde 90,4 procent av de pensionärer som haft förvalet under hela sparande- och utbetalningstiden av- kastningsmålet med Pensionsmyndighetens tolkning av tydligt högre än inkomstindex som två procentenheter högre än inkomstindex.5 Det är cirka 26 000 pensionärer som haft förvalet under hela perioden som inte når en överavkastning på två procentenheter, varav cirka
1 000 individer har en avkastning under inkomstindex. De flesta av de individer som inte når avkastningsmålet är över 80 år och var med om den svaga kapitalmarknadsutvecklingen som präglade de första åren efter införandet av premiepensionssystemet. Eftersom den nuvarande utformningen av förvalet infördes när dessa individer var över 65 år har deras medel också haft genomgående relativt låg risk. Siffrorna ovan avser alltså både pensionärernas sparandetid och
utbetalningstid och endast pensionärer som har haft förvalet hela tiden. Om endast avkastningen under utbetalningstiden betraktas för samma pensionärer är det i stället 99,8 procent som når avkast-
4Portföljrisk avser den totala risken som är förknippad med hela portföljen, snarare än bara riskerna i de enskilda fonderna i portföljen. Portföljrisk beaktar hur olika tillgångar samvarierar med varandra och är en funktion av variansen hos de enskilda fonderna och ko-variansen mellan dem.
5Avser pensionärer som påbörjat utbetalning senast 2016 och ackumulerad avkastning från första intjänandet till och med 31 december 2024.
123
Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter | SOU 2026:49 |
ningsmålet. Det beror på att aktier har haft en mycket hög värde- utveckling de senaste åren.
Som nämnts tolkar Pensionsmyndigheten utbetalningsmålet, att premiepensionsutbetalningarna bör vara allt mer förutsägbara och stabila, som att utbetalningarna bör ha en minskande volatilitet under utbetalningstiden. Den önskade minskande trenden i genomsnittlig portföljrisk observeras för AP7 Såfa och Pensionsmyndigheten be- dömer därför att förvalet AP7 Såfa uppfyller utbetalningsmålet.
Standardavvikelsen i årsomräkningen, det vill säga hur mycket de årliga omräkningarna av premiepensionsbeloppen varierar, för pensionärer med förvalet är 8,1 procent. Det motsvarar standard- avvikelsen för en fond med medelrisk.6 Om utbetalningsmålet hade varit att premiepensionen skulle ha låg volatilitet hade det varit svårt att hävda att förvalet uppfyllde utbetalningsmålet.
En alternativ tolkning av utbetalningsmålets formulering ”allt mer förutsägbara och stabila” är att det syftar på själva övergången från sparare till pensionär, med successiv övergång från riskfyllda tillgångar som aktier till mindre riskfyllda tillgångar som räntor. Tolkningen skulle innebära att ”allt mer förutsägbara och stabila” tar sikte på perioden några år före och några år efter att premiepen- sionen börjar tas ut. I konstruktionen av AP7 Såfa pågår denna period mellan 55 och 75 års ålder, se avsnitt 3.4.1. Frågan är då vad som ska anses gälla för utbetalningstiden efter 75 års ålder. Förvalet i sin befintliga konstruktion kommer inte att uppfylla utbetalningsmålet för pensionärer över 75 års ålder eftersom andel räntor och aktier för- blir på samma nivå för alla åldrar efter 75 år. Detta bortser Pensions- myndigheten från i sin analys, vilket kan bero på att det ännu är relativt små premiepensionsbelopp som betalas ut till personer i dessa åldrar.
För att uppfylla målet i tolkningen att risken bör minska varje år under hela utbetalningstiden skulle förvalets konstruktion behöva ändras och risken minska även efter 75 års ålder, utan övre ålders- gräns. Utredningen anser att det förefaller rimligare att tolkningen tar sikte på övergången, men att målformuleringen är otydlig, se vidare i avsnitt 6.4.2.
Sjunde AP-fondens valda konstruktion av förvalet med avtrapp- ning mellan 55 och 75 år med centrering vid 65 år (lika andel räntor
6Riskvärden på premiepensionens fondtorg baserad på standardavvikelse beräknad på 36 månader: mycket låg 0–1, låg 2–5, medel 6–10, hög 11–15, mycket hög 16–.
124
SOU 2026:49 | Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter |
och aktier) kan naturligtvis ifrågasättas. 55 års ålder kan anses vara för tidigt, eller för sent. En nedtrappningstid om 20 år kan anses för lång eller för kort. Stegen, om tre till fyra procent per år, kan anses för små eller för stora. Det förefaller lämpligt att avtrappningen förhåller sig till aktuella pensioneringsmönster och till exempel be- aktar lagens riktålder. Utredningen konstaterar att dessa konstruk- tionsval görs av Sjunde AP-fonden.
Regeringen har konstaterat att den nuvarande utformningen av förvalsalternativet uppfyller de centrala krav som är avgörande för att premiepensionssystemet ska nå systemets mål. Det förutsätter att placeringar görs i riskfyllda tillgångsslag som skapar avkastning samtidigt som risken balanseras genom en god riskspridning. Indi- vider får inför och efter det att utbetalningarna påbörjats ett visst skydd mot att tillfälliga nedgångar på marknaden skulle påverka kommande utbetalningar i alltför stor utsträckning. Detta skydd skapar enligt regeringen ett tryggare pensionssparande.7 Utredningen anser att detta är ett rimligt synsätt och menar att det är grundlägg- ande att åtminstone systemets förval uppfyller premiepensions- systemets mål.
Fondtorget
Fram till och med 2024 nådde 74,8 procent av pensionärerna som har valt egna fonder i premiepensionen avkastningsmålet med Pensions- myndighetens tolkning av tydligt högre än inkomstindex som två pro- centenheter högre än inkomstindex.8 Siffran avser både pensionärernas sparandetid och utbetalningstid. Det är cirka 163 000 pensionärer (25 procent) som har valt egna fonder som inte når en överavkast- ning på två procent. Av dessa når cirka 26 000 individer (4 procent) inte en avkastning över inkomstindex.
Jämfört med alla pensionärer som har gjort egna fondval är det vanligare att pensionärer som inte når avkastningsmålet har en fond- portfölj vars risknivå är mycket låg, låg eller medel, se tabell 5.1.
7Prop. 2021/22:280 s. 40–41.
8Avser pensionärer som har påbörjat utbetalning senast 2016, det vill säga som har varit pensio- närer i minst åtta hela år.
125
Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter | SOU 2026:49 |
Tabell 5.1 | Risknivå för alla pensionärer som har valt egna fonder | ||
| respektive för de pensionärer som har valt egna fonder | ||
| och som inte uppnår avkastningsmålet, 2024-12-31 | ||
|
|
|
|
Risknivå |
| Alla | Når inte |
|
|
| avkastningsmålet |
Mycket låg |
| 1 % | 4 % |
Låg | 12 % | 42 % | |
Medel |
| 30 % | 43 % |
Hög | 32 % | 7 % | |
|
|
| |
Mycket hög |
| 25 % | 3 % |
Källa: Pensionsmyndigheten.
Av de pensionärer som valt fonder med låg eller mycket låg risk har 90 procent en avkastning under avkastningsmålet. Motsvarande siffra för pensionärer som har valt hög eller mycket hög risk är 3–5 pro- cent, se tabell 5.2.
Tabell 5.2 | Andel pensionärer som inte uppnår avkastningsmålet, | |
| fördelat på risknivå | |
|
|
|
Risknivå |
| Når inte |
|
| avkastningsmålet |
|
|
|
Mycket låg |
| 90 % |
Låg | 90 % | |
|
| |
Medel |
| 37 % |
Hög | 5 % | |
Mycket hög |
| 3 % |
Källa: Pensionsmyndigheten.
Om endast avkastningen under utbetalningstiden betraktas för samma pensionärer är det 89,5 procent som når avkastningsmålet två procentenheter högre än inkomstindex.
När det gäller utbetalningsmålet borde generationsfonder på fondtorget kunna uppfylla det. Enligt Pensionsmyndighetens rap- port är dock trenden mot minskad volatilitet i takt med högre ålder svag och minskningen av aktieandelen börjar från en redan låg port- följrisk. För pensionärer som valt aktiefonder, blandfonder eller en kombination av olika fondkategorier ser Pensionsmyndigheten inget samband mellan ålder och risknivå.
126
SOU 2026:49 | Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter |
Standardavvikelsen i årsomräkningen, det vill säga hur mycket de årliga omräkningarna av premiepensionsbeloppen varierar för pensionärer med egna fondval är 12,8 procent, högre än för pen- sionärer med förvalet och traditionell försäkring, och motsvarande standardavvikelsen för en fond med hög risk.
Premiepensionssystemets utformning med en lagstadgad princip om valfrihet gör att pensionssparare och pensionärer har både möj- lighet och rätt att göra val som i förväntan innebär att premiepen- sionen kommer att avvika från premiepensionssystemets mål. Det gäller både avkastningsmålet och utbetalningsmålet. Cirka 56 000 per- soner, varav 34 000 pensionärer, har till exempel valt att placera hela sitt premiepensionssparande i räntefonder.9 En sådan placering kom- mer i förväntan inte kunna uppfylla avkastningsmålet tydligt högre avkastning än inkomstindex. Inte ens generationsfonder på fond- torget, som har som syfte att minska andelen riskfyllda placeringar med spararens ålder, uppfyller utbetalningsmålet. Få, kanske inga, pensionärer som har gjort egna fondval har konstruerat sina port- följer i syftet att nå utbetalningsmålet allt mer förutsägbara och sta- bila pensioner.
Måluppfyllelsen för de sparare som valt fonder på fondtorget varierar således mellan spararna. Det är bland annat en effekt av principen om valfrihet. Utredningen instämmer i lagstiftarens kon- staterande att om en sådan avvikelse grundar sig i medvetna val bör det inte anses som en oönskad effekt utan snarare som en avsedd effekt av principen om valfrihet.10 Om det däremot inte rör sig om medvetna val framstår det som problematiskt, se avsnitt 5.1.6.
5.1.4Utvärdering av traditionell försäkring
Fram till och med 2024 nådde 69,1 procent av de pensionärer som har valt traditionell försäkring avkastningsmålet med Pensionsmyn- dighetens tolkning av tydligt högre än inkomstindex som två procent- enheter högre än inkomstindex.11 Det är cirka 72 000 pensionärer som har valt traditionell försäkring som inte når en överavkastning på två procent, varav cirka 3 000 individer har en avkastning lägre
9Per 2025-10-31.
10Prop. 2021/22:179 s. 43.
11Avser pensionärer som har påbörjat utbetalning senast 2016, det vill säga som har varit pensionärer i minst åtta hela år.
127
Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter | SOU 2026:49 |
än inkomstindex. Notera att siffrorna avser både pensionärernas sparandetid och utbetalningstid. I mätningen beaktas alltså även den avkastning dessa pensionärer haft i fondförsäkring innan de valde traditionell försäkring.
Om endast avkastningen under utbetalningstiden betraktas för samma pensionärer är det 99,3 procent som når avkastningsmålet två procentenheter högre än inkomstindex.
När det gäller utbetalningsmålet konstaterar Pensionsmyndig- heten i 2025 års utvärdering att traditionell försäkring inte uppfyller det målet. Risknivån i traditionell försäkring är konstant och obero- ende av pensionärernas ålder, vilket gör att volatiliteten inte minskar med åldern. Vidare sker övergång mellan sparande- och utbetalnings- tiden utan föregående stegvis riskminskning vilket påpekas i utred- ningens direktiv. Detta förhållande kan leda till att den traditionella försäkringen får en stadigvarande högre eller lägre nivå än vad en stegvis övergång skulle ha medfört. Även detta kan betraktas som en form av volatilitet som dock inte fångas upp om endast variation i utbetalat belopp ingår i beräkning av volatiliteten.
Pensionsmyndigheten anser att det är viktigast att AP7 Såfa upp- når utbetalningsmålet och att i första hand utvärdera om förvalet AP7 Såfa uppfyller avkastningsmålet.12 Uppfattningen har visst stöd i förarbeten, men förarbetsuttalandena åsyftar i första hand skillnaden i hur målen ska gälla förvalet visavi fondtorget, inte visavi den tra- ditionella försäkringen. Utredningen finner inget stöd i lagen eller dess förarbeten för uppfattningen att målen för premiepensions- systemet gäller i lägre grad för traditionell försäkring än för förvalet och anser inte heller att en sådan ordning skulle vara rimlig.
I Pensionsmyndighetens placeringspolicy för premiepensions- rörelsen framgår att myndighetens främsta mål för den traditionella försäkringen är att med hög säkerhet tillgodose att de garanterade åtagandena kan infrias.13 Därutöver ska en långsiktigt god avkastning eftersträvas. Samtidigt framgår att målet för traditionell försäkring utgår från målet för premiepensionssystemet. Vidare anges att målet för avkastningen i den traditionella försäkringen är att avkastningen på medellång och lång sikt ska vara högre än förändringen av inkomst- index. Med beaktande av återstående utbetalningstid ska utbetal- ningarna av premiepensionen vara förutsägbara och stabila.
12Pensionsmyndighetens publikation Når premiepensionssystemet riksdagens mål? s. 3 och 26.
13Pensionsmyndigheten, Placeringspolicy för premiepensionsrörelsen.
128
SOU 2026:49 | Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter |
Utredningen anser inte att infriandet av de garanterade åtagandena kopplar till utbetalningsmålet om allt mer förutsägbara och stabila utbetalningar. Av policyn framgår att utbetalningsmålet snarare är att utbetalningarna ska vara förutsägbara och stabila. Avkastnings- målet i policyn är på en lägre nivå än det lagfästa avkastningsmålet för premiepensionssystemet. Som placeringsstrategin är utformad finns ett tydligt samband mellan nivån på garantin och den förväntade avkastningen. För att nå hög avkastning behöver garantin vara låg och för att närma sig avkastningsmålet tydligt högre än inkomst- index blir garantin så låg att den helt förlorar sin betydelse.
Sammantaget förefaller inte traditionell försäkring, så som den utformats av Pensionsmyndigheten, vara konstruerad i syfte att nå premiepensionssystemets mål. Eventuellt är det heller inte möjligt att utforma den på ett sätt som möjliggör måluppfyllelse.
Standardavvikelsen i årsomräkningen, det vill säga hur mycket de årliga omräkningarna av premiepensionsbeloppen varierar för pensionärer med traditionell försäkring, är 7,4 procent, alltså lägre än för pensionärer med förvalet och fonder på fondtorget, och mot- svarande standardavvikelsen för en fond med medelrisk.
Om man, som i propositionen Förvalsalternativet inom premie- pensionen,14 utgår från att den traditionella försäkringen är en produkt med låg risk är en risknivå motsvarande en fond med medelrisk tro- ligen överraskande. Andelen aktier, och därmed risknivån, i traditio- nell försäkring har ökat från cirka 25 procent år 2008 till närmare 50 procent år 2025, se avsnitten 6.2–6.3. Det gör att sannolikheten för att nå avkastningsmålet har ökat. Samtidigt gör det att traditio- nell försäkring inte längre är ett lågriskalternativ vid sidan av förvalet och fondtorget. Snarare har det, som också utredningens direktiv konstaterar, lett till att risken i traditionell försäkring är relativt lik- värdig med risken i förvalet.
En jämförelse med andel aktier i förvalet och Sjunde AP-fondens riskprofiler, se figur 5.1, visar att traditionell försäkring har lägre andel aktier än förvalet fram till 70 års ålder och därefter högre. Jämfört med Sjunde AP-fondens riskprofiler har traditionell försäkring samma andel aktier som AP7 Balanserad, men betydligt högre andel aktier än AP7 Försiktig.
14Prop. 2021/22:280 s. 39–40.
129
Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter | SOU 2026:49 |
Figur 5.1 Andel aktier i AP7 Såfa, Sjunde AP-fondens riskprofiler samt i traditionell försäkring fördelat på ålder
Källa: Sjunde AP-fonden och Pensionsmyndigheten.
5.1.5Sammanfattning av utvärdering av fondförsäkring och traditionell försäkring
Utvärderingarna i avsnitt 5.1.3–5.1.4 sammanfattas i tabell 5.3. Observera att siffrorna endast avser pensionärer. När det gäller beräkningarna avseende avkastningsmålet skiljer sig både urvalet15 och beräkningsmetoden16 åt mellan raderna ”både sparande- och utbetalningstid” och ”enbart utbetalningstid”. Det gör att dessa rader inte är jämförbara. Däremot går det att jämföra de olika pro- dukterna mot varandra på en och samma rad.
15Skillnad i urvalet utgörs av huruvida man har produkten under hela perioden (raden ”både sparande- och utbetalningstid” eller bara i slutet av perioden (raden ”enbart utbetalningstid”).
16I beräkningen avseende både sparande- och utbetalningstid används kapitalviktad avkastning sedan start. I beräkningen avseende enbart utbetalningstid används kapitalviktad avkastning inom varje enskilt kalenderår, som sedan viktas lika.
130
SOU 2026:49Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter
Tabell 5.3 | Måluppfyllelse för premiepensionssystemet |
| ||
| Andel som når målet [procent] |
|
| |
|
|
|
|
|
Riskprofil |
| Förvalet | Fondtorget | Traditionell |
|
| AP7 Såfa |
| försäkring |
|
|
|
| |
Avkastningsmålet |
|
|
| |
Både sparande- och |
|
|
| |
utbetalningstid |
| 90,4 | 74,8 | 69,1 |
Enbart utbetalningstid | 99,8 | 89,5 | 99,3 | |
Utbetalningsmålet |
|
|
| |
|
|
|
| |
Minskande risk under |
|
|
| |
utbetalningstiden* | Ja | Nej | Nej | |
*Pensionsmyndighetens publikation Når premiepensionssystemet riksdagens mål? s. iv. Genomsnittlig portföljrisk för pensionärer vid olika åldrar i slutet av varje kalenderår under december 2017–december 2024.
Källa: Pensionsmyndighetens rapport Når premiepensionssystemet riksdagens mål? samt data som Pensionsmyndigheten tagit fram till utredningen.
Pensionsmyndighetens rapport utgår från historiska data för premie- pensionen. Som komplement kan även en enkel prognos göras. Pen- sionsmyndigheten och pensionsbranschen har kommit överens om en så kallad prognosstandard för antaganden i pensionsberäkningar.17 I prognosstandarden används följande antaganden för nominell årlig avkastning: 6,5 procent för globala aktier och 2,5 procent för långa räntor. Inflationen antas vara 2,0 procent per år.
Med dessa antaganden ger både AP7 Såfa18 och traditionell för- säkring19 i förväntan en medelavkastning på 4,5 procent per år under utbetalningstiden. Prognosstandarden antar en nominell årlig inkomst- utveckling på 3,6 procent. Det innebär att i förväntan kommer varken förvalet AP7 Såfa eller traditionell försäkring under utbetalningstiden att nå avkastningsmålet om minst två procentenheter över inkomst- index (4,5−3,6 = 0,9). Samtidigt går det att diskutera hur avkast- ningsmålet ska mätas. Är det alls relevant att studera måluppfyllelsen för avkastningsmålet under utbetalningstiden isolerat eller bör spar- ande- och utbetalningstiden alltid betraktas samlat? Utredningen utvecklar detta resonemang i avsnitt 6.4.1.
17Pensionsmyndighetens publikationer Standard för pensionsprognoser respektive Underlag till Standard för pensionsprognoser, hämtade på Pensionsmyndighetens webbplats https://www.pensionsmyndigheten.se/forsta-din-pension/om-pensionssystemet/tydligare- pensionsprognoser-med-pensionsstandard (hämtad 2026-04-22).
18Antagande om hävstång på aktier på 1,15.
19Antagande om 50 procent aktier och 50 procent räntor.
131
Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter | SOU 2026:49 |
Sammanfattningsvis kan utredningen konstatera att både förvalet AP7 Såfa och traditionell försäkring uppfyller avkastningsmålet base- rat på historiska data, särskilt om endast utbetalningstiden studeras. Den höga måluppfyllelsen beror på de senaste årens höga avkastning på aktier. Om prognosstandardens antaganden om framtida avkast- ning på aktier och räntor infrias kommer varken förvalet AP7 Såfa eller traditionell försäkring, med nuvarande tillgångsallokering, att nå avkastningsmålet under utbetalningstiden, se vidare kapitel 6. När det gäller utbetalningsmålet uppfyller förvalet AP7 Såfa det, men inte traditionell försäkring och inte heller fonder på fondtorget.
5.1.6Slutsats från utvärdering av fondförsäkring och traditionell försäkring
Utredningens bedömning
Premiepensionssystemet bör inte erbjuda någon statlig utbetal- ningsprodukt som inte förväntas kunna uppfylla det lagstadgade målet.
Det bör inte finnas fler än en statlig utbetalningsprodukt i premiepensionssystemet.
Skälen för utredningens bedömning
Av utredningens direktiv framgår att en utbetalningsprodukt för premiepensionssystemet ska uppfylla systemets lagstadgade mål. Det förefaller ologiskt, närmast uteslutet, att staten först skulle sätta upp mål för premiepensionssystemet och sedan erbjuda en eller flera statliga produkter som i förväntan inte uppfyller målen. Utredningen gör därför bedömningen att premiepensionssystemet inte bör erbjuda någon statlig utbetalningsprodukt som inte för- väntas uppfylla målen.
Av direktiven framgår vidare att utredningen ska analysera om det utöver fondtorgets urval fortfarande är motiverat med två stat- liga utbetalningsprodukter, det vill säga både en traditionell försäk- ring och förvalet med dess generationsprofil. Vidare ska utredningen, om det fortfarande finns skäl för två utbetalningsprodukter, ta ställ- ning till vilka skillnader det bör vara mellan dem och då ta särskild
132
SOU 2026:49 | Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter |
hänsyn till hur skillnaderna kan göras så tydliga att det för de flesta går att göra ett upplyst och medvetet val mellan dem.
Ologiskt att staten erbjuder produkt som inte förväntas uppfylla statens egna mål
Utredningen konstaterar att målets formulering om att utbetalning- arna bör vara allt mer förutsägbara och stabila gör att det med de befintliga utformningarna av förvalet AP7 Såfa, traditionell försäk- ring och fonder på fondtorget endast är förvalet AP7 Såfa som har förutsättningar för att uppfylla utbetalningsmålet.
Utbetalningsmålets formulering ”allt mer förutsägbara och stabila” bör enligt utredningen tolkas som att den syftar på själva övergången från sparare till pensionär, med successivt skifte från aktier till räntor. Med en sådan tolkning uppfyller AP7 Såfa utbetalningsmålet, se av- snitt 6.4.2.
Det är rimligt och logiskt att staten erbjuder åtminstone en pro- dukt som har förutsättningar att nå målet som staten själv har satt upp. Att premiepension under utbetalning från fonder på fondtorget inte uppfyller utbetalningsmålet kan rättfärdigas med att det är en nödvändig följd av principen om valfrihet. Men att staten erbjuder ytterligare en produkt, traditionell försäkring, som inte uppfyller målet och där staten inte heller har utformat den för att göra det, är svårbegripligt och svårt att motivera. Av det skälet bör den produkt som inte uppfyller målet antingen förändras eller tas bort, alternativt bör, om produkten ändå är önskvärd, målet justeras utifrån att en traditionell försäkring ska finnas. Se vidare om detta i avsnitt 7.3.
Irrationellt att pensionärerna måste välja mellan
två liknande statliga produkter för att få ut sin premiepension
En generell slutsats i beteendeekonomi är att individer av olika skäl inte är så rationella som ekonomiska modeller utgår ifrån. Det har visat sig att denna slutsats är särskilt relevant när det gäller pensions- sparande, som har använts som ett återkommande exempel på en komplicerad beslutssituation där individer antingen sparar för lite eller för mycket, söker eller erbjuds rådgivningshjälp som inte alltid
133
Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter | SOU 2026:49 |
är ekonomiskt rationell alternativt fattar investeringsbeslut som sällan heller är ekonomiskt rationella.20
Den information som den enskilde främst har anledning att efter- fråga är förväntad utveckling och variation. Sådan information är svår att förstå för de flesta, och innebär även för de som förstår informationen en svår avvägning mellan en önskad hög förväntad av- kastning och den oönskade förväntade högre risk som är förknippad med en högre förväntad avkastning. Informationen om förväntad avkastning och förväntad variation bygger dessutom på vad som erfarits historiskt, och det är osäkert om den historiska utvecklingen kommer att upprepas. Det innebär att det troligen inte är rationellt att försöka förstå eller förutse förväntade effekter av valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring. Det är däremot rationellt att intresset för detta val är och kommer att förbli lågt.
I vissa avseenden är dessutom förvalet AP7 Såfa och den traditio- nella försäkringen relativt lika. Det gäller till exempel risknivå, för- väntad snittavkastning och det faktum att en institutionell förvaltare, i båda fallen staten, har eller övertar ansvaret för att placera tillgång- arna och ombesörjer val kopplat till detta ansvar.21 Likheterna bidrar till den redan svåra, kanske omöjliga, uppgiften för försäkringsgiv- aren att förmedla information så att pensionärer kan göra ett medvetet val mellan produkterna.
Riksrevisionens, ISF:s och Pensionsmyndighetens rapporter, som beskrivits närmare i avsnitt 4.4 ovan, visar att valet mellan fondförsäk- ring och traditionell försäkring präglas av en utbredd okunskap och att valet ofta görs på ologiska och även felaktiga grunder. Även slut- satserna i AMF:s flyttrapport, se avsnitt 4.4, om en stor andel omed- vetna val inom tjänstepensionen stämmer överens med kunskap om val inom premiepensionen.
Av Pensionsmyndighetens rapport Fondförsäkring eller traditionell försäkring? Undersökning om valet av försäkringsform i premiepen- sionen framgår till exempel att endast fyra av tio pensionärer som
20SOU 2019:44 s. 215.
21Observera att den finansiella risken för pensionären i samtliga av premiepensionens försäk- ringsformer, i förvalet AP7 Såfa och i traditionell försäkring, liksom i sparande i fonder på fondtorget bärs av den försäkrade. Det innebär att det alltid är spararen/pensionären som står den finansiella risken, det vill säga som betalar för eventuella nedgångar i tillgångsvärdena genom lägre pensioner eller lägre omräkningar. I traditionell försäkring finns genom de kol- lektivt finansierade garanterade beloppen ett slags begränsning eller i vart fall omfördelning av den finansiella risken, men garantin aktualiseras först efter att den försäkrade redan för- lorat en stor del av sitt kapital. Se vidare i avsnitt 7.2.4.
134
SOU 2026:49 | Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter |
ställts inför valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring i efterhand vet vad de har valt. Det framgår också att de starkaste skälen för att välja traditionell försäkring var trygghet och låg risk. Eftersom traditionell försäkring innehåller närmare 50 procent aktier och motsvarar en fond med medelrisk är det fel produkt att välja om låg risk är en prioriterad egenskap.
Nuvarande utformning av premiepensionssystemet, där individer behöver välja mellan två förhållandevis likartade produkter för att kunna ta ut sin premiepension, innebär ett val som det inte är ratio- nellt att tvinga försäkrade att göra inom ett obligatoriskt socialför- säkringssystem. Utredningen bedömer sammantaget att det saknas skäl att erbjuda två utbetalningsprodukter i premiepensionssystemet med liknande syften och egenskaper.
Tillräckligt med en (1) statlig utbetalningsprodukt vid sidan av fondtorget
Om det ska finnas flera statliga utbetalningsprodukter i premiepen- sionssystemet vid sidan om de privata på fondtorget bör det finnas reella skillnader mellan produkterna, och det bör dessutom röra sig om skillnader som är möjliga att förmedla till dem som ska välja mellan produkterna. Ett sätt att åstadkomma åtminstone en reell skillnad är att sänka risken i någon av produkterna, förmodligen lämpligast i traditionell försäkring, och därmed erbjuda en statlig utbetalningsprodukt med låg risk och en annan med medel- eller hög risk.
Men en utbetalningsprodukt med låg risk kommer i förväntan inte att nå avkastningsmålet. Det förefaller ologiskt att staten till- handahåller en produkt som inte når de mål som staten satt upp. En bättre lösning enligt utredningens uppfattning är att de pensionärer som vill ha låg risk får välja sådana fonder på fondtorget. För det ändamålet finns redan den statliga riskprofilen AP7 Försiktig, se av- snitt 3.4.1, och räntefonder på fondtorget. En sådan ordning överens- stämmer också med regeringens och riksdagens bedömning att för den som vill ha en annan risknivå än förvalet finns möjligheten att göra val på fondtorget för att anpassa sitt sparande så att större vikt
135
Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter | SOU 2026:49 |
läggs vid antingen förbättrade avkastningsmöjligheter eller ännu mer stabila utbetalningar.22
Utredningen anser att det är angeläget att de pensionärer som verkligen värderar låg risk så högt att de är beredda att betala med låg förväntad avkastning gör ett aktivt val med den innebörden. Erfarenheterna av val såväl inom som utanför premiepensionen är att många val sker utan medvetenhet om sådana avvägningar.
En egenskap som skiljer fondförsäkring och traditionell försäk- ring är de garanterade belopp som finns i traditionell försäkring. I kapitel 7 redogör utredningen närmare för varför sådana inte är önskvärda i en statlig utbetalningsprodukt i premiepensionssystemet.
Det kan finnas fördelar med att staten erbjuder flera utbetalnings- produkter med olika egenskaper, som anpassas till olika pensionärers behov. För att dessa fördelar ska bli verkliga krävs dock både att produkterna uppfyller pensionärers behov och att pensionärerna har förmåga att göra ett medvetet val mellan dem. Det senare kräver skillnader i produktegenskaper som är tydliga, relevanta och möjliga att kommunicera till försäkrade i ett obligatoriskt allmänt pensions- system. Givet de svårigheter som finns att utforma sådana utbetal- ningsprodukter och de svårigheter som de flesta sparare därmed har att välja mellan dem drar utredningen slutsatsen att de egenskaper som staten anser att en utbetalningsprodukt bör innehålla bör återfinnas i en (1) enda statlig produkt vid sidan av fondtorgets utbud av fonder. Utredningen gör därför bedömningen att det inte bör erbjudas flera statliga utbetalningsprodukter i premiepensionssystemet.
Ett problem med att staten endast erbjuder en statlig utbetalnings- produkt kan vara ökad anseenderisk. Om denna produkt inte ger pensioner som motsvarar pensionärernas förväntningar, samtidigt som det inte finns någon annan statlig produkt att hänvisa till, skulle det kunna leda till förtroendeproblem för pensionssystemet. Utred- ningen anser att risken för detta förtroendeproblem finns, men anser inte att risken minskar om staten tillhandahåller flera utbetalnings- produkter, varav en statlig produkt med lägre risk.
Utredningen bedömer snarare att en statlig lågriskprodukt sär- skilt avsedd för utbetalningstiden, med låg förväntad avkastning, medför en förtroenderisk i sig. Det beror på att många kommer att välja en sådan produkt omedvetna om vad den sannolikt kommer att kosta dem i form av låg avkastning. Utredningen gör därför be-
22Prop. 2021/22:179 s. 40.
136
SOU 2026:49 | Måluppfyllelse för befintliga utbetalningsprodukter |
dömningen att problemet med högre risk i en statlig utbetalnings- produkt, det vill säga negativa årsomräkningar av pensionsbeloppen, är en naturlig och oundviklig följd av att lagstiftaren har valt att införa en avgiftsbestämd och fonderad komponent i det allmänna pensionssystemet. Negativa årsomräkningar är priset de försäkrade kommer att behöva betala för den högre nivån på pensionen som risken möjliggör.
I sammanhanget är det relevant att påpeka att själva valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring inte är del av lagstiftarens intentioner med principen om valfrihet i premiepensionssystemet.
Den intentionen avser i stället att premiepensionssystemet ska er- bjuda valfrihet genom att pensionsspararen ska kunna påverka risk- nivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fonderas för spararens räkning.23 Att endast erbjuda en statlig utbetal- ningsprodukt vid sidan av fondtorget strider alltså inte mot den lag- stadgade principen om valfrihet i premiepensionssystemet. Däremot kan det strida mot principen om valfrihet om det visar sig att en grupp av pensionärer i praktiken är helt avskurna från rättigheten att på- verka risknivå och placeringsinriktning. Utredningen återkommer till den frågan i kapitel 7.
Av direktiven framgår att utredningen ska analysera om det utöver fondtorgets urval fortfarande är motiverat med två statliga utbetal- ningsprodukter. Utredningen analyserar därför inte fondtorgets egenskaper under utbetalningstiden närmare. Som framgår av av- snitt 5.1.3 är det dock 25 procent, cirka 163 000 individer, av de pen- sionärer som har valt egna fonder som inte når en överavkastning på två procentenheter över inkomstindex, det vill säga inte uppfyller av- kastningsmålet. Av dessa når cirka 26 000 pensionärer inte en avkast- ning över inkomstindex. De som inte når avkastningsmålet är i hög utsträckning pensionärer som har valt en fondportfölj med mycket låg risk, låg risk eller medelrisk. Att dessa individer får i förväntan låga premiepensioner, till och med lägre än om medlen varit investe- rade i inkomstpensionen, är en följd av valfriheten i systemet och kan vara en indikation på att systemet fungerar som det är tänkt. Det är samtidigt ologiskt i förhållande till det övergripande syftet med premiepensionssystemet: att ge högre förväntad avkastning genom placeringar på kapitalmarknaden. Detta är dock inte något utredningen har i uppdrag att närmare överväga.
2364 kap. 2 b § socialförsäkringsbalken.
137
6 Risknivå under utbetalningstiden
6.1Inledning
En nyckelfråga för att dels kunna formulera ett mål för utbetalnings- tiden i premiepensionssystemet, dels kunna utforma åtminstone en statlig utbetalningsprodukt som har förutsättningar att uppfylla målet är: vilken risknivå ska gälla under utbetalningstiden? Som framgår av kapitel 4 har tidigare utredningar, regeringar och myndigheter fört olika resonemang och gjort olika bedömningar och tolkningar.
Två mot varandra stående synsätt är följande.
Enligt det ena synsättet är premiepensionssystemets grundlägg- ande syfte att genom placeringar på kapitalmarknaden ge i förväntan högre allmänna pensioner. Detta förutsätter ett förhållandevis högt risktagande. Det leder till slutsatsen att risktagandet under utbetal- ningstiden borde vara högt och att avkastningsmålet borde gälla fullt ut även under utbetalningstiden. Synsättet kan innebära att även den övergång som sker i AP7 Såfa till mindre riskfyllda tillgångar bedöms vara onödig eller rentav kontraproduktiv.
Enligt det andra synsättet är hög risk endast acceptabelt eller önsk- värt under sparandetiden, för att förränta det intjänade kapitalet så mycket som möjligt när medlen inte ska användas till pensionsutbetal- ningar. När premiepensionen väl börjar tas ut bör däremot utbetal- ningarna framför allt vara värdesäkrade. När detta synsätt anläggs är en viktig utgångspunkt att premiepensionen är en socialförsäkring i form av allmän pension och att variationen utöver prisutvecklingen därmed helst ska vara obefintlig. Det leder till slutsatsen att risknivån under utbetalningstiden borde vara låg och att avkastningsmålet endast borde gälla under sparandetiden.
Detta kapitel beskriver hur tonvikten på dessa två synsätt har varierat över åren genom att dels undersöka de risknivåer som före- kommit under utbetalningstiden, dels beskriva resonemang i för-
139
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
arbeten. Kapitlet avslutas med utredningens bedömning och tolk- ning av målet för premiepensionssystemet.
6.2År 2000–2009: Två statliga utbetalningsprodukter med olika risknivåer
Mellan 2000 och 2009 var Premiesparfonden förvalet i premiepen- sionssystemet. Sedan tidigare framgick det av AP-fondsreglementet att fondmedlen skulle förvaltas så att de gav så god avkastning som möjligt.1 För förvaltning av Premiesparfonden gällde dessutom att den totala risknivån skulle vara låg. Skälet till att den totala risknivån skulle vara låg var att förvaltningen skulle riktas in på trygghet.2 I an- slutning till att bestämmelserna överfördes till AP-fondslagen under- ströks vikten av långsiktigt hög avkastning för att ge goda pensions- villkor. Det angavs bland annat att målet för förvaltningen är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placer- ingarna och att förvaltningen ska ske med god riskspridning. Risk och avkastning angavs i termer av utgående pensioner. Det framhölls dock att avkastningen måste ställas i relation till risken – i termer av förväntade genomsnittliga avvikelser från långsiktigt förväntad pensionsnivå – i förvaltningen.3
I praktiken var Premiesparfonden en global aktiefond med medel- risk.4 Mellan 2001 och 2008 var cirka 92 procent av kapitalet placerat i aktier och cirka 8 procent i obligationer. Under sitt sista år, 2009, ökade risken i Premiesparfonden till hög risk.
De första utbetalningarna från premiepensionen gjordes i juli 2001 och omfattade cirka 900 personer, varav cirka 800 personer med fondförsäkring och cirka 100 personer med traditionell försäkring. Genomsnittligt månadsbelopp var omkring 25 kronor.
I slutet av 2002 hade cirka 500 pensionärer med premiepension valt traditionell försäkring och tillgångarna var på ungefär 4 miljoner kronor, varav cirka 75 procent var placerat i räntor och 25 procent i aktier.5 Under åren 2002–2008 var andelen räntor i den traditionella
143 c § i den upphävda lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden.
2Prop. 1997/98:151 s. 423.
3Prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet s. 76 och s. 80.
4Prop. 2009/10:44 s. 45–46.
5Uppgifter lämnade av Pensionsmyndigheten till utredningen samt Premiepensionsmyndig- hetens Årsredovisning 2003, dnr 04-00011, 2004-02-18, s. 6.
140
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
försäkringen relativt konstant på mellan 70–75 procent. Det mot- svarar ungefär andelen räntor i en lågriskfond.
Av PPM:s placeringspolicy för den traditionella försäkringen 2003 framgår att tillgångarna skulle allokeras på ett sådant sätt att risken för insolvens i den traditionella försäkringsrörelsen var låg samtidigt som de försäkrades möjlighet till avkastning inte skulle försämras. Medlen fördelades enligt policyn normalt med 27 procent i aktier och 73 procent i räntor.6
År 2007 sänktes räntan som används för att beräkna de garanterade beloppen (den så kallade garantiräntan) från 2,75 till 0 procent. Sänk- ningen möjliggjorde att den befintliga aktieandelen på 27 procent kunde behållas. Utan sänkningen av garantiräntan hade PPM sanno- likt varit tvungen att minska aktieandelen, bland annat till följd av skärpta krav från Finansinspektionen.7
År 2009 genomförde PPM en ALM-studie (Asset and Liability Management) som resulterade i en reviderad placeringspolicy med en ny förvaltningsmodell. Modellen innebar att den strategiska allo- keringen mellan räntebärande tillgångar och aktier skulle utgå från den traditionella livförsäkringens skuldsida, och att tillgångarna skulle fördelas mellan en skuldmatchningsportfölj och en tillväxtportfölj. Skuldmatchningsportföljen skulle säkerställa att PPM vid varje tid- punkt hade räntebärande tillgångar som motsvarade de garanterade utfästelserna i den traditionella försäkringen. Överskjutande medel skulle placeras tillväxtorienterat i syfte att ge en hög avkastning. Denna förvaltningsmodell har gällt sedan dess. Bland annat till följd av den reviderade placeringspolicyn sjönk andelen räntor under 2009 till 68 procent.8
Före 2009 fanns alltså två statliga utbetalningsprodukter med
olika risknivå: fondförsäkring genom Premiesparfonden med medel/ hög risk och traditionell försäkring med låg risk. Dessutom fanns möjligheten att ta ut premiepensionen genom att själv välja fonder på fondtorget. Här varierade risken beroende på pensionärernas val av fonder.
Den genomsnittliga risknivån för en pensionär med fonder på fondtorget var medelrisk, med 66 procent i aktier och 33 procent i
6Premiepensionsmyndighetens Årsredovisning 2003, s. 6.
7Premiepensionsmyndighetens Årsredovisning 2007, EKO 2008-17, 2008-02-19, s. 24.
8Premiepensionsmyndighetens Årsredovisning 2009, S 2009:07/2010/2, 2010-02-16, s. 32–34, att jämföra med Premiepensionsmyndighetens Årsredovisning 2008, EKO 2009-7, 2009-02-20, s. 26.
141
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
räntor. Tabell 6.1 nedan visar genomsnittlig tillgångsallokering för pensionärer med egenvald portfölj, Premiesparfonden respektive traditionell försäkring per 2008-12-31. Notera att andelen aktier var högre i Premiesparfonden (84 procent ≈ 17,9 + 50,8 + 15,0)
än i de egenvalda portföljerna (66 procent ≈ 24,3 + 33,5 + 8,6).
Tabell 6.1 Genomsnittlig tillgångsallokering för pensionärer med egenvald portfölj, Premiesparfonden respektive traditionell livförsäkring, 2008-12-31, procent
| Egenvald | Premie- | Traditionell |
| portfölj | sparfonden | försäkring |
Svenska aktier | 24,3 | 17,9 | 9 |
Globala aktier | 33,5 | 50,8 | 18 |
Tillväxtmarknader | 8,6 | 15,0 | 0 |
Alternativa investeringar | 0,3 | 6,4 | 0 |
Svenska räntor | 31,2 | 5,2 | 73 |
Utländska räntor | 2,2 | 4,7 | 0 |
Källa: Pensionsspararna och pensionärerna 2008, PPM, 2009, tabell 9.2
Figur 6.1 nedan visar spridningen i vald risknivå för pensionärer per 2008-12-31. Det framgår att de flesta pensionärer hade valt fonder med medelrisk eller hög risk.
142
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
Figur 6.1 Andelen egenvalda portföljer för pensionerade kvinnor och män samt andelen fonder på PPM:s fondtorg, efter riskkategorier
Källa: Pensionsspararna och pensionärerna 2008, PPM, 2009, diagram 9.2.
Beloppen som betalades ut från premiepensionen var ännu relativt små. Under 2008 uppgick pensionsutbetalningarna till i genomsnitt cirka 140 kronor i månaden. Eftersom de genomsnittliga beloppen var så låga saknade hög procentuell variation i de utbetalade premie- pensionerna oftast betydelse för pensionärerna.
6.3År 2010–2025: Risknivåerna blir allt mer lika
År 2010 ersattes Premiesparfonden med fondportföljen AP7 Såfa som sedan dess utgjort förvalsalternativ i premiepensionssystemet. Sjunde AP-fonden ska förvalta fondmedlen i AP7 Såfa på sådant sätt att medlen, vid vald risknivå, placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås.9 Regleringen av placeringsverksamhetens risknivå ändrades på så sätt att det inte längre krävdes att den totala risknivån i förvals- alternativet skulle vara låg. I stället konstaterade regeringen i propo- sitionen Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44) att för att få en hög förväntad avkastning krävs i regel en hög risknivå, medan en låg risknivå vanligen innebär att även avkastningen blir
95 kap. 1 § i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Se även 5 kap. 6 § samma lag för ytterligare regler om medelsförvaltningen.
143
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
låg. Vidare noterades att en fondportfölj med hög risk innebär att värdet på portföljen kan svänga kraftigt såväl upp som ner, medan spararen med en fondportfölj med låg risk undviker stora sväng- ningar i portföljens värde men därmed också avstår från möjlighet- erna till hög avkastning.10
Som framgår av avsnitt 4.3 bedömde regeringen att risknivån i förvalsalternativet ska bestämmas i förhållande till hela den samlade ålderspensionen, inklusive inkomst- och garantipension.11 Det inne- bar, eftersom inkomstpensionen har låg risk och dessutom utgör den större delen av den allmänna pensionen, att premiepensionsplacering- arna kan ha en högre risk utan att den sammanlagda risken i ålders- pensionen blir för hög.
Av Sjunde AP-fondens tidigare Riktlinjer för placeringsverksam- heten framgick under Investeringsfilosofi och punkten Helhetssyn att:
Om spararen ska få hög avkastning krävs acceptans för högre risk. Risken i Sjunde AP-fondens produkter ska ses ur ett helhetsperspektiv och med beaktande av individens samlade statliga allmänna pension. Premie- pensionen är en begränsad del av den statliga allmänna pensionen, vilket gör det möjligt att ta en hög risk i premiepensionen.12
Vidare framgick att:
Målet för AP7 Såfa är att uppnå en långsiktig avkastning som tydligt överstiger avkastningen i inkomstpensionen. Den långsiktiga avkast- ningsambitionen för ett kontinuerligt sparande i förvalsalternativet under hela arbetslivet är en långsiktig överavkastning i förhållande till inkomstpensionen på minst 2 procentenheter per år. I tillägg ska AP7:s förvalsalternativ (Såfa) uppnå en avkastning som är minst lika bra som genomsnittet av de privata fonderna inom premiepensionssystemet.13
I en ny version av riktlinjerna är formuleringarna borttagna och er- satta med följande:
Sjunde AP-fonden förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i socialförsäkringsbalken, kapitel
64.Förvaltningen, som regleras av riksdagen genom Lag (2000:192) om allmänna pensionsfonder (APL), ska ske uteslutande i pensions- spararnas intresse (APL, 5 kap 1§).14
10Prop. 2009/10:44 s. 34.
11Regeringen kommenterade inte övriga delar av grundskyddet, det vill säga bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.
12Sjunde AP-fonden, Riktlinjer för placeringsverksamheten, version 2024:2, s. 8.
13A. a., s. 9.
14Sjunde AP-fonden, Riktlinjer för placeringsverksamheten och för hantering av finansiella risker, s. 2.
144
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
Styrelsens uttolkning av detta är att avkastningen för dem som under hela sparandeperioden är kvar i förvalet AP7 Såfa ska överstiga avkast- ningen i inkomstpensionen med minst 2 procentenheter per år, i genom- snitt.15
Av fondbestämmelserna för aktiefonden framgår bland annat att den är en global aktiefond med hög risknivå.16 Sjunde AP-fonden använder sig även av så kallade derivat för att höja risknivån i aktie- andelen. Risknivån i AP7 Såfa är för sparare upp till 55 år högre än i en vanlig global aktiefond. Det beror på att den har en hävstång på aktiedelen som sedan 2019 uppgår till 15 procent. Under perioden 2011–2014 var den så hög som 50 procent.
Tillgångsfördelningen i den traditionella försäkringen 2010 var
63 procent räntor och 37 procent aktier. Det hade alltså skett en stor förändring från 2008 års nivå på 73 procent räntor och 27 procent aktier. Mellan 2011 och 2020 var andelen räntor och aktier relativt konstant, mellan 61 och 68 procent räntor. 2021 sjönk andelen räntor för första gången under 60 procent. Det berodde i huvudsak på att aktiepriserna ökade kraftigt med cirka 30 procent under 2021.
Under 2021 investerade Pensionsmyndigheten en del av aktieport- följen i onoterade fastighetsaktier. Även dessa ökade i värde under 2021 samtidigt som räntorna steg. Mellan 2022 och 2024 sjönk andel räntor ytterligare från 57 procent till 49 procent. I slutet av 2025 var andelen aktier i den traditionella försäkringen lika hög som andelen räntor, se figur 6.2.
15A. a., s. 4.
16Sjunde AP-fonden, Fondbestämmelser för AP7 Aktiefond, se 4 §.
145
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
Figur 6.2 Tillgångsfördelning i premiepensionens traditionella försäkring 2002–2025
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | ||
|
|
|
|
|
|
|
|
| Andel räntor |
| Andel aktier |
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||||
Källa: Premiepensionsmyndighetens årsredovisningar 2002–2009 och Pensionsmyndighetens årsredo- visningar 2010–2025.
Sammanfattning risknivåer 2000–2025
Initialt var inriktningen att förvalet Premiesparfonden skulle ha låg risk, både under sparande- och utbetalningstiden. Utbetalningarna från premiepensionssystemet var dock under denna period relativt små. När den betydligt högre risknivån i nuvarande förval AP7 Såfa introducerades 2010 motiverades det i huvudsak av två skäl. För det första att högre risknivå ger högre förväntad avkastning och därmed i förväntan högre pensioner. För det andra att risknivån i förvals- alternativet skulle bestämmas i förhållande till hela den samlade all- männa ålderspensionen, det vill säga premie-, inkomst- och garanti- pension sammantaget. Eftersom inkomstpensionen i sammanhanget har en låg risk och garantipensionen minskar denna risk ytterligare kan hög risk tas i premiepensionen.
När målet för premiepensionssystemet introducerades 2022 var i stället trygghet, socialförsäkring och låg utbetalningsvolatilitet i centrum. Samtidigt poängterades att en rimlig avvägning under ut- betalningstiden mellan mer riskfyllda placeringar som aktier och mindre riskfyllda som räntor behövde göras. Förvalets konstruktion och risknivåer behölls vilket i första hand motiverades med det upp-
146
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
fattat nödvändiga i att sänka risken med stigande ålder. Här poäng- terades att avkastningsmålet inte kan förväntas uppnås om risken är för låg i utbetalningsfasen, och att lägre risk i förväntan leder till lägre pensioner. Återigen hänvisades till den avvägning mellan risk, avkastning och trygghet som behövs för att pensionerna ska bli till- räckligt höga, samtidigt som tyngdpunkten under utbetalningstiden bör ligga på tryggheten genom tillräckligt förutsägbara och stabila utbetalningar.17 Vad som menades med tillräckligt preciserades inte av lagstiftaren.
6.4Utredningens tolkning av målet för premiepensionssystemet
Som framgår av genomgången ovan har synen på lämplig risknivå för utbetalningstiden varierat. Oftast har lämplig risknivå heller inte diskuterats isolerat för utbetalningstiden, utan risknivån har avsett både sparande- och utbetalningstiden.
Utredningen konstaterar att tidigare utredningar och proposi- tioner väl har beskrivit målkonflikten och den nödvändiga avväg- ningen mellan risk och avkastning, men lämnat till myndigheter att omhänderta avvägningen i praktiken. Det kan vara rimligt, eventuellt till och med den bästa hanteringen, men det har förmodligen bidragit till att det är oklart vilken risknivå som är önskvärd under utbetal- ningstiden. Utredningen anser att målet under utbetalningstiden och förarbetena kopplat till detta är otydliga men att rimliga bedöm- ningar och ändamålsenliga tolkningar är möjliga. Nedan redogör utredningen för dessa bedömningar och tolkningar.
17Prop. 2021/22:179 s. 42–45.
147
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
6.4.1Av avkastningsmålet framgår ett av skälen för premiepensionens existens
Utredningens bedömning
Det framgår av lag att avkastningsmålet gäller under både spar- ande- och utbetalningstiden.
Det innebär att relativt hög risk behöver tas även under utbetal- ningstiden, alternativt behöver lägre risk under utbetalningstiden kompenseras med högre risk under sparandetiden.
Det vore i strid med de ursprungliga intentionerna med premie- pensionen att inte bestämma risknivån i premiepensionen i förhåll- ande till hela den allmänna ålderspensionen, det vill säga inkomst- och garantipensionen.
En relativt hög risk under utbetalningstiden i premiepensionen gynnar personer med låga inkomster.
Skälen för utredningens bedömning
Avkastningsmålet gäller under både sparande- och utbetalningstiden
Målet för premiepensionssystemet är uppdelat i två faktorer: dels bör avkastningen på pensionsspararnas fonderade medel vara tydligt högre än förändringen av inkomstindex men utan garantier om viss avkastning (”avkastningsmålet”), dels bör utbetalningarna av premie- pensionen vara allt mer förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående utbetalningstiden (”utbetalningsmålet”).
I propositionen Ett bättre premiepensionssystem (prop. 2021/22:179) resonerade regeringen om vilken period avkastningsmålet bör gälla.18 I betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) hade utredningen föreslagit att motsvarande bestämmelse skulle avse ”spar- tiden”, vilket avsåg perioden från att de första pensionsrätterna fon- deras för en pensionssparares räkning till dess att den sista delen av spararens premiepension betalas ut. I remissvaret på betänkandet framförde Pensionsmyndigheten att avkastningsmålet enbart borde gälla under tiden från den första intjänande premiepensionsrätten fram till den första utbetalningen av premiepension, i stället för fram till den sista utbetalningen enligt utredningens förslag.
18Prop. 2021/22:179 s. 42.
148
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
Regeringen ansåg dock att premiepensionssystemets avkastnings- mål borde gälla hela perioden från det att de första pensionsrätterna fonderas för en pensionsspararens räkning till dess att den sista delen av spararens premiepension betalats ut. Regeringen konstaterade att det visserligen är nödvändigt med en högre risknivå innan utbetal- ningarna av premiepension inletts när syftet är att generera tillräck- lig avkastning. I många fall bedömdes dock utbetalningstiden lång och det ansågs vara av vikt att premiepensionsmedlen ska generera avkastning även under utbetalningstiden.19
Av författningskommentaren till förslaget om ändring i social- försäkringsbalken avseende målet för premiepensionssystemet fram- går att avkastningsmålet utgör ett riktmärke för den genomsnittliga avkastningen från och med den tidpunkt när de första pensionsrätt- erna fonderas för en pensionssparares räkning. Om avkastningen under enskilda år över- eller understiger inkomstindex är således av underordnad betydelse för bedömningen av om målet för premie- pensionssystemet uppnås. Riktmärket för avkastning ligger kvar till dess att en sparares sista pensionsutbetalning ska göras.20
Mot denna bakgrund anser utredningen att det är fastslaget att avkastningsmålet gäller under både sparande- och utbetalningstiden. Utredningen anser att de argument och avvägningar som ligger till grund för uppfattningen att avkastningsmålet ska gälla under både sparande- och utbetalningstiden är rimliga och att någon ändring inte bör ske.
Samma risknivå under båda perioderna?
I avsnitt 5.1.5 visade en prognosberäkning att varken förvalet AP7 Såfa eller traditionell försäkring i sina befintliga konstruktioner och tillgångsfördelningar förväntas nå avkastningsmålet under utbetal- ningstiden. Med samma antaganden21 som i den prognosen går det att beräkna vad olika fördelningar av aktier och räntor ger för för- väntad avkastning, se tabell 6.2.
19A. prop., s. 41–42.
20A. prop., s. 273.
21Antagandena i prognosstandarden är nominell avkastning: 6,5 procent för globala aktier och 2,5 procent för långa räntor, nominell inkomstutveckling: 3,6 procent. Antagande om hävstång på aktier i AP7 Såfa på 1,15.
149
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
Tabell 6.2 Förväntad avkastning för AP7 Såfa och traditionell försäkring vid olika tillgångsfördelningar under utbetalningstiden
| Förväntad | I förhållande till | Tydligt högre än |
| avkastning | inkomstutvecklingen | inkomstutvecklingen |
|
|
|
|
AP7 Såfa | 4,5 % | 0,9 % | Nej |
Traditionell försäkring | 4,5 % | 0,9 % | Nej |
50 % aktier |
|
|
|
50 % räntor |
|
|
|
Portfölj | 4,9 % | 1,3 % | Nej |
60 % aktier |
|
|
|
40 % räntor |
|
|
|
Portfölj | 5,3 % | 1,7 % | Nej |
70 % aktier |
|
|
|
30 % räntor |
|
|
|
Portfölj | 5,7 % | 2,1 % | Ja |
80 % aktier |
|
|
|
20 % räntor |
|
|
|
Källa: Pensionsmyndigheten.
Av tabellen framgår att det krävs en aktieandel på närmare 80 pro- cent för att i förväntan nå avkastningsmålet på två procentenheter över inkomstindex. Det skulle tala för att en utbetalningsprodukt för premiepensionen bör ha högre risk än vad AP7 Såfa och tradi- tionell försäkring har i sina befintliga konstruktioner för att kunna nå systemets avkastningsmål.
Det är dock möjligt att uppfylla avkastningsmålet utan att ta samma risk hela tiden. Detta kan göras genom att till exempel ta hög eller mycket hög risk under sparandetiden, för att sedan minska till medel- risk under utbetalningstiden, ungefär som AP7 Såfa är konstruerad i dagsläget. Om samma antaganden används för både sparande- och utbetalningstiden för förvalet AP7 Såfa och traditionell försäkring22 i sina befintliga konstruktioner blir den förväntade snittavkastningen under den totala perioden cirka 6,2 procent för båda produkterna, det vill säga med god marginal över avkastningsmålet.
22Det bör påminnas om att traditionell försäkring inte finns under sparandetiden. Beräkningen har därför gjorts med ett antagande om att medlen varit placerade i förvalet under hela spar- andetiden före pensioneringen. Om medlen under sparandetiden i stället har varit placerade i exempelvis lågriskfonder blir det ett annat, betydligt sämre, resultat.
150
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
En rimlig slutsats är alltså att relativt hög risk behöver tas även under utbetalningstiden, alternativt behöver lägre risk under utbetal- ningstiden kompenseras med högre risk under sparandetiden.
Risknivån i hela den allmänna pensionen ska beaktas
Utredningen bedömer i avsnitt 4.5 att det redan av ett av syftena med att införa premiepensionssystemet framgår att risken i hela den sam- lade ålderspensionen ska beaktas när risken i premiepensionssystemet bestäms. Utredningen anser därför att motiven från propositionen Ändringar i premiepensionssystemet (prop. 2009/10:44) avseende risk- nivån i förvalet även är giltiga för hela premiepensionssystemet. Det innebär att risknivån under utbetalningstiden bör bestämmas i för- hållande till hela den samlade ålderspensionen, inklusive inkomst- och garantipension. Som konstateras i propositionen gör det allmänna pensionssystemets konstruktion att samtliga premiepensionssparare också har behållningar i inkomstpensionssystemet.23
Premiepensionen infördes som en komponent i det allmänna pensionssystemet bland annat för att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen genom att möjliggöra högre avkastning från investeringar på kapitalmarknaden. På så sätt baseras en del av den allmänna inkomstgrundade pensionens värdeutveckling på annat underlag än inkomstutvecklingen. Att inte beakta denna risksprid- ning, även under utbetalningstiden, skulle innebära ekonomiska upp- offringar i form av förväntade lägre pensioner. Det är enligt utred- ningens uppfattning inte motiverat och skulle vara i strid med de ursprungliga intentionerna för premiepensionen och den allmänna pensionen.
Som framgår av avsnitt 3.2 var ett av syftena med att inrätta premie- pensionen som komplement till inkomstpensionen att variationer över åren i löneinkomsternas tillväxt och i kapitalavkastningen från i huvudsak aktiemarknaden är tänkta att jämna ut varandra. Pensions- myndigheten har i den årliga rapporten Inkomstpensionen och premie- pensionen, Värdeutveckling och utbetalningar förklarat hur inkomst- och premiepensionen är kontracykliska, det vill säga har en inbördes
23Prop. 2009/10:44 s. 46.
151
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
negativ korrelation. När den ena delen historiskt har haft en svagare utveckling, har den andra delen alltså ofta utvecklats annorlunda.24 En mindre andel av inkomstpensionen är placerad i aktier via buffertfonden. År 2024 motsvarade det cirka 13 procent av inkomst- pensionssystemets totala tillgångar. Om man beaktar att intjänandet till inkomstpensionen utgör 86 procent (16/18,5) av intjänandet till den allmänna pensionen och intjänandet till premiepension utgör
14 procent (2,5/18,5), och samtidigt antar en aktieexponering på 100 procent i premiepensionen är den totala aktieexponeringen i den allmänna pensionen cirka 24 procent.25 Det är i linje med den aktie- andel som premiepensionens traditionella försäkring hade 2002–2008, och som är vanlig i klassiska traditionella försäkringar med låg risk.
Personer med lägst pensioner gynnas av hög risk i premiepensionen
Alla som något år har tjänat över gränsen för deklarationsskyldighet och därmed kommit över tröskeln för intjänande till allmän pension har en premiepensionsbehållning.26 År 2025 var det ungefär 8,5 mil- joner individer, varav drygt 2 miljoner pensionärer. Det innebär att de allra flesta i Sverige oavsett inkomst- och utbildningsnivå har sparat eller sparar till premiepension.
Det är vanligare att personer med högre inkomster har ett finan- siellt sparande i aktier eller fonder utanför premiepensionen.27 Det är också vanligare att personer med högre inkomster har högre finan- siella kunskaper.28 En aspekt av det senare är den så kallade Dunning- Kruger-effekten, som förenklat beskriver att den som inte har kun- skap också är oförmögen att förstå att hen saknar kunskap och ofta i stället överskattar sin kunskap eller förmåga (kognitiv bias).29 Det anses bland annat kunna leda till felaktiga finansiella beslut.
24Pensionsmyndighetens publikation Värdeutveckling och utbetalningar 2025, avsnitt 1.
25Beräkningen bortser från att aktieandelen i pensionskapitalet kan antas växa genom att den har en högre förväntad avkastning.
26Gränsen för deklarationsskyldighet för fysiska personer är 42,3 procent av prisbasbeloppet, lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Prisbasbeloppet år 2026 är
59200 kronor. Gränsen för deklarationsskyldighet 2025 var alltså 25 042 kronor.
27Se till exempel SCB:s statistikdatabas, tabell Hushållens ägande av aktier i noterade bolag på svensk marknadsplats fördelat efter inkomst.
28Se till exempel OECD/INFE 2023:s publikation International Survey of Adult Financial Literacy, 2023 och ISF:s publikation Kvinnors och mäns kunskap om pensioner och pensions- systemet (ISF 2022:1), 2022-01-27.
29David Dunning och Justin Kruger, Unskilled and Unaware of It: How Difficulties in Recognizing One's Own Incompetence Lead to Inflated Self-Assessments, Journal of Personality and Social Psychology, 1999.
152
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
Som framgår ovan är ett av syftena med premiepensionssystemet att spararna och pensionärerna ska åtnjuta den riskpremie som är förknippad med investeringar på kapitalmarknader jämfört med löne- utvecklingen. Det finns en möjlighet för den enskilde att avvika från detta genom den lagstadgade principen om valfrihet. Den sparare som föredrar till exempel låg risk ska kunna välja att placera sitt premie- pensionssparande i fonder med sådan inriktning. I förväntan kommer det att leda till en lägre premiepension. Men så länge det rör sig om ett medvetet och välgrundat beslut är det i linje med premiepensions- systemets intentioner och utformning.
Det är dock problematiskt om sparare väljer tillgångar med låg risk utan insikt om att det i förväntan leder till lägre pensioner. Ut- redningens genomgång i kapitel 4 belyser den utbredda omedvetenhet som präglar val på pensionsområdet. Personer med lägre inkomster, och därmed i snitt lägre finansiella kunskaper och därtill lägre kun- skaper om okunskapen, riskerar särskilt att fatta mindre välgrundade beslut, vilket i detta fall innebär att ta för låg risk. Det gör att utred- ningen drar slutsatsen att en relativt hög risk under utbetalningstiden i premiepensionen särskilt gynnar personer med låga inkomster.
Dessutom har dessa personer i regel lågt eller obefintligt finansiellt sparande utanför premiepensionen, med undantag för de fonderade delarna i individernas tjänstepension. Det gör att premiepensionen kan utgöra dessa individers enda möjlighet att spara i tillgångar med högre förväntad avkastning.
Det är oundvikligt att en statlig utbetalningsprodukt för premie- pensionen, särskilt om den utgör ett förval, är svår, troligen omöjlig, att utforma så att den passar samtliga i en grupp bestående av flera miljoner pensionärer med olika förutsättningar och preferenser. Det kommer att finnas individer, både låg- och höginkomsttagare, som av olika skäl hade föredragit en annan utformning. För de som inte kan eller inte vill välja egna fonder på fondtorget är det ett faktum som måste accepteras. Om personer med låg finansiell kunskap anses som särskilt skyddsvärda i ett obligatoriskt allmänt pensionssystem, anser utredningen att det är rimligt att tillämpa en ordning som medför en större nytta för det absoluta flertalet av dessa personer genom den förväntat högre avkastningen som högre risk medför.
153
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
Slutsats om avkastningsmålet
Det framgår av lag att avkastningsmålet gäller under både sparande- och utbetalningstiden. Det innebär att relativt hög risk behöver tas även under utbetalningstiden, alternativt behöver lägre risk under utbetalningstiden kompenseras med högre risk under sparandetiden. Utredningen har inte funnit några skäl som talar mot en sådan ord- ning. Snarare gynnas pensionärerna i förväntan av detta, särskilt pen- sionärer med låga inkomster. Det är också i linje med ett av skälen för att införa premiepensionen.
I praktiken har många pensionärer med både låga och genomsnitt- liga pensioner garantipension som utfyllnad till den inkomstgrundade pensionen. Av förarbetena framgår att lagstiftaren anser att risken i den samlade allmänna pensionen, även garantipensionen, borde beaktas när risken i premiepensionen bestäms.30 Garantipensionens risk är mycket låg, ännu lägre än inkomstpensionens. Det gör att risken i premiepensionen i sin tur kan vara ännu högre än om garantipen- sionen inte beaktades.
6.4.2Rimlig tolkning och hantering av utbetalningsmålet är möjliga
En rimlig och ändamålsenlig tolkning av adverbfrasen ”allt mer”
Utredningens bedömning
Målkonflikten mellan hög avkastning och låg risk för sänkta pen- sioner framgår av premiepensionens utbetalningsmål.
En rimlig och ändamålsenlig tolkning är att utbetalningsmålet tar sikte på övergången från sparare till pensionär genom ett succes- sivt skifte från hög till lägre andel riskfyllda tillgångar.
Skälen för utredningens bedömning
En naturlig följd av högre risk är i förväntan högre avkastning. En annan är i förväntan högre volatilitet, det vill säga i det här fallet årliga variationer av premiepensionsbeloppen. Det är naturligt att
30Prop. 2009/10:44 s. 46–47.
154
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
pensionärerna vill ha så höga pensioner som möjligt, och så höga (positiva) årliga omräkningar som möjligt. Det är också naturligt att inte vilja ha myntets baksida: högre risk för sänkningar av pen- sionerna.
Som redogjorts för ovan beskrev både utredningen Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) och propositionen Ett bättre premiepensionssystem (prop. 2021/22:179) målkonflikten mellan hög avkastning och att minska risken för sänkningar av pensionerna. I författningskommentaren till utbetalningsmålet i betänkandet sammanfattas målkonflikten:
[Målet att en premiepensionssparares utbetalningar ska ha låg variation under utbetalningstiden] ska balanseras mot att de medel som ännu inte betalats ut till spararen ska ge fortsatt avkastning. Om dessa medel inte får god avkastning riskerar avkastningsmålet enligt punkt 1 att inte upp- nås för de premiepensionsmedel som ännu inte har utbetalats. Om avkast- ningsmålet ska uppnås även under utbetalningsperioden behöver de medel som avser ännu inte utbetald premiepension placeras i finansiella tillgångar vars värde kan variera. Detta medför att storleken på utbetalad premie- pension under utbetalningsperioden sannolikt kommer att variera.31
Regeringens hantering av målkonflikten var att föreslå för riksdagen att införa adverbfrasen ”allt mer” (förutsägbara och stabila utbetal- ningar), se avsnitt 4.3. Uttrycket syftade till att synliggöra att avkast- ningsmålet efter hand ska få minskad betydelse till förmån för utbetal- ningsmålet om låg volatilitet.32
Utredningen konstaterar att målkonflikten mellan de två delarna av premiepensionssystemets mål är väl beskriven och att det är tyd- ligt att lagstiftaren har valt att ge utbetalningsmålet företräde under utbetalningstiden. Problemet är att det är otydligt vad detta innebär i praktiken, inte minst för de myndigheter som ska hantera premie- pensionens utbetalningsprodukter.
Särskilt otydlig är, enligt utredningens bedömning, tillkomsten av frasen ”allt mer” (förutsägbara och stabila utbetalningar). Eftersom bisatsen ”med beaktande av den återstående utbetalningstiden” redan styr mot ökad tyngd för utbetalningsmålet under utbetalningstiden anser utredningen att ”allt mer” strängt taget inte behövs, utan i stället gör målet otydligare.
31SOU 2019:44 s. 679.
32Prop. 2021/22:179 s. 43.
155
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
En möjlig tolkning är den som Pensionsmyndigheten gör i den årliga rapporten om måluppfyllelsen Når premiepensionssystemet riksdagens mål?, nämligen att formuleringen innebär att pensionernas volatilitet ska minska med pensionärernas ålder under pensionstiden. Myndigheten använder den genomsnittliga portföljrisken för pen- sionärer indelade efter ålder som ett mått på utbetalningarnas vola- tilitet, se avsnitt 5.1.2. Det saknas dock sådana resonemang i för- arbetena till målet för premiepensionssystemet och utredningen har inte heller funnit något stöd för att en sådan utformning av premie- pensionsutbetalningarna är önskvärd eller lämplig. Utredningen anser heller inte att det är lämpligt att pensionsutbetalningarnas volatilitet ska minska årligen under tiden som pensionär. Det skulle innebära att risken skulle behöva sänkas till en nivå vid vilken pensionerna knappast kan öka.
Utredningen anser att en rimligare tolkning är att ”allt mer” tar sikte på övergången från sparare till pensionär genom ett successivt skifte från riskfyllda tillgångar som aktier till mindre riskfyllda till- gångar som räntor. Tolkningen innebär att ”allt mer” tar sikte på perioden några år före och några år efter att premiepensionen börjar tas ut, snarare än på hela tiden som pensionär. Denna tolkning saknar visserligen uttryckligt stöd i förarbetena till målet för premiepensions- systemet, men ryms i dess ordalydelse. Lagstiftaren har i förarbetena till förvalets utformning kopplat till målet dessutom uttalat att sänk- ningen av risk i förvalet AP7 Såfa överensstämmer väl med det som regeringen uttalat om innebörden av målet för premiepensions- systemet, se avsnitt 4.3.
Utredningen gör därför bedömningen att detta är den rimligaste och mest ändamålsenliga tolkningen av utbetalningsmålet.
Utjämning av pensionsbelopp kan minska nackdelarna med hög risk
Utredningens bedömning
Genom att tillämpa metoder för utjämning av pensionsutbetal- ningarna kan hög risk i tillgångsallokeringen tillåtas. Därigenom kan motsättningen mellan hög risk och pensionsutbetalningar med låg variation hanteras.
156
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
Skälen för utredningens bedömning
I både betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) och den efterföljande propositionen med samma titel (prop. 2021/ 22:179) hanterades motsättningen mellan hög avkastning och pen- sionsutbetalningar med låg variation genom att med olika formu- leringar påpeka att ett annat mål än avkastningsmålet också gäller under utbetalningstiden. Denna utredning bedömer att en rimlig avvägning och en tydligare hantering av målkonflikten mellan hög avkastning och låg risk, det vill säga mellan hög pension och pen- sionsutbetalningar med låg volatilitet, kan vara att tillåta hög risk i tillgångsallokeringen och samtidigt utjämna pensionsutbetalningarna. Det kan ske genom olika utjämningsmetoder när de årliga beloppen fastställs eller genom att endast tillåta premiepensionsbeloppen att variera inom visst intervall. I avsnitt 7.2.2 beskrivs utjämningsmetoder som används i inkomstpensionen och tjänstepensionen, samt resul- tatet av en analys från Pensionsmyndigheten om utjämningsmetoder.
Reglering av utjämning
Utredningens bedömning
Försäkringsgivaren kan bestämma metod för utjämning.
Utredningens förslag
Om försäkringsgivaren beslutar om metod för utjämning ska vald metod och skälen för denna redovisas till regeringen. Metoden ska omprövas minst vart tredje år.
Skälen för utredningens bedömning och förslag
I betänkandet Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) före- slogs att det borde utredas om premiepensionssystemet skulle kom- pletteras med en särskild produkt med sikte på utbetalningsfasen.33 Syftet med en sådan produkt skulle vara att uppnå målet om en
33SOU 2019:44 s. 206.
157
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
premiepension med låg volatilitet under utbetalningstiden. Utred- ningens förslag tog i första hand sikte på spararna på fondtorget för att underlätta för dem att finna en lämplig risknivå. I detta samman- hang påpekade utredningen att det behöver utredas vilka möjlig- heter som redan finns med gällande regelverk att minska volatili- teten i utbetalningarna genom att ompröva och utveckla metoder för att beräkna och omräkna premiepensionen.34 Detta hänger samman med denna utrednings resonemang ovan om metoder för utjämning av pensionsutbetalningarna.
Av 64 kap. 10 § socialförsäkringsbalken framgår att premiepension från fondförsäkring ska beräknas med utgångspunkt i tillgodohav- andet på pensionsspararens premiepensionskonto. Det innebär att det inte finns några hinder för försäkringsgivaren Pensionsmyndig- heten att redan i dagsläget införa metoder för utjämning av pensions- utbetalningar. Utredningen anser att det är en lämplig ordning att försäkringsgivaren fattar sådana beslut och föreslår därför ingen lagreglering. Utredningen bedömer dock att försäkringsgivaren bör redovisa vilken metod som väljs och skäl för denna. Det bör göras när metoden väljs första gången och varje gång metoden revideras. Revidering bör ske minst var tredje år. Regeringen bör därför ge Pensionsmyndigheten i uppdrag att redovisa vald metod.
Sänkningar av premiepensionsbeloppen behöver accepteras
Utredningens bedömning
Om målet för premiepensionssystemet ska uppfyllas kommer premiepensionsbeloppen vissa år att sänkas. Det behöver finnas acceptans av och information om detta faktum. Denna negativa variation av premiepensionsbeloppens värde är en nödvändig följd av önskemålet om högre pensioner genom investeringar på kapital- marknaden.
34A. a., s. 206–207.
158
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
Skälen för utredningens bedömning
Samtidigt som utredningen bedömer att metoder för utjämning kan vara ett sätt att minska variationer i premiepensionsbeloppen behö- ver också ett delvis nytt synsätt för sänkningar anläggas och mer uttryckligen accepteras. Så länge premiepensionen är investerad i tillgångar vars priser varierar kommer nämligen också de utbetalade beloppen att göra det.
Som presenterats i avsnitt 4.3 framgår det av förarbetena att lag- stiftaren ansett att det inte är rimligt att premiepensionen ska om- gärdas med starkare restriktioner när det gäller pensionsbeloppens utveckling än den volatilitet som finns i inkomstpensionen. Utred- ningen delar synsättet och anser att det vore ologiskt att kräva att premiepensionsbeloppens variation ska vara låg och samtidigt inte ha några restriktioner för inkomstpensionsbeloppens variation.
Därutöver är det dock uppenbart att acceptansen för premie- pensionsbeloppens variation i procent måste vara mycket större än den motsvarande variationen i inkomstpensionsbeloppen. Volatili- teten mätt som standardavvikelse i inkomstindexets årliga förändring har endast varit cirka 1,5 procent 2000–2025.35
Av förarbetena framgår att ett tänkbart riktmärke för hur stor variationen i premiepensionsbeloppen bör vara kan ta sin utgångs- punkt i inkomstpensionens variation och även i den sammantagna förväntade variationen i både inkomstpensions- och premiepensions- utbetalningarna, se avsnitt 4.3.
I tabellerna 6.4 och 6.5 nedan har sannolikheten för negativa om- räkningar av premiepensionen vid ett årsskifte beräknats med utgångs- punkt från de antaganden som framgår av tabell 6.3.36 Tabellerna visar vilken negativ variation som kan förväntas vid olika tillgångs-
35Volatiliteten mätt som standardavvikelse i inkomstindexet/balansindex årliga förändring är cirka 2,2 procent 2000–2025.
36För att skatta vad risken innebär i kronor är det nödvändigt att utgå från en startpension. Startpensionen har beräknats genom Pensionsmyndighetens typfallsmodell och dess standard- typfall. Följande antaganden har använts: en person född 2010, som börjar arbeta vid 23 års ålder, går i pension vid riktåldern 70 år och har en inkomst på 38 500 kronor per månad, vilket motsvarar medianinkomst 2025. Det ger en premiepension på cirka 3 600 kronor per månad och en inkomstpension på cirka 16 500 kronor per månad. Det baseras på antagandena i pen- sionsbranschens prognosstandard: real avkastning 1,9 procent som med ett avdrag för fond- avgifter på 0,2 procent blir 1,7 procent. Om man antar att inkomsttillväxten är 1,6 procent och inflationen 2,0 procent motsvarar nettoavkastningen 1,7 procent en nominell avkastning på 5,5 procent (1,7 + 0,2 + 1,6 + 2,0 = 5,5). Efter pensionstidpunkten har inkomstpensionens omräkning, mer eller mindre orealistiskt, antagits vara oberoende av utvecklingen på kapital- marknaden. Inkomstindex antas då öka med 3,6 procent per år, vilket efter avdrag av förskotts- räntan 1,6 procent ger en årlig omräkning med 2 procent.
159
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
fördelningar och vad denna variation innebär i praktiken, det vill säga hur ofta och med hur mycket som premiepensionen i förväntan kommer att minska.
Ett vanligt mått på risk är standardavvikelse. Måttet har flera brister, bland annat bygger det vanligen på ett antagande om att avkastning är normalfördelad. Avkastningen på finansiella marknader är i själva verket ofta snedfördelad och har högre sannolikhet för extrema utfall. Detta gör att standardavvikelse som mått sannolikt undervärderar sannolikheten för extrema förluster.
Trots dessa brister är det vanligt att använda standardavvikelse för att beskriva risk. Eftersom det är vedertaget och jämförelsevis enkelt använder också utredningen måttet, och antar att den logarit- merade aktieavkastningen är normalfördelad, och därmed alltså att sannolikheten för extrema utfall är låg.
Tabell 6.3 Antaganden för att beskriva risk i premiepensionen
| Aktier | Räntor | Totalt |
Förväntad årlig avkastning | 6,5 % | 2,5 % | 6,5 % |
Standardavvikelse i årlig avkastning | 20 % | 0 % | 20 % |
Anm.: Utgångspunkt för förväntad årlig avkastning är Standard för pensionsprognoser.37 Aktieavkastningen antas vara lognormalfördelad med median 6,5 %.
Tabell 6.4 Hur ofta och med hur mycket kommer premiepensionen i förväntan att sänkas? 100 % aktier, basscenario
Kvantil | Avkastning | Efter | Hur ofta? | Omräkning | Omräkning | Omräkning | |
|
| förskottsränta | Vart… | premiepension | inkomstpension | premie- och | |
|
|
|
|
|
|
| inkomstpension |
|
|
|
|
|
|
|
|
1 % | −33 % | −35 % | 100 | år | −1 255 | 330 | −925 |
5 % | −23 % | −25 % | 20:e år | −904 | 330 | −574 | |
10 % | −18 % | −19 % | 10:e år | −696 | 330 | −366 | |
15 % | −13 % | −15 % | 6,67 | år | −547 | 330 | −217 |
|
|
|
|
|
|
| |
20 % | −10 % | −12 % | 5:e år | −423 | 330 | −93 | |
25 % | −7 % | −9 % | 4:e år | −313 | 330 | 17 | |
30 % | −4 % | −6 % | 3,33 | år | −211 | 330 | 119 |
35 % | −1 % | −3 % | 2,86 | år | −113 | 330 | 217 |
40 % | 1 % | −1 % | 2,5 | år | −18 | 330 | 312 |
45 % | 4 % | 2 % | 2,22 | år | 76 | 330 | 406 |
Källa: Pensionsmyndigheten.
37En beskrivning av prognosstandarden finns till exempel på minPensions webbplats: www.minpension.se/allt-om-pensioner/pensionsprognos/prognosstandard (hämtad 2026-06-03).
160
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
Av tabell 6.4 framgår att givet ett premiepensionsinnehav med 100 pro- cent aktier38 under utbetalningstiden kommer premiepensionen i förväntan att få en negativ avkastning och omräkning ungefär vart annat-tredje år. För en premiepension på 3 600 kronor per månad motsvarar en sänkning med en procent 18 kronor.39 Ungefär vart tionde år förväntas premiepensionen sänkas med mer än 19 procent. För en premiepension på 3 600 kronor per månad innebär det en sänkning på cirka 696 kronor.
Eftersom inkomstpensionen antas vara oberoende av utvecklingen på kapitalmarknaden och öka med två procent årligen gör det att en inkomstpension på 16 500 kronor per månad förväntas öka med 330 kronor. Om inkomstpensionen beaktas halveras risken för att den samlade allmänna pensionen minskar. I stället för vart annat- tredje år sänks den sammantagna inkomstgrundade allmänna pen- sionen då endast vart femte år.
Tabell 6.5 Hur ofta och med hur mycket kommer premiepensionen i förväntan att sänkas? 50 % aktier, 50 % räntor, basscenario
Kvantil | Avkastning | Efter | Hur ofta? | Omräkning | Omräkning | Omräkning | |
|
| förskottsränta | Vart … |
| premiepension | inkomstpension | premie- och |
|
|
|
|
|
|
| inkomstpension |
|
|
|
|
|
|
|
|
1 % | −15 % | −17 % | 100 | år | −614 | 330 | −284 |
5 % | −10 % | −12 % | 20:e år | −438 | 330 | −108 | |
10 % | −8 % | −9 % | 10:e år | −334 | 330 | −4 | |
15 % | −5 % | −7 % | 6,67:e år | −260 | 330 | 70 | |
20 % | −4 % | −5 % | 5:e år | −198 | 330 | 132 | |
25 % | −2 % | −4 % | 4:e år | −143 | 330 | 187 | |
|
|
|
|
|
|
| |
30 % | −1 % | −3 % | 3,33:e år | −92 | 330 | 238 | |
35 % | 1 % | −1 % | 2,86:e år | −43 | 330 | 287 | |
40 % | 2 % | 0 % | 2,5:e år | 4 | 330 | 334 | |
45 % | 3 % | 1 % | 2,22:e år | 51 | 330 | 381 | |
Källa: Pensionsmyndigheten.
Av tabell 6.5 framgår motsvarande beräkning med ett premiepensions- innehav på 50 procent aktier och resterande innehav i räntor. Här kommer premiepensionen i förväntan att få en negativ avkastning och omräkning ungefär vart tredje år. Ungefär vart tionde år förväntas premiepensionen sänkas med minst 9 procent. Den sammanlagda
38Observera att andelen aktier endast är ett räkneexempel och inte ska uppfattas som en nivå som utredningen föreslår.
39Notera att samtliga siffror i tabellen är avrundade.
161
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
omräkningen av både premiepensionen och inkomstpensionen ge- mensamt beräknas vara positiv nio år av tio, och negativ ett år av tio.
Tabell 6.6 | Hur ofta och med hur mycket kommer premiepensionen | |||||||
|
| i förväntan att sänkas? 100 % aktier, optimistiskt scenario | ||||||
|
|
|
|
|
|
|
| |
Kvantil | Avkastning Efter | Hur ofta? | Omräkning | Omräkning | Omräkning | |||
|
|
| förskottsränta | Vart … | premiepension | inkomstpension | premie- och | |
|
|
|
|
|
|
|
| inkomstpension |
1 % | −33 % |
| −35 % | 100 | år | −2 476 | 330 | −2 146 |
5 % | −23 % |
| −25 % | 20:e år | −1 783 | 330 | −1 453 | |
|
|
|
|
|
|
|
| |
10 % | −18 % |
| −19 % | 10:e år | −1 372 | 330 | −1 042 | |
15 % | −13 % |
| −15 % | 6,67 | år | −1 078 | 330 | −748 |
20 % | −10 % |
| −12 % | 5:e år | −834 | 330 | −504 | |
25 % | −7 % |
| −9 % | 4:e år | −617 | 330 | −287 | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
30 % | −4 % |
| −6 % | 3,33 | år | -416 | 330 | −86 |
35 % | −1 % |
| −3 % | 2,86 | år | −224 | 330 | 106 |
40 % | 1 % |
| −1 % | 2,5 | år | −36 | 330 | 294 |
45 % | 4 % | 2 % | 2,22 | år | 150 | 330 | 480 | |
Källa: Pensionsmyndigheten.
Av tabell 6.6 framgår motsvarande beräkning med ett premiepensions- innehav på 100 procent aktier och ett optimistiskt scenario fram till pensionering.40 I det optimistiska scenariot är överavkastningen 4,3 pro- cent, vilket ger en premiepension på hela 7 100 kronor per månad, motsvarande 30 procent av total inkomstgrundad allmän pension. I basscenariot är överavkastningen 1,7 procent, vilket ger en premie- pension på 3 600 kronor per månad, motsvarande 18 procent av total inkomstgrundad allmän pension.
I likhet med tabell 6.4 kommer premiepensionen i det optimistiska scenariot i förväntan att få en negativ avkastning och omräkning ungefär vart annat-tredje år. Beloppen är dock ungefär dubbelt så stora. I det optimistiska scenariot kommer inte inkomstpensionen i kronor att motverka risken för negativa omräkningar i samma utsträck- ning som i basscenariot. Även efter beaktande av inkomstpensionens omräkning blir omräkning av den totala pensionen negativ nästan vart tredje år. Den totala pensionen är dock på en märkbart högre nivå.
Siffrorna ovan bör ses som exempel, tolkas med försiktighet och tas som en indikation på vilka beloppsmässiga förändringar som kan komma att uppstå. Under premiepensionssystemets hittillsvarande
40Efter pensionering antas samma scenario som i tabell 6.3 och 6.4.
162
SOU 2026:49 | Risknivå under utbetalningstiden |
livstid (25 år) har redan två ”hundraårsutfall” inträffat samtidigt som inkomstpensionen har sänkts.
Vilken risknivå tycker pensionärerna är rimlig?
Som framgår av avsnitt 4.4 har Pensionsmyndigheten nyligen under- sökt pensionärers riskpreferenser i rapporten Nyblivna pensionärers syn på risk i premiepensionen. Den övergripande slutsatsen är att de nyblivna pensionärernas preferens om risk i premiepensionen präglas av okunskap och inkonsekvens. En stor andel av de tillfrågade pen- sionärerna hade en uppfattning om vilken risk de har i sin premie- pension som inte överensstämde med deras faktiska placeringar och risknivå. Det gjorde att det var svårt att dra några slutsatser om vilken risknivå som de flesta pensionärer anser är rimlig i premiepensionen. I den mån det går att dra några slutsatser om pensionärernas prefe- renser om premiepensionens utbetalningar förefaller preferenserna fördela sig relativt jämnt mellan de tre alternativen:
1.Samma utbetalning varje månad, det vill säga varken öka eller minska från år till år.
2.Ta viss risk med förhoppningen att utbetalningarna ökar över tid
3.Ta viss risk som bör minska vid högre åldrar.
Slutsats om utbetalningsmålet
I utbetalningsmålet framträder målkonflikten mellan hög avkastning och låg risk för sänkta pensioner. Målkonflikten är beskriven i för- arbetena, men utbetalningsmålet riskerar att feltolkas eller missförstås. Utredningen bedömer att den rimligaste och mest ändamålsenliga tolkningen är att utbetalningsmålet tar sikte på övergången från sparare till pensionär genom ett successivt skifte från hög andel risk- fyllda tillgångar till mindre riskfyllda tillgångar. En sådan tolkning ryms i bestämmelsens ordalydelse.
Ett sätt att hantera målkonflikten är att införa metoder för utjäm- ning av pensionsutbetalningarna. Men minst lika centralt är att an- lägga synsättet att premiepensionsbeloppen kommer att variera och ganska ofta minska, och bör tillåtas att göra så om avkastningsmålet ska nås. Denna variation är en nödvändig följd av ett av syftena med
163
Risknivå under utbetalningstiden | SOU 2026:49 |
premiepensionssystemet, och önskemålet om högre pensioner genom investeringar på kapitalmarknaden.
164
7Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension
7.1Inledning
Av direktiven framgår att utredningen med utgångspunkt i målet för premiepensionssystemet ska utreda behovet av en särskild ut- betalningsprodukt för premiepensionssystemet.
I kapitel 5 utvärderas de befintliga utbetalningsprodukterna, fond- försäkring och traditionell försäkring, med utgångspunkt i det lagstad- gade målet för premiepensionssystemet. De två statliga produkterna, förvalet AP7 Såfa och traditionell försäkring, uppfyller avkastnings- målet baserat på historiska data, särskilt om endast utbetalningstiden studeras. Med prognosstandardens antaganden om framtida avkast- ning på aktier och räntor kommer dock varken förvalet AP7 Såfa eller traditionell försäkring att nå avkastningsmålet under utbetal- ningstiden, det vill säga om utbetalningstiden studeras isolerat, se kapitel 6. När det gäller utbetalningsmålet uppfyller förvalet AP7 Såfa det, men inte traditionell försäkring och inte heller fonder på fondtorget. Utredningens slutsats i kapitel 5, utöver att premiepen- sionssystemet inte bör erbjuda någon statlig utbetalningsprodukt som inte förväntas uppfylla målen, är att det inte bör finnas fler än en statlig utbetalningsprodukt i premiepensionssystemet.
Av direktiven framgår att om utredningen bedömer att det finns skäl för enbart en statlig utbetalningsprodukt ska utredningen ta ställ- ning till om en ny utbetalningsprodukt bör tas fram som ersätter de nuvarande eller om någon av de nuvarande bör avskaffas. Av direk- tiven framgår också att utredningen ska analysera möjligheterna att förändra utbetalningsprodukternas utformning i syfte att ge högre måluppfyllelse eller på annat sätt förbättra nyttan för pensionärerna.
165
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
I detta kapitel analyserar utredningen vilka egenskaper en utbetal- ningsprodukt för premiepensionen bör ha och huruvida de befintliga utbetalningsprodukterna har eller kan ha dessa egenskaper, samt lämnar förslag på statens utbetalningsprodukt för premiepension.
7.2Önskvärda egenskaper för en statlig utbetalningsprodukt för premiepension
Utredningens bedömning
En statlig utbetalningsprodukt för premiepension bör
1.uppfylla målet för premiepensionssystemet,
2.vara enkel att förstå för pensionären,
3.ge möjlighet att byta utbetalningsprodukt under utbetalningsperioden, samt
4.ha låga och transparenta kostnader.
Metoder för utjämning av pensionsutbetalningarna kan användas för att sänka variationen. Om sådana metoder införs kan behovet av successiv sänkning av risk inför uttag av premiepension behöva omprövas.
Garanterade belopp bör inte ingå som en komponent i en ut- betalningsprodukt för premiepension.
Skälen för utredningens bedömning
7.2.1Fyra önskvärda egenskaper
1. Uppfylla målet
Av direktiven framgår att en utbetalningsprodukt för premiepen- sionssystemet ska uppfylla systemets lagstadgade mål. Det behöver knappast motiveras ytterligare, utan det är snarare som utredningen beskriver i kapitel 5 ologiskt att staten skulle erbjuda en eller flera produkter som inte förväntas uppfylla statens egna lagfästa mål med
166
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
verksamheten. En första önskvärd egenskap är därför att statens ut- betalningsprodukt ska uppfylla målet för systemet.
I avsnitt 5.1.6 beskriver utredningen det faktum att en utbetal- ningsprodukt med låg risk i förväntan inte kommer att nå avkast- ningsmålet. Där framgår också att ingen av de statliga utbetalnings- produkterna, det vill säga varken förvalet AP7 Såfa eller traditionell försäkring i sina befintliga konstruktioner och tillgångsfördelningar, förväntas nå avkastningsmålet om utbetalningstiden studeras isolerat.
I kapitel 6 konstaterar utredningen att det av lag framgår att av- kastningsmålet gäller under både sparande- och utbetalningstiden. Målet är ett riktmärke för den genomsnittliga avkastningen från det att de första pensionsrätterna fonderas för en pensionssparares räk- ning, till dess att den sista utbetalningen ska göras. Det innebär att tillräckligt hög risk behöver tas även under utbetalningstiden eller, alternativt, att lägre risk under utbetalningstiden kompenseras med högre risk under sparandetiden. Det innebär vidare att det bör vara möjligt att mäta måluppfyllelsen för en statlig utbetalningsprodukt under både sparande- och utbetalningstiden.
Högre risk innebär i sin tur i förväntan högre premiepensioner och högre volatilitet, det vill säga större årliga höjningar och sänk- ningar av beloppen. En rimlig kompromiss kan vara att en utbetalnings- produkt för premiepensionen strävar efter hög avkastning genom att tillåta tillräckligt hög risk i tillgångsallokeringen, men att utbe- talningarna från premiepensionen utjämnas, se avsnitt 7.2.2 nedan.
2. Enkel att förstå
Som framgår av avsnitt 4.4 och avsnitt 5.1.6 är okunskapen om pen- sionsprodukter utbredd varför många sparare har svårt att fatta ratio- nella och medvetna beslut om sin pension. Den beteendeekonomiska forskningen har visat att individer av olika skäl inte är så rationella som ekonomiska modeller vanligen utgår ifrån.1 Ett återkommande exempel i sådan forskning är just pensionssparande, vilket utgör en
1Se till exempel Inspektionen för socialförsäkringens publikation Att ta ansvar för sin pension, 2023:12, Henrik Cronqvist och Richard Thaler, Design Choices in Privatized Social-Security: Learning from the Swedish Experience, The American Economic Review, maj 2004, Privatizing Social Security: Smorgasbord Style ur Nudge, Richard Thaler och Cass Sunstein och Räkne- färdighet och finansiell förmåga, Johan Almenberg, Roine Vestman och Jenny Säve-Söderbergh (2015), bilaga till Finansinspektionens promemoria Hälften av konsumenterna saknar grund- läggande finanskunskaper, FI dnr 15-1579, 2015-05-12.
167
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
komplex beslutssituation där individen antingen sparar för lite eller för mycket, söker eller erbjuds rådgivningshjälp även i situationer där det inte är ekonomiskt rationellt, alternativt fattar investerings- beslut som inte är ekonomiskt rationella.
Utredningen anser att slutsatsen i betänkandet Ett bättre premie- pensionssystem alltjämt är giltig: det är en svår uppgift för de allra flesta att utvärdera sitt humankapital, sitt övriga pensionssparande, det övriga sparandet och de övriga tillgångarna och skulderna – samt att utifrån detta bilda sig en uppfattning om sin riskpreferens i valet av premiepensionssparande. Det beror bland annat på ointresse, bris- tande analytiska kunskaper eller bristande kunskaper om faktiska tillgångar och skulder, men sannolikt även på fundamentala förhål- landen som genuin osäkerhet. Inte minst beror det på den grund- läggande svårigheten i att ta reda på sin egen riskpreferens och välja finansiella tillgångar eller produkter som matchar den.2
Av dessa skäl bedömer utredningen att en önskvärd egenskap för en statlig utbetalningsprodukt är att produkten bör vara enkel att förstå och enkel att välja. På så vis kan möjligheterna för pensions- spararna att göra mer upplysta och medvetna val i premiepensionen förbättras. Men här finns också andra motiv.
Det är rimligt att lagstiftaren inte tvingar sparare i ett obligatoriskt statligt system att göra fler val än vad som är nödvändigt, både sett till den reella möjligheten att fatta beslutet på rationella grunder och sett till den faktiska effekten. Det saknas i grunden också skäl för staten att erbjuda komplicerade och irrationella produkter. Att marknaden erbjuder en viss finansiell produkt som det visar sig att få efterfrågar eller väljer, eller många väljer trots att de kanske inte borde göra det, är en sak. Att staten gör detsamma inom ramen för ett obligatoriskt system för sparande är mer problematiskt. Bara det faktum att staten erbjuder en viss produkt signalerar att staten har bedömt att det finns ett visst värde i produkten. Om produkten visar sig sakna värde eller är irrationellt eller felaktigt utformad, kan och bör spararna berättigat fråga sig varför staten alls erbjudit produkten. Det skälet i sig medför att utredningen bedömer att statens utbetal- ningsprodukt i premiepensionen måste vara enkel att förstå och ratio- nellt utformad.
2SOU 2019:44 s. 216–219.
168
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
3. Möjlig att lämna
I avsnitt 5.1.6 redogör utredningen för att valet mellan de befintliga utbetalningsformerna fondförsäkring och traditionell försäkring inte är en del av den lagstadgade principen om valfrihet i premiepensions- systemet. Den principen innebär dock att premiepensionssystemet ska erbjuda valfrihet genom att pensionsspararen ska kunna påverka risk- nivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fon- deras för spararens räkning.3 Regeringen har uttalat att det är en själv- klarhet att betrakta valfrihet som en integrerad rättighet för spararna.4
En central tanke med valfriheten i premiepensionssystemet är alltså möjligheten för en sparare att kunna byta bort produkter som hen inte vill ha. Det innefattar att kunna välja bort och välja tillbaka det statliga förval som ens medel initialt placeras i. Det avser också att kunna välja bort enskilda fonder som man som sparare på fondtorget inte vill ha. Denna valfrihet ska erbjudas i premiepensionssystemet. Varken i lagen eller förarbetena görs något undantag från principen.
Det betydande paternalistiska inslag som ett statligt obligatoriskt pensionssparande utgör, att tvingas spara till sin pension, kompenseras alltså delvis av möjligheten för individerna att kunna välja hur det ska sparas.
Utredningen bedömer därför att en tredje önskvärd egenskap för en statlig utbetalningsprodukt är att den ska vara möjlig att lämna.
Beskrivningen ovan innebär att det vore oförenligt med den lag- fästa principen om valfrihet att erbjuda en produkt som inte tillåter pensionären att byta till en annan produkt. Att staten skulle låsa pen- sionärer till sin egen produkt utan möjlighet att välja bort denna fram- står också som tveksamt ur ett konkurrensperspektiv visavi de fonder som förvaltas av privata aktörer och erbjuds på det upphandlade fond- torget. Även ur ett konsumentskyddsperspektiv framstår det som ologiskt att pensionärer är förhindrade att byta från en statlig utbetal- ningsprodukt när det finns andra alternativ. Det kan mycket väl upp- komma situationer när det utifrån ett konsumentperspektiv är både rimligt och rationellt att byta bort en statlig pensionsprodukt, till exempel om den inte förvaltas på ett föredömligt sätt. Ett exempel på när den traditionella försäkringen inte förvaltats på ett föredömligt sätt är investeringen i det onoterade fastighetsbolaget Heimstaden
364 kap. 2 b § socialförsäkringsbalken.
4Prop. 2021/22:179 s. 45.
169
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
Bostad AB. Finansinspektionen beslutade 2025 att ge Pensionsmyn- digheten en anmärkning för myndighetens hantering av risk vid in- vesteringen.5
4. Låga och transparenta kostnader
Kostnaderna i premiepensionssystemet är i dagsläget låga, särskilt jämfört med kostnader för privat fondsparande. För att täcka myn- dighetens kostnader för att administrera premiepensionen tar Pen- sionsmyndigheten årligen ut en avgift från pensionsspararnas och pensionärernas konton. År 2024 var avgiften i genomsnitt 0,03 pro- cent av kontobehållningen, motsvarande cirka 63 kronor per person. Enligt pensionssystemets årsredovisning Orange rapport (2024) var kapitalförvaltningskostnaderna för premiepensionen 0,14 procent av totalt förvaltat kapital 2024. Motsvarande kapitalförvaltningskostnader för inkomstpensionen, det vill säga kostnaderna för Första–Fjärde samt Sjätte AP-fonderna, var 0,10 procent. Siffrorna är inte justerade för skillnader i underliggande tillgångsfördelning och är därför inte jämförbara.
Förvaltningskostnaden för förvalet AP7 Såfa är 0,05 procent upp till 55 års ålder och sänks därefter stegvis till 0,04 procent vid 75 års ålder. Om man även beaktar den årliga återföring av överskottsmedel som sker i AP7 Såfa var förvaltningskostnaden för AP7 Såfa 0,035 pro- cent 2024. Den kapitalviktade genomsnittsavgiften för fonderna på premiepensionens fondtorg var den 31 december 2025 0,11 procent inklusive Sjunde AP-fondens fonder och 0,18 procent exklusive Sjunde AP-fondens fonder.6 Upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg förväntas sänka genomsnittsavgiften ytterligare. Förvalt- ningskostnaden för den traditionella försäkringen var 0,024 procent av det förvaltade kapitalet 2024.
Det finns dock andra, mer indirekta och delvis dolda, kostnader. Det rör sig bland annat om informationskostnader, dels för staten som genom Pensionsmyndigheten behöver informera om flera, i praktiken liknande, produkter, dels för individen som behöver för-
5Finansinspektionens beslut den 11 mars 2025, FI dnr 24-315.
6Kapitalviktad avkastning tar hänsyn till kapitalflöden genom att väga samman avkastningen med det kapital som finns under motsvarande period. Det innebär att avkastningen under perioder där det förvaltade kapitalet varit stort väger tyngre i beräkningen än avkastningen under perioder då kapitalet varit litet.
170
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
söka förstå och välja. Det finns också kostnader för den traditionella försäkringens garanti, se avsnitt 7.2.4.
Avgifters betydelse för pensionens storlek är central i pensions- sparande. Genom ränta-på-ränta-effekten minskar avgiften inte bara kapitalet direkt, utan även den framtida värdeutvecklingen. Av Pen- sionsmyndighetens rapport Tumregler för pensionen framgår att en procentenhet högre avgift på ett löpande pensionssparande på 40 år minskar pensionskapitalet med 21 procent.7 Även Finansinspektio- nen har beräknat hur skillnader i avgifter påverkar sparande och visat att vid ett månadssparande på 2 000 kronor i trettio år blir effekten av en avgift på 1,5 procent jämfört med 0,5 procent en minskning av det totala kapitalet på flera hundra tusen kronor.8
Utredningen bedömer mot denna bakgrund att en fjärde önskvärd egenskap för en statlig utbetalningsprodukt för premiepension är att kostnaderna för produkten är låga och transparenta.
7.2.2Metoder för utjämning kan sänka variationen i pensionsbeloppen
Metoder för att undvika minskning av pension eller för att sänka varia- tionen i pensionsbeloppen förekommer både i inkomstpensionen och tjänstepensionen.
I inkomstpensionssystemet har olika former av dämpning och ut- jämning använts sedan systemet infördes. Fram till 2016 beräknades både inkomstindex, som används för att omräkna inkomstpensionerna, och flera komponenter i det så kallade balanstalet med treåriga medel- värden. Pensionsmyndigheten utvärderade 2012–2013 beräknings- reglerna på uppdrag av regeringen och identifierade flera problem med den eftersläpning som uppstod i beräkningarna. Pensionsgrup- pen enades därför 2014 om förslag till förändrade regler för beräkning av inkomstindex och regler för ett utjämnat balanstal. Förslaget syf- tade till att förenkla beräkningsreglerna samt att skapa en jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna utan att den finan- siella stabiliteten rubbades.
7Pensionsmyndighetens publikation Tumregler för pensionen, VER 2024-35, 2024-02-12, s. 34.
8Finansinspektionens webbplats: www.fi.se/sv/publicerat/nyheter/2024/hall-koll-pa-att- avgifterna-inte-ater-upp-ditt-sparande/ (hämtad 2026-04-23).
171
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
När det gällde inkomstindex var syftet med den äldre konstruk- tionen med ett genomsnitt av de tre senaste årens pensionsgrundande inkomster att få en jämnare utveckling av inkomstpensionerna utan onödig variation.9,10 Samtidigt gav utjämningen en förhållandevis stor eftersläpning. Det berodde i första hand på att det skedde en infla- tionsjustering i måttet och att variationen i inflationen varit historiskt hög. Beräkningen ändrades av riksdagen 2016 så att inkomstindex i stället utgår från förändringen av snittinkomsten mellan de två när- mast föregående åren. Utan utjämning behövs inget beaktande av inflationen. Måttet blev både enklare och mer aktuellt, med lägre förväntad variation.
När det gällde balanstalet, som mäter förhållandet mellan inkomst- pensionssystemets tillgångar och skulder, beräknades flera kompo- nenter tidigare med olika medelvärden. Det gällde beräkningar av tillgångarna: buffertfondens marknadsvärde, den så kallade avgifts- inkomsten11 och omsättningstiden.12
Inkomstpensionssystemet var i en så kallad balanseringsperiod mellan 2010 och 2017, och inkomstpensionerna omräknades då med ett modifierat inkomstindex kallat balansindex som sänkte alterna- tivt höjde inkomstpensionerna mer än om inkomstindex använts. Inkomstpensionsutvecklingen var under balanseringsperioden påtag- ligt volatil och de årliga pensionsförändringarna växlade mellan kraf- tiga nedgångar och uppgångar. En sådan utveckling var varken önsk- värd eller förutsedd när balanseringsreglerna infördes. Lösningen blev att ta bort utjämningarna i inkomstindex och tillgångsberäkningarna, och i stället införa ett dämpat balanstal som begränsade balanserings- effekten till en tredjedel per år. Det gör att det tar längre tid att åt- gärda uppkomna underskott i systemet samtidigt som överskott inte i sin helhet används för att återställa indexeringen, utan en del av det sparas. Metoden syftade till att minska variationer i inkomstpensio- nernas årliga förändring under en balanseringsperiod. Eftersom balan-
9Ds 2015:6 En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna, s. 6.
10En ”ren” utjämning av indexeringen skulle dock innebära en förhållandevis stor eftersläp- ning av pensionernas utveckling i förhållande till förändringar i inflationstakten. En sådan eftersläpning undveks genom att utforma indexet så att det rensade inkomstförändringen från inflationen under treårsperioden och därefter la tillbaka inflationen det senaste året.
I Pensionsmyndighetens utvärdering visades att under den tid som utformningen använts hade den inte varit effektiv i att utjämna indexeringen.
11Avgiftsinkomsten är summan av pensionsavgifter till inkomstpensionssystemet under ett år.
12Omsättningstiden är en uppskattning av genomsnittlig tid från inbetalning till utbetalning.
172
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
seringsperioden tog slut 2017 har de nya reglerna om dämpat balanstal ännu inte testats i praktiken.
Alecta använder dämpning vid utbetalning av premiebestämd tjänstepension i produkten Alecta Optimal Pension. Dämpningen gäller för livsvariga utbetalningar och en risknivå med 40 procent aktier under utbetalningstiden. Dämpningen innebär att en pensions- utbetalning inte sänks med mer än 3 procent från ett år till ett annat. Förutom dämpningen används en månadsvis justerad prognosränta för att jämna ut svängningar i utbetalningarna och göra dem mer stabila.
AMF använder en liknande dämpning i traditionell försäkring i tjänstepension, men med nivån 5 procent. Nivån valdes för att inte begränsa tillgångsallokeringen, det vill säga risken. Det finns en ventil i dämpningen då AMF inte behöver använda den, till exempel i situa- tioner där finansiell stabilitet behöver prioriteras. Även här gäller endast dämpningen vid livsvariga utbetalningar, och inte vid tids- begränsad utbetalning eller där utbetalningarna har gått över till förmånstagare i form av efterlevandepension.
Utredningen om ett upphandlat fondtorg för premiepension, som föreslog att en utbetalningsprodukt för premiepension borde utredas, bedömde att de möjligheter som finns med redan gällande regelverk att minska volatiliteten i utbetalningarna genom att ompröva och utveckla nuvarande metoder för att beräkna och omräkna premie- pensionen borde utredas.13
Pensionsmyndigheten har analyserat metoder för att minska varia- tionen i premiepensionsbeloppen.14 Den övergripande slutsatsen är att det går att göra pensionsbeloppen mer stabila över tid genom att justera metoden för hur premiepensionen beräknas.
Av det underlag som utredningen tagit del av framgår att utbetal- ningarna förväntas variera mer i takt med pensionärernas stigande ålder. Det beror på att pensionsutbetalningarna är konstanta under året, oavsett hur värdet av tillgångarna förändras. I takt med att det förväntade antalet kvarvarande utbetalningar minskar kommer ett månadsbelopp att utgöra en allt större del av kontovärdet. Skillnaden mellan vad som faktiskt betalas ut och vad som borde betalas ut, enligt antagandena, får därmed en större påverkan. Pensionsmyndigheten konstaterar att resultatet står i kontrast till utbetalningsmålet för pre- miepensionssystemet.
13SOU 2019:44 s. 207.
14Pensionsmyndighetens analys framgår av ett underlag som lämnats till utredningen.
173
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
I underlaget redovisas vidare ett par alternativa tillvägagångssätt som syftar till att göra omräkningen av premiepensionen mer stabil. En av metoderna som dämpar omräkning vid både upp- och nedgång ger en liknande utbetalningsprofil som den befintliga metoden och kan reducera standardavvikelsen för förväntade årliga omräkningar från 16 procent till 10 procent. Metoden är generell och kan tillämpas för pensionärer med såväl låg som hög risk i sina tillgångar men effek- ten för låg risk blir mer begränsad. Pensionsmyndighetens slutsats är att utbetalningsprofilen skulle bli mer fördelaktig med någon form av dämpning vid både upp- och nedgång av tillgångarnas värde. Vidare bedömer Pensionsmyndigheten att det inte finns någon optimal metod men att det finns flera rimliga alternativ som sannolikt vore att föredra framför dagens beräkningsmetod.
Ett annat sätt att tillåta en hög risk under utbetalningstiden och samtidigt inte låta den höga risken direkt påverka pensionsutbetal- ningarna är att i stället ta låg risk på kort sikt, till exempel de närmaste ett till två åren, och ta hög risk på längre sikt. På så sätt säkras de närmaste årens utbetalningar samtidigt som risken inte minskas för det återstående kapitalet.15
Erfarenheterna från inkomstpensionens tidigare regler visar att dämpning kan få oförutsedda och oönskade effekter. Även om de årliga variationerna kan minska med till exempel medelvärdesberäk- ningar leder det till eftersläpning i beräkning och att dåliga år ”hänger kvar” längre. Det kan leda till svårigheter med att förklara hur pensio- nerna utvecklas och omräknas eftersom dämpningen skapar en skill- nad mot den observerbara verkligheten. Det finns också en svåröver- skådlig kostnad för dämpningen och det är oklart vem som står för denna kostnad. Ytterligare en nackdel är att det finns risk att systemet drar på sig systematiska under- och överskott. En annan nackdel med dämpning är den naturliga följden att ökningarna inte blir lika höga.
Ett annat synsätt när det gäller dämpning är det motsatta: att det är bättre att tåla variationen i premiepensionsbeloppen och att varia- tionen snarast är ett sätt att synliggöra premiepensionens syfte och roll i det allmänna pensionssystemet. Utredningen bedömer i av- snitt 6.4.2 att för att målet för premiepensionssystemet ska vara upp-
15Det brittiska fullfonderade avgiftsbestämda pensionssparandet i National Employment Savings Trust (NEST) har ett uttagsalternativ som bygger på denna princip, se webbplats: www.nestpensions.org.uk/schemeweb/nest/retirement/retirement-options/guided- retirement-fund.html (hämtad 2026-06-09).
174
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
fyllt så kommer premiepensionsbeloppen vissa år att sänkas, och att detta faktum behöver accepteras.
Såvitt utredningen erfar används metoder för utjämning av pen- sionsbelopp i traditionell försäkring i tjänstepension, men inte i fond- försäkring. Ett skäl för det kan vara att synen på fondförsäkring skiljer sig från synen på traditionell försäkring på så sätt att variation i till- gångsvärdena och därmed beloppens storlek betraktas som mer natur- ligt, och eventuellt eftersträvansvärt, i fondförsäkring.
Utredningen gör bedömningen att det inte finns något som hindrar att metoder för utjämning av pensionsbelopp tillämpas för någon av försäkringsformerna i premiepensionen eller i de befintliga statliga utbetalningsprodukterna i premiepensionen. I avsnitt 6.4.2 beskriver utredningen att det ingår i Pensionsmyndighetens roll som försäk- ringsgivare för premiepensionen att besluta lämplig utjämningsmetod, med utgångspunkt i målet för premiepensionssystemet. Det ingår då att överväga om metoden även bör innefatta pensioner till pensionä- rer som har fondförsäkring i form av fonder på fondtorget.
7.2.3Successiv sänkning av risk inför uttag av premiepension kan behöva omprövas
Som beskrivs i avsnitt 3.4.1 sker i förvalet AP7 Såfa en successiv över- gång från tyngdpunkt i aktier till tyngdpunkt i räntor. Sparare som är 55 år eller yngre har 100 procent av sitt innehav placerat i AP7 Aktiefond. För varje år mellan 55 och 75 års ålder minskar andelen i aktiefonden till förmån för motsvarande andel i AP7 Räntefond. Från 75 års ålder hålls andelarna konstanta på 33 procent i aktiefon- den och 67 procent i räntefonden.
Av genomgången av förarbetena i kapitel 4 framgår att regeringen bedömt att denna övergång är viktig under skiftet från sparare till pen- sionär och att staten har ett ansvar för att anpassa risknivån för de pensionssparare i förvalsalternativet som närmar sig pensionsåldern.
Om Pensionsmyndigheten beslutar om metod för utjämning av premiepensionsbeloppen kan frågan om övergången åtminstone del- vis hamna i ett annat ljus. Det beror på att både utjämning och den successiva övergången delvis har samma syfte: att minska variationen i premiepensionsbeloppen. Utredningen bedömer därför att en utjäm- ning av pensionsutbetalningarna kan medföra behov av att ompröva frågor om hur den successiva sänkningen av risk inför uttag av premie-
175
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
pension ska ske. Det ankommer på de aktörer som ansvarar för att besluta om utjämning respektive successiv sänkning av risk att efter samråd avgöra dessa frågor.
7.2.4Garanti är inte en önskvärd egenskap
En skillnad mellan premiepensionens fondförsäkring och traditio- nella försäkring är att det i den traditionella försäkringen finns ett garanterat belopp eller garanti under vilket utbetalningarna inte ska sjunka. Frågan är om en sådan garanti är en egenskap som en utbetal- ningsprodukt för premiepensionen bör innehålla samt om den har en sådan rättslig utformning att den medför ett ekonomiskt värde för pensionärerna.
Garanti i premiepensionens traditionella försäkring
Som framgår av avsnitt 3.4.2 beräknas det garanterade beloppet ut- ifrån antaganden om en längre livslängd och med ett lägre antagande om framtida kapitalavkastning än de antaganden som används för att beräkna pensionsbeloppet att utbetala. Det garanterade beloppet sätts därmed redan från början betydligt lägre än den pension som initialt betalas ut. Den traditionella försäkringens utbetalade belopp utgörs av det garanterade beloppet plus ett så kallat tilläggsbelopp.
Eftersom Pensionsmyndigheten sedan länge valt att använda samma livslängdsantaganden och förskottsränta för både traditionell försäk- ring och fondförsäkring i premiepensionen ger de samma initiala pen- sion, om de två ingående kapitalbeloppen är lika stora. Om en pensions- sparare har 200 000 kronor på sitt premiepensionskonto och börjar ta ut sin premiepension vid 65 års ålder blir den initiala pensionen cirka 1 000 kronor. Om spararen har valt traditionell försäkring utgörs beloppet av cirka 700 kronor i garanterat belopp och cirka 300 kronor i tilläggsbelopp. Om spararen har valt fondförsäkring blir den initiala pensionen samma, cirka 1 000 kronor, men utan något garanterat belopp.
Premiepensionens garanterade belopp är uttryckta i kronor, det vill säga ett garanterat belopp på 700 kronor i dag är ett garanterat belopp på 700 kronor också om 10 år och 20 år. Pensionsmyndig-
176
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
heten kan dock välja att höja de garanterade beloppen.16 Det är ett beslut som Pensionsmyndigheten själv förfogar över, pensionären har således inget inflytande över det beslutet. Såvitt utredningen erfar har Pensionsmyndigheten hittills inte gjort några sådana höjningar av garanterade belopp.
Som framgår av avsnitt 3.4.2 är Pensionsmyndighetens placerings- strategi för den traditionella försäkringen att köpa obligationer vars framtida nominella värde är kända och som matchar de garanterade beloppen. Det kallas för att tillgångarna skuldmatchas. Det finns inget krav på Pensionsmyndigheten att göra en sådan skuldmatchning, men myndigheten har valt att göra det för att med mycket stor sannolik- het kunna uppfylla de garanterade åtagandena.
För de medel som blir över när matchningen är gjord köper Pen- sionsmyndigheten marknadsnoterade aktier (via aktiefonder) och onoterade fastighetsaktier. Utvecklingen av den traditionella försäk- ringens pensionsbelopp, dess årliga omräkning, beror på hur värdet på summan av obligations- och aktieportföljen utvecklats.
Värde och kostnad
Garantier i traditionella försäkringar sätts vanligen på en sådan nivå att det är låg eller mycket låg sannolikhet för att de kommer att behöva infrias. Så är även fallet för de garanterade beloppen i premiepensio- nens traditionella försäkring som hittills har beräknats så att det är mycket låg sannolikhet för att de ska behöva infrias. Det kan tyckas positivt, inte minst för staten, men gör att nyttan av det garanterade beloppet för den försäkrade är oklar och av lågt värde.
Ju högre och därmed bättre garanti en försäkringsgivare ger, desto högre blir, åtminstone i förväntan, kostnaderna för den. Dessa kost- nader bärs i sin helhet av de försäkrade. Kostnaden består i att till- gångar som är mycket säkra (och som används i skuldmatchningen) i förväntan ger en lägre avkastning än tillgångar som är mer riskfyllda.
16Höjning av de garanterade beloppen regleras i Försäkringspolicy för premiepensionsrörelsen som beslutas av Pensionsmyndighetens styrelse. Av policyn framgår att redan fastställda garanterade belopp kan höjas efter styrelsebeslut när solvensnivån överstiger det så kallade solvenstaket. Solvenstaket uppgår till 182 procent. Efter höjningen ska solvensen ligga på en nivå som motsvarar den så kallade målsolvensnivån. Målsolvensnivån uppgår till 172 procent. Höjningens relativa storlek för en enskild försäkring beror av aktuell behållning och tidigare garanterat belopp. Den faktiska höjningen avgörs även av aktuell konsolideringsnivå och sol- vensnivå samt av målsolvensen. Den exakta formeln för höjningen finns i det försäkringstek- niska beräkningsunderlaget.
177
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
De garanterade beloppens tydligaste konkreta betydelse och kanske enda egentliga effekt är att de påverkar hur försäkringskapitalet inve- steras, det vill säga en indirekt effekt. Försäkringsgivaren, i det här fallet staten genom Pensionsmyndigheten, behöver av affärsmässiga och andra skäl säkra att de garanterade beloppen kan betalas ut, oav- sett ekonomisk eller demografisk utveckling. För att säkerställa detta har Pensionsmyndigheten, så som är vanligt bland andra försäkrings- givare, valt att:
•beräkna och bestämma det garanterade beloppet med försiktiga antaganden så att det endast motsvarar en del av hela pensions- beloppet, samt
•köpa tillgångar som med så stor sannolikhet som möjligt kan finansiera utbetalning av garanterade belopp.
Pensionsmyndigheten har valt att beräkna de garanterade beloppen med antaganden som gör att cirka 70 procent av den initiala pensio- nen garanteras. Det kan verka motsägelsefullt att cirka 70 procent av den initiala pensionen garanteras samtidigt som den traditionella försäkringens tillgångar i dagsläget består av cirka 50 procent räntor och 50 procent aktier. Det beror på att de garanterade beloppen är nominellt fasta medan tilläggsbeloppen ökar med kapitalavkastningen. Vid pensionering består det utbetalade beloppet av ett garanterat be- lopp motsvarande cirka 70 procent och ett tilläggsbelopp motsva- rande cirka 30 procent. För en äldre pensionär som haft traditionell försäkring länge råder i stället det motsatta så att det utbetalade be- loppet består av ett garanterat belopp motsvarande cirka 30 procent och ett tilläggsbelopp motsvarande cirka 70 procent. I snitt för hela kollektivet är för närvarande ungefär 50 procent av de utbetalda be- loppen garanterade och det är dessa som skuldmatchas.
I och med att en pensionsförsäkrings utbetalningsperiod är lång, i snitt omkring 20 år, och inflationen har varit och fortsatt kan för- väntas vara större än noll, minskar det garanterade beloppets köpkraft under utbetalningsperioden. Det bidrar till svårigheten att förstå garantins värde och till att förstärka argumentet att garantins bety- delse för den försäkrade är indirekt via hur den påverkar hur pensions- kapitalet investeras. Garantin i sig har endera ingen eller endast mycket liten annan konkret funktion.
178
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
Ett konkret sätt att göra det garanterade beloppets värde större och tydligare för pensionären är att det pensionsbelopp som initialt beslutas och utbetalas både garanteras och indexeras med prisutveck- lingen så att beloppen behåller sitt reala värde. Det är dock ovanligt att försäkringsgivare gör så, bland annat eftersom det är svårt att hitta tillgångar som med hög sannolikhet kommer att matcha sådana garantier.17 Såvitt utredningen erfar är Chile det enda landet som er- bjuder en sådan garanti inom ramen för ett allmänt pensionssystem.18
Finansieringen är oklar
Regleringen av den traditionella försäkringen i premiepensionen syftar till att hindra en situation där förmågan att betala de garanterade be- loppen är liten eller obefintlig.19 Lagen ställer krav på aktsamhet i investeringarna och på hur skulden ska beräknas för att ge en rätt- visande bild av åtagandet.
Det grundläggande måttet för att säkra de garanterade beloppen är solvensgrad. Det mäter förhållandet mellan försäkringens tillgångar och skulder20, och mäts för hela försäkringsrörelsen samlat. Vid ut- gången av 2025 var solvensgraden 200,2. Det finns alltså mer än dubbla tillgångar för att täcka de samlade garanterade beloppen.
Ett annat mått är överskottsmålet som anger hur mycket högre än 100 som solvensgraden minst ska vara. Överskottsmålet beräknas genom att undersöka hur olika negativa händelser påverkar försäk-
17Det förekommer så kallad garantiförstärkning i tjänstepensionen, bland annat i AMF:s traditionella försäkring. Det innebär att garantivärdet i försäkringen höjs, vilket leder till att risknivån sänks. Förstärkning sker om försäkringen har en tillräckligt hög andel överskott.
18Chile blev 1981 först i världen med ett allmänt, obligatoriskt, premiebestämt, individuellt fonderat pensionssystem. På samma sätt som i det svenska premiepensionssystemet har varje arbetstagare ett eget pensionskonto där inbetalningarna investeras på finansmarknaden efter arbetstagarnas egna val av fonder. Vid uttaget av pension kan individen välja mellan att köpa en livränta med garanti eller ett slags stegvis uttag med årliga omräkningar. Om pensionären använder sitt kapital för att köpa en livränta från ett försäkringsbolag får denne en garanterad prisindexerad utbetalning varje månad livet ut som bestäms vid köptillfället utifrån kapitalets storlek och förväntad livslängd som utöver ålder bland annat beror av kön. Pensionen varierar alltså inte med börsens utveckling utan beror på prisutvecklingen. Avkastningsrisken övergår således från den försäkrade till försäkringsgivaren som också tar livslängdsrisk. Detta medför en kostnad för pensionären: den prisindexerade garanterade livräntan ger cirka 70–85 procent jämfört med en pensionsutbetalning utan garanti.
19Se bland annat lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i pre- miepensionssystemet, Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd FFFS 2022:1 samt Pensionsmyndighetens Försäkringspolicy för premiepensionsrörelsen.
20Skulden utgörs av en nuvärdesberäkning av alla garanterade belopp.
179
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
ringen, till exempel börsfall eller sjunkande dödlighet. Överskotts- målet var 39,1 procent vid utgången av 2025.
På enskilda försäkringar beräknas över- och underskott som skill- naden mellan försäkringens kontovärde och värdet av garantin. För- hållandet mellan kontovärde och värdet av garantin varierar mellan försäkringar beroende på hur gammal försäkringen är och med vilken ränta garantin beräknades när försäkringen tecknades. Underskott kan uppstå på enskilda försäkringar utan att solvensen totalt sett är för låg. Underskottet täcks då med kollektiva överskottsmedel, det vill säga det är de övriga försäkrade inom den traditionella försäk- ringen som betalar.
Om beloppet att utbetala sjunker under det garanterade beloppet täcks skillnaden från pensionärens eget konto, det vill säga från de egna framtida utbetalningarna, samtidigt som kollektivets överskotts- medel minskas.
Vid en situation med varaktig insolvens och där det alltså saknas kollektiva överskottsmedel för att täcka infriandet av garanterade belopp är det oklart vad som ska och bör ske. En sådan situation är inte reglerad. Pensionsmyndigheten har bedömt att det i första hand är myndigheten som försäkringsgivare som ska tillskjuta de belopp som krävs, och finansiera det med avgiftsuttag från pensionssparare och pensionärer i fondförsäkringen.21
Hur detta förhåller sig till det grundlagsfästa egendomsskyddet är oklart.22 Det är inte heller helt tydligt om kostnaden för infrian- det av de garanterade beloppen i slutändan skulle kunna landa på skattebetalarna, trots att premiepensionssystemet är ett slutet system som är skilt från statens budget. Dessa frågor diskuteras i närmare detalj längre ned i detta avsnitt samt i kapitel 8.
Behövs en garanti när pensionssystemets grundskydd finns?
I det allmänna pensionssystemet finns, utöver de inkomstgrundade förmånerna inkomst- och premiepension, ett skattefinansierat grund- skydd bestående av i huvudsak förmånerna garantipension, bostads- tillägg för pensionärer och äldreförsörjningsstöd. Grundskyddet syftar bland annat till att säkerställa en tillräcklig ekonomisk standard för
21Pensionsmyndighetens publikation Garantier i traditionell försäkring – risken för pensionärer, Pensionsmyndigheten respektive staten? 2024-03-12, s. 4.
222 kap. 15 § regeringsformen.
180
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
pensionärer med låga inkomstgrundade pensionsinkomster. Förmå- nerna ges från den så kallade riktåldern, för närvarande 67 år.
Garantipensionen är en utfyllnad för personer som saknar eller har låg eller genomsnittlig allmän inkomstgrundad pension. För att få full garantipension krävs att en individ från och med 16 års ålder har bott 40 år i Sverige. Om en individ har bott i Sverige kortare tid minskar garantipensionen med 1/40-del för varje år.
Garantipensionen avräknas mot inkomstgrundad pension, det vill säga inkomst- och premiepension. Det är dock inte individens faktiska premiepension som används för att beräkna garantipensio- nen. I stället används en slags fiktiv premiepension som beräknas som om hela individens pensionsgrundande inkomst hade gått till inkomstpensionen (18,5 procent), i stället för 16 procent till inkomst- pensionen och 2,5 procent till premiepensionen.23 Det innebär att de faktiska premiepensionsbeloppen inte påverkar garantipensionen, men att ett värde som antas motsvara en konservativ uppskattning av premiepensionen används i beräkningen.
Bostadstillägg till pensionärer är en skattefri inkomstprövad för- mån som riktar sig till pensionärer med låga inkomster som har små marginaler när deras boende är betalt. Bostadstillägget är inkomst- prövat mot i princip alla hushållets inkomster och även mot förmögen- het. Äldreförsörjningsstöd är också helt inkomstprövat och garanterar alla som uppnått riktåldern och bor i Sverige en skälig levnadsnivå. Både bostadstillägg för pensionärer och äldreförsörjningsstöd räknas av mot faktisk premiepension.
Förekomsten av ett grundskydd i det allmänna pensionssystemet och dess utformning kan sägas utgöra en slags garantiliknande skydds- mekanism som ser till att pensionärernas inkomster inte sjunker under en viss nivå. I någon mening utgör grundskyddsförmånerna ”garanterade belopp” i pensionssystemet. Grundskyddets existens och utformning innebär, enligt utredningen, att behovet och nyttan av garanterade belopp i premiepensionen minskar. Detta oaktat att de garanterade beloppen beräknas så lågt att deras nytta redan är liten eller oklar.
Det kan hävdas att det i praktiken uppstår en form av överförsäk- ring där pensionärer som väljer traditionell försäkring med garanterade belopp betalar i form av lägre premiepension för en försäkring som
23Dessutom beräknas premiepensionen som om den hade tagits ut vid riktåldern oavsett vid vilken ålder den faktiskt tagits ut.
181
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
de redan i viss form och mening har i det allmänna pensionssystemets grundskydd.
Detta synsätt kan kritiseras eftersom bland annat bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet är beroende av hushållssituationen, vilket den traditionella försäkringens garanterade belopp inte är. Vidare kan grundskyddet förmodligen ändras enklare och snabbare än den inkomstgrundade pensionen.
Ett annat argument mot synsättet att garantin i premiepensionens traditionella försäkring innebär en slags överförsäkring i det allmänna pensionssystemet är att det är fel att blanda samman den inkomst- grundade pensionen med de skattefinansierade grundskyddsförmå- nerna. Inkomst- och premiepension tjänar individen in till själv, medan grundskyddet finansieras via statens budget. Ytterligare en invändning är att grundskyddet främst hjälper pensionärer som har låga eller inga inkomster.24 En person med hög inkomst kan inte få grundskydd, men kan ändå vilja ha garanterade belopp i premiepensionen.
En garanti kan upplevas som trygg
Ett argument för en garanti är att den kan ha en psykologisk effekt genom att den förmedlar en trygghet. Den upplevs alltså som trygg. Det kan vara mycket verkligt och även betydelsefullt för pensionären. Det är också så som traditionell försäkring ofta marknadsförs: ”Trygg pension med garanti”, ”Tryggt och enkelt”, ”Traditionell försäkring är en trygg och enkel sparform”, ”En traditionell pensionsförsäkring är med andra ord ett bra val för dig som vill ha en trygg försäkring”, ”[…] möj- ligheten att trygga pensionen genom att välja traditionell försäkring för utbetalning av pensionen”.25
Att något upplevs som tryggt kan vara en viktig egenskap i en utbetalningsprodukt för pension. Som framgår av avsnitt 4.4 är det många som uppfattar pensionsfrågor som något svårt och komplicerat. Att det då tillhandahålls en produkt med ett inslag som får sparare att uppleva trygghet kan vara en fördel. Det kan också få den följden att spararna känner förtroende för pensionssystemet. En garanti kan
24Även en stor andel personer med medelinkomster får grundskydd, se till exempel Pensions- myndighetens rapport Ett nytt pensionssystem? Rapport nr 4 i vägvalsserie om pensionerna, VER 2023-140, 2023-03-24, s. 5.
25Citat från AMF:s, Folksams, KPA:s, SPP:s och Pensionsmyndighetens webbplatser (hämtade 2026-04-02).
182
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
därför ses som ett sätt att stärka legitimiteten i pensionssystemet. Det gäller särskilt om alternativet är att många sparare upplever att de kan komma att förlora hela eller delar av sin pension, vilket skulle kunna urholka förtroendet för systemet.
Det finns dock nackdelar med att förespegla spararna en känsla av trygghet genom en garanti eller garanterade belopp, särskilt om garan- tins värde i praktiken är lågt eller oklart, och när den har ett pris i form av lägre avkastning. I den mån tryggheten är skenbar är den upplevda trygghet som garantin ger mer problematisk än positiv.
I den mån den trygghet som förmedlas är skenbar och det uppdagas kan garantin leda till omfattande problem för den ansvarige, bland annat krav på ersättning för upplevda eller verkliga förluster.
Dessutom framgår det av lag vad lagstiftaren anser är en trygg pension. Målet för premiepensionssystemet är enligt 64 kap. 2 a § socialförsäkringsbalken att det ska erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär att
1.avkastningen på pensionsspararnas fonderade medel bör vara tyd- ligt högre än förändringen av inkomstindex enligt 58 kap. 10 § men utan garantier om viss avkastning, och
2.utbetalningarna av premiepensionen bör vara allt mer förutsägbara och stabila, med beaktande av den återstående utbetalningstiden.
Lagstiftaren har alltså redan definierat vad en trygg (premie)pension innebär och uttryckligen angett dels att det är målet för premiepen- sionssystemet som avses, dels att det inte ska finnas några garantier om viss avkastning.
Trygghet inom premiepensionssystemet har således en ekonomisk betydelse i form av avkastning och stabila pensionsutbetalningar. Däremot har lagstiftaren uttryckligen avvisat garantier om viss avkast- ning som en del av målet i premiepensionssystemet. Det saknas så- ledes enligt utredningen utrymme i den gällande lagstiftningen för en produkt som definieras som trygg med anledning av en garanti som i praktiken främst har ett känslomässigt värde. Det kan därför ifrågasättas om sådana beskrivningar alls är förenliga med lagstifta- rens intentioner.
183
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
Hur ska de garanterade beloppen kvalificeras rättsligt?
En central frågeställning som utredningen har ställts inför är hur de garanterade beloppen ska kvalificeras i rättsligt hänseende. Frågan är relevant för att kunna värdera garantins nytta för pensionärerna. Utredningen har i huvudsak utgått från följande två alternativ:
1.De garanterade beloppen är formella garantiåtaganden eller offent- liga utfästelser från statens sida till pensionärerna. De gäller livs- varigt och kan inte tas bort genom lagstiftning. Staten har det yttersta ansvaret att se till att garantierna kan infrias.
2.De garanterade beloppen är försäkringstekniska åtaganden som gäller inom det system som de ingår i (traditionell försäkring). De finansieras kollektivt inom premiepensionssystemet och i förlängningen av andra pensionssparare och pensionärer.
Utredningen bedömer att det ligger närmast till hands att se de garan- terade beloppen som sådana försäkringstekniska åtaganden som be- skrivs i det andra alternativet ovan. Även om de garanterade beloppen ofta beskrivs som just garantier eller garantiåtaganden så skiljer sig alltså deras rättsliga verkan sannolikt från den rättsliga verkan som normalt förknippas med formella statliga garantier.
Till stöd för denna slutsats finns i första hand de förarbetsuttalan- den som låg till grund för införandet av den traditionella försäkringen och som redovisas i kapitel 4. Sammanfattningsvis finns i de uttalan- dena inga indikationer på att det skulle röra sig om statliga garanti- åtaganden som i slutändan riskerar att belasta statens budget (se närmare i avsnitt 4.2), även om sådana beskrivningar förekommit i senare utredningar.26 I stället framstår de garanterade beloppen som systeminterna åtaganden som vid behov är tänkta att infrias inom och av det slutna premiepensionssystemet.27 En annan sak är att regering eller riksdag av politiska skäl skulle kunna se sig nödgade att skjuta till medel från statens budget för att infria de garanterade beloppen. Däremot anser inte utredningen att det finns rättslig grund för slut- satsen att de garanterade beloppen vid ett varaktigt underskott per automatik skulle kräva finansiering ur budgeten.
26SOU 2005:87 s. 20–21.
27Pensionsmyndigheten verkar göra en snarlik bedömning i publikationen Garantier i tradi- tionell försäkring – risken för pensionärer, Pensionsmyndigheten respektive staten? s. 4.
184
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
Ytterligare skäl till den av utredningen förordade synen på de garan- terade beloppen som försäkringstekniska åtaganden är det som fram- gått tidigare i detta avsnitt om avsaknaden av reglering om hur de garanterade beloppen ska infrias i en situation där de kollektiva över- skottsmedlen tagit slut. Pensionsmyndigheten har som framgått ovan bedömt att underskottet då skulle kunna finansieras av pensions- sparare och pensionärer i fondförsäkring genom avgiftsuttag. Ut- ifrån beskrivningen av premiepensionssystemet som ett slutet system anser utredningen att det finns fog för den bedömningen. Om det däremot hade rört sig om formella statliga garantier eller liknande åtaganden hade det sannolikt krävts tydligare uttalanden om hur finansieringen ska gå till.
Till detta kommer att det finns en fastställd modell för statens garantigivning. En sådan fanns redan i lagen (1996:1059) om stats- budgeten från 1996 och förtydligades därefter 2011 vid införandet av budgetlagen (2011:203). Detaljerade regler finns även i förord- ningen (2011:211) om utlåning och garantier. Inom ramen för denna modell har Riksgälden ett samordnande uppdrag att förbättra statens hantering av lån och garantier. I uppdraget ingår bland annat att år- ligen lämna en rapport innehållande en samlad riskanalys av statens utställda garantier och utlåning.28 I de rapporter som lämnats har Riks- gälden återkommande när det gäller pensioner endast redovisat vissa pensionsgarantier som ursprungligen ställdes ut till arbetstagare och pensionstagare som var anställda i statlig verksamhet eller som pensio- nerats från sådan statlig verksamhet som bolagiserats.29 Några andra pensionsgarantier eller garanterade belopp framgår inte av Riksgäldens eller Riksrevisionens riskanalyser och rapporter över statliga garantier. Om de garanterade beloppen rätteligen skulle betraktas som garan- tier som i slutändan riskerar att belasta statens budget vore det också rimligt om dessa återfanns i Riksgäldens rapport över statens utställda garantier. Även detta talar enligt utredningens bedömning för att de garanterade beloppen i premiepensionens traditionella försäkring, trots den vanligt förekommande beskrivningen av dem som garan- tier, i själva verket inte utgör garantiåtaganden från statens sida.
Sammantaget bedömer utredningen att det, i frånvaro av annan tydlig vägledning, ligger klart närmast till hands att betrakta de garan-
2826 f § förordning (2007:1447) med instruktion för Riksgäldskontoret.
29Se till exempel Riksgäldens publikation Statens garantier och utlåning – en riskanalys 2026, RG 2026/230, 2026-03-13, s. 16. Dessa pensionsgarantier beskrivs närmare i Riksrevisionens publikation Den statliga garantimodellen, RiR 2004:4, s. 15.
185
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
terade beloppen som en form av försäkringstekniska åtaganden från försäkringsgivaren, det vill säga staten genom Pensionsmyndigheten. Det är alltså inte garantier som utfärdats mot avgifter enligt den stat- liga garantimodellen och som riskerar att påverka statens budget.
En följd av detta är också att den praktiska nyttan av de garanterade beloppen, i brist på reglering om hur beloppen ska garanteras vid var- aktiga underskott, får ses som begränsad för pensionärerna.
Finns det ett grundlagsskydd?
Utredningen har särskilt analyserat om de garanterade beloppen kan betraktas som sådan egendom som omfattas av egendomsskyddet i grundlagen. Utredningen gör bedömningen att de garanterade belop- pen inte kan betraktas som sådan egendom. Till grund för denna be- dömning gör utredningen följande överväganden.
Det grundlagsfästa egendomsskyddet framgår av 2 kap. 15 § reger- ingsformen. Till 1997 års premiereservutredning (SOU 1997:131) som låg till grund för införandet av traditionell försäkring bilades ett rätts- utlåtande av professorn och före detta justitierådet Bertil Bengtsson. I detta argumenterade han för att de pensionsrätter som den enskilde tjänat in inom premiepensions-systemet närmast är att betrakta som civila fordringsrätter som är skyddade av grundlagen, vilket medför ett skydd mot att det allmänna gör anspråk på att fordringsrätten upphör eller reduceras.30 I utlåtandet görs en distinktion som beror på karaktären av tillgodohavandet och om det beror på individuella förhållanden:
Det står […] klart, att det tillgodohavande som uppkommer för den en- skilde enligt premiereservsystemet i än högre grad har karaktären av egendom i regeringsformens mening. I denna del är det ju inte fråga om något fördelningssystem där fordringen beror av om det finns medel att täcka den när den förfaller till betalning; inbetalade avgifter, som direkt härrör från den försäkrades arbete, förvaltas på liknande sätt som medel inbetalade enligt avtal om privat pensionsförsäkring. Att i vissa fall staten i stället för en arbetsgivare överför medel till tillgodohavan- det – med anledning av värnplikt, vård av barn m.m. – ändrar inte karak- tären av tillgodohavandet, som alltjämt beror av den enskildes individu- ella förhållanden och hålls isär från övriga försäkrades tillgodohavanden.31
30SOU 1997:131 s. 207 f. Bedömningen delades av utredningen, a. a., s. 52 f.
31A. a., s. 209.
186
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
I själva slutsatsen görs även en relevant koppling till hur ett even- tuellt slopande av frivilligt efterlevandeskydd skulle hanteras:
Den enskilde har möjlighet att själv bestämma hur de sålunda sparade medlen och deras avkastning skall placeras, och han kan förfoga över en del av tillgodohavandet för frivilligt efterlevandeskydd. Att en myn- dighet har hand om försäkringsfunktionen kan under sådana förhållan- den inte få någon betydelse. Pensionsrätten måste rimligen likställas med en civilrättslig fordran och åtnjuta samma skydd enligt grundlagen. På samma sätt får man se det efterlevandeskydd som den enskilde intjänat på samma vis. Sannolikt kan den enskilde få finna sig i att efterlevande- skyddet slopas förutsatt att pensionen ökas i samma mån, men skulle tillgodohavandet minskas till förmån för den statlige försäkringsgivaren eller annan utomstående, lär regeln i […] regeringsformen bli tillämplig.32
Enligt utredningen är de distinktioner som görs i utlåtandet alltjämt relevanta och utredningen bedömer bland annat mot den bakgrun- den att det finns ett grundlagsfäst skydd för de intjänade pensions- medlen, det vill säga själva tillgodohavandet.33 Staten kan alltså inte utan vidare begränsa eller expropriera dessa tillgångar eftersom den enskilde har en giltig fordran på att få del av sin intjänade premie- pension från staten.
Utredningen anser att det är annorlunda med de garanterade be- loppen. Eftersom dessa åtaganden i slutändan är tänkta att finansieras av övriga pensionssparares medel så beror de inte på den enskildes individuella förhållanden och hålls inte heller isär från övriga försäk- rades tillgodohavanden på det sätt som gäller för pensionsrätterna och medlen. Utredningen gör därför bedömningen att det inte fram- står som rimligt att betrakta de garanterade beloppen som skyddad egendom. I sammanhanget bör nämnas det som redovisats ovan om att garantin är så lågt beräknad att den får anses ha liten eller ingen betydelse för pensionärerna. Utredningens slutsats är därför att de försäkringstekniska åtagandena i form av de garanterade beloppen inte är sådan egendom som omfattas av det grundlagsfästa egendoms- skyddet.
Det bör här även nämnas att det ur ett konstitutionellt perspek- tiv kan finnas ytterligare en problematik i att det inte är reglerat hur de garanterade beloppen i dag ska infrias vid varaktig insolvens. Om det är som Pensionsmyndigheten bedömt, det vill säga att de garan- terade beloppen vid varaktig insolvens skulle kunna komma att finan-
32A. st.
33Motsvarande bedömning om pensionsrätterna görs även i prop. 2009/10:44 s. 67.
187
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
sieras genom ett avgiftsuttag från pensionssparare inom fondförsäkring, väcker det frågan om ett sådant avgiftsuttag skulle kunna innebära en kränkning av egendomsskyddet för pensionsspararna inom fond- försäkring. Den situationen skulle alltså leda till att en form av för- säkringstekniska åtaganden mot en grupp pensionärer (de garante- rade beloppen) uppfylls genom en minskning av en annan grupps tillgodohavanden (pensionsmedel). Det skulle kunna vara proble- matiskt utifrån den ovan redovisade skillnaden mellan individuellt intjänade medel som är skyddad egendom och de garanterade belopp som inte är sådan egendom.
En liknande problematik finns även i det som beskrivits tidigare i avsnittet om att de garanterade beloppen i första hand ska finansi- eras med överskottsmedel från kollektivet i den traditionella försäk- ringen. Det innebär att en pensionär med traditionell försäkring inte bara har ett eget garanterat belopp utan också med sina överskotts- medel är med och finansierar infriandet av andra pensionärers garan- terade belopp. Såvitt utredningen känner till har det inte lämnats tydlig information till enskilda om att deras pensionsmedel, vid en övergång till traditionell försäkring, kan användas för att finansiera övriga i kollektivets garanterade belopp.34 Även denna omständighet framstår som anmärkningsvärd i ljuset av egendomsskyddet. Utifrån detta synsätt går det att hävda att enbart förekomsten av garanterade belopp medför viss problematik i förhållande till det grundlagsfästa egendomsskyddet.
Utredningens slutsats när det gäller hur de garanterade beloppen bör kvalificeras rättsligt är alltså att de garanterade beloppen inte utgör sådan egendom som skyddas av 2 kap. 15 § regeringsformen. Vidare att de garanterade beloppen inte är formella garantiåtaganden eller offentliga utfästelser från statens sida till pensionärerna utan i stället försäkringstekniska åtaganden som finansieras kollektivt inom premiepensionssystemet och i förlängningen av andra pensionärer och eventuellt pensionssparare.
34Det beskrivna framgår till exempel av Pensionsmyndigheten, Faktablad: Traditionell för- säkring, 2025-01-01. I faktabladet anges att ”Du får […] ett garanterat belopp utbetalat varje månad så länge du lever”, samt att ”[u]töver det garanterade beloppet får du ett tilläggsbelopp redan vid pensioneringen. Det räknas om varje år och kan både öka och minska beroende på hur förvaltningen av pengarna har gått”. I faktabladet anges att det ger fördjupad information men inte ska betraktas som lagtext. Utredningen anser att det vore rimligt att i samband med informationen om risken för att tilläggsbeloppet minskar också ange att det kan bero på det ömsesidiga infriandet av pensionärernas garanterade belopp.
188
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
Slutsats om garantin
Vid utformningen av premiepensionens traditionella försäkring har Pensionsmyndigheten behövt göra avvägningar mellan den försäk- rades nytta av de garanterade beloppen, den försäkrades kostnad för beloppen samt risken för försäkringsgivaren att behöva ta övriga pen- sionärers överskottsmedel i anspråk för att infria de garanterade be- loppen. Pensionsmyndigheten har valt en utformning som innebär ett tämligen lågt initialt garanterat belopp som i förväntan sjunker över tid, eftersom myndigheten inte räknar upp de garanterade beloppen. Det låga garanterade beloppet har gjort det möjligt att ge ett relativt högt tilläggsbelopp vars kapital kan investeras med högre risk och högre förväntad avkastning. Myndigheten har frihet att ändra hanter- ingen i båda dessa avseenden, och pröva om gjorda avvägningar fort- satt anses vara lämpliga eller om de bör ändras. Nya avvägningar skulle ge den traditionella försäkringen andra egenskaper, men kommer inte ändra de nyss nämnda avvägningarna som måste göras i utformningen.
Sättet som det garanterade beloppet beräknas på och att Pensions- myndigheten valt att skuldmatcha garantin innebär en mycket hög säkerhet för myndigheten att utbetalningar motsvarande de garan- terade beloppen kommer att kunna ske. Kostnaderna för denna höga säkerhet, som betalas av pensionärerna, är som nämnts ovan bland annat att obligationsinnehavet i förväntan har en lägre värdeutveck- ling än andra tillgångar, till exempel aktier, som kapitalet hade kunnat investeras i. En annan kostnad uppkommer om obligationspriserna för de löptider som skuldmatchningsstrategin tvingar myndigheten att köpa utvecklas dåligt för pensionärerna.
Utredningen anser att en utbetalningsprodukt med en garanti är ett bakvänt sätt att bestämma risknivå. Det gör det också svårare att styra produkten mot målet för premiepensionssystemet eftersom risk- nivån, och därmed avkastningen och volatiliteten, endast blir en funk- tion av garantin. Detta är särskilt problematiskt när det i målet uttryck- ligen anges att det inte ska förekomma garantier om viss avkastning.
I den mån garantins värde ska avse en känsla av trygghet saknar det också stöd i, och kan rentav hävdas gå emot, det lagfästa målet för premiepensionssystemet.
Vidare anser utredningen att pensionssystemets grundskydd redan fyller en garantiliknande funktion i det allmänna pensionssystemet och tillser att pensionärer inte riskerar fattigdom.
189
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
Dessutom är utredningens slutsats när det gäller hur de garanterade beloppen bör kvalificeras rättsligt att det inte rör sig om formella garantiåtaganden från statens sida till pensionärerna utan i stället försäkringstekniska åtaganden som finansieras kollektivt inom den traditionella försäkringen och i förlängningen eventuellt av sparare och pensionärer med fondförsäkring. En sådan finansieringsmodell framstår som anmärkningsvärd och problematisk ur ett konstitutio- nellt perspektiv.
Utredningen anser också att staten har en skyldighet att erbjuda produkter som är rationella och logiska. Bara förekomsten av en ”garanti” signalerar att den har ett värde, annars skulle inte staten er- bjuda den. Det blir ett slags cirkelresonemang där staten erbjuder något med oklart värde och spararna därmed tror att den har ett värde. Utredningen anser att garantin i premiepensionens traditio- nella försäkring är en chimär som leder till överförsäkring, och att kostnaden i form av utebliven avkastning är alltför hög.
Utredningen gör sammantaget bedömningen att en garanti eller garanterade belopp därför inte bör ingå som en komponent i en statlig utbetalningsprodukt för premiepension.
7.3Har nuvarande statliga utbetalningsprodukter de önskvärda egenskaperna?
Utredningens bedömning
AP7 Såfa har alla de egenskaper som utredningen bedömer att en statlig utbetalningsprodukt för premiepension bör ha.
Den traditionella försäkringen saknar de egenskaper som ut- redningen bedömer att en statlig utbetalningsprodukt för premie- pension bör ha, och kan inte heller inom ramen för nuvarande konstruktion uppfylla dessa egenskaper.
Skälen för utredningens bedömning
I avsnitt 7.2 ovan bedömer utredningen att en utbetalningsprodukt för premiepensionen bör för det första uppfylla det lagstadgade målet för premiepensionssystemet, för det andra vara enkel att förstå för
190
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
pensionären, för det tredje ge möjlighet att byta utbetalningsprodukt under utbetalningsperioden samt för det fjärde ha låga och transpa- renta kostnader.
I detta avsnitt analyserar utredningen huruvida de befintliga statliga utbetalningsprodukterna har eller kan få dessa egenskaper i syfte att kunna ta ställning till om en ny utbetalningsprodukt bör tas fram som ersätter de nuvarande eller om någon av de nuvarande bör be- hållas och den andra avskaffas.
7.3.1Uppfylla målet
I kapitel 5 utvärderas de befintliga utbetalningsprodukterna i pre- miepensionssystemet, det vill säga fondförsäkring och traditionell försäkring, med utgångspunkt i målet för premiepensionssystemet. I kapitel 6 redogörs för vissa slutsatser i fråga om tolkningen av av- kastnings-och utbetalningsmålet.
Av de kapitlen framgår att de två statliga produkterna, förvalet AP7 Såfa och den traditionella försäkringen, uppfyller avkastnings- målet baserat på historiska data, särskilt om endast utbetalnings- tiden studeras. Med prognosstandardens antaganden om framtida avkastning på aktier och räntor kommer varken förvalet AP7 Såfa eller traditionell försäkring att nå avkastningsmålet under utbetalnings- tiden, om den tiden studeras isolerat. Om man i stället ser till sparande- och utbetalningstiden samlat förväntas AP7 Såfa uppfylla målet, medan den traditionella försäkringen inte kan utvärderas eftersom den inte erbjuds under sparandetiden.
När det gäller utbetalningsmålet uppnås det i sin tur av förvalet AP7 Såfa, men inte av den traditionella försäkringen. Ovanstående slutsatser utgår från produkternas befintliga konstruktioner och till- gångsfördelningar.
Att ingen av de statliga utbetalningsprodukterna i förväntan kom- mer att nå avkastningsmålet under utbetalningstiden skulle kunna tala för att båda produkterna behöver ändras för att vara lämpliga att ut- göra statens utbetalningsprodukt för premiepension.
När det gäller förvalet AP7 Såfa i dess befintliga konstruktion med successiv sänkning av risken mellan 55–75 års ålder skulle en ändring till exempel kunna vara att risksänkningen påbörjades vid en senare ålder, från en högre nivå eller i mindre steg.
191
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
När det gäller den traditionella försäkringen skulle till exempel en lägre garanti leda till en förväntad högre avkastning och ökad möj- lighet för produkten att nå avkastningsmålet under utbetalningstiden. Det skulle dock i sin tur leda till att de garanterade beloppens redan låga och oklara värde skulle bli ännu lägre.
Ett annat alternativ till att ändra utbetalningsprodukterna är att göra en annan tolkning av begreppet ”tydligt högre” i avkastnings- målet, i syfte att göra målet lättare att uppnå. Utredningen anser inte att det är ett lämpligt alternativ eftersom det skulle leda till i förväntan lägre premiepensioner.
Även om det kan finnas anledning att studera avkastningen under utbetalningstiden isolerat, bedömer utredningen att det väsentliga för måluppfyllelsen är det samlade synsätt som redovisas i avsnitt 6.4.1, och som innebär att det är möjligt att uppnå avkastningsmålet utan att ta samma risk hela tiden. Målet kan alltså nås till exempel genom att ta hög eller mycket hög risk under sparandetiden, för att sedan minska risken till medelrisk under utbetalningstiden. Med det syn- sättet uppnås avkastningsmålet i förväntan av AP7 Såfa. Det skulle också kunna anses vara uppnått i förväntan av den traditionella för- säkringen (under förutsättning och antagandet att medlen under hela sparandeperioden varit placerade i förvalet AP7 Såfa), se närmare om detta i avsnitt 6.4.1 ovan.
När det gäller utbetalningsmålet bedömer Pensionsmyndigheten i sin utvärdering att förvalet AP7 Såfa uppfyller det eftersom portfölj- risken minskar med åldern, se avsnitt 5.1.3. En sådan riskminskning finns inte i den traditionella försäkringen. Den traditionella försäk- ringen uppfyller alltså inte utbetalningsmålet. Det skulle sannolikt vara möjligt att utforma den traditionella försäkringen med någon form av årskullsförvaltning där olika åldersgrupper har olika varianter av försäkringens tillgångsportfölj i syfte att uppnå olika risknivåer. Såvitt utredningen känner till förekommer sådan utformning i andra traditionella försäkringar med både sparande- och utbetalningstid.
Utredningen vill framhålla att en viktig aspekt av den önskvärda egenskapen ”uppfylla målet” är att en statlig utbetalningsprodukt bör vara möjlig att utvärdera mot målet. Även ur ett konsumentperspek- tiv bör en statlig utbetalningsprodukt vara utvärderingsbar. Det finns därför en problematik i att det inte är möjligt att utvärdera traditio- nell försäkring under sparandetiden eftersom den inte kan väljas då. Frågan om huruvida den traditionella försäkringen uppnår avkastnings-
192
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
målet i förväntan blir därför paradoxalt nog främst en fråga om hur medlen varit placerade innan uttaget av premiepension i form av tra- ditionell försäkring.
Sammantaget bedömer utredningen att förvalet AP7 Såfa uppfyller målet för premiepensionssystemet såväl historiskt som i förväntan. Den traditionella försäkringen uppfyller inte målet för premiepen- sionssystemet och det går inte heller att göra bedömningen att den i förväntan uppnår avkastningsmålet.
7.3.2Enkel att förstå
I avsnitt 7.2.1 bedömer utredningen att en statlig utbetalningsprodukt för premiepension bör vara enkel att förstå och enkel att välja. Det beror för det första på att många sparare har bristande kunskap om pensionsprodukter vilket leder till svårigheter att göra rationella val. För det andra beror det på att lagstiftaren i dagsläget tvingar sparare i ett obligatoriskt statligt system att göra fler val än vad som är nöd- vändigt. Slutligen beror det på att staten inte bör erbjuda irrationellt utformade produkter.
De två första skälen talar varken för eller emot förvalet AP7 Såfa eller traditionell försäkring. Men det tredje skälet talar emot traditio- nell försäkring. Eftersom de garanterade beloppen är nominellt fasta, utbetalningsperioden i snitt är cirka 20 år och inflationen kan förvän- tas vara större än noll minskar det garanterade beloppets köpkraft under utbetalningsperioden. Som utredningen konstaterar i avsnitt
7.2.4är garantins värde oklart eller lågt. Om inte tillräckliga medel finns för att betala ut ett garanterat belopp tas det i första hand från pensionärens eget konto eller från andra pensionärers konton. Där- efter är det oreglerat och oklart vad som ska ske. Bland annat dessa omständigheter gör att den traditionella försäkringen är mycket svår för en pensionär att förstå. Det är också svårt att göra ett medvetet och upplyst val av produkten vilket också visar sig i Pensionsmyn- dighetens undersökningar bland pensionärer som valt traditionell försäkring.
Beskrivningen ovan utgår från hur den traditionella försäkringen är utformad i dag och har varit utformad de senaste 20 åren. Det är möjligt att utforma produkten på annat sätt. Ett sätt att öka sannolik- heten för att målen uppfylls i traditionell försäkring skulle som nämnts
193
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
ovan vara att sänka de garanterade beloppen. Ett annat sätt att utforma garantin vore att höja den: antingen genom att ha en genomgående högre andel garanterade belopp, eller genom att indexera de garan- terade beloppen till exempel med förändringar i priser så att beloppen behåller sitt reala värde. Det skulle å ena sidan göra att garantin får ett större och mer konkret värde för pensionärerna. Men det skulle
åandra sidan också leda till att andelen mindre riskfyllda tillgångar skulle behöva öka för att med hög säkerhet kunna infria de högre garanterade åtagandena. Detta skulle i sin tur leda till att den förvän- tade avkastningen i traditionell försäkring minskar, vilket leder till ännu lägre uppfyllelse av avkastningsmålet. Detta samtidigt som själva förekomsten av garanterade belopp, som utredningen beskriver tidigare i kapitlet, medför viss problematik ur ett konstitutionellt perspektiv.
Tidigare i kapitlet beskriver utredningen varför en utbetalnings- produkt med en garanti innebär ett bakvänt sätt att bestämma risk- nivå som försvårar möjligheterna att uppnå målet med premiepen- sionssystemet. Därutöver beskriver utredningen problematiken i att erbjuda en garanti som förespeglar en känsla av trygghet, trots att garantins värde i praktiken är lågt eller oklart. Allt detta samtidigt som lagstiftaren uttryckligen angett i lag att med en trygg pension avses en premiepension som uppfyller målet för premiepensions- systemet.
Detta leder sammantaget till att utredningen bedömer att traditio- nell försäkring i premiepensionen inte är enkel utan snarare svår att förstå, och därtill svår att passa in i premiepensionssystemets utform- ning och mål. Utredningen bedömer att motsvarande irrationella ut- formning inte finns när det gäller fondförsäkringen i premiepensionen, varken i fråga om förvalet AP7 Såfa eller i fonder på fondtorget.
7.3.3Möjlig att lämna
I avsnitt 7.2.1 konstaterar utredningen att en central tanke i premie- pensionssystemet är möjligheten för en pensionssparare att kunna byta bort produkter som hen inte vill ha.
Premiepensionens traditionella försäkring utgör ett undantag här eftersom de pensionärer som bytt från fondförsäkring till traditio- nell försäkring inte kan byta tillbaka.35 Det motiverades vid införandet
3564 kap. 13 § socialförsäkringsbalken.
194
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
med att undvika spekulation på myndighetens bekostnad i känsliga marknadslägen.36 Detta motiverades i sin tur med att PPM tog över den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar pensionsspara- rens tillgodohavande.37 Uppfattningen att myndigheten tar över den finansiella risken i traditionell försäkring anser utredningen leder tanken fel. Den finansiella risken för pensionären i samtliga av pre- miepensionens försäkringsformer, i förvalet AP7 Såfa och i traditio- nell försäkring, liksom i sparande i fonder på fondtorget bärs av den försäkrade. Det innebär att det alltid är spararen/pensionären som står den finansiella risken, det vill säga som betalar för eventuella ned- gångar i tillgångsvärdena genom lägre pensioner eller lägre omräk- ningar. I traditionell försäkring finns genom de kollektivt finansierade garanterade beloppen möjligen en begränsning eller omfördelning av den finansiella risken, men garantin aktualiseras för de allra flesta pensionärer först efter att den försäkrade förlorat en stor del av sitt kapital.
Oaktat detta innebär det alltså att pensionärer som har traditio- nell försäkring förnekas att utnyttja den valfrihet som ska säkerställas genom det upphandlade fondtorget. Dessa pensionärer kan alltså varken påverka risknivå eller placeringsinriktning på det sätt som ska erbjudas i premiepensionssystemet enligt den lagfästa principen om valfrihet. Det framgår varken av lag eller förarbeten att pensionä- rerna i den traditionella försäkringen skulle undantas från de värden som skyddas av den principen. Ändå är det i praktiken det som sker genom att den traditionella försäkringen inte går att välja bort. Pensio- närer som en gång har gjort valet att ta ut premiepension i form av tra- ditionell försäkring saknar alltså reell valfrihet och kan inte styra sin risknivå eller placeringsinriktning, i strid med lagstiftarens intentioner.
Här föreligger en skillnad mot traditionella försäkringar i tjänste- pensionen. Sedan 2007 finns lagstadgad flytträtt för pensionsförsäk- ring utanför det kollektivavtalade området som har tecknats därefter.38 En del försäkringsgivare hade redan innan dess infört flytträtt (även retroaktiv) för åtminstone delar av sina bestånd. Som skäl för att in- föra flytträtt i tjänstepensionen anförde lagstiftaren följande.
36Se bland annat prop. 1997/98:151 s. 728–729 och prop. 2003/04:91 Vissa premiepensions- frågor, s. 10–11.
37Prop. 2003/04:91 s. 10–11.
38Den lagstadgade flytträtten gäller som huvudregel inte i den kollektivavtalade tjänstepen- sionen, även inom denna finns det dock som huvudregel en kollektivt framavtalad rätt att göra byten från traditionell försäkring även när den en gång valts.
195
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
Ett livförsäkringsavtal löper som regel under en mycket lång tid. Under denna tid sker normalt väsentliga förändringar av såväl en försäkrings- tagares preferenser som omvärldsförutsättningarna – faktorer som var för sig eller tillsammans ofta är av betydelse för försäkringstagarens vilja att flytta sitt försäkringssparande. Det finns således ett starkt konsument- skyddsintresse – främst i betydelsen konsumentnytta – att kunna åter- köpa eller flytta sitt försäkringssparande.39
Utredningen bedömer att redan den grundläggande egenskapen i pre- miepensionen, att spararen ska kunna välja bort produkter hen inte vill ha, talar för att en statlig utbetalningsprodukt för premiepension måste vara möjlig att välja bort. Även det övergripande skälet för att införa flytträtt i tjänstepensionen är giltigt i premiepensionen: att den som äger risken och kapitalet bör ha möjlighet att ompröva sitt val. Av dessa skäl framstår traditionell försäkring i dess befintliga utform- ning som olämplig som statlig utbetalningsprodukt för premiepen- sionen och oförenlig med den lagfästa principen om valfrihet. Utred- ningen bedömer samtidigt att det vore möjligt att utforma premie- pensionens traditionella försäkring så att det är möjligt att byta ur den.
7.3.4Låga och transparenta kostnader
Båda de statliga utbetalningsprodukterna i premiepensionssystemet har i dagsläget låga kostnader. Kapitalförvaltningskostnaden för för- valet AP7 Såfa var cirka 0,035 procent 2024. Kostnaden för den tra- ditionella försäkringens kapitalförvaltning var 0,024 procent av det förvaltade kapitalet 2024.
Såvitt utredningen kan bedöma förvaltas de båda produkterna på ett kostnadseffektivt sätt. Observerbara skillnader i kostnader kan antas vara hänförliga till skillnader i spararkollektivets sammansätt- ning och tillhörande skillnader i allokering.
Det finns dock en annan, mer indirekt kostnad, förknippad med traditionell försäkring. Det har att göra med priset för garantin i form av lägre avkastning. För att med hög säkerhet kunna infria de garan- terade beloppen har Pensionsmyndigheten valt att matcha dessa med tillgångar med låg risk. Det leder i förväntan till lägre avkastning och lägre pensioner, jämfört med ett alternativ utan garanti.
39Prop. 2006/07:26 Flytt av försäkringssparande, s. 1. Motsvarande resonemang förs även i prop. 2018/19:124 En effektivare flytträtt av försäkringssparande, s. 31 och prop. 2021/22:74 En utvidgad rätt till återköp och flytt av fond- och depåförsäkringar, s. 17.
196
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
Utredningen anser att denna kostnad både är svår att förstå för pen- sionärerna och svår att försvara.40
Därtill kommer det faktum att kostnaderna för den traditionella försäkringens kapitalförvaltning sannolikt kommer att öka relativt kraftigt om fler alternativa tillgångsslag läggs till portföljen.
7.3.5Slutsats
Av ovanstående genomgång av huruvida de två statliga befintliga utbetalningsprodukterna har de önskvärda egenskaperna för en ut- betalningsprodukt för premiepensionen framgår att utredningens bedömning är att traditionell försäkring inte uppfyller målet för pre- miepensionssystemet. Det är en produkt som är svår att förstå för pensionären. Det är inte heller möjligt att välja bort traditionell för- säkring när man väl valt den, åtminstone inte i dess befintliga konstruk- tion. Vidare anser utredningen att de indirekta kostnaderna i form av lägre förväntad avkastning på grund av de garanterade beloppen gör att traditionell försäkring inte kan anses ha transparenta eller låga kostnader. Det innebär att den traditionella försäkringen saknar önskvärda egenskaper för en statlig utbetalningsprodukt för premie- pensionen. Dessa egenskaper bedöms uppfyllas av förvalet AP7 Såfa.
Utredningen bedömer vidare att AP7 Såfa inom ramen för dess nuvarande konstruktion både uppfyller och har förutsättningar att fortsätta uppfylla målet för premiepensionen. Den traditionella för- säkringen har alltså inte motsvarande förutsättningar.
För att traditionell försäkring ska kunna uppfylla de önskvärda egenskaperna krävs omfattande förändringar i dess utformning. Ut- redningen redogör i kapitel 5 för de likheter som redan finns mellan de två statliga utbetalningsprodukterna. Som utredningen beskriver i nästa avsnitt skulle sådana omfattande förändringar i utformningen leda till att den traditionella försäkringen i ännu fler avseenden liknar förvalet AP7 Såfa.
40Förvalet AP7 Såfa innehåller också tillgångar med låg risk. För en 70-åring är andelen räntor i AP7 Såfa ungefär 50 procent, vilket är samma nivå som andelen räntor i traditionell försäkring i dagsläget. Förvalets innehav av tillgångar med låg risk är dock en följd av avtrappningens konstruktion och i linje med premiepensionens utbetalningsmål, till skillnad mot traditionell försäkrings innehav som endast är en följd av de garanterade beloppens sammanlagda andel.
197
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
7.4Irrationellt att fortsätta erbjuda traditionell försäkring i premiepensionen
Utredningens bedömning
Det är inte motiverat att förändra den traditionella försäkringen för att den ska få de egenskaper som utredningen bedömer att en statlig utbetalningsprodukt för premiepension bör ha.
Skälen för utredningens bedömning
I avsnitt 4.5.2 bedömer utredningen dels att det skäl som anfördes för att införa traditionell försäkring i premiepension, nämligen att undvika månadsvis variation i utbetalningarna, har visat sig sakna grund, dels att det är problematiskt att traditionell försäkring erbjuds i premiepensionen utan att det finns några av lagstiftaren fastställda och hållbara motiv för detta.
Trots att det ursprungliga motivet för en traditionell försäkring i premiepensionen föll bort tämligen omgående i samband med in- förandet har behovet av en traditionell försäkring inte omprövats tidi- gare, även om tidigare utredningar i någon mening har berört frågan. När en sådan omprövning nu sker anser utredningen att produkten är mer problematisk än önskvärd i premiepensionen.
Det bör här betonas att utredningens kritik av traditionell försäk- ring enbart gäller just premiepensionens traditionella försäkring givet det sammanhang i vilket den tillhandahålls av lagstiftaren. Kritiken avser således inte traditionell försäkring i allmänhet. Den mest om- fattande och betydelsefulla användningen av traditionell försäkring återfinns inom tjänstepensionen, där arbetsmarknadens avtalsparter är de främsta aktörerna.
I avsnitt 7.3 ovan gör utredningen bedömningen att den traditio- nella försäkringen saknar önskvärda egenskaper för en statlig utbetal- ningsprodukt för premiepension. Samtidigt beskrivs hur produkten kan förändras för att bland annat ge högre måluppfyllelse eller på annat sätt förbättra nyttan för pensionärerna.
Utredningen gör emellertid i detta avsnitt bedömningen att det inte är motiverat att förändra den traditionella försäkringen för att den ska få de egenskaper som utredningen anser att en utbetalnings-
198
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
produkt för premiepension bör ha. I de följande avsnitten utvecklar utredningen skälen för denna bedömning.
7.4.1Det finns intressekonflikter och risk för förtroendeskada
Pensionsmyndigheten har sedan 2022 i uppgift att utveckla premie- pensionssystemets valarkitektur.41 Med valarkitektur avses den pre- sentation av olika val, det stöd och den information som lämnas av Pensionsmyndigheten när en pensionssparare ska ange hur spararens premiepensionsmedel ska förvaltas.42 Valarkitekturen ska främja att en pensionssparare gör väl övervägda val om hur medlen ska förvaltas och har därför mycket stor betydelse för spararnas beslut om förvalt- ning. Det framgår till exempel av avsnitt 4.4 om hur ändringarna av blanketten för uttag av premiepension 2010–2011 påverkade spararnas beteende i valsituationen.
Detta innebär att de beslut Pensionsmyndigheten fattar om val- arkitekturen kommer att få stor påverkan på hur kapitalet i premie- pensionssystemet fördelar sig mellan fonder på fondtorget, AP7 Såfa och den produkt som Pensionsmyndigheten förvaltar själv, det vill säga den traditionella försäkringen. Detta inger vissa betänkligheter utifrån risken att valarkitekturen skulle kunna misstänkas gynna myn- dighetens egen produkt. Till detta kommer att Pensionsmyndigheten även ansvarar för att utvärdera premiepensionssystemets målupp- fyllelse, även för den egna produkten.
Utredningen anser att det innebär uppenbara intressekonflikter att Pensionsmyndigheten tillhandahåller en utbetalningsprodukt som myndigheten dessutom ska utvärdera, samtidigt som myndigheten genom valarkitekturen kan påverka spararnas val.
Det finns även intressekonflikter inom den traditionella försäk- ringen som försäkringsgivaren behöver hantera. Det kan till exempel handla om situationer som är till fördel för vissa grupper av pensionä- rer men till nackdel för andra.
Ett exempel på en sådan situation var under perioden mars 2022 till maj 2023 när konsolideringen i den traditionella försäkringen var under 95 procent, vilket berodde på att återbäringsräntan sattes som lägst till noll procent trots att tillgångarna föll kraftigt i värde. Som
412 § tredje punkten i förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.
4264 kap. 26 a § socialförsäkringsbalken.
199
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
lägst var konsolideringen 88 procent i september 2022. Om konsoli- deringen är lägre än 100 innebär det en förlust att flytta sitt kapital till traditionell försäkring, eftersom underskott först måste täckas innan återbäring kan ges i den takt som tillgångarna växer. Det ledde till en orättvisa mellan generationer av pensionärer, där befintliga pen- sionärer tjänade på att nya pensionärer valde traditionell försäkring. Hanteringen ledde till förluster på sammanlagt cirka 800 miljoner för de pensionärer som flyttade sitt kapital under perioden. Dessa pensionärers samlade tillgångar var på cirka 12 miljarder, vilket gjorde att förlusten var cirka sju procent.43 Såvitt utredningen kunnat utröna informerades inte pensionärerna om detta förhållande. Myndigheten dröjde med att göra ett så kallat återtag för att återställa konsolider- ingen till 100. Först i maj 2023 införde myndigheten avkastnings- ränta vilket återställde konsolideringen.
Allvaret i den ovan beskrivna situationen förvärras av den omstän- digheten att Pensionsmyndigheten utöver förvaltningen av den tra- ditionella försäkringen också bär ansvaret för både informationsgiv- ningen om premiepension och systemets valarkitektur. Utredningen anser sammantaget att dessa förhållanden innebär betydande risker för förtroendeskada, varför den beskrivna intressekonflikten behö- ver undanröjas.
7.4.2Förvalet AP7 Såfa har egenskaper
som förknippas med traditionell försäkring
Premiepensionssystemets förval, AP7 Såfa, är en typ av produkt som saknas i tjänstepensionen. AP7 Såfa är en fondförsäkring med andra regler, bland annat delvis friare placeringsregler, än vad som gäller för de fondförsäkringar som erbjuds på såväl premiepensionens fond- torg som tjänstepensionens motsvarigheter. Dessa placeringsregler har gjort det möjligt för AP7 Såfa att erbjuda de försäkrade i förvalet egenskaper som liknar de som finns i en traditionell försäkring. I vissa avseenden har Sjunde AP-fonden större frihet vad gäller investerings- val och det faktum att myndigheten enbart förvaltar premiepensions- medel har gjort att AP7 Såfa har egenskaper som varken finns inom vanlig fondförsäkring eller traditionell försäkring.
43Media uppmärksammade händelsen i november 2022, se www.svd.se/a/zElOVv/larmet- pensionarer-gar-miste-om-stora-summor (hämtad 2026-06-15).
200
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
Av avsnitt 6.4 framgår vidare det centrala i att betrakta premie- pensionens utformning och egenskaper samlat med inkomstpensio- nens dito. Om andelen aktier i både inkomst- och premiepensionen beaktas är den totala aktieexponeringen i den allmänna pensionen cirka 24 procent.44 Det är i linje med den aktieandel som premiepen- sionens traditionella försäkring hade 2002–2008, och som är vanlig i traditionella försäkringar under utbetalningstiden. Det talar för att de egenskaper som vanligen förknippas med traditionell försäkring, det vill säga låg risk och högre säkerhet, redan finns i den samlade allmänna pensionen när den betraktas samlat.
7.4.3Utveckling av traditionell försäkring möjlig – men räcker inte
Som hittills framgår av kapitlet skulle den traditionella försäkringen kunna utvecklas på flera olika sätt för att kunna få åtminstone några av de egenskaper som utredningen bedömer att en statlig utbetal- ningsprodukt för premiepension bör ha.
När det gäller utbetalningsmålet med sänkning av risk vid över- gången från sparande- till utbetalningsfas bedömer utredningen att det sannolikt skulle vara möjligt att utforma premiepensionens tra- ditionella försäkring med någon form av årskullsförvaltning där olika åldersgrupper har varianter av den traditionella försäkringens tillgångs- portfölj i syfte att uppnå olika risknivå. En sådan förändring skulle kunna bidra till högre måluppfyllelse.
När det gäller möjligheten att lämna produkten bedömer utred- ningen att det skulle vara möjligt att utforma premiepensionens tra- ditionella försäkring med en flytträtt som gör det möjligt att byta bort den när man väl har valt den. En sådan förändring skulle kunna mildra konsekvenserna av det oåterkalleliga beslut som pensionärer tvingas att göra, samtidigt som det innebär en förändring som är i linje med principen om valfrihet.
En viktig aspekt av den önskvärda egenskapen att en statlig utbetal- ningsprodukt ska uppfylla målet är därtill att produkten bör vara möj- lig att utvärdera mot det lagstadgade målet. Eftersom den traditionella försäkringen inte går att välja under sparandetiden är det heller inte möjligt att utvärdera den då. Det är troligen möjligt att utforma tra-
44Antagande om 100 procent aktier i premiepensionen.
201
Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension | SOU 2026:49 |
ditionell försäkring så att den även kan väljas under sparandetiden. En sådan förändring skulle i någon mån kunna bidra till målupp- fyllelsen.
Men samtliga dessa potentiella förändringar skulle leda till att tra- ditionell försäkring i än högre utsträckning liknar förvalet AP7 Såfa. Utredningen har under utredningsarbetet inte funnit några utveck- lingsidéer kopplade till traditionell försäkring som inte gör traditio- nell försäkring än mer lik AP7 Såfa. Utredningen anser att det vore en omotiverat dyr – och dessutom irrationell – förändring mot bak- grund av att AP7 Såfa, som redan finns, både har de önskvärda egen- skaperna för närvarande och bedöms ha förutsättningar att fortsätta ha dem.
Mot denna bakgrund är utredningens bedömning att det inte är motiverat att utveckla den traditionella försäkringen för att den ska få de egenskaper som utredningen bedömer att en utbetalningspro- dukt för premiepension bör ha. Det gör i sin tur att utredningen före- slår att den traditionella försäkringen ska sluta erbjudas och avvecklas, se närmare i kapitel 8. Genom förslaget hanteras den intressekonflikt som i dagsläget består i att Pensionsmyndigheten både utformar pro- dukten och ansvarar för valarkitekturen och informationsgivningen, samtidigt som myndigheten utvärderar samma produkt och jämför den mot konkurrerande produkter.
7.5AP7 Såfa ska vara statens utbetalningsprodukt för premiepension
Utredningens förslag
AP7 Såfa ska vara statens enda utbetalningsprodukt för premie- pension.
Den traditionella försäkringen ska sluta erbjudas och avvecklas.
Utredningens bedömning
En ny statlig utbetalningsprodukt behöver inte tas fram.
202
SOU 2026:49 | Den statliga utbetalningsprodukten för premiepension |
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Utredningen anser, som framgår i avsnitt 7.3 ovan, att AP7 Såfa har de egenskaper som utredningen bedömer att en utbetalningsprodukt för premiepensionen bör ha. Den uppfyller målet för premiepensions- systemet, är tillräckligt enkel att förstå för pensionären, ger möjlig- het att byta utbetalningsprodukt under utbetalningsperioden samt har låga och transparenta kostnader.
Mot denna bakgrund och utifrån det som beskrivits tidigare i kapit- let gör utredningen bedömningen att en ny statlig utbetalningspro- dukt för premiepension inte behöver tas fram.
Utredningen föreslår i stället att AP7 Såfa ska vara statens enda utbetalningsprodukt för premiepension.
Som en följd av detta ska premiepensionens traditionella försäk- ring sluta att erbjudas och avvecklas.
203
8Avvecklingen av den traditionella försäkringen
8.1Inledning
Utredningen föreslår i kapitel 4–7 att det som i nuläget utgör det stat- liga förvalet AP7 Såfa ska vara statens enda utbetalningsprodukt inom premiepensionssystemet och att den traditionella försäkringen ska avvecklas. Skälen för dessa förslag framgår av de tidigare kapitlen och kommer därför i regel inte att upprepas här.
I detta kapitel behandlar utredningen i stället de följdverkningar som förslagen medför och frågan om hur förslagen ska genomföras. Annorlunda uttryckt tar kapitlet sikte på hur avvecklingen av den traditionella försäkringen bör gå till. En stor del av kapitlet berör sär- skilt de pensionärer som redan har traditionell försäkring och frågan om hur deras pensionsmedel närmare bör hanteras i samband med avvecklingen av traditionell försäkring.
8.2Förvaltningsrättsliga utgångspunkter
8.2.1Premiepensionen är en socialförsäkring
Utredningens förslag om att avveckla den traditionella försäkringen medför en rad frågor med anknytning till bland annat allmänna för- valtningsrättsliga principer och vissa grundlagsskyddade fri- och rättig- heter, i synnerhet för de pensionärer som har den traditionella för- säkringen. I kapitel 3 redovisas bland annat de lagar, förordningar och övriga regler som styr premiepensionen. Detta avsnitt innehåller en närmare redogörelse för betydelsen av att premiepensionen är en socialförsäkringsförmån samt vissa av de förvaltningsrättsliga aspekter och principer som därigenom aktualiseras.
205
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
Premiepensionen är en del av socialförsäkringen och syftar där- för till att ge ekonomisk trygghet under livets olika skeden. Den regle- ras i socialförsäkringsbalken och är en del av det allmänna pensions- systemet som staten ansvarar för. Premiepensionssystemet bygger på obligatoriskt deltagande och finansieras genom lagstadgade avgif- ter, vilket innebär att den enskildes pensionsrätter inte grundas på avtal utan på lag. Förhållandet mellan staten som försäkringsgivare och den enskilde är därmed utformat utifrån en förvaltningsrättslig reglering, oaktat de likheter som finns med sådan verksamhet som bedrivs av försäkringsbolagen.1
Denna förvaltningsrättsliga kontext innebär att relationen mellan staten och de försäkrade utgår från offentligrättsliga principer för myndighetsutövning och lagstiftning såsom legalitet, objektivitet, likabehandling och proportionalitet.
Grundläggande för premiepensionen som en socialförsäkring är att den, tillsammans med inkomstpensionen och utifrån inbetalda pre- mier, ska ge ett standardskydd vid pensionering som är utformat för att i första hand alltid värna spararens och pensionärens ekonomiska intressen.2 Staten har därför ett tydligt ansvar att säkerställa att premie- pensionssystemet utformas så att det uppfyller syftet att bidra till ekonomisk trygghet för de försäkrade. Regeringen har uttalat att systemet ska utformas och förvaltas med enbart pensionärers och pensionssparares intressen i fokus.3
Att premiepensionen är en socialförsäkringsförmån medför också att Pensionsmyndighetens verksamhet i de delar som berör den en- skildes premiepension kan utgöra myndighetsutövning. Beslut om till exempel fastställande av pensionsrätter och utbetalning av premie- pension kan därför överklagas i förvaltningsrättslig ordning. Dessa aspekter är viktiga för att förstå skillnaden mellan exempelvis premie- pensionen som en socialförsäkring och avtalsbaserad tjänstepension.
1SOU 1997:131 s. 9–10.
2För en mer utförlig beskrivning av premiepensionen som socialförsäkring, se SOU 2019:44 s. 194–195.
3Prop. 2021/22:179 s. 40.
206
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
8.2.2Handläggning av ärenden om premiepension
Handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna sker med utgångspunkt i bestämmelserna i förvaltningslagen (2017:900). I social- försäkringsärenden finns även särskilda handläggningsregler i 110 kap. socialförsäkringsbalken som kompletterar och i vissa fall preciserar det som anges i förvaltningslagen.
Handläggningen styrs därutöver också av sådana allmänna för- valtningsrättsliga principer som både kan följa av grundlag eller ha utvecklats i praxis, såsom legalitetsprincipen, officialprincipen, objek- tivitetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Även sådana princi- per som rör till exempel myndigheters serviceskyldighet och kom- munikationsskyldigheten inför beslut kan aktualiseras.
De nämnda lagarna och principerna är alltså, i likhet med vad som gäller för ärenden om andra socialförsäkringsförmåner, som huvud- regel tillämpliga i ärenden om premiepension. Detta skiljer därför premiepensionen från den avtalsbaserade tjänstepensionen och det privata pensionssparandet som båda står på civilrättslig grund.
Ärenden om bland annat fastställande av pensionsrätter, utbetal- ning av premiepension och begäran om uttag i form av traditionell försäkring ska handläggas som förvaltningsärenden och enligt de för- faranderegler och principer som nämnts ovan. I den mån det för pre- miepensionsärenden finns föreskrivna specialregler för förfarandet får dessa prioritet före de vanliga reglerna. Det gäller exempelvis special- regeln i 64 kap. 13 § socialförsäkringsbalken om att en begäran om uttag av premiepension i form av traditionell försäkring inte kan åter- kallas när väl Pensionsmyndigheten har påbörjat inlösen av innehavet.
När den enskilde lämnar in en begäran om uttag av premiepensio- nen i form av traditionell försäkring inleds alltså ett ärende hos myn- digheten. Begäran leder i regel också till att Pensionsmyndigheten fattar ett förvaltningsbeslut som innebär att ärendet avslutas, varefter en överklagandetid börjar att löpa.
Pensionsmyndighetens beslut att i enlighet med den enskilde spa- rarens eller pensionärens begäran bevilja en utbetalning av premie- pensionen i form av traditionell försäkring får i sin tur en rad rätts- liga verkningar som i varierande grad begränsar myndigheternas och statens handlingsutrymme i framtiden. Detta följer bland annat av vissa allmänna förvaltningsrättsliga principer och rättssäkerhetsgaran- tier som redovisas i nästföljande avsnitt.
207
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
8.2.3När får gynnande förvaltningsbeslut ändras?
Principen om gynnande besluts orubblighet
Gynnande förvaltningsbeslut får som huvudregel inte ändras till den enskildes nackdel. Denna allmänna förvaltningsrättsliga princip om negativ rättskraft värnar enskildas berättigade intressen av förutsebar- het och rättssäkerhet i samband med myndighetsbeslut som påverkar dem. Med gynnande beslut avses bland annat beslut om en förmån som den enskilde har begärt eller annars har rätt till. Pensionsmyndig- hetens beslut om utbetalning av premiepension i form av traditionell försäkring utgör ett gynnande beslut, eftersom det är ett beviljande av den enskildes begäran. Pensionsmyndigheten kan därför som huvud- regel inte ändra ett beslut om övergång till traditionell försäkring, om en sådan ändring sker till nackdel för den enskilda pensionären.
Principen om gynnande förvaltningsbesluts orubblighet är bland annat kodifierad i 37 § andra stycket förvaltningslagen. Där anges att ändring av gynnande beslut till den enskildes nackdel endast får ske i tre undantagssituationer.
Det första undantaget gäller i de fall det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa för- utsättningar får återkallas.
Det andra undantaget avser situationer då tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras omedelbart.
Det tredje undantaget ger myndigheten rätt att ändra beslutet till den enskilde partens nackdel om felaktigheten beror på att den en- skilde har lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter.
Den närmare tillämpligheten av dessa undantagsfall har utveck- lats i förvaltningsdomstolarnas rättspraxis.4 I regeringens proposi- tion En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag (prop. 2016/17:180) som låg till grund för den nya förvaltningslagen ges viss vägledning i hur undantagen ska tolkas. Där uttalas också att det inte råder något tvivel om att en ändring av ett gynnande beslut, som innebär att en given förmån utvidgas och därmed blir än mer för- månlig för den enskilde, är tillåten enligt gällande ordning.5 Uttalan- det konstaterar det uppenbara; principen om gynnande besluts orubb-
4En redogörelse för delar av denna rättspraxis återfinns bland annat i SOU 2010:29 En ny förvaltningslag, s. 564–566.
5Prop. 2016/17:180 s. 231–234.
208
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
lighet hindrar en ändring till den enskildes nackdel, inte nödvändigtvis till dennes fördel.
På EU-rättens område har det genom rättspraxis utvecklats en motsvarande princip om berättigade förväntningar, som innebär att den enskilde normalt bör kunna förvänta sig att beslutsfattaren inte tar tillbaka vad denne har gett i ett beslut. Med detta avses att gyn- nande beslut ska ha en viss grad av stabilitet. I propositionen till den nya förvaltningslagen uttalade regeringen att denna unionsrättsliga princip verkar ligga väl i linje med den svenska ordningen avseende gynnande besluts negativa rättskraft.6
Ändring av gynnande beslut genom lagstiftning
Principen om gynnande besluts orubblighet gäller primärt för myn- digheterna och deras beslut. Motsatsvis innebär det att lagstiftaren i formell mening inte skulle behöva beakta principen och därmed genom lagstiftning fritt kan ändra gynnande förvaltningsbeslut som enskilda under lång tid har rättat sig efter. Frågan är dock mer kom- plicerad än så. Även vid lagstiftningen finns nämligen skäl för riks- dagen att noga överväga vilken inverkan ett lagförslag får på befintliga gynnande beslut för enskilda.
Sådana skäl uppkommer bland annat mot bakgrund av bestämmel- ser i 2 kap. 10 § regeringsformen som beskrivs som förbudet mot retroaktiv lagstiftning. Bestämmelserna tar uttryckligen sikte på retro- aktiv lagstiftning inom straffrätten och skatterätten, och det finns inom svensk rätt inget generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning inom andra rättsområden. Det har dock i olika sammanhang uttalats att retroaktiv lagstiftning bör undvikas så långt som möjligt och att det, bland annat inom förmögenhetsrättens område, krävs tungt vägande skäl för att motivera retroaktiv lagstiftning.7 Sådana skäl bör tydligt redovisas i lagstiftningsprocessen när det rör sig om ändringar som påverkar medborgarnas befintliga rättsförhållanden eller etablerade rättspositioner. I förekommande fall brukar retroaktiva verkningar hanteras genom övergångsbestämmelser.
Huruvida viss lagstiftning är retroaktiv kan i vissa situationer och rättsområden vara svårt att avgöra. När det exempelvis gäller straff-
6A. prop., s. 231.
7Se till exempel prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, s. 125–126, och SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter, s. 158–159.
209
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
rätten är det lätt att konstatera att en lagändring som innebär att redan begångna gärningar i efterhand ska kriminaliseras utgör retro- aktiv lagstiftning. När det däremot gäller en lagändring som inne- bär avveckling av en socialförsäkringsförmån som vissa pensionärer redan erhåller kan bedömningen vara svårare.
Utöver frågan om retroaktivitet kan avvecklingen av en social- försäkringsförmån aktualisera värden som knyter an till principen om gynnande besluts orubblighet och som därför är skyddsvärda.
Det kan handla om värden såsom förutsebarhet, legalitet, rättssäker- het samt hänsynen till enskilda som har förlitat sig på och rättat sig efter besluten. I linje med denna bedömning har det bland annat i rättspraxis påtalats att det inte finns något hinder mot att gynnande beslut upphävs med stöd av senare tillkommen lagstiftning, förutsatt att den lagstiftningen inte är uppenbart oförenlig med regeringsfor- men eller i övrigt behäftad med någon grundläggande brist.8 Utred- ningen bedömer att detta ställer krav på noggrant redovisade övervä- ganden om förslagens förenlighet med grundlagsskyddade fri- och rättigheter samt andra offentligrättsliga principer och skyddsintressen, i den mån dessa aktualiseras.
8.3Rättsliga förutsättningar för avveckling
I kapitel 3 konstateras att cirka 400 000 pensionärer med premiepen- sion har valt utbetalning i form av traditionell försäkring. Deras begäran om att ta ut premiepensionen i den formen har beviljats i gynnande beslut. Deras medel i fondförsäkring har därefter avytt- rats och investerats i den traditionella försäkringen.
För denna grupp pensionärer redovisar utredningen två alternativa förslag för avvecklingen av den traditionella försäkringen och hanter- ingen av åtagandet att infria de garanterade beloppen. Gruppen bedöms vara särskilt påverkade av utredningens förslag, varför utredningen ser det som lämpligt och på sin plats att presentera olika alternativ för att underlätta beslutsfattandet. Alternativens genomförande redo- visas närmare i avsnitt 8.6 nedan.
Det första alternativet går i korthet ut på att traditionell försäkring avskaffas även för dessa pensionärer och att pensionsmedlen förs över
8RÅ 1999 ref. 76.
210
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
till AP7 Såfa.9 I det alternativet föreslås att åtagandet om garanterade belopp upphör att gälla vid ikraftträdandet av förslaget. Härefter benämns alternativet också som en snabb avveckling.
Det andra alternativet går i korthet ut på att de aktuella pensionä- rernas pensionsmedel inte ska föras över till AP7 Såfa, utan att pen- sionärerna i stället får ha kvar den traditionella försäkringen som en produkt under avveckling (så kallad run-off). I det alternativet kvar- står åtagandet om garanterade belopp. Det införs samtidigt en möjlig- het för pensionärerna att begära en övergång och överföring av pen- sionsmedlen från den traditionella försäkringen till fondförsäkring (så kallad flytträtt). Härefter benämns detta alternativ också som en långsam avveckling eller run-off.
Utredningen vill lyfta fram att det naturligtvis går att föreställa sig andra möjliga alternativ för avvecklingen, exempelvis att göra om den traditionella försäkringen till en run-off men utan att erbjuda en flytträtt. Att den traditionella försäkringen inte kan väljas bort är dock en utifrån utredningens synsätt allvarlig brist som behöver åtgärdas. Utredningen bedömer därför att en sådan lösning (och vissa andra lösningar som utredningen ställts inför) i så pass hög utsträckning är svårförenlig med bland annat den lagfästa principen om valfrihet eller målen för premiepensionen att utredningen väljer att inte när- mare beröra det alternativet i detta kapitel.
Härnäst i detta avsnitt redogör utredningen för de rättsliga förut- sättningarna för en avveckling av den traditionella försäkringen enligt de två alternativen som redovisats ovan, med särskilt fokus på de pen- sionärer som redan har begärt och fått traditionell försäkring genom gynnande förvaltningsbeslut. I avsnittet berörs också de rättsliga för- utsättningarna för att låta det försäkringstekniska åtagandet om garan- terade belopp upphöra för den nämnda gruppen. Utredningens slut- satser sammanfattas sist i avsnittet.
Det bör understrykas att avsnittet tar sikte på rättsliga förutsätt- ningar för en avveckling av den traditionella försäkringen enligt de två nämnda alternativen. Principiella och andra överväganden om alternativens lämplighet berörs i stället i avsnitt 8.4 nedan.
9I praktiken innebär det att tillgångarna i traditionell försäkring överförs till AP7 Såfa och att fondandelar utfärdas i AP7 Såfas byggstensfonder motsvarande pensionärernas konto- värden i traditionell försäkring vid avvecklingen. Närmare detaljer om överföringen av pensions- medel redovisas i avsnitt 8.6 nedan.
211
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
8.3.1Avveckling saknar retroaktiva verkningar
Utredningens bedömning
Det är möjligt att avveckla den traditionella försäkringen utan att det får sådana retroaktiva effekter som medför hinder mot att genomföra förslagen.
Skälen för utredningens bedömning
En snabb avveckling av den traditionella försäkringen för alla pen- sionärer, som alltså innebär att pensionsmedlen inom traditionell försäkring överförs till fondförsäkring, skulle få olika slags effekter för i huvudsak två grupper av enskilda sparare och pensionärer.
Den första gruppen består av de sparare och pensionärer som har ett premiepensionssparande men som inte har valt utbetalning i form av traditionell försäkring. Det kan antingen bero på att de inte har gått i pension eller att de visserligen gått i pension men tagit ut premie- pensionen genom fondförsäkring. För denna grupp innebär avveck- lingen att de i framtiden inte kommer kunna välja utbetalning av pre- miepensionen i form av traditionell försäkring. Utredningen bedömer att detta inte har retroaktiva effekter för den gruppen. Det gäller trots att de har påbörjat sparandet vid en tidpunkt då traditionell försäkring erbjuds som utbetalningsprodukt. Att en sådan produkt skulle sluta att finnas som alternativ framåt i tiden kan rimligen inte anses påverka förhållanden i det förflutna.
Den andra gruppen består av alla de pensionärer som redan har valt och beviljats traditionell försäkring och som sedan tidigare alltså får utbetalningar av premiepensionen i den formen. För denna grupp skulle en snabb avveckling innebära konsekvenser i form av att den utbetalningsprodukt som de har valt avskaffas och att de därefter får utbetalningar av premiepension genom fondförsäkring. Dessutom innebär det alternativet att åtagandet om att infria garanterade belopp skulle sluta att gälla i samband med ändringen. För denna grupp är bedömningen något mer komplicerad men det gäller framför allt i förhållande till de allmänna förvaltningsrättsliga principer som kan aktualiseras och som berörs i avsnitt 8.3.3 nedan. Utredningen bedö- mer däremot att den snabba avvecklingen inte heller har några retro- aktiva verkningar för denna grupp av pensionärer. Detta eftersom
212
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
lagstiftningen vid en snabb avveckling inte kommer att leda till att rätten till redan förfallna utbetalningar påverkas på något sätt utan enbart tar sikte på framtida ersättning och den försäkringsform som pensionärerna ska ha framöver.
8.3.2Avveckling strider inte mot grundlag eller Sveriges internationella åtaganden
Utredningens bedömning
Det är möjligt att avveckla den traditionella försäkringen utan att det strider mot bestämmelser eller förpliktelser som följer av grund- lagarna eller av Sveriges internationella åtaganden.
Skälen för utredningens bedömning
I avsnitt 7.2.4 analyserar utredningen huruvida åtagandet att infria de garanterade beloppen kan betraktas som egendom som omfattas av egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Där bedömer ut- redningen att det finns fog för att intjänade pensionsmedel ska anses utgöra skyddad egendom, medan åtagandet om att infria garanterade belopp inte är sådan egendom.
Utredningen har i detta avsnitt analyserat om en snabb avveckling av traditionell försäkring i något annat avseende kan aktualisera fri- och rättigheter som framgår av grundlag eller av Sveriges internatio- nella förpliktelser, även här med fokus på egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Syftet är att kunna specificera vilka delar av den traditionella försäkringen som kan betraktas som skyddad egen- dom enligt grundlagen. Är det endast fråga om pensionsmedlen? Är det hela utbetalningsprodukten? Eller är det något däremellan?
Utredningens slutsats är att endast pensionsmedlen i den traditio- nella försäkringen ska betraktas som skyddad egendom i den mening som avses i 2 kap. 15 § regeringsformen. Det innebär att en avveckling av den traditionella försäkringen inte strider mot det grundlagsfästa egendomsskyddet, så länge medlen skyddas i den bemärkelsen att
213
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
de inte exproprieras eller begränsas av staten i vidare utsträckning än vad lagen tillåter.10
De överväganden som ligger till grund för denna bedömning framgår i huvudsak av avsnitt 7.2.4, där utredningen bland annat redogör för det rättsutlåtande av Bertil Bengtsson som bilades till 1997 års premiereservutredning samt konstaterar att åtagandet att infria de garanterade beloppen inte omfattas av egendomsskyddet. När det gäller övriga komponenter i den traditionella försäkringen gör utredningen samma bedömning här, det vill säga att egendoms- skyddet inte aktualiseras.
Slutsatsen är alltså att pensionsmedlen utgör sådan egendom som skyddas av 2 kap. 15 § regeringsformen. Det finns inget hinder i grund- lagen mot en avveckling av traditionell försäkring, så länge avveck- lingen inte resulterar i en expropriering av pensionsmedel eller att de begränsas på ett oproportionerligt och oförutsebart sätt. Utred- ningen har heller inte kunnat se att det uppställs något relevant hinder mot ett sådant förslag inom EU-rätten eller i den europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna.
8.3.3Avveckling strider inte mot allmänna förvaltningsrättsliga principer
Utredningens bedömning
Det är möjligt att avveckla den traditionella försäkringen utan att det strider mot allmänna förvaltningsrättsliga principer.
10Att pensionsmedlen ska skyddas innebär inte att det skulle strida mot egendomsskyddet att det i samband med en avveckling förekommer till exempel höjda avgifter. Inte heller den värdeminskning som kan uppstå på grund av transaktionskostnader med mera i samband med en överföring av kapitalet innebär ett sådant ingrepp. Stöd för uttag av avgifter för att finan- siera premiepensionssystemet finns i lagen (se exempelvis 64 kap. 37 § socialförsäkringsbal- ken och prop. 1998/99:98 s. 31). Att värdet på medlen utvecklas är vidare en grundförutsätt- ning för ett fonderat premiepensionssystem, se 64 kap. 2 § socialförsäkringsbalken.
214
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Skälen för utredningens bedömning
I avsnitt 8.2.3 redogörs för sådana allmänna förvaltningsrättsliga prin- ciper som påverkar eller begränsar utrymmet för lagstiftning, där- ibland de skyddsintressen som knyter an till principen om gyn- nande besluts orubblighet. I avsnitt 8.3 beskrivs också situationen för de cirka 400 000 pensionärer som har ansökt om, och i gynnande förvaltningsbeslut beviljats, utbetalning av sin premiepension i form av traditionell försäkring.
I detta avsnitt berör utredningen frågan om de gynnande besluten har sådana verkningar att det på grund av nämnda allmänna förvalt- ningsrättsliga principer finns rättsliga hinder för lagstiftning som ändrar det sätt på vilket pensionsspararna valt att ta ut sin premie- pension. Frågan ställd på sin spets är: Är det möjligt för lagstiftaren att avskaffa den traditionella försäkringen för de pensionärer som redan fått beslut om att få utbetalning av premiepension i den formen? För att besvara denna fråga behöver man bland annat gå in på och se vilka egenskaper i den traditionella försäkringen som varit styrande för spararnas val.
Utredningens sammantagna bedömning i denna del är att allmänna förvaltningsrättsliga principer inte innebär något rättsligt hinder mot en snabb avveckling av den traditionella försäkringen så länge pensionärernas pensionsmedel skyddas på det sätt som beskrivits ovan. I det följande redovisas de överväganden som ligger till grund för bedömningen.
Ett premiepensionssystem i förändring
I kapitel 4 redogörs för delar av de förändringar som gjorts av premie- pensionssystemet under de decennier som följt efter dess tillkomst. De statliga utbetalningsprodukterna, fondförsäkringens förval och traditionell försäkring, har modifierats med tiden. Ändringarna har bland annat rört risknivå och placeringsregler. Därutöver har ett lag- stadgat mål för premiepensionssystemet tillkommit som i sin tur bör eller åtminstone kan komma att få ytterligare konsekvenser för styr- ningen av och de placeringar som sker i utbetalningsprodukterna. Förändringarna har genomförts med utgångspunkt i att värna sparare och pensionärer men utan att några avgörande hänsyn har tagits till de befintliga val som pensionärerna gjort. Den pensionär som med
215
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
oåterkallelig verkan begärt livsvarig utbetalning i form av traditionell försäkring har alltså fått finna sig i att det senare tillkomna målet för premiepensionen kan komma att få en direkt påverkan på Pensions- myndighetens kapitalförvaltning, tillgångsallokering och risktagande.
Den traditionella försäkringen har i sig också förändrats genom de val som Pensionsmyndigheten gjort i egenskap av försäkrings- givare tillika förvaltare. I avsnitt 3.4.2 beskrivs bland annat hur myn- digheten bytt metoden för tilldelning av överskott från utjämnad åter- bäringsränta till avkastningsränta, i syfte att göra det enklare att förstå och öka likabehandlingen mellan pensionärer. I kapitel 6 redogörs för hur risknivån i den traditionella försäkringen ökat i takt med att an- delen räntor sjunkit och andelen aktier ökat samtidigt som invester- ingar även gjorts i onoterade fastighetsaktier. Dessa förändringar av premiepensionens traditionella försäkring har gjorts utan att pensio- närerna getts tillfälle att behålla eller byta till en produkt som varit likvärdig med den traditionella försäkringen sådan den var när de valde den.
Utredningen bedömer att den pensionär som vid en viss given tidpunkt begärt utbetalning i form av traditionell försäkring har fått finna sig i att försäkringsformen inte är beständig, utan under ständig utveckling. Staten i egenskap av den ytterst ansvariga för försäkringen har alltså haft stort fritt skön att successivt ändra produkten. Det ut- rymmet finns rimligen även fortsättningsvis.
Det är pensionsmedlen som är skyddade – inte försäkringsformen
Staten har som framgår ovan ett betydande utrymme att göra föränd- ringar i försäkringsformerna. Utredningen bedömer att det i detta utrymme finns rättsliga förutsättningar för en snabb avveckling av den traditionella försäkringen för de pensionärer som redan har valt den utan att det skulle strida mot allmänna förvaltningsrättsliga prin- ciper. Skälen för detta är följande.
Tidigare i kapitlet redogör utredningen för betydelsen av att pre- miepensionen är en socialförsäkringsförmån och den skillnad det innebär mot de avtalsbaserade tjänstepensionerna. För de senare kan det finnas direkta hinder mot en avveckling av en traditionell försäk- ring som sker ensidigt av försäkringsgivaren, eftersom avvecklingen i ett sådant fall skulle kunna utgöra avtalsbrott. Premiepensionen
216
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
grundas dock på lag – inte avtal. Den grundas också på de skydds- intressen om trygghet genom livets olika skeden som ligger till grund för det svenska socialförsäkringssystemet.11
Detta talar i sig för att staten är oförhindrad att genom ny lagstift- ning avveckla den traditionella försäkringen inom premiepensionen, om bedömningen är att en sådan förändring värnar pensionsspararnas och pensionärernas intressen och i övrigt inte är oförenlig med grund- lagsskyddade fri- och rättigheter eller andra offentligrättsliga prin- ciper. Under dessa förhållanden kan lagstiftningen alltså motiveras utifrån statens tydliga ansvar för premiepensionens utformning, trots att den formellt innebär en ändring av befintliga gynnande beslut till nackdel för pensionärerna.
Utredningen bedömer vidare att de allmänna förvaltningsrättsliga principer som redovisats tidigare i kapitlet innebär tungt vägande skäl mot lagstiftning som begränsar intjänade pensionsrätter och medel. Dessa har tjänats in och fastställts på individuell basis utifrån inbetalade avgifter som regleras i lag och som i huvudsak beror av den enskildes arbetsinsatser. I avsnitt 8.3.2 ovan framgår att medlen omfattas av det grundlagsfästa egendomsskyddet. Det finns mot den bakgrunden fog för att det även i ljuset av allmänna förvaltningsrättsliga princi- per kan finnas rättsliga hinder mot lagstiftning som leder till oförut- sebara begränsningar av intjänade medel.12
Utredningen bedömer att motsvarande hinder inte finns när det gäller övriga beståndsdelar av den traditionella försäkringen. Ett skäl för detta är att det framstår som alltför långtgående att låta intresset av förutsebarhet och besluts orubblighet innebära att staten är rätts- ligt bunden att tillhandahålla samma utbetalningslösning på perma- nent basis. Ett annat skäl är det som beskrivits ovan om att premie- pensionens traditionella försäkring genomgått förändringar utan att något större hänsyn tagits till de pensionärer som valt traditionell försäkring när den såg ut på ett delvis annorlunda sätt. Ett tredje skäl följer av det som utredningen redovisat i kapitlen 5–7 om de stora likheterna mellan traditionell försäkring och AP7 Såfa. Likheterna, bland annat vad gäller utfall och risknivå, mellan produkterna gör
11Prop. 2021/22:179 s. 38.
12Med oförutsebara begränsningar åsyftas att pensionsmedlen genom ändring av gynnande förvaltningsbeslut skulle begränsas eller dras in på sätt som pensionären inte kunnat förutse. Det avser alltså inte att det till följd av lagstiftning uppstår ökade uttag av avgifter eller en negativ värdeutveckling som det i grunden finns lagstöd för och som utgör förutsättningar för ett fonderat och självfinansierat premiepensionssystem, se avsnitt 8.3.2 ovan.
217
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
att själva bytet av produkt från traditionell försäkring till fondför- säkring inte är av särskilt ingripande karaktär. När det däremot gäller det försäkringstekniska åtagandet att infria de garanterade beloppen gör sig vissa andra överväganden gällande, se vidare om detta i av- snitt 8.3.4 nedan.
Sammantaget bedömer utredningen i denna del att pensionsmedlen ska skyddas utifrån sådana värden som knyter an till principen om gynnande besluts orubblighet. Däremot görs bedömningen att den traditionella försäkringen som försäkringsform inte är skyddad i den meningen att det inte skulle gå att avveckla den genom lagstiftning. Trots att det skulle innebära ändring av gynnande beslut finns alltså rättsliga förutsättningar att som ett led i statens tydliga ansvar för premiepensionens utformning avveckla den traditionella försäkringen för de pensionärer som redan har den.
8.3.4Särskilt om att ta bort de garanterade beloppen
Utredningens bedömning
Det är möjligt att, i samband med en avveckling av den traditio- nella försäkringen, låta åtagandet om att infria de garanterade beloppen upphöra.
Skälen för utredningens bedömning
De pensionärer som har valt utbetalning av premiepensionen i form av traditionell försäkring har gjort detta bland annat på grundval av de så kallade garanterade belopp som ingår i försäkringsformen.
Utformningen av dessa garanterade belopp och den traditionella försäkringen i övrigt beskrivs mer utförligt i avsnitt 7.2.4. Där kon- staterar utredningen att den så kallade garantins värde är begränsat och oklart samt att det inte är reglerat hur de garanterade beloppen skulle finansieras vid den mycket osannolika situationen att garantin någon gång behöver infrias. I det avsnittet konstaterar utredningen också att garantierna i själva verket bedöms vara ett slags försäkrings- tekniska åtaganden och inte vad man vanligen förknippar med termen garantiåtaganden. Sammantaget landar utredningen därför i att garan- terade belopp eller dylika garantier inte är önskvärda i en utbetalnings-
218
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
produkt och att garantin inom premiepensionens traditionella för- säkring framstår som en chimär.
Detta avsnitt behandlar frågan om det finns rättsliga förutsätt- ningar för att låta åtagandet om de garanterade beloppen upphöra att gälla i samband med en avveckling av traditionell försäkring. Det ska här understrykas att avsnittet alltså tar sikte på eventuella rättsliga hinder, medan överväganden om lämpligheten i ett sådant förslag i stället finns i avsnitt 8.4.
Frågan ställd på sin spets är: Finns det rättsliga hinder mot lagstift- ning som innebär att statens befintliga försäkringstekniska åtagande att infria de garanterade beloppen tas bort?
Utredningens bedömning är att förekomsten av dessa åtaganden och garanterade belopp inte innebär rättsliga hinder mot ett genom- förande av sådan lagstiftning. Det är alltså ur ett strikt rättsligt per- spektiv möjligt att låta åtagandet upphöra vid en avveckling av den traditionella försäkringen. I det följande redovisas de överväganden som ligger till grund för bedömningen.
De garanterade beloppen är försäkringstekniska åtaganden
I avsnitt 7.2.4 beskriver utredningen hur de garanterade beloppen inom premiepensionens traditionella försäkring ska kvalificeras i rättsligt hänseende. Slutsatsen där är att det ligger närmast till hands att be- trakta dem som försäkringstekniska åtaganden som gäller inom den försäkringsform de ingår i, det vill säga i den traditionella försäkringen. Det rör sig alltså inte om formella garantier i juridisk mening, som utfärdats enligt den statliga garantimodellen och som i slutändan skulle riskera att kräva finansiering från statens budget.
En följd av den bedömningen är att förekomsten av dessa försäk- ringstekniska åtaganden i form av garanterade belopp, till skillnad från vad som möjligen vore fallet med formella garantiåtaganden, inte i sig medför något rättsligt hinder mot att låta dem upphöra i samband med lagstiftning. Då de försäkringstekniska åtagandena gäller just inom traditionell försäkring kan det i stället framstå som naturligt att de också skulle upphöra i samband med att själva för- säkringsformen avvecklas.
219
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
Inga konstitutionella hinder mot att ta bort de garanterade beloppen
I avsnitt 7.2.4 drar utredningen slutsatsen att det försäkringstekniska åtagandet att infria de garanterade beloppen inte utgör sådan skyddad egendom som avses i 2 kap. 15 § regeringsformen. Däremot ska pen- sionsmedlen betraktas som skyddad egendom. Det innebär att pen- sionärernas medel omfattas av grundlagens egendomsskydd, medan själva försäkringsformen och de tillhörande försäkringstekniska åtagan- dena med mera inte utgör skyddad egendom.
En följd av den bedömningen är att det inte finns några konstitu- tionella hinder mot en avveckling av den traditionella försäkringen, inklusive ett upphörande av åtagandet att infria de garanterade be- loppen. Det som då skulle upphöra är det försäkringstekniska åtagan- det att premiepensionskollektivet gemensamt ska infria de garanterade beloppen vid förekomsten av eventuella underskott, se vidare om detta i kapitel 7.
Ur ett konstitutionellt perspektiv skulle en sådan avveckling vidare kunna vara till fördel för pensionärskollektivets egendomsskydd. Som utredningen beskrivit i avsnitt 7.2.4 finns nämligen en proble- matik i den oklarhet som råder om hur infriandet av de garanterade beloppen ska finansieras. Den tentativa lösning som förts fram av Pensionsmyndigheten innebär att finansieringen vid en varaktig in- solvens i slutändan kan komma från medel som tillhör sparare och pensionärer med fondförsäkring. Det kan alltså bli fråga om att ta skyddad egendom i form av pensionsmedel i anspråk för att finansiera infriandet av de garanterade beloppen i en annan försäkringsform. Det skulle då ske utan att spararna och pensionärerna med fondförsäk- ring någonsin, såvitt utredningen kan utröna, informerats om att den risken finns.13 Mot denna bakgrund skulle en avveckling av traditionell försäkring och ett upphörande av åtagandet om de garanterade belop- pen kunna bidra till att undanröja vad som skulle kunna beskrivas som ett systemfel i den traditionella försäkringen som, åtminstone i formell mening, inskränker egendomsskyddet för pensionärer med fondförsäkring.
13I de förarbetsuttalanden som redovisas i kapitel 4 anges att Pensionsmyndigheten vid en
övergång till den traditionella försäkringen ”övertar den finansiella risken”. Den beskrivna hanteringen av infriandet av garantin tyder snarare på att det i slutändan är pensionssparare och pensionärer med fondförsäkring som tar över finansiell risk till förmån för pensionärer i traditionell försäkring, och att så sker utan att det beskrivs i lag, förarbeten, eller den infor- mation som lämnas av Pensionsmyndigheten till allmänheten.
220
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Det finns sammantaget enligt utredningens bedömning inget hinder i grundlagen mot att låta det försäkringstekniska åtagandet om ett infriande av de garanterade beloppen upphöra. Utredningen har heller inte kunnat se att det uppställs något hinder mot detta inom unions- rätten eller i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Eftersom bedömningen är att egendomsskyddet inte skulle påver- kas gör utredningen ingen närmare analys av om det finns sådana ”angelägna allmänna intressen” som kan motivera ett ingrepp i egen- domsskyddet enligt 2 kap. 15 § regeringsformen. Utredningen kan här endast konstatera att analysen i kapitel 7 innebär att en överför- ing av medel från traditionell försäkring till fondförsäkring bland annat skulle leda till en övergång till en utbetalningsprodukt med önskvärda egenskaper för en statlig utbetalningsprodukt samt möj- ligheten att åter påverka sin risknivå och placeringsinriktning i linje med den lagfästa principen om valfrihet. Att i ljuset av detta bli av med ett försäkringstekniskt åtagande om vissa lågt bestämda garan- terade belopp som sannolikt inte kommer att infrias framstår enligt utredningens bedömning som ett proportionerligt ingrepp.
Förvaltningsrättsliga principer hindrar inte att ta bort de garanterade beloppen
I avsnitt 8.2.3 ovan redogörs för de skyddsintressen som knyter an till principen om gynnande besluts orubblighet och som kan medföra hinder för lagstiftning som ändrar sådana gynnande beslut. I avsnitt
8.3.3bedömer utredningen att det som ett led i statens ansvar för pre- miepensionen finns rättsliga förutsättningar för att avveckla den tra- ditionella försäkringen för de pensionärer som redan har den, om pensionsmedlen förblir skyddade. Detta trots att det innebär ändring av befintliga gynnande förvaltningsbeslut.
I denna del berörs frågan om principen om gynnande besluts orubb- lighet eller andra förvaltningsrättsliga principer innebär något rätts- ligt hinder mot att låta åtagandet om de garanterade beloppen upp- höra vid en avveckling av traditionell försäkring. För att besvara frågan är det viktigt att värdera vilka egenskaper i den traditionella försäkringen som varit styrande för spararnas val.
I avsnitt 4.4.2 beskriver utredningen att det finns indikationer på att de starkaste drivkrafterna för att välja traditionell försäkring
221
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
är trygghet, följt av låg risk och därefter garanterade belopp. Dessa egenskaper har sannolikt i viss utsträckning alltså varit styrande för mångas val av traditionell försäkring som utbetalningsprodukt. En avveckling av traditionell försäkring som innebär en överföring av pensionsmedel till AP7 Såfa skulle leda till att pensionärerna får en i princip likvärdig produkt när det gäller trygghet och risktagande. Det som däremot inte byts ut mot något likvärdigt är åtagandet om de garanterade beloppen, som alltså inte finns i fondförsäkring.
Frågan är därför om åtagandet om garanterade belopp, som endast varit en komponent i den utbetalningsprodukt som beviljats pensionä- rerna i gynnande beslut, är av sådan karaktär att lagstiftaren rättsligt förbundit sig att aldrig låta det upphöra. Utredningen bedömer att så inte kan vara fallet. På denna punkt skiljer sig alltså åtagandet om att infria garanterade belopp från vad som gäller för intjänade pensions- medel, som ovan har bedömts vara skyddade även vid lagstiftning. Skälen för utredningens bedömning att åtagandet om garanterade belopp inte är skyddat är bland annat följande.
Det begränsade värdet av åtagandet om de garanterade beloppen beskrivs utförligt i kapitel 7, där utredningen drar slutsatsen att garan- tin har en begränsad ekonomisk nytta för pensionärerna och erbju- der en förespeglad trygghet samtidigt som det är mycket låg sanno- likhet att den någonsin skulle behöva infrias. Detta kan jämföras med pensionsmedlen, som omfattas av egendomsskyddet i grundlagen och som går att beräkna till ett konkret värde.
I samma kapitel anges att garantin, som den nu är konstruerad, på- verkar risknivån i den traditionella försäkringen på ett sådant sätt att den i förväntan får en lägre värdeutveckling, vilket i förlängningen också leder till att produkten blir svårare att styra mot målet för premiepensionssystemet. Det rör sig alltså om en komponent som bedöms ha låg eller oklar nytta och som därutöver framstår som kontra- produktiv i förhållande till det lagstadgade målet för premiepensions- systemet.
I avsnitt 7.2.4 beskrivs också de oklarheter och svagheter som finns med garantins rättsverkningar och hur den finansieras. Där förklaras hur de garanterade beloppen primärt verkar vara tänkta att täckas av resterande pensionärers överskottsmedel. Sett ur det perspektivet är en av de huvudsakliga effekterna av att låta garantin upphöra snarare att det delade, kollektiva ansvaret att finansiera varandras garanterade belopp upphör för pensionärerna vid en övergång till fondförsäkring.
222
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Med det synsättet är garantin alltså inte bara ett löfte om att du ska få vissa minimibelopp, utan den kan också medföra förpliktelser för dig att finansiera andras garanterade belopp. Det kan jämföras med pensionsmedlen som är ett individuellt intjänat tillgodohavande som pensionären ska få livsvarigt utbetalat.
Mot denna bakgrund och utifrån analysen i kapitel 7 finns det skäl att nyansera vad som egentligen går förlorat för den pensionär som vid en snabb avveckling skulle bli av med den traditionella försäkring- ens åtagande om garanterade belopp. Med hänsyn till den mycket låga sannolikheten för garantins infriande är frågan på sätt och vis teore- tisk. När det gäller förlusten av känslan av trygghet blir den närmast psykologisk. I vissa avseenden kan det tvärtom innebära en fördel för pensionären att inte ha kvar en komponent som i praktiken kan ha kontraproduktiv effekt för måluppfyllelsen. Liknande nyanser finns inte för pensionsmedlen som, utöver att de omfattas av egen- domsskyddet, baseras på individuellt intjänade avgifter och vid varje tidpunkt har ett värde som kan beräknas.
Sammantaget bedömer utredningen att det, till skillnad från vad som gäller för pensionsmedlen, skulle röra sig om begränsade och i delar oklara värden som går förlorade för den enskilda pensionären om åtagandet om garanterade belopp skulle upphöra. Utredningens slutsats är att lagstiftning som innebär att åtagandet upphör i rättsligt hänseende inte skulle strida mot de intressen som knyter an till prin- cipen om gynnande besluts orubblighet och andra konstitutionella principer med bäring på lagstiftningsprocessen. Detta rättsliga per- spektiv innebär att pensionärerna, så som skett vid tidigare föränd- ringar av utformningen av premiepensionssystemet, får finna sig i detta slags ändringar av försäkringsformen så länge deras intjänade pensionsmedel förblir skyddade mot ingrepp.
Utredningen bedömer alltså att de allmänna förvaltningsrättsliga principer som påverkar lagstiftarens handlingsutrymme inte innebär rättsliga hinder mot en avveckling där åtagandet om de garanterade beloppen också tas bort. Kärnan i denna rättsliga analys är att pensio- närernas intjänade medel är skyddade vid lagstiftning – men att för- säkringsformen i sig och de försäkringstekniska åtagandena i form av garanterade belopp inte är skyddade bara för att dessa möjligen varit en del av ett gynnande förvaltningsbeslut.
223
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
8.3.5Inga rättsliga hinder för en run-off
Utredningens bedömning
Det är möjligt att låta de pensionärer som har traditionell försäk- ring behålla den som en produkt under avveckling (en så kallad run-off).
Skälen för utredningens bedömning
Så här långt i avsnitt 8.3 har utredningen främst redogjort för de rätts- liga förutsättningarna för det alternativet som innebär en snabb av- veckling av den traditionella försäkringen.
Den andra lösningen, det vill säga det som ovan beskrivs som en långsam avveckling eller en run-off, är enligt utredningens bedöm- ning mindre komplicerad i rättsligt hänseende.
Utredningen har likväl övervägt om det finns några rättsliga hinder mot en run-off, det vill säga att göra den traditionella försäkringen till en stängd produkt under avveckling och som successivt blir mindre med tidens gång. Utredningen bedömer sammantaget att det inte finns rättsliga hinder mot en sådan lösning.
Skälet för denna slutsats är att de rättsliga frågeställningar som diskuterats i de tidigare avsnitten inte aktualiseras i samma utsträck- ning vid ett förslag som leder till en run-off. Detta eftersom förslaget innebär att aktuella pensionärer har kvar sina medel i traditionell för- säkring, varför frågan om deras egendomsskydd alls inte berörs. De behåller vidare samma försäkringsform, villkor och åtagandet om garanterade belopp. Att den traditionella försäkringen skulle bli en produkt under avveckling, det vill säga utan möjlighet till nyteck- ningar, leder sammantaget inte till några större förändringar ur ett rättsligt perspektiv för de pensionärer som redan har produkten.14 Av bland annat dessa skäl bedömer utredningen att det saknas rätts- liga hinder mot att avveckla traditionell försäkring genom en run- off. Se dock nästföljande avsnitt om att det skulle kunna anses nöd- vändigt att införa en flytträtt för pensionärerna.
14Se dock närmare om vissa konsekvenser som kan uppkomma i avsnitt 8.4.2 nedan.
224
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
8.3.6Inga rättsliga hinder mot att införa en flytträtt
Utredningens bedömning
Det är möjligt att införa en flytträtt i den traditionella försäkringen, vilket innebär att pensionärer som har traditionell försäkring kan begära utbetalning av premiepension i form av fondförsäkring.
Skälen för utredningens bedömning
I kapitlen 5 och 7 beskriver utredningen problematiken i att begäran om utbetalning av premiepension i form av traditionell försäkring är oåterkallelig. En del av problemet är att det leder till en omotive- rad inlåsningseffekt; väl där kan pensionären inte visa sitt missnöje med förvaltningen av medlen genom att lämna den traditionella för- säkringen. En annan del av problemet är att det kan anses strida mot den lagfästa principen om valfrihet att pensionärer som har begärt traditionell försäkring mister möjligheten att i fortsättningen påverka sin egen risknivå och göra egna placeringsval.
En fråga som utredningen analyserat är därför om det i rättsligt hänseende skulle vara möjligt att införa en så kallad flytträtt från tra- ditionell försäkring till fondförsäkring. Flytträtten skulle kunna ta bort eller åtminstone mildra de nämnda konsekvenserna avseende inlåsningseffekten och principen om valfrihet. Frågan om flytträtt aktualiseras i det alternativ som innebär att pensionärer med traditio- nell försäkring får ha kvar denna i en run-off.
Utredningen bedömer att det inte finns några rättsliga hinder mot att införa en sådan flytträtt. Det huvudsakliga skälet för detta är att en sådan flytträtt försätter pensionärerna i en bättre situation. Det är alltså inte tal om en ändring av gynnande förvaltningsbeslut till deras nackdel. Det bedöms inte heller i övrigt innebära något ingrepp i deras egendomsskydd eller strida mot några andra offentligrättsliga principer. Det kan tvärtom konstateras att en flytträtt vid en lång- sam avveckling kan betraktas som nödvändig för att ge den aktuella gruppen pensionärer möjlighet att påverka sin premiepension på det sätt som krävs enligt den lagstadgade principen om valfrihet. Det är därför utredningens uppfattning att – oavsett om lagstiftaren mot utredningens inrådan väljer att behålla den traditionella försäkringen
–en flytträtt för pensionärer som har den traditionella försäkringen
225
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
måste införas för att den lagstadgade principen om valfrihet inte ska fortsätta kränkas.15
Vidare kan utredningen konstatera att de ursprungliga skälen för att en begäran om övergång till traditionell försäkring skulle vara oåter- kallelig inte längre är aktuella. Av avsnitt 7.3.3 framgår att inskränk- ningen infördes för att motverka spekulationer på myndighetens bekostnad i känsliga marknadslägen. Eftersom utredningen föreslår att den traditionella försäkringen avvecklas kommer någon sådan spekulation inte längre vara möjlig. En pensionär med traditionell försäkring kommer nämligen bara ha två val, att behålla utbetalnings- produkten eller byta till fondförsäkring. Vid ett byte till fondförsäk- ring finns inte längre alternativet att välja den traditionella försäk- ringen kvar. Därmed finns heller ingen risk för upprepade taktiska byten i känsliga marknadslägen.
8.3.7Slutsatser om de rättsliga förutsättningarna
Ovan redogör utredningen för de rättsliga förutsättningarna för att genomföra lagstiftning enligt de två redovisade alternativen, det vill säga dels en snabb avveckling av premiepensionens traditionella för- säkring inklusive de garanterade beloppen, dels en långsam avveck- ling som innebär att pensionärer med traditionell försäkring får ha kvar denna i en run-off med införd flytträtt.
Utredningens slutsats är sammanfattningsvis att det inte finns några rättsliga hinder mot genomförandet av något av alternativen. Denna slutsats innebär att valet mellan de alternativa förslag som utredningen presenterar i första hand kommer att bero på övervä- ganden om vilket av förslagen som bedöms mest lämpligt. Lämplig- heten bedöms vidare utifrån andra och fler aspekter och hänsyn än strikt rättsliga. Dessa lämplighetsöverväganden redovisas i nästa avsnitt.
15Principen om valfrihet ska gälla för både sparare och pensionärer och det framgår inte någonstans att pensionärer som får premiepension i form av traditionell försäkring skulle vara undantagna från principens räckvidd, se prop. 2021/22:179 s. 36–37.
226
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
8.4Överväganden om lämpligheten av alternativen för avveckling
I föregående avsnitt bedömer utredningen att det inte finns rätts- liga hinder mot att genomföra något av de två alternativa förslagen för hanteringen av befintliga åtaganden när den traditionella försäk- ringen avvecklas.
I detta avsnitt berörs i stället frågan om det finns principiella eller andra skäl som talar för eller emot en sådan lagstiftning. Annorlunda uttryckt syftar avsnittet i huvudsak till att bedöma vilket av de två alternativen som är mer lämpligt och ändamålsenligt än det andra.
Idet följande redovisas vissa för- och nackdelar ur lämplighets- synpunkt med de två alternativen (snabb respektive långsam avveck- ling). Beskrivningen fokuserar på det som identifierats som särskilt viktiga för- och nackdelar och är därför inte nödvändigtvis en uttöm- mande redogörelse för samtliga de faktorer som utredningen beaktat. Därefter följer utredningens slutsatser om det alternativ som samman- taget bedöms vara mest lämpligt.
8.4.1Snabb avveckling för samtliga pensionärer
Fördelar med en snabb avveckling
Mer tydligt och ändamålsenligt
I kapitlen 5 och 7 drar utredningen slutsatsen att det endast bör finnas en statlig utbetalningsprodukt för premiepensionen samt att den tra- ditionella försäkringen ska sluta att erbjudas och avvecklas.
Alternativet med en snabb avveckling av den traditionella försäk- ringen leder, i linje med dessa slutsatser, till en omedelbar hantering av problem som annars kvarstår för en avgränsad grupp pensionärer och som därutöver delvis skjuts framåt i tiden.
Att samtliga sparare och pensionärer hamnar i ett och samma läge bedöms ge ett tydligare premiepensionssystem, som är enhetligt, enklare och mer överskådligt. Utredningen anser att detta utgör en fördel gentemot alternativet med en run-off som kräver att en undan- tagslösning etableras för en viss grupp pensionärer som särbehandlas under en lång tid framöver.
227
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
Utredningen anser vidare att den snabba avvecklingen på ett sätt är mer ändamålsenlig utifrån slutsatserna i kapitlen 5 och 7 eftersom hela den aktuella gruppen pensionärer får ta del av det som utredningen föreslår och förordar för övriga sparare och pensionärer. Det är enligt utredningens bedömning i viss mån otillfredsställande att å ena sidan förorda en viss utbetalningsprodukt med utgångspunkt i att den är bättre för pensionärerna, men att å andra sidan låta en avgränsad grupp av pensionärerna potentiellt gå miste om de fördelar som produkten väntas medföra för den stora majoriteten, ifall de själva inte nyttjar den införda flytträtten. Det gäller särskilt i och med att dessa pensionärer i scenariot har kvar en utbetalningsprodukt som utredningen i kapitel 7 beskriver som mer problematisk än önskvärd i premiepensionen.
Engångsinsats som löser problemen omedelbart
En snabb avveckling innebär vidare en omedelbar hantering av frågor och identifierade problem som annars, med en run-off, kommer att behöva hanteras i framtiden. Som framgår i avsnitt 8.4.2 nedan inne- bär den långsamma avvecklingen att flera av de grundläggande pro- blemen skjuts på framtiden och i vissa fall även successivt försvåras. Det skulle därför inom en mer eller mindre överskådlig framtid upp- stå ett behov av en slutlig avveckling av den traditionella försäkringen, även i scenariot att den görs om till en run-off.
Utifrån den problembilden anser utredningen att en snabb avveck- ling har den fördelen att samtliga identifierade problem tas om hand i ett och samma tag i stället för att spridas ut i tiden. Ur ett lagstift- nings- och effektivitetsperspektiv ger det en mer fördelaktig lösning. Det kan naturligtvis medföra andra betänkligheter att lagstiftaren omedelbart drar in den traditionella försäkringen för alla i den aktu- ella gruppen av pensionärer som var för sig har begärt och beviljats produkten. Det innebär enligt utredningens bedömning ändå sam- mantaget en förenklad hantering och att hela gruppen pensionärer med traditionell försäkring behandlas lika och i ett så tidigt skede som möjligt får ta del av den utbetalningsprodukt som utredningen förordar. På så vis undviks också den situationen med ökade förvalt- ningskostnader för en run-off och vissa av de särskilda svårigheter som förknippas med hanteringen av onoterade innehav med mera, se närmare om detta i avsnitt 8.4.2.
228
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Stordriftsfördelar och lägre kostnader
En annan fördel med en snabb avveckling är de stordriftsfördelar som uppnås genom att den statliga kapitalförvaltningen i premiepensionen samlas i en och samma produkt. Förslaget medför sannolikt vissa besparingar av administrativa kostnader på längre sikt i och med att Pensionsmyndighetens kapitalförvaltande verksamhet, möjligen med undantag för den tillfälliga förvaltningen av inbetalda premier, inte längre kommer att behövas. Vidare förväntas koncentrationen av för- valtningen till Sjunde AP-fonden kunna underlätta styrningen av pre- miepensionssystemet i dess helhet.
Ur den aktuella gruppen pensionärers perspektiv bör detta alter- nativ därtill, vid en jämförelse med en långsam avveckling, på sikt resultera i lägre kostnader. Detta kan dock också påverkas av andra faktorer, som till exempel de egna fondval som en enskild pensionär väljer att göra efter ikraftträdandet.
Snabbare renodling av myndigheternas roller
Pensionsmyndigheten har i rollen som försäkringsgivare ett helhets- ansvar för premiepensionssystemet. I kapitlen 3 och 7 redovisas bland annat myndighetens ansvar för premiepensionens valarkitektur och uppföljningen av målet för premiepensionssystemet. Tidigare i detta kapitel beskrivs också myndighetens ansvar för handläggningen av ärenden om premiepension. Den statliga kapitalförvaltningen av pre- miepensionsmedlen sköts däremot av både Sjunde AP-fonden och Pensionsmyndigheten, beroende på pensionärens val av utbetalnings- produkt.
En snabb avveckling av den traditionella försäkringen skulle få som logisk konsekvens att Pensionsmyndighetens roll som försäkrings- givare för premiepensionen och Sjunde AP-fondens roll som kapital- förvaltare för densamma renodlas på kort sikt. Dessutom kan det bidra till ett snabbt undanröjande av de intressekonflikter som finns i att Pensionsmyndigheten förväntas informera objektivt om och årligen utvärdera premiepensionssystemet, samtidigt som myndig- heten själv tillhandahåller en utbetalningsprodukt inom systemet, se vidare om intressekonflikterna i avsnitt 7.4.1.
Utredningen bedömer att denna renodling ger förutsättningar för ökad tydlighet och ett mer överskådligt premiepensionssystem,
229
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
vilket kan förenkla informationsgivningen och ge möjlighet till ökad kunskap och medvetenhet om premiepensionen. Utredningen anser också att det är en fördel att Sjunde AP-fonden och Pensionsmyndig- heten inte längre behöver ägna sig åt vad som måste beskrivas som konkurrerande verksamhet i två statliga utbetalningsprodukter med mer eller mindre likvärdigt utfall. Myndigheterna kan vid en snabb avveckling av den traditionella försäkringen i stället fortsätta att ut- veckla sina respektive ansvarsområden. Det ska samtidigt tilläggas att det ovanstående också förväntas ske vid en långsam avveckling, men att processen då tar väsentligt längre tid. I det scenariot kvarstår delar av den nämnda problematiken under tiden traditionell försäkring avvecklas.
Pensionärerna får en produkt som har de önskvärda egenskaperna
Utredningen konstaterar i avsnitt 7.3 att traditionell försäkring saknar egenskaper som utredningen anser är önskvärda för en utbetalnings- produkt i premiepensionen, samtidigt som det statliga förvalet AP7 Såfa, som redan finns, har de önskade egenskaperna och bedöms ha förutsättningar att ha dem även fortsättningsvis.
En fördel med en snabb avveckling är därmed att samtliga pensio- närer får del av en försäkringsform som har det som utredningen bedömt som önskvärda egenskaper för en utbetalningsprodukt i premiepensionen.
Det innebär därutöver att den aktuella gruppen pensionärer återfår möjligheten att påverka den egna risknivån och göra egna fondval. För pensionärer som har betraktat inlåsningseffekten i den traditio- nella försäkringen som ett problem skulle detta innebära en efterläng- tad förändring. För pensionärer som i stället har valt traditionell för- säkring i syfte att inte längre behöva engagera sig skulle det kunna upplevas som en nackdel att återigen ställas inför ett potentiellt val mellan förvalet och egna fondval. Oaktat de enskilda pensionärernas upplevelse konstaterar utredningen att den lagfästa principen om val- frihet innebär att pensionsspararna ska kunna påverka risknivå och placeringsinriktning för de egna medlen. Att den aktuella gruppen pensionärer återfår en sådan möjlighet vid en snabb avveckling är där- för i linje med den principen.
230
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Utredningen anser att dessa faktorer utgör viktiga fördelar med en snabb avveckling. Det innebär att pensionärerna försätts i en situation som är mer förenlig med det lagstadgade målet för premiepensionen. Den alternativa lösningen med en run-off med flytträtt innebär i stället en situation där pensionärerna i vart fall initialt har kvar en produkt som inte har samma önskvärda egenskaper och där principen om val- frihet inte uppfylls på samma sätt. Även med en flytträtt förutsätts nämligen i det scenariot att pensionärerna själva gör de val som krävs för att få del av den enligt utredningen bättre produkten och för att återfå möjligheten att påverka sin risknivå i linje med den lagfästa prin- cipen om valfrihet. Den lösningen kan ses som otillfredsställande med hänsyn till bland annat det som redovisas i avsnitt 4.4 om bristerna i kunskapen och medvetenheten om valet av utbetalningsprodukt i premiepensionen.
Staten tar sitt ansvar för socialförsäkringssystemet
Tidigare i kapitlet redogörs för innebörden av att premiepensionen är en socialförsäkringsförmån. Det medför bland annat ett tydligt ansvar för staten att säkerställa att systemet utformas så att det uppfyller syftet att bidra till ekonomisk trygghet för de försäkrade. I detta ingår att staten i första hand alltid ska värna spararens och pensio- närens ekonomiska intressen, se närmare i avsnitt 8.2.1.
Utredningen anser att en fördel med en snabb avveckling för samt- liga pensionärer är att staten tar sitt ansvar som försäkringsgivare för premiepensionen i syfte att värna de aktuella pensionärernas ekono- miska intressen. Även om genomförandet kan anses mer trubbigt och paternalistiskt så uppnås målen med reformen omedelbart för samt- liga pensionärer. Till grund för bedömningen att detta utgör en för- del ligger de slutsatser som utredningen dragit i tidigare kapitel, bland annat om att den traditionella försäkringen är mer problematisk än önskvärd och att AP7 Såfa har de önskvärda egenskaperna samt bättre förutsättningar att uppfylla det lagfästa målet för premiepensionen. Till detta kommer att pensionärerna återfår möjligheten att styra sin risknivå och sina placeringsval. Utredningens bedömning är att en överföring av medel från traditionell försäkring till fondförsäkring är i den enskilda pensionärens intresse, varför det framstår som an- svarsfullt att också föreslå en sådan överföring för samtliga pensio-
231
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
närer, utan dröjsmål och utan att överlämna beslutet till pensionä- rerna själva.
Nackdelar med en snabb avveckling
Det är trots allt problematiskt att ändra gynnande förvaltningsbeslut
En snabb avveckling av den traditionella försäkringen riskerar att be- traktas som ett brutet statligt löfte till de cirka 400 000 pensionärer som begärt och beviljats utbetalningsprodukten genom gynnande för- valtningsbeslut från Pensionsmyndigheten. Detta potentiella löftes- brott kan gestalta sig på i huvudsak två sätt.
Det gäller för det första den övergripande omständigheten att ut- betalningsprodukten byts ut, trots att de aktuella pensionärerna kan ha utgått från att de gjort ett definitivt och livsvarigt val av utbetal- ningsprodukt för premiepensionen. Lämpligheten att i en sådan situa- tion genomföra förändringen på detta sätt kan ifrågasättas utifrån de värden som knyter an till principen om gynnande besluts orubblighet, bland annat avseende förutsebarhet och hänsynen till enskilda som förlitat sig på att beslut av myndigheter gäller tills vidare och rättat sig efter detta. Lämpligheten kan vidare ifrågasättas mot bakgrund av den i någon mening stötande kontrasten i att staten ensidigt väljer att ändra befintliga beslut medan pensionärerna under hela perioden med traditionell försäkring saknat möjligheten att göra motsvarande ändring på grund av försäkringens inlåsningseffekt. Samtidigt har ut- redningen i avsnitt 4.4 ovan redogjort för undersökningar som visar att valet av traditionell försäkring i hög utsträckning är omedvetet. Det går därför att hävda att en snabb avveckling av traditionell försäk- ring trots allt inte innebär ett lika allvarligt ingrepp för de aktuella pensionärerna, eftersom de i många fall inte själva vet eller minns vad de har valt för produkt. Utredningen anser dock att denna omedveten- het inte kan utgöra ett skäl för att förringa betydelsen av gynnande förvaltningsbeslut. Sådana beslut måste enligt utredningens bedöm- ning skyddas genom principen om gynnande besluts orubblighet, obe- roende av den kunskapsnivå eller medvetenhet som legat till grund för valet av utbetalningsprodukt och därmed beslutens tillkomst.
Alldeles oavsett förslagens positiva och negativa konsekvenser i övrigt anser utredningen att det vore särskilt känsligt att gå vidare med ett förslag som innebär att befintliga gynnande beslut rivs upp
232
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
för denna grupp pensionärer. Medborgarna bör i allmänhet kunna utgå från att lagstiftaren fäster avgörande vikt vid värden som förut- sebarhet och gynnande besluts orubblighet i lagstiftningsprocesser. Utan sådana hänsyn finns risk för att tilliten till rättsstaten försvagas. Trots att det alltså bedöms finnas rättsliga förutsättningar för förslaget anser utredningen att det bör krävas mycket tungt vägande skäl som talar för lämpligheten och nödvändigheten i förslaget, eftersom det innebär en ändring av många befintliga gynnande förvaltningsbeslut.
Det gäller för det andra den specifika omständigheten att en snabb avveckling innebär att åtagandet om garanterade belopp upphör att gälla i samband med ikraftträdandet. Betydelsen och signalvärdet av denna åtgärd bör inte underskattas, inte minst för de pensionärer som valt traditionell försäkring på basis av den erbjudna så kallade garantin. I avsnitt 7.2.4 beskriver utredningen de oklarheter som finns om de garanterade beloppen, deras finansiering samt hur de ska kvalificeras rättsligt. Som utredningen där redovisat kan det med fog ifrågasättas om det alls rör sig om formella garantiåtaganden från statens sida.
Denna rättsliga bedömning förändrar dock inte det faktum att många pensionärer som valt traditionell försäkring upplever sig ha fått en form av garanti, även om den i realiteten är ett slags chimär eller har ett begränsat och oklart värde.16 Det finns alltså en risk för ett betydande mått av besvikelse och en känsla av svek såvida åtagandet om de garan- terade beloppens infriande tas bort för cirka 400 000 pensionärer.
Som utredningen beskrivit i avsnitt 7.2.4 är förekomsten av garan- terade belopp inte en önskvärd egenskap för en statlig utbetalnings- produkt för premiepension. Garantin är omgärdad av oklarheter rörande dess finansiering och innebörd. Det har sannolikt inte stått klart för pensionärer som väljer traditionell försäkring att deras över- skott kan komma att finansiera andra pensionärers garanterade belopp. Det har med ännu större sannolikhet inte heller stått klart för pen- sionärer med fondförsäkring att det finns en risk att deras medel i
16Alldeles oavsett de garanterade beloppens egentliga rättsliga innebörd är det svårt att komma ifrån den omständigheten att staten utlovat ”garanterade” belopp vilket – rätt eller fel – kan föra tankarna till ett sedvanligt garantiåtagande. Staten har härigenom redan från början satt sig i en problematisk sits där pensionärer utlovats något (garanterade belopp) som för tan- karna till något (garanti) som inte motsvarar det som levererats (försäkringstekniskt åtagande). Om den traditionella försäkringen avvecklas framstår det som oundvikligt att även de garante- rade beloppen i något skede, omedelbart eller efter en längre tid med run-off, kommer att behöva avskaffas. Det kommer då att vara nödvändigt att ta den påföljande debatten om vad staten lovat och sedermera dragit in.
233
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
slutändan tas i anspråk genom avgiftsuttag för att infria åtaganden om garanterade belopp inom en annan försäkringsform.
Utredningen bedömer sammantaget att risken för att en snabb av- veckling betraktas som ett brutet löfte till pensionärerna är en tydlig nackdel med alternativet. Denna nackdel mildras något av att den snabba avvecklingen samtidigt rättar till och undanröjer de oklarheter och rättsliga frågetecken som funnits på grund av åtagandet om de garanterade beloppen. Premiepensionssystemet blir därigenom mer begripligt och enklare utan att det kvarstår några oklara och delvis vilseledande inslag.
Mer arbete för att hantera vissa av tillgångarna
En snabb avveckling skulle innebära att tillgångarna i den traditionella försäkringen behöver föras över till fondförsäkring. De närmare detal- jerna om hur detta kan genomföras redovisas i avsnitt 8.6 nedan. För- farandet kan innebära vissa praktiska problem avseende hanteringen av tillgångarna, bland annat när det gäller värderingar och eventuell avyttring av vissa tillgångar samt vad som ska ske med onoterade inne- hav i den traditionella försäkringen. Vid ett scenario där det behöver ske avyttringar under mindre kontrollerade former uppstår vidare risker för kapitalförstöring.
Påtvingad lösning i stället för eget val
Ovan beskrivs att en fördel med en snabb avveckling för samtliga pen- sionärer är att staten tar ett tydligt ansvar som försäkringsgivare för premiepensionen i syfte att värna de aktuella pensionärernas ekono- miska intressen, i stället för att överlåta det ansvaret på pensionärerna själva vid en långsam avveckling. Detta gäller inte minst mot bakgrund av utredningens slutsatser om vad en statlig utbetalningsprodukt för premiepensionen bör ha för egenskaper och jämförelsen mellan de två produkterna. Fördelen blir tydligare i ljuset av de svårigheter som finns för enskilda att göra medvetna och upplysta val i premiepen- sionen, se närmare om detta i avsnitt 4.4.
Det som är en fördel i ett visst avseende kan dock med ett annat perspektiv i stället vara en nackdel. I slutändan innebär alternativet med en snabb avveckling nämligen en påtvingad lösning jämfört med
234
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
den långsamma avvecklingen som ger varje enskild pensionär en möj- lighet att välja mellan att ha kvar den traditionella försäkringen eller flytta sina pensionsmedel till fondförsäkring. Det finns förvisso skäl som talar för att en sådan påtvingad lösning är en bättre lösning som ger större nytta för pensionärskollektivet i stort, se fördelarna ovan och beskrivningen av nackdelar i avsnitt 8.4.2 nedan. Samtidigt finns det skäl för att se den påtvingade lösningen som en nackdel ur den enskilde pensionärens perspektiv under förutsättning att hen har till- räcklig kunskap för att, med en införd flytträtt, göra ett eget ställnings- tagande mellan produkterna.
8.4.2Långsam avveckling med flytträtt
Fördelar med en långsam avveckling
En försiktighetsprincip tillämpas i statens maktutövning
Utredningen anser att den huvudsakliga fördelen med alternativet med en långsam avveckling är att det innebär ett mindre ingripande och mindre kontroversiellt förslag. Som utredningen beskrivit tidi- gare i avsnittet aktualiserar förslaget alls inte frågor om retroaktivitet, skyddad egendom eller ändring av gynnande förvaltningsbeslut. Sam- mantaget framstår alternativet med en långsam avveckling som ett uttryck för en rimlig och önskvärd försiktighetsprincip i den statliga maktutövningen och ett val av det minsta möjliga ingreppet i aktuella pensionärers situation och befintliga rättsförhållanden. Lägg därtill att åtagandet om de garanterade beloppen, oberoende av frågan om deras värde eller betydelse, kvarstår i oförändrad form.
Den aktuella gruppen pensionärer har redan en gång i tiden begärt en övergång till traditionell försäkring. I samband därmed har deras andelar i fondförsäkring avyttrats och förts till den traditionella för- säkringen. Det finns enligt utredningen ett särskilt värde i att staten så långt som möjligt tar hänsyn till det ställningstagande som pensio- närerna har gjort i förväntan om att det är ett val som ska gälla livet ut. Ett påtvingat byte av utbetalningsprodukt i detta senare skede skulle innebära ett slags bortseende från långsiktigheten i pensionä- rernas tidigare ställningstagande.
Utredningen bedömer således att en viktig fördel med en långsam avveckling är att staten agerar utifrån en försiktighetsprincip och tar
235
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
hänsyn till pensionärernas tidigare val. Med det synsättet är det också en fördel att frågan om ett eventuellt byte av utbetalningsprodukt överlämnas till pensionärerna själva.
I andan av allmänna förvaltningsrättsliga principer
Utöver det som framgår under föregående rubrik bör särskilt lyftas fram att en långsam avveckling säkerställer förenlighet med sådana förvaltningsrättsliga principer som påverkar lagstiftningsarbetet. Med detta syftar utredningen främst på principen om gynnande besluts orubblighet, som beskrivits mer utförligt tidigare i kapitlet. Den lång- samma avvecklingen tar alltså stor hänsyn till de cirka 400 000 pen- sionärernas tidigare val (och gynnande beslut) om utbetalning av premiepension i form av traditionell försäkring. Utredningen bedö- mer att detta utgör en väsentlig fördel med alternativet med en lång- sam avveckling.
Enklare och mer flexibel lösning för berörda
En viktig fördel med den långsamma avvecklingen är att den i stor utsträckning innebär en enklare lösning för berörda myndigheter och enskilda.
För myndigheterna innebär lösningen att de, åtminstone för en tid framöver, kan fortsätta att administrera och hantera den traditio- nella försäkringen mer eller mindre enligt gällande rutiner (se dock vidare nedan om den komplexitet som flytträtten kan medföra för förvaltningen). För Pensionsmyndigheten kan det därför innebära en fördel att den traditionella försäkringen avvecklas under mer lång- siktiga former. Så även för Sjunde AP-fonden som inte till följd av förslaget behöver konsolidera de egna tillgångarna med tillgångarna i den traditionella försäkringen.
Den långsamma avvecklingen har därtill fördelen att vara tillräck- ligt flexibel för att kunna tillgodose viljan hos pensionärer med vari- erande intressen och drivkrafter.
För den pensionär som betraktat inlåsningen i den traditionella försäkringen som en nackdel erbjuder den införda flytträtten en möj- lighet att åter påverka sin risknivå och placeringsinriktning, i linje med principen om valfrihet. Detsamma gäller för den pensionär som
236
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
är missnöjd med förvaltningen av den traditionella försäkringen och vill föra över sina pensionsmedel till fondförsäkring. För den pensio- när som i sin tur sett ett värde i en upplevd trygghet eller i att åtagandet om garanterade belopp existerar finns fortsatt möjligheten att behålla dessa utan att behöva vidta någon åtgärd. I sådant fall kan den aktu- ella pensionären helt sonika bortse från förändringen och i stället stå kvar vid det ställningstagande hen tidigare gjort.
Den långsamma avvecklingen är alltså inte bara mindre ingripande utan möjliggör också olika utfall utifrån pensionärens individuella intressen. Utredningen bedömer att detta åtminstone på kort sikt utgör en fördel för enskilda pensionärer.
Flytträtt fungerar som en hybridlösning
Under föregående rubrik anges hur en flytträtt kan bidra till att till- godose enskilda – och varierande – intressen hos pensionärerna. Ytter- ligare en fördel med den föreslagna flytträtten är att den fungerar som en slags mellanväg eller hybridlösning som förmildrar vissa av de identifierade problemen med den traditionella försäkringen samt problemen med dess avskaffande.
I kapitel 5–7 drar utredningen slutsatser om att den traditionella försäkringen saknar flera önskvärda egenskaper för en statlig utbetal- ningsprodukt för premiepension. I kapitel 7 beskrivs den traditionella försäkringen som mer problematisk än önskvärd. Utredningen ser därför en konfliktsituation i den omständigheten att pensionärerna har fått traditionell försäkring genom gynnande förvaltningsbeslut som inte utan vidare bör ändras till deras nackdel, samtidigt som den traditionella försäkringen bedöms vara oförenlig med det lagfästa målet för premiepensionen och principen om valfrihet. Annorlunda uttryckt finns ett dilemma i att pensionärerna har en bristfällig pro- dukt som bör avskaffas, men där själva avskaffandet är olämpligt ut- ifrån förvaltningsrättsliga principer.
I denna konflikt mellan två svårförenliga intressen erbjuder den föreslagna flytträtten på flera sätt en hybridlösning. Flytträtten ger i praktiken en väg ut ur den traditionella försäkringen och tar bort dess inlåsningseffekt. Även om den traditionella försäkringen är kvar som run-off gör flytträtten alltså att ingen pensionär tvingas ha kvar det som av utredningen beskrivits som en bristfällig produkt. Den
237
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
pensionär som vill ha en annan utbetalningsprodukt kan därför utöva sin flytträtt och få sina pensionsmedel överförda till fondförsäkring. Det innebär samtidigt att lagstiftaren inte behöver ändra på gynnande förvaltningsbeslut till nackdel för den aktuella gruppen om cirka 400 000 pensionärer.
Utifrån ovanstående aspekter erbjuder flytträtten en attraktiv mellanväg som samtidigt tillgodoser flera skyddsvärda intressen. Det skulle också kunna beskrivas som en kompromisslösning.
Flytträttens funktion utgör sammantaget en betydande fördel med alternativet med en långsam avveckling. Det ställer samtidigt höga krav på den informationsgivning som behöver ske från Pen- sionsmyndigheten till den aktuella gruppen pensionärer.
Nackdelar med en långsam avveckling
Avveckling under lång tid och med kostnader
En nackdel med en långsam avveckling av premiepensionens traditio- nella försäkring är att den faktiska slutpunkten för avvecklingen sanno- likt hamnar decennier framåt i tiden. Under den perioden kommer det förvaltade kapitalet och antalet pensionärer i den traditionella för- säkringen successivt att minska. Samtidigt kommer kraven på bibe- hållen kompetens i kapitalförvaltning och i den organisation som krävs för att hantera utbetalningsprodukten sannolikt förbli mer eller mindre desamma, eller till och med på sikt bli större i och med den ökade komplexiteten som kan följa av flytträtten och att produkten är under avveckling.
Utredningen bedömer att kostnaderna för produkten i relation till antalet försäkrade på lång sikt förväntas öka när antalet försäkrade minskar. Kostnaderna kan alltså på sikt komma att öka successivt för varje försäkrad. De riskerar vidare att intensifieras om det med tiden skulle uppstå behov av exempelvis byte av it-system för den traditionella försäkringen. En nackdel med den långsamma avveck- lingen är därför att kostnaderna förväntas öka på lång sikt. Detta kommer att få störst konsekvenser för de pensionärer som fortfarande har kvar den traditionella försäkringen vid den tidpunkten, alltså i hög utsträckning de i dagsläget yngsta pensionärerna.
238
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Skjuter upp och förvärrar vissa problem
Under föregående rubrik beskrivs hur den långsamma avvecklingen på lång sikt förväntas medföra ökade kostnader för de pensionärer som har kvar den traditionella försäkringen.
Den nackdelen kan, för de pensionärerna, anses förvärras av att den traditionella försäkringen ändå oundvikligen kommer att behöva avvecklas slutligt i framtiden. Vid den tidpunkten kommer sannolikt befintliga gynnande förvaltningsbeslut att behöva ändras till nackdel för de pensionärer som fortfarande har kvar utbetalningsprodukten. Vid den tidpunkten kommer även åtagandet om garanterade belopp troligen behöva upphöra för de pensionärer som fortfarande har kvar produkten. Allt detta kan illustreras med ett exempel där en enskild pensionär dels har kvar traditionell försäkring i ett antal år med suc- cessivt ökande avgifter, dels i slutändan ändå påtvingas en ändring av ett befintligt gynnande beslut till nackdel för pensionären i fråga, genom att dennes medel överförs från traditionell försäkring till fond- försäkring. Konsekvenserna av detta scenario kan betraktas utifrån i vart fall två olika synsätt.
Det ena synsättet innebär att den långsamma avvecklingen endast skjuter upp och förvärrar problemen. Med det synsättet innebär den långsamma avvecklingen, som i exemplet, att en enskild pensionär drabbas av konsekvenser i två steg: först de med tiden ökande kost- naderna och sedan ändringen av det gynnande beslutet. Med det per- spektivet innebär den långsamma avvecklingen en nackdel jämfört med vad som gäller vid en snabb avveckling.
Det andra synsättet tar i stället fasta på den omständigheten att tiden kommer att ha sin gång. När det i framtiden bedöms finnas ett behov av att slutligt avveckla den traditionella försäkringen kom- mer antalet pensionärer i densamma sannolikt ha sjunkit drastiskt jämfört med dagens antal.17 Med det synsättet innebär en långsam avveckling att endast en bråkdel av pensionärerna kommer att hamna i det läget som beskrivs ovan med konsekvenser i två steg.
Utredningen anser trots detta att det finns visst fog för synpunk- ten att en långsam avveckling skjuter upp och i delar förvärrar vissa
17Här kan en jämförelse göras med avvecklingen av den frivilliga pensionsförsäkringen. För- säkringen gjordes om till en run-off på 1980-talet med ett försäkringsbestånd om cirka 60 000 försäkrade. När Pensionsmyndigheten i april 2026 hemställde om en slutlig avveckling av för- säkringen bestod försäkringsbeståndet endast av cirka 2 000 försäkrade, se Pensionsmyndig- heten, Hemställan om att den frivilliga pensionsförsäkringen hos Pensionsmyndigheten ska av- vecklas, VER 2025-455, 2026-04-22, s. 4.
239
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
av de problem som finns med den traditionella försäkringen. Det bör enligt utredningen ses som en nackdel med den långsamma av- vecklingen. Det kan dock samtidigt hävdas att hanteringen av pro- blemen behöver skjutas upp om utredningen bedömer att det i dags- läget saknas tillräckligt tungt vägande skäl för att motivera en snabb avveckling.
Flytträtt innebär risker vid run-off
Ovan har förslaget om en införd flytträtt beskrivits som en tydlig för- del med den långsamma avvecklingen.18 Det gäller framför allt ur den enskilda pensionärens perspektiv och på kort sikt.
På längre sikt bedömer utredningen att en produkt under avveck- ling med en flytträtt i stället kan medföra vissa utökade risker som bland annat ställer högre krav på Pensionsmyndighetens förmåga att hantera aktuariella och försäkringstekniska frågor i förvaltningen. Ris- kerna kan delas upp i åtminstone tre kategorier.
Det gäller för det första de problem som kan förväntas uppstå i Pensionsmyndighetens förvaltning. Myndigheten behöver inom ramen för en långsam avveckling ta höjd för att pensionärer succes- sivt kan komma att begära överföring av medel till fondförsäkring. Det kommer att kräva en annan likviditetsberedskap och planering, samt prognoser om flyttflöden från den traditionella försäkringen. Det innebär också en risk för att produktens riskprofil förändras om många pensionärer lämnar.
Det gäller för det andra de problem som uppstår för pensionärer som har kvar den traditionella försäkringen. De medel som överförs till fondförsäkring behöver rimligen tas från den likvida delen av port- följen i traditionell försäkring. Samtidigt finns en illikvid tillgång i form av innehavet i det onoterade fastighetsbolaget Heimstaden Bostad AB som förefaller vara mycket svår att avyttra. Det innehavet förväntas också i takt med avvecklingen och med tiden utvecklas till en allt större andel av den kvarvarande portföljen i traditionell försäk- ring. Det kan i framtiden dels påverka likviditeten i den traditionella försäkringen, dels strida mot placeringspolicyn för den traditionella
18Flytträtten kan också ses som en förutsättning för den långsamma avvecklingen eftersom utredningen anser att det även vid en run-off måste finnas en möjlighet för pensionsspararna att påverka risknivå och placeringsinriktning på det sätt som krävs enligt den lagstadgade prin- cipen om valfrihet, se 64 kap. 2 b § socialförsäkringsbalken.
240
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
försäkringen. Sammantaget finns en risk för en snedfördelning och förändrad risknivå som i huvudsak blir en konsekvens av den införda flytträtten. Konsekvenserna riskerar att leda till att den traditionella försäkringen i förlängningen blir en avsevärt sämre produkt med lägre förväntad avkastning, vilket i första hand drabbar de pensionärer som stannar kvar medan andra pensionärer nyttjar sin flytträtt.
Det gäller för det tredje de svårigheter som kan uppstå för Pen- sionsmyndigheten i informationsgivningen till pensionärerna. Svårig- heterna kan illustreras genom ett hypotetiskt scenario med en lång och omfattande negativ marknadsutveckling som leder till sådana underskott som innebär att vissa pensionärers garanterade belopp behöver infrias av myndigheten. Med en flytträtt kan detta medföra en situation som innebär att det för de andra pensionärerna som ännu har överskottsmedel är mer fördelaktigt att begära en övergång till fondförsäkring för att undvika att behöva vara med och finansiera infriandet av andra pensionärers garanterade belopp. I det scenariot kan det förväntas vara svårt för Pensionsmyndigheten att lämna in- formation till pensionärerna och hjälpa dem att tillvarata sina intres- sen på ett sätt som inte gynnar en grupp av pensionärer på bekostnad av en annan. Flytträtten kan på det sättet, vid ett sådant hypotetiskt scenario, riskera att sätta den grundläggande riskdelningen i traditio- nell försäkring ur spel, och ställa grupper av pensionärer inom för- säkringen mot varandra.
Utredningen bedömer alltså att en flytträtt på längre sikt kan leda till en ökad komplexitet i förvaltningen av traditionell försäkring, vilket sannolikt innebär nya problem för Pensionsmyndigheten. Detta ut- gör en nackdel med alternativet med en långsam avveckling. Proble- matiken bedöms samtidigt kunna förmildras genom att produkten avvecklas slutligt efter hemställan från Pensionsmyndigheten (se närmare om detta i avsnitt 8.6 nedan) innan situationen blir så all- varlig som beskrivs i styckena ovan.
241
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
8.4.3Sammanfattande bedömning
Utredningens bedömning
En långsam avveckling (run-off med flytträtt) av den traditionella försäkringen utgör en lämpligare och mer ändamålsenlig hantering för de pensionärer som redan har traditionell försäkring, jämfört med en snabb avveckling.
Skälen för utredningens bedömning
Utifrån de överväganden som redovisas ovan föreslår utredningen att regeringen i första hand ska gå vidare med alternativet som inne- bär en långsam avveckling av den traditionella försäkringen (det vill säga en run-off med införd flytträtt).
Det huvudsakliga skälet till att utredningen förordar den lång- samma avvecklingen är det som redovisas ovan om förenligheten med allmänna förvaltningsrättsliga principer. Utredningen bedömer att det saknas tillräckligt tungt vägande skäl som talar för lämplig- heten och nödvändigheten i att genomföra en snabb avveckling av den traditionella försäkringen för samtliga pensionärer. Det ska beto- nas att det finns goda skäl som talar för en sådan avveckling, men skälen är enligt utredningen inte tillräckligt tungt vägande. Att de inte är tillräckligt tungt vägande beror i hög grad på att utredningen lägger särskild vikt vid att det offentligrättsliga regelverket bör vara förut- sebart och att enskilda måste kunna lita på de utfästelser det allmänna har gjort. Lagstiftaren gör klokt i att tillämpa en försiktighetsprincip när det kommer till att dra in eller ändra beslut som enskilda har rättat sig efter. På så vis kan ett högt förtroende till rättsstaten och de allmänna institutionerna bibehållas.
Det bedöms därför vara förenat med särskilda risker att föreslå att ändra utbetalningsprodukt för cirka 400 000 pensionärer. Skälen som talar för lämpligheten i och nödvändigheten av en snabb avveck- ling kommer att successivt bli starkare i framtiden. Vid någon tidpunkt behöver en sådan avveckling ske även om den ligger längre fram i tiden. Utredningen lämnar därför redan nu alternativa författningsförslag.
Sammantaget föreslår utredningen alltså att den traditionella för- säkringen i premiepensionen ska avvecklas genom att den slutar att erbjudas för nyteckning och att den för befintliga pensionärer görs
242
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
om till en produkt under avveckling (run-off) med en införd flytträtt till fondförsäkring. I de följande avsnitten redogör utredningen för hur denna avveckling ska genomföras.
8.5Möjligheten att välja utbetalning i form av traditionell försäkring ska tas bort
Utredningens förslag
Det ska inte längre vara möjligt att välja att ta ut premiepension i form av traditionell försäkring.
Pensionsmyndigheten ska med anledning av detta genomföra nödvändiga förändringar och justeringar i premiepensionssyste- mets valarkitektur.
Skälen för utredningens förslag
Bestämmelser om utbetalning av premiepension i form av traditionell försäkring finns bland annat i 64 kap. 11–14 och 18 §§ socialförsäk- ringsbalken. I bestämmelserna redogörs för huvuddragen i den tradi- tionella försäkringen, däribland att pensionsspararen kan begära uttag av sin premiepension i form av traditionell försäkring samt det närmare tillvägagångssättet för en övergång till en sådan försäkringsform.
Utredningen föreslår att det inte längre ska vara möjligt att välja att ta ut premiepension i form av traditionell försäkring. Skälen för detta redovisas i kapitel 7. Mot bakgrund av utredningens förslag be- höver bestämmelserna i 64 kap. socialförsäkringsbalken och i övriga tillämpliga lagar och förordningar på området ändras och i vissa fall upphävas.
De föreslagna ändringarna behöver därutöver få genomslag i ut- formningen av premiepensionssystemets valarkitektur. Det kan till exempel handla om att Pensionsmyndigheten ska uppdatera den in- formation som lämnas i samband med ansökan om utbetalning av premiepension och den övriga information som myndigheten lämnar till allmänheten. Eftersom det är Pensionsmyndigheten som tillhanda- håller valarkitekturen ankommer det på den myndigheten att vidta
243
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
lämpliga åtgärder i denna mot bakgrund av avvecklingen av den tra- ditionella försäkringen.
8.6Pensionärer som har traditionell försäkring
Tidigare i kapitlet redovisas utredningens två alternativa lösningar för hur avvecklingen av den traditionella försäkringen kan gå till. Analysen av dessa alternativ utgår i huvudsak från konsekvenserna för den grupp pensionärer som redan har traditionell försäkring.
I avsnitt 8.3 görs bedömningen att båda alternativen för avveck- ling är möjliga att genomföra ur ett strikt rättsligt perspektiv. I av- snitt 8.4 bedömer utredningen lämpligheten i de två alternativen. Slut- satsen är där att det finns för- och nackdelar med båda alternativen, men vid en sammantagen bedömning förordar utredningen det alter- nativ som innebär en långsam avveckling av den traditionella försäk- ringen (en run-off med införd flytträtt).
Utifrån de överväganden som görs i de nämnda avsnitten lämnar utredningen här ett förslag till hantering av den aktuella gruppen pen- sionärer och deras pensionsmedel. Utredningen lämnar samtidigt alter- nativa författningsförslag och redogör även i korthet för genomföran- det av den andra lösningen, ifall det i den fortsatta beredningen skulle göras en annorlunda bedömning.
8.6.1Den traditionella försäkringen blir en
produkt under avveckling (run-off med flytträtt)
Utredningens förslag
De pensionärer som tar ut sin premiepension i form av traditio- nell försäkring ska, åtminstone initialt, ha kvar traditionell för- säkring som en produkt under avveckling (run-off).
Det införs en möjlighet för pensionärer med traditionell för- säkring att begära en övergång och överföring av pensionsmedel till fondförsäkring (så kallad flytträtt).
Pensionsmyndigheten ska med anledning av förslagen genom- föra nödvändiga förändringar i den traditionella försäkringen samt lämna tydlig information om ändringarna till den berörda gruppen pensionärer.
244
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Pensionsmyndigheten ges i uppdrag att, i samband med den årliga utvärderingen av premiepensionssystemet, även följa upp och utvärdera lämpligheten i att ha kvar den traditionella försäk- ringen som en produkt under avveckling. Utvärderingen ska år- ligen redovisas till regeringen. Pensionsmyndigheten ska, så snart behov av en slutlig avveckling av traditionell försäkring har iden- tifierats, göra en hemställan om detta till regeringen.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska ha möjlighet att meddela närmare föreskrifter om avvecklingen. Pensionsmyndigheten ska under avvecklingen ha möjlighet
att placera medel i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden.
Skälen för utredningens förslag
Traditionell försäkring görs om till en run-off
I ljuset av den rättsliga analysen i avsnitt 8.3 och de lämplighetsöver- väganden som görs i avsnitt 8.4 föreslår utredningen att pensionärer med traditionell försäkring fortsatt ska ha kvar denna som en produkt under avveckling. Utredningen föreslår alltså den lösning som ovan benämns som en långsam avveckling eller run-off. Det innebär att Pensionsmyndigheten förblir kapitalförvaltare för den traditionella försäkringen (se vidare om detta i kapitel 9) och att befintliga till- gångar i vart fall initialt stannar kvar där.
Det ankommer på Pensionsmyndigheten som försäkringsgivare och kapitalförvaltare för den traditionella försäkringen att vidta de åtgärder som behövs för att anpassa utbetalningsprodukten efter de föreslagna ändringarna. Detta inkluderar det eventuella behovet av ändringar i styrdokument och riktlinjer för premiepensionen.
Utredningen är medveten om att den traditionella försäkringen på grund av de föreslagna ändringarna kan bli mer komplicerad för Pensionsmyndigheten att styra och förvalta. Det är naturligt i en situa- tion där nyteckningar inte längre tillåts ske och där både kapital och antalet pensionärer förväntas minska successivt. Det kommer också krävas en beredskap att på begäran av enskilda pensionärer avyttra tillgångar och föra över medel till fondförsäkring. Allt detta kan leda till viss ytterligare komplexitet i försäkringsrelaterade och aktuariella frågor för myndigheten. Mot den bakgrunden är det viktigt att Pen- sionsmyndigheten inför ett ikraftträdande av förslagen etablerar nya
245
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
rutiner och anpassar befintliga rutiner för att kunna genomföra änd- ringarna på ett säkert sätt.
Förslaget berör alltså de pensionärer som har den traditionella för- säkringen vid ikraftträdandet. En begäran om övergång till traditionell försäkring ska alltså ha inkommit och beviljats före ikraftträdandet, för att pensionären ska omfattas av förslaget. I praktiken innebär detta att begäran om uttag av premiepension i form av traditionell försäkring måste ha inkommit en viss tid innan ikraftträdandet. Det ankommer på Pensionsmyndigheten att tydligt informera om när begäran senast måste ha kommit in för att hinna hanteras i tid inför det att försäkringen stängs för nyteckning. Om en pensionssparares begäran om uttag av premiepension i form av traditionell försäkring inte hinner beviljas innan ikraftträdandet kommer uttaget av premie- pension i stället att ske genom fondförsäkring.
Det införs en flytträtt från traditionell försäkring till fondförsäkring
Utredningen föreslår att det i samband med ikraftträdandet av den långsamma avvecklingen ska bli möjligt för enskilda pensionärer som har den traditionella försäkringen att begära en överföring av deras pensionsmedel till fondförsäkring (flytträtt).
I samband med begäran om flytt ska det finnas en möjlighet för de pensionärer som vill att, i linje med den lagstadgade principen om valfrihet, göra egna fondval på det upphandlade fondtorget. Över- föring till AP7 Såfa ska dock vara förvalet för pensionärer som inte vill göra sådana egna val.
Utredningen har i denna del övervägt om det av bland annat prak- tiska skäl vore mer lämpligt att föreslå att överföringarna i ett initialt skede alltid ska ske till AP7 Såfa, och att pensionärerna först därefter ges möjligheten att göra egna fondval. Utredningen bedömer dock sammantaget att en sådan lösning skulle innebära ett omotiverat av- steg från principen om valfrihet.
En enskilds begäran om överföring av pensionsmedel från den tra- ditionella försäkringen till fondförsäkring ska handläggas som ett ärende om premiepension enligt de förfaranderegler och principer som bland annat beskrivs i avsnitt 8.2.2 ovan. Begäran leder i regel också till ett beslut. Detta kräver i sin tur att Pensionsmyndigheten
246
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
etablerar nya, och anpassar befintliga, rutiner till att kunna hantera enskildas begäran om att nyttja den införda flytträtten.
Utredningen utgår från att Pensionsmyndigheten är bäst lämpad att avgöra hur de interna rutinerna i detalj ska anpassas och vilka andra aktörer (exempelvis Sjunde AP-fonden) som bör involveras i plane- ringsarbetet. Utredningen lämnar därför inte några detaljförslag för hur flytträtten ska verkställas i praktiken.
Det ankommer på Pensionsmyndigheten som försäkringsgivare för premiepensionen att i denna anpassning av rutiner också ta ställ- ning till frågan om när en begäran om överföring ska verkställas: ska den påbörjas när begäran inkommit eller är det exempelvis mer lämp- ligt att samla ihop flera begäran och föra över pensionsmedel vid vissa i förväg bestämda tidpunkter?
Information om ändringarna ska lämnas till berörda pensionärer
Utredningen föreslår att Pensionsmyndigheten, inom ramen för sin informationsskyldighet om premiepensionen till allmänheten, också ges ett särskilt uppdrag att lämna information om avvecklingen till den grupp pensionärer som redan har den traditionella försäkringen. Det är av stor vikt att tydlig och pedagogisk information lämnas till aktuella pensionärer för att fördelarna med den långsamma avveck- lingen ska kunna förverkligas. Det gäller i synnerhet inför och i sam- band med ett eventuellt ikraftträdande av utredningens förslag. I den lämnade informationen bör det tydligt redogöras för den införda flytt- rätten, dess innebörd och hur pensionärerna går till väga om de vill begära en överföring av pensionsmedlen till fondförsäkring.
Pensionsmyndigheten ges i uppdrag att begära en slutlig avveckling när behovet uppkommer
Utredningen har tidigare i kapitlet dragit slutsatsen att det inte är lämpligt eller nödvändigt att föreslå en snabb avveckling av den tra- ditionella försäkringen för de pensionärer som redan har den. Detta eftersom det bedöms saknas tillräckligt tungt vägande skäl som talar för en sådan avveckling. Samtidigt har framhållits att situationen för- väntas bli annorlunda i framtiden, bland annat i takt med att kapitalet och antalet försäkrade minskar.
247
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
Mot den bakgrunden föreslås att Pensionsmyndigheten ges ett särskilt uppdrag att kontinuerligt och regelbundet följa upp och ut- värdera avvecklingen av den traditionella försäkringen. Redovisning av utvärderingen ska ske i samband med myndighetens årliga utvärder- ing av premiepensionen som regleras i förordning (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finan- siella ställning och utveckling. Redovisning ska även ske till regeringen.
Syftet med uppdraget är att Pensionsmyndigheten ska ha ansvaret att i egenskap av försäkringsgivare för premiepensionen identifiera när det med beaktande av pensionärernas intressen uppstår ett behov av en slutlig avveckling av den traditionella försäkringen. När så sker ankommer det på Pensionsmyndigheten att göra en hemställan om detta till regeringen för vidare hantering.
Uppföljningen och utvärderingen av behovet att slutligt avveckla den traditionella försäkringen ska ske med utgångspunkt i det grund- läggande syftet med socialförsäkringen att värna pensionärernas eko- nomiska intressen. Det är av vikt att Pensionsmyndigheten vid utvär- deringen både analyserar nuläget och gör framtidsprognoser, för att säkerställa att hemställan om slutlig avveckling görs i rätt tid. Vid utvärderingen bör i vart fall följande frågeställningar och kriterier beaktas:
•försäkringens fortsatta kostnadseffektivitet,
•skuldmatchningens fortsatta funktion,
•tillgångsfördelningen i relation till placeringsreglerna, och
•skillnaden i risknivå eller kostnader för pensionärerna vid en jämförelse med pensionärer med AP7 Såfa.
Utöver kriterierna ovan kan Pensionsmyndigheten också ta hänsyn till praktiska frågor om exempelvis tekniskt stöd samt personal och organisation. Det kan vidare vara relevant att myndigheten med ut- gångspunkt i pensionärernas ekonomiska intressen tar fram egna mått som indikatorer på när slutlig avveckling ska begäras, exempelvis om det samlade kapitalet i den traditionella försäkringen nått en viss lägsta nivå.
248
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Närmare föreskrifter om avvecklingen
I syfte att underlätta bland annat den utvärdering som Pensionsmyn- digheten ska göra enligt föregående rubrik föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ges möjlighet att meddela närmare föreskrifter om avvecklingen av den traditionella försäkringen. Föreskrifterna kan innefatta exempelvis de närmare förutsättningarna för avvecklingen, vilka kriterier som ska tas i beak- tande vid den kontinuerliga utvärderingen av avvecklingen enligt ovan, samt särskilda föreskrifter om till exempel avskild förvaltning av till- gångar som inte går att enkelt avyttra inför och vid den slutliga av- vecklingen av traditionell försäkring.
Pensionsmyndigheten ska få placera medel i AP7:s byggstensfonder
Under utredningens arbete har Pensionsmyndigheten gett uttryck för ett behov av lagstiftning som möjliggör för myndigheten att pla- cera medel från den traditionella försäkringen i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) utgår nämligen från att Pensionsmyndigheten endast kan tillföra Sjunde AP-fonden pensionsmedel genom fondförsäkring.19
Utredningen ser fördelar med en sådan möjlighet. Inför en slutlig avveckling är det positivt om delar av den traditionella försäkringens kapital redan är placerat hos Sjunde AP-fonden som efter avvecklingen ska ta över all förvaltning. Även under perioden med run-off kan placeringar i exempelvis AP7 Aktiefond vara ett bra alternativ för den traditionella försäkringens tillväxtportfölj. Sammantaget med- för det alltså tydlig nytta för pensionärer att tillåta kapitalplacering från den traditionella försäkringen i AP7:s byggstensfonder.
För placeringar i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden ska det inte heller ställas samma krav på aktsamhet som i övrigt gäller för Pensionsmyndighetens livränteverksamhet. Detta innebär att myndig- heten kan investera i AP7:s byggstensfonder trots att dessa i vissa fall använder sig av hävstång i förvaltningen. Större investeringar och ändring av placeringsstrategier inom den traditionella försäkringen bör dock alltid övervägas noga och vid mer omfattande insättningar i AP7:s fonder bör myndigheten även samråda med Sjunde AP-fonden.
191 kap. 2 § och 5 kap. 1 § lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).
249
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
8.6.2Alternativt förslag: Snabb avveckling för samtliga pensionärer
Det bör särskilt observeras att utredningen inte förordar en snabb avveckling av den traditionella försäkringen. Avsnittet finns dock med för att det ska finnas överväganden och bedömningar dels om det görs en annan bedömning i den fortsatta beredningen, dels för att det har ett värde vid den tidpunkt då Pensionsmyndigheten hem- ställer om en slutlig avveckling av den traditionella försäkringen i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 8.6.1.
Utredningens alternativa förslag
De pensionärer som tar ut sin premiepension i form av traditio- nell försäkring ska i stället få den i form av fondförsäkring genom AP7 Såfa. De kan därefter åter utnyttja sin valfrihet för att, om de så vill, göra egna fondval på fondtorget.
Kapitalet i den traditionella försäkringen ska föras över till AP7 Såfa. De pensionärer som har sitt tillgodohavande i den tra- ditionella försäkringen ska efter överföringen få motsvarande fond- andelar i AP7 Såfa.
Pensionsmyndigheten och Sjunde AP-fonden ska ges i uppdrag att samverka för att genomföra kapitalöverföringen. I samband med överföringen ska berörda pensionärer informeras om detta och om möjligheten att välja fonder på fondtorget.
Åtagandet om garanterade belopp upphör att gälla i samband med ikraftträdandet av förslagen.
Skälen för utredningens alternativa förslag
Tidigare i avsnittet framgår att utredningen föreslår alternativet med en långsam avveckling, det vill säga att premiepensionens traditio- nella försäkring görs om till en run-off med införd flytträtt.
Oaktat detta lämnar utredningen alternativa författningsförslag för det fall att regeringen gör en annan bedömning och går vidare med alternativet med en snabb avveckling av den traditionella för- säkringen för samtliga pensionärer. Ytterligare ett syfte med att lämna detta alternativa förslag är att det, även vid en långsam avveckling,
250
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
i framtiden blir aktuellt att slutligt avveckla den traditionella försäk- ringen (se avsnitt 8.6.1 ovan). I detta avsnitt redogörs för hur en sådan snabb och så småningom nödvändig avveckling kan genomföras.
Pensionärer med traditionell försäkring ska i stället få fondförsäkring
Det alternativa förslaget innebär att pensionärer som har den tradi- tionella försäkringen i stället ska få sin premiepension i form av fond- försäkring. Utredningen föreslår inom ramen för detta alternativ att samtliga pensionsmedel initialt överförs till AP7 Såfa. Efter att för- slaget och överföringen är genomförd ska aktuella pensionärer få möj- ligheten att, om de så vill, göra egna fondval på premiepensionens fondtorg.
Inom ramen för detta alternativ föreslår utredningen att åtagandet om de garanterade beloppen ska upphöra att gälla i samband med ikraftträdandet. Praktiskt innebär det att pensionärerna, i samband med att deras pensionsmedel överförs till fondförsäkring med AP7 Såfa, inte längre har kvar det försäkringstekniska åtagandet om garan- terade belopp. Det innebär också en ändring genom lagstiftning av aktuella pensionärers befintliga förvaltningsbeslut om att deras pre- miepension ska utbetalas i form av traditionell försäkring.
Utgångspunkter för överföringen av pensionsmedel
En konsekvens av detta alternativa förslag är att de pensionsmedel som i dagsläget förvaltas inom den traditionella försäkringen ska föras över till AP7 Såfa. Utredningen har i denna del fäst särskild vikt vid att det genomförts liknande överföringar av tillgångar i de samman- slagningar av vissa AP-fonder som nyligen ägt rum. Utredningen bedömer att det finns fördelar med en överföring av tillgångar som i betydande utsträckning följer det tillvägagångssätt som anvisats i den lagstiftningsprocessen.20
Utredningen föreslår därför inom ramen för detta alternativa för- slag att Sjunde AP-fonden som mottagande myndighet och Pensions- myndigheten som nuvarande förvaltare och försäkringsgivare ges i uppdrag att samverka för att hantera de närmare formerna för över-
20Prop. 2024/25:133 En effektivare förvaltning av buffertkapitalet.
251
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
gången av det förvaltade kapitalet från den traditionella försäkringen till AP7 Såfa.21
Syftet med nästföljande avsnitt är att ge viss vägledning till myn- digheterna för att underlätta och effektivisera den samverkan som skulle äga rum vid ett genomförande av utredningens förslag.
Närmare om hur överföringen ska ske
Detta alternativa förslag innebär att tillgångarna i den traditionella försäkringen inte längre ska förvaltas av Pensionsmyndigheten utan i stället ska tillföras AP7 Såfa och förvaltas av Sjunde AP-fonden.
Utredningen bedömer att en sådan kapitalöverföring i stor utsträck- ning och i tillämpliga delar kan följa den metod som anvisats i över- föringen av bland annat Sjätte AP-fondens tillgångar till Andra AP- fonden.22 Viss anpassning behöver dock göras utifrån de förutsätt- ningar och krav som följer av premiepensionssystemets utformning. Utredningen föreslår en metod med följande steg:
1.Berörda myndigheter får i uppdrag att samverka för att planera och organisera överföringen av tillgångar och förpliktelser till Sjunde AP-fonden. Det är av yttersta vikt att samverkan påbörjas så tidigt som möjligt och sker i strukturerad form då det kommer att krävas omfattande förberedelser inför genomförandet.
2.I denna samverkan ska myndigheterna informera regeringen om det uppstår behov av exempelvis justerade placeringsregler för Sjunde AP-fonden. Myndigheterna ska också informera regeringen om behovet av avskild förvaltning för tillgångar som inte kan till- föras AP7 Såfa vid förslagets ikraftträdande.
3.Regeringen ska få besluta att vissa tillgångar i den traditionella försäkringen ska förvaltas avskilt från övriga tillgångar. Avskilda
21Vid ett eventuellt genomförande av detta alternativa förslag anser utredningen inte att det finns skäl att utse en eller flera särskilda utredare som ska bistå myndigheterna med kapital- överföringen. Pensionsmyndigheten och Sjunde AP-fonden bedöms i stället ha goda förut- sättningar att genomföra förslagen själva, med grund i den täta kontakten och det samarbete som redan förekommer mellan myndigheterna. Om det under tiden som samverkan pågår skulle uppstå ett behov av biträde av en särskild utredare kan frågan hanteras i det skedet.
22Prop. 2024/25:133 s. 65–71. Se även delbetänkandet SOU 2025:106 Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden och slutbetänkandet SOU 2026:12 Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP- fonden för en närmare beskrivning av den praktiska samordningen och genomförandet, av den särskilda utredare som utsågs till samordnare.
252
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
tillgångar ska förvaltas av Sjunde AP-fonden till dess att de kan tillföras AP7 Såfa, genom överföring eller avveckling.
4.Vid ett ikraftträdande av utredningens alternativa förslag avskaffas den traditionella försäkringen. Pensionsmyndighetens tillgångar och förpliktelser i den traditionella försäkringen ska vid samma tidpunkt överföras till Sjunde AP-fonden och placeras i AP7 Såfa (eller i förekommande fall i den avskilda förvaltningen). I sam- band med överföringen ska berörda pensionärer informeras om ändringarna och möjligheten att välja fonder på fondtorget.
5.Sjunde AP-fonden ska i samband med ikraftträdandet utfärda fondandelar i AP7 Såfas byggstensfonder till Pensionsmyndig- heten motsvarande marknadsvärdet av pensionärernas tillgodo- havanden i den traditionella försäkringen. Pensionsmyndigheten ska fördela värdena till berörda pensionärers premiepensions- konton.
Dessa fem steg utvecklas under rubrikerna nedan. Numreringen följer punkterna 1–5 ovan.
Steg 1: Formerna för samverkan
Utredningens förslag om samverkan mellan Sjunde AP-fonden och Pensionsmyndigheten bedöms kräva omfattande kontakter, organisa- tion och planering i syfte att kapitalöverföringen ska kunna genom- föras på ett tillfredsställande sätt vid utsatt tidpunkt. Det är viktigt att myndigheterna i ett tidigt skede påbörjar samverkan i strukture- rade former om regeringen går vidare med detta förslag.
De närmare formerna och detaljerna för denna samverkan utformas lämpligen av myndigheterna själva. Myndigheterna bör dock i god tid involvera andra aktörer som berörs av detta förslag.
Ett fokusområde för samverkan bör vara att säkerställa att Sjunde AP-fonden ges så goda förutsättningar som möjligt för att anpassa verksamheten till den planerade överföringen av tillgångar och för- pliktelser. Det kan i detta sammanhang behöva ske ändringar i policys och dokument som styr premiepensionen.
Ett annat fokusområde är att identifiera om det finns tillgångar i den traditionella försäkringen som inte kan eller bör överföras till AP7 Såfa vid ikraftträdandet utan som i stället ska förvaltas avskilt
253
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
i en särskild avvecklingsportfölj.23 I det senare fokusområdet är det rimligen Pensionsmyndigheten som har bäst förutsättningar att leda samverkan då myndigheten förvaltar tillgångarna. Se vidare om detta förfarande under steg 2 och 3 nedan.
I övrigt bedöms att Sjunde AP-fonden och Pensionsmyndigheten bör ha goda förutsättningar att själva identifiera fokusområden inom ramen för samverkan och att se till att förslagen kan genomföras på det sätt och enligt den tidsplan som lagstiftaren bestämmer.
Steg 2: Rapportering till regeringen
Samverkan ska undanröja hinder och säkerställa ett effektivt genom- förande av utredningens förslag. Detta medför krav på att myndig- heterna vid behov lyfter frågor som kräver särskilda beslut eller som behöver utredas i särskild ordning till regeringen.
Det som i första hand avses i detta steg är att myndigheterna ska lämna förslag till regeringen på eventuella tillgångar som kommer att behöva förvaltas avskilt från AP7 Såfa vid ikraftträdandet. Genom att sådana tillgångar identifieras i ett tidigt skede ges regeringen tillfälle att fatta beslut om sådan avskild förvaltning (se vidare om detta i steg 3 nedan). Ett sådant behov av avskild förvaltning förväntas till exem- pel kunna uppkomma avseende innehavet i det onoterade fastighets- bolaget Heimstaden Bostad AB.
Det som i andra hand avses är att myndigheterna ska informera regeringen om de skulle identifiera något behov av exempelvis juste- rade placeringsregler för Sjunde AP-fonden eller andra anpassningar inför genomförandet av förslagen som inte har omhändertagits i denna utredning eller den efterföljande processen. Detsamma gäller om myndigheterna skulle se ett behov av att regeringen trots allt tillsätter en särskild utredare som samordnar genomförandet eller löser uppkomna problem på det sätt som gjorts vid tidigare refor- meringar.24
23Jfr SOU 2025:106 s. 17–19.
24Se exempel vid sammanslagningen av AP-fonder, prop. 2024/25:133 s. 65–69. Så gjordes även vid övergången från fondstyrelser till buffertfonder, prop. 1999/2000:46 s. 139–140.
254
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Steg 3: Förvaltningen av avskilda tillgångar
I avsnitt 3.4.2 beskriver utredningen hur den traditionella försäkringens tillgångar är fördelade i dels riskfyllda tillgångar som globala aktier och ett onoterat fastighetsbolag, dels en skuldmatchningsportfölj med obligationer med olika frister. En möjlig följd av detta är att vissa tillgångar inte kan eller bör tillföras AP7 Såfa vid ikraftträdandet av utredningens förslag.
Ipropositionen till sammanslagningen av AP-fonder anges föl- jande skäl till att vissa tillgångar inte kommer att kunna föras över eller avyttras vid en på förhand bestämd tidpunkt, det vill säga när lagändringarna träder i kraft:
Det kan bero på att det inte är möjligt med en överföring eftersom för- valtare eller andra inblandade aktörer inte godkänner det. Tillgångar kan också vara föremål för sanktioner som förhindrar överföring eller avyttring. Därutöver kan det uppstå situationer där det visserligen är möjligt, men inte lämpligt, att överföra eller avyttra en tillgång, t.ex. vid omotiverat höga kostnader för överföringen eller om ett avtal är på väg att löpa ut i nära anslutning till ikraftträdandet. I samtliga dessa fall bör de aktuella tillgångarna förvaltas i särskilda avvecklingsportföljer (s.k. run-off).25
Skälen är i delar relevanta även för denna utredning. Det kan uppstå ett behov av en särskild avvecklingsportfölj av det slag som beskrivs i den nämnda propositionen, där aktuella tillgångar kan förvaltas och avvecklas i lämplig omfattning och takt innan de tillförs AP7 Såfa.
Utredningen föreslår därför att regeringen ska bemyndigas att besluta om eventuella tillgångar som ska förvaltas avskilt från AP7 Såfa. Sådana beslut ska föregås av att Sjunde AP-fonden och Pen- sionsmyndigheten lämnar förslag på tillgångar som kräver avskild förvaltning.26 De avskilda tillgångarna ska efter ikraftträdandet för- valtas av Sjunde AP-fonden med målet att de antingen ska tillföras AP7 Såfas byggstensfonder eller avyttras när så är lämpligt. När till- gångarna väl avyttrats ska medlen placeras i byggstensfonderna.
Det ska i detta sammanhang betonas att Sjunde AP-fonden och Pensionsmyndigheten är myndigheter och därmed en del av staten. Avtal och andra rättshandlingar som Sjunde AP-fonden och Pensions-
25Prop. 2024/25:133 s. 68.
26Om regeringen skulle välja att tillsätta en särskild utredare för att samordna genomföran- det kan det vara lämpligare att denna utredare sammanställer och lämnar sådana förslag (och även andra eventuella förslag) till regeringen.
255
Avveckling av den traditionella försäkringen | SOU 2026:49 |
myndigheten ingår är bindande för staten, vilket exempelvis fram- går av 1 kap. 3 § i AP-fondslagen. Överföringen av tillgångar inom pensionssystemet innebär därför, i civilrättslig mening, inte någon överlåtelse till annan part.27 Det bör därmed inte, annat än undan- tagsvis, uppstå behov av formella ägarbyten eller liknande vid över- föringen av tillgångar. Det kan däremot bli fråga om bland annat administrativa åtgärder såsom att motparter ska informeras, fond- innehav omregistreras eller vissa avtal justeras.
Steg 4: Överföringen i samband med ikraftträdandet
Vid tidpunkten för förslagens ikraftträdande ska den traditionella försäkringen avvecklas. Vid samma tidpunkt ska kapitalet i den tra- ditionella försäkringen föras över från Pensionsmyndigheten till Sjunde AP-fonden och tillföras AP7 Såfas byggstensfonder, det vill säga AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond.28
I den mån det finns behov av avskild förvaltning ska tillgångar för- valtas i en särskild avvecklingsportfölj enligt förslaget ovan.
I praktiken kan överföringen komma att kräva en samordning med fler aktörer än Sjunde AP-fonden och Pensionsmyndigheten, där- ibland Kammarkollegiet som i dagsläget har i uppdrag att hantera den traditionella försäkringens obligationsportfölj (en närmare beskriv- ning av detta uppdrag ges i kapitel 9 nedan). Även av detta skäl behö- ver samverkan mellan Sjunde AP-fonden och Pensionsmyndigheten anta en strukturerad form och tidigt identifiera de aktörer som be- höver involveras i det praktiska genomförandet av utredningens förslag, och när så behöver ske.
I samband med ikraftträdandet av utredningens förslag och över- föringen av medel ska berörda pensionärer informeras om ändringarna och om möjligheten att välja fonder på fondtorget.
27Finansdepartementets promemoria Översyn av buffertfonderna, 2024-06-17, s. 132.
28Förfarandet liknar delvis den hantering som sker efter ett fastställande av pensionsrätter i 64 kap. 18 § socialförsäkringsbalken.
256
SOU 2026:49 | Avveckling av den traditionella försäkringen |
Steg 5: Utfärdande av fondandelar i AP7 Såfa
För varje pensionär i traditionell försäkring finns ett bokfört konto- värde eller marknadsvärde för försäkringen som motsvarar pensionä- rens totala tillgodohavande. Summan av samtliga pensionärers till- godohavanden ska i princip motsvara det kapital som förvaltas av Pensionsmyndigheten i traditionell försäkring.
Utredningen föreslår att det marknadsvärde som gäller för den enskilda pensionärens tillgodohavande vid ikraftträdandet av utred- ningens förslag ska omvandlas till fondandelar i AP7 Såfas byggstens- fonder till ett motsvarande värde. I samband med överföringen bör alltså Sjunde AP-fonden utfärda fondandelar till Pensionsmyndig- heten på det sätt (men i större skala) som vanligen görs enligt 5 kap.
5§ tredje stycket i AP-fondslagen. Pensionsmyndigheten fördelar de utfärdade värdena på fondandelarna till respektive pensionär i de enskilda premiepensionskontona. Det närmare tillvägagångssättet kan rimligen utformas och samordnas av myndigheterna.
Eftersom summan av pensionärernas enskilda tillgodohavanden i traditionell försäkring ska motsvaras av Pensionsmyndighetens för- valtade kapital bör omvandlingen till fondandelar i princip motsvaras av värdet på den tillgångsmassa som överförs från Pensionsmyndig- heten till AP7 Såfa.
257
9 Ansvar för kapitalförvaltningen
9.1Inledning
Enligt kommittédirektiven ska utredningen bedöma vilken myndig- het som är bäst lämpad att förvalta det premiepensionskapital som i dag förvaltas av Pensionsmyndigheten. Vid bedömningen ska hän- syn främst tas till avkastning och nytta för pensionsspararna, samhälls- ekonomisk effektivitet och säkerhet i förvaltningen samt till möjlig- heten att upprätthålla ett tillräckligt oberoende i förhållande till regeringen i fråga om kapitalförvaltningen. Vidare framgår av direk- tiven att utredningen även ska föreslå förändringar i regleringen av Pensionsmyndighetens kapitalförvaltning, om utredningen bedömer att Pensionsmyndigheten är bäst lämpad för uppdraget.
I kapitel 7 föreslår utredningen att AP7 Såfa ska vara statens enda utbetalningsprodukt för premiepension och att den traditionella försäkringen ska sluta erbjudas och avvecklas. I kapitel 8 redovisar utredningen olika sätt för att avveckla den traditionella försäkringen och bedömer att en långsam avveckling (run-off med flytträtt) av den traditionella försäkringen utgör en mer lämplig och ändamåls- enlig hantering för de pensionärer som redan har traditionell försäk- ring, jämfört med en snabb avveckling.
Att utredningen föreslår att den traditionella försäkringen ska avvecklas gör att frågan om vilken myndighet som ska förvalta kapi- talet i den traditionella försäkringen hamnar i ett annat ljus.
I avsnitt 9.2 nedan redogörs kortfattat för Pensionsmyndighetens nuvarande förvaltning av premiepensionskapital inom den traditionella försäkringen samt den tillfälliga förvaltningen av premiepensions- rätter. I avsnitt 9.3 redovisas sedan utredningens bedömning av hur kapitalförvaltningen bör organiseras. Det lämnas även ett förslag av- seende hanteringen av Heimstaden Bostad AB.
259
Ansvar för kapitalförvaltningen | SOU 2026:49 |
9.2Pensionsmyndighetens kapitalförvaltning inom premiepensionen
9.2.1Traditionell försäkring
Som framgår av avsnitt 3.4.2 var kapitalet i den traditionella försäk- ringen cirka 94 miljarder i december 2025. Där framgår också att kapitalet förvaltas i en obligationsportfölj (i kapitel 6 också benämnd som en skuldmatchningsportfölj) samt en tillväxtportfölj.
Tillgångarna i obligationsportföljen investeras i svenska räntor i form av obligationer med låg risk. Portföljen är skuldmatchad på så sätt att de garanterade beloppen matchas med obligationer som löper ut när de garanterade beloppen ska utbetalas.
Obligationsportföljen hanteras i dagsläget av Kammarkollegiet på uppdrag av Pensionsmyndigheten och regleras via avtal, policy och anvisning.1 Utöver att förvalta obligationsportföljen sköter Kammar- kollegiet även vissa förvaltnings- och rapporteringstjänster kopplade till hela portföljen.
Tillväxtportföljen består av globala aktier i form av aktieindex- fonder och svenska fastigheter i form av onoterade fastighetsaktier.
Aktieindexfonderna väljs av Pensionsmyndigheten utifrån insam- lad marknadsinformation och kriterier som myndighetens styrelse fastställer.2 Dessa innebär att fonderna ska ha global täckning, låga avgifter och uppfylla vissa hållbarhetskrav fastställda av myndig- heten.3 I dagsläget ingår fyra aktieindexfonder i portföljen.4
Pensionsmyndighetens placeringspolicy anger att svenska fastig- heter normalt ska utgöra 10 procent av tillväxtportföljen. I slutet av 2025 bestod tillväxtportföljen av 5,0 procent svenska fastigheter i form av innehav i det svenska fastighetsbolaget Heimstaden Bostad AB.5 Finansinspektionen beslutade den 12 mars 2025 att ge Pensions-
1Se Pensionsmyndighetens publikationer Placeringspolicy för premiepensionsrörelsen, Ägarpolicy traditionell försäkring, Hållbarhetspolicy, VER 2019–383 och Placeringsanvisning för traditionell försäkring, PAD 2022–153.
2Pensionsmyndigheten, Placeringspolicy för premiepensionsrörelsen. Hållbarhetskraven följer standarden UNPRI, United Nations Principles for Responsible Investment (på svenska: FN:s principer för ansvarsfulla investeringar).
3Pensionsmyndighetens principer för hållbarhet beskrivs närmare i bland annat Pensions- myndighetens Hållbarhetspolicy.
4Handelsbanken Global Index Criteria, Storebrand Global Plus, Northern Trust World Natural PAB Plus Equity Index Fund, Storebrand Emerging Markets Plus.
5Pensionsmyndighetens publikation Årsredovisning 2025, s. 162 (se tabell 105).
260
SOU 2026:49 | Ansvar för kapitalförvaltningen |
myndigheten en anmärkning för myndighetens hantering av risk vid investeringen i Heimstaden Bostad AB.6
9.2.2Tillfällig förvaltning av premiepensionsrätter
Löpande premieinbetalningar för premiepension placeras tillfälligt på ett konto hos Riksgälden fram till dess att pensionsrätterna fast- ställts. Detta kallas för den tillfälliga förvaltningen av premiepensions- rätter. Kapitalet i den tillfälliga förvaltningen varierar under ett år mellan cirka 50–100 miljarder kronor.
I den tillfälliga förvaltningen placeras medlen i räntebärande värde- papper med låg risk. I dagsläget utförs arbetet av Kammarkollegiet, utifrån den styrning som Pensionsmyndigheten ger via avtal, policy och anvisning.
9.3Ansvaret för kapitalförvaltningen
9.3.1Förvaltning av traditionell försäkring under avveckling
Utredningens bedömning
Frågan om vilken myndighet som ska förvalta kapitalet i den tra- ditionella försäkringen blir en följd av hur den avvecklas.
Vid en långsam avveckling (run-off med flytträtt) bör kapitalet fortsätta att förvaltas av Pensionsmyndigheten.
Vid en snabb avveckling bör kapitalet i stället förvaltas av Sjunde AP-fonden.
Utredningens förslag
Pensionsmyndigheten ges i uppdrag att under avvecklingen av traditionell försäkring följa upp och lämna förslag till regeringen om hanteringen av innehavet i bolaget Heimstaden Bostad AB.
6Finansinspektionens beslut FI dnr 24-3153.
261
Ansvar för kapitalförvaltningen | SOU 2026:49 |
Skälen för utredningens bedömning och förslag
Utredningen bedömer i kapitel 5 att staten bör ta ansvar för den för de flesta pensionärer närmast omöjliga valsituationen mellan fond- försäkring och traditionell försäkring genom att avskaffa den och i fortsättningen endast erbjuda en statlig utbetalningsprodukt.
I kapitel 7 analyserar utredningen vilka egenskaper en sådan ut- betalningsprodukt för premiepensionen bör ha och huruvida de be- fintliga utbetalningsprodukterna traditionell försäkring och AP7 Såfa har eller kan ha dessa egenskaper. Utredningens sammantagna be- dömning är där att den traditionella försäkringen saknar flera av egenskaperna och att det inte är motiverat att utveckla traditionell försäkring för att uppfylla de egenskaper som utredningen anser att en utbetalningsprodukt för premiepension bör ha. Det gör i sin tur att utredningen föreslår att den traditionella försäkringen ska sluta erbjudas och avvecklas. Därigenom undviks samtliga problem som utredningen anser orsakas av att traditionell försäkring erbjuds inom premiepensionen från uttagstidpunkten.
Ansvaret för kapitalförvaltningen
blir en följd av metoden för avveckling
I kapitel 8 redogör utredningen för två sätt att avveckla den traditio- nella försäkringen: snabb avveckling och långsam avveckling.
I en snabb avveckling avskaffas traditionell försäkring helt, inklu- sive åtagandet om garanterade belopp, och tillgångarna i försäkringen (det vill säga pensionsmedlen) förs över till AP7 Såfa.
I en långsam avveckling, som förordas av utredningen i kapitel 8, får pensionärerna i stället ha kvar den traditionella försäkringen som en produkt under avveckling (så kallad run-off). I det alternativet kvarstår åtagandet om garanterade belopp. Det införs samtidigt en flytträtt från traditionell försäkring till fondförsäkring.
Alternativet med en långsam avveckling innebär att den faktiska slutpunkten för avvecklingen mycket väl kan hamna flera decennier framåt i tiden. Under den perioden kommer det förvaltade kapitalet och antalet försäkrade med den traditionella försäkringen successivt att minska. Samtidigt kommer kraven på bibehållen kompetens i kapitalförvaltning och i den organisation som krävs för att hantera utbetalningsprodukten sannolikt förbli ungefär desamma, eller till
262
SOU 2026:49 | Ansvar för kapitalförvaltningen |
och med bli något större på sikt i och med den delvis ökade komplex- iteten som följer av den införda flytträtten och att produkten är under avveckling.
Utredningen bedömer trots det att det inte finns skäl att under en sådan långsam avveckling av traditionell försäkring flytta ansvaret för kapitalförvaltningen från Pensionsmyndigheten. Utredningen är medveten om att detta skulle kunna uppfattas som en anomali eftersom det i nästföljande avsnitt, för det fall traditionell försäk- ring alls inte avvecklas, bedöms vara lämpligt att en annan aktör än Pensionsmyndigheten förvaltar kapitalet i försäkringen. Det finns dock så pass avgörande skillnader mellan dessa två situationer att utredningen ser olikheten i hanteringen som motiverad. Till grund för bedömningen att ansvaret för kapitalförvaltningen bör kvarstå hos Pensionsmyndigheten under en långsam avveckling finns bland annat följande överväganden.
Den föreslagna åtgärden (den långsamma avvecklingen) är en av- veckling och inte en utveckling. Det innebär att försäkringens bestånd och kapital kommer att minska, vilket tvärtemot scenariot i nästfölj- ande avsnitt alltså inte i sig medför krav på utökade resurser. Pensions- myndigheten har tillräcklig kompetens och resurser för att hantera den traditionella försäkringen i befintlig (och successivt minskande) form. Den långsamma avvecklingen förstärker vidare behovet av ett tätt samarbete med myndighetens aktuarier för att säkerställa en rätt- vis hantering av bland annat kostnaderna för de pensionärer vars medel är kvar i den traditionella försäkringen. Till detta kommer de särskilda kostnader och risker som under alla omständigheter för- väntas uppstå vid en flytt av ansvaret för kapitalförvaltningen. Utred- ningen anser att det finns skäl för att undvika dessa kostnader och risker vid en avveckling av produkten, jämfört med en fortsättning eller utveckling av densamma.
Med iakttagande av en försiktighetsprincip framstår det mot den bakgrunden som rimligt att under avvecklingsperioden inte göra några större organisatoriska förändringar. Eftersom såväl beståndet som kapitalet i den traditionella försäkringen alltså successivt kommer att minska i detta scenario (jämför med avsnitt 9.3.2 nedan) bedöms att myndigheten har tillräckliga resurser och förutsättningar för upp- giften. Pensionsmyndigheten kan inom befintligt ansvar göra de för- ändringar i den interna organisationen som uppgiften kräver.
263
Ansvar för kapitalförvaltningen | SOU 2026:49 |
I det andra alternativet, det vill säga en snabb avveckling, ska samtliga tillgångar föras över till AP7 Såfa. Utredningen ser ingen anledning att föreslå att någon annan myndighet än Sjunde AP- fonden skulle ansvara för förvaltningen av AP7 Såfa. Det innebär att det är Sjunde AP-fonden som kommer att förvalta kapitalet vid en snabb avveckling. Utredningen bedömer att Sjunde AP-fonden uppfyller dels de krav som framgår av direktiven, dels de utgångs- punkter för statlig kapitalförvaltning som utredningen beskriver i avsnitt 9.3.2 nedan.
Pensionsmyndigheten ska lämna förslag avseende hanteringen av Heimstaden Bostad AB under en långsam avveckling
Som nämnts ovan förordar utredningen en långsam avveckling av den traditionella försäkringen, vilket innebär att den kommer att finnas kvar som en produkt under avveckling, eller en run-off.
I framtiden kommer det, som utredningen beskriver i kapitel 8, att uppstå ett behov av en slutlig avveckling av traditionell försäkring, varvid utredningen föreslår att Pensionsmyndigheten ska hemställa hos regeringen om en sådan slutlig avveckling.
Det är av stor vikt att det i god tid inför en sådan slutlig avveckling finns en välavvägd plan för hanteringen av innehavet i det onoterade bolaget Heimstaden Bostad AB.
Utredningen föreslår därför att Pensionsmyndigheten vid en långsam avveckling ges i uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur innehavet i Heimstaden Bostad AB på bästa sätt kan hanteras under avvecklingen. Syftet med uppdraget är att det på lång sikt antingen ska finnas förutsättningar att överföra innehavet till Sjunde AP-fonden vid en slutlig avveckling av traditionell försäkring, alter- nativt att innehavet kan avyttras eller hanteras på något annat sätt som är till gagn för pensionsspararnas ekonomiska intressen.
Pensionsmyndigheten bör inom ramen för detta uppdrag samråda med Sjunde AP-fonden. Utredningen bedömer att Pensionsmyndig- heten såsom aktieägare är bäst lämpad för att lämna detaljerade för- slag om hanteringen av innehavet under den långsamma avvecklingen. Myndigheten bör, i samband med den årliga utvärderingen av avveck- lingen (se avsnitt 8.6.1), till regeringen även redovisa en lägesbild om hanteringen av innehavet i bolaget.
264
SOU 2026:49 | Ansvar för kapitalförvaltningen |
9.3.2Förvaltning av traditionell försäkring om den inte avvecklas
Utredningens bedömning
Om traditionell försäkring inte avvecklas bör kapitalförvaltningen inte skötas av Pensionsmyndigheten. Det beror främst på att kapi- tal förvaltat av Pensionsmyndigheten inte säkerställer ett tillräck- ligt oberoende till regeringens styrning.
Skälen för utredningens bedömning
Eftersom utredningen föreslår att den traditionella försäkringen ska avvecklas har utredningen inte närmare utrett vilken myndighet som är bäst lämpad för att hantera kapitalförvaltningen av den tra- ditionella försäkringen om produkten inte skulle avvecklas. Nedan följer dock vissa lämpliga utgångspunkter för en sådan bedömning.
Enligt kommittédirektiven ska utredningen vid bedömningen av vilken myndighet som är bäst lämpad att förvalta det premiepensions- kapital som i dag förvaltas av Pensionsmyndigheten främst ta hän- syn till:
•avkastning och nytta för pensionsspararna,
•samhällsekonomisk effektivitet och säkerhet i förvaltningen samt
•möjligheten att upprätthålla ett tillräckligt oberoende i förhållande till regeringen i fråga om kapitalförvaltningen.
Dessa önskvärda egenskaper är till övervägande del i linje med de bedömningar som gjordes i propositionen Inkomstgrundad ålders- pension, m.m. (prop. 1997/98:151) vid införandet av premiepensionen. Där föreslogs en mindre, spetsig styrelsemyndighet med huvud- uppgiften att förvalta premiepensionskapitalet. Ledningen för myn- digheten skulle tillsättas utifrån sin kompetens inom denna huvud- uppgift.
Utredningen bedömer att det i dagsläget inte är några avgörande förhållanden som förändrats och som leder till att utredningen gör en annan bedömning än den som gjordes i den nämnda propositionen. Den utveckling som skett på de finansiella marknaderna sedan pro-
265
Ansvar för kapitalförvaltningen | SOU 2026:49 |
positionen skrevs talar enligt utredningen snarare för att de specifika kompetensbehoven hos ansvarig myndighet blivit än större. Utveck- lingen sedan premiepensionens införande har till stor del präglats av avregleringar, digitalisering och nya, i vissa fall mer komplicerade, finansiella instrument. Ägandet av aktier och andra finansiella instru- ment har också blivit mer utbrett. Finansmarknaderna har i sin tur blivit allt mer sammanlänkade globalt och därför också mer volatila, vilket visat sig i att finanskriser som uppstått lokalt ofta fått global påverkan.7
Staten bör ställa samma krav på sin egen kapitalförvaltning som den ställer på andras
Att ställa höga krav på myndighetsledningen i de organisationer som arbetar med kapitalförvaltning ligger i linje med det europeiska regel- verket för försäkringsföretag, Solvens II.8 I dess andra pelare ställs krav på företagsstyrning, riskhantering och intern kontroll, vilket bland annat innefattar ledningens ansvar att inneha den kompetens, de kvalifikationer och erfarenheter som krävs för att leda och övervaka verksamheten. Det förefaller rimligt att staten i den egna försäkrings- verksamheten följer samma principer som den ställer upp för privata företag i försäkringsbranschen.9
Därutöver finns ytterligare områden – exempelvis it, it-säkerhet och övriga säkerhetsfrågor – som blivit allt mer centrala och därför bör kunna räknas in som centrala kompetenser för ansvarig myndig- het. Kapitalförvaltning är redan i dagsläget i hög grad digitaliserad och utvecklingen går snabbt. Bland annat Myndigheten för civilt försvar (MCF)10 lyfter behovet av att organisationer inom både privat och offentlig sektor behöver förstå vad utvecklingen och de nya förutsättningarna innebär för deras respektive verksamheter och
7Anna Breman, Maria Eriksson och Cecilia Kahn, Riksbanken och förändringar av finansmark- naderna, ett 30-årigt perspektiv, Penning- och valutapolitik, 2024:1.
8Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/138/EG av den 25 november 2009 om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II).
9Solvens II-direktivet har ett stort tillämpningsområde och gäller bland annat hela riskhanter- ingen för försäkringsföretag, inklusive försäkringsgivarens aktuariefunktion och andra ansvar. Utredningen vill, med hänvisningen till direktivet, här endast peka på frågan om kompetensen i kapitalförvaltningen, som är en delvis udda uppgift för Pensionsmyndigheten i dess roll som försäkringsgivare. Däremot anser utredningen att det är naturligt att försäkringsgivarskapet, aktuariefunktion och liknande frågor hör till myndighetens ansvar.
10Tidigare Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB).
266
SOU 2026:49 | Ansvar för kapitalförvaltningen |
ansvarsområden.11 Från och med 2026 kommer stärkt lagstiftning inom området via EU-direktivet NIS2 som uppdaterar och skärper reglerna för cybersäkerhet inom EU för att skydda samhällsviktiga och digitala tjänster.12 Utredningen bedömer att det borde vara lättare att hantera ovanstående behov och de specifika krav de ställer på en kapitalförvaltande verksamhet för en myndighet som har kapi- talförvaltning som huvuduppgift.
Kärnuppdrag för myndigheten
Utredningen anser att en effektiv och säker kapitalförvaltning i premiepensionen förutsätter en organisation med särskilt fokus på denna uppgift, så att kapitalförvaltning är myndighetens huvudsakliga uppgift och hela verksamhetens primära fokus. Ansvaret för kapital- förvaltningen bör därför inte falla på en myndighet där sådan verk- samhet endast sker i begränsad omfattning, med personberoenden och med risk för otillräckligt fokus från myndighetsledningen. Detta gäller såväl den specifika och renodlade kapitalförvaltningen som tillhörande lednings- och stödfunktioner. Bedömningen gäller för förvaltningen av premiepensionsmedel specifikt, inte nödvändigtvis annan kapitalförvaltning.
Om kapitalförvaltning är myndighetens kärnuppdrag kan myndig- hetens hela organisation byggas runt, anpassas till och genomsyras av denna kärna. Förutom medarbetare med kompetens inom kapital- förvaltning kan myndigheten i en sådan organisation mer naturligt ha och dra till sig relevant kompetens inom myndighetens stödfunk- tioner med koppling även till frågor som rör eller relaterar till kapital- förvaltningen.
Kapitalförvaltningen i premiepensionens traditionella förvaltning bör sammantaget inte placeras på en myndighet där verksamheten ges en undanskymd roll eller är en mindre del av verksamheten. En verksamhet som behöver konkurrera om såväl uppmärksamhet som resurser med diversifierade och i vissa aspekter större eller mer kri-
11Se information om bland annat NIS-direktivet på MCF:s webbplats: www.mcf.se/sv/amnesomraden/informationssakerhet-och-cybersakerhet/krav-och-regler- inom-informationssakerhet-och-cybersakerhet/nis-direktivet/ (hämtad 2026-06-04).
12A. st. Se även Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2555 av den 14 december 2022 om åtgärder för en hög gemensam cybersäkerhetsnivå i hela unionen, om ändring av förordning (EU) nr 910/2014 och direktiv (EU) 2018/1972 och om upphävande av direktiv (EU) 2016/1148 (NIS2-direktivet).
267
Ansvar för kapitalförvaltningen | SOU 2026:49 |
tiska uppgifter kommer i längden inte motsvara de krav på säkerhet och kvalitet som uppgiften fordrar.
Myndighetens ledning behöver ha bred kunskap inom området
Det är ledningen för en myndighet som beslutar om de övergripande styrdokumenten för förvaltning och tillgångsallokering. Utredningen bedömer att det är av central betydelse att det finns tillräcklig kom- petens för detta hos den myndighetsledning som ska ansvara för kapitalförvaltningen. Kompetenskrav för en styrelse innebär i all- mänhet att styrelsen gemensamt ska inneha viss kompetens. Enligt utredningens uppfattning bör det dock inte anses tillräckligt att sådan kompetens som här efterfrågas enbart återfinns hos en eller ett fåtal nyckelpersoner i myndighetsledningen eller i stödet till ledningen. Det riskerar i så fall att leda till en situation med alltför stor risk för sårbarhet på grund av personberoendet till enstaka individer. I prak- tiken kan det därtill innebära att en individ eller ett fåtal personer genom sin för myndigheten unika kompetens får ett i vissa avseenden orimligt stort personligt inflytande över strategiska verksamhets- beslut. Detta är särskilt olyckligt när sådana beslut får en direkt påver- kan på pensionstagares privatekonomi och möjlighet till försörjning.
I den proposition som låg till grund för införandet av premie- pensionssystemet gjordes motsvarande bedömning som denna ut- redning nu gör, när det gäller nödvändiga kompetenskrav för led- ningen av ansvarig myndighet.13
I den senaste översynen av AP-fonderna i inkomstpensionssyste- met, alltså en översyn av myndigheter som definitivt har kapitalför- valtning som huvuduppgift, lyfts också behovet av att motsvarande kompetens finns hos styrelseledamöterna i de olika AP-fonderna.14 I översynen lyfts särskilt förslag på preciserade krav inom områdena kapitalförvaltning, finansiell ekonomi, makroekonomi, illikvida till- gångar, hållbarhet, ledarskap, ägarstyrning, pensionssystem och offentlig förvaltning.15
13Prop. 1997/98:151 s. 443–444.
14Finansdepartementets promemoria Översyn av buffertfonderna, juni 2024, s. 53–64.
15A. a., s. 56–57.
268
SOU 2026:49 | Ansvar för kapitalförvaltningen |
Stödfunktioner anpassade till uppdraget
Utredningen anser även att det bör finnas relevant kompetens för det specifika stöd som behöver ges till kapitalförvaltningen. Det handlar främst om stöd från myndighetens juridik- och redovisningsfunk- tioner, bland annat kompetens inom så kallad compliance16, avtals- frågor och särskilda redovisningsfrågor kopplade till kapitalförvalt- ningen.
Vidare bedömer utredningen att det är av vikt att det finns väl utbyggda och dokumenterade rutiner för riskvärdering och risk- hantering. Det gäller såväl inom det dagliga operativa arbetet som i att det finns en väl utbyggd riskfunktion med nödvändig kompe- tens inom kapitalförvaltning, och som kan fungera som en så kallad andra linje i riskarbetet.17
De aktuella kompetenskraven och möjligheterna att ha kapital- förvaltningen och den tillhörande stödverksamheten i primärt fokus, vilket utredningen alltså anser bör krävas av den ansvariga myndig- heten, gäller såväl om förvaltningen sker i egen regi som om den uppdragits åt någon annan aktör.
Styrelsemyndighet bör väljas
Utredningen bedömer det rimligt att en myndighet som förvaltar avsevärda belopp i form av pensionskapital behöver garantera med- borgarinsyn i verksamheten. Därför bör en styrelsemyndighet väljas för uppdraget. Motsvarande bedömning gjordes även i den propo- sition som låg till grund för premiepensionens införande.18
En styrelse med bred kompetens inom området ges också förut- sättningar att ha en hög kvalitet i fattade beslut inom kapitalförvalt- ningen då sådana beslut tas genom öppen dialog, diskussion och gemensam bedömning av flera inom området kunniga personer. Ut- redningen anser att det finns betydligt större risker med det person-
16Compliance kan förenklat beskrivas som en funktion för regelefterlevnad, som alltså ser till att en organisation följer lagar, regler, standarder, etiska principer och interna policyer.
17En organisations riskmodell beskrivs ofta utifrån tre försvarslinjer. Den första försvarslinjen utgörs i allmänhet av ansvarig chef i den operativa verksamheten som äger och hanterar risker. Den andra försvarslinjen utgörs ofta av en fristående men intern riskfunktion som övervakar och kontrollerar riskarbetet och dess efterlevnad. En tredje försvarslinje utgörs ofta av en extern funktion som genomför oberoende granskning av såväl riskarbetet som dess kontroll och efterlevnad.
18Prop. 1997/98:151 s. 443.
269
Ansvar för kapitalförvaltningen | SOU 2026:49 |
beroende som blir fallet i en enrådighetsmyndighet där beslut fattas av enskild person. En styrelsemyndighet skulle rent praktiskt kunna hantera det förberedande arbete som krävs inför beslut genom in- rättande av ett särskilt placeringsutskott eller motsvarande.
Den statliga kapitalförvaltningen bör hållas samman
Statlig kapitalförvaltning finns i dagsläget endast på ett fåtal myndig- heter. Kapitalförvaltning innefattar uppgifter och kompetens som väsentligt skiljer sig från mer vanligt förekommande statliga kärn- uppgifter som ärendehandläggning, informationsgivning samt utred- nings- och analysverksamhet.
En säker och kostnadseffektiv kapitalförvaltning underlättas en- ligt utredningens bedömning väsentligt om verksamheten bedrivs i större skala och med större volymer för att minska risker kopplade till sårbarhet och personberoenden samt ge förbättrade möjligheter till rätt och tillräcklig bemanning för lednings- och stödfunktioner.
Liknande slutsatser dras i den senaste översynen av förvaltningen av buffertkapitalet där bedömningen är att det finns fördelar med att förvalta buffertkapitalet på färre organisatoriska enheter19 och även i tidigare utredningar om buffertkapitalets utformning.20 I den senaste promemorian från juni 2024 lyfts möjligheten till utnyttjande av stordriftsfördelarna i systemet och möjligheter till ökad kostnads- effektivitet och tillvaratagande av kompetenssynergier om kapital- förvaltningen kan ske mer koncentrerat hos färre statliga aktörer. Stordriftsfördelar i såväl själva kapitalförvaltningen som i stödfunk- tioner och rekryteringsaspekter fördes även fram som starka skäl för 2026 års sammanslagning av Första AP-fonden med de två andra Stockholmsbaserade AP-fonderna.21
Det finns därför enligt utredningen skäl att bygga upp kapital- förvaltning på så få myndigheter som möjligt och att göra dessa myndigheter till starka kompetensnav. Det bör därför av samma skäl undvikas att fördela ut likartade uppdrag inom kapitalförvalt- ning på ett flertal myndigheter. En stark statlig organisation för kapitalförvaltning som utförs av endast ett fåtal myndigheter skulle
19Finansdepartementet, Översyn av buffertfonderna, se avsnitt 5.3 och 5.4.
20SOU 2012:53 och Ds 2015:34 Nya regler för AP-fonderna.
21Prop. 2024/25:133 s. 45–47.
270
SOU 2026:49 | Ansvar för kapitalförvaltningen |
enligt utredningens bedömning ha goda förutsättningar att kunna bedrivas kostnadseffektivt och säkert.
Ett splittrat ansvar för kapitalförvaltningen inom staten ökar däremot risken för att flera myndigheter ges ansvar för att utföra uppgifter där de i praktiken inte kan ta ett sådant ansvar fullt ut. Detta kan bero på otillräcklig kompetens och bemanning med risk att behöva konkurrera med varandra om ett fåtal bristkompetenser. Det kan även leda till tillfälliga och för staten kostsamma konsult- lösningar alternativt behov att lägga ut verksamheten på extern aktör men utan tillräcklig kompetens att fullt ut kunna bedöma om den externa aktören därefter gör ett bra arbete.
Oberoendet till regeringens styrning helt centralt
Av utredningens direktiv framgår att kapitalförvaltningen i premie- pensionen ska upprätthålla ett tillräckligt oberoende i förhållande till regeringen.
Det är enligt utredningen centralt att den myndighet som ansvarar för premiepensionens kapitalförvaltning har ett säkerställt oberoende till regeringen. För att möjliggöra ett sådant oberoende är det därför enligt utredningen att föredra en förvaltning på en myndighet som styrs via lag och som inte direkt kan styras av regeringen genom instruktion, regleringsbrev eller andra direktiv.
I den svenska statliga förvaltningsorganisationen lyder de flesta myndigheter under regeringen. Förvaltningsmyndigheterna står i ett principiellt lydnadsförhållande till regeringen. Regeringen bestämmer ramarna och formerna för myndigheternas verksamhet i myndighets- instruktion med bestämmelser om myndighetens uppgifter och led- ningsform. Regeringen beslutar vidare om förutsättningarna för myndigheternas verksamhet i årliga regleringsbrev som innehåller bestämmelser om myndighetens mål och ekonomiska ramar. Reger- ingen kan också ge myndigheterna särskilda, tidsbegränsade uppdrag.
AP-fonderna i inkomstpensionssystemet har en organisatorisk särställning och lyder varken under riksdag eller regering. I stället har de en fri och oberoende ställning i sin löpande förvaltning gent- emot riksdag och regering.22 Med den löpande förvaltningen avses både uppgiften att besluta det närmare målet för förvaltningen och
22Prop. 1999/2000:46 s. 123.
271
Ansvar för kapitalförvaltningen | SOU 2026:49 |
ansvara för placeringsverksamheten, det vill säga beslut samt stra- tegisk och taktisk allokering.
AP-fonderna är förvisso statliga myndigheter under regeringen, men regeringen kan endast utöva inflytande över dem genom att utse styrelse, bestämma styrelsearvoden, utse revisorer, fastställa fond- ernas resultat- och balansräkningar samt i efterhand utvärdera för- valtningen av fondmedel. AP-fondernas verksamhet regleras endast i lag och regeringen kan inte genom instruktion, regleringsbrev eller tilldelning av anslagsmedel styra fonderna. Regeringen har dock möj- lighet att vid utvärderingstillfällena förtydliga sin syn på inkomst- pensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt.23 AP-fonderna får inte ta närings- eller ekonomisk-politisk hänsyn
i sin förvaltning, men ska bidra till samhällsintresset genom att ta hänsyn till miljö och etik utan att göra avkall på målet om hög av- kastning.24
Skälet för AP-fondernas oberoende ställning är att markera att pensionssystemet är autonomt och ska ha en hög grad av självständig- het gentemot regeringen.25 Den grundläggande utgångspunkten är att AP-fondernas medel endast ska användas till nytta för pensions- systemet och de försäkrade, och inte utnyttjas i andra syften. Detta bidrar till bedömningen att AP-fonderna är väl lämpade för uppgiften att förvalta premiepensionskapital.
Pensionsmyndigheten uppfyller inte de centrala kraven
I konsekvensanalysens avsnitt Nollalternativ: om inget görs, se kapi- tel 12, beskrivs de effekter som utredningen bedömer uppstår om Pensionsmyndigheten fortsätter att vara kapitalförvaltare för den traditionella försäkringen, alltså om produkten inte avvecklas.
Kapitalet förväntas då öka och passera 250 miljarder kronor 2040. Enligt finansiell teori bör kapital av sådan storlek investeras i olika tillgångsslag för att diversifiera innehavet, vilket innebär att Pensions- myndigheten väsentligt skulle behöva stärka sin kompetens och öka resurserna. Myndighetens nuvarande organisation och styrning be- höver därmed naturligt utvecklas i takt med att kapitalet i den tradi- tionella försäkringen växer. Det innebär att myndigheten behöver
23A. prop., s. 113.
24A. prop., s. 76.
25A. prop., s. 123.
272
SOU 2026:49 | Ansvar för kapitalförvaltningen |
ytterligare kompetens och erfarenhet av kapitalförvaltning i alla hierarkiska led: medarbetare, enhetschef, avdelningschef, general- direktör och styrelse. Även fler personer i myndighetens ledning bör ha denna kompetens.
Samtidigt är kapitalförvaltning inte Pensionsmyndighetens kärn- uppdrag och kommer heller aldrig att vara det. Det gör att det fram- står som ineffektivt och dyrt att i väsentliga avseenden duplicera och bygga ut verksamheten för kapitalförvaltning av premiepension på Pensionsmyndigheten – när sådan verksamhet redan finns hos Sjunde AP-fonden. Det riskerar dessutom att leda till att Pensions- myndighetens verkliga kärnverksamhet, att betala ut allmän pension, prioriteras ned.
Motsvarande oberoende som AP-fonderna har i förhållande till regeringen gäller inte för kapitalet i premiepensionens traditionella försäkring om kapitalet förvaltas av Pensionsmyndigheten. Reger- ingen styr Pensionsmyndigheten genom bland annat instruktion, regleringsbrev, särskilda beslut och i delar av anslag på samma sätt som sker beträffande övriga förvaltningsmyndigheter under reger- ingen. Med ett kapital som förväntas växa till över 250 miljarder kro- nor ökar betydelsen och riskerna av detta ologiska förhållande. Det kan inte anses uteslutet att en regering önskar påverka Pensions- myndighetens investeringar i en riktning som inte har pensionärernas bästa för ögonen.
Detta gör sammantaget att utredningen bedömer att det är mer lämpligt att en annan aktör än Pensionsmyndigheten förvaltar kapi- talet i den traditionella försäkringen, om den inte läggs ner. Det ligger nära till hands att uppgiften ges till en AP-fond. Denna fråga bör dock bli föremål för fortsatt analys om regeringen och riksdagen – mot utredningens avrådan – beslutar att den traditionella försäkringen ska fortsätta att erbjudas.
273
Ansvar för kapitalförvaltningen | SOU 2026:49 |
9.3.3Tillfällig förvaltning
Utredningens bedömning
Regeringen bör överväga en översyn av regleringen av den tillfälliga förvaltningen, dels för att öka möjligheterna till högre avkastning, dels för att stärka oberoendet till regeringen. Innan en sådan över- syn är genomförd är det inte relevant att lämna förslag på ny an- svarig myndighet för den tillfälliga förvaltningen.
Skälen för utredningens bedömning
Kapitalförvaltning i den tillfälliga förvaltningen ska sträva efter att med lågt risktagande och med hänsyn till kravet på betalningsbered- skap uppnå så god avkastning på medlen som möjligt.26 Förvaltningen är därför inriktad på att pensionsmedlen inte ska minska i värde innan de fördelas till de enskildas premiepensionskonton. Regleringen ger därför begränsat utrymme till förvaltning som syftar till att åstad- komma högre avkastning för pensionsspararna.
Förvaltningen innebär i dagsläget att premiepensionsrätter är pla- cerade i genomsnitt i 18 månader utan egentlig förräntning. Pensions- myndigheten har tidigare hemställt om ny reglering som skulle möj- liggöra att kunna göra investeringar som ger ökad avkastning i den tillfälliga förvaltningen.27
Av socialförsäkringsbalken framgår att regeringen meddelar före- skrifter om i vilka tillgångsslag som medlen i den tillfälliga förvalt- ningen ska placeras.28 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får vidare meddela föreskrifter om bland annat vad pla- ceringsriktlinjerna för premiepensionen ska innehålla.29 I förordningen (2009:1462) om vissa frågor inom premiepensionssystemet anges hur placering av medlen i den tillfälliga förvaltningen ska ske.
Utredningen bedömer att regeringen bör överväga att göra en översyn av huruvida nuvarande reglering av den tillfälliga förvalt- ningen är ändamålsenlig. En sådan översyn bör även inkludera frågan
2664 kap. 16 § socialförsäkringsbalken.
27Pensionsmyndighetens publikation Framställan om ändring av förordning (2009:1462) om vissa frågor inom premiepensionssystemet, VER 2019-345, 2019-11-20.
2864 kap. 16 § andra stycket socialförsäkringsbalken.
298 kap. 1 § första stycket 7 lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet.
274
SOU 2026:49 | Ansvar för kapitalförvaltningen |
om nuvarande reglering säkerställer att förvaltningen kan ske med ett tillräckligt oberoende från regeringen.
Innan en översyn har gjorts bedömer utredningen att det inte är meningsfullt att utvärdera vilken myndighet som är mest lämpad att hantera kapitalförvaltningen i den tillfälliga förvaltningen. Utred- ningen lämnar därmed inga förslag eller bedömningar om vilken myndighet som är bäst lämpad att hantera kapitalförvaltningen i den tillfälliga förvaltningen.
275
276
10Utvärdering av förändringarna i premiepensionssystemet
10.1Inledning
Som framgår av kapitel 4 har premiepensionssystemet sedan inför- andet varit föremål för flera översyner och utredningar som lett till, och inte lett till, förändringar.
I pensionsöverenskommelsen 2017 kom Pensionsgruppen överens om flera större förändringar i premiepensionssystemet: att ett mål för premiepensionssystemet skulle införas och att fonderna på fond- torget skulle upphandlas. Mål för premiepensionssystemet infördes i socialförsäkringsbalken 2022 och Pensionsmyndigheten utvärderar måluppfyllelsen årligen sedan 2023. År 2022 beslutades också en lag för upphandling av fonder till premiepensionens fondtorg och en ny myndighet för att sköta upphandlingarna bildades: Fondtorgsnämn- den. I slutet av 2025 var upphandling av sju kategorier avslutade och fem pågående. Upphandling av resterande cirka 30 kategorier beräknas pågå till cirka 2030, med reservation för eventuella överprövningar och överklaganden.
I början av 2030-talet kommer alltså premiepensionens fondtorg enbart bestå av upphandlade fonder. Vidare kommer målet för premie- pensionssystemet ha gällt i åtta år och ansvariga myndigheter kom- mer att ha haft gott om tid att anpassa produkter och processer till det nya målet. Dessutom kommer det då ha gjorts åtta årliga utvär- deringar av måluppfyllelsen.
Utredningens förslag om en avveckling av traditionell försäkring och bedömningar om tolkningen av målet samt verktyg för att han- tera målkonflikten mellan hög avkastning och låg volatilitet ger för- utsättningar för ytterligare förbättringar av premiepensionssystemet.
277
Utvärdering av förändringarna i premiepensionssystemet | SOU 2026:49 |
10.2Utvärdering bör ske samlat
Utredningens bedömning
Alla förändringar av premiepensionssystemet sedan pensions- överenskommelsen 2017 bör utvärderas samlat.
Utredningens förslag
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) ska utvärdera de sam- mantagna effekterna av:
1.Målet för premiepensionssystemet.
2.Införande av ett upphandlat fondtorg för premiepensionen.
3.Förslagen i denna utredning.
4.Övriga förändringar i premiepensionssystemet som ISF bedömer bör ingå.
ISF ska samverka med Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Fondtorgsnämnden och Finansinspektionen vid framtagande av metoder för utvärderingen. Pensionsmyndigheten ska vidare till- handahålla de data som behövs för utvärderingen.
Utvärderingen ska påbörjas fem år efter ikraftträdandet av för- slagen i denna utredning.
Skälen för utredningens bedömning och förslag
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) är en statlig myndighet som bland annat har i uppdrag att granska och utvärdera socialför- säkringen. Uppdraget att analysera effekterna av förändringarna i premiepensionssystemet bör därför ges till ISF. Uppdraget bör utföras med stöd från Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Fondtorgsnämnden och Finansinspektionen.
Utredningen föreslår att utvärderingen ska avse de sammantagna effekterna av målet för premiepensionssystemet, införandet av ett upphandlat fondtorg för premiepensionen, förslagen i denna utred-
278
SOU 2026:49 | Utvärdering av förändringarna i premiepensionssystemet |
ning samt övriga förändringar i premiepensionssystemet som ISF bedömer bör ingå.
Med sådana övriga förändringar kan exempelvis avses förändringar i premiepensionssystemets valarkitektur och andra förändringar som är eller har varit av vikt för pensionsspararna. Urvalet får i slutändan göras av ISF.
Målet med uppdraget är att få kunskaper om vilka effekter för- slagen och förändringarna har gett för det allmänna pensionssystemet, premiepensionssystemet, pensionsspararna, pensionärerna och statens ansvar för premiepensionssystemet. Det är viktigt att det sker en sammanhållen utvärdering av effekterna av både denna utrednings förslag och de andra genomförda och pågående förändringarna av premiepensionssystemet. En sammanhållen utvärdering ger förut- sättningar för samlade överväganden när det gäller till exempel urval, tidsperiod och andra parametrar, vilket möjliggör en analys som spänner över samtliga förändringar. En sammanhållen utvärdering ger också goda förutsättningar att identifiera behov av förbättringar och justeringar av förslagen.
279
11Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Utredningens förslag
Lagarna och förordningen ska träda i kraft den 1 januari 2028.
Utredningens bedömning
Det behöver inte införas några övergångsbestämmelser.
Skälen för utredningens förslag och bedömning
Ändringarna och de nya reglerna i socialförsäkringsbalken, lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensions- systemet, lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och för- ordningen om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspen- sionssystemets finansiella ställning och utveckling samt den nya lagen om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet bör träda i kraft den 1 januari 2028. I bedömningen har beaktats den tid som behövs för remissförfarande, beredning inom Regerings- kansliet, lagrådsgranskning och behandling i riksdagen.
Förslaget om tidpunkt för ikraftträdande gäller även det alter- nativa förslaget om avveckling av Pensionsmyndighetens livränte- verksamhet.
Mot bakgrund av att samtliga bestämmelser hänförliga till avveck- lingen av den traditionella försäkringen och de olika följderna detta får för såväl pensionssparare som pensionärer har samlats i särskilda lagar om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet finns det inget behov av att införa övergångsbestämmelser.
281
12 Konsekvensanalys
12.1Inledning
En utredning ska redovisa konsekvenser av lämnade förslag enligt kommittéförordningen (1998:1474)1 och förordningen om konse- kvensutredningar (2024:183).
Av kommittédirektiven framgår att utredningen särskilt ska redo- visa dels bedömda risker och konsekvenser för sparare och samhälle om inga förändringar görs, dels ekonomiska konsekvenser för sparare och samhälle av de förslag som lämnas. Förväntade effekter för upp- fyllelsen av målet för premiepensionssystemet ska också redovisas.
Utredningen har i denna konsekvensanalys använt sig av det stöd och vägledning som Statskontoret ger till statliga utredningar för arbetet med konsekvensutredningar.
Enligt förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar ska en konsekvensutredning innehålla en redogörelse för
1.det aktuella problemet och vilken förändring som eftersträvas,
2.vilka konsekvenser som bedöms uppstå om ingen åtgärd vidtas,
3.de olika alternativ som finns för att uppnå förändringen och de fördelar respektive nackdelar som bedöms finnas med dessa, och
4.det eller de alternativ som bedöms lämpligast och av vilka skäl.
I nästa avsnitt följer en redogörelse enligt dessa punkter.
114 och 15 §§.
283
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
12.2Inledande konsekvensanalys
Problem och vilken förändring som eftersträvas
Det aktuella problemet beskrivs i kapitel 4–7 och kan sammanfattas enligt följande.
Vid uttag av premiepension behöver pensionsspararen välja i vilken försäkringsform premiepensionen ska lämnas. Antingen kan pensions- spararen välja att ha kvar och få utbetalningar genom det fondförsäk- ringsalternativ som medlen varit placerade i under sparandetiden: förvalet AP7 Såfa eller någon eller några av de fonder som erbjuds på premiepensionens fondtorg. Det är också möjligt att välja att ta ut premiepensionen i form av traditionell försäkring. Det går att välja traditionell försäkring senare under pensionstiden, men det är inte möjligt att byta tillbaka till fondförsäkring när traditionell för- säkring väl har valts.
Detta val, fondförsäkring eller traditionell försäkring, ställs alla blivande pensionärer med premiepension inför. Totalt får för närvar- ande cirka 2 miljoner personer premiepension. Varje år tillkommer cirka 100 000 nya pensionärer med premiepension och cirka 50 000 pensionärer avlider. Antalet personer som för närvarande sparar till premiepension, och som alltså i framtiden kommer att ställas inför valet, är cirka 7 miljoner.
Av kapitel 4 och kapitel 5 framgår att valsituationen mellan fond- försäkring och traditionell försäkring vid uttag av premiepension är genuint svår och präglas av såväl utbredd okunskap som omedvetna val. Att dessa val i hög utsträckning är omedvetna är särskilt olyckligt eftersom valet av traditionell försäkring i premiepensionen är oåter- kalleligt.
Sedan 2022 finns ett lagstadgat mål för premiepensionssystemet. I kapitel 5 utvärderas hur de båda försäkringsformerna uppfyller målet, med fokus på de statliga utbetalningsprodukterna förvalet AP7 Såfa och traditionell försäkring. Både AP7 Såfa och traditionell försäkring uppfyller avkastningsmålet baserat på historiska data, sär- skilt om endast utbetalningstiden studeras. När det gäller utbetal- ningsmålet uppfyller förvalet AP7 Såfa det, men inte traditionell för- säkring. I en prognos på framtida avkastning på aktier och räntor kommer varken förvalet AP7 Såfa eller traditionell försäkring att nå avkastningsmålet under utbetalningstiden, om utbetalningstiden stu- deras isolerat. Om man i stället ser till sparande- och utbetalnings-
284
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
tiden samlat förväntas AP7 Såfa uppfylla avkastningsmålet, medan måluppfyllelsen för traditionell försäkring inte kan utvärderas efter- som produkten inte erbjuds under sparandetiden.
Faktum är att de båda statliga utbetalningsprodukterna, trots olika utformning, har ungefär samma risknivå under utbetalningstiden och därmed även ungefär samma förväntade avkastning.
Produkterna är också lika i den meningen att en institutionell förvaltare, i båda fallen staten, har ansvaret för placering av kapitalet och ombesörjer val kopplat till dessa placeringar.
Likheterna bidrar till det redan svåra, kanske omöjliga, för försäk- ringsgivaren att förmedla information så att pensionärer kan göra ett medvetet val mellan produkterna.
Problemet som utredningen har haft i uppdrag att analysera kan därför sammanfattas med att det är irrationellt och kostnadsdrivande att utsätta försäkrade inom ett obligatoriskt socialförsäkringssystem för ett val mellan två förhållandevis lika produkter för att kunna ta ut sin premiepension, samtidigt som valet mellan produkterna präglas av okunskap och omedvetenhet.
De önskade förändringarna är dels att det endast bör finnas en statlig utbetalningsprodukt i premiepensionssystemet, dels att denna produkt i förväntan ska uppfylla riksdagens mål. Det förväntas leda till ett enklare, billigare och mer logiskt pensionssystem, vilka samt- liga är önskade förändringar.
Utöver målet för premiepensionssystemet finns det också en lag- fäst princip om valfrihet i premiepensionssystemet. Principen innebär att premiepensionssystemet ska erbjuda valfrihet genom att pensions- spararen ska kunna påverka risknivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fonderas för spararens räkning. Valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring har inte varit del av lagstiftarens intention när det gäller principen om valfrihet i premie- pensionssystemet, och att endast erbjuda en statlig utbetalningspro- dukt strider alltså inte mot den lagstadgade principen om valfrihet i premiepensionssystemet. Däremot är det problematiskt att staten erbjuder en produkt i form av den traditionella försäkringen som fråntar pensionärerna möjligheten att påverka risknivå och placerings- inriktning, i strid med den lagfästa principen om valfrihet. En önskad förändring är därför att se till att principen om valfrihet efterlevs i hela premiepensionssystemet i enlighet med lagens krav.
285
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
Nollalternativ: om inget görs
Om ingen åtgärd vidtas förväntas följande konsekvenser uppstå. Det i sak svåra valet mellan olika försäkringsformer och finansi-
ella egenskaper i kombination med okunskapen och ointresset angå- ende pensionsfrågor som gör det svårt för pensionssparare att välja kommer att bestå. Slutsatsen i Pensionsmyndighetens rapport Fond- försäkring eller traditionell försäkring? om valet mellan fondförsäkring och traditionell försäkring är att det är relevant att fråga sig om det är information om produkter, konstruktion av valsituationen eller lagens utformning som bör vara avgörande. Utredningens bedömning, med utgångspunkt i bland annat den beteendevetenskapliga forskning som presenteras i kapitel 5, är att mer information inte är lösningen. Att valet handlar om två i praktiken relativt lika produkter bidrar till att det är svårt för försäkringsgivaren att skapa en valsituation som möjliggör medvetna och informerade val. Det leder till slutsatsen att det är en ändring av lagens utformning, det vill säga vad staten erbjuder för utbetalningsalternativ, som är lösningen.
Även om svårigheterna att välja kan antas vara oförändrade om ingen åtgärd vidtas bedömer utredningen att problemen får större tyngd allt eftersom premiepensionens andel av den totala allmänna pensionen ökar. För en 67-åring som tog ut sin premiepension 2025 utgjorde premiepensionen 10–15 procent av den allmänna pensionen. För en person som är född 1975 och som går i pension 2042 vid 67 års ålder beräknas premiepensionen utgöra cirka 30–35 procent. Konse- kvenserna med de identifierade problemen kommer alltså att förvärras med tidens gång.
Staten erbjuder utbetalningsprodukter som inte uppfyller det lagstadgade målet
En följd av nollalternativet är att staten erbjuder en utbetalningspro- dukt som inte uppfyller det lagstadgade målet för premiepensions- systemet.
Ett motiv för detta skulle vara att utformningen av de nuvarande statliga produkterna anses ändamålsenliga och genomtänkta medan målet anses felaktigt eller problematiskt. Ett annat motiv skulle kunna vara att anse att det finns andra mål som är mer legitima än premie- pensionssystemets mål. Ett sådant mål skulle kunna vara att trygghet
286
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
är en egenskap som bör vara högst värderad. Tryggheten skulle till exempel kunna definieras som i förväntan lägre pensioner men som varierar mindre.
Utredningen konstaterar till exempel i kapitel 7 att en utbetal- ningsprodukt med prisindexerade garanterade belopp är en produkt som det är logiskt att pensionärer skulle efterfråga, men att en sådan produkt i förväntan inte kommer att uppfylla målet för premiepen- sionssystemet.
Utredningen bedömer att det strider mot legalitetsprincipen i regeringsformen, som innebär att myndigheters beslut och andra former av agerande styrs av lag, att underlåta att följa ett lagstadgat mål. Det gäller oaktat att underlåtenheten är medveten och i syfte att nå ett annat i sig önskvärt mål men som inte är lagfäst. Ett sådant handlande skulle undergräva och urholka rättssäkerheten och för- utsebarheten för medborgarna.
Dessutom framgår det av lag vad lagstiftaren anser är en trygg premiepension, nämligen en premiepension som uppfyller målet för premiepensionssystemet.
Onödigt många kapitalförvaltningsorganisationer för premiepensionskapital
Till detta kommer kostnader för att staten har två kapitalförvalt- ningsorganisationer för premiepensionskapital. I dagsläget förvaltar cirka 70 årsarbetare på Sjunde AP-fonden 1 500 miljarder kronor i AP7 Såfa. På Pensionsmyndigheten arbetar cirka fyra årsarbetare med förvaltningen av kapitalet i den traditionella försäkringen på cirka 90 miljarder kronor. Dessutom arbetar cirka 1,5 årsarbetare på Kammarkollegiet med förvaltningen av kapitalet i den traditio- nella försäkringen.
Av utredningens direktiv framgår att det förvaltade kapitalet för den traditionella försäkringen förväntas öka under många år fram- över och att Pensionsmyndigheten räknar med att kapitalet i den traditionella försäkringen passerar 100 miljarder kronor 2026 och 250 miljarder kronor 2040. Detta kan jämföras med Första-Fjärde AP-fonderna i inkomstpensionssystemet som vid årsskiftet 2025/2026 förvaltade cirka 500 miljarder kronor vardera.
Enligt finansiell teori bör kapital av sådan storlek investeras i olika tillgångsslag för att diversifiera innehavet. Det skulle innebära att
287
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
Pensionsmyndigheten väsentligt behöver stärka sin kompetens och öka sina resurser. Någon exakt uppskattning har inte gjorts, men tidigare uppskattningar från Pensionsmyndigheten ger en indikation om att minst 25–30 årsarbetskrafter skulle krävas.2
Av utredningens direktiv framgår att det ställer särskilda krav på kompetens, resurser och organisation att förvalta ett så stort kapital som i den traditionella försäkringen. Myndighetens nuvarande orga- nisation och styrning behöver därmed naturligt utvecklas i takt med att kapitalet i den traditionella försäkringen växer. Det innebär att myndigheten behöver utökad kompetens och erfarenhet av kapital- förvaltning i alla hierarkiska led: medarbetare, enhetschef, avdelnings- chef, generaldirektör och styrelse. Även fler personer i myndighetens ledning bör ha denna kompetens.
I dagsläget är det exempelvis Kammarkollegiet som sköter förvalt- ningen av obligationsinnehavet i den traditionella försäkringen. När det förvaltade kapitalet blir så stort att det inte längre är kostnads- effektivt att anlita externa förvaltare behöver troligen en egen för- valtningsorganisation etableras på Pensionsmyndigheten. Detta skulle innefatta egen obligations- och aktieförvaltning, ledning, juridik, redovisning, back- och middle office, upphandling, regelefterlevnad samt stödfunktioner, inklusive it-system och support för dessa. Tro- ligen är det rationellt att bilda en egen avdelning för förvaltnings- organisationen. Alternativt behöver delar av funktionerna utökas på Kammarkollegiet eller annan extern leverantör av kapitalförvalt- ningstjänster. Pensionsmyndigheten har även tidigare föreslagit till regeringen att ansvaret för kapitalförvaltningen bör flyttas över till Kammarkollegiet.3
Förutom att bilda en egen avdelning för kapitalförvaltningen kan egna beredningsformer och organisatoriska strukturer behöva utformas. Det skulle till exempel kunna handla om ett investerings- utskott till styrelsen och särskild funktion för bevakning av vissa finansiella risker. Pensionsmyndigheten skulle förmodligen behöva utöka sina nuvarande tre resultatområden (administration, informa- tion samt statistik och analys) med ett ytterligare: kapitalförvaltning.
En fördel med dubbla statliga kapitalförvaltningsorganisationer är att det blir en viss riskspridning.
2Intern rapport Kapitalförvaltningen på Pensionsmyndigheten 2024–2034. Siffrorna är oberoende av om olika delar av uppdraget görs på Pensionsmyndigheten eller Kammarkollegiet.
3Pensionsmyndighetens skrivelse Pensionsmyndighetens kapitalförvaltning, VER 2016-214, 2017-10-20 (dnr 2019/01584 hos Regeringskansliet).
288
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
Regeringen kan påverka kapitalet i traditionell försäkring
I den svenska statliga förvaltningsorganisationen lyder de flesta myn- digheter under regeringen. Ett fåtal myndigheter lyder direkt under riksdagen, till exempel Riksrevisionen och Riksbanken.
Förvaltningsmyndigheterna står i ett principiellt lydnadsförhåll- ande till regeringen. Regeringen bestämmer ramarna och formerna för myndigheternas verksamhet i myndighetsinstruktion med bestäm- melser om myndighetens uppgifter och ledningsform. Regeringen beslutar vidare om förutsättningarna för myndigheternas verksam- het i årliga regleringsbrev som innehåller bestämmelser om myndig- hetens mål och ekonomiska ramar. Regeringen kan också ge myn- digheterna särskilda, tidsbegränsade uppdrag.
AP-fonderna har en organisatorisk särställning och lyder varken under riksdag eller regering. I stället har de en fri och oberoende ställning i sin löpande förvaltning gentemot riksdag och regering.4 Med den löpande förvaltningen avses både uppgiften att besluta det närmare målet för förvaltningen och att ansvara för placeringsverk- samheten, det vill säga beslut samt strategisk och taktisk allokering.
AP-fonderna är statliga myndigheter under regeringen, men reger- ingen kan endast utöva inflytande genom att utse styrelse, bestämma styrelsearvoden, utse revisorer, fastställa fondernas resultat- och balansräkningar samt i efterhand utvärdera förvaltningen av fond- medel. AP-fondernas verksamhet regleras endast i lag och regeringen kan inte genom instruktion, regleringsbrev eller tilldelning av anslags- medel styra fonderna. Regeringen har dock möjlighet att vid utvär- deringstillfällena förtydliga sin syn på inkomstpensionssystemets åtagandesida och förvaltningsuppdraget i övrigt.5
AP-fonderna får inte ta närings- eller ekonomisk-politisk hänsyn i sin förvaltning, men ska bidra till samhällsintresset genom att ta hänsyn till miljö och etik utan att göra avkall på målet om hög avkast- ning.6
Skälet för AP-fondernas oberoende ställning är att markera att pensionssystemet är autonomt och ska ha en hög grad av självstän- dighet gentemot regeringen.7 Den grundläggande utgångspunkten är
4Prop. 1999/2000:46 s. 123.
5A. prop., s. 113.
6A. prop., s. 76.
7A. prop., s. 123.
289
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
att AP-fondernas medel endast ska användas till nytta för pensions- systemet och de försäkrade, och inte utnyttjas i andra syften.
Motsvarande oberoende föreligger inte för kapitalet i premiepen- sionens traditionella försäkring eftersom det hanteras av Pensions- myndigheten, en förvaltningsmyndighet under regeringen. Regeringen styr Pensionsmyndigheten genom bland annat instruktion, reglerings- brev, särskilda beslut och i delar av anslag på samma sätt som sker beträffande regeringens övriga förvaltningsmyndigheter.
Här finns alltså en ologisk skillnad i hur oberoende olika delar av kapitalet i pensionssystemet är i förhållande till regeringens styrning. Med ett kapital på närmare 100 miljarder kronor som förväntas växa till över 250 miljarder kronor ökar betydelsen och riskerna av detta ologiska förhållande. Det kan inte anses uteslutet att en regering önskar påverka Pensionsmyndighetens investeringar i en riktning som inte har pensionärernas bästa för ögonen.
Status quo: förutsebarhet men de grundläggande problemen kvarstår
I nollalternativet bibehålls en förutsebarhet i det allmänna pensions- systemet. Valet vid uttag av premiepension fortsätter vara likadant som det har varit sedan premiepensionssystemet infördes. Båda de statliga utbetalningsprodukterna fortsätter att erbjudas vilket bi- drar till en stabilitet i det allmänna pensionssystemet som många sätter stort värde på. Samtidigt fortsätter staten att erbjuda en stat- lig produkt som inte uppfyller lagens mål, inskränker valfriheten för pensionärer som valt den och tvingar nya generationer av pen- sionärer att göra val som myndigheter och andra aktörer visat präglas av omedvetenhet och okunskap. Detta samtidigt som premiepensio- nen blir en allt större del av den totala pensionen och de omedvetna valen därmed får större konsekvenser. Att staten underlåter att han- tera identifierade problem riskerar att urholka förtroendet för pensionssystemet.
Alternativ för att uppnå förändringen
Det finns andra alternativ för att uppnå åtminstone delar av föränd- ringen. Nedan redovisas dessa och de fördelar respektive nackdelar som utredningen bedömer finns med dessa.
290
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
Sänkt risk i den ena statliga utbetalningsprodukten
Ett sätt att göra valet mellan de statliga utbetalningsprodukterna mer relevant är att göra skillnaden mellan produkterna större på ett sätt som även gör att skillnaden är möjlig att förmedla till de som ska välja mellan dem. Det skulle till exempel kunna ske genom att staten skulle erbjuda en produkt med låg risk och en med medel/hög risk. Det skulle i sin tur kunna ske genom att risken i den traditio- nella försäkringen sänks från medelrisk till låg risk medan förvalet AP7 Såfa behåller sin generationsprofil med hög risk under sparande- tiden och successivt lägre risk under övergången från sparare till pensionär.
Problemet med detta är att en utbetalningsprodukt med låg risk i förväntan inte kommer att nå premiepensionens avkastningsmål. Det förefaller ologiskt att staten tillhandahåller en produkt som inte når de mål som staten själv satt upp. Därtill kan det ifrågasättas om en sådan ordning är förenlig med den grundlagsstadgade legalitets- principen.
Utredningen anser att det är angeläget att de pensionärer som verkligen värderar låg risk så högt att de är beredda att betala med låg förväntad avkastning gör ett aktivt val med den innebörden. Det innebär att utredningen anser att det är en bättre lösning att de pen- sionärer som vill ha låg risk väljer sådana fonder på fondtorget. För detta ändamål finns såväl den statliga riskprofilen AP7 Försiktig som räntefonder på fondtorget. Denna ordning överensstämmer också med vad regering och riksdag tidigare uttalat om att den som vill ha en annan risknivå än förvalet har möjligheten att göra val på fondtorget för att till exempel lägga större vikt vid låg risk.
Utredningen bedömer dessutom att en statlig lågriskprodukt sär- skilt avsedd för utbetalningstiden, med låg förväntad avkastning, med- för en förtroenderisk för staten, eftersom många individer troligen kommer att välja en sådan produkt omedvetna om vad den sanno- likt kommer att kosta dem i form av låg avkastning. En utpräglad lågriskprodukt i statlig regi kan därför medföra risker för krav på kompensation från pensionssparare som fått en dålig utveckling av premiepensionen och som inte förstått innebörden av valet mellan försäkringsformerna.
Utredningen anser att en statlig utbetalningsprodukt med låg risk strider mot ett av huvudsyftena med premiepensionen: att ge
291
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
högre pensioner genom att placera en del av den allmänna pensionen i tillgångar med i förväntan högre avkastning.
Ett mer logiskt, rationellt och effektivt alternativ om staten vill öka möjligheten att välja pensionsprodukter med låg risk vore att erbjuda de som värderar låg risk högt att ta ut premiepension i form av inkomstpension. Detta är dock inget som utredningen anser bör övervägas inom ramen för denna utredning.
Ändra målet för premiepensionssystemet så att båda statliga utbetalningsprodukterna uppfyller det
Ett tänkbart synsätt är att det inte är någon av de statliga utbetal- ningsprodukterna det är fel på, utan att det är det lagfästa målet för premiepensionssystemet som behöver ändras. Målet kan anses vara felaktigt formulerat eller omöjligt att uppnå.
Utredningen har i kapitel 6 analyserat målet för premiepensions- systemet och konstaterat att avkastningsmålet följer av ett av skälen för premiepensionens existens. Premiepensionen infördes som en komponent i det allmänna pensionssystemet bland annat för att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen och möjliggöra högre avkastning än inkomstutvecklingen. Genom premiepensionen baseras en del av den allmänna inkomstgrundade pensionens värdeutveckling på annat underlag än inkomstutvecklingen. Att inte beakta denna riskspridning och möjlighet till högre avkastning, även under utbetal- ningsskedet, skulle innebära ekonomiska uppoffringar i form av för- väntade lägre pensioner. Det är enligt utredningens uppfattning inte motiverat och skulle vara i strid med ett av syftena med premiepen- sionen och den allmänna pensionen. Av det skälet anser utredningen att avkastningsmålet är ändamålsenligt och inte bör ändras.
När det gäller utbetalningsmålet, att utbetalningar av premiepen- sionen ska vara allt mer förutsägbara och stabila, menar utred- ningen att målformuleringen, särskilt uttrycket ”allt mer” är pro- blematisk, men att en rimlig och ändamålsenlig tolkning är möjlig. Tolkningen innebär att ”allt mer” tar sikte på övergången från sparare till pensionär genom ett successivt skifte från riskfyllda tillgångar som aktier till mindre riskfyllda tillgångar som räntor. Det innebär alltså att ”allt mer” tar sikte på perioden några år före och några år efter att premiepensionen börjar tas ut, snarare än på hela tiden som pensionär. Tolkningen saknar visserligen uttryckligt stöd i förarbetena
292
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
till målet för premiepensionssystemet, men ryms i dess ordalydelse. Lagstiftaren har i förarbetena till förvalets utformning kopplat till målet dessutom uttalat att sänkningen av risk i förvalet AP7 Såfa överensstämmer väl med det som regeringen uttalat om innebörden av målet för premiepensionssystemet, se kapitel 4.
Utredningens samlade bedömning om detta alternativ är därför att målet för premiepensionssystemet varken behöver eller bör ändras. Att ändra målet i syfte att just de befintliga statliga utbetalnings- produkterna ska uppfylla det, utan att ta ställning till om målet är ändamålsenligt utformat, framstår dessutom som ologiskt.
Det alternativ som bedöms lämpligast och skälen för detta
Valsituationen mellan fondförsäkring och traditionell försäkring har för de flesta pensionärer visat sig vara närmast omöjlig. Utredningen bedömer därmed att det lämpligaste alternativet är att staten tar ansvar genom att avskaffa valsituationen och att i fortsättningen endast er- bjuda en statlig utbetalningsprodukt för premiepension.
I kapitel 7 analyserar utredningen vilka egenskaper en statlig ut- betalningsprodukt för premiepensionen bör ha och utvärderar om befintliga utbetalningsprodukter har eller kan ha dessa egenskaper. Utredningens bedömning är att en statlig utbetalningsprodukt för premiepension bör för det första uppfylla det lagstadgade målet för premiepensionssystemet, för det andra vara enkel att förstå för pen- sionären, för det tredje ge möjlighet att byta utbetalningsprodukt under utbetalningsperioden samt för det fjärde ha låga och transpa- renta kostnader. Vidare bedömer utredningen att en garanti eller garanterade belopp inte bör ingå som en komponent i en utbetal- ningsprodukt för premiepension.
Utredningens bedömning är att premiepensionens traditionella försäkring saknar de önskvärda egenskaperna för en statlig utbetal- ningsprodukt för premiepension. Produkten uppfyller inte målet för systemet och är svår att förstå för pensionärerna. Det är inte heller möjligt att välja bort den när man väl har valt den, åtminstone inte i dess befintliga konstruktion. Kostnaden för den traditionella försäk- ringens kapitalförvaltning är låg. Det finns dock en mer indirekt kostnad förknippad med traditionell försäkring, nämligen priset för de garanterade beloppen i form av lägre avkastning. För att med hög
293
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
säkerhet kunna infria de garanterade beloppen har Pensionsmyndig- heten valt att matcha dessa med tillgångar med låg risk. Det leder i förväntan till lägre avkastning och lägre pensioner jämfört med ett alternativ utan garanterade belopp. Utredningen anser att denna kostnad både är svår att förstå för pensionärerna och svår att försvara.8 Dessutom gör utredningen bedömningen i avsnitt 4.5 dels att skälet som anfördes för att införa traditionell försäkring, nämligen att undvika månadsvis variation i utbetalningarna, saknar grund, dels
att det är problematiskt att traditionell försäkring tillhandahålls i premiepensionen utan att det finns några av lagstiftaren giltiga och fastställda hållbara motiv för detta.
Vidare anser utredningen att det innebär intressekonflikter när Pensionsmyndigheten tillhandahåller en utbetalningsprodukt som myndigheten dessutom ska utvärdera samtidigt som myndigheten genom valarkitekturen kan påverka spararnas val.
Utredningen har analyserat ett antal potentiella förändringar som skulle kunna göra traditionell försäkring mer lämplig som utbetal- ningsprodukt för premiepensionen. Slutsatsen är dock att alla dessa förändringar skulle leda till att traditionell försäkring i ännu högre utsträckning liknar förvalet AP7 Såfa. Utredningen anser att det vore en omotiverat dyr – och irrationell – förändring när AP7 Såfa redan finns som alternativ, har de önskade egenskaperna och bedöms ha förutsättningar att ha dem även fortsättningsvis.
Det gör att utredningens sammantagna bedömning är att det inte är motiverat att utveckla den traditionella försäkringen så att den uppfyller de egenskaper som utredningen anser att en utbetalnings- produkt för premiepension bör innehålla. Det gör i sin tur att utred- ningen föreslår att den traditionella försäkringen ska sluta erbjudas och avvecklas. Genom detta undviks samtliga problem som utred- ningen anser orsakas av att traditionell försäkring erbjuds inom premie- pensionen från uttagstidpunkten.
Utredningen anser att förvalet AP7 Såfa uppfyller de egenskaper som utredningen bedömer att en utbetalningsprodukt för premie- pensionen bör ha. Den uppfyller det lagfästa målet för premiepen- sionssystemet, är enkel att förstå för pensionärerna, ger möjlighet
8Förvalet AP7 Såfa innehåller också tillgångar med låg risk. För en 70-åring är andelen räntor i AP7 Såfa ungefär 50 procent, vilket är samma nivå som andelen räntor i traditionell försäkring i dagsläget. Förvalets innehav av tillgångar med låg risk är dock en följd av avtrappningens kon- struktion och i linje med premiepensionens utbetalningsmål, till skillnad mot traditionell för- säkrings innehav som endast är en följd av de garanterade beloppens sammanlagda andel.
294
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
att byta utbetalningsform under utbetalningsperioden och har låga och transparenta kostnader.
Mot denna bakgrund bedömer utredningen att en ny statlig ut- betalningsprodukt inte behöver tas fram.
Utredningen föreslår i stället att AP7 Såfa ska vara statens enda utbetalningsprodukt för premiepension.
12.3Konsekvenser för berörda aktörer
Enligt förordningen om konsekvensutredningar ska en konsekvens- utredning innehålla
1.en beskrivning och beräkning av förslagets eller beslutets kostnader och intäkter för staten, kommuner, regioner, företag och andra enskilda,
2.en beskrivning och, om möjligt, en beräkning av andra relevanta konsekvenser än sådana som anges i 1.
Utredningen har identifierat följande grupper av intressenter som berörs av förslagen: pensionssparare och pensionärer, myndigheterna Pensionsmyndigheten, Sjunde AP-fonden, Kammarkollegiet, Finans- inspektionen, Riksrevisionen, Riksgälden, Fondtorgsnämnden, ISF samt vissa fondbolag.
Dessutom beskrivs förslagens påverkan på pensionssystemet, statens budget, regeringens styrning, människor och deras rättig- heter, företag och konkurrensförhållanden samt effektiviteten i den statliga förvaltningen. Därutöver beskrivs förslagens påverkan med avseende på EU-rätten.
12.3.1Pensionssparare och pensionärer
Valsituationen underlättas
Utredningen beskriver i kapitel 4 och kapitel 5 att valet mellan fond- försäkring och traditionell försäkring präglas av utbredd okunskap och hög grad av omedvetna val. Utredningen beskriver i avsnitt 5.1.6 att pensionsval är en valsituation där det är särskilt svårt att fatta ekonomiskt rationella beslut. Det beror bland annat på att den infor-
295
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
mation som den enskilde behöver för att fatta beslut är svår att förstå, innehåller svåra avvägningar samt bygger på historiska data med osäkert informationsvärde för beslutet. För att valet ska bli relevant behöver det dessutom föreligga skillnader i produkternas egenskaper som är tydliga, relevanta och möjliga att kommunicera till försäkrade i ett obligatoriskt allmänt pensionssystem. Mot denna bakgrund före- slår utredningen att det endast ska finnas en statlig utbetalnings- produkt i premiepensionssystemet.
Konsekvenserna för pensionssparare och pensionärer blir att de inte längre utsätts för valsituationen vid uttag av premiepension. Informationskostnaden för den enskilde kommer därför att försvinna då den blivande pensionären inte längre behöver försöka förstå skill- naden mellan produkterna. Den enskilde kommer inte heller behöva försöka relatera respektive produkts egenskaper till sina egna prefe- renser. Även den osäkerhet och ”pensionsångest” som tenderar att drabba individer vid pensionsbeslut minskar när ett val vid pensio- neringstillfället försvinner.
Sedan 2022 finns en lagfäst princip om valfrihet i premiepensions- systemet. Valet mellan försäkringsformerna fondförsäkring och tra- ditionell försäkring har inte varit del av lagstiftarens intention när det gäller principen om valfrihet. I stället avser principen att premie- pensionssystemet ska erbjuda valfrihet genom att pensionsspararen ska kunna påverka risknivå och placeringsinriktning för förvaltningen av de medel som fonderas för spararens räkning. Att endast erbjuda en statlig utbetalningsprodukt strider alltså inte mot den lagstadgade principen om valfrihet i premiepensionssystemet.
En annan viktig aspekt av valfriheten i premiepensionssystemet är att det ska finnas möjlighet för en sparare att byta bort produkter som hen inte vill ha. Som den traditionella försäkringen är utformad har det inte varit möjligt att byta tillbaka till fondförsäkring när man väl har valt traditionell försäkring. Utredningens förslag att avveckla den traditionella försäkringen, antingen omedelbart eller som en run-off med flytträtt innebär att denna inskränkning av principen om valfrihet upphör. De pensionärer som i nuläget har traditionell försäkring kommer genom utredningens förslag att återfå möjlig- heten att göra egna fondval, i linje med principen om valfrihet.
296
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
Högre pensioner?
Enligt målet för premiepensionssystemet bör avkastningen på pen- sionsspararnas fonderade medel vara tydligt högre än förändringen av inkomstindex. Pensionsmyndigheten har i sin årliga utvärdering av måluppfyllelsen tolkat detta som att avkastningen ska vara minst två procentenheter högre än inkomstindex.
Utredningen bedömer att premiepensionssystemet inte bör er- bjuda någon statlig utbetalningsprodukt som inte förväntas upp- fylla målet för premiepensionssystemet. Det framgår även av ut- redningens direktiv.
I kapitel 5 beskriver utredningen det faktum att en utbetalnings- produkt med låg risk inte kommer att nå avkastningsmålet. Där fram- går också att ingen av de statliga utbetalningsprodukterna, det vill säga varken förvalet AP7 Såfa eller traditionell försäkring i sina be- fintliga konstruktioner och tillgångsfördelningar, förväntas nå av- kastningsmålet om man väljer att studera utbetalningstiden isolerat.
I kapitel 6 konstaterar utredningen att det redan av lag framgår att avkastningsmålet gäller under både sparande- och utbetalnings- tiden. Det innebär att tillräckligt hög risk behöver tas även under utbetalningstiden, alternativt behöver lägre risk under utbetalnings- tiden kompenseras med högre risk under sparandetiden. En högre risk innebär i förväntan högre premiepensioner, men också högre årliga höjningar och sänkningar av beloppen, det vill säga högre vola- tilitet. En rimlig kompromiss kan vara att en utbetalningsprodukt för premiepensionen strävar efter hög avkastning genom att tillåta tillräckligt hög risk i tillgångsallokeringen, men att utbetalningarna från premiepensionen utjämnas. Utredningen bedömer därför att försäkringsgivaren för premiepensionen, Pensionsmyndigheten, kan bestämma metod för utjämning och föreslår att vald metod och skälen för denna ska redovisas till regeringen.
Utredningen bedömer sammantaget att utredningens förslag ger förutsättningar för i förväntan högre pensioner och att kostnaden för detta i form av högre årliga variationer kan minskas med metoder för utjämning. Detta är positivt för pensionärerna som i förväntan får en stärkt ekonomisk situation. Vid en långsam avveckling riskerar dock den gruppen av pensionärer som inte utnyttjar sin flytträtt att gå miste om möjligheten till dessa förväntade fördelar.
297
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
Utredningen visar i kapitel 6 att traditionell försäkring hade en ränteandel på 70–75 procent mellan åren 2002 och 2008 vilket mot- svarar en lågriskfond. Det har funnits en kvardröjande uppfattning att premiepensionens traditionella försäkring är en produkt med låg risk och därmed tryggare i betydelsen lägre risk för kraftiga sänk- ningar av pensionsbeloppen. Numera består traditionell försäkrings tillgångsportfölj av ungefär hälften aktier och hälften räntor, och har en risknivå på medelrisk. Det innebär att de pensionärer som har valt traditionell försäkring för att försäkra sig om att pensions- beloppen inte kommer att variera har anledning att vara förvånade. Med utredningens förslag försvinner denna missuppfattning för nya pensionärer. Pensionärer som tidigare valt traditionell försäkring av detta skäl ges även, i vart fall, en flytträtt som möjliggör placering i tillgångar med lägre risk på nytt.
Premiepensionssystemet är fortfarande under infasning. I år, 2026, utgör premiepensionsutbetalningarna cirka 10–15 procent av utbetal- ningarna från det allmänna inkomstgrundade pensionssystemet. När systemet är fullt infasat runt 2040 beräknas premiepensionens andel ha ökat till cirka 30–35 procent. Det genomsnittliga utbetalda premie- pensionsbeloppet var cirka 1 600 kronor 2026. År 2040 beräknas det ha ökat till cirka 4 500 kronor, i dagens priser och löner.
Övergång från sparare till pensionär förenklas
Av utredningens direktiv framgår de svårigheter som regeringen anser föreligger med att den traditionella försäkringen saknar en successiv övergång mellan sparandetiden och utbetalningstiden:
Övergången till traditionell försäkring sker på så sätt att hela fondkapitalet säljs av vid samma tillfälle och placeras i den traditionella försäkringen som förvaltas av Pensionsmyndigheten. Det har därför betydelse vid vilken tidpunkt som försäljningen sker. Om fondinnehavet består av 100 procent aktier och försäljningen sker när börsen står lågt resulterar övergången i en lägre pension.
Av kapitel 4 och kapitel 6 framgår också att lagstiftaren tidigare har uttalat att övergången som den är konstruerad i förvalet AP7 Såfa är en önskvärd egenskap i premiepensionssystemet och att staten har ett ansvar för att anpassa risknivån för de pensionssparare i för- valsalternativet som närmar sig pensionsåldern.
298
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
Utredningen beskriver visserligen i kapitel 7 att eventuell utjäm- ning av pensionsbelopp kan leda till att frågan om övergången kom- mer i ett annat ljus eftersom både utjämning och övergång delvis har samma syfte: att minska variationen i premiepensionsbeloppen. Utredningen gör därför bedömningen att Sjunde AP-fonden, som beslutar om övergångens utformning, och Pensionsmyndigheten, som beslutar om metoder för utjämning, bör samråda i dessa frågor.
I utredningens förslag försvinner svårigheterna kopplade till att den traditionella försäkringen saknar en successiv övergång mellan sparandetiden och utbetalningstiden, eftersom utredningen föreslår att traditionell försäkring ska avvecklas och därmed inte vara möjlig att välja.
Den traditionella försäkringen avvecklas
I kapitel 7–8 föreslår utredningen att premiepensionens traditionella försäkring ska avvecklas. Förslaget medför en rad konsekvenser för pensionssparare och pensionärer, i synnerhet för de pensionärer som har valt den traditionella försäkringen. Förslagets påverkan på den sistnämnda gruppen beskrivs utförligt inom ramen för de lämplighets- överväganden som redovisas i kapitel 8. I detta sammanhang kan dock följande nämnas.
För de pensionssparare som ännu inte gått i pension innebär utred- ningens förslag att den traditionella försäkringen inte längre erbjuds vid ansökan om uttag av premiepensionen. Det innebär att ett alter- nativ som tidigare har funnits tas bort, och att pensionssparare som påbörjat sitt sparande under tiden då traditionell försäkring har erbju- dits går miste om möjligheten att välja den utbetalningsprodukten. Motsvarande konsekvenser gäller även för de pensionärer som får premiepension i form av fondförsäkring och som eventuellt vill välja traditionell försäkring senare. Den primära konsekvensen för dessa grupper är alltså att de blir av med möjligheten att i framtiden välja traditionell försäkring. Utredningen bedömer att en positiv konse- kvens av detta är att framtidens pensionärer inte behöver ställas inför den svåra valsituationen mellan två statliga utbetalningsprodukter.
För de pensionärer som redan omfattas av den traditionella för- säkringen innebär avvecklingen andra konsekvenser. Även dessa redovisas utförligt i kapitel 8 men kan sammanfattas enligt följande.
299
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
Förslaget om en långsam avveckling innebär att pensionärerna har kvar den traditionella försäkringen som en produkt under av- veckling (en run-off) med införd flytträtt. Till de positiva konse- kvenserna med detta hör att det innebär att lagstiftaren, i linje med allmänna förvaltningsrättsliga principer om gynnande besluts orubb- lighet, tar hänsyn till att pensionärerna tidigare valt utbetalning av premiepension i form av traditionell försäkring. Den pensionär som värdesätter den traditionella försäkringen eller åtagandet om garan- terade belopp kan då behålla dessa utan att behöva vidta några åtgär- der. Samtidigt kan den pensionär som har gjort det oåterkalleliga valet att begära utbetalning i form av traditionell försäkring genom flytträtten återfå möjligheten att föra över sina medel till AP7 Såfa eller göra egna fondval, vilket är i linje med den lagfästa principen om valfrihet. På så sätt erbjuder flytträtten en flexibilitet som till- godoser varierande intressen.
Till de negativa konsekvenserna med en run-off hör att avgifterna för den traditionella försäkringen på lång sikt förväntas öka för den enskilda pensionären. Vidare kan flytträtten leda till negativa konse- kvenser för de pensionärer som inte är intresserade av att byta ut- betalningsprodukt, eftersom potentiella flyttflöden till fondförsäkring kan påverka risknivån, kostnaderna och likviditeten i traditionell försäkring. I framtiden kommer det också att uppstå ett behov av att slutligt avveckla den run-off som nu föreslås. För ett mindre antal pensionärer kan den långsamma avvecklingen därför leda till att de i ett första skede drabbas av de ovan beskrivna konsekvenserna, för att i ett senare skede ändå behöva få sina pensionsmedel överförda till AP7 Såfa med de ytterligare konsekvenser som hör till det alternativet.
Utredningen vill här upprepa att förordandet av en långsam av- veckling eller run-off bygger på en grundtanke om minsta möjliga ingrepp i den aktuella gruppen pensionärers situation. Dessa cirka 400 000 pensionärer har en gång begärt och genom gynnande förvalt- ningsbeslut beviljats utbetalning av premiepension i form av tradi- tionell försäkring. Utredningen har därför fäst stor vikt vid att inte utan vidare ändra på besluten eftersom utredningen bedömt att sådan lagstiftning är svårförenlig med svensk förvaltningstradition. Utredningen har därför, trots att en snabb avveckling är förknippad med en rad andra fördelar, landat i att det vore olämpligt att påtvinga den aktuella gruppen pensionärer ett byte av utbetalningsprodukt.
300
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
I stället ges pensionärerna möjlighet att själva överväga om de skulle vilja genomföra ett sådant byte.
12.3.2Pensionsmyndigheten
Fokus på huvuduppdraget
Pensionsmyndigheten inledde sin verksamhet 1 januari 2010 och er- satte då den pensionsverksamhet som tidigare utförts på Försäkrings- kassan och Premiepensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten är förvaltningsmyndighet för ålderspensionssystemet inom socialför- säkringen samt för andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning ska administreras av myndigheten. Myndigheten har cirka 1 670 anställda och finns på åtta orter i landet.9 Myndig- heten är en styrelsemyndighet och styrelsen utses av regeringen.
Pensionsmyndighetens verksamhet består huvudsakligen i att besluta om och betala ut sådana förmåner och ersättningar som myndigheten ansvarar för.10 Myndigheten ska vidare bland annat:
1.ge allmänheten information om pensioner och andra förmåner och se till att denna ges utifrån den enskildes behov,
2.informera och ge pensionssparare och pensionärer en samlad bild av hela pensionen samt informera om vilka faktorer som påverkar pensionens storlek, hur stor pensionen kan antas bli och tydliggöra vilka konsekvenser olika val kan få för pensionen,
3.utveckla och förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet samt presentera den för pensionsspararna,
4.stärka pensionssparares och pensionärers ställning som konsu- menter av finansiella produkter inom pensionsområdet genom att ge vägledning som är anpassad till kvinnors och mäns behov och livssituation.
5.följa, analysera och förmedla ålderspensionssystemets utveckling och effekter för enskilda och samhälle,
6.säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och motverka bidragsbrott, samt
9Per 31 december 2025, se Pensionsmyndigheten, Årsredovisning 2025, s. 8.
10Förordning (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.
301
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
7.delta i det myndighetsgemensamma arbetet mot den grova och organiserade brottsligheten.
I myndighetens instruktion finns alltså ingen uttalad uppgift att hantera kapitalförvaltning. Den verksamheten följer i stället av att staten tillhandahåller en traditionell försäkring i premiepensionen och att Pensionsmyndigheten ska sköta dess kapitalförvaltning.
I avsnitt Nollalternativ: om inget görs ovan beskrivs de konsekven- ser som uppstår om den traditionella försäkringen fortsätter erbjudas och kapitalförvaltningen fortsätter skötas av Pensionsmyndigheten. I utredningens förslag om en långsam avveckling av den traditionella försäkringen kvarstår produkten som en run-off med ett stopp för nyteckningar, varvid kapitalförvaltningen på Pensionsmyndigheten får ett mer avgränsat syfte och på lång sikt även förväntas avvecklas slutligt. I utredningens alternativa förslag avvecklas den traditionella försäkringen snabbt och någon kapitalförvaltning på Pensionsmyn- digheten blir därmed inte längre aktuell. Det gör att Pensionsmyn- dighetens uppdrag renodlas vilket möjliggör ett tydligt fokus på huvuduppdragen.
Utredningen bedömer att det finns effektivitets- och kvalitets- vinster med att dels samla de kapitalförvaltande uppgifterna hos en myndighet, dels renodla uppdragen för Pensionsmyndigheten. Pen- sionsmyndigheten har även i en skrivelse till regeringen framfört att regeringen bör överväga att flytta kapitalförvaltningen till en myndig- het som har kapitalförvaltning som huvuduppgift.11
Finansinspektionen beslutade 2025 att ge Pensionsmyndigheten en anmärkning för myndighetens hantering av risk vid investering i det onoterade fastighetsbolaget Heimstaden Bostad AB.12 Finans- inspektionens beslut illustrerar komplexiteten i kapitalförvaltningen och vikten av att säkerställa att en myndighet med uppdrag att för- valta ett stort kapital har rätt resurser och organisation för uppgiften. Ett genomförande av utredningens alternativa förslag om en snabb avveckling skulle alltså minska eller helt ta bort riskerna för att Pen- sionsmyndighetens kapitalförvaltning leder till förtroendeskada för staten. Även utredningens förstahandsförslag om en långsam avveck- ling minskar på sikt dessa risker. Både snabb och långsam avveckling medför även att riskerna förknippade med ett successivt ökande
11Pensionsmyndighetens skrivelse Pensionsmyndighetens kapitalförvaltning.
12Finansinspektionens beslut den 12 mars 2025, FI dnr 24-3153.
302
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
kapital upphör eftersom kapitaltillförseln kommer att minska kraf- tigt när det inte längre går att välja utbetalningsprodukten för nya pensionärer.
En snabb avveckling av den traditionella försäkringen är förenad med ett behov av samråd med berörda myndigheter för att med mini- mala förluster avyttra den traditionella försäkringens tillgångar eller överföra dem till AP7 Såfa. Avvecklingen skulle bland annat ställa krav på att Pensionsmyndigheten bistår Kammarkollegiet och Sjunde AP- fonden med att identifiera sådana tillgångar som kan behöva förvaltas avskilt för att undvika stora förluster. Vidare behöver Pensions- myndigheten administrera avvecklingen av ett stort kapitalinnehav på förhållandevis kort tid. Pensionsmyndigheten har också i egen- skap av försäkringsgivare en informationsskyldighet i vilken det ingår att meddela pensionärer som valt traditionell försäkring om att produkten kommer att avvecklas och konsekvenserna av detta. De berörda pensionärerna bör även informeras om möjligheten att göra egna val på fondtorget samt att deras pensionsmedel har place- rats i AP7 Såfa och innebörden av det.
Den långsamma avvecklingen, det vill säga den ordning som ut- redningen föreslår i första hand, innebär att möjligheten till nyteck- ning upphör och att pensionärer som redan har traditionell försäk- ring får behålla den som en produkt under avveckling (en så kallad run-off) med en införd flytträtt. Förslaget innebär att Pensionsmyn- digheten behöver utveckla en rutin för hur en begäran om flytt till fondförsäkring ska verkställas rent praktiskt.
Eftersom Pensionsmyndigheten redan har ansvaret för kapital- förvaltningen i den traditionella försäkringen bör fortsatt drift av den i en run-off inte medföra särskilt stora konsekvenser för myndig- heten. Pensionsmyndigheten får däremot enligt utredningens förslag ett ansvar att löpande utvärdera och följa upp den fortsatta driften av den traditionella försäkringen under avvecklingen, utifrån aspekter som bland annat kan avse kostnader för pensionärerna, förväntad värdeutveckling och avkastning samt olika typer av försäkringstek- niska och andra risker som uppstår. Resurserna som krävs för såväl detta som för uppgiften att göra en hemställan till regeringen om behov av utredning om slutlig avveckling bör dock rymmas inom befintligt avgiftsuttag.
Även vid den långsamma avvecklingen har Pensionsmyndigheten en informationsskyldighet om den införda flytträtten, alltså rätten
303
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
att begära att få premiepensionsutbetalning genom fondförsäkring. Enligt utredningen får detta anses som en engångskostnad som upp- står när lagändringen träder i kraft och därmed inte medför något betydande behov av utökade resurser för myndigheten.
Renodlat försäkringsgivarskap
Pensionsmyndigheten är enligt lag försäkringsgivare för premie- pension.13 Försäkringsgivare kan i det här sammanhanget förenklat sägas motsvara det försäkringsbolag som försäkringstagare ingår försäkringsavtal med. Utredningens förslag innebär ingen föränd- ring av det förhållandet.
I rollen som försäkringsgivare upprättar Pensionsmyndigheten konton för intjänade premiepensionsrätter och köper andelar i de fonder som spararen har valt. Som försäkringsgivare ansvarar Pen- sionsmyndigheten även för att upprätta försäkringstekniska rikt- linjer där det framgår hur försäkringarna ska beräknas avseende bland annat delningstal, arvsvinster och kostnader.
Utredningens två alternativ för avvecklingen av traditionell för- säkring innebär att försäkringsgivarskapet och utförandet av kapi- talförvaltning avseende premiepensionen placeras på två olika myn- digheter. Vid en snabb avveckling sker det omedelbart, och vid en långsam avveckling kommer det att ske på längre sikt. Utredningen ser fördelar med en sådan uppdelning. Det gör att det tydligare fram- går att Pensionsmyndigheten som försäkringsgivare har ett helhets- ansvar för försäkringen, som en del i ansvaret att administrera hela den allmänna pensionen. Sjunde AP-fonden kan i sin tur fortsätta att utveckla sin verksamhet som specialistmyndighet avseende kapi- talförvaltning. Den mer renodlade uppdelningen gör också att sam- arbetet mellan myndigheterna kan stärkas och utvecklas. Det för- enklar också regeringens styrning av Pensionsmyndigheten.
I avsnitt 7.4.1 beskriver utredningen den intressekonflikt som utredningen anser föreligger eftersom Pensionsmyndigheten till- handahåller en utbetalningsprodukt som myndigheten dessutom ska utvärdera, samtidigt som myndigheten genom valarkitekturen kan påverka spararnas val. Genom utredningens två alternativ han-
1364 kap. 3 § socialförsäkringsbalken. Se även lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet.
304
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
teras intressekonflikten, antingen omedelbart eller på längre sikt, vilket gör Pensionsmyndigheten mer trovärdig i såväl utvärderingen av premiepensionssystemets måluppfyllelse, som i rollen att på ett objektivt och sakligt sett informera om den allmänna pensionen. Även den långsamma avvecklingen med en run-off innebär en omedelbar hantering av intressekonflikten gentemot sparare och pensionärer som inte valt traditionell försäkring.
12.3.3Sjunde AP-fonden
Sjunde AP-fonden är en statlig myndighet som har i uppgift att för- valta de premiepensionsmedel som placeras i förvalsalternativet AP7 Såfa, byggstensfonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond samt riskprofilerna AP7 Försiktig, AP7 Balanserad och AP7 Offensiv. I dagsläget har 5,8 miljoner sparare sina premiepensionsmedel pla- cerade i fondportföljen AP7 Såfa, vilket motsvarar cirka 70 procent av spararna. Kapitalet i AP7 Såfa var vid årsskiftet 2025/2026 cirka 1 500 miljarder kronor, vilket motsvarar cirka 50 procent av det totala premiepensionskapitalet. Av de övriga produkterna är AP7 Aktiefond störst med cirka 165 000 sparare och 60 miljarder kro- nor,14 medan de övriga produkterna samlar totalt cirka 73 000 sparare och 23 miljarder kronor.
Nollalternativet skulle inte få några nämnvärda konsekvenser för Sjunde AP-fonden eftersom kapitalet i den traditionella försäkringen fortsatt skulle förvaltas av Pensionsmyndigheten. Någon möjlighet att flytta tillbaka kapitalet till fondförsäkring skulle inte finnas och om inga förändringar av valarkitekturen görs finns heller inget som tyder på en förändring i andelen pensionärer som väljer utbetalning genom traditionell försäkring.
Utredningen föreslår att möjligheten att välja utbetalning genom traditionell försäkring upphör. Förslaget innebär att nästa generation av pensionssparare som inte gjort fondval på fondtorget eller som valt att ha sitt kapital kvar i AP7 Såfa men som vid pensionen egent- ligen hade önskat att byta till traditionell försäkring nu i stället får utbetalning genom AP7 Såfa. Förslaget innebär således en förväntad årlig utökning av det totala förvaltade kapitalet, på grund av uteblivna uttag i form av traditionell försäkring. Utökningen bedöms dock
14Avser direkta fondval i AP7 Aktiefond, det vill säga inte via AP7 Såfa eller riskprofilerna.
305
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
inte bli så omfattande att det föranleder något behov av ökat avgifts- uttag för Sjunde AP-fonden.
För de pensionärer som redan får utbetalning av premiepension i den formen föreslås i första hand en långsam avveckling, det vill säga att traditionell försäkring blir en produkt under avveckling (run-off) samt att det införs en flytträtt till fondförsäkring. Utred- ningen uppskattar att ett förhållandevis litet antal pensionssparare kommer att utnyttja flytträtten vilket gör att summan av överflyttat kapital förväntas bli begränsad. Avyttringen av tillgångar inom den traditionella försäkringen för att möjliggöra köp av motsvarande fondandelar i AP7 Såfa eller på fondtorget föreslås i första hand administreras av Pensionsmyndigheten vilket gör att konsekvenserna
idenna del bedöms vara små för Sjunde AP-fonden. Vidare föreslår utredningen att Pensionsmyndigheten, inom ramen för den lång- samma avvecklingen, ska ges en möjlighet att placera medel i AP7 Såfas byggstensfonder. Om så sker kan det medföra viss utökning av kapitalet i AP7 Såfa. Inför större investeringar förutsätts Pensions- myndigheten dock samråda med Sjunde AP-fonden.
Andrahandsalternativet med en snabb avveckling av den traditio- nella försäkringen skulle få vissa andra konsekvenser för Sjunde AP- fonden, främst på kort sikt. Utredningen har föreslagit att kapitalet
iden traditionella försäkringen vid en snabb avveckling ska tillföras AP7 Såfas byggstensfonder och förvaltas av Sjunde AP-fonden, se avsnitt 8.6.2. Mot bakgrund av att den traditionella försäkringen inne- håller obligationer med lång löptid och onoterade aktieinnehav i ett fastighetsbolag finns risk att viss del av den traditionella försäkringens kapital behöver förvaltas avskilt från AP7 Såfa. Att i samråd med be- rörda myndigheter identifiera sådana tillgångar och motverka förluster vid avyttringar ställer utökade krav på myndigheten på kort sikt.
Oavsett om tillförsel av den traditionella försäkringens medel sker
iform av att Sjunde AP-fonden tar över ägandet av värdepapper och andra tillgångar eller om dessa avyttras och medlen tillförs myndig- heten kan det också medföra ett behov av ändrade placeringsstrategier eller regler för Sjunde AP-fondens egen kapitalförvaltning. Slutligen kommer en så omfattande kapitalöverföring med tillhörande utfärd- ande av fondandelar till de tillkommande pensionärerna att medföra konsekvenser på kort sikt för Sjunde AP-fonden.
Sammantaget innebär utredningens andrahandsförslag med en snabb avveckling att berörda myndigheter får i uppdrag att samverka
306
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
för att planera och organisera överföringen av tillgångar och för- pliktelser till Sjunde AP-fonden vilket kommer kräva omfattande förberedelser inför genomförandet.
Genom utredningens båda alternativ samlas i princip alla kapital- förvaltande uppgifter inom staten kopplade till premiepensionssyste- met till sist hos en aktör: Sjunde AP-fonden. Kapitalförvaltning är redan i dagsläget myndighetens primära verksamhetsområde och det uppdrag myndigheten är uppbyggd för. Enligt utredningens bedömning har Sjunde AP-fonden kompetens, struktur, ledning och stöd anpassad för kapitalförvaltning. Att förvalta ytterligare medel borde därmed kunna ske utan större förändringar i organisationen och utan budgetförstärkning. Detta gäller såväl vid den förordade långsamma avvecklingen som vid en snabb avveckling av den tradi- tionella försäkringen.
12.3.4Kammarkollegiet
Kammarkollegiet är en statlig myndighet som bland annat sköter kapitalförvaltning åt cirka 400 olika aktörer. Marknadsvärde på det förvaltade kapitalet 2025 var cirka 260 miljarder kronor, varav drygt 90 procent är placerat i räntor. På uppdrag av Pensionsmyndigheten sköter Kammarkollegiet bland annat den tillfälliga förvaltningen av premiepensionsrätter (varierar under året mellan cirka 50–100 mil- jarder kronor) och förvaltningen av obligationsinnehavet i den tra- ditionella försäkringen (cirka 50 miljarder kronor). Pensionsmyn- digheten är därmed beloppsmässigt den största uppdragsgivaren.
Nollalternativet, det vill säga en ordning där inga ändringar görs, får inga större konsekvenser för Kammarkollegiet annat än att det totala kapitalet i den traditionella försäkringen förväntas öka i stor omfattning, vilket kommer föranleda en ökad resurstillgång och fortsatt behov av hög kompetens hos Kammarkollegiet.
Utredningens förslag innebär dock att traditionell försäkring av- vecklas, antingen omedelbart eller genom en run-off, vilket i olika stor omfattning medför konsekvenser för Kammarkollegiet. Konsekven- serna blir givetvis mer omedelbara vid ett genomförande av det alter- nativa förslaget om en snabb avveckling av traditionell försäkring.
Vid en snabb avveckling föreslås att kapitalet i försäkringen förs över till AP7 Såfa. Kammarkollegiet förvaltar bland annat den ränte-
307
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
bärande delen av den traditionella försäkringen i form av en skuld- matchningsportfölj. Den innehåller värdepapper med varierande duration och likviditet där portföljstrategin är att skapa löptider som harmoniserar med pensionärernas åldersprofil. Eftersom löp- tiderna därmed kan vara väldigt långa finns värdepapper i portföljen som i många fall är illikvida. Tanken har varit att dessa papper ska hållas till förfall för att maximera och säkra avkastning. En snabb avveckling av den traditionella försäkringen kan tvinga fram avyttring av illikvida tillgångar vilket riskerar att leda till ofördelaktiga priser. För att minska denna risk har utredningen föreslagit att berörda myndigheter ska samverka för att kunna föra de tillgångar som förval- tas inom den traditionella försäkringen till AP7 Såfa, se avsnitt 8.6.2. Det är förvisso möjligt att mycket långa obligationer inte passar i AP7 Såfas struktur, men enligt utredningens förslag kan detta han- teras genom en ordning för avskild förvaltning av tillgångar som inte lämpar sig för en omedelbar avyttring eller överföring.
Konsekvenserna för Kammarkollegiet vid en snabb avveckling av traditionell försäkring skulle därmed kunna vara att bistå Pensions- myndigheten och Sjunde AP-fonden med att identifiera sådana till- gångar och samråda med de båda myndigheterna och andra berörda aktörer för en effektiv avveckling med minimala värdeförluster för pensionärerna. Detta kan innebära ett förhållandevis stort åtagande under perioden som avvecklingen sker, men efter att överföringen har genomförts bör det inte leda till högre kostnader för Kammar- kollegiet. Eftersom Pensionsmyndighetens traditionella försäkring utgör en stor del av Kammarkollegiets kapitalförvaltning leder en snabb avveckling till omgående och kraftigt minskade resurser i form av lägre avgiftsintäkter. Då Kammarkollegiets kapitalförvaltning är helt avgiftsfinansierad ger finansiella utmaningar, enligt myndigheten, en negativ effekt på förmågan att utföra kvarvarande uppdrag med tillräcklig kvalitet. Utredningen anser för sin del att denna konse- kvens måste accepteras eftersom det inte kan åvila pensionärer med traditionell försäkring att bidra med sitt kapital för att säkerställa kvaliteten i förvaltningen av kapital för andra uppdragsgivare.
Vid en långsam avveckling eller run-off uppstår inte samma omedel- bara behov av att identifiera svåravyttrade tillgångar eller samverka med berörda myndigheter, som vid en snabb avveckling. Som utred- ningen beskriver i kapitel 8 medför en run-off däremot att det ställs andra krav på förvaltningen av produkten. När möjligheten till ny-
308
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
teckning av traditionell försäkring och därmed inflödet av nya medel upphör påverkas kostnaderna för pensionärerna. På kort sikt kan kostnaderna vara mer eller mindre desamma eller till och med minska då inflödet av medel upphör. På längre sikt förväntas dock förvalt- ningskostnaderna per pensionär bli dyrare. Detta beror bland annat på att många fasta kostnader för förvaltningen kvarstår medan antalet pensionärer som ska stå för kostnaden minskar. Den ökade kost- naden kan få konsekvenser för Kammarkollegiets verksamhet och kapitalförvaltningsstrategi.
Utredningen kan alltså konstatera att en run-off på kort sikt får begränsade konsekvenser för Kammarkollegiet eftersom produkten under avvecklingen alltjämt kommer kunna förvaltas i befintliga for- mer. På lång sikt, när såväl kapitalet som antalet pensionärer inom den traditionella försäkringen minskar, riskerar dock produkten att bli mer kostsam, per pensionär, att förvalta. Även vid en run-off kom- mer problemen kopplade till den slutliga avvecklingen att aktualiseras i framtiden med de redan anförda konsekvenserna. Problematiken kommer dock i det skedet att omfatta färre antal pensionärer än det antal som har traditionell försäkring i dag.
Utredningen föreslår inte några förändringar i förvaltningen av den tillfälliga förvaltningen vilket gör att inga konsekvenser för Kammarkollegiet uppstår i denna del.
12.3.5Övriga myndigheter eller andra aktörer
Riksgälden ansvarar för den så kallade tillfälliga förvaltningen som utgörs av de intjänade pensionsrätter som ännu inte förts till spar- arnas konton. Kammarkollegiet sköter själva placeringarna som sker i räntepapper och bostadsobligationer. Utredningen föreslår inte några förändringar som direkt påverkar Riksgälden.
Riksrevisionen utför revision av Pensionsmyndighetens verksam- het. Utredningens förslag är att den traditionella försäkringen ska avvecklas. För Riksrevisionen betyder detta att den årliga revisionen på sikt inte kommer att inkludera revision av Pensionsmyndighetens förvaltning av den traditionella försäkringen. I övrigt bör revisionen kunna ske oförändrat.
309
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
Finansinspektionen utövar tillsyn över Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet.15 Såväl en snabb som långsam avveckling av den traditionella försäkringen innebär att lagens regler om kapital- förvaltning, riskidentifiering och stora delar av det som Finansinspek- tionens tillsyn tar sikte på upphävs, antingen omedelbart vid en snabb avveckling eller på längre sikt vid en långsam avveckling (det vill säga vid den slutliga avveckling av försäkringen som förväntas ske i framtiden). Vid en snabb avveckling kommer Finansinspektionens utrymme för tillsyn därmed begränsas i stor utsträckning. Kortsiktigt kan behovet av tillsyn närmast bli större förutsatt att den planerade tillförseln av traditionella försäkringens medel till AP7 Såfa bedöms ingå i försäkringsverksamheten16. Finansinspektionen skulle då utöva tillsyn även över själva kapitaltillförseln och att den sker i enlighet med lagens bestämmelser. En långsam avveckling skulle å andra sidan innebära att bestämmelserna om aktsamhet i placeringar, riskidenti- fiering och riskspridning alltjämt skulle vara tillämpliga under tiden som produkten är under avveckling. Det lagreglerade tillsynsansvaret skulle därmed kvarstå i befintlig utsträckning. Det uppstår även vissa risker i takt med att kapitalet och beståndet i den traditionella försäkringen minskar och när tillräcklig riskspridning ska säkerställas i ett minskande kapital samt ett allt mindre antal pensio- närer som ska få utbetalning. I en sådan situation kan det uppstå konsekvenser för Finansinspektionen i form av större behov av till- syn av den traditionella försäkringen för att säkerställa att lagens krav upprätthålls.
Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Myndigheten ska utöva systemtillsyn över och utföra effektivitetsgranskning av den verksam- het som bedrivs av Pensionsmyndigheten, i de delar som inte står under Finansinspektionens tillsyn. ISF har inte genomfört någon granskning av premiepensionen sedan 2017. Vad gäller den traditio- nella försäkringen gjordes den senaste tillsynen 2014 när regerings- uppdraget Val av traditionell försäkring eller fondförsäkring vid pen- sionering (2014:26) publicerades. Däremot har ISF relativt nyligen granskat val i pensionssystemen i rapporten Att ta ansvar för sin pen-
156 kap. lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensions- systemet.
166 kap. 1 § lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet.
310
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
sion (2023:12) och kunskap om pension i rapporten Kvinnors och mäns kunskaper om pensioner och pensionssystemet (2022:1). Utred- ningen föreslår i kapitel 10 att ISF ska genomföra en samlad utvär- dering av förändringarna av premiepensionssystemet sedan 2017 års pensionsöverenskommelse. I övrigt bedöms inte utredningens för- slag påverka ISF:s verksamhet.
Fondtorgsnämnden är en nämndmyndighet med Pensionsmyndig- heten som värdmyndighet. Fondtorgsnämndens uppgift är att upp- handla ett brett urval av fonder med hög kvalitet och olika riskprofil till premiepensionens fondtorg samt ingå fondavtal med fondför- valtare som erbjuder fonder på fondtorget. Utredningens förslag be- döms inte påverka Fondtorgsnämnden. Utredningens förslag påverkar inte heller de pensionssparare och pensionärer som väljer fonder på fondtorget, och därmed inte de privata fondbolag vars fonder erbjuds på premiepensionens fondtorg. Utredningens bedömning är att förslagen stärker den lagstadgade principen om valfrihet i premie- pensionssystemet.
Försäkringskassan tillhandahåller olika tjänster till Pensionsmyn- digheten, framför allt avseende utbetalning av pensioner och pensions- relaterade förmåner samt it-stöd för dessa. Försäkringskassan leve- rerar också ett flertal tekniska tjänster inom datacenter, servicedesk och support samt stödtjänster inom behörighetsadministration och kontorsstöd. Försäkringskassan sköter därtill administrationen av statlig fordran åt Pensionsmyndigheten. Utredningens förslag bedöms inte påverka Försäkringskassan än på sin höjd marginellt.
Skatteverket administrerar bland annat arbetsgivaravgifter och pensionsgrundande inkomster inom det allmänna pensionssystemet. För detta får Skatteverket ersättning från Pensionsmyndighetens premiepensionsverksamhet genom avgifter som beslutas av reger- ingen och som tas ut från pensionsspararnas och pensionärernas premiepensionskonton. Utredningens förslag bedöms inte påverka Skatteverket.
Andra AP-fonden, Tredje AP-fonden och Fjärde AP-fonden för- valtar kapitalet i inkomstpensionssystemet buffertfond. Utredningens förslag bedöms inte påverka AP-fonderna i inkomstpensionssystemet.
Såväl snabb som långsam avveckling av den traditionella försäk- ringen får konsekvenser för de fondbolag med fonder som ingår i den traditionella försäkringens tillväxtportfölj. En snabb avveckling innebär att samtliga innehav i traditionell försäkring måste avyttras
311
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
eller överföras till AP7 Såfa vilket medför en minskning av den totala mängden investeringar i fondbolagens fonder. Detta är givetvis en negativ konsekvens för dessa fondbolag. Även en långsam avveck- ling innebär att möjligheten till nyteckning upphör vilket begränsar medeltillförseln om än i mindre omfattning.
Avvecklingen av traditionell försäkring kan också medföra kon- sekvenser för det onoterade fastighetsbolaget Heimstaden Bostad AB eftersom det kan innebära att innehavet i bolaget måste avyttras eller överföras till AP7 Såfa. Konsekvenserna för bolaget bör bli större vid en snabb avveckling än vid en långsam avveckling.
För övriga konsekvenser för företag och konkurrens, se avsnitt 12.8.
12.4Konsekvenser för pensionssystemet
Utredningens förslag förändrar inte de grundläggande syftena med premiepensionssystemet: att möjliggöra högre avkastning genom investeringar på kapitalmarknaden och att bidra till riskspridning inom det allmänna pensionssystemet. Den grundläggande utform- ningen av uttag av premiepension förändras inte heller.
Skälet för att införa en traditionell försäkring i premiepensionen var att variationer i fondandelarnas värde i fondförsäkring förväntades påverka premiepensionsutbetalningarna varje månad. Eftersom premiepensionsbeloppen, både i fondförsäkring och traditionell försäkring, räknas om årligen har skälet visat sig sakna grund. Med utredningens förslag rättas detta misstag i premiepensionen till, och det kommer finnas av lagstiftaren fastställda och giltiga motiv för hur premiepensionen utbetalas.
Utredningen föreslår ingen ändring av målet för premiepensions- systemet, men anser att de bedömningar som utredningen presen- terar underlättar både uppföljning av måluppfyllelsen och utformning av såväl premiepensionssystemets förval som det upphandlade fond- torget.
Utredningen presenterar en tydligare hantering av målkonflikten mellan hög avkastning och låg risk som ger ansvarig myndighet verk- tyg att utforma utbetalningsprodukter med utgångspunkt i målet.
Detta sammantaget bör göra premiepensionssystemet mer trans- parent i flera avseenden. För det första blir målet lättare att tolka och utvärdera, vilket underlättar för lagstiftaren att löpande följa
312
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
om premiepensionssystemet lever upp till det lagstadgade målet. För det andra bör det tydligare framgå att systemets produkter, särskilt ett statligt alternativ, ska vara utformat med utgångspunkt i lagens mål. För det tredje kan målkonflikten mellan hög avkastning och låg risk synliggöras i stället för att ignoreras, och utjämningsmeto- der kan utgöra ett acceptabelt och transparent sätt att hantera den. Att hantera uppenbara anomalier i pensionssystemet och se till
att regelverk och principer hänger samman, inte minst med systemets intentioner och syften, ger förutsättningar för att pensionssystemet ska åtnjuta de försäkrades förtroende och fortsätta vara långsiktigt stabilt.
Utredningens förslag innebär också ett fortsatt förtydligande av roller när det gäller kapitalförvaltning inom det allmänna pensions- systemet. Från och med den 1 januari 2026 samlades all kapitalför- valtning inom inkomstpensionssystemet på Andra, Tredje och Fjärde AP-fonden, samtidigt som Första och Sjätte AP-fonden avvecklades. Härigenom blev förvaltningen mer kostnadseffektiv och enklare att följa upp och styra.17 En annan central utgångspunkt var att konsoli- dering av fonderna ger stordriftsfördelar, minskar förvaltningskost- nader och därmed gynnar pensionärerna.
I utredningens förslag samlas, på sikt, nästan all statlig kapitalför- valtning inom premiepensionssystemet på Sjunde AP-fonden. Mot- svarande argument är giltiga även här. Se vidare under Konsekvenser för effektivitet.
12.5Konsekvenser för statens budget
Förslagen har ingen direkt påverkan på statens budget eftersom premiepensionssystemet finansieras utanför statens budget.
Däremot förväntas utredningens förslag leda till tydligare för- väntan på att statens utbetalningsprodukt når målet för premie- pensionssystemet, det vill säga bland annat en avkastning tydligt högre än inkomstindex. Det leder i sin tur till att kostnader för bostadstillägg för pensionärer och äldreförsörjningsstöd, som båda räknas av mot faktisk premiepension, bedöms minska.
Utredningens förslag leder också till att kapitalförvaltningen inom premiepensionssystemet, åtminstone på sikt, utförs av en statlig
17Jfr prop. 2024/25:133 s. 46–47.
313
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
aktör i stället för två. De bedöms ge effektivitets- och kvalitetsvinster för förvaltningen, se vidare under Konsekvenser för effektivitet. En möjlig konsekvens skulle kunna vara att dessa effektiviseringsvinster i administrationen av premiepensionssystemet ger effekter på Pen- sionsmyndighetens finansieringsmodell. Modellen bygger på att finansieringen av Pensionsmyndighetens verksamhet sker enligt viss procentuell andel via anslag, uttag ur inkomstpensionssystemet re- spektive uttag ur premiepensionssystemet. Utredningen gör dock bedömningen att sådana eventuella effekter är av marginell betydelse.
12.6Konsekvenser för regeringens styrning
Enligt direktiven ska utredningen vid bedömningen av vilken myn- dighet som bör förvalta det premiepensionskapital som i dag förvaltas av Pensionsmyndigheten bland annat ta hänsyn till möjligheten att upprätthålla ett tillräckligt oberoende i förhållande till regeringen i fråga om kapitalförvaltning.
Som framgår av avsnittet Nollalternativet: om inget görs föreligger en ologisk skillnad i hur skyddat olika delar av kapitalet i pensions- systemet är från regeringens direkta styrning.
AP-fonderna är formellt statliga myndigheter under regeringen, men har en fri och oberoende ställning i sin förvaltning gentemot regeringen. AP-fondernas verksamhet regleras endast i lag och reger- ingen kan inte genom instruktion, regleringsbrev eller tilldelning av anslagsmedel styra fonderna. Skälet för AP-fondernas oberoende ställning är att markera att pensionssystemet är autonomt och ska ha en hög grad av självständighet gentemot regeringen.
Motsvarande oberoende finns inte för kapitalet i premiepensionens traditionella försäkring eftersom det hanteras av Pensionsmyndig- heten, en förvaltningsmyndighet under regeringen. Regeringen styr Pensionsmyndigheten genom bland annat instruktion, reglerings- brev, särskilda beslut och i delar av anslag på samma sätt som sker beträffande övriga förvaltningsmyndigheter under regeringen.
Med utredningens förslag samlas i princip all kapitalförvaltning inom premiepensionssystemet på sikt hos en aktör: Sjunde AP- fonden. Konsekvensen blir att regeringens möjligheter att direkt påverka kapitalförvaltningen minskar och att förvaltningens obe-
314
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
roende därmed stärks. Det gör enligt utredningens bedömning att ett tillräckligt oberoende i förhållande till regeringen uppnås.
Eftersom premiepensionens traditionella försäkring infördes utan några tydliga och välgrundade motiv från lagstiftaren har det varit otydligt vad produkten ska bidra till i premiepensionen. Det har därmed lämnats ett alltför stort ansvar på Pensionsmyndigheten att ta ställning till frågor om dess utformning som i stället borde ha beslutats på den politiska nivån.
Detta har i sin tur lett till att ansvarsutkrävandet har varit svårt och, i den mån det har skett, har hamnat på fel nivå. Med utredningens förslag att avveckla den traditionella försäkringen läggs ansvars- utkrävandet för premiepensionssystemets utformning på rätt nivå. Det underlättar uppföljningen av det allmänna pensionssystemet för riksdagens pensionsgrupp.
12.7Konsekvenser för människor och deras rättigheter
Området avser huruvida utredningens förslag påverkar människor och deras rättigheter. Det kan till exempel avse barns rättigheter, personer med funktionsnedsättning, jämställdhetsperspektiv och integritetsskydd.
Andelen män och kvinnor i premiepensionssystemet är i stort sett lika stora: 51 respektive 49 procent. Män har genomgående högre premiepensionsrätter och följaktligen högre genomsnittlig behåll- ning på premiepensionskontot. Män har cirka 40 000 kronor eller 11 procent mer i genomsnitt på premiepensionskontot än kvinnor. Kvinnor har följaktligen lägre premiepensioner. Den genomsnittliga premiepensionen för kvinnor var 1 422 kronor i december 2025. Motsvarande siffra för män var 1 714 kronor.
Förklaringen till skillnaderna i premiepensionsrätt, genomsnittlig premiepensionsbehållning och genomsnittlig premiepension är att män dels har högre inkomst per timme, dels (och främst) har fler arbetstimmar som ger högre inkomst än vad kvinnor har.
Utredningen bedömer i kapitel 6 att personer med lägst pensioner gynnas av hög risk i premiepensionen. Det beror på att personer med lägre inkomster, och därmed i snitt lägre finansiella kunskaper och därtill lägre kunskaper om okunskapen, särskilt riskerar att fatta
315
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
omedvetna beslut om premiepension. Det gör att utredningen anser att en statlig utbetalningsprodukt för premiepensionen med relativt hög risk även under utbetalningstiden särskilt gynnar personer med låga inkomster.
Dessutom har personer med lägre inkomster i regel lägre, ibland inget, finansiellt sparande utanför premiepensionen, med undantag för de fonderade delarna i individernas eventuella tjänstepension. Det gör att premiepensionen kan utgöra dessa individers enda möjlighet att spara i tillgångar med högre förväntad avkastning.
Eftersom utredningen föreslår att en önskvärd, i princip självklar, egenskap hos en utbetalningsprodukt för premiepension är att den ska uppfylla riksdagens mål för premiepensionssystemet, innebär det att produkten bör ta tillräckligt hög risk för att nå premiepen- sionssystemets avkastningsmål. En sådan produkt förväntas i snitt ge högre pensioner även och kanske särskilt för personer med lägre inkomster.
Den av utredningen förordade långsamma avvecklingen av tradi- tionell försäkring med en införd flytträtt kan upplevas som sämre för personer med intellektuella funktionsnedsättningar som påverkar deras möjligheter att tillvarata sina rättigheter i pensionssystemet. Det beror på att flytträtten kan anses lägga ett åtminstone implicit ansvar på den enskilde att ta ett ansvar för sin pension som egentligen borde hanteras genom ett väl genomtänkt förval. Denna risk måste tas på stort allvar och det bör ankomma på Pensionsmyndigheten att genom stöd och service vägleda personer i sådana situationer.
12.8Konsekvenser för företagande och konkurrensförhållanden
Området avser huruvida utredningens förslag påverkar företagande och konkurrensförhållanden.
Av direktiven framgår att utredningen ska analysera om det utöver fondtorgets urval fortfarande är motiverat med två statliga utbetal- ningsprodukter, det vill säga både en traditionell försäkring och för- valet med dess generationsprofil. Det innebär att utredningens för- slag i huvudsak rör de statliga utbetalningsprodukterna och därför inte påverkar fondbolagen på premiepensionens fondtorg.
316
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
När premiepensionssystemet är fullt infasat kommer förvalet tro- ligen att vara i storleksordningen 3 000 miljarder kronor, att jämföra med inkomstpensionssystemets AP-fonder som i slutet av 2025 för- valtade cirka 500 miljarder kronor vardera.18 Det finns naturligtvis risker med en så pass stor fond, sett till dels marknadspåverkan, dels maktkoncentration. En väldiversifierad portfölj med avseende på tillgångsslag och geografi bör dock minska riskerna att en stor för- valsfond stör marknadens funktionssätt.
Maktkoncentrationsrisken skulle kunna öka risken att staten utövar ägarinflytande över svenska börsbolag. Sjunde AP-fondens verksamhet regleras dock i lag, vilket gör att regeringen varken kan eller bör styra över vilka fonder eller aktier som myndigheten inve- sterar i. Enligt lagen om allmänna pensionsfonder får Sjunde AP- fonden som huvudregel inte heller rösta på svenska bolagsstämmor. Däremot förväntas myndigheten vara aktiv ägare i utländska bolag som den äger aktier i. Sjunde AP-fonden har både direkta kontakter samt röstar och lägger aktieägarmotioner på utländska bolagsstämmor i samverkan med andra aktiva ägare.
Samtidigt förväntas koncentrationen av fondkapitalet ge mycket stark upphandlingskraft. Andra länder med utbyggda socialförsäk- ringssystem, till exempel Danmark och Norge, har uttryckligen valt att samla allt pensionskapital i en fond.
Utredningen konstaterar i kapitel 7 att en central tanke i premie- pensionssystemet är möjligheten för pensionssparare att kunna byta bort produkter som de inte vill ha. Premiepensionens traditionella försäkring gör avsteg från denna princip om valfrihet, eftersom pen- sionärer som bytt från fondförsäkring till traditionell försäkring inte har kunnat byta tillbaka. Det har i sin tur inneburit att dessa pensio- närer förnekas att utnyttja den lagstadgade valfrihet som ska säker- ställas genom det upphandlade fondtorget.
Att staten kan låsa pensionärer till sin egen produkt utan möjlig- het att välja bort den framstår som tveksamt ur ett konkurrensper- spektiv visavi de fonder som förvaltas av privata aktörer och erbjuds på det upphandlade fondtorget. Även ur ett konsumentskyddsper- spektiv framstår det som ologiskt att pensionärer hindras från att byta från en statlig utbetalningsprodukt. Det kan mycket väl tänkas uppkomma situationer när det utifrån ett konsumentperspektiv är
18Det totala förvaltade kapitalet per fond har dock blivit ännu högre genom sammanslagningen av AP-fonder.
317
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
både rimligt och rationellt att byta bort en statlig pensionsprodukt om den inte förvaltas på ett föredömligt sätt.
Utredningen bedömer i kapitel 7 att en önskvärd egenskap för en statlig utbetalningsprodukt för premiepension är att den ska vara möjlig att lämna. Eftersom utredningen föreslår att traditionell för- säkring avvecklas och att förvalet AP7 Såfa ska utgöra statens ut- betalningsprodukt för premiepension stärks valfriheten och konsu- mentskyddet. Mot bakgrund av att inlåsningen i den traditionella försäkringen upphör och att principen om valfrihet värnas kan det även uppstå positiva konsekvenser för företagande och konkurrens inom bolag på fondtorget.
12.9Konsekvenser för effektivitet
Området avser huruvida utredningens förslag påverkar effektiviteten i den statliga förvaltningen genom att nå högsta möjliga resultat med tillgängliga resurser. Att effektivisera innebär antingen att uppnå samma resultat med färre resurser eller att nå bättre resultat med befintliga resurser. Effektiviteten påverkas av hur myndigheter orga- niseras, styrs och finansieras samt av hur deras uppgifter och arbets- sätt förändras över tid.19
Som redogjorts för ovan innebär utredningens förslag att statlig kapitalförvaltning, med bortseende av den tillfälliga förvaltningen, i premiepensionssystemet på sikt kommer att utföras av en aktör:
Sjunde AP-fonden. Det innebär att Pensionsmyndighetens uppdrag efter att avvecklingen genomförts renodlas till mer vanligt förekom- mande statliga kärnuppgifter som ärendehandläggning, informations- givning och analysverksamhet.
Kapitalförvaltning i staten, särskilt kopplat till pensionssystemet, har analyserats i flera utredningar det senaste decenniet. Utredningen anser att den rimliga slutsatsen är att färre statliga aktörer leder till bättre utnyttjande av stordriftsfördelar och ökad effektivitet.
Utredningen om ett upphandlat fondtorg bedömde att staten, genom att fördela ansvar och kompetens för kapitalförvaltande upp- gifter inom premiepensionssystemet på flera olika myndigheter, riskerar att konkurrera med såväl den privata sektorn som med sig
19Statskontorets webbplats: forum.statskontoret.se/konsekvensutredning/beakta- perspektiv/effektivitet-och-digitalisering (hämtad 2026-04-23).
318
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
själv i en bransch med ett redan förhållandevis begränsat utbud av kompetens. Det kunde i sin tur medföra att dessa myndigheter får kompetensbrist inom samma kategori av medarbetare, varför det ansågs finnas uppenbara fördelar med att samla kompetensen på en myndighet.20 I utredningens betänkande redogjordes också för de fördelar en sammanhållen kapitalförvaltning inom premiepensions- systemet bedömdes ha avseende effektivitet och kompetensförsörj- ning, bland annat eftersom en sådan aktör även skulle kunna bygga upp effektiva inre strukturer för statlig kapitalförvaltning så att den sker enkelt, effektivt och efter en och samma metodik.21
Lagstiftaren anförde liknande motiv vid antagandet av regeringens proposition En effektivare förvaltning av buffertkapitalet och menade att stordriftsfördelar är ett starkt skäl för färre och större buffert- fonder, eftersom färre och större buffertfonder har möjlighet att förvalta mer kapital utan en motsvarande ökning av kostnaderna.22
Vidare menade lagstiftaren att eftersom kapitalförvaltning är förknippad med klara stordriftsfördelar bör de sammanlagda för- valtningskostnaderna för det allmänna pensionssystemet minska med färre AP-fonder. Detta gäller till följd av såväl administrativa kostnader som mer direkta förvaltningskostnader. Färre fonder innebär minskat behov av lokaler och stödfunktioner, till exempel inom it och juridik. Även rena förvaltningskostnader bör minska.23 Ytterligare ett skäl för färre fonder var att det bedömdes ge bättre möjlighet att utnyttja tillgängliga resurser. I dag finns det ett begränsat antal personer som har den kunskap och erfarenhet som krävs, och
som dessutom är tillgängliga, för ett uppdrag som styrelseledamot i någon av AP-fonderna. Med färre fonder kan kunskap och erfaren- het hos enskilda ledamöter koncentreras, vilket förbättrar styrningen av de enskilda fonderna och i förlängningen förvaltningen av det samlade buffertkapitalet.
Sammantaget drog lagstiftaren slutsatsen att det finns tydliga fördelar med färre buffertfonder och att det innebär en möjlighet att minska de totala kostnaderna för det allmänna pensionssystemet. Detta gäller särskilt stordriftsfördelar och möjligheten att förvalta ett betydligt större kapital än i dag, utan motsvarande procentuell ökning av kostnaderna.
20SOU 2019:44 s. 484.
21A. a., s. 641.
22Prop. 2024/25:133 s. 46–47
23A. prop., s. 46.
319
Konsekvensanalys | SOU 2026:49 |
Enligt utredningens uppfattning är det dyrt och ineffektivt att bygga upp kompetens i kapitalförvaltning hos flera statliga aktörer, som då i praktiken konkurrerar med varandra om samma resurser. Det är dessutom resurser som i dagsläget är eftertraktade på arbets- marknaden och som har ett högt löneläge. Risken är att det leder till flera aktörer utan tillräcklig kompetens, i stället för en samlad, kom- petent aktör. Genom utredningens förslag bör de totala kostnaderna för att hantera premiepensionssystemet minska, till fördel för pen- sionssparare och pensionärer.
12.10 Konsekvenser med avseende på EU-rätt
Området avser huruvida utredningens förslag överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen.
Utredningens förslag om en långsam avveckling (run-off) av den traditionella försäkringen medför enligt utredningens bedömning inte några konsekvenser med avseende på EU-rätten.
Ett eventuellt genomförande av det alternativa förslaget om en snabb avveckling av den traditionella försäkringen skulle däremot förutsätta ändringar av befintliga gynnande förvaltningsbeslut om utbetalning av premiepension i form av traditionell försäkring. Sådana ändringar av gynnande beslut kan aktualisera frågor om den unions- rättsliga principen om berättigade förväntningar.
I avsnitt 8.2.3 anges att principen om berättigade förväntningar ligger väl i linje med den svenska ordningen avseende gynnande besluts negativa rättskraft. I avsnitt 8.3 gör utredningen bedöm- ningen att det saknas rättsliga hinder för ett genomförande av en snabb avveckling av den traditionella försäkringen. Mot den bak- grunden anser utredningen att förslaget inte heller strider mot den unionsrättsliga principen om berättigade förväntningar. Utredningen bedömer därmed sammantaget att utredningens förslag överens- stämmer med relevanta EU-rättsliga skyldigheter.
12.11 Övriga konsekvenser
Enligt förordningen om konsekvensutredningar ska en konsekvens- utredning innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som har vid-
320
SOU 2026:49 | Konsekvensanalys |
tagits för att förslaget eller beslutet inte ska medföra mer långtgående kostnader eller begränsningar än vad som bedöms vara nödvändigt för att uppnå dess syfte. En sådan redogörelse återfinns i avsnitt 8.4 med överväganden om lämpligheten av de två alternativen för av- veckling av traditionell försäkring.
Enligt förordningen om konsekvensutredningar ska en konse- kvensutredning innehålla en bedömning av om särskild hänsyn be- höver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser. För sådan bedömning, se utredningens överväganden om genomförandet av de olika alter- nativen för avveckling av traditionell försäkring i avsnitt 8.6 samt kapitel 11.
En konsekvensutredning ska även innehålla en beskrivning av hur och när konsekvenserna av förslaget kan utvärderas. Utredningen föreslår i avsnitt 8.6.1 att Pensionsmyndigheten ska ges ett särskilt uppdrag att, i samband med myndighetens årliga utvärdering av premiepensionen, även följa upp och utvärdera lämpligheten i att ha kvar den traditionella försäkringen som en produkt under avveckling (run-off). Inom ramen för denna utvärdering ska Pensionsmyndig- heten, så snart behov av en slutlig avveckling av försäkringen har identifierats, göra en hemställan om detta till regeringen för vidare hantering. Detta särskilda uppdrag innebär en regelbunden uppfölj- ning av förslagets konsekvenser och syftar till att värna aktuella pensionärers intressen även på lång sikt. Se även avsnitt 12.3.5 om utredningens förslag att ISF ska genomföra en samlad utvärdering av förändringarna av premiepensionssystemet sedan 2017 års pen- sionsöverenskommelse.
321
13 Författningskommentar
13.1Förslaget till lag om avveckling
av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet
1 kap. Inledande bestämmelser
1 § Denna lag innehåller bestämmelser om uttag av premiepension i form av livränta med garanterade belopp för pensionssparare som har sådan försäkring före den 1 januari 2028.
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 8.6.1.
Genom ändringar i socialförsäkringsbalken och lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensions- systemet har samtliga bestämmelser som enbart reglerar Pensions- myndighetens livränteverksamhet upphävts. Trots detta kommer försäkringsformen vara tillgänglig som en så kallad run-off för pen- sionssparare som valt och beviljats sådan utbetalning före avveck- lingen den 1 januari 2028. Mot denna bakgrund har bestämmelser hänförliga till Pensionsmyndighetens traditionella försäkring sam- lats i denna lag. Pensionssparare som inte utnyttjar sin flytträtt enligt 4 kap. 1 § ska fortsätta få utbetalning i form av livränta med garan- terade belopp. Förslaget berör alltså de pensionärer som har den traditionella försäkringen vid ikraftträdandet. En begäran om över- gång till traditionell försäkring ska alltså ha inkommit och bevil- jats före ikraftträdandet, för att pensionären ska omfattas av försla- get. Om en pensionssparares begäran om uttag av premiepension i form av traditionell försäkring inte hinner beviljas före ikraftträdan- det kommer uttaget av premiepension i stället att ske genom fond- försäkring.
323
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
2 § Lagen innehåller bestämmelser om
1.Pensionsmyndighetens ansvar som försäkringsgivare för premiepen- sion i livränteverksamheten under avveckling för de pensionssparare som får utbetalning i form av livränta med garanterade belopp.
2.Hantering av ändrade pensionsrätter och skadeståndsbelopp i liv- ränteverksamheten.
3.Möjlighet för pensionssparare som tar ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp att föra över medel som motsvarar pen- sionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i fonder som omfattas av fondavtal, eller fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) (flytträtt).
4.Pensionsmyndighetens informationsansvar gällande avvecklingen av livränteverksamheten.
I paragrafen finns en närmare redogörelse för lagens innehåll. Första punkten avser bestämmelser som överförts från lagen
(2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i pre- miepensionssystemet avseende bland annat försäkringstekniska av- sättningar, aktsamhet i placeringar och försäkringstekniska rikt- linjer. Dessa bestämmelser finns i 2 kap.
Andra punkten avser bestämmelser om höjningar och sänkningar av pensionsrätter samt skadeståndsbelopps påverkan på pensions- rätterna. Bestämmelserna är överförda från socialförsäkringsbalken. Dessa bestämmelser finns i 3 kap.
Tredje punkten avser bestämmelser om flytträtt från Pensions- myndighetens traditionella försäkring. Dessa bestämmelser finns i 4 kap.
Fjärde punkten avser bestämmelser om Pensionsmyndighetens informationsansvar i förhållande till pensionssparare som får utbetal- ning av premiepension från myndighetens livränteverksamhet. Dessa bestämmelser finns i 5 kap.
2 kap. Pensionsmyndighetens ansvar för livränteverksamheten
Allmänna bestämmelser
1 § För Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet gäller lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premie- pensionssystemet. För livränteverksamheten gäller också vad som anges i 2–16 §§.
324
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
I paragrafen förtydligas att lagen om Pensionsmyndighetens för- säkringsverksamhet i premiepensionssystemet är allmänt tillämplig för Pensionsmyndighetens övergripande ansvar som försäkrings- givare inom premiepensionen. Bestämmelserna i lagen som är hän- förliga till den traditionella försäkringen upphävs och införs i stället direkt till denna lag. Någon förändring i sak är inte avsedd.
Försäkringstekniska avsättningars omfattning
2 § Pensionsmyndighetens försäkringstekniska avsättningar ska mot- svara det belopp som krävs för att myndigheten vid varje tidpunkt ska kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsverksamheten i premiepensionssystemet.
De försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara myndighetens an- svarighet för försäkringsfall, förvaltningskostnader och andra kostnader under resten av avtalsperioden för löpande försäkringar i livförsäkrings- rörelse (livförsäkringsavsättning) och inträffade oreglerade försäkringsfall, kostnader för regleringen av dessa samt återbäring som ska betalas men inte har betalats ut (oreglerade skador).
Paragrafen motsvarar de delar av 2 kap. 1 § i lagen om Pensions- myndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet som endast är hänförliga till den traditionella försäkringen och där- för har upphävts (prop. 2016/17:76 s. 32).
Beräkning av livförsäkringsavsättning
3 § Livförsäkringsavsättningen utgörs av det förväntade nuvärdet av de framtida kassaflöden som kan uppkomma med anledning av premiepen- sionsåtagandena. Den ska beräknas med en relevant riskfri räntestruktur.
Paragrafen motsvarar 2 kap. 2 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 33).
4 § Beräkningen av livförsäkringsavsättningen ska grundas på antagan- den om riskmått, räntesatser och driftskostnader som var för sig är ansvars- fulla, tillförlitliga och objektiva.
325
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
Paragrafen motsvarar 2 kap. 3 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 33).
Skuldtäckning i försäkringsrörelse
5 § Pensionsmyndigheten ska ha tillgångar för skuldtäckning som upp- går till ett belopp som svarar mot försäkringstekniska avsättningar.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 1 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 34).
Överskottsmål
6 § Pensionsmyndigheten ska, utöver tillgångar som krävs för skuld- täckning enligt 5 §, ha tillgångar som uppgår minst till ett överskottsmål.
Överskottsmålet ska beräknas med utgångspunkt i verksamhetens omfattning och art och definieras i Pensionsmyndighetens försäkrings- tekniska riktlinjer.
Överskott som uppstår i Pensionsmyndighetens försäkringsverksam- het i premiepensionssystemet ska tillföras pensionsspararna i form av åter- bäring. Överskottsmedlen får tas i anspråk endast om det kan ske utan att det riskerar myndighetens förmåga att betala ut de premiepensioner som pensionsspararna har rätt till. Överskottsmedlen ska tas i anspråk i en takt som främjar en jämn utveckling av premiepensionerna över tiden.
Fördelningen av återbäringen mellan pensionsspararna ska göras med hänsyn tagen till i vilken utsträckning de medel som förvaltas för varje pensionssparares räkning har bidragit till uppkomsten av överskottet.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 2 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 34).
Aktsamhet
7 § Tillgångar ska investeras på ett aktsamt sätt enligt 8–12 §§.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 3 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 34).
326
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
Tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar
8 § Tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar ska inve- steras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandenas art och löptid.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 4 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 34).
Riskkontroll
9 § Investeringar får endast göras i sådana finansiella instrument och andra tillgångar vars risker Pensionsmyndigheten kan identifiera, mäta, övervaka, hantera, kontrollera och rapportera.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 5 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 35).
Riskspridning
10 § Investeringar i finansiella instrument och andra tillgångar ska göras så att lämplig riskspridning uppnås. Samtliga tillgångar ska, med beak- tande av försäkringsåtagandena och förändringar i tillgångarnas framtida värde och avkastning, investeras så att betalningsberedskapen är tillfreds- ställande och den förväntade avkastningen tillräcklig.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 6 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 35).
Derivatinstrument
11 § Derivatinstrument får endast användas för att sänka risken eller för att i övrigt effektivisera förvaltningen av myndighetens tillgångar och skulder.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 7 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 35).
327
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
Onoterade tillgångar
12 § Investeringar i finansiella instrument och andra tillgångar som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad ska hållas på aktsamma nivåer.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 8 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 35).
Begränsning av innehav av aktier
13 § Pensionsmyndigheten får inte förvärva så många aktier i ett svenskt aktiebolag, vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsom- rådet, att röstetalet för dem tillsammans med myndighetens övriga aktier i samma bolag överstiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.
Paragrafen motsvarar 3 kap. 9 § i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 35).
Försäkringstekniska riktlinjer
14 § Utöver de krav som ställs på Pensionsmyndighetens försäkrings- tekniska riktlinjer enligt 4 kap. 1 § i lagen (2017:230) om Pensionsmyn- dighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet ska Pensions- myndighetens riktlinjer för livränteverksamheten även innehålla principer för hur
1.överskottsmål beräknas,
2.återbäring till pensionsspararna och andra ersättningsberättigade fördelas,
3.konsolideringsnivån styrs, och
4.underskott täcks.
Med konsolideringsnivå avses kvoten mellan tillgångarnas marknads- värden och fördelade förmånsvärden. Fördelade förmånsvärden utgör summan av garanterade åtaganden och preliminärt fördelad (allokerad) återbäring.
Paragrafen motsvarar de delar av 4 kap. 1 § i lagen om Pensions- myndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet som endast är hänförliga till den traditionella försäkringen och därför har upphävts (prop. 2016/17:76 s. 36).
328
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
Investeringar i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden
15 § Trots vad som anges i 2–13 §§ får Pensionsmyndigheten inom ramen för livränteverksamheten placera medel i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden.
Paragrafen möjliggör för Pensionsmyndigheten att inom ramen för livränteverksamheten under avveckling investera direkt i fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Denna möjlighet är även ut- tryckligen undantagen från de övriga reglerna om aktsamhet i pla- ceringar. Det innebär att Pensionsmyndigheten kan investera i exem- pelvis Sjunde AP-fondens aktiefond. Bestämmelsen saknar mot- svarighet i lagen om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet
ipremiepensionssystemet. Övervägandena finns i avsnitt 8.6.1.
Bemyndiganden
16 § Utöver vad som anges i 8 kap. 1 § lagen (2017:230) om Pensions- myndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet får reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrif- ter om användning av derivatinstrument enligt 11 §.
Paragrafen motsvarar de delar av 8 kap. 1 § i lagen om Pensionsmyn- dighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet som endast är hänförliga till den traditionella försäkringen och därför har upphävts (prop. 2016/17:76 s. 40).
3 kap. Hantering av pensionsrätter och skadestånd
Pensionsrätter
1 § När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pensions- sparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar pen- sionsrätten samt avkastningen på dessa medel till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.
Paragrafen motsvarar det upphävda andra stycket i 64 kap. 18 § socialförsäkringsbalken (prop. 2021/22:179 s. 276 samt prop. 1997/98:151 s. 722).
329
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
2 § Om ett beslut om pensionsrätt innebär att fastställd pensionsrätt för premiepension har höjts, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar det uppräknade beloppet enligt 64 kap. 28 § socialförsäkrings- balken från den tillfälliga förvaltningen enligt 15–17 §§ socialförsäkrings- balken till Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.
Paragrafen motsvarar det upphävda andra stycket i 64 kap. 30 § socialförsäkringsbalken (prop. 2003/04:91 s. 19 samt
prop. 1997/98:151 s. 762 och prop. 2003/04:91 s. 16).
3 § Om ett beslut om pensionsrätt innebär att fastställd pensionsrätt för premiepension har sänkts ska beloppet betalas av Pensionsmyndigheten med omräkning av fastställda livräntebelopp. Om beloppet inte täcks av tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto, ska det reste- rande beloppet redovisas som ett underskott på kontot. Om det senare fastställs ny pensionsrätt för spararen, ska underskottet täckas innan medel förs över till förvaltning enligt 1 §.
Paragrafen motsvarar den upphävda sista meningen i första stycket i 64 kap. 31 § socialförsäkringsbalken (prop. 2003/04:91 s. 19 samt prop. 1997/98:151 s. 762–764 och prop. 2003/04:91 s. 13–16).
Skadestånd
4 § När ett skadeståndsbelopp har betalats till Pensionsmyndigheten enligt 64 kap. 32 § socialförsäkringsbalken, ska myndigheten, för varje pensionssparare för vars räkning andelar förvärvats i den berörda fonden, beräkna hur stor del av skadeståndsbeloppet som hänför sig till pensions- spararen.
Myndigheten ska öka tillgodohavandet på pensionsspararens premie- pensionskonto med detta belopp och föra över beloppet till myndighetens livränteverksamhet.
Paragrafen motsvarar de upphävda delarna av 64 kap. 36 § social- försäkringsbalken som är hänförliga till den traditionella försäkringen (prop. 2008/09:200 s. 502 samt prop. 1997/98:151 s. 726–727).
4 kap. Flytträtt
1 § Pensionssparare som tar ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp kan begära att i stället få utbetalning från fondförsäk- ring enligt 64 kap. 9 § socialförsäkringsbalken.
330
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
Efter begäran ska Pensionsmyndigheten föra över tillgångar motsva- rande värdet på pensionsspararens innehav i livränteverksamheten till fon- der som omfattas av fondavtal, eller fonder som förvaltas av Sjunde AP- fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).
Genom paragrafen införs en flytträtt och en möjlighet att lämna den traditionella försäkringen.
Av andra stycket framgår att flytt initieras på begäran av den en- skilde pensionsspararen och att medel antingen ska föras över till fonder förvaltade av Sjunde AP-fonden eller till fonder som den en- skilde pensionsspararen valt genom egna fondval på det upphand- lade fondtorget. Pensionsspararen kan därmed utnyttja den lagstad- gade principen om valfrihet via egna placeringsval och bestämma sin egen risknivå.
Övervägandena finns i avsnitt 8.3.6 och 8.6.1.
2 § När överföringen av medel till fondförsäkring har påbörjats kan begä- ran om övergång inte återkallas.
Paragrafen är en följd av att nyteckning i den traditionella försäk- ringen inte längre kommer vara möjlig.
Eftersom pensionssparare som ska börja ta ut sin premiepension efter ikraftträdandet inte kommer kunna välja traditionell försäk- ring förtydligas att detta även gäller den pensionssparare som utnytt- jat sin flytträtt och övergått till fondförsäkring. När medlen förts över till fondförsäkring likställs alltså pensionssparare som valt att utnyttja sin flytträtt med dem som inte valt och beviljats utbetal- ning från traditionell försäkring före lagens ikraftträdande.
Övervägandena finns i avsnitt 8.5 och 8.6.1.
5 kap. Pensionsmyndighetens informationsansvar
1 § Pensionsmyndigheten ska informera pensionssparare som får premie- pension i form av livränta med garanterade belopp om avvecklingen samt om flytträtten enligt 4 kap.
I paragrafen regleras Pensionsmyndighetens ansvar för att infor- mera pensionsspararna om avvecklingen och flytträtten.
Det är av stor vikt att tydlig och pedagogisk information lämnas till pensionssparare som har traditionell försäkring. I den lämnade informationen bör det tydligt redogöras för den införda flytträtten,
331
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
dess innebörd och hur pensionsspararna går till väga om de vill begära en överföring av pensionsmedlen till fondförsäkring.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.1.
2 § Pensionsmyndigheten ska löpande utvärdera avvecklingen av livränte- verksamheten och när verksamheten, med beaktande av pensionsspararnas intressen, bör avvecklas slutligt.
Redovisning av utvärderingen ska ske årligen till regeringen.
Paragrafen reglerar Pensionsmyndighetens ansvar för att utvärdera när slutlig avveckling av den traditionella försäkringen bör ske.
Redovisning av utvärderingen ska ske i samband med myndig- hetens årliga utvärdering av premiepensionen som regleras i förord- ningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Pen- sionsmyndigheten ska identifiera när ett behov av en slutlig avveck- ling av den traditionella försäkringen uppstår. När så sker ankom- mer det på Pensionsmyndigheten i egenskap av försäkringsgivare att göra en hemställan om detta till regeringen för vidare hantering.
Uppföljningen ska ske med utgångspunkt i det grundläggande syftet med socialförsäkringen att värna pensionsspararnas och pen- sionärernas ekonomiska intressen. Vid utvärderingen bör myndig- heten beakta exempelvis försäkringens fortsatta kostnadseffektivi- tet, skuldmatchningens fortsatta funktion, tillgångsfördelningen i relation till placeringsreglerna och skillnaden i risknivå eller kost- nader för pensionärerna vid en jämförelse med pensionärer med AP7 Såfa.
Utvärderingen bör vidare ta hänsyn till såväl framtidsprognoser som förhållandena vid utvärderingen. Praktiska aspekter såsom tek- niskt stöd men även det samlade kapitalet i försäkringen kan vara aktuella att ta in i bedömningen.
I andra stycket anges att den löpande utvärderingen även ska redo- visas till regeringen samt att detta ska ske på årlig basis.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.1.
3 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om avvecklingen av livränteverksamheten.
I paragrafen anges att regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer kan meddela föreskrifter om avvecklingen av liv-
332
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
ränteverksamheten. Detta kan innefatta exempelvis de närmare förut- sättningarna för avveckling, vilka kriterier som ska tas i beaktande vid bedömningen samt särskilda föreskrifter om till exempel av- skild förvaltning av tillgångar som inte går att enkelt avyttra vid avvecklingen.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.1.
13.2Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken
64 kap.
1 §
I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om premiepension i 2–6 §§. Vidare finns bestämmelser om
–uttag av premiepension i 7–10 §§,
–kapitalförvaltning, m.m. i 15–18 §§,
–överföring av medel och byte av fond i 23–27 a §§,
–ändrad pensionsrätt i 28–31 §§,
–skadestånd i 32–36 §§,
–kostnader för premiepensionsverksamheten i 37–45 §§,
–förbud mot marknadsföring och försäljning via telefon i 46 §,
–samverkan i 47 §, och
–informationsansvar i 48 §.
I paragrafen finns bestämmelser om kapitlets innehåll.
Nionde strecksatsen, som är ny, är en följd av att det införs en ny paragraf, 48 §, om Pensionsmyndighetens informationsansvar för premiepensionssystemet. Den nya paragrafen motsvarar 7 kap. 2 § i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksam- het i premiepensionssystemet.
7 §
Premiepension tas ut i form av fondförsäkring.
I paragrafen anges hur premiepension ska betalas ut.
Paragrafen har ändrats med anledning av att möjligheten att ta ut premiepension i form av livränta med garanterat belopp har upp- hört och att utbetalning i stället sker genom fondförsäkring.
333
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
För pensionssparare som valt och beviljats utbetalning i form av livränta med garanterade belopp före den 1 januari 2028 gäller lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverk- samhet.
Övervägandena finns i avsnitt 8.4, 8.5 och 8.6.
9 §
Premiepension ska beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto.
Paragrafen, som tidigare var benämnd 10 §, har ändrats med anled- ning av att möjligheten att ta ut premiepension i form av traditio- nell försäkring har upphört.
Mot bakgrund av att utbetalning i form av fondförsäkring nu är det enda alternativet behöver det inte specificeras att denna metod för beräkning gäller för fondförsäkring utan att den utgör den all- männa metoden för hur premiepension ska beräknas.
18 §
När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pensionssparare, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen på dessa medel till förvaltning i
1.fonder som omfattas av fondavtal, eller
2.fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).
I paragrafen regleras överföringen av pensionsmedel till pensions- spararnas fondförsäkring.
Ändringen är en följd av ändringen i 64 kap. 7 § och innebär att det nuvarande andra stycket tas bort med anledning av att utbetal- ning i form av livränta med garanterade belopp inte längre kommer vara möjligt att välja. Pensionsrätterna för pensionssparare som valt och beviljats sådan utbetalning före den 1 januari 2028 regleras i
3 kap. 1 § i lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndig- hetens livränteverksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 8.5.
334
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
30 §
Om ett beslut innebär att fastställd pensionsrätt för premiepension har höjts, ska Pensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar det upp- räknade beloppet enligt 28 § från den tillfälliga förvaltningen enligt 15– 17 §§ till fonder på det sätt som anges i 26 §.
I paragrafen regleras vad som ska ske när en pensionsrätt har höjts. Ändringen är en följd av ändringen i 64 kap. 7 § och innebär att det nuvarande andra stycket tas bort med anledning av att utbetal- ning i form av livränta med garanterade belopp inte längre kommer vara möjligt att välja. Höjningar av pensionsrätter för pensionssparare som valt och beviljats sådan utbetalning före den 1 januari 2028 re-
gleras i 3 kap. 2 § i lagen (2027:000) om avveckling av Pensions- myndighetens livränteverksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 8.5.
31 §
Om ett beslut innebär att fastställd pensionsrätt för premiepension har sänkts, ska Pensionsmyndigheten ta ut medel som motsvarar det uppräk- nade beloppet enligt 28 § från de fonder där medel har placerats för pen- sionsspararens räkning.
Fonderna ska tas i anspråk i förhållande till värdet av innehavet i varje fond.
Om beloppet inte täcks av tillgodohavandet på pensionsspararens pre- miepensionskonto, ska det resterande beloppet redovisas som ett under- skott på kontot. Om det senare fastställs ny pensionsrätt för spararen, ska underskottet täckas innan medel förs över till förvaltning enligt 18 §.
Paragrafen reglerar vad som ska ske när en pensionsrätt sänkts. Ändringen är en följd av ändringen i 64 kap. 7 § och innebär att
den nuvarande sista meningen i andra stycket tas bort med anled- ning av att utbetalning i form av livränta med garanterade belopp inte längre kommer vara möjligt att välja. Sänkningar av pensions- rätter för pensionssparare som valt och beviljats sådan utbetalning före den 1 januari 2028 regleras i 3 kap. 3 § i lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet. Över- vägandena finns i avsnitt 8.5.
335
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
36 §
När ett skadeståndsbelopp har betalats till Pensionsmyndigheten, ska myn- digheten, för varje pensionssparare för vars räkning andelar förvärvats i den berörda fonden, beräkna hur stor del av skadeståndsbeloppet som hänför sig till pensionsspararen.
Myndigheten ska öka tillgodohavandet på pensionsspararens premie- pensionskonto med detta belopp och föra över beloppet till fonder på det sätt som anges i 26 §.
Paragrafen reglerar vad som ska ske när skadeståndsbelopp betalats till Pensionsmyndigheten från en fond som pensionsspararen haft medel i.
Ändringen är en följd av ändringen i 64 kap. 7 § och innebär att den nuvarande sista meningen i andra stycket tas bort med anled- ning av att utbetalning i form av livränta med garanterade belopp inte längre kommer vara möjligt att välja. Skadeståndsbelopp som betalats till Pensionsmyndigheten från en fond som pensionsspa- raren haft medel i för pensionssparare som valt och beviljats utbetal- ning från traditionell försäkring före den 1 januari 2028 regleras i 3 kap. 4 § i lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndig- hetens livränteverksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 8.5.
Informationsansvar
48 §
Pensionsmyndigheten ska se till att pensionsspararna får tillgång till den infor- mation de behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet.
Paragrafen, som är ny, reglerar Pensionsmyndighetens informations- ansvar inom premiepensionssystemet och motsvarar nuvarande
7 kap. 2 § i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäk- ringsverksamhet i premiepensionssystemet (prop. 2016/17:76 s. 31 och 40).
336
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
13.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet
2 kap.
1 §
Pensionsmyndighetens försäkringstekniska avsättningar ska motsvara det belopp som krävs för att myndigheten vid varje tidpunkt ska kunna upp- fylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsverksamheten i premiepensionssystemet.
De försäkringstekniska avsättningarna ska motsvara myndighetens an- svarighet för fondförsäkringar som pensionsspararna står placeringsrisken för (fondförsäkringsåtaganden där pensionsspararen bär placeringsrisken) och övriga försäkringstekniska avsättningar.
Paragrafen reglerar vilka försäkringstekniska avsättningar som Pen- sionsmyndigheten ska göra i premiepensionssystemet.
Paragrafen har ändrats med anledning av att möjligheten att ta ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp har upp- hört och att all utbetalning i stället sker genom fondförsäkring. Delarna av bestämmelsen som endast var hänförliga till Pensions- myndighetens traditionella försäkring har mot denna bakgrund upp- hävts.
För pensionssparare som valt och beviljats utbetalning i form av livränta med garanterade belopp före den 1 januari 2028 gäller utöver vad som anges i paragrafen även 2 kap. 2 § i lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 8.5.
4 kap.
1 §
Pensionsmyndigheten ska upprätta och följa försäkringstekniska riktlin- jer. Riktlinjerna ska innehålla principerna för hur
1.premier och förmåner bestäms,
2.försäkringstekniska avsättningar beräknas,
3.försäkringar återköps, och
4. belopp som ska utbetalas bestäms.
337
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
Paragrafen reglerar vad som ska ingå i Pensionsmyndighetens för- säkringstekniska riktlinjer inom premiepensionssystemet.
Paragrafen har ändrats med anledning av att möjligheten att ta ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp har upp- hört och att all utbetalning i stället sker genom fondförsäkring. Del- arna av bestämmelsen som endast var hänförliga till Pensionsmyndig- hetens traditionella försäkring har mot denna bakgrund upphävts.
För pensionssparare som valt och beviljats utbetalning i form av livränta med garanterade belopp före den 1 januari 2028 gäller utöver vad som anges i paragrafen även 2 kap. 14 § i lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 8.5.
8 kap.
1 §
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om
1.de försäkringstekniska avsättningarnas innehåll och beräkning enligt 2 kap. 1 §,
2.vad som är tillräckliga kunskaper med hänsyn till uppgifterna för personer som utför de försäkringstekniska utredningarna och beräkning- arna och vad som avses med insikt och erfarenhet för aktuarier enligt
2 kap. 4 §,
3.vad de försäkringstekniska riktlinjerna enligt 4 kap. 1 § ska inne-
hålla,
4.vad en redogörelse enligt 4 kap. 2 § andra stycket ska innehålla,
5.vad det försäkringstekniska beräkningsunderlaget enligt 4 kap. 3 § ska innehålla,
6.vad placeringsriktlinjer enligt 4 kap. 4 § ska innehålla, och
7.vilka upplysningar Pensionsmyndigheten ska lämna till Finansinspek- tionen enligt 6 kap. 2 § och när dessa ska lämnas.
Regeringen får meddela föreskrifter om sådana avgifter som avses i 6 kap. 5 §.
Paragrafen reglerar regeringens föreskriftsrätt i premiepensions- systemet.
Paragrafen har ändrats med anledning av att möjligheten att ta ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp har upp- hört och att all utbetalning i stället sker genom fondförsäkring. Del-
338
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
arna av bestämmelsen som endast var hänförliga till Pensionsmyndig- hetens traditionella försäkring har mot denna bakgrund upphävts.
För pensionssparare som valt och beviljats utbetalning i form av livränta med garanterade belopp före den 1 januari 2028 gäller ut- över vad som anges i paragrafen även 2 kap. 14 § i lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet.
Övervägandena finns i avsnitt 8.5.
13.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)
1kap.
2§
Andra–Fjärde AP-fonderna förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om stat- lig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensions- avgift ska föras till Andra–Fjärde AP-fonderna.
Sjunde AP-fonden förvaltar de medel som enligt 64 kap. 18 § första stycket 2 socialförsäkringsbalken eller 2 kap. 15 § lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet ska föras till fon- der som förvaltas av Sjunde AP-fonden.
I andra stycket förtydligas att Sjunde AP-fonden även kan förvalta medel som enligt 2 kap. 15 § lagen om avveckling av Pensionsmyn- dighetens livränteverksamhet placerats i Sjunde AP-fondens fonder. Övervägandena finns i avsnitt 8.6.1.
5 kap.
1 §
Sjunde AP-fonden förvaltar fonder för de ändamål som framgår av bestäm- melserna om premiepension i socialförsäkringsbalken. Förvaltningen ska ske uteslutande i pensionsspararnas intresse.
De medel som enligt 64 kap. 18 § första stycket 2 socialförsäkringsbalken eller 2 kap. 15 § lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet förs över till fonder som Sjunde AP-fonden förvaltar ska placeras så att långsiktigt hög avkastning uppnås vid den valda risknivån.
339
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
Medlen i de fonder som Sjunde AP-fonden förvaltar ska förvaltas på ett föredömligt sätt genom ansvarsfulla investeringar och ansvarsfullt ägande. Vid förvaltningen ska Sjunde AP-fonden fästa särskild vikt vid hur en hållbar utveckling kan främjas utan att det görs avkall på målet i andra stycket.
I andra stycket förtydligas att placeringskraven (prop. 2021/22:280 s. 79) för medel som förs över till Sjunde AP-fonden inom ramen för fondförsäkringen i premiepensionssystemet även gäller för de medel som enligt 2 kap. 15 § lagen om avveckling av Pensionsmyn- dighetens livränteverksamhet placerats i Sjunde AP-fondens fonder.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.1.
13.5Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling
1 b §
I lagen (2027:000) om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverk- samhet finns bestämmelser om att Pensionsmyndigheten löpande och på årlig basis ska utvärdera avvecklingen av livränteverksamheten.
Denna löpande utvärdering ska göras inom samma tidsram som den årliga redovisningen i 1 §.
Paragrafen, som är ny, reglerar Pensionsmyndighetens ansvar för att utvärdera när slutlig avveckling av den traditionella försäkringen bör ske.
Redovisning av utvärderingen ska ske i samband med myndig- hetens årliga utvärdering av premiepensionen. Pensionsmyndig- heten ska identifiera när ett behov av en slutlig avveckling av den traditionella försäkringen uppstår. När så sker ankommer det på Pensionsmyndigheten i egenskap av försäkringsgivare att göra en hemställan om detta till regeringen för vidare hantering.
Uppföljningen ska ske med utgångspunkt i det grundläggande syftet med socialförsäkringen att värna pensionsspararnas och pen- sionärernas ekonomiska intressen. Vid utvärderingen bör myndig- heten beakta exempelvis försäkringens fortsatta kostnadseffektivi- tet, skuldmatchningens fortsatta funktion, tillgångsfördelningen i relation till placeringsreglerna, och skillnaden i risknivå eller kost-
340
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
nader för pensionärerna vid en jämförelse med pensionärer med AP7 Såfa.
Utvärderingen bör vidare ta hänsyn till såväl framtidsprognoser som förhållandena vid utvärderingen. Praktiska aspekter såsom tek- niskt stöd men även det samlade kapitalet i försäkringen kan vara aktuella att ta in i bedömningen.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.1.
13.6Alternativa förslaget till lag om avveckling av Pensionsmyndighetens livränteverksamhet
Inledning
1 § Denna lag reglerar avvecklingen av Pensionsmyndighetens livränte- verksamhet som beslutats genom lagen (2027:000) om ändring i social- försäkringsbalken och lagen (2027:000) om ändring i lagen (2017:230) om Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet.
I paragrafen anges lagens tillämpningsområde.
Genom lagen (2027:000) om ändring i socialförsäkringsbalken och lagen (2027:000) om ändring i lagen (2017:230) om Pensions- myndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet har samtliga bestämmelser som reglerar Pensionsmyndighetens livränte- verksamhet upphävts. Lagen reglerar hur avvecklingen ska ske och innehåller bestämmelser om kapitalöverföringen från traditionell försäkring till fonder förvaltade av Sjunde AP-fonden, samverkan mellan myndigheterna under processen och informationsansvaret som Pensionsmyndigheten har vid avvecklingen.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.2.
Avveckling
2 § Det förvaltade kapitalet i livränteverksamheten ska föras över till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden, om inte annat följer av 3 §.
Paragrafen reglerar vad som ska ske med kapitalet i Pensionsmyndig- hetens traditionella försäkring.
Vid tidpunkten för ikraftträdandet av det alternativa författnings- förslaget ska den traditionella försäkringen avvecklas. Vid samma
341
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
tidpunkt ska kapitalet i den traditionella försäkringen föras över från Pensionsmyndigheten till Sjunde AP-fonden och tillföras AP7 Såfa, eller i själva verket de två byggstensfonderna AP7 Aktiefond och AP7 Räntefond.
I den mån det finns behov av avskild förvaltning ska tillgångar förvaltas i en särskild avvecklingsportfölj.
Avvecklingen innebär vidare att åtagandena om garanterade belopp upphör att gälla.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.2.
3 § Regeringen får, om det behövs för att tillvarata pensionsspararnas intressen vid avvecklingen, meddela föreskrifter om att vissa tillgångar i Pensionsmyndighetens livränteverksamhet ska förvaltas avskilt i en sär- skild avvecklingsportfölj som förvaltas av Sjunde AP-fonden.
I paragrafen anges att regeringen får meddela föreskrifter om avskild förvaltning för svårrealiserade tillgångar.
Tillgångar i Pensionsmyndighetens livränteverksamhet som inte lämpar sig för avyttring eller överföring till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden får, i den mån regeringen meddelar föreskrifter om det och det sker i pensionsspararnas intressen, placeras i en sådan särskild avvecklingsportfölj som anges i paragrafen.
Myndigheterna som ansvarar för avvecklingen ska samverka för att analysera innehavet i den traditionella försäkringen och infor- mera regeringen om behovet av avskild förvaltning för tillgångar som inte kan föras över till Sjunde AP-fondens byggstensfonder vid ikraftträdandet. Avskilda tillgångar ska förvaltas av Sjunde AP- fonden till dess att de kan tillföras de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden, genom överföring eller avyttring.
4 § Pensionssparare som tar ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp ska i stället få utbetalning från fondförsäkring enligt 64 kap. 9 § socialförsäkringsbalken.
Paragrafen reglerar metoden för överföringen av kapital närmare. För varje pensionär med traditionell försäkring finns ett bokfört
kontovärde eller marknadsvärde för försäkringen som motsvarar pensionärens totala tillgodohavande. Summan av samtliga pensio- närers tillgodohavanden ska i princip motsvara det kapital som för- valtas av Pensionsmyndigheten i traditionell försäkring.
342
SOU 2026:49 | Författningskommentar |
I samband med överföringen ska Sjunde AP-fonden utfärda fond- andelar till Pensionsmyndigheten på det sätt som vanligen görs enligt 5 kap. 5 § tredje stycket i lagen (2000:192) om allmänna pensions- fonder (AP-fonder).
Pensionsmyndigheten ska fördela de utfärdade fondandelarna som värden på de enskilda pensionärernas premiepensionskonton. Det närmare tillvägagångssättet utformas och samordnas av
myndigheterna.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.2.
5 § Pensionssparare har efter överföringen rätt att göra egna fondval enligt vad som regleras i 64 kap. 23 § socialförsäkringsbalken.
Paragrafen förtydligar att pensionsspararna efter avvecklingen och kapitalöverföringen till fondförsäkring åter har möjlighet att ut- nyttja den lagstadgade principen om valfrihet genom att göra egna placeringsval och bestämma sin egen risknivå genom fondval på det upphandlade fondtorget.
Övervägandena finns i 8.6.2 och 7.3.3.
Samverkan
6 § Pensionsmyndigheten ska tillsammans med Sjunde AP-fonden an- svara för att tillgångarna i livränteverksamheten under betryggande for- mer och med enbart pensionsspararnas bästa i beaktande överförs från livränteverksamheten till fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden.
Paragrafen reglerar berörda myndigheters ansvar och samverkan under avvecklingen. De närmare formerna och detaljerna för denna samverkan utformas och avgörs lämpligen av myndigheterna själva.
Myndigheterna ska informera regeringen om det uppstår behov av exempelvis justerade placeringsregler för Sjunde AP-fonden. Myndigheterna ska också, som anges i 3 § informera regeringen om behovet av avskild förvaltning för tillgångar som inte kan föras över till Sjunde AP-fondens byggstensfonder vid ikraftträdandet. Syftet med samverkan är att minska risken för kapitalförstöring under avvecklingen.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.2.
343
Författningskommentar | SOU 2026:49 |
Information
7 § I samband med överföringen ska Pensionsmyndigheten informera berörda pensionssparare om avvecklingen av Pensionsmyndighetens liv- ränteverksamhet, överföringen av pensionsmedlen och möjligheten att välja fonder på fondtorget.
I paragrafen regleras Pensionsmyndighetens ansvar för att infor- mera pensionsspararna om avvecklingen av den traditionella försäk- ringen.
Det är av stor vikt att tydlig och pedagogisk information lämnas till pensionssparare som har traditionell försäkring. Det gäller i synnerhet inför och i samband med ett ikraftträdande av denna lag. I den lämnade informationen bör det tydligt redogöras för att avveck- ling kommer att ske, hur det kommer påverka pensionsspararnas pensionsmedel samt om att de åter har möjlighet att göra egna fond- val på det upphandlade fondtorget. Tydlig information bör även ges om att åtagandet om de garanterade beloppen upphör i samband med ikraftträdandet och hur pensionsspararna kan påverka sin risknivå genom egna fondval.
Övervägandena finns i avsnitt 8.6.2.
344
Referenser
Offentligt tryck
Propositioner
Prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen.
Prop. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet. Prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m.
Prop. 1998/99:98 Vissa premiepensionsfrågor.
Prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet. Prop. 2003/04:91 Vissa premiepensionsfrågor.
Prop. 2006/07:26 Flytt av försäkringssparande.
Prop. 2009/10:44 Ändringar i premiepensionssystemet.
Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny för- valtningslag.
Prop. 2018/19:124 En effektivare flytträtt av försäkringssparande.
Prop. 2021/22:74 En utvidgad rätt till återköp och flytt av fond- och depåförsäkringar.
Prop. 2021/22:179 Ett bättre premiepensionssystem.
Prop. 2021/22:280 Förvalsalternativet inom premiepensionen. Prop. 2024/25:133 En effektivare förvaltning av buffertkapitalet.
Riksdagsskrivelser
Rskr. 1993/94:439.
Rskr. 1997/98:315.
Rskr. 1997/98:320.
345
Referenser | SOU 2026:49 |
Rskr. 2019/10:112.
Rskr. 2021/22:330.
Rskr. 2022/23:27.
Utskottsbetänkanden
1993/94:SfU24 Reformering av det allmänna pensionssystemet. 1997/98:SfU13 Det nya pensionssystemet.
1997/98:SfU14 Följdlagstiftning till det nya pensionssystemet. 2009/10:SfU9 Ändringar i premiepensionssystemet. 2021/22:SfU24 Ett bättre premiepensionssystem. 2022/23:SfU5 Förvalsalternativet inom premiepensionen.
Statens offentliga utredningar (SOU)
SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter. SOU 1990:76 Allmän pension.
SOU 1994:20 Reformerat pensionssystem. SOU 1997:131 Lag om premiepension.
SOU 2005:87 Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs. SOU 2010:29 En ny förvaltningslag.
SOU 2012:53 AP-fonderna i pensionssystemet – effektivare förvalt- ning av pensionsreserven.
SOU 2016:61 Fokus premiepension.
SOU 2019:44 Ett bättre premiepensionssystem.
SOU 2025:106 Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden.
SOU 2026:12 Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden.
346
SOU 2026:49 | Referenser |
Regeringen
Departementsserien (Ds)
Ds 1992:89 Ett reformerat pensionssystem: bakgrund, principer och skiss.
Ds 2009:53 Detta är pensionsöverenskommelsen. Ds 2013:35 Vägval för premiepensionen.
Ds 2015:6 En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensio- nerna.
Ds 2015:34 Nya regler för AP-fonderna.
Regeringsuppdrag och regleringsbrev
Regeringens skrivelser och beslut m.m.
Finansdepartementet, Förvalsalternativet inom premiepensionen, Fi2019/00913/FPM, februari 2020.
Finansdepartementet, Översyn av buffertfonderna, 2024-06-17.
Socialdepartementet, Pensionsgruppens överenskommelse om långsiktigt höjda och trygga pensioner, S2017/07369/SF.
Kommittédirektiv
Direktiv 1997:46, Utformning av det reformerade ålderspensions- systemets premiereservdel.
Direktiv 2018:57, Ett upphandlat fondtorg för premiepension.
Myndighetsrapporter och beslut m.m.
Finansinspektionen, Hälften av konsumenterna saknar grund- läggande finanskunskaper, FI dnr 15-1579, 2015-05-12.
Finansinspektionen, Beslut om anmärkning mot Pensionsmyndig- heten, dnr 24-315, 2025-03-11.
Inspektionen för socialförsäkringen, Val av traditionell försäkring eller fondförsäkring vid pensionering, ISF 2014:26, 2014-12-01.
347
Referenser | SOU 2026:49 |
Inspektionen för socialförsäkringen, Kvinnors och mäns kunskap om pensioner och pensionssystemet, ISF 2022:1, 2022-01-27.
Inspektionen för socialförsäkringen, Att ta ansvar för sin pension, ISF 2023:12, 2023-11-15.
Pensionsmyndigheten, Pensionsspararna och pensionärerna 2009, 2010-04-26.
Pensionsmyndigheten, Pensionsmyndighetens kapitalförvaltning, VER 2016-214, 2017-10-20.
Pensionsmyndigheten, Framställan om ändring av förordning (2009:1462) om vissa frågor inom premiepensionssystemet, VER 2019-345, 2019-11-20.
Pensionsmyndigheten, Hållbarhetspolicy, VER 2019–383, 2019-12-18.
Pensionsmyndigheten, Ägarpolicy, Traditionell försäkring, PAD 2020-197, 2020-08-31.
Pensionsmyndigheten, Fondinformation, PAD 2023-89, 2024-04-22.
Pensionsmyndigheten, Försäkringspolicy för premiepensionsrörelsen, VER 2022-64, 2023-06-01.
Pensionsmyndigheten, Försäkringstekniskt beräkningsunderlag för Pensionsmyndigheten – Premiepension i form av fondförsäkring, VER 2027-168, 2023-09-04.
Pensionsmyndigheten, Tumregler för pensionen, VER 2024-35, 2024-02-12.
Pensionsmyndigheten, Rapport: Garantier i traditionell försäkring - risken för pensionärer, Pensionsmyndigheten respektive staten? 2024-03-12.
Pensionsmyndigheten, Ett nytt pensionssystem? Rapport nr 4 i vägvalsserie om pensionerna, VER 2023-140, 2023-03-24.
Pensionsmyndigheten, Fondförsäkring eller traditionell försäkring? Undersökning om valet av försäkringsform i premiepensionen, VER 2024-234, 2024-05-24.
Pensionsmyndigheten, Försäkringstekniskt beräkningsunderlag för Pensionsmyndigheten – Premiepension i form av traditionell försäkring, VER 2017-169, 2024-06-19.
Pensionsmyndigheten, Fondhandel i fondförsäkringsrörelsen, PAD 2024-33, 2024-11-01.
348
SOU 2026:49 | Referenser |
Pensionsmyndigheten, Når premiepensionssystemet riksdagens mål? VER 2025-141, 2025-04-30.
Pensionsmyndigheten, Placeringspolicy för premiepensionsrörelsen, PAD 2021-228, 2025-05-05.
Pensionsmyndigheten, Placeringsanvisning för traditionell försäkring, PAD 2022-153, 2025-05-05.
Pensionsmyndigheten, Pensionsmyndighetens årsredovisning 2025, VER 2025-441, 2026-02-18.
Pensionsmyndigheten, Nyblivna pensionärers syn på risk i premiepensionen, VER 2026-119, 2026-03-24.
Pensionsmyndigheten, Premiepensionen: Värdeutveckling och ut- betalningar 2025, VER 2025-456, 2026-04-09.
Pensionsmyndigheten, Hemställan om att den frivilliga pensions- försäkringen hos Pensionsmyndigheten ska avvecklas,
VER 2025-455, 2026-04-22.
Premiepensionsmyndigheten, Premiepensionsmyndighetens årsredo- visning 2003, dnr. 04-00011, 2004-02-18.
Premiepensionsmyndigheten, Premiepensionsmyndighetens Årsredo- visning 2007, dnr. EKO 2008-17, 2008-02-19.
Premiepensionsmyndigheten, Premiepensionsmyndighetens Årsredo- visning 2008, EKO 2009-7, 2009-02-20.
Premiepensionsmyndigheten, Pensionsspararna och pensionärerna 2008, 2009:1, 2009-05-14.
Premiepensionsmyndigheten, Premiepensionsmyndighetens Årsredo- visning 2009, S 2009:07/2010/2, 2010-02-16.
Riksrevisionen, Att gå i pension – varför så krångligt? RiR 2014:13, 2014-06-04.
Riksrevisionen, Den statliga garantimodellen, RiR 2004:4, 2004-03-04.
Riksgälden, Statens garantier och utlåning – en riskanalys 2026, RG 2026/230, 2026-03-13.
Sjunde AP-fonden, Premiesparfonden Halvårsredogörelse, 2009-06-30. Sjunde AP-fonden, Års- och hållbarhetsredovisning 2024.
Sjunde AP-fonden, Riktlinjer för placeringsverksamheten och för hantering av finansiella risker, Version 2025:3.
349
Referenser | SOU 2026:49 |
Sjunde AP-fonden, Riktlinjer för placeringsverksamheten, Version 2024:2.
Rättsfall
Högsta förvaltningsdomstolen
RÅ 1999 ref. 76.
Litteratur
Thaler, R. H., & Sunstein, C. R. (2008). Nudge: Improving decisions about health, wealth, and happiness. Yale University Press.
Tidskrifter
Justin Kruger och David Dunning, Unskilled and Unaware of It: How Difficulties in Recognizing One's Own Incompetence Lead to Inflated Self-Assessments, Journal of Personality and Social Psychology 1999, 77:6, s. 1121–1134.
Henrik Cronqvist och Richard Thaler, Design Choices in Privatized Social-Security: Learning from the Swedish Experience, The American Economic Review 2004, 94:2, s. 424–428.
Anna Breman, Maria Eriksson och Cecilia Kahn, Riksbanken och förändringar av finansmarknaderna, ett 30-årigt perspektiv, Penning- och valutapolitik 2024:1, s. 5–32.
Övrigt
AMF, Flyttrapport 2025 – Hur sker flyttar inom kollektivavtalad tjänstepension? 2025-09-24.
OECD (2023), OECD/INFE 2023 International Survey of Adult Financial Literacy, OECD Business and Finance Policy Papers, No. 39, OECD Publishing, Paris.
350
SOU 2026:49 | Referenser |
OECD (2024), OECD Pensions Outlook 2024: Improving Asset- backed Pensions for Better Retirement Outcomes and More Resilient Pension Systems, OECD Publishing, Paris.
351
Särskilda yttranden
Särskilt yttrande av experten Erland Ekheden
Jag har varit chefaktuarie på Pensionsmyndigheten från april 2017 till juni 2026 och därmed haft ett stort ansvar för den traditionella försäkringen. Utredningen har i kapitel 4–7 på ett övertygande sätt redogjort för skälen till förslagen att AP7 Såfa ska vara statens enda utbetalningsprodukt i premiepensionen och att den traditionella försäkringen ska avvecklas.
I kapitel 8 analyserar utredningen hur en avveckling av den tradi- tionella försäkringen bör gå till. Två förslag presenteras: snabb av- veckling respektive långsam avveckling, så kallad run-off. Utred- ningen konstaterar att det inte finns några juridiska hinder för något av alternativen.
När för- och nackdelarna med alternativen vägs emot varandra landar utredningen i run-off som det lämpligare alternativet. Mot den slutsatsen invänder jag.
Jag vill nyansera det som utredningen skriver om nackdelarna med snabb avveckling och anger här skälen för varför jag, utifrån mitt perspektiv som mångårig chefaktuarie på Pensionsmyndig- heten, anser att en snabb avveckling av premiepensionens traditio- nella försäkring är den bästa hanteringen.
Traditionell försäkring och förvalet är likvärdiga produkter
Omkring 20 procent av de som tar ut premiepension har valt att få premiepensionen utbetalad i form av traditionell försäkring. Vi vet dock inte varför de har valt traditionell försäkring. Precis som utred- ningen påpekar visar Pensionsmyndighetens undersökningar att de flesta pensionärer i efterhand inte vet de vad de har valt. Det talar för att många pensionärer har gjort sitt val hastigt och utan djupare
353
Särskilda yttranden | SOU 2026:49 |
eftertanke. Erfarenheten visar också att andelen som väljer traditio- nell försäkring i hög grad påverkas av hur valet presenteras. Den traditionella försäkringen har troligen framstått som ett tryggt val, och för den som är ointresserad av pensionsfrågor har det kanske rent av framstått som rationellt att framöver slippa ansvara för sina fondval.
Om den traditionella försäkringen hade varit tryggare i något av- seende hade det också kunnat varit rationellt för en pensionär som eftersträvar trygghet att välja denna utbetalningsform. I en sådan situation hade det också funnits starkare skäl att respektera pensio- närernas val. Utredningen har dock helt korrekt visat att den tradi- tionella försäkringen och förvalet AP7 Såfa har likvärdig risk och i förväntan likvärdig avkastning, samt flera ytterligare likheter. Lik- heterna är så stora att det inte i förväg går att säga vilken av produk- terna som är tryggast eller som ger bäst avkastning.
En snabb avveckling, med flytt till AP7 Såfa, ändrar varken på månadsbelopp eller samlat försäkringskapital. Det skulle fortfar- ande vara staten, via Sjunde AP-fonden i stället för Pensionsmyn- digheten, som sköter kapitalförvaltningen, men med den fördelen att Sjunde AP-fonden har kapitalförvaltning inom premiepensionen som sin huvuduppgift. Det AP7 Såfa gör bättre än traditionell för- säkring är att uppfylla målen för premiepensionen med sin gradvisa nedtrappning av risk.
Det är beaktansvärt att, som utredningen gör, vilja värna pensio- närernas tidigare val genom att avveckla traditionell försäkring genom en run-off. Men omsorgen är i detta fall missriktad eftersom den alter- nativa produkten är likvärdig eller bättre sett till det som har faktisk betydelse, förväntad avkastning och risknivå, för pensionärerna.
Den långsamma avvecklingen kan innebära en avvecklingstid på upp till 50 år, vilket kommer att bli både dyrt och besvärligt. Ett exempel: ett mindre uppmärksammat problem med investeringen i det onoterade Heimstaden Bostad AB är att investeringen är bun- den på så lång tid. Vid en run-off kan andelen som Heimstaden ut- gör förväntas dubblas till tio procent av tillväxtportföljen efter de första tio åren, för att efter cirka 16 år utgöra 20 procent och då slå i det tak som är angivet i Pensionsmyndighetens placeringspolicy. Då återstår ändå fem år innan det går att lösa in innehavet. Under de fem åren förväntas andelen fördubblas igen, till 40 procent. Då förväntad avkastning på innehavet är relativt låg kommer det inne-
354
SOU 2026:49 | Särskilda yttranden |
bära en allt sämre förväntad avkastning i traditionell försäkring under en run-off.
Erfarenheten visar att få pensionärer är aktiva och kommer nyttja sin flytträtt vid ökade kostnader eller jämförelsevis låg avkastning.
I utredningens förslag för en långsam avveckling ska försäkrings- givaren ändå hemställa till regeringen om en slutgiltig avveckling av produkten bland annat när kostnaderna blivit för höga för de för- säkrade. Antingen kan det ske relativt tidigt, med följd att man ändå kör över ett relativt stort antal pensionärers val, eller sent, då flera pensionärer får sitt val respekterat livet ut men till priset av högre kostnader och en i slutänden lägre premiepension.
Jag anser att det är enklare, billigare, rättvisare och i alla avseen- den vettigare att avveckla produkten direkt.
Att ändra tidigare val är inte unikt, särskilt inte i fråga om premiepensionen
Utredningens huvudsakliga och i sig beaktansvärda motiv för en långsam avveckling är att tidigare val och gynnande beslut bör respek- teras. Lagstiftaren har dock redan visat sig beredd att köra över redan gjorda val i premiepensionen, nämligen i övergången till det upphandlade fondtorget. Som en följd av den reformen under- känns, eller i vart fall ändras, fondval för flera miljoner sparare. Det kan inte uteslutas att några av dessa sparare har gjort medvetna och välavvägda val av fonder som i reformen ersätts av andra fonder som upphandlats av Fondtorgsnämnden. Bytet ska visserligen göras till en likvärdig fond men det är nämndens bedömning av likvärdighet som styr, inte spararens.
Det hade knappast varit rimligt att använda run-off vid bytet till det upphandlade fondtorget men det bedömdes alltså möjligt att ändra tidigare gjorda fondval. Innebörden av det nu aktuella bytet från traditionell försäkring till den likvärdiga AP7 Såfa kan svår- ligen anses mer ingripande än de miljontals bytena mellan likvär- diga fonder på fondtorget.
Mot denna argumentation kan invändas att ett byte av försäk- ringsform är något annat än byte av fonder. Men eftersom delnings- tal, det vill säga sättet att fördela en pensionärs pensionskapital över den förväntade livstiden, och administrativ avgift är samma i fond- försäkring och traditionell försäkring inom premiepensionen, så
355
Särskilda yttranden | SOU 2026:49 |
innebär ett byte av försäkringsform i detta fall i praktiken inte mer än ett byte av tillgångsförvaltning. Det som återstår blir då frågan om garantin.
Garantin i den traditionella försäkringen har ett tveksamt värde
Garantins reella funktion inom livförsäkring är att begränsa risk- tagandet med spararnas pengar. Garantin tvingar försäkringsgivaren att vara aktsam i sina investeringar så att sannolikheten för att garan- tin ska tas i anspråk hålls mycket låg. Det finns dock inget som hindrar att hålla motsvarande risknivå i en fondportfölj i en fond- försäkring. Premiepensionens förval AP7 Såfa är utformad och re- glerad just med syfte att ge en god avvägning mellan avkastning och risk.
Utredningen har visat att garantin i premiepensionens traditio- nella försäkring har ett lågt och oklart värde, i praktiken är den en chimär. Jag delar den uppfattningen. Vi har genomgått såväl finans- krisen 2007–2008 som covid-19-pandemin utan att några garantier behövde infrias. Att avveckla den traditionella försäkringen snabbt, och därmed i ett slag ta bort garantierna kan förvisso uppfattas som att ett orubbligt löfte bryts. Men jag anser ändå att argumenten för snabb avveckling väger tyngre. Som utredningen beskriver är garan- tin alltför problematisk eftersom dess innehåll är något annat än vad de flesta förväntar sig. De flesta pensionärer uppfattar enbart garan- tins positiva sida, att den ger ett golv under vilken pensionen inte kan sjunka. Att den också innebär en skyldighet att ta av sitt eget överskott för att se till att en annan pensionär, med ett relativt högre golv, inte får utbetalningar som sjunker under det golvet är i det närmaste okänt. Det är tveksamt om någon enda pensionär som valt traditionell försäkring på grund av garantin har gjort det valet på grund av att hen vill försäkra sig om att bidra till andra sparares pension.
Sammanfattning
En snabb avveckling med flytt till AP7 Såfa innebär enligt min mening att dagens pensionärer med traditionell försäkring får en statlig produkt som är bättre sett till premiepensionens mål gäl-
356
SOU 2026:49 | Särskilda yttranden |
lande trygghet, hög kvalitet och minskande variation. Det innebär också att dessa pensionärer och Pensionsmyndigheten slipper en långdragen och kostsam avveckling i form av en run-off. Lagstifta- ren har i tidigare reformer av fondtorget ändrat befintliga val inom premiepensionen. Garantin är till sin nuvarande utformning proble- matisk och att ta bort den är inte till verklig skada för pensionärerna med traditionell försäkring.
Min bedömning är därför sammantaget att skälen för en snabb avveckling är mycket goda och att de väger tyngre än de argument som talar för en långsam avveckling med run-off.
357
Särskilda yttranden | SOU 2026:49 |
Särskilt yttrande av experten Mia Liblik
Enligt kommittédirektivet ska utredaren bland annat analysera hur väl den traditionella försäkringen fungerar för pensionärerna ut- ifrån målet för premiepensionssystemet samt utreda möjligheterna att förändra försäkringens utformning i syfte att den ska ge högre måluppfyllelse eller på annat sätt förbättra nyttan för pensionärerna. Utredningen presenterar dock inte något förslag på hur produkten kan utvecklas, då utredningens bedömning bland annat är att den traditionella försäkringen i sin befintliga utformning inte har förut- sättningar att uppfylla målet för premiepensionssystemet och inte heller möter samtliga kriterier som utredningen sätter upp och som en utbetalningsprodukt för premiepensionen enligt utredaren bör uppfylla. Utredaren föreslår att den traditionella försäkringen ska sluta erbjudas och därefter avvecklas. Förvalet AP7 Såfa föreslås där- efter vara statens enda utbetalningsprodukt för premiepensionen.
Kompletterande exempel utveckling av traditionell försäkring
I det följande lyfts omständigheter som har betydelse för bedöm- ningen av om den traditionella försäkringen kan uppfylla de krite- rier som utredningen valt att utgå från i sin bedömning. Att avveckla en försäkringsprodukt med långa åtaganden är ett ingripande beslut som får konsekvenser för spararna och pensionärerna. Av det skälet belyses alternativa möjligheter till utveckling av utbetalningsproduk- ten för att komplettera utredningens förslag om avveckling av tradi- tionell försäkring. Om traditionell försäkring fortsatt erbjuds, skulle det gynna spararna och pensionärerna att produkten utvecklas.
Med utredningens tolkning av utbetalningsmålet skapas förut- sättningar för förvalet att bättre möta avkastningsmålet i och med att avtrappningen i risk tar sikte på övergången från sparare till pen- sionär, dvs. perioden några år före och några år efter premiepen- sionen börjar tas ut. Det ger möjlighet för AP7 Såfa att ta högre risk under utbetalningstiden. Den nya tolkningen av utbetalnings- målet skulle emellertid även kunna appliceras på traditionell försäk- ring för högre måluppfyllelse och förbättrad nytta för pensionärerna.
För att illustrera detta beskrivs nedan exempel på hur traditio- nell försäkring kan utvecklas i förhållande till de fem kriterier som utredaren sätter upp för en utbetalningsprodukt för premiepensio-
358
SOU 2026:49 | Särskilda yttranden |
nen. På detta sätt skulle traditionell försäkring kunna stärkas och fortsätta vara ett komplement till fondförsäkring för de sparare som efterfrågar en försäkring med garanti där den finansiella risken bärs gemensamt av kollektivet.
Punkt 1. Uppfylla målet för premiepensionssystemet
Utredningen visar att traditionell försäkring under perioden fram till 31 december 2024 har haft en måluppfyllnad på 99,3 procent av- seende avkastningsmålet under utbetalningstiden då spararen har sina medel placerade i produkten. AP7 Såfa har under samma period haft en måluppfyllnad under utbetalningstiden på 99,8 procent och fondtorget 89,5 procent. Avseende framtida antaganden baserat på prognosstandard förväntas varken traditionell försäkring eller AP7 Såfa i sina nuvarande utformningar nå avkastningsmålet under ut- betalningstiden.
Utbetalningar av premiepensionen bör enligt målet för premie- pensionssystemet vara allt mer förutsägbara och stabila med beak- tande av den återstående utbetalningstiden. Utredningen föreslår en ny tolkning av vad som är att betrakta som utbetalningstid och anser att även perioden före pensioneringstidpunkten bör beaktas och att övergången från sparare till pensionär bör ske genom ett successivt skifte från riskfyllda tillgångar till mindre riskfyllda till- gångar.
Traditionell försäkring är enligt lag idag en ren utbetalningspro- dukt som blir tillgänglig för spararna först vid pensioneringstid- punkten och möter därför i sin nuvarande utformning inte behovet av avtrappning av risk inför pension. Försäkringen har dessutom samma risk över hela livscykeln. Det förefaller därför ändamåls- enligt att se tiden före pensionering som en del av utbetalnings- tiden, varpå en utvecklad traditionell försäkring kan öppnas för ett tidigare val. Detta kan ske genom att välja att tidigarelägga inträdes- tidpunkten i försäkringen eller genom att öppna traditionell försäk- ring för nyteckning redan när spararen träder in i premiepensions- systemet. Båda alternativen öppnar för möjligheten att hantera gene- rationsprofiler och därmed möta målet om risknedtrappning kring pensioneringen och om allt mer stabila utbetalningar.
359
Särskilda yttranden | SOU 2026:49 |
Genom att låta försäkringskollektivet i den traditionella försäk- ringen bygga upp ett kapital över längre tid uppstår bättre förut- sättningar att uppfylla avkastningsmålet och förbättra nyttan för pensionärerna. Det skulle i sin tur ge bättre möjligheter att t.ex. höja garantinivån eller på andra sätt utveckla garantin i en produkt som i dag har en stark solvens nära 200 procent.1 En alternativ ut- formning av garantin skulle kunna innebära en annan riskprofil som bättre balanserar avkastning och förutsägbarhet. Fördjupande analy- ser med beräkningar och scenarier skulle behöva genomföras.
Förvalet i AP7 Såfa tillkom för att vara en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring som inte ställer krav på djup kunskap eller egna åtgärder från pensionsspararna. De pensions- sparare som väljer fondsparande såsom AP7 Såfa, bär merparten av den finansiella risken själv och försäkringsgivarens skuld är den- samma som värdet på fondinnehavet. Den enda riskdelningen i kollektivet sker genom fördelning av arvsvinster, där pengar från avlidna fördelas till sparare och pensionärer, vilket säkerställer att premiepensionen kan betalas ut livsvarigt även till pensionärer som lever längre än genomsnittet.
Den traditionella försäkringen är också en kostnadseffektiv, trygg och stabil pensionsförsäkring som inte ställer krav på djup kunskap eller engagemang från pensionsspararna. Produkten har försäkrings- moment som AP7 Såfa saknar och det finns regulatoriska krav på tillgångar och skulder. Kapitalet i den traditionella försäkringen är kollektivt, vilket innebär att pensionärerna i denna delar den finan- siella risken med övriga pensionssparare i kollektivet.
Tillgångar i den traditionella försäkringen ska förvaltas så att Pensionsmyndigheten med hög säkerhet på kort och lång sikt kan fortsätta betala minst de garanterade beloppen. Därutöver efter- strävas en långsiktigt god avkastning. Investeringen av försäkring- ens tillgångar regleras både i lag och i Pensionsmyndighetens sty- rande dokument där det bland annat finns krav på riskspridning, kontroll och kompetens bland dem som ansvarar för investerings- verksamheten. De försäkringstekniska avsättningarna, eller skul- den, motsvarar värdet av de garanterade beloppen och beräknas av
1Solvensgrad är ett mått på företagets finansiella styrka och förmåga att betala ut pension oavsett vad som händer – en slags säkerhetsbuffert. En solvensgrad på 200 visar att företaget (produkten) nästan har dubbelt så mycket kapital mot vad som krävs och visar på en robust finansiell ställning. Detta är avgörande för att skydda pensionärernas intressen även på lång sikt.
360
SOU 2026:49 | Särskilda yttranden |
en försäkringsmatematiker (aktuarie) som ska uppfylla särskilda krav på kompetens och kvalifikationer. Pensionsspararna i en tradi- tionell försäkring ska kunna känna trygghet i att försäkringsgivaren tar ansvar för deras premiepension och att man därför inte behöver ta ett stort individuellt ansvar.
Punkt 2. Tillämpa metoder för utjämning
Utredningens förslag om att tillämpa metoder för utjämning är något som skulle kunna tillämpas för traditionell försäkring. Utredningen pekar på att sådana metoder används inom den kollektivavtalade tra- ditionella försäkringen. Det skulle vara ett sätt att dämpa risken för volatilitet mellan åren även i den traditionella försäkringen, då myn- digheten under 2023 gick över från att tillämpa prognosränta till av- kastningsränta, vilket kan få till följd att variationerna ökar vid om- räkningstidpunkten. Inom ramen för traditionell försäkring kan möjligheterna till utjämning dessutom vara större än inom fond- försäkring eftersom försäkringsgivaren i större utsträckning har kontroll över både tillgångar och utbetalningar. Det gör det möjligt att ta hänsyn till den förväntade avkastningen på försäkringens till- gångar vid beräkning av utbetalningarna, till exempel genom att för- skottsräntan tar hänsyn till försäkringens faktiska tillgångar. En dju- pare analys behöver göras för att bedöma om utjämningsmetoder är ändamålsenligt att införa.
Punkt 3. Vara enkel att förstå för pensionären
Utredningen pekar på att spararen utsätts för ett onödigt och omöj- ligt val vid pensioneringstidpunkten. Möjligheten för individen att göra val och påverka sin risknivå är emellertid en princip som hela premiepensionssystemet bygger på. Därmed behöver utgångspunk- ten vara att det går att informera för att stötta och vägleda i dessa val.
Pensionsmyndigheten har i uppdrag att utveckla och förvalta valarkitekturen för premiepensionssystemet och främja att pensions- spararna gör väl övervägda val om hur pensionsmedel ska förvaltas. Myndigheten ska ge saklig och opartisk information vilket också gäller förval, fond eller premiepension. Utredningen visar att när
361
Särskilda yttranden | SOU 2026:49 |
valsituationen vid pensioneringstidpunkten under en period utfor- mades helt neutralt utan förval valde 50 procent av spararna tradi- tionell försäkring respektive fondförsäkring. Valsituationen har sedan 2011 utformats med ett förval vilket ur ett beteendeekono- miskt perspektiv kan förstås som ett sätt att minska beslutstrycket, eftersom spararen inte behöver göra ett aktivt val mellan försäk- ringsformerna. Med spararens fondval som förval är det cirka
20 procent som valt traditionell försäkring. Om behov finns kan valsituationen utvecklas och förtydligas ytterligare med ändamåls- enlig information.
Punkt 4. Byta sparform under utbetalningsperioden
Idag ger inte lagstiftningen utrymme för flytträtt i den traditionella försäkringen. Med införd flytträtt skulle spararna kunna påverka sin risknivå och byta sparform mellan traditionella försäkringen, förvalet och fonder på övriga fondtorget. Genom flytträtt blir heller inte valet avgörande vid pensioneringstidpunkten då möjligheten att göra ett nytt val tar bort dagens inlåsningseffekt. Öppnas dess- utom produkten för placering tidigare, blir pensioneringstidpunk- ten än mindre avgörande för val av utbetalningsprodukt.
Punkt 5. Ha låga och transparenta kostnader
Kostnaderna för kapitalförvaltningen ska vara låga och transpa- renta. Kostnaden för kapitalförvaltning för traditionell försäkring var 0,024 procent av det förvaltade kapitalet 2024, medan AP7 Såfa har en högre förvaltningsavgift mellan 0,05 till 0,04 över sparande- tiden.
Utredaren pekar på att det kan vara kostsamt för staten att ha kapitalförvaltning på flera olika ställen. Om traditionell försäkring utvecklas, eller avvecklas i run-off, behöver det analyseras hur kapital- förvaltningen ska hanteras för bästa effektivitet och kompetens- försörjning. En åtgärd skulle kunna vara att öppna för traditionell försäkring att inom ramen för dagens kapitalförvaltningsmodell placera delar av kapitalet i AP7:s fonder. Därmed skulle försäkrings- kollektivet kunna dra nytta av stordriftsfördelar och den kompe- tens kring kapitalförvaltning som finns hos AP7, även om det ytter-
362
SOU 2026:49 | Särskilda yttranden |
sta ansvaret ligger på försäkringsgivaren. Med den låga kapitalför- valtningskostnad som traditionell försäkring har idag finns även utrymme för en utökad organisation som försäkringsgivaransvaret kräver.
Utredningen framför att det för spararna tillkommer en kostnad i traditionell försäkring kopplat till garantin som innebär att man avstår avkastning för den trygghet som garantin medför. Även AP7 Såfas utformning med avtrappning i risk är emellertid ett sätt att hantera risken och avtrappningen medför en kostnad för spararen i minskad avkastning.
Produkterna hanterar det övergripande målet för premiepensio- nen om att erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension under utbetalningstiden på olika sätt, men med lik- artat utfall, vilket är en styrka för två kompletterande, snarare än konkurrerande produkter, i premiepensionssystemet.
363
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2025:48
En analys av hur premiepensionssystemets försäkringsformer fungerar under utbetalningstiden
Beslut vid regeringssammanträde den 8 maj 2025.
Sammanfattning
En särskild utredare ska analysera hur väl premiepensionssystemets nuvarande försäkringsformer (fondförsäkring och traditionell för- säkring) fungerar under utbetalningstiden och ta ställning till om det bör skapas en särskild utbetalningsprodukt. Syftet är att bedöma om nuvarande utformning och förvaltning är den mest ändamålsenliga sett till pensionärernas bästa under utbetalningstiden.
Utredaren ska bl.a.
•analysera dels behovet av en särskild utbetalningsprodukt för ut- betalningstiden, dels hur ändamålsenlig den traditionella försäk- ringen inom premiepensionen är med avseende på nyttan för pen- sionärerna och målet för premiepensionssystemet, och
•analysera och lämna förslag på hur kapitalet för den traditionella för- säkringen bör förvaltas, oavsett andra förslag om förändringar.
Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2026.
Premiepensionen under utbetalningstiden
Premiepensionen är en del av den allmänna pensionen. Varje år av- sätts 2,5 procent av den pensionsgrundande inkomsten till premie- pensionen. Pensionsspararen kan själv välja vilka fonder på det till-
365
Bilaga 1 | SOU 2026:49 |
gängliga fondtorget som dessa pengar ska placeras i. Sjunde AP-fonden förvaltar medlen för de sparare som inte gör ett sådant val eller som aktivt väljer den fonden. Premiepensionen är utformad som en fond- försäkring. Spararen kan genom sitt val av fond påverka risken. Högre risk innebär en förväntan om högre avkastning men också att värdet på medlen kan förväntas variera mer.
Att värdet på premiepensionskapitalet kan svänga saknar i princip betydelse under spartiden men är, särskilt för dem med små inkoms- ter, som regel inte önskvärt under utbetalningstiden. Redan när premie- pensionen konstruerades konstaterades att det för de flesta finns skäl att minska risken för variationer i pensionsbeloppet när pensions- tiden närmar sig, för att på så sätt säkra en mer stabil pensionsutveck- ling. Av det skälet, förstärkt av att uppfattningen vid den tidpunkten var att premiepensionen i form av fondförsäkring skulle komma att räknas om och variera varje månad, infördes möjligheten att välja en traditionell försäkring under pensionstiden. En låg risk innebär dock även en förväntan om långsiktigt lägre avkastning, vilket kan ha be- tydelse för den totala pensionen under t.ex. en 20-årig pensionstid.
När pensionen väl ska tas ut kan sparare välja mellan att vara kvar
ifondförsäkringen (på fondtorget eller i förvalet hos Sjunde AP-fon- den) eller att gå över till traditionell försäkring (64 kap. 7 § social- försäkringsbalken). De som har valt fonder på fondtorget kan, precis som under sparandetiden, fritt bestämma risknivån i sitt sparande genom att göra egna val av fonder. För sparare som har sitt fond- kapital i förvalsalternativet AP7 Såfa har förvaltningen en generations- profil vilket innebär att risken anpassas efter individens ålder, dvs. ris- ken minskas successivt mellan 55 år och 75 år med syfte att uppnå en successivt jämnare utveckling och en mer stabil pensionsutbetalning.
En övergång till traditionell försäkring innebär att Pensionsmyn- digheten tar över förvaltningen av pensionärens hela premiepen- sionskapital och omvandlar den till en försäkring bestående av ett garanterat belopp och ett tillägg till det. Värdet på kapitalet när Pen- sionsmyndigheten tar över förvaltningen har betydelse för den fram- tida nivån på den traditionella försäkringen. Detta är väsentligt att känna till eftersom det inte går att välja bort den traditionella försäk- ringsformen om man en gång valt den. Cirka 20 procent av dem som går i pension väljer att flytta sitt fondsparande till den traditionella försäkringen. Ett syfte med den försäkringen är att uppnå en mer stabil värdeutveckling av pensionen under utbetalningstiden. Av det
366
SOU 2026:49 | Bilaga 1 |
skälet är en stor del av innehavet placerat i tillgångar med låg risk och det bidrar till att pensionären kan garanteras ett månatligt lägsta belopp. Det garanterade månadsbeloppet är lågt räknat i förhållande till spara- rens kapital och den första pensionsutbetalningen innehåller därför ett s.k. tilläggsbelopp som inte är garanterat utan kan variera. Om för- valtningen går bra delas avkastningen ut som en ökning av tilläggs- beloppet till pensionärerna i den traditionella försäkringen.
Sedan 2023 finns det ett i lag fastställt mål för premiepensions- systemet (64 kap. 2 a § socialförsäkringsbalken). Målet är att premie- pensionsmedlen ska erbjuda ett pensionssparande av hög kvalitet som ger en trygg pension. Det innebär att premiepensionen bör generera en tydligt högre avkastning än inkomstindex samtidigt som utbetal- ningarna, med beaktande av den återstående utbetalningstiden, ska vara alltmer förutsägbara och stabila.
Uppdraget att utreda behovet av utbetalningsprodukter för premiepensionen
Behövs det en ny särskild utbetalningsprodukt för premiepensionen?
Premiepensionsutredningen föreslog i sitt betänkande Ett bättre premiepensionssystem (SOU 2019:44) att det i särskild ordning bör utredas om premiepensionssystemet ska kompletteras med en särskild produkt som tar sikte på utbetalningsfasen och som hanterar över- gången mellan sparandefasen och utbetalningsfasen. I den efterföl- jande propositionen Ett bättre premiepensionssystem (prop. 2021/ 22:179) framför också regeringen att en sådan utredning bör genom- föras samt att regeringen avser att återkomma om detta.
Ett syfte med den traditionella försäkringen är som nämnts att den genom sin placering av tillgångarna ska uppnå en mer stabil ut- betalningsprofil och därmed vara anpassad till utbetalningstiden. I det avseendet är den traditionella försäkringen en utbetalningsprodukt.
När den traditionella försäkringen infördes hade förvalet, dvs. för- valsalternativet för dem som inte gör ett eget val av fonder, hos Sjunde AP-fonden ingen utbetalningsprofil. År 2010 infördes däremot en generationsprofil som innebar att andelen aktier, och därmed risken, trappas ned med ökande ålder. Fram till 55 år är andelen aktier 100 pro- cent och därefter trappas den successivt ned fram till 75 år, då andelen
367
Bilaga 1 | SOU 2026:49 |
aktier uppgår 33 procent. Genom generationsprofilen har således även förvalet egenskaper som en utbetalningsprodukt.
Andelen aktier i den traditionella försäkringen har historiskt legat nära 40 procent men kan variera över tid. För tillfället är andelen aktier närmare 50 procent, vilket innebär att risken är relativt likvärdig med risken i förvalet. Skillnaden är att risken i förvalet trappas ned suc- cessivt. Det innebär att risken i förvalet är något högre vid en normal pensionsålder, likvärdig vid 70 år och lägre än i den traditionella för- säkringen från 75 år.
Det finns således två statliga premiepensionsprodukter med något olika konstruktion men som båda syftar till en jämnare utveckling under utbetalningstiden. Pensionsmyndigheten konstaterade i sin senaste årliga analys av måluppfyllelsen för premiepensionen (rappor- ten Når premiepensionssystemet riksdagens mål? 2024 års utvärder- ing) att den traditionella försäkringen och förvalet är förhållandevis likvärdiga i fråga om risk. Båda kan sägas vara utbetalningsprodukter men har inte konstruerats med utgångspunkt i målet för premiepen- sionssystemet. Det finns utifrån det skäl att överväga behovet av en ny särskild utbetalningsprodukt utifrån det fastställda målet och om det fortfarande finns skäl att behålla de två nuvarande statliga ut- betalningsprodukterna och vilka egenskaper de i så fall bör ha.
Utvärdering av den traditionella försäkringen
Övergången till traditionell försäkring sker på så sätt att hela fond- kapitalet säljs av vid samma tillfälle och placeras i den traditionella försäkringen som förvaltas av Pensionsmyndigheten. Det har därför betydelse vid vilken tidpunkt som försäljningen sker. Om fondinne- havet består av 100 procent aktier och försäljningen sker när börsen står lågt resulterar övergången i en lägre pension. I ett sådant scenario kan den försäkrade visserligen vänta med att flytta över fondkapita- let till den traditionella försäkringen så att det sker vid ett mer gynnsamt tillfälle. Enkätundersökningar som gjorts av Pensionsmyndigheten visar dock att kunskapen om den traditionella försäkringen är låg (rapporten Fondförsäkring eller traditionell försäkring? Undersökning om valet av försäkringsform i premiepensionen, 2024). Av dem som tagit ut sin pension vet närmare 60 procent i efterhand inte om de har valt traditionell försäkring eller fondförsäkring. Det indikerar att
368
SOU 2026:49 | Bilaga 1 |
många personer gör ett omedvetet val när de tar ställning till hur deras premiepensionskapital ska förvaltas under utbetalningstiden. Det finns alltså skäl att utvärdera hur ändamålsenlig den traditionella försäkringen är med avseende på nyttan för pensionären och målet för premiepensionssystemet.
Utredaren ska därför
•med utgångspunkt i målet för premiepensionssystemet utreda be- hovet av en särskild utbetalningsprodukt för premiepensions- systemet,
•analysera hur väl den traditionella försäkringen fungerar för pen- sionärerna utifrån målet för premiepensionssystemet samt utreda möjligheterna att förändra försäkringens utformning i syfte att den ska ge högre måluppfyllelse eller på annat sätt förbättra nyttan för pensionärerna,
•analysera om det utöver fondtorgets urval fortfarande är moti- verat med två statliga utbetalningsprodukter, dvs. både en traditio- nell försäkring och förvalet med dess generationsprofil,
•om utredaren bedömer att det fortfarande finns skäl för två ut- betalningsprodukter, ta ställning till vilka skillnader det bör vara mellan dem och då ta särskild hänsyn till hur skillnaderna kan göras så tydliga att det för de flesta går att göra ett upplyst och medvetet val mellan dem,
•om utredaren bedömer att det finns skäl för att det enbart bör finnas en statlig utbetalningsprodukt, ta ställning till om en ny ut- betalningsprodukt bör tas fram som ersätter de nuvarande eller om någon av de nuvarande bör avskaffas,
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget att utreda ansvaret för kapitalförvaltningen
Pensionsmyndigheten är försäkringsgivare för den traditionella för- säkringen och förvaltar tillgångarna i försäkringen. Det förvaltade kapitalet uppgår för närvarande till cirka 85 miljarder kronor.
Till följd av att premiepensionen är under infasning ökar det för- valtade kapitalet för den traditionella försäkringen och förväntas göra
369
Bilaga 1 | SOU 2026:49 |
det under många år framöver. Om fortsatt 20 procent av de som an- söker om pension väljer traditionell försäkring ökar kapitalet med cirka 11 miljarder kronor per år. Pensionsmyndigheten räknar med att kapitalet i den traditionella försäkringen passerar 100 miljarder kro- nor 2026 och 250 miljarder kronor 2040.
Att förvalta ett stort kapital ställer särskilda krav på kompetens, resurser och organisation. Pensionsmyndighetens kärnuppdrag är att administrera och informera om allmän pension samt att analysera pen- sioner och pensionssystem. Myndigheten är dock också försäkrings- givare för den traditionella försäkringen och har utifrån sina kunskaper om pensionssystemet och sin målgrupp ett naturligt och lagstadgat förvaltningsansvar för den produkten. Myndighetens nuvarande organi- sation och styrning behöver därmed naturligt utvecklas i takt med att kapitalet i den traditionella försäkringen växer. Pensionsmyndig- heten har även i en skrivelse till regeringen (dnr 2019/01584) framfört att det kan övervägas att kapitalförvaltningen av effektivitetsskäl flyttas till en myndighet som har kapitalförvaltning som huvuduppgift.
Finansinspektionen gav i beslut den 12 mars 2025 (FI dnr 24-3153) en anmärkning till Pensionsmyndigheten för myndighetens hantering av risken vid investering i Heimstaden Bostad AB. Finansinspektio- nens beslut illustrerar komplexiteten i kapitalförvaltningen och vikten av att säkerställa att en myndighet med uppdrag att förvalta ett stort kapital är rätt riggad för uppgiften.
Det finns alltså skäl att utreda om kapitalförvaltningen bör vara kvar hos Pensionsmyndigheten eller skötas av någon annan myndighet.
Utredaren ska därför
•utreda vilken myndighet som är bäst lämpad att förvalta det premie- pensionskapital som i dag förvaltas av Pensionsmyndigheten,
•vid bedömningen av vilken myndighet som bör förvalta kapitalet, främst ta hänsyn till avkastning och nytta för pensionsspararna, samhällsekonomisk effektivitet och säkerhet i förvaltningen samt till möjligheten att upprätthålla ett tillräckligt oberoende i för- hållande till regeringen i fråga om kapitalförvaltningen,
•föreslå förändringar i regleringen för Pensionsmyndighetens kapital- förvaltning, om Pensionsmyndigheten bedöms som bäst lämpad för uppdraget,
•lämna nödvändiga författningsförslag.
370
SOU 2026:49 | Bilaga 1 |
Konsekvensbeskrivningar
De förslag utredaren lämnar ska ha sin grund i en konsekvensutred- ning i enlighet med förordningen (2024:183) om konsekvensutred- ningar. Utredaren ska också särskilt redovisa dels bedömda risker och konsekvenser för sparare och samhälle om inga förändringar görs, dels ekonomiska konsekvenser för sparare och samhälle av de förslag som lämnas. Förväntade effekter för uppfyllelsen av målet för premie- pensionssystemet ska också redovisas.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Vid genomförandet av uppdraget ska utredaren hålla Pensionsgruppen informerad. Muntlig redovisning i Pensionsgruppen ska ske vid tid- punkter som bestäms i samråd med Regeringskansliet (Socialdeparte- mentet).
Uppdraget ska redovisas senast den 15 augusti 2026.
(Socialdepartementet)
371
Statens offentliga utredningar 2026
Kronologisk förteckning
1.Skatteincitament för forskning och utveckling – ett nytt incitament baserat på utgifter för FoU-personal. Fi.
2.710 miljoner skäl till reformer. Ju.
3.Genomförande av plattformsdirektivet. A.
4.Rektor i fokus – förutsättningar för ett pedagogiskt ledarskap. U.
5.Utvidgad avdragsrätt för sponsring m.m. Fi.
6.En nationell digital infrastruktur i hälso- och sjukvården. Styrning med tydliga roller och ansvar för aktörerna. S.
7.Förstärkt uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken.
Del I: Effektivare folkhälsoinsatser genom hälsoekonomiska analyser. Del II: Utvärdering av alkohol politikens styrmedel. S.
8.Rättssäker samhällsvård för barn och unga. S.
9.Registrering av EES-medborgare. Ju.
10.Ökade möjligheter till tillgångsinriktad brottsbekämpning. Del 1 och 2. Ju.
11.Om överföring av Första AP-fondens verksamhet och tillgångar till Tredje och Fjärde AP-fonderna. Fi.
12.Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden. Fi.
13.Straffansvar för deltagande i och samröre med kriminella sammanslutningar. Ju.
14.Ädelmetallutredningen – en modernise- rad reglering av handel med ädelmetall- arbeten. KN.
15.Marken, vattnet, tankarna. Konsekvenser för samer av svensk politik. Volym 1 och 2. Ku.
16.Försvarsexportinitiativ. För gemensam säkerhet. Fö.
17.Öresundsförbindelser 2050 – behov av kapacitet, redundans och svenskt- danskt samarbete. LI.
18.Odlingstorv och klimatet. Fi.
19.Stärkt tillsyn och uppföljning
– förslag för att motverka
oegentlig läkemedelsförskrivning. S.
20.Belägg för broms? Åtgärder för starkare incitament till lägre kommunalskattesatser. Fi.
21.Återkallelse av svenskt medborgarskap. Ju.
22.Stärkt läkemedelsförsörjning
isamverkan. Nationella åtgärder för fördelning, omfördelning och inköp vid brist. S.
23.Tolkavgift och förbud mot barntolkning. A.
24.Mervärdesskatt vid uthyrning och överlåtelse av fastighet. Fi.
25.Ett smittskydd för framtiden. S.
26.Digitala verktyg inom bolagsrätten. Genomförande av EU:s direktiv om ytterligare digitalisering inom bolags- rätten. Ju.
27.Lättnader i kraven på hållbarhets- rapportering. Ju.
28.Tillgång till passageraruppgifter
ibrottsbekämpningen. Ju.
29.Förbud mot uppfödning av djur för pälsproduktion. LI.
30.Mer flexibla regler om verkställighet av häktning och fängelsestraff. Ju.
31.Ett investeringsprogram för kultur. Ku.
32.Att säga ja! Kommunernas förutsätt- ningar att ta emot stora företagsetable- ringar och företagsexpansioner. KN.
33.Vägen mot utfasning. Styrmedel för ett fossilfritt samhälle. KN.
34.Nya nätbrott och andra åtgärder för genomförandet av direktivet om bekämpning av våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Volym 1 & 2. Ju.
35.En åldersgräns för barns tillgång till sociala medier. S.
36.Bättre förutsättningar att inkludera personer med nedsatt beslutsförmåga
imedicinsk forskning. S.
37.Förutsättningar för en likvärdig och språkutvecklande förskola. U.
38.Behovsstyrd vård. S.
39.Ett nytt system för återkrav inom socialförsäkringen. S.
40.Ny kärnkraft i Sverige
– moderna regler för beredskap och skadeståndsansvar. KN.
41.Jämställdhet i en föränderlig tid
– nuläge och vägar framåt. Volym 1 & 2. A.
42.Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter.
Volym 1 och 2. Ju.
43.Åtgärder mot överskuldsättning. Fi.
44.En stärkt förmåga till modern datadelning – integritetsfrämjande teknik i offentlig förvaltning. Fi.
45.Effektiva ingripanden mot brott
icybermiljö. Ju.
46.Ett sammanhållet, robust och konkur- renskraftigt Sverige – framtidens politik för utveckling i landsbygder och regioner. LI.
47.Rätt till ersättning vid avveckling av kärnkraft på grund av politiska beslut – reaktorer som inte tagits i drift. KN.
48.Tillträdesförbud. Ju.
49.Traditionell eller rationell. En premie- pension som kan nå målen.
Statens offentliga utredningar 2026
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Genomförande av plattformsdirektivet. [3]
Tolkavgift och förbud mot barntolkning. [23]
Jämställdhet i en föränderlig tid
–nuläge och vägar framåt. Volym 1 & 2. [41]
Finansdepartementet
Skatteincitament för forskning och ut- veckling – ett nytt incitament baserat på utgifter för FoU-personal. [1]
Utvidgad avdragsrätt för sponsring m.m. [5]
Om överföring av Första AP-fondens verksamhet och tillgångar till Tredje och Fjärde AP-fonderna. [11]
Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden. [12]
Odlingstorv och klimatet. [18]
Belägg för broms? Åtgärder för starkare incitament till lägre kommunal- skattesatser. [20]
Mervärdesskatt vid uthyrning och överlåtelse av fastighet. [24]
Åtgärder mot överskuldsättning. [43]
En stärkt förmåga till modern datadelning – integritetsfrämjande teknik i offentlig förvaltning. [44]
Försvarsdepartementet
Försvarsexportinitiativ. För gemensam säkerhet. [16]
Justitiedepartementet
710 miljoner skäl till reformer. [2] Registrering av EES-medborgare. [9]
Ökade möjligheter till tillgångsinriktad brottsbekämpning. Del 1 och 2. [10]
Straffansvar för deltagande i och samröre med kriminella sammanslutningar. [13]
Återkallelse av svenskt medborgarskap. [21]
Digitala verktyg inom bolagsrätten. Genomförande av EU:s direktiv om ytterligare digitalisering inom bolags- rätten. [26]
Lättnader i kraven på hållbarhets- rapportering. [27]
Tillgång till passageraruppgifter i brottsbekämpningen. [28]
Mer flexibla regler om verkställighet av häktning och fängelsestraff. [30]
Nya nätbrott och andra åtgärder för genomförandet av direktivet om bekämpning av våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Volym 1 & 2. [34]
Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter.
Volym 1 och 2. [42]
Effektiva ingripanden mot brott i cybermiljö. [45]
Tillträdesförbud. [48]
Klimat- och näringslivsdepartementet
Ädelmetallutredningen – en moderniserad reglering av handel med ädelmetallarbeten. [14]
Att säga ja! Kommunernas förutsättningar att ta emot stora företagsetableringar och företagsexpansioner. [32]
Vägen mot utfasning. Styrmedel för ett fossilfritt samhälle. [33]
Ny kärnkraft i Sverige – moderna regler för beredskap och skadeståndsansvar. [40]
Rätt till ersättning vid avveckling av kärnkraft på grund av politiska beslut – reaktorer som inte tagits i drift. [47]
Kulturdepartementet
Marken, vattnet, tankarna. Konsekvenser för samer av svensk politik. Volym 1 och 2. [15]
Ett investeringsprogram för kultur. [31]
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet
Öresundsförbindelser 2050 – behov av kapacitet, redundans och svenskt-danskt samarbete. [17]
Förbud mot uppfödning av djur
för pälsproduktion. [29]
Ett sammanhållet, robust och konkurrens- kraftigt Sverige – framtidens politik för utveckling i landsbygder och regioner. [46]
Socialdepartementet
En nationell digital infrastruktur i hälso- och sjukvården. Styrning med tydliga roller och ansvar för aktörerna. [6]
Förstärkt uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken.
Del I: Effektivare folkhälsoinsatser genom hälsoekonomiska analyser. Del II: Utvärdering av alkohol politikens styrmedel. [7]
Rättssäker samhällsvård för barn och unga. [8]
Stärkt tillsyn och uppföljning
– förslag för att motverka
oegentlig läkemedelsförskrivning. [19]
Stärkt läkemedelsförsörjning i samverkan.
Nationella åtgärder för fördelning, omfördelning och inköp vid brist. [22]
Ett smittskydd för framtiden. [25]
En åldersgräns för barns tillgång till sociala medier. [35]
Bättre förutsättningar att inkludera personer med nedsatt beslutsförmåga i medicinsk forskning. [36]
Behovsstyrd vård. [38]
Ett nytt system för återkrav inom socialförsäkringen. [39]
Traditionell eller rationell. En premiepension som kan nå målen. [49]
Utbildningsdepartementet
Rektor i fokus – förutsättningar för ett pedagogiskt ledarskap. [4]
Förutsättningar för en likvärdig och språkutvecklande förskola. [37]