sou 2026 18
Statens offentliga utredningar 2026:18
Odlingstorv och klimatet
Betänkande av Odlingstorvsutredningen
Stockholm 2026
SOU 2026:18
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Multiply Solutions
Tryck och remisshantering: Multiply Solutions, Stockholm 2026
ISBN 978-91-525-1497-9 (tryck)
ISBN 978-91-525-1498-6 (pdf)
ISSN 0375-250X
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Regeringen beslutade den 20 mars 2025 att tillsätta en särskild ut- redare med uppgift att utreda ändamålsenliga åtgärder för att be- gränsa klimateffekterna av odlingstorv (dir. 2025:29).
Rådmannen Christoffer Andersson Calafatis förordnades den
25 mars 2025 som särskild utredare. Uppdraget skulle ursprungligen redovisas den 12 februari 2026. Genom tilläggsdirektiv den 4 decem- ber 2025 (dir. 2025:107) förlängdes utredningstiden till den 12 mars 2026.
Som experter förordnades den 21 maj 2025 departementssekre- teraren Karl-Anders Stigzelius, Finansdepartementet, produktspecia- listen Pia Holmberg, Svensk Torv, utredaren Anna Haglund Ståhl, Jordbruksverket, kanslirådet Sebastian Axelsson, Klimat- och när- ingslivsdepartementet och rättssakkunniga Sofie Abdsaleh, Finans- departementet. Sofie Abdsaleh entledigades från och med den 14 november 2025.
Som sekreterare anställdes från och med den 11 april 2025 departe- mentssekreteraren Carl Nolander och från och med den 21 april 2025 rättsliga experten Emma Hjert.
Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. Deras bi- drag med kunskap och erfarenheter inom aktuella områden har varit mycket värdefulla. I betänkandet anges därför utredningen i stället för utredaren. Detta innebär dock inte att alla experter står bakom samtliga förslag och bedömningar. Till betänkandet har fogats ett särskilt yttrande av experten Pia Holmberg.
Utredningen som har antagit namnet Odlingstorvsutredningen överlämnar härmed betänkandet Odlingstorv och klimatet (SOU 2026:18).
Uppdraget är härmed slutfört.
Stockholm i mars 2026
Christoffer Andersson Calafatis
Carl Nolander
Emma Hjert
Innehåll
2.4.1Utvinning av odlingstorv och produktion
Innehåll | SOU 2026:18 |
4.3.1Fördraget om Europeiska unionens
4.4.2Unionsramen för certifiering av kolupptag
och kolinlagring....................................................... |
6
SOU 2026:18 |
| Innehåll |
4.5 Sveriges miljö- och klimatmål ................................................ | ||
Sveriges klimatpolitiska ramverk ............................ | ||
4.5.3Jämförelse mellan Sveriges nationella mål
4.6.9Återkallelse och omprövning av tillstånd
och dispenser ........................................................... | |
4.6.10 Tillsyn....................................................................... |
4.7Betydelsen av torvlagens bestämmelser för utvinning
5.7.3IPCC:s metodik för beräkning av utsläpp
från odlingstorv ....................................................... | 96 |
7
Innehåll | SOU 2026:18 |
|
| ||
|
| från odlingstorv ....................................................... | |
5.8 | Sammanfattning.................................................................... | 100 | |
Behov och val av styrmedel ....................................... | |||
Inledning ............................................................................... | |||
6.2Finns behov av styrmedel för att begränsa
7.2.2Kan en skatt på odlingstorv vara
8
SOU 2026:18Innehåll
Stöd till forskning för framtagande av alternativ ................ | |||
Arbeta för reglering på EU-nivå .......................................... | |||
| |||
7.6.2Ett begränsat förbud är inte ett tänkbart
7.8.1Kan ett krav på kompensation genom
7.8.2Är ett krav på kompensation genom
7.9.1Är informationshöjande insatser
8.4.1Hur ska det skattepliktiga området avgränsas? ... 145
8.4.2En möjlighet till återbetalning vid användning
av energitorv........................................................... |
8.4.3Bör importerad odlingstorv omfattas
av en skatt?............................................................. |
8.4.4Odlingstorv som exporteras bör omfattas
av skatteplikt.......................................................... |
9
Innehåll | SOU 2026:18 |
8.6.2Skattenivån kan motsvara skatten på koldioxid
9.2.3Klimatkompensation som villkor
för utvinning av odlingstorv ................................. |
9.3Vad kan uppnås med ett kompensationskrav
genom återvätning? .............................................................. | ||
9.3.4Hur skulle kompensationsåtgärdens storlek
kunna beräknas? .................................................... |
10
SOU 2026:18 | Innehåll |
9.3.5Potentiella klimateffekter av ett krav
9.4Juridiska hinder mot att införa ett krav
på kompensationsåtgärder .................................................... | ||
Frågor om markåtkomst ....................................... | ||
9.4.2Utrivning av en vattenanläggning kräver
tillstånd................................................................... |
9.4.3Återvätning av dikade torvmarker kräver
tillstånd till vattenverksamhet............................... |
9.4.4Markavattningssamfälligheterna får
| ||
9.5På vilket sätt skulle ett kompensationskrav kunna
uppfyllas?............................................................................... |
9.5.1Kravet att genomföra eller finansiera
| ||
| ||
| kompensationsåtgärden ........................................ |
9.5.3Kravet tillgodoses genom avtal med
| en myndighet ......................................................... | |
Miljöavgift.............................................................. |
9.5.5Val av åtgärd i förhållande till befintliga
tillstånd................................................................... |
9.6Skulle ett krav på kompensation genom återvätning
11
Innehåll | SOU 2026:18 |
12
Sammanfattning
Utredningen har haft i uppdrag att utreda ändamålsenliga åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv. I uppdraget har ingått att föreslå samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som kan behövas för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet.
Utredningen har också haft i uppdrag att bland annat redovisa de utsläpp av växthusgaser som den svenska produktionen respek- tive användningen av odlingstorv ger upphov till i Sverige och i andra länder. Vidare har ingått att analysera och beskriva åtgärdernas på- verkan på konkurrenskraften för svenska företag och den inhemska livsmedelsförsörjningen. Utredningen lämnar inte några författnings- förslag, men gör i stället ett antal bedömningar.
Torv har bildats i svenska våtmarker under tusentals år genom ofullständig nedbrytning av växtmaterial, vilket har resulterat i in- lagring av betydande mängder kol i marken. Omkring en fjärdedel av den svenska landarealen är täckt av ett mer eller mindre djupt lager torv. Orörda torvmarker avger successivt en del av det lagrade kolet till atmosfären, men dränering kan leda till omfattande utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser.
Av Sveriges totala torvmarksareal är cirka 10 000 hektar dikad för torvtäkter, motsvarande cirka 0,9 procent av den totala arealen drä- nerad torvmark. För att bedriva en torvtäkt krävs dränering av torv- marken, även om torvtäkter uteslutande etableras på mark som sedan tidigare dränerats för andra ändamål.
Torvtäkter används för utvinning av torv till energiproduktion (s.k. energitorv) och till andra ändamål, främst för odling (s.k. od- lingstorv). Odlingstorv fungerar i dag framför allt som råvara i od- lingssubstrat och jordförbättringsmedel inom yrkesmässig trädgårds-
13
Sammanfattning | SOU 2026:18 |
odling, skogsplantskolor och fritidsodling. En betydande andel av den i Sverige utvunna torven exporteras.
Utsläppen av växthusgaser från torvtäkter och utvunnen torv består huvudsakligen av koldioxid, men även metan och lustgas. Enligt aktuell klimatrapportering har utsläppen från torvtäkternas utvinningsareal och användningen av odlingstorv ökat från omkring 82 000 ton koldioxidekvivalenter 1990 till 303 000 ton år 2024. Till skillnad från utsläppen från energitorv, finns det ingen prissättning av utsläppen som uppstår vid utvinning och användning av odlings- torv.
Utredningen anser att det finns ett behov av styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i förhållande det långsik- tiga klimatmålet till 2045 och de EU-åtaganden Sverige har på kli- matområdet på lång sikt. Behovet av åtgärder på nationell nivå på- verkas av utformningen av Sveriges framtida EU-åtaganden till 2040 och 2050. Styrmedel riktade mot odlingstorv kan inte bidra direkt till det långsiktiga klimatmålet till 2045, men kan antas göra det som en kompletterande åtgärd.
Ett styrmedel riktat mot utvinning och användning av odlings- torv att kan inte på ett betydelsefullt sätt bidra till Sveriges åtag- ande enligt LULUCF-förordningen till 2030 då utsläppen från od- lingstorv rapporteras över många år.
Utredningen har inventerat ett antal åtgärder som bedömts möj- liga som styrmedel riktade mot odlingstorv. Det har handlat om punktskatt, subventioner, stöd till forskning, arbete för reglering på EU-nivå, förbud, skärpta miljökrav, kompensation genom åter- vätning och informationshöjande insatser. Av dessa har ett mindre antal ansetts tänkbara utifrån samhällsekonomisk effektivitet. Av de tänkbara styrmedlen har kompensation genom återvätning och en punktskatt analyserats mer ingående. Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande i februari 2025 föreslagit ett förbud mot utvin- ning av odlingstorv genom utfasning av tillstånd. Utredningen har inte haft i uppdrag att utvärdera detta förslag.
När det gäller krav på kompensation genom återvätning bedö- mer utredningen att ett sådant krav inte är ett ändamålsenligt eller lämpligt styrmedel. Effekterna av ett kompensationskrav är relativt begränsade eftersom ett sådant krav inte bedöms minska använd- ningen av odlingstorv i någon större utsträckning. Det finns också stora osäkerheter kring möjligheten för kompensationsåtgärder att
14
SOU 2026:18 | Sammanfattning |
vara additionella, dvs. att de skulle leda till utsläppsminskningar som annars inte hade blivit av. Ett krav på kompensationsåtgärder genom återvätning komplicerar även ansökningsprocessen för täkt- tillstånden. Dessutom kan ett krav på kompensationsåtgärder sätta en praxis där kompensation går före utsläppsminskningar. Något förslag om ett krav på kompensation genom återvätning lämnas därför inte.
Utredningen bedömer att en punktskatt på odlingstorv kan vara ett ändamålsenligt styrmedel. En skatt skulle kunna styra mot mins- kade utsläpp och bidra till de EU-åtaganden som Sverige har på kli- matområdet. Däremot framstår en punktskatt inte som ett lämpligt styrmedel. Det finns framför allt betydande osäkerheter kring möj- ligheterna att avgränsa det skattepliktiga området. Denna proble- matik uppstår eftersom en avgränsning måste göras mellan odlings- torv och energitorv vid beskattningen. En punktskatt skulle enligt utredningens bedömning behöva riktas mot all utvunnen torv, med en möjlighet till återbetalning för energitorv. Ett sådant system skulle ge en möjlighet för den som förbränner torv och därmed betalar för detta genom utsläppsrätter att få återbetalning av skatten. Ett återbetalningssystem har dock tydliga nackdelar i form av ökade administrativa kostnader för beskattningsmyndigheten, både i fråga om administrationen av själva återbetalningen, och i fråga om med- följande kontrollsvårigheter. En annan problematik är att om im- porterad torv inte omfattas av en punktskatt på odlingstorv finns det risker för utsläppsläckage, alltså att utsläppsminskningar i Sverige leder till ökade utsläpp i andra länder. Den importerade torven kan dock inte beskattas på samma sätt som den svenska, vilket skulle kräva ett parallellt beskattningssystem för importerad torv för att minska risken för utsläppsläckage.
Enligt utredningen finns det mot denna bakgrund betydande genomförbarhetsproblem med en punktskatt. Utredningen har därför bedömt att en punktskatt inte framstår som ett lämpligt styrmedel. Därmed anser utredningen att det saknas förutsättningar för att lämna ett förslag om en punktskatt på odlingstorv.
Slutligen har utredningen bedömt att anslag till forskning och innovation kan utgöra ett kompletterande styrmedel till andra åt- gärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv. Utredningen anser inte att stöd till forskning och innovation i sig utgör en till- räcklig åtgärd för att begränsa klimateffekterna från odlingstorv
15
Sammanfattning | SOU 2026:18 |
direkt. Ett sådant styrmedel skulle dock kunna vara ett komplement till styrmedel som minskar användningen av odlingstorv, eftersom substitut behövs för att kunna ersätta odlingstorven.
16
Summary
The inquiry has been tasked with investigating appropriate measures to limit the climate effects of horticultural peat. The assignment has included proposing economically effective measures that may be needed to limit the climate effects of peat in order to achieve the long-term climate target by 2045 and the EU commitments that Sweden has in the climate area.
The inquiry has also been tasked with, among other things, re- porting the greenhouse gas emissions that the Swedish production and use of peat give rise to in Sweden and in other countries. Further- more, it has included analysing and describing the impact of the measures on the competitiveness of Swedish companies and the domestic food security. The inquiry does not submit any legislative proposals but instead makes a number of assessments.
Peat has been formed in Swedish wetlands over thousands of years through incomplete decomposition of plant material, which has resulted in the storage of significant amounts of carbon in the soil. Around a quarter of the Swedish land area is covered by a layer of peat of varying depth. Untouched peatlands gradually release some of the stored carbon into the atmosphere, but drainage can lead to extensive emissions of carbon dioxide and other greenhouse gases.
Of Sweden’s total peatland area, approximately 10,000 hectares are drained for peat extraction, corresponding to approximately
0.9per cent of the total area of drained peatland. In order to con- duct a peat extraction, drainage of the peatland is required, even if peat extraction is exclusively established on land that has previously been drained for other purposes.
Peat extraction is used for the extraction of peat for energy pro- duction (so-called energy peat) and for other purposes, mainly for cultivation (so-called horticultural peat). Horticultural peat currently
17
Summary | SOU 2026:18 |
functions primarily as a raw material in growing media and soil im- provers in professional horticulture, forest nurseries and recreational cultivation. A significant proportion of the peat extracted in Sweden is exported.
Greenhouse gas emissions from peat extraction and extracted peat consist mainly of carbon dioxide, but also methane and nitrous oxide. According to current climate reporting, emissions from the extraction area of peat extraction and the use of horticultural peat have increased from around 82,000 tonnes of carbon dioxide equiva- lents in 1990 to 303,000 tonnes in 2024. Unlike emissions from energy peat, there is no pricing of the emissions that arise from the extraction and use of horticultural peat.
It is the view of the inquiry that there is a need for policy instru- ments to limit the climate effects of horticultural peat in relation to the Swedish long-term climate target for 2045 and the EU commit- ments that Sweden has in the climate area in the long term. The need for measures at the national level is affected by the design of Sweden’s future EU commitments for 2040 and 2050.
Policy instruments aimed at horticultural peat cannot contribute directly to the long-term climate target for 2045 but can be assumed to do so as a complementary measure.
It is not feasible for a policy instrument aimed at the extraction and use of horticultural peat to contribute significantly to Sweden’s commitment under the LULUCF Regulation for 2030, due to horti- cultural peat emissions being reported over many years.
The inquiry has identified a number of measures that have been deemed possible as policy instruments aimed at horticultural peat. These have included excise tax, subsidies, support for research, work towards regulation at EU level, bans, stricter environmental require- ments, compensation through rewetting and information-raising initiatives. Of these, a smaller number have been considered feasible based on potential economic efficiency. Of the possible policy in- struments, compensation through rewetting and an excise tax have been analysed in more detail. In its interim report in February 2025, Miljömålsberedningen proposed a ban on the extraction of horti- cultural peat by phasing out permits. The inquiry has not been tasked with evaluating this proposal.
18
SOU 2026:18 | Summary |
Regarding the requirement for compensation through rewetting, the inquiry assesses that such a requirement is not a purposeful or suitable policy instrument. The effects of a compensation require- ment are relatively limited since such a requirement is not considered to reduce the use of horticultural peat to any great extent. There are also major uncertainties regarding the possibility of compensa- tion measures being additional, i.e. that they would lead to emission reductions that would not otherwise have occurred. A requirement for compensation measures through rewetting also complicates the application process for extraction permits. In addition, a requirement for compensation measures could set a practice where compensa- tion takes precedence over emission reductions. No proposal for a requirement for compensation through rewetting is therefore sub- mitted.
The inquiry assesses that an excise tax on horticultural peat could be a purposeful policy instrument. A tax could steer towards reduced emissions and contribute to Sweden’s EU commitments in the cli- mate area. However, an excise tax does not appear to be a suitable policy instrument. There are significant uncertainties regarding the possibilities of defining the taxable area. This problem arises because a distinction must be made between horticultural peat and energy peat when taxing. According to the inquiry, an excise tax would need to be directed at all extracted peat, with the possibility of a refund for energy peat. Such a system would provide an opportunity for those who burn peat and thereby pay for this through emission allowances to receive a refund of the tax. However, a refund system has clear disadvantages in the form of increased administrative costs for the tax authority, both in terms of the administration of the re- fund itself, and in terms of the accompanying control difficulties. Another problem is that if imported peat is not subject to an excise tax on horticultural peat, there is a risk of emission leakage, i.e. that emission reductions in Sweden lead to increased emissions in other countries. However, the imported peat cannot be taxed in the same way as Swedish peat, which would require a parallel taxation system for imported peat to reduce the risk of emission leakage.
According to the inquiry, there are significant feasibility problems with an excise tax against this background. The inquiry has there- fore assessed that an excise tax does not appear to be a suitable policy instrument. The inquiry therefore considers that there are no con-
19
Summary | SOU 2026:18 |
ditions for submitting a proposal for an excise tax on horticultural peat.
Finally, the inquiry has assessed that funding for research and innovation can constitute a supplementary policy instrument to other measures that limit the climate effects of horticultural peat. The inquiry does not consider support for research and innovation a sufficient measure to limit the climate effects of horticultural peat in itself. However, such a policy instrument could be a complement to policy instruments that reduce the use of horticultural peat, since substitutes are needed to replace horticultural peat.
20
1Utredningens uppdrag och arbete
1.1Utredningens uppdrag
Regeringen beslutade den 20 mars 2025 att tillsätta en särskild ut- redare med uppdrag att utreda ändamålsenliga åtgärder för att be- gränsa klimateffekterna av odlingstorv.
I utredningens uppdrag har ingått att föreslå samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som kan behövas för att begränsa klimateffekt- erna av odlingstorv i syfte att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. Sådana åtgärder skulle enligt utredningens direktiv kunna utgöras av en ny punktskatt, reglering av viss användning, skärpta miljökrav för ut- tag av torv, krav på kompensation genom återvätning eller annan åtgärd som bedöms lämplig. Vid val av åtgärd och bedömning av om en åtgärd är lämplig ska påverkan på berörda sektorers konkur- renskraft, risken för utsläppsläckage till andra länder samt den admi- nistrativa bördan för företag, enskilda och myndigheter beaktas. Upp- draget omfattar även att bedöma om tänkta åtgärder är förenliga med EU- och WTO-rätten och endast överväga sådana åtgärder som inte står i strid med Sveriges internationella åtaganden. Utredningen ska också analysera om åtgärderna är förenliga med konkurrenslagstift- ningen och reglerna om statligt stöd.
Vidare har i uppdraget ingått att analysera och beskriva åtgärd- ernas påverkan på konkurrenskraften för svenska företag och den inhemska livsmedelsförsörjningen. I uppdraget har även ingått att redovisa de utsläpp av växthusgaser som den svenska produktionen respektive användningen av odlingstorv ger upphov till i Sverige och i andra länder.
21
Utredningens uppdrag och arbete | SOU 2026:18 |
Slutligen har i uppdraget ingått att bedöma vilken eller vilka åt- gärder som är mest ändamålsenliga och om eventuella åtgärder bör riktas mot produktionen eller användningen av odlingstorv, eller mot båda delar, och att lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 12 februari 2026. Genom tilläggsdirektiv den 4 december 2025 förlängdes utred- ningstiden till den 12 mars 2026 (dir. 2025:107). Kommittédirekti- vet återges i sin helhet i bilaga 1. Tilläggsdirektivet återges i sin hel- het i bilaga 2.
1.2Utredningens arbete
Utredningen har till sin hjälp haft en expertgrupp bestående av ex- perter från Finansdepartementet, Klimat- och näringslivsdeparte- mentet, Jordbruksverket och branschföreningen Svensk Torv. Ut- redningens arbete inleddes i maj 2025 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med experterna. Sammanlagt har utredningen haft fyra sammanträden. Utredningen har också haft avslutande diskussioner under ett internat.
Utredningens arbete har också förts framåt med hjälp av de under- handskontakter som sekreterarna haft med utredningens experter, samt med företrädare för Naturvårdsverket och Skatteverket.
22
2 Bakgrund
2.1Inledning
Torv har bildats i våtmarker under tusentals år genom ofullständig nedbrytning av växtmaterial. Resultatet är ett organiskt material som lagrar in stora mängder kol i marken så länge marken är vatten- mättad. I Sverige täcks omkring en fjärdedel av den totala landarealen av torv och det finns därmed betydande kolreserver bundna i dessa ekosystem. Torvmarkerna läcker ut en del av det lagrade kolet till atmosfären över tid. Detta innebär att torvmarker kan ge betydande utsläpp av koldioxid och andra växthusgaser, i synnerhet de torv- marker som har dränerats för jord- eller skogsbruk.
Utvunnen torv har flera användningsområden och olika delar av den utvunna torven passar för olika ändamål. Historiskt har torv främst använts för energiändamål. Det översta, låghumifierade torvlagret i en myr (vanligen vitmossetorv) som är fiberrikt passar emellertid bäst för andra ändamål. Torvens struktur och närings- innehåll gör den gynnsam för odling och den används därför som råvara för tillverkning av odlingssubstrat. Efter utvinning bearbetas torven innan den säljs som odlingssubstrat och jordförbättringsmedel. Torv används även som strötorv (stallströ) inom djurhållning och som foderberikning. Det finns ytterligare användningsområden. Den torv som används för andra ändamål än för energiproduktion kallas ofta odlingstorv eller växttorv.
I Sverige dominerade tidigare utvinningen av energitorv, men omkring 2015 skedde ett skifte – utvinningen av odlingstorv över- steg då energitorven, som fortsatte att minska. I dag utvinns den klart största andelen torv som odlingstorv. Detta beror delvis på att användning av energitorv omfattas av EU:s system för utsläpps- handel (EU ETS 1) och ökande priser på utsläppsrätter har gjort användning av energitorv mer kostsam. År 2022 utvanns rekord-
23
Bakgrund | SOU 2026:18 |
stora mängder odlingstorv i Sverige – skörden ökade med 65 pro- cent från 1,6 till 2,6 miljoner kubikmeter mellan 2019 och 2022, den högsta uppmätta volymen någonsin. Under samma period ökade den svenska exporten av odlingstorv med 32 procent samtidigt som ut- vinningen av energitorv minskade med 70 procent. Dessa siffror illu- strerar den snabba omställningen mot odlingstorv.1
Att odlingstorvsfrågan nu uppmärksammas i politiken beror på dess klimat- och miljöpåverkan. Enligt International Panel on Cli- mate Change (IPCC) klassas inte energitorv som en förnybar resurs i relevant tidsskala, utan jämställs med fossila bränslen ur klimatsyn- punkt. Torv som används för andra ändamål än energi ingår inte i denna klassning.2 Det råder delade meningar om huruvida odlings- torv bör betraktas som fossilt eller inte. Naturvårdsverket anser att torv som råvara är jämförbart med fossila bränslen3 medan bransch- organisationen Svensk Torv inte anser att odlingstorv är fossilt och hänvisar till IPCC:s riktlinjer från 20064. Utsläppen av växthusgaser från odlingstorv rapporteras i markanvändningssektorn inom hela EU.
2.2Torv och torvmarker
2.2.1Torvmarker i Sverige
Torvbildningen i Sverige har skett efter den senaste inlandsisens avsmältning för cirka 10 000 år sedan och den huvudsakliga torv- volymen har bildats under de senaste 2 000 åren till följd av föränd- ringar mot ett mer kyligt och fuktigt klimat. Torven utvecklas i myrar som antingen bildats genom igenväxning av sjöar eller genom försumpning av fastmark på grund av hög nederbörd eller utläck- ande grundvatten. Omkring en fjärdedel av all landareal i Sverige, cirka 10 miljoner hektar, täcks av ett mer eller mindre tjockt lager av torv. Av dessa marker har 6 miljoner hektar, eller 15 procent av den totala landarealen, ett torvlager på 30 centimeter eller mer, vil- ket innebär att det räknas som torvmark i geologisk mening.
1Statistikmyndigheten SCB. Utvinning av energi- och odlingstorv i 1000-tal kubikmeter. År 1980–2024.
2IPCC 2006.
3Naturvårdsverket 2016a s. 33.
4Svensk Torv 2026.
24
SOU 2026:18 | Bakgrund |
Orörda torvmarker är våtmarker, eller myrar, som utvecklats naturligt utan mänsklig påverkan. Dessa kan delas in i mossar, kärr och blandmossar. I mossar får växtligheten enbart vatten från neder- börd vilket leder till dålig näringstillgång. Den växtlighet som domi- nerar i mossarna är olika typer av vitmossor och mossarna är rela- tivt artfattiga i övrigt. Mossar finns över hela landet. I kärr, som också finns över hela landet, får växtligheten vatten och näring från grund- vattnet som för med sig näringsämnen från närliggande mark. Växt- ligheten har därför en bättre tillgång på näringsämnen än i mossarna. Blandmossen är en våtmark som ligger mellan en näringsfattig mosse och ett näringsrikare kärr. Den kan ha en blandad vegetation, med partier med mossväxtlighet och partier med kärrväxtlighet.
2.2.2Globala torvmarker
På grund av de särskilda förutsättningar som krävs för bildandet av torv, finns de globala torvmarkerna inte jämnt spridda över världen. De största arealerna finns i den temperade klimatzonen på norra halvklotet, särskilt i Ryssland och Kanada. Tabell 2.1 visar den upp- skattade landarealen torvmark för de 20 torvrikaste länderna enligt den globala Peat-ML-kartan5. Skillnaden mellan de cirka 3,2 miljo- ner hektar torvmark i Sverige som framgår av tabell 2.1 och de cirka 6 miljoner hektar som nämns ovan beror främst på olika kartmetoder och definitioner. Den globala Peat-ML-kartan räknar endast torv- marker med minst 30 centimeter torvdjup och underskattar därmed tunna och fragmenterade torvmarker i skogslandskap, vilket är van- ligt i Sverige. Nationella kartor inkluderar i högre grad grund torv och organogena jordar, vilket ger en större total areal, och skulle göra att Sverige hamnar högre upp på listan.
5Melton m.fl. 2022.
25
Bakgrund | SOU 2026:18 |
Tabell 2.1 | Global ranking av länder efter torvmarksareal | ||
| Areal i hektar |
| |
|
|
|
|
Ranking |
| Land | Torvmarksareal |
1 |
| Ryssland | 127 202 900 |
2 |
| Kanada | 112 784 900 |
|
|
|
|
3 |
| Indonesien | 19 134 700 |
4 |
| USA | 16 512 400 |
5 |
| Brasilien | 10 740 400 |
6 |
| Demokratiska Republiken Kongo | 9 831 300 |
|
|
|
|
7 |
| Kina | 7 087 800 |
8 |
| Peru | 6 248 200 |
|
|
|
|
9 |
| Finland | 4 931 000 |
10 |
| Republiken Kongo | 4 841 200 |
11 |
| Colombia | 4 470 000 |
12 |
| Storbritannien | 4 103 000 |
|
|
|
|
13 |
| Indien | 4 058 100 |
14 |
| Sydsudan | 3 769 100 |
|
|
|
|
15 |
| Venezuela | 3 743 500 |
16 |
| Sverige | 3 193 100 |
17 |
| Argentina | 3 084 100 |
18 |
| Papua Nya Guinea | 2 335 300 |
|
|
|
|
19 |
| Mexiko | 2 274 600 |
20 |
| Norge | 2 145 800 |
Källa: Austin m.fl. 2025.
2.2.3Markavvattning i Sverige
Av Sveriges torvmarker utgör cirka 4 000 000 hektar orörda torv- marker, vilket är över hälften av den totala arealen. De största areal- erna orörda torvmarker finns i norra Sverige. Dikning för att avvattna eller leda om vatten har förekommit under lång tid i Sverige och reglerades bland annat redan i landskapslagar från 1200-talet. Under 1800-talet ökade dikningen i betydande omfattning då det fanns ett stort behov av jordbruksmark till följd av den befolkningsökning som skedde i Sverige. För att säkra tillgången på jordbruksmark bedrevs storskalig dränering av våtmarker, ofta genom samfällig- heter av markägare i vad som kallas för markavvattningssamfällig- heter6. Markavvattningen fortsatte öka under den första halvan av
6Kallas även för markavvattningsföretag, dikningsföretag eller torrläggningsföretag.
26
SOU 2026:18 | Bakgrund |
1900-talet, och i ökande utsträckning gjordes den även för skogs- produktion.
Mellan år 1800 och 1960 bildades cirka 30 000 markavvattnings- samfälligheter, vilket ledde till att 600 000 hektar mossar och kärr kunde odlas upp och 1 200 000 hektar mark täckdikas7. Under peri- oden sänktes eller torrlades 2 500 sjöar. Totalt ökade arealen jord- bruksmark i Sverige från 1 000 000 hektar till 3 400 000 hektar, sam- tidigt som befolkningen under perioden ökade från 2 300 000 till
7500 000.8 I dag är arealen jordbruksmark i Sverige cirka 2 500 000 hek- tar.9 Samtidigt som dränering av torvmarker för att skapa jordbruks- mark inte längre sker i någon betydande omfattning så förstörs torv- marker fortfarande i exploateringssyfte, framför allt för byggnation av vägar, men också järnvägar och byggnader. Fram till 2024 hade totalt 19 045 hektar torvmarker exploaterats, vilket är en ökning med 508 hektar från 2020. Indirekt exploaterad torvmark, dvs. mark närliggande exploaterad mark, uppgick 2024 till 102 943 hektar.
Av de arealer torvmark som dränerats för att användas som jord- bruksmark har en del senare beskogats. En betydande del av torv- markerna har också dränerats för att ge bättre skogstillväxt. Av Sveriges torvmarker utgör cirka 1 000 000 hektar utdikad produk- tiv skogsmark och 110 000 hektar dikad jordbruksmark. Av Sveriges torvmarker utgör cirka 10 000 hektar dikade torvtäkter.10
2.2.4Vad är odlingstorv?
Torv är en organisk jordart som bildas genom ofullständig nedbryt- ning av främst växtmaterial i våt, syrefattig miljö. Den utvunna torven kan användas för olika ändamål, till exempel som energikälla eller som odlingssubstrat. Viss torv kan användas både som energitorv och för andra ändamål. Torven kan lagras i stackar över lång tid – bra skördeår läggs torv upp i stack för att räcka till sämre skördeår. Användningsområdet bestäms sedan först när torven sålts vidare. Det som kallas odlingstorv avser normalt all den torv som inte an- vänds för energiproduktion. Inom torvbranschen benämns odlings-
7Täckdikning innebär att dränrör grävs ner under marken för att leda bort överskottsvatten.
8Linnér 2013.
9Statistikmyndigheten SCB, Exploaterad våtmark efter region och typ av exploatering i hektar. År 2020–2024.
10Naturvårdsverket 2016a s. 7 f.
27
Bakgrund | SOU 2026:18 |
torven i stället vanligen växttorv. Det största användningsområdet för växttorv är som odlingssubstrat och jordförbättringsmedel inom trädgårdsodling, jordbruk och i skogsplantskolor.
Ett odlingssubstrat är en produkt, som inte är naturligt bildad jord, som används för odling av växter eller svampar. Med jordför- bättringsmedel menas en produkt som används för att bevara, för- bättra eller skydda fysikaliska eller kemiska egenskaper, struktur eller biologisk aktivitet hos den jord där den tillsätts. Torvens struktur och näringsinnehåll gör den mycket gynnsam för odling.
Odlingstorv produceras och handlas med i olika kvaliteter som bland annat beror på torvens botaniska ursprung, humifieringsgrad och skördeteknik. Humifieringsgrad är ett mått på hur långt ned- bruten torven är, från obefintligt nedbruten till helt nedbruten. Den uttrycks på en tiogradig skala från H1 (ej humifierad) till H10 (hög- humifierad), enligt den så kallade von Post-skalan. Torv med humi- fieringsgrad H1–H5 är så kallad ljus torv, och torv med humifierings- grad H6–H10 är så kallad mörk torv.11
Den vanligaste metoden att utvinna torv är att årligen bärga torven från ytlagret på de iordningställda täktytorna. Torven skördas då uppifrån med den minst humifierade torven först och mer humi- fierad torv ju längre ner i täkten man kommer. En annan produk- tionsmetod som används på täkter med mäktiga torvdjup är att gräva blocktorv, vilket innebär att torven skärs ut vertikalt på sidorna av tegar. Det är främst låghumifierad torv som skördas på detta sätt. Höghumifierad torv i botten på täkten kan grävas med maskin eller ytskördas så som den ljusa torven.12 Energitorv skördas både som frästorv, ofta med en lägre vattenhalt än odlingstorven, och som energistycketorv. Det senare är en metod som pressar höghumifi- erad torv till briketter. Dessa briketter används även för att produ- cera råvara till odlingssubstrat. I dag kan i princip all torv i en täkt tas tillvara.
Den torv som utvunnits i syfte att bli odlingstorv förädlas efter utvinning till odlingssubstrat och jordförbättringsmedel genom sikt- ning och tillsats av kalk och gödselmedel samt eventuellt blandning mellan olika torvkvaliteter och andra råvaror. Produkterna säljs där- efter för yrkesmässig trädgårdsodling, skogsplantodling och fritids- odling (se vidare avsnitt 2.4).
11Schoning, Sohlenius & Thorsbrink 2016.
12Svensk Torv 2019.
28
SOU 2026:18 | Bakgrund |
Odlingstorv kan också användas som strötorv (stallströ) inom djurhållning. Torven är ett högabsorberande strömedel med god förmåga att binda kväve från urin. Andra användningsområden är berikning av foderråvara till bland annat smågrisproduktion, som filtermaterial till exempel i gråvattenfilter, som råvara till produk- tion av högvärdigt aktivt kol samt till produktion av humussyror för jordförbättring och biostimulanter.
Även om det inte finns någon entydig definition av odlingstorv
–den har fler användningsområden än som odlingssubstrat – kommer utredningen generellt använda begreppet odlingstorv om all torv som inte används för energiproduktion.13
2.3Klimatpåverkan av odlingstorv – en introduktion
Utvinningsarealen för torv i Sverige ligger på totalt cirka 10 000 hek- tar. En del av täktarealen är dock vilande. Aktivt brukade täkter för torvutvinning varierar från år till år och uppskattades 2024 till cirka 9 300 hektar. Den genomsnittliga arealen aktivt brukade torvtäkter de senaste fem åren uppskattas till cirka 7 800 hektar.14 Arealen torv- täkter motsvarar cirka 0,9 procent av den totala arealen dränerade torvmarker.
Utsläppen av växthusgaser från torvmark och utvunnen torv består av främst koldioxid, men också metan och lustgas. Den kli- matrapportering som Sverige gör i enlighet med FN:s klimatkon- vention (UNFCCC15) och Parisavtalets rapporteringsriktlinjer utgår från en uppdelning mellan utsläpp från marken (direkta mark- utsläpp) och utsläpp från den utvunna torven (indirekta utsläpp). I de fall de rapporterade utsläppssiffrorna inkluderar lustgas och metan mäts de i koldioxidekvivalenter, medan koldioxid används när de andra växthusgaserna inte inkluderas. Enligt siffror från den senaste klimatrapporteringen16 har utsläppen från torvtäkternas utvinningsareal och användningen av odlingstorv ökat från runt 82 000 ton koldioxidekvivalenter 1990 till 303 000 ton koldioxid- ekvivalenter 2024. Ökningen beror på att användningen och expor- ten av odlingstorv har ökat med 228 procent under dessa år. Av ut-
13För beskattningsändamål kan emellertid en annan definition krävas, se avsnitt 8.4.1.
14Naturvårdsverket 2026a s. 134.
15United Nations Framework Convention on Climate Change.
16Naturvårdsverket 2026a s. 134.
29
Bakgrund | SOU 2026:18 |
släppen under 2024 motsvarar 110 000 ton koldioxidekvivalenter (36 procent) direkta markutsläpp av koldioxid, metan och lustgas från torvtäkter, medan 193 000 ton koldioxid (64 procent) motsva- rar indirekta utsläpp från användningen av odlingstorv.
De direkta markutsläppen bokförs i utsläppsrapporteringen omedelbart i samband med utvinningen, medan de indirekta utsläp- pen från användningen av den utvunna odlingstorven rapporteras utifrån ett antagande om att torven bryts ned i en takt på 3 procent per år. Metoden för rapportering innebär att den största delen av de rapporterade utsläppen från odlingstorv kommer från tidigare års torvutvinning. I praktiken gäller detta dock bara utsläpp sedan 1990, då det var startåret för klimatrapporteringen. Utsläppen från den odlingstorv som utvinns på 2020-talet kommer att fortsätta rappor- teras in på 2100-talet om den nuvarande metodologin fortsätter att användas. För den odlingstorv som utvanns 2024 rapporterades ett utsläpp samma år på cirka 12 000 ton koldioxidekvivalenter17. Sam- tidigt leder samma utvunna torv till en skuld i klimatrapporteringen på cirka 386 00018 ton koldioxidekvivalenter som skjuts på framtiden.
Sammantaget gav utvinningen av odlingstorv 2024 upphov till totala utsläpp på närmare 500 000 ton koldioxidekvivalenter, som till tre fjärdedelar kommer att rapporteras över tid. Utsläppen från odlingstorv motsvarar ungefär 1 procent av Sveriges totala nettout- släpp av växthusgaser. Detta kan jämföras med de totala utsläppen från dränerade torvmarker på cirka 14 500 000 ton koldioxidekviva- lenter per år, vilket motsvarar ungefär 25 procent av Sveriges totala nettoutsläpp.
En mer ingående beskrivning av klimateffekterna av odlingstorv finns i avsnitt 5.6.
17Källa till beräkningarna är Naturvårdsverket 2026a. Utsläppen som härrör från utvinning det aktuella året kan räknas ut som 3 % av de totala utsläppen enligt IPCC:s standardmetod. Det ger följande: 1 809 000 × (44 ÷ 12) × 0,053 × 0,03 = 11 578.
18Som not 17, men utan att multiplicera med 0,03 (3 %) 1 809 000 × (44 ÷ 12) × 0,053
= 385 946.
30
SOU 2026:18 | Bakgrund |
2.4Marknaden för odlingstorv
2.4.1Utvinning av odlingstorv och produktion av torvprodukter
Sverige är en av de större producenterna av odlingstorv i världen. Finland, Kanada, Tyskland, Estland och Lettland är andra större producenter.
Tidigare har en betydande del av torvutvinningen gjorts för energi- ändamål. Figur 2.1 visar den årliga utvinningen av energitorv och odlingstorv i Sverige mellan åren 1990 och 2024. Utvinningen av odlingstorv har ökat med 250 procent mellan 1990 och 2024, medan utvinningen av energitorv har minskat med 94 procent under samma period. Totalt har utvinningen av torv minskat med ungefär hälften sedan 1990, på grund av den stora minskningen användandet av energi- torv. Under 2024 utvanns 2,2 miljoner kubikmeter torv ur torvmarker i Sverige, varav 2,0 miljoner kubikmeter var odlingstorv. Mellan 2015 och 2024 var den genomsnittliga årliga utvinningen av odlingstorv 1,8 miljoner kubikmeter, medan den totala genomsnittliga utvin- ningen var 2,7 miljoner kubikmeter torv.
Figur 2.1 Utvinning av energi- och odlingstorv i Sverige 1990–2024
I tusental kubikmeter per år
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Energitorv Odlingstorv
Källa: Statistikmyndigheten SCB. Utvinning av energi- och odlingstorv i 1000-tal kubikmeter. År 1980–2024.
31
Bakgrund | SOU 2026:18 |
Ökningen i utvinningen av odlingstorv är inte ensidigt kopplad till minskningen i utvinning av energitorv. Mängden utvunnen odlings- torv har legat relativt konstant mellan 2000 och 2019, men har ökat sedan 2020 på grund av större efterfrågan på exportmarknaden (se avsnitt 2.4.4). Samtidigt finns det en variation i storleken på utvin- ningen över tid, beroende på bland annat vädret. En rekordstor ut- vinning av torv under 2022 hänger till exempel samman med att det var gynnsamt väder under året, vilket ledde till att mer torv kunde utvinnas och lagras för tillgänglighet under år med sämre förutsätt- ningar.
De nu aktiva torvtäkterna, oavsett ändamål med utvinningen, är främst belägna i Götaland och Svealand. I Norrland finns vissa täkter för utvinning av energitorv. Den sammanlagda arealen aktivt brukade torvtäkter för utvinning av odlingstorv uppskattas till runt 7 500 hek- tar i landet.
2.4.2Företag i torvbranschen
Torvbranschen19 består av företag som skördar och säljer torv som råvara för energiproduktion eller som råvara till förädling till andra torvbaserade produkter samt de företag som utför förädlingen och som är beroende av torv som råvara. Torvutvinning och produktion av produkter som innehåller torv(torvförädling) kan ibland ske inom samma företag. Kunderna till förädlingsföretagen använder i sin tur produkterna som produktionshjälpmedel och insatsvaror eller som handelsvaror i sina verksamheter.
Torvföretagen samarbetar med lokala entreprenörer och säsongs- arbetare för underhåll av torvtäkterna och utvinning av torv under den tid av året det går att arbeta på täkterna. För transporter från täkterna anlitas ofta transportföretag med lastbilar som är anpassade för bulktransporter.
I förädlingsledet är jordtillverkarna de största användarna av torv som råvara för sina produkter. Torv används både för produktion av odlingssubstrat och anläggningsjord. I odlingssubstrat är torv
19Branschen omfattar här företag som arbetar med torvutvinning innefattande utvinning av torv och bearbetning av torv för förbättring av kvalitet eller underlätta transport och lagring (SNI 08.920), men även verksamhet som innefattar tillverkning av torvbriketter (SNI 19.200), tillverkning av jordblandningar för trädgårdsändamål (SNI 20.150) och, tillverkning av speci- fika varor av torv (SNI 23.999). SNI står för Standard för svensk näringsgrensindelning, och avser SCB:s nya indelning.
32
SOU 2026:18 | Bakgrund |
huvudråvaran medan i anläggningsjord bidrar torv främst med orga- niskt material som ökar mullhalten.
Torvföretagen, inklusive jordtillverkarna, omsatte tillsammans under 2023 cirka 2 100 miljoner kronor. Det finns ett fyrtiotal aktiva företag som utvinner torv eller förädlar den till bland annat odlings- substrat i Sverige, och av dessa är det ett fåtal större aktörer som står för en betydande andel av produktionen. Den största torvprodu- centen i Sverige, Neova AB, omsatte 289 miljoner kronor 2023. Neova AB har 63 täkter i landet med en sammanlagd yta på cirka 3 000 hek- tar. Den minsta producenten brukar cirka 35 hektar och hade knappt 2 miljoner kronor i omsättning 2023.
De största tillverkarna av odlingssubstrat är i fallande ordning efter omsättning 2024: Hasselfors Garden AB med en omsättning på 430 miljoner kronor, Evergreen Garden Care (tidigare Econova AB) med en omsättning på 372 miljoner kronor, Rölunda produk- ter aktiebolag med en omsättning på 339 miljoner kronor, BMR Produkter AB med en omsättning på 138 miljoner kronor, Södra Århults Torv AB med en omsättning på 107 miljoner kronor, Skånes Fagerhults Garden AB med en omsättning på 96 miljoner kronor och Mullmäster aktiebolag med en omsättning på 54 miljoner kro- nor.20 Generellt är producenter av odlingssubstrat och jordförbätt- ringsmedel större aktörer inom branschen, medan de entreprenad- företag och företag som bedriver torvtäkter generellt är mindre och mer lokala.
Det är svårt att uppskatta omfattningen av sysselsättningen inom torvbranschen, bland annat på grund av en betydande omfattning av säsongsarbete. Av de torvföretag som utredningen har identifi- erat21, har företagen i genomsnitt elva anställda, och medianen är fem anställda. Totalt är cirka 500 personer anställda inom de företag som utredningen har identifierat, men denna siffra inkluderar inte säsongsarbetare eller indirekt sysselsatta. Branschorganisationen Svensk Torv uppskattade antalet sysselsatta i torvbranschen till
1 200 årsarbetskrafter för 2016, eller 2 500 om säsongsarbetare och indirekt anställda inkluderas.22
20Samtliga uppgifter om omsättning är hämtade från https://www.allabolag.se 2026-02-05.
21Uppskattningen är baserat på SCB:s företagsregister, samt medlemsföretag i Svensk Torv.
22Naturvårdsverket 2016a s. 78.
33
Bakgrund | SOU 2026:18 |
De flesta företag finns i södra och mellersta Sverige, i synnerhet i Jönköpings och Kronobergs län. Det är även där de flesta täkter för odlingstorv finns, Det finns dock även täkter så långt norr ut som i Gävleborgs län. I norra Sverige finns enbart täkter för utvin- ning av energitorv. Sett till omsättning är Örebro län följt av Uppsala län och Jönköpings län de områdena med störst samlad omsättning bland torvföretagen.
2.4.3Användning av odlingstorv i Sverige
Odlingstorv är den mest använda råvaran i odlingssubstrat i Sverige. År 2013 uppgick torv till 75 procent av den totala volymen råvara i odlingssubstrat i Europa, följt av organiska material (förutom kom- post), exempelvis bark och träfiber, på cirka 11 procent, kompost på cirka 8 procent och mineraliska odlingssubstrat på cirka 6 pro- cent.23 Användningen i Sverige är något högre än genomsnittet för Europa, särskilt för yrkesmässig användning. Enligt branschens stati- stik från 202024 motsvarade odlingstorven 94 procent av volymen råvara i odlingssubstrat för yrkesodling, medan volymen råvara i odlingssubstrat på konsumentmarknaden var cirka 82 procent.
Figur 2.2 och figur 2.3 visar andelen råvaror på den svenska mark- naden för yrkesanvändning respektive privat användning. Ljus torv avser torv med en humifieringsgrad H1–H5, medan mörk torv av- ser mer humifierad torv, med en humifieringsgrad H6–10 (se av- snitt 2.2.4).
23Schmilewski 2017.
24Svensk Torv 2023.
34
SOU 2026:18 | Bakgrund |
Figur 2.2 Råvaror i odlingssubstrat för yrkesmässig odling i Sverige
Andel av total användning
Sand, grus, | Leca, 0,6% | Övriga | Övriga organsiska | ||
stenmjöl, 0,9% | Bark, 1,5% |
|
| mineralråvor, | råvaror, 0,4% |
| |||||
Lera, 0,9% |
|
|
| 0,4% |
|
|
|
|
|
| |
| Mörk torv, 10,9% |
|
| ||
Ljus torv, 84,4%
Källa: Svensk Torv 2023.
35
Bakgrund | SOU 2026:18 |
Figur 2.3 Råvaror i odlingssubstrat på privatmarknaden i Sverige
Andel av total användning
Sand, grus, | Lera, 0,3% Leca, |
| 0,8% Biokol, 0,2% |
stenmjöl, 2,4% |
| ||
|
|
| |
|
|
|
|
Kompostmaterial, 4,8%
Bark, 9,8%
Mörk torv, 24,0% | Ljus torv, 57,7% |
|
Källa: Svensk Torv 2023.
I Sverige används ungefär 200 000 ton torv, eller 9 procent25 av den totala utvinningen av odlingstorv, årligen för yrkesmässig odling inom trädgårdsnäringen. Trädgårdsnäringen inkluderar kommersiell pro- duktion av växter, grönsaker, frukt och plantskoleväxter (inklusive skogsplantor). Professionella växthusodlingar och plantskolor an- vänder torvbaserade substrat för att odla grönsaker, skogsplantor och prydnadsväxter. En stor andel av yrkesanvändningen går till odling av prydnadsväxter, där blomsterlökar planteras i växthus i torvfyllda lådor. Även grönsaksodling som sker på friland planteras i många fall först i växthus med torvbaserade odlingssubstrat.
Torv används framför allt i odlingssystem där etablering av plantor eller produktion i kruka, tråg eller avgränsade bäddar är nödvändig, medan odling direkt i åkerjord i regel inte kräver torv. Detta inne- bär att torvanvändningen är starkt kopplad till vissa produktions- former och odlingsmoment, snarare än till specifika grödor. Enligt
25Fördelningen är baserad på en enkätundersökning av Svensk Torv från 2020, och bör ses som en ungefärlig uppskattning.
36
SOU 2026:18 | Bakgrund |
uppskattningar gjorda på uppdrag av LRF Trädgård från 202026 upp- gick användningen av odlingstorv för bärodling, framför allt odling av jordgubbar och hallon i tunnelväxthus, till 13 700 kubikmeter år 2020. Övriga bär odlas på friland och då används inte torv. Av den totala arealen som används för bärodling totalt om 3 160 hektar, utgör 161 hektar tunnelodling.
För frilandsgrönsaker saknas säkra uppgifter om den totala mängden torv som används. Det är dock känt att många grödor etableras genom förkultivering, där fröer sås i torvbaserade plugg- brätten eller pressade torvkuber om cirka 1–2 deciliter per planta. Vanligen planteras omkring 40 000–60 000 plantor per hektar. Även när det gäller fruktodling saknas uppgifter om torvanvändningens omfattning. Torv används i första hand vid nyplantering av frukt- träd, då torvbaserat material kan användas för att förbättra rotmiljön i planteringsgropen genom att skapa en luftig och väldränerad struk- tur. Denna användning sker dock endast vid etablering och inte kon- tinuerligt, vilket innebär att den årliga torvåtgången varierar.
För grönsaksodling används torv främst vid ekologisk odling av tomat och gurka, där endast odling i levande jord eller torvbaserade substrat är tillåten, samt vid produktion av krukodlade kryddor och sallat. För dessa grödor är torv ett centralt substrat på grund av dess gynnsamma fysikaliska egenskaper och möjligheten att säkerställa en jämn och kontrollerbar rotmiljö.
Slutsatsen kring användandet av odlingstorv i svensk livsmedels- produktion som görs i rapporten tyder på att torv mestadels används för odling av bär, ekologiska grönsaker på friland samt för krydd- växter och sallat. Beräkningarna är dock mycket grova och behäftade med osäkerheter. Det understryker behovet av mer systematiskt insamlad statistik för att bättre kunna bedöma torvens roll och om- fattning inom svensk livsmedelsproduktion.
Torv används också för tillverkning av anläggningsjord, vilket motsvarar cirka 200 000 ton årligen eller 10 procent27 av den totala utvinningen av odlingstorv. I anläggningsjord kan dock torv ersättas med andra organiska material som grönkompost vilket också har skett i större omfattning på senare år.
26Cahlin 2023.
27Fördelningen är baserad på en enkätundersökning av Svensk Torv från 2020, och bör ses som en ungefärlig uppskattning.
37
Bakgrund | SOU 2026:18 |
Inom skogsbruket är odlingstorv den dominerande råvaran i substrat för att driva upp skogsplantor. Nästan alla de cirka 400 mil- joner skogsplantor som årligen sätts ut i Sverige förodlas i små torv- pluggar eller i torvblandningar, eftersom torv har god vattenhållande förmåga och ger en steril, näringskontrollerad miljö för fröna att gro i. Vid svampodling används torv som yttäckning i odlingslådor.
Torvens popularitet beror på dess gynnsamma odlingsegenskaper i form av hög vattenkapacitet, god luftfylld porositet, låg naturlig näringsnivå och utevaro av sjukdomsalstrande organismer och frö- ogräs. Enligt LRF Trädgård och uppgifter från företrädare för Svensk Torv är odlingssystemen för en rad produkter helt anpassade efter torv som substrat, och omställningen är dyr och tar tid. För närvar- ande saknas fullgoda ersättningsmaterial i den volym och kvalitet som skulle krävas för att helt substituera torv i alla dessa tillämp- ningar.
Cirka 43 procent eller närmare 900 000 kubikmeter av odlings- torvsförbrukningen i Sverige går till privat användning, i form av fritidsodling. Detta avser huvudsakligen torvbaserade jordprodukter som säljs i detaljhandeln till konsumenter, såsom planteringsjord, blomjord och såjord på säck. Torv är en huvudingrediens i de flesta kommersiella jordblandningar för trädgårdsbruk.
Utöver odlingssektorn har torven även vissa andra användningar. Inom djurhållning används strötorv för stallbäddar, särskilt inom hästnäring och fjäderfähållning, tack vare torvens goda uppsug- ningsförmåga och förmåga att binda ammoniakkväve så att det be- varas i gödseln. Torv är dock inte det vanligaste strömedlet, och användningen uppskattas av Jordbruksverket till cirka 200 000 kubik- meter strötorv per år, och bland annat halm är vanligare. Sveriges Grisföretagare menar dock att det finns ett ökat behov av torv som strömaterial de år där låga spannmålsskördar leder till brist på halm.28 Ju bättre uppsugningsförmåga i stallströet, desto mindre kväve går förlorat som ammoniak.29
Torv används också i viss mån som fodertillskott. Torv som foder- tillsats för bland annat smågrisar gör att grisarna kan böka och sam- tidigt få i sig bland annat järn som gör att tarmfloran utvecklas. På
28Sveriges Grisföretagare 2025.
29Jordbruksverket 2023.
38
SOU 2026:18 | Bakgrund |
så sätt kan bland annat användandet av antibiotika undvikas.30 Ett annat användningsområde för torv är för tillverkning av aktivt kol.
2.4.4Export och import
En betydande del av den torv som utvinns i Sverige i dag exporte- ras. Under åren 2015–2024 exporterades i genomsnitt 27 procent av den utvunna torven, dock med betydande årlig variation – under perioden mellan 18 procent och 37 procent. Den svenska torvexpor- ten består huvudsakligen av oförädlad odlingstorv, och svensk odlings- torv exporteras framför allt till trädgårds- och växthusnäringar i andra EU-länder. Exportvolymerna av odlings- och energitorv har fyrdubb- lats mellan 1995 och 2024. Ökningen av exporten beror på flera fak- torer, bland annat att flera länder har infört restriktioner mot inhemsk torvutvinning, bland annat Irland och Storbritannien, vilket minskar utbudet på den europeiska marknaden. Samtidigt har odling i växt- hus ökat kraftigt de senaste 20 åren, vilket har lett till en ökad efter- frågan på odlingstorv.31 Samtidigt har Sverige historiskt importerat betydande mängder torv, främst energitorv från Baltikum eller Finland. Importen har dock minskat med 97 procent mellan 1995 och 202432. Figur 2.4 visar den svenska exporten och importen av torv under åren 2000–2024.
30Vanheukelom m.fl. 2011.
31Zimmerer & Bell 2025.
32Statistikmyndigheten SCB (2026). Varuimport från avsändningsland. Ej bortfallsjusterat, ton efter varugrupp enligt KN, handelspartner och månad & Varuexport från avsändnings- land. Ej bortfallsjusterat, ton efter varugrupp enligt KN, handelspartner och månad.
39
Bakgrund | SOU 2026:18 |
Figur 2.4 Export och import av torv
I tusental kubikmeter torv per år33
1200
1000
800
600
400
200
0
2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | ||
|
|
|
|
|
|
| Import av torv |
|
|
|
| Export av torv |
|
|
|
|
|
| ||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||||||||
Källa: Statistikmyndigheten SCB. Varuimport och varuexport, bortfallsjusterat efter varugrupp enligt KN, tabellinnehåll och år.
2.5Alternativ till odlingstorv
2.5.1Inledning
Det finns flera möjliga alternativ till odlingstorv som odlingssubstrat. Vissa av dem används redan i dag, bland annat träfiber och kompost. Andra, som biokol, är relativt nya råvaror. Ingen av dessa råvaror är ett perfekt substitut för odlingstorv i dagsläget och helt torvfria sub- strat innebär i regel risker för sämre tillväxt eller förutsättningar för odlingen.34 Flera av de alternativa råvarorna har dock potential att delvis ersätta odlingstorven utan att odlingens tillväxt påverkas, genom att de alternativa substraten blandas med torv. Detta gäller bland annat träfiber, kompost och biokol. Generellt finns det dock behov av ytterligare forskning och utveckling för att ta fram fullvärdiga alternativ till odlingstorv samt analysera under vilka förutsättningar som existerande alternativ på marknaden kan ersätta torven.
33Statistiken anges i ton men har här räknats om till kubikmeter med schablonvärdet som an- vänds inom EU som är 0,45 ton/kubikmeter.
34Se till exempel Gavilanes-Terán m.fl. 2017 och Young m.fl. 2024.
40
SOU 2026:18 | Bakgrund |
För att andra material ska kunna ersätta odlingstorv som råvara vid tillverkning av odlingssubstrat behöver en rad faktorer beaktas, bland annat materialens egenskaper, ursprung, tillgänglighet, lagrings- barhet och pris. Vid tillverkning av odlingssubstrat måste en dess- utom flera faktorer värderas: fysikaliska, kemiska, biologiska, pro- duktionstekniska samt rent marknadsmässiga och praktiska. När nya råvaror tas i bruk måste hela värdekedjan utvärderas.
2.5.2Träfiber
Träfiber tillverkas av trä som bearbetas mekaniskt till en luftig, fiber- rik råvara. Träfiber tillför struktur till odlingssubstrat och kan an- vändas som ersättning för ljus, låghumifierad torv. Tillgängligheten på träfiber är ännu låg men kapaciteten ökar sakta. Träfiber används för att ta fram torvfri och torvreducerad jord för trädgårdsodling, där träfiber blandas med bland annat kompost och gödsel för att få fram produkter som liknar torvens egenskaper i så stor utsträckning som möjligt. Bark och andra restprodukter från skogsindustrin ses som de mest lovande träfibermaterialen av tillverkare av odlings- substrat eftersom branschen redan använder dessa sedan lång tid till- baka.35 En nackdel med bark är att den innehåller förhållandevis mycket tungmetaller. Dessutom finns det betydande konkurrens med andra sektorer då restprodukter från skogsindustrin används
i stor utsträckning till uppvärmning och vid tillverkning av massa och papper.36
Svenska skogsplantor (SSP), en del av Sveaskog, är Sveriges led- ande plantproducent. SSP har undersökt och testat flera torversätt- ningsmaterial och har börjat ersätta hälften av odlingstorven som används vid odling av skogsplantor med en träfiberblandning som enligt SSP har ett lägre klimatavtryck än torv och också positiv effekt på plantornas rotutveckling. SSP menar att användningen av träfiber- blandning leder till högre effektivitet i odlingen samtidigt som det innebär högre kostnad och fler steg i processen än att använda odlings- torv.37
35Svenska Skogsplantor 2024.
36Lundmark, Nolander & Olofsson 2021.
37Svenska Skogsplantor 2024.
41
Bakgrund | SOU 2026:18 |
2.5.3Andra typer av växtfiber
Avvattnade rötrester från biogastillverkning med råvaror från livs- medelskedjan, i form av bland annat gödsel, skörderester och fiber- grödor, används i dag för tillverkning av odlingssubstrat. Rötrest- erna är fiberrika och mycket näringsrika, vilket innebär att endast en begränsad andel rötrester kan används i färdiga odlingssubstrat. En annan nackdel är att det ofta finns rester av växtskyddsmedel som begränsar användningen.38
2.5.4Kokosfiber
Kokosfiber är ett alternativ till odlingstorv som används i länder med mindre tillgång på torv. Kokosfiber anses generellt ha bra egen- skaper som odlingssubstrat, det håller till exempel vatten bra och har en stabil struktur. Kokosfiber kan ha högt natrium- och kalium- innehåll och i vissa fall även innehålla höga halter av klor. Saltinne- hållet i kokosfibern behöver kontrolleras innan det kan användas som jordförbättringsmedel. Kokosfiber håller näring sämre än odlings- torv och därför kräver mer näringstillförsel.39
Saltinnehåll innebär att kokosfibrer behöver tvättas innan använd- ning som odlingssubstrat, vilket kräver stora mängder vatten. Vatten- förbrukningen och de långa transporterna, då kokos odlas långt från Sverige, gör att materialet har betydande klimatavtryck, och det därför inte är en särskilt bra ersättning för odlingstorv, om använd- ningen av odlingstorv ska minska eller fasas ut av klimatskäl.
2.5.5Vitmossa
Ett möjligt alternativ till torv är odling av vitmossa (Sphagnum) som är det mossläkte som naturligt bildar torv. Vitmossa har därför lik- nande egenskaper som odlingstorven vilket kan göra den lämplig som råvara för tillverkning av odlingssubstrat. Försök med odling av vitmossa pågår på olika håll i Sverige. Vitmossa växer betydligt snabbare än nybildningen av torv, ungefär 30 centimeter per år under gynnsamma förhållanden, till skillnad från torv som nybildas med
38Salomon, Tidåker & Bergström Nilsson 2022.
39Meerow 1997.
42
SOU 2026:18 | Bakgrund |
cirka 1 millimeter per år genom inlagring av vitmossa. Vitmossa skulle kunna odlas på avslutade torvtäkter som en del av efterbehand- lingen, vilket kräver att marken delvis återväts för att vitmossan ska kunna växa.
En nackdel med metoden är att den är relativt oprövad i Sverige och inte är realiserbar i stor skala på kort sikt. Den innebär dess- utom höga kostnader jämfört med utvinning av torv. Försök med vitmossa i Finland har visat att materialet fungerar bra som ersätt- ning till torv så länge det ingår i en blandning tillsammans med torv. Dess egenskaper för odling av skogsplantor är dock sämre än torv vid ren användning av vitmossa.40,41
2.5.6Kompost
Kompost kan vara ett alternativ till odlingstorv, och rekommen- deras ofta för privatodlare, men kräver i så fall förberedelse. Kom- post är inget enhetligt material utan måste definieras utifrån vilka organiska material som komposteras och komposteringsprocessen. Det finns många olika typer av kompost. I Sverige sker storskalig kompostering av trädgårdsavfall som kommuninvånare och förvalt- ningar lämnar in på lokala insamlingsstationer. Även kompostering av gödsel är vanligt men denna hantering behöver uppfylla krav i EU-förordningen om animaliska biprodukter42 om gödseln ska an- vändas utanför jordbruket av tredje man.
För jordtillverkningsföretag är bristande tillgång ett problem för att ersätta odlingstorv med kompost i stor skala. I Sverige har han- teringen av storskalig kompostering fokuserat på avfallshantering och inte förädling till en råvara för jordtillverkning. Ett annat pro- blem med användningen av kompostmaterial är att svårnedbrytbara bekämpningsmedel kan följa med det komposterade materialet. Vissa typer av ogräsmedel kan orsaka skador på grödor även om de före- kommer i låga halter i gödsel- eller jordförbättringsmedel.
Många studier har undersökt effektiviteten av kompost som odlingssubstrat, och funnit betydande skillnader mellan vilken typ av biomassa som komposterats, exempelvis har komposterade blom- mor haft högre effektivitet i vissa studier. Likt flera andra odlings-
40Min Skog 2025.
41Viksten 2023.
42Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009.
43
Bakgrund | SOU 2026:18 |
substrat har blandningar med kompost och odlingstorv lett till opåverkad tillväxt hos växterna i studien, men att inblandningar med mer än hälften kompost har visat minskad tillväxt jämfört med ren odlingstorv.43
2.5.7Biokol
Biokol framställs genom pyrolys, en process där biomassa, i form av exempelvis träflis, jordbruksrester eller trädgårdsavfall, hettas upp i syrefattig miljö. Resultatet blir ett poröst, kolrikt material som är mycket motståndskraftigt mot nedbrytning. På så sätt kan biokol binda koldioxid från atmosfären och lagra det under mycket lång tid, samtidigt som det också fungerar som en jordförbättrare. Detta innebär att biokol har en betydande potential att minska ut- släppen jämfört med användning av odlingstorv. Biokol är i grun- den näringsfattigt och för att använda det som odlingssubstrat måste det aktiveras så att det binder upp växtnäring, vilket kan göras genom att blanda biokolet med kompost, gödsel eller näringslösningar. Flera studier har visat att biokol har stor potential att delvis ersätta odlings- torv som odlingssubstrat, men att det behöver blandas med odlings- torv för att inte leda till minskad tillväxt för grödorna. Två studier visade att en högre inblandning än hälften biokol och hälften odlings- torv leder till minskad tillväxt.44,45
Det finns dock flera nackdelar med biokol som odlingssubstrat. Biokol kan ha en betydligt mer varierad komposition än odlings- torv, som bland annat beror på vilken typ av råvara som används och hur tillverkningsprocessen går till. Biokol kan i vissa fall också innehålla tungmetaller och miljögifter. Dessa problem kan hanteras genom standardiserade tillverkningsprocesser och kvalitetsgransk- ning. En annan nackdel med biokol är att anläggningarna för bio- kolproduktion har höga investeringskostnader som gör att tillgången på biokol än så länge är otillräcklig för storskalig ersättning av odlings- torv. Över lag finns en samsyn kring att mer forskning behövs kring potentialen med att använda biokol som odlingssubstrat.
43Se till exempel Gavilanes-Terán m.fl. 2017 och Young 2024.
44Kasten Dumroese m.fl. 2018.
45Leopard m.fl. 2025.
44
SOU 2026:18 | Bakgrund |
En genomgång av forskningen kring biokol i odlingsnäringen kom fram till att ytterligare forskning behövs på ett flertal områ- den, bland annat effekten av biokol på sjukdomskontroll, effekten av kombinationen av biokol med växtkonditioneringsmedel, samt utvecklandet av nanoformer av biokol.46 I dagsläget är priset på bio- kol mycket högt jämfört med andra råvaror till odlingssubstrat och tillgången är dessutom relativt låg.
2.5.8Vass
Projektet Baltic Reed har undersökt hur vass som klippts för att avlägsna näringsämnen ur Östersjön kan användas som odlings- substrat. Komposterad vass har liknande egenskaper som torv och experiment med vass som substitut för odlingstorv vid bland annat tomat- och majsodling utfördes under våren 2024. Experimentet har utförts i liten skala. Resultatet som rapporterats av trädgårds- mästare på den plantskola där experimentet utfördes rapporterade bland annat att vass fungerar som odlingssubstrat. Torven har bättre egenskaper vad gäller vattenhållning och gödsling, men att den stora skillnaden på de uppdrivna plantorna berodde på skillnader i gödsling och inte i skillnaden i växtunderlagen.47
46Yu Ping m.fl. 2023.
47Björkvall m.fl. 2024.
45
3 Internationellt
3.1Inledning
Som framgår av avsnitt 2.2.2 finns de globala torvmarkerna koncen- trerade till ett fåtal länder i världen. Störst torvarealer finns i Ryssland och Kanada. Torv utvinns emellertid inte för odlingsändamål i alla länder där torv finns. Utvinningen av torv är i stället störst i norra Europa.
Flera länder i Europa som historiskt har haft betydande torv- produktion, bland annat Tyskland och Irland, har sett en stor minsk- ning av den inhemska utvinningen, framför allt under 2020-talet. Tabell 3.1 visar utvinningen av torv för de länder med störst produk- tion av torv, inkluderat både odlingstorv och energitorv. Med undan- tag för Finland dominerar dock odlingstorv i de flesta av länderna.
Tabell 3.1 | Torvutvinning under 2023 och 2022 |
|
| I tusental ton torv |
|
|
|
|
Land | Torvutvinning 2023 | Torvutvinning 2022 |
Finland | 5 800 | 5 870 |
Tyskland | 2 600 | 2 600 |
|
|
|
Sverige | 2 560 | 2 500 |
Kanada | 2 390 | 2 400 |
Lettland | 2 440 | 2 400 |
Belarus | 2 300 | 2 300 |
|
|
|
Ryssland | 1 400 | 1 400 |
Polen | 1 100 | 1 100 |
Källa: U.S. Geological Survey 2024.
47
Internationellt | SOU 2026:18 |
3.2Finland
Finland är liksom Sverige ett av världens mest torvrika länder, och var under 2022 det land som utvann mest torv i världen. Den torv som utvinns i Finland används både som odlingstorv och energitorv. Finland använder fortfarande energitorv i stor utsträckning, även om användningen har minskat på senare år. År 2022 motsvarade energitorv cirka 2,8 procent av Finlands totala energianvändning, en minskning från cirka 6,1 procent år 2011. Finland subventionerar användningen av energitorv för att motverka kostnaden för utsläpps- rätter inom EU:s handelssystem med utsläppsrätter (EU ETS 1).1
Neova OY är det största torvproducerande företaget i Finland och ägs av finska staten tillsammans med ett bolag som i sin tur ägs av kommunala energibolag. Neova är också genom Neova AB en av de största aktörerna inom den svenska torvbranschen. Finland har fått 465 miljoner euro i stöd från Fonden för en rättvis omställning, en EU-fond som syftar till att ge stöd till de områden som kommer att drabbas hårdast av omställningen till klimatneutralitet. Stödet motsvarar cirka 24 procent av Finlands allokering från fonden och syftet med stödet är att bidra till en halvering av användningen av energitorv i Finland till 2030.2
3.3Irland
Irland har en betydande trädgårdsnäring som länge varit beroende av odlingstorv som odlingssubstrat. Irlands trädgårdsnäring är den fjärde största industrin i landet och värderas till omkring 477 miljoner euro per år. Tillgången på torv anses avgörande för vissa grenar av trädgårdsnäringen, tills alternativ etablerats. Historiskt har torv även använts som bränsle, men på senare år har fokus legat på torv för odlingsändamål. Irland har historiskt haft en stor export av odlings- torv men den har minskat betydligt på senare år. År 2019 och 2020 exporterades cirka 790 000 ton respektive cirka 920 000 ton torv, medan exporten var cirka 350 000 ton under 2023 och cirka 310 000 ton under 2024.3
1Kettunen 2022.
2Europeiska kommissionen 2022.
3Environmental Protection Agency 2025.
48
SOU 2026:18 | Internationellt |
Storskalig torvutvinning i Irland har på senare år begränsats av miljöregler. En dom i Högsta domstolen 2019 slog fast att mer om- fattande torvbrytning kräver både markplaneringstillstånd, tillstånd från miljömyndigheten (EPA) och omfattande miljökonsekvens- bedömningar enligt MKB-direktivet4. Detta krav har i praktiken stoppat kommersiell torvutvinning på många håll. Regeringen till- satte en arbetsgrupp som 2021 rekommenderade att odlingstorv gradvis fasas ut till 2030 (senast 2035), förutsatt att hållbara alter- nativ finns tillgängliga. Arbetsgruppen föreslog dock en tillfällig lättnad – att under en övergångsperiod åter tillåta viss torvutvinning på redan skadade mossmarker – för att säkra torvtillgången åt odlare på kort sikt. Irländska motsvarigheten till Naturvårdsverket har note- rat storskalig illegal torvutvinning på många håll i Irland, och i en rapport från 2025 uppgavs att 38 olika storskaliga illegala torvutvin- ningsaktiviteter undersöks.
Irland har gått längre för att begränsa användningen av energi- torv. Sedan 2022 är försäljning av torvbränsle för uppvärmning för- bjuden, med undantag för traditionella egenbruksrätter som tillåter småskalig torvtäkt för husbehov.5 Irlands många torvmarker omfat- tas även av EU:s art- och habitatdirektiv6. Irland har nyligen hänvisats till EU-domstolen för bristande skydd och restaurering av skyddade högmossar.
3.4Storbritannien
Inhemsk torvutvinning i Storbritannien har minskat betydligt sedan 1990-talet, vilket lett till ett ökat beroende av importerad torv. Under 2010-talet importerades uppskattningsvis hälften av Storbritanniens torvförbrukning från främst Irland och Baltikum. Storbritannien har länge haft stor efterfrågan på odlingstorv, framför allt i trädgårdsnär- ingen. Hobbyträdgårdsmarknaden stod länge för en majoritet av torv- användningen: omkring 70 procent av all torv som såldes i Stor- britannien användes i odlingsprodukter för privatkonsumenter.
4Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU.
5Kilcoyne & Humphries 2025.
6Rådets direktiv 92/43/EEG.
49
Internationellt | SOU 2026:18 |
Storbritanniens regering aviserade 2022 en plan för att förbjuda användningen av odlingstorv för privatkonsumenter från slutet av 2024.7 Samtidigt planerades för att den professionella användningen skulle regleras genom ett partiellt förbud med undantag från 2026 och ett fullständigt förbud från 2030. Inget av de planerade förbuden hade i juli 2025 omsatts i lagstiftning. Den 3 juli 2025 återintrodu- cerades ett lagförslag om att förbjuda odlingstorv för privatperso- ner, med nytt datum från slutet av 2025. Det brittiska underhuset hanterar nu förslaget.8
Storbritannien har sedan tidigare försökt fasa ut användningen av odlingstorv genom frivilliga medel. Under 2011 sattes ett natio- nellt mål om utfasning av torv till 2020 för privatodling och 2030 för professionell odling. Utöver det planerade försäljningsförbudet har brittiska myndigheter vidtagit ytterligare åtgärder. Miljö- och jordbruksdepartementet (DEFRA) har aviserat stöd för lokala plan- myndigheter att inte förnya eller bevilja nya torvbrytningslicenser, i syfte att successivt upphöra med den begränsade inhemska torvutvin- ning som kvarstår.9
3.5Nederländerna
Nederländerna har en av Europas mest intensiva trädgårdsnäringar som innefattar växthusodling, plantskolor, blomsternäring och svampodling. Torv är fortfarande huvudkomponenten i de flesta holländska odlingsjordar. Den nederländska substratindustrin – bestående av cirka 20 stora företag – producerar årligen omkring
8 miljoner kubikmeter odlingssubstrat, där torv utgör den huvud- sakliga råvaran. Användningen fördelar sig huvudsakligen på pro- fessionell odling: ungefär 80 procent av torvbaserade produkter kon- sumeras inom kommersiell trädgårds- och växthusodling, medan cirka 20 procent går till privatkonsumentmarknaden.10
Nederländerna har begränsade inhemska torvmarker kvar att ex- ploatera. Stora mängder torv importeras därför från Baltikum, Sverige, Finland och Tyskland. Nederländerna har under senare år ökat sin import av svensk odlingstorv för att försörja sin industri. Den im-
7Department for Environment, Food & Rural Affairs 2022.
8UK Parliament 2025.
9Ministry of Housing, Communities & Local Government 2024.
10van der Ploeg 2022.
50
SOU 2026:18 | Internationellt |
porterade torven förädlas till odlingssubstrat, som sedan exporteras globalt. Nederländerna är en ledande exportör av färdiga planterings- jordar och växtproduktionssystem.
I juli 2021 antog parlamentets andra kammare en motion som krävde slut på försäljning av torvjord till konsumenter samt en plan för att minska och på sikt fasa ut torv även i yrkesodling. Detta ledde till att en bred koalition etablerades som inkluderande regerings- kansli, näringsliv, experter, miljöorganisationer och andra aktörer. Den 18 november 2022 undertecknade parterna en överenskom- melse med ambitiösa mål för torvens utfasning och förbättrad miljö- prestanda för odlingssubstrat. Enligt överenskommelsen ska andelen förnybara råvaror i odlingsjord successivt öka, samtidigt som kvar- varande torv hanteras mer hållbart. Överenskommelsen anger kon- kreta delmål för 2025, 2030 och 2050. Till 2025 ska användningen av förnybara material i odlingssubstrat öka till i genomsnitt 35 pro- cent för professionell användning och 60 procent för konsument- produkter. Till 2030 ska odlingsjord för konsumentbruk innehålla minst 85 procent förnybara råvaror, och maximalt 15 procent torv. Slutmålet till 2050 är att samtliga substrat ska vara klimatneutrala och utan negativ miljöpåverkan, varvid minst 90 procent av volymen ska utgöras av förnybara råmaterial.11
3.6Tyskland
Tyskland är en av Europas största producenter och även konsumenter av torv för odling. Landet har omfattande torvmarker, främst i del- staten Niedersachsen, som historiskt dikats ut för jord- och skogsbruk samt torvutvinning. De torvmarker som dränerats för torvutvinning och jordbruk står för en betydande klimatpåverkan – uppskattnings- vis 18 procent av Niedersachsens totala utsläpp av koldioxid kom- mer från dränerade torvmarker som avger växthusgaser. Totalt cirka 8 000 hektar har tillstånd för torvtäkt nationellt, men för när- varande utnyttjas omkring 2 000 hektar aktivt. Under 2023 utvanns cirka 2,6 miljoner ton torv i Tyskland, vilket motsvarar över 11 pro- cent av den globala torvproduktionen – näst mest i världen efter Finland. Torven används nästan uteslutande som odlingssubstrat inom trädgårdsodling. Nettoförbrukningen inom landet fördelar
11Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland 2022.
51
Internationellt | SOU 2026:18 |
sig på den professionella trädgårdsnäringen och privatodlare. Den professionella användningen i Tyskland är den största och utgör cirka två tredjedelar av användningen av odlingstorv, medan privat- odlare utgjorde en tredjedel. En stor del av den inhemska produk- tionen går dock på export. År 2013 exporterade Tyskland drygt
2,1 miljoner ton torv, vilket emellertid hade sjunkit till runt 1,2 mil- joner ton 2023.12
Den tyska förbundsregeringen har slagit fast mål om att fasa ut torvanvändningen som en del av landets klimat- och naturskydds- strategi. I den nationella torv- och myrskyddsstrategin anges att torvbruket i trädgårdssektorn ska reduceras drastiskt. För planterings- jord som säljs till privatodlare är målet att den ska vara torvfri senast 2026. Inom yrkesmässig trädgårdsodling ska torven vara till största delen ersatt till 2030. Strategin bygger på frivilliga åtaganden och än så länge har inga lagstiftade förbud för användning eller utvinning av torv införts.13
Användningen av odlingstorv i Tyskland har minskat bland pri- vatodlare under de senaste åren, men är inte nära målet för utfas- ning 2026. Under 2019 utgjorde torv cirka 59 procent av råvaran för den totala användningen av odlingssubstrat för privatodlare. An- vändningen hade minskat till cirka 33 procent 2024. Torv har främst ersatts av en ökad användning av kompost och en viss ökning av användandet av träfibrer. År 2019 utgjorde helt torvfria produkter cirka 7 procent av användningen bland hobbyodlare, medan under 2024 stod torvfria produkter för 21 procent av användningen.14
3.7Lettland
Lettland har en betydande torvindustri som nästan uteslutande är inriktad på odlingstorv. Nära 97 procent av den utvunna torven an- vänds för att framställa odlingssubstrat medan användningen av torv som bränsle numera är försumbar. Historiskt användes torv som energikälla i vissa delar av Lettland, men detta minskade kraftigt efter 2002. År 2023 stod torv för endast 0,09 procent av landets energi- konsumtion. Trots sin relativa litenhet är Lettland en nyckelaktör på Europas torvmarknad. År 2021 utvanns cirka 1,25 miljoner ton torv i
12Wille 2024.
13Federal Ministry of Agriculture, Food, and Regional Identity 2022.
14Hirschler & Osterburg 2025.
52
SOU 2026:18 | Internationellt |
Lettland, vilket motsvarade omkring 31 procent av all torv som an- vänds för yrkesmässig trädgårdsodling inom EU. Landet exporterar hela 95 procent av sin torvproduktion. De huvudsakliga mottagar- länderna finns i Västeuropa, där inhemska torvtäkter minskat – exem- pelvis baseras cirka 30 procent av all professionell hortikultur i EU på lettiskt torvsubstrat och stora importörer inkluderar Tyskland och Nederländerna.15
Storskaliga torvtäkter kräver tillstånd och miljökonsekvensbedöm- ningar i enlighet med EU:s MKB-direktiv16. Lettland har antagit riktlinjer för hållbart utnyttjande av torv 2020–2030 som syftar till att balansera näringens ekonomiska betydelse med klimat- och natur- vårdsmål. Inom dessa ramar och med stöd av EU-medel pågår pro- jekt för att stabilisera vattennivåer och återväta förstörda mossar. Med hjälp av EU:s omställningsfond ska tusentals hektar torrlagda torvmarker restaureras eller återställas under kommande år. Många av Lettlands kvarvarande orörda högmossar är skyddade av EU:s art- och habitatdirektiv17.18
3.8Polen
Polen har betydande torvtillgångar (cirka 1,5 miljoner hektar torv- marker), och mer än 80–90 procent av dessa myrar är utdikade eller på annat sätt degraderade efter långvarig exploatering för jord- och skogsbruk. I dag utvinns torv i Polen nästan enbart för odlingsända- mål. Särskilt viktig är torven för Polens omfattande svampodling och trädgårdssektor – Polen är en av världens ledande champinjon- producenter och använder stora mängder torv som täckmaterial vid svampodling. Torvsubstrat används även i stor skala för polska grön- saks- och prydnadsväxtodlingar, där torven anses svår att ersätta i väntan på bra alternativ.19
Polens torvproduktion uppgår till omkring 0,85 miljoner ton per år och huvuddelen av denna torv används inom landet. Exporten av torv är relativt liten: 2023 exporterade Polen endast cirka 3 000 ton torvprodukter, främst till Tyskland. Det förekommer samtidigt en
15Smith m.fl. 2024.
16Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU.
17Rådets direktiv 92/43/EEG.
18Smith m.fl. 2024.
19A.a.
53
Internationellt | SOU 2026:18 |
viss import av specifika torvkvaliteter; polska odlare köper in ljus vitmossetorv från Baltikum för att blanda med inhemsk mer ned- bruten torv vid exempelvis svampodling, där rätt fuktighet och struk- tur efterfrågas. Polen är efter Tyskland och Finland den tredje största källan till utsläpp av koldioxid från torrlagda torvmarker i EU.20
Större torvgrävningsprojekt kräver genomlysning och tillstånd enligt både polsk lag och EU:s MKB-direktiv, vilket kan innebära långa prövningsprocesser. År 2022 antog Polen en nationell strategi för våtmarksskydd 2022–2031 som bland annat betonar restaurering av torvmarker och främjande av hållbart bruk av våtmarker inom jordbruket. Från och med 2025 planerar Polen att med stöd av EU:s jordbruks- och klimatprogram intensifiera återvätning och återställ- ning av dikade myrområden.
20O’Brolchain, Peters & Tanneberger 2020.
54
4 Mål och regelverk
4.1Inledning
I det här avsnittet presenteras de regelverk som utredningen behöver förhålla sig till. Det handlar dels om klimatmål, både på global nivå, EU-nivå och nationell nivå, dels hur odlingstorv regleras i Sverige, vilket framför allt sker i miljöbalken.
4.2Globala klimatmål
4.2.1Parisavtalet
Vid ett möte mellan parterna i Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC1) antogs 2015 det så kallade Parisavtalet. Genom Parisavtalet har parterna enats om åtaganden om klimatåtgärder och mål som ska påskynda insatserna för att be- gränsa den globala uppvärmningen.
Enligt artikel 2.1 a har avtalet som mål att hålla den globala tempe- raturökningen till långt under 2 grader och göra ansträngningar för att begränsa temperaturökningen till 1,5 grader över förindustriell nivå. Kulmen för de globala utsläppen ska enligt artikel 4.1 nås så snart som möjligt. Därefter ska, under seklets andra hälft, en balans uppnås mellan antropogena utsläpp av växthusgaser från källor och upptag av växthusgaser i sänkor, inom ramen bland annat för en håll- bar utveckling.
Hållbar utveckling definieras som en utveckling där dagens be- hov tillfredsställs utan att äventyra kommande generationers möj- ligheter att tillfredsställa sina behov. En hållbar utveckling bygger på tre dimensioner: det sociala, miljön och ekonomin.
1United Nations Framework Convention on Climate Change. Även kallad FN:s klimatkon- vention.
55
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
4.2.2IPCC
FN:s mellanstatliga klimatpanel IPCC2 ger regelbundet ut rapporter om prognosen för, konsekvenserna av, och möjligheterna till att begränsa den globala uppvärmningen. IPCC:s rapporter har legat till grund för de mål som satts i Parisavtalet.
IPCC har gjort uppskattningar av vilka insatser som krävs glo- balt för att begränsa den globala uppvärmningen till 1,5 eller 2 gra- der, där 1,5 graders uppvärmning anses ha betydligt färre negativa konsekvenser än en uppvärmning som är 2 grader eller högre. IPCC:s slutsats är att för att kunna begränsa ökningen till 1,5 grader behö- ver koldioxidutsläppen halveras till 2030 och därefter krävs fortsatta stora varaktiga sänkningar, till i praktiken noll till 2050. För att be- gränsa ökningen till 2 grader, behöver koldioxidutsläppen minska med 25 procent till 2030 och 75 procent till 2050.
Enligt IPCC är de klimatlöften som avtalets parter ger otillräck- liga för att nå de angivna målen. Dessutom är den klimatpolitik som bedrivs otillräcklig för att nå de otillräckliga löftena.3
4.3EU:s klimatmål
Sverige är en del av Europeiska unionen och EU sätter på många sätt ramarna för den svenska klimatpolitiken. EU:s klimatlag från 2021 slår fast att unionen ska nå klimatneutralitet till 2050. Det finns även fastställda mål till 2030 och förslag om mål till 2040, som är under arbete inom EU.
4.3.1Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Redan i artikel 11 i Fördraget om Europeiska unionens funktions- sätt (FEUF) slås fast att miljöskyddskraven ska integreras i utform- ningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet, sär- skilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Grunderna för EU:s miljöpolitik finns i artiklarna 191–193. Målen är enligt artikel 191.1 bland annat att bevara, skydda och förbättra miljön samt att främja
2Intergovernmental Panel on Climate Change.
3IPCC 2023 avsnitt A.4.
56
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljö- problem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen.
EU:s miljöpolitik ska enligt artikel 191.2 syfta till en hög skydds- nivå och bygga på försiktighetsprincipen, principen om att förebygg- ande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.
I artikel 192 stadgas att Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska besluta om vilka åt- gärder som ska vidtas av unionen för att uppnå de mål som anges i artikel 191. Enligt artikel 193 ska de skyddsåtgärder för miljön som EU antar i enlighet med artikel 192 inte hindra någon medlemsstat från att behålla eller införa strängare skyddsåtgärder. Sådana åtgär- der måste dock vara förenliga med fördragen och ska anmälas till Europeiska kommissionen.
4.3.2EU:s klimatlag och mål till 2050
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 – EU:s så kallade klimatlag – fastställer enligt artikel 1 en ram för den oåter- kalleliga och gradvisa minskningen av antropogena växthusgasutsläpp från källor och den förbättring av upptag i sänkor som regleras i unionsrätten.
Lagen fastställer i samma artikel ett bindande mål om klimatneut- ralitet i unionen senast 2050 med sikte på att uppnå de långsiktiga temperaturmål som anges i artikel 2.1 a i Parisavtalet, och skapar en ram för att göra framsteg mot det globala anpassningsmål som fast- ställs i artikel 7 i Parisavtalet. Lagen fastställer också ett bindande mål om en inhemsk nettominskning av växthusgasutsläpp till 2030.
Enligt artikel 2 ska växthusgasutsläpp och växthusgasupptag i hela unionen som regleras i unionsrätten vara i balans inom unionen senast 2050 så att utsläppen vid den tidpunkten minskar till netto- noll. Unionen ska sträva efter att uppnå negativa utsläpp därefter. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder på nationell nivå för att möjliggöra att klimatneutralitetsmålet kan uppnås gemen- samt. För att uppnå målet ska enligt artikel 4 det bindande klimat- målet för unionen för 2030 vara en inhemsk minskning av netto- utsläppen av växthusgaser med minst 55 procent jämfört med 1990 års nivåer senast 2030 (55-procentsmålet). Vid genomförandet av målet
57
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
ska medlemsstaterna prioritera snabba och förutsägbara utsläpps- minskningar och samtidigt förbättra upptagen i naturliga sänkor4.
I preambelns punkt 7 anges bland annat att alla ekonomiska sek- torer – inbegripet energi-, industri-, transport-, värme- och kyl-, byggnads-, jordbruks- och avfallssektorn samt sektorn för mark- användning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF5), oavsett om de sektorerna omfattas av systemet för handel med ut- släppsrätter för växthusgaser inom unionen (EU:s utsläppshandels- system EU ETS6 1) eller inte – bör spela en roll när det gäller att bidra till uppnåendet av klimatneutralitet i unionen senast 2050.
I punkten 12 i preambeln sägs vidare att den lagstiftning som ska bidra till att uppfylla målet utgörs av bland annat Europaparla- mentets och rådets direktiv 2003/87/EG som inrättar EU ETS 1, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 (ansvars- fördelningsförordningen, även kallad ESR7) som inför nationella mål för minskning av växthusgasutsläppen senast 2030, och Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841, genom vilken medlemsstaterna åläggs att balansera utsläpp och upptag av växthus- gaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogs- bruk (LULUCF-förordningen).
4.3.3Mål till 2030
EU:s klimatmål för 2030, som innebär att en inhemsk minskning av nettoutsläppen av växthusgaser (utsläpp efter avdrag för upptag) med minst 55 procent jämfört med 1990 års nivåer ska uppnås (55-pro- centsmålet), är uppdelat i tre delar:
•EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS 1.
•Fördelningen av medlemsländernas ansvar för utsläppsminsk- ningar enligt ansvarsfördelningsförordningen, ESR.
•Förordningen för upptag och utsläpp från skog och mark,
LULUCF.
4Naturliga system som tar upp mer koldioxid än de släpper ut.
5Land Use, Land Use Change and Forestry, fortsättningsvis kallad markanvändningssektorn eller LULUCF.
6Emission Trading System.
7Effort Sharing Regulation.
58
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
EU ETS och ESR
EU ETS 1 innefattar utsläpp från den största delen av industrin, kraft- och värmeproduktion och flyget. För att nå 55-procentsmålet ska utsläppen i EU ETS 1 minska med 62 procent jämfört med 2005 års nivåer till 2030. Energitorv omfattas av utsläppshandelssystemet, men det gör inte odlingstorv.
ESR, den så kallade icke-handlande sektorn, reglerar främst ut- släpp från vägtransporter, egen uppvärmning av bostäder och loka- ler, arbetsmaskiner och jordbruket. Utsläppen i ESR-sektorn ska minska med 40 procent jämfört med 2005 för att nå 55-procents- målet. Målet till 2030 har delats upp baserat på medlemsländernas BNP per capita och ligger på mellan 10–50 procent.
Från och med 2027 skulle ett ytterligare utsläppshandelssystem för vägtransporter, uppvärmning och andra fossila bränslen (EU ETS 2) introduceras. Detta har skjutits upp till 2028.8
LULUCF-förordningen
I EU:s gemensamma klimatmål ingår den sammanlagda utvecklingen av utsläpp och upptag av växthusgaser inom markanvändningssek- torn, som innefattar markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk. Detta regleras i LULUCF-förordningen.
Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 har vissa revideringar av LULUCF-förordningen gjorts. Den revi- derade förordningen innebär att EU:s medlemsstater gemensamt höjt ambitionen för nettoupptaget av växthusgaser till 310 miljo- ner ton koldioxidekvivalenter till 2030. Detta kan jämföras med det tidigare målet om att stabilisera nettoupptaget på cirka 225 miljo- ner ton. I EU:s klimatlag sätts dock ett tak på 225 miljoner ton netto- upptag i LULUCF-sektorn som får räknas av mot EU:s klimatmål till 2030. Det är möjligt att använda överskott från LULUCF för att täcka underskott i ESR.
Den reviderade LULUCF-förordningen är uppdelad i två olika bokföringsperioder: 2021–2025 och 2026–2030. Under den första perioden används den bokföringskonstruktion som fanns initialt i LULUCF-förordningen. För den andra perioden utgår bokföringen från rapporteringen under klimatkonventionen och upptag och ut-
8Europeiska kommissionen 2025a.
59
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
släpp från alla markkategorier slås samman till ett slutligt totalt netto- upptag för hela sektorn.9
4.3.4Mål till 2040
I juli 2025 föreslog kommissionen en ändring av EU:s klimatlag för att fastställa ett klimatmål för EU för 2040. Kommissionen rekom- menderade en minskning av EU:s nettoutsläpp av växthusgaser med 90 procent fram till 2040 jämfört med 1990.10 Förslaget innehöll också ett antal flexibiliteter för målets genomförande, bland annat att kunna nyttja en begränsad mängd internationella kriterier i enlighet med Parisavtalets artikel 6.
Den 9 december 2025 nådde rådet och europaparlamentet en preliminär överenskommelse om ändringen av EU:s klimatlag med ett bindande klimatmål till 2040 på 90 procent nettominskning av växthusgasutsläppen jämfört med 199011. Överenskommelsen inne- bär också en möjlighet att från 2036 nyttja internationella klimat- krediter under Parisavtalets artikel 6 för att bidra med upp till 5 pro- cent av nettominskningen av utsläpp. Det ska också vara möjligt att använda permanent lagring av koldioxid för att kompensera för så- dana utsläpp som är svåra att minska.
4.4EU-förordningar med styrning mot torvmarker
4.4.1Naturrestaureringsförordningen
I Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1991 fast- ställs regler för att bidra till att bland annat uppnå unionens över- gripande mål för begränsning av och anpassning till klimatföränd- ringar samt för markförsämringsneutralitet och att uppfylla unionens internationella åtaganden. Genom förordningen inrättas en ram inom vilken medlemsstaterna ska genomföra effektiva och områdesbase- rade restaureringsåtgärder med målsättningen att gemensamt inom den areal och de ekosystem som omfattas av förordningen täcka minst 20 procent av landområden och minst 20 procent av havsarealen senast 2030, samt alla ekosystem som är i behov av restaurering senast 2050.
9Naturvårdsverket 2023a s. 20 f.
10Europeiska kommissionen 2025.
11Europeiska unionens råd 2025.
60
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
I åtagandena enligt förordningen ingår bland annat i artikel 11 att genomföra restaureringsåtgärder av jordbruksekosystem. Detta inkluderar att en mängd organiska jordar som används inom jord- bruket och som består av dränerade torvmarker ska restaureras genom åtminstone delvis återvätning.
Restaureringsåtgärderna, inklusive återvätning, i områden med torvbrytning får räknas in som bidrag till uppnåendet av de mål som framgår av artikel 11.4. Restaureringsåtgärder får även bestå i åter- vätning av organiska jordar som utgörs av dränerade torvmarker som använts på annat sätt än för jordbruksändamål och torvbrytning. Medlemsstaternas skyldighet att uppnå återvätningsmålen innebär enligt artikel 11.4 inte någon skyldighet för jordbrukare och privata markägare att återväta sin mark; återvätning av jordbruksmark för- blir frivillig för dem, utan att det påverkar de skyldigheter som följer av nationell rätt.
I en förteckning över exempel på restaureringsåtgärder anges restaurera våtmarker genom att återväta dränerade torvmarker, av- lägsna dräneringssystem i torvmarker, återväta invallade områden och upphöra med torvbrytning.
4.4.2Unionsramen för certifiering av kolupptag och kolinlagring
Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/3012 (CFCR-förordningen) har en frivillig unionsram för certifiering av tre typer av koldioxidrelaterade aktiviteter: permanenta kolupptag, kolinlagrande markanvändning och kollagring i produkter (den s.k. unionsramen för certifiering) inrättats. Syftet är att stödja EU:s strävan mot klimatneutralitet och att öka förtroendet för insatser som avlägsnar koldioxid från atmosfären eller minskar markutsläpp, samtidigt som miljökvalitet och hållbarhet säkras. Det kan till exempel handla om återställning av torvmarker eller våtmarker.
Med kolinlagrande markanvändning avses enligt artikel 2.10 varje metod eller process utförd under en verksamhetsperiod på minst fem år, som rör förvaltning av land- eller kustmiljöer och som leder till avskiljning och tillfällig lagring av atmosfäriskt eller biogent kol i biogena kolpooler eller till minskning av utsläpp från mark.
61
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
För att en verksamhet ska certifieras enligt ramverket måste fyra övergripande kriterier uppfyllas:
•Verksamheten ska ge en kvantifierad nettovinst av kolupptag eller minskade markutsläpp i förhållande till standardiserade referensscenarier.
•Verksamheten ska vara additionell. Den ska gå utöver lagstadgade krav på unionsnivå eller nationell nivå och den incitamentseffekt som certifieringen ger ska behövas för att verksamheten ska bli ekonomiskt bärkraftig.
•Verksamhetsutövaren ska visa att verksamheten lagrar kol per- manent eller har som syfte att lagra kol långsiktig.
•Verksamheten ska inte orsaka betydande skador på miljön och får generera sidoeffekter för andra hållbarhetsmål. En verksam- het för kolinlagrande markanvändning ska åtminstone generera sidovinster för skydd och återställande av biologisk mångfald och ekosystem, inbegripet markhälsa samt undvikande av mark- förstöring.
En verksamhetsutövare som vill ha sin verksamhet certifierad ska använda den tillämpliga certifieringsmetoden för att efterleva de kvalitetskriterier som nämnts ovan. Återvätning definieras som en temporär åtgärd i CFCR-förordningen.12
4.5Sveriges miljö- och klimatmål
4.5.1Miljömålen och miljömålssystemet
De miljömål som antogs av riksdagen 1999 är strukturerade i ett miljömålssystem med ett antal mål:
•Ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsom- ställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökva- litetsmålen.
•Miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till.
12Se punkten 22 i preambeln.
62
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
•Etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå Generationsmålet och miljökvalitetsmålen.
Miljömålen används som samlingsnamn för Generationsmålet, miljö- kvalitetsmålen och etappmålen. Generationsmålet är det övergrip- ande målet och beskriver att vi till nästa generation ska lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Miljö- kvalitetsmålen uttrycker den miljömässiga dimensionen av politiken för hållbar utveckling och konkretiserar miljöbalkens mål om att främja en hållbar utveckling.13
Sverige har 16 miljökvalitetsmål som inkluderar mål för bland annat skog, hav, fjäll, våtmarker, klimat och biologisk mångfald. Varje miljökvalitetsmål har en precisering som förtydligar målen och som används i den löpande uppföljningen av målen. Preciseringarna är de huvudsakliga kriterier som används för att bedöma möjlighet- erna att nå miljökvalitetsmålen och är vägledande för miljöarbetet.14
Begränsad klimatpåverkan
Definitionen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan15 säger att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med FN:s klimatkonvention ska stabiliseras på en nivå som innebär att män- niskans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska upp- nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mång- falden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.
Enligt preciseringen till målet ska den globala medeltemperatur- ökningen begränsas till långt under 2 grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar göras för att hålla ökningen under 1,5 gra- der över förindustriell nivå. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.16
13Prop. 2009/10:155 s. 11 f.
14A. prop. s. 28.
15Sveriges miljömål 2025. Se även prop. 2008/09:162 s. 27–28.
16Sveriges miljömål 2025. Se även prop. 2016/17:146 s. 24.
63
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
Ett av etappmålen kopplade till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är minskade utsläpp av växthusgaser för hela samhället till senast år 2045. Etappmålet innebär att senast år 2045 ska Sverige inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonollutsläpp får kom- pletterande åtgärder tillgodoräknas. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara minst 85 procent lägre än utsläp- pen år 1990.17
Enligt Naturvårdsverket nås inte målet till 2045 med nuvarande styrmedel. Avståndet till målet 2045 är knappt 21 miljoner ton kol- dioxidekvivalenter utan kompletterande åtgärder och cirka 10 mil- joner ton om kompletterande åtgärder antas användas fullt ut.18
Myllrande våtmarker
Miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker19 definieras så här: ”Våtmark- ernas ekologiska och vattenhushållande funktion i landskapet ska bibehållas och värdefulla våtmarker bevaras för framtiden.”
Många av de våtmarker som finns kvar i Sverige är påverkade av markavvattning och annan vattenverksamhet och skogsbruk, m.m. Skadade våtmarker har en lägre förmåga att leverera viktiga eko- systemtjänster som att binda och lagra kol, rena vatten, fungera som översvämningsskydd och bidra med biologisk produktion. Många våtmarker har arkeologiska lämningar som kan skadas när de restaureras eller exploateras för utvinning av torv. En av preci- seringarna till miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker är Åter- skapade våtmarker och arters spridningsmöjligheter.
4.5.2Sveriges klimatpolitiska ramverk
Sedan 2017 har Sverige ett klimatpolitiskt ramverk. Ramverket be- står av en klimatlag, ett antal klimatmål och ett klimatpolitiskt råd. Det långsiktiga målet innebär att Sverige inte ska ha några netto- utsläpp av växthusgaser till atmosfären senast år 2045, för att där- efter uppnå negativa utsläpp.20 Sveriges klimatmål ingår som en del
17Prop. 2016/17:146 s. 25.
18Naturvårdsverket 2025 s. 6.
19Sveriges miljömål 2025b.
20Prop. 2016/17:146 s. 25 f.
64
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
i miljömålssystemet. Utöver det långsiktiga målet finns etappmål till 2030 och 2040.
Nettonollmålet gäller utsläppen från hela ekonomin, oavsett om omfattning av utsläppshandeln. De nationella målen för klimatpoli- tiken är fastställda av riksdagen och utgörs av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan som beskrivs i avsnitt 4.5.1, samt av etapp- målet om minskade utsläpp av växthusgaser. Vid beräkning av ut- släppen från verksamheter inom svenskt territorium omfattas inte utsläpp och upptag i markanvändningssektorn.21
Etappmålen till 2030 och 2040 inkluderar växthusgasutsläpp från ESR-sektorn, men inte utsläpp som omfattas av EU ETS 1. Etapp- målen innebär att utsläppen år 2030 bör vara 63 procent lägre än utsläppen år 1990, och utsläppen år 2040 bör vara 75 procent lägre än utsläppen år 1990.22 Etappmålen omfattar inte heller utsläpp och upptag i markanvändningssektorn.
I oktober 2025 presenterade Miljömålsberedningen sitt delbetänk- ande SOU 2025:107. I betänkandet föreslår beredningen bland annat att basåret för etappmålet till 2030 ska ändras från 1990 till 2005, att utsläppen i ESR-sektorn bör minska med minst 60 procent jämfört med 2005, varav 10 procentenheter får ske genom kompletterande åtgärder. Miljömålsberedningen föreslår även bokföringsregler för bio-CCS23, för ökade upptag i markanvändningssektorn och för tre typer av verifierade utsläppsminskningar utanför Sveriges gränser.24
Kompletterande åtgärder
För att nå det långsiktiga målet till 2045 och etappmålen för 2030 och 2040 får kompletterande åtgärder tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler (även kallat bokföringsregler).25
21A.a.
22Sveriges miljömål 2025c.
23Carbon Capture and Storage.
24SOU 2025:107 s. 63 f.
25Prop. 2016/17:146 s. 32.
65
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
Vad är kompletterande åtgärder?
Begreppet kompletterande åtgärder infördes i samband med att det klimatpolitiska ramverket beslutades. Kompletterande åtgärder inne- bär en möjlighet att delvis uppfylla utsläppsmålen med andra åtgär- der än att minska utsläppen från en viss källa. Kompletterande åtgär- der kommer sannolikt att behövas för att kompensera för utsläpp som är svåra eller mycket kostsamma att helt ta bort, som till exem- pel vissa diffusa utsläpp från industrin och vissa biologiska utsläpp från jordbruket.26
Kompletterande åtgärder får användas för att klara högst 8 procent- enheter för etappmålet till 2030, 2 procentenheter för etappmålet till 2040 och 15 procentenheter för det långsiktiga målet senast 2045. Kompletterande åtgärder behövs också för att nå negativa nettoutsläpp efter 2045. Som kompletterande åtgärder får enligt det klimatpoli- tiska ramverket framför allt räknas:
•ökat nettoupptag av växthusgaser i skog och mark,
•avskiljning och lagring av koldioxid med biogent ursprung, så kallad bio-CCS, och
•verifierade utsläppsminskningar genom investeringar utanför Sveriges gränser.27
Kompletterande åtgärder för att öka nettoupptaget i skog och mark innebär att genom åtgärder öka kolupptaget, eller minska utsläppen, inom markanvändningssektorn. I förarbetena till det klimatpolitiska ramverket uttalas att även andra kompletterande åtgärder kan vara aktuella på sikt, till exempel bio-CCS.28
Med internationella bokföringsregler avses bland annat de detal- jerade bokföringsregler för markanvändningssektorn som finns för perioden 2021–2030. Det reviderade LULUCF-regelverket29 inne- bär som nämnts ovan att Sverige ska öka kolinlagringen inom hela LULUCF-sektorn med knappt 4 miljoner ton koldioxid till 2030 jämför med nivån under perioden 2016–2018.
26Klimatpolitiska rådet 2025 och Konjunkturinstitutet 2025 s. 54.
27Prop. 2016/17:146 s. 29 f. och 34.
28A. prop. s. 60.
29Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839.
66
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
Vägvalsutredningens förslag
Vägvalsutredningen föreslog 2020 en strategi för hur Sverige ska nå negativa utsläpp av växthusgaser efter 2045 och hur kompletterande åtgärder kan bidra till det. Förslaget innehöll bland annat följande principer:
•Klimateffekten av kompletterande åtgärder ska vara jämförbar med klimateffekten av utsläppsminskningar i Sverige. Det ska inte innebära en ambitionsnivåsänkning att använda komplet- terande åtgärder, i termer av klimateffekt, i stället för att ytter- ligare sänka utsläppen i landet.
•Handling i dag ger handlingsutrymme i morgon. Det tar gene- rellt lång tid att bygga upp kompletterande åtgärder, och olika åtgärder tar olika lång tid att ge full effekt. En återvätningsåtgärd kan minska utsläppen relativt snabbt jämfört med till exempel beskogning.
•Samklang med utvecklingen av EU:s klimatpolitik. De svenska kompletterande åtgärderna behöver genomföras och styras så de fungerar väl med EU:s nuvarande och framtida regelverk.30
Vägvalsutredningen föreslog två inriktningsmål för uppnådd volym till 2030 och 2045: 3,7 miljoner ton 2030 och 10,7 miljoner ton 2045. Förslaget på inriktning till 2030 för kompletterande åtgärder i mark- användningssektorn var 1,2 miljoner ton ökad kolsänka.
Vägvalsutredningen föreslog också att det ställs vissa krav på bidrag från markanvändningssektorn:
•Kompletterande åtgärder inom markanvändningssektorn bör få tillgodoräknas mot de nationella klimatmålen som den additio- nella effekten av varje enskild föreslagen åtgärd, jämfört med om åtgärden inte hade genomförts, förutsatt att den additionella effekten på upptag och utsläpp kan uppskattas på ett trovärdigt sätt.
•Ökade upptag eller minskade utsläpp från kompletterande åt- gärder inom markanvändningssektorn ska beräknas och redo- visas enligt LULUCF-förordningen.31
30SOU 2020:4 s. 32 f.
31A.a. s. 50 f.
67
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
Bland annat föreslogs återvätning av dränerad torvmark som kom- pletterande åtgärder i markanvändningssektorn.32 Efter Vägvalsutred- ningens förslag har satsningar gjorts från regeringens sida bland annat på återvätning av torvmarker som kan bidra till uppbyggna- den av de kompletterande åtgärderna i Sverige då åtgärderna kan öka nettoupptaget av växthusgaser i markanvändningssektorn.33
Naturvårdsverket har i sin redovisning av ett regeringsuppdrag lämnat ytterligare förslag kring bokföringsregler för kompletterande åtgärder i markanvändningssektorn. Naturvårdsverket föreslår att ett villkor för att ökat upptag i markanvändningssektorn ska kunna tillgodoräknas i avräkning mot de svenska klimatmålen är att det faktiskt genomförts åtgärder, till exempel som en konsekvens av införandet av styrmedel, i syfte att öka nettoupptaget från skog och mark.34 Naturvårdsverkets förslag innebär att samma ökning av netto- upptaget både kan användas för att nå Sveriges åtagande i markanvänd- ningssektorn och som en kompletterande åtgärd för att nå natio- nella utsläppsmål, vilket innebär att åtgärden inte är additionell, när Sveriges åtaganden mot EU beaktas. Naturvårdsverkets förslag beror på ändringar i EU:s klimatpolitik för markanvändningssektorn som bedömdes som svårt för Sverige att uppnå, och därmed var det inte motiverat att ha ytterligare additionella krav utöver vad LULUCF- förordningen kräver av Sverige.35
Konjunkturinstitutet menar att den förväntade effekten av att Sverige använder de olika kompletterande åtgärderna på de globala utsläppen beror på EU:s framtida klimatpolitik och om de komplet- terande åtgärderna ska vara additionella i förhållande till denna poli- tik. Om den svenska målkonstruktionen ska behållas behöver besluts- fattare enligt Konjunkturinstitutet fundera över vilken styrprincip som ska gälla för de kompletterande åtgärderna: om de ska ge en konstant nettoutsläppseffekt, om de ska vara additionella i förhåll- ande till EU:s klimatpolitiska ramverk, om de ska användas för att minimera kostnaden för de svenska målen obeaktat utsläppseffek- ten, om de ska bidra till klimatpolitiska extrasteg, eller något annat.36
32A.a. s. 257 f.
33Naturvårdsverket 2023a s. 12.
34Naturvårdsverket 2023a s. 25 f.
35Konjunkturinstitutet 2025 s. 61.
36Konjunkturinstitutet 2025 s. 80.
68
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande SOU 2025:107 föreslagit att ett ökat nettoupptag i markanvändningssektorn ska får räknas som en kompletterande åtgärd till de nationella utsläpps- målet 2030 om nettoupptaget är additionellt i förhållande till Sveriges åtagande i LULUCF-förordningen.
4.5.3Jämförelse mellan Sveriges nationella mål och EU-åtaganden
Sveriges klimatmål överensstämmer till stor del, men inte helt, med EU:s klimatmål. De svenska etappmålen för 2030 och 2040 täcker samma utsläpp som Sveriges åtagande enligt ESR. Enligt ESR be- höver Sverige minska sina utsläpp med 40 procent till 2030 i förhåll- ande till 2005 års nivåer.37 Sveriges utsläppsbudget enligt ansvars- fördelningsförordningen för åren 2021–2030 är drygt 270 miljoner ton koldioxidekvivalenter.38
Som jämförelse är det svenska nationella målet för 2030 är att
minska utsläppen i ESR-sektorn med 63 procent jämfört med 1990, varav åtta procentenheter kan nås med kompletterande åtgärder (se avsnitt 4.5.2). En skillnad mellan det nationella etappmålet för ESR- sektorn till 2030, som föreskriver hur stora utsläppen ska vara just år 2030, är att Sveriges EU-åtaganden under ansvarsfördelnings- förordningen är formulerade som en utsläppsbudget, det vill säga att Sveriges samlade nettoutsläpp behöver minska under hela peri- oden fram till 2030.39
Iden reviderade LULUCF-förordningen har Sverige ett åtag- ande om att nettoupptaget av växthusgaser i markanvändningssektorn ska öka med knappt 4 miljoner ton koldioxidekvivalenter till 2030. Enligt det svenska regelverket uppgår den maximala volymen kom- pletterande åtgärder också till knappt 4 miljoner ton koldioxidekviva- lenter – där ingår ett ökat nettoupptag inom markanvändningssektorn som en möjlighet.40
Sveriges åtaganden på EU-nivå är ser alltså annorlunda ut än de svenska nationella etappmålen till 2030 på så vis att det på EU-nivå finns ett bindande åtagande om att öka upptagen i markanvändnings-
37Bilaga I till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842.
38Klimatpolitiska rådet 2025 s. 28.
39Klimatpolitiska rådet 2025 s. 28.
40A.a.
69
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
sektorn, vilket i den nationella målstrukturen enbart räknas som en möjlig kompletterande åtgärd.
Om åtagandena i ESR och LULUCF inte uppfylls riskerar Sverige ett överträdelseärende där Sverige kan tvingas betala böter utöver att vidta tvingande åtgärder för att minska utsläppen.
4.6Miljöbalken
Miljöbalken (MB) infördes i januari 1999 och utgör en sammanhållen och övergripande lagstiftning för hela miljöområdet där miljötill- ståndet, miljökraven och miljömålen utgör grund för miljöarbetet.41
4.6.1Syften och tillämpning
Redan i 1 kap. 1 § första stycket fastslås att miljöbalkens grundlägg- ande syfte är att främja en hållbar utveckling. Det innebär att nuvar- ande och kommande generationer ska tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka natu- ren är förenad med ett ansvar att förvalta den väl. I andra stycket finns tillämpningsregler för att balkens mål ska kunna uppfyllas. Miljöbalkens syften är rättsligt bindande.42
De av riksdagen fastställda miljömålen ger ledning i fråga om vad hållbar utveckling innebär och vid tillämpningen av miljöbalken. Miljömålen kan till exempel ange utsläppsbegränsningar eller andra åtgärder som måste genomföras och i sådana fall kan dessa ge led- ning om vilka krav som bör ställas på en verksamhet. Miljöbalken ska tillämpas så att den, i kombination med andra styrmedel, ger en optimal effekt i strävan att åstadkomma en hållbar utveckling.43
4.6.2Allmänna hänsynsregler
I miljöbalkens andra kapitel finns allmänna hänsynsregler som ut- gör centrala bestämmelser om den hänsyn som ska tas till människors hälsa och miljön. Hänsynsreglerna är tillämpliga på all verksamhet
41Prop. 1997/98:45 del 1 s. 154.
42Prop. 1997/98:45 del 1 s. 162 f.
43A. prop. del 2 s. 8.
70
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
och alla åtgärder som har betydelse för miljöbalkens mål och är lik- som syftena med balken bindande. Hänsynsreglerna innefattar en- ligt 2 kap. 2 § MB bland annat kunskapskrav för den som bedriver en verksamhet, enligt 2 kap. 3 § MB krav på att vidta de försiktig- hetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka skada och olägenheter och enligt 2 kap. 6 § MB krav på val av plats. I regeln om försiktighetsmått innefattas principen om att förorenaren be- talar som också återfinns i FEUF (se avsnitt 4.3.1). Principen inne- bär att kostnaderna för de åtgärder som krävs för att bibehålla en acceptabel miljö bör återspeglas i priserna på de varor och tjänster som ger upphov till föroreningar när de produceras eller konsumeras.44
4.6.3Miljöbedömning
I 6 kap. miljöbalken finns bestämmelser om identifiering, beskriv- ning och bedömning av miljöeffekter vid planering av och beslut om bland annat verksamheter och åtgärder, s.k. miljöbedömningar. Med miljöeffekter avses enligt 6 kap. 2 § 3–5 MB direkta eller indi- rekta effekter som är positiva eller negativa, som är tillfälliga eller bestående, som är kumulativa eller inte kumulativa och som upp- står på kort, medellång eller lång sikt på bland annat mark, jord, vatten, luft, klimat, landskap, bebyggelse och kulturmiljö, hushåll- ningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt eller annan hushållning med material, råvaror och energi.
Kapitlet genomför MKB-direktivet45 och kompletterande bestäm- melser finns i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskriv- ningar. Genom en hänvisning i lagen (1985:620) om vissa torvfyn- digheter (torvlagen) genomförs direktivet även för de torvtäkter som fortsatt prövas enligt vissa bestämmelser i torvlagen (se även avsnitt 4.7).
44Prop. 1997/98:45 del 1 s. 213.
45Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU.
71
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
4.6.4Miljöfarlig verksamhet
Torvtäkter omfattas av bestämmelserna om miljöfarlig verksamhet i 9 kap. MB Kompletterande bestämmelser finns i bland annat för- ordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd och i miljöprövningsförordningen (2013:251).
Med miljöfarlig verksamhet avses sammanfattningsvis all använd- ning av mark, byggnader eller anläggningar, dvs. fast egendom eller fasta anläggningar, som innebär utsläpp till mark, luft eller vatten eller annan olägenhet för människors hälsa eller miljön. Med utsläpp i luft avses bland annat utsläpp av koldioxid som leder till växthus- effekt. Med miljön avses omgivningen med i princip en obegränsad räckvidd, även atmosfären omfattas.46 En olägenhet måste inte fak- tiskt ha uppstått för att det ska anses vara fråga om en miljöfarlig verksamhet, utan det räcker att det finns en risk för olägenhet.
Tillståndsplikt för miljöfarlig verksamhet
Torvtäkt är en miljöfarlig verksamhet som kräver tillstånd i vissa fall och anmälan i vissa fall. Tillstånds- och anmälningsplikten gäller enligt 9 kap. 6 § MB inte bara nya verksamheter utan kan även gälla ändringar i befintliga verksamheter. I miljöprövningsförordningen finns bestämmelser om vilka typer av miljöfarliga verksamheter som är tillståndspliktiga respektive anmälningspliktiga. Verksamheterna har beteckningarna A, B eller C beroende på deras skadlighet för miljön. Beteckningen har också betydelse för vilken myndighet som handlägger ansökningar om tillstånd m.m.
För täkt av torv med ett verksamhetsområde som är större än 150 hektar gäller enligt 4 kap. 1 § miljöprövningsförordningen till- ståndsplikt B med begränsat undantag. Anmälningsplikt C gäller enligt 4 kap. 5 § första stycket 2 och 3 miljöprövningsförordningen för mindre täkter för markinnehavarens husbehov. De verksamheter som har beteckningen B är enligt 1 kap. 6 och 10 §§ miljöprövnings- förordningen tillståndspliktiga hos en länsstyrelse, och beteckningen C innebär anmälningsplikt hos en tillsynsmyndighet.
46Prop. 1997/98:45 del 2 s. 108.
72
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
En stoppregel för värdefull natur- och kulturmiljö
I 9 kap. 6 g § MB finns en stoppregel som säger att en tillstånds- eller anmälningspliktig torvtäkt inte får komma till stånd i en våt- mark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö.
Syftet med bestämmelsen är att värna om våtmarker som i huvud- sak är orörda och att restaurera skadade våtmarker där det är möj- ligt. I förarbetena påminns om miljökvalitetsmålet Myllrande våt- marker (se avsnitt 4.5.1), som innebär att torvbrytning ska ske med stor hänsyn till hydrologiska konsekvenser och att man på så sätt undviker påverkan på den biologiska mångfalden och på kultur- historiska värden. För att nå målet bör torvtäkt endast ske i myrar som redan är kraftigt påverkade av dikning eller i ofullständigt ut- vunna täkter som inte bedöms vara lämpliga restaureringsobjekt.47
4.6.5Vattenverksamhet
För att kunna bedriva torvtäkt krävs markavvattning. I praktiken anläggs torvtäkter enbart på marker som redan tidigare markavvatt- nats för jord- eller skogsbruk, men i regel krävs ytterligare dränering för att torv ska kunna utvinnas. Beredningen av en torvtäkt innebär att all vegetation på myrens yta tas bort och markavvattning sker under den tid som verksamheten bedrivs.48
Markavvattning utgör enligt 11 kap. 3 § 8 MB en vattenverksam- het i miljöbalkens mening. Med markavvattning avses enligt 11 kap. 2 § MB en åtgärd som utförs för att avvattna mark, med några undan- tag, när syftet med åtgärden är att varaktigt öka en fastighets lämp- lighet för något visst ändamål. Ytterligare bestämmelser om vatten- verksamhet finns i 11 kap. MB och i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV).
För att utgöra en markavvattning i balkens mening ska alltså syf- tet med åtgärden vara att varaktigt öka markens lämplighet för något visst ändamål, såsom odling, bebyggelse eller torvtäkt. Det är effek- ten av markavvattningen som ska vara varaktig.49
47Prop. 2008/09:144 s. 20.
48Se prop. 2015/16:178 s. 11.
49Prop. 1997/98:45 del 2 s. 127.
73
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
Tillståndsplikt för markavvattning
För vattenverksamhet krävs enligt 11 kap. 9 § MB normalt sett till- stånd. Undantag från tillståndsplikten kan enligt 11 kap. 12 § MB göras om det är uppenbart att varken allmänna eller enskilda intres- sen skadas. Markavvattning regleras dock särskilt och omfattas inte av nämnt undantag och får därför inte utföras utan tillstånd.
Ett tillstånd till markavvattning ska förenas med de villkor som behövs för att begränsa eller motverka skada på allmänna eller en- skilda intressen. I tillståndet ska det enligt 11 kap. 13 § första och tredje styckena MB anges inom vilken tid som åtgärderna ska vara utförda. Anledningen till det absoluta kravet på tillstånd till mark- avvattning är att skyddet av våra våtmarker inte får bli beroende av vilken bedömning verksamhetsutövaren gör av verksamhetens skad- lighet.50 Ansökan om tillstånd till markavvattning prövas enligt 11 kap. 9 b § MB av länsstyrelsen, med vissa undantag.51
Förbud mot markavvattning och dispens från förbudet
Där det är särskilt angeläget att våtmarker bevaras får regeringen enligt 11 kap. 14 § första stycket MB förbjuda markavvattning som skulle kräva tillstånd enligt 11 kap. MB. I förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter har regeringen nyttjat bemyndigandet att förbjuda markavvattning i ett antal län, kommuner och andra områ- den. Markavvattningsförbud gäller numera för stora delar av södra Sverige och för särskilt värdefulla våtmarker i övriga landet.
Det finns enligt 11 kap. 14 § andra stycket MB möjlighet att med- dela dispens från förbudet om det finns särskilda skäl. Bedömningen av vad som ska anses vara skäl för dispens sker främst mot bakgrund av intresset av att från naturvårdssynpunkt bevara de återstående våtmarkerna inom ett område. Möjligheten att meddela dispens ska utnyttjas restriktivt. Det område som berörs ska i princip sakna be- tydelse från naturskyddssynpunkt.52
50Prop. 1997/98:45 del 2 s. 134 f.
51Jfr 7 kap. 19 eller 20 §§ lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet.
52Prop. 1997/98:45 del 2 s. 136.
74
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
En meddelad dispens ger inte i sig tillstånd till markavvattning, utan då måste också tillstånd sökas enligt 11 kap. 9 §. Beslutet om dispens upphör enligt 11 kap. 14 § tredje stycket MB att gälla om tillstånd till markavvattningen meddelas.
Utrivning av vattenanläggningar
Anläggningar som uppstår till följd av markavvattning eller annan vattenverksamhet, till exempel diken och vallar, är vattenanläggningar. Den som äger en vattenanläggning är enligt 11 kap. 17 § MB skyl- dig att underhålla den så att det inte uppkommer skada för allmän- heten eller enskilda intressen genom ändringar i vattenförhållandena. Om underhållsskyldigheten för diket ska upphöra måste en ut- rivning av vattenanläggningen utföras. Denna åtgärd, och andra åt-
gärder som kan krävas för att riva ut anläggningen – till exempel utfyllnader eller omgrävning av vattendrag – utgör också vattenverk- samhet och kräver som utgångspunkt tillstånd.
Om ett dike ska läggas igen eller pluggas för att den dikade marken ska kunna återvätas krävs tillstånd till utrivning.53 Behöriga att an- söka om utrivning är anläggningens ägare och den som annars full- gör underhållsskyldigheten.54 Den som vill lägga igen eller plugga ett dike måste enligt 2 kap. 1 § LSV ha rådighet, eller rätt att för- foga, över vattnet där vattenverksamheten ska utföras. Om flera personer har deltagit i en markavvattning utgör enligt 3 § LSV del- tagarna en samfällighet som är gemensamt ansvarig för vattenanlägg- ningen. Om de diken som berörs av en återvätning ingår i en mark- avvattningssamfällighet55 kan samfälligheten behöva omprövas eller avvecklas.56
4.6.6Tillståndsprövningen
För torvtäkter krävs således som utgångspunkt både tillstånd till vattenverksamhet och tillstånd till miljöfarlig verksamhet, samt i förekommande fall dispens från markavvattningsförbudet. Innan en ansökan ges in ska en specifik miljöbedömning göras för torvtäkter.
53Se 11 kap. 19–20 §§ MB.
54Prop. 1997/98:45 del 2 s. 141.
55Kan också kallas markavvattningsföretag, dikningsföretag eller torrläggningsföretag.
56Se bestämmelserna i 7 kap. LSV.
75
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
Specifik miljöbedömning
I fråga om en verksamhet som ska prövas för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. ska enligt 6 kap. 20 § MB en specifik miljöbedömning göras om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan. En torvtäkt som omfattas av 4 kap. 1 § miljöprövningsförord- ningen ska enligt 6 § första stycket 1 miljöbedömningsförordningen (2017:966) antas medföra en betydande miljöpåverkan och för torv- täkter krävs därmed alltid en specifik miljöbedömning om täkten är större än 150 hektar.
En specifik miljöbedömning innebär att den som ska bedriva en verksamhet genomför ett avgränsningssamråd, tar fram en miljökon- sekvensbeskrivning och ger in miljökonsekvensbeskrivningen till den som ska pröva tillståndsfrågan. Därefter ska den som prövar tillståndsfrågan enligt 6 kap. 28 § MB ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och slutföra miljöbedömning.
Miljökonsekvensbeskrivningen ska enligt 6 kap. 35 § MB bland annat innehålla uppgifter om lokalisering, utformning, omfattning, alternativa lösningar, rådande miljöförhållanden och åtgärder som planeras för att förebygga, hindra motverka eller avhjälpa negativa miljöeffekter.
Ansökan
För B-verksamheter, som torvtäkt utgör, görs ansökan om tillstånd hos miljöprövningsdelegationen hos länsstyrelsen. Även vattenverk- samheter som innebär markavvattning prövas av länsstyrelsen.
En ansökan om tillstånd i ett ärende som ska prövas av länsstyr- elsen ska vara skriftlig och innehålla bland annat ritningar och tek- niska beskrivningar, uppgifter om produktionsmängd och utsläpps- källor. Ansökan ska som framgår ovan enligt 22 kap. 1 och 1 d–g §§ samt 19 kap. 5 § MB även innehålla den miljökonsekvensbeskrivning som tagits fram.
För vattenverksamheter finns ytterligare krav på ansökan i 22 kap. 1 a § MB. En sådan ansökan ska också innehålla uppgift om huru- vida det finns fastigheter som berörs av vattenverksamheten eller inte samt uppgifter om de ersättningsbelopp som sökanden erbju- der varje sakägare.
76
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
Prövningen
Miljöbalken har ett utvecklat regelverk i fråga om tillståndsgivning. De överväganden om skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått som sker hos miljödomstolar och tillståndsmyndigheter i samband med prövningen av en ansökan om tillstånd har sin främsta grund i miljöbalkens allmänna hänsynsregler i 2 kap.
Ett tillstånd får enligt 16 kap. 2 § MB ges för begränsad tid och får förenas med villkor. Miljöbedömningen avslutas genom att miljö- prövningsdelegationen identifierar, beskriver och gör en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna. Bedömningen baseras på vad som framgår i miljökonsekvensbeskrivningen och det som i övrigt har framkommit under handläggningen.
En ansökan om tillstånd eller anmälan som avser täkt av torv ska enligt 20 h §, utöver det som följer av 19 kap. 5 § MB innehålla upp- gift om huruvida torven ska användas för att utvinna energi.
4.6.7Tillståndsbeslutets innehåll
Ett beslut eller en dom som innebär tillstånd till torvtäkt ska enligt 22 kap. 25 § 11 och 19 kap. 5 § MB innehålla bestämmelser om de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljöskada och ställande av säkerhet. Med avhjälpande av miljöskada avses detsamma som med efterbehandling enligt tidigare lydelse av miljöbalken.57 Kon- cessioner och tillstånd enligt miljöbalken innehåller som utgångs- punkt villkor om att en efterbehandlingsplan ska tas fram i samråd med tillsynsmyndigheten.
Tillstånd till täkt får enligt 9 kap. 6 e § MB ges endast om till- ståndet förenas med en skyldighet att ställa säkerhet enligt 16 kap.
3 § för uppfyllandet av de villkor som ska gälla för tillståndet. Skälet till att det finns en skyldighet att ställa säkerhet i samband med till- stånd till täkt är behovet av skydd för naturmiljön. Täkterna kan orsaka omfattande och förfulande sår i landskapet och naturmiljön och det är viktigt med krav på säkerhet så att markområdet kan efter- behandlas på ett acceptabelt sätt.58
57Prop. 2006/07:95 s. 136.
58Se prop. 2004/05:129 s. 77.
77
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
För tillstånd som gäller vattenverksamhet ska alltid en tid för utförande av arbetena bestämmas. I normalfallet gäller tio år, men arbetstiden får bestämmas till en längre tid i fall där arbetena utgör ett led i en verksamhet som tillgodose ett väsentligt samhällsintresse. Det är inte uteslutet att en förlängd arbetstid skulle kunna aktuali- seras för en täkt.59 För tillstånd till torvtäkt är det inte ovanligt med en tillståndstid på 20–30 år.
4.6.8Tillstånds giltighet
Beslut om tillstånd till miljöfarlig verksamhet som meddelats av en länsstyrelse med stöd av 9 kap. 8 § MB samt beslut om tillstånd till markavvattning som har meddelats av en länsstyrelse enligt 11 kap.
MB som har fått laga kraft gäller enligt 24 kap. 1 § MB mot alla, vad avser frågor som har prövats i beslutet. Tillstånd kan dock begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fort- satt verksamhet förbjudas under vissa särskilt angivna förhållanden.
4.6.9Återkallelse och omprövning av tillstånd och dispenser
Även om tillstånd och dispenser får rättskraft enligt 24 kap. 1 § MB och gäller mot alla så finns det relativt omfattande möjligheter till återkallelse och omprövning av tillstånd eller villkor för tillstånd från myndigheternas sida.60
Det är till exempel möjligt att enligt 24 kap. 3 § första stycket 7 MB återkalla ett tillstånd eller dispens om det behövs för att uppfylla Sveriges förpliktelser till följd av EU-medlemskapet. Ett tillstånd till täkt får dessutom enligt tredje stycket i samma bestämmelse upphävas när det förflutit 10 år från det att tillståndet fick laga kraft. Om villkoren i tillståndet visar sig vara otillräckliga för att motverka negativ påverkan på naturmiljön får villkoren ändras redan före ut- gången av den angivna tiden.61 Möjligheten till återkallelse och om- prövning av tillstånd och dispenser har använts sparsamt och det finns mycket lite praxis.
59Prop. 2022/23:61 s. 17.
60Se till exempel 24 kap. 3 och 5 §§ MB.
61Prop. 1997/98:45 del 2 s. 257.
78
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
4.6.10Tillsyn
Bestämmelser om tillsyn finns i 26 kap. MB och miljötillsynsför- ordningen (2011:13). Tillsynen ska enligt 26 kap. 1 § MB säkerställa syftet med miljöbalken och föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Tillsynsmyndigheten ska för detta ändamål på eget initiativ eller efter anmälan i nödvändig utsträckning kontrollera att miljö- balken samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken följs och vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse.
Länsstyrelsen får enligt 2 kap. 29 § andra stycket miljötillsyns- förordningen överlåta uppgiften till en kommunal nämnd att utöva tillsyn över verksamheter som är tillståndspliktiga enligt miljöpröv- ningsförordningen eller som innebär markavvattning.
4.7Betydelsen av torvlagens bestämmelser för utvinning av odlingstorv
Utvinning av torv för odlingsändamål har omfattats av miljöbalkens regler sedan balkens tillkomst. Före 2017 prövades dock tillstånd (koncession) för utvinning av torv för energiändamål enligt lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen). Torvlagen syftade i första hand till att reglera förhållandet mellan den som å ena sidan undersökte och bearbetade en torvfyndighet och å andra sidan fas- tighetsägare och innehavare av rätt till marken.
Tillstånd som meddelats enligt torvlagen gäller fortfarande. Till- stånden ska då anses meddelade med stöd av motsvarande bestäm- melser i miljöbalken eller i föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken.62 Vissa av bestämmelserna i torvlagen tillämpas fort- farande för de tillstånd som meddelats enligt torvlagen.
Tillstånd för utvinning av energitorv kan få betydelse för utvin- ning av odlingstorv. Enligt 23 § torvlagen får den som har bearbet- ningskoncession undersöka, bearbeta och tillgodogöra sig torv för att utvinna energi. Koncessionshavaren får dessutom undersöka och bearbeta torv för annat syfte i den mån de behövs för att arbete ska kunna bedrivas på ett ändamålsenligt sätt. Det är alltså möjligt att med ett tillstånd för utvinning av energitorv enligt torvlagen, även
62Se punkten 2, övergångsbestämmelserna till lagen om upphävande av lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, SFS 2016:993.
79
Mål och regelverk | SOU 2026:18 |
utvinna odlingstorv. En sådan ändring av ett tillstånd kräver inte nödvändigtvis något nytt tillstånd.63
4.8Sammanfattning
De utsläpp som utvinning och användning av odlingstorv genererar regleras inte direkt av någon EU-gemensam reglering. EU ETS 1 omfattar enbart utsläpp från energitorv. Indirekt finns reglering genom de åtaganden som Sverige har genom LULUCF-förordningen, men dessa krav binder inte de företag som verkar i torvbranschen, eller enskilda användare av odlingstorv, utan endast svenska staten genom kravet på att uppnå uppställda mål. I de mer långsiktiga EU- gemensamma klimatmålen finns inte heller någon direkt och konkret styrning av utsläppen från odlingstorv. Viss styrning av våtmarks- frågan finns i naturrestaureringsförordningen.
Det svenska långsiktiga målet om nettonollutsläpp senast 2045 inkluderar inte markanvändningssektorn. Utsläpp och upptag i sek- torn kan dock i en utsträckning som fortsatt inte är fullt klarlagd användas som kompletterande åtgärder. De svenska etappmålen till 2030 och 2040 är visserligen inte direkt relevanta för utredningens ändamål, men inte heller dessa inkluderar utsläpp i markanvändnings- sektorn.
Miljöbalkens regleringar tar huvudsakligen sikte på täkternas in- verkan på miljön och endast i liten omfattning inverkan på klimatet genom krav på dels beskrivning av klimatpåverkan i ansökan, dels krav på efterbehandling som ofta men inte alltid tar sikte på åter- ställning med klimatsyfte.
Tillståndsprocessen som leder fram till nya beslut om tillstånd att bedriva torvtäkt innehåller flera komponenter, bland annat i de flesta fall både tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverk- samhet. Sökanden ska ta fram ett omfattande underlag till grund för myndigheternas prövning. I ansökan behöver anges om tillstånd söks för torv som ska användas för energiändamål, men inte om torven ska användas för andra ändamål.
Tillståndsbeslut som gäller torvtäkter innehåller i de flesta fall uppgift om vad den utvunna torven får användas till. I många fall har dock till exempel en bearbetningskoncession eller ett tillstånd
63Se till exempel Mark- och miljödomstolen vid Växjö tingsrätts dom i mål M 2980-17.
80
SOU 2026:18 | Mål och regelverk |
som beviljats för utvinning av energitorv senare prövats genom en ändringsanmälan. I ett sådant fall kan tillstånd även ha getts till ut- vinning för andra ändamål än ursprungstillståndet. Då framgår det inte av tillståndet hur stor andel torv som får utvinnas för respektive ändamål. Tillstånden innehåller även villkor om bland annat efter- behandling, som ofta innebär att återvätning ska ske, och för denna åtgärd ställs en säkerhet.
81
5Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv
5.1Inledning
Dränerade torvmarker i Sverige leder till betydande koldioxidutsläpp, cirka 14,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2024. Detta kan jäm- föras med Sveriges totala årliga utsläpp av koldioxidekvivalenter som var 47,5 miljoner ton 2024. Odlingstorven i sig leder i samman- hanget till relativt små utsläpp, för närvarande cirka 300 000 ton koldioxidekvivalenter per år. Eftersom utsläppen från odlingstorven sker genom successiv nedbrytning av den torv som utvunnits sedan 1990 ökar utsläppen med tiden, givet oförändrad utvinningsnivå, eftersom den årliga nedbrytningen är lägre än den årligen utvunna mängden odlingstorv.
Enligt direktiven ska utredningen redovisa de utsläpp av växthus- gaser som den svenska utvinningen och användningen av odlings- torv ger upphov till i Sverige och i andra länder. För att göra bilden av klimatpåverkan av odlingstorv mer komplett anser utredningen att det finns skäl att även beskriva klimatpåverkan från torvmarker i allmänhet. Beskrivningen av effekterna av återvätningsåtgärder på torvmarker blir även relevant i förhållande till de tänkbara åtgärder som presenteras i kapitel 7.
Sverige sammanställer varje år data om svenska utsläpp av växt- husgaser i enlighet med FN:s klimatkonvention (UNFCCC) och Parisavtalets rapporteringsriktlinjer. Utsläppen redovisas även till EU-kommissionen i enlighet med styrningsförordningen1. Sveriges växthusgasinventering beräknas baserat på IPCC2:s metodriktlinjer för nationella växthusgasutsläppsinventeringar.3 Beräkningarna är
1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999.
2International Panel on Climate Change.
3IPCC 2006.
83
Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv | SOU 2026:18 |
justerade för IPCC:s globala uppvärmningspotentialer (Global Warming Potential, GWP) i ett 100-årsperspektiv som finns publi- cerade i den femte utvärderingsrapporten4 (AR 5). Den svenska rap- porteringen görs av Naturvårdsverket. IPCC har tagit fram grund- läggande riktlinjer för hur olika typer av utsläpp kan rapporteras, men det finns även möjlighet att använda mer detaljerade metoder om underlag för detta finns.
Utsläpp beräknas genom nationella data och generella eller spe- cifika emissionsfaktorer. En emissionsfaktor är ett mått på hur mycket utsläpp av växthusgaser som uppstår per enhet av en viss aktivitet, till exempel per liter bränsle eller per hektar torvmark.
IPCC delar in metoderna för rapportering av utsläpp i olika ni- våer5, nivå 1, 2 och 3. Nivå 1 använder IPCC:s globala emissionsfak- torer som anges i IPCC:s rapporteringsriktlinjer6, och enkla beräk- ningsmodeller. Dessa kräver därmed minimalt med nationella data. Nivå 2 använder också enkla beräkningsmodeller, men här behöver landspecifika emissionsfaktorer tas fram, exempelvis genom nationella inventeringar. Nivå 3 använder mer avancerade modeller som mäter förändringar över tid, exempelvis genom dynamiska kolflödesmodel- ler. IPCC uppmuntrar länder att ta fram egna metoder enligt de högre nivåerna för att få fram data av bättre kvalitet. Den revide- rade LULUCF-förordningen7 ställer krav på medlemsländerna att senast 2028 tillämpa IPCC:s nivå 2-metoder och i vissa fall även nivå 3. För rapportering av utsläpp från odlingstorv i Sverige används både nivå 2- och nivå 3-metoder, vilket beskrivs närmare i avsnitt 5.7.3 och 5.7.4.
5.2Växthusgaser och klimatet
Växthusgaser är en samlingsterm för gaser som fångar upp värme och förstärker jordens naturliga växthuseffekt, vilket leder till glo- bal uppvärmning. Det finns många olika växthusgaser men de gaser som främst är relevanta vad gäller utsläpp och upptag från mark- användning är koldioxid (CO2), metan (CH4), och lustgas (N2O). Växthusgaser har olika styrka och redovisas vanligtvis baserat på
4IPCC 2014a.
5”Tier” enligt IPCC.
6IPCC 2003.
7Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839.
84
SOU 2026:18 | Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv |
deras globala uppvärmningspotential, vilket uttrycks i koldioxidekvi- valenter, som är ett sätt att jämföra utsläpp av olika växthusgaser genom att omvandla deras klimatpåverkan till en motsvarande mängd koldioxid. Detta innebär att koldioxid har en global uppvärmnings- potential som är 1. Begreppet koldioxidekvivalenter används här i de fall där redovisade siffror avser andra växthusgaser än koldioxid, eller utsläpp från flera olika växthusgaser. Begreppet koldioxid används i de fall utsläppen avser ren koldioxid.
Utöver skillnaden i styrka har olika växthusgaser också olika livs- längd i atmosfären. Exempelvis är metan en starkare växthusgas än koldioxid, men har kortare livslängd i atmosfären. Detta gör att styr- kan för metan, mätt i koldioxidekvivalenter, är olika beroende på tidsperspektivet. I tabell 5.1 redovisas styrkan för växthusgaserna koldioxid, metan och lustgas ur olika tidsperspektiv. Siffrorna kom- mer från IPCC:s AR 5 och måste användas av EU-länderna i klimat- rapporteringen, vilket styrs genom en delegerad akt på EU-nivå8. IPCC har uppdaterat sifforna i sin sjätte utvärderingsrapport (AR 6) där IPCC bland annat har olika koefficienter för biogent och fossilt metan, men ändringarna i styrka är marginella.
Tabell 5.1 | Styrkan av de vanligaste växthusgaserna från markanvändning | ||
| I koldioxidekvivalenter |
| |
|
|
|
|
Växthusgas |
| Global uppvärmnings- | Global uppvärmnings- |
|
| potential –20 år | potential –100 år |
|
|
|
|
Koldioxid |
| 1 | 1 |
Metan | 84 | 28 | |
|
|
| |
Lustgas |
| 264 | 265 |
Källa: IPCC 2014a.
5.3Orörda torvmarker och klimatet
Torvmarkerna i Sverige, som utgör cirka 15 procent av landets areal, eller 6 400 000 hektar av Sveriges totala landareal på 41 000 000 hek- tar, innehåller ett stort förråd av kol. Torvmarkerna har också ett stort flöde, i form av upptag och utsläpp, av växthusgaserna koldioxid och metan. Hur detta flöde ser ut varierar stort mellan olika torv- marker, och det finns betydande geografiska skillnader inom Sverige.
8Europeiska kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/1044.
85
Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv | SOU 2026:18 |
Vissa torvmarker har ett nettoupptag av kol, vilket innebär att mar- ken absorberar koldioxid från atmosfären genom att växande bio- massa, i större utsträckning än marken, släpper ut koldioxid och andra växthusgaser. Marker där upptagen av växthusgaser är större än utsläppen kallas för kolsänkor eller nettosänkor. I andra fall kan nedbrytningen vara större än upptaget och torvmarken är då en netto- källa för koldioxidutsläpp, vilket innebär att marken släpper ut mer växthusgaser än den absorberar från atmosfären. En icke dränerad torvmark med högt stående grundvatten är ofta en nettosänka för koldioxid. En sådan torvmark avger generellt samtidigt metan i en sådan mängd att den samlade effekten av koldioxid och metan mätt i koldioxidekvivalenter i vissa fall innebär att torvmarken är en ut- släppskälla för växthusgaser. Flera faktorer påverkar om en torvmark är en nettokälla eller nettosänka, men näringstillgång i marken och andra förutsättningar för biologisk tillväxt samt klimatzon är bland de viktigare faktorerna. I Sverige finns två klimatzoner där södra och delar av mellersta Sverige ingår i den tempererade zonen, medan norra Sverige, med avgränsning ungefär vid Dalälven, ingår i den boreala klimatzonen.
Av Sveriges torvmarker anses en majoritet vara opåverkade av
mänsklig aktivitet. De orörda torvmarkerna utgör 3 960 000 hektar, eller 62 procent av Sveriges torvmarker. En stor del av dessa marker ligger i norra Sverige. I rapporteringen under FN:s klimatkonven- tion rapporteras dock enbart utsläpp på grund av mänsklig påver- kan, och inte utsläpp och upptag från orörda torvmarker.
5.4Dränerade torvmarkers effekt på klimatet
Torvmarker har dränerats i stor omfattning i Sverige, särskilt under 1800-talet och tidigt 1900-tal, vilket gjordes för att skapa mer åker- mark och öka jordbruksproduktionen. När behovet av jordbruks- mark har minskat över tid har många av de dränerade torvmarkerna beskogats. Cirka 1 miljon hektar dränerad torvmark är i dag skogs- mark medan 140 000 hektar fortfarande används som jordbruks- mark (åkermark och naturbetesmark).
Dränering av torvmark leder i många fall till att utsläppen av växt- husgaser från marken ökar. När torvmarker dräneras sänks grund- vattennivån, vilket leder till att torven i marken syresätts. Det leder
86
SOU 2026:18 | Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv |
till att metanavgången från marken minskar, eftersom metan bildas av mikroorganismer under syrefria förhållanden. Samtidigt börjar andra mikroorganismer bryta ned den dränerade torven till koldioxid som släpps ut till atmosfären. En annan konsekvens av dränering är att det kväve som finns i torven blir tillgängligt för mikroorganism- erna och omvandlas till lustgas. Dränering leder alltså till minskade utsläpp av metan men till ökade utsläpp av koldioxid och lustgas. Vilken nettoeffekt som är störst beror på geografiska förhållanden och näringstillgång i marken. Generellt är effekten av ökade kol- dioxidutsläpp större på marker i varmare klimat och med bättre för- hållanden för biologisk tillväxt.
En metodik för beräkning av utsläpp och upptag av växthusgaser från dränerad torvmark har sammanställts av IPCC.9 Uppskattningen av upptag och utsläpp sker genom multiplikation av en emissions- faktor, som varierar beroende på näringsstatus och hydrologisk på- verkan, med torvmarkens areal. I tabell 5.2 redovisas emissionsfak- torer som är framtagna för Sverige och som används för Sveriges klimatrapportering. I tabellen syftar mark på utsläpp av växthus- gaser som släpps ut till atmosfären från marken, medan DOC står för löst organiskt kol, som släpps ut till vattendrag. För metan är utsläppen betydligt högre om de sker i direkt anslutning till ett dike. Osäkerheterna för dessa emissionsfaktorer är stora bland annat på grund av komplexa biologiska processer, stor geografisk variation och för att användandet ett genomsnitt på nationell nivå innebär betydande förenklingar.
9IPCC 2006a.
87
Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv | SOU 2026:18 |
Tabell 5.2 | Emissionsfaktorer för dränerad mark |
|
|
|
|
|
| ||||||
| I ton koldioxid samt kilogram metan och lustgas per hektar och år | ||||||||||||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||
Markanvändning Klimat | Näringsstatus/ | Koldioxid |
|
|
| Lustgas | Metan |
| |||||
|
|
|
|
| Kol-kvävekvot |
|
|
|
|
|
|
| |
|
|
|
|
|
|
| Mark | DOC |
| Mark | Dike | ||
Skog |
|
| Boreal |
| Rik (C:N < 20) |
| 0,8 | 0,07 |
|
| 3,5 | 1,9 | 5,4 |
|
|
|
|
| Fattig (C:N ≥ 20) | 0,8 | 0,07 |
|
| 1 | 16,3 | 5,4 | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Tempererad |
| Rik (C:N < 20) |
| 4,4 | 0,1 |
|
| 3,3 | 0,2 | 5,4 |
|
|
|
|
| (C:N 20–30) | 3,6 | 0,1 |
|
| 2,3 | 0,2 | 5,4 | |
|
|
|
|
| Fattig (C:N > 30) | 2,2 | 0,1 |
|
| 0,4 | 4,0 | 5,4 | |
Betesmark |
|
| Boreal | Rik (C:N < 20) | 0,8 | 0,04 |
|
| 3,5 | 1,9 | 10,8 | ||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| Fattig (C:N ≥ 20) | 0,8 | 0,04 |
|
| 1 | 16,3 | 10,8 | |
|
|
| Tempererad | Rik (C:N < 20) | 4 | 0,1 |
|
| 3,3 | 0,2 | 10,8 | ||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| (C:N 20–30) | 3,6 | 0,1 |
|
| 2,3 | 0,2 | 10,8 | |
|
|
|
|
| Fattig (C:N > 30) | 2,2 | 0,1 |
|
| 0,4 | 4,0 | 10,8 | |
Jordbruksmark |
|
| Boreal |
|
| 2,1 | 0,12 |
|
| 9,1 | −12,6 | 58,3 | |
|
|
| Tempererad |
|
| 9,5 | 0,12 |
|
| 10,5 | 23,9 | 58,3 | |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Källa: Naturvårdsverket 2026a. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||||
I figur 5.1 redovisas alla utsläpp från markanvändningssektorn i Sverige mellan 1990 och 2024 som redovisats i Sveriges årliga kli- matrapportering. Organogena jordar syftar på utsläpp från dräne- rad organogen mark, med vilket avses dränerade torvmarker. Ut- släppen från dränerade torvmarker har varit relativt konstanta över tid, på grund av att markavvattning inte längre sker i stor omfatt- ning och att återställning av torvmarker inte görs i en sådan utsträck- ning att det påverkar de totala utsläppen mer än marginellt. De genom- snittliga årliga utsläppen från organogena jordar är cirka 12 miljoner ton koldioxid, inklusive koldioxidutsläppen från odlingstorv. Om även metan och lustgasutsläpp från dränerade torvmarker räknas in, vilket fångas av övriga utsläpp i figur 5.1, så blir de totala utsläppen från dränerade torvmarker 14,5 miljoner koldioxidekvivalenter. Här räknas utsläppen från odling på organogena jordar som redovisas i jordbrukssektorn och som motsvarade 484 000 ton koldioxidekvi- valenter 2024 inte in. Utsläppen från dränerade torvmarker har inte varierat så mycket mellan 1990 och 2024 och de genomsnittliga ut- släppen ligger på 13,9 miljoner ton koldioxidekvivalenter under dessa år.
88
SOU 2026:18 | Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv |
Upptaget från levande biomassa är den största källan till koldioxid- upptag men detta upptag minskade kraftigt under senare delen av 2010-talet, vilket främst beror på ett minskat upptag från skog på grund av extremväder och torka under 2018. Upptaget har dock återhämtat sig till tidigare nivåer under 2020-talet. I sammanhanget är alltså utsläppen från odlingstorv relativt små och fångas främst upp av utsläppen från organogen mark där användningen av odlings- torv och koldioxidutsläpp från torvtäkter ingår. Utsläppen av metan och lustgas från torvtäkter fångas upp av övriga utsläpp.
Figur 5.1 Nettoutsläpp och nettoupptag av växthusgaser i markanvändningssektorn 1990–2024
Från olika koldioxidkällor, avverkade träprodukter, och övriga utsläpp (inklusive CH4 och N2O från olika källor), i 1 000 000 ton koldioxidekvivalenter
20,0
10,0
0,0
-10,0
-20,0
-30,0
-40,0
-50,0
Dött organiskt material |
| Levande biomassa |
| Träprodukter |
|
| |||
Mineraljordar |
| Organogena jordar |
| Övriga utsläpp |
|
|
Källa: Naturvårdsverket 2026a.
Även om torvmarker inte längre dräneras i stor omfattning så för- störs ändå torvmarker genom exploatering, framför allt genom an- läggandet av byggnader, vägar och järnvägar. Totalt sett har 19 000 hek- tar exploaterats fram till 2024. Om även närliggande marker som påverkas av indirekt exploatering inräknas är den totala arealen
122 000 hektar10. De senaste åren har ungefär 100 hektar torvmark
10Statistikmyndigheten SCB, Exploaterad våtmark efter region, typ av exploatering, tabell- innehåll och år, 2026.
89
Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv | SOU 2026:18 |
exploateras per år, eller närmare 1 000 hektar om indirekt exploa- tering inkluderas. Miljömålsberedningen tar i sitt delbetänkande SOU 2025:21 upp att år 2023 var utsläppen från dränerad organogen mark (torvmarker) i bebyggd mark 3,5 gånger högre än utsläppen från mineraljordar i bebyggd mark, trots att organogena jordar ut- gör cirka 1 procent av den bebyggda marken. Miljömålsberedningen föreslog därför att exploatering av torvmark endast får ske om det finns särskilda skäl, och att utsläppen som exploateringen ger upphov till i så fall kompenseras på annat sätt.
5.5Klimateffekten av återvätning av torvmarker
Om en dränerad torvmark återväts kommer ofta tillväxten av torv åter komma i gång, vilket leder till ett upptag av koldioxid när kolet binds in i marken. Eftersom nedbrytningen från den torv som tidi- gare var syresatt avstannar, minskar nettoutsläppen av koldioxid från marken. När vattennivåerna i marken stiger ökar samtidigt metan- utsläppen. Detta beror på att växtbeståndens sammansättning ändras när näringshalten i marken ökar.
Även artsammansättningen av växtligheten har betydelse för ut- släppen och upptagen av växthusgaser. I vissa fall kan metanutsläp- pen, uttryckt som koldioxidekvivalenter, bli större än inbindningen av koldioxid i den återupptagna torvbildningen. Återvätning av torv- marker kan därmed innebära fortsatt nettoutsläpp av växthusgaser. Nettoutsläppen av växthusgaser från den återvätta marken kan för- väntas vara lägre för de flesta typer av marker än nettoutsläppen från marken innan den återvättes. Det finns dock många faktorer som påverkar utsläppen och det kan vara svårt att uppskatta effek- ten av återvätning på förhand.11
Skogsstyrelsen har tagit fram skattningar av genomsnittliga netto- flöden av växthusgaser från dikade respektive odikade torvmarker.12 I tabell 5.3 framgår att nettoeffekten av att återväta våtmarker är en minskning av växthusgasutsläppen – när åtgärden sker på tempere- rad näringsrik skogsmark – med mellan 6,2 och 26 ton koldioxid- ekvivalenter per hektar och år. På tempererade näringsfattiga marker och boreala näringsrika marker är effekten mer blygsam. För när-
11Kasimir & Lindgren s. 48 f.
12Skogsstyrelsen 2021.
90
SOU 2026:18 | Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv |
ingsfattiga boreala marker är nettoeffekten en viss ökning av utsläp- pen. Tabell 5.3 visar utsläppen ur ett 100-årsperspektiv där effekten av utsläpp av koldioxid blir större relativt effekten av metanutsläpp som har en betydligt kortare livslängd i atmosfären (se avsnitt 5.2).
Tabell 5.3 Nettoflöden av växthusgaser från marken för dikad torvmark samt för odikad torvmark/torvmark efter återvätning
–100-årsperspektiv
I ton koldioxidekvivalenter per hektar och år
| Dikad – | Dikad – |
| Dikad – | Odikad |
| Skillnad: | ||||
| låga värden | medelvärden |
| höga värden |
|
| Dikad–Odikad | ||||
Tempererad |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
näringsrik |
|
|
| 16 |
| 36 |
| 9,8 |
| 6,2 |
|
mark |
|
|
|
|
|
|
| ||||
Tempererad |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
näringsfattig |
|
|
| 4,6 |
|
|
| 3,2 | 1,4 |
| |
mark |
|
|
|
|
|
|
| ||||
Boreal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
näringsrik |
| 4,7 |
| 5,7 |
|
|
| 4,4 |
|
|
|
mark |
|
|
| 14 |
|
| 1,3 |
| |||
Boreal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
näringsfattig |
| −0,6 | 0,2 | 1 |
| 0,3 |
| −0,1 | |||
mark |
|
|
| ||||||||
Källa: Skogsstyrelsen 2021.
Tabell 5.4 visar nettoeffekten av utsläpp ur ett 20-årsperspektiv, där ökningen av metanutsläpp till följd av återvätning ger större effekt. För temperade näringsrika skogsmarker är nettoeffekten mellan −10 och +10 ton koldioxidekvivalenter per hektar och år. För övriga marker är nettoeffekten entydigt en ökning av utsläppen.
91
Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv | SOU 2026:18 |
Tabell 5.4 Nettoflöden av växthusgaser från marken för dikad torvmark samt för odikad torvmark/torvmark efter återvätning
–20-årsperspektiv
I ton koldioxidekvivalenter per hektar och år
| Dikad – |
| Dikad – | Dikad – |
| Odikad | Skillnad: | |||
| låga värden |
| medelvärden | höga värden |
|
|
| Dikad–Odikad | ||
Tempererad |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
näringsrik |
|
| 16 |
| 36 |
| 26 |
| −10 |
|
mark |
|
|
|
|
|
| ||||
Tempererad |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
näringsfattig |
| 5,0 |
|
| 9,5 |
| −4,5 | |||
mark |
|
|
|
| ||||||
Boreal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
näringsrik |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
mark | 4,9 |
| 5,9 |
| 14 |
| 13 |
| −7,1 |
|
Boreal |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
näringsfattig | 0,0 | 0,8 | 1,6 | 3,2 |
| −2,4 | ||||
mark |
| |||||||||
Källa: Skogsstyrelsen 2021.
Skogsstyrelsen13 menar att 100-årsperspektivet ger en mer rättvis- ande bild av de samlade klimateffekterna av markanvändning än
20-årsperspektivet, bland annat eftersom återvätning främst sker på marker där skogsavverkning skett och avverkningscyklerna i Sverige är uppemot 100 år. Vidare antas koncentrationen av växthusgaser i atmosfären vara högre om 100 år än om 20 år och den långsiktiga effekten av koldioxidutsläpp anses därför mer skadlig. Även i klimat- rapporteringen är 100-årsperspektivet rådande.14
5.6Odlingstorvens effekt på klimatet
Torvtäkter utgör en liten del av Sveriges dränerade torvmarker. Area- len brukade torvtäkter varierar från år till år, bland annat beroende på väderförhållanden och efterfrågan på torv. Figur 5.2 redovisar arealen torvmark där torv har utvunnits årligen mellan 1990–2024, vilket inte inkluderar vilande täkter där ingen torvutvinning sker det aktuella året. Arealen torvtäkter uppskattades till 9 389 hektar 2024. Detta inkluderar både täkter för utvinning av odlingstorv och
13Skogsstyrelsen 2021.
14Europeiska kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/1044.
92
SOU 2026:18 | Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv |
energitorv, där andelen som utnyttjas för utvinning av odlingstorv har ökat kraftigt efter 2020.
Torvtäkter i Sverige anläggs på redan dränerad torvmark och inte på orörda torvmarker. Trots detta leder anläggandet av en torvtäkt till att marken måste dräneras ytterligare, vilket medför att utsläppen av koldioxid ökar från marken. Att utsläppen av koldioxid ökar när torv utvinns beror på att ett djupare lager av torv behöver dräneras i samband med utvinningen. Hur stor skillnaden blir mellan utsläppen före och efter anläggandet av täkten beror på dräneringsgraden innan området iordningställs för täkt. Utvinningen av torv ger också vissa utsläpp av lustgas och metan från marken, men dessa är relativt små jämfört med utsläppen av koldioxid.
Utöver de utsläpp som sker från marken vid själva utvinnings- processen leder oxideringen av den utvunna odlingstorven till ytter- ligare utsläpp av växthusgaser. Dessa utsläpp utgör huvuddelen av utsläppen från odlingstorv. Det finns olika metoder för att kvanti- fiera utsläppen från torvutvinning och torvanvändning, vilket redo- görs för i följande avsnitt.
Figur 5.2 Areal brukad torvmark i Sverige 1990–2024
Hektar torvmark där torv utvinns under året
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
Källa: Naturvårdsverket 2026a.
93
Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv | SOU 2026:18 |
5.7Beräkning av utsläpp från odlingstorv
5.7.1Kolinnehåll i torv
För att kunna beräkna utsläppen från odlingstorv behöver torvens kolinnehåll uppskattas. Som en del av Sveriges klimatrapportering görs en nationell uppskattning av kolinnehållet i torv.15
I den svenska klimatrapporteringen görs följande antaganden. Torr densitet för torv är 100 kilogram per kubikmeter, kolinnehållet är 55 procent och det organiska innehållet är 96 procent. Detta ger en kolhalt på 0,053 ton kol per kubikmeter torr torv, vilket motsvarar ungefär 0,194 ton koldioxid per kubikmeter när kol räknas om till koldioxid. Koldioxidhalten är något högre än de nivå 1-värden som används i IPPC:s riktlinjer.16 Där antas ett något lägre kolinnehåll på 50 procent, vilket leder till en kolhalt på 0,05 ton kol per kubik- meter torr torv, motsvarande ungefär 0,183 ton koldioxid per kubik- meter. Andra länder har angett högre utsläpp, exempelvis använder Storbritannien en koldioxidhalt på 0,244 koldioxid per kubikmeter torv.
5.7.2Utsläpp av växthusgaser från torvtäkter
Utsläpp från odlingstorv kan delas upp mellan utsläppen från själva täkten (direkta utsläpp från marken) och användningen av den ut- vunna odlingstorven (indirekta utsläpp). Utsläppen från täkten be- ror på att ytterligare dränering vid torvtäkten medför utsläpp av kol- dioxid, kväve och metan när torven utvinns. Det medför också läckage av löst organiskt kol till närliggande vattendrag, vilket är jämförbart med koldioxidutsläpp. För utsläppen som sker från torvtäkter används nationella emissionsfaktorer för utsläpp av koldioxid, lustgas och metan, vilket motsvarar en nivå 2-metod enligt IPCC:s riktlinjer.
För koldioxidutsläpp från torvutvinning används en emissions- faktor på 2,5 ton kol per hektar och år, vilket är något lägre än IPCC:s nivå 1-värde på 2,8 ton kol per hektar och år. För lustgas och metan antas dock högre utsläpp än vad IPPC:s nivå 1-värden anger: 2,8 kilo- gram lustgas per hektar respektive 32 kilogram metan per hektar. IPPC:s motsvarande värden är 1,6 kilogram lustgas per hektar och 26 kilogram metan per hektar.
15Naturvårdsverket 2026, National Inventory Document Sweden 2026.
16IPCC 2006.
94
SOU 2026:18 | Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv |
Tabell 5.5 redovisar utsläppen från torvutvinning mellan 1990 och 2024, uppdelat på utsläppstyp och omräknat till koldioxidekvivalenter för lustgas och metan, med 100-årig omvandlingsfaktor för lustgas och metan (se avsnitt 5.2 och 5.4). Utsläppen från mark som används för torvtäkt inkluderar både torvmarker som används som odlings- torv och energitorv. Den genomsnittliga utsläppsnivån från torvutvin- ning mellan 1990 och 2024 är 98 000 ton koldioxidekvivalenter.
Tabell 5.5 Utsläpp av växthusgaser från torvutvinning i Sverige 1990–2024
I tusental ton koldioxidekvivalenter
År | Utsläpp | Utsläpp av löst | Utsläpp av N2O | Utsläpp | Totalt |
| av CO2 | organiskt kol |
| av CH4 |
|
|
| (DOC) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
1990 | 60,50 | 2,90 | 7,70 | 5,97 | 77 |
1991 | 55,92 | 2,68 | 7,11 | 5,52 | 71 |
|
|
|
|
|
|
1992 | 60,50 | 2,90 | 7,70 | 5,97 | 77 |
1993 | 58,67 | 2,82 | 7,46 | 5,79 | 75 |
|
|
|
|
|
|
1994 | 64,17 | 3,08 | 8,16 | 6,33 | 82 |
1995 | 70,58 | 3,39 | 8,98 | 6,96 | 90 |
|
|
|
|
|
|
1996 | 62,33 | 2,99 | 7,93 | 6,15 | 79 |
1997 | 74,25 | 3,56 | 9,44 | 7,33 | 95 |
|
|
|
|
|
|
1998 | 61,42 | 2,95 | 7,81 | 6,06 | 78 |
1999 | 88,92 | 4,27 | 11,31 | 8,77 | 113 |
|
|
|
|
|
|
2000 | 95,33 | 4,58 | 12,13 | 9,41 | 121 |
2001 | 96,25 | 4,62 | 12,24 | 9,50 | 123 |
|
|
|
|
|
|
2002 | 93,50 | 4,49 | 11,89 | 9,22 | 119 |
2003 | 86,17 | 4,14 | 10,96 | 8,50 | 110 |
|
|
|
|
|
|
2004 | 73,33 | 3,52 | 9,33 | 7,24 | 93 |
2005 | 94,42 | 4,53 | 12,01 | 9,32 | 120 |
|
|
|
|
|
|
2006 | 56,83 | 2,73 | 7,23 | 5,61 | 72 |
2007 | 94,42 | 4,53 | 12,01 | 9,32 | 120 |
2008 | 83,96 | 4,03 | 10,68 | 8,28 | 107 |
2009 | 78,05 | 3,75 | 9,93 | 7,70 | 99 |
|
|
|
|
|
|
2010 | 69,64 | 3,34 | 8,86 | 6,87 | 89 |
2011 | 76,69 | 3,68 | 9,75 | 7,57 | 98 |
|
|
|
|
|
|
2012 | 79,69 | 3,82 | 10,14 | 7,86 | 102 |
2013 | 74,76 | 3,59 | 9,51 | 7,38 | 95 |
2014 | 87,86 | 4,22 | 11,18 | 8,67 | 112 |
2015 | 92,83 | 4,46 | 11,81 | 9,16 | 118 |
|
|
|
|
|
|
2016 | 95,11 | 4,57 | 12,10 | 9,38 | 121 |
95
Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv | SOU 2026:18 |
År | Utsläpp | Utsläpp av löst | Utsläpp av N2O | Utsläpp | Totalt |
| av CO2 | organiskt kol |
| av CH4 |
|
|
| (DOC) |
|
|
|
2017 | 82,38 | 3,95 | 10,48 | 8,13 | 105 |
2018 | 109,14 | 5,24 | 13,88 | 10,77 | 139 |
2019 | 70,19 | 3,37 | 8,93 | 6,92 | 89 |
|
|
|
|
|
|
2020 | 57,75 | 2,77 | 7,35 | 5,70 | 74 |
2021 | 40,87 | 1,96 | 5,20 | 4,03 | 52 |
|
|
|
|
|
|
2022 | 91,11 | 4,37 | 11,59 | 8,99 | 116 |
2023 | 81,77 | 3,92 | 10,40 | 8,07 | 104 |
2024 | 86,07 | 4,13 | 10,95 | 8,49 | 110 |
|
|
|
|
|
|
Källa: Naturvårdsverket 2026a.
5.7.3IPCC:s metodik för beräkning av utsläpp från odlingstorv
Nivå 1 i IPCC:s rapporteringsmetod för odlingstorv förutsätter två antaganden. Det första antagandet är ett globalt genomsnittsvärde på 0,05 ton kol per kubikmeter lufttorr torv. Det andra antagandet är att omedelbar oxidation av odlingstorven sker. Detta innebär att hela kolinnehållet i odlingstorven antas släppas ut vid utvinnings- tillfället, på motsvarande sätt som vid förbränning av energitorv.
Tabell 5.6 visar växthusgasutsläppen från odlingstorv för Sverige mellan 1990 och 2024 om utsläppen beräknas enligt IPCC:s nivå 1- metod. Tabellen visar att utsläppen från odlingstorv i Sverige ökat med 113 procent mellan 1990 och 2024. Storleken på utsläppen vari- erar också mycket mellan åren; exempelvis ökade utsläppen från 2021 till 2022 med 18 procent för att sedan minska med 31 procent från 2022 till 2023. I den sista kolumnen som summerar utsläppen från odlingstorv med utsläppen från torvtäkter, används de siffror för utsläpp från torvtäkter som redovisats i tabell 5.5.
Om i stället IPCC:s emissionsfaktorer hade använts för utsläp- pen från torvtäkter hade utsläppen varit marginellt lägre (97 procent) på grund av att utsläpp av lustgas och metan uppskattas vara något lägre. Med IPCC:s nivå 1-metod redovisas alla utsläpp från utvin- ning och användning av odlingstorv som kommer från Sverige som svenska klimatutsläpp. Export av odlingstorv särredovisas inte, utan utsläppen som härrör från den exporterade odlingstorven räknas också som svenska territoriella utsläpp.
96
SOU 2026:18 | Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv |
Tabell 5.6 Utsläpp från torvanvändning i Sverige 1990–2024
–IPCC:s nivå 1-metod
I tusental ton koldioxidekvivalenter
År | Utvunnen odlingstorv | Utsläpp odlingstorv IPCC | Summa utsläpp |
| (1 000 m3) |
| utvinning och |
|
|
| användning |
1990 | 794 | 146 | 223 |
1991 | 785 | 144 | 215 |
1992 | 900 | 165 | 242 |
1993 | 915 | 168 | 242 |
|
|
|
|
1994 | 1 066 | 195 | 277 |
1995 | 1 055 | 193 | 283 |
|
|
|
|
1996 | 1 084 | 199 | 278 |
1997 | 1 203 | 221 | 315 |
1998 | 671 | 123 | 201 |
1999 | 1 460 | 268 | 381 |
|
|
|
|
2000 | 1 000 | 183 | 305 |
2001 | 1 400 | 257 | 379 |
|
|
|
|
2002 | 1 800 | 330 | 449 |
2003 | 1 500 | 275 | 385 |
2004 | 1 108 | 203 | 297 |
2005 | 1 545 | 283 | 404 |
|
|
|
|
2006 | 1 716 | 315 | 387 |
2007 | 1 302 | 239 | 359 |
2008 | 1 434 | 263 | 370 |
2009 | 1 198 | 220 | 319 |
2010 | 1 250 | 229 | 318 |
2011 | 1 611 | 295 | 393 |
|
|
|
|
2012 | 977 | 179 | 281 |
2013 | 1 815 | 333 | 428 |
2014 | 1 512 | 277 | 389 |
2015 | 1 266 | 232 | 350 |
2016 | 1 676 | 307 | 428 |
2017 | 1 662 | 305 | 410 |
|
|
|
|
2018 | 1 604 | 294 | 433 |
2019 | 1 598 | 293 | 382 |
2020 | 1 913 | 351 | 424 |
2021 | 2 233 | 409 | 461 |
2022 | 2 640 | 484 | 600 |
2023 | 1 809 | 332 | 436 |
|
|
|
|
2024 | 1 986 | 364 | 474 |
Källa: Naturvårdsverket 2026a.
97
Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv | SOU 2026:18 |
5.7.4Svensk metodik för beräkning av utsläpp från odlingstorv
I Sverige används en mer avancerad modell, som motsvarar nivå 3 enligt IPCC:s riktlinjer, för mätning av utsläpp från utvinningen och användningen av odlingstorv, utöver utsläppen från själva torv- täkterna. Metoden är baserad på mångåriga studier från Sveriges Lantbruksuniversitet.17 Som beskrivs i avsnitt 5.7.2 används en nivå 2-metod för utsläpp från torvtäkter. Den svenska metoden är alltså en kombination av IPCC:s nivå 2- och nivå 3-metoder.
I den svenska metodiken antas odlingstorven brytas ner med
3 procent per år, vilket gör att utsläppen sprids ut över lång tid i stället för att mätas som att de sker omedelbart. Detta innebär att de år- liga utsläppen bara till liten del kommer från utvinning av torv som skedde rapporteringsåret. I stället kopplas de till stor del till histo- risk ackumulerad utvinning. Årliga (för år t) utsläpp av koldioxid beräknas enligt följande formel ���� ,�� = ���� ∗ 0,03 ∗ där CO2,t avser
koldioxid för år ’t’ och Ct avser det ackumulerade kolet över tid i form av aktuell och tidigare torvutvinning. Med avses konver-
teringsfaktorn mellan kol och koldioxid.
För den torv som utvinns ett visst år kommer utsläppen fort- sätta ske under en lång tid med den svenska beräkningsmetoden. Med en nedbrytningstakt på 3 procent per år tar det ungefär 23 år
för hälften (� = lnln ,97, ≈ 22,8) av den utvunna odlingstorven under
ett visst år att brytas ner och bilda koldioxid som släpps ut till atmo- sfären. Utsläppen kommer aldrig att försvinna helt med metoden,
men efter 151 år har ungefär 99 procent( � = lnln ,,97 ≈ 151,2) av den odlingstorv som utvunnits ett visst år brutits ner och bildat koldioxid
som släppts ut till atmosfären.
I tabell 5.7 visas utsläppen från användning av odlingstorv i Sverige enligt den svenska nivå 2-metodiken. Eftersom odlingstorven inte antas oxideras omedelbart byggs ett kolförråd av ackumulerad ut- vinning upp i rapporteringen, vilket ska motsvara den samlade ut- vinningen av odlingstorv som bidrar till koldioxidutsläpp genom gradvis nedbrytning. Detta leder till att utsläppen förblir relativt höga över lång tid, trots minskad användning. Exempelvis är det bara 12 000 ton eller 6 procent av utsläppen från 2024 som härrör
17Kätterer m.fl. 2011.
98
SOU 2026:18 | Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv |
från utvinning av torv samma år. Värt att notera är att ackumuler- ingen av kolförrådet i den svenska klimatrapporteringen börjar 199018 eftersom det är det år som klimatrapporteringen utgår från.
Tabell 5.7 visar också totala utsläpp när utsläppen från utvinningen inkluderas, vilket är 303 000 ton koldioxidekvivalenter för 2024, eller 283 000 ton koldioxid om utsläpp av metan och lustgas inte räknas med. Liksom vid användning av IPCC:s nivå 1-metod så leder den svenska metodiken till att all användning av odlingstorv, inklusive exporterad torv, redovisas som svenska territoriella utsläpp.
Tabell 5.7 Utsläpp från torvanvändning i Sverige 1990–2024
–svensk metod
I tusental ton koldioxidekvivalenter
År | Utvunnen | Ackumulerade | Odlingstorv | Totala utsläpp |
| odlingstorv | kolförråd av | utsläpp | torvtäkter |
| (1 000 m³) | odlingstorv | användning |
|
1990 | 794 | 154 | 5 | 82 |
1991 | 785 | 302 | 9 | 80 |
1992 | 900 | 468 | 14 | 91 |
1993 | 915 | 632 | 19 | 94 |
|
|
|
|
|
1994 | 1 066 | 820 | 25 | 106 |
1995 | 1 055 | 1 000 | 30 | 120 |
|
|
|
|
|
1996 | 1 084 | 1 181 | 35 | 115 |
1997 | 1 203 | 1 379 | 41 | 136 |
1998 | 671 | 1 468 | 44 | 122 |
1999 | 1 460 | 1 708 | 51 | 165 |
|
|
|
|
|
2000 | 1 000 | 1 851 | 56 | 177 |
2001 | 1 400 | 2 068 | 62 | 185 |
|
|
|
|
|
2002 | 1 800 | 2 356 | 71 | 190 |
2003 | 1 500 | 2 576 | 77 | 187 |
2004 | 1 108 | 2 714 | 81 | 175 |
2005 | 1 545 | 2 933 | 88 | 208 |
|
|
|
|
|
2006 | 1 716 | 3 179 | 95 | 168 |
2007 | 1 302 | 3 336 | 100 | 220 |
|
|
|
|
|
2008 | 1 434 | 3 515 | 105 | 212 |
2009 | 1 198 | 3 642 | 109 | 209 |
2010 | 1 250 | 3 776 | 113 | 202 |
|
|
|
|
|
18Siffror finns från 1980, men att inkludera dessa siffror i rapporteringen skulle inte påverka ackumuleringen av kol särskilt mycket då utvinningen under 1980-talet var relativt låg. Utsläp- pen 2024 skulle vara cirka 10 000 ton högre om räkningen hade påbörjats 1980, enligt uppgifter som utredningen fått från Naturvårdsverket.
99
Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorvSOU 2026:18
År | Utvunnen | Ackumulerade | Odlingstorv | Totala utsläpp |
| odlingstorv | kolförråd av | utsläpp | torvtäkter |
| (1 000 m³) | odlingstorv | användning |
|
2011 | 1 611 | 3 976 | 119 | 217 |
2012 | 977 | 4 046 | 121 | 223 |
2013 | 1 815 | 4 278 | 128 | 224 |
|
|
|
|
|
2014 | 1 512 | 4 443 | 133 | 245 |
2015 | 1 266 | 4 556 | 137 | 255 |
|
|
|
|
|
2016 | 1 676 | 4 745 | 142 | 264 |
2017 | 1 662 | 4 926 | 148 | 253 |
2018 | 1 604 | 5 089 | 153 | 292 |
2019 | 1 598 | 5 247 | 157 | 247 |
|
|
|
|
|
2020 | 1 913 | 5 462 | 164 | 237 |
2021 | 2 233 | 5 732 | 172 | 224 |
|
|
|
|
|
2022 | 2 640 | 6 073 | 182 | 298 |
2023 | 1 809 | 6 242 | 187 | 291 |
2024 | 1 986 | 6 441 | 193 | 303 |
|
|
|
|
|
Källa: Naturvårdsverket 2026a.
5.8Sammanfattning
De samlade rapporterade utsläppen från torvtäkter och användning av odlingstorv var 303 000 ton koldioxidekvivalenter 2024, vilket är ungefär 0,64 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser, exklu- sive markanvändningssektorn, eller 0,56 procent av nettoupptaget från markanvändningssektorn. Utsläppen från odlingstorv bör inte blandas ihop med de betydligt större utsläppen från dränerad torv- mark som var 14,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2024, vilket motsvarar 30,5 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser, exklusive markanvändningssektorn, eller 26,7 procent av nettoupp- taget från markanvändningssektorn.
Utsläpp från användning av odlingstorv är vid beräkning enligt IPCC:s nivå 1-metod högre och visar också större variation över tid då utsläppen är direkt kopplade till storleken på utvinningen av odlingstorv det aktuella året, medan utsläppen enligt den svenska metoden till stor del beror på historiska utsläpp. Den svenska meto- den kan dock sägas bättre motsvara de biologiska processerna bakom odlingstorvens nedbrytning, då odlingstorv inte förbränns på det sätt som energitorv gör. Vidare finns krav i LULUCF-förordningen
100
SOU 2026:18 | Klimatpåverkan av torvmarker och odlingstorv |
att bokföra och rapportera utsläpp och upptag från markanvänd- ningssektorn med nivå 2 eller nivå 3-metoder från 2028.
I utredningens direktiv ingår att redogöra för utsläpp som den svenska utvinningen och användningen av odlingstorv ger upphov till i Sverige och andra länder. Samtliga utsläpp från utvinning och användning av odlingstorv som kommer från svenska torvmarker räknas som svenska utsläpp. Den svenska utvinningen av odlings- torv betraktas därför i detta sammanhang inte leda till några utsläpp i andra länder. Samtidigt bedrivs betydande handel av odlingstorv inom Europa, vilket innebär att förhållanden som påverkar utvin- ningen och utsläppen i ett land kan påverka utsläppen i ett annat land. Problematiken med utsläppsläckage berörs i konsekvensana- lyser i kapitel 8.
101
6 Behov och val av styrmedel
6.1Inledning
Utredningen ska föreslå samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som kan behövas för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet.1 I kapitel 5 redovisas de utsläpp av växthusgaser som den svenska produktionen och användningen av odlingstorv ger upphov till i Sverige och i andra länder.
Även om utvinning och användning av odlingstorv leder till ut- släpp av växthusgaser och därmed har effekter på klimatet, så är det inte självklart att dessa effekter bör åtgärdas av staten genom styr- medel. Ett första steg i utredningens bedömning är således att ut- värdera om det alls finns ett behov av styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå för utredningen rele- vanta mål.
En sådan behovsanalys omfattar bland annat att konkretisera vad som händer om inga styrmedel införs och vad som ska uppnås genom att införa styrmedel. Andra frågor som behöver besvaras är exempelvis om det finns ett marknadsmisslyckande som kan korri- geras genom styrmedel, samt om ett styrmedel riktat mot utvinning eller användning av odlingstorv kan bidra till att nå det långsiktiga klimatmålet senast 2045 eller åtaganden inom EU som Sverige har på klimatområdet. Utredningen avser att besvara dessa frågor i första delen av detta kapitel.
Om det finns ett behov av styrmedel uppkommer frågan om vilka typer av styrmedel som är tänkbara för att tillgodose det identifie- rade behovet och hur detta ska utvärderas. I den andra delen av kapit- let görs således en genomgång av utgångspunkterna för att välja styr- medel med avsikt att i kapitel 7 göra en första utvärdering av olika
1Dir. 2025:29.
103
Behov och val av styrmedel | SOU 2026:18 |
alternativa styrmedel. Vid den utvärderingen behöver frågor om samhällsekonomisk effektivitet, kostnadseffektivitet, genomför- barhet m.m. avhandlas.
Metoden för att göra de bedömningar som framgår av kapitlet utgår till stor del från Naturvårdsverkets och Konjunkturinstitutets Vägledning om metoder för att bedöma klimatpolitikens effektivi- tet2 och det ramverk för bedömning av styrmedel för en cirkulär ekonomi som presenteras i betänkandet Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi3.
6.2Finns behov av styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv?
6.2.1Befintlig styrning
För utvinning av odlingstorv finns relativt omfattande administrativ styrning genom den tillståndsprövning som krävs för att kunna starta en torvtäkt. Tillståndsprövningen kompletteras även av bland annat dispensprövningar i de fall tillstånd som utgångspunkt är förbjudet inom till exempel ett visst geografiskt område. På så sätt har antalet torvtäkter begränsats historiskt. Syftet med regleringen av torvtäkter i miljöbalken är bland annat att främja biologisk mångfald och goda kulturmiljöer. Odlingstorvens klimatpåverkan regleras inte explicit, annat än genom det krav på efterbehandling av torvtäkter som före- kommer vid tillståndsgivningen. Miljöbalkens regler är således mer inriktade på miljöpåverkan än på klimatpåverkan.
Reglerna i miljöbalken tar inte heller hänsyn till avsikten med den framtida användningen av den torv som utvinns. Torv som ut- vinns för energiändamål omfattas av EU:s handelssystem för ut- släppsrätter (EU ETS 14), där bland annat kraft- och värmeverk in- går. Det saknas en motsvarande prissättning av de utsläpp som sker vid utvinning och användning av odlingstorv. Utsläppsmålen inom LULUCF-förordningen5 skapar visserligen ett tak för Sveriges ut- släpp i markanvändningssektorn, med tydliga konsekvenser för
2Naturvårdsverket och Konjunkturinstitutet 2024.
3SOU 2024:67.
4Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87(EG).
5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841.
104
SOU 2026:18 | Behov och val av styrmedel |
Sverige om det överskrids. Målen är dock inte i sig bindande för svenska företag, utan enbart för svenska staten.
Miljömålsberedningen har lämnat ett förslag med bäring på odlings- torven. I SOU 2025:21 föreslås ett förbud mot nya tillstånd till torv- utvinning (med ett undantag) från 2026 (se vidare i avsnitt 7.6.1).
6.2.2Vad händer om inget styrmedel införs?
I ett läge där inga styrmedel införs kommer utsläppen från odlings- torven i Sverige sannolikt fortsätta i liknande omfattning som i dag. Historiskt har utvinningen av odlingstorv ökat över tid – mellan 1990 och 2024 ökade utvinningen med i genomsnitt 7 procent per år. De senaste tio åren har den genomsnittliga årliga ökningen varit 2 procent. Hur utvecklingen kommer se ut på lång sikt beror också i stor utsträckning på hur regleringen av odlingstorv utformas i andra länder. Om andra länder minskar sin utvinning utan att reglera använd- ningen kan efterfrågan på svensk odlingstorv öka, vilket i så fall skulle leda till att de bokförda utsläppen i Sverige ökar. Om andra länder
i stället väljer att förbjuda användningen av odlingstorv, kan det leda till minskad export från Sverige. På så sätt kan till exempel planerna på ett förbud i Storbritannien (se avsnitt 3.4) innebära att utsläppen från odlingstorv minskar i Sverige.
Eftersom torvutvinning görs på täkter där tillstånd ges över lång tid påverkas också utvecklingen av när befintliga tillstånd går ut. I takt med att tillstånden går ut kommer företagen som utvinner torven behöva välja mellan att förlänga alternativt söka nya tillstånd eller lägga ner sina verksamheter. Deras val baseras sannolikt på en bedöm- ning av den framtida efterfrågan på odlingstorv i Sverige och utlandet. Sammantaget är det svårt att bedöma hur utsläppen från odlings- torv kommer utvecklas utan styrning, men utredningen anser att det mest sannolika är att utsläppen kommer fortsätta att öka i viss mån, dock med betydande variation från år till år.
Sammantaget kan lagstiftning internationellt och på EU-nivå, teknikutveckling, efterfrågan på odlingstorv internationellt, samt den geopolitiska utvecklingen påverka efterfrågan på svensk odlings- torv på olika sätt. Det finns därmed omständigheter och marknads- faktorer som kan leda till både ökade och minskade utsläpp. Vidare kommer ackumuleringen av koldioxidutsläpp över tid fortsätta att
105
Behov och val av styrmedel | SOU 2026:18 |
öka, till följd av hur utsläppen från odlingstorv rapporteras och bok- förs (se avsnitt 5.7). Sammantaget innebär en fortsatt ökning av ut- vinningen av odlingstorv med i genomsnitt 2 procent per år tillsam- mans med den utsläppsökning som sker till följd av ackumuleringen, att utsläppen förväntas bli cirka 540 000 ton koldioxidekvivalenter per år 2050 om inga styrmedel införs.
6.2.3Vad kan uppnås med ett styrmedel?
För att styrmedel ska vara relevanta för utredningens ändamål krävs att de kan leda till lägre utsläpp av växthusgaser än vad utvinningen av odlingstorv orsakar i dagsläget. Klimateffekter kan begränsas på olika sätt, genom reglering, prissättning eller kompensationsåtgär- der. Mer indirekta former av styrning kan omfatta informations- styrmedel eller subventioner av alternativa produkter.
Tidsperspektivet för utsläppsminskningarna är relativt långt, då klimatmålet till 2045 explicit nämns och de EU-mål som Sverige är bundna av sträcker sig så långt som till 2050. Vid valet av styrmedel behöver påverkan på andra samhällsmål analyseras: bland annat måste Sveriges livsmedelsförsörjning och svenska företags konkurrenskraft särskilt beaktas.
Utredningen ska också bedöma vilken eller vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga. Ändamålsenlighet innebär enligt utredningen möjligheten för ett styrmedel att uppnå det som styrmedlet är av- sett att uppnå, dvs. att styrmedlet kan leda till måluppfyllelse. Ut- över ändamålsenlighet avser utredningen även att bedöma eventu- ella styrmedels lämplighet. Med lämplighet avses här att styrmedlet, utöver att vara ändamålsenligt, är väl avvägt i förhållande till dess konsekvenser, samt att det är praktiskt och juridiskt genomförbart.
6.2.4Korrigering av ett marknadsmisslyckande
Marknadsmisslyckande beskriver en situation där enskilda aktörers beslut leder till att resurser används på ett sätt som inte är optimalt ur samhällets perspektiv.
Marknadsmisslyckanden uppstår när oreglerade marknader inte förmår skapa incitament för ett samhällsekonomiskt effektivt ut- fall. Det finns flera olika anledningar till att marknadsmisslyckan-
106
SOU 2026:18 | Behov och val av styrmedel |
den uppstår och det inkluderar externa effekter, kollektiva nyttig- heter, informationsproblem och marknadsmakt. Andra källor är ofullständiga marknader, koordinationsproblem och höga transak- tionskostnader eller svagt definierade äganderätter. Ett relaterat be- grepp är policymisslyckande, vilket innebär en situation liknande ett marknadsmisslyckande, men som i stället är ett resultat av icke- effektiv styrning.
Växthusgasutsläpp och många andra miljöproblem är exempel på externa effekter som innebär att det finns kostnader, i form av negativa effekter av till exempel utsläpp, som marknadens aktörer inte tar hänsyn till fullt ut. En sådan situation leder till ett samhälls- ekonomiskt ineffektivt utfall vilket kan motivera ett ingripande av staten i form av till exempel skatt eller annan reglering.
Sett till Sveriges totala utsläpp av växthusgaser är de som kom- mer från odlingstorv relativt begränsade. Utsläppen motsvarar unge- fär 0,64 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser, exklusive markanvändningssektorn, eller 0,56 procent av nettoupptaget från markanvändningssektorn (se avsnitt 5.8). Det rör sig om utsläpp som marknadens aktörer inte har incitament att minska utan ytterligare reglering eller prissättning. Bristen på prissättning av klimateffekt- erna av odlingstorv utgör också en tydlig kontrast mot energitorven, där utsläppen i dag prissätts genom EU ETS 1.
Utöver klimatpåverkan kan det också finnas andra marknads- misslyckanden i form av negativa effekter på biologisk mångfald och andra miljönyttor. Dräneringen av torvmarker för 100–200 år sedan har lett till stor negativ påverkan på den biologiska mångfalden och till höga växthusgasutsläpp i dag. Majoriteten av dessa negativa effekter kan inte kopplas till utvinningen av torv i sig, men det är viktigt att belysa att det finns miljö- och klimatvinster att göra vid restaurering av torvmark och torvtäkter som behöver övervägas vid bedömningen av behovet av styrmedel, men också vid valet mellan olika styrmedel.
6.2.5Bidrag till klimatmål
Sverige har antagit långtgående mål om nettonollutsläpp senast 2045, som innebär att de flesta utsläpp av växthusgaser kommer behöva minska. Sverige har också etappmål till 2030 och 2040 (se avsnitt 4.5.2).
107
Behov och val av styrmedel | SOU 2026:18 |
Enligt Naturvårdsverket6 hamnar de totala utsläppen av växthus- gaser 2045 omkring 70 procent lägre än 1990 års nivå med beslutade styrmedel. Gapet till målet för 2045 är då cirka 21 miljoner ton kol- dioxidekvivalenter. Med fullt nyttjande av kompletterande åtgärder (se avsnitt 4.2.5) är avståndet cirka 10 miljoner ton, vilket innebär att målet inte nås med beslutade styrmedel. Inte heller de nationella etappmålen till 2030 och 2040 nås med beslutade styrmedel. För att målen ska kunna nås senast 2045 krävs alltså ytterligare åtgärder för att minska Sveriges utsläpp av växthusgaser.
Markanvändningssektorn står som helhet utanför det långsiktiga målet om nettonoll senast 2045, men åtgärder inom markanvändnings- sektorn kan användas för att kompensera för kvarvarande utsläpp i form av kompletterande åtgärder. De kompletterande åtgärderna får användas för högst 15 procent av utsläppen till 2045 (se avsnitt 4.5.2).
Svenska staten är också bunden av EU:s klimatlag och mål om klimatneutralitet till 2050. Till skillnad från de nationella målen så ingår utsläpp från markanvändningssektorn i EU-målet. Därtill finns EU-gemensamma klimatmål till 2030 samt förslag om klimatmål till 2040 som är under behandling inom EU. I EU:s klimatmål till 2030 ingår den sammanlagda utvecklingen av utsläpp och upptag av växthusgaser inom markanvändningssektorn (LULUCF).
Hur kan då begränsningar av utsläppen från odlingstorv bidra till att uppnå något eller några av dessa mål. Ett omedelbart förbud för utvinning av odlingstorv skulle minska Sveriges utsläpp med ungefär 130 000 ton koldioxidekvivalenter per år, vilket kan jäm- föras med Sveriges beting enligt LULUCF-förordningen som är att öka nettoupptaget av koldioxid med knappt 4 miljoner ton till 20307. Utöver åtagandet för år 2030 ska medlemsstaterna även under peri- oden 2026–2029 ha ett nettoupptag som ryms inom en nationell upptagsbudget för perioden. Den nationella upptagsbudgeten 2026– 2029 skapas genom en målbana som startar år 2022 och dras linjärt till målet för år 2030. Den svenska rapporteringen av utsläpp från odlingstorv innebär vidare en ackumulering och förskjutning av utsläppen över tid, vilket medför att åtgärder för att begränsa ut- släppen i dag kommer få begränsad effekt på kort sikt (till 2030), men större genomslag fram till 2050.
6Naturvårdsverket 2025 s. 112 f.
7Bilaga III till Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839.
108
SOU 2026:18 | Behov och val av styrmedel |
6.2.6Samlad bedömning av behovet av styrmedel
Stora delar av Sveriges utsläpp av växthusgaser prissätts genom natio- nell koldioxidskatt, eller genom EU ETS 1. Häri ingår utsläppen av växthusgaser från torv som används för energiändamål. Till skillnad från utsläppen från energitorv, prissätts inte utsläppen från använd- ningen av odlingstorv. Att utsläppen från utvinning och användning av odlingstorv i dag inte prissätts bör enligt utredningen betraktas som ett marknadsmisslyckande.
För att styrmedel ska kunna föreslås behöver de dock bidra till att uppnå relevanta mål. För utredningens ändamål är relevanta mål de som framgår av utredningens direktiv, dvs. det långsiktiga klimat- målet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimat- området.
Utsläpp från odlingstorv har ingen direkt påverkan på klimatmålet till 2045
Eftersom odlingstorv ingår i markanvändningssektorn påverkar ut- släppen därifrån inte det nationella 2045-målet direkt, med nuvar- ande formulering. Ett ökat nettoupptag av växthusgaser i skog och mark kan emellertid enligt det klimatpolitiska ramverket utgöra en kompletterande åtgärd (se avsnitt 4.5.2). Det är dock inte självklart hur kompletterande åtgärder i skog och mark ska beräknas, och det finns ännu inga beslut om hur kompletterande åtgärder ska bokfö- ras och användas.
Vägvalsutredningen8 pekade på att bokföringen bör vara kopp- lad till specifika genomförda åtgärder, som exempelvis återvätning. Detta innebär att utsläpp från odlingstorv sannolikt inte skulle ingå. Vidare menar Vägvalsutredningen att inga kompletterande åtgärder bör kunna användas om Sverige inte når upp till sitt beting mot EU i markanvändningssektorn.
Samtidigt har Naturvårdsverket rekommenderat9 att en ökning av hela nettoupptaget från markanvändningssektorn ska kunna ut- göra en kompletterade åtgärd. Att utsläpp från odlingstorv minskar nettoupptaget i sektorn innebär att utsläppsminskningar skulle bi- dra till en större mängd kompletterande åtgärder om Naturvårds-
8SOU 2020:4 s. 296.
9Naturvårdsverket 2023a s. 25.
109
Behov och val av styrmedel | SOU 2026:18 |
verkets definition används. I sådant fall skulle minskade utsläpp från odlingstorven kunna ha betydelse för 2045-målet och etapp- målen på vägen dit. Bedömningar gentemot de svenska etappmålen ligger emellertid utanför utredningens direktiv.
Miljömålsberedningen har föreslagit att det rapporterade netto- upptag som överstiger Sveriges åtagande enligt LULUCF-förord- ningen kan tillgodoräknas som kompletterande åtgärd fram till och med 2030.10 Förslaget är dock inte beslutat och inga skarpa förslag finns för tiden därefter. Om kompletterande åtgärder kommer redo- visas på det sätt som Miljömålsberedningen föreslår skulle det dock innebära att utsläppsminskningar från odlingstorv kan användas som kompletterande åtgärd givet att Sverige uppfyller och överpresterar gentemot sitt beting inom LULUCF.
Utredningen konstaterar att utsläpp från odlingstorv i dag inte har någon direkt påverkan på det nationella 2045-målet. Det finns osäkerheter i hur minskade utsläpp från odlingstorv kan användas som kompletterande åtgärd, men det kan antas att minskade utsläpp från odlingstorv kan komma att få indirekt betydelse för nettonoll- målet senast 2045.
Utsläpp från odlingstorv påverkar inte LULUCF-målet till 2030 i tillräcklig omfattning
Utredningen gör bedömningen att åtgärder för att minska utsläpp från odlingstorv inte kan bidra i betydande omfattning till att nå Sveriges åtaganden i LULUCF-förordningen till 2030. Förskjut- ningen över tid av utsläppen från odlingstorv innebär att åtgärder för att minska de utsläppen får effekt först på längre sikt (se av- snitt 5.7.4). Samtidigt innebär ackumuleringen av utsläpp över tid att åtgärder som vidtas i dag för att minska utvinningen av odlings- torv får större effekt på utsläppen 2050 än om samma åtgärder vid- tas senare.
Miljömålsberedningen har i sitt betänkande SOU 2025:21 före- slagit ett förbud mot nya och förlängda tillstånd för utvinning av odlingstorv från 2026 och uppskattar att förslaget skulle leda till minskade utsläpp med cirka 10 000 ton koldioxidekvivalenter år- ligen till 2030, och större utsläppsminskningar på längre sikt. Ut-
10SOU 2025:107 s. 63 f.
110
SOU 2026:18 | Behov och val av styrmedel |
redningens bedömning är att åtgärder för att minska klimatpåverkan från odlingstorv kan ha viss effekt till 2030, men att större utsläpps- minskningar kan ske först på längre sikt.
En begränsning av utsläppen från odlingstorv kan bidra till att nå Sveriges åtaganden inom EU på längre sikt
Utsläppen från odlingstorv utgör en liten del av Sveriges totala ut- släpp av växthusgaser, men med ett så långtgående mål som klimat- neutralitet till 2050 så kommer många olika, större och mindre, sek- torer behöva bidra till målet.
Det saknas i dagsläget konkreta direktiv kring vad som kommer gälla inom EU för arbetet med klimatmålen till 2040 och 2050. Rådet och Europarlamentet har preliminärt kommit överens om ett bind- ande mål om en nettominskning på 90 procent till 2040 jämfört med 1990. Detta mål innebär att omfattande åtgärder behöver vidtas. Ett ökat nettoupptag i markanvändningssektorn har särskilt pekats ut som en avgörande bidragande faktor för att kunna nå målet (se avsnitt 4.3.4). Det är enligt utredningen rimligt att anta att det kom- mer att komma för Sverige bindande åtaganden som ligger åtminstone i paritet med de åtaganden som Sverige har i dag inom LULUCF. Det är också rimligt att anta att målet om klimatneutralitet till 2050 inte heller kommer leda till lägre krav på Sverige att minska sina ut- släpp. Utredningen anser därmed att EU:s klimatmål till 2040 och 2050, även om den exakta utformningen av Sveriges beting är okänd, bör beaktas vid en bedömning av behovet av styrmedel för att be- gränsa klimateffekterna från odlingstorv.
Mot bakgrund av omfattningen av de utsläpp som torvtäkter ger upphov till (se avsnitt 5.7.2) anser utredningen att det i förhållande till de långsiktiga EU-målen finns möjlighet för styrmedel riktade mot odlingstorven att bidra till måluppfyllelsen. Hur det bidraget kommer se ut och om det därmed finns ett behov av nationell styr- ning på området beror på hur EU-regelverken utvecklas i framtiden.
111
Behov och val av styrmedel | SOU 2026:18 |
6.3Utgångspunkter vid val av styrmedel
6.3.1Tillgängliga former av styrmedel
Vad är styrmedel?
Styrmedel är de verktyg som staten kan använda för att påverka olika aktörers handlande för att uppnå olika samhällsmål. Inom miljö- och klimatpolitiken kan styrmedel användas för att hantera de marknads- misslyckanden som utsläpp av växthusgaser och annan miljöförstöring kan ge upphov till. Styrmedel bör utformas så att de i så stor utsträck- ning som möjligt når uppsatta mål och korrigerar dessa marknads- misslyckanden på ett kostnadseffektivt sätt, vilket innebär att det görs till den lägsta möjliga kostnaden för samhället.
Administrativa styrmedel
Administrativa styrmedel är vanligt förekommande på miljöområ- det. Det kan vara fråga om lagstiftning som reglerar vad som är tillåtet, till exempel förbud eller olika former av krav. Denna typ av styr- ning kan även kombineras med ekonomiska styrmedel. I miljöbalken finns administrativa regler om till exempel tillståndskrav och till- syn. Dessa regler ska styra dels vilka allmänna krav som ställs på hänsyn till miljön, dels när och hur de verksamheter som omfattas av lagstiftningen får utföras, för att bidra till att uppnå de miljöpoli- tiska mål som lagstiftaren strävar efter.
Ibland är styrning genom olika typer av krav på verksamheter som påverkar miljö och klimat tillräckligt. Men om klimatpåverkan av till exempel en verksamhet är så allvarlig att förbud är det enda lämpliga alternativet, dvs. att kostnaden för klimatet är så stor att nyttan i princip inte kan överstiga kostnaden för verksamheten, så bör den också kunna förbjudas. På ett sådant sätt har exempelvis markavvattning förbjudits i områden där sådan verksamhet ansetts utgöra ett för stort ingrepp i miljön.
112
SOU 2026:18 | Behov och val av styrmedel |
Ekonomiska styrmedel
Ekonomiska styrmedel kan användas för att korrigera marknads- misslyckanden genom att påverka priset på varor eller tjänster på marknaden så att dessa bättre speglar de verkliga samhällsekonomiska kostnaderna och nyttorna av varan eller tjänsten. Ekonomiska styr- medel inkluderar skatter, avgifter och subventioner, men även mer komplexa styrmedel som handelssystem för utsläppsrätter.
Generellt är ekonomiska styrmedel mer kostnadseffektiva (se vidare avsnitt 6.3.3) än administrativa styrmedel. Det beror på att det finns en flexibilitet i valet av åtgärder som kan vidtas för att minska miljöpåverkan, men också i valet mellan att minska miljö- påverkan och att betala skatten eller avgiften. Marknadens aktörer kan väntas genomföra åtgärder för att minska utsläppen till dess att marginalkostnaden för att minska utsläppen är lika hög som skatte- nivån. Detta innebär att de utsläppsminskningar som är billigast sett till marknadsaktörernas kostnader väntas genomföras även vid låga skattenivåer, medan dyrare potentiella utsläppsminskningar väntas genomföras först vid högre skattenivåer. Samtidigt finns det också högre osäkerhet i utfallet än för administrativa styrmedel, då besluts- fattare inte har fullständig kunskap om marknadsaktörernas värdering av sina utsläpp och därför inte kan veta med säkerhet om de kom- mer att minska sina utsläpp eller betala skatten eller avgiften. En skatt eller avgift kan därför inte garantera att ett uppsatt mål nås. Över tid kan dock skattenivåerna justeras för att bättre uppnå önskat utfall.
Handelssystem för utsläppsrätter som EU ETS 1 är ett försök att kombinera säkerheten i utfall hos administrativa styrmedel med flexibiliteten hos ekonomiska styrmedel. En högsta gräns för utsläpp sätts genom antalet utsläppsrätter som antingen delas ut eller auktio- neras ut. Sedan kan marknadsaktörerna köpa och sälja utsläppsrätter mellan varandra och på så sätt väntas styrmedlet leda till ett kostnads- effektivt utfall där de aktörer med lägst åtgärdskostnader minskar sina utsläpp först. Samtidigt kräver den här typen av styrmedel mer administration än en skatt eller reglering.
113
Behov och val av styrmedel | SOU 2026:18 |
Informationshöjande styrmedel
Informationshöjande styrmedel är till för att påverka genom kun- skapsöverföring. Dessa är inte tvingande på det sätt som administra- tiva och i viss mån ekonomiska styrmedel är, utan hjälper till exem- pel konsumenter att göra andra val.
6.3.2Samhällsekonomisk effektivitet
Effektivitet innebär att resurser används på ett sätt som ger största möjliga nytta per enhet. Begreppet kan bland annat användas för att relatera till måluppfyllelse, kostnadseffektivitet, samhällsekonomisk effektivitet, genomförbarhet eller en kombination av dessa.
Samhällsekonomisk effektivitet, i en klimatpolitisk kontext, inne- bär att utsläppen av växthusgaser har styrts mot en nivå där skadan, i termer av negativa effekter av ett varmare klimat som följer av ytter- ligare utsläpp är lika stor som kostnaden för att minska utsläppen ytterligare. Vidare behöver utsläppsminskningarna ha genomförts på ett sätt som minimerar kostnaden för samhället. Eftersom klimat- förändringar till följd av växthusgasutsläpp är ett globalt miljöpro- blem skulle en samhällsekonomiskt effektiv nivå av utsläppsminsk- ningar behöva bedömas på global nivå. I praktiken är detta inte genomförbart. I stället utgår utredningen i enlighet med utrednings- direktiven från Sveriges nettonollmål senast 2045 och Sveriges bidrag till EU:s mål på klimatområdet. Parisavtalet, som har resulterat i dessa mål, får ses som en rimlig utgångspunkt, och frågan om en samhälls- ekonomiskt effektiv global målnivå kommer inte att behandlas ytter- ligare här.
I Naturvårdsverkets och Konjunkturinstitutets vägledning om metoder för att bedöma klimatpolitikens effektivitet11 definieras en effektiv klimatpolitik som en politik som uppfyller Sveriges utsläpps- mål för 2045 och Sveriges EU-åtaganden samtidigt, till en så låg kostnad som möjligt för det svenska samhället. En effektiv klimat- politik är alltså en klimatpolitik som är genomförbar och samtidigt kostnadseffektiv. Utredningen kommer att använda en likartad defi- nition i analysen av möjliga åtgärders effektivitet. Samtidigt mot- svarar utsläppen från odlingstorv cirka 0,64 procent av Sveriges totala utsläpp av växthusgaser, och åtgärder för att minska odlingstorvens
11Naturvårdsverket & Konjunkturinstitutet 2024 s. 10.
114
SOU 2026:18 | Behov och val av styrmedel |
klimatpåverkan kan bara utgöra en liten del av en effektiv klimat- politik. Utgångspunkten för utredningen blir utifrån detta att endast åtgärder som är genomförbara och samtidigt kostnadseffektiva och som kan vara en del av en effektiv klimatpolitik bör föreslås.
6.3.3Kostnadseffektivitet
Kostnadseffektivitet innebär att ett uppsatt mål nås till den lägsta möjliga kostnaden. För ett klimatpolitiskt styrmedel innebär kost- nadseffektivitet att styrmedlet leder till utsläppsminskningar där kostnaden per minskad enhet koldioxidutsläpp är den lägsta möj- liga. Om målet är brett eller snävt uppsatt har stor betydelse för vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva. Ett styrmedel som leder till den mest kostnadseffektiva minskningen av utsläppen i en viss sektor kanske inte innebär en kostnadseffektiv minskning av Sveriges utsläpp i stort. En indikation på kostnadseffektiv styr- ning är om alla aktörer som bidrar till utsläpp av växthusgaser har samma kostnad på marginalen för att minska sina utsläpp, vilket innebär att den direkta eller indirekta prissättningen av koldioxid är densamma mellan olika sektorer.
Kostnadseffektivitet, liksom övriga effektivitetsbegrepp beskrivna ovan, kan också vara relativt, och ett styrmedel kan ha förutsättning- arna att vara mer kostnadseffektivt än andra tillgängliga styrmedel, även om ingen av de tillgängliga styrmedlen är det optimala styrmed- let som har den lägsta möjliga kostnaden.
Enhetlig prissättning ger goda förutsättningar för att de resul- terande utsläppsminskningarna sker kostnadseffektivt. I vissa fall kan avsteg från detta vara motiverat, till exempel om det finns andra marknadsmisslyckanden som påverkas av införandet av ett styrmedel. En annan situation är om de administrativa kostnaderna, för före- tag eller hos administrerande myndigheter, är så pass höga för ett visst styrmedel att en annan, i övriga avseenden mindre kostnads- effektiv, styrning kan vara motiverad. Vad gäller utsläpp från mark- användning är det ofta svårt och dyrt att mäta utsläpp och upptag, jämfört med till exempel utsläpp från förbränningsmotorer, vilket innebär att annan typ av styrning kan behöva övervägas.
115
Behov och val av styrmedel | SOU 2026:18 |
6.3.4Genomförbarhet
Genomförbarhet innebär enkelt sagt att det ska vara möjligt att in- föra ett styrmedel. Det är därför ett viktigt kriterium för att und- vika styrmedel som i teorin har hög kostnadseffektivitet eller andra önskvärda egenskaper, men i praktiken inte går att införa av olika skäl. Genomförbarhet har flera dimensioner, bland annat acceptans för styrmedlet, juridisk genomförbarhet och teknisk genomförbarhet. Juridisk genomförbarhet inkluderar bland annat om det finns
rättslig grund för genomförandet av ett visst styrmedel, eller om styrmedlet är i linje med EU-rättsliga förutsättningar. Möjligheten att införa styrmedel kan även begränsas av praktiska svårigheter vid utformningen. Teknisk genomförbarhet innebär bland annat att säkerställa att det inte finns några hinder för aktörer att genomföra de åtaganden de har enligt styrmedlet. Ett exempel är om ett styr- medel kräver av aktörer att genomföra kompensationsåtgärder, men att dessa kompensationsåtgärder i praktiken inte är möjliga att genom- föra. Genomförbarhet är även en del i den vidare bedömningen av ett styrmedels lämplighet.
6.3.5Konsekvenser för andra samhällsnyttor
Oavsett vilket styrmedel som väljs, så kommer ett styrmedel som har som syfte att minska klimatpåverkan från odlingstorv, och som fungerar, innebära konsekvenser för olika aktörer i samhället. Nedan presenteras de viktigaste potentiella konsekvenserna som styrmedel som syftar till att minska utsläppen från odlingstorv kan tänkas leda till. En översiktlig bedömning av dessa konsekvenser görs som en del av valet av tänkbara styrmedel, vilket beskrivs i kapitel 7.
Företag
De företag som är direkt eller indirekt involverade i utvinning av torv skulle bli negativt påverkade av styrmedel som leder till begräns- ningar i möjligheten att utvinna odlingstorv eller ekonomiska styr- medel som leder till ökade kostnader.
116
SOU 2026:18 | Behov och val av styrmedel |
En annan viktig faktor att beakta är behovet av odlingstorv för trädgårdsnäringen och för skogsindustrin. En begränsad tillgång på odlingstorv skulle ha negativa effekter för företagen i dessa sektorer. Flera länder avvaktar med reglering av odlingstorv, bland annat för att se hur marknaden för alternativa odlingssubstrat utvecklas. Det är framför allt den yrkesmässiga trädgårdsodlingen som skulle på- verkas negativt om tillgången på odlingstorv minskar, vilket inklu- derar produktion av grönsaker, bär och krukväxter. Produktionen av spannmål och animalier skulle inte påverkas i samma utsträck- ning. Påverkan blir därmed begränsad på jordbrukssektorn som helhet.
De negativa effekterna på trädgårdsnäringen skulle kunna för- svåra för svenska odlare av grönsaker att konkurrera med importe- rade grödor. Redan i dag är svenska grönsaker dyrare än importe- rade i många fall. Det finns alternativa odlingssubstrat som inte innehåller torv (se avsnitt 2.5), men dessa leder generellt till minskad produktion jämfört med användandet av odlingstorv, vilket skulle driva upp produktionskostnaderna.12 Även påverkan på skogsindu- strin behöver övervägas. De flesta skogsplantor odlas i odlingssubstrat som huvudsakligen innehåller odlingstorv.
Regionalekonomiska effekter
För Sverige som helhet väntas de samhällsekonomiska effekterna av styrmedel för odlingstorv inte bli betydande. I vissa fall skulle dock styrmedel som leder till minskad utvinning och förädling av odlings- torv ha effekt på lokal nivå. Företag som utvinner och förädlar odlings- torv finns generellt på glesbygden där alternativa försörjningsmöj- ligheter kan vara begränsade. Många företag finns koncentrerade i ett fåtal län, framför allt Jönköpings och Kronobergs län. Detta inne- bär att lokalt kan effekterna av en minskad torvutvinning bli märk- bara. De regionalekonomiska effekterna på sysselsättning kan därför behöva övervägas.
12Young m.fl. 2024.
117
Behov och val av styrmedel | SOU 2026:18 |
Livsmedelsförsörjning
Som nämnts i föregående avsnitt skulle delar av trädgårdsnäringen påverkas av begränsningar i tillgången på odlingstorv, vilket kan påverka tillgången på vissa livsmedel. Det gäller främst vissa grön- saker och bär. Den påverkan som styrmedel för odlingstorv får på livsmedelsförsörjningen behöver därför övervägas vid bedömningen av ett eventuellt styrmedels lämplighet.
Utsläpp i andra länder
Handeln med odlingstorv innebär att nationella styrmedel behöver utformas med hänsyn till risken för läckage, alltså att en minskad svensk utvinning av odlingstorv kan ersättas av att importen av od- lingstorv ökar i stället, vilket leder till att klimatpåverkan inte för- svinner, utan bara flyttas till en annan plats.
Vidare kan utsläppsläckage ske i andra produktionsled, exem- pelvis genom att sämre tillgång på odlingstorv i Sverige leder till dyrare svenska grönsaker. Detta leder i sin tur till ökad import av grönsaker med längre transportsträckor och potentiellt även till att utvinningen av torven sker i länder med mindre strikt miljölagstift- ning. Då kan utvinningen ge större påverkan på miljön än om den hade skett i Sverige. Vid framtagande av styrmedel för odlingstorv behöver därmed risken för ökade utsläpp i andra länder vägas mot vinsterna av utsläppsminskningarna som sker i Sverige, särskilt om flyttad produktion leder till ytterligare konsekvenser för miljön.
6.4Sammanfattande slutsatser
Utredningen anser sammanfattningsvis att det finns ett behov av styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte bidra till det långsiktiga klimatmålet till 2045 och de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. Huruvida dessa styrmedel be- höver införas på nationell nivå påverkas av utvecklingen av reglering och styrning på EU-nivå mot 2040 och 2050.
Utredningen konstaterar att utsläpp från odlingstorv i dag inte har någon direkt påverkan på det nationella nettonollmålet senast 2045. Samtidigt finns det osäkerheter i hur minskade utsläpp från
118
SOU 2026:18 | Behov och val av styrmedel |
odlingstorv kan användas som kompletterande åtgärd. Det kan dock antas att minskade utsläpp från odlingstorv i framtiden kan ha en indirekt betydelse för nettonollmålet som kompletterande åtgärd.
Om styrmedel ska föreslås behöver de vara samhällsekonomiskt effektiva, vilket inbegriper bedömningar av dess kostnadseffektivi- tet och genomförbarhet. Frågan är då om det finns tänkbara styr- medel som både kan bidra till måluppfyllelse och vara samhällseko- nomiskt effektiva.
I följande kapitel görs en inventering av tänkbara styrmedel utifrån de utgångspunkter som presenterats i detta kapitel. Inventeringen kommer översiktligt redovisa en inledande bedömning av om olika alternativa styrmedel kan bidra till att minska utsläpp av växthusgaser, vara kostnadseffektiva och möjliga att genomföra. I därpå följande kapitel kommer en mer djuplodad analys av lämpligheten och ända- målsenligheten i några av de styrmedel som utredningen anser är tänkbara.
119
7Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv
7.1Inledning
Utredningens direktiv ger ett antal exempel på åtgärder som skulle kunna vara tänkbara som styrmedel riktade mot odlingstorv, till exempel en punktskatt, reglering av viss användning, skärpta miljö- krav för uttag av torv och krav på kompensation genom återvätning. Direktiven ger således utrymme för att föreslå olika lösningar för att nå de angivna målen.
Utredningen kommer i detta kapitel beskriva dessa styrmedel och andra möjliga åtgärder och bedöma om de vid en första utvär- dering kan anses vara kostnadseffektiva och genomförbara, och där- med tänkbara som styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet.
7.1.1Identifiering av åtgärder
Utredningen ska identifiera åtgärder som är samhällsekonomiskt effektiva och som kan behövas för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet.
De åtgärder som utredningen har identifierat sammanfattas i figur 7.1 och analyseras i följande avsnitt.
121
Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv | SOU 2026:18 |
Figur 7.1 Möjliga styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv
|
|
|
|
| Begränsa |
|
|
|
| |
|
|
|
|
| klimateffekter |
|
|
|
| |
|
|
| Incitament till |
|
|
|
| Krav på |
| |
|
|
| minskade utsläpp |
|
| kompensation |
| |||
|
| Styrning mot |
|
| Styrning mot | Tekniska | LULUCF- |
| ||
|
| konsumtion |
|
| produktion | åtgärder | sektorn |
| ||
Skatt | Subvention | Förbud | Information | Förbud | Skärpta | Stöd till | Återvätning | Övriga | ||
LULUCF | ||||||||||
privatodling | utvinning | miljökrav | forskning | |||||||
|
|
|
|
| åtgärder | |||||
|
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Egen illustration.
Åtgärder för att begränsa klimateffekterna från odlingstorv kan i breda termer delas in i
•åtgärder som syftar till att skapa incitament för aktörerna inom torvnäringen att vidta åtgärder som minskar utsläppen, och
•åtgärder som skapar möjligheter för företag inom torvbranschen att kompensera sina utsläpp genom att bidra till utsläppsminsk- ningar på annat håll, samtidigt som de egna utsläppen helt eller delvis består.
Styrmedel som skapar incitament till minskade utsläpp kan i sin tur delas in i
•styrmedel som riktas mot användningen, exempelvis genom att minska konsumtionen av odlingstorv, och därmed begränsar ut- släppen, och
•styrmedel som riktas mot utvinningen av odlingstorv, exempel- vis genom förbud, striktare miljökrav eller genom stöd till forsk- ning för att ta fram alternativa odlingssubstrat.
Kompensationskrav kan delas in beroende på vilken typ av kompen- sation som krävs, till exempel
•tekniska åtgärder som bio-CCS, vilket är åtgärder som är lång- siktiga men ofta har en hög kostnad, och
•åtgärder inom markanvändningssektorn, som generellt har be- tydligt lägre kostnad, men kompensationen är inte lika långsiktig.
122
SOU 2026:18 | Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv |
7.2Punktskatt
7.2.1Skatt eller avgift?
Två tillgängliga former av ekonomiska styrmedel är skatter och av- gifter. Beskattningsrätten tillfaller enligt 8 kap. 3 § regeringsformen exklusivt riksdagen och skatter måste meddelas genom lag. En skatt kan enligt förarbetena till regeringsformen karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation. Med av- gift förstås vanligen en penningprestation som betalas för en speci- ficerad motprestation från det allmänna.1
Redan vid tillkomsten av regeringsformen var gränsen mellan skatter och avgifter flytande, och den är det i viss mån än i dag. I lag- stiftning och rättstillämpning har det dock antagits i princip vara fråga om en avgift i de fall avgiften motsvaras av en direkt motpresta- tion från statens sida till den som betalar avgiften. Beskattningsrätten används ofta, men inte bara, för att finansiera de offentliga verksam- heterna. Den kan också användas som styrmedel för att till exempel skapa incitament för konsumenter att ändra sina köpmönster. Ett så- dant styrningssyfte har till exempel koldioxidskatten som syftar till minskade koldioxidutsläpp och naturgrusskatten som har till syfte att begränsa brytningen av naturgrus.
Avgifter förekommer också på miljöområdet (se till exempel kväveoxidavgiften enligt lagen [1990:613] om miljöavgift på utsläpp av kväveoxider vid energiproduktion, förpackningsavgiften enligt förordningen [2022:1274] om producentansvar för förpackningar eller däckavgiften enligt förordning [2023:133] om producentansvar för däck). Avgifterna kan liksom vissa skatter bygga på principen om att förorenaren ska betala för de miljömässiga kostnader som uppstår till följd av till exempel produktion eller användning av en vara eller tjänst. Det finns också ett flertal avgifter i till exempel miljöbalken som ska betalas för myndigheters prövning och till- syn.2 En avgift kan ha samma typ av styrande verkan som en skatt, men måste alltså motsvaras av en motprestation.
Utredningen gör bedömningen att om ett ekonomiskt styrmedel i form av en skatt eller avgift antas vara en lämplig väg för att be- gränsa klimateffekterna av odlingstorv så är en skatt det medel som bör utvärderas i första hand (se dock avsnitt 9.5.4).
1Prop. 1973:90 s. 213 f.
2Se till exempel 27 kap. miljöbalken.
123
Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv | SOU 2026:18 |
7.2.2Kan en skatt på odlingstorv vara kostnadseffektiv?
En skatt på odlingstorv har goda förutsättningar att vara ett kost- nadseffektivt styrmedel för att begränsa utsläpp från odlingstorv. För att en skatt ska vara kostnadseffektiv bör den sättas på en nivå så att skatten motsvarar nuvarande relevant prissättning av andra växthusgasutsläpp. Eftersom klimateffekterna från växthusgaser är globala är konsekvenserna av koldioxidutsläpp desamma oavsett av vem och var utsläppen sker. Därför leder en enhetlig prissättning av koldioxidutsläpp till högre kostnadseffektivitet, eftersom utsläpps- minskningarna kan ske där kostnaden för detta är lägst. Relevanta jämförbara nivåer på koldioxidpris kan antingen vara priset på ut- släppsrätter enligt EU ETS 13, där energitorv ingår, eller den svenska koldioxidskatten.
7.2.3Är en skatt på odlingstorv genomförbar?
Om en skatt används som styrmedel ställer det krav på förutsebar- het och rimlig likabehandling. Det måste till exempel gå att avgränsa vad som ska beskattas. De administrativa bördorna får inte heller bli onödigt betungande. Om de som berörs av skatten förstår var- för skatt tas ut på en viss produkt, men inte på en annan, så kom- mer systemet också att fungera bättre. Legitimiteten är i hög grad beroende av att den som berörs upplever att skattereglerna behand- lar lika fall lika. En annan viktig faktor är att det måste gå att kon- trollera om reglerna följs.
Vid införandet av ekonomiska styrmedel är det också av vikt att bedöma om en reglering skulle hindras av EU-rätten eller av inter- nationella överenskommelser. Skatt på odlingstorv är inte en punkt- skatt som har harmoniserats inom EU. Enligt artikel 1.3 punktskatte- direktivet4 får medlemsstaterna införa skatter på andra produkter än sådana varor som uttryckligt omfattas av direktivet om detta inte leder till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater.
3Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87(EG).
4Rådets direktiv (EU) 2020/262.
124
SOU 2026:18 | Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv |
Inremarknadsreglerna
Om en skatt ska införas måste hänsyn också tas till bestämmelserna i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) om fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital på den inre mark- naden samt de grundläggande principerna om likabehandling och icke-diskriminering.
En svensk skatt på odlingstorv samt det administrativa förfarandet kring uttaget av en sådan skatt måste alltså utformas på ett sätt som inte riskerar att hindra den fria rörligheten för varor eller leda till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsländerna. Vid skatte- uttaget ska ingen åtskillnad göras mellan varor som tillverkas i Sverige och varor som förs in hit från ett annat medlemsland. Varorna ska beskattas på lika sätt oavsett deras ursprung och var företaget som tillhandahåller varorna är etablerat någonstans. All form av direkt eller indirekt diskriminering på grund av nationalitet av företag som är etablerade i en annan medlemsstat måste undvikas.
Om dessa hänsyn tas när ett förslag till en ny skatt utformas så kommer förslaget inte innebära en mindre förmånlig skattebehand- ling av en vara på grund av att den tillhandahålls av ett företag från ett annat medlemsland eller utgöra hinder för den fria rörligheten eller leda till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater.
Statsstödsreglerna
FEUF innehåller också regler som ska säkerställa en väl fungerande konkurrens på den inre marknaden. Bland dessa regler finns bestäm- melser om statligt stöd i artiklarna 107–109. Bestämmelserna har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom unionen snedvrids genom att medlemsstaterna gynnar vissa företag eller viss produktion ekonomiskt. När nationella punktskatter utformas måste EU:s statsstödsregler beaktas särskilt. Enligt artikel 107.1 FEUF är i princip allt statligt stöd förbjudet, om stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion och påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
En skatt som träffar endast vissa företag eller viss produktion kan i vissa fall innebära att skatten utgör statligt stöd, om de före- tag som inte träffas av skatten anses gynnade. För att avgöra om selektivitetskriteriet är uppfyllt används en trestegsmetod som fast-
125
Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv | SOU 2026:18 |
ställts i EU-domstolens praxis.5 Därutöver kan undantag från en skatt innebära statligt stöd.
Reglerna om statligt stöd vilar på ett system med förhandsgransk- ning. Medlemsstaterna måste enligt artikel 108.3 FEUF anmäla pla- ner på att vidta eller ändra stödåtgärder till EU-kommissionen. Kom- missionen kan alltså efter prövning förklara att en statlig stödåtgärd anses förenlig med den inre marknaden enligt vissa kriterier som an- ges i artikel 107.2 och 107.3 FEUF.
Internationella överenskommelser
Möjligheten att införa ekonomiska styrmedel kan också begränsas av internationella överenskommelser, till exempel det allmänna tull- och handelsavtalet GATT 19946 . Grundelementen i GATT är den s.k. mest gynnade nationsprincipen och principen om nationell be- handling. Mest gynnade nationsprincipen innebär att samtliga han- delsförmåner som ges till ett land automatiskt ska ges även till övriga medlemsländer. Nationell behandling innebär att importerade och inhemska varor ska behandlas lika vad gäller beskattning och olika regleringar. I artikel III.2 GATT 1994 finns ett förbud om att be- lägga importerade varor med högre interna skatter eller avgifter än de som gäller för liknande inhemska produkter.
7.2.4Bedömning
Utredningen gör bedömningen att en skatt riktad mot utvinningen eller användningen av odlingstorv är ett tänkbart styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv. Utredningen anser att en punktskatt är ett tänkbart styrmedel då en sådan har potential att leda till kostnadseffektiva utsläppsminskningar. En punktskatt kan vara en skattekonstruktion som ger önskad styrning av till exempel användning eller konsumtion av en viss vara. Punktbeskattning leder vanligtvis till att den skattepliktiga varan fördyras för konsumenter genom att den skattskyldige vältrar över kostnaden för uttaget av skatten på den slutliga konsumenten.
5Se EU-domstolens dom i mål C-20/15 P och C-21/15 P, punkt 54 och däri angiven rättspraxis.
6General Agreement on Tariffs and Trade 1994.
126
SOU 2026:18 | Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv |
Punktskatter används ofta för att styra mot en minskad konsum- tion av till exempel miljöfarliga ämnen. Införandet av en punktskatt med syfte att styra mot minskad klimatpåverkan ligger också i linje med inriktningen för den svenska skattepolitiken om den samord- nas med andra styrmedel så att styrningen blir samhällsekonomiskt effektiv (se avsnitt 8.1.2). En skatt ger möjlighet att reglera mark- naden för odlingstorv och prissätta de utsläpp som utvinningen av denna medför och därmed potentiellt minska de utsläpp som en oreglerad marknad för odlingstorv ger upphov till.
Utredningen gör bedömningen att det inte finns några uppen- bara hinder kopplade till juridiska genomförbarheten av en skatt på odlingstorv. Utredningen har dock identifierat vissa praktiska hinder i fråga om det skattepliktiga området, se vidare avsnitt 8.4. I fråga om förenligheten med EU:s regelverk och internationella överens- kommelser är det upp till varje enskild medlemsstat att inom ramen för den egna kompetensen besluta om en skatt på odlingstorv ska införas och avgöra hur en sådan skatt ska utformas. Detta förutsatt att skatten till exempel inte leder till gränsformaliteter och EU-rätten i övrigt respekteras samt att till exempel importerade varor inte be- läggs med högre skatt än inhemska. Förenligheten med internatio- nell rätt är alltså beroende av utformningen av en skatt.
Utredningen anser alltså att en skatt på odlingstorv är ett tänk- bart styrmedel och ytterligare överväganden kring effekter och ut- formning av en sådan skatt finns i kapitel 8.
7.3Subventioner
7.3.1Vad är en subvention?
Ett annat ekonomiskt styrmedel som skulle kunna riktas mot ut- vinningen och användningen av odlingstorv är att ge subventioner till framtagande och användning av substitut till odlingstorv.
Subventioner kan användas som styrmedel för att påverka kon- sumtions- och produktionsval. En subvention styr genom att göra en vara eller en tjänst billigare än alternativ som inte omfattas av subventionen. Ett sådant styrmedel skulle därför hantera marknads- misslyckandet som de icke prissatta utsläppen från odlingstorven medför på motsatt sätt mot en skatt. En subvention gör alternativ med lägre klimatpåverkan billigare snarare än att göra alternativ med
127
Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv | SOU 2026:18 |
hög klimatpåverkan dyrare, som en skatt. Subventionen kan utfor- mas på olika sätt och behöver finansieras genom att medel avsätts i statens budget. Oavsett hur en subvention utformas behöver EU:s regler om statligt stöd beaktas, då subventioner kan påverka enskilda företag.
7.3.2Subventioner är inte ett tänkbart styrmedel
Som framgår av avsnitt 2.5 finns i dag ett antal råvaror som skulle kunna användas i stället för odlingstorv vid framtagandet av odlings- substrat och jordförbättringsmedel. Flera av dessa råvaror har dock nackdelar jämfört med odlingstorv på grund av bland annat brist- ande tillgång, sämre förutsättningar som odlingssubstrat, eller be- tydande negativa miljöeffekter. För flera av råvarorna finns även ett behov av ytterligare forskning kring dess förutsättningar som odlings- substrat. Det finns i dagsläget ingen självklar alternativ råvara som kan ersätta odlingstorven i Sverige. Sådana alternativa odlingssubstrat och jordförbättringsmedel används emellertid i andra länder.
Även om alternativa produkter att subventionera kan identifi- eras, är det svåröverskådligt vad ett sådant styrmedel skulle få för effekter i termer av minskade utsläpp från odlingstorv. Subventioner innebär en kostnad för staten och riskerar att leda till oförändrade utsläpp om en minskad inhemsk användning av odlingstorv till följd av subventionerade torvfria alternativ leder till ökad export av den odlingstorv som ändå utvinns. Subventioner som minskar använd- ningen av odlingstorv i Sverige, minskar inte användningen i andra länder. Detta innebär en ineffektiv hantering av det marknadsmiss- lyckande som utvinningen av odlingstorv ger upphov till. Subven- tionering följer inte heller principen om att förorenaren betalar, alltså att de aktörer som ger upphov till utsläpp också är de som ska be- tala för nödvändiga utsläppsminskningar.
Det är vidare tänkbart att subventioner skulle kunna leda till en problematik i förhållande till EU:s statsstödsregler, vilket medför frågetecken kring genomförbarheten. Någon mer ingående bedöm- ning av förenligheten av ett sådant förslag med statsstödsreglerna görs inte, med hänsyn till bedömningen av effektiviteten. Utred- ningen anser inte att subventioner är ett tänkbart styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv.
128
SOU 2026:18 | Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv |
7.4Stöd till forskning för framtagande av alternativ
Ytterligare ett ekonomiskt styrmedel som skulle kunna användas för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv genom att minska beroendet av odlingstorven är att ge stöd till forskning kring alter- nativa produkter. Miljömålsberedningen konstaterar i SOU 2025:21 att det finns ett behov av fortsatt forskning kring alternativ till odlings- torv och att ansvaret är delat mellan näringslivet och staten. Utred- ningen delar den bedömningen.
Eftersom behovet av ytterligare forskning kring alternativ till odlingstorv är betydande är ytterligare ett alternativ att införa riktade forskningsanslag eller öka existerande forskningsanslag för att säker- ställa att tillräckliga medel finns för forskning om nya odlingssubstrat och jordförbättringsmedel. Det finns redan i dag flera forsknings- anslag kring hållbart jordbruk, bland annat genom FORMAS natio- nella forskningsprogram för livsmedel och genom olika forsknings- stöd på EU-nivå. Konkurrensen om dessa stöd är dock hög.
Det är svårt att bedöma kostnadseffektiviteten av forsknings- satsningar, då utfallet av forskning och huruvida den leder till nya produkter eller tjänster som kan omsättas i praktiken är osäkert.
Offentligt stöd till forskning kan dock motiveras mer generellt ur ett samhällsekonomiskt perspektiv för att hantera andra typer av marknadsmisslyckanden. Forskning leder ofta till samhällsnyttor för andra aktörer än de som finansierar forskningen som dessa aktö- rer inte nödvändigtvis beaktar, vilket leder till att det bedrivs forsk- ning på en för låg, eller samhällsekonomiskt ineffektiv, nivå.
Över lag är det sannolikt mindre kostsamt att hantera stöd till forskning om odlingssubstrat inom existerande forskningsanslag inom jordbruk och miljö, i stället för att införa nya forskningsanslag eftersom det innebär administrativa kostnader och rör ett relativt smalt område som kan passa in i existerande strukturer. Samtidigt är det hög konkurrens om forskningsstöd till miljö och jordbruk och det kan vara svårt att säkerställa att tillräcklig forskning bedrivs om alternativ till odlingstorv utan mer riktade anslag eller utlysningar. Utredningen kan inte se några direkta hinder i genomförbarheten av ett förslag om ökade anslag för forskning kring alternativa pro- dukter till odlingstorv.
129
Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv | SOU 2026:18 |
Utredningen bedömer att forskningsstöd i sig inte är en tillräck- lig åtgärd för att begränsa klimateffekterna från odlingstorv, men att det kan vara ett nödvändigt komplement till styrmedel som leder till minskad klimatpåverkan för att säkerställa att påverkan på träd- gårdsnäringen blir så begränsad som möjligt. Utredningen anser att mer forskning behövs på alternativ till odlingstorv och att denna forskning sannolikt inte kommer bedrivas i tillräcklig utsträckning utan offentligt stöd. Frågan om forskningsstöd berörs i kapitel 10.
7.5Arbeta för reglering på EU-nivå
Ett sätt att begränsa klimateffekterna av odlingstorv inom EU är att regleringen av uttag och användning görs på EU-nivå, till exem- pel genom att ett förbud införs i hela EU eller att utvinningen regle- ras genom EU ETS 1, eller inom en framtida reglering av mark- användningssektorn. Fördelarna med en reglering på EU-nivå är bland annat att risken för ojämn konkurrens från olika medlems- stater minskar, och även risken för koldioxidläckage till andra EU- länder till följd av nationell reglering. En nackdel är att EU-reglering ofta tar relativt lång tid att ta fram och implementera. Utsläpps- läckage till tredje land kan vara en risk, men den bör vara begränsad i och med att de flesta regionala torvproducerande länder är med- lemsstater i EU.
Utredningen gör bedömningen att en EU-gemensam reglering skulle kunna vara positiv eftersom det skulle minska riskerna för ojämna konkurrensvillkor och utsläppsläckage jämfört med enbart nationell reglering. Utredningen anser därför att Sverige bör väl- komna EU-gemensamma initiativ för reglering av odlingstorv, så länge en eventuell föreslagen reglering inte skadar svenska natio- nella intressen på andra områden. Till dess att en eventuell EU- reglering är aktuell bör dock reglering på nationell nivå övervägas i första hand.
130
SOU 2026:18 | Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv |
7.6Förbud mot utvinning och användning av odlingstorv
Ett styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv skulle kunna vara ett förbud mot utvinning och användning av odlingstorv.
7.6.1Miljömålsberedningens förslag
Miljömålsberedningen har i sitt delbetänkande i februari 2025 läm- nat förslag som i det närmaste innebär ett förbud mot nya och för- längda tillstånd för torvutvinning i Sverige från 2026.7 Förslaget inne- bär att möjligheten att kunna söka nytt, eller förlängt, tillstånd till torvtäkt från och med 2026 begränsas till de fall det bedöms nöd- vändigt för totalförsvarets behov av energitorv som beredskaps- bränsle.
I praktiken skulle torvutvinning inte omedelbart upphöra då till- stånden för torvutvinning sträcker sig över lång tid. Något förslag om att återkalla befintliga tillstånd har inte lämnats. Enligt Miljömåls- bredningens uppskattning skulle arealen torvtäkter halveras på 10 år och försvinna helt efter 25 år.
Miljömålsberedningen uppskattar att förslaget om utfasning av torvutvinning fram till 2030 kan bidra till att minska de årliga ut- släppen från torvutvinning med cirka 10 000 ton koldioxidekviva- lenter till 2030. Genom minskad konsumtion av odlingstorv bedö- mer miljömålsberedningen att utsläppen kan minska ytterligare.8
Av de remissvar som lämnats på förslaget kan utläsas att merparten av remissinstanserna som berör förbudet mot torvutvinning i sina remissvar är positiva till förslaget. Kritiken – förutom den mer om- fattande kritik som kommit från Svensk Torv och Skogsindustrierna
–handlar om de outredda konsekvenserna av en sådan utfasning för svensk växthusproduktion och djurhållning (bland annat Jord- bruksverket), riskerna för livsmedels-, växt- och skogsbranschen (bland annat Länsstyrelsen i Jönköpings län) och risken för brist på livsmedel som odlas i växthus (bland annat SLU).
7SOU 2025:21.
8SOU 2025:21 s. 339.
131
Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv | SOU 2026:18 |
Eftersom miljömålsberednings förslag redan är utrett och är under beredning inom Regeringskansliet saknas det, i avsaknad av uttryckligt uppdrag i denna del, skäl för utredningen att närmare utvärdera frågan om ett förbud.
7.6.2Ett begränsat förbud är inte ett tänkbart styrmedel
I flera andra europeiska länder har begränsningar av privatpersoners användning av odlingstorv övervägts. Eftersom torv är viktig för träd- gårdsnäringen och därmed påverkar livsmedelsförsörjningen skulle en alternativ utformning av ett förslag om förbud riktat mot odlings- torv kunna vara ett begränsat förbud, som är fallet i Storbritannien där användning av torv för odlingsändamål ska förbjudas för privat- odlare men inte för professionell användning.
Den privata användningen av odlingstorv i Sverige utgör cirka
43 procent av den totala användningen (inklusive export). Det inne- bär att ett omedelbart förbud för försäljning till privatpersoner kan leda till minskade utsläpp på cirka 46 000 ton koldioxidekvivalenter årligen till 20309. Eftersom Sverige är en betydande producent av torv skulle dock ett sådant förbud kunna leda till ökad export, vilket innebär att effekten på utsläppen kan bli betydligt mindre än beräk- ningarna ovan visar. Omfattningen beror dock på hur stor efterfrå- gan på svensk torv skulle komma att bli. Det är mycket svårt att be- döma hur efterfrågan på svensk odlingstorv kan komma att utveckla sig givet bland annat de initiativ till minskad utvinning av odlings- torv som finns i flera andra europeiska länder.
Det finns också risker förenade med ett begränsat förbud som till exempel handlar om kringgåenden, ökad export och genomför- barhetsproblem. Det skulle kunna innebära svårigheter att reglera att försäljning av en vara inte får ske till privatpersoner. Viss försälj- ning av odlingstorv går till exempel till yrkesodlare som både an- vänder torven i egna odlingar, samtidigt som råvaran säljs till privat- personer. Eventuellt skulle det vara möjligt att införa ett förbud mot försäljning av torv på till exempel mindre säckar som ofta säljs till privatpersoner. Möjligheterna till kringgående genom försälj-
9Utsläppen bedöms öka till 334 000 ton koldioxidekvivalenter 2030 om ingen åtgärd görs (se avsnitt 6.2.2). Här antas att användningen och utvinning av odlingstorv minskar med
40procent och att ingen ökning av professionell användning eller export sker. Det leder till utsläpp på 288 000 ton koldioxidekvivalenter 2030.
132
SOU 2026:18 | Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv |
ning i större förpackningar, eller genom att privatpersoner gör sina inköp av torv direkt från producenten skulle vara svårt att kontrollera. Dessa argument talar enligt utredningen mot ett förbud mot för- säljning av odlingstorv till privatpersoner. Sammantaget bedömer utredningen att ett begränsat förbud inte är ett tänkbart styrmedel.
7.7Skärpta miljökrav
En möjlighet att styra mot minskad utvinning och användning av odlingstorv är att skärpa de miljökrav som ställs vid tillståndsgiv- ningen. Vissa typer av krav skulle kunna göra det svårare att få till- stånd till torvtäkt genom att de platser på vilka torvtäkter kan be- drivas begränsas, till exempel en skärpning av möjligheterna att få dispens från markavvattningsförbudet. Detta skulle i sin tur kunna leda till färre tillstånd och därmed minskade utsläpp från odlings- torv. Den som ansöker om täkttillstånd skulle också kunna åläggas att tydligare redovisa klimatpåverkan av den tillståndssökta verk- samheten. Som en bieffekt skulle kraven kunna öka kostnaderna för tillståndsprocessen på så sätt att det blir mindre attraktivt att söka tillstånd.
7.7.1Är skärpta miljökrav genomförbart?
Det är utredningens uppfattning att det är juridiskt genomförbart att införa skärpta krav i miljöbalken som skulle träffa den som söker tillstånd att bedriva torvtäkt. Skärpta krav skulle dock enbart träffa nya tillstånd och tillstånd som omprövas, varför kraven möjligen skulle kunna få en begränsad effekt. Detta särskilt om Miljömåls- beredningens förslag om ett förbud görs till lagstiftning.
Miljöprövningsutredningen föreslog i sitt betänkande SOU 2022:33 ett införande av en obligatorisk omprövning av miljöfarliga verksam- heter för att förse dessa verksamheter med moderna miljövillkor.
Det föreslogs också att tillsynsmyndigheten tio år efter att ett be- slut eller en dom om tillstånd till miljöfarlig verksamhet fått laga kraft ska göra en översyn av tillståndet och bedöma om det finns förutsättningar att ompröva tillståndet enligt 24 kap. 5 § miljöbalken. Man föreslog också större möjligheter att ändra villkoren för en verksamhet. Dessa förslag har inte lett till lagstiftning.
133
Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv | SOU 2026:18 |
En stor fråga vad gäller införandet av skärpta krav skulle emeller- tid kunna vara acceptansen hos de som ska söka tillståndet, efter- som tillståndsprocessen av torvbranschen upplevs som administra- tivt och ekonomiskt kostsam redan i dag. Kraven som ska uppfyllas för att få bedriva torvtäkt är tämligen strikta. Den som ansöker om ett täkttillstånd behöver gå igenom en tids- och resurskrävande an- sökningsprocess och uppfylla en rad krav (se avsnitt 4.6.6). Att öka de administrativa kraven är naturligtvis i många fall möjligt, men knappast önskvärt. Flera statliga utredningar har pekat på behovet av förenklade regler.10 Att skärpa kraven för att få tillstånd till torv- täkt är i sig således fullt möjligt, men om kraven endast eller i för stor utsträckning medför en krångligare och dyrare process så anser utredningen att åtgärden saknar relevans.
7.7.2Är skärpta miljökrav kostnadseffektivt?
Skärpta miljökrav kan vara ett lämpligt styrmedel i de fall genom- förandet av en specifik aktivitet kan kopplas till ett specifikt miljö- tillstånd, och särskilt då genomförandet kan göras på ett sätt som minskar miljöpåverkan. Vad gäller klimateffekter är det enda sättet att minska klimatpåverkan att minska utvinningen, och det finns därför inga speciella fördelar med att skärpa miljökraven. Att till exempel genom krångligare miljökrav göra det mer tidskrävande och därmed dyrare för företag som utvinner odlingstorv att söka tillstånd är inte en kostnadseffektiv lösning, särskilt då utfallet i termer av minskade utsläpp är svårt att uppskatta. Utredningen ser inte skärpta miljökrav som en tänkbar åtgärd.
7.8Kompensation genom återvätning
Ett möjligt styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlings- torv är att införa ett krav på den som utvinner odlingstorv att ut- föra kompenserande åtgärder – en form av klimatkompensation.
Det finns flera möjliga typer av kompenserande åtgärder. Oav- sett vilken typ som övervägs så krävs att den helt eller delvis kan kompensera för de utsläpp av växthusgaser som sker vid utvinning
10Se till exempel SOU 2024:98.
134
SOU 2026:18 | Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv |
av odlingstorv för att vara relevant ur utredningens perspektiv. Det går att tänka sig ett system med kompensation genom tekniska åt- gärder såsom bio-CCS eller biokol, eller åtgärder inom markanvänd- ningssektorn såsom beskogning, åtgärder för ökad tillväxt inom skogen, eller återvätning av dränerade torvmarker. Tekniska åtgärder är generellt mycket dyrare än åtgärder inom markanvändningssek- torn, men är också säkrare och mer långsiktiga.
Kompenserande åtgärder kan ske i Sverige, i övriga EU eller i tredjeland. Åtgärder som utförs i andra EU-länder kommer att på- verka det landets åtaganden inom EU, men inte Sveriges. Åtgärder i tredjeland kommer inte att påverka Sveriges klimatutsläpp såvida de inte sker inom ramen för artikel 6-samarbeten mellan Sverige och andra länder enligt Parisavtalet. Det finns ett flertal juridiska och administrativa hinder för att företags kompensationsåtgärder skulle kunna omfattas av Sveriges artikel 6-åtgärder och utredningen bedömer inte det som ett relevant alternativ för kompensation för utsläpp från odlingstorv. Mot denna bakgrund utgör inte utsläpps- minskningar i andra EU-länder eller tredjeland en lämplig kompen- sationsåtgärd i förhållande till det mål som är relevanta för utred- ningens utvärdering.
Det alternativ som utredningen avser att gå vidare med och ut- värdera är kompensation genom återvätning på dränerade torvmarker inom Sverige. Återvätning är en åtgärd som i flera sammanhang be- dömts verkningsfull för att nå Sveriges åtaganden på klimatområdet inom EU (se avsnitt 5.5). Utredningen gör bedömningen att återvät- ning har stor potential att öka nettoupptaget inom markanvändnings- sektorn (se avsnitt 9.3.5). Återvätning är också nära sammankopplat med utvinningen av odlingstorv då det sker på samma typ av marker.
Ett återvätningskrav skulle öka kostnaderna för utvinning av odlingstorv och därmed kunna bidra till att öka priset på odlings- torven även för slutkonsumenten. Detta skulle liksom en skatt (se avsnitt 7.2) styra mot en minskad utvinning och användning av odlingstorv. Förutsatt att de kompensationsåtgärder som vidtas är additionella skulle dessutom ett sådant system kunna bidra med direkta utsläppsminskningar när återvätningsprojekten genomförs. Dessa utsläppsminskningar skulle då bidra till Sveriges förväntade beting inom EU. För att utsläppsminskningarna också ska kunna bidra till att uppnå det inhemska nettonollmålet senast 2045 krävs
135
Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv | SOU 2026:18 |
dock att framtida regelverk tillåter att utsläppsminskningar till följd av återvätningskrav kan betraktas som en kompletterande åtgärd.
7.8.1Kan ett krav på kompensation genom återvätning vara kostnadseffektivt?
Kompensation genom återvätning har två effekter på utsläppen. Dels gör det utvinning av torv dyrare, vilket bör minska efterfrågan, på samma sätt som en skatt skulle göra. Dels leder återvätningen i sig till utsläppsminskningar.
Utsläppsminskningar genom återvätning har potential att vara en kostnadseffektiv lösning för att minska utsläppen från odlings- torv. Detta förutsätter dock att den marginella kostnadsökning kravet medför blir densamma för samtliga aktörer. Samtidigt gene- rerar ett återvätningskrav totalt sett större utsläppsminskningar än vid exempelvis en skatt satt på samma nivå som marginalkostnaden för återvätning. Om målet således är att begränsa klimateffekterna från odlingstorv kan kostnaden per utsläppsminskning antas bli lägre vid ett återvätningskrav, än vid en skatt. Ett kompensationskrav är dock ett administrativt komplext styrmedel, vilket skulle kunna på- verka styrmedlets potential att vara kostnadseffektivt. Vidare är det inte säkert att den omfördelning av resurser från en verksamhet till en annan, som kompensationskravet innebär, återspeglar en sam- hällsekonomiskt effektiv allokering av resurserna i fråga. En annan faktor som kan göra styrmedlet icke kostnadseffektivt på samhälls- nivå är om kompensationsåtgärder behövs i sektorer där utsläpps- minskningar är svårare och dyrare än för odlingstorv.
En risk är att ett krav på kompensation som styrmedel kan leda till att samma marker som hade kunnat återvätas genom andra åter- vätningsprojekt som inte är kopplade till någon kompensationsåtgärd, i stället används för kompensation för utsläpp från odlingstorv. Styr- medlet skulle i ett sådant fall inte ha någon additionell effekt utan leda till konkurrens om marker att återväta.
Utredningen bedömer att ett krav på kompensation genom åter- vätning har potential att vara ett kostnadseffektivt styrmedel för att minska utsläppen från odlingstorv, men att styrmedlets administra- tiva komplexitet samtidigt minskar graden av kostnadseffektivitet.
I jämförelse med styrmedel som syftar till att enbart minska odlings- torvens utsläpp (till exempel en skatt på odlingstorv) har kompen-
136
SOU 2026:18 | Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv |
sationskravet förutsättningar att i högre grad bidra till att begränsa klimateffekterna av odlingstorv. Det går däremot inte att utan djupare analys avgöra i vilken mån ett sådant krav på återvätning är mer eller mindre kostnadseffektivt än till exempel en skatt.
7.8.2Är ett krav på kompensation genom återvätning genomförbart?
Huruvida införandet av till exempel ett krav på kompensations- åtgärder för att få tillstånd att bedriva torvtäkt är genomförbart är inte en helt lätt fråga att besvara. Ekologisk kompensation finns i den svenska lagstiftningen och i EU-rätten, och klimatkompensa- tion som krav på stater i förhållande till gemensamt uppsatta klimat- mål inom till exempel EU finns naturligtvis.
Utredningen gör den initiala bedömningen att möjligheten att införa ett krav på kompenserande åtgärder inte skulle stöta på några uppenbara juridiska hinder. Bedömningen är därmed att ett kom- pensationskrav kan vara genomförbart, men kräver ytterligare ingå- ende överväganden.
7.8.3Bedömning
På grund av den betydande potential att begränsa klimateffekterna av odlingstorv som finns genom återvätning av torvmarker anser utredningen att kompensation genom återvätning är ett tänkbart styrmedel att undersöka mer utförligt. Denna utvärdering och ana- lys görs i kapitel 9.
7.9Informationshöjande insatser
Ett informationshöjande styrmedel skulle kunna införas i Sverige. Det skulle kunna utformas i likhet med det som övervägts i Stor- britannien, där krav ställdes på att alla säljare av torv och torvhaltiga produkter att årligen rapportera volymen såld torv och torvinne- hållet i sålda produkter. Rapporteringskrav är främst en transparens- åtgärd, och ett sådant styrmedel varken förbjuder eller höjer priset
137
Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv | SOU 2026:18 |
på torv, men att samla in data och publicera dem kan skapa incita- ment för att minska försäljningen och informera beslutsfattare.
Obligatorisk rapportering förväntas i sig ha en liten inverkan på torvanvändningen – dess främsta fördel är ökad tillgänglighet på data och eventuellt frivillig beteendeändring på grund av ökad medvet- enhet. Storbritannien antog att styrmedlet skulle leda till en minsk- ning av torvförsäljningen med ungefär 10 procent på marknaden för trädgårdsodling riktat till privatkonsumenter som ett indirekt re- sultat av rapporteringen. Detta på grund av ökad konsumentmed- vetenhet och eventuellt att industrin frivilligt accelererar framtagandet av torvfria alternativ när rapporteringen belyser torvanvändningen.
Vidare antogs styrmedlet inte ha någon effekt på industrins an- vändning eftersom yrkesmässiga användare antogs ha information om de torvvolymer som de använder. Det är tänkbart att ett rappor- teringskrav i Sverige inte skulle leda till särskilt stora minskningar i användningen av torv heller. Fördelen med styrmedlet är att kost- naden är låg, och bara innebär begränsade kostnader för de företag som omfattas av rapporteringskravet.
7.9.1Är informationshöjande insatser kostnadseffektiva?
Resultatet av informationshöjande insatser är svårt att förutse, vil- ket också gör kostnadseffektiviteten av styrmedlet svårbedömd. Generellt är det dock en åtgärd som har relativt låg kostnad jämfört med många av de andra styrmedel som har tagits upp i det här kapit- let. Åtgärden kan i vissa fall kan vara ett komplement till andra styr- medel som stärker styreffekten av dessa.
Det finns inga generella hinder mot att genomföra informations- insatser eller rapporteringskrav. På grund av den osäkra effekten på utsläppen anser utredningen emellertid att rapporteringskrav inte är ett tillräckligt styrmedel för att begränsa klimatpåverkan av odlings- torven i någon beaktansvärd omfattning. En sådan åtgärd skulle dock kunna vara en del av ett styrmedelspaket. Utredningen väljer dock att inte gå vidare med att föreslå något inom området.
138
SOU 2026:18 | Tänkbara åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv |
7.10Sammanfattning
De åtgärder som utredningen initialt bedömer som tänkbara är en punktskatt på odlingstorv, förbud mot utvinning av odlingstorv, och krav på kompenserande åtgärder i form av återvätning. Forsk- ningsstöd ses som ett relevant komplement, och därmed en del av en tänkbar styrning. Utredningen avfärdar inte heller informations- höjande insatser, men avstår likväl från att undersöka detta vidare. Utredningen väljer att djupare analysera skatt på odlingstorv, vilket görs i kapitel 8, och krav på kompenserande åtgärder i form
av återvätning, vilket görs i kapitel 9. I kapitel 10 gör utredningen sina sammanfattande bedömningar och där tas även behovet av ökad forskning för alternativ till odlingstorv upp.
139
8 Punktskatt
8.1Inledning
En skatt kan användas för att korrigera marknadsmisslyckanden genom att påverka priset på varor så att de bättre speglar de samhälls- ekonomiska kostnaderna och nyttorna av varan. En skatt på odlings- torv som utformas på rätt sätt kan höja priset på odlingstorv så det bättre reflekterar vad de växthusgasutsläpp som utvinningen och användningen av odlingstorv kostar samhället. Målet med en sådan skatt är att minska utvinningen och användningen för att på så sätt begränsa dess klimateffekter, i syfte att bidra till att uppnå de klimat- mål som är relevanta i sammanhanget utifrån utredningens direktiv.
8.1.1Om punktskatter
I utredningens uppdrag ingår inte att föreslå åtgärder som rör direkt beskattning, sociala avgifter eller mervärdesskatt. Direktiven nämner i stället en punktskatt som en möjlig åtgärd för att begränsa klimat- effekterna av odlingstorv. Utredningen riktar därför enbart in be- dömningen av en tänkbar skatt på odlingstorv mot en punktskatt.
En punktskatt är en indirekt skatt som tas ut för vissa särskilt utvalda varor eller tjänster. Syftet med en punktskatt kan, liksom för andra skatter, vara att stärka statens finanser eller styra konsum- tionen av de utvalda varorna eller tjänsterna. Den gemensamma näm- naren för punktskatterna är att beskattningen sker en gång hos en aktör som pekats ut som skattskyldig.
I Sverige regleras punktskatter i lagstiftningar för olika typer av varor eller tjänster. Exempel på punktskattelagstiftningar är lagen (1995:1667) om skatt på naturgrus, lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik, lagen (2022:156) om alkoholskatt och lagen (1994:1776) om skatt på energi. Det finns flera likheter mellan
141
Punktskatt | SOU 2026:18 |
de olika lagstiftningarna, men också skillnader. Varje lagstiftning har utformats utifrån de särskilda förhållanden som gäller för respek- tive varugrupp och bransch och utifrån de syften som lagstiftaren har med respektive punktskatt (se exempel nedan).
Ett mönster för svenska punktskatter är att skattskyldigheten placeras så tidigt som möjligt i handels- eller distributionskedjan för att begränsa antalet skattskyldiga, vilket bland annat underlättar för administration och kontroll av punktskatterna. Skattskyldig är vanligtvis den som tillverkar eller för in de punktbeskattade varorna till landet, men skattskyldighet kan också i vissa fall vara placerad hos till exempel partihandlare och förbrukare. Efterföljande aktörer som handlar eller befattar sig med varorna har inget ansvar för den punktskatt som belastar varorna, utan för dessa aktörer ingår punkt- skatten som en del av priset för varan.
Exempel på punktskatter på miljöområdet
Koldioxidskatten
Koldioxidskatten är en skatt som ska betalas för i princip alla bränslen som används för motordrift och uppvärmning enligt lagen om skatt på energi.
Sverige var ett av de första länderna som införde en separat skatt på koldioxid 1991 och skatten anses ha gett betydande effekt på Sveriges koldioxidutsläpp. Verksamheter som omfattas av EU:s handel för utsläppsrätter (EU ETS 11) är i regel befriade från svensk koldioxidskatt.
En utvärdering av koldioxidskatten från 20232 visar att aggregerade utsläpp av koldioxid minskat med cirka 31 procent mellan 1990 och 2015, samtidigt som produktionen inom tillverkningsindustrin har minskat med 3 procent under motsvarande period. Studien menar att koldioxidskatten och dess effekt på utsläppsintensitet varit en betyd- ande faktor till minskningen av utsläppen.
1Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87(EG).
2Martinsson m.fl. 2024.
142
SOU 2026:18 | Punktskatt |
Naturgrusskatten
Naturgrusskatten är en skatt på brutet naturgrus. Skatten infördes 1996 för att beskatta kommersiell täktverksamhet och för att åstad- komma bättre hushållning med naturgrus. Med naturgrus menas enligt 2 § lagen om skatt på naturgrus naturligt sorterade jordarter som till övervägande del består av sand, grus, sten och block.
År 2003 gjordes en utvärdering av naturgrusskattens effekter3. Slutsatsen av inhämtad information var att den kontinuerliga minsk- ning av naturgrusanvändning som pågått under en femtonårsperiod skulle fortsätta och att målet om högst 12 miljoner ton uttag av natur- grus till 2010 skulle uppnås. Slutsatsen drogs därmed att naturgrus- skatten haft viss effekt. Skatten höjdes samma år som utvärderingen gjordes. Vid uppföljningen av miljömålen 2005 konstaterades att användningen av naturgrus minskat liksom antalet täkter där till- stånd givits.4
8.1.2Inriktningen för den svenska skattepolitiken
Riksdagen har antagit riktlinjer för den svenska skattepolitiken.5 Sammanfattningsvis säger dessa riktlinjer att skattepolitiken ska bi- dra till att nå de övergripande målen för den ekonomiska politiken. Skatterna ska finansiera offentliga utgifter på ett robust och rätts- säkert sätt, och genom ett legitimt och rättvist skattesystem ge goda förutsättningar för hög sysselsättning och tillväxt. Samtidigt ska skattepolitiken bidra till bland annat effektiva ekonomiska styrmedel.
Om ekonomiska styrmedel sägs särskilt att dessa ska bidra till att negativa aspekter för exempelvis miljö, klimat och folkhälsa fångas upp i prisbildningen på olika marknader genom internalisering av negativa externa effekter. Det innebär att den som orsakar samhälls- ekonomiska kostnader också i större omfattning ska betala för dessa. I det fall skatter väljs som styrmedel är det angeläget att detta sker så effektivt som möjligt samtidigt som andra krav på skattesyste- met beaktas, exempelvis likabehandling av skattskyldiga i samma ekonomiska situation, EU-rättsliga förutsättningar och skattesyste- mets legitimitet. Skatterna ska samordnas med andra styrmedel så
3Regeringskansliet 2003, med där gjorda hänvisningar till Naturvårdsverkets utvärdering år 2000.
4Prop. 2004/05:150 s. 192.
5Prop. 2023/24:100 avsnitt 5.5 s. 84.
143
Punktskatt | SOU 2026:18 |
att styrningen blir samhällsekonomiskt effektiv och skapar legitimi- tet för klimat-, miljö- och folkhälsopolitiken. Principen om att för- orenaren ska betala ska gälla.
8.2Syftet med att införa en skatt på odlingstorv
Utredningen ska föreslå samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som kan behövas för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv. Målet med att begränsa dessa klimateffekter är, utifrån utredningens direk- tiv, att bidra till att uppnå det långsiktiga klimatmålet till 2045 och EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. Som konstaterats i avsnitt 6.2.6 finns det vissa osäkerheter i hur ett styrmedel kan bi- dra till måluppfyllelsen. Dels gentemot nettonollmålet senast 2045 med anledning av att något tydligt regelverk kring användandet av kompletterande åtgärder inte är utarbetat. Dels gentemot EU:s lång- siktiga klimatmål, eftersom det inte heller där finns några tydliga åtaganden eller dylikt att förhålla sig till. För den fortsatta framställ- ningen i detta kapitel utgår utredningen emellertid från antagandet att styrmedel riktade mot odlingstorv kan bidra till ett av eller båda dessa mål.
Utvinning av odlingstorv (inklusive dess användning) medför ut- släpp av växthusgaser. Bristen på prissättning av dessa utsläpp inne- bär enligt utredningen ett marknadsmisslyckande (se avsnitt 6.2.4).
Det bidrag till klimatmålen som minskade utsläpp av växthusgaser från odlingstorv i Sverige kan ge är i sig relativt litet jämfört med det totala behovet av minskade växthusgasutsläpp. Enligt utredning- ens bedömning kräver emellertid de långsiktiga klimatmålen bidrag från små och stora källor, inklusive från potentiella kompletterande åtgärder.
En skatt skulle bidra till att åtgärda det marknadsmisslyckande som den oreglerade marknaden för odlingstorv utgör och sätta ett pris på utsläppen av växthusgaser som odlingstorven ger upphov till. Mot bakgrund av hur bokföringen och rapporteringen av utsläpp från odlingstorv ser ut i dag är det i strikt mening främst de utsläpp som sker i Sverige som påverkar utredningens bedömning av om en skatt ska riktas endast mot svensk utvinning och hur frågan om import och export av svensk odlingstorv ska betraktas (se vidare i avsnitt 8.4.2).
144
SOU 2026:18 | Punktskatt |
Det är emellertid även av stor vikt att beakta risken för utsläpps- läckage till andra länder (se avsnitt 8.9.2).
8.3Hur en skatt på odlingstorv skulle kunna regleras
En skatt på odlingstorv skulle lämpligen kunna införas i en ny lag om skatt på odlingstorv. Redan existerande punktskatter finns i stort sett var och en i separata lagar som anger de särskilda bestämmelser som ska gälla för den specifika punktskatten. Det finns således flera förebilder för konstruktionen av en lag om skatt på odlingstorv, till exempel lagen om skatt på naturgrus. Frågor som gör sig gällande är vad som ska beskattas, vilken skattenivå som bör gälla, vem som ska betala skatten och vilka möjligheter till kontroll som finns.
8.4Vad som skulle kunna beskattas
8.4.1Hur ska det skattepliktiga området avgränsas?
Om en skatt ska införas som styrmedel behöver det som ska om- fattas av skatten, dvs. det skattepliktiga området, vara tydligt av- gränsat för att det ska vara enkelt för den som utpekas som skatt- skyldig att avgöra om skatt ska betalas eller inte. Det måste också vara möjligt att administrera och kontrollera punktskatten. För att göra en sådan avgränsning behöver således en definition av odlings- torv bestämmas. Det finns en risk med alla former av definitioner att de leder till gränsdragningsproblem, och en sådan risk finns även för en definition av odlingstorv. Definitionen måste därför göras så exakt som är möjligt. I avsnitt 2.2.4 definierar utredningen odlings- torv som all torv som inte används för energiproduktion. Denna definition är relevant även för en punktskatt, men kompliceras av de bristande möjligheterna att avgöra vad torven ska användas redan vid utvinningstillfället.
Ett sätt att avgränsa det skattepliktiga området är att avgränsa det med hjälp av tulltaxeindelningen, som är ett systematiskt klassi- ficeringssystem för varor inom EU. Varor klassificeras då utifrån den kombinerade nomenklaturen (KN). Torv, inklusive torvströ, har KN-numret 2703, medan varor av torv har nummer 68152000. Någon uppdelning görs inte mellan torv som används för energiända-
145
Punktskatt | SOU 2026:18 |
mål respektive odlingsändamål. Syftet med indelningen i KN-nummer är inte heller beskattning och systemet är inte anpassat för det ända- målet. Att definiera föremålet för beskattningen genom användning av KN-numren framstår därmed i fallet med odlingstorv som olämp- ligt.
Ett annat sätt att avgränsa det skattepliktiga området är att titta på hur uppdelningen görs i andra, mer anpassade och närliggande, sammanhang. I Sveriges nationella inventeringsrapport, som utgör den årliga rapporteringen enligt FN:s klimatkonvention och Paris- avtalet, rapporteras utsläpp av växthusgaser med anledning av torv- utvinning och användning av torv för odlingsändamål (horticultural peat) skilt från torvutvinning för energiändamål (energy peat).6 I ut- redningens direktiv görs också en uppdelning mellan torv som an- vänds för bränsle (energitorv) och torv som till exempel används som jordförbättringsmedel i trädgårdsnäringen och i plantskolor samt som stallströ (odlingstorv). Den nu upphävda lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter (torvlagen) gällde ”fyndigheter av torv för att utvinna energi” till skillnad från utvinning för andra ändamål som omfattades av bestämmelserna i miljöbalken. Det finns således sammanhang i vilka en distinktion görs mellan torv för energiända- mål och torv för andra ändamål, då ofta kallat odlingstorv. Även om det finns en indelning mellan de båda huvudsakliga användnings- områdena för den utvunna torven i teorin, så är det inte klart vad som utgör vad innan torven faktiskt säljs eller används för något av dessa ändamål.
En möjlighet skulle kunna vara att utgå från täkttillstånden för att avgöra den utvunna torvens användning och definiera det skatte- pliktiga området på det sättet. I en ansökan om tillstånd till täkt av torv ska enligt 20 h § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verk- samhet uppgift om huruvida torven ska användas för att utvinna energi anges. Vid ansökningsförfarandet för tillstånd till torvtäkt görs alltså en distinktion mellan s.k. energitorv och torv för andra ändamål, men utan att dessa andra ändamål definieras mer än indirekt. I täkttillståndet framgår inte alltid om tillståndet gäller utvinning av torv för energiändamål eller till exempel jordförbättringsändamål. Även om det hade varit tydligt finns en problematik med att ett tillstånd som gäller både utvinning av energi- och odlingstorv inte reglerar hur mycket av respektive sorts torv som får utvinnas. Den
6Naturvårdsverket 2026.
146
SOU 2026:18 | Punktskatt |
som har täkttillståndet utvinner inte heller alltid i ett specifikt syfte utan säljer torven för olika ändamål utifrån efterfrågan. Företagen som utvinner torven rapporterar total mängd utvunnen torv till läns- styrelserna och gör i den rapporteringen ingen skillnad på energitorv och annan torv. Det är först när sammanräkningen av mängden torv som förbränts görs för klimatrapporteringen som mängden utvun- nen odlingstorv kan utrönas indirekt.
Att utgå från en indelning där all torv som inte används för energi- produktion utgör det skattepliktiga området är således inte möjligt om det skattepliktiga området ska kunna bestämmas redan vid utvin- ningstillfället, eller utifrån täkttillståndet. Mot denna bakgrund menar utredningen att det potentiellt är förenat med betydande svårigheter att utan stora administrativa kostnader göra en skillnad mellan energi- torv och annan torv. Detta medför att definitionen ”all torv som inte används för energiproduktion” inte kan användas för beskatt- ningsändamål. Utredningen överväger därför i det följande i stället en lösning där all utvunnen torv utgör det skattepliktiga området, men med möjlighet till återbetalning för den torv som används för energiproduktion.
8.4.2En möjlighet till återbetalning vid användning av energitorv
Om en lösning väljs där all utvunnen torv omfattas av en punktskatt behövs ett system för återbetalning av skatten för den torv som an- vänds för energiändamål, eftersom skatten inte är avsedd att träffa energitorv. Den som använder energitorv i sin verksamhet skulle kunna ges en möjlighet att begära återbetalning av skatten i sin verk- samhet.
Möjligheterna att säkerställa att all torv som används som energi- torv också undkommer skatten genom återbetalning är emellertid små. Det är troligt att en viss del av den använda energitorven skulle belastas med odlingstorvsskatten. I en sådan situation är det inte längre fråga om en skatt på odlingstorv, utan även en skatt på energi- torv. Om delar av energitorven beskattas genom en skatt på odlings- torv riskerar det att begränsa möjligheterna att utforma energibeskatt- ningen i framtiden. Detta är inte önskvärt.
147
Punktskatt | SOU 2026:18 |
En återbetalningslösning kan göra användningen av svensk energi- torv dyrare. Detta eftersom kostnaden för skatten förväntas över- vältras på slutkonsumenten, dvs. användaren av energitorven, som också ska bära kostnaden av att ligga ute med skattebeloppet till dess återbetalning kan ske. Användarna av energitorv kommer också belastas med den administration det innebär att behöva begära åter- betalning. Därutöver är det svårt att kontrollera att den torv som bränns upp och som kan bli föremål för återbetalning faktiskt är svensk torv. Återbetalningsmekanismen skulle i så fall kunna få mot- satt effekt och göra energitorv mer lönsamt om användare kan im- portera obeskattad energitorv och begära återbetalning för den torven, vilket skulle kunna leda till oavsedda konsekvenser i form av ökade utsläpp (se avsnitt 8.4.3 om importerad torv).
Även Skatteverket får som beskattningsmyndighet högre kost- nader av ett återbetalningssystem eftersom det bland annat kräver IT-utveckling och ökade handläggningskostnader.
8.4.3Bör importerad odlingstorv omfattas av en skatt?
En möjlig konsekvens av att beskatta svensk odlingstorv är att ut- vinningen i Sverige minskar samtidigt som importen av till exempel råvara till producenter av förädlade torvprodukter eller redan föräd- lade torvprodukter till yrkesodlare och privata konsumenter ökar. Detta leder till att utsläppen flyttar till andra länder.
En sådan utveckling skulle kunna motverkas av att flera länder i Europa, varifrån det är mest troligt att importerad torv skulle komma, har minskat utvinningen av odlingstorv och överväger nationella styrmedel på området (se kapitel 3). Det är samtidigt flera av dessa länder som avvaktar införandet av begränsningar vilket gör att skat- tens effektivitet måste bedömas utifrån risken för ökad import. Od- lingstorvens framtid i Europa är svårbedömd, och det kan finnas risk för utsläppsläckage vid införandet av en skatt. Även om utred- ningens direktiv i strikt mening anger att målet med ett svenskt styr- medel är att bidra till det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet, för vilka torv ut- vunnen i andra länder inte har någon påverkan, så är en sådan tolk- ning inte förenligt med till exempel generationsmålet som säger att Sverige ska lösa miljöproblem utan att orsaka ökade miljö- och hälso-
148
SOU 2026:18 | Punktskatt |
problem utanför Sveriges gränser (se avsnitt 4.5.1), dvs. utsläpps- läckage. Att det finns en risk för ökad import av torv i samband med ett införande av en skatt på svensk torv talar för att låta skatten även omfatta importerad torvråvara.
Utöver risken för utsläppsläckage, är ett annat skäl för att låta importerad torv omfattas av en punktskatt på odlingstorv att det kan leda till en snedvridning av konkurrensen mellan svenska och utländska aktörer om svenska aktörer får hårdare villkor på samma marknad. Utredningen gör bedömningen att en beskattning av im- porterad odlingstorv är förenlig med EU:s frihandelsregler så länge beskattningen av importerad torv inte blir hårdare än för inhemskt producerad torv. Utredningen kan inte se att svenska företag eller svensk produktion skulle gynnas i jämförelse med utländska före- tag i samma situation.7
Det finns emellertid ett antal praktiska aspekter som talar emot att låta importerad torv omfattas av en skatt. Beskattning av importe- rad torvråvara skulle kräva att ytterligare personer blir beskattnings- bara än de som föreslås i avsnitt 8.7 och det skulle krävas avvikande bestämmelser om skattskyldighetens inträde. Ett system med god- kända lagerhållare, som finns för andra punktskatter, skulle dessutom behöva övervägas. Om importerad torv ska omfattas av en punkt- skatt behöver också Tullverket involveras som beskattningsmyn- dighet vilket ökar de administrativa kostnaderna. En reglering där importerad odlingstorv inkluderas skulle se helt annorlunda ut än beskattningssystemet för den svenska torven, vilket medför två parallella system för beskattning av odlingstorv.
Det finns således faktorer som både talar för och emot att låta importerad torv omfattas av en potentiell punktskatt på odlingstorv. Riskerna för utsläppsläckage och snedvridningar i konkurrensen talar för. Samtidigt skulle genomförandet av en svensk punktskatt på odlingstorv försvåras avsevärt om även importerad torv ska omfattas eftersom det bland annat innebär att två parallella beskattningssystem behöver införas.
7Jfr EU-domstolens dom i mål C-143/99, punkt 41.
149
Punktskatt | SOU 2026:18 |
8.4.4Odlingstorv som exporteras bör omfattas av skatteplikt
Mot bakgrund av att syftet med en potentiell skatt som riktas mot odlingstorv är att begränsa utvinningens klimatpåverkan och bidra till att uppnå relevanta klimatmål är det svårt att motivera att den odlingstorv som utvinns i Sverige och exporteras skulle exkluderas från en punktskatt. Utredningen anser således inte att det finns skäl att låta exporterad odlingstorv undantas från beskattning.
8.5Skatten skulle kunna beräknas utifrån volym
En annan fråga som måste avgöras är utifrån vilka kriterier under- laget för beskattningen ska bestämmas. En skatt på odlingstorv skulle ha som syfte att sätta ett pris på de utsläpp av koldioxid som upp- står vid utvinning av odlingstorv för att bidra till möjligheterna att uppnå uppsatta klimatmål. Det är enligt utredningens bedömning rimligt att det också är utsläppen som beskattas utifrån den mängd torv som tas ut ur marken.
Mängden utvunnen torv skulle, under förutsättning att all utvun- nen torv som utgångspunkt är skattepliktig, kunna beräknas fiktivt med utgångspunkt i täkttillståndet eftersom det anges i tillståndet hur mycket torv som får utvinnas totalt under tillståndstiden eller högsta tillåtna mängd per år, ofta båda. Mängden total tillåten utvin- ning kan i förekommande fall delas på det antal år som tillståndet gäller, eller så kan den i tillståndet angivna totalt tillåtna mängden per år användas som beräkningsgrund.
Utredningen om beskattning av naturgrus, m.m.8 för ett reso- nemang om att en sådan fiktiv beräkning skulle kunna leda till att tillstånd söks för fler år än nödvändigt för att hålla nere det årliga beskattningsunderlaget och att efterbehandlingen på så sätt fördröjs, vilket måste ses som negativt ur naturvårdssynpunkt. Detta problem skulle emellertid kunna motverkas av att tillståndshavaren vill efter- behandla täkten så fort som möjligt med tanke på den säkerhet som måste ställas. Det skulle också kunna uppstå en problematik med ett sådant mätningssätt om täkten inte har det innehåll som är för- väntat. Med hänsyn till likheterna mellan utvinningen av naturresurs- erna naturgrus och odlingstorv, till exempel att båda sker från år till
8SOU 1995:67 s. 33 f.
150
SOU 2026:18 | Punktskatt |
år i olika mängder från täkter, kan man föra liknande resonemang avseende utvinningen av odlingstorv. Ytterligare en problematik med en fiktiv beräkning som särskilt gäller odlingstorv är att den mängd torv som är möjlig att ta ut ett visst år i stor utsträckning är beroende av väderförhållandena det aktuella året. En fiktiv beräk- ningsmetod skulle därmed ha potential att bli mycket missvisande. Utredningen gör mot denna bakgrund bedömningen att en beräk- ning utifrån ett fiktivt underlag inte är lämplig.
Ett annat möjligt sätt att mäta utvinningen av odlingstorv är att utgå från faktisk vikt. En problematik med att mäta utvunnen torv i till exempel ton är emellertid att mätvärdet kan variera stort utifrån förhållandena vid mättillfället. Blöt torv väger mer än torr. Även om det skulle vara möjligt att bestämma vid vilken torrhetsgrad torven ska vägas (till exempel skulle definitionen lufttorr som används vid klimatrapporteringen kunna användas, se nedan) så skulle ytterligare praktiska problem kunna uppstå med att ha tillgång till vågar för väg- ning av torven vid rätt förhållanden. Om torven ska vägas på någon annan plats ska förutsättningarna för detta kunna skapas och upp- rätthållas, vilket framstår som praktiskt svårhanterligt. Att beräkna skatten utifrån utvunnen vikt odlingstorv bedöms därför också som olämpligt.
En tredje möjlighet är att mäta utvinningen av odlingstorv utifrån volym. Även en sådan metod skulle kunna medföra praktiska problem då fukthalten hos torven varierar och fuktigare torv har en högre volym. Detta kan behöva beaktas vid utformandet av en skatt, exem- pelvis genom att skattenivån utgår från volymen för torr torv. Då är en fråga också vad som utgör torr torv. Torvföretagens rapportering av utvunnen mängd torv till länsstyrelserna utgår från volym. I kli- matrapporteringen beräknas utsläppen från odlingstorv utifrån pro- duktionsvolym mätt på lufttorkad torv.9
Utifrån att volym utvunnen torv används för rapportering i andra sammanhang, framstår det som den mest lämpade enheten att basera en potentiell skatt på. Att använda en metod som redan används skulle även bidra till att minska risken för att öka den administra- tiva bördan för den skattskyldiga som kan använda samma underlag för rapporteringen till länsstyrelserna som till Skatteverket.
9Naturvårdsverket 2026a s. 134.
151
Punktskatt | SOU 2026:18 |
Även om det skulle kunna vara förenat med vissa svårigheter att exakt mäta utvunnen volym odlingstorv framstår denna mätmetod enligt utredningen som mest lämplig. Utredningen gör bedömningen att beräkningen av skatten skulle kunna utgå från mängden torv räk- nat i kubikmeter.
8.6Skattenivå
8.6.1Beskattningen bör baseras på torvens kolinnehåll
I föregående avsnitt gjordes bedömningen att en skatt på odlings- torv skulle kunna utgå från volym utvunnen torv. Då syftet med skatten är att begränsa klimateffekterna av odlingstorv bör skatte- nivån sättas i relation till de utsläpp som den utvunna torven ger upphov till. Hur dessa utsläpp kan beräknas beskrivs i avsnitt 5.7.
För att sätta en skattenivå utifrån torvens beräknade koldioxid- utsläpp behöver kolinnehållet i torven uppskattas. Utredningen be- dömer att det är rimligt att utgå från det kolinnehåll som används i den svenska klimatrapporteringen (se avsnitt 5.7.1), vilket omräk- nat till koldioxid är 0,194 ton koldioxid per kubikmeter torv. Det innebär också att det enbart är kolinnehållet i odlingstorven som beskattas, vilket motsvarar utsläppen från användningen av odlings- torven10. Utsläppen från torvtäkter räknas alltså inte in11. Skälet till att inte inkludera utsläpp från torvtäkter är att dessa utsläpp är kopp- lade till markarealen där utvinningen sker och inte till volymen ut- vunnen odlingstorv, vilket försvårar beräkningen av skattenivån, genom att introducera ytterligare variabler som behöver uppskat- tas. Utredningen anser vidare att de förhållandevis komplexa beräk- ningar som används för att beräkna årliga utsläpp från odlingstorv i den svenska klimatrapporteringen inte bör användas som bas för beskattningen, då det skulle göra skatten mycket komplex. I stället bör beräkningarna göras utifrån torvens kolinnehåll, vilket är i linje med IPCC:s nivå 1-metod för användning av odlingstorv. För att göra skatten konsekvent med svensk klimatrapportering bör dock koefficienter för kolinnehåll för svenska förhållanden användas.
10Det som i avsnitt 5.7.2 kallas indirekta utsläpp.
11Det som i avsnitt 5.7.2 kallas direkta utsläpp från marken.
152
SOU 2026:18 | Punktskatt |
Utredningen väljer därför att i följande avsnitt utgå från hela kol- innehållet i torven omräknat till koldioxid vid beräkningen av skatte- nivåer och utsläppsminskningar. Det innebär en enklare beräknings- modell för en skatt på odlingstorv. Det innebär samtidigt att utsläpp från torvtäkter inte inkluderas, vilka motsvarar ungefär en tredjedel av de totala årliga utsläppen från odlingstorv12. Detta vägs dock upp av att utsläppen som generas av användningen för all framtid är inklu- derade i skatten.
8.6.2Skattenivån kan motsvara skatten på koldioxid eller prisnivån i EU ETS 1
En central fråga vid överväganden om att införa en skatt är på vilken nivå skatten ska sättas. I det här fallet skulle skatten användas för att hantera det marknadsmisslyckande som icke prissatta utsläpp från odlingstorv utgör. Många olika prisnivåer på koldioxidutsläpp försvårar en samhällsekonomiskt effektiv och kostnadseffektiv minsk- ning av utsläppen. Skatten bör därför i så stor utsträckning som möj- ligt motsvara befintlig prissättning av koldioxidutsläpp.
Styrning genom prissättning av koldioxid blir alltså mindre kost- nadseffektiv ju större variation det finns mellan olika prisnivåer på koldioxidutsläpp. Det finns dock ingen direkt prissättning av ut- släpp i markanvändningssektorn i dagsläget. Svenska utsläpp från andra sektorer prissätts antingen med koldioxidskatt eller via EU ETS 1. Det finns redan i dag skillnader mellan verksamheter som omfattas av EU ETS 1 och verksamheter som omfattas av den svenska koldioxidskatten, där prisnivån för koldioxidskatten är högre än pri- set på utsläppsrätter i EU ETS 1. Vidare finns det skillnader i pris- nivåer mellan olika bränslen som omfattas av den svenska koldioxid- skatten. Från och med 2028 planeras även en lansering av EU ETS 2 vilket är ett nytt utsläppshandelssystem som innefattar bland annat vägtransporter och byggnader.
Ett rimligt tillvägagångssätt för att säkerställa effektiv styrning är därmed att basera en skatt på odlingstorv på den svenska koldioxid- skatten. Koldioxidskatten på naturgas, gasol, kol och koks motsvarar cirka 152 öre per kilogram koldioxid 2026. För andra bränslen vari- erar värdet uttryckt i öre per kilogram koldioxid. Ett argument mot
12Se mer exakta beräkningar i avsnitt 5.7.
153
Punktskatt | SOU 2026:18 |
att basera skatten på den svenska koldioxidskatten, är att energi- torv, som omfattas av EU ETS 1, prissätts till en lägre nivå än den svenska koldioxidskatten. Ett alternativ är att i stället basera prissätt- ningen på det förväntade priset inom EU ETS 1. En skatt har inte samma nivå av flexibilitet i prissättning som ett utsläppshandels- system där prisnivån kan ändras från dag till dag, och skattenivån behöver i så fall baseras på exempelvis ett årligt genomsnitt eller prognos över framtida priser. Prisnivån för en utsläppsrätt inom EU ETS 1 låg på 85 euro i slutet av 2025. Prognoser för framtida priser är generellt att priserna kommer öka kraftigt, men det finns osäkerhet i dessa prognoser. För att beräkna effekten av en skatt baserad på EU ETS 1-priser utgår utredningen här från nuvarande prognoser13 på EU ETS 1-priser där priset förväntas bli 140 euro år 2030, 200 euro 2035 samt 265 euro 2040. Här antas att en skatt baserat på EU ETS 1-priser sätts utifrån denna prognos. Det skulle innebära att skatten räknas upp med cirka 13,3 procent årligen mellan 2026 och 2030, med cirka 7,4 procent mellan 2031 och 2035 och med cirka 5,8 procent mellan 2036 och 2040.
Det finns osäkerheter i hur stor effekt en skatt på odlingstorv skulle ha på utvinningen och användningen av odlingstorv. En liten minskning av användningen är en indikation på att odlingstorv inte är en priskänslig vara och att utsläppsminskningen bör ske inom något annat område. Genom att så mycket som möjligt av Sveriges utsläpp av växthusgaser prissätts på samma nivå som befintlig kol- dioxidprissättning, kan utsläppsminskningar ske där det är mest kostnadseffektivt genom justering av skattenivån.
Även om nivån på en skatt på odlingstorv kan kopplas till kol- dioxidskattens nivå bör inte odlingstorv inkluderas i koldioxidskatten. Detta bland annat då utsläppen sker i markanvändningssektorn, och inte i ESR-sektorn, och då koldioxidskatten är kopplad till använd- ning, och inte produktion, av bränslen. Detta innebär att enbart en begränsad del av användningen skulle täckas av skatten om den skulle appliceras på odlingstorv på grund av att en stor del av produktio- nen exporteras. Det kan också konstateras att det skulle vara främ- mande att inkludera en skatt på odlingstorv i en lagstiftning som avser skatt på energi.
13Nissen m.fl. 2025 och Altaghlibi & Gentile 2025.
154
SOU 2026:18 | Punktskatt |
Om en skatt på odlingstorv skulle motsvara koldioxidskattens nivå och utgå från de totala utsläppen från användning av odlings- torv, i enlighet med de beräkningar som framgår av kapitel 5, så skulle skattenivån för en kubikmeter utvunnen torv bli 295 kronor14 för 2026. Genom att i stället för att basera skatten på det genomsnitt- liga priset för utsläppsrätter inom EU ETS 1 år 2025 samt prognoser på framtida priser enligt scenariot med höga priser skulle skattenivån för en kubikmeter utvunnen torv bli 18315 kronor 2025, 301 kronor för det förväntade ETS 1-prisnivån 2030, 429 kronor för den för- väntade ETS 1-prisnivån 2035, och 569 kronor för den förväntade ETS 1-prisnivån 2040.
Utredningen gör bedömningen att en skatt baserad på ETS 1- priser är mest lämplig på grund av att energitorv prissätts genom EU ETS 1 och för att undvika allt för fragmenterad koldioxidpris- sättning då mer och mer av Sveriges koldioxidutsläpp prissätts på EU-nivå. Utredningen har dock inte närmare beaktat hur skattenivån i praktiken skulle kunna anpassas efter utvecklingen av ETS 1-priset.
8.7Skattskyldiga och skattskyldighetens inträde
8.7.1Vem kan vara skattskyldig?
Skattskyldigheten bör placeras tidigt i handels- och distributionskedjan
Ett mönster för de svenska punktskatterna är att skattskyldigheten placeras så tidigt som möjligt i handels- eller distributionskedjan. Detta för att begränsa antalet skattskyldiga och därmed underlätta för administration och kontroll av punktskatterna. Att antalet skatt- skyldiga begränsas är önskvärt även för en möjlig beskattning av odlingstorv, även om det för möjligheten att avgöra vad torven ska användas till eventuell skulle vara mer fördelaktigt att placera skatt- skyldigheten senare i odlingstorvens handelskedja (se avsnitt 8.4.1).
14Skattenivån erhålls genom att multiplicera mängden utsläpp som odlingstorven ger upphov till (0,194 ton CO2/m3) med koldioxidskattenivån (1 520 kronor/ton CO2).
15Skattenivåerna erhålls genom att multiplicera mängden utsläpp som odlingstorven ger upphov till (0,194 ton CO2/m3) med det prognosticerade EU ETS 1-priset för respektive år (euro/ton CO2). Växelkursen mellan euro och kronor som använts i beräkningarna är 11,068 kronor/euro.
155
Punktskatt | SOU 2026:18 |
Ett ytterligare skäl att låta beskattningen ske tidigt i distribu- tions- och handelskedjan är att slutprodukter som marknadsförs till privat- och yrkesodlare i dag i viss mån är utblandade med andra odlingssubstrat. En beskattning vid försäljning av slutprodukter innebär att skatten skulle behöva beräknas baserat på produktens torvinnehåll, vilket skulle leda till många olika skattenivåer och ett behov av möjligheter att kontrollera torvinnehållet i en mängd olika produkter. Samtidigt är det önskvärt att en skatt på odlingstorv leder till ökad utblandning med andra odlingssubstrat som ger möjlighet till minskad klimatpåverkan. Att skatten tas ut tidigt i distributions- och handelskedjan gör enligt utredningens bedömning skatten enklare och mer transparent, samtidigt som producenter fortfarande får incitament att blanda ut torv i förädlingsstadiet vid till exempel till- verkning av odlingssubstrat och jordförbättringsmedel.
Om man vill begränsa odlingstorvens klimatpåverkan genom att styra mot att minska privatpersoners användning av odlingstorv kan det vara fördelaktigt att lägga skatten senare i handels- och distri- butionskedjan, genom att beskatta den som tillhandahåller varor innehållande odlingstorv (eller ren torv) till slutkonsumenter. Detta skulle dock öka antalet skattskyldiga, vilket gör skatten mer svår- administrerad. Vidare kommer en skatt som är placerad tidigare i handels- och distributionskedjan sannolikt ändå leda till ett högre pris på torvprodukter för privatpersoner (se avsnitt 8.6.2).
Den som har tillstånd till torvtäkten bör vara den skattskyldiga
Att syftet med beskattningen är att begränsa klimatpåverkan av odlingstorv genom att styra mot en minskad utvinning av odlings- torv, talar för att den som utvinner torven, dvs. den som innehar tillståndet till täkten eller den som exploaterar täkten, ska vara den skattskyldiga. Detta skulle också innebära tidigast möjliga beskatt- ningstidpunkt.
När torven tagits upp ur marken kan den inte läggas tillbaka och utsöndringen av växthusgaser stoppas. Den mark på vilken täkten bedrivs kan inte få tillbaka sin ursprungliga form, även om täkter enbart bedrivs på redan sen tidigare dikad mark. Det är alltså viktigt att inte mer torv än vad som verkligen behövs utvinns, vilket endast den som utvinner torven kan påverka. Detta bör även ligga i tillstånds-
156
SOU 2026:18 | Punktskatt |
havarens intresse eftersom denne vill få betalt för det arbete som utförs. Tillståndshavaren ska rapportera mängd utvunnen torv till tillsynsmyndigheten, uppgifter denne rimligen får från exploatören i de fall exploatören och tillståndshavaren inte är samma person. Det bör därmed inte innebär någon avsevärt större administrativ börda för den skattskyldiga att ta fram samma uppgift till en skattedekla- ration.
Tillståndshavaren är relativt enkel att identifiera av Skatteverket, som kan få tillgång till den uppgiften från länsstyrelserna. Att låta tillståndshavaren vara skattskyldig skulle även medföra att den som har koncession enligt torvlagen omfattas.16
Det är också möjligt att tänka sig att den som äger marken på vilken täkten bedrivs ska vara skattskyldig. Markägaren är den som kan avgöra om verksamhet får bedrivas på dennes mark. Markägaren kan dock, om denne inte själv exploaterar täkten, ha svårt att få fram uppgifter för att bestämma skatteunderlaget.17 Det kan samtidigt ses som oskäligt att markägaren ska vara skattskyldig för en verk- samhet som denne inte själv bedriver. Detta skulle kunna vara sär- skilt problematiskt i de fall odlingstorv utvinns i en täkt som om- fattas av en koncession enligt torvlagen, då markägarens samverkan inte krävdes för sådana koncessioner. Det kan också finnas en pro- blematik med att identifiera de skattskyldiga med ett system där markägaren är skattskyldig. Skatteverket skulle behöva ha möjlig- het att koppla samman täkttillstånden med markägaren, vilket kan vara administrativt kostsamt.
Utredningen gör bedömningen att det är den som innehar till- stånd till täkten enligt miljöbalken som bör vara skattskyldig. Detta framstår som lämpligast utifrån möjligheten att identifiera den skatt- skyldiga samt att skattskyldigheten kopplas till tillståndsplikten. Även om tillståndshavaren inte skulle vara exploatör och därmed inte fullt involverad i till exempel hur mycket torv som utvinns, så har tillståndshavaren alltid ett ansvar gentemot kraven i tillståndet och har ansvar för att rapportera mängden utvunnen torv till läns- styrelsen.
16Se punkten 2, övergångsbestämmelserna till lagen om upphävande av lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter, SFS 2016:993.
17Jfr SOU 1995:67 s. 35.
157
Punktskatt | SOU 2026:18 |
8.7.2När bör skattskyldigheten inträda?
Om frågan om vem som ska vara skattskyldig kopplas till tillståndet till täktverksamheten enligt miljöbalken är det utredningens upp- fattning att det lämpligaste är att skattskyldigheten inträder vid ut- vinningstillfället.
Ett problem med beskattning vid utvinningstillfället är de likvi- ditetsproblem som kan uppstå för den som måste betala in skatt innan torven kunnat säljas eller förbrukas på annat sätt. En möjlig lösning på detta, som ändå låter skatten utlösas av utvinningen, är att välja tidpunkten för försäljning av den utvunna råvaran för skatt- skyldighetens inträde. För att fastställa vid vilken tidpunkt en för- säljning skett knyts skattskyldighetens inträde för flera punktskatter till begreppet leverans – jfr köplagens (1990:931) avsnitt om avläm- nande – kopplat till försäljning.
Om skattskyldighetens inträde enbart knyts till försäljning av råvara skulle emellertid en stor producent av torvbaserade produk- ter genom egna täkter kunna undgå att behöva betala skatt genom att någon försäljning aldrig sker, utan torvråvaran förädlas direkt av tillståndshavaren eller exploatören. Därför bör även beskattning ske av torv som tas i anspråk för andra ändamål än försäljning. Med ”tas i anspråk” avses i princip varje sätt som den skattskyldige förfogar över materialet, såsom nyttjande i egen rörelse, byte, gåvor osv.18 Beskattningen bör också, mot bakgrund av syftet med beskattningen, omfatta lagerhållen torv som finns kvar i tillståndshavarens ”lager” om verksamheten läggs ner innan försäljning eller ianspråktagande har skett.
8.8Förfaranderegler
8.8.1Förfarandet
I skatteförfarandelagen (2011:1244) finns bestämmelser om förfaran- det vid beskattning. Skatteförfarandelagen tillämpas för alla skatter utom de som är särskilt undantas.
Skatteförfarandelagen ska tillämpas – i likhet med vad som gäller för de flesta andra punktskatter – även för skatten på odlingstorv. Av detta följer att reglerna i skatteförfarandelagen om bland annat
18Jfr SOU 1995:67 s. 38.
158
SOU 2026:18 | Punktskatt |
registrering av skattskyldiga, punktskattdeklaration, tidpunkter för redovisning och betalning av skatt, ränta, förseningsavgift, beslut om punktskatt, omprövning, överklagande, skattekontroll och rätt till ersättning bör tillämpas.
8.8.2Kontrollmöjligheter
En förutsättning för att en skatt ska vara lämplig som styrmedel är att den går att kontrollera. En skatt som myndigheterna inte kan kontrollera om den redovisas korrekt kan riskera att inte fylla någon funktion.
Eftersom skattskyldigheten för odlingstorv bedöms kunna kopp- las till täkttillstånden både genom att det är tillståndspliktig utvin- ning som beskattas och tillståndsinnehavaren som är skattskyldig anser utredningen att möjligheten att kontrollera vem som är skatt- skyldig inte bör innebära några beaktansvärda problem ur myndig- heternas perspektiv. Uppgifter om vem som innehar täkttillstånd bör kunna inhämtas från länsstyrelserna. Enligt uppgifter som ut- redningen fått i kontakter med Skatteverket fungerar denna kon- troll bra för naturgrusskatten, där skattskyldigheten också är kopp- lad till tillstånden som administreras av länsstyrelserna.
Till buds för Skatteverkets kontroll av skattskyldiga till punkt- skatt finns de verktyg som framgår av skatteförfarandelagen, till exempel revision och föreläggande. Dessa verktyg skulle som nämnts i föregående avsnitt även kunna användas mot den som är skattskyl- dig för en skatt på odlingstorv.
Skatteverket skulle kunna ha svårt att administrera en kontroll av att all utvunnen odlingstorv verkligen redovisas och det finns naturligtvis en viss risk för skatteundandraganden när möjligheten att fysiskt kontrollera mängden utvunnen torv är begränsad. Utred- ningen gör emellertid bedömningen att om mängden utvunnen torv utgår från de mängder som torvproducenterna rapporterar till läns- styrelserna så bör det finnas ett tillräckligt omfattande underlag hos länsstyrelserna som kan utgöra möjligt underlag för kontroll för Skatteverket av deklarerade utvunna torvvolymer.
En kontroll utifrån den mängd utvunnen torv som rapporteras till länsstyrelserna i dag kräver som framgår av avsnitt 8.4.2 enligt utredningens bedömning en återbetalningslösning. En sådan lös-
159
Punktskatt | SOU 2026:18 |
ning är emellertid också förenad med betydande svårigheter i kon- trollhänseende. Det framstår exempelvis som svårt att göra en säker bedömning av om den energitorv som återbetalnings begärs för verk- ligen är energitorv utvunnen i Sverige.
8.9Konsekvenser
8.9.1Offentligfinansiella effekter
Även om införandet av en skatt på odlingstorv inte motiveras av fiskala skäl kommer skatten att leda till intäkter för staten. I beräk- ningen av de offentligfinansiella effekterna av en skatt på odlings- torv antas att producenterna överför hela kostnaden för skatten till köparen av odlingstorven. Köparen kan då vara förädlare av torven till bland annat jordförbättringsmedel och odlingssubstrat, men också de som köper den förädlade produkten, dvs. yrkesanvändare och fri- tidsodlare. De skattenivåer som tagits fram i föregående avsnitt skulle motsvara ett prispåslag på en 50-literssäck med ren odlingstorv på 14,6 kronor om den baseras på den svenska koldioxidskatten, och mellan 5 och 21,5 kronor19 om den baseras på förväntade ETS-priser.
Intäkterna från en skatt på odlingstorv kan beräknas enligt följ- ande formel, där S står för skatt, V för volym odlingstorv i kubik- meter, s står för skattenivån per kubikmeter torv.
�� = �� ∗ �
Skatten kan även beräknas uppdelat på slutanvändare, vilka kan delas in på företag(f), privatpersoner(p), och exportmarknaden(x).
���� = ���� ∗ � ���� = ���� ∗ � ���� = ���� ∗ �
19Prispåslaget kan beräknas som volymen (kubikmeter) multiplicerat skattenivån (kronor/kubik- meter). Påslaget av en skatt på odlingstorv i nivå med den svenska koldioxidskatten beräknas för en 50-literssäck ren odlingstorv således som 0,05 kubikmeter × 293 kronor/m3 = 14,6 kronor.
160
SOU 2026:18 | Punktskatt |
Utifrån en undersökning gjord av Svensk Torv20 står fritidsodling för 43 procent av användningen, 31 procent exporteras, och 26 pro- cent används av yrkesanvändare i Sverige. Det sistnämnda innefat- tar anläggningsjord (10 procent), yrkesodling (9 procent) och strö till djur (7 procent). I detta avseende räknas företagens användning samlat och de tre användningsområdena antas ha samma priselastici- tet, vilket är ett förenklat antagande. Vidare kan fördelningen ändras i viss mån från år till år, och följande beräkning får ses som ungefärlig.
Tabell 8.1 visar de totala volymerna uppdelat på de tre olika grup- perna av slutanvändare, och baserat på 2024 års utvinning av odlings- torv.
Tabell 8.1 Volymer torv för beräkning av potentiella skatteintäkter
Uppskattade kvantiteter utifrån ungefärlig uppdelning
| Total mängd | Användning | Användning | Export |
| utvunnen torv | privatpersoner | professionell |
|
Kubikmeter | 1 986 000 | 853 980 | 516 360 | 615 660 |
Procent |
| 43 | 26 | 31 |
Källa: Naturvårdsverket 2026a s. 134 och Svensk Torv enkätundersökning 2020.
Intäkterna från en skatt på odlingstorv baserad på den svenska kol- dioxidskatten uppskattas i enlighet med Finansdepartementets beräk- ningskonventioner till 586 miljoner kronor per år. Detta utgör således den offentligfinansiella bruttoeffekten. Genom att även ta hänsyn till skattens indirekta effekt på andra skattebaser uppskattas den offent- ligfinansiella nettoeffekten till 617 miljoner kronor. De indirekta effekterna som här beaktats utgörs av dels lägre bolagsskatteintäk- ter om 31 miljoner kronor, dels ökade mervärdesskatteintäkter om 63 miljoner kronor. För en skatt baserad på det genomsnittliga ut- släppsrättspriset i EU ETS 1 år 2025 (85 euro/ton) uppskattas den offentligfinansiella bruttoeffekten i stället till 362 miljoner kronor. Med en uppskattning av ökade mervärdesskatteintäkter om 39 mil- joner kronor tillsammans med minskade intäkter från bolagsskatt om 19 miljoner kronor blir den offentligfinansiella nettoeffekten i detta fall 382 miljoner kronor. Med en skattenivå baserad på rådande ETS-pris skulle intäkterna med andra ord vara lägre än om skattenivån baserades på den nuvarande koldioxidskatten. I den mån ETS-priser
20Svensk Torv 2023. Se även kapitel 2.
161
Punktskatt | SOU 2026:18 |
på sikt överstiger en framtida koldioxidskattenivå blir förhållandet i stället det omvända.
8.9.2Konsekvenser för klimatet
Syftet med att införa en skatt på odlingstorv är att den ska leda till utsläppsminskningar från torvtäkter och användning av odlingstorv. I detta avsnitt görs ett försök att kvantifiera effekterna som en skatt skulle kunna få på utsläppen från odlingstorv i Sverige, och därmed styrmedlets potential att bidra till relevanta klimatmål. Vidare berörs även risken för koldioxidläckage.
Hur stor effekt en skatt skulle få på utvinningen av odlingstorv, och därmed också hur stora utsläppsminskningar som skatten skulle kunna leda till, beror dels på priset på odlingstorv på marknaden, dels på vilken priselasticitet odlingstorv kan antas ha. Priselasticitet är ett mått på hur mycket utbudet eller efterfrågan av en vara ändras när priset ändras. Det finns få beräkningar av priselasticitet speci- fikt för odlingstorv, men generellt antas insatsprodukter i jordbru- ket vara oelastiska. Detta innebär att efterfrågan på insatsvarorna ändras i mindre utsträckning än ändringen i priset. En prisökning på 1 procent skulle alltså leda till att efterfrågan på odlingstorv mins- kar med mindre än 1 procent. Att insatsvaror i jordbruket antas vara oelastiska beror bland annat på att det finns få substitut. Departe- mentet för miljö, livsmedel och landsbygdsfrågor i Storbritannien uppskattade elasticiteten på odlingstorv till −0,5 i en studie från 2009, men använde en elasticitet på −0,75 i en konsekvensanalys som gjordes 202221. Den högre elasticiteten motiverades då med att det antogs finnas fler substitut till odlingstorv än 2009. Det finns inga motsvarande studier om elasticiteten på odlingstorv i Sverige, men en studie på priselasticiteten på mineralgödsel för jordbruket i Sverige uppskattade en priselasticitet på −0,38.22
I tabell 8.2 beräknas effekten på efterfrågan av torv vid olika pris- elasticiteter. Beräkningarna baseras på att priset på en 50-liters säck med torv i 2025 års prisnivå är 90 kronor för företag och 105 kro- nor för privatpersoner innan införandet av skatten, eller ett literpris på 1,8 kronor för företag och 2,1 kronor för privatpersoner. Detta
21Department for Environment, Food & Rural Affairs 2022.
22Gonzalez-Martinez & Miaris 2024.
162
SOU 2026:18 | Punktskatt |
är i linje med genomsnittliga aktuella prisnivåer när analysen genom- fördes. För exportmarknaden används prisnivåerna för företag. För privatodlare tillkommer även moms på skatten på 25 procent, vilket inkluderas i beräkningarna. Moms räknas inte med för företag eller exportmarknaden, men minskad bolagsskatt inkluderas för företag. De två första kolumnerna i tabell 8.2 använder samma priselastici- tet för privatodlare, yrkesodlare och för exportmarknaden, medan de två sista använder lägre elasticitet för yrkesodlare, och högre elasti- citet för privatodlare och för exportmarknaden. Anledningen till detta är att yrkesodlare antas ha färre möjligheter att substituera an- vändandet av odlingstorv med andra produkter medan importörer antas ha möjligheter att importera odlingstorv från andra länder.
Tabell 8.2 Minskad försäljning vid skatt på odlingstorv
Beräknad för olika priselasticiteter och skattenivåer
| −0,5 | −0,75 | −0,5/−0,75* | −0,75/−1,0* |
Koldioxidskatt | −8,0 % | −12,0 % | −11,2 % | −15,2 % |
ETS (2030) | −8,2 % | −12,2 % | −11,4 % | −15,5 % |
|
|
|
|
|
ETS (2050) | −15,4 % | −23,2 % | −21,5 % | −29,3 % |
|
|
|
|
|
*Den första elasticiteten används för yrkesodling och den andra för privatodlare och export. Källa: Egna beräkningar.
Resultaten i tabell 8.2 bygger på antagandet att producenter av odlings- substrat fullständigt kan övervältra priseffekten av skatten på slutkon- sumenter i form av privatodlare, yrkesodlare och importörer. An- tagandet bygger på att odlingstorven är en svårersatt insatsvara inom flera av de områden där den används (se avsnitt 2.4.3 och 2.5). Utan prisövervältring skulle en skatt ha mycket större påverkan på produ- center av odlingssubstrat.
Utsläpp beräknas enligt metodiken som beskrivs närmare i av- snitt 5.7.4 och kan sammanfattas som att årliga utsläpp (C) är en funktion av volymen odlingstorv som utvinns (V), arealen land som
utvinningen sker på (A) och tidigare års utsläpp: ���� ����, ����, ����− 23. För en uppskattning av utsläpp efter 2023 antas utvinningen och
användningen av odlingstorv öka med 2 procent årligen, i enlighet med vad som beskrivs i avsnitt 6.2.2. Vidare antas en årlig inflation
23Notera att utsläppen här alltså beräknas mer i enlighet med den metod som används för den svenska utsläppsinventeringen, än den mer förenklade metod som i avsnitt 8.6.1 föreslås ligga till grund för fastställandet av skattenivån.
163
Punktskatt | SOU 2026:18 |
på 2 procent som leder till ökade priser på odlingstorv, samt att en skatt baserad på den svenska koldioxidskatten indexeras upp med samma faktor. För EU ETS 1-priser utgår utredningen från den pris- utveckling som antas i avsnitt 8.6.2, men priset på EU ETS 1-utsläpps- rätter antas öka med 2 procent årligen efter 2040 på grund av för stor osäkerhet så långt fram i tiden. Vid beräkning av utsläppsminsk- ningar antas en minskad utvinning till följd av skatten leda till en proportionerlig minskning av både volymen och arealen. Detta är ett förenklat antagande då utvinningsarealen inte är linjärt kopplad till storleken på utvinningen, men de är starkt korrelerade. Baserat på ekvationerna och indatan i avsnitt 5.7.4 och elasticiteterna i tabell 8.2 skulle en skatt i nivå med den svenska koldioxidskatten leda till mins- kade direkta utsläpp på mellan cirka 15 000–29 000 ton koldioxid- ekvivalenter årligen till 2030 och minskade utsläpp till 2050 på mellan cirka 38 000–72 000 ton koldioxidekvivalenter årligen. Skillnaden mellan 2030 och 2050 beror på ackumuleringen av utsläpp över tid.
En skatt baserad på nuvarande och förväntade ETS 1-priser kan leda till minskade direkta utsläpp på mellan cirka 13 000–24 000 ton koldioxidekvivalenter årligen till 2030 och minskade utsläpp mellan cirka 49 000–89 000 ton koldioxidekvivalenter årligen till 2050. De beräknade utsläppsminskningarna får ses som konservativa uppskatt- ningar. De tar inte hänsyn till att de högre priserna kan leda till fram- tagandet av alternativ till odlingstorv som i sin tur skulle kunna leda till att användningen av odlingstorv minskar ytterligare, och därmed också utsläppen.
Utsläppsläckage
En skatt på odlingstorv skulle kunna leda till utsläppsläckage. Då skatten kommer leda till ökade priser på odlingstorv skulle importen av odlingstorv från andra länder kunna öka i stället, vilket kan leda till ökade utsläpp i dessa länder. Motsvarande utveckling kan också ske om det blir dyrare för andra länder att importera torv från Sverige, och de i stället väljer att köpa från andra länder.
Utsläppsläckage mäts vanligen i procent, där 100 procent inne- bär att utsläppsminskningar som sker i Sverige skulle leda till lika höga utsläppsminskningar i andra länder. Läckaget skulle även kunna vara större än 100 procent. Det är dock svårt att kvantifiera risken
164
SOU 2026:18 | Punktskatt |
för utsläppsläckage, särskilt inom markanvändningssektorn. En rap- port utgiven av Skogsstyrelsen24 har försökt att kvantifiera risken för läckage vid minskad skogsavverkning i Sverige, vilket kan vari- era mellan 23 procent och 74 procent beroende på typen av råvara. Någon motsvarande uppskattning har inte gjorts för odlingstorv.
I konsekvensutredningen för Storbritanniens förslag om att för- bjuda torvanvändning som nämns i avsnitt 8.9.2 noterades att det skulle leda till att importerad torv i stället säljs på andra marknader samt att exporten av torv kan komma att öka, men dessa effekter kvantifierades inte.
Risken för utsläppsläckage är alltså svårbedömd, men det finns faktorer som talar både för och emot betydande omfattning av ut- släppsläckage. Det som talar emot betydande utsläppsläckage är att prisökningen inte bör innebära en betydande kostnadsökning för de flesta aktörer. Dessutom innebär import av torv högre transport- kostnader än inhemsk utvinning. Handel med torv sker främst inom Europa, vilket gör att handelsflödena kan ses som regionala snarare än globala. Det är ett begränsat antal europeiska länder som skulle kunna öka sin utvinning av odlingstorv om utvinningen minskar i Sverige. Att flera länder i Europa är på väg att begränsa eller förbjuda utvinning av odlingstorv talar därför också emot att en skatt skulle leda till betydande utsläppsläckage. Vad som däremot talar för att en skatt på odlingstorv kan leda till utsläppsläckage är att EU-länderna har väl integrerade marknader och import inom EU innebär gene- rellt sett inte några betydande transaktionskostnader. Samtidigt är marknadssituationen svårbedömd, och beror till stor del på utveck- lingen på andra marknader.
Sammantaget kan utredningen inte utesluta att en skatt skulle kunna leda till utsläppsläckage. Risken för utsläppsläckage skulle bli betydligt lägre om importerad odlingstorv omfattades av skatten. Detta skulle emellertid samtidigt medföra avsevärt högre administra- tiva kostnader med anledning bland annat av att ett system där även importerad torv omfattas av beskattning kräver en annan beskatt- ningslösning är för svensk torv (se avsnitt 8.4.3).
24Lundmark 2022.
165
Punktskatt | SOU 2026:18 |
8.9.3Konsekvenser för företag
En skatt på odlingstorv skulle inte ha någon påverkan på företag i allmänhet. Skatten skulle dock ha betydande påverkan på företag i torvbranschen, vilket innefattar de företag som utvinner odlings- torv, de företag som tillverkar odlingssubstrat och jordförbättrings- medel (m.fl. produkter som innehåller odlingstorv). Skatten skulle också ha betydande påverkan på yrkesanvändare av odlingstorv, vilket innefattar företag som odlar prydnadsväxter, bär, kryddor, och eko- logiska gurkor och tomater, samt användare av anläggningsjord och stallströ. Vidare skulle skatten långsiktigt även kunna påverka skogs- industrin, då skogsplantor odlas i torv.
Utredningen gör bedömningen att företag i torvbranschen kom- mer kunna övervältra kostnaden för skatten på slutanvändaren, då torv är en högkvalitativ råvara för tillverkningen av odlingssubstrat som är svår att ersätta helt. Det är därför främst för företag som an- vänder odlingstorv som skatten skulle innebära en kostnadsökning. Införandet av skatten innebär en prisökning på odlingstorv på cirka 24 procent för yrkesodlare. Samtidigt utgör torv generellt inte en större kostnadsandel för dessa företag; kostnadsandelen är generellt omkring 5 procent för växthusodlare och plantskolor. Skatten skulle därmed inte leda till en omfattande kostnadsökning för företagen. Tabell 8.3 visar omfattningen av växthusodling i Sverige. Av köks- växterna är det framför allt sallat, kryddväxter, samt ekologiska gurkor och tomater som använder torv som odlingssubstrat. Totalt omfat- tar detta cirka 280 000 kvadratmeter växthusodling, vilket är cirka 21 procent av den totala växthusodlingen av köksväxter. Samtidigt odlas även prydnadsväxter i stor utsträckning i odlingstorv, och arealen odling av prydnadsväxter är större än den är för köksväxter. Vad gäller odling av bär är det framför allt tunnelodling av bär som använder odlingstorv. År 2020 odlades bär på 161 hektar, efter att ha ökat från 66 hektar 2014. Arealen kan ha ökat sedan dess. Detta motsvarade cirka 5 procent av den totala arealen bärodling 2020.25
25Cahlin 2023.
166
SOU 2026:18Punktskatt
Tabell 8.3 | Växthusodling i Sverige |
|
| |
| Statistik från Jordbruksverket |
|
| |
|
|
|
|
|
|
| Växthusyta totalt (m2) | Varav ekologisk (m2) | |
Köksväxter totalt | 1 359 300 | 222 000 |
| |
Varav gurka |
| 665 889 | 27 000 |
|
|
|
|
|
|
Varav tomat |
| 425 599 | 23 000 |
|
Varav sallat |
| 108 960 | 33 000 |
|
Varav kryddväxter | 121 221 | 113 000 |
| |
Varav övriga |
| 98 899 | 11 000 |
|
sallatsväxter och bär |
| |||
Prydnadsväxter |
| 1 388 261 | 15 000 |
|
|
|
|
|
|
Källa: Jordbruksverkets statistikdatabas.
Utifrån fördelningen på användningen förefaller det som att pro- duktionen av prydnadsväxter riskerar att drabbas i störst utsträck- ning, och här bör konsekvenserna för företag i sektorn övervägas. Skatten skulle kunna leda till konkurrensnackdelar gentemot ut- ländska aktörer. Samtidigt innebär import ökade transportkostnader och då prydnadsväxter generellt har kort hållbarhet finns det fakto- rer som talar för att branschen skulle kunna hantera kostnadsök- ningen. Över lag gör utredningen bedömningen att risken för att en skatt skulle leda till betydande koldioxidläckage i detta avseende är låg.
En skatt skulle också leda till en ökad inblandning av andra rå- varor vid tillverkningen av odlingssubstrat, vilket bedöms kunna göras i viss utsträckning utan att kvaliteten på odlingssubstraten försämras (se avsnitt 2.5). Detta kommer att begränsa priseffekten av skatten något. Utredningens bedömning är att berörda företag kommer att kunna hantera effekterna av kostnadsökningarna, men utesluter inte att skatten likväl kan innebära mer betydande svårig- heter för individuella företag. Detta gäller särskilt företag som är hårt konkurrensutsatta från övriga EU, exempelvis odlare av eko- logiska tomater och gurkor, där importerade grönsaker redan är billi- gare än svenska. Även för dessa företag utgör dock inte torv en hög kostnadsandel, jämfört med arbetskraft och energianvändning.
167
Punktskatt | SOU 2026:18 |
8.9.4Konsekvenser för livsmedelsförsörjningen
En skatt på odlingstorv skulle ha begränsad påverkan på livsmedels- försörjningen och beredskapen. Det skulle kunna leda till viss kost- nadsökning på vissa grönsaker och kryddväxter, samt bär. Det fram- står från den information som finns om svensk livsmedelsproduk- tion och användningen av torv i denna som att merparten av den torv som används vid svensk livsmedelsproduktion används till odling av örtkryddor, sallat, samt ekologiska tomater och gurka, men också vid förodling av grönsaker som ska odlas på friland. Utöver detta används torv även vid odling av bär och fruktträd. Totalt används cirka 200 000 kubikmeter torv i lösvikt till trädgårdsnäringen årligen (se avsnitt 2.4.3). I relation till den totala utvunna mängden om
1 986 000 kubikmeter i Sverige 2024, så framstår mängden som be- hövs i trädgårdsnäringen som relativt liten.
Skatten skulle inte innebära någon påverkan på basgrödor som spannmål och potatis, däremot skulle ökade priser på torv kunna påverka djurnäringen i viss mån, särskilt under år då det råder brist på andra typer av strömedel. Det skulle kunna leda till ökad anti- biotikaanvändning vid grisuppfödning. Utredningen bedömer dock att det finns bättre möjlighet till substitution av torv för djurnär- ingen än för trädgårdsnäringen. Då de flesta företag bedöms kunna hantera kostnadsökningarna som en skatt leder till kommer påver- kan på livsmedelsförsörjningen vara begränsad. De livsmedel som odlas i torv i Sverige utgör sammantaget en begränsad del av livs- medelsförsörjningen. Då ekologiska gurkor (4 procent) och tomater (5 procent) utgör en begränsad del av den totala produktionen av dessa grödor bedömer utredningen att påverkan på livsmedelsför- sörjningen i dagsläget är oproblematisk.
Samtidigt importeras i dagsläget en stor andel av grönsakerna, förutom rotfrukter, som konsumeras i Sverige, cirka 17 procent av tomaterna som säljs i Sverige är svenskodlade och cirka 49 procent för gurkor. Det förekommer diskussioner om behovet att öka försörj- ningsgraden för livsmedel i Sverige av beredskapsskäl. Utredningen kan inte utesluta att ökade priser på odlingstorv skulle kunna för- svåra för initiativ för att öka den inhemska försörjningsgraden av grönsaker.
168
SOU 2026:18 | Punktskatt |
Det saknas skäl att undanta torv som används vid livsmedelsproduktion
Vid införandet av en punktskatt kan det finnas skäl att överväga om det också behöver finnas något undantag. En viktig fråga för vissa av remissinstanserna som svarat på Miljömålsberedningens förslag om ett förbud för nya tillstånd till utvinning av torv var konsekven- serna av det förslaget på svensk livsmedelsproduktion. Utredningen bedömer att en skatt visserligen kan ha viss påverkan på livsmedels- produktionen, men inte till den nivå att ett undantag eller skattereduk- tion kan vara motiverat. Denna typ av undantag skulle göra skatten mer komplicerad och öka de administrativa kostnaderna för hantering av skatten. Vidare skulle effekten av skatten på utsläppsminskningar vara lägre, och det kan uppkomma risk för fusk och gränsdragnings- problematik kring användningen av olika torvbaserade produkter.
8.9.5Regionalekonomiska effekter
En skatt på odlingstorv skulle ha en ojämn påverkan mellan olika regioner och kommuner i Sverige. Torvutvinningen är störst i Jönköpings, Kronobergs och Gävleborgs län och effekten av en skatt kommer därför bli störst i dessa län. Införandet av en skatt kan leda till vissa förlorade arbetstillfällen i dessa län i den mån skatten leder till en minskning av torvutvinningen. Detta gäller särskilt säsongs- arbetare.
Det är svårt att kvantifiera de regionala effekterna på sysselsätt- ning, men utredningens uppskattning är att cirka 500–1 000 personer sysselsätts inom torvbranschen totalt i Sverige. En betydande andel av dessa arbetar med framställning av odlingssubstrat och inte med torvutvinning, och bör inte påverkas i samma utsträckning. Vidare gör utredningen bedömningen att torvbranschen kommer kunna övervältra kostnaderna till användare av bland annat odlingssubstrat, och effekterna begränsas därmed. Sammantaget bedömer utredningen att införandet av en skatt skulle få vissa regionalekonomiska effek- ter, men det skulle inte påverka sysselsättningen i stor utsträckning i berörda län.
169
Punktskatt | SOU 2026:18 |
8.10Sammanfattande slutsatser
Utredningen anser att en punktskatt med syfte att begränsa klimat- effekterna av odlingstorv skulle kunna vara ett samhällsekonomiskt effektivt styrmedel. Ett styrmedels effektivitet ska dock även bedö- mas i relation till andra styrmedel (se vidare i avsnitt 10.4).
Den effekt för minskningen av klimatpåverkan av odlingstorv som en skatt bedöms kunna leda till är utsläppsminskningar med cirka 13 000–24 000 ton koldioxid per år till 2030 och 49 000–
89 000 ton per år till 2050. Detta kan sättas i relation till Sveriges totala utsläpp av koldioxid per år som uppgår till 47,5 miljoner ton 2024. Det kan således antas att en skatt kan bidra till relevanta kli- matmål och en punktskatt på odlingstorv bedöms enligt utredningen vara ett ändamålsenligt styrmedel.
Utredningen har dock identifierat ett antal komplikationer kopp- lade till det praktiska genomförandet av en punktskatt på odlingstorv. Det handlar främst, men inte enbart, om svårigheten att avgränsa det skattepliktiga området. Detta kompliceras av hur tillstånden till utvinning av torv är formulerade och att användningsområdet för torven inte klarläggs förrän något eller några led in i distributions- kedjan. Den återbetalningslösning som diskuteras i avsnitt 8.4.2 för torv som används för energiändamål innebär såvitt utredningen kan bedöma bland annat konsekvenser för möjligheten till framtida be- skattning av energitorven samt en administrativ börda för Skatte- verket med risk för sammanhängande kontrollsvårigheter. Detta är inte önskvärt.
Utredningen har inte kunnat identifiera någon lösning på proble- matiken kring avgränsningen av det skattepliktiga området. Det är visserligen tänkbart att ändrade administrativa krav – till exempel en ändring av rapporteringskravet till länsstyrelserna eller en ändring av hur villkoren för utvinning av torv för olika ändamål specificeras i täkttillstånden – skulle kunna utgöra en öppning i avgränsnings- problematiken. Administrativa krav är dock också förenade med kostnader och utredningen har inte kunnat hitta någon rimlig lös- ning. Den återbetalningslösning som diskuterats kan av ovan angivna skäl inte anses lämplig. Även om denna problematik skulle överkom- mas, återstår svåra avvägningar att göra i fråga om importerad odlings- torv, där risken för utsläppsläckage måste vägas mot ett administra- tivt komplicerat och kostsamt beskattningssystem för odlingstorv.
170
SOU 2026:18 | Punktskatt |
Utredningen anser att de betydande genomförbarhetsproblem som identifierats med en punktskatt på odlingstorv leder till slutsat- sen att det är osäkert om en punktskatt kan anses vara ett lämpligt styrmedel. Något förslag om en punktskatt på odlingstorv lämnas därför inte.
171
9Kompensation genom återvätning
9.1Inledning
Återvätning av dikade torvmarker som utförs på rätt sätt är en i flera hänseenden effektiv åtgärd för att öka nettoupptaget av växt- husgaser i markanvändningssektorn. Frågan om återvätning är aktu- ell i många sammanhang. Bland annat uttalade Miljömålsberedningen i sitt delbetänkande SOU 2025:21 att styrmedel och åtgärder för restaurering, inklusive återvätning av dränerade torvmarker, är en viktig del i en strategi som bidrar till Sveriges åtaganden inom EU och internationellt för naturvård och biologisk mångfald samt upp- tag och utsläpp av växthusgaser inom markanvändningssektorn.1
Att koppla samman återvätningsfrågan med utvinningen av torv är naturligt med tanke på att det rör samma typ av marker och åter- vätning är ofta den efterbehandlingsåtgärd som utförs när en täkt avslutas. Utredningens direktiv tar upp frågan om att införa ett krav på kompensation genom återvätning som en idé till ett styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv. Ett sådant krav skulle ligga i linje med miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, men också Myllrande våtmarker.
Tanken är enkel, den som utvinner odlingstorv och därmed or- sakar utsläpp av växthusgaser ska kompensera dessa utsläpp genom att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser någon annanstans. Kompensationsåtgärder kan redan i dag ställas som krav för att kom- pensera för intrång i naturvärden, s.k. ekologisk kompensation. I prak- tiken finns dock ett antal faktorer som komplicerar utformandet och införandet av ett sådant krav för utvinning av odlingstorv.
1SOU 2025:21 s. 305.
173
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
9.2Kompenserande åtgärder
Kompensationsåtgärder kan vara olika typer av åtgärder som syftar till att kompensera för intrång i till exempel natur- eller miljövärden eller åtgärder för att kompensera för utsläpp av växthusgaser. An- vändandet av kompensationsåtgärder överensstämmer med prin- cipen att förorenaren ska betala och med de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken (MB).
9.2.1Klimatkompensation
Med klimatkompensation avses att utsläpp av växthusgaser, till exem- pel koldioxid, kompenseras genom att åtgärder vidtas för att utsläp- pen av växthusgaser ska minska någon annanstans. Klimatkompen- sation kan innebära att ett företag som orsakar utsläpp finansierar åtgärder som kan leda till en minskning av utsläpp utanför den egna verksamheten. För full klimatkompensation behöver minskningen av utsläppen som sker genom den kompenserande åtgärden vara lika stor som utsläppen som kompensationen avser.
System med utsläppskrediter utgör reglerade klimatkompenser- ande åtgärder. Utsläppskrediter köps för att kompensera för utsläpp och dras sedan tillbaka för att inte kunna användas igen. Det finns även en marknad för frivillig klimatkompensation. Under Parisavtalets artikel 6 kan länder frivilligt samarbeta för att nå nationella åtagan- den för utsläppsminskningar. Länder som handlar med enheter för utsläppsminskning måste visa det i sin nationella statistik och justera för sålda enheter. Detta för att handeln inte ska leda till dubbelräk- ning och därmed ökade utsläpp.
Det finns alltid en risk med klimatkompensation att den används för s.k. grönmålning. För att dessa system för klimatkompensation ska vara trovärdiga krävs någon form av certifieringssystem. Det finns ett antal sådana på marknaden, till exempel Verified Carbon Standards och Gold Standard. De vanligaste standarderna inklude- rar som regel krav på additionalitet, att kompensationsåtgärderna är permanenta och föreskrifter som förhindrar dubbelräkning.
Med additionalitet avses att den nytta för klimatet som uppnås genom den kompenserande åtgärden inte skulle ha uppnåtts om åtgärden inte vidtagits. Det måste alltså tillkomma någon nytta ut- över vad som annars skulle ha skett – om resultatet hade uppnåtts
174
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
utan åtgärden behövs den inte. Klimatkompensationen behöver också som utgångspunkt ge en varaktig klimatnytta. Det måste gå att mäta utsläppsminskningarna utifrån någon form av standard som är veder- tagen, och ett kompensationsprojekt behöver vara spårbart och veri- fierbart.2
Det svenska klimatmålet om nettonollutsläpp senast 2045, lik- som EU:s klimatmål, kan sägas bygga på idén om klimatkompensa- tion. Ett mål om nettonoll där ingen kompensation får ske skulle innebära att alla verksamheter måste upphöra med alla utsläpp av växthusgaser – det är inte realistiskt av olika skäl. Vissa verksam- heter som samhället behöver kommer fortsätta att släppa ut växt- husgaser och detta kan då kompenseras genom s.k. kompletterande åtgärder (se avsnitt 4.5.2). Till exempel kan biogena utsläpp inte minska till noll utan att produktionen upphör. Detsamma gäller för vissa processutsläpp där det fortfarande saknas teknik för att nå hela vägen till i princip noll.3 Möjligheten att använda kompletterande åtgärder innebär då till exempel att minskade utsläpp eller upptag av kol i markanvändningssektorn får användas för att klara en viss del av det långsiktiga målet senast 2045.
9.2.2Ekologisk kompensation
Med ekologisk kompensation avses att skador på naturvärden som utgör allmänna intressen, till exempel naturtyper och ekosystem- funktioner, kompenseras genom att den som orsakat skadorna till- för nya naturvärden eller skyddar befintliga värden som annars hade riskerat att gå förlorade.4 Metoden bygger på skadelindringshierarkin som innebär att skador i första hand ska undvikas, i andra hand mini- meras och avhjälpas på plats och endast i sista hand kompenseras.5 Krav på ekologisk kompensation förekommer också i EU-rätten. Det finns bland annat sådan reglering i art- och habitatdirektivet6. Bestämmelser om kompensationsåtgärder i detta direktiv har genom- förts i svensk rätt genom 7 kap. 7 § och 7 kap. 29 § MB.
2Wide Iwarsson 2022.
3Skr. 2023/24:59 s. 216.
4Naturvårdsverket 2016 s. 10.
5A.a. s. 11.
6Rådets direktiv 92/43/EEG.
175
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
I miljöbalken finns även en allmän fakultativ bestämmelse i 16 kap. 9 § om att tillstånd eller dispens och upphävande av tillstånd eller dispens får förenas med en skyldighet att utföra eller bekosta bland annat särskilda åtgärder för att kompensera det intrång i allmänna intressen som en verksamhet medför. Kompensation enligt bestäm- melsen kan avses intrång i naturvårdsintressen, men även andra all- männa intressen.7
Liksom vid klimatkompensation ställs krav på additionalitet vid ekologisk kompensation. För att en kompensationsåtgärd ska bidra till att uppväga den förväntade skadan från en exploatering (helt eller delvis) måste den medföra en reell naturvårdsnytta i förhållande till ett scenario där ingen kompensation genomförs.8 Additionalitet krävs även enligt EU-rätten för att en åtgärd ska anses kompenserande.9
9.2.3Klimatkompensation som villkor för utvinning av odlingstorv
För den här utredningens ändamål skulle en kompensationsåtgärd vara en åtgärd som syftar till att kompensera för utsläpp av växthus- gaser i samband med utvinning av odlingstorv, dvs. en form av klimat- kompensation som skulle kunna regleras på det sätt som ekologisk kompensation gjorts i särskilda fall i miljöbalken.
Syftet med styrmedlet
Syftet med att införa ett styrmedel riktat mot utvinningen eller an- vändningen av odlingstorv är enligt utredningens direktiv att begränsa klimateffekterna av denna utvinning och användning för att bidra till det långsiktiga klimatmålet till 2045 och EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet.
Ett styrmedel i form av ett återvätningskrav kan öka kostnaderna för att utvinna och använda odlingstorv och på så sätt bidra till mins- kade utsläpp från de torvmarker där utvinningen sker och från an- vändningen av den odlingstorv som tas ur marken. Ett återvätnings- krav skulle också kunna bidra till minskade utsläpp från de torvmarker
7Prop. 1997/98:45 del 2 s. 209.
8Naturvårdsverket 2016 s. 55 f.
9Se EU-domstolens, dom i mål C-521/12.
176
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
som återväts. Båda åtgärderna har potential att öka nettoupptaget av koldioxid i markanvändningssektorn. Detta kan inte direkt bidra till klimatmålet senast 2045, men indirekt genom att åtgärderna skulle kunna utgöra kompletterande åtgärder. Det finns dock osäkerheter i hur kompletterande åtgärder ska bokföras och användas (se av- snitt 6.2.6). Minskade utsläpp och ökade upptag i markanvändnings- sektorn kan också bidra till EU:s långsiktiga klimatmål.
Kan kompensationsåtgärder genomföras med stöd i befintlig reglering?
En fråga är om den reglering av ekologisk kompensation som finns i miljöbalken kan anses även innefatta en möjlighet att ålägga den som ges tillstånd att bedriva torvtäkter krav på att utföra kompen- sationsåtgärder riktade mot klimatet.
Naturvårdsverket uttrycker i en skrivelse från 2016 att man an- ser att reglerna om ekologisk kompensation i miljöbalken även bör kunna tillämpas på torvtäkttillstånd, främst kompensation för täktens påverkan på biodiversitet och klimat. Naturvårdsverket menar att de växthusgasutsläpp som torvtäkterna leder till bör kompenseras ur klimatsynpunkt. Man säger vidare att det enklaste sättet att ut- föra sådan kompensation är genom restaurering av dikade torv- marker.10 Det har såvitt utredningen känner till inte ställts några sådana krav i förhållande till just klimatkompensation. Att införa några sådana villkor i tillstånd till torvtäkt har såvitt är känt för ut- redningen hittills inte gjorts. Utredningen gör bedömningen att det inte är möjligt att införa den typ av krav som diskuteras i detta kapi- tel i befintlig reglering i miljöbalken.
Återvätning som kompenserande åtgärd
Kompenserande åtgärder kan utföras på olika sätt, det är inte nöd- vändigt att det handlar om just återvätning. Det kan i stället till exem- pel handla om åtgärder aktören själv genomför, såsom åtgärder inom markanvändning som beskogning av mark, eller tekniska åtgärder som bio-CCS11, framtagande av biokol eller åtgärder enligt artikel 6
10Naturvårdsverket 2016a s. 54–55.
11Carbon Capture and Storage.
177
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
i Parisavtalet. Det kan också handla om att betala för klimatkom- pensation på den frivilliga marknaden, där företaget som erbjuder klimatkompensation åtar sig att genomföra kompenserande åtgär- der i Sverige eller utomlands.
Utredningen anser emellertid att kompensation genom återvät- ning framstår som det lämpligaste alternativet i förhållande till ut- redningens syften. Det finns flera skäl till detta. Både utsläpp från odlingstorv och utsläpp från dränerade torvmarker redovisas inom markanvändningssektorn och det rör sig om samma typ av marker. Återvätning är också en prioriterad klimatåtgärd för Sverige, och det finns ett uttalat behov av att öka takten på återvätningsarbetet (se avsnitt 9.3.2). Regeringen har tillfört medel för ändamålet (se avsnitt 9.3.3).
Klimatkompensation genom olika typer av krediter varierar mycket i pålitlighet och kvalitet mellan olika tjänster. Många av dessa tjänster leder också till utsläppsminskningar utomlands och påverkar således inte det svenska långsiktiga klimatmålet. Klimat- kompensation genom privata aktörer bedöms inte vara ett pålitligt alternativ, inom ramen för utredningens direktiv, i dagsläget. Kom- pensation genom återvätning i Sverige är därför det alternativ som kommer att beskrivas och utvärderas i det följande.
9.3Vad kan uppnås med ett kompensationskrav genom återvätning?
9.3.1Vad menas med återvätning?
I allmänhet används begreppet återvätning brett för att beskriva olika åtgärder som avser hydrologisk restaurering eller återställning i vatten och våtmarkslandskapet. Det innebär ofta att tidigare grävda diken, som dränerat marken på vatten, tillåts växa igen eller fylls igen genom pluggning. Pluggningen täpper igen diket och höjer därmed grundvattennivån i marken. Återvätning av torvmark defi- nieras i naturrestaureringsförordningen12 som processen att ändra dränerad torvjord till våt jord. IPCC har en liknande definition13.
12Artikel 3.23 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1991.
13”Rewetting is the process of changing a drained soil into a wet soil.” Källa: IPCC 2014,
2013 Supplement to the 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories: Wetlands avsnitt 1.2, not 4.
178
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
För ändamålen med denna utredning används begreppet återvätning emellertid enbart för att beskriva genomförandet av hydrologisk återställning av dränerade torvmarker för att minska utsläppen av växthusgaser.
När återvätning ska göras i klimatsyfte, som åtgärd för att åstad- komma en nettominskning av utsläpp av växthusgaser, behöver åter- vätningen göras på lämpliga marker. Lämpliga marker i detta samman- hang är dränerade, helst näringsrika, torvmarker. Återvätningen behöver också ske på ett sätt så att grundvattennivåer strax under markytan eftersträvas. En väl genomförd återvätning kan bidra till minskade nettoutsläpp av växthusgaser på kort sikt. På längre sikt kan det återställa de grundförutsättningar som behövs för att marken ska kunna bli en kolsänka igen.14
För att uppnå störst klimatnytta per areal är det främst väldräne- rade näringsrika torvjordar i de södra delarna av landet som bör åter- vätas, dvs. organogen jordbruksmark. Återvätning på näringsfattig mark, särskilt i norra Sverige, kan i vissa fall riskera att i stället öka nettoutsläppen av växthusgaser.15
9.3.2Varför är återvätning önskvärt?
Att anlägga våtmarker och återväta torvmarker kan ha stor betydelse för att minska avgången av växthusgaser, men också för att stärka den biologiska mångfalden och minska övergödningen. Våtmarker kan också bidra till ekosystemtjänster som att stärka landskapets skydd mot torka, översvämning och brand, vilket är viktigt ur ett klimatanpassningsperspektiv.
Alla våtmarker har inte samma förutsättningar och återvätning av våtmarker kan göras i flera olika syften. Tidigare har återvätning av våtmarker främst gjorts av miljöskäl, som ökad biologisk mång- fald och minskad övergödning snarare än klimatskäl, vilket i vissa fall har lett till att återvätningen orsakat ökade utsläpp.
Det finns emellertid betydande potential för minskade utsläpp av växthusgaser om återvätning sker av klimatskäl. Kasimir och Lindgren16 påtalar att den första klimatvinsten av återvätning är att nedbrytningen av markens organiska material saktar ner och där-
14Naturvårdsverket 2025a.
15Naturvårdsverket 2023 s. 13 f.
16Kasimir och Lindgren 2024 s. 78.
179
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
med avtar utsläppen av koldioxid och lustgas. En annan vinst är att marken kan bli en kolsänka när ny torv bildas från växtrester. Åter- vätning kan också leda till ökad biodiversitet, mer vatten i landska- pet och näringsretention.
Vägvalsutredningen identifierade i sitt betänkande SOU 2020:4 att ökad kolinbindning och minskat läckage av växthusgaser från utdikad mark är kostnadseffektiva klimatåtgärder. Vägvalsutred- ningen föreslog därför åtgärder genom permanent återvätning för 110 000 hektar dikad torvmark vilket bedömdes kunna ge en successivt ökande klimatnytta som kan uppgå till 0,5 miljoner ton koldioxidekvi- valenter per år till 2030 och cirka 1 miljon ton koldioxidekvivalenter per år till 2045.17 Regeringen gjorde i sin andra klimathandlingsplan18 bedömningen att den av Vägvalsutredningen föreslagna åtgärden också kan bidra till att nå Sveriges åtagande om återvätning som kan komma i EU-förordningen om restaurering av natur. De krav som ställs på Sverige i form av återvätning i förhållande till restau- rering av natur framgår nu av naturrestaureringsförordningen19 (se avsnitt 4.4.1).
Naturvårdsverket anser att stora ytor våtmark behöver återskapas för att klara flera miljö- och klimatutmaningar.20 Enligt Naturvårds- verkets uppföljning av Sveriges nationella miljömål 202521, som hän- visar till FN:s miljöprogram UNEP, är världen en mycket lång väg ifrån en bana som undviker att överskrida Parisavtalets temperatur- mål. I förhållande till miljömålet Begränsad klimatpåverkan är det inte bara utsläppen som måste minska, inklusive från jordbruk, skogs- bruk och annan markanvändning, utan upptaget av koldioxid måste också främjas. Återvätningsåtgärder är en del i detta arbete. Även i förhållande till miljömålet Myllrande våtmarker anser Naturvårds- verket att bland annat restaurering av våtmarker måste ske i högre takt.22
Även om återvätning generellt betraktas som en viktig åtgärd för att minska utsläppen av bland annat koldioxid och skapa kol- sänkor, så finns det risker. Mark som återvätts behöver hållas vatten- mättad för att säkerställa att utsläppen inte ökar igen när marken
17SOU 2020:4 s. 182 f.
18Skr. 2023/24:59 s. 193.
19Europaparlamentet och rådets förordning (EU) 2024/1991.
20Naturvårdsverket 2025a.
21Naturvårdsverket 2025b s. 36.
22Se även Sveriges miljömål 2025a.
180
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
blir torrare. Det är också svårt att bedöma effekten av återvätning på mycket lång sikt, bland annat på grund av effekterna av extrem- väder till följd av klimatförändringar. Ofta beräknas nyttan av åter- vätningsprojekt med tidsperspektiv på 20 eller 30 år. Återvätning definieras inom EU:s certifieringsramverk för upptag och infång- ning av koldioxid som en temporär åtgärd (se avsnitt 4.4.2).
9.3.3Uppnådda effekter av återvätningsprojekt
Eftersom återvätning på flera sätt bedöms vara en önskvärd och effektiv åtgärd för minskade utsläpp av växthusgaser görs också många ansatser att få till en ökad återvätning på olika håll. Reger- ingen har sedan 2021 avsatt särskilda medel i en våtmarkssatsning som omfattade totalt 350 miljoner kronor 2021, 325 miljoner kro- nor 2022 samt 100 miljoner kronor 2023.23 I budgetpropositionen för 2023 förstärkte regeringen satsningen och ökade anslaget med 200 miljoner kronor24 och för 2024–2026 avsattes ytterligare 155 mil- joner kronor, 235 miljoner kronor respektive 375 miljoner kronor.25 För 2026 ökades anslaget för återvätning av nedlagd jordbruksmark med 50 miljoner kronor, samtidigt som anslaget för perioden 2027– 2030 beräknas öka med sammanlagt 250 miljoner kronor.26
I Sverige har Naturvårdsverket och länsstyrelserna länge utfört återvätningsåtgärder som främst motiverats av ökad biologisk mång- fald och minskad övergödning. Först på senare år har återvätning börjat göras med huvudsyfte att minska utsläppen av växthusgaser, men detta sker fortfarande i begränsad omfattning.
Ett av de huvudsakliga styrmedlen för återvätning med klimatsyfte är Skogsstyrelsens återvätningsavtal. Det är fråga om frivilliga avtal där markägare får en engångsersättning för att återväta sin mark. Av- talen löper på 50 år och ger 2026 en ersättning på mellan 2 400 kro- nor och 77 200 kronor per hektar, beroende på län och skogsmarkens bonitet27.28 Andra styrmedel för återvätning är bland annat Lokala naturvårdsavtal (LONA), Lokala vattenvårdsavtal (LOVA), Lands- bygdsprogrammet, åtgärdsprogram för hotade arter, åtgärder för
23Prop. 2021/22:1, utg.omr. 20, avsnitt 6.
24Prop. 2022/23:1, utg.omr. 20, avsnitt 5.1.1.
25Prop. 2023/24:1, utg.omr. 20, tabell 5.4.
26Prop. 2025/26:1, utg.omr. 20, avsnitt 3.24.3.
27Bonitet är ett mått på skogsmarkens naturliga förmåga att producera biomassa i form av virke.
28Skogsstyrelsen 2026.
181
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
skydd av värdefull natur och EU:s miljöprogram LIFE. Samtliga nämnda åtgärder bygger på frivillighet.
Resultaten av pågående återvätningsprojekt varierar, dels i fråga om återvätt yta, dels vilka utsläppsminskningar som blivit resultatet. Som framgår av tabell 9.1 har en yta om sammantaget drygt 6 100 hek- tar återvätts under åren 2021–2024, varav drygt 5 000 hektar drä- nerad torvmark. Återvätningen har uppskattningsvis inneburit minsk- ningar av växthusgasutsläpp med mellan 2 500 och drygt 10 000 ton koldioxidekvivalenter per år. Sammantaget innebär detta att åter- vätningen totalt sett under 2021–2024 resulterade i en minskning av de årliga utsläppen av växthusgaser med cirka 22 600 ton kol- dioxidekvivalenter.
Tabell 9.1 Beräknad utsläppsreduktion för åren 2021–2024
Areal i hektar, utsläppsreduktion i ton koldioxidekvivalenter
År | Återvätt yta totalt | Återvätning på dränerad torvmark | Utsläppsreduktion |
2021 | 1 800 | 830 | 2 500 |
2022 | 2 100 | 1 500 | 3 900 |
|
|
|
|
2023 | 2 068 | 1 300 | 6 100 |
2024 | 2 163 | 1 437 | 10 068 |
Totalt | 6 133 | 5 067 | 22 568 |
|
|
|
|
Källa: Lundblad 2024.
Tabell 9.2 visar återvätt mark och uppskattad utsläppsreduktion på länsnivå för åren 2023 och 2024. Utsläppsreduktion per återvätt hektar skiljer sig mycket inom landet. Län med större andel tempe- rerad näringsrik mark visar betydligt högre siffror än nordligare län med större andel boreal29 och näringsfattig mark. Även om arealerna återvätt mark inte har ändrats mycket mellan 2021 och 2024 så visar trenden ett ökat fokus på återvätning av klimatskäl, vilket reflekteras av en sammantaget 65 procent högre utsläppsreduktion för 2024 jämfört med 2023. För 2023 ledde återvätningsarbetet i Gotlands och Värmlands län till en uppskattad ökning av utsläppen från våtmarker. Detta indikerar att ökade utsläpp av metan till följd av återvätnings- arbetet blev större än minskningen av koldioxidutsläppen. Tabellen fångar dock inte de positiva effekter återvätningsarbetet har haft på
29Boreal mark domineras av barrträd i kalla klimat med kort sommar och långa vintrar. Marken har då en specifik hydrologi och jordmån.
182
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
andra miljövärden som biologisk mångfald och minskad övergöd- ning. För 2024 ledde de samlade åtgärderna i alla län till utsläpps- minskningar, även om omfattningen varierar avsevärt.
Tabell 9.2 Beräknad utsläppsreduktion för återvätning 2023 och 2024
Areal i hektar, utsläppsreduktion i ton koldioxidekvivalenter
Län | Totalareal | Torvareal | Utsläpps- | Totalareal | Torvareal | Utsläpps- | |||
| – 2023 | – 2023 | reduktion | – 2024 | – 2024 | reduktion | |||
|
|
|
|
| – 2023 |
|
|
| – 2024 |
Blekinge |
| 13 |
| 10 | 77 |
| 36 | 21 | 197 |
Dalarna | 39 |
| 33 | 163 | 17 | 12 | 42 | ||
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Gotland |
| 7 |
| 1 | −12 |
| 34 | 29 | 380 |
Gävleborg | 75 |
| 68 | 84 | 131 | 118 | 385 | ||
Halland |
| 29 |
| 17 | 126 |
| 51 | 15 | 99 |
Jämtland | 11 |
| 11 | 12 | 26 | 25 | 82 | ||
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Jönköping |
| 82 |
| 68 | 423 |
| 659 | 420 | 2 169 |
Kalmar | 94 |
| 39 | 180 | 103 | 41 | 398 | ||
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Kronoberg |
| 21 |
| 18 | 164 |
| 56 | 39 | 298 |
Norrbotten | 75 |
| 67 | 25 | 9 | 8 | 26 | ||
Skåne |
| 209 |
| 46 | 115 |
| 86 | 16 | 82 |
Stockholm | 13 |
| 5 | 14 | 80 | 43 | 467 | ||
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Södermanland |
| 188 |
| 48 | 404 |
| 123 | 58 | 574 |
Uppsala | 24 |
| 19 | 148 | 9 | 5 | 72 | ||
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Värmland |
| 200 |
| 81 | −114 |
| 33 | 32 | 211 |
Västerbotten | 70 |
| 63 | 37 | 86 | 74 | 241 | ||
Västernorrland |
| 168 |
| 126 | 161 |
| 83 | 69 | 209 |
Västmanland | 148 |
| 101 | 709 | 204 | 171 | 1 161 | ||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Västra |
| 109 |
| 94 |
|
| 65 |
|
|
Götaland |
|
| 990 |
| 58 | 441 | |||
Örebro | 400 |
| 317 | 2 114 | 217 | 151 | 1 939 | ||
|
|
|
|
|
|
|
| ||
Östergötland |
| 93 |
| 68 | 273 |
| 55 | 32 | 595 |
Totalsumma | 2 068 |
| 1 300 | 6 093 | 2 163 | 1 437 | 10 068 | ||
Källa: Lundblad 2024 och Lundblad 2025.
183
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
9.3.4Hur skulle kompensationsåtgärdens storlek kunna beräknas?
Kompensationsåtgärden bör vara proportionerlig mot utsläppen
Utredningen anser att kompensationsåtgärderna bör vara proportio- nerliga mot de utsläpp som utvinningen ger upphov till. Återvätning ger minskade utsläpp över lång tid, vilket behöver beaktas när kom- pensationsnivån beräknas. Det finns olika sätt att göra sådana beräk- ningar. Utredningen har använt två olika beräkningsmetoder som bedöms vara ändamålsenliga.
Den första metoden utgår från de nya utsläpp som utvinningen av odlingstorv ger upphov till enligt den svenska beräkningsmeto- den för utsläpp från odlingstorv (se avsnitt 5.7.4). I denna metod är utgångspunkten att de minskade utsläppen från återvätta torvmarker över tid kommer att motsvara de utsläpp som sker från utvinningen av odlingstorv över tid. För åren 2021, 2022, 2023 och 2024 är de nya – dvs. inte de ackumulerade utsläppen från tidigare år – utsläppen från utvinningen det aktuella året 13 000 ton, 15 000 ton, 11 000 ton respektive 12 000 ton koldioxid. För att räkna ut vilken areal det motsvarar kan utsläppen divideras med den genomsnittliga emis- sionsfaktorn från Skogsstyrelsens skattningar (se avsnitt 5.5). Det innebär återvätningskrav på 2 100 hektar, 2 482 hektar, 1 702 hektar samt 1 868 hektar för 2021, 2022, 2023 och 2024.
Den andra metoden utgår från IPCC:s nivå 1-metod (se av- snitt 5.7.3), vilket innebär betydligt större årliga utsläpp från utvin- ningen av odlingstorv att kompensera för. Samtidigt behöver åter- vätningens potential att minska utsläppen över längre tid beaktas. Utredningen föreslår i detta fall en period av 30 år, vilket är i linje med hur klimatnytta av återvätning beräknas av Skogsstyrelsen i deras återvätningsarbete.30 Utsläppen för 2021, 2022, 2023 och 2024 med nivå 1-metoden är 409 000 ton, 484 000 ton, 332 000 ton respek- tive 364 000 ton koldioxid. En beräkning av nyttan av utsläppsminsk- ningarna till följd av återvätningen under 30 år motsvarar ett kom- pensationskrav på 2 201 hektar, 2 603 hektar, 1 783 hektar respektive 1 958 hektar för de aktuella åren. Det innebär alltså ett kompensa- tionskrav som är 5 procent högre än enligt den första metoden.
30Jämför dock med avtalens tid som är satta till 50 år. Skogsstyrelsen bedömer att en stor andel av avtalsområdena då kommer att ha nått så kallat ”nytt naturtillstånd” ur hydrologisk synvinkel. Det betyder att dikesrensning inte längre är tillåtet. Källa: Skogsstyrelsen 2025.
184
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
Tabell 9.3 sammanfattar kompensationskraven utifrån de två metoderna. Kompensationskraven är ungefär i samma omfattning som det årliga återvätningsarbetet som sker i dag, men högre än den återvätning som sker på dränerad torvmark.
Tabell 9.3 Kompensationskrav
Utvinning av odlingstorv i tusental kubikmeter, utsläpp i tusental ton koldioxidekvivalenter och areal i hektar
År | Uttag av | Nya utsläpp | Utsläpp – | Areal – | Areal – | Areal |
| odlingstorv | – svensk | IPCC nivå 1 | svensk | IPCC nivå 1 | återvätt |
|
| metod |
| metod |
| torvmark |
|
|
|
|
|
|
|
2021 | 2 233 | 13 | 409 | 2 100 | 2 201 | 1 500 |
2022 | 2 640 | 15 | 484 | 2 482 | 2 603 | 1 300 |
|
|
|
|
|
|
|
2023 | 1 809 | 11 | 332 | 1 702 | 1 783 | 1 437 |
2024 | 1 986 | 12 | 364 | 1 868 | 1 958 | 1 650 |
Källa: Naturvårdsverket 2026a.
Eftersom det inte är någon större skillnad mellan metoderna bedömer utredningen att den första metoden som utgår från Sveriges rap- portering av växthusgasutsläpp är mer ändamålsenlig. En lägre nivå av kompensationskrav kan motiveras av att återvätning kan leda till andra miljönyttor i form av exempelvis ökad biologisk mångfald, som inte beaktats i dessa beräkningar.
De totala kompensationskraven skulle alltså uppgå till cirka
2 000 hektar per år, beroende på storleken på utvinningen av odlings- torv det aktuella året och utsläppen det ger upphov till. Skogsstyr- elsen uppskattar att kostnaden för att plugga igen diken på dräne- rad torvmark uppgår till cirka 20 000 kronor per hektar.31 Utöver detta innebär återvätning att värdet av skogsmark sjunker som följd av minskad skoglig produktivitet. Det innebär att markägare rim- ligtvis behöver kompenseras för denna värdeminskning för att accep- tera att återvätningen genomförs. I de fall där torvföretagen själva äger marken innebär återvätningen också ett minskat värde på före- tagets tillgångar.
Här väljer utredningen att utgå från samma princip som Skogsstyr- elsen använder för sina återvätningsavtal, vilket är att kompensationen för markägare är 35 procent av markens värde, och därmed är högre för
31Skogsstyrelsen 2025 s. 38.
185
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
skogsmark med hög produktivitet. För genomsnittliga priser på skogs- mark motsvarar 35 procent av markvärdet 86 900 × 0,35 = 30 415 kro- nor per hektar för Svealand och 136 700 × 0,35 = 47 845 kronor per hektar för Götaland. Detta ger en genomsnittlig kostnad för marker i södra Sverige på 39 130 kronor per hektar för 2025.32 Siff- rorna representerar ett genomsnitt, som inte tar hänsyn till skillna- den i bonitet mellan olika marker på samma sätt som Skogsstyrel- sens ersättningsnivåer gör.
Sammantaget skulle kostnaden för pluggning och kompensation till markägare innebära en total kostnad för de uppskattade kompen- sationsnivåerna på 118 miljoner kronor för 2021, 139 miljoner kro- nor för 2022, samt 96 miljoner kronor för 2023.
Mängden utvunnen torv skulle kunna beräknas utifrån volym
En annan fråga är hur mängden utvunnen torv ska beräknas. Efter- som syftet med ett styrmedel riktat mot odlingstorv är att kompen- sera för de utsläpp som den utvunna torven ger upphov till är det utredningens uppfattning att det mest lämpliga måttet bör vara an- tingen den mängd utvinning som täkttillståndet tillåter, eller den faktiska mängden utvunnen torv.
Täkttillstånden anger enbart total tillåten mängd torv som får utvinnas med stöd av tillståndet och i vissa, men inte alla, fall vad torven får användas till. Tillstånden anger dock inte hur stor andel som får användas till vilket ändamål när utvinning får ske för flera ändamål.
Den problematik kring möjligheterna att avgöra vilken utvunnen torv som slutligen används till vilket ändamål som påtalats i av- snitt 8.4.1 gör sig således gällande även här. I fråga om ett krav på kompensationsåtgärder är det emellertid till skillnad från i skatte- sammanhang tänkbart att bortse från att en viss mängd av den torv som kompensationskravet kan komma att avse utgör energitorv och inte odlingstorv, och låta även den räknas in. Detta är tänkbart mot bakgrund av att andelen energitorv visserligen inte är försum- bar, men tämligen liten (cirka 10 procent av den totala mängden utvunnen torv), och det uppstår inga hinder mot en ekonomisk
32Skogsstyrelsens statistikdatabas, Priser på produktiv skogsmark med fördelning på antal köp, medelareal (hektar), köpeskilling (1 000 kronor), skogsbruksvärde (1 000 kronor) och kronor per hektar efter region. 1999–.
186
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
styrning av energitorven i framtiden. Ett alternativ skulle kunna vara att sätta kompensationskravet något lägre än motsvarande full kom- pensation, för att täcka upp för att viss del av den utvunna torven kan gå till energiproduktion. Detta kan anpassas utifrån de enskilda tillståndens innehåll.
Mängden torv kan efter utvinningen beräknas fiktivt, utifrån fak- tisk vikt eller utifrån volym. Liksom vid bedömningen av mätmetod för en punktskatt anser utredningen att volym som utgångspunkt är det lämpligaste måttet eftersom det också används vid exempel- vis klimatrapporteringen och vid rapportering till myndigheterna (jfr avsnitt 8.5).
Om det ska finnas förutsättningar för att bestämma vad kom- pensationskravet ska bestå i redan vid tillståndsgivningen behöver emellertid ett annat mått än utvunnen volym används. I ett sådant fall skulle det vara lämpligast att använda den mängd torvutvinning som tillståndet tillåter som underlag. Det är dock inte säkert att det också är den mängd som faktiskt utvinns eftersom förhållandena kan ändras under de många år som tillstånden gäller. Ett sådant system skulle också kunna leda till att mer torv utvinns än vad som hade skett om det inte hade funnits ett krav på kompensation som beräk- nats på det här sättet.
9.3.5Potentiella klimateffekter av ett krav på kompensation genom återvätning
Den totala kostnaden för de beräknade kompensationsnivåerna har i avsnitt 9.3.4 uppskattats till 118 miljoner kronor för 2021, 139 mil- joner kronor för 2022, och 96 miljoner kronor för 2023. Det mot- svarar ett koldioxidpris på 225 kronor per ton koldioxid eller 44 kro- nor per kubikmeter odlingstorv. Samtidigt är kostnaden baserad på ersättningsnivåer som är kopplade till prisutvecklingen på skogs- marker. Historiskt sett har priserna på skogsmark ökat med cirka
6 procent per år, vilket är högre än den genomsnittliga inflationen för de flesta år. För att ta hänsyn till att skogsmark sannolikt kommer fortsätta att bli dyrare, räknas prisnivån upp med 4 procent per år. Det ger ett genomsnittligt koldioxidpris på 600 kronor per ton kol- dioxid 2050, eller 116 kronor per kubikmeter odlingstorv. Det inne- bär, även för 2050, ett betydligt lägre koldioxidpris än de skattenivåer som tagits fram i avsnitt 8.6.2. Beräknat med årligen ökande pris-
187
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
nivåer, priselasticiteter på 0,5 för företag och 0,75 för privatperso- ner och export, och i övrigt samma metodik som i avsnitt 8.6.2 be- döms ett kompensationskrav kunna leda till minskad utvinning av torv med i genomsnitt 0,2 procent per år. I praktiken skulle utsläp- pen och användningen av odlingstorv fortsatt öka över tid, och den direkta effekten i termer av minskade koldioxidutsläpp uppskattas till 4 000 ton per år till 2030, och 16 000 ton per år till 2050 (jäm- fört med basscenariot om ökande användning på 2 procent per år).
Utsläppsminskningarna ovan inkluderar inte effekten av själva återvätningen som är menad att kompensera för kvarvarande utsläpp av odlingstorv. Kompensationen skulle uppgå till ungefär 13 000 ton koldioxidekvivalenter per år 2030, och 19 000 ton koldioxidekviva- lenter per år 2050 under förutsättning att all kompenserande återvät- ning sker och att utsläppsminskningarna är additionella (se avsnitt 9.6).
9.4Juridiska hinder mot att införa ett krav på kompensationsåtgärder
Klimatkompenserande åtgärder utförs i dagsläget antingen genom frivilliga åtaganden från till exempel företag och enskilda. Om ett system med tvingande krav på klimatkompensation införs, så är det en ny form av reglering i den svenska lagstiftningen. Några krav på klimatkompensationsåtgärder finns till exempel inte i miljöbalken (se dock 9.2.3 om Naturvårdsverket 2016). Ett sådant krav bedöms av utredningen ligga nära den typ av krav på ekologisk kompensa- tion som förekommer i miljöbalken. Utredningen kan inte se att det finns några omedelbara hinder mot att införa sådan lagstiftning för det fall det framstår som ändamålsenligt och lämpligt.
Det finns emellertid ytterligare ett antal juridiska frågor som kräver överväganden. En fråga som behöver ställas är till exempel varför det inte åstadkoms mer återvätning när återvätning anses vara en effektiv åtgärd för klimatet, men även för andra naturvärden (se avsnitt 9.3.2). För att besvara denna fråga har till exempel Naturvårds- verket gjort en hindersanalys för att utreda behovet av att ändra reglerna för markavvattning och vattenverksamhet för att under- lätta för klimat- och miljöåtgärder. För att driva återvätningsprojekt behövs åtgärder som innebär vattenverksamhet i miljöbalkens mening och som därmed kräver tillstånd. Även andra typer av tillstånd kan
188
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
behövas innan en återvätning kan komma till stånd. I många fall krävs dessutom att markavvattningssamfälligheter involveras i utrivning av befintliga vattenanläggningar vilket i sin tur kan göra omprövningar av samfälligheterna nödvändiga (se avsnitt 4.6.5 och nedan). Åter- vätningsarbetet försvåras ofta av de juridiska hinder som framför allt finns kopplade till just tillståndsprocessen och markavvattningssam- fälligheterna.
Det är i viss mån även en fråga om ersättningsnivåer till mark- ägare som behöver vara villiga att upplåta sin mark för återvätnings- arbetet. Ersättningsnivåerna för Skogsstyrelsens återvätningsavtal har höjts för 2026.33 Ersättningen för Skogsstyrelsens återvätnings- avtal utgörs av en viss procent av det beräknade markvärdet. En pro- blematik kring ersättningsnivåerna är att om dessa blir för höga kan ersättningen till den enskilda markägaren anses utgöra ett otillåtet statsstöd.34
9.4.1Frågor om markåtkomst
Frågan om tillgång till mark är väsentlig vid bedömningen av om ett krav på kompensation genom återvätning är en genomförbar åtgärd. För det första måste det över huvud taget finnas mark som lämpar sig för återvätning. Vilken typ av mark som är lämplig kan bero på syftet med återvätningen. Den lämpliga marken måste också vara tillgänglig, dvs. det behöver finnas faktiska förutsättningar att få tillgång till marken för att ett krav på kompenserande åtgärder ska kunna uppfyllas i praktiken. Rådighet över marken och vattnet på en fastighet finns automatiskt över vatten inom den egna fastig- heten. Det är emellertid inte rimligt att utgå från att den som åläggs ett krav på att återväta mark som kompensationsåtgärd själv har till- gång till lämplig mark.
Den som utför eller ska utföra en vattenverksamhet kan visser- ligen ges rätt av mark- och miljödomstolen att utföra anläggningar eller åtgärder inom fastigheter som tillhör någon annan under vissa omständigheter.35 Enligt bestämmelsen får mark- och miljödom- stolen medge tvångsvis markåtkomst vid vissa miljövårdande åt-
33Skogsstyrelsen 2026. För 2025 låg ersättningsnivåerna på mellan 1 750 kronor och 45 500 kro- nor, och för 2026 på mellan 2 400 kronor och 77 200 kronor (se även avsnitt 9.3.3).
34Se till exempel Skogsstyrelsen 2025 s. 17.
35Se 28 kap. 10 § MB.
189
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
gärder, till exempel att vattenytan höjs i sjöar och våtmarker. Tvångs- rätt bör kunna ges för att helt eller delvis riva annans anläggning i vatten eller på land.36 Det finns dock inget lagstöd för att lösa in mark tvångsvis för att utföra kompensationsåtgärder. Möjligheten att genom reglering tvångsvis ta mark i anspråk för kompensations- åtgärder har tidigare tagits upp i samband med Utredningen om ekologisk kompensation37 där en sådan möjlighet avfärdades redan genom direktiven.38
Att införa bestämmelser om tvångsvis tillgång till mark för åter- vätningsprojekt framstår enligt utredningens bedömning inte som en lämplig väg att gå heller inom ramen för denna utredning. En förutsättning är alltså att markåtkomsten säkras på frivillig väg genom till exempel avtal med markägare. Skogsstyrelsens avtal skulle kunna användas som förebild (se avsnitt 9.3.3).
Markåtkomstfrågan rör dock inte enbart den åtkomst som krävs för att utföra till exempel en utrivning eller anlägga en ny vatten- verksamhet. Det handlar också om att på sikt skydda marken från ingrepp när återvätningsprojektet har genomförts. Om marken inte är skyddad efter återvätningen finns det inget som hindrar att marken återigen dräneras, vilket skulle motverka syftet med kompensations- åtgärden. Denna typ av fråga löses enligt utredningens bedömning också lämpligast med förebild i Skogsstyrelsens återvätningsavtal.
I dessa avtal upplåter markägaren sin mark för 50 år (se avsnitt 9.3.3). Det kan också finnas behov av att skydda marken på andra sätt, till exempel genom att begränsa tillträdet från allmänheten.
9.4.2Utrivning av en vattenanläggning kräver tillstånd
För att kunna genomföra ett återvätningsprojekt krävs i allmänhet att den vattenanläggning – ofta ett dike – som tillkommit för att utföra vattenverksamheten (markavvattningen) rivs ut för att under- hållsskyldigheten för anläggningen ska upphöra. För detta krävs till- stånd. Sådana tillstånd ska meddelas om det inte är lämpligt att under- hållsansvaret tas över av någon annan. För att kunna söka tillstånd till utrivning av en vattenanläggning krävs rådighet över vattenanlägg-
36Prop. 1997/98:45 del 2 s. 300 f.
37SOU 2017:34.
38Dir. 2016:23.
190
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
ningen, dvs. oftast över det dike som anlagts för markavvattningen (se avsnitt 4.6.5).
I de fall ansvaret för en vattenanläggning åligger flera markägare gemensamt bildar dessa en markavvattningssamfällighet39. Om en sådan vattenanläggning ska avvecklas kan även samfälligheten be- höva omprövas eller avvecklas. Omprövning av en samfällighet kan bland annat genomföras i samband med omprövning eller återkall- else av tillstånd enligt till exempel 24 kap. MB, 7 kap. 17 § första stycket LSV eller initieras av en deltagare i samfälligheten. Äldre samfälligheter förvaltas enligt de regler som gällde när samfällig- heten bildades, vilket innebär att vissa äldre bestämmelser fortfarande gäller. Det finns till exempel vattenlagar från så långt tillbaka som 1879 som fortfarande gäller i vissa delar. Detta komplicerar arbetet med återvätning i de fall en markavvattningssamfällighet berörs. Myndigheter är inte behöriga att ansöka om omprövning av en sam- fällighet utan behöver komma överens med minst en deltagare i sam- fälligheten.
9.4.3Återvätning av dikade torvmarker kräver tillstånd till vattenverksamhet
För att dämma eller plugga igen ett dike i syfte att återställa grund- vattenytan i en torvmark som ett led i en återvätning krävs som ut- gångspunkt, utöver tillståndet till utrivningen (se ovan), tillstånd till vattenverksamhet (se avsnitt 4.6.5). För vissa verksamheter krävs enligt 19 § förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter en- bart anmälan till länsstyrelsen. Det är enligt 2 kap. 1 § LSV den som har rådighet över vattnet som kan söka tillstånd till eller anmäla en vattenverksamhet. Förfoganderätt över vattnet finns, som nämnts ovan, över vatten inom den egna fastigheten, men kan också fås genom avtal med markägaren. Tillstånd till vattenverksamhet söks hos mark- och miljödomstolen.40
Staten är behörig att ansöka om vattenverksamhet i de fall staten inte har rådighet över vattnet enbart i de fall ägaren upplåtit ägande- rätten eller yrkar tvångsrätt enligt 28 kap. 10 § första stycket 1 MB. Även här kan det bli komplicerat om en markavvattningssamfällig-
39Markavvattningssamfälligheter regleras i 3 kap. lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV).
40Se dock förslag från Miljötillståndsutredningen i SOU 2024:98.
191
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
het är inblandad. Sådana markavvattningsanläggningar ägs av sam- fälligheten gemensamt och den enskilda markägaren har inte möj- lighet att ensam ansöka om vattenverksamhet och inte heller möjlighet att åberopa tvångsrätt. Naturvårdsverket anser att myndigheter har möjlighet att ansöka om tillstånd till återvätning av ett samfällt dike utan överenskommelse med samfälligheten genom att åberopa rådig- het med stöd av 2 kap. 5 § LSV och yrka tvångsrätt med stöd av 28 kap. 10 § första stycket 1 MB.41
Återvätningsprojekt kan även kräva andra anmälningar, tillstånd eller dispenser enligt miljöbalken än de ovan nämnda. Det kan handla om Natura 2000-tillstånd, strandskyddsdispens eller biotopskydds- dispens.
9.4.4Markavattningssamfälligheterna får konsekvenser för återvätningsarbetet
Det finns inga register över markavvattningssamfälligheterna och endast ungefärliga siffror över antalet kan tas fram. Enligt Miljö- målsberedningens uppgifter finns det mellan 40 000 och 50 000 markavvattningssamfälligheter i Sverige42 och Naturvårdsverket menar att det är fråga om drygt 50 000 samfälligheter43. Eftersom det saknas register över samfälligheterna är det ofta ett problem att nå de personer som är medlemmar i samfälligheten i frågor som rör till exempel förvaltningen eller utrivningen av den samfällda anlägg- ningen.
I de fall dessa anläggningar hanteras samfällt kan det därför vara snårigt juridiskt att få till en utrivning med därmed efterföljande till- stånd till ny vattenverksamhet. På grund av de komplikationer som omgärdar markavvattningssamfälligheterna prioriterar till exempel inte Skogsstyrelsen återvätningsobjekt om påverkas av markavvatt- ningssamfälligheter.44
41Naturvårdsverket 2025c s. 27.
42SOU 2025:21 s. 337.
43Naturvårdsverket 2025c s. 17 med hänvisning till SOU 2014:35 Slutbetänkande av Vatten- verksamhetsutredningen.
44Skogsstyrelsen 2026.
192
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
9.4.5Det finns förslag på förenklingar
Regeringen har i klimathandlingsplanen för 2024 uttalat att regel- verket för vattenverksamhet och markavvattning bör ses över för att underlätta för bland annat återvätning av mark i syfte att öka nettoupptag av växthusgaser från markanvändning.45
Ett antal förslag på förenklingar har lagts fram. Naturvårdsverket har bland annat föreslagit att fler återvätningsåtgärder ska kunna anmälas till länsstyrelsen i stället för att kräva tillståndsprövning samt att utrivning av vattenanläggningar som tillkommit genom markavvattning och som saknar tillstånd bör kunna hanteras som anmälningsärenden.46 Naturvårdsverket har vidare föreslagit att an- sökningar om utrivning av markavvattningsanläggningar som huvud- regel ska prövas av länsstyrelsen.47 Det finns också förslag om att möjliggöra för att en prövning av förvaltningsfrågor till följd av ändrade förhållanden i en samfällighet kan göras i samband med tillståndsprövningen av en vattenverksamhet, till exempel återvät- ning, som berör en samfälld markavvattningsanläggning.48
Miljömålsberedningen har föreslagit att det i väntan på en lång- siktig lösning på frågan om omprövning och avveckling av mark- avvattningsföretag skyndsamt införs ett undantag på krav på om- prövning eller avveckling av markavvattningssamfälligheter, när en återvätning genomförs för att minska utsläppen av växthusgaser, fram till 2030 för att bidra till att Sverige kan leva upp till LULUCF- förordningens åtaganden.49
Miljötillståndsutredningen har i ett delbetänkande lämnat för- slag på förenklingar.50 Bland annat föreslås att en samordnad miljö- bedömnings- och tillståndsprövningsprocess bör införas för alla tillståndspliktiga verksamheter och åtgärder, samt att en ny myn- dighet bör göras ansvarig för att hålla ihop hela processen. Ett kom- pletterande förslag har lämnats av klimat- och näringslivsdeparte- mentet i en promemoria i oktober 2025.51 Miljötillståndsutredningen har även lämnat förlag om att ett enklare förfarande som utgångs-
45Skr. 2023/24:59 s. 194 f.
46Naturvårdsverket 2025c s. 31.
47A.a. s. 36.
48A.a. s. 44.
49SOU 2025:21 s. 27.
50SOU 2024:98.
51Klimat- och näringslivsdepartementet 2025.
193
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
punkt bör gälla vid ändringar och omprövningar av befintliga verk- samheter.
I sitt betänkande SOU 2022:33 föreslog Miljöprövningsutred- ningen att det bör finnas större möjligheter att ändra villkor för en verksamhet. Det ska finnas möjlighet att ändra villkor om omstän- digheterna ändras, oavsett om dessa förutsågs eller inte vid den ur- sprungliga prövningen.
9.4.6Slutsatser kring juridisk genomförbarhet
Det är utredningens uppfattning att frågan om markåtkomst rim- ligtvis fortsatt som utgångspunkt bygger på frivilligt medverkande från markägarnas sida i fråga om vilka marker som kan användas för återvätningsprojekt. Någon annan lösning är såvitt utredningen kan bedöma inte lämplig. Förutsättningar för att hitta marker för åter- vätning bör finnas.52
Det stora juridiska hinder som föreligger för återvätning, för- utom tröga och relativt komplicerade ansökningsprocesser, är före- komsten av markavvattningssamfälligheterna. Denna problematik leder till att marker som annars hade kunnat tas i anspråk och vara lämpliga för återvätning inte är tillgängliga.
Det är visserligen möjligt att söka upp delägare i dessa samfällig- heter, men det bedöms som administrativt kostsamt. Det tycks vara en förutsättning för ökad takt i återvätningsarbetet att dessa sam- fälligheter på ett eller annat sätt kan avvecklas. Det har emellertid inte legat inom denna utrednings uppdrag att vidare utreda en lös- ning på frågan om markavvattningssamfälligheternas vara eller icke vara. Miljömålsberedningens förslag som framgår av föregående av- snitt skulle dock kunna utgöra en tillfällig lösning.
9.5På vilket sätt skulle ett kompensationskrav kunna uppfyllas?
Utredningen ser flera möjligheter att utforma det sätt på vilket ett kompensationskrav kan uppfyllas. Det kan antingen handla om en typ av krav som skrivs in som villkor i täkttillstånden, eller ett krav
52Se till exempel SOU 2020:4 s. 183.
194
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
på att betala en avgift för den torv som utvinns. De olika sätten som anges i redogörelsen nedan har alla sina för- och nackdelar. Det är tänkbart att en kombination av alternativen är mest ändamålsenligt.
9.5.1Kravet att genomföra eller finansiera återvätningen bör läggas på tillståndshavaren
Eftersom det primära upphovet till utsläppen från utvinningen av odlingstorv är att torven grävs upp ur marken anser utredningen att det som bör utlösa ett krav på kompensation är just utvinningen. Närmast till hands ligger då att lägga ett eventuellt krav på kompen- sation på den som utvinner torven, dvs. den som innehar täkttill- ståndet. Detta stämmer överens med principen om att förorenaren betalar.
Att lägga ansvaret på användaren, dvs. förädlaren av den utvunna torven eller slutanvändaren, skulle vara administrativt svårhanter- ligt och på många sätt oproportionerligt. Att lägga ett sådant krav på slutkonsumenten skulle vara direkt olämpligt.
Att den som innehar täkttillståndet åläggs kravet innebär visser- ligen att det enbart är sådan torv som utvinns i Sverige som träffas av styrmedlet. Utredningens direktiv (se även avsnitt 8.4.3) anger i strikt mening att målet med ett svenskt styrmedel är att bidra till det långsiktiga klimatmålet till 2045 och EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. För dessa mål har torvutvinningen i andra länder inte någon påverkan. En sådan tolkning är emellertid inte förenlig med exempelvis generationsmålet.
Med hänsyn till hur utsläppen från odlingstorven rapporteras påverkas inte heller markanvändningssektorns potential som kom- pletterande åtgärd om den svenska torven ersätts av importerad torv. En ökad import av odlingstorv är dock ett exempel på koldioxid- läckage. Risken för koldioxidläckage kan vara en konsekvens av att begränsa utvinningen och användningen av odlingstorv som behöver beaktas noga vid utformandet av ett eventuellt styrmedel (se av- snitt 8.9.2).
Utredningen anser sammanfattningsvis att det är tillståndshavaren som bör åläggas kravet på att stå för, dvs. själv utföra, låta utföra eller betala för, kompensationsåtgärderna. Detta gör också kopp- lingen till täkttillståndet naturlig, dvs. att det är tillståndspliktig utvinning av torv som ska underkastas ett krav på kompensations-
195
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
åtgärder. En sådan ordning gör det möjligt att på ett enkelt sätt identifiera den som ska åläggas kravet. Detta framstår också som det alternativ som leder till minsta möjliga administrativa börda för myndigheterna.
9.5.2Tillståndshavaren utför själv kompensationsåtgärden
Ett alternativ är att den som åläggs kompensationskravet själv ska utföra åtgärderna. Företag som arbetar med torvutvinning har i stor utsträckning den kompetens som behövs för att utföra återvätnings- projekt, eftersom återvätning ofta utgör ett efterbehandlingskrav för en avslutad torvtäkt. Företagen kan i sådana fall även ha tillgång till maskiner etc. vilket kan underlätta även vid återvätningsarbete. Det skulle dock kunna utgöra ett problem att flytta dessa maskiner till rätt plats om återvätningsområdet ligger långt från torvföretagets egentliga verksamhetsområde.
Det kan samtidigt vara mer fördelaktigt om en myndighet med särskild kompetens kring återvätningsfrågor i första hand genom- för, eller åtminstone övervakar, återvätningsprojekten. Återvätning är komplicerat i fler hänseenden och fel utfört kan det resultera i ökade utsläpp av växthusgaser. Samtidigt krävs en ansökan enligt miljöbalken till mark- och miljödomstolen i de flesta fall för att kunna få tillstånd till vattenverksamhet (se avsnitt 4.6.5). Sökanden behöver då bland annat visa att de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. MB följs. Det handlar till exempel om kunskapskrav, försiktighets- åtgärder och val av plats (se avsnitt 4.6.2). Liksom för tillstånd till markavvattning behöver också samråd ske och sökanden ska ta fram en miljökonsekvensbeskrivning. Ansökan bedöms sedan av mark- och miljödomstolen.
Det är också tänkbart att i stället för att tillståndshavaren utför återvätningen i egen regi, så ska denne tillse att någon annan privat aktör utför återvätningen. Även dessa aktörer skulle i sådant fall behöva följa miljöbalkens krav för tillstånd. Risken för felaktigt ut- förda återvätningsprojekt får enligt utredningens uppfattning där- med betraktas som tämligen liten.
Ett problem med denna ordning kan vara att tillståndshavaren inte får tillgång till någon lämplig mark (se avsnitt 9.4.1). Det är dock även tänkbart att en myndighet samordnar återvätningspro-
196
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
jekten och till exempel lokaliserar och tilldelar tillståndshavaren ett lämpligt återvätningsprojekt i samråd med en markägare.53
9.5.3Kravet tillgodoses genom avtal med en myndighet
Ett alternativ är att återvätningsprojekten administreras av till exem- pel Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen eller en annan lämplig myn- dighet som kan tilldela återvätningsprojekt till den som åläggs kravet om kompenserande åtgärder. Avtal skrivs då mellan tillståndshavaren och myndigheten och myndigheten utför åtgärden på tillståndshava- rens bekostnad. I sådana fall är aktuell myndighet tillståndshavare i miljöbalkens mening. Det har bland annat fördelen att den admi- nistrativa börda som tillståndsprocessen innebär landar på staten i stället för på enskilda företag. Myndigheterna kan förväntas ha en bättre möjlighet att samordna tillståndsprocesser, har kunskap om vad som krävs och bör kunna hantera tillståndsprocesserna mer effek- tivt.
En samordnande myndighet kan dra nytta över att ha en över- blick över många pågående återvätningsprojekt och kan matcha mark- ägare med rätt tillståndshavare. Denna vinst skulle också kunna upp- nås i en situation där tillståndshavaren till torvtäkten visserligen själv utför eller låter utföra återvätningsprojektet, men där myndig- heterna tilldelar projekt och samordnar arbetet.
Ett sådant system skulle också ha fördelen att myndigheten kan ansöka om, eller tvångsvis få tillgång till mark för, utrivning av be- fintliga vattenanläggningar (se avsnitt 9.4.2). Det finns också en för- del i det att myndigheterna har kontroll över de projekt som pågår och dess utförande.
9.5.4Miljöavgift
En tredje möjlighet är att den som orsakar utsläpp av växthusgaser i samband med utvinning av odlingstorv betalar en avgift för att finan- siera genomförandet av återvätningsprojekt i statens regi. Avgiften kan då gå till en fond som förvaltas av till exempel Skogsstyrelsen eller någon annan lämplig myndighet som har kompetens för att genomföra återvätningsprojekt. Ett system där den som orsakar
53Jfr Riktlinjer för länsstyrelsernas arbete med regionala handlingsplaner för grön infrastruktur.
197
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
utsläppen får betala för att kompensera för detta genom att betala en avgift skulle vara förenligt med principen om att förorenaren be- talar.
Som framgår av avsnitt 7.2.1 krävs som utgångspunkt av en av- gift – för att den ska betraktas som en avgift och inte som en skatt i regeringsformens mening – att betalningen görs mot en specificerad motprestation från det allmänna. Syftet här är inte att påföra en skatt, varför distinktionen är viktig. En skyldighet att betala för något kan emellertid i vissa fall ha avgiftskaraktär utan att någon specificerad motprestation utgår, även om det normala kännetecknet för en av- gift är just motprestationen. Motprestationen har dock ofta inte något egenvärde för den enskilda annat än i förhållande till en tving- ande statlig reglering.54 Så skulle vara fallet med den typ av avgift som utredningen överväger här, dvs. avgiften skulle betalas för att staten som motprestation uppfyller det krav på kompensationsåtgär- der som lagen ålägger den enskilda. Om torvutvinnaren dessutom själv får välja mellan att själv utföra eller låta utföra återvätningen så talar det än mer för att det är fråga om en avgift.
En avgift syftar typiskt sett till att finansiera det allmännas mot- prestation.55 En avgiftsnivå som överstiger kostnadstäckning får snarare skattekaraktär. Om en avgift helt eller delvis syftar till att finansiera en specificerad eller avgränsad verksamhet, talar det för att ersättningen är en avgift i statsrättslig bemärkelse. Beroende på vid vilken tidpunkt avgiften ska bestämmas kan frågan om kostnads- täckning bli problematisk. Eftersom det är fråga om åtgärder som kommer att vidtas i framtiden är det svårt att bedöma hur mycket åtgärden kan komma att kosta och därmed avgöra hur stor avgiften ska vara om avgiften ska betalas i samband med till exempel tillstånds- givningen. Risken är då att avgiften antingen sätts för högt och får skattekaraktär, eller sätts för lågt och staten går miste om medel. Om avgiften å andra sidan ska bestämmas först när tillståndet löper ut kan det dröja mycket lång tid innan avgiften slutligen bestäms eftersom tillstånden löper på många år (se avsnitt 4.6.7). Även i ett sådant fall kan staten gå miste om medel om tillståndshavaren till exempel avvecklat verksamheten eller gått i konkurs.
54Se SOU 2018:13 s. 111 f.
55Se prop. 1973:90 s. 213.
198
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
Om betalning av avgiften ska ske innan staten genomfört åter- vätningen och den faktiska kostnaden bestämts skulle en lösning på frågan om överdebitering kunna vara att ett eventuellt överskjutande belopp betalas tillbaka till tillståndshavaren, eller att avgiften sätts lägre än förväntad kostnadstäckning. Att välja återbetalningsalter- nativet skulle medföra högre administrativa kostnader, medan alter- nativet med en avgift som är lägre än kostnadstäckning skulle göra att staten behöver stå för en del av kostnaden för kompensations- åtgärden.
Ett system med en avgift kan vara relativt enkelt att införa genom en avgiftsförordning. Kostnaderna skulle i stället ligga i att förvalta en eventuell fond, men flera myndigheter, bland annat Naturvårds- verket och Skogsstyrelsen har redan i dag tillgång till medel för åter- vätningsprojekt och det är tänkbart att de fonderade pengarna från torvutvinningen skulle kunna integreras med existerande medel.
Det är också tänkbart med en sanktionsavgift. Fördelen med en sanktion är att det inte finns något krav på kostnadstäckning för sanktionsavgifter, givet att sanktionsbeloppet bedöms proportio- nerligt.
9.5.5Val av åtgärd i förhållande till befintliga tillstånd
Frågan om vilka krav som kan ställas på befintliga täkttillstånd kontra nya tillstånd (inkl. ändringstillstånd) är av relativt stor vikt vid be- dömningen av potentialen för olika former av åtgärder att bidra till relevanta klimatmål. Möjligheten att inkludera de befintliga tillstånden beror också på vilken utformning kravet får.
För det fall kravet ställs som ett villkor vid tillståndsgivningen, dvs. att utförandet av åtgärden utgör en förutsättning för att få ett täkttillstånd, uppstår en tydlig problematik kring de befintliga till- stånden. Det är främmande för den svenska rättsordningen att lägga till nya skärpande krav i ett befintligt tillstånd, liksom att införa retroaktivt tillämpad lagstiftning som är betungande för den en- skilda. Detta innebär att ett krav på kompenserande åtgärder som anges som ett villkor för tillståndet, som utgångspunkt inte skulle kunna omfatta befintliga tillstånd. Det innebär också att en stor del av den torvutvinning som sker i dag aldrig träffas av styrmedlet, efter-
199
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
som många verksamheter bedrivs med tillstånd sedan lång tid till- baka eller för en lång tid framöver.
Det finns visserligen omprövningsbestämmelser i miljöbalken som bland annat ger förutsättningar för att ändra eller upphäva vill- kor eller meddela nya sådana (se avsnitt 4.6.9). I teorin har ompröv- ningsbestämmelserna till syfte att resultera i att tillstånd enligt miljö- balken ska kunna förenas med nya villkor.56 Omprövning får dock enligt 24 kap. 5 § första stycket 1 MB endast ske i de situationer som anges i bestämmelsen. Det är visserligen tänkbart att införa ett tillägg i omprövningsbestämmelsen i miljöbalken med innebörden att omprövning kan ske för att lägga till villkor om klimathänsyn. En sådan ny möjlighet skulle dock inte heller träffa befintliga till- stånd eftersom retroaktiv lagstiftning med betungande inslag inte framstår som lämpligt.
I omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 § första stycket 1 MB finns dock en möjlighet att ompröva tillstånd tio år efter beslut om laga kraft och därigenom tillföra nya villkor i befintliga tillstånd. Denna möjlighet kräver dock aktiva åtgärder från länsstyrelsernas sida eftersom omprövningen behöver initieras från myndigheternas sida om inte tillståndshavarna självmant begär att länsstyrelsen ska göra en omprövning57.
Att befintliga tillstånd inte träffas av ett styrmedel, annat än i de fall en ansökan om ändringstillstånd görs, påverkar i hög grad hur styrmedlet kan bidra till relevanta klimatmål. Om endast nya tillstånd träffas skulle effekterna av styrmedlet i princip bli försumbara, i alla fall på kort sikt. Det innebär också ojämlika konkurrensvillkor, där den som får ett nytt tillstånd eller vars tillstånd omprövas efter inför- andet skulle få högre krav, och därmed också högre kostnader, än de som beviljats tillstånd innan kravet införs.
Om en omprövning skulle kunna genomföras av de tillstånd som har haft laga kraft i mer än tio år skulle det ge större effekter än om befintliga tillstånd inte kan omfattas alls. Enligt uppgifter som ut- redningen inhämtat från landets samtliga länsstyrelser finns det unge- fär 7558 aktiva tillstånd till torvtäkt i Sverige. Av dessa har cirka 45 till- stånd passerat tio års tillståndstid och 15 tillstånd kommer passera tio års tillståndstid senast 2030. Dessa uppgifter innebär att en bety-
56Se till exempel resonemang i SOU 2017:34 s. 168.
57Detta kräver i praktiken också att länsstyrelsen initierar en omprövning, eftersom reglerna inte kräver att en omprövning görs vid initiativ från tillståndshavaren.
58Siffrorna som anges i detta avsnitt är ungefärliga.
200
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
dande majoritet av tillstånden skulle kunna omprövas i närtid, vil- ket gör att potentialen till utsläppsminskningar blir betydligt högre än om bara nya tillstånd eller ändringstillstånd hade kunnat omfat- tas. Samtidigt skapas fortfarande ojämlika konkurrensvillkor, dock inte i samma omfattning. Detta förutsätter emellertid att länsstyr- elserna faktiskt omprövar tillstånden, vilket i sin tur innebär ökade administrativa kostnader både för länsstyrelserna och berörda företag.
I detta avseende är en lösning med en avgift mest ändamålsenlig, eftersom en avgift kan införas som måste betalas för all torv som utvinns i framtiden. Då uppstår inga problem med ändrade villkor eller retroaktiva krav.
9.6Skulle ett krav på kompensation genom återvätning kunna vara additionellt?
För att ett styrmedel riktat mot utvinningen och användningen av odlingstorv som innebär att den som utvinner odlingstorv avkrävs kompensationsåtgärder som villkor vid tillståndsgivningen, eller tvingas betala en avgift för den torv som utvinns, ska vara relevant är det viktigt att styrmedlet bidrar med något utöver vad som skulle ske om ingen åtgärd vidtas. Alltså att åtgärden är additionell.
Givet de juridiska hinder som har redovisats i avsnitt 9.4, de åt- gärder som redan vidtas för att få till återvätning av dikade torv- marker, och de krav som ställs på återvätning på EU-nivå59 är frå- gan om ytterligare en åtgärd som ska leda till återvätning kan vara additionell.
De kartläggningar av återvätningsprojekt som har gjorts i Sverige pekar på att det finns betydande potential för mer återvätning. Sam- tidigt har takten på återvätning av klimatskäl varit låg jämfört med vad som skulle kunna göras enligt dessa kartläggningar. Ytterligare åtgärder för återvätning skulle vara additionella om de totalt sett leder till att återvätningstakten ökar på kort och medellång sikt. Åt- gärderna skulle dock inte vara additionella om satsningen i stället leder till mer konkurrens om samma marker mellan olika styrmedel, eller om lämpliga marker att återväta tar slut inom några år. Risken för konkurrens mellan olika stödformer skulle möjligen kunna mins- kas genom att ett krav på kompensationsåtgärder kopplade till torv-
59Se till exempel naturrestaureringsförordningen och CFCR-förordningen i avsnitt 4.4.
201
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
utvinningen kopplas samman med befintliga återvätningssatsningar som samordnas av Naturvårdsverket.
Utredningen vill också lyfta det förslag som Miljömålsbered- ningen har lagt angående att kunna bedriva återvätningsprojekt trots att markerna berörs av markavvattningssamfälligheter (se avsnitt 4.5). Utredningen anser att om detta förslag genomförs bör en större del av potentiella marker för återvätning kunna bli tillgängliga, och där- med förbättras också förutsättningarna för ett kompensationskrav att vara additionellt.
9.7Sammanfattande slutsatser
I kapitlet har utredningen utvärderat möjligheterna att införa ett krav på att den som utvinner odlingstorv också utför kompenserande åtgärder i form av återvätning. Ett sådant krav skulle kunna formu- leras antingen som ett villkor i täkttillståndet, eller som ett krav på att betala en avgift. Det är också tänkbart med en kombination som innebär en möjlighet för den som utvinner torven att välja mellan de olika kompensationssätten.
Syftet med styrmedlet skulle vara att begränsa klimateffekterna av odlingstorv för att bidra till det långsiktiga klimatmålet till 2045 genom att framför allt återvätning av torvmarker kan utgöra en kom- pletterande åtgärd, samt de EU-åtaganden som Sverige har på kli- matområdet, främst till 2040 och 2050.
Ett krav på kompensation genom återvätning är inte ändamålsenligt
Ett kompensationskrav skulle kunna bidra till att styra mot de an- givna målen på två sätt, dels genom minskningar av utsläppen från utvinningen av odlingstorven som sådan, dels genom minskningar av utsläppen från dikade torvmarker till följd av återvätningen av dessa marker. Ett sådant krav kan anses vara i linje med regeringens satsningar på återvätningsarbete.
Det finns dock juridiska hinder som begränsar framför allt till- gängliga marker för återvätning på grund av förekomsten av många markavvattningssamfälligheter. Utredningen har också gjort bedöm- ningen att effekterna av ett kompensationskrav i form av minskningar
202
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
av utsläpp av växthusgaser är relativt begränsade. Ett sådant krav skulle kunna leda till minskningar i utsläppen av växthusgaser med cirka 4 000 ton koldioxidekvivalenter per år till 2030 och cirka
16 000 ton koldioxidekvivalenter per år till 2050 (se avsnitt 9.3.5), vilket är betydligt lägre än effekten av exempelvis en skatt. Sam- tidigt leder återvätningen i sig till minskade utsläpp på cirka 13 000 ton koldioxidekvivalenter per år till 2030 och 19 000 ton koldioxidekvi- valenter per år till 2050. Kompensationen ökar över tid då använd- ningen av odlingstorv väntas fortsätta öka även med införandet av styrmedlet. Vidare förutsätter dessa siffror att återvätningen kan genomföras fullständigt och att det leder till additionella utsläpps- minskningar.
Minskade utsläpp till följd av minskad användning av odlingstorv och minskade utsläpp från dränerade torvmarker till följd av åter- vätning kan tillsammans bidra till de långsiktiga klimatmålen inom EU. Trots detta bedömer utredningen att ett kompensationskrav inte är ändamålsenligt på grund av den begränsade effekten det har på användningen av odlingstorv i kombination med riskerna för brist- ande additionalitet som beskrivs nedan.
Det finns svårigheter att säkerställa additionalitet med ett krav på kompensationsåtgärder
Utredningen har identifierat några hinder av mer principiell karak- tär som medför frågetecken kring kompensationskravets lämplig- het som styrmedel.
En fråga rör möjligheten att uppnå additionalitet med ett kom- pensationskrav. Det genomförs återvätningsprojekt i Sverige i dag, bland annat genom arbetet med Skogsstyrelsens återvätningsavtal. Regeringen har avsatt medel årligen sedan 2021 för återvätnings- arbete (se avsnitt 9.3.3). Naturrestaureringsförordningen ställer därutöver krav på Sverige att genomföra återvätning och ett certi- fieringssystem för bland annat återställning av torvmarker är under utarbetning inom EU.
För att säkerställa att så mycket som möjligt av torvutvinningen omfattas av ett återvätningskrav framstår möjligheten att utforma kravet som en miljöavgift som mest relevant. Miljöavgiften kan hjälpa till att finansiera befintliga styrmedel som finns avseende återvät- ning, exempelvis Skogsstyrelsens återvätningsavtal. De pengar som
203
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
Skogsstyrelsen redan har till sitt förfogande för arbetet med åter- vätningsavtalen går emellertid inte åt och det finns därmed fråge- tecken kring vad en potentiell miljöavgift skulle kunna bidra med. Ersättningsnivåerna till markägare för återvätningsavtal har höjts 2026 och utfallet av det är ännu oklart. Om ersättningsnivåerna höjs för mycket kan ersättningarna till markägarna utgöra ett otillåtet statsstöd, vilket är problematiskt. Höga ersättningsnivåer kan även leda till en målkonflikt relaterad till den svenska livsmedelsstrate- gin. Att ge incitament till återvätning av övergivna jordbruksmarker kan försvåra för initiativ att öka livsmedelsproduktionen, då det ökar konkurrensen om markerna och kan påverka markpriserna. Det finns också svårigheter som komplicerar möjligheten att hitta lämpliga marker, exempelvis relaterat till markavvattningssamfällig- heter (se avsnitt 9.4.4). Om ytterligare ett styrmedel med syfte att skapa fler sätt att genomföra återvätningsprojekt endast leder till ökad konkurrens om begränsade marker så är åtgärden inte heller additionell.
Återvätning av torvmarker har större potential att kunna använ- das som en kompletterande åtgärd i förhållande till 2045-målet än minskade utsläpp från torvutvinningen i sig, beroende på hur utveck- ling av bokföringsreglerna för kompletterande åtgärder utvecklar sig. I frågan om additionalitet i förhållande till återvätningens poten- tial som kompletterande åtgärd kan dock även sägas att om kom- pletterande åtgärder bokförs som hela nettosänkan från markanvänd- ningssektorn så skulle effekten från återvätningen reduceras av det faktum att kompensationen tillåter att utsläppen från odlingstorv finns kvar. Resultatet blir alltså i princip plus minus noll, bortsett från den begränsade minskningen i användning av odlingstorv som det högre priset leder till. Om kompensationen inte leder till addi- tionella utsläppsminskningar kan nettoeffekten av åtgärden dess- utom bli negativ.
Sammanfattningsvis anser utredningen att det finns betydande risker för bristande additionalitet med ett kompensationskrav för utvinning av odlingstorv som påverkar ändamålsenligheten och lämp- ligheten av ett återvätningskrav som styrmedel.
204
SOU 2026:18 | Kompensation genom återvätning |
Ett krav på kompensationsåtgärder skulle medföra en mer komplicerad ansökningsprocess
Ett kompensationskrav som införs som villor i tillstånd till torvtäkt skulle skapa betydande osäkerheter i tillståndsprocessen. Villkoret kan skapa en situation där möjligheten att få täkttillståndet är av- hängigt dels att det går att få tillgång till mark för återvätning, dels att tillstånd enligt miljöbalken kommer ges för återvätningsprojektet.
Processen, som redan i dag upplevs som utdragen, kan komma att ta betydligt längre tid med ett sådant villkor. Villkoret skulle visserligen kunna utformas på så sätt att de fullständiga förutsätt- ningarna för återvätningen inte behöver vara på plats vid tillstånds- givning. I en sådan situation behöver emellertid ändå säkerställas att kompensationen kommer bli av, till exempel genom att tillstånds- havaren behöver ställa en säkerhet. Det kan dock framstå som oskä- ligt att behöva ställa en säkerhet för en framtida tillståndsprocess som täkttillståndshavaren inte har någon direkt kontroll över.
Mot bakgrund av regeringens uttalade ambitioner om förenklade ansöknings- och tillståndsprocesser enligt miljöbalken så framstår enligt utredningen en lösning som snarare komplicerar processen som olämplig.
Det kan skapas en oönskad praxis kring kompensation för utsläpp
Införandet av en möjlighet för den som väljer att fortsätta släppa ut växthusgaser från sin torvverksamhet att kompensera för detta genom återvätning kan skapa en ny praxis där klimatkompensation sker
i stället för minskade utsläpp. Detta skulle ske på bekostnad av de utsläppsminskningar som är nödvändiga för att uppnå nationella och internationella klimatmål. Kompensationsåtgärder bör i stället snarare användas när några alternativ till fortsatta utsläpp inte finns. Även detta medför att utredningen bedömer ett krav på kompensa- tionsåtgärder för utsläpp från odlingstorven som olämpligt.
205
Kompensation genom återvätning | SOU 2026:18 |
Ett krav på kompensationsåtgärder genom återvätning är inte ett lämpligt styrmedel
Utredningen har utvärderat ett styrmedel med innebörden att den som utvinner odlingstorv och därmed orsakar utsläpp av växthus- gaser ska åläggas ett krav på att kompensera utsläppen genom åter- vätning. Styrmedlet har bedömts kunna utformas på några olika sätt, dels som villkor i täkttillstånden om att själv eller genom annan ut- föra återvätningen, dels som en avgift motsvarande utförandet av återvätningen. Utredningen har gjort bedömningen att ett sådant styrmedel inte är ändamålsenligt i förhållande till de klimatmål som utredningen genom sina direktiv har att förhålla sig till.
Utredningen har samtidigt dragit slutsatser angående bland annat möjligheten för ett krav på kompensationsåtgärder att vara additio- nellt och den komplicerande effekt ett sådant krav skulle kunna få på tillståndsprocessen för täkttillstånden. Dessa slutsatser leder ut- redningen till bedömningen att ett krav på kompensationsåtgärder, oavsett form, inte heller är ett lämpligt styrmedel.
206
10 Sammanfattande bedömningar
10.1Inledning
I detta kapitel diskuterar utredningen de bedömningar som utred- ningen gör i förhållande till direktiven. Med hänsyn till de bedöm- ningar som görs anser utredningen att det saknas förutsättningar för att lämna några förslag. Utredningen gör i stället ett antal be- dömningar utifrån de analyser som gjorts i föregående kapitel.
I kapitel 7 har utredningen inventerat ett antal åtgärder som be- dömts möjliga som styrmedel riktade mot odlingstorv. Det har hand- lat om punktskatt, subventioner, stöd till forskning, arbete för regler- ing på EU-nivå, förbud, skärpta miljökrav, kompensation genom återvätning och informationshöjande insatser. Av dessa har ett mindre antal ansetts tänkbara utifrån samhällsekonomisk effektivitet. Av de tänkbara styrmedlen har punktskatt och kompensation genom återvätning analyserats mer ingående (se kapitel 8 och 9).
Det kan vidare konstateras att Miljömålsberedningen i sitt del- betänkande i februari 20251 föreslagit ett förbud mot utvinning av odlingstorv genom utfasning av tillstånd från 2026. Detta förslag har inte utvärderats närmare av utredningen eftersom förslaget är under beredning inom Regeringskansliet och utredningen inte har haft något uttryckligt uppdrag i denna del.
1SOU 2025:21.
207
Sammanfattande bedömningar | SOU 2026:18 |
10.2Det finns ett behov av att införa styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv
Bedömning
Det finns ett behov av styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i förhållande det långsiktiga klimatmålet till 2045 och de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet på lång sikt. Behovet av åtgärder på nationell nivå påverkas av utform- ningen av Sveriges framtida EU-åtaganden till 2040 och 2050.
Styrmedel riktade mot odlingstorv kan inte bidra direkt till det långsiktiga klimatmålet till 2045, men kan antas göra det som en kompletterande åtgärd.
Det finns inte förutsättningar för ett styrmedel riktat mot ut- vinning och användning av odlingstorv att på ett betydelsefullt sätt bidra till Sveriges åtagande enligt LULUCF-förordningen till 2030.
Skälen för bedömningen
Enligt direktiven ska utredningen föreslå samhällsekonomiskt effek- tiva åtgärder som kan behövas för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. I detta upp- drag ligger enligt utredningen att bedöma om det alls finns ett be- hov av åtgärder. För att det ska finnas ett behov krävs att ett styrmedel som föreslås kan bidra till att uppnå uppsatta mål (se avsnitt 6.2). Om det saknas behov av åtgärder finns inte heller anledning att föreslå några sådana.
Det övergripande målet med allt internationellt klimatarbete är att drastiskt minska utsläppen av växthusgaser. Om målet med styr- ning riktad mot odlingstorv enbart handlade om att begränsa dess klimateffekter, dvs. att minska utsläppen från odlingstorven skulle det därmed vara tämligen enkelt att konstatera att det finns ett be- hov av styrning eftersom odlingstorven orsakar utsläpp av växthus- gaser. Den befintliga styrningen av torvtäkter i miljöbalken är inriktad framför allt på åtgärder för miljön och inte på minskade utsläpp. Torv- täkternas klimatpåverkan regleras endast delvis genom krav på efter- behandling av torvtäkterna när torven redan utvunnits.
208
SOU 2026:18 | Sammanfattande bedömningar |
Prissättning, likt den som finns för energitorven genom EU:s utsläppshandelssystem EU ETS 1, av utsläppen från odlingstorv saknas. LULUCF-förordningens upptagsmål reglerar visserligen den mängd utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvänd- ningssektorn som Sverige är åtagna att nå som stat, men företag i torvbranschen är inte bundna av dessa mål och behöver inte vidta några åtgärder med anledning av dessa åtaganden. Det är i stället upp till staten att införa styrmedel för det fall det framstår befogat att aktörerna själva ska förmås vidta åtgärder för att minska utsläppen.
Utsläppen från utvinning och användning av odlingstorv är cirka 300 000 ton koldioxidekvivalenter årligen, vilket enligt utredningen är tillräckligt betydande för att det ska vara rimligt att utgå från att det finns ett behov av styrmedel för att begränsa dessa utsläpp. Ut- redningens syfte med att utvärdera styrning riktad mot utsläpp av odlingstorv är dock villkorat med att begränsningen av utsläppen ska bidra till vissa specificerade klimatmål. Det är således enbart styr- medel som begränsar klimateffekterna av odlingstorv på ett sätt som bidrar till dessa klimatmål som bör övervägas.
Styrmedel riktade mot odlingstorv kan antas indirekt bidra till det långsiktiga nettonollmålet senast 2045
Sverige har ett ambitiöst mål om nettonollutsläpp senast 2045. Ut- släpp från markanvändningssektorn, och därmed även från odlings- torven, ingår inte direkt i detta mål. Nettoupptag i markanvändnings- sektorn får dock användas som kompletterande åtgärd i förhållande till nettonollmålet.
Beroende på vilken tolkning som görs av hur kompletterande åtgärder får eller ska användas kan minskade utsläpp från odlings- torv således ha betydelse för uppfyllelsen av nettonollmålet senast 2045. Om minskade utsläpp från odlingstorv kan användas som kompletterande åtgärd är emellertid inte klarlagt. Utredningen anser således att det finns osäkerheter i hur begränsningar av ut- släppen från odlingstorv kan användas som kompletterande åtgär- der, främst mot bakgrund av att det inte finns några beslut kring hur de kompletterande åtgärderna ska bokföras. Mot bakgrund av att ett ökat nettoupptag inom markanvändningssektorn pekats ut som en möjlig kompletterande åtgärd kan det dock antas att mins-
209
Sammanfattande bedömningar | SOU 2026:18 |
kade utsläpp från odlingstorv indirekt kan komma att få betydelse för nettonollmålet senast 2045.
Styrmedel riktade mot odlingstorv har bara begränsade möjligheter att bidra till Sveriges åtaganden i LULUCF-förordningen till 2030
Det finns ett betydande gap mellan de åtaganden som Sverige har till 2030 enligt LULUCF-förordningen och de faktiska nettoupp- tag som kan förväntas ske i Sverige till 2030. Utredningen anser mot den bakgrunden att styrmedel riktade mot utsläppen av odlings- torv har mycket begränsad möjlighet att bidra till Sveriges åtagande i LULUCF-förordningen till 2030. Att begränsningar i utsläppen från just odlingstorv har bristande möjlighet att bidra till klimat- målen på kort sikt beror på hur den nuvarande rapporteringsmeto- den för utsläpp från odlingstorv ser ut (se avsnitt 5.7.4).
EU har antagit en klimatlag som anger att EU ska minska netto- utsläppen av växthusgaser i markanvändningssektorn med 55 pro- cent till 2030 jämfört med 1990 (se avsnitt 4.3.2). Klimatlagen har följts av en revidering av LULUCF-förordningen där det anges att det samlade upptaget i markanvändningssektorn ska vara 310 miljo- ner ton till 2030. Medlemsstaterna ska bidra till detta mål baserat på sin andel av EU:s brukade landareal. Detta innebär för Sveriges del ett åtagande om ett ökat nettoupptag med knappt 4 miljoner ton kol- dioxidekvivalenter till 2030 i jämförelse med genomsnittet 2016–2018.
Miljömålsberedningen har beräknat att ett förbud mot utvinning av torv från och med 2026 skulle kunna leda till minskningar med cirka 10 000 ton koldioxidekvivalenter årligen till 2030. Bidraget från en skatt på odlingstorv skulle enligt utredningens beräkningar kunna ge minskningar med upp till 29 000 ton koldioxidekvivalenter årligen till 2030. Både Miljömålsberedningens förslag och en skatt skulle således bidra med mindre än 1 procent av betinget till 2030.
Utredningen gör bedömningen att det saknas förutsättningar
för styrmedel riktade mot utvinning och användning av odlingstorv att på ett betydelsefullt sätt bidra till Sveriges åtagande enligt LULUCF-förordningen till 2030. Utifrån hur utsläppen från odlings- torven rapporteras kan en minskning av dess utsläpp bli tillräckligt stora för att bidra till utsläppsminskningar först på längre sikt än ett mål till 2030 tillåter.
210
SOU 2026:18 | Sammanfattande bedömningar |
Styrmedel riktade mot odlingstorv kan bidra till Sveriges åtaganden inom EU till 2040 och 2050
EU:s klimatmål till 2050 är klarlagt på så sätt att det är ett klimat- neutralitetsmål. Målet till 2040, som visserligen inte är fastställt än, innebär utsläppsminskningar med 90 procent i förhållande till 1990, vilket även det enligt utredningens bedömning rimligen bör inne- bära krav på mycket omfattande åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser.
Givet hur målen är formulerade i dag drar utredningen slutsatsen att det finns ett behov av åtgärder för att minska klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå EU:s långsiktiga klimatmål. Om dessa styrmedel kommer behövas på nationell nivå eller om styrningen kommer att införas på EU-nivå påverkar emellertid bedömningen av hur detta behov bäst tillgodoses. Det övergripande behovet av styrmedel på nationell nivå är alltså beroende av hur framtida styr- medel på EU-nivå utvecklas.
I dagsläget finns således osäkerheter kring den framtida styrningen som EU kommer att besluta för perioden efter 2030. Att det kom- mer beslutas om reglering, med bindande åtaganden för Sverige, är dock enligt utredningens uppfattning givet. Det är också ett rimligt antagande att dessa åtaganden kommer vara skärpta jämfört med Sveriges åtaganden till 2030. EU har även indikerat att markanvänd- ningssektorn kommer spela en mycket viktig roll.
Det är emellertid osäkert om åtagandena till 2040 och 2050 kom- mer att ha samma struktur som för 2030. Det har exempelvis före- kommit diskussioner om att slå ihop markanvändningssektorn och jordbrukssektorn, och det är inte otänkbart att någon typ av utsläpps- handelssystem skulle kunna införas inom markanvändningssektorn.
Det är utifrån dessa osäkerheter som utredningen värderar be- hovet av åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv. Sammanfattningsvis menar således utredningen att det finns ett be- hov av åtgärder utifrån de aktuella klimatmålen men samtidigt på- verkas behovet av åtgärder på nationell nivå av utformningen av Sveriges åtaganden inom EU till 2040 och 2050.
211
Sammanfattande bedömningar | SOU 2026:18 |
10.3Ett krav på kompensation genom återvätning är inte ett ändamålsenligt och lämpligt styrmedel
Bedömning
Utredningen bedömer att ett krav på att den som orsakar utsläpp av växthusgaser genom utvinning av odlingstorv ska kompensera för detta genom att utföra eller betala för återvätning inte är ett ändamålsenligt eller lämpligt styrmedel.
–Effekterna av ett kompensationskrav är relativt begränsade eftersom ett sådant krav inte bedöms minska användningen av odlingstorv i någon större utsträckning. Ett kompensations- krav kan därför inte bidra till att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 eller de EU-åtaganden som Sverige har på klimatom- rådet.
–Det finns stora osäkerheter kring möjligheten för kompensa- tionsåtgärder, oavsett hur de utformas, att vara additionella.
–Ett krav på kompensationsåtgärder genom återvätning kom- plicerar ansökningsprocessen för täkttillstånden.
–Utsläppsminskningar är nödvändiga för att uppnå relevanta klimatmål. Ett krav på kompensationsåtgärder kan sätta en praxis där kompensation går före utsläppsminskningar.
Det saknas förutsättningar för att lämna ett förslag om införande av ett krav på kompensationsåtgärder för att begränsa klimateffek- terna av odlingstorv.
Skälen för bedömningen
I utredningens direktiv tas kompensation genom återvätning upp som ett förslag på styrmedel riktade mot utsläppen från odlings- torv. Tanken med att överväga ett krav på kompenserande åtgärder för den som utvinner odlingstorv är att kombinera ett behov av minskade utsläpp från odlingstorv med ett ökat upptag av koldioxid som återvätning kan ge (se avsnitt 9.3).
212
SOU 2026:18 | Sammanfattande bedömningar |
Intuitivt är det en lockande tanke att utsläpp i en sektor kompen- seras genom åtgärder i samma sektor, torvtäkter och återvätning av torvmarker framstår som nära sammankopplade. Det finns emeller- tid flertalet faktorer som gör att fördelarna med ett kompensations- krav inte väger upp nackdelarna (se kapitel 9).
För att ett styrmedel ska föreslås behöver det vara ändamålsenligt och lämpligt. Utredningens bedömning av ändamålsenligheten och lämpligheten av ett kompensationskrav utgår från att styrmedlet är ändamålsenligt om det styr mot syftet, dvs. uppnår klimatmålen och bidrar till måluppfyllelsen. Lämpligheten utgår i stället från om styr- medlet är genomförbart och vad det får för konsekvenser i övrigt (se avsnitt 6.2.3).
Ett kompensationskrav skulle inte vara ändamålsenligt
Ett kompensationskrav som är genomförbart skulle kunna bidra till både minskningar av utsläppen från utvinningen av odlingstorven och minskningar av utsläppen från de dikade torvmarker som åter- väts till följd av kravet.
Det finns mark som är lämplig för återvätning, och åtgärden är eftersträvansvärd på grund av dess potential att bidra till ökat netto- upptag av koldioxid. Mängden tillgängliga marker begränsas dock av bland annat förekomsten av markavvattningssamfälligheter som innebär tämligen stora juridiska problem att få åtkomst till lämpliga marker. Någon uppenbar eller enkel lösning på det problemet finns inte, frågan har utretts i flera omgångar.
Effekterna av ett fullt genomförbart krav på kompensationsåtgär- der kan antas uppgå till minskningar av växthusgasutsläppen i mark- användningssektorn med cirka 4 000 ton koldioxidekvivalenter per år till 2030 och cirka 16 000 ton koldioxidekvivalenter per år till 2050. Därtill kan återvätningen som sådan bidra med minskade utsläpp med cirka 13 000 ton respektive 19 000 ton koldioxidekvivalenter till 2030 och 2050. En förutsättning för att dessa utsläppsminskningar ska uppnås är som nämnts att återvätning kan genomföras fullständigt samt att åtgärderna leder till additionella utsläppsminskningar.
Utsläppsminskningarna från minskad utvinning av odlingstorv tillsammans med ökade återvätningsinsatser kan bidra till framför allt de långsiktiga klimatmålen inom EU. Det har även möjlighet att
213
Sammanfattande bedömningar | SOU 2026:18 |
bidra till nettonollmålet senast 2045 i och med återvätningens poten- tial som kompletterande åtgärd. Bidraget skulle dock vara tämligen litet och begränsas av åtgärdens förmodade bristande additionalitet.
Det finns betydande osäkerheter kring möjligheten för ett kompensationskrav att utgöra en additionell åtgärd
En svårighet med ett kompensationskrav är att säkerställa att kom- pensationen leder till utsläppsminskningar som annars inte hade blivit av, alltså att de är additionella. Det finns andra styrmedel som syf- tar till att återväta torvmarker i dag, och att introducera fler styrmedel kan vara ineffektivt och leda till minskad additionalitet.
Ett förslag som diskuterats i avsnitt 9.5.4 är att den som utvinner odlingstorv ska kunna betala en avgift som ska gå till exempelvis myndigheters återvätningsarbete. En sådan avgift skulle vara rela- tivt enkel att administrera och liknar en skatt på så sätt att avgiften kan styra mot minskad utvinning och därmed minskade utsläpp från odlingstorven. En avgift skulle dessutom kunna inkludera även be- fintliga täkttillstånd (jfr avsnitt 9.5.5). På så sätt har styrmedlet poten- tial att bidra till relevanta klimatmål, och skulle kunna minska pro- blematiken kring att olika styrmedel konkurrerar med varandra och därmed öka additionaliteten.
Ett annat problem kopplat till additionalitet är att det finns svårig- heter redan i dag att hitta lämpliga marker och få markägare att vilja återväta sin mark. Mer pengar skulle kunna hjälpa till att få mark- ägare att acceptera åtgärden, men det är osäkert om det är bristen på pengar som är det huvudsakliga problemet. Skogsstyrelsen har höjt ersättningarna till markägare för att genomföra återvätnings- projekt från 2026. Hur utfallet av detta blir är inte möjligt att avgöra i dagsläget. Andra möjliga orsaker kan vara juridiska svårigheter kopplade till tillståndsprocess för vattenverksamhet eller med mark- avvattningsföretag.
Om de nu gjorda höjningarna leder till mer återvätning kan det antas att mer pengar för att utföra återvätningsprojekt skulle leda till att mer av potentialen av återvätningsbara marker kan realiseras och att en avgift som kompensation därmed skulle kunna vara addi- tionell. Om höjda ersättningar inte leder till mer återvätning, är det sannolikt att de juridiska svårigheterna kring återvätning är det huvud- sakliga hindret och att mer pengar kanske inte hjälper, alternativt
214
SOU 2026:18 | Sammanfattande bedömningar |
att ersättningarna behöver vara ännu högre. Ersättningarna till mark- ägare kan dock inte höjas hur mycket som helst, eftersom det kan leda till problem med statsstödsreglerna. För höga ersättningsnivåer kan också skapa oönskade incitament till jordbrukare att ersätta livs- medelsproduktion med återvätning av jordbruksmarker. Om ett styr- medel med syfte att öka mängden återvätning dessutom endast leder till ökad konkurrens om befintliga marker med potential att åter- vätas är åtgärden inte additionell.
Återvätningsåtgärder har viss potential att utgöra kompletterande åtgärder och därmed bidra till nettonollmålet senast 2045. Om kom- pletterande åtgärder bokförs som hela nettosänkan från markanvänd- ningssektorn skulle emellertid effekten från återvätningen reduceras av att kompensationskravet tillåter utsläppen från odlingstorven att fortsätta. Resultatet blir då ingen nettominskning av utsläppen i mark- användningssektorn, utöver den möjliga minskningen av användningen av odlingstorv som ett högre pris på torv kan ge. Om utsläppsminsk- ningarna inte är additionella kan nettoeffekten av åtgärden dessutom bli negativ.
Tillståndsprocessen blir oförutsägbar
I stället för att betala en miljöavgift kan ett villkor för att få täkttill- stånd införas med innebörden att tillståndshavaren ska utföra en kompensationsåtgärd i form av återvätning. Ett sådant krav kan dock medföra stora osäkerheter för tillståndshavaren. Ett återvätnings- projekt kräver inte bara tillgång till mark som kan vara begränsad av olika skäl, utan även tillstånd till vattenverksamhet enligt miljöbalken.
Frågan om markåtkomst kan i sig vara svår att lösa för den till- ståndshavare som inte själv har mark och som inte har kontakter med markägare för att hitta lämplig mark att återväta. Markåtkomst- frågan skulle visserligen kunna lösas genom att en myndighet sam- ordnar återvätningsprojekt, men medför under alla omständigheter osäkerheter kring möjligheten att uppfylla ett villkoren i täkttill- ståndet.
Det är också svårt att förutse hur den process kring tillstånd till vattenverksamhet som krävs för återvätningen kommer falla ut. Det är tänkbart att en sådan process både tar lång tid och kan sluta med att tillstånd till den nödvändiga vattenverksamheten inte ges. Det är
215
Sammanfattande bedömningar | SOU 2026:18 |
i ett sådant fall omöjligt för den som söker täkttillstånd att uppfylla kraven i tillståndet på grund av omständigheter som ligger utanför dennes omedelbara kontroll.
En konstruktion av ett styrmedel som leder till att processen kring tillståndsgivningen blir oförutsägbar och mer komplicerad ligger inte i linje med regeringens ambitioner om en förenklad till- ståndsprocess och är därmed enligt utredningens bedömning inte lämplig. Detta skulle kunna tala för en lösning med en avgift som betalas för att få utvinna odlingstorv. Avgiftslösningen medför dock andra typer av komplikationer som diskuterats ovan.
En reglerad möjlighet att kompensera för utsläpp kan skapa en oönskad praxis
Kompensationsåtgärder inom landet används inte som klimatstyr- medel2 i Sverige i dag. Utgångspunkten är i stället att utsläppen ska minskas. Genom att införa ett kompensationskrav för torvutvinning kan en ny praxis skapas som leder till att andra branscher förväntar sig kunna kompensera sina utsläpp i stället för att minska dem.
Kompensationsåtgärder har fördelar genom att de i många fall är mer kostnadseffektiva än utsläppsminskningar, särskilt åtgärder inom markanvändningssektorn. Samtidigt är just åtgärder inom mark- användningssektorn osäkra och påverkas i hög utsträckning av kli- matförändringarna. Det finns exempelvis fall där skog har planterats som kompensationsåtgärd i stället för att utföra utsläppsminskningar, för att senare brinna ner i omfattande skogsbränder.3 Kompensa- tionsåtgärden har i ett sådant fall inte, mer än mycket kortvarigt, bidragit till någon nettominskning av utsläppen av växthusgaser.
Klimatförändringarna har lett till mer extremväder även i Sverige, och kompensationsåtgärder inom markanvändningssektorn riskeras att utraderas, samtidigt som de ursprungliga utsläppen finns kvar.
Det finns därför anledning att vara försiktig med styrmedel som innehåller kompensationskrav. Det finns tekniska åtgärder för nega- tiva utsläpp, såsom bio-CCS, som är betydligt mer säkra och lång- siktiga. Samtidigt är priset för dessa åtgärder mycket högre, och
2Sverige kompenserar dock nationella utsläpp genom så kallade artikel 6-åtgärder i utvecklings- länder, vilket tillåts genom Parisavtalet.
3Badgley 2024.
216
SOU 2026:18 | Sammanfattande bedömningar |
utgör i dagsläget inte ett kostnadseffektivt kompensationsalternativ i de flesta fall.
Sammanfattande slutsatser
Utredningen anser att ett styrmedel i form av ett krav på den som utvinner odlingstorv att kompensera för utsläppen av växthusgaser från utvinningen genom återvätning inte skulle vara vare sig ända- målsenligt eller lämpligt.
Utredningens direktiv säger att ett styrmedel som föreslås ska bidra till nettonollmålet till 2045 eller åtaganden som Sverige har inom EU på klimatområdet. Ett kompensationskrav skulle kunna bidra till Sveriges åtaganden inom EU om det gick att säkerställa additionalitet för åtgärden. Svårigheterna att säkerställa additiona- litet och risken för icke-additionell återvätning i kombination med kvarvarande utsläpp från odlingstorv gör att det inte med någon grad av säkerhet går att konstatera att åtgärden skulle leda till betydande4 utsläppsminskningar. Styrmedlet är därmed inte ändamålsenligt, fram- för allt på grund av risken för bristande additionalitet.
Ett kompensationskrav skulle dessutom bidra till målkonflikter och komplicera tillståndsprocessen för den som söker täkttillstånd, vilket inte är önskvärt. Ett krav på kompensation genom återvätning är därmed inte heller ett lämpligt styrmedel.
10.4En punktskatt framstår inte som ett lämpligt styrmedel
Bedömning
Utredningen bedömer att om ett behov av nationella styrmedel kan konstateras kan en punktskatt på odlingstorv vara ett ända- målsenligt styrmedel för att begränsa odlingstorvens klimateffek- ter i syfte att bidra till det långsiktiga klimatmålet senast 2045 och de åtaganden inom EU som Sverige har på klimatområdet på lång sikt.
4Även om återvätningen inte är additionell, skulle kompensationskravet leda till vissa utsläpps- minskningar genom att torvutvinningen blir dyrare, vilket väntas leda till minskad efterfrågan. Dessa utsläppsminskningar bedöms dock som låga, i alla fall på kort sikt.
217
Sammanfattande bedömningar | SOU 2026:18 |
En punktskatt på odlingstorv framstår inte som ett lämpligt styrmedel. Det finns framför allt betydande osäkerheter kring möj- ligheterna att avgränsa det skattepliktiga området.
Det saknas förutsättningar för att lämna ett förslag om inför- ande av en punktskatt för att begränsa klimateffekterna av odlings- torv.
Skälen för bedömningen
Utredningen har utvärderat förutsättningarna för att införa en punkt- skatt på odlingstorv med syfte att begränsa odlingstorvens klimat- effekter och bidra till det långsiktiga klimatmålet senast 2045 och Sveriges åtaganden inom EU.
Inriktningen för den svenska skattepolitiken säger att ekono- miska styrmedel ska bidra till att negativa aspekter för till exempel klimatet fångas upp i prisbildningen på olika marknader. Samtidigt uttalas att skatterna ska samordnas med andra styrmedel så att styr- ningen blir samhällsekonomiskt effektiv (se avsnitt 8.1.2).
Liksom konstaterats tidigare beror enligt utredningens bedöm- ning behovet av nationella styrmedel riktade mot odlingstorv på hur de EU-övergripande klimatmålen omvandlas i styrmedel på EU-nivå i framtiden. Om några EU-gemensamma styrmedel riktade mot markanvändningssektorn, där odlingstorven ingår, inte kom- mer till stånd eller om ett sådant styrmedel exkluderar odlingstorven kan det emellertid vara relevant att överväga ett nationellt styrmedel riktat mot odlingstorv. Förutsatt att ett sådant behov kan konsta- teras är utredningens bedömning att en punktskatt kan vara ända- målsenlig i sig och i jämförelse med de andra styrmedel som utred- ningen bedömt i kapitel 7.
Liksom i avsnitt 10.3 utgår utredningens bedömning av ända- målsenligheten och lämpligheten av en punktskatt från att styrmed- let är ändamålsenligt om det styr mot syftet, dvs. uppnå klimatmålen och bidrar till måluppfyllelsen (se avsnitt 6.2.3). Lämpligheten ut- går i stället från om styrmedlet är genomförbart och vad det får för konsekvenser i övrigt.
218
SOU 2026:18 | Sammanfattande bedömningar |
En punktskatt kan vara ett ändamålsenligt styrmedel
År 2024 var de totala utsläppen från odlingstorv 303 000 ton kol- dioxidekvivalenter. Beräkningarna nedan jämför med ett basscenario där utvunnen odlingstorv utan styrmedlet skulle öka med 2 procent årligen och utsläppen skulle bli 559 000 ton koldioxidekvivalenter 2050 (se avsnitt 6.2.2).
En skatt på odlingstorv kan enligt utredningens beräkningar (se avsnitt 8.6.2) ge minskade utsläpp från odlingstorv med mellan
13 000 och 29 000 ton koldioxidekvivalenter per år till 2030. Med hänsyn till den klimatrapporteringsskuld i markanvändningssektorn som är en konsekvens av hur utsläppen från odlingstorven rappor- teras, kan utsläppen minska avsevärt mer på längre sikt. En skatt kan, beroende på utformning och priselasticitet, leda till utsläpps- minskningar på mellan 38 000–89 000 ton koldioxidekvivalenter årligen till 2050.
Dessa effekter av en punktskatt kan jämföras med de utsläpps- minskningar på 10 000 ton koldioxidekvivalenter som Miljömåls- beredningen har beräknat att ett förbud skulle kunna ge till 2030 (se avsnitt 6.2.6). Samtidigt skulle ett förbud mot odlingstorv genom utfasning av tillstånd leda till utsläppsminskningar på cirka
224 0005 ton koldioxidekvivalenter årligen till 2050 jämfört med dagens utsläppsnivåer och 355 0006 ton koldioxidekvivalenter år- ligen till 2050 jämfört med om utsläppen fortsätter att öka till dess att förbudet får effekt. Vissa utsläpp blir således kvar även vid ett förbud på grund av hur utsläppen från odlingstorv beräknas och redovisas (se avsnitt 5.7).
En skatt kan alltså styra mot minskade utsläpp och bidra till de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. I relation till ett förbud kan en punktskatt emellertid inte bidra på samma sätt på lång sikt. En skatt skulle dock kunna ge större effekter än ett för- bud på kort sikt, helt enkelt på grund av att många befintliga till- stånd skulle fortsätta gälla under en längre tid. Även om en skatt skulle ge mest i minskade utsläpp på kort sikt så är bidraget till EU:s 2050-mål relativt litet i förhållande till det totala behovet av mins- kade växthusgasutsläpp. Samtidigt behövs troligen varje tänkbart
5Ungefärlig uppskattning baserad på den utfasningstakt som Miljömålsberedningen bedömt möjlig.
6Se not 5.
219
Sammanfattande bedömningar | SOU 2026:18 |
bidrag för att kunna nå både nationella och EU-gemensamma lång- siktiga klimatmål.
En punktskatt skulle sammantaget kunna vara ändamålsenlig som styrmedel för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv med syfte att nå de långsiktiga EU-målen. Men det är inte det styrmedel som kan bidra mest i det långa perspektivet.
Konsekvenserna av en punktskatt
Utredningens bedömning är sammantaget att en punktskatt skulle leda till vissa negativa effekter för svenska företag men användningen av odlingstorv är begränsat till ett visst antal sektorer och att det är framför allt inom trädgårdsnäringen där det inte finns lämpliga alter- nativ till odlingstorv. För samtliga sektorer som använder odlings- torv utgör odlingstorv en liten del av företagens kostnader och en skatt bedöms inte ha stora effekter på deras lönsamhet. Utredningen kan dock inte utesluta att det ser annorlunda ut för individuella före- tag. Effekterna på livsmedelsförsörjningen bedöms som begränsade.
Ett förbud i linje med vad Miljömålsberedningen föreslagit i SOU 2025:21 skulle, i jämförelse med skatten, innebära större in- verkan på företag som använder odlingstorv, framför allt på längre sikt. Förbudet skulle också sannolikt innebära kvalitetsminskningar i produktionen hos berörda företag till dess att fullgoda alternativ till odlingstorv har utvecklats. Omfattningen av denna problematik har utredningen inte analyserat. Vidare kommer ett förbud, som Miljömålsberedningen noterar i sitt delbetänkande, leda till att före- tag som utvinner torv avvecklas och försvinner från marknaden. Ut- redningen noterar även att ett förbud i linje med vad Miljömålsbered- ningen föreslagit skulle ha större påverkan på livsmedelsförsörjningen, särskilt på lång sikt i takt med att fler tillstånd för utvinning av torv löper ut, men även här blir konsekvenserna begränsade till delar av trädgårdsnäringen, och inte livsmedelsförsörjningen i stort.
Sammantaget bedömer utredningen att konsekvenserna för före- tag, livsmedelsförsörjning, såväl som regionalekonomiska effekter inte är ett hinder för att en punktskatt ska kunna anses lämplig, men utredningen har inte bedömt om detta även gäller för ett förbud mot odlingstorv.
220
SOU 2026:18 | Sammanfattande bedömningar |
Svårigheter att avgränsa det skattepliktiga området
Den stora osäkerhetsfaktor som omgärdar frågan om lämpligheten i att införa en punktskatt på odlingstorv handlar om svårigheterna att avgränsa det skattepliktiga området (se avsnitt 8.4). Med hänsyn till hur tillstånden till utvinning av torv är formulerade i dag och möj- ligheten att med stöd av samma tillstånd utvinna både energi- och odlingstorv utan att någon uppdelning mellan ändamålen behöver göras vid utvinningen, så är det svårt att avgöra hur det skatteplik- tiga området ska avgränsas.
Även om klimatrapporteringen utgår från en uppdelning, så görs den endast teoretiskt utifrån att den som utvinner torven rappor- terar en sammanlagd mängd utvunnen torv till länsstyrelserna utan uppdelning i ändamål. Från de siffrorna dras sedan mängden använd energitorv av, för att utsläppen ska kunna rapporteras i markanvänd- ningssektorn. Det finns således ingen faktisk kontroll av mängden utvunnen odlingstorv som sådan, utan enbart en indirekt framräk- nad siffra. Mot denna bakgrund framstår det inte som praktiskt möj- ligt att såsom tillstånden är utformade och rapporteringen av använd- ningen av torven ser ut, använda innehållet i täkttillstånden för att avgränsa det skattepliktiga området till odlingstorv.
En punktskatt skulle därmed behöva riktas mot all utvunnen torv, med en möjlighet till återbetalning för den torv som används för att producera energi och som därmed omfattas av EU ETS 1. Ett sådant system skulle ge en möjlighet för den som förbränner torv och därmed betalar för detta genom utsläppsrätter att få åter- betalning av skatten. Ett återbetalningssystem har tydliga nackdelar i form av ökade administrativa kostnader för beskattningsmyndig- heten, både i fråga om administrationen av själva återbetalningen, och i fråga om de medföljande kontrollsvårigheterna. Det är ett rimligt antagande att en återbetalningslösning öppnar upp för en möjlighet att importera odlingstorv för att förbränna den som energi- torv och sedan begära återbetalning. Att beskatta energitorv inom ramen för en skatt på odlingstorv riskerar även att begränsa förut- sättningarna för energibeskattningens framtida utformning. Detta är inte önskvärt.
För att undvika avgränsningsproblem och en återbetalningslös- ning skulle mängden utvunnen odlingstorv behöva utrönas på något annat sätt än genom indirekt beräkning utifrån mängden torv som
221
Sammanfattande bedömningar | SOU 2026:18 |
används för energiproduktion. Utredningen har inte kunnat identi- fiera några sådana möjligheter. Det är tänkbart att en ändring av rapporteringskraven till länsstyrelserna, en ändring av hur villkoren för utvinning av torv för olika ändamål anges i täkttillstånden eller andra administrativa krav skulle kunna utgöra en öppning i möjlig- heten att avgöra vilken torv som ska omfattas av en skatt. Att in- föra nya administrativa krav skulle emellertid sannolikt vara förenat med betydande kostnader.
I frågan om avgränsning av det skattepliktiga området ligger även hur den importerade torven ska hanteras. Om importerad torv inte omfattas av en punktskatt på odlingstorv finns det risker för utsläpps- läckage. Utsläppsläckage är en oönskad konsekvens av ett styrmedel som ger minskad utvinning och användning av svensk torv. Konse- kvensen måste noga beaktas och vägas mot andra omständigheter vid utformandet av en potentiell skatt. Risken för utsläppsläckage talar för att låta importerad torv omfattas av en skatt.
Mot detta måste samtidigt vägas de administrativa kostnader som skulle bli följden av att beskatta även importerad torv. Den impor- terade torven kan inte beskattas på samma sätt som den svenska, vil- ket kräver ett parallellt beskattningssystem för importerad torv. Det är till exempel inte möjligt att koppla beskattningen av importerad torv till den som har ett täkttillstånd, och inte heller kan skattskyl- dighetens inträde kopplas till utvinningen av torven. Det kan även uppstå komplikationer kring EU:s inremarknadsregler. Ett parallellt beskattningssystem för importerad odlingstorv skulle behöva över- vägas.
Det finns således anledning att särskilt beakta att införandet av en punktskatt på odlingstorv skulle vara förenat med svårigheter framför allt kopplat till avgränsningen av det skattepliktiga områ- det. Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns bety- dande osäkerheter kring lämpligheten i en punktskatt som styrmedel.
Sammanfattande slutsatser
Utredningen gör bedömningen att en punktskatt på odlingstorv kan vara ett ändamålsenligt styrmedel. Det finns dock betydande genomförbarhetsproblem med en punktskatt som utredningen inte har kunnat finna några givna lösningar på. Utredningen har därför
222
SOU 2026:18 | Sammanfattande bedömningar |
stannat vid bedömningen att det framstår som att en punktskatt inte är ett lämpligt styrmedel. Det saknas således förutsättningar för att lämna ett förslag om en punktskatt på odlingstorv.
10.5Anslag till forskning och innovation
Bedömning
Utredningen bedömer att anslag till forskning och innovation kan utgöra ett kompletterande styrmedel till andra åtgärder för att be- gränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå det långsik- tiga klimatmålet senast 2045 och de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet.
Skälen för bedömningen
En förutsättning för att kunna ersätta odlingstorven som bland annat odlingssubstrat är att det finns alternativ. I dagsläget finns ett antal alternativ, men också ett behov av mer forskning och innovation kring alternativen.
I dagsläget finns flera forskningsanslag kring hållbart jordbruk, bland annat genom FORMAS nationella forskningsprogram för livs- medel och olika forskningsstöd på EU-nivå. Eftersom konkurrensen om stöden är hög kan det vara svårt att säkerställa att tillräcklig forsk- ning och innovation bedrivs kring alternativen till odlingstorv.
Utredningen anser inte att stöd till forskning och innovation i sig utgör en tillräcklig åtgärd för att det ska kunna bidra till att be- gränsa klimateffekterna från odlingstorv direkt. Ett sådant styrmedel skulle dock kunna vara ett komplement till styrmedel som minskar användningen av odlingstorv, eftersom substitut behövs för att kunna ersätta odlingstorven.
Stöd till forskning och innovation bedöms således kunna vara
ett lämpligt och ändamålsenligt styrmedel i kombination med andra åtgärder som vidtas för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att bidra till klimatmålen till 2045 och EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet. Någon fullständig analys av hur ett sådant styrmedel skulle kunna utformas har inte tagits fram och något förslag lämnas därför inte i denna del.
223
Särskilt yttrande
Särskilt yttrande av experten Pia Holmberg
Sammanfattning
Branschföreningen Svensk Torv uppskattar möjligheten att bidra med saklig och aktuell information om torvbranschen i Sverige och Europa samt med fakta och kunskap om naturprodukten torv. Arbe- tet i utredningen har varit mycket konstruktivt och givande. Utred- ningens genomförandetid har varit knapp och viktiga uppgifter, som inte enkelt finns att tillgå, kopplat till torvbranschen och de näringar som är beroende av odlingstorv har därför inte beskrivits fullt ut i materialet. Vi lämnar detta yttrande för att bidra till ett mer heltäck- ande beslutsunderlag.
Svensk Torv delar i stora delar utredningens slutsatser. Vi instäm- mer i bedömningen att förutsättningar saknas för att införa ett styr- medel riktat mot utvinning och användning av odlingstorv som i någon betydande utsträckning kan bidra till Sveriges åtaganden en- ligt LULUCF-förordningen till 2030. Vi delar även slutsatsen att sådana styrmedel inte kan bidra till det långsiktiga nettonollmålet till 2045. Det är positivt att utredningen tydliggör både det så kallade definitionskaoset och den otydliga juridiska definitionen av odlings- torv, vilka gör att nödvändiga avgränsningar i dag inte är rättssäkra.
Svensk Torvs grundläggande uppfattning är att torv, i alla sina former, är en förnyelsebar naturresurs som spelar en mycket viktig roll för Sveriges resiliens – i fredstid såväl som i perioder av kris eller oro.
225
Särskilt yttrande | SOU 2026:18 |
Synpunkter på kommittédirektivens tolkning
Kommittédirektivet anger att utredningen ska ”föreslå samhällseko- nomiskt effektiva åtgärder som kan behövas för att begränsa klimat- effekterna av odlingstorv i syfte att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU åtaganden som Sverige har på klimatområdet”. Vår bedömning är att innebörden av ”samhällsekonomiskt effektiva åtgärder” inte har analyserats tillräckligt i slutbetänkandet. Ett sam- hälle består av många funktioner som påverkas av torv och torvanvänd- ning. Det hade därför krävts fördjupade analyser av effekter och följd- effekter för att ge en rättvisande bild av torvens betydande roll ur ett bredare samhällsperspektiv.
Vår mening är att direktivets underliggande syfte i praktiken skulle kunna leda till kraftigt minskade möjligheter för en långsiktigt håll- bar, lönsam och ansvarstagande torvnäring i Sverige – snarare än att primärt fokusera på att minska utsläppen av växthusgaser. Det är därför positivt att utredningen, i likhet med SOU 2025:21, konsta- terar att torvbruk har en mycket liten påverkan på de samlade klimat- utsläppen. Sverige har dessutom de största potentiella arealerna för torvproduktion i Europa, och styrmedel som försvårar inhemsk produktion riskerar att även försämra Europas samlade resiliens.
Långsiktigt torvbruk
Svensk Torv har sedan tidigare riktat kritik mot både Miljö- och energidepartementets uppdrag till Naturvårdsverket rörande torv- utvinningens klimat- och miljöpåverkan (M2015/03518/Nm) och mot Miljömålsberedningens delbetänkande (SOU 2025:21). Delar av kommittédirektivet bygger på slutsatser från dessa dokument, vilket innebär att brister i underlaget förs vidare in i denna utred- ning.
Eftersom denna utredning ligger under Finansdepartementet saknar vi en analys av hur näringsfriheten kan säkerställas vid inför- andet av en punktskatt. Begränsningar av näringsfriheten får endast införas av godtagbara skäl och måste vara proportionerliga, i enlig- het med 2 kap. 17 § regeringsformen och EU:s principer om fri rör- lighet.
226
SOU 2026:18 | Särskilt yttrande |
Vi vill även betona att en punktskatt på odlingstorv strider mot generationsmålets anda, eftersom torvbruk är en näring med lång- siktiga planeringshorisonter över flera generationer. Det är därför angeläget att utredningen tydligt konstaterar att en skatt sannolikt skulle öka importen av odlingstorv, vilket skulle leda till större miljö- belastning. Detta är en mycket viktig slutsats.
Klimatperspektivet
Vidare definieras marknadsmisslyckande som ”utsläpp utan pris”. För att bedöma om detta är relevant i fråga om odlingstorv krävs kunskap om sådant som dagens utredning saknar: kvantifierade bio- gena effekter, analyser av externa effekter, alternativen och deras kli- matavtryck, risker för sjukdomsspridning, resursanvändning, trans- porter med mera. Med fler kända parametrar hade bedömningen kunnat bli mer säker och rättvisande.
Att beskriva torvens klimatpåverkan utifrån Naturvårdsverkets beräkningar är otillräckligt och riskerar att bli missvisande. Den gröna sektorn bygger på både upptag och utsläpp av koldioxid, där biomassa växer genom fotosyntes och binder kol. Användning av odlingstorv möjliggör ökat upptag av koldioxid genom växtproduk- tion och bidrar till en lång rad samhällsnyttor, såsom livsmedelspro- duktion, skogsföryngring, gröna miljöer, och annan verksamhet som är grundläggande för välfärden. Denna komplexitet belyses inte till- räckligt i utredningen.
Samlad slutsats
Svensk Torv delar utredningens slutsatser om att en skatt på odlings- torv är olämplig på flera plan. Vår ambition som bransch är att bi- dra till minskad koldioxidavgång i vår region och i Europa. En natio- nell punktskatt på odlingstorv skulle inte åstadkomma detta – utan tvärtom riskera att öka utsläppen genom importerad torv och minskad resiliens.
Precis som inom övriga delar av den gröna sektorn uppnås mins- kade utsläpp bäst genom utveckling av arbetsmetoder och innova- tioner på företagsnivå och styrmedel som gynnar detta välkomnas.
227
Referenser
Altaghlibi, Moutaz och Gentile, Giovanni (2025). Scenarios shaping EU ETS prices. ABN Amro. https://assets.ctfassets.net/1u811bvgvthc/6A6aMSYbA3aCQZ T7n0muQi/021511e2aecc15d6efa7169647389fe5/EU- ETS_scenarios.pdf [2026-02-09].
Austin, Kemen G., m.fl. (2025). Mismatch Between Global Importance of Peatlands and the Extent of Their Protection. Conservation Letters, volym 18, nummer 1. doi:10.1111/conl.13080.
Badgley, Grayson (2024). Carbon Offsets Have a Fatal Flaw. Slate. https://slate.com/technology/2024/02/carbon-offsets- california-fire-neutral-shipping-climate-change.html [2026-01-30].
Björkvall, Rasmus m.fl. (2024). Odla i vass istället för i torv. Arcada. https://assets.ctfassets.net/1u811bvgvthc/6A6aMSYbA 3aCQZT7n0muQi/021511e2aecc15d6efa7169647389fe5/EU- ETS_scenarios.pdf [2026-01-27].
Cahlin Gabriella (2023). Odlingssubstrat inom trädgårdsnäringen och hantering av använt substrat. LRF Trädgård.
Department for Environment, Food & Rural Affairs (2022). Ending the use of peat and peat containing product in the horticultural sector for England and Wales. https://consult.defra.gov.uk/soils-and- peatlands/endingtheretailsaleofpeatinhorticulture/results/endin gtheretailsaleofpeatinhorticultureinenglandandwales.pdf [2026-01-07].
Dir. 2016:23. En effektivare och mer konsekvent tillämpning av ekologisk kompensation.
229
Referenser | SOU 2026:18 |
Dumroese, R. Kasten m.fl. (2018). Biochar Can Be a Suitable Replacement for Sphagnum Peat in Nursery Production of Pinus ponderosa Seedlings. Forests, volym 9, nummer 5. doi:10.3390/f9050232.
Environmental Protection Agency (2025). Large Scale Illegal Peat Extraction. Rapport. https://www.epa.ie/publications/compliance-- enforcement/peat/Peat-Enforcement-Report-2025-(June- 2025).pdf [2026-01-09].
EU-domstolens dom av den 15 maj 2014, T. C. Briels m.fl. mot Minister van Infrastructuur en Milieeu, C-521/12. OJ C 55, 23.2.2013, s. 3.
EU-domstolens dom den 21 december 2016, Kommissionen mot World Duty Free Group m.fl., C-20/15 P och C-21/15 P.
OJ C 53, 20.2.2017, s. 4–5.
EU-domstolens dom den 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline GmbH, Wietersdorfer & Peggauer Zementeverke GmbH mot Finanslandesdirektion für Kärnten, C-143/99, OJ C 3, 5.1.2002, s. 6.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87(EG) av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom unionen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den
13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljö i vissa offentliga och privata objekt.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av den 21 oktober 2009 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är av- sedda att användas som livsmedel och om upphävande av för- ordning (EG) nr 1774/2002 (förordning om animaliska bipro- dukter).
230
SOU 2026:18 | Referenser |
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/841 av den 30 maj 2018 om inbegripande av utsläpp och upptag av växthus- gaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av förordningen (EU) nr 525/2013 och beslut nr 529/2013/EU.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU 2018/842 av den 30 maj 2018 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 av den 11 december 2018 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 663/2009 och (EG) nr 715/2009, Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG, 98/70/EG, 2009/31/EG, 2009/73/EG, 2010/31/EU, 2012/27/EU och 2013/30/EU samt rådets direktiv 2009/119/EG och (EU) 2015/652 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 (Text av betydelse för EES.).
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 av den 30 juni 2021 om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutrali- tet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag).
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/839 av den 19 april 2023 om ändring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämpningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 och av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller för- bättrad övervakning, rapportering, uppföljning av framsteg och översyn.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1991 av den 24 juni 2024 om restaurering av natur och om ändring av förord- ning (EU) 2022/869.
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/3012 av den 27 november 2024 om inrättande av en unionsram för certifiering av permanenta kolupptag, kolinlagrande markanvändning och kollagring i produkter.
231
Referenser | SOU 2026:18 |
Europeiska kommissionen (2022). EU Cohesion Policy: More than €465 million for a just climate transition in Finland. Pressmeddel- ande. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/sv/ip _22_7802 [2026-01-08].
Europeiska kommissionen (2025). Proposal for a regulation of the european parliament and of the council amending regulation (EU) 2021/1119 establishing the framework for achieving climate neu- trality. Explanatory memorandum, 2025/0524 [COD].
Europeiska kommissionen (2025a). EU agrees on a 2040 Climate target that sets a clear path towards a decarbonised and competitive economy. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/e n/ip_25_2967 [2026-01-04].
Europeiska kommissionens delegerade förordning (EU) 2020/1044 av den 8 maj 2020 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 vad gäller värden för global uppvärmningspotential och inventeringsriktlinjerna och vad gäller unionens inventeringssystem och om upphävande av kommis- sionens delegerade förordning (EU) nr 666/2014.
Europeiska unionens råd (2025). Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation (EU) 2021/1119 establishing the framework for achieving climate neutrality – Letter to the Chair of the European Parliament Com- mittee on the Environment, Public Health and Food Safety (ENVI). Interinstitutional File 2025/0524 (COD), Bryssel 19 december 2025.
Europeiska unionens råd (2025). 2040 climate target: Council and Parliament agree on a 90 % emissions reduction. Pressmeddelande. https://www.consilium.europa.eu/en/press/press- releases/2025/12/10/2040-climate-target-council-and- parliament-agree-on-a-90-emissions-reduction/ [2026-02-04].
Federal Ministry of Agriculture, Food, and Regional Identity (2022). Going peat-free, protecting the climate. The Peat Use Reduction Strategy of the Federal Ministry of Food and Agriculture. BMEL https://www.bmleh.de/SharedDocs/Downloads/EN/Publicatio ns/peat-use-reduction- strategy.pdf?__blob=publicationFile&v=6 [2026-01-09].
232
SOU 2026:18 | Referenser |
Gavilanes-Terán, Irene m.fl. (2017). Agroindustrial compost as a peat alternative in the horticultural industry of Ecuador. Journal of Environmental Management, volym 186, del 1, 15 januari 2017, s. 79–87. doi:10.1016/j.jenvman.2016.10.045.
General Agreement on Tariffs and Trade 1994.
Gonzalez-Martinez, Ana Rosa och Miaris, Georgios (2024). Esti- mating demand elasticities of mineral nitrogen fertiliser: some empirical evidence in the case of Sweden. Studies in Agricultural Economics. https://studies.hu/wp- content/uploads/2024/12/2804_Gonzalez_Martinez.pdf [2026-01-09].
Hirschler, Olivier och Osterburg, Bernhard (2025). Achieving peat- free hobby gardening for climate mitigation in Germany: Insights into prices of growing media constituents, potting soils and policy options. Resources, Conservation and Recycling,
volym 220, 30 juni 2025. doi:10.1016/j.resconrec.2025.108330.
IPCC (2003). Good Practice Guidance for Land Use, Land-Use Change and Forestry. Penman, J. m.fl. (red.). Published: IGES, Japan.
IPCC (2006). 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories, Prepared by the National Greenhouse Gas Inventories Programme, Eggleston H.S., Buendia L., Miwa K., Ngara T. and Tanabe K. (red.). Published: IGES, Japan.
IPCC (2006a). Report of the 25th session of the IPCC Port Louis, Mauritius 26–28 April 2006.
IPCC (2014). 2013 Supplement to the 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories: Wetlands. Hiraishi, T., Krug, T., Tanabe, K., Srivastava, N., Baasansuren, J., Fukuda, M. and Troxler, T.G. (red.). IPCC, Schweiz.
IPCC (2014a). Climate Change 2014: Synthesis Report. Contri- bution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer (red.). IPCC, Schweiz.
233
Referenser | SOU 2026:18 |
IPCC (2023). Climate Change 2023: Synthesis Report. Contri- bution of Working Groups I, II and III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change [Core Writing Team, H. Lee and J. Romero (red.)]. IPCC, Schweitz. doi:10.59327/IPCC/AR6-9789291691647.
Jordbruksverket. Statistikdatabas.
Jordbruksverket (2023). Ta vara på kvävet! God jordbrukarsed för att begränsa ammoniakförluster. Jordbruksinformation 16-2023. https://www2.jordbruksverket.se/download/18.23959e2918de8 8ab3104f32/1709116032050/jo23_16v2.pdf [2026-01-09].
Kasimir, Åsa & Lindgren, Amelie (2024). Torvmarker, klimat och återvätning. Att minska utsläpp och främja koldioxidinlagring. Vulkan media.
Kettunen Marianne (2022). Tax on the use of peat for energy in Finland. Institute for European Environmental Policy. https://ieep.eu/wp-content/uploads/2022/12/FI-Peatland-Tax- final.pdf [2026-01-08].
Kilcoyne, Clodagh och Humphries, Conor (2025). On Ireland’s peat bogs, climate action clashes with tradition. Reuters. https://www.reuters.com/investigates/special-report/ireland- energy-peatlands/ [2026-01-08].
Klimat- och näringslivsdepartementet (2025). Ny myndighet för miljöprövning. KN2025/01878.
Klimatpolitiska rådet (2025). Klimatpolitiska rådets rapport 2025.
Kätterer, Thomas m.fl. (2011). Roots contribute more to refractory soil organic matter than above-ground crop residues, as revealed by a long-term field experiment. Agriculture, Ecosystems and Environment, volym 141, nummer 1–2, 2011, s. 184–192. doi:10.1016/j.agee.2011.02.029.
Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland (2022). Brede maatschappelijke coalitie gaat zich inzetten voor verdere versnelling reductive milieu-impaxt potgrond en substraten. https://www.lto.nl/brede-maatschappelijke-coalitie-gaat-zich- inzetten-voor-verdere-versnelling-reductie-milieu-impact- potgrond-en- substraten/#:~:text=Voor%202025%20is%20de%20doelstelling ,label%20of%20gelijkwaardig [2026-01-08].
234
SOU 2026:18 | Referenser |
Leopard, John m.fl. (2025). Replacing Peat with Biochar: Can Adding Biochar to Peat Moss Reduce Carbon Dioxide Fluxes? Sustain- ability 2025, 17(9). doi:10.3390/su17094139.
Linnér, Harry (2013). Vattnet i jord och skog – då, nu och i framtiden. Sveriges Lantbruksuniversitet KSLA 2013-09-19.
Lundblad, Mattias (2024). Återvätning 2023. SMED PM 2024-02-28.
Lundblad, Mattias (2025). Återvätning 2024. Sveriges lantbruksuni- versitet, PM 2025-04-12.
Lundmark, Robert, Nolander, Carl och Olofsson, Elias (2021). Spatial production structure and input choices of forest products in Sweden. Forest Policy and Economics, volym 128, juli 2021, 102486. doi:10.1016/j.forpol.2021.102486.
Lundmark, Robert (2022). Läckageeffekter från skog och skogsbruk. Kunskapsunderlag. Skogsstyrelsens rapport 2022/18.
Martinsson, Gustav m.fl. (2024). The Effect of Carbon Pricing on Firm Emissions: Evidence from the Swedish CO2 Tax. The Re- view of Financial Studies, volym 37, nummer 6, juni 2024,
s. 1848–1886. doi:10-1093/rfs/hhad097.
Melton, Joe R., m.fl. (2022). A map of global peatland extent created using machine learning (Peat-ML). European Geosciences Union, volym 15, nummer 12, GMD 4704–4738. doi:10.5194/gmd-15- 4709-2022.
Meerow, Alan (1997). Coir Dust, A Viable Alternative to Peat Moss. Greenhouse Product News. https://www.researchgate.net/publication/239530350_Coir_Du st_A_Viable_Alternative_to_Peat_Moss [2026-01-07].
Ministry of Housing, Communities & Local Government (2024). National Planning Policy Framework. https://assets.publishing.service.gov.uk/media/67aafe8f3b41f78 3cca46251/NPPF_December_2024.pdf [2026-01-09].
Min Skog (2025). Man söker efter nya alternativ som växtunderlag för trädplantor. https://www.minskog- kundtidning.fi/nyheter/man-soker-efter-nya-alternativ-som- vaxtunderlag-for-tradplantor.html [2026-01-07].
Naturvårdsverket (2016). Ekologisk kompensation. En vägledning om kompensation vid förlust av naturvärden. Handbok 2016:1.
235
Referenser | SOU 2026:18 |
Naturvårdsverket (2016a). Torvutvinningens och torvanvändningens klimat- och miljöpåverkan. Redovisning av regeringsuppdrag M2015/03518/Mn. Skrivelse med ärendenummer NV-06808-15.
Naturvårdsverket (2023). Underlag för återvätning av våtmarker
–Redovisning av ett regeringsuppdrag (regleringsbrev 2023). Skrivelse med ärendenummer NV-11039-22.
Naturvårdsverket (2023a). Kompletterande åtgärder enligt det klimat- politiska ramverket. Redovisning av Naturvårdsverkets regerings- uppdrag. Skrivelse med ärendenummer NV-09894-21.
Naturvårdsverket och Konjunkturinstitutet (2024). Vägledning om metoder för att bedöma klimatpolitikens effektivitet. Skrivelse med ärendenummer NV-07337-23.
Naturvårdsverket (2025). Naturvårdsverkets underlag till regeringens klimatredovisning 2025.
Skrivelse med ärendenummer NV-06510-24.
Naturvårdsverket (2025a). Våtmarker och klimat. https://www.naturvardsverket.se/amnesomraden/vatmark/vatm arker-och-klimat/. [2026-01-13].
Naturvårdsverket (2025b). Årlig uppföljning av Sveriges nationella miljömål 2025 – Med fokus på statliga insatser (reviderad version). Skrivelse med ärendenummer NV-07267-24.
Naturvårdsverket (2025c). Översyn av regelverk för att underlätta för återvätning. Redovisning av regeringsuppdrag. Skrivelse med ärendenummer NV-09162-23.
Naturvårdsverket (2026). National Inventory Document Sweden 2026. Greenhouse Gas Emission Inventories 1990–2024.
Naturvårdsverket (2026a). National Inventory Document Sweden 2026: Annexes. Greenhouse Gas Emission Inventories 1990–2024.
Nissen, Christian m.fl. (2025). Trends and projections in the EU- ETS in 2025. The EU Emissions Trading System in numbers. European Environment Agency, ETC CM Report 2025/06. doi:10.5281/zenodo.17967837.
236
SOU 2026:18 | Referenser |
O’Brolchain, Niall, Peters, Jan och Tanneberger, Franziska (2020). Peatlands in the EU. Common Agriculture Policy (CAP) After 2020. Position Paper version 4.8. https://www.researchgate.net/publication/340829681_CAP_Po licy_Brief_Peatlands_in_the_new_European_Union_Version_48 [2026-02-03].
van der Ploeg, Ron (2022). Broad coalition agrees to reduce the en- vironmental impact of horticultural peat. The International Asso- ciation of Horticultural Producers AIPH. https://aiph.org/floraculture/news/broad-coalition-agrees-to- reduce-the-environmental-impact-of-horticultural- peat/#:~:text=A%20broad%20Dutch%20coalition%20coordi nated,environmental%20impact%20of%20horticultural%20peat [2026-02-03].
Prop. 1973:90. Proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m. m.
Prop. 1995/96:87. Lag om skatt på naturgrus.
Prop. 1997/98:45. Miljöbalk.
Prop. 2004/05:129. En effektivare miljöprövning. Prop. 2006/07:95. Ett utvidgat miljöansvar.
Prop. 2008/09:144. Enklare och bättre täktbestämmelser.
Prop. 2008/09:162. En sammanhållen klimat- och energipolitik. Klimat. Prop. 2009/10:155. Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. Prop. 2015/16:178. En samlad torvprövning.
Prop. 2016/17:146. Ett klimatpolitiskt ramverk för Sverige. Prop. 2021/22:1. Budgetpropositionen för 2022.
Prop. 2022/23:1. Budgetpropositionen för 2023.
Prop. 2022/23:61. Ändrade bestämmelser för arbetstid för vattenverk- samhet.
Prop. 2023/24:1. Budgetpropositionen för 2024.
Prop. 2023/24:100. 2024 års ekonomiska vårproposition – Förslag till riktlinjer.
Prop. 2025/26:1. Budgetpropositionen för 2026.
Regeringskansliet (2003). Naturgrusskatten – måluppfyllelse och kon- sekvenser.
237
Referenser | SOU 2026:18 |
Rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter.
Rådets direktiv (EU) 2020/262 av den 19 december 2019 om all- männa regler för punktskatt.
Salomon, Eva, Tidåker, Pernilla och Bergström Nilsson, Sara (2022). Flows and budgets of nutrients and potentially toxic elements on four Swedish organic farms using digestate from agricultural residues. Org.Agr. 12:279–292. doi:10.1007/s13165-022-00393-3.
Schmilewski, G. (2017). Growing media constituents used in the EU in 2013. Acta Horticulturae, s. 85–92. doi:10.17660/ActaHortic.2017.1168.12.
Schoning, Kristian, Sohlenius, Gustav och Thorsbrink, Magdalena (2016). Geologiska undersökningar och bedömning av hydrologisk påverkan vid ansökan om torvtäkt. SGU rapport 2016:05.
Skogsstyrelsen (2021). Klimatpåverkan från dikade torvtäckt skogs- mark – effekter av dikesunderhåll och återvätning. Kunskapssamman- ställning och analys. Skogsstyrelsens rapport 2021/7.
Skogsstyrelsen (2025). Analys av hinder för återvätning och förslag på åtgärder. Rapport med diarienummer 2025/13.
Skogsstyrelsen (2025a). Att genomföra åtgärder för att återväta ut- dikade våtmarker, resultat 2024. Rapport med diarienummer 2025/01.
Skogsstyrelsen (2026). Återvätningsavtal. https://www.skogsstyrelsen.se/aga-skog/stod-och- bidrag/atervatningsavtal/#sa-har-gar-det-till [2026-01-16].
Skr. 2023/24:59. Regeringens klimathandlingsplan – hela vägen till nettonoll.
Smith, Naomi m.fl. (2024). Peatland-related Policies in Six Central and Eastern European Countries. CEEweb for Biodiversity. Ungern 2024.
SOU 1995:67. Naturgrusskatt m.m.
SOU 2017:34. Ekologisk kompensation – Åtgärder för att motverka nettoförluster av biologisk mångfald och ekosystemtjänster, sam- tidigt som behovet av markexploatering tillgodoses.
SOU 2018:13. Finansiering av infrastruktur med skatt eller avgift?
238
SOU 2026:18 | Referenser |
SOU 2020:4. Vägen till en klimatpositiv framtid. SOU 2022:33. Om prövning och omprövning.
SOU 2024:67. Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi.
SOU 2024:98. En ny samordnad miljöbedömnings- och tillståndspröv- ningsprocess.
SOU 2025:21. Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändningssektorn (LULUCF).
SOU 2025:107. Sveriges nationella klimatmål – uppdaterat etappmål till 2030.
Statistikmyndigheten SCB. Exploaterad våtmark efter region och typ av exploatering, i hektar. År 2020–2024. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__ MI__MI1303__MI1303B/ExplVatmark/ [2026-01-06].
Statistikmyndigheten SCB. Utvinning av energi- och odlingstorv
i1000-tal kubikmeter. År 1980–2024. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__ MI__MI0809/Torvskord/ [2026-01-06].
Statistikmyndigheten SCB. Varuimport och varuexport, bortfalls- justerat efter varugrupp enligt KN, tabellinnehåll och år. https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__ HA__HA0201__HA0201B/ImpExpKNTotAr/table/tableView Layout1/?loadedQueryId=67658&timeType=from&timeValue =2000 [2026-01-06].
Svenska Skogsplantor (2024). Minskad användning av odlingstorv
–Svenska Skogsplantor odlar i torversättning. https://www.skogsplantor.se/sv-se/nyheter/2024/minskad- anvandning-av-odlingstorv-svenska-skogsplantor-odlar-i- torversattning/ [2025-12-29].
Svensk Torv (2019). Så skördas torv. https://svensktorv.se/sa- skordas-torv/ [2026-02-05].
Svensk Torv (2023). Svensk produktion av odlingssubstrat. https://svensktorv.se/svensk-produktion-av-odlingssubstrat/ [2026-01-06].
239
Referenser | SOU 2026:18 |
Svensk Torv (2026). Frågor och svar om torv. https://svensktorv.se/faq/ [2026-01-06].
Sveriges Grisföretagare (2025). Remissvar SOU 2021:25. https://www.sverigesgrisforetagare.se/wp- content/uploads/Remissvar_Sveriges_Grisforetagare_torv.pdf [2026-02-09].
Sveriges miljömål (2025). Begränsad klimatpåverkan. https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/begransad- klimatpaverkan [2026-01-09].
Sveriges miljömål (2025a). Hydrologisk restaurering av torvmarker, https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/myllrande- vatmarker/hydrologisk-restaurering-av-torvmarker/ [2026-01-14].
Sveriges miljömål (2025b). Myllrande våtmarker. https://www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/myllrande- vatmarker/ [2026-01-07].
Sveriges miljömål (2025c). Utsläpp av växthusgaser till år 2030. https://www.sverigesmiljomal.se/etappmalen/utslapp-av- vaxthusgaser-till-ar-2030/ [2026-02-09].
UK Parliament (2025). Horticultural Peat (Prohibition of Sale) Bill. https://bills.parliament.uk/bills/3886 [2026-01-07].
United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), Adoption of the Paris Agreement, FCCC/CP/2015/L.9/, 12 december 2015.
U.S. Geological Survey (2024). Mineral commodity summaries 2024. U.S. Geological Survey, s. 212. doi:10.3133/mcs2024.
Vanheukelom, Valerie m.fl. (2011). Peat as environmental enrich- ment for piglets: The effect on behaviour, skin lesions and pro- duction results. Applied Animal Behaviour Science, volym 134, nummer 1–2, oktober 2011, s. 42–47. doi:10.1016/j.applanim.2011.06.010.
Viksten, Elin (2023). Vitmossa kan ersätta klimatskadlig odlings- torv. Extrakt. https://www.extrakt.se/vitmossa-kan-ersatta- klimatskadlig-odlingstorv/ [2025-12-29].
Wide Iwarsson, Mia (2022). Nya värdekedjor från skogen. Klimat- kompensation och ekologisk kompensation. Skogsforsk. Arbets- rapport 1113–2022.
240
SOU 2026:18 | Referenser |
Wille Joachim (2024). Deutschland ist Spitze beim klimazerstörenden Torfabbau. Klimareporter. https://www.klimareporter.de/landwirtschaft/deutschland-ist- spitze-beim-klimazerstoerenden-torfabbau [2026-01-09].
Young, Gabrielle m.fl. (2024). Peat alternative casing materials for the cultivation of Agaricus bisporus mushrooms – A systematic review. Cleaner and Circular Bioeconomy volym 9, december 2024. doi:10.1016/j.clcb.2024.100100.
Yu, Ping m.fl. (2023). Alleviate environmental concerns with biochar as a container substrate: a review. Frontiers Plant Science volym 14
–2023. doi:10.3389/fpls.2023.1176646.
241
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2025:29
Åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv
Beslut vid regeringssammanträde den 20 mars 2025
Sammanfattning
En särskild utredare ska utreda ändamålsenliga åtgärder för att be- gränsa klimateffekterna av odlingstorv. Syftet är att identifiera sådana åtgärder och att ta fram underlag för att kunna införa åtgärderna.
Utredaren ska bl.a.
•föreslå samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som kan behövas för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet,
•analysera och beskriva åtgärdernas påverkan på konkurrenskraften för svenska företag och den inhemska livsmedelsförsörjningen,
•bedöma vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget ska redovisas senast den 12 februari 2026.
Uppdraget att utreda behovet av åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv
Torv används som bränsle (energitorv), som jordförbättringsmedel i trädgårdsnäringen och i plantskolor samt som stallströ (odlings- torv). Produktionen av energitorv i Sverige var som störst under
243
Bilaga 1 | SOU 2026:18 |
1980- och 1990-talen. Såväl användning som uttag av energitorv har därefter minskat kraftigt.
Samtidigt har produktionen av odlingstorv ökat. Under 2023 togs i Sverige 0,3 miljoner kubikmeter energitorv ut, vilket är en minsk- ning med cirka 85 procent jämfört med 2012. Uttaget av odlingstorv i Sverige har under samma period ökat med cirka 85 procent till 1,8 miljoner kubikmeter.
Användning av såväl energi- som odlingstorv ger upphov till växt- husgasutsläpp. Vissa utsläpp uppstår även vid uttaget. Energitorv används främst som bränsle för produktion av el och fjärrvärme. Koldioxidutsläppen som sådan förbränning orsakar omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) och redovisas som utsläpp inom energisektorn i det land där förbränningen sker. Odlings- torv har samma klimatpåverkan som energitorv, men med en eftersläp- ning. Det kol som är bundet i odlingstorv frigörs succesivt till atmo- sfären över en längre period. I den svenska utsläppsrapporteringen antas varje år att 3 procent av det sammanlagda förrådet av odlings- torv bryts ner och leder till koldioxidutsläpp. Dessa utsläpp redovisas inom markanvändningssektorn (LULUCF) i det land där odlings- torven produceras och omfattas av EU:s LULUCF-förordning.1
En stor del av den odlingstorv som produceras i Sverige expor- teras och det förekommer också viss import, vilket innebär att växt- husgasutsläppen från torven i många fall inte uppkommer i det land där den produceras och där utsläppen redovisas.
Mot denna bakgrund, och med hänsyn till det svenska miljö- kvalitetsmålet om begränsad klimatpåverkan, finns det anledning att utreda behovet av, och lämpligheten i, åtgärder för att begränsa kli- mateffekterna av odlingstorv. Sådana åtgärder skulle kunna utgöras av en ny punktskatt, reglering av viss användning, skärpta miljökrav för uttag av torv, krav på kompensation genom återvätning eller annan åtgärd som bedöms lämplig. Vid val av åtgärd och bedömning av om en åtgärd är lämplig ska påverkan på berörda sektorers konkurrens- kraft, risken för utsläppsläckage till andra länder samt den administra- tiva bördan för företag, enskilda och myndigheter beaktas.
1Europaparlamentets och rådets förordning förordning (EU) 2018/841 vad gäller tillämp- ningsområdet, förenkling av reglerna för rapportering och efterlevnadskontroll och fastställ- ande av medlemsstaternas mål för 2030 och av förordning (EU) 2018/1999 vad gäller för- bättrad övervakning, rapportering, uppföljning av framsteg och översyn.
244
SOU 2026:18 | Bilaga 1 |
Vad gäller lämpligheten av ekonomiska styrmedel kan ledning hämtas i betänkandet Om ekonomiska styrmedel för en mer cirkulär ekonomi (SOU 2024:67), särskilt kapitel 6.
Utredaren ska därför
•redovisa de utsläpp av växthusgaser som den svenska produktio- nen respektive användningen av odlingstorv ger upphov till i Sverige och i andra länder,
•föreslå samhällsekonomiskt effektiva åtgärder som kan behövas för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv i syfte att nå det långsiktiga klimatmålet till 2045 samt de EU-åtaganden som Sverige har på klimatområdet,
•analysera och beskriva åtgärdernas påverkan på konkurrenskraften för svenska företag och den inhemska livsmedelsförsörjningen,
•bedöma om tänkta åtgärder är förenliga med EU- och WTO-rätten och endast överväga sådana åtgärder som inte medför gräns- handelsproblem eller på annat sätt står i strid med Sveriges inter- nationella åtaganden,
•analysera om de åtgärder som föreslås kan komma i konflikt med konkurrenslagstiftningen och om de är förenliga med reglerna om statligt stöd,
•bedöma vilken eller vilka åtgärder som är mest ändamålsenliga och om eventuella åtgärder bör riktas mot produktionen eller an- vändningen av odlingstorv, eller mot båda delar, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
I uppdraget ingår inte att föreslå åtgärder som rör direkt beskatt- ning, socialavgifter eller mervärdesskatt.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska redovisa en konsekvensutredning i enlighet med 5– 10 §§ förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Utredaren ska särskilt beskriva och analysera konsekvenser, inklusive even- tuella synergier och målkonflikter, för svenska företags konkurrens- kraft och möjligheten att nå berörda politiska mål. Konsekvenser för
245
Bilaga 1 | SOU 2026:18 |
landsbygdsutveckling samt näringar som producerar respektive an- vänder odlingstorv bör särskilt beskrivas.
Konsekvenser för samhällets sårbarhet och beredskap att möta kriser och krig ska redovisas.
Kontakter och redovisning av uppdraget
Utredarens uppdrag ska bedrivas i kontakt med berörda myndig- heter, näringslivet och övriga berörda intressenter. Utredaren ska hålla sig informerad om, och vid behov beakta, relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, inom EU och inom andra utredningar och kommittéer.
Uppdraget ska redovisas senast den 12 februari 2026.
(Finansdepartementet)
246
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2025:107
Tilläggsdirektiv till Odlingstorvsutredningen (Fi 2025:04)
Beslut vid regeringssammanträde den 4 december 2025
Förlängd tid för uppdraget
Regeringen beslutade den 20 mars 2025 kommittédirektiv om ända- målsenliga åtgärder för att begränsa klimateffekterna av odlingstorv (dir. 2025:29). Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas senast den 12 februari 2026.
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 12 mars 2026.
(Finansdepartementet)
247
Statens offentliga utredningar 2026
Kronologisk förteckning
1.Skatteincitament för forskning och utveckling – ett nytt incitament baserat på utgifter för FoU-personal. Fi.
2.710 miljoner skäl till reformer. Ju.
3.Genomförande av plattformsdirektivet. A.
4.Rektor i fokus – förutsättningar för ett pedagogiskt ledarskap. U.
5.Utvidgad avdragsrätt för sponsring m.m. Fi.
6.En nationell digital infrastruktur i hälso- och sjukvården. Styrning med tydliga roller och ansvar för aktörerna. S.
7.Förstärkt uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken.
Del I: Effektivare folkhälsoinsatser genom hälsoekonomiska analyser. Del II: Utvärdering av alkohol politikens styrmedel. S.
8.Rättssäker samhällsvård för barn och unga. S.
9.Registrering av EES-medborgare. Ju.
10.Ökade möjligheter till tillgångsinriktad brottsbekämpning. Del 1 och 2. Ju.
11.Om överföring av Första AP-fondens verksamhet och tillgångar till Tredje och Fjärde AP-fonderna. Fi.
12.Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden. Fi.
13.Straffansvar för deltagande i och samröre med kriminella sammanslutningar. Ju.
14.Ädelmetallutredningen – en modernise- rad reglering av handel med ädelmetall- arbeten. KN.
15.Marken, vattnet, tankarna. Konsekvenser för samer av svensk politik. Volym 1 och 2. Ku.
16.Försvarsexportinitiativ. För gemensam säkerhet. Fö.
17.Öresundsförbindelser 2050 – behov av kapacitet, redundans och svenskt- danskt samarbete. LI.
18.Odlingstorv och klimatet. Fi.
Statens offentliga utredningar 2026
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Genomförande av plattformsdirektivet. [3]
Finansdepartementet
Skatteincitament för forskning och ut- veckling – ett nytt incitament baserat på utgifter för FoU-personal. [1]
Utvidgad avdragsrätt för sponsring m.m. [5]
Om överföring av Första AP-fondens verksamhet och tillgångar till Tredje och Fjärde AP-fonderna. [11]
Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden. [12]
Odlingstorv och klimatet. [18]
Försvarsdepartementet
Försvarsexportinitiativ. För gemensam säkerhet. [16]
Justitiedepartementet
710 miljoner skäl till reformer. [2] Registrering av EES-medborgare. [9]
Ökade möjligheter till tillgångsinriktad brottsbekämpning. Del 1 och 2. [10]
Straffansvar för deltagande i och samröre med kriminella sammanslutningar. [13]
Klimat- och näringslivsdepartementet
Ädelmetallutredningen – en moderniserad reglering av handel med ädelmetallarbeten. [14]
Kulturdepartementet
Marken, vattnet, tankarna. Konsekvenser för samer av svensk politik. Volym 1 och 2. [15]
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet
Öresundsförbindelser 2050 – behov av kapacitet, redundans och svenskt-danskt samarbete. [17]
Socialdepartementet
En nationell digital infrastruktur i hälso- och sjukvården. Styrning med tydliga roller och ansvar för aktörerna. [6]
Förstärkt uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken.
Del I: Effektivare folkhälsoinsatser genom hälsoekonomiska analyser. Del II: Utvärdering av alkohol politikens styrmedel. [7]
Rättssäker samhällsvård för barn och unga. [8]
Utbildningsdepartementet
Rektor i fokus – förutsättningar för ett pedagogiskt ledarskap. [4]