Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag - del 2 (Statens offentliga utredningar 1998:160)

sou 1998 160 d2

SOU 1998:160	351

III Reglering och tillsyn av banker

SOU 1998:160	353

9Reglering av banker

– utgångspunkter

9.1Inledning

I kapitel 6 analyseras vilka delar av betalningsväsendet som bör regleras. Kapitlet mynnade ut i följande definition av den verksamhet som bör underkastas reglering dvs. en bankrörelsedefinition:

"Med bankrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår såväl be- talningsförmedling via betalsystem avsett att nå flera från varandra fristående slutliga betalningsmottagare som mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel."

I det här kapitlet behandlas motiv bakom och principer för regleringen samt andra förhållanden som måste läggas till grund vid överväganden rörande regleringens utformning, såsom t.ex. EG-rätten. De företag som faller under bankrörelsedefinitionen kommer fortsättningsvis att kallas banker. Således är det inte endast traditionella banker som avses när termen bank används i det följande; det är inte ens nödvändigt att företa- gen i fråga ger krediter.

En förutsättning för ett fungerande finansiellt system är att det finns förtroende för systemet och även i hög grad för de finansiella institut som verkar inom det. Särskilt betydelsefullt är det att det finns förtroen- de för bankerna och för att dessa kommer att kunna fullgöra sina eko- nomiska åtaganden. I kapitel 6 diskuteras utförligt vilka systemrisk-er som följer av att förtroendet för bankernas soliditet rubbas. Även i andra avseenden måste banksystemet upprätthålla förtroendet för att det skall fungera effektivt. Som exempel kan nämnas att kunderna måste kunna lita på att de kommer bli korrekt behandlade av banken samt att banken kommer att förvalta deras medel på ett för dem acceptabelt vis.

En enskild bank har incitament att bygga upp ett förtroendekapital. När det gäller bankens ekonomiska ställning har bankens ägare till ex- empel motiv att förse banken med visst kapital och att begränsa risken i portföljen för att öka förtroendet för bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Motivet för lagstiftning är att de samhällsekonomiska kost- naderna av att en bank slås ut, antingen till följd av direkta finansiella problem eller på grund av att den har förlorat marknadens förtroende, går utöver kostnaderna för bankens ägare. Den främsta orsaken till det

354 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

är att problem i en bank riskerar att sprida sig till andra institut, varmed hela systemets stabilitet kan hotas. Detta är effekter som den enskilda banken inte har anledning att ta med i sin bedömning av hur den skall handla; därmed faller de under rubriken externa effekter.

Risken för att problem i en bank sprider sig till andra banker hänger i hög grad samman med att utomstående har ofullständig information om bankerna och därför tenderar att behandla alla banker lika. Eftersom utomstående har svårt att bedöma sammansättningen och värdet på ban- kers tillgångar är risken betydande att misstro mot en banks soliditet sprider sig till andra banker så att de (också) drabbas av uttagsanstorm- ning eller får svårt att förnya sina lån på interbankmarknaden. Förlopp som leder till att bankers finansiering snabbt avbryts utgör det största hotet mot ett fungerande betalningsväsende. En förtroendekris kan emel- lertid även uppstå av andra orsaker än rent finansiella. Det spelar egent- ligen ingen roll av vilken orsak förtroendet viker; innebär det bristande förtroendet att allmänheten och institutioner inte finansierar bankerna eller tvekar att anlita deras tjänster är det lika allvarligt oavsett orsak. Misstro kan uppstå av ett i det närmaste oändligt antal orsak-er, som exempel kan nämnas att banken har kontakter med organiserad brotts- lighet eller missbrukar sin ställning i förhållande till svagare parter. Det bör dock påpekas att risken för att misstro av den här typen sprider sig till andra banker oftast torde vara mindre än när det gäller de rent eko- nomiska faktorerna.

I kapitel 5 diskuteras hur systemrisker till följd av misstro mot bank- ernas ekonomiska ställning till viss del kan minskas av insättningsgar- antin och Riksbankens "lender of last resort" funktion. Insättningsgar- antin gör allmänheten mindre benägen att ta ut sina pengar från banker som den misstänker är på fallrepet och "lender of last resort" åtagandet innebär att banker kan finansiera sig även i situationer av finansiellt trångmål. Svårigheten att bedöma en banks ställning gäller emellertid även Riksbanken i egenskap av "lender of last resort", som därmed kan ha svårt att skilja de banker som bör få likviditetsstöd från dem som på grund av en i grunden dålig ställning bör avvecklas. Slutsatsen i kapitel 5 är att det går att minska men inte att eliminera systemriskerna eftersom det skulle bli för samhällsekonomiskt kostsamt att träda in i alla lägen. Enda sättet att skapa stabilitet i betalningssystemet är därför att lagstift- ningsvägen försäkra sig om att enskilda banker är motståndskraftiga mot olika former av störningar, det vill säga solida. I egenskap av garant för insättningsmedlen har staten intresse av att begränsa kostnaderna för det åtagandet. Även detta sker bäst genom att de som tillåts ta emot garante- rade insättningar underkastas lagstiftning med samma syfte. I enlighet med resonemanget ovan, om att misstro mot en bank som stammar från andra orsaker än rent ekonomiska också skulle kunna sprida sig i syste-

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 355

met, finns det skäl att överväga någon typ av lagreglering, utöver krav på soliditet, i syfte att upprätthålla det allmänna förtroendet för banker- na.

Trots att det i grunden är fråga om ett intresse av att skydda system- ets funktion inriktas med nödvändighet regleringsåtgärderna mot de en- skilda instituten. Det är deras motståndskraft mot störningar som avgör systemets stabilitet. Det primära målet vid utformningen av rörelsereg- lerna bör således vara solida banker. Försöken att uppfylla detta mål får emellertid inte medföra att lagstiftningen får en sådan utformning att den förhindrar en effektivt fungerande finansiell marknad. Tilltänkta lagstift- ningsåtgärder måste hela tiden vägas mot risken för effektivitetsförsäm- ringar. Avvägningen mellan målen stabilitet och effektivitet är en av kommitténs huvuduppgifter.

På ett annat plan än de samhällsekonomiska resonemang som hittills förts kan anges vissa mål och grundläggande principer som bör prägla lagstiftningsarbetet på det här området. En sådan princip är att reglerna för banker inte bör avvika från dem som gäller för annan verksamhet om det inte finns starka skäl för det. Ett mål som bör prägla arbetet är att rörelsereglerna skall utformas så att de främjar en enhetlig och i övrigt rättssäker tillämpning.

Slutligen skall en terminologisk anmärkning göras. För att beskriva en banks aktiviteter kan både orden rörelse och verksamhet användas. Ambitionen är att i fortsättningen göra den skillnaden att ordet rörelse avser en banks totala aktiviteter medan verksamhet avser en viss avgrän- sad del av rörelsen. Som exempel kan nämnas att kreditgivning är en av de verksamheter som kan ingå i en banks rörelse.

Solida banker är ett så abstrakt mål att det i sig ger föga ledning i ar- betet med att utforma rörelseregler. I nästa avsnitt (9.2) kommer därför något som kan kallas delmål för regelverket att identifieras. Delmålen, som samtidigt kan sägas utgöra grundläggande medel för lagstiftaren för att tillse att banker är solida, utvecklas sedan närmare i avsnitt 9.3 – 9.5. I avsnitt 9.6 diskuteras hur allmänhetens förtroende för bankerna även i övrigt kan grundläggas med hjälp av en standardregel.

9.2Solida banker

Solida banker kräver både åtgärder i syfte att minska risken för förlust- er och åtgärder som ökar motståndskraften för det fall förluster upp- kommer. Soliditeten är således inte enbart beroende av att en bank har vissa ekonomiska reserver utan också att den genom olika åtgärder be- gränsar sitt risktagande.

356 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

Banker har normalt hög skuldsättningsgrad (låg kvot av eget kapital i förhållande till tillgångar), vilket medger relativt litet utrymme för för- luster. För att banken skall kunna motstå störningar måste den ha ett visst buffertkapital.90 Bankens ägare har motiv att förse banken med buf- fertkapital för att övertyga bankens finansiärer om att banken kommer att kunna fullgöra sina förpliktelser. Trots detta finns det motiv för lag- stiftaren att kräva visst buffertkapital eftersom banken i sitt val av buf- fertkapital inte har anledning att beakta systemriskerna. Även om sam- hällets och bankens intressen normalt sammanfaller, motiveras ett krav på buffertkapital av att skillnaden mellan statens och bankens val av buffertkapital kan bli stor för en bank som har relativt lite att förlora på att gå i konkurs på grund av dålig lönsamhet och lågt förtroende- kapital.

Dessutom har bankerna normalt låg andel höglikvida medel i förhål- lande till sina totala tillgångar vilket kan leda till ett snabbt uppkom- mande behov av försäljning av avkastande tillgångar för att möta inlåna- res krav. Detta leder till att den utsatta banken måste realisera sina svår- värderade tillgångar, sannolikt till ett pris som ligger under det bokförda värdet. Realisationsförlusterna kan bringa även en från början solid bank på fall. I avsnitt 9.3.5 diskuteras behovet av regler som ställer krav på banker att hålla viss andel av sina tillgångar i likvida medel, dvs att ha en likviditetsbuffert.91 Slutsatsen där blir att det inte är nödvändigt med sådana regler.

Av samma anledning som det inte är möjligt att helt överlåta valet av buffertkapital till banken, är det nödvändigt att begränsa bankernas möj- lighet till risktagande. Eftersom risken för spridning av problem i en bank till andra banker är stor, kan enskilda bankers handlande risk-era att äventyra hela betalningssystemets funktion. Statens roll som garant för banksystemets stabilitet medför ett intresse från statens sida att på- verka bankernas handlande. Ytterst sker detta för att begränsa kostna- derna för åtagandet. Det är därför, ur statens perspektiv, nödvändigt med åtgärder som begränsar både bankernas möjlighet och motiv att ta risker som hotar deras soliditet. Dessa åtgärder bör syfta till riskbegränsning, dvs att begränsa enskilda bankers risktagande.

Som redogörs för i kapitel 5, hänger risken för att problem i en bank sprider sig till en annan, förutom de nära kopplingar som normalt finns

90 Buffertkapital är inte en term som förekommer i lagstiftningen och den föreslås inte heller göra det. Den motsvaras närmast av reglerna om kapi- taltäckning, bestämmelsen om visst minsta startkapital och vissa associa- tionsrättsliga regler om det egna kapitalet.

91 Ett krav på viss likviditetsbuffert motsvaras i gällande rätt närmast av be- stämmelsen om betalningsberedskap i 2 kap. 10 § i BRL.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 357

mellan banker i form av stora transaktioner till följd av betalningsför- medling, handel med olika typer av finansiella instrument och krediter på interbankmarknaden, till stor del samman med svårigheten att bedöma en banks ställning. Misstro mot en bank kan fortplanta sig till att avse även andra banker eftersom det normalt är svårt att få en klar bild av banker- nas tillgångar. Denna misstro yttrar sig genom att bankens finansiärer, insättare och andra banker, omedelbart återkallar finansi-eringen genom att ta ut sina insatta pengar eller säga upp krediter via interbankmarkna- den. Detta leder till att den utsatta banken måste realis-era sina svårvär- derade tillgångar. Såsom redan har påpekats, är risken stor att detta måste ske till ett pris som ligger under det bokförda värdet, vilket i sig kan bringa banken på fall.

Av det ovan sagda framgår att smittorisken är avhängig av vilka till- gångar banken håller. En bank som inte har någon annan verksamhet än betalningsförmedling och som väljer att förvara mottagna transaktions- medel i valvet löper liten risk att råka ut för en uttagsanstormning (och gör den det är det bara att hämta upp pengarna ur valvet; den är med andra ord totalt likvid). Så fort en bank börjar placera de mottagna medlen uppkommer risken för att finansiärerna på grund av (ogrundad eller välgrundad) misstro mot bankens förmåga att fullgöra sina åtagan- den snabbt säger upp sina fordringar till betalning. När det gäller den traditionella banken som placerar inlånade medel i kreditgivning finns det en inneboende svårighet att värdera krediterna. Detta leder till att det är motiverat med åtgärder i syfte att öka möjligheterna att överblicka en banks tillgångar och analysera deras värde. Med en från engelskan över- satt term brukar detta kallas genomlysbarhet (transparency). Kravet på genomlysbarhet kan tänkas medföra restriktioner i möjligheterna att be- driva vissa typer av verksamhet, att förvärva vissa typer av egendom och att fritt organisera sin rörelse, både faktiskt och juridiskt.

Genomlysbarhet är viktigt också för att staten skall kunna fullgöra sin funktion som "lender of last resort", som innebär att centralbanken skall ge tillfälliga krediter till banker som har likviditetsproblem på grund av misstro hos insättare och aktörer på interbankmarknaden. På så sätt undviks rent förväntningsstyrda konkurser. Centralbanken skall dock inte ge krediter till banker som har soliditetsproblem, dvs. där misstron är välgrundad. Det skulle nämligen innebära att ineffektiva och illa skötta banker kan leva vidare. För att centralbanken ska kunna skilja de olika kategorierna åt är det viktigt med god genomlysbarhet.

Kraven på riskbegränsning, genomlysbarhet och, i viss mån, buffert- kapital hänger samman. För det första på så sätt att, i första hand, sty- relsen och ledningen för en bank måste ha grepp om rörelsen för att kun- na vidta adekvata åtgärder i syfte att begränsa riskerna. En god risk- analys kan därför sägas vara en förutsättning såväl för riskbegränsande

358 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

åtgärder som för god genomlysbarhet. Har inte ens bankens ledning grepp om riskerna i bankens rörelse kan nämligen knappast någon annan få det heller. En tillfredsställande bild av bankens totala riskexponering fordrar någon typ av systematiskt genomförd riskanalys. I den mån re- sultaten av analyserna kommer till allmänhetens kännedom hjälper de bankens avtalsparter att bedöma bankens ställning och bidrar således till den externa genomlysningen av banken. Även i de fall analysresultaten hålls internt, vilket får antas bli huvudregeln, utgör dock analysen i sig, en nödvändig (låt vara ej tillräcklig) förutsättning för att externa intres- senter skall ha någon chans att bedöma banken. Det får nämligen anses uteslutet att en sådan kan genomlysa banken om det inte finns interna system som klargör bankens ställning. Interna risk-analyser bidrar också till tillsynsmyndighetens möjlighet att bedöma banken.

För det andra är det viktigt att lagstiftningen ger bankens ägare förut- sättningar såväl att få en god bild av riskerna i rörelsen som att utöva tillräckligt inflytande för att kunna påverka risknivån i banken. Ett krav på buffertkapital utgör ett incitament för ägarna att utöva sitt inflytande i riskbegränsande riktning. Detta incitament stärks om kravet på buffert- kapital varierar i förhållande till risknivån.

I de följande avsnitten (9.3-9.5) kommer de ovan angivna grund- läggande medlen för lagstiftaren, nämligen buffertkapital, riskbegräns- ning och genomlysbarhet, att utvecklas ytterligare.

9.3Buffertkapital

9.3.1Inledning

Riskerna i bankrörelse kan hanteras och begränsas på olika sätt. Detta diskuteras i avsnitt 6.4 nedan samt mer detaljerat i kapitel y. Åtgärderna vidtas i syfte att minska risken för förluster. Det är dock viktigt för lag- stiftaren att också försöka se till att en banks motståndskraft mot för- luster är tillräcklig. I princip bestämmer en banks egna kapital dess mot- ståndskraft mot förluster. Ju mindre eget kapital i förhållande till rörel- sens omfattning och risk, desto sämre motståndskraft.

Det skall inledningsvis betonas att bankägare har incitament att förse banken med ett visst buffertkapital. Motivet för lagregler som syftar till att garantera ett minsta buffertkapital är något tillspetsat att det inte i alla lägen går att lita på att bankernas val av buffertkapital är samhälls- ekonomiskt optimalt. Varför det är på det sättet utvecklas nedan.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 359

Regler för hur bankernas rörelse skall bedrivas motiveras särskilt av att det kan uppkomma situationer och förhållanden där en banks och statens intressen inte sammanfaller. Normalt har alla inblandade i bank- en ett med staten gemensamt intresse av att banken utvecklas väl och inte tar för stora risker. I situationer där en bank är på fallrepet kan intressenterna i banken ha mycket lite att förlora på ett ökat risktagande medan vinsterna kan bli stora. Detta brukar betecknas som att det finns risk för s.k. moral hazard-beteende.92 Ökat risktagande i bankerna leder till högre risk för att staten måste vidta kostsamma åtgärder för att beva- ra stabiliteten i betalningsväsendet. Eftersom staten är den yttersta ga- ranten för stabiliteten i det finansiella systemet leder ökat risktagande till att storleken på det implicita åtagandet ökar. För att hålla risktagandet i bankerna på en acceptabel nivå behövs vissa regler för deras verksam- het. Regler om buffertkapital spelar en roll även på detta område. Såda- na regler kan nämligen användas till att avväga ägarnas kapitalinsats mot risken i en bank och därmed minska risken för moral hazard- beteende. Reglerna måste för att vara effektiva spegla förändrat risktag- ande i ett förändrat kapitalkrav. Regler om buffertkapital kan påverka viljan till risktagande hos en banks ägare eftersom det egna kapitalet kan ses som en form av självrisk för ägarna i händelse av konkurs. Regler om riskbegränsning påverkar i stället en banks möjligheter till risktagan- de.

Av lätt insedda skäl bör buffertkapitalet variera med storleken på och risknivån i rörelsen. Reglerna om buffertkapital bör alltså vara konstrue- rade så att de tar hänsyn till ovan nämnda faktorer.

Sammanfattningsvis kan regler om buffertkapital sägas ha två funk- tioner, nämligen dels att öka motståndskraften när förluster inträffar, dels att minska viljan till risktagande hos bankernas ägare. För båda funktionerna gäller att kapitalkravet måste variera med risktagandet.

I de fortsatta avsnitten skall vissa av de regler som samverkar för att trygga buffertkapitalet i banker kortfattat presenteras och sättas in i sitt sammanhang.

92 Av grundläggande betydelse för fenomenets uppkomst är ägarnas begrän- sade ansvar för bankens skulder enligt associationsrättsliga regler. Om en riskabel placering inte faller väl ut och banken går i konkurs riskerar ägarna endast det egna kapitalet (vilket är litet i en krissituation). Detta gäller för- visso även bolag inom andra branscher. Men eftersom banksystemet kan sä- gas ha en särställning från samhällsekonomisk stabilitetssynpunkt är ett så- dant beteende hos banker särskilt viktigt att stävja. Banker har dessutom större möjligheter än t.ex. icke-finansiella företag att snabbt förändra sin riskexponering i betydande omfattning.

360 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

9.3.2Några definitioner

Det är på sin plats att inledningsvis kort redogöra för några av de grundläggande definitioner som används i gällande rätt. Genomgången görs för att det skall vara lättare att följa med i den fortsatta framställ- ningen och syftar inte till att exakt återge vad som gäller. Termen buf- fertkapital förekommer inte i lagstiftningen (och föreslås inte heller göra det) utan är en samlingsbeteckning, för olika typer av eget kapital, som används i framställningen.

Startkapital är det kapital som krävs för att få starta bankrörelse (se nästa avsnitt).

Det finns associationsrättsliga regler som syftar till att trygga buf- fertkapitalet. Reglerna som bestämmer i vilken utsträckning en bank får disponera fritt och bundet eget kapital varierar med vilken associations- form som valts. De associationsrättsliga reglerna som syftar till att tryg- ga ett buffertkapital gås igenom i kapitel 17.

Termerna kapitalbas, primärt och supplementärt kapital används främst i kapitaltäckningssammanhang. Med kapitalbas avses summan av primärt och supplementärt kapital efter vissa avräkningar. Med primärt kapital avses i bankaktiebolag i huvudsak eget kapital (se nedan). Ob- servera att även fritt eget kapital inkluderas, med undantag för kumulati- va preferensaktier och uppskrivningsfonder. I medlemsbanker utgörs det primära kapitalet i huvudsak av eget kapital med undantag för förlagsin- satser och uppskrivningsfonder samt i sparbanker i huvudsak av reserv- fonder. Med supplementärt kapital avses kapital som influtit på grund av utgivning av förlagslån och liknande med efterställd rätt till betalning.

Det egna kapitalet delas upp i bundet och fritt eget kapital i bank- aktiebolag och medlemsbanker. I bankaktiebolag utgörs det bundna egna kapitalet av aktiekapital, överkursfond, uppskrivningsfond, reservfond och fond för orealiserade vinster. I medlemsbanker utgörs det av insats- kapital samt ovan nämnda fonder förutom överkursfond. I sparbanker delas det egna kapitalet upp i fonder och vinst eller förlust för året. Med fonder avses grundfond, uppskrivningsfond, reservfond, fond för oreali- serade vinster samt garantifond.

9.3.3Startkapital

Enligt gällande rätt skall vid prövning av en oktrojansökan bl.a. bedöm- as behovet av kapital. Bedömningskriterierna är något annorlunda jäm- fört med dem som gäller enligt kapitaltäckningsreglerna. Som exempel kan nämnas att kapitalbehovet bedöms även med hänsyn till rörelse- risken. Kapitalet skall i bankaktiebolag och sparbanker bestämmas med

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 361

hänsyn till omfattningen och beskaffenheten av den planerade rörelsen. Det skall i bankaktiebolag utgöras av aktiekapital, i medlemsbank av insatskapital och i sparbank av grundfond. Vidare finns en nominellt angiven gräns för det minsta bundna egna kapital en bank skall ha vid starten. För bankaktiebolag är detta belopp fem miljoner ecu samt för sparbanker en miljon ecu. Medlemsbanker får ha ett lägre bundet eget kapital än fem miljoner ecu om den beräknade balansomslutningen är högst etthundra miljoner kronor.

När en bank väl har startat sin rörelse finns det begränsade möjlig- heter för Finansinspektionen att göra någonting åt att banken har otill- räcklig kapitalbuffert om kapitalkravet enligt kapitaltäckningsreglerna är uppfyllt. Ett undantag är det fall att en banks kapitalbas underskrider det nominella belopp som krävdes i form av bundet eget kapital vid starten. I sådana fall skall Finansinspektionen återkalla bankens oktroj. Observera att det rör sig om samma nominella gräns men olika typer av kapital- krav. Denna regel gäller för alla typer av banker.

Det är en rimlig ordning att lagstiftaren även efter det att oktroj be- viljats upprätthåller det krav på buffertkapital som gäller vid starten även om kravet går utöver det som följer av kapitaltäckningsreglerna. Den "tröskel" som reglerna om startkapital utgör enligt gällande rätt bör kompletteras med en regel som höjer nivån på "golvet" bakom "tröskeln". En sådan regel skulle kunna utformas som ett allmänt krav på att buffertkapitalet skall vara tillräckligt med hänsyn till den rörelse som en bank bedriver. Alternativt kan användas en regel som ställer krav på att rörelsen inte får bedrivas på ett sådant sätt att buffertkapital-et äventyras. De alternativa sätten att formulera en regel är två sidor av samma sak. Antingen får banken anpassa buffertkapitalet till rörelsen eller rörelsen till buffertkapitalet. Oavsett hur en eventuell regel närmare utformas så skulle den kunna utgöra grund för ingripanden i fall då ka- pitaltäckningen enligt kapitaltäckningsreglerna är tillräcklig men buffert- kapitalet ändå i ett vidare perspektiv anses otillräckligt med hänsyn till en viss rörelse.

9.3.4Kapitaltäckningsreglerna

Viktigast av de regler som har till syfte att trygga ett buffertkapital är det regelkomplex som brukar kallas kapitaltäckningsregler. Kapitaltäck- ningsreglerna, som till största delen bygger på EG-direktiv och interna- tionella överenskommelser, är omfattande och tekniskt komplicerade. De skall kortfattat gås igenom här nedan.

362 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

De gällande kapitaltäckningsreglerna fokuserar på kreditrisker och marknadsrisker. När det gäller kapitaltäckning av kreditrisker är prin- cipen att en banks engagemang klassificeras utifrån emittent- och säker- hetstyp. I princip all företagsutlåning placeras i samma klass. Därmed blir det ingen skillnad i kapitalkravet till följd av skillnader i kreditrisken mellan olika företagskrediter. Reglerna fångar inte heller upp olika gra- der av portföljdiversifiering.

Sedan början av 1996 omfattas även marknadsrisker av kapitaltäck- ningsreglerna. När det gäller ränterisker och aktiekursrisker skall posi- tioner i bankernas handelslager kapitaltäckas. Dessutom ger växelkurs- risker i hela verksamheten upphov till kapitalkrav. Kapitaltäckning för marknadsrisker berör därutöver motpartsrisker och avvecklingsrisker inom värdepappershandel samt risker på grund av garantier vid en emis- sion. Även när det gäller marknadsrisker skall dessa kapitaltäckas enligt vissa procentsatser utefter klassificering av de olika typerna av expone- ring. Dessa regler – schablonmetod eller standardiserad metod – som baseras på ett EG-direktiv från 1993 (93/6/EEG), tar inte hänsyn till alla de möjligheter som finns för att utjämna och hantera risker genom ratio- nell riskhantering.

En del kreditinstitut använder i dag avancerade datamodeller för att beräkna risk. Sådana riskberäkningsmodeller, eller Value at Risk- models, kan också användas för beräkning av kapitalkrav. Modellerna anses ge ett mer rättvisande kapitalkrav bl.a. på grund av att hänsyn kan tas till portföljsammansättningen. Genom ett nyligen antaget direktiv (98/32/EG) har regler för användningen av sådana s.k. egna modeller i kapitaltäckningssammanhang införts i 1993 års direktiv. De nya be- stämmelserna bygger på Baselkommitténs rekommendationer om mark- nadsrisk från 1996. Regelverket för användande av egna modeller för beräkning av kapitaltäckningskrav är mycket komplicerade. I korthet innebär reglerna att det ställs krav på modellens tillförlitlighet liksom på institutens förmåga att använda sig av modellen i sin riskhant- eringsprocess. Instituten skall också ha tillsynsmyndighetens godkänn- ande för att få använda modellen för beräkning av kapitalkrav.

EU har sedan en tid medgett att medlemsstaterna tillåter sina banker att använda egna riskberäkningsmodeller vid sidan av den standardiser- ade metoden. En sådan möjlighet finns också för de svenska bankerna sedan den 1 januari 1996.

Med nödvändighet är reglerna rörande kapitaltäckning av kreditrisk- er trubbiga och det bör även observeras att kapitaltäckningsreglerna inte beaktar alla risker som en bank är exponerad för. Exempelvis beaktas inte s.k. operativa risker eller rörelserisker. Det betyder t.ex. att en ren inlåningsbank, dvs. en bank som placerar mottagen inlåning i statspap-

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 363

per, inte skulle behöva något eget kapital enligt kapitaltäckningsregler- na.93

Kapitaltäckningsreglerna i sin nuvarande utformning är inte i sig till- räckliga för att uppfylla de inledningsvis i avsnittet skisserade krav-en på regler om buffertkapital. En principiell fråga för kommittén är om arbetet skall inriktas på att omarbeta kapitaltäckningsreglerna eller om arbetet i stället skall inriktas på att införa kompletterande reglering i syfte att på ett mer övergripande sätt söka garantera att en bank har till- räckligt buffertkapital. Mot det första alternativet talar att kapitaltäck- ningsreglerna är starkt bundna av EG-rätten och internationella överens- kommelser och att det därför är tveksamt om det är möjligt att genomfö- ra de långtgående förändringar som skulle krävas enligt detta alternativ. Det torde för övrigt vara svårt, för att inte säga omöjligt, för Sverige att ensamt slå in på en väg, som skulle leda till omfattande skillnader jäm- fört med andra EU-länder. Det ingår inte heller i kommitténs uppdrag att se över kapitaltäckningsreglerna. Av nämnda skäl gör kommittén be- dömningen att det, i vart fall i det här sammanhanget, inte är lämpligt att söka förändra kapitaltäckningsreglerna i nämnd riktning, utan arbetet får istället inriktas på att införa en kompletterande reglering.

9.3.5Sambandet mellan likviditet och buffertkapital

En banks likviditetsrisk har nära samband med storleken på dess buf- fertkapital. Anledningen är att likviditetsrisken ytterst handlar om en banks möjlighet att refinansiera sig på interbankmarknaden eller hos Riksbanken, vilken i sin tur sammanhänger med förmågan att ställa sä- kerhet för dessa lån. Regler med syfte att trygga buffertkapitalet minskar därmed likviditetsrisken. Således bidrar både en allmän soliditetsregel och kapitaltäckningsregler till att begränsa risken för en likviditetskris. Grunden för detta synsätt utvecklas i det följande.

Bankernas roll som förmedlare av betalningar gör att de ackumulerar skulder till och fordringar på varandra. Betalningar mellan banker sker via Riksbankens system för clearing och avveckling (RIX), i vilket varje bank har ett konto. Bankerna stämmer dagligen av sina respektive posi- tioner i RIX. Denna information ligger till grund för bankernas s.k.

93 Innehav av statspapper kräver ingen kapitaltäckning för kreditrisk (däremot krävs kapital för den s.k. generella ränterisken). Detta innebär dock inte att det skulle gå att starta en inlåningsbank i stort sett utan eget kapital. Reglerna om oktrojprövning innehåller nämligen vissa regler om startkapital som innebär att det egna kapitalet skall vara väl avvägt till den tilltänkta rörelsen (se 6.3.3).

364 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

dagslånehandel, som syftar till att utjämna likviditeten mellan bankerna. De banker som har likviditetsbrist lånar således (över natten) från dem som har överskott på likviditet.

Riksbanken betalar ränta, inlåningsräntan, till en bank som har över- skott på sitt konto i RIX vid dagens slut. En bank som har underskott på sitt konto vid dagens slut, får på motsvarande sätt betala Riksbankens utlåningsränta. Eftersom utlåningsräntan är betydligt högre än inlånings- räntan, har bankerna motiv att jämna ut sina positioner i RIX inbördes. Både in- och utlåningsmöjligheterna är beloppsmässigt begränsade. För lån måste banken ställa säkerhet.

In- och utlåningsräntorna utgör golv respektive tak i Riksbankens s.k. räntekorridor och ingår i Riksbankens penningpolitiska räntestyrnings- system. In- och utlåning på penningpolitiskt motiverade villkor regleras i 18 § första stycket i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen). Det är viktigt att skilja Riksbankens penningpolitiska verksamhet från dess roll som s.k. lender of last resort, vilken är knuten till dess särskilda ansvar för betalningsväsendets stabilitet.94 Enligt 18 § andra stycket i riksbankslagen har Riksbanken möjlighet att, om synner- liga skäl föreligger, bevilja kredit på särskilda villkor till bl.a. banker. En bank som inte kan refinansiera sig på interbankmarknaden, t.ex. till följd av att kreditvärdigheten ifrågasätts, kommer automatiskt att få under- skott på sitt konto i RIX. Banken kan då erhålla lån på särskilda villkor.

En banks temporära likviditetsbrist löses således rutinmässigt genom refinansiering via interbankmarknaden eller i sista hand via mindre lån över natten från Riksbanken. En allvarligare likviditetsbrist, normalt förorsakad av misstro mot bankens betalningsförmåga och därmed för- knippad ransonering på dagslånemarknaden, kan avhjälpas av Riksban- ken, dock under förutsättning att banken bedöms som i grunden solid.95

Risken för att en bank skall hamna i en likviditetskris är alltså ytterst beroende av bankens möjlighet att låna på interbankmarknaden eller från Riksbanken. Denna möjlighet är i sin tur beroende av att banken har till- gångar att lämna som säkerhet. En första förutsättning för detta är att banken har nettotillgångar att belåna. Ytterligare en förutsättning är att tillgångarna är sådana att ett någorlunda rättvisande värde går att fast- ställa. En banks likviditetsrisk är således beroende av storleken på ban-

94Centralbankens lender of last resort-funktion diskuteras utförligt i avsnitt 1.X.

95Om banken inte är solid, är likviditetsstöd otillräckligt för att rädda den och det krävs andra typer av insatser, t.ex. för att arrangera en ordnad av- veckling och utlösning av insättningsgarantin. Kommittén återkommer till dessa frågor i kapitel X.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 365

kens buffertkapital, men även av rörelsens och tillgångarnas egenskaper och genomlysbarhet.

Givet att Riksbanken uppfyller sin funktion att bistå solida banker som har likviditetsproblem finns det inte skäl att frukta för en allmän likviditetskris i ett i grunden solitt banksystem. En enskilds banks pro- blem kommer då inte annat än tillfälligtvis att påverka tilltron till övriga banker och stabiliteten i betalningssystemet är inte hotad. Regelverket och tillsynen bör följaktligen inriktas på soliditetsaspekter och inte på likviditeten.

När det gäller enskilda bankers likviditet kan normalt banken själv antas vara bäst skickad att bedöma vilka reserver den behöver. När ban- ken gör denna bedömning tar banken med i beräkningen att det är kost- samt att få likviditetstillskott utöver det normala från andra banker och Riksbanken.

Slutsatsen är att det inte är nödvändigt med regler som ställer krav på bankerna att hålla en viss andel av sina tillgångar i likvida medel. Målet att banker skall ha god betalningsberedskap säkerställs genom de regler som syftar till att bevara bankens soliditet.

9.4Riskbegränsning

9.4.1Inledning

Rörelsereglerna bör ta sikte på att begränsa bankens totala risktagande. Det har nämligen ingen betydelse i vilken av bankens verksamhetsgrenar som det uppkommer problem för att det skall uppstå en risk för att misstro mot banken skall leda till dess fall. Det är alltså inte tillräckligt att reglera den skyddsvärda verksamhet som en bank bedriver. Regle- ringarna måste inriktas på att bevara tilltron till banken som helhet. Reglerna bör vara utformade på ett sådant sätt att enskilda placeringar inte riskerar en banks överlevnad. Detta innebär att rörelsereglerna bör präglas av ett diversifieringstänkande, där nettoexponeringar gentemot olika risker står i centrum.

Det är inte genomförbart och inte heller önskvärt att införa kvantita- tiva regler för alla typer av placeringar. Exempel på icke önskvärda regler är sådana som anger att inte mer än x procent av kreditportföljen får utgöras av krediter till databranschen och att inte mer än y kr får ris- keras i handeln med tyska mark. Kvantitativa regler, vilka inte kan be- akta alla faktorer av betydelse, riskerar att göra mer skada än nytta. Den ovan exemplifierade begränsningen av kreditportföljen kan vara för

366 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

sträng eller för generös beroende på en mängd andra förhållanden.96 Ambitioner att fånga in de relevanta faktorerna i en detaljerad kvantitativ reglering av komplexa verksamheter tenderar också att göra regelverket svårgenomträngligt.

Allmänt sett bör huvudambitionen med reglerna för riskbegränsning vara att se till att bankerna bygger upp fungerande system för att hantera riskerna i sina respektive verksamheter. Beroende på vilka typer av verk- samheter en bank bedriver kan dessa system utformas på olika sätt. En bank vars rörelse endast består i betalningsförmedling och som placerar mottagna medel i statspapper behöver ett helt annat riskkontrollsystem än en traditionell fullsortimentsbank. Det är nödvändigt att bankens styrelse och ledning med hjälp av systemen kan få grepp om riskerna i den verksamhet som banken bedriver. Riskbegränsning förut- sätter nämligen riskuppfattning.

Det är således viktigt att reglerna lämnar viss frihet för bankerna att utforma systemen för riskbegränsning efter den egna rörelsens art och omfattning. Flexibla regler i detta avseende kan också förväntas leda till att bankerna gradvis utvecklar allt bättre system. Reglerna bör innehålla incitament till en sådan utveckling. Dessutom torde god riskuppfattning och riskkontroll vara konkurrensmedel. Mycket talar alltså för att reg- lerna endast bör ange någon slags miniminivå och att det överlämnas till bankerna själva och tillsynsmyndigheten att ta ställning till om en banks system är tillfyllest med hänsyn till bankens verksamhet.

Härnäst kommer ett avsnitt som behandlar riskhantering i allmänhet. Därefter behandlas några särskilda aspekter på marknads- och kreditris- ker (9.4.3). I avsnitt 9.4.4 och 9.4.5 behandlas reglerna om stora expo- neringar respektive artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet som båda är exempel på regelverk med syfte att begränsa storleken på en banks enskilda placeringar. Sist i kapitlet belyses de nyss nämnda regel- verkens och kapitaltäckningsreglernas samspel (9.4.6).

9.4.2Riskhantering

En förutsättning för framgångsrika riskbegränsande åtgärder i en bank är som nämnts riskuppfattning. Det första ledet i processen att bilda sig en uppfattning om riskerna i rörelsen är att identifiera vilka risker det rör

96 Bl.a. vilka begränsningar som läggs på kreditgivning till andra typer av branscher och samvariationen i lönsamhetsutveckling mellan dessa bran- scher.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 367

sig om. Därefter är det nödvändigt att uppskatta riskens storlek. Detta gäller både enskilda risker och rörelsens samlade risk.

Det är emellertid inte tillräckligt att en bank vet vilka risker den är exponerad för och kan uppskatta deras storlek. Kraven på sådan kun- skap bör förenas med ett krav på att en bank i någon mening skall ha kontroll över riskerna. Detta krav innebär att banken måste kunna styra rörelsens utveckling. Till grund för bedömningen av vilka riskbegräns- ande åtgärder som skall vidtas måste ligga en uppfattning om vilka risker som är acceptabla i bankrörelse. Denna bedömning har i det en- skilda fallet inga självklara utgångspunkter. Slutligen faller bedömningen tillbaka på det grundläggande kravet att bankens soliditet inte får äventy- ras.

Det ovan förda resonemanget kan sammanfattas som krav på att en bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rör- else är förknippad med. De nämnda kraven är långtgående eftersom de kan ha vittgående konsekvenser för bankens hela rörelse och organisa- tion, vilket är naturligt eftersom all bankrörelse i viss bemärkelse går ut på att hantera risker.

I det här kapitlet behandlas inte alla de aspekter som kan läggas på riskhantering. Styrelsen och dess arbete kan visserligen sägas utgöra grundbulten i en banks riskhantering men arbetsformerna i styrelserna behandlas inte här. Inte heller frågor om organisationsstrukturen kommer att behandlas här trots att sådana frågor också har stor betydelse för riskhanteringens ändamålsenlighet. Som en nödvändig del av ett risk- hanteringssystem ingår intern kontroll av fattade beslut. Även om den interna kontrollen utgör en väsentlig del av riskhanteringen så anser kommittén att dessa frågor med fördel kan behandlas tillsammans med de två tidigare nämnda frågorna. Kommittén avser att återkomma till samtliga dessa frågor i ett senare betänkande.

En grundläggande beståndsdel i ett bra riskhanteringssystem är fun- gerande informationsvägar. Information om rörelsen skall på ett ända- målsenligt sätt föras vidare upp i organisationen. Information skall fin- nas på den nivå där beslut i en viss fråga skall fattas. Detta gäller såväl för beslut av enskilda tjänstemän som beslut under prövning av styrel- sen. Nära förbundet med det regelsystem som reglerar informationsflödet i en bank är det regelsystem som reglerar var och hur beslut i olika frå- gor skall fattas. Även ett ändamålsenligt delegeringssystem kan säg-as vara en viktig beståndsdel i ett riskhanteringssystem. Nära samband med de rent formella reglerna om beslutsfattande och beslutsdelegation har frågor rörande överordnade nivåers faktiska möjlighet att styra innehållet i beslut på lägre nivåer. Fungerande styrning och styrsystem är även det förutsättningar för bra riskhantering.

368 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

Hittills har beskrivits det nät av system som används, eller bör an- vändas, för att styra en banks rörelse. Därvid har gränserna för lagstift- arens intresse skisserats. I stort sett kan sägas att systemens utformning har stor betydelse för riskhanteringens ändamålsenlighet men att vissa aspekter av dessa frågor främst kommer att behandlas i andra kapitel.

När det gäller det materiella innehållet i den information som vidare- befordras genom systemen och de beslut som fattas är det inte självklart var gränserna för lagstiftarens intresse skall gå. Av det tidigare resone- manget framgår att det finns ett legitimt intresse för staten att påverka hur beslutssystemen inom en bank ser ut. Därmed är det inte sagt att det bör finnas lagbestämmelser som styr det materiella innehållet i beslut som faller inom ramen för den inom banken tillåtna verksamheten. Det är fullt tillräckligt att lagstiftningen kräver system som ser till att det finns tillräckligt beslutsunderlag, att besluten fattas på lämplig nivå och att någon, slutligen styrelsen, får en bild av den helhet som följer av de enskilda besluten. Utöver detta finns även ett intresse från statens sida att bankerna klarar av att styra balansen mellan olika verksamheter och olika tillgångar. Däri ligger att en bank måste ha en strategi för hur rö- relsen skall utvecklas, dvs. för frågor såsom vilka verksamheter som banken skall satsa på respektive avveckla, vilka kundgrupper som skall bearbetas och så vidare. När besluten nått denna nivå är det önskvärt att statens inblandning, genom lagstiftning eller via tillsyn, minimeras och begränsas efter kriteriet vad som är speciellt skyddsvärt med tanke på statens implicita åtagande för stabiliteten i betalningsväsendet. Det rör sig här i huvudsak om rent företagsekonomiska bedömningar i vilka det knappast finns anledning för staten att ingripa. Ett ingripande bör i så- dana fall endast aktualiseras, när bankens soliditet skulle hotas genom att någon av rörelsereglerna till följd av beslutet träds för när. På mot- svarande sätt måste tillsynsmyndigheten ha skyldighet att ingripa vid överträdelse av regler som föreskriver begränsningar av icke-finansiell verksamhet eller begränsningar i förvärv av aktier.

Utöver de regler som har till syfte att förbättra genomlysbarheten och begränsa risken och som i vissa avseenden innebär restriktioner för rö- relsen, är det således olämpligt med lagregler som har till syfte att styra inriktningen på rörelsen. Det är också olämpligt att tillsynsmyndigheten skulle ingripa med hänvisning till att ett sådant övergripande beslut före- faller oklokt och på lång sikt riskerar att äventyra en banks soliditet. Följden av ett sådant ingripande skulle nämligen bli att tillsynsmyndig- heten påtog sig ett ansvar för driften av banken.

Slutsatsen är att det finns skäl för en regel som kräver att en bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 369

förknippad med. En sådan regel innebär också krav på system avpassade till rörelsen.

9.4.3Särskilt om marknadsrisker och kreditrisker

Utvecklingen har medfört nya typer av instrument på de finansiella marknaderna och även ökad omsättning. Utvecklingen innebär också att bankerna har fått bättre möjligheter att hantera marknadsrisker, dvs. ränte-, valuta- och aktiekursrisker.97 Med hänsyn till banklagstiftningens mål är det rimligt att lagstiftaren söker säkerställa att enskilda bank-er har ändamålsenliga system och rutiner för att analysera och hantera ris- kerna i sin rörelse. I praktiken torde detta innebära att lagstiftningen in- nehåller en relativt allmänt hållen bestämmelse om riskhantering och att tillsynsmyndigheten ges i uppdrag att kontrollera att en enskild banks system är avpassade efter dess rörelse. Att gå en annan väg och t.ex. föreskriva vilka positioner som får tas i olika instrument synes ogörligt.

En banks analys av kreditrisker handlar i princip om att bestämma sannolikheten för att låntagare kommer att uppfylla sina förpliktelser. Det finns en mängd, mellan låntagare varierande, faktorer som är av betydelse för sådana analyser.98 Diversifiering av kreditportföljen är en viktig del av hanteringen av den samlade kreditrisken. Genom att undvi- ka ensidig riskexponering minskar risken för att många låntagare samti- digt drabbas av betalningssvårigheter. Diversifiering kan ske i flera olika dimensioner, exempelvis låntagarens bransch och det geografiska områ- de som denne är verksam i, låntagarens valutaexponering, den politiska risk verksamheten är förknippad med och, inte minst, olika typer av sä- kerhet som ställs för lånet. Det är omöjligt för lagstiftaren att i förhand ange vilka variabler som är relevanta för en viss bank i en viss situation.

Givet att bankerna har lämpliga rutiner för kreditgivning och divers- ifiering av kreditportföljen finns det, som belysts i avsnitt 9.4.2, inte skäl för lagstiftaren att söka styra det materiella innehållet i enskilda kredit- beslut. Det är en omöjlig uppgift att i förhand ange hur ett lämpligt kre- ditbeslut skall se ut för varje tänkbar situation. Som exempel kan näm- nas hanteringen av s.k. masskrediter. I vilken utsträckning sådana kan beviljas utan egentlig kreditprövning är beroende av sammansättningen och storleken på den övriga portföljen.

97Se kapitel 3 och 4.

98Se kapitel 4 för en genomgång av hur bankerna kan hantera kreditrisker.

370 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

Lagstiftaren bör, på samma sätt som när det gäller marknadsrisker, i första hand söka åstadkomma att bankernas rutiner och interna regler för kreditgivning är tillfredsställande. Här är det bankernas förmåga att be- döma och värdera kreditrisker som skall komma i förgrunden.

En väsentlig skillnad mellan marknadsrisker och kreditrisker är att de senare är svårare att hantera med hjälp av finansiella instrument av olika slag. Detta beror dels på att det finns en inneboende svårighet att värdera krediter, dels på att marknaderna för handel i kreditrisker ännu är rela- tivt outvecklade. Svårigheten att värdera krediter hänger i sin tur bl.a. samman med att det är så många variabler som påverkar värdet av en viss kredit för en viss innehavare och att det ofta råder asymmetrisk in- formation rörande dessa variabler. Informationsproblemet hänger sam- man med det speciella förhållande som ofta finns mellan en kreditgivare och en kredittagare. Den information som finns hos kreditgivaren kan vara svår att överföra till en förvärvare av krediten (eller derivat därav). Det här är i grunden ett genomlysningsproblem.

Slutsatsen av detta avsnitt kan sägas vara att lagstiftaren genom en allmänt hållen regel bör söka uppnå att enskilda banker har till sin rör- else avpassade system och rutiner för att hantera sina marknadsrisker. Samma allmänt hållna riskhanteringsregel bör även gälla för kreditrisk- er. Därutöver finns det på detta område stöd för att införa vissa ytterli- gare bestämmelser. Dessa bör inte söka styra det materiella innehållet i enskilda kreditbeslut utan inriktas mot att vara kompletterande i risk- hanterings- och genomlysbarhetshänseende.

9.4.4Reglerna om stora exponeringar

I stort sett alla placeringar i finansiella instrument eller placeringar som är beroende av den ekonomiska utvecklingen hos en avtalspart är under- kastade regler om maximal storlek på placeringen. Dessa regler kan sä- gas utgöra en yttersta gräns för exponeringen både vad gäller marknads- och kreditrisker. I viss mån kan detta sägas gälla även för de operativa riskerna.

Reglerna finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora ex- poneringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (5 kap.), kapital- täckningslagen (KTL) samt i Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 1995:60). Bestämmelserna som är gemensamma för banker, andra kre- ditinstitut och värdepappersbolag, är nästan helt anpassade till direktivet om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar (92/121/EEG). Direktivet innebär att EG-staterna måste införa regler om skyldighet för kreditinstitut att begränsa storleken av sina stora expone- ringar och att lämna uppgifter om sådana exponeringar. Enligt direktivet

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 371

är exponeringar alla tillgångsposter och poster utanför balansräkningen enligt den kategorisering som gjorts i kapitaltäckningsdirektivet (89/647/EEG). Som en stor exponering räknas en exponering som insti- tutet har gentemot en kund eller en grupp av inbördes anknutna kunder och som motsvarar minst 10 procent av institutets kapitalbas.

Enligt KTL får, i enlighet med EG-direktivet, en banks exponering gentemot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning inte överstiga 25 procent av bankens kapitalbas (5 kap. 1 § KTL och prop. 1994/95:50 s. 215 ff). Vid beräkningen skall samtliga exponeringar som ett institut har gentemot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning läggas samman och det är totalsumman som inte får översti- ga 25 procent av kapitalbasen. Summan av samtliga stora exponeringar får inte överstiga 800 procent av kapitalbasen. Detta innebär att en bank som mest kan ha 32 exponeringar av maximal storlek.

Begreppet exponering definieras inte i kapitaltäckningslagen, men det kan sägas att med exponering avses i detta sammanhang alla tillgångar som är beroende av en kunds ekonomiska utveckling. Med kund avses när det gäller placeringar i finansiella instrument (häri inkluderas aktier) emittenten eller, om det rör sig om derivat, emittenten av den underlig- gande finansiella tillgången (punkt 2 i bilaga VI och punkt 12 i bilaga 1 i kapitalkravsdirektivet) och i fråga om fordringar och andra åtaganden den som svarar för dem. I Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om stora exponeringar definieras exponering som placeringar, ford- ringar samt åtaganden utanför balansräkningen i såväl handelslagret som övrig verksamhet. De ovan nämnda avgränsningarna medför att bankens innehav av egendom som inte är beroende av en "kunds" ekonomiska utveckling inte omfattas av reglerna. Som exempel på sådan egendom kan nämnas de flesta typer av materiella tillgångar såsom fastigheter, maskiner och liknande och vissa immateriella tillgångar såsom patent. En grupp av kunder föreligger när det finns affärs- eller intressegemen- skap mellan kunderna. Som exempel på sådan gemenskap kan nämnas gemensamt ägande, gemensam ledning, korsvisa garantier och ett direkt kommersiellt beroende som inte kan brytas på kort sikt. Även om inte nämnda omständigheter föreligger skall en grupp anses föreligga om fysiska eller juridiska personer har sådan inbördes anknytning att någon eller samtliga kan befaras råka i betalningssvårigheter om en av dem drabbas av finansiella problem (5 kap. 2 § 2 KTL).

Alla aktieinnehav faller under reglerna; såväl sådana som innehas som ett led i handels- eller emissionsverksamhet som aktier i intresse- eller dotterbolag. Det skall dock påpekas att exponeringarnas storlek beräknas på olika sätt. För aktier som ingår i det som kallas handelslag- ret beräknas exponeringen på grundval av den bedömda aktiekursrisken

372 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

(beräknad enligt kapitaltäckningsreglerna) medan exponeringar i andra aktier beräknas på grundval av det bokförda värdet. Reglerna innebär att det finns en absolut gräns för aktieinnehav (som kapitaltäcks till 8 pro- cent) vid 25 procent av bankens kapitalbas. För tydlighetens skull skall sägas att alla exponeringar gentemot en kund slås samman. Det är såle- des möjligt att inneha aktier motsvarande 25 procent av kapitalbasen i ett och samma bolag endast om banken inte har några andra exponering- ar mot bolaget. Det finns dock möjlighet att överskrida denna gräns om det överskjutande innehavet helt täcks med eget kapital, dvs. kapitaltäcks till 100 procent.

Beträffande exponeringar inom en finansiell företagsgrupp finns spe- ciella regler i kapitaltäckningslagen. Med en finansiell företagsgrupp förstås i lagen

-ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet och de dotterföretag som är institut, motsvarande utländska företag eller finansiella institut, eller

-ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet och de institut, motsvarande utländska företag eller finansiella institut som det förstnämnda institutet eller holdingföretaget har ägarintresse i och som leds tillsammans med ett eller flera andra företag, om ägarnas ansvar är begränsat till den andel av kapitalet som dessa innehar, el- ler

-ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet och dot- terföretag enligt första strecksatsen samt företag som det finns äga- rintresse i enligt andra strecksatsen (6 kap. 1 § 1 st KTL).

När en finansiell företagsgrupp föreligger enligt det sagda, skall även ett anknutet företag som är dotterföretag eller som det finns ägarintresse i ingå i gruppen (6 kap. 1 § 2 st KTL). Med institut förstås i lagen bank, kreditmarknadsföretag, Svenska skeppshypotekskassan och värdepap- persbolag (1 kap. 1 § 4 och 5 KTL).

Vad som i övrigt föreskrivs om stora exponeringar i kapitaltäckning- slagen skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupp (6 kap. 3 § KTL). Det innebär exempelvis att en finansiell företagsgrupps samlade exponering gentemot en viss motpart begränsas till 25 procent av före- tagsgruppens samlade kapitalbas.

Om ett moderföretag är ett institut skall vid beräkningen av gräns- värdena för stora exponeringar inte medräknas exponeringar som kon- cernföretag som är institut har gentemot andra koncernföretag som står under tillsyn av Finansinspektionen och omfattas av samma gruppbase- rade redovisning som moderföretaget (6 kap. 10 § KTL). För bankers del innebär denna bestämmelse att om en bank ingår i en finansiell före- tagsgrupp så gäller inte reglerna om stora exponeringar för exponeringar

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 373

gentemot andra företag i gruppen om dessa står under tillsyn av Finan- sinspektionen och omfattas av samma gruppbaserade tillsyn. Finansinspektionen får medge att dessa regler tillämpas även på en kon- cern i vilken moderföretaget är ett i Sverige etablerat holding-företag med finansiell verksamhet.

Beträffande andra exponeringar som en bank har gentemot sin egen företagsgrupp är gränsvärdet för maximal exponering mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning inom företagsgruppen 20 procent, dvs. samma gränsvärde som stadgas i EG-direktivet. När ett icke-finansiellt företag ingår i samma företagsgrupp som en bank be- gränsas dock bankens exponeringar gentemot moder-, dotter- och syster- företag hårdare (5 kap. 1 § 3 st KTL). I stället för 20 procent gäller en gräns på 10 procent av kapitalbasen.

Det kan konstateras att de presenterade reglerna om stora expone- ringar ligger i linje med de ovan förda resonemangen om begränsning av storleken på enskilda engagemang. Reglernas utformning är dessutom i hög grad styrd av EG-direktivet på området. Kommittén gör därför be- dömningen att det inte finns anledning att föreslå några omfattande änd- ringar i reglerna om stora exponeringar (se vidare avsnitt 11.8).

Vissa exponeringar är emellertid undantagna från begränsningarna. Det gäller i första hand placeringar och fordringar för vilka stater, kom- muner eller liknande svarar. Närmare bestämt rör det sig om följande kategorier:

-Placeringar och fordringar för vilka svenska staten, en svensk kom- mun eller därmed jämförlig samfällighet svarar.

-Placeringar och fordringar för vilka en utländsk stat eller centralbank svarar, om placeringen eller fordran gäller i den utländska stat-ens valuta och är refinanserad i samma valuta.

-Övriga placeringar och fordringar för vilka svarar Europeiska ge- menskaperna eller någon av de utländska stater eller centralbanker som regeringen föreskriver.

-Placeringar och fordringar för vilka svarar en sådan utländsk kom- mun eller därmed jämförlig samfällighet, med behörighet att kräva in offentlig uppbörd, som regeringen föreskriver.

-Placeringar, fordringar, garantiförbindelser och andra åtaganden, för vilka säkerheten utgörs av sådana placeringar eller fordringar som anges ovan.

Vidare omfattas inte exponeringar som uppkommer i samband med nor- mal avveckling av en valutatransaktion under två dygn efter betalning. Vid köp eller försäljning av finansiella instrument omfattas inte expone- ringar som uppkommer i samband med normal avveckling av en trans- aktion under fem vardagar efter den tidpunkt då antingen betalning har

374 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

skett eller de finansiella instrumenten har levererats. I nämnda fall har det alltså ingen betydelse vem som är motpart; det är transaktionens typ som är avgörande.

I KTL stadgas vidare att regeringen får föreskriva att även andra poster än dem som nämns i det näst föregående stycket (poster undan- tagna på grund av vem som är motpart) inte skall räknas in vid bestäm- mandet av en banks exponeringar om kreditrisken är låg eller post-erna räknats av från bankens kapitalbas. Finansinspektionen har, med stöd av delegation från regeringen,99 utfärdat föreskrifter i ämnet.100 Även om bestämmelserna redovisas under rubriken "Exponeringar som skall rap- porteras" synes avsikten vara att materiellt styra tillämpningen. Enligt bestämmelserna får vissa poster helt undantas från begränsningarna me- dan andra poster skall tas upp.

I bestämmelsen stadgas att "följande poster får i sin helhet avräknas vid bestämmande av ett instituts stora exponeringar:

a)placeringar och fordringar för vilka en utländsk stat eller centralbank i land utanför zon A101 svarar, om placeringen eller fordran gäller i den utländska statens valuta och är refinansierad i samma valuta,

b)placeringar, fordringar samt åtaganden utanför balansräkningen med en återstående löptid av högst ett år för vilka annat kreditinstitut i Sverige, Konungariket Sveriges statshypotekskassa, Sveriges allmän- na hypoteksbank, värdepappersbolag som har Finansinspektionens medgivande att ta emot medel på konto enligt 3 kap. 4 § första styck- et 4 lagen (1991:981) om värdepappersrörelse eller utländskt kre- ditinstitut inom zon A svarar,

c)placeringar, fordringar samt åtaganden utanför balansräkningen för vilka svarar institut som utan att vara kreditinstitut har tecknat pri- mary dealer avtal på penning- och obligationsmarknaden med Riks- banken, under förutsättning att dessa exponeringar har en återstående löptid av högst ett år och att det finns säkerhet som får inräknas un- der grupp A eller B i kapitaltäckningshänseende enligt Finansinspek- tionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1994:50) om beräkning av kapitalbas och kapitalkrav för kreditrisker,

d)poster som enligt 2 kap 6 § lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag har räknats av från kapitalbasen."

99Förordning (1994:2024) om kapitaltäckning och stora exponeringar, 2 § 4.

100Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om stora exponeringar, FFFS 1995:60, 8 §.

101Zon A definieras i direktiv 89/647/EEG artikel 2.1 andra stycket och de länder som ingår räknas upp i bilaga 2 till ovan nämnda föreskrifter.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 375

Vidare stadgas att "för följande poster skall avräkning ske med olika procentsatser:

a)placeringar, fordringar samt åtaganden utanför balansräkningen för vilka annat kreditinstitut i Sverige, Konungariket Sveriges stadshyp- otekskassa, Sveriges allmänna hypoteksbank, värdepappersbolag som har Finansinspektionens medgivande att ta emot medel på konto en- ligt 3 kap. 4 § första stycket 4 lagen (1991:981) om värdepappersrö- relse eller utländskt kreditinstitut inom zon A svarar skall tas upp till 20 % av sitt värde, om de har en återstående löptid av mer än ett men högst tre år. Dessa poster får inte ingå i det emitter-ande institutets kapitalbas.

b)innehav av obligationer utgivna av annat kreditinstitut i Sverige, Ko- nungariket Sveriges stadshypotekskassa, Sveriges allmänna hypoteksbank, värdepappersbolag som har Finansinspektionens med- givande att ta emot medel på konto enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 samma lag eller utländskt kreditinstitut inom zon A skall tas upp till 50 % av sitt värde, under förutsättning att obligationerna har en åter- stående löptid av mer än tre år och är föremål för omsättning på en marknad bestående av yrkesmässiga aktörer och dagligen noteras på denna marknad,

c)50 % av medel- och lågriskposter utanför balansräkningen " enligt till författningen fogad bilaga.

Av bilagan framgår att följande poster räknas som "medelrisk": – Rem- burser, öppnade och bekräftade, – Garanti- och ansvarsförbindelser samt garantiförbindelser som inte har karaktär av kreditsubstitut, – Sådana avtal om försäljning och återköp som definieras i artikel 12.3 och 12.5 i direktiv 86/635/EEG, – Oåterkalleliga kreditlöften som inte har karaktär av kreditsubstitut, – Outnyttjade kreditmöjligheter (åtaganden att lämna kredit, att köpa värdepapper, eller att utfärda garantier eller accepter) med en ursprunglig giltighetstid av mer än ett år, – "Note issuance faci- lities (NIFs)" och revolving underwriting facilities (RUFs), och – Andra poster av medelrisktyp.

Som "medel – lågrisk" räknas: – Remburser för vilka levererade va- ror utgör säkerhet samt andra självlikviderande transaktioner, och – Andra poster av medel – lågrisktyp.

Som "lågrisk" räknas: – Outnyttjade kreditmöjligheter (åtaganden att lämna kredit, att köpa värdepapper eller att utfärda garantier eller ac- cepter) med en ursprunglig giltighetstid av högst ett år, eller som när som helst kan återtas utan avisering, och – Andra poster av lågrisktyp.

Som alternativ till de nämnda metoderna kan vissa typer av expone- ringar tas upp till 20 procent av sitt "värde" oavsett löptid om denna metod tillämpas för samtliga institutets exponeringar. För exponeringar i

376 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

handelslagret gentemot värdepappersföretag, clearingorganisationer och börser inom EES gäller särskilda regler.

Avräkning får ske beträffande fordringar som är betryggande säkrade genom panträtt i bostadsfastighet upp till 50 procent av verkliga värdet av fastigheten. Fastigheterna skall värderas årligen. Vidare innehåller bestämmelsen en definition av bostadsfastighet.

De redovisade undantagen innebär sammanfattningsvis att vissa pla- ceringar och fordringar för vilka svarar stater, kommuner, Europeiska gemenskaperna eller liknande organisationer är undantagna från be- gränsningen för stora exponeringar. Detta gäller också exponeringar med en löptid av högst ett år för vilka svenska kreditinstitut och vissa svenska värdepappersbolag svarar. Exponeringar med längre löptid tillåts i vissa fall "viktas". Även exponeringar gentemot andra institut som tecknat primary dealer avtal på penning- och obligationsmarknaden med Riks- banken undantas från gränsen, under förutsättning att dessa exponering- ar har en återstående löptid av högst ett år och att det finns säkerhet som får inräknas i grupp A eller B. Gemensamt för de nämnda undantagen är att de är beroende av att den som svarar för fullgörandet på något sätt har en speciell ställning. När det gäller stater, kommuner och liknande har de beskattningsrätt. Kreditinstut och liknande är underkastade alle- handa krav från lagstiftaren och de institut som får teckna primary dea- ler avtal är underkastade Riksbankens kontroll. Annorlunda förhåller det sig med de angivna undantagen för fordringar på grund av valutatrans- aktioner eller handel med finansiella instrument. Såvitt framgår av lag- texten är dessa undantag oberoende av motparten och istället beroende av transaktionens natur. Den svenska bestämmelsen är tagen från EG- direktivet om stora exponeringar, där det i artikel 1 h stadgas att expone- ringar vid valutatransaktioner och köp eller försäljning av värdepapper under tidigare angivna förutsättningar inte definieras som exponeringar i direktivet.

En del av de redovisade undantagen från reglerna om stora expone- ringar har betydelse för omfattningen på systemriskerna. Det gäller un- dantagen för exponeringar för vilka svenska kreditinstitut, vissa värde- pappersbolag samt andra institut som tecknat primary dealer avtal på penning- och obligationsmarknaden svarar. Vidare gäller det exponer- ingar, som oavsett motpart, är undantagna på grund av att de uppstått till följd av valutatransaktioner eller handel med finansiella instrument. Fanns inte dessa undantag skulle de normala reglerna om stora expon- eringars storlek slå till även på dessa områden. Reglerna om stora expo- neringar medför att risken för spridning av ekonomiska problem från ett institut verksamt i någon av de nämnda sektorerna till banksektorn be- gränsas. Som exempel kan användas en banks kreditgivning till ett kre- ditmarknadsföretag. För det fall bankens exponering gentemot kredit-

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 377

marknadsföretaget begränsas på samma sätt som gentemot andra företag kan inte risken för att obestånd i kreditmarknadsföretaget sprids till ban- ken anföras som ett skäl för särskild reglering av kreditmarknadsföreta- get. Överväganden rörande regleringen av kreditmarknadsföretag får i sådant fall ske med utgångspunkt i de skyddsintressen som gäller på det området. Om, å andra sidan, banker tillåts ha större exponeringar på kreditmarknadsföretag blir risken för spridning från den sektorn till banksektorn ett särskiljbart argument för reglering av kreditmarknadsfö- retagen.

Allmänt sett bör undantagen från huvudreglerna för stora expone- ringar inte vara större än som är absolut nödvändigt för att de finansiella marknadernas funktionssätt inte skall på ett alltför ingripande sätt på- verkas. Genom den fortgående tekniska utvecklingen som möjliggör transaktioner utan lika stora öppna positioner mellan instituten finns det skäl att se över reglerna om undantag från huvudreglerna om stora ex- poneringar. Det är ett tekniskt komplicerat och mycket specialiserat om- råde (vilket torde framgå av redogörelsen ovan) som lämpligast ses över i samband med en översyn av värdepappersmarknaden. Kommittén har därför valt att inte nu behandla frågan.

9.4.5Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet

Andra banksamordningsdirektivet vänder sig (liksom alla EG-direktiv) till medlemsländerna. Vilket innebär att reglerna i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet begränsar möjligheten för ett medlemsland att tillåta lagstiftning som medger banker att inneha aktier (och andelar) utöver i direktivet angivna gränser. Artikeln är inte direkt införd i svensk lagstiftning. Därmed är det dock inte sagt att svensk lagstiftning inte uppfyller direktivets krav.

Artikel 12 innehåller en tvingande regel som begränsar ett medlems- lands möjlighet att tillåta kreditinstitut att ha kvalificerade innehav i fö- retag som varken är:

a)kreditinstitut,

b)finansiella institut,

c)företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet såsom leasing, facto- ring, förvaltning av värdepappersfonder, datatjänster eller liknande (artikel 43.2 f andra stycket i direktiv 86/635/EEG),102 eller

102 Rådets direktiv av den 8 december 1986 om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut.

378 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

d) försäkringsbolag (definierade i direktiv 73/239/EEG).103

Med kvalificerat innehav förstås ett direkt eller indirekt ägande i ett fö- retag, där innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller som möjliggör ett väsentligt inflytande över led- ningen av företaget (artikel 1 första stycket 10 i andra banksamord- ningsdirektivet och 1 kap. 2 § 1 st. 2 BRL).

Begränsningarna i artikel 12 innebär att en bank som huvudregel inte får ha ett kvalificerat innehav i ett enskilt företag som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas. Vidare får en bank inte ha samman- lagda kvalificerade innehav som uppgår till mer än 60 procent av ban- kens kapitalbas.

I artikel 12.8 sägs att medlemsstaterna kan föreskriva att de ovan nämnda gränserna får överskridas under förutsättning att hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen måste täckas av egen kapitalbas och att avdrag för motsvarande del av kap-italbasen skall ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden. Om båda de angivna gränstalen, 15 procent för enstaka innehav och 60 procent för de samla- de innehaven, överskrids skall det större av de överskridna beloppen täckas av egen kapitalbas.

En egenhet hos artikel 12 är att den endast gäller kvalificerade inne- hav, dvs. innehav av viss storlek i relation till investeringsobjektets stor- lek. Detta medför att små banker kan ha, i förhållande till den egna stor- leken, mycket stora innehav i stora företag. Exempelvis kan en bank med en kapitalbas på 100 köpa aktier för hela kapitalet i ett företag med ett värde på 1001 (här bortses från reglerna om stora exponeringar och kommitténs förslag vilka medför att en exponering inte tillåts bli så stor att den äventyrar bankens soliditet och kontroll över risk-erna).

9.4.6Något om sambandet mellan reglerna om stora exponeringar, kapitaltäckning och artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet

I de föregående avsnitten har redogjorts för reglerna om stora expone- ringar och artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet. Dessa regler samspelar med varandra och i viss mån med reglerna om kapitaltäck- ning. Avsikten är att här kortfattat och översiktligt något åskådliggöra dessa samband.

103 Rådets första direktiv av den 27 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 379

När det gäller reglerna om stora exponeringar kan sägas att med ex- ponering avses alla tillgångar som är beroende av en "kunds" ekonom- iska utveckling, såsom fordringar, aktier eller liknande. Utanför tillämp- ningsområdet faller de flesta typer av materiella tillgångar såsom fastig- heter, maskiner och liknande och vissa immateriella tillgångar såsom patent. En banks exponering gentemot en kund eller en grupp av kunder får inte överstiga 25 procent av bankens kapitalbas. Summan av samtli- ga stora exponeringar får inte överstiga 800 procent av kapital- basen.

Reglerna i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet begränsar möjligheten för banker att ha kvalificerade innehav av aktier (och ande- lar) i företag som inte är "finansiella" till 15 procent av kapitalbasen i ett enskilt företag och till högst 60 procent av kapitalbasen avseende sam- manlagda kvalificerade innehav.

Artikel 12 undantar alltså "finansiella" företag enligt en speciell upp- räkning från begränsningarna i artikeln. Är det fråga om "företag som driver försäkringsverksamhet eller något slag av finansiell verksamhet som kräver tillstånd" (2 kap. 7 § KTL) skall innehavet i de flesta fall kapitaltäckas till 100 procent. Uppräkningen i artikel 12 av olika "finansiella" företag ger ett något vidare tillämpningsområde än den ovan angivna regeln om full kapitaltäckning. I den förstnämnda uppräkningen ingår nämligen företag vars verksamhet har ett direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet såsom leasing, factoring, förvaltning av värdepappersfonder, datatjänster eller liknande. Alla de uppräknade företagen kräver dock inte enligt svensk rätt 100 procents kapitaltäckning. Detta förhållande kan synas utgöra en inkonsekvens i regleringen.104 Så är emellertid inte fallet. Kravet i kapi- taltäckningsreglerna på 100 procents kapitaltäckning för innehav i före- tag som fordrar tillstånd för sin verksamhet har sin bakgrund i det för- hållandet att alla sådana företag är underkastade krav på egen kapital- täckning. Om innehav i sådana företag inte avräknades från kapitalbasen i banken skulle detta innebära att samma kap-ital räknades som kapital- bas i två eller flera företag, s.k. double gearing. När det gäller vissa av de företag som räknas upp i artikel 12, såsom t.ex. företag som produce-

104 Att som görs här jämföra svensk lagstiftning på ett område med ett EG- direktiv på ett närliggande område kan synas vanskligt. Den svenska lagstift- ningen på kapitaltäckningsområdet torde dock mycket nära ansluta till EG- direktivet på det området varför jämförelsen på sätt och vis kan sägas ske mellan två EG-direktiv. Detta utesluter dock inte att eventuella upptäckta inkonsekvenser beror på en bristfällig svensk lagtstiftning på kapitaltäck- ningsområdet. Om en svårförklarlig inkonsekvens upptäcks måste därför den- na eventuella felkälla undersökas.

380 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

rar datatjänster till en bank, är de inte underkastade krav på kapitaltäck- ning. Det finns därför inte anledning att kräva 100 procents kapitaltäck- ning för dessa. Följden av att innehav i sådana företag är undantagna från gränserna i artikel 12 och från krav-et på 100 procents kapitaltäck- ning är att de endast faller under reglerna om stora exponeringar och vanlig kapitaltäckning.

Ytterligare ett exempel på de olika reglernas samverkan kan nämnas. Enligt artikel 12 är gränsen för kvalificerade innehav i ett företag 15 procent av bankens kapitalbas. Denna gräns är alltså hårdare än gränsen för stora exponeringar. För enskilda aktieinnehav blir det följaktligen inte aktuellt att tillämpa reglerna om stora exponeringar. Om däremot två företag i vilket en bank har kvalificerade innehav har sådan koppling till varandra att de anses utgöra "en grupp av kunder" enligt reglerna om stora exponeringar begränsas det sammanlagda innehavet i de två före- tagen till 25 procent av kapitalbasen i stället för 30 procent (15+15 pro- cent).

Avslutningsvis skall ges några exempel på konkreta följder av de nämnda reglerna. När det gäller innehav i icke-finansiella företag är det nödvändigt att först se om de är kvalificerade eller inte. Är de kvalific- erade begränsas innehavet enligt artikel 12 till 15 procent av kapitalba- sen. Är de inte kvalificerade begränsas innehavet enligt reglerna om sto- ra exponeringar till 25 procent av kapitalbasen. Även betydande innehav kan undgå att vara kvalificerade om det företag som en bank köper akti- er i är mycket stort. Är det fråga om en liten bank skulle 25- procents- gränsen kunna få praktisk betydelse. För samtliga nämnda gränser gäller att de kan överskridas om den överskjutande delen kapitaltäcks till 100 procent.

Innehav i finansiella företag som själva har krav på kapitaltäckning begränsas inte men kräver 100 procents kapitaltäckning utom vid vissa mindre innehav. En del företag som har viss anknytning till bankverk- samhet är undantagna från gränserna i artikel 12. De kräver dock inte mer än 8 procents kapitaltäckning och faller under reglerna om stora exponeringar.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 381

9.5Genomlysbarhet

9.5.1Inledning

Staten kan med hjälp av regler av olika slag påverka risken i sitt impli- cita åtagande för stabiliteten i betalningsväsendet. För att kontrollera reglernas efterlevnad behöver den insyn i bankerna. Även centralbanken har, för att kunna fullgöra sin uppgift som "lender of last resort", behov av att kunna överblicka bankernas ställning. Bankrörelse är emellertid oftast komplex och svåröverskådlig. Därför kan det vara svårt att få er- forderlig överblick över den. Regler som underlättar denna möjlighet är därför motiverade både av tillsynsskäl och för att centralbanken skall kunna fullgöra sin uppgift. Reglerna bör i första hand syfta till att un- derlätta för berörda myndigheter att överblicka en banks tillgångar och analysera deras värde; regler som förbättrar genomlysbarheten för att använda en till svenska översatt engelsk term (transparency).

Det är viktigt att bankerna är genomlysbara även för övriga externa intressenter. Därigenom ökar bland annat förutsättningarna för en mark- nadsmässig prissättning av en banks skuldinstrument. Detta leder i sin tur bland annat till att priset för finansiering relateras till risken i rörel- sen, vilket ökar förutsättningarna för en effektiv kapitalallokering. Detta kommer att påverka bankens beteende. Dålig genomlysbarhet kan hota systemstabiliteten. En bank med likviditetsproblem kan få svårt att låna av aktörer som inte anser sig kunna genomlysa bankens rörelse.

En banks rörelse kan tänkas vara så komplex och svårgripbar att även de som har ansvaret för den, ledningen och slutligen ägarna, har svårt att få en korrekt bild av rörelsen. Ett sådant förhållande minskar chansen för att regler och andra styrmedel skall vara effektiva. Vet inte ledningen vilken risk som banken är exponerad för har den svårare att vidta lämpliga åtgärder och kan inte ägarna värdera bankens ställning har de svårare att besluta om eventuella kapitaltillskott i en för banken trängd situation.

Det finns alltså goda skäl att ha regler som syftar till genomlysbarhet. Sådana regler kan inriktas mot att begränsa den möjliga omfattningen av bankrörelse, till exempel genom restriktioner i möjligheterna att bedriva vissa typer av verksamhet samt att inneha vissa typer av tillgångar. Vi- dare kan bankerna förbjudas att faktiskt och juridiskt organ-isera rörel- sen på ett sådant sätt att det medför svårigheter att överblicka den. Slut- ligen kan regler om information av olika slag, exempelvis via specifika krav på bankernas redovisning, bidra till genomlysbarheten.

382 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

9.5.2Begränsning av rörelsen

Ett sätt för lagstiftaren att söka förbättra genomlysbarheten är att införa begränsningar i bankernas möjlighet att bedriva vissa typer av verksam- het och kanske också att begränsa antalet verksamheter. Begränsningar- na kan gälla både verksamheter inom banken, dvs. inom den juridiska personen, och verksamheter som bedrivs genom hel- eller delägda bolag.

I både risk- och genomlysningshänseende finns en skillnad mellan att bedriva en verksamhet direkt inom banken som juridisk person och ge- nom ett hel- eller delägt bolag med begränsat ansvar för banken som ägare. En verksamhet som bedrivs direkt inom banken riskerar att orsaka förluster som banken inte med säkerhet kan förutsäga den maximala storleken på. Drivs verksamheten i stället i ett bolag med begränsat an- svar vet banken på förhand att den maximala förlusten begränsas till värdet av aktierna eller andelarna. Visserligen kan hävdas att banken i vissa lägen kan mer eller mindre tvingas att skjuta till ytterligare kapital till ett intressebolag på fallrepet för att rädda sitt rykte men detta är ändå i någon mening ett frivilligt beslut. Genom att den maximala förlusten för banken är given när en viss verksamhet bedrivs i bolag är också ge- nomlysbarheten av banken större jämfört med när samma verksamhet bedrivs direkt inom banken.

Det nämnda förhållandet är ett argument för att bedriva riskfyllda verksamheter i bolagsform. Argumentet är dock inte så starkt att det finns skäl att ens överväga att tvinga fram en total "bolagisering" av bankers rörelser. Det finns nämligen starka skäl som talar för att bedriva vissa verksamheter direkt inom banken. Det främsta av dessa skäl, som behandlas vidare nedan, är de samordningsfördelar av olika slag som kan uppkomma mellan olika verksamheter. Vidare ger observationen ingen ledning i lagstiftningsarbetet eftersom den endast tar sikte på alter- nativens relativa påverkan på risk och genomlysbarhet. För lagstiftning- sändamål måste det till någon slags absolut bedömning av olika verk- samheter och deras påverkan på risk och genomlysbarhet. I det förra avsnittet om riskbegränsning avvisas tanken på att av riskhänsyn förbju- da vissa typer av verksamhet. Nedan behandlas frågan om banker skall förhindras att bedriva vissa verksamheter direkt inom banken av ge- nomlysningshänsyn. I nästa avsnitt behandlas frågan vilka begränsningar som skall gälla för aktieinnehav. Redan här kan emellertid sägas att för verksamhet som anses kunna bedrivas direkt inom banken finns det inte motiv att begränsa möjligheten att låta den bedrivas genom bolag.

Det är viktigt att betona att normalt är inga bättre skickade än bank- ens ledning och ägare att bedöma om en utvidgning av rörelsen till att omfatta nya verksamheter är bra, i den meningen att den höjer värdet på banken, eller inte. Vid bedömningen gäller det att avväga faktorer såsom

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 383

kassaflöde, riskförändring i rörelsen och genomlysbarhet. Det är således möjligt att ledningen väljer att avstå från att bedriva viss i sig lönsam och tämligen riskfri verksamhet på grund av att den riskerar att försämra den externa genomlysbarheten i sådan grad att det leder till försämrade villkor för banken. Frivilliga restriktioner med hänvisning till genomlys- barheten är fullt möjliga. Lagstiftaren kan dock inte helt förlita sig på frivilliga restriktioner av denna typ utan måste överväga om lagliga be- gränsningar bör finnas för vissa verksamheter eller deras omfattning.

Även vid detta ställningstagande måste olika faktorer vägas mot var- andra. En sådan faktor är att ökad diversifiering kan leda till högre ef- fektivitet i det finansiella systemet, vilket kommer allmänheten till godo. Diversifiering av en banks rörelse kan innebära effektivare res- ursutnyttjande genom kostnadsbesparande samordningseffekter mellan olika verksamheter, dvs. att produktionen inom verksamhet A reducerar kostnaderna i verksamhet B. En annan faktor är att graden av diversifie- ring kan ha betydelse för bankernas stabilitet. Teoretiskt innebär diversi- fiering en stabilare rörelse. Vidare kan ökad diversifiering medföra en kompetensuppbyggnad inom banken och en ökad grad av kundservice.

Det finns goda möjligheter att med hjälp av vissa finansiella verk- samheter hantera riskerna i andra verksamheter. Som exempel kan näm- nas möjligheterna att hantera riskerna i valutahandel med hjälp av olika typer av derivat. Även om vissa finansiella verksamheter kan vara för- knippade med stora risker skulle det därför vara olyckligt att förbjuda dem. Det är då bättre att försöka bemästra riskerna.

Det är knappast möjligt att hävda att det generellt skulle innebära större risktagande om bankerna tilläts bedriva diversifierade rörelser med verksamheter utanför det klassiska bankområdet. Många bankverk- samheter inom kärnområdet kan vara lika eller mer riskabla än många icke-finansiella verksamheter. Det kan inte heller hävdas att genomlys- barheten generellt blir lidande eftersom det knappast finns mindre ge- nomlysbara verksamheter än bankernas kreditportföljhantering.

En invändning mot ansatsen att söka peka ut vissa verksamheter som särskilt svåra att genomlysa och låta detta styra gränsdragningen är att genomlysbarheten är föränderlig. Effektiv riskhantering förutsätter fun- gerande rutiner och system för analys av riskerna i en verksamhet. Såda- na rutiner och system leder också till förbättrad (intern) genomlysbarhet; utan god överblick över en verksamhet är det nämligen omöjligt att vidta riskbegränsande åtgärder. Genom att införa regler om god riskkontroll tillfredsställs även kravet på (intern) genomlysbarhet. Slutsatsen blir att det inte är meningsfullt att med hänvisning till förbättrad genomlysbarhet

384 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

förbjuda vissa verksamheter eftersom de allmänna, och i vissa fall speci- ella, kraven på riskkontroll gör att sådana verksamheter som skulle ha kunnat bli aktuella redan är underkastade sådan reglering att god ge- nomlysbarhet blir följden.

Det finns emellertid ett antal skäl som kan åberopas för vissa be- gränsningar av bankernas frihet att välja inriktning på rörelsen.

I tidigare lagstiftning har man dragit en gräns mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet och i princip tillåtit den förstnämnda och för- bjudit den senare. Gränsdragning har också underförstått använts i tidi- gare lagstiftningsarbete (se t.ex. SOU 1988:29 s 216) även om det inte klart framgått varför. Sannolikt spelade någon typ av farlighetsbedöm- ningar in (se t.ex. a.a. s 212 ff). Skiljelinjen har varit vägledande under lång tid. Vissa avsteg har dock gjorts, ofta med motiveringen att icke- finansiell verksamhet med nära samband med den finansiella bör tillåtas.

Om en banks rörelse innehåller många skilda verksamheter kan det försvåra för såväl externa som interna intressenter att göra erforderliga bedömningar av bankens riskprofil. Det beror på att intressenterna (inklusive tillsynsmyndigheten, styrelse och ledning) måste ha förmåga att bedöma utvecklingen inom fler typer av verksamhetsområden/ bran- scher. Det är helt enkelt svårare att få överblick över en rörelse som in- nehåller ett mycket stort antal verksamheter än över en rörelse som kon- centrerats till några få verksamheter. En tänkbar indelningsgrund skulle alltså kunna vara att banker förbjöds bedriva alltför många verksamhe- ter. En sådan begränsning skulle ge upphov till problem vid gränsdrag- ningen av vad som utgör en verksamhet. Det är dessutom svårt att ange vad som skulle vara ett lämpligt antal tillåtna verksamheter.

När det gäller olika former av finansiell verksamhet finner kommittén att övervägande skäl talar för att sådana verksamheter också fortsätt- ningsvis bör tillåtas i bankrörelse utan andra begränsningar än att kraven i rörelsereglerna och annan tillämplig lagstiftning uppfylls. Genom detta ställningstagande ökar dock skälen att se restriktivt på en ytterligare ut- vidgning in på icke-finansiella och för banker artfrämmande verksamhe- ter.

Utöver vad som tidigare anförts om genomlysbarhet och överblick över rörelsen finns skäl som talar för renodling och koncentration av företagsverksamhet. Diversifierade bolag blir organisatoriskt och juri- diskt mer komplexa med många nivåer och hierarkier. Det komplicerar och försvårar ledning, kontroll och information, i synnerhet om många artfrämmande verksamheter ingår. Särskilt brukar framhållas risken för den splittring och ibland brist på kompetens som sådana strukturer med- för för styrelse och ledning. Härtill kan numera läggas en växande insikt

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 385

om betydelsen av att verksamheten också är överblickbar och någorlun- da begriplig för övriga medarbetare i företaget.

Sammanfattningsvis finner kommittén att det finns samhällsekono- miska skäl att begränsa bankers möjlighet att ägna sig åt icke-finansiell verksamhet. Frågan blir då hur en begränsning skall konstrueras utifrån kommitténs funktionella angreppssätt.

Det finns inte anledning att förbjuda all icke-finansiell verksamhet oavsett omfattning. Således står det klart att banker bör tillåtas driva personalrestauranger, fastighetsskötsel av egna fastigheter och liknande verksamhet. Som framgått av den tidigare framställningen finns det inte heller skäl emot att utvidga det tillåtna området utöver detta. Det är kommitténs uppfattning att det är först när den icke-finansiella verksam- heten börjar närma sig den omfattning att den kan försämra möjligheten att överblicka rörelsen i sådan grad att det försvårar analysen av banken som restriktioner bör sättas in. Slutsatsen är långt ifrån självklar och i hög grad beroende av vilken typ av icke-finansiell verksamhet det rör sig om. Ett stort direkt innehav av fastigheter kan knappast säga försämra genomlysbarheten i någon högre grad. Tvärtom kan ett ökat innehav av fastigheter på bekostnad av kreditportföljens storlek förbättra genomlys- barheten.

Kommittén väljer att stanna för ett förslag som tillåter icke-finansiell verksamhet i begränsad omfattning direkt inom banken som juridisk per- son. En sådan lösning ger lagstiftaren möjlighet att observera utveck- lingen på det här området innan eventuella ytterligare förändringar vid- tas. Frågor rörande de närmare avgränsningarna tas upp i avsnitt 11.2.3. Frågan om innehav av aktier i företag som bedriver icke-finansiell verk- samhet behandlas i nedanstående avsnitt.

9.5.3Olika typer av tillgångar

Genomlysbarhetsaspekten gäller inte bara de verksamheter en bank kan tänkas bedriva inom sin rörelse. Möjligheten att genomlysa en bank be- ror även i hög grad på vilka typer av tillgångar banken har. I detta av- snitt behandlas denna fråga främst med utgångspunkt i de tillgångsslag som är vanligt förekommande inom banker och som kan vara svåra att genomlysa.

386 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

Krediter

En stor andel av en traditionell banks tillgångar utgörs av fordringar på grund av utlåning. Som tidigare berörts är genomlysbarheten generellt sett låg för denna tillgångstyp. Skillnaderna kan dock vara stora mellan enskilda krediter. Exempelvis är det lättare att värdera en kredit till ett börsnoterat företag än ett lån till en småföretagare. Om låntagaren i nå- gon mening är värderad på en marknad, aktierna på en börs eller före- tagscertifikat på penningmarknaden, är genomlysbarheten i allmänhet relativt god.

Den interna genomlysbarheten hänger samman med bankens kompe- tens, rutiner och system för kreditgivning och hantering av kreditport- följen. Den externa genomlysningen är direkt avhängig den interna. Till- synsmyndighetens genomlysning, t.ex. vid sina inspektioner, är beroende av hur banken hanterar sina ärenden – dvs. hur god den interna genom- lysbarheten är. Den externa genomlysningen i övrigt, till marknadsaktö- rer m.m., är beroende av vilken information som görs tillgänglig för dem. I dagsläget är informationen rörande kreditportföljerna mycket knapp- händig.

Aktier och andelar

Innehav av aktier och andelar har tidigare behandlats med utgångspunkt i kraven på buffertkapital och riskbegränsning (se avsnitt 9.3.4, 9.4.4- 9.4.6). Genom de där berörda regelkomplexen, dvs. reglerna om kapi- taltäckning, stora exponeringar och en i svensk rätt implementerad arti- kel 12, får de krav som kan ställas med utgångspunkt i dessa intressen anses tillgodosedda när det gäller innehav av aktier och andra andelar.105 Frågan i detta avsnitt är om genomlysningsaspekten medför att hårdare begränsningar bör införas.

Tidigare (avsnitt 9.5.2) har innehav av aktier och andelar i hel- eller delägda bolag behandlats med utgångspunkt i frågan vilken betydelse det har om en given verksamhet bedrivs direkt inom banken eller genom bo- lag. Slutsatsen är att det både från genomlysnings- och risksynpunkt normalt är bättre om verksamheten bedrivs i bolagsform än direkt i ban- ken. Det förda resonemanget gäller primärt verksamheter där det finns en reell valmöjlighet mellan att antingen lägga verksamheten i banken som juridisk person eller i bolag. Det är emellertid inte träffande när det gäller aktieinnehav i bolag som är marknadsnoterade, antingen på börs eller föremål för liknande handel. Här finns normalt inte någon valmöj- lighet och det är andra frågor som gör sig gällande.

105 Det följande resonemanget omfattar även andelar även om det inte nämns.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 387

När det gäller marknadsnoterade aktier anser kommittén att det inte råder någon tvekan om att de nyss nämnda reglerna med syfte att gar- antera soliditet och riskbegränsning också är tillfyllest för att tillgodose intresset av genomlysbarhet. Aktier som är noterade på etablerade börser hör till de mest genomlysta tillgångar som kan tänkas. Visserligen kan sägas att det föreligger vissa skillnader i genomlysbarheten för olika ak- tier, beroende av sådana faktorer som likviditeten i aktien, de informa- tionskrav som ställs för deltagande på den aktuella börsen och liknande faktorer. Generellt gäller dock att genomlysningshänsyn knappast med- för några restriktioner utöver dem som följer av soliditets- och riskbe- gränsningshänsyn. Enligt kommitténs mening räcker det därmed med att konstatera att regelverken om kapitaltäckning och stora exponeringar samt i artikel 12 ger sådana begränsningar av innehaven att även ge- nomlysbarhetsaspekten får anses tillgodosedd.

När det gäller aktier som inte är marknadsnoterade har kommittén, som nämnts, funnit att genomlysbarheten generellt sett är bättre om viss verksamhet bedrivs i ett bolag i vilket banken innehar aktier än om sam- ma verksamhet bedrivs direkt inom banken. Detta beror på att en orsak till osäkerhet i huvudsak kan sägas vara undanröjd vid sådana innehav, nämligen den maximala belastningen för banken. Såsom redan framhål- lits i avsnitt 9.5.2 innebär detta att verksamhet som banken tillåts bedri- va direkt inom banken bör den inte förhindras att engagera sig i genom hel- eller delägda bolag. På grund av den förbättrade genomlysningen ligger det tvärtom närmare till hands att den får engagera sig i större utsträckning i sådana bolag. Kommittén föreslår att icke-finansiell verk- samhet endast får förekomma i begränsad omfattning direkt inom ban- ken. Frågan är alltså om denna gräns skall upprätthållas även vad gäller innehav av aktier och andelar. Annorlunda uttryckt är den ställda frågan om det skall vara tillåtet för en bank att engagera sig i icke-finansiell verksamhet utöver "begränsad omfattning" genom innehav av aktier och andelar. Innehav i företag som bedriver finansiell verksamhet utgör inget problem eftersom banken tillåts bedriva sådan verksamhet i obegränsad omfattning direkt inom banken.

Som nämnts inledningsvis föreslår kommittén för att beakta intresse- na av soliditet och riskkontroll ett regelverk för aktieinnehav som den anser tillfyllest ur dessa perspektiv (t.ex. reglerna om kapitaltäckning, stora exponeringar och de gränser som följer av en i svensk rätt imple- menterad artikel 12). Ytterst förenklat kan sägas att huvudregeln är att ett enskilt innehav begränsas till 15 procent och de samlade innehaven till 60 procent av bankens kapitalbas.106 Kärnfrågan blir då om inneha-

106 Se närmare avsnitt 5.4.4 - 5.4.6.

388 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

ven av icke marknadsnoterade aktier bör begränsas hårdare av genom- lysningshänsyn. Det är inte lika givet vid denna typ av aktieinnehav, som det är när det gäller marknadsnoterade innehav, att de föreslagna grän- serna är tillfyllest även från genomlysningssynpunkt. Det innebär emel- lertid en betydande vinst både lagtekniskt och inte minst resursmässigt för dem som skall tillämpa bestämmelserna om enhetliga regler gäller oavsett vilken typ av aktieinnehav det är frågan om. En sådan lösning skulle konkret innebära t.ex. att en bank maximalt kan ha motsvarande 60 procent av kapitalbasen placerad i icke-finansiella dotterföretag. En sådan placeringspolitik medför dock att det inte finns utrymme för några aktieinnehav i vad som kan kallas placeringssyfte. I vilken utsträckning innehav av denna storlek kan sägas nämnvärt påverka genomlysbarheten av banken beror både på vilken rörelse som bedrivs i bolagen och vilken rörelse som bedrivs direkt i banken. Det går enligt kommitténs mening inte att generellt hävda att innehav av icke marknadsnoterade aktier i denna utsträckning försämrar genomlysbarheten på ett sådant sätt att det motiverar speciella begränsningar. Skulle i ett enskilt fall uppkomma en situation som äventyrar genomlysbarheten finns, liksom generellt annars, möjlighet att komma åt situationen med den föreslagna allmänna be- stämmelsen om genomlysbarhet.

Sammanfattningsvis är det även från genomlysbarhetssynpunkt till- fyllest med de begränsningsregler som motiveras med soliditets- och riskbegränsningshänsyn. Detta innebär att det i första hand är reglerna om stora exponeringar (gäller för icke kvalificerade innehav) och de gränser som följer av en svensk implementering av artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet (gäller för kvalificerade innehav av aktier i företag som inte räknas som finansiella, se närmare avsnitt 9.4.5) som är avgörande för hur stora aktieinnehav en bank får ha. De procentsatser som dessa bestämmelser anger utgör den yttersta gränsen för innehavens storlek, men innebär inte någon absolut rätt för banker att ha så stora innehav. Andra regler om t.ex. soliditet, riskbegränsning och även ge- nomlysbarhet kan medföra hårdare begränsningar i vissa fall. Det bör vidare påpekas att reglerna om stora exponeringar endast tillåter de nämnda aktieinnehaven om banken inte har några andra exponeringar mot företaget i fråga. Samma regler gäller för alla typer av innehav, så- väl i marknadsnoterade bolag som icke marknadsnoterade.

En skillnad i bedömningen mellan innehav av aktier och kreditford- ringar föranleds av att kapitaltäckningsreglerna beträffande de senare är sämre utvecklade (se vidare avsnitt 9.3.4). Detta beror i sin tur förmod- ligen på att det i grunden är svårare att genomlysa krediter och att en följd av det är att det är svårare att få till stånd en marknadsvärdering av dem. Sammantaget kan sägas att både riskbegränsningshänsyn och ge- nomlysbarhetsaspekter talar för att innehav av kreditfordringar behand-

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 389

las annorlunda av lagstiftaren än innehav av aktier. Vidare överväganden i denna fråga kommer i avsnitt 11.5.2.

Annan egendom

Förutom ovan behandlade typer av egendom kan banker tänkas inneha en i det närmaste oändlig rad av olika tillgångar. Precis som för aktier och utlåning hänger genomlysbarheten av sådan egendom i hög grad samman med i vilken utsträckning tillgången ifråga omsätts och prissätts på en väl fungerande marknad.107 Optioner är ett tillgångsslag där ge- nomlysbarheten kan variera extremt mycket beroende på sådana fakto- rer; standardiserade optioner som omsätts på en väl fungerande marknad får betraktas som lättvärderade tillgångar medan en option med indivi- duella och speciella villkor är svår att värdera. Externa intressenters möjlighet att bedöma värdet av en tillgång är givetvis också beroende av vilken information om tillgången som banken gör tillgänglig för dem.

På samma sätt som när det gäller frågan om banker bör förhindras att bedriva vissa verksamheter för att de anses svåra att genomlysa avvisar kommittén tanken att låta genomlysbarheten styra förbud att inneha vis- sa typer av egendom. Ett förbud att inneha vissa typer av egendom blir oundvikligen ett trubbigt instrument för att förbättra genomlysbarheten av banken. Det är en bättre väg att söka se till att bankerna hanterar de risker som är förenade med olika tillgångsslag på ett ändamålsenligt sätt.

9.5.4Ytterligare om innehav av aktier

I de föregående avsnitten behandlas bankers aktieinnehav med utgångs- punkt i de skyddsintressen som kommittén funnit aktuella för bankerna. Det är fråga om överväganden rörande vilka aktieinnehav som kan tillå- tas utan att bankernas soliditet, riskkontroll och genomlysbarhet träds för när. Aktieinnehaven betraktas alltså av kommittén ur perspektivet vad som kan vara till men för stabiliteten i banksystemet. Starkt förenk- lat kan sägas att kommittén vid denna analys finner att innehav av aktier inte är en verksamhet som är mer riskabel eller svårare att genomlysa än många andra och att slutsatsen är att det inte finns anledning att begrän- sa bankernas aktieinnehav hårdare än vad som följer av andra banksam- ordningsdirektivet. Kommittén föreslår därför att de gränser för aktiein-

107 En marknads funktionsförmåga sammanhänger med genomlysbarheten i tillgången ifråga. En stor informationsasymmetri mellan säljare och köpare medför en alltför stor spread mellan köp- och säljkurs för att avslut skall komma till stånd.

390 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

nehav som är relaterade till en banks kapitalstyrka ändras till de gränser som anges i direktivet.

I gällande rätt finns också, som nämnts tidigare, en regel som relate- rar tillåtna aktieinnehav till röststyrkan i målbolaget, den s.k. fempro- centsregeln som innebär att banker, som huvudregel, inte får inneha akti- er som motsvarar mer än fem procent av röstetalet för samtliga aktier i ett visst bolag.108 Eftersom bestämmelsen inte anknyter till bankens ka- pitalstyrka utan till röstetalet i målbolaget kan den inte direkt motiveras med soliditetsskäl. Bestämmelsen tillkom år 1991 i samband med att möjligheten för banker att förvärva aktier i placeringssyfte utökades ge- nom att det s.k. fria utrymmet infördes. Dessförinnan hade banker endast fått förvärva aktier i organisationssyfte. För organisationsaktier gällde och gäller inte femprocentsregeln. I förarbetena till ändringarna angavs som en grundläggande princip som tidigare varit vägledande för ban- klagstiftningen att kreditgivning och ägande skall hållas isär. Principen sades ha motiverats med att banker inte skall delta i spekulation och risktagande, att banker skall ägna sig åt kreditgivning och vara oberoen- de i denna roll samt att banker av maktkoncentrationsskäl inte bör ha betydande ägarintressen i näringslivet.109

En femprocentsregel finns inte bara i bankrörelselagen. En sådan be- stämmelse förekommer också i försäkringsrörelselagen, lagen om under- stödsföreningar, lagen om värdepappersfonder samt i reglementet för allmänna pensionsfonden. På försäkringssidan har bestämmelsen be- handlats på senare tid. Försäkringsutredningen har föreslagit att fempro- centsregeln skall tas bort.110 Motivet var att den stred mot ett förslag till EG – direktiv om försäkringsbolags placeringar. Docent Lars Nyberg har med anledning av att EG – direktiven fick en annan utformning än vad försäkringsutredningen utgick ifrån sett över frågan igen.111 I en promemoria gås de olika skäl som anförts för bestämmelsen igenom ut- förligt. Motivet att värna soliditeten benämns trygghetsmotivet. Segre- gationsmotivet betecknar intresset att hålla annan verksamhet än försäk- ringsrörelse borta från ledning och styrelse i syfte att inte riskera deras integritet och självständighet. Motivet att det är olämpligt att försäk- ringsbolag skaffar sig ett stort inflytande i det allmänna näringslivet be- tecknas som det näringspolitiska motivet. I promemorian befinns inget

1082 kap. 15 a § 3 st BRL.

109Prop. 1990/91:154 s 56.

110Försäkringsrörelse i förändring SOU 1991:89 s 168ff.

111Placeringsregler för försäkringsbolag, Ds 1993:57.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 391

av dessa motiv ha sådan bärkraft att bestämmelsen skall bibehållas. När det gäller trygghetsmotivet sägs att femprocentsregeln är olämpligt ut- formad för att nå syftet. Segregationsmotivet avfärdas med uttalandet att det "framstår som ett uttryck för för ett föråldrat synsätt på försäkring samt möjligen ett underkännande av branschens förmåga att rekrytera ledande befattningshavare med personlig integritet".112 När det gäller det näringspolitiska motivet sägs att allt för stor maktkoncentration förvisso kan vara ett samhällsekonomiskt problem, men att detta är ett generellt problem som inte bör drabba försäkringsbolag hårdare än andra företag. Vidare sägs att om motivet är att begränsa försäkringsbolagens inflytan- de så borde begränsningen inte enbart gälla finansiering via ägarkapital. Slutligen sägs att de flesta länder saknar den begränsning som fempro- centsregeln innebär och att ett bibehållande av den i Sverige kan utgöra en konkurrensnackdel för svenska bolag. Regeringen har i proposition 1994/95:184 anfört att femprocentsregeln inte bör tas bort utan att sam- tidigt ersättas med regler som närmare preciserar vilken verksamhet ett försäkringsbolag får bedriva. Frågan om femprocentsregeln strider mot EG- direktiv på försäkringsområdet är föremål för rättsprövning i Rege- ringsrätten som begärt yttrande från EG-domstolen i frågan.

De av kommittén föreslagna gränserna för aktieinnehav, som kommer från artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet, innebär i korthet att ett kvalificerat innehav113 i ett enskilt företag inte får uppgå till mer än motsvarande 15 procent av bankens kapitalbas. De sammanlagda kvali- ficerade innehaven får inte uppgå till mer än 60 procent av kapitalbasen. Reglerna om stora exponeringar kan i vissa fall medföra hårdare be- gränsningar (se avsnitt 9.4.6). De angivna begränsningarna föreslås inte gälla för innehav i företag som är kreditinstitut eller finansiella institut eller företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller försäkringsföretag (se närmare avsnitt 11.2.5). Femprocentsregeln passar dåligt med den av kommittén föreslagna regleringen. Generellt tillämpad omöjliggör femprocentsregeln dotterbolag och intressebolag med stor ägarandel. Enligt gällande rätt uppstår inte detta problem eftersom innehaven är uppdelade i organisationsaktier och placeringsaktier. De förra är inte underkastade femprocentsbegränsningen, vilket är ett nödvändigt un- dantag för att en bank skall kunna organisera sin verksamhet i dotter- och intressebolag. En följd av kommitténs förslag är att uppdelningen

112aa s 157.

113Med kvalificerade innehav förstås ett direkt eller indirekt ägande i ett fö- retag, där innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller som möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget, se vidare avsnitt 9.4.5

392 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

mellan organisationsaktier och placeringsaktier försvinner. Att behålla femprocentsregeln oinskränkt skulle därmed innebära att banker inte skulle tillåtas att i bolagsform bedriva delar av sin verksamhet. Inte hel- ler går det att strikt upprätthålla femprocentsgräns-en i bolag som ban- ken väljer att under ett skede till stor del finansiera med ägarkapital.114 Endast i vissa extrema situationer skulle femprocentsregeln inte utgöra en begränsning av möjligheten till innehav i enlighet med de regler som kommittén föreslår, dvs. innehav motsvar-ande 15 procent av bankens kapitalbas. Det skulle i så fall röra sig om fall där banken är mycket li- ten i förhållande till målbolaget. I dessa fall skulle det å andra sidan med stor sannolikhet inte röra sig om ett kvalificerat innehav, vilket i sin tur betyder att gränsen motsvarande 15 procent av kapitalbasen inte gäller. Det skulle i stället vara gränsen för stora exponeringar – 25 procent av kapitalbasen – som satte gränsen för storleken på det enskilda engage- manget om inte femprocentsregeln gör det.

Som framgår ovan passar femprocentsregeln inte in i den av kom- mittén i övrigt föreslagna systematiken för aktieinnehav. I vissa avseen- den är det till och med omöjligt att ha den kvar i sin nuvarande utform- ning om kommitténs förslag skall gå att genomföra på ett men-ingsfullt sätt. Eftersom de skyddsintressen som kommitténs arbete bygger på inte motiverar att femprocentsregeln bibehålls i lagstiftningen föreslår kom- mitten därför att den avskaffas.

9.5.5Komplicerade strukturer

En närliggande fråga är om det med hänsyn till externa intressenter, in- klusive staten, är motiverat med ett förbud mot komplicerade och däri- genom svåröverskådliga strukturer. Eller annorlunda uttryckt; skall vissa sätt att organisera rörelsen, vilka kan vara optimala ur bankens synvin- kel, förbjudas av det skälet att olika intressenter inte klarar att genomly- sa dem? Det finns en del som talar för att en banks risktagande kan döl- jas bakom komplexa företagsstrukter, t.ex. den omtalade härvan i Bank for Credit and Commerce International (BCCI). Stabiliteten i bankernas verksamhet kan sägas vara så betydelsefull för det finansiella systemet att relativt långtgående inskränkningar kan motiveras med statens intres- se av att begränsa risktagandet i bankerna.

Principiellt kan frågan gälla både organisationen inom en bank (den juridiska personen) och organisationen av rörelsen i olika bolag (olika

114 Enligt gällande rätt kan Finansinspektionen ge tillstånd till sådan finansie- ring i vissa fall.

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 393

juridiska personer). Erfarenhetsmässigt är det den senare frågan som är av praktisk betydelse.

Den ovan nämnda BCCI-kraschen ledde, tillsammans med vissa and- ra händelser på finansmarknaderna, till ett EG-direktiv (det s.k. BCCI- direktivet) med syfte att i vissa närmare angivna avseenden stärka till- synsmyndigheternas befogenheter när det gäller att hindra oegentligheter i företag som står under tillsyn.115 Ett sätt att underlätta tillsynsmyndig- heternas arbete är att förhindra svåröverskådliga strukturer. Enligt di- rektivet (artikel 2 punkten 2) skall sådana förhindras genom att auktori- sation inte beviljas i de fall som det finns "nära förbindelser" mellan en bank och andra fysiska och juridiska peroner om förbindelserna hindrar myndigheterna från att utöva en effektiv tillsyn. Auktorisation skall ock- så vägras om lagar, förordningar eller administr-ativa bestämmelser i ett tredje land hindrar myndigheterna att utöva en effektiv tillsyn. Auktori- sation som har beviljats ett finansiellt företag skall enligt direktivet också kunna återkallas om en effektiv tillsyn hindras.

Med anledning av BCCI-direktivet finns sedan den 1 juli 1996 be- stämmelser i svensk rätt som skall hindra banker från att ingå i en svår- överskådlig företagsgrupp. Om en bank kommer att ha "nära förbindel- ser" med någon annan (juridisk eller fysisk person) får oktroj beviljas och bolagsordningen stadfästas för ett bankaktiebolag endast om förbin- delserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken (2 kap. 3 § 5 st. BAL). Dessa förutsättningar gäller även vid tillstånd till förvärv av ett kvalifi- cerat innehav av aktier eller andelar i banken (7 kap. 11 § BRL). Om nära förbindelser som föreligger mellan en bank och någon annan hind- rar en effektiv tillsyn av banken, får Finansinspektionen förelägga inne- havare av aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så inte längre är fallet. Finansinspektionen får även besluta att ägaren inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämma.

Under vilka omständigheter som ett bankföretag och ett annat företag eller en fysisk person skall anses ha "nära förbindelser" preciseras i 1 kap. 3 § bankrörelselagen.

115 Europaparlamentets och Europeiska unionens råds direktiv den 29 juni 1995 (95/26/EG) om ändring av direktiv 77/780/EEG och 89/646/EEG om kreditinstitut, direktiv 73/239/EEG och 92/49/EEG om andra direkta försäk- ringar än livförsäkringar, direktiv 79/267/EEG och 92/96/EEG om direkta livförsäk-ringar, direktiv 93/22/EEG om tjänster inom värdepappersområdet och 85/611/EEG om företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värde- papper (fondföretag).

394 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

Kommittén ser inte skäl att föreslå ytterligare speciella bestämmelser för detta område.

9.5.6Information om risker

Till följd av att bankernas rörelser på senare tid blivit mer komplexa så har kraven på system för att hantera de därmed förknippade riskerna ökat. Det är tveksamt om bankernas information om vilka riskhante- ringssystem de använder och vilken risknivå de valt är tillräcklig för att omgivningen skall kunna göra en korrekt bedömning av en bank. Det kan alltså finnas betydande skillnader mellan bankens kunskap om sin ris- kexponering och omgivningens medvetenhet om densamma. Ett sådant förhållande minskar förutsättningarna för en marknadsmässig prissätt- ning av olika bankers finansiering. Ett ytterligare problem härvidlag är att den information som bankerna offentliggör sällan är jämförbar mel- lan olika banker.

Det kan alltså ifrågasättas om gällande redovisningsregler ger till- räckligt god genomlysbarhet när det gäller bankers aktuella riskexpone- ring och förmåga att på sikt mäta och kontrollera allt mer komplexa ris- ker. För att öka genomlysbarheten är det emellertid inte bara redovis- ningsregler som kan användas utan även andra mekanismer kan bli aktu- ella. Det är tveksamt om enskilda banker frivilligt kommer att göra den här typen av information tillgänglig med mindre det skapas någon form av standard eller rutin. Utvecklingen gör dock att det skapas förutsätt- ningar för någon typ av gemensam lösning. Metoderna för riskhantering hos de stora finansiella instituten, både internationellt och till viss del även i Sverige, blir alltmer lika (se kapitel 4). En sådan utveckling, med allt mer sofistikerade riskberäkningsmodeller som används av allt fler institut, kan komma att möjliggöra redovisning av jämförbara kvantitati- va mått på institutens riskexponering. Det bör inom en inte alltför avläg- sen framtid vara möjligt att hänvisa till någon form av "bästa praxis" för riskmätning och riskhantering som kan tjäna som standard för bankernas informationsgivning. Därmed skulle genomlysbarheten av både enskilda banker och hela branschen öka.

Initiativet till en sådan lösning kan komma från lagstiftaren även om det i så fall knappast kan bli i form av något annat än en allmänt hållen regel med bemyndigande för tillsynsmyndigheten att utforma närmare föreskrifter. Det är tveksamt om tillsynsmyndigheten utan stöd av lag- stiftaren bör ta initiativ till sådana här åtgärder. Det är slutligen fullt möjligt att bankerna själva eller deras branschorganisationer tar initia- tivet. För det fall bankerna bedömer att en sådan här utveckling gynnar dem, t.ex. genom bättre finansieringsvillkor, är det till och med troligt att

SOU 1998:160	Reglering av banker – utgångspunkter 395

de försöker införa någon form av standard på området. Det bör dock nämnas att det finns drivkrafter för enskilda banker att offentliggöra mer information om sin riskhantering i den mån det positivt kan påverka de- ras möjlighet att finansera sig. Kommittén finner inte anledning att före- slå några ändringar i nuläget.

9.5.7Slutsatser

Den sammanfattande slutsatsen av diskussionerna om genomlysbarhet är att detta mål för regleringen har stor betydelse för ett väl fungerande banksystem men att det inte leder till några mer omfattande förslag till regleringar från kommittén. Det beror dels på att genomlysbarhet så att säga blir följden av en del regelkomplex som redan finns eller föreslås, dels att det redan finns regler som i vissa avseenden begränsar hur ban- ker får organisera sin rörelse.

Det grundläggande kravet på att en banks rörelse skall vara möjlig att överblicka bör dock komma till uttryck i en allmän rörelseregel.

9.6Allmänhetens förtroende

Som nämnts tidigare är det av avgörande betydelse för banksystemets funktion att det allmänna förtroendet för det upprätthålls. Det gäller så- väl förhållanden rörande bankernas soliditet, riskhantering och genom- lysbarhet som i andra avseenden. Behovet av lagreglering på de först- nämnda områdena har behandlats i de föregående avsnitten. I det här avsnittet skall närmare behandlas frågor rörande det allmänna förtroen- det för bankerna.

Det är viktigt att bankernas kunder har förtroende för banksystemet för att detta skall fungera effektivt. En enskild bank har, som tidigare konstaterats, motiv att bygga upp ett förtroende hos sina kunder och för den delen hos potentiella kunder. Ett korrekt, kunnigt och effektivt upp- trädande är ett verksamt konkurrensmedel. Det innebär t.ex. att en bank som står inför en lönsam affär som den bedömer kan skada dess förtro- ende måste väga vinsten av denna affär mot risken att förtroendet rub- bas. Däremot går det inte alltid att räkna med att en enskild bank skall ta hänsyn till att dess beteende kan påverka förtroendet för bankmarknaden i stort, dvs. att misstron sprider sig. Eftersom det kan vara svårt för all- mänheten att ha överblick över alla banker, finns det risk för att misstro mot en bank som uppför sig illa sprider sig till andra banker. Detta skulle i värsta fall kunna ge upphov till en förtroendekris som försämra- de betalningssystemets funktionssätt. Det är det beskrivna förhållandet,

396 Reglering av banker – utgångspunkter	SOU 1998:160

att bankmarknadens samlade förtroendekapital är större än vad varje enskild bank i det enskilda fallet har anledning att ta hänsyn till, som gör bankmarknaden speciell. Eftersom en enskild bank i sig kan utgöra en viktig del av den finansiella infrastrukturen, som i vissa avseenden utgör en kollektiv nyttighet, kan det finnas skillnader mellan den samhällseko- nomiska bedömningen av värdet att vårda bankens förtroendekapital och den företagsekonomiska bedömningen.

En enskild banks motiv att vårda sitt förtroendekapital beror på vär- det av bankens förtroendekapital, dvs hur mycket banken har att förlora på att mista kundernas förtroende. Skillnaden mellan det samhällseko- nomiska intresset och en banks företagsekonomiska intresse är också beroende av risken i rörelsen. Ju mindre sannolikhet för att en bank kommer på obestånd desto större anledning har den att vårda sitt förtro- endekapital. De av kommittén föreslagna reglerna som syftar till att trygga bankernas soliditet är således ägnade att minska skillnaden mellan samhällets intresse av att förtroendet för bankmarknaden inte rubbas och en enskild banks intresse av att upprätthålla förtroendet för banken.

Som berörts tidigare kan förtroendet för en bank vika till följd av i stort sett vilka missförhållanden som helst. För att rimliga rättssäker- hetskrav skall tillgodoses behöver därför en eventuell regel, som ålägger banker att på något sätt se till förtroendet utöver vad som är företags- ekonomiskt motiverat, preciseras till omfång och nivå. Att genom en lagregel generellt ålägga bankerna att se till att förtroendet upprätthålls – vare sig det gäller den enskilda banken eller bankmarknaden – torde föra för långt. På det område som träffas av de allmänt hållna bestämmelser- na om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet finns inte behov av ytterligare en allmänt hållen regel om förtroende eller liknande. Vad som kan vara berättigat är att ålägga bankerna att hålla en viss minimistan- dard på sin verksamhet i syfte att hålla förtroendet för bankmarknaden uppe. Det är dock nödvändigt att relativt ingående precisera i vilka avse- enden som det ställs krav på verksamheten. Den närmare utformningen av en bestämmelse behandlas i avsnitt 11.2.

SOU 1998:160	397

10 Lagstiftningens syfte

Kommitténs förslag: Syftet med bankrörelselagen är att förtroendet för bankmarknaden skall upprätthållas. Detta bör komma till direkt uttryck i lagtexten.

I de föregående kapitlen har motiven för en särreglering av bankerna gåtts igenom. En utgångspunkt därvidlag är att det är nödvändigt med ett fungerande betalningssystem. Det allvarligaste hotet mot ett fungerande betalningssystem är att stabiliteten i banksystemet rubbas. Risken för att stabiliteten i banksystemet rubbas hänger i hög grad samman med svå- righeten att värdera en bank och att överblicka dess verksamhet samt de ekonomiska kopplingar mellan banker som uppstår i betalningssystemet. Svårigheten att genomlysa en bank ger upphov till risk för att problem i en bank sprider sig till andra banker. Till detta kommer att det finns samhällsekonomiska skäl för en viss grad av kundskydd.

Kommittén har, efter att i kapitel 6 definierat vilka institut som bör omfattas av en bankrörelsereglering, i det förra kapitlet gått igenom ut- gångspunkterna för en reglering. Där diskuteras bl.a. hur systemrisker till följd av ekonomiska förhållanden till viss del kan minskas av insätt- ningsgarantin och Riksbankens funktion som "lender of last resort". Svå- righeten att bedöma en banks tillstånd gäller emellertid även staten, som därmed kan ha svårt att skilja banker som bör få likviditetsstöd från dem som på grund av en i grunden dålig ställning bör avvecklas. Slutsatsen är att det går att minska men inte att eliminera systemriskerna. Enda sättet att skapa ett stabilt betalningssystem är därför att se till att de en- skilda bankerna är solida, det vill säga motståndskraftiga mot olika for- mer av störningar.Trots att det i grunden är frågan om att skydda betal- ningssystemets funktion, måste regleringsåtgärderna med nödvändighet inriktas mot de enskilda bankerna.

Solida banker är viktigt dels för att minska riskerna för ekonomiska dominoeffekter, dels för att minska risken för att förtroendet för en eller flera banker viker på grund av att en annan bank råkat i ekonomiska svårigheter. Solida banker är emellertid inte tillräckligt för att tillvarata hela det samhällsekonomiska intresset i banksystemet. En ytterligare aspekt är risken för att förtroendet för banksystemet viker av andra or- saker än rent ekonomiska. Också i detta avseende riskerar en banks handlande att få betydande effekter utöver vad den självmant har anled- ning att beakta. Även för att fullgöra uppgiften av vad som i tidigare

398 Lagstiftningens syfte	SOU 1998:160

avsnitt kallats ett säkert alternativ är det viktigt att banksystemet upp- rätthåller ett gott förtroende. Medborgarnas förtroende är av betydelse för en väl fungerande kombination av placeringsalternativ och betal- ningsförmedling. Det kan tänkas situationer där misstro mot banksyste- met gör att det fungerar mindre väl eftersom allmänheten drar sig för att utnyttja banktjänster. Ur denna aspekt är det oundvikligen så att vad som kan kallas vissa konsumentskyddssynpunkter gör sig gällande. Kommit- tén har behandlat (9.6) och återkommer till behovet av regler i syfte att upprätthålla förtroendet för bankerna och banksystemet i andra avseen- den än de rent ekonomiska (11.1.3) .

Det övergripande målet för lagstiftaren kan således sägas vara att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden. Det finns flera medel för att nå detta mål. Det främsta medlet (vars grundläggande drag diskuter-ades i föregående kapitel) är lagstiftade rörelseregler, dvs. bestämm-elser om hur bankrörelse skall bedrivas. Här innefattas såväl regler i bankörelse- lagen, t.ex om begränsningar av vilken rörelse en bank får bedriva och vilka tillgångar den får inneha, som bestämmelser i andra lagar som reglerar en banks rörelse, t.ex. kapitaltäckningslagen. Närmare övervä- ganden om utformningen av denna lagstiftning kommer i följ-ande kapi- tel. Ett annat medel är tillsyn över bankerna. Det är inte möjligt att hålla kontroll över att lagstiftningen följs och därmed upprätthålla förtroendet för systemet om det inte finns tillsyn. Väl avvägda sanktionsmöjligheter är härvid ett viktigt redskap.

Tillsynsfrågan har också samband med Riksbankens funktion som "lender of last resort" och dess lagstadgade ansvar för betalningsväsen- det. Som diskuteras tidigare kan inte funktionen som "lender of last re- sort" (18§ 2 st Riksbankslagen) fullgöras till rimliga kostnader utan till- syn över bankerna. Därmed inte sagt att denna tillsyn nödvändigtvis be- höver ligga hos Riksbanken. Det kan vara tillräckligt med ett informa- tionsutbyte mellan Riksbanken och tillsynsmyndigheten. Riksbankens roll när det gäller betalningsväsendet följer av 9 kap. 12 § regeringsfor- men. Där stadgas att Riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det är inte helt klart vad detta innebär i praktiken.116 Så mycket står dock klart att det inte ingår i Riksbankens uppgifter att utöva tillsyn över enskilda institut. Uppgiften ligger mer åt att övervaka och bistå hela betalningssystemet. I uppgiften ingår funktioner som är av vital betydelse för förtroendet för bankmarknaden, t.ex. att vara admi- nistrativt centrum för den dagliga clearingen och avvecklingen av betal- ningar mellan finansiella institutioner. En utveckling som innebär att systemrisker får större vikt leder till att Riks-banken, för att kunna full- göra sina uppgifter på detta område, måste ha mer detaljerad information

116 Se t.ex. Riksbankens Finansmarknadsrapport nr. 1, sid. 5 ff.

SOU 1998:160	Lagstiftningens syfte 399

om enskilda banker. Kommittén återkommer till frågorna om ansvars- fördelningen mellan Riksbanken och

Som framgått är det en relativt komplex uppsättning verktyg som an- vänds för att uppnå målet att förtroendet för banksystemet upprätthålls. Ett av de viktigaste verktygen är bankrörelselagen, som innehåller många av de ovan behandlade bestämmelserna. Kommittén anser att målet med lagen skall komma till uttryck i en målsättningsparagraf inledningsvis i lagen.

SOU 1998:160	401

11 Rörelseregler för banker

11.1Inledande bestämmelser

11.1.1Soliditet och genomlysbarhet

Kommitténs förslag: Bankrörelse skall bedrivas så att bankens för- måga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.

Bankrörelse skall vidare bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att bankens ställning kan överblickas.

Soliditet

Banker som är motståndskraftiga mot störningar av olika slag, dvs. soli- da banker, är ett huvudmål för regleringen av banker. Soliditetsmålet har vittgående konsekvenser för hur lagstiftningen skall utformas och kan sägas ge upphov till ett flertal uttryckliga regler i syfte att säkerställa soliditeten hos enskilda banker. Målet medför regleringar både av risken för förluster (riskbegränsning) och av motståndskraften mot eventuella förluster (buffertkapital).

Soliditetsmålet kan utvecklas till olika delmål som samtidigt kan sä- gas vara grundläggande medel för regleringen, nämligen visst buffertka- pital, riskbegränsning samt genomlysbarhet. De förstnämnda delmålen, och därmed den lagstiftning som följer av dem, kan i sin helhet inordnas under soliditetsmålet eftersom de har som yttersta syfte att säkerställa att bankerna är motståndskraftiga mot olika former av störningar. Regler om visst minsta buffertkapital har till syfte både att öka motståndskraf- ten om en bank råkar ut för motgångar och att minska risken för att en bank försätter sig i en sådan situation att banken drabbas av stora för- luster (genom att ägarnas kapitalinsats skall vara avvägd mot risken). Riskbegränsande regler har också till syfte att minska risken för att ban- ken kommer i en sådan situation men även att begränsa förlusterna vid en störning (exempelvis genom krav på riskanalys respektive regler om begränsningar av enskilda engagemangs storlek). Delmålet att bankerna skall vara genomlysbara går i viss mån utöver soliditetsmålet. Kravet på genomlysbarhet syftar inte endast till att öka motståndskraften mot stör- ningar (för att kunna vidta riskbegränsande åtgärder är det nödvändigt att kunna överblicka rörelsens ställning) utan också att minska risken för

402 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

störningar (ökad extern kunskap om bankens ställning minskar risken för plötsliga uttagsanstormningar). Om ambitionsnivån för regleringen i bankrörelselagen skall anges bör alltså både soliditets- och genomlys- barhetsmålet nämnas.

De angivna delmålen kan, förutom att vara till ledning vid lagstift- ningens utformning, även sägas innebära ett krav på hur enskilda bank- er skall bedriva sin rörelse. Visserligen anger en rad mer detaljerade be- stämmelser närmare krav på bankernas verksamhet, men det finns ändå skäl att i någon form av rambestämmelser ange de grundläggande kraven på dem som bedriver bankrörelse.

Soliditetskravet är av överordnad betydelse och sammanfaller i vissa delar med kravet på genomlysbarhet. Det senare kravet har inte heller lika vittgående konsekvenser som det förra. Kommittén finner det därför lämpligt att soliditetskravet kommer till uttryck i en inledande bestäm- melse i rörelsereglerna. Bestämmelsen bör utformas som en anvisning om att soliditeten skall sättas i förgrunden vid bedrivande av bankrörel- se. Med soliditet avser kommittén förmåga att, trots störningar, fullgöra sina förpliktelser. Rörelsen skall bedrivas på ett sådant sätt att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.

Formellt riktas regeln endast mot det sätt som en bank bedriver sin rörelse; med ett visst givet buffertkapital får banken inte bedriva sin rö- relse på vissa sätt som är för riskfyllda i förhållande till det givna buf- fertkapitalets storlek. Buffertkapital och risk är emellertid i viss bemär- kelse utbytbara. I stället för att avstå från ett visst sätt att driva rörelsen kan en bank välja att öka buffertkapitalet.

Anvisningen riktar sig till bankerna men ger genom sin utformning möjlighet för Finansinspektionen att inskrida om en bank bedriver sin rörelse på ett sådant sätt att soliditeten äventyras. Inskridandet får då ske mot det sätt på vilket rörelsen bedrivs. Det bör dock poängteras att i normala fall torde mer specialiserade regler läggas till grund för ett in- gripande. Det blir inte möjligt att med stöd av den föreslagna regeln in- skrida och direkt kräva att en bank höjer sitt buffertkapital. Indirekt kan det dock bli fallet. Om inspektionen finner att en viss verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att bankens soliditet äventyras kan, som nämnts ovan, banken vidta åtgärder för att öka buffertkapitalet i stället för att upphöra med verksamheten eller förändra dess inriktning.

Som alltid när en bestämmelse ger möjlighet för en tillsynsmyndighet att ingripa uppstår vissa gränsdragningsproblem. Förutom de vanliga avvägningsfrågorna rörande vissa åtgärders förenlighet med soliditets- kravet kan i detta sammanhang särskilt uppmärksammas de bedömning- ar som hänger samman med verkningarna på lång sikt av vissa mer övergripande beslut. För att ta ett konkret exempel: Skall inspektionen kunna förhindra en planerad förändring av rörelsens inriktning med hän-

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 403

visning till att den inte kan förväntas bli lönsam i längden? I avsnitt 9.4.2 diskuteras frågor av denna karaktär.

Genomlysbarhet

Även bestämmelsen om genomlysbarhet utformas som en anvisning till bankerna om hur rörelsen skall bedrivas och organiseras.

För att kontrollera banklagstiftningens efterlevnad behöver Finans- inspektionen insyn i bankerna och möjlighet att överblicka deras rörelse. Även Riksbanken har, bl.a för att kunna fullgöra sin uppgift som "lender of last resort", behov av att kunna överblicka bankernas ställning. Efter- som det kan vara svårt att få erforderlig överblick över en banks rörelse är det motiverat med regler som syftar till att underlätta detta.

Det är viktigt att bankerna är genomlysbara även för övriga externa intressenter. Det bidrar bland annat till att priset för finansiering relate- ras till risken i rörelsen, vilket påverkar bankernas beteende. Dålig ge- nomlysbarhet kan hota systemstabiliteten genom att banker med likvidi- tetsproblem kan få svårt att låna av aktörer som anser sig inte kunna genomlysa bankens rörelse.

Även ledningen och ägarna måste ha en korrekt bild av rörelsen. Det är bl.a. en förutsättning för att regler och andra styrmedel skall vara ef- fektiva. Om bankens ledning inte vet vilka risker banken är exponerad för har den svårare att vidta lämpliga åtgärder. Kan inte ägarna värdera bankens ställning har de svårare att besluta om eventuella kapitaltillskott i en för banken trängd situation eller ingripa genom utbyte av styrelse och/eller ledning.

Det finns alltså goda skäl för att ställa krav på att bankerna skall va- ra genomlysbara. Kravet bör komma till uttryck i en inledande bestäm- melse i rörelsereglerna. Bestämmelsen bör träffa såväl det sätt som rö- relsen bedrivs på som hur den organiseras. När det gäller rörelsens be- drivande innefattar kravet på genomlysbarhet att bankens tillgångar skall vara överblickbara och möjliga att värdera med någon säkerhet. Det bör betonas att kravet på genomlysbarhet inte kan mätas efter någon absolut måttstock utan beror på bankens omständigheter i övrigt. När det gäller organisationen av rörelsen innebär kravet att varken den juridiska eller den faktiska strukturen får vara sådan att det är svårt att överblicka an- svars- och ägarförhållanden.

Bestämmelsen om genomlysbarhet är en anvisning riktad till bank- erna men ger genom sin utformning möjlighet för Finansinspektionen att ingripa för det fall en banks rörelse är svår att överblicka. Det är inte bara förhållandena i banken som juridisk person som är aktuella utan även bankens åtaganden och kopplingar till andra, såväl inom den egna koncernen som fristående personer. Det finns mer specialiserade regler

404 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

om genomlysbarhet, t.ex. de svenska reglerna som infördes till följd av det s.k. BCCI-direktivet (se avsnitt 9.5.5).

11.1.2Riskhantering

Kommitténs förslag: En bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.

God riskhantering innebär krav på att en bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. De nämn- da kraven är långtgående eftersom de kan ha vittgående konse-kvenser för bankens hela rörelse och organisation. Det är också naturligt efter- som all bankrörelse i viss bemärkelse går ut på att hantera risker. Till god riskhantering hör också att prissätta risk.

En detaljreglering av alla de aspekter som ryms inom begreppet risk- hantering skulle bli mycket omfattande. Det kan till och med ifrågasättas om det överhuvudtaget är möjligt med en sådan reglering. Speciellt tvi- velaktigt är detta i ljuset av en tänkbar utveckling mot alltmer olika ban- ker. Det är fullt tänkbart att det i framtiden kommer att rymmas företag med mycket skild inriktning på rörelsen under bankbegreppet. Att under sådana förhållanden ställa upp enhetliga riskhanteringsregler ter sig i det närmaste ogörligt och i vart fall inte önskvärt. Strikta och enhetliga reg- ler på det här området riskerar att bromsa utvecklingen av ändamålsenli- ga riskhanteringssystem avpassade för varje enskild banks rörelse.

Av angivna skäl har kommittén funnit det mest ändamålsenligt att lägga fast vissa ramkrav i en övergripande bestämmelse om riskhante- ring. Även om bestämmelsen kan synas oprecis så lägger den dock fast de oeftergivliga krav som måste ställas på bankernas riskhanteringssys- tem oavsett hur de närmare utformas. Bestämmelsens karaktär av ram- bestämmelse kommer att innebära både större möjligheter för och ställa större krav på tillsynsmyndigheten, som skall avgöra om en viss banks riskhanteringssystem uppfyller bestämmelsens krav. En sådan förändring ligger emellertid i linje med den allmänna utvecklingen från kvantitets- till kvalitetsinriktad lagstiftning och tillsyn.

Tillsynsmyndighetens möjlighet att på olika sätt närmare utveckla vilka krav som bestämmelsen innebär bör inte drivas så långt att en ut- veckling från bankernas sida av nya och ändamålsenliga riskhanterings- system, i meningen informations-, besluts- och kontrollsystem, hindras.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 405

Det bör alltid finnas en möjlighet för en enskild bank att utveckla speci- ella system avpassade till den bankens rörelse.

11.1.3God bankstandard

Kommitténs förslag: Bankrörelse skall även i övrigt bedrivas i enlig- het med god bankstandard. Genom bestämmelsen ställs ett generellt kvalitetskrav på banker.

Inledning

I kapitel 9 behandlas betydelsen av att förtroendet för bankmarknaden upprätthålls. Syftet med en bestämmelse som ålägger bankerna att hålla god standard i sin verksamhet är som där nämns att upprätthålla förtro- endet för bankmarknaden. Som utvecklas där har enskilda banker starka drivkrafter för att själva se till att förtroendet för dem och för marknaden som helhet upprätthålls. Det finns emellertid situationer där det inte är säkert att dessa drivkrafter är tillräckliga. En standardregel är av vikt för att upprätthålla det allmänna förtroendet för bankerna. Ett standardkrav syftar till att upprätthålla och skapa förtroende genom att varje bank håller en viss standard i sin rörelse. Nedan följer en kort redogörelse för gällande rätt. Därefter följer överväganden rörande ut- formningen av en standardregel.

Gällande ordning

I gällande rätt finns ingen bestämmelse som ålägger bankerna att bedriva sin verksamhet enligt en viss standard. Däremot finns i tillsyns- kapitlet intaget en bestämmelse (7 kap. 3 § BRL) som ålägger Finans- inspektionen att "vid sin tillsyn av bankerna se till att en sund utveckling av verksamheten främjas." Det är alltså enligt ordalydelsen fråga om en anvisning till Finansinspektionen rörande tillsynsarbetet.

Sundhetsbegreppet infördes på ett sent stadium i lagstiftningsarbetet inför 1955-års banklag. Redan tidigare fanns en bestämmelse som ålade tillsynsmyndigheten att övervaka att bankerna ställde "sig till efterrättel- se denna lag och andra författningar, såvitt de hava särskilt avseende å banker". Vidare skulle detta gälla även för bolagsordningar och vissa bankinterna föreskrifter. Som ett komplement till denna bestämmelse ålades tillsynsmyndigheten år 1933, "att jämväl i övrigt med uppmärk- samhet följa bankbolagens verksamhet i den mån så erfordras för känne- dom om de förhållanden som kunna inverka på bolags säkerhet". Huvud- syftet med kompletteringen var att ange som en av huvuduppgifterna för

406 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

tillsynsmyndigheten att ur säkerhetssynpunkt granska bankernas verk- samhet oavsett om den följde lagar och bestämmelser eller inte. Det be- tonades att solvensövervakningen borde vara tillsynsmyndighetens främsta uppgift på det här området. Det borde dock undvikas att tillsy- nen begränsades till förhållanden som hade omedelbar betydelse för sol- vens och likviditet. Även förhållanden som indirekt kunde påverka ban- kernas säkerhet, såsom t.ex. bankernas mottagande av värdehandlingar, ansågs böra falla inom tillsynsmyndighetens ansvar att bevaka. Regelns syfte ansågs bäst komma till uttryck, "om tillsynsmyndigheten ålägges att följa bankbolagens verksamhet i den mån så erfordras för kännedom om de förhållanden, som kan inverka på bolags säkerhet eller eljest är av betydelse för en sund utveckling av bankverksamheten."117

I en speciell sanktionsbestämmelse, som också infördes 1933, sades att även om avvikelse från lag eller bolagsordning inte skett så fick till- synsmyndigheten meddela de erinringar som den fann påkallade. Denna bestämmelse infördes som ett komplement till den nyss nämnda bestäm- melsen som ålade tillsynsmyndigheten att granska bankerna även ur en annan synvinkel än huruvida verksamheten följde lag och bolagsordning. I en äldre regel, införd 1921, sades att om verksamheten till följd av all- varliga missförhållanden beträffande bolagets ledning riskerade att bli till skada för det allmänna så kunde myndigheten förelägga banken att vidta erforderliga åtgärder. Rättade den sig inte efter ett sådant föreläg- gande kunde, i sista hand, oktrojen återkallas. Som exempel på situatio- ner då regeln kunde komma till användning angavs att närstående gyn- nades på ett sådant sätt att risk för soliditeten förelåg eller att banken genom alltför generös kreditgivning medverkade till spridning av osund spekulation i aktier och fastigheter.

År 1992 ändrades sundhetsregeln till sin nuvarande lydelse: "Finansinspektionen skall vid sin tillsyn över bankerna se till att en sund utveckling av verksamheten främjas." Övriga ovan nämnda be- stämmelser avskaffades samtidigt.

Det kan alltså konstateras att sundhetsbegreppet infördes för att ut- sträcka tillsynsmyndighetens skyldighet att följa bankernas verksamhet något utöver det som var omedelbart relevant för deras säkerhet i me- ningen solvens och likviditet. De sanktionsbestämmelser som infördes, vilka inte var direkt kopplade till sundhetsbegreppet, var också avsedda att tillämpas endast när en banks ekonomiska förmåga var i fara. Tillämpningsområdet för sundhetsregeln har väsentligt förändrats över tiden. Från att ursprungligen ha varit en uppmaning till tillsynsmyndig- heten att övervaka bankernas ekonomiska stabilitet förändrades det suc- cesivt till ett allmänt kvalitetskrav på i stort sett alla aspekter av en

117 Prop. 1955:3 s. 227.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 407

banks rörelse. Det behövde inte röra sig om frågor som föll inom den specifika regleringen av banker, som exempel kan nämnas att Bankin- spektionens allmänna råd till banker att inte delta i skatteplanerings- transaktioner härleddes från sundhetskravet. En särskilt framträdande plats vid tolkningen av sundhetsregeln fick konsumentskyddet. Ibland framfördes tolkningen att sundhetsregeln innebar ett krav på hur banker- nas verksamhet skall bedrivas. En sådan tolkning innebär att sundhetsre- geln i praktiken utgör en rörelseregel. Tolkningen har visst stöd i förar- beten till ändringar i sanktionsreglerna i bankrörelselagen.118 Å andra sidan har Regeringsrätten i ett fall avvisat tanken att lägga sundhetsre- geln ensam till grund för sanktioner.119

Överväganden

Det är framförallt privatpersoner och små och medelstora företag i egen- skap av insättare och nyttjare av andra banktjänster som kommer i fokus när förtroendet för bankerna i den här meningen diskuteras. En bestäm- melse bör främst ta sikte på situationer av mer handfast karaktär och sådana frågor som uppkommer i det dagliga bankarbetet eftersom det är inom detta område som allmänhetens förtroende främst påverkas. Vidare bör bestämmelsen i första hand riktas mot förhållanden som helt klart är olämpliga och förtroendeskadliga. Med dessa förutsättningar kommer oundvikligen en bestämmelse av det här slaget i hög grad att gälla för- hållandet mellan en bank och dess kunder.

Ett av de områden som bestämmelsen är avsedd att träffa är bankers eventuella missbruk av sin typiskt sett starkare ställning gentemot en- skilda kunder. På grund av det speciella förhållande som ofta uppstår mellan en bank och dess kunder kan banken få ett övertag som banken skulle kunna utnyttja otillbörligt. Som belysts tidigare innebär det svå- righeter och kostnader att byta bank, ibland är det inte ens möjligt för en kredittagare att byta bank. Jämfört med andra marknader är denna trög- het speciellt stor på bankmarknaden. Trögheten medför att det finns ett visst utrymme för missbruk från bankens sida utan att kunden lämnar banken. En bank kan exempelvis använda oskäligt hårda villkor vid bor- gensförbindelser eller opåkallat infordra kompletterande säkerheter un- der löpande kreditavtal. Även gentemot kunder som beslutat sig för att lämna banken kan en bank uppträda felaktigt, till exempel genom att fördröja överförandet av kundens värdepappersdepå till kundens nya

118Prop. 1992/93:89 s. 202 f.

119Målet gällde försäkringsområdet och ett fall där Försäkringsinspektionen hade hänvisat till ”det i försäkringsrörelselagen inskrivna sundhetskravet” (RÅ 1990 ref. 106).

408 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

fondkommissionär. Många av de beteenden som är aktuella här går att komma åt civilrättsligt. Detta hindrar inte att de faller under förevarande bestämmelse, tvärtom är det ett tecken på att bankens beteende är felak- tigt.

Kunderna har ett informationsunderläge i förhållande till banken både när det gäller innehållet i enskilda produkter och när det gäller att välja mellan olika produkter. Villkoren för enskilda produkter kan vara utfor- made på ett sådant sätt att det är svårt för en kund att förstå vad de in- nebär. Vidare kan det i vissa lägen finnas intresse från bankens sida att inte presentera fullständig information om en produkt och de villkor som gäller för den eller att inte informera om villkorsändringar. Även vid val mellan olika produkter som en bank tillhandahåller är en kund beroende av korrekt information, till att börja med om vilka produkter som finns tillgängliga. Informationsproblemen gäller både vid marknadsföring av produkter och i förhållande till sådana som redan är kunder.

I många av de lagar (marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare, prisinformationslagen och konsumentkreditlagen) som reglerar förhål- landet mellan avnämare och kund finns bestämmelser om informations- givning. Det gäller såväl direkta bestämmelser om skyldighet att lämna viss information och att inte lämna felaktig information som bestämmel- ser som indirekt påverkar informationsgivningen. Ett exempel på det senare är att bestämmelser som förbjuder komplicerade avtalsvillkor minskar behovet av information. Det allmänna regelverket och de sank- tioner det erbjuder får anses utgöra det primära skyddet även på ban- kområdet. Trots att regleringen av bankers skyldighet att informera om sina produkter inte är enhetlig så utgör den dock grunden för att avgöra vad som utgör god bankstandard på detta område. I vissa fall kan ut- vecklingen bli sådan att av god bankstandard följer ett krav att gå längre än vad den allmänna lagstiftningen kräver.

Det informationsunderläge som kunderna oundvikligen har, oavsett hur omfattande bankernas informationsplikt är, medför att det är viktigt att bankerna på ett ändamålsenligt sätt besvarar frågor och klagomål från kunderna. Har en bank ändamålsenliga rutiner för besvarande av frågor och klagomål finns det stor chans att banken därigenom får värde- fulla synpunkter för framtida informationsgivning. När det gäller frågor, t.ex. rörande de närmare villkoren för vissa produkter, samverkar ban- kens intresse av att tillmötesgå kunderna med kundens möjlighet att byta från en bank som han inte får klara besked från. När det däremot gäller rena klagomål finns inte samma intresse från banken att tillmötesgå en missnöjd kund. Kunden befinner sig dessutom typiskt sett i en mer utsatt position genom att han normalt inte blir tillfredsställd genom att byta bank. Den transaktion eller det förhållande han är missnöjd med ställs

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 409

inte till rätta genom ett byte. Till detta kommer den speciella relation som normalt föreligger mellan en lånekund och banken. Det är inte till- fyllest om missnöjda kunder hänvisas till domstol eller Allmänna rekla- mationsnämnden om det förhållande som givit upphov till missnöjet re- lativt lätt kan förklaras eller rättas till av banken. Ytterst återstår själv- fallet endast tvistlösning i domstol om parterna inte kan enas. Det får anses att god bankstandard förutsätter att en bank skall ha ändamålsen- liga rutiner för att hantera klagomålsärenden.

Bestämmelsen är avsedd att träffa överträdelser även av andra nor- mer än de som hittills gåtts igenom. Det kan gälla normer givna i form av lagar eller andra författningar, icke bindande regler givna av offentli- ga myndigheter, regler från privata organ såsom branschorganisationer eller liknande, eller etablerade moraliska eller etiska normer.

Överträdelser av regler som givits av det offentliga i form av lagar och andra författningar träffas alltså av bestämmelsen. Visserligen kan invändas att för det fall det har ansetts motiverat med sanktioner för överträdelser av dessa regler så har det tagits om hand i den lagstiftning- en. Det är dock kommitténs mening att sanktioner enligt annan lagstift- ning inte alltid är tillräckligt för att tillgodose behovet på banksidan ef- tersom bankregleringen har det vidare syftet att upprätthålla förtroendet för banksystemet. Som exempel kan nämnas att det inte alltid är tillräck- ligt att ett beteende är straffbart enligt strafflagstiftningen, det kan där- utöver finnas behov av att ingripa mot banken enligt bankrörelselagen. Detsamma kan sägas för osanktionerade regler från det allmänna; i vissa fall får det anses ankomma på bankerna att följa dessa råd för att följa kravet på god bankstandard.

Ojämförligt vanligast och viktigast bland de osanktionerade reglerna är de allmänna råden som utfärdas av myndigheter, vilka inte är bindan- de för vare sig enskilda eller myndigheter. De allmänna råden utgör ge- nerella rekommendationer om tillämpningen av en författning och anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Det behövs inget särskilt bemyndigande för att en myndighet skall få besluta om allmänna råd på sitt område. Till kategorin allmänna råd hör anvisningar om hur en person lämpligen kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Som allmänna råd räknas numera också sådana anvisningar som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till utveckling i en viss riktning av praxis men som inte formellt binder den som råden är riktade till.

Uppenbarligen måste allmänna råd behandlas med stor försiktighet i bedömningen av vad som skall anses utgöra god bankstandard. Det går inte att säga att allmänna råd utfärdade av Finansinspektionen automa- tisk speglar eller skapar god bankstandard. En sådan tillämpning skulle

410 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

likställa allmänna råd med bindande författningar utfärdade av inspek- tionen. Mot bakgrund av standardregelns karaktär av generalklausul bör Finansinspektionen vara restriktiv med att utfärda allmänna råd i anslut- ning till den. Utvecklingen av god bankstandard bör ske på andra vägar med bredare underlag. Däremot är det så att Finansinspektionens beslut i sanktionsärenden kommer att bidra till utvecklingen av god bankstan- dard. Här är det viktigt att notera möjligheten för enskilda banker att överklaga beslut som innehåller tolkningar av god bankstandard som de inte är nöjda med.

Detta innebär att när en bank skall avgöra vad som är tillåtet på ett visst område så skall den se till de mer specialiserade lagbestämmelserna på området och de förtydligande förordningar och allmänna råd som kan vara utfärdade i anslutning till bestämmelsen. Det är detta material som skall vara vägledande för tolkningen av den aktuella bestämmelsen. För det fall den av banken tilltänkta lösningen är i enlighet med den eller de mer specialiserade lagbestämmelser som finns på området bör det inte anses att de allmänna råden automatiskt utgör god bankstandard och den tilltänkta lösningen därför inte är möjlig på grund av de allmänna rådens lydelse.

Som exempel på sanktionerade lagbestämmelser där överträdelser kan föranleda ingripanden även med stöd av här behandlad bestämmelse kan nämnas straffrättsliga regler på mer centrala områden. Begår en banks personal frekvent brott i sin verksamhet för banken skall detta nästan undantagslöst bli föremål för sanktioner enligt nu behandlade bestämmelse. Undantag skulle kunna gälla för straffbestämmelser som berör områden som ligger mycket långt från bankverksamheten, t.ex. trafiklagstiftningen.

Även överträdelser av vissa mycket etablerade normer av mer mora- lisk eller etisk karaktär bör kunna träffas av bestämmelsen. Som exem- pel kan nämnas en banks diskriminering av kunder på grund av etniskt ursprung eller rastillhörighet eller religiös uppfattning. På detta område finns det så klart uttalade och allmänt accepterade normer, även bortsett från det straffrättsliga regelverket, att det knappast kan råda någon tvekan om att beteendet inte kan vara tillåtet enligt förevarande bestämmelse. Detta innebär att ett ingripande kan ske utan att ett brott konstaterats. Bestämmelsen bör emellertid inte träffa vad som kan kallas moraliska och etiska frågor av mer allmän och övergripande karaktär, exempel på sådana frågor är förhållningssättet till diktaturstater eller kunders utnyttjande av arbetskraft i länder med bristande skyddslagstift- ning, t.ex. för barnarbetare. Frågor på denna moraliska nivå lämpar sig knappast att reglera lagstiftningsvägen, i varje fall inte inom ramen för banklagstiftningen. Det förekommer att nationella eller internationella bojkottaktioner regleras i generell lagstiftning men normalt hanteras all-

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 411

männa etiska frågor genom opinionsbildning i det politiska systemet och genom massmedia.

Räckvidden hos uttrycket god bankstandard skall, som framgår ovan, inte begränsas till områden där det faktiskt har etablerats ett accepterat handlingsmönster inom bankerna. Frågan om något utgör god bankstan- dard skall prövas med ledning även av andra normer på det sätt som be- skrivs i det här avsnittet. Som utgångspunkt vid prövningen skall alltid tjäna de skyddsintressen som föreligger på bankmarknaden. Bedömning- en av vad som utgör god bankstandard skall vidare så långt möjligt vara oberoende av vem som bedöms och ta sin utgångspunkt endast i normer som är allmänt accepterade och etablerade.

Som framgått av det föregående är avsikten med förevarande be- stämmelse inte att hindra utveckling och förnyelse. En sådan tillämpning är helt främmande för syftet bakom bestämmelsen. Nya företagsformer, produkter, distributionskanaler och former för samarbete skall inte för- hindras annat än i de fall de strider mot banklagstiftningens syfte eller mot sådana etablerade normer som har redogjorts för i det föregående. För det fall någon ny företeelse bedöms riskera soliditeten, riskhante- ringen eller genomlysbarheten i en bank skall företeelsen angripas med bestämmelserna om detta och inte med förevarande bestämmelse. Det här är ett område där bestämmelsen skall tolkas med största försiktighet. Nya fenomen som i förstone väcker motstånd eller branschoro har ofta visat sig bli värdefulla bidrag till näringslivets utveckling.

Även om syftet med bestämmelsen är att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden så bör inte tillämpningen i det enskilda fallet vara bero- ende av att förtroendet verkligen har riskerats. En sådan bedömning i enskilda fall är vansklig och inbjuder till godtycke. Inte heller bör be- stämmelsen innehålla någon hänvisning till en bedömning av om förtro- endet riskerar att skadas i det enskilda fallet. Den minimistandard som bestämmelsen hänvisar till genom sin utformning skall bankerna rätta sig efter oavsett vilka implikationer för förtroendet för bankmarknanden som helhet beteendet kan ha i det enskilda fallet. Enligt kommitténs mening är detta den enda praktiskt framkomliga vägen och dessutom ligger det i linje med kommitténs förslag på andra områden; varje enskild bank åläggs genom kommitténs förslag att vara solid trots att det i en del fall knappast kan motiveras av omsorg till systemstabiliteten.

Inte varje överträdelse av bestämmelsen behöver föranleda ingripan- den från Finansinspektionen. Normalt får det antas att banken själv ställer tillrätta enstaka överträdelser av enskilda tjänstemän. En enskild persons misstag eller missbedömningar bör i normalfall inte föranleda ingripanden mot banken, såvida de inte beror på brister i bankens led- ning eller organisation. Vidare har det betydelse om det finns risk för att ett beteende upprepas och om banken vidtagit åtgärder för att rätta till

412 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

felet. I många fall torde enstaka missgrepp inte vara tillräckliga utan det bör fordras upprepning för att det skall föranleda ingripanden.

Den föreslagna bestämmelsen skiljer sig från den nuvarande sund- hetsbestämmelsen på flera sätt. För det första är den lagtekniska utform- ningen annorlunda; den föreslagna bestämmelsen riktar sig till bankerna med en anvisning för bankrörelsen medan sundhetsregeln riktar sig till Finansinspektionen med en anvisning för tillsynen. Den nya bestämmel- sen tydliggör därigenom bestämmelsens funktion och möjligheten att ingripa med sanktioner mot dem som bryter mot den. Även innehålls- mässigt finns skillnader; sundhetsregeln tog ursprungligen främst sikte på den ekonomiska sundheten hos bankerna men utvecklades efterhand till ett allmänt kvalitetskrav på bankerna. Den nu föreslagna bestämmel- sen tar i första hand sikte på ovan angivna allmänna krav på standarden på bankrörelse medan det ekonomiska tillståndet hos bankerna i första hand regleras av de nyss behandlade inledande bestämmelserna i rörelse- kapitlet om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet.

11.2Begränsningar för rörelsen

11.2.1Inledning

I avsnitt 9.5.2 analyserar kommittén vilka begränsningar i möjligheterna att bedriva olika typer av verksamheter som bör läggas på banker. Ana- lysen resulterar i slutsatsen att det inte bör finnas några begränsningar i bankers möjlighet att bedriva finansiell verksamhet (förutsatt att de all- männa kraven i rörelsereglerna uppfylls). När det gäller icke-finansiell verksamhet stannar kommittén för att försiktigtsvis föreslå att icke- finansiell verksamhet tillåts i begränsad omfattning. I avsnitt 11.2.3 skall de närmare överväganden som detta förslag ger upphov till beröras.

Utöver reglerna om vilken verksamhet som får bedrivas direkt inom banken behövs regler om vilken egendom en bank får inneha. I avsnitt 11.2.4 behandlas innehav av egendom i allmänhet och i det därpå följan- de avsnittet behandlas innehav av aktier och andelar.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 413

11.2.2Gällande ordning

Den tysta huvudregeln på området är att en bank inte får bedriva annan verksamhet än sådan som är uttryckligen tillåten. I 2 kap. 2 § BRL har intagits en lista på tillåtna verksamhetsgrenar. Den har följande lydelse:

En bank får, med iaktagande av vad som föreskrivs i detta kapitel,

1.låna upp medel, bland annat genom att ge ut obligationer eller andra jämförbara fordringsrätter,

2.lämna och förmedla kredit, bland annat i form av konsumentkredit och kredit mot panträtt i fast egendom eller fordringar,

3.medverka vid finansiering, bland annat genom att förvärva fordring- ar och upplåta lös egendom till nyttjande (leasing),

4.förmedla betalningar,

5.tillhandahålla betalningsmedel,

6.ikläda sig garantiförbindelser och göra liknande åtaganden,

7.medverka vid värdepappersemissioner,

8.lämna ekonomisk rådgivning,

9.förvara värdepapper,

10.bedriva rembursverksamhet,

11.vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder,

12.medverka vid försäljning av försäkringstjänster,

13.tillhandahålla inkassotjänster,

14.tillhandahålla bankfacktjänster,

15.driva valutahandel,

16.driva värdepappersrörelse under de förutsättningar som föreskrivs i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, samt

17.lämna kreditupplysning under de förutsättningar som föreskrivs i kreditupplysningslagen (1973:1173).

En bank får vidare driva verksamhet som har naturligt samband med inlåning eller med verksamhet som anges första stycket 1-15.

Listan har utformats med andra banksamordningsdirektivets förteck- ning över obligatoriskt tillåtna tjänster som förebild. Förteckningen är till för att förhindra diskriminering av utländska institut. Listan ger upphov till vissa tolkningssvårigheter, som exempel kan nämnas att operationell leasing inte anses tillåten eftersom den innehåller inslag som knappast kan hänföras till finansiell verksamhet medan finansiell leasing anses kunna bedrivas av bank. Det finns emellertid inte anledning att närmare gå in på dessa tolkningsfrågor här.

Även när det gäller innehav av egendom är den tysta huvudregeln att en bank inte får förvärva annan egendom än sådan som är uttryckligen medgiven. I 2 kap. 4 § BRL stadgas följande:

414 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

En bank får förvärva

1.fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att erhålla lokaler för verksamheten eller tillgodose därmed sammanhängande behov,

2.aktie eller andel i företag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt, som är avsedd för det under 1 angivna ändamålet,

3.inventarier, vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet som banken äger eller till lokaler som banken i övrigt innehar,

4.fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att bereda bostad åt någon som är anställd i banken, samt

5.lös egendom som skall upplåtas till nyttjande.

Som ett komplement till nämnda bestämmelse finns en bestämmelse om banks direktförvärv av annan banks rörelse (2 kap. 5 § BRL). Ett sådant förvärv får endast ske om "övertagandet inte kan anses vara till skada för det allmänna." Om förvärvet avser hela eller en inte obetydlig andel av rörelsen krävs regeringens eller, efter bemyndigande, Finans- inspektionens tillstånd. Observera att den här bestämmelsen inte gäller förvärv av aktier i en annan bank, som regleras separat och redovisas i det följande.

Även de här bestämmelserna kan ge upphov till tolkningssvårigheter i enskildheter, men här räcker det att konstatera att en banks möjlighet att förvärva annan egendom än aktier är starkt beskuren. När det gäller ak- tier finns flera specialbestämmelser.

En gäller möjligheten till s.k. organisationsförvärv (2 kap. 6 § BRL). Efter tillstånd av regeringen eller, efter bemyndigande, Finansinspektio- nen, får en bank förvärva aktie eller andel i annan svensk eller utländsk bank. Bestämmelsen gäller också för förvärv i andra svenska och utländ- ska företag, vars ändamål kan anses vara till nytta för bankväsendet eller det allmänna. Även om det inte kommer till uttryck i lagtexten, åtmins- tone inte när det gäller förvärv av banker, anses att bestämmelsen endast skall tillämpas på förvärv som sker i organisatoriskt syfte. Vad som skall beaktas vid tillståndsprövningen framgår inte av förarbetena. Vid företagna tillståndsprövningar har krävts att banken kan visa ett ratio- nellt skäl för att förlägga viss verksamhet i ett dotterföretag eller delägt företag. Verksamhet som inte kan bedrivas inom banken har som huvud- princip inte heller tillåtits utanför banken.

Bankaktiebolag får efter tillstånd förvärva aktier eller andelar i svenskt eller utländskt försäkringsföretag om förvärvet ingår som ett led i organisationen av verksamheten (6 a §). Under samma förutsättningar får sparbank eller medlemsbank förvärva aktie i svenskt försäkringsak- tiebolag. Tillståndskravet anses gälla även för förvärv i holdingbolag som äger aktier eller andelar endast i försäkringsföretag.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 415

Utöver vad som sagts i förut nämnda bestämmelser får en bank, en- ligt en bestämmelse som infördes år 1991, förvärva aktier inom en ram som motsvarar 30 procent av kapitalbasen (2 kap. 15 a § ). Ett enskilt innehav begränsas dock till 5 procent av ramen, dvs. 1,5 procent av ka- pitalbasen. Om banken ingår i en koncern gäller begränsningarna för varje företag i koncernen utom försäkringsföretag. Utan Finansinspek- tionens medgivande får inte ett innehav uppgå till mer än fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Detta gäller även på koncernnivå. Speciella regler finns för koncerner där försäkringsföretag ingår. I förar- betena sägs att "för aktieförvärv i mindre företag, som väsentligen kan komma att ske i finansieringssyfte, kan begränsningen till fem procent av röstetalet för samtliga aktier i företaget emellertid vara för snäv. Möjlig- het bör därför finnas att, efter tillstånd av bankinspektionen, överskrida den angivna gränsen. Ett sådant tillstånd kan avse en viss, från finansie- ringssynpunkt tillräcklig, period. Därvid bör beaktas att banken inte skall ådra sig ett bestående ansvar för verksamheten i bolaget".120

I förarbetena sägs att storleken på placeringarna skall beräknas efter gällande marknadsvärde. Följaktligen kan både placeringarnas värde och kapitalbasen förändras över tiden. Om någon av de tidigare nämnda gränserna överskrids skall innehavet avvecklas i motsvarande mån så snart det är lämpligt (2 kap. 15 a § tredje stycket BRL).

I 6 kap. 4 § första stycket kapitaltäckningslagen sägs att vad som fö- reskrivs om en banks innehav och åtaganden i den ovan nämnda be- stämmelsen om ett fritt utrymme att förvärva aktier inom en ram mot- svarande 30 procent av bankens kapitalbas (2 kap. 15 a § BRL) skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps (se 9.4.4) samlade inne- hav om en bank ingår i gruppen.

11.2.3Icke-finansiell verksamhet

Kommitténs förslag: En banks rörelse (dvs. inom banken som juri- disk person) får endast i begränsad omfattning innefatta icke- finansiell verksamhet.

Frågan vilken annan verksamhet, förutom den som i bankrörelsedefini- tionen identifierats som skyddsvärd, en bank skall tillåtas bedriva direkt behandlas i avsnitt 9.5.2. Kommittén finner där att en banks rörelse en- dast i begränsad omfattning skall få innefatta icke-finansiell verksamhet.

120 Prop. 1990/91:154 s 60.

416 Rörelseregler för banker SOU 1998:160

I det här avsnittet skall de närmare överväganden som denna gräns- dragning kan föranleda utvecklas.

Det kan bli svårt för dem som skall tillämpa bestämmelsen att i det praktiska arbetet dra gränsen mellan finansiell och icke-finansiell verk- samhet. Som vid all gränsdragning kan exempel på några klara fall vara belysande. Det är klart att t.ex. industriell tillverkning, råvarutvinning och transporttjänster faller inom den icke-finansiella sektorn. Vidare är det klart att kreditgivning, finansieringsverksamhet av annat slag, handel med valutor och finansiella instrument av olika slag utgör finansiell verksamhet. Även i till synes klara fall kan emellertid avståndet till grän- sen snabbt ändras genom att förutsättningarna ändras något. Ett innehav av tankbåtar i syfte att banken skall driva rederiverksamhet med dem bör hänföras till icke-finansiell verksamhet. Är avsikten i stället att hyra ut båtarna blir svaret mer tveksamt och slutligen förmodligen beroende av charterkontraktets innehåll.

Vid tillämpning av bestämmelsen blir det nödvändigt att slutligen gå tillbaka till syftet med en begränsande regel, nämligen att undanröja fa- ran för att en banks rörelse blir alltför svår att överblicka. Det kan bli aktuellt att också väga in soliditetsaspekter och hänsyn till riskkontroll även om det inte primärt är dessa aspekter som motiverar regeln.

Till ledning för tillämpningen av rekvistet "begränsad omfattning" kan ingen exakt gräns anges. Någon enstaka måttstock såsom omsätt- ning, balansomslutning eller liknande skall inte vara avgörande. I stället skall en samlad bedömning göras. Som riktpunkt för bedömningen bör tjäna den icke-finansiella verksamhetens möjlighet att påverka rörelsen. Har en verksamhet stor omsättning men bedöms kunna påverka den öv- riga rörelsen relativt lite bör omsättningens tyngd i den samlade bedöm- ningen kunna tonas ned. Det kan sägas att gränsdragningen styrs av de allmänna reglerna om, främst, genomlysbarhet, men också soliditet och riskkontroll.

Det är viktigt att notera att det är den samlade omfattningen av icke- finansiell verksamhet som är avgörande för om den skall anses ha nått upp till gränsen. Flera mindre icke-finansiella verksamheter av helt skil- da slag kan alltså sammantaget innebära att gränsen överskrids. Det tor- de för övrigt vara så att en icke-finansiell verksamhet på grund av det allmänna diversifieringskravet (som får anses följa av de föreslagna 1 och 3 §§) knappast kommer att tillåtas ingå i rörelsen annat än i begrän- sad omfattning.

Slutligen skall påpekas att den nu behandlade bestämmelsen i bank- rörelselagen inte medför att en bank med automatik får bedriva verk- samhet för vilken det krävs tillstånd enligt andra lagar. Kommittén har funnit det bäst att denna princip renodlas. Lättast att motivera är detta på det icke-finansiella området. Det är självklart att en bank som avser

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 417

att starta någon typ av icke-finansiell verksamhet för vilken det krävs specialtillstånd måste erhålla sådant innan verksamheten kan starta. Mer tveksamt är det på det finansiella området. Det skulle kunna hävdas att en bank med automatik borde få bedriva t.ex. värdepappershandel. I den mån sådan verksamhet anses böra regleras i speciallag förefaller det dock mer ändamålsenligt att i samband med ett sådant lagstiftningsären- de ta ställning till om banker generellt bör få tillstånd enligt lagen eller om ytterligare krav skall ställas på banker som skall erhålla tillstånd. Detta angreppssätt står i överenstämmelse med kommitténs genomgåen- de funktionella anslag och torde vara det i praktiken enda möjliga.

11.2.4Innehav av annan egendom än aktier och andelar

Kommitténs förslag: En bank får endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet. Förslaget i den här delen gäller inte aktier och andelar.

Kommittén föreslår att en bank får bedriva icke-finansiell verksamhet endast i begränsad omfattning. Därutöver begränsas inte en banks möjli- ga verksamhetsfält. Det finns inte anledning att överväga en begränsning av bankernas möjlighet att inneha egendom utformad på ett sådant sätt att det inskränker denna frihet. Uttryckt på ett annat sätt innebär detta att en bank skall få inneha den egendom som krävs för att bedriva tillå- ten verksamhet. En följd av ett sådant ställningstagande är att det blir tillåtet för banker att inneha de tillgångar som behövs för den finansiella verksamheten. Det blir också tillåtet att inneha tillgångar för den tillåtna icke-finansiella verksamheten. I grova drag kan en kategorisering av till- gångarna i finansiella och icke-finansiella vara till viss ledning, men en sådan uppdelning är inte alltid tillfyllest. Det är fullt möjligt att det i be- tydande omfattning behövs sådant som kan kallas icke-finansiella till- gångar i en rent finansiell verksamhet, exempel på det är stora datasys- tem och lokaler för att inrymma verksamheten. Behövs egendomen i den finansiella verksamheten finns ingen begränsning på hur stora de icke- finansiella tillgångarna får vara.

Det är inte meningen att friheten att inneha egendom skall kunna ut- nyttjas för att kringgå verksamhetsbegränsningarna som läggs på ban- ker. Därför måste övervägas om det finns risk för att begränsningen att banker endast får bedriva icke-finansiell verksamhet i begränsad omfatt- ning kan kringgås genom att det inte finns några begränsningar att inne- ha olika typer av egendom. Frågan är egentligen om det är möjligt att

418 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

inneha viss egendom utan att sägas bedriva verksamhet. I praktiken skulle frågeställningen uppkomma genom att en bank påstod att den en- dast innehar viss egendom utan att för den skull bedriva icke-finansiell verksamhet med den. Är det möjligt att framgångsrikt hävda att innehav av viss egendom inte automatiskt blir en verksamhet som banken bedri- ver? Det kan knappast vara fallet åtminstone inte om det gäller annat än helt obetydliga innehav. Oavsett vilken typ av egendom det rör sig om så är det svårt att tänka sig att ett betydande innehav inte skulle leda till bedömningen att någon typ av verksamhet bedrivs. Frågan är om det blir någon skillnad om det är fråga om flera små innehav. Det är måhända inte lika naturligt att karaktärisera ett litet innehav av någon viss egen- dom som en verksamhet. Möjligen kan det hävdas att en mängd små in- nehav av olika typer av egendom skulle kunna riskera att tillsammans utgöra ett så väsentligt inslag i rörelsen att det innebär ett kringgående av väsentlighetsrekvisitet. Kommittén har svårt att se att detta skulle utgöra ett problem i praktiken. Skulle företeelsen ändå uppkomma torde den gå att komma tillrätta med genom den föreslagna allmänna regeln om genomlysbarhet i 2 kap. 3 § BRL.

Inte heller ur perspektivet att förhindra kringgående av verksamhets- bestämmelsen finns således anledning att begränsa bankernas möjlighet att förvärva viss egendom.

Det går inte att av det anförda dra slutsatsen att det inte finns några begränsningar i möjligheten att inneha olika tillgångar. Sådana begräns- ningar finns både vad gäller finansiella och icke-finansiella tillgångar. När det gäller icke-finansiella tillgångar begränsas dessa, som nämnts, först och främst av att det endast är tillåtet med icke-finansiell verksam- het i begränsad omfattning. Därutöver begränsas en banks möjlighet att inneha både finansiella och icke-finansiella tillgångar av de allmänna reglerna om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet samt vissa spe- ciella regler, t.ex. regler om stora exponeringar och kreditportföljens sammansättning.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 419

11.2.5Innehav av aktier och andelar

Kommitténs förslag: En bank får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett enskilt företag som motsvarar mer än 15 pro- cent av bankens kapitalbas. En banks sammanlagda kvalificerade in- nehav får inte uppgå till mer än 60 procent av kapitalbasen. Ett inne- hav är kvalificerat om det representerar tio procent eller mer av ka- pitalet eller rösterna eller möjliggör ett väsentligt inflytande över led- ningen av företaget. De angivna gränserna gäller inte för innehav i fö- retag som är kreditinstitut eller finansiella institut eller företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller försäkringsföretag. Gränser- na får överskridas om det belopp varmed innehavet över-skrider de angivna gränstalen täcks av bankens kapitalbas och av-drag för mot- svarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäcknings- graden. Om båda gränserna överskrids skall det belopp täckas av bankens kapitalbas som är det största av de två belopp varmed re- spektive gräns överskridits.

Kommittén konstaterar i avsnitt 9.5.4 att de befintliga regelverken om kapitaltäckning och stora exponeringar tillsammans med ett svenskt in- förlivande av reglerna i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet är tillräckligt för att tillgodose såväl soliditets- som genomlysnings- aspekterna, vad gäller aktier och andelar. Denna bedömning vilar på för- utsättningen att de av kommittén föreslagna allmänna rörelsereglerna genomförs. Som närmare berörs i avsnitt 9.4.6 samverkar de nämnda regelkomplexen för att avgöra hur stora aktieinnehav banker får ha. Det främsta motivet bakom reglerna är att trygga bankernas soliditet, men även genomlysningen påverkas av reglerna. Kapitaltäckningsreglerna gäller inte bara aktier utan all slags egendom (se närmare 9.3.4). Inte heller reglerna om stora exponeringar är begränsade till aktier utan gäller för de flesta finansiella placeringar. Reglerna i artikel 12 i andra bank- samordningsdirektivet gäller däremot endast aktier och i förekommande fall andelar (se 9.4.5).

De svenska kapitaltäckningsreglerna och reglerna om stora expone- ringar härstammar från EG-rätten. Ett införlivande av artikel 12 i svensk rätt innebär alltså att den svenska lagstiftningen på det här området i hög grad anpassas till EG-rätten. Enligt kommitténs mening är det i princip en fördel.

Artikel 12 innehåller vissa begränsningar av tillåtna aktieinnehav, vilket innebär att medlemsländerna i nationell lagstiftning måste införa minst lika hårda restriktioner. Inget hindrar ett medlemsland från att in-

420 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

föra hårdare begränsningar så länge det inte diskriminerar utländska banker. Huvudregeln i artikel 12 begränsar ett kreditinstituts möjlighet att ha kvalificerade innehav i företag som varken är:

a)kreditinstitut,

b)finansiella institut,

c)företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet såsom leasing, facto- ring, fövaltning av värdepappersfonder, datatjänster eller liknande (artikel 43.2 f andra stycket i direktiv 86/635/EEG),121 eller

d)försäkringsföretag (definierade i direktiv 73/239/EEG).122

Begränsningarna i artikel 12 medför att en bank som huvudregel inte får ha ett kvalificerat innehav i ett enskilt företag som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas. Vidare får en bank inte ha samman- lagda kvalificerade innehav som uppgår till mer än 60 procent av ban- kens kapitalbas. Kommittén föreslår att dessa gränser skall införas i svensk rätt.

Innehav i företag som nämns under punkterna a) – d) behöver enligt direktivet inte underkastas 15 respektive 60 procentsgränserna. Anled- ningen till att de är undantagna kan antas vara att de oftast är företag som antingen är underkastade kapitaltäckningskrav eller har verksamhet som stödjer den finansiella verksamheten i banken, t.ex. utför datatjäns- ter åt banken (se vidare 9.4.6). Även för det fall direktivtexten används direkt i svensk lagtext bör tolkningen av undantagspunkterna inte vålla några större problem. Innebörden av termerna kreditinstitut, finansiellt institut124 och försäkringsbolag är relativt klar i svensk rätt och i den mån oklarhet råder bör stöd för tolkningen kunna sökas i gemenskaps- rätten. Svårast torde det vara att tolka uttrycket "företag vars verksam- het har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna

121Rådets direktiv av den 8 december 1986 om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut.

122Rådets första direktiv av den 27 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring.

123Artikel 1 första stycket 10 i andra banksamordningsdirektivet och 1 kap. 3 § 1 stycket. 2 BRL.

124Se t.ex. 1 kap. 1 § första stycket 5 och 6 i lagen om finansieringsverksam- het samt kommitténs förslag till ändring av 6.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 421

till bankverksamhet" mot bakgrund av kommitténs förslag i övrigt. Ef- tersom kommittén föreslår att banker i ökad utsträckning skall få enga- gera sig i icke-finansiell verksamhet riskerar en hänvisning till "bankverksamhet" att brista i precision. Avsikten med direktiv bestäm- melsen är dock klar. Undantagsbestämmelsen föranleds av en önskan att ge banker frihet att organisera den traditionella bankverksamheten i olika juridiska personer utan att träffas av begränsningarna i huvudregeln. Uppenbarligen finns det utrymme för flexibilitet även i tolkningen av vad som utgör traditionell bankverksamhet. Inte minst förändras detta över tiden. I praktiken torde skiljelinjen komma att dras mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet. All finansiell verksamhet torde kunna hänfö- ras till "bankverksamhet" och därmed också undantas från de aktuella begränsningarna. Även verksamhet som direkt har som syfte att stödja sådan verksamhet, t.ex. genom databearbetning eller liknande, torde kunna undantas från begränsningarna. Däremot skall rent icke-finansiell verksamhet inte undantas från 15 och 60 procentgränserna. Kommittén föreslår att även de behandlade undantagen införs i svensk rätt.

I artikel 12 (8) sägs att medlemsstaterna kan föreskriva att de ovan nämnda gränserna får överskridas under förutsättning att hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen måste täckas av egen kapitalbas och att avdrag för motsvarande del av kapitalbasen skall ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden. Om båda de angivna gränstalen, 15 procent för enstaka innehav och 60 procent för de samla- de innehaven, överskrids skall det belopp täckas av egen kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive

gräns överskridits. Kommittén föreslår att även denna bestämmelse in- förs i svensk rätt.

Den sistnämnda bestämmelsen kan förtydligas med följande exempel:

1.Bankens kapitalbas = 100 kr,

2.Banken har 11 aktieinnehav, vardera motsvarande 5 procent och till- sammans 55 procent av kapitalbasen,

3.Banken köper ytterligare en aktiepost, vilken motsvarar 25 procent av kapitalbasen (vilket betyder att 15 procentgränsen överskrids med 10 kr),

4.Banken har då sammanlagda innehav motsvarande 80 procent av ka- pitalbasen (vilket betyder att 60 procentgränsen överskrids med 20 kr),

5.Beloppet 20 kr skall täckas med egen kapitalbas eftersom det är det största beloppet av de två belopp varmed gränserna överskrids.

422 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

11.3Innehav utöver angivna gränser

11.3.1Inledning

Kommittén föreslår att det inte skall läggas några restriktioner på en banks möjlighet att bedriva olika typer av finansiell verksamhet, förut- satt förstås att verksamheten bedrivs i enlighet med rörelsereglerna. När det gäller icke-finansiell verksamhet föreslår kommittén att sådan endast skall få bedrivas i begränsad omfattning direkt inom en bank. Vidare föreslår kommittén gränser för innehav av aktier och andelar. Dessa gränser är anpassade efter EG-rättens maximigränser. EG-rätten inne- håller också möjligheter att göra undantag från de nämnda gränserna. Artikel 12 (4) i andra banksamordningsdirektivet anger att aktier eller andelar som innehas tillfälligt under tiden för finansiell rekonstruktion eller till skydd för verksamhet inte skall räknas in. Vidare sägs i direktivet att aktier och andelar som innehas som ett normalt led i emis- sionsverksamhet eller i eget namn men för annans räkning inte heller skall räknas med. Slutligen sägs att aktier och andelar som inte utgör finansiella anläggningstillgångar enligt definitionen i artikel 35.2 i di- rektiv 86/635/EEG inte faller under huvudregeln. Egendom som inte är aktier eller andelar behandlas inte i direktivet.

11.3.2Skyddande av fordran och finansiell rekonstruktion

Kommitténs förslag: Innehav av annan egendom än aktier och an- delar för skyddande av fordran och finansiell rekonstruktion skall inte specialregleras. Panthanteringen antas kunna äga rum inom de ramar som normalt gäller för innehav av egendom samt de möjligheter som finns att skapa speciella bolag för ändamålet.

Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finan- siell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som kvalificerade innehav och undantas därmed från de be- gränsningar som gäller för sådana innehav. Bolag som bildats speci- ellt för att hantera övertagna panter och liknande kan antingen hänfö- ras till kategorin finansiella institut eller så kan aktieinnehaven i dem ses som ett led i skyddande av fordran eller vid medverkan i finansiell rekonstruktion.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 423

Gällande ordning

I gällande rätt finns betydande begränsningar i bankers möjlighet att för- värva egendom men också bestämmelser om undantag från dessa be- gränsningar. Vissa av dessa bestämmelser har tillkommit för att möjlig- göra för en bank att skydda sina fordringar. De bestämmelser som avses återfinns i 2 kap. 8 § bankrörelselagen. Där sägs att en bank för att skydda fordran får:

1.på offentlig auktion, en svensk eller utländsk börs eller en auktorise- rad marknadsplats eller någon annan reglerad marknad eller vid exekutiv försäljning köpa egendom som är utmätt eller utgör säkerhet för fordringen, och

2.om det finns anledning att anta att banken annars skulle lida avsevärd förlust, som betalning för fordran överta egendom som utgör säkerhet för fordringen eller annan egendom.

Bestämmelsen gäller förvärv av all slags egendom utom egen aktie, aktie i moderbolag och bevis om andel i eller tillskott till den egna medlems- banken125 och, under vissa förutsättningar, bevis om tillskott till garanti- fond eller grundfond i den egna sparbanken. Vidare finns en bestämmel- se om att en bank får, i utbyte mot egendom som köpts eller övertagits, förvärva aktier i ett bolag, som bildats för förvaltning av egendomen eller för fortsättande av en med denna driven verksamhet. Om banken har aktier i ett sådant bolag eller aktier som förvärvats med stöd huvud- reglerna får banken förvärva ytterligare aktier i samma bolag om det föreligger uppenbar fara för att banken annars lider förlust. För det fall banken har förvärvat aktier enligt de ovan nämnda bestämmelserna får banken, om aktiebolaget överlåter sina tillgångar på ett annat aktiebolag, byta ut dessa aktier mot aktier i det andra bolaget. En bank som har egendom förvärvad enligt dessa bestämmelser skall årligen avge en sär- skild redovisning av egendomen till Finansinspek-tionen.

Egendom som en bank förvärvat enligt de nämnda bestämmelserna "skall avyttras när det med hänsyn till marknadsförhållandena lämpligen kan ske." Det skall dock ske senast när det kan göras utan förlust för banken.

Förvärv för skyddande av fordran skall anmälas till Finansinspektio- nen enligt närmare föreskrifter (2 kap. 22 § 3 stycket BRL).

125 Gällande lagtext har fått en sådan lydelse att inte endast innehav av bevis utfärdade av den egna medlemsbanken omfattas av förbudet. Ett sådant förbud saknar saklig grund.

424 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet

Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet innehåller bestämmelser som ger möjlighet att i nationell lagstiftning införa undantagsregler för situationer i vilka en bank har behov av att vidta extraordinära åtgärder för att skydda fordringar och liknande. Bestämmelsen anger att aktier eller andelar som innehas tillfälligt under tiden för finansiell rekonstruk- tion eller till skydd för verksamhet undantas från gränserna genom att de inte räknas som kvalificerade innehav. Direktivet innehåller inga be- stämmelser om annan egendom än aktier och andelar. Frågan vilka reg- ler som bör gälla i svensk rätt för innehav av aktier och andelar behand- las i nästa avsnitt. Innehav av annan egendom behandlas först.

Annan egendom än aktier och andelar

Utgångspunkten för en bedömning av om det behövs undantagsregler för situationer när en bank har behov av att skydda fordringar och liknande måste vara det grundläggande regelverket. Gällande rätt ger begränsade möjligheter för banker att förvärva egendom. Därför behövs en undan- tagsregel för skyddande av fordringar. Kommittén förslag ger vidare möjligheter för en bank att förvärva olika typer av egendom, som inte utgör aktier och andelar. Förslaget innebär att det blir fritt att inneha egendom som behövs för den finansiella verksamheten och/eller för att bedriva icke-finansiell verksamhet av begränsad omfattning. Den hante- ring av pantsatt egendom som äger rum under normala omständigheter bör, enligt kommitténs bedömning, rymmas under huvudregeln. Det tor- de här vara fråga om ett mer eller mindre kontinuerligt flöde av pantsatt egendom som övertas för att sedan ganska snart överlåtas igen. Om egendomen kategoriseras som tillhörande den finansiella verksamheten eller den icke-finansiella har ingen större betydelse för dessa situationer.

Frågan är hur de undantagssituationer då huvudregeln kan befaras inte räcka till skall behandlas. Skall en bank i ett sådant läge tillåtas för- värva egendom utöver de gränser som gäller för banker som inte råkat i svårigheter? När det gäller egendom som passar in i finansiell verksam- het finns det alltså inga begränsningar utöver dem som följer av rörelse- reglerna. Är det fråga om egendom som kommer att ingå i icke-finansiell verksamhet begränsas sådana förvärv av det föreslagna rekvisitet "begränsad omfattning". Kommittén vill understryka att det inte är en möjlig tolkning att hävda att all egendom som övertas till följd av kredit- givning behövs för att den finansiella verksamheten skall kunna bedri- vas. Det är således inte möjligt att ta in en pantsatt fastighet och hävda att innehavet behövs för att bedriva den finansiella verksamheten utan förlust.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 425

Övervägandena bakom rekvisitet "begränsad omfattning" kan visser- ligen inte anses ge stöd för att den föreslagna nivån ovillkorligen måste upprätthållas men det får samtidigt sägas att det är mest angeläget att den upprätthålls för banker som försatt sig i en sådan situation som in- nebär behov av att ta in omfattande panter. Kommittén föreslår därför inte för här aktuella fall något undantag från huvudregeln att icke- finansiell verksamhet får bedrivas direkt inom banken endast i begränsad omfattning.

En möjlighet för en bank som inte har utrymme för ytterligare egen- dom inom den ram som blir följden av rekvisitet "begränsad omfattning" kan vara att antingen sälja egendomen ifråga (eller annan egendom) eller föra över den till ett dotterbolag eller annat bolag. Denna senare fråga behandlas i följande avsnitt.

Aktier och andelar

När det gäller innehav av aktier och andelar bör skillnad göras på situa- tioner då banken innehar aktier i ett bolag bildat för att ta hand om panter som banken tagit in och innehav av andra aktier (i bolag som ursprungligen varit fristående från banken) som banken tagit in som pant.

De sistnämnda innehaven faller direkt under direktivets regel för in- nehav av aktier under tiden för "finansiell rekonstruktion eller till skydd för verksamhet". Under alla förhållanden bör en bestämmelse som mot- svarar direktivets bestämmelse i detta avseende införas i svensk rätt. En sådan bestämmelse undantar innehav som hänförs till den från att räknas som kvalificerade. Därmed gäller inte gränsen att innehaven får utgöra maximalt 15 respektive 60 procent av bankens kapitalbas. Begränsning- en för enskilda innehav kommer i stället från reglerna om stora expone- ringar, där gränsen är maximalt 25 procent av bankens kapitalbas. Kommittén föreslår en bestämmelse som undantar tillfälliga innehav av aktier och andelar vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran från vad som räknas som kvalificerade inne- hav.

Behandlingen av aktier i ett bolag bildat enkom för att ta hand om ianspråktagna panter ger utrymme för olika bedömningar. Sådana aktier kan vara möjliga att hänföra till den nyss föreslagna regeln om finansiell rekonstruktion. Alternativet är att betrakta bolaget som ett finansiellt institut (se förslaget i 11.2.5). Ett finansiellt institut är ett företag som inte är ett kreditinstitut men vars huvudsakliga verksamhet består i att förvärva aktier eller andelar eller att utföra en eller flera av de verksam-

426 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

heter som upptas i bilagan till andra banksamordningsdirektivet.126 Ett permanent rekonstruktionsbolag kan inte betraktas som ett finansiellt institut om inte dess huvudsakliga verksamhet är att inneha aktier eller andelar. Det går alltså inte att direkt lägga in för stor andel andra till- gångar t.ex. fastigheter. Däremot torde det inte föreligga något hinder att lägga sådana tillgångar i ett dotterbolag till det finansiella institutet.

En skillnad mellan alternativen är att innehav som hänförs till regeln om finansiell rekonstruktion aldrig räknas som kvalificerade och därmed gäller inte gränsen att innehavet får utgöra maximalt 15 procent av ban- kens kapitalbas. Om rekonstruktionsbolaget betraktas som ett finansiellt institut gäller de normala reglerna om kvalificerade innehav, vilket inne- bär att både direkta och indirekta (via det finansiella institutet) innehav räknas som kvalificerade. I sin tur innebär detta att aktieinnehav som en bank har via ett permanent rekonstruktionsbolag faller under 15 och 60 procents gränserna (1 kap. 3 § 2 BRL). Innehavet i rekonstruktionsbola- get är dock inte underkastat dessa begränsningar.

Huvudregeln beträffande innehav i finansiella institut är att dessa skall kapitaltäckas helt för att förhindra s.k. double gearing. Enligt en tolkningsnot från EU-kommissionen skall dock en genomsyn göras i de fall det finansiella institutet endast innehar aktier i bolag som inte är un- derkastade kapitaltäckningskrav.127 Föreligger inte risk för s.k. double gearing behöver inte innehavet i det finansiella institutet kapitaltäckas. Är det fråga om ett permanent rekonstruktionsbolag med endast icke- finansiella tillgångar behöver innehavet i detta bolag alltså inte kapital- täckas helt.

För det fall aktieinnehavet i bolaget hänförs till regeln om finansiell rekonstruktion följer av direktivet och kommitténs förslag att innehaven endast får vara tillfälliga ("temporarily" i den engelska versionen). Efter- som det är fråga om finansiella rekonstruktioner av olika slag måste av- sikten med tidsgränsen vara att den tid som sådana typiskt tar och för- modligen lite längre skall rymmas inom rekvisitet. Givet att en viss till- gångsmassa läggs in i bolaget med avsikten att tillgångarna och bolaget skall avvecklas torde det inte föreligga några problem. En komplikation uppstår om en bank regelmässigt använder sig av ett permanent rekon- struktionsbolag för att hantera övertagna panter och liknande; panter som tas in i banken överlåts omedelbart till bolaget för att där så snabbt som möjligt avvecklas. Frågan är om kravet på att innehavet endast skall vara tillfälligt skall tillämpas på aktierna i rekonstruktionsbolaget eller om någon form av genomsyn skall göras. En sådan genomsyn skulle in-

126Artikel 1.6) i andra banksamordningsdirektivet.

127Interpretation note, XV/1149/96-Rev.1-EN.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 427

nebära att kravet på tillfällighet uppfylls genom att tillgångarna i bolaget avyttras efter hand som de anses "rekon-struerade".

Företag bildade i syfte att ta hand om panter eller företag som bank- en köpt i syfte att rekonstruera kan inte anses vara sådana företag som faller under det i 11.2.5 behandlade undantaget (se 2 kap. 7 § i kommit- téns förslag till lagtext) som lyder "företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverk- samhet".

De redovisade övervägandena föranleder inte något kommitténs för- slag. Kommittén endast konstaterar att bolag som har till syfte att ta hand om bankers panthantering kan hänföras till antingen bestämmelsen om finansiell rekonstruktion (2 kap. 8 § i kommitténs förslag) eller be- stämmelsen om finansiella institut (2 kap. 7 § i förslaget) och att rätts- verkningarna av de olika lösningarna är delvis olika. Det står en bank fritt att välja konstruktion så länge lösningen inte kommer i konflikt med övriga rörelseregler.

Förvärv av egna aktier m.m.

När det gäller förvärv av egna aktier gäller för bankaktiebolagens del regleringen i 7 kap. 2 § ABL. Av paragrafens första stycket framgår att huvudregeln är att ett aktiebolag inte får förvärva eller som pant ta emot egen aktie. Dotterföretag får inte heller förvärva eller som pant ta emot aktie i moderbolaget. Avtal i strid med förbudet är ogiltigt.

Av 7 kap. 2 § andra stycket ABL framgår att förvärv av aktier emel- lertid tillåts i tre undantagsfall, nämligen vid övertagande av affärsrörelse där aktierna ingår i rörelsen, inlösen av aktierna på grund av maktmissbruk och vid inrop på auktion av aktier som har utmätts för företagets fordran. En på något av dessa sätt förvärvad aktie skall avytt- ras så snart det kan ske utan förlust, dock senast tre år efter förvärvet. Av lagtexten framgår att ett alternativ till avyttring av lovligen förvärv- ad egen aktie är att denna dras in genom nedsättning av aktiekapitalet.

I 7 kap. 2 § tredje stycket ABL sägs att har ett aktiebolag blivit mo- derbolag och innehar dotterföretaget aktier i moderbolaget, skall dessa aktier avyttras på samma sätt som sägs i andra stycket.

Av 7 kap. 2 § fjärde stycket ABL framgår att en aktie som inte har avyttrats inom tre år från förvärvet är ogiltig. Bolaget skall sätta ned aktiekapitalet med aktiens nominella belopp. Ett förslag till beslut om nedsättning skall läggas fram på den första bolagsstämma som hålls se- dan ogiltighet har inträtt. Nedsättningsbeloppet skall överföras till re- servfonden.

428 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

Förbudet mot förvärv av egen aktie och mottagande av sådan aktie som pant utgör ett hinder för att kringgå reglerna om nedsättning av ak- tiekapital genom inlösen av aktier.

När bankaktiebolagslagen slopades och aktiebolagslagens regler blev tillämpliga på bankaktiebolag berördes i förarbetena den tidigare regle- ringen i bankaktiebolagslagen av förvärv av egna aktier. Enligt denna gällde samma förbud som enligt aktiebolagslagen. Bestämmelser mot- svarande de tre undantagssituationerna i aktiebolagslagen saknades dock. Däremot föreskrevs i bankaktiebolagslagen att ett bankaktiebolag vid övertagande av ett aktiebolags rörelse i samband med fusion fick förvärva i rörelsen ingående aktier men att de förvärvade aktierna skulle avyttras senast när fusionen hade registrerats.

Bankaktiebolagslagen innehöll vidare en regel som saknade motsva- righet i aktiebolagslagen. Det föreskrevs nämligen att om aktier lämna- des som säkerhet för kredit och om det bland dessa ingick en mindre del aktier i bankbolaget eller i dess moderföretag förelåg det inte något hin- der mot att ta emot även dessa aktier som pant. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen tilläts utfärda närmare föreskrifter om vilka begränsningar som i detta fall skulle gälla.

I förarbetena till avskaffandet av bankaktiebolagslagen redogjordes för motiven till förbudet i denna lag om förvärv av egna aktier och för- budet mot att ta emot sådana aktier som pant.128 Det hade bl.a. sagts att ett innehav av egna aktier utgjorde en uttunning av det egna kapitalet och därmed en försvagning av skyddet för insättarna. Vidare hade sagts att om bankaktiebolagen tilläts köpa egna aktier kunde det ha samma verkan som en återbetalning till aktieägarna i samband med nedsättning av ak- tiekapitalet. Grundsatsen att aktieägarna har lika rätt till förmåner i bo- laget kunde också komma i fara, nämligen om köpeskillingen var högre än aktiernas verkliga värde. Genom köp av egna aktier skulle bolaget också kunna påverka kurssättningen på aktierna och därmed göra spe- kulationsaffärer möjliga.

Dessa argument kommenterades i de nämnda förarbetena på följande sätt.129 "Bland de ... nämnda argumente[n] är det endast ett – försvag- ningen av insättarskyddet – som har sådan dignitet att det bör beaktas i detta sammanhang. Efter det att detta uttalande gjordes har emellertid lagen om insättningsgaranti införts. Det kan vidare antas att de undan- tagsfall som finns i aktiebolagslagen inte medför någon avsevärd ökning av bankaktiebolags förvärv av egna aktier. – Regeringens bedömning är

128Se prop. 1997/98:166 s. 105 f.

129Se a. prop. s. 106.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 429

att de regler som enligt aktiebolagslagen gäller för avyttring av [egna] aktier och nedsättning av aktiekapitalet bör ge tillfredsställande skydd mot missbruk. Av intresse är också att det av 4 kap. 1 § lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag framgår att tillgångsposten egna aktier inte får tas upp till något värde samt att det av 4 kap. 5 § Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1997:12) om beräkning av kapitalbas och kapitalkrav för marknadsrisker och kreditrisker, framgår att innehav av egna aktier som inte har skrivits ned till noll kronor skall dras av från eget kapital vid beräkning av det primära kapitalet. Mot bakgrund av nu redovisade om- ständigheter torde det således inte föreligga något hinder emot att låta aktiebolagslagens bestämmelser gälla även för bankaktiebolag."

Särregleringen om aktier som lämnats som säkerhet för kredit har be- hållits i 9 kap. 9 § BRL. I anslutning härtill klargjordes i förarbetena att denna bestämmelse har företräde framför reglerna i 2 kap. 8 § BRL om skyddande av fordran.130

När det gäller bankaktiebolags innehav av egna aktier och aktier i moderbolag gör kommittén inte någon annan bedömning än vad som framgår av de redovisade förarbetsuttalandena.

För sparbankernas del gäller enligt 5 kap. 7 § första stycket spar- bankslagen att en sparbank får förvärva bevis om tillskott till garanti- fond eller grundfond i sparbanken endast om vissa i lagen närmare an- givna förutsättningar får återbetalning av fonden föreligger.

Beträffande medlemsbanker innehåller varken lagen om medlemsban- ker eller lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar131 någon bestäm- melse motsvarande aktiebolagslagens eller sparbankslagens begräns- ningar av möjligheterna till förvärv av aktier respektive bevis om tillskott till garantifond eller grundfond i den egna banken. Bestämmelser om s.k. förlagsinsatser återfinns i 5 kap. lagen om ekonomiska föreningar. Samma reglering gäller för medlemsbanker enligt 5 kap. lagen om med- lemsbanker. När det gäller denna associationsform kan det i stadgarna föreskrivas att kapital får tillskjutas, utöver medlemmarnas insatser, ge- nom särskilda förlagsinsatser och att sådana tillsatser får tillskjutas även av andra än medlemmar. Stadgarna får vidare innehålla föreskrifter om begränsningar i fråga om vem som har rätt att tillskjuta förlagsinsatser och genom överlåtelse förvärva de rättigheter som är förenade med för- lagsinsatserna (förlagsandelar). Förvärv av förlagsandelar i strid mot

130Ibid.

131Enligt 1 kap. 2 § andra stycket lagen om medlemsbanker gäller bestäm- melser i andra författningar om ekonomiska föreningar även medlemsbanker, om inte annat följer av lagen om medlemsbanker eller i övrigt är särskilt före- skrivet.

430 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

sådana föreskrifter är ogiltiga. För varje förlagsinsats skall medlems- banken utfärda ett förlagsandelsbevis. Beviset skall ställas till viss per- son, innehavaren eller till viss person eller order. I fråga om förlagsan- delsbevis tillämpas, om inte annat följer av lagen om medlemsbanker, skuldebrevslagens (1936:81) regler. Den som innehar en förlagsandel har rätt att få förlagsinsatsen inlöst viss tid efter tillskottet.

Kommitténs förslag till regler om en banks innehav av aktier och an- delar i samband med skyddande av fordran och finansiell rekonstruktion innebär att bankrörelselagen inte längre kommer att innehålla någon ge- nerell bestämmelse om bankers innehav av egendom för att skydda en fordran. Med hänsyn härtill kommer regler om begränsningar av bankers möjlighet att inneha egna aktier o.d. att sakna en naturlig plats i bankrö- relselagen. Kommittén föreslår därför att man för bank-aktiebolagens del hädanefter går direkt till regleringen i 7 kap. 2 § ABL och när det gäller sparbankerna till 5 kap. 7 § första stycket sparbankslagen. Eftersom bestämmelser liknande den i 2 kap. 8 § BRL saknas i lagen om med- lemsbanker får förbudet att inneha bevis om andel i eller tillskott till medlemsbank flyttas till denna lag.

11.3.3Innehav i värdepappersrörelse

Kommitténs förslag: Innehav av aktier och andelar som ingår i en banks värdepappersrörelse skall inte räknas som kvalificerat och un- dantas därmed från de begränsningar som gäller för sådana innehav.

Gällande ordning

Tidigare fanns, enligt en bestämmelse i bankrörelselagen, möjlighet för en bank som medverkade vid emission av aktier på den allmänna mark- naden att förvärva aktier som ingick i emissionen. Aktierna skulle avytt- ras inom ett år. Enligt samma lagrum fick en bank som hade tillstånd att driva fondkommissionsrörelse, för att underlätta rörelsen, förvärva akti- er. Aktier som förvärvades för egen räkning ingick i bankens s.k. handel- slager. Storleken på handelslagret begränsades genom en bestämmelse i fondkommissionslagen. Nu gäller att en bank enligt en punkt i den s.k. verksamhetslistan (2 kap. 2 § 16 p BRL) får "driva värdepappersrörelse under de förutsättningar som föreskrivs i lagen (1991:981) om värde- pappersrörelse".

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 431

VPL gäller all värdepappersrörelse såsom den defineras i lagen, även sådan som bedrivs av banker. Oktrojen innefattar således inte automa- tiskt tillstånd att bedriva värdepappersrörelse. Tillstånd får ges för sepa- rata delar av värdepappersrörelsen, nämligen:

1.handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn,

2.förmedling av kontakter mellan köpare och säljare av finansiella in- strument eller i annat fall medverkan vid transaktioner avseende så- dana instrument,

3.handel med finansiella instrument för egen räkning,

4.förvaltning av någon annans finansiella instrument,

5.garantigivning eller annan medverkan vid emissioner av fondpapper eller erbjudanden om köp eller försäljning av finansiella instrument som är riktade till en öppen krets.

Aktuella i detta sammanhang är punkterna 3-5. För att få engagera sig i sådan verksamhet måste alltså en bank ha särskilt tillstånd till det enligt VPL.

Rörelsereglerna i VPL gäller även för den värdepappersrörelse som bedrivs inom en bank. Rörelsereglerna i bankrörelselagen omfattar ban- kens hela rörelse, således även värdepappersrörelsen. Båda lagarnas rö- relseregler är alltså tillämpliga på värdepappersrörelsen. När det gäller stora exponeringar räknas gränserna för hela bankens verksamhet, dvs. exponeringar i värdepappersrörelsen räknas samman med exponeringar i övrig verksamhet. De allmänna gränserna för en banks innehav av aktier gäller däremot inte för aktier som innehas i värdepappersrörelsen.

Fram till början av 1990-talet gällde absoluta gränser för innehav i emissions- och fondkommissionsverksamheten. Genom VPL infördes i stället bestämmelser som relaterar den tillåtna storleken på innehaven till kapitalbasen. Till grund för systemet ligger principerna bakom systemet med limitbelopp för valutakursrisker för bankerna. Det är nettopositio- nen i ett visst papper som är avgörande. Regeringen eller, efter bemyndi- gande, Finansinspektionen skall i föreskrifter ange risknivåer för innehav av finansiella instrument (4 kap. 4 § VPL).

EG-rätten

Huvudregeln i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet är att en banks kvalificerade innehav av aktier eller andelar i ett företag inte får vara större än motsvarande 15 procent av bankens kapitalbas. Artikel 12

(4) anger, förutom ovan behandlade undantag för finansiell rekonstruk- tion (11.3.2), att aktier eller andelar som innehas tillfälligt "som ett nor- malt led i emissionsverksamhet eller i ett instituts namn för annans räk- ning" inte behöver räknas som kvalificerade innehav enligt nationell rätt.

432 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

Vidare sägs att innehav av "aktier och andelar som inte utgör finansiella anläggningstillgångar enligt definitionen i artikel 35.2 i direktiv 86/635/EEG" inte skall medräknas. Det framgår inte helt klart var de inte skall medräknas. Artikel 35.2 i direktiv 86/635/EEG anger att be- greppet finansiella anläggningstillgångar, då det gäller kreditinstitut, skall "anses omfatta ägarintressen, aktier och andelar i anknutna företag samt värdepapper avsedda att varaktigt ingå i företagets normala verk- samhet."

När det gäller tolkningen av rekvisitet "normalt led i emissionsverk- samhet" kan i en kommentar till EG-lagstiftningen132 utläsas att det en- dast avser innehav av aktier under pågående emission (in the course of underwriting). Vidare synes huvudregeln utgå från att banken egentligen inte tar någon risk med sin inblandning i emissionen, dvs. i huvudsak sköter det administrativa. Det tycks dock inte vara något absolut hinder för tillämpningen att en bank även tar egen risk vid emissionen, t.ex. genom att teckna aktierna och sedan vidaresälja dem. Kommentaren ut- går dock från att om de aktier som banken har kvar, på grund av att den inte lyckas eller vill sälja dem, i övrigt uppfyller kraven för ett kvalifice- rat innehav (se 11.2.5) så skall innehavet också räknas som ett sådant. Det innebär att innehavet inte får vara större än 15 procent av bankens kapitalbas.

Rekvisitet "i ett instituts namn för annans räkning" synes inte vålla tolkningssvårigheter. Det tar sikte på sådana situationer då en bank av någon anledning har aktier registrerade i sitt namn men äganderätten tillkommer någon annan. Om banken inte har någon annan skyldighet mot den rätta ägaren av aktierna än att leverera dessa, utgör registre- ringen i bankens namn ingen risk för banken.

Den naturligaste tolkningen av bestämmelsen rörande aktier som inte utgör finansiella anläggningstillgångar är att sådana inte skall räknas som kvalificerade innehav. En sådan tolkning innebär att t.ex. innehav i en banks handelslager inte skall räknas som kvalificerade innehav. Följ- den av detta är att gränsen för kvalificerade innehav (15 procent av ka- pitalbasen) inte gäller. Gränsen blir då i stället gränsen för stora expone- ringar (25 procent av kapitalbasen). Denna tolkning är naturlig mot bak- grund av EG-direktivens övergripande tanke att stora ägarintressen ris- kerar att leda till omotiverade stödåtgärder om målföretaget råkar i svå- righeter. Denna risk skulle, med detta resonemang, inte vara lika stor om det endast rör sig om korta innehav i "trading"-syfte, vilket i sin tur med- för att den högsta tillåtna gränsen kan vara större för dessa innehav.

132 van Empel mfl., Banking and EC Law Commentary, Amsterdam Financial Series, Kluwer, sid. 23 i kap. 5.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 433

Överväganden

Kommittén föreslår att den s.k. särskilda verksamhetslistan skall tas bort (se 11.2.3). Kommitténs förslag innebär att det ur banklagstiftningens synvinkel blir fritt för banker att bedriva finansiell verksamhet (med de begränsningar som rörelsereglerna anger). Därav följer att det inte be- hövs någon specialregel i bankrörelselagen som ger banker tillåtelse att bedriva värdepappersrörelse. Däremot kommer det även fortsättningsvis att krävas tillstånd enligt VPL för att en bank skall få bedriva värdepap- persrörelse; det följer av VPL.

Den fråga som är aktuell här är att bestämma om andra regler skall gälla rörande storleken på en banks aktieinnehav på grund av att en viss del därav hänför sig till vad som kan kallas värdepappersrörelse. Själv- fallet måste det perspektivet anläggas att det är en banks totala expone- ring gentemot ett visst företag som är avgörande. Kommittén har, i en- lighet med EG-direktiven, som huvudregel föreslagit att en bank högst får ha ett kvalificerat innehav i ett enskilt företag som motsvarar 15 pro- cent av bankens kapitalbas. Frågan är alltså om denna gräns skall kunna överskridas därför att en viss del av (eller hela) innehavet hänför sig till värdepappersrörelse? EG-direktiven medger att avsteg görs från huvud- regeln (15 procent av kapitalbasen) när det gäller tillfälliga innehav som utgör ett "normalt led i emissionsverksamhet" eller "i ett instituts namn men för annans räkning" eller när det rör sig om "aktier och andelar som inte utgör finansiella anläggningstillgångar". I dessa fall begränsar EG- rätten ett enskilt innehav till 25 procent av kapitalbasen, dvs. gränsen för stora exponeringar. Undantaget görs tekniskt på det viset att innehaven inte räknas som kvalificerade. Detta innebär att banken kan ha ett kvali- ficerat innehav i ett bolag uppgående till 15 procent av bankens kapital- bas och därutöver ett innehav i samma bolag hänförligt till något av de nämnda undantagen uppgående till 10 procent av kapitalbasen. Innehav utöver 25 procent av kapitalbasen i ett och samma företag tillåts dock inte på grund av gränsen för stora exponeringar.

Valet står mellan att begränsa en banks aktieinnehav till 15 procent av kapitalbasen oavsett vilket syfte innehavet har samt att tillåta ett stör- re innehav om viss del av det hänförs till vad som med ett samlingsnamn kan kallas värdepappersrörelsen. Avgörande för valet är om det kan hävdas att risken med att tillåta större innehav är låg på grund av att innehavet hänför sig till värdepappersrörelsen. EG-direktivets system synes utgå från att 15 procentgränsen är så lågt tilltagen att det finns möjlighet att gå utöver den under vissa förutsättningar utan att den samlade risken blir oacceptabelt stor. De nu diskuterade undantagsreg- lerna innebär ju att 15 procentgränsen kan överskridas med 10 procen- tenheter om innehavet kan hänföras till undantagsreglerna. Hårdraget

434 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

innebär detta att antingen är 15 procentgränsen lågt tilltagen eller så är risken med de större innehaven i stort sett försumbar. Som antytts tidiga- re synes EG-direktivet utgå från att de olika typerna av innehav innebär olika typer av risk. De kvalificerade innehaven innebär risker för att en bank skall engagera sig alltför mycket i ett företag i svårigheter genom att ge det omotiverade lån för att rädda värdet på aktieinnehavet. Inne- hav i en banks verksamhet som handlare med värdepapper anses i stället innebära risker förknippade med handeln.

Som kommittén tidigare varit inne på (9.5.4) är det viktigt att i dessa sammanhang göra skillnad mellan aktier som är föremål för allmän om- sättning och sådana som inte är det. 15 procentgränsen för kvalificerade innehav är, enligt kommitténs mening, fastställd så att den tar hänsyn till risken det innebär att hålla aktier som inte är föremål för allmän omsätt- ning, med därpå följande sämre likviditet och genomlysbarhet. Det är bl.a. därför som gränsen för sådana innehav är lägre än för innehav av andra tillgångar, t.ex. kreditfordringar, där gränsen är 25 procent av ka- pitalbasen. Enligt kommitténs mening är det alltså möjligt att tillåta en högre gräns för aktieinnehav än 15 procent av kapitalbasen förutsatt att det rör sig om aktier som är föremål för allmän omsättning. Aktieinne- hav hänförliga till värdepappersrörelsen är nästan undantagslöst aktier som är föremål för handel.

Även det resonemang som ligger bakom EG direktiven, nämligen att de kvalificerade innehaven och innehaven för handel i viss mån ger upp- hov till olika typer av risk, har enligt kommitténs mening viss bärkraft. Det finns i vart fall skäl att inte behandla dem som rent kumulativa.

Sammantaget finner kommittén att skälen för en lösning där bankerna tillåts överskrida 15 procentgränsen för aktieinnehav när det gäller inne- hav som är hänförliga till värdepappersrörelsen väger över.

Ställningstagandet ovan bygger på förutsättningen att de aktier som hänförs till värdepappersrörelsen verkligen utgör ett handelslager eller eljest omsätts relativt snabbt. Innnehav som är långsiktiga får inte hänfö- ras till värdepappersrörelsen. Vissa gränsdragningsproblem kan upp- komma, t.ex. om en bank stadigt har ett innehav motsvarande 2-3 pro- cent av kapitalbasen i en viss aktie men innehavet hela tiden omsätts. Avgörande för bedömningen i ett sådant fall synes vara om innehavet kan motiveras med att det främjar värdepappersrörelsen.

Innehavens storlek skall bedömas med utgångspunkt i aktiernas marknadsvärde från tid till annan. En bank måste ha sådana styrsystem att den kan försäkra sig om att angivna gränser inte överskrids. Det gäl- ler såväl innehav i värdepappersrörelsen som bankens samlade innehav. En bank bör vidare ha sådana kontrollsystem att kontroll av innehavens storlek kan göras fortlöpande.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 435

En mer teknisk fråga är huruvida i lagtexten undantaget skall beskri- vas med EG-direktivets terminologi eller med en hänvisning till VPLs definition av värdepappersrörelse. Kommittén anser att det finns ett vär- de i att anknyta till det redan etablerade begreppet värdepappersrörelse som dessutom är klart definerat i lagtext. Möjligen kan invändas att en sådan hänvisning riskerar att inte omfatta alla de situationer som direkti- vet omfattar. Kommittén bedömer att det inte finns behov av någon total överensstämmelse med direktivet och att det är en mer praktisk lösning att använda en hänvisning till VPL.

Sammanfattningsvis anser kommittén det motiverat att göra de un- dantag från 15 procentgränsen för kvalificerade innehav som EG direkti- vet tillåter i detta avseende. Undantaget utformas så att innehav av aktier eller andelar som är hänförliga till värdepappersrörelse inte skall räknas som kvalificerade innehav.

11.4Tillstånd för större förvärv

Kommitténs förslag: En banks förvärv kräver Finansinspektionens tillstånd, om vederlaget motsvarar mer än 25 procent av bankens ka- pitalbas och mer än 100 miljoner kronor. Förvärv av alla slag omfat- tas av tillståndsplikten. Tillstånd till förvärv skall beviljas om det inte kan antas att förvärvet leder till att reglerna i bankrörelselagen över- träds. Beslut i tillståndsärenden skall meddelas skyndsamt.

Gällande rätt

En banks möjlighet att förvärva egendom enligt gällande rätt är starkt beskuren. Den tysta huvudregeln är att det inte är tillåtet att förvärva annan egendom än sådan som det är uttryckligen tillåtet att förvärva. Skilda regler gäller beroende på vilken typ av egendom det gäller och under vilka förhållanden förvärvet sker.

När det gäller förvärv av egendom för bedrivandet av bankverksam- heten, dvs. annan egendom än aktier och andelar samt annan banks rö- relse, räknas den egendom som är tillåten att förvärva upp i 2 kap. 4 § BRL, där nämns bl.a. förvärv för att erhålla lokaler för verksamheten eller därmed sammanhängande behov. Det är även tillåtet att förvärva aktier eller andelar i bolag med syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt avsedda för nämnda ändamål. Fast egendom, tomträtt och bo- stadsrätt är det tillåtet att förvärva även för att bereda anställd i banken bostad. Vidare är det tillåtet att förvärva inventarier till rörelsen eller till fastigheter som banken äger eller lokaler som banken i övrigt innehar.

436 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

Slutligen får en bank förvärva lös egendom som skall upplåtas till nytt- jande, dvs. för leasing. Undantag från bestämmelsen är inte möjliga un- der normala omständigheter. Tillstånd för förvärv enligt bestämmelsen krävs inte.

Efter tillstånd av Finansinspektionen, eller av regeringen om ärendet är av principiell betydelse eller i övrigt av särskild vikt,133 får en bank förvärva aktie i bankaktiebolag samt aktie eller andel i utländskt bankfö- retag och i svenskt eller utländskt företag, vars ändmål kan anses vara till nytta för bankväsendet eller det allmänna (2 kap. 6 § BRL). Förvärv enligt bestämmelsen brukar benämnas organisationsförvärv. Bestämmel- sen infördes 1933 och propositionen ger ingen vägledning om vilka krite- rier som är avgörande för om tillstånd skall lämnas eller inte. I praxis har krävts att banken kan redovisa ett rationellt skäl för att förlägga viss verksamhet i dotterföretag eller delägt företag. Av praxis framgår också att verksamhet som inte får bedrivas inom banken normalt inte heller får bedrivas genom bolag.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får lämna ett bankaktiebolag tillstånd att förvärva aktier eller andelar i ett svenskt eller utländskt försäkringsföretag och en sparbank eller en medlemsbank tillstånd att förvärva aktier i ett svenskt försäkringsaktie- bolag, om förvärvet ingår som ett led i organisationen av verksamheten (2 kap. 6 a § BRL). Bestämmelsen tillkom år 1991 i syfte att underlätta ökad integration mellan olika typer av finansiella företag. För att till- stånd skall kunna meddelas krävs att det är fråga om förvärv av organi- sationsaktier. Det anses innebära att det ligger organisatoriska motiv och en långsiktig affärsstrategi bakom förvärvet.134 Förvärvets storlek sägs inte vara avgörande för tillståndsprövningen men det sägs vara naturligt att ju större andel som förvärvas desto starkare är presumtionen för att det rör sig om ett organisationsförvärv. Ju mindre andel som förvärvas desto mer, anges i förarbetena, krävs i fråga om redovisning av omstän- digheter som innebär att förvärvet kan anses betingat av organisatoriska skäl. Vidare anges att tillståndsprövningen normalt inte bör omfatta för- värvets lämplighet ur företagsekonomisk synpunkt.

Vid skyddande av fordran gäller speciella regler för förvärv av egen- dom, se avsnitt 11.3.2.

13354 § bankrörelseförordningen.

134Prop. 1990/91:154 s. 94.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 437

Överväganden

Av de av kommittén föreslagna inledande rörelsereglerna av allmän ka- raktär följer att en bank inte får vidta åtgärder som äventyrar soliditeten eller genomlysbarheten. Inte heller får en bank företa åtgärder som gör att kontrollen över dess risker blir bristfällig. Av särskilt intresse är åt- gärder som medför stora och snabba förändringar av rörelsen. Lång- samma förändringar, t.ex. till följd av beslut angående rörelsens inrikt- ning är av mindre intresse. Sådana förändringar kan visserligen på lång sikt leda till att en bank går under men ger regelmässigt tid för berörda myndigheter att reagera. Nedläggningar och försäljningar kan visserligen tänkas förändra rörelsen snabbt och i hög grad men sådana åtgärder tor- de sällan försämra soliditeten, riskkontrollen eller genomlysbarheten.

Det är i och för sig klart att de inledningsvis nämnda reglerna medför att en bank inte får genomföra förvärv som äventyrar soliditeten, risk- kontrollen eller genomlysbarheten. De föreslagna reglerna är emellertid inte så klara att de inte kan ge upphov till olika tolkningar. För vissa förvärv som, i en del fall kanske lång tid efter det förvärvet genomförts, bedöms som stridande mot de nämnda reglerna kan det vara svårt att i efterhand nedbringa de skadliga konsekvenserna av förvärvet till accep- tabla nivåer. Det finns också en risk för att Finansinspektionen inte får reda på förvärv som den skulle bedöma som stridande mot rörelseregler- na. Det sagda aktualiserar behovet av en regel om anmälningsskyldighet och/eller tillstånd för vissa större förvärv.

En ordning enligt vilken det endast krävs anmälan har den fördelen att det tilltänkta förvärvet inte behöver uppskjutas eller villkoras av ett tillstånd. Genom anmälan får tillsynsmyndigheten reda på förvärvspla- nerna och kan inskrida om förvärvet befinns strida mot rörelsereglerna. Det blir emellertid inte lättare att fatta beslut i sakfrågan, huruvida för- värvet verkligen strider mot rörelsereglerna, av den anledningen att be- slutet sker i ett ärende rörande ingripande istället för ett tillståndsärende. Även ett beslut om ingripande av något slag kan därför dra ut på tiden. Risken finns därmed att ett eventuellt ingripande, t.ex. i form av ett åläggande att sälja viss del av rörelsen, som sker lång tid efter förvärvet får betydande negativa konsekvenser. Det kan t.ex. bli mycket dyrbart att åter sära på två organisationer som börjat integreras.

Anmälningsskyldighet kan kombineras med en möjlighet för banken att begära bindande förhandsbesked, vilket undanröjer risken för att det uppstår ett läge där det råder osäkerhet om huruvida en affär skall god- kännas eller inte. Fördelen med en sådan ordning är att Finansinspektio- nen avlastas ärenden där köparen anser det klart att tillstånd skall med- delas och även är beredd att stå risken för att någon form av ingripande sker i efterhand. Eftersom banker i vissa lägen kan ha starka drivkrafter

438 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

att ge sig in i affärer som med stor sannolikhet inte uppfyller lagens krav finns emellertid risken att bankens ledning medvetet underlåter att begära förhandsbesked i förhoppningen att kostnaderna för att få affären att gå tillbaka blir för stora för att inspektionen skall kunna kräva det. Det kan med fog hävdas att det är just i dessa lägen som det är viktigt med en prövning. En ordning med obligatoriskt tillstånd för betydande förvärv undanröjer risken i nämnda extremfall. Nackdelen är att tilltänkta för- värv inte kan slutföras innan tillståndsprövningen är avslutad. Kommit- tén är av den uppfattningen att nackdelarna med en obligatorisk till- ståndsprövning inte är så stora att de överväger fördelarna om gränsen för tillståndsprövning sätts så att endast stora och viktiga förvärv prö- vas. Därigenom blir belastningen på Finansinspektionen inte heller så betydande.

Det finns inte anledning att införa några speciella moment i till- ståndsprövningen; det räcker att det görs en bedömning av huruvida banken efter förvärvet genomförts kan antas komma att uppfylla regler- na som styr dess verksamhet. Reglerna som det blir aktuellt att pröva förvärvet mot finns i såväl bankrörelselagen, andra lagar som speciellt reglerar bankers verksamhet och författningar utfärdade med stöd av nämnda lagar som i bankens bolagsordning och interna instruktioner. Visserligen kan sägas att bolagsordning och instruktioner inte är av pri- mär betydelse i det här sammanhanget men båda utgör viktiga inslag i kontrollen av en banks risker och genomlysbarhet. En ändamålsenlig utformning av dem utgör en förutsättning för att banken skall få bedriva sin verksamhet. Det är därför lämpligt att prövningen även innefattar förvärvets förenlighet med dessa båda dokument. Tillståndsprövningen skall naturligtvis i första hand inriktas på att se till att de grundläggande kraven på soliditet, riskkontroll och genomlysbarhet inte riskerar att trä- das för när genom förvärvet.

Genom prövningens omfattning ges tillståndsmyndigheterna möjlighet att pröva alla ur banklagstiftningen relevanta aspekter. Finansinspektio- nen bör stå relativt fri i sin bedömning av tillståndsärenden. För att mar- kera vilken nivå prövningen skall ha bör en regel införas som anger att tillstånd skall vägras om det är antagligt att förvärvet leder till att be- stämmelserna överträds. Om det kommer fram nya omständigheter eller förhållandena ändras utgör ett tillstånd inte hinder för ett ingripande mot banken på grund av delvis samma omständigheter som var uppe vid till- ståndsprövningen.

Gränsen för vilka förvärv som skall tillståndsprövas bör relateras till den förvärvande bankens kapitalstyrka. I praktiken kan det endast kom- ma ifråga att koppla förvärvets storlek till bankens kapitalbas. Den ab- soluta gränsen för stora exponeringar har satts vid 25 procent av kapi- talbasen och huvudregeln för maximalt innehav av aktier och andelar i

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 439

enskilda företag som inte är finansiella föreslås motsvara 15 procent av kapitalbasen. Det är inte givet att en bank får utnyttja hela utrymmet enligt nyss angivna regler; soliditeten, riskhanteringen eller genomlys- barheten kan sättas i fara dessförinnan. Det finns dock knappast anled- ning att kräva tillstånd för en banks förvärv av aktier i icke-finansiella företag upp till gränsen 15 procent av kapitalbasen. Skulle sådana för- värv undantagsvis strida mot några andra rörelseregler torde det vara relativt enkelt och inte förenat med stora kostnader att förelägga banken att sälja hela eller delar av detta innehav. Inte heller förvärv som är stör- re än motsvarande 15 procent av kapitalbasen men mindre än motsva- rande 25 procent finns det enligt kommittén tillräckliga skäl att till- ståndspröva. Bankerna tillåts utan tillståndsprövning ikläda sig olika typer av förpliktelser upp till 25 procent av kapitalbasen. Denna ordning har inte ifrågasatts. Förvärv som är större än motsvarande 25 procent av kapitalbasen, och alltså större än gränsen för stora exponeringar, är dock så stora att de kan få betydande påverkan på banken. De förvärv som blir aktuella är vissa förvärv av aktier, förvärv av annan egendom och förvärv av andra företags rörelser.

När det gäller aktier och andelar är huvudregeln i kommitténs för- slag (2 kap. 7 § BRL) att en bank inte får ha kvalificerade innehav i fö- retag som inte är "finansiella" som är större än 15 procent av kapitalba- sen. På dessa innehav blir tillståndsregeln följaktligen inte tillämplig. Undantagsvis kan det hända att det är möjligt att gå utöver 15 procent- gränsen även för innehav i företag som inte är finansiella. I dessa fall gäller alltid 25 procentgränsen för stora exponeringar, såvida inte den öveskjutande delen kapitaltäcks helt. Detsamma gäller för förvärv i vad som kan kallas finansiella företag (se 9.4.5 och 11.2.5). Ett förvärv av aktier eller andelar blir alltså tillståndspliktigt endast i situationer där en viss del av exponeringen täcks helt med egen kapitalbas. Det kan tänkas att ett förvärv avser aktier i flera oberoende företag (i vilket fall gränsen för stora exponeringar inte gäller för förvärvet) och i sådant fall blir en tillståndsprövning aktuell om den totala köpeskillingen motsvarar mer än 25 procent av kapitalbasen.

Innehav av annan egendom än aktier och andelar, som är beroende av den ekonomiska utvecklingen hos en avtalspart faller under den generella begränsningen av stora exponeringar till 25 procent av kapital- basen (se närmare 9.4.4). För denna typ av egendom blir det alltså inte aktuellt att tillämpa tillståndsregeln på förvärv som är beroende av en motparts utveckling (t.ex. skuldförbindelser av någon sort). Däremot kan det bli aktuellt om ett förvärv avser tillgångar vilka är beroende av olika motparters utveckling, t.ex. förvärv av en kreditportfölj.

440 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

För innehav av övrig egendom, dvs. sådan som inte är beroende av den ekonomiska utvecklingen hos en avtalspart, finns inga absoluta gränser angivna i kommitténs förslag. Förvärv som hänför sig till den här kategorin kan gälla materiella tillgångar, såsom fastigheter, maskiner eller liknande, och imateriella tillgångar som patent. Förvärv av en pågå- ende rörelse av något slag, avsedd att tas in i banken som juridisk per- son, är ett exempel på en situation när tillståndsregeln skall tillämpas för det fall förvärvet är tillräckligt stort. Förvärv av en annan banks rörelse eller annan finansiell verksamhet faller också under bestämmelsen.

Det bör understrykas att genomgången ovan endast innehåller exempel på följderna av tillståndsregelns tillämpning och att den inte kan användas för att tolka in undantag från den absoluta regeln att alla för- värv där vederlaget motsvarar mer än 25 procent av kapitalbasen skall underkastats tillståndsprövning.

Med förvärv avses alla typer av transaktioner där förvärvaren betalar en mätbar motprestation. Även bytesaffärer inkluderas alltså, även om det ibland kan vara svårt att uppskatta vederlagets storlek. Lån som banken ger omfattas inte av bestämmelsen. Däremot omfattas förvärv av fordringar av olika slag.

De största bankerna har kapitalbaser runt 30 miljarder kronor medan den minsta sparbanken har en kapitalbas på 800 000 kr. Med en obe- gränsad 25 procentsregel betyder detta att gränsen för tillstånd skulle gå vid omkring 7,5 miljarder kr för de största och 200 000 kr för de minsta bankerna. De små bankernas ringa påverkan på systemstabiliteten i kombination med ambitionen att inte i onödan belasta inspektionen leder till att förvärv under en viss absolut storlek inte bör vara under- kastade tillståndsplikt. En lämplig gräns är 100 miljoner kr.

11.5Kredithantering

11.5.1Inledning

Med kommitténs genomgående funktionella anslag finns det anledning att skilja på två aspekter av kredithanteringen dels innehav av kreditford- ringar, dels kreditprövning, dvs. utvärdering av kreditansökningar. Risk- hanteringen och genomlysningen av en kreditportfölj är i betydande grad beroende av kreditprövningsprocessen, vilken information som inhämtas vid detta tillfälle och hur den bearbetas. På detta sätt är de två momenten länkade till varandra.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 441

Först behandlas kredithanteringen ur ett diversifieringsperspektiv (11.5.2) och därefter följer ett avsnitt om kreditprövning generellt sett. Sist kommer ett avsnitt om s.k. jävskrediter (11.5.4).

11.5.2Kreditportföljen

Kommitténs förslag: En banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.

En banks innehav av kreditfordringar är en från kreditprövningen sär- skiljbar funktion. Det är inte nödvändigt att en bank som innehar kredit- fordringar själv ger krediter till kund. Den kan t.ex. köpa fordringarna på någon form av "andrahandsmarknad" för krediter eller ha ett löpande avtal med någon annan aktör som sköter kreditprövningen åt banken. Banken fungerar i båda exemplen som finansiär av kreditgivning. Det senare exemplet visar att det är möjligt att renodla finansieringsrollen och kreditprövningsrollen i kreditprocessen.

En banks innehav av kreditfordringar faller under samma allmänna regler som innehav av annan egendom. Således kan ett krav på styrning av risknivån i kreditportföljen härledas från den föreslagna soliditetsre- geln i 2 kap.1 §. Ett krav på adekvat riskhantering följer av den före- slagna allmänna regeln om riskhantering i 2 kap. 2 §. Den föreslagna 2 kap. 3 § förutsätter att även kreditportföljen kan överblickas och värde- ras. Vidare är kreditfordringar underkastade kapitaltäckningskrav och begränsningar av stora exponeringar. Det kan med andra ord ifrågasät- tas om det finns behov av speciella regler för kreditportföljens samman- sättning.

Som framgått tidigare (9.4.3) finns det vissa skäl att särbehandla in- nehav av kreditfordringar i förhållande till andra verksamheter som en bank kan bedriva. Ett av dessa skäl är att kreditrisker inte är lika lätta att hantera med hjälp av finansiella instrument av olika slag som mark- nadsrisker. Ett annat är att det är svårare för lagstiftaren att skapa ka- pitaltäckningsregler som på ett rättvisande sätt avspeglar kreditrisker. Båda dessa skäl stammar från det förhållandet att det i allmänhet är mer komplicerat att genomlysa kreditfordringar än andra tillgångar, vilket i sin tur leder till att det inte är lika lätt att få en marknadsvärdering av krediter. Det kan sägas vara både riskbegränsningshänsyn och genom- lysbarhetsaspekter som talar för att innehav av kreditfordringar behand- las på ett annat sätt i lagstiftningen än annan verksamhet.

442 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

En felaktig portföljsammansättning har visat sig kunna ge kraftig re- sultatpåverkan i banker av traditionellt snitt. Även historiska skäl talar således för en särbehandling av kreditinnehav. Detta argument skall emellertid inte överdrivas utan mycket tyder på att andra risker också kan ge upphov till omfattande förluster.135

Kreditportföljernas sammansättning varierar från bank till bank. En inte osannolik utveckling är att skillnaderna blir större i framtiden. En del banker kan komma att specialisera sig på vissa typer av krediter me- dan andra inte kommer att lämna krediter. Det finns inte skäl för lag- stiftaren att söka styra sammansättningen av en enskild banks kreditport- följ så länge den är, med hänsyn till den övriga rörelsen, lämpligt av- vägd. Det är inte tillräckligt att kreditportföljen i sig är lämpligt sam- mansatt utan hänsyn måste också tas till andra typer av exponeringar. Ett enkelt exempel är om en bank både har lånat pengar till och är aktie- ägare i ett bolag. Avgörande för om en bank skall kunna styra samman- sättningen av kreditportföljen är att den har system som är avpassade för att, i första hand, hantera riskerna i portföljen och, i andra hand, även ta hänsyn till andra risker i rörelsen.

Riskhanteringssystemens funktion är beroende av information om de enskilda krediterna. Denna information inhämtas dels vid kreditpröv- ningen, dels under kreditens löptid. Hanteringen av risken i portföljen är således beroende av att kreditprövningen utförs på ett sådant sätt att för riskhanteringen erforderlig information inhämtas. Detta talar i och för sig för att kreditprövningen lagregleras. Å andra sidan kan det ifråga- sättas varför just denna informationsinhämtning skall regleras när inte annan gör det. Denna frågeställning återkommer i nästa avsnitt.

En anledning till att kredithantering historiskt hör samman med betal- ningsförmedling har sagts vara att banken genom att sköta kredittaga- rens övriga transaktioner kan avläsa dennes ekonomiska utveckling. In- formationen under kreditens löptid kan alltså i viss mån bero på att ban- ken har insyn i kredittagarens affärer. Är denna samordningsfördel av betydelse talar det emot ett särskiljande av, å ena sidan, förvaltning av krediter och, å andra sidan, betalningsförmedling och övrig bankverk- samhet. Det är dock svårt att se att denna aspekt skulle ha sådan bety- delse att den föranleder ingripanden från lagstiftaren. Effekten torde i stället bli att särskiljande av förvaltning av kreditportföljer till särskilda enheter blir mindre lönsamt.

När det gäller avvägningar beträffande den lämpliga räckvidden hos en bestämmelse om en banks hantering av kreditportföljen gör sig i stort sett samma bedömningar gällande som redovisas i avsnittet om riskhan- tering i allmänhet (9.4.2). Även de i nämnda avsnitt redovisade resone-

135 Jfr. t.ex. de inträffade händelserna i Barings bank och Daiwa bank.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 443

mangen angående tillsynsmyndighetens tillämpning av en generell regel av detta slag har bäring här.

11.5.3Kreditprövning

Kommitténs förslag: En banks kreditprövning skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt be- slutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten.

Kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.

Prövningen av en sökt kredit innefattar vanligtvis bedömningar av sökandens intjäningsförmåga, förmögenhetsställning, betalningsvilja, erbjuden säkerhet, kopplingen till andra låntagare i banken, känslighet för externa faktorer och liknande förhållanden. Vilken vikt olika förhål- landen tillmäts i beslutsprocessen beror dels på vilken form av kredit det är frågan om, dels hur bankens befintliga portfölj ser ut. Ett steg i be- slutsprocessen är en bedömning av dels risken för att låntagaren inte kommer att betala, dels den påverkan på portföljrisken som lånet inne- bär. Dessa faktorer avgör i sin tur vilka villkor (inklusive ränta) som banken skall ställa för att bevilja det sökta lånet.

Det är viktigt att framhålla att kreditprövningen inte är en process där det finns ett för olika situationer objektivt "rätt svar". Om samme lånta- gare söker kredit hos olika banker och får olika svar på sin propå behö- ver det inte bero på att kreditprövningen är bristfällig i några av banker- na. De skilda bedömningarna kan bero på den befintliga portföljens risk- profil eller viktning mot vissa branscher eller liknande. De kan också bero på bankens specialisering mot vissa områden. Det är vidare ofrån- komligt med ett betydande subjektivt inslag i kreditprövningen eftersom värderingar, personbedömningar och liknande har stor betydelse.

I gällande rätt finns en bestämmelse (2:13 BRL) som anger att kredit endast får beviljas om låntagaren på goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen (trygghetsregeln). Dessutom krävs enligt huvudregeln betryggande säkerhet (säkerhetsregeln). Bestämmelsen tar sikte på risken i den enskilda krediten och bortser från portfölj-perspektivet. Inte heller beaktas frågor om prissättning eller övriga villkor.

Kravet på betryggande säkerhet riskerar att medföra nackdelar, bl.a. genom att det kan dra uppmärksamheten från prövningen av kredittaga- ren. Vidare kan säkerhetskravet medföra svårigheter att ge krediter till vissa företag som genom arten av sin rörelse, t.ex. handels-, service och konsultföretag, har svårt att ställa säkerhet för sina åtaganden. Säker-

444 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

hetskravet kan också medföra onödiga kostnader och innebära konkur- rensnackdelar jämfört med utländska banker.

Det kan ifrågasättas om det är lämpligt för lagstiftaren att ange en viss risknivå för vissa av de faktorer som spelar in vid kreditbedömning och lämna andra oreglerade. Eftersom olika faktorer kan "viktas" på ett närmast oändligt antal sätt beroende på bankens situation är det knap- past möjligt för lagstiftaren att söka ange en minsta acceptabel risknivå för vissa utpekade faktorer som spelar in vid kreditbedömningen.

De föreslagna reglerna om soliditet, riskbegränsning och genomlys- barhet är styrande för den enskilda bankens agerande även vad gäller kredithanteringen. Banken skall vara solid; tar banken ökade risker i sin kredithantering kan det innebära att ägarna måste öka sin kapitalinsats. För att kunna avgöra risknivån och för att kunna begränsa riskerna ford- ras att riskerna i kredithanteringen är möjliga att överblicka, dvs. ett krav på genomlysbarhet. Dessa övergripande krav styr bankerna i deras val av strategi för och kontroll av kredithanteringen.

Av de generella reglerna följer även att en bank måste ha system för att på ett korrekt sätt prissätta risken i kredithanteringen. En av de stora bristerna i bankernas kreditprövning under tiden som ledde fram till bankkrisen var just oförmågan att korrekt prissätta kreditrisk. Det kan inte uteslutas att detta i viss mån berodde på bankrörelselagens grund- läggande uppdelning av krediter endast i kategorierna säkra respektive osäkra.

En bank som inte har adekvata styr- och kontrollsystem för sin kredithantering löper såväl en affärsrisk som en risk för ingripanden från Finansinspektionen. De övergripande bestämmelserna kommer i prakti- ken att innebära att alla banker som i någon nämnvärd omfattning syss- lar med kredithantering måste utarbeta till sin rörelse avpassade system för kredithanteringen. Dessa system måste omfatta alla aspekter av kre- dithanteringen. Det kan röra sig om allt från detaljerade instruktioner för kreditbeslut till avancerade datorprogram för övervakning av risken i den samlade kreditportföljen.

Det generella regelverket tvingar alltså bankerna att utarbeta eller köpa in system avpassade till den egna rörelsens art och omfattning. Att härutöver behålla trygghets- respektive säkerhetsreglerna, antingen i oförändrat eller modifierat skick, framstår som ett avsteg från systemati- ken i kommitténs förslag i övrigt. En detaljreglering innebär vidare en olycklig fokusering på kreditrisken jämfört med de många andra risker som en bank har att hantera. En detaljreglering på detta område riskerar också att låsa bankerna vid beteenden som inom en relativt snar framtid kommer att framstå som mindre ändamålsenliga på den starkt föränder- liga finansiella marknaden. Bankerna får ett begränsat manöver- utrymme när det gäller att finna optimala lösningar.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 445

Slutligen kan hävdas att trygghets- och säkerhetsreglerna har betyd- else ur konsumentskyddssynpunkt trots att de inte hade detta syfte när de tillkom. Argumentet är då att konsumenter hindras att dra på sig för stor skuldbörda i förhållande till sin ekonomiska förmåga genom bank-ernas kreditprövning. Oavsett hur det förhåller sig med detta arguments bär- kraft så finner kommittén att konsumentskyddsaspekterna på ett bättre sätt tas om hand av den specifikt konsumenträttsliga lagstiftningen på området, i första hand konsumentkreditlagen.

Sammanfattningsvis finner kommittén inte skäl att behålla detaljerade lagregler rörande kreditprövningens materiella innehåll innefattande krav på säkerheter.

Även om det inte finns behov av detaljerade regler om kredithante- ringen är det emellertid av stor betydelse att kreditprövningen sköts på ett riktigt sätt. En förutsättning för detta är att tillräcklig information om lånesökanden samlas in. Detta är viktigt både för själva kreditbeslutet och den senare uppföljningen av krediten. Vidare är det angeläget att banken har system som förmår utvärdera den insamlade informationen. I en sådan utvärdering skall ingå både ställningstaganden till låntagaren i sig och lånets bidrag till bankens samlade risk.

Undantagsfall är de banker som endast prövar krediter men sedan överlåter kreditfordringarna till någon annan efter relativt kort tid. Kra- vet på portföljövervakning minskar i dessa fall. Ju mindre kreditportföl- jen är i jämförelse med övrig verksamhet desto lägre krav på dess sam- mansättning. Förevarande bestämmelse bör utformas på ett sådant sätt att även lagstiftarens krav på informationsinhämtning minskar i dessa fall. En annan sak är att den tänkte köparen av beviljade krediter kan komma att ställa krav på viss information om förvärvade krediter. Är det en annan bank som är köpare måste den ha viss information för att möta lagens krav på portföljövervakning.

Kommittén anser att det finns skäl att ställa ett lagfäst krav på ban- kerna att organisera kreditprövningen på ett sådant sätt att den (enskild person eller kollektivt organ) som fattar beslut i ett kreditärende har till- räckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten. Detta innebär ett krav på såväl informationsinhämtning om kunden som kunskap om bankens interna riktlinjer och andra engagemang gentemot kunden och till kunden kopplade personer.

En i viss mån från själva kreditprövningen fristående fråga är i vad mån beslutsunderlaget och beslutsprocessen dokumenteras. Det är i och för sig svårt att tänka sig att en väl fungerande kredithantering, vilket förutsätts följa både av den föreslagna bestämmelsen om portföljens sammansättning och den ovan behandlade bestämmelsen om kreditpröv- ningens organisation, inte innefattar en fullgod dokumentering. Erfaren- heterna från den senaste bankkrisen visar emellertid att dokumentationen

446 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

i många fall var bristfällig och ibland på gränsen till obefintlig. Sådana brister indikerar naturligtvis i första hand att kredithanteringen i banken brister men försvårar också Finansinspektionens tillsynsarbete. Även om tyngdpunkten i tillsynen i framtiden förskjuts mot kontroll av att de övergripande systemen fungerar kan det inte uteslutas att det i vissa fall blir nödvändigt att kontrollera enskilda krediter, t.ex. för att se om sam- limiteringsbestämmelser efterlevts. I extrema fall, såsom efter den se- naste krisen, kan bristande dokumenation leda till att brottsutredningar och skadeståndsprocesser försvåras.

Kommittén anser att det finns fog för ett lagfäst krav på att kreditbe- slut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för det framgår och så att det går att följa dess tillkomst.

11.5.4Jävskrediter

Kommitténs förslag: En bank får inte avtala om tjänster på andra villkor än sådana som banken normalt tillämpar eller ingå andra avtal på villkor som inte är affärsmässigt betingade, med eller till förmån för personer i jävskretsen. De gällande reglerna om jävskrediter in- flyter i stort sett oförändrade i den nya paragrafen med undantag för att vissa särbestämmelser avskaffas.

Bakgrund

Bestämmelsen om jävskrediter (2 kap. 17 § BRL) fick sin nuvarande utformning i samband med att bankrörelselagen reviderades år 1987. Sedan dess har endast mindre ändringar företagits. Enligt den tidigare gällande lagstiftningen var personer i jävskretsen i princip förhindrade att erhålla kredit i banken. Genom den nya lagstiftningen fick personer i jävskretsen möjlighet att låna i banken under förutsättning att någon förmånsbehandling inte förekommer. Detta uttrycks som att en bank inte får lämna kredit "på andra villkor än sådana som banken normalt ställer upp". Bestämmelsen gäller både frågan om kredit skall beviljas överhu- vud och, i så fall, på vilka villkor.

I jävskretsen ingår följande personer:

1.styrelseledamot,

2.delegat i ledande ställning som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsen ankommande kreditärenden,

3.anställd som innehar en ledande ställning inom banken,

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 447

4.annan aktie- eller andelsägare än staten med ett innehav som motsva- rar minst tre procent av hela kapitalet,

5.sådan revisor i banken som avses i 3 kap. 5 § femte stycket (revisor i medlemsbank som inte lånat utöver vad som normalt sammanhänger med medlemsskap i banken),

6.make eller sambo till person som avses under 1-5 eller

7.juridisk person i vilken sådan person som avses under 1-6 har ett vä- sentligt ekonomiskt intresse i egenskap av delägare eller medlem.

Bankens styrelse skall göra en förteckning över jävskrediter. Bestämmel- serna om jävskrediter skall tillämpas också i fråga om krediter som be- viljas mot säkerhet av borgen eller fordringsbevis som utfärdats av nå- gon i jävskretsen. Samma sak gäller för bankens förvärv av fordringar som jävspersoner svarar för. Av 2 kap. 18 § BRL följer att bestämmel- sen om jävskrediter också tillämpas på garantiförbindelser till förmån för jävspersoner.

Styrelsen måste besluta i ärenden om krediter som faller under jävs- bestämmelserna. Styrelseledamot får inte vara med och besluta om kredit till sig själv eller om kredit till tredje man om han i frågan har ett vä- sentligt intresse som kan strida mot bankens. Styrelseledamot får inte heller vara med och besluta om kredit till tredje man, som han ensam eller tillsammans med annan får företräda.

Kommitténs direktiv innehåller en anvisning om att kommittén bör ägna uppmärksamhet åt reglerna om "s.k. jävskrediter". Sannolikt för- anleddes detta påpekande av att det visat sig att "kompiskrediter" föran- lett stora förluster under bankkrisen. Det är heller ingen tvekan om att risken för att ovidkommande hänsyn skall spela in vid bedömningen av krediter till personer med olika typer av kontakter till banken gör att des- sa kreditärenden är särskilt känsliga. Det är dock praktiskt omöjligt att i speciella regleringar fånga in alla dem som har någon typ av speciell relation till någon med inflytande i en bank. Kommittén är dessutom av den uppfattningen att det regelverk som blir följden av redan gällande lagstiftning kompletterat med kommitténs förslag, t.ex. angående risk- hantering, intern kontroll, kreditportföljens sammansättning och stora engagemang, skapar förutsättningar för att komma till rätta med solidi- tetsaspekten av kreditgivning till sådana närstående som är utanför den nuvarande jävskretsen. Av dessa skäl kommer kommittén inte att föreslå en utvidgning av jävskretsen.

Det är i och för sig möjligt att tänka sig att snäva in jävskretsen eller att helt slopa bestämmelsen om jävskrediter. Argumentet skulle i så fall vara detsamma som nämnts ovan, nämligen att övrig lagstiftning tar hand om även de problem som en speciell bestämmelse om jävskrediter är avsedd för. Kommittén anser emellertid att en bestämmelse av ungefär

448 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

den utformning som den nuvarande har en funktion att fylla. Bestämmel- sen tillgodoser såväl soliditetsintresset som aktieägares och övrigas in- tresse av att veta att jävskretsen inte särbehandlas på bankens bekostnad.

En väsentlig fråga är om det endast är kreditgivning och liknande transaktioner som skall underkastas jävsreglerna. Vill banken gynna när- stående finns det ju många sätt att göra detta på utöver kreditgivning till gynnsamma villkor. Kommittén tar i nästa avsnitt upp frågan om även andra transaktioner mellan personer i jävskretsen och banken skall om- fattas.

Jävsbestämmelsen synes inte i sin nuvarande lydelse ha givit upphov till några mer betydande tolkningssvårigheter. En fråga som ibland är föremål för diskussion är emellertid om VD och vVD skall ha samma villkor som övriga anställda för sina krediter. Denna fråga och vissa andra justeringar kommer att behandlas nedan.

Endast kreditgivning?

Den nuvarande bestämmelsen omfattar endast krediter och en del liknan- de transaktioner. För det fall banken, eller rättare sagt någon eller några personer i banken, önskar gynna någon inom jävskretsen är det emeller- tid fullt möjligt att göra detta på andra sätt än genom förmånliga kredi- ter. Som exempel kan nämnas köp eller försäljningar av egendom till för motparten förmånliga villkor, tilldelning av aktier till förmånliga villkor eller utställande av optioner där vederlaget inte står i proportion till den möjliga vinsten. Motiven för lagstiftaren att reglera dessa former av av- tal är desamma som när det gäller kreditgivning, nämligen soliditeten (när det gäller stora belopp) och ett intresse från aktieägare och allmän- het att veta att jävskretsen inte särbehandlas på bankens bekostnad.

För att kunna avgöra om en jävspersons prestation står i missförhål- lande till bankens, fordras någon form av måttstock att stämma av mot. När det gäller krediter finns, åtminstone vad gäller krediter till privatper- soner, oftast ett etablerat prisläge inom banken, i gällande lag uttryckt som normala villkor. Det blir svårare att avgöra om villkoren är normala ju mer specialiserad krediten är. Även för inlåning eller andra tjänster som banken regelmässigt tillhandahåller ligger det närmast till hands att jämföra med bankens normala villkor för sådana tjänster. Det är t.ex. inte acceptabelt att personer i jävskretsen går under den courtagenivå som banken normalt tillämpar. För det fall att det finns en inom banken generellt etablerad prisnivå med personalrabatter bör emellertid även personer inom jävskretsen, t.ex. VD, kunna komma i åtnjutande av dessa rabatter. En sådan tillämpning förutsätter dock att det verkligen finns en etablerad prisnivå inom banken. Banker med endast ett fåtal anställda kan inte hävda detta.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 449

För andra typer av avtal finns ingen gemensam måttstock som går att tillämpa i alla situationer. Gäller det t.ex. köp eller försäljning av fastig- heter eller aktier kan förmodligen ofta en jämförelse med marknadsvär- den göras. I fall som gäller en speciell form av transaktion kan det vara svårt att finna någon norm som det går att jämföra med. Det blir i såda- na fall fråga om att göra en allmän uppskattning av de olika prestatio- nernas värde. Det säger sig självt att det i sådana situationer endast är när prestationerna står i uppenbart missförhållande till varandra som det kan bli fråga om att tillämpa jävsbestämmelsen. Vid vissa typer av avtal är det till och med så att det kan ifrågasättas om det annat än i extrema situationer går att säga att villkoren för avtalet inte är rimliga. Det gäller t.ex. anställningsavtal för höga chefer och avtal om ersättning till styrel- seledamöter. Så länge ett avtal med någorlunda trovärdighet kan beteck- nas som affärsmässigt betingat kan det knappast bli tal om att tillämpa jävsbestämmelsen på det.

En svårighet uppstår om det i anställningsavtal för t.ex. verkställande direktör ingår som en förmån att erhålla tjänster till underpris, t.ex. att handla med aktier utan avgift eller att låna till förmånlig ränta. Antingen kan dessa förmåner bedömas efter samma kriterier som anställningsav- talet eftersom de utgör en del av det, vilket innebär att mycket vida ra- mar skall tillämpas vid bedömningen, eller så skall jävsreglerna tilläm- pas direkt på dessa delar av anställningsavtalet. Kommittén finner att den senare lösningen är att föredra. Ett annat synsätt gör att jävsreglerna till stora delar riskerar att sättas ur spel.

Trots de svårigheter som det i vissa situationer kan innebära att fast- ställa om avtalsvillkoren är affärsmässigt betingade finner kommittén det motiverat att utsträcka jävskreditbestämmelsen även till andra avtal än kreditavtal mellan personer i jävskretsen och banken.

Borgen, garantiförbindelser m.m.

Enligt sista stycket i paragrafen i dess nuvarande lydelse skall jävskre- ditbestämmelsen också tillämpas på krediter mot säkerhet i borgen eller fordringsbevis utfärdat av jävsperson. En bokstavlig tolkning innebär att kravet på normala villkor skall tillämpas även för krediter till personer utanför jävskretsen för det fall en person inom jävskretsen gått i borgen eller utfärdat fordringsbevis som säkerhet. Förarbetena tyder dock på att syftet med bestämmelsen är att jävskretsens totala åtaganden (alltså inte

450 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

endast krediter) mot banken skall framgå av den förteckning som styrel- sen upprättar.136 Med de förslag till regler om riskhantering som kom- mittén lägger fram finns det inte skäl att ha en speciell förteckning med syfte att övervaka just jävspersoners totala åtaganden gentemot banken. Det ankommer på banken att hålla reda på alla exponeringar som är så stora att de innebär en mer betydande risk. För övrigt kommer borgens- förbindelser och andra förbindelser som kan betecknas som avtal med banken att, med den föreslagna regleringen, upptas i förteckningen över avtal mellan jävspersoner och banken. Det är inte motiverat att utsträcka kravet på att normala villkor skall tillämpas även till personer utanför jävskretsen endast av det skälet att en jävsperson ställt viss typ av säker- het för krediten. Särregeln kan därför avskaffas.

Jävskreditbestämmelsen skall också tillämpas i de fall banken förvär- var en fordran för vilken en person i jävskretsen är betalningsskyldig. I specialmotiveringen sägs att den bakomliggande tanken är att jävsperso- nernas totala åtaganden mot banken skall framgå av förteckningen.137 I allmänmotiveringen skymtar dock även motivet att förhindra ett kringgå- ende av jävsregeln. Som nämnts finns inte, mot bakgrund av kommitténs förslag i övrigt, skäl att ha en speciell bestämmelse om skyldighet att förteckna jävspersoners totala åtaganden mot banken. Det går att kring- gå kreditjävsbestämmelsen genom att jävspersonen mot utfärdande av en skuldförbindelse får låna pengar av någon tredje man. En sådan transak- tion förutsätter att tredje mannen accepterar förmånliga betalningsvill- kor, såsom låg ränta och lång avbetalningstid, som följd av att han vet att banken kommer att förvärva fordringen av honom till ett pris som gör att han vinner på transaktionen. Banken förvärvar alltså fordringsrätten till ett överpris med hänsyn till de betalningsvillkor den innehåller. Den- na form av kringgående av jävsbestämmelsen begränsar sig inte till ford- ringsrätter, även annan egendom kan utnyttjas såsom t.ex. optioner. Ge- mensamt för dessa kringgåenden är emellertid att de förutsätter, åtmins- tone underförstådda, avtal mellan jävspersonen och banken samt mellan banken och tredje man. Med den nya konstruktion av jävsbestämmelsen som kommittén föreslår kommer därför hela avtalskonstruktionen att falla under jävsbestämmelsen. Någon särreglering är därför inte nödvän- dig.

Av 2 kap. 18 § BRL följer att kreditjävsbestämmelserna skall tilläm- pas även på garantiförbindelser som banken ikläder sig. Enligt förarbe- tena innebär detta att om banken lämnar en garanti för en jävspersons lån i en annan bank så skall denna kredit antecknas i den egna bankens förteckning. Vidare sägs att banken inte får lämna garanti om villkoren

136Prop. 1986/87:12 s. 197 och 250.

137a.prop. s. 250.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 451

för krediten i den andra banken avviker från villkor som anses som nor- mala i den egna banken.138 Även den här bestämmelsen har delvis som syfte att förhindra kringgående av jävskreditreglerna. Utan bestämmel- sen skulle den egna banken kunna utfärda en garantiförbindelse till en annan bank, vilken på grund av garantiförbindelsen skulle kunna erbjuda kredit till en jävsperson på, i förhållande till dennes ekonomiska situa- tion, förmånliga villkor. En garantiförbindelse har ett ekonomiskt värde. I princip skiljer sig inte en garantiförbindelse från annan överföring av ekonomiska värden. Banken skulle, i stället för att utfärda en garantiför- bindelse, lika gärna kunna överlåta en aktiepost till en annan bank till ett förmånligt pris i gengäld mot att den banken på förmånliga villkor lånar till en jävsperson. Med den av kommittén föreslagna utformningen av jävsbestämmelsen förhindras sådana transaktioner. Hänvisningen i nuva- rande 2 kap. 18 § BRL innebärande att jävsbestämmelsen skall tillämpas även på garantiförbindelser kan alltså tas bort.

Föreskriftsrätt

Enligt den gällande bestämmelsen har regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen rätt att utfärda föreskrifter om vilka uppgifter som skall antecknas i förteckningen. Visserligen inne-bär kommitténs förslag att fler typer uppgifter skall antecknas i förteckning- en men kommittén gör ändå den bedömningen att det inte behövs någon föreskriftsrätt för att närmare precisera vilka anteckningarna som skall göras. Om det skulle uppstå behov av att ge anvisningar bör detta kunna ske i form av allmänna råd.

11.6Kapitaltäckningsreglerna

Frågan om hur de gällande reglerna om kapitaltäckning skall behandlas i kommitténs arbete tas upp i 9.4.1. Slutsatsen där är att det knappast är möjligt att omarbeta kapitaltäckningsreglerna på ett sådant sätt att de kan sägas uppfylla de krav som kan ställas på heltäckande regler om buffertkapital. Slutsatsen har sin grund i att utformningen av kapital- täckningsreglerna i hög grad är beroende av EG-regler och internatio- nella överenskommelser. Det ingår för övrigt inte heller i banklagskom- mitténs uppdrag att se över kapitaltäckningsreglerna. Ställningstagandet att inte söka anpassa kapitaltäckningsreglerna till de krav som kan stäl- las på allmänna regler om buffertkapital har resulterat i de bedömningar

138 a.prop. s. 250.

452 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

som redovisades i 11.1.1. Där behandlas en allmän regel som ställer krav på att en bank inte äventyrar sin soliditet. Av denna regel följer ett allmänt krav på att en banks buffertkapital är avpassat till dess rörelse. Inom den ram som detta allmänna krav ger finns emellertid behov av de mer specialiserade krav som följer av kapitaltäckningsreglerna. Kom- mittén har därför stannat vid att för läsaren sätta in kapitaltäckningsreg- lerna i den helhetsbild av banklagstiftningen som kommittén använder sig av i sitt arbete (se 9.4.1) men inte beröra den närmare utformningen av reglerna.

11.7Betalningsberedskap

Kommitténs förslag: Bestämmelsen i 2 kap 10 § bankrörelselagen om betalningsberedskap skall avskaffas.

I 2 kap. 10 § BRL finns en bestämmelse som säger att en bank skall ha en med hänsyn till rörelsens art och omfattning tillräcklig betalningsbe- redskap.

I avsnitt 9.3.5 behandlas sambandet mellan likviditet och buffertka- pital. Slutsatsen är att det inte är nödvändigt med regler som ställer krav på bankerna att hålla en viss andel av sina tillgångar i likvida medel. Målet att banker skall ha god betalningsberedskap säkerställs genom de regler som syftar till att bevara bankens soliditet. Den föreslagna solidi- tetsbestämmelsen (11.1.1) är utformad så att den täcker även bankernas likvidtetshantering. Kravet att bankrörelse skall bedrivas så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras innefattar ett krav på beredskap att möta likviditetsansträngningar av olika slag. Kommittén anser av nämnda skäl att det inte finns behov av någon sär- skild bestämmelse om betalningsberedskap.

11.8Stora exponeringar

Kommitténs förslag: Lagreglerna om stora exponeringar skall, med nedan nämnt undantag, inte ändras.

I de fall ett icke-finansiellt företag är moderföretag till en bank bör bankens exponering mot ett sådant företag inte begränsas hårdare än som gäller när finansiella företag är ägare, vilket innebär att maximal exponering ändras från 10 procent till 20 procent av kapitalbasen.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 453

Som tidigare sagts är det av avgörande betydelse att rörelsereglerna tar sikte på att begränsa en banks totala risktagande. Detta innebär att rörel- sereglerna bör präglas av ett diversifieringstänkande, där nettoexpone- ringar gentemot olika risker står i centrum. Såväl den i avsnitt 11.1.1 föreslagna inledande bestämmelsen som bestämmelsen om riskhantering syftar till att begränsa riskerna i bankers verksamhet. Kommittén har vidare konstaterat att det utöver dessa allmänt hållna regler bör finnas absoluta gränser så att enskilda engagemang inte får sådan storlek att de kan äventyra en banks överlevnad. Reglerna om stora exponeringar be- handlas i avsnitt 9.4.4. Där konstateras att reglerna ligger i linje med ovan nämnda synsätt. De innebär nämligen att en banks enskilda enga- gemang begränsas genom att engagemangen inte får överstiga en viss angiven procentsats av bankens kapitalbas. Syftet med reglerna är att begränsa den maximala förlust som en bank kan ådra sig om en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning inte kan infria sina åtaganden. Slutsatsen i avsnittet är att det inte från kommitténs allmänna utgångspunkter finns anledning att föreslå några större ändringar i lag- reglerna om stora exponeringar. Ytterligare ett skäl att inte vidta änd- ringar är att reglerna trädde i kraft så sent som den 1 januari 1995. Det är därför för tidigt att nu utvärdera hur reglerna närmare fungerar. Med hänsyn härtill finns det i huvudsak inte heller anledning att föreslå några ändringar av de i lag givna bestämmelserna. Som påpekas i slutet av avsnitt 9.4.4 finns det emellertid skäl att se över de författningar som gör undantag från de i lag givna huvudreglerna.

Vad gäller de i lag givna reglerna om bankers exponeringar mot icke- finansiella ägare finns anledning att överväga en ändring. Gränsvärdet för exponeringar som en bank har gentemot sin egen företagsgrupp är mot envar kund, eller grupp av kunder med inbördes anknytning, 20 pro- cent, dvs. samma gränsvärde som stadgas i EG-direktivet. När ett icke- finansiellt företag ingår i samma företagsgrupp som en bank begränsas dock bankens exponeringar gentemot moder-, dotter- och systerföretag hårdare.139 I stället för 20 procent gäller en gräns på 10 procent av ka- pitalbasen. Det finns möjlighet att göra undantag enligt reglerna om gruppbaserad tillsyn. Enligt dessa regler skall nämligen exponeringar som en bank har gentemot moder-, syster- eller dotterföretag helt un- dantas från begränsningar under förutsättning att företagen i koncernen står under tillsyn och omfattas av samma gruppbaserade redovisning som moderföretaget. Anledningen till att detta undantag kan medges är att Finansinspektionen löpande har både individuell tillsyn över varje företag i koncernen och gruppbaserad tillsyn över hela koncernen samti-

139 5 kap. 1 § 3 stycket KTL.

454 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

digt.140 Undantaget är endast tillämpligt när moderföretaget är hemmahö- rande i Sverige.

Exponeringar mot icke-finansiella företag inom samma koncern be- gränsas hårdare än till andra ägare. I detta avseende innehåller den svenska lagstiftningen strängare regler än EG-direktivet. Det egentliga motivet till detta framgår inte av förarbetena till reglerna om stora expo- neringar (141 Motivet synes dock ha samband med den begränsade möj- lighet som tidigare fanns för icke-finansiella företag att vara moderföre- tag till en bank. I förarbetena till lagändringen som innebär att banker skall kunna ägas även av icke-finansiella företag angavs reglerna om bankers exponeringar till icke-finansiella ägare som ett exempel på reg- ler som direkt begränsar riskerna för att banker utnyttjas på ett sätt som i vid bemärkelse skulle skada deras ställning eller anseende .142 Utform- ningen av reglerna om bankers exponeringar mot icke-finansiella ägare synes ha haft viss betydelse för den nämnda lagändringen. Näringsut- skottet uppdrog åt regeringen att lämna en redovisning till riksdagen om erfarenheterna av lagändringen. I regeringens skrivelse 1997/98:161 ”Utvärdering av icke-finansiella ägare till banker” lämnar regeringen en redogörelse för och gör en utvärdering av erfarenheterna av lagändring- en. Underlaget för utvärderingen är begränsat eftersom det inte finns så många icke-finansiella ägare till svenska banker. Av skrivelsen framgår bl.a. att det inte är förenat med större risker för en bank att ha icke- finansiella ägare än andra ägare.

Kommittén finner, bl.a. med angivna bakgrund, inte skäl för hårdare begränsningar än direktivet kräver på denna punkt. Minimikraven i EG- direktivet om stora exponeringar bör därför gälla även för bankers exponeringar gentemot icke-finansiella företag inom samma koncern. Gränsvärdet bör således vara 20 procent i stället för 10 procent av kapitalbasen. Detta innebär att 5 kap. 1 § tredje stycket kapitaltäck- nings-lagen skall upphävas.

140Prop. 1994/95:50 s. 320.

141Prop. 1994/95:50 s. 228 och 313.

142Prop. 1995/96:74 s. 143 f.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 455

11.9Koncernbestämmelser m.m.

Kommitténs förslag: Om en bank har ett kvalificerat innehav av ak- tier eller andelar i ett företag, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas, eller bankens exponering gentemot företaget är större än 25 procent av kapitalbasen, och företaget är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet och företaget ingår i samma koncern som banken, skall bestämmelserna i bankrörelselagen och kapitaltäckningslagen om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt.

Om en bank ingår i en finansiell företagsgrupp skall vad som före- skrivs i bankrörelselagen om en banks innehav av aktier och andelar tillämpas på den finansiella företagsgruppens samlade innehav.

Det skall inte längre fordras tillstånd från Finansinspektionen för en bank att ge koncernbidrag.

I 1 kap. 11 § BRL finns bestämmelser som reglerar förhållandena inom en koncern där en bank ingår, antingen som moderbolag eller dotterbo- lag. Där sägs att om en bank ingår i en koncern skall bestämmelserna om banks rörelse (2 kap. BRL) och om tillsyn över bank i bankrörelselagen (7 kap. BRL) och kapitaltäckningslagen gälla i tillämpliga delar för öv- riga företag i koncernen. Vidare sägs att begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse företagen gemensamt. Följden av bestämmelser- na brukar kallas "banksmitta". Däremot sägs att banklagstiftningen inte skall tillämpas på försäkringsföretag och sådana dotterföretag till för- säkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet. Om det finns särskilda skäl får regeringen eller, efter bemyndigande, Finan- sinspektionen medge ytterligare undantag.

Koncernbidrag får ges av banken endast efter medgivande av Finansinspektionen. Slutligen sägs att övriga företag i koncernen är skyldiga att lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksam- het och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen be- höver för sin tillsyn av banken.

Bestämmelsen om vilka regler som skall gälla inom en koncern där en bank ingår bör tolkas mot dess historia. Först skall konstateras att be- stämmelsen tar sikte både på situationer då en bank i egenskap av dotter- eller systerföretag ingår i en koncern och på situationer då en bank är moderbolag i en koncern. Tidigare var det inte tillåtet för banker att vara dotterföretag annat än till finansiella företag. Efter ett mellansteg då det

456 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

fordrades synnerliga skäl för att icke-finansiellt företag skulle få vara moderföretag till en bank sker nu denna prövning helt inom ramen för övrig ägarprövning. Förutsättningarna för bestämmelsens tillämpning har alltså ändrats på detta område. Som framgått tidigare är möjligheter- na enligt gällande rätt för banker att äga aktier i icke-finansiella företag i sådan utsträckning att det aktuella bolaget blir dotterbolag till banken starkt beskurna. Det måste antingen röra sig om s.k. organisationsför- värv eller förvärv som skett i samband med skyddande av fordran. Att det inte är lämpligt att tillämpa bankregler på alla företag inom en kon- cern där en bank ingår visas av att försäkringsföretag och deras icke- finansiella dotterföretag är undantagna samt att det finns möjlighet att medge ytterligare undantag för andra företag om det föreligger synnerli- ga skäl. Undantag anses kunna medges om skydds-intressena vad gäller bankens verksamhet inte riskeras.

Förutsättningarna för att bedöma behovet och utformningen av en "banksmittobestämmelse" är väsentligt förändrade genom kommitténs förslag i övrigt.

Kommittén föreslår i avsnitt 11.2.5 och 11.3 en ny struktur på reg- lerna för bankers innehav av aktier och andelar. Förenklat innebär för- slaget att för innehav i företag som kan betecknas som icke-finansiella skall gälla absoluta gränser om motsvarande 15 procent av bankens ka- pitalbas i ett enskilt företag och motsvarande 60 procent av bankens ka- pitalbas för bankens sammanlagda innehav. Dessa gränser får överskri- das endast om det belopp varmed innehavet överskrider något av de an- givna gränstalen täcks med egen kapitalbas.

För innehaven i icke-finansiella företag finns det inte av soliditets-, riskhanterings-, eller genomlysningshänsyn behov av någon ”bank- smittobestämmelse". Innehavsgränserna är ju satta just för att tillvarata dessa hänsyn. Det är dessutom svårt, för att inte säga omöjligt, att till- lämpa bankrörelsereglerna på ett rimligt sätt vad gäller icke-finansiella företag. En annan sak är att det inte skall gå att kringgå begränsningarna genom att fördela aktieinnehaven i ett visst företag i olika företag som är knutna till banken. När det gäller finansiella företagsgrupper begränsas denna möjlighet i gällande rätt genom bestämmelsen i 6 kap. 4 § första stycket kapitaltäckningslagen. Med vissa modifieringar föreslår kom- mittén att denna bestämmelse skall fortsätta att gälla. När det gäller in- nehav i och genom icke-finansiella företag skulle de föreslagna gränser- na, på 15 respektive 60 procent av kapitalbasen, kunna kringgås genom vissa konstruktioner. Kommittén konstaterar att denna risk finns, men också att det finns krafter som gör att sådana konstruktioner är mindre gångbara samt att de allmänna soliditets- och genomlysbarhetsreglerna och reglerna om stora exponeringar gäller för sådana konstruktioner.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 457

Kommittén gör därför den bedömningen att det inte behövs några sär- skilda bestämmelser för dessa fall.

När det gäller innehav i de typer av finansiella företag som undantas från de generella 15 och 60 procentsbegränsningarna är frågan om beho- vet av en "banksmittobestämmelse" svårare att besvara. Det nu gällande undantaget från "banksmittoreglerna" för försäkringsföretag skall dock uppenbarligen alltjämt gälla. Det torde vara omöjligt att tillämpa ban- krörelsereglerna på försäkringsbolag.

De finansiella företagen omfattas inte av den nämnda 15 procents- gränsen för storleken på en banks innehav. Inte heller reglerna om stora exponeringar gäller i förhållande till dem. Eftersom rörelsereglerna för de företag som undantas från begränsningarna oftast är mindre långtgå- ende, för vissa typer av företag finns inte ens några rörelseregler (exempelvis dataföretag som stödjer en banks verksamhet), finns ett in- citament för bankerna att organisera om sin verksamhet så verksamhet flyttades ut i dotterbolag i syfte att undvika bankrörelsereglerna. Hur starkt detta incitament verkar är svårt att svara på. Det finns säkerligen också krafter som verkar åt motsatt håll.

Även om det inte finns skäl att tro att bankerna i större omfattning kommer att organisera om verksamheten så att stora delar läggs ut i fi- nansiella dotter- eller intressebolag är det rimligt att begränsa denna möjlighet. Utöver att begränsa möjligheten att fritt organisera rörelsen finns knappast någon annan praktisk metod än att, som i dag, låta bank- rörelsereglerna gälla även för företag som inte är banker om bankens innehav i dem är utöver vissa gränser.

Det är en rimlig utgångspunkt att för det fall en banks aktieinnehav i ett finansiellt företag är större än motsvarande 15 procent av kapitalba- sen eller bankens exponering gentemot företaget är större än 25 procent av kapitalbasen så skall den samlade rörelsen träffas av bankrörelsereg- lerna. En sådan ordning innebär att anledningen att organisera rörelsen så att stora delar av den ligger i andra bolag än banken försvinner om innehavet respektive exponeringen är större än vad som tillåts enligt de grundläggande reglerna. En obegränsad bestämmelse av detta innehåll skulle få till följd att i vissa fall en banks innehav av endast 10 procent av aktierna (kvalificerat innehav) i ett företag skulle få till följd att detta företag blev "banksmittat". Det är inte en rimlig följd att en bank med ett så litet innehav kan "tvinga på" ett företag "banksmitta". Kommittén an- ser därför att det, liksom i dag, skall vara en förutsättning för "banksmitta" att det föreligger ett koncernförhållande mellan banken och företaget. För att "banksmitta" skall träffa ett företag krävs alltså både att banken har innehav i det som överskrider de ovan angivna gränserna och att företaget ingår i samma koncern som banken.

458 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

Kommittén anser inte att det, såsom i gällande rätt, finns behov av att på grund av ägande utsträcka "banksmittan" i koncerner där en bank ingår även uppåt från banken räknat. Storleken på och formerna för ägande i bank bör regleras genom den lagstiftning som styr det ägande företaget samt ägarprövningsreglerna i banklagstiftningen. Inte heller anser kommittén att ordningen som fordrar tillstånd för en bank att ge koncernbidrag behöver behållas.

Däremot bör bestämmelsen som ger Finansinspektionen rätt att in- hämta upplysningar från övriga företag som ingår i samma koncern som en bank behållas.143 Det kan tyckas att inspektionen kan inhämta erfor- derliga upplysningar via banken, men situationer synes kunna uppstå där detta är både juridiskt och praktiskt svårt. Särskilt gäller detta förhållan- den uppåt i koncernen från banken räknat.

11.10Bank genom ombud

Kommitténs förslag: Den särskilda regleringen av bank genom om- bud bör slopas. Den allmänna bestämmelsen om god bankstandard är tillfyllest även på detta område.

Gällande rätt

Enligt huvudregeln i 2 kap. 3 a § BRL skall en banks verksamhet bedri- vas i bankens lokaler och av bankens anställda. Om en bank har beslutat inrätta ett bankkontor, skall det enligt 2 kap. 22 § BRL utan dröjsmål anmälas hos Finansinspektionen. Någon definition av bankkontor finns inte i banklagstiftningen. Enligt Finansinspektionens allmänna råd till banker angående bankkontors verksamhet och bankservice i butik m.m.144 är ett bankkontor ett bemannat expeditionsställe där banken be- driver verksamhet som omfattar in- eller utlåning. Denna verksamhet skall bedrivas från ett fast expeditionsställe med särskilda tider för öp- pethållande, vilket syftar till att ge stadga åt verksamheten och under- lätta kontrollen. Bankkontor kan enligt de allmänna råden även finnas i andra lokaler än bankens egna under förutsättning att bankverksamheten inte sammanblandas med annan verksamhet och att verksamheten be- drivs endast av bankens egen personal.

Den ursprungliga regleringen i 2 kap. 3 a §, som trädde i kraft den 1 januari 1993, öppnade möjligheten för en bank att bedriva bankverk-

143Se förslaget till 7 kap. 4 § andra stycket BRL.

144BFFS 1987:22

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 459

samhet med andra än bankanställda och i andra lokaler än bankens egna. För att tillstånd skulle beviljas krävdes att det förelåg särskilda skäl. Enligt motiven kunde sådant tillstånd ges endast för verksamhet som bedrevs i glesbygd eller på mindre orter,145 under förutsättning att ban- ken var rättsligt ansvarig gentemot kunden och att verksamheten organi- serades på sådant sätt att den uppfyllde tillfredsställande krav på säker- het. Bestämmelsen avsåg att göra det möjligt för en bank att träffa avtal med en butik på en mindre ort om att det i butikslokalen skulle tillhanda- hållas vissa enklare banktjänster, t.ex. insättning på bankkonto, uttag från bankkonto och betalningsförmedling.

Genom den nuvarande regleringen i 2 kap. 3 a § BRL har möjligheten att tillhandahålla banktjänster genom ombud utvidgats. Enligt vad som uttalas i förarbetena skall denna möjlighet inte längre vara förbehållen butiker i glesbygd utan även andra orter och lokaler kan komma i frå- ga.146 Vidare är möjligheten utökad till att även omfatta andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling. Vad som avses är enligt förarbetena kreditförmedling och de övriga banktjänster som räknas upp i verksamhetslistan i 2 kap. 2 § BRL.147

Som förutsättningar för tillstånd att tillhandahålla banktjänster ge- nom ombud gäller enligt 2 kap. 3 a § fjärde stycket BRL att banken sva- rar för verksamheten mot kunden och att det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryg- gande former. I förarbetena sades i anslutning härtill bl.a. att "[k]unden skall inte behöva utsättas för större risker när banktjänster tillhandahålls genom ombud än när de tillhandahålls av bankens egen personal. Av betydelse vid bedömningen om verksamheten kan förväntas bli bedriven med tillräcklig säkerhet är den tekniska säkerheten för redovisning och kontroll, den fysiska säkerheten, utbildning av personal samt sekretess- frågor."148 Vidare anfördes att "[j]u mer avancerade banktjänster som avses utföras genom ombudet, desto högre ställs kraven på den tekniska säkerheten samt på vilken kompetens ombudets personal skall besitta."149

Överväganden

Som framgår av de berörda förarbetsuttalandena har regleringen av bank genom ombud karaktär av konsumentskyddande lagstiftning. Reglering- en kan knappast sägas ha självständig betydelse för stabiliteten i bank- systemet. Vid bedömning av lagstiftningsbehovet på området är det vik-

145Se prop. 1992/93:89 s. 173.

146Se prop. 1995/96:74 s. 128.

147Se a. prop. s. 137.

148Se a. prop. s. 133.

149Se a. prop. s. 138.

460 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

tigt att ta hänsyn till konkurrensen mellan bankerna. Ett korrekt och ef- fektivt utförande av kundernas uppdrag är ett verksamt konkurrensme- del. Detta gäller naturligtvis oavsett om tjänsterna utförs av anställd peronal eller via någon som kan betecknas som ombud. Risken för att en bank missköter sig gentemot en kund bör också bedömas mot bakgrund av den allt intensivare bevakning som det finansiella systemet är utsatt för i media och olika fora för att tillvara konsumenternas intresse. Vidare kan på ett allmänt plan sägas att den snabba tekniska utvecklingen på den finansiella marknaden gör det mindre lämpligt att låsa bankernas agerande på det sätt som anges i 2 kap. 3 a § första stycket BRL.

Trots de berörda omständigheterna finns det behov av konsument- skydd på det här området. Detta tillvaratas dock, enligt kommitténs upp- fattning, bättre genom det av kommittén föreslagna kravet på bank-er att bedriva sin rörelse enligt god bankstandard än genom en precis special- regel. En mer allmän regel ger större möjlighet att tillvarata konsumen- ternas intressen i en föränderlig miljö. Det kan därutöver påpekas när det gäller kravet i 2 kap. 3 a § fjärde stycket 1 BRL att banken skall svara för verksamheten mot kunden, att redan i enlighet med allmänna avtals- rättsliga regler gäller att den bank som tillhandahåller tjänster genom ombud därigenom blir omedelbart förpliktad i förhållande till kunden.150

Sammantagna talar de redovisade omständigheterna enligt kommit- téns uppfattning för att regleringen i 2 kap.3 a § BRL inte behöver vara kvar. Kommittén föreslår därför att den särskilda regleringen av bank genom ombud slopas.

11.11Utländska banker

Kommitténs förslag: Den s.k. verksamhetslistan behöver inte finnas kvar för att visa att Sverige uppfyller sina åtaganden enligt EES- avtalet. Utländska bankföretag som driver rörelse i Sverige genom fi- lial eller, när det gäller banker från EES-länder, genom s.k. cross- borderverksamhet får alltjämt endast bedriva verksamhet här som omfattas av bankföretagets verksamhetstillstånd i det land där företa- get har sitt säte.

150 Se a. prop. s. 129 och 10 § första stycket avtalslagen.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 461

Gällande ordning

Med en utländsk bank, eller utländskt bankföretag, förstås en juridisk person som är bildad som en bank enligt lagen i en främmande stat. Banker registrerade i Sverige räknas inte som utländska även om ägarna av banken är utlänningar. Väljer en utländsk bank att etablera sig i Sve- rige genom att starta en dotterbank här räknas den således inte som ut- ländsk.

Enligt 1 kap. 4 § BRL får ett utländskt bankföretag driva bankrörelse i Sverige från en filial eller driva verksamhet, som huvudsakligen avser representation och förmedling av banktjänster, från ett representations- kontor. Dessutom finns möjligheten för banker från EES-länder att rikta verksamhet mot svenska kunder utan att ha någon representation här, sk. cross-borderverksamhet.

En filial är enligt 1 kap. 3 § 3 BRL ett avdelningskontor med själv- ständig förvaltning. För filialer gäller enligt 1 kap. 1 § 5 stycket BRL bestämmelserna i bankrörelselagen i tillämpliga delar och i övrigt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. Den sistnämnda lagen innebär bl.a. att filialen skall ha en verkställande direktör och egen åtskild bokfö- ring.

Om det är fråga om en bank som hör hemma i ett land inom EES finns inte något krav på särskilt tillstånd av svenska myndigheter för att driva bankrörelse här. Enligt 1 kap. 5 § BRL har en bank med säte i ett EES-land (hemlandet) nämligen rätt att driva rörelse i Sverige (värd- landet), antingen från en filial eller genom cross-borderverksamhet. Den utländska banken har alltså redan i kraft av sitt hemlands tillstånd rätt att driva bankrörelse i Sverige (enligt principen om ömsesidigt godkän- nande i andra banksamordningsdirektivet). Banken måste dock iaktta ett visst underrättelseförfarande.

Banker från länder utanför EES får öppna filial i Sverige endast efter Finansinspektionens tillstånd (i fall som är av principiell betydelse eller i övrigt av särskild vikt skall skall regeringen göra prövningen). För att öppna representationskontor räcker det däremot med en anmälan till Fi- nansinspektionen. Tillstånd till filialetablering skall lämnas om den pla- nerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet (1 kap. 4 § BRL). I likhet med vad som gäller vid ok- trojprövningen kan tillståndet förenas med vissa villkor för rörelsens be- drivande.

I 2 kap. 2 § BRL anges genom den s.k. verksamhetslistan vilka verk- samhetsgrenar som är tillåtna för svenska banker. Listan har sin förebild i andra banksamordningsdirektivet. I 2 kap. 3 § BRL finns regler om vilka verksamheter en utländsk bank får bedriva i Sverige. Av paragra- fen framgår att banker från EES-länder (genom filial eller cross-

462 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

borderverksamhet) eller filialer från andra länder får driva sådan verk- samhet som anges i verksamhetslistan endast i den mån verksamheten omfattas av bankens verksamhetstillstånd i hemlandet. Regleringen i 2 kap. 2 och 3 §§ BRL infördes bl.a. för att det skulle stå klart för utländ- ska aktörer att Sverige uppfyllt sina åtaganden enligt EES-avtalet att tillåta kreditinstitut respektive vissa finansiella institut från andra EES- länder att driva verksamhet inom de tjänsteområden som anges i direkti- vets verksamhetslista, vare sig det sker från en här etablerad filial eller direkt från utlandet.

I det andra banksamordningsdirektivet har förutom principen om öm- sesidigt godkännande även kodifierats principen om hemlandstillsyn. Enligt huvudregeln i artikel 13.1 har hemländernas myndigheter ansvaret för tillsyn över kreditinstitut, även över dessas verksamhet i andra län- der. I tillsynen ligger enligt artikel 13.2 att hemländerna skall kräva att varje kreditinstitut tillämpar sunda rutiner för administration, redovis- ning och erforderlig intern kontroll. Enligt artikel 14.2 åligger det dock värdländerna att utöva tillsyn över likviditeten hos filialer. Denna direk- tivbestämmelse återspeglas i 7 kap. 8 § BRL. Värdländerna har vidare en oinskränkt rätt att vidta penningpolitiskt betingade åtgärder. Enligt direktivet har därutöver värdlandets lag i vissa situationer företräde framför hemlandets med hänvisning till "det allmännas bästa" (the gene- ral good).151

Detta innebär att det allmännas bästa-begreppet kan komma att in- skränka räckvidden av principen om ömsesidigt godkännande. EG- kommissionen har i ett tolkningsmeddelande152 med stöd av EG- domstolens praxis slagit fast förutsättningarna för att en sådan inskränk- ning skall godtas. Den nationella bestämmelsen skall, för att äga företrä- de, inte ha varit föremål för harmoniseringsåtgärder samt vara icke dis- kriminerande, till skydd för det allmännas bästa, nödvändig, proportio- nell i förhållande till sitt syfte och sakna motsvarighet i kreditinstitutets hemland. Enligt kommissionen har EG-domstolen bland flera andra om- råden ansett förtroendet för finansmarknaden som skyddsvärt.

Andra banksamordningsdirektivets regler om hemlandstillsyn måste, som framgått, förstås så att de inte endast gäller den egentliga tillsynen utan även medför att vissa delar av hemlandets relevanta lagstiftning blir gällande för utländska bankers verksamhet i Sverige. I det lagstiftnings-

151 Andra banksamordningsdirektivet rymmer fem sådana hänvisningar, nämligen i 15:e och 16:e styckena ingressen och artiklarna 19.4, 21.5 och 21.11.

152 Kommissionens meddelande om frihet att tillhandahålla tjänster och be- greppet ”det allmännas bästa” i andra banksamordningsdirektivet (EGT 10.7.1997, Nr C 209, se s. 15 f.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 463

arbete som följde på EES-avtalet, vilket innebar ett svenskt införlivande av andra banksamordningsdirektivet, gjordes en bedömning av i vad mån det svenska regelverket kan göras tillämpligt på banker från andra EES- länder som bedriver verksamhet i Sverige. Denna bedömning redovisas i prop. 1992/93:89 s. 128 ff. Även förhållandena för banker från länder utanför EES berörs.

Överväganden

Som framgår av avsnitt 11.2.3 föreslår kommittén att listan på tillåtna verksamhetsgrenar i 2 kap. 2 § BRL skall slopas och ersättas med andra regler om vad som är tillåtet och inte för svenska banker. Den föreslagna regleringen har sin utgångspunkt i vad kommittén anser vara lämpliga rörelseregler för svenska banker. Eftersom verksamhetslistan också an- ses ha uppgiften att tala om för banker från EES-länder vad de är ga- ranterade att få göra i Sverige måste det övervägas om listan bör på nå- got sätt behållas enbart för dessas verksamhet, t.ex. genom att listan sägs visa vilka verksamhetsgrenar som banker från EES-länder är ga- ranterade att få bedriva i Sverige. Listans funktion skulle i så fall inte vara att begränsa utländska bankers verksamhet i Sverige utan att ange vad de är garanterade att få göra, alltså någon slags upplysning till ban- ker från EES-länder samt till gemenskapsinstitutionerna och EES- länderna.

Kommitténs förslag innebär ingen begränsning av tillåtna verksam- heter i förhållande till vad som är uppräknat i verksamhetslistan. Detta förhållande framgår tämligen tydligt direkt av lagen. Tvärtom medger kommitténs förslag på vissa områden större möjligheter att bedriva vissa typer av verksamhet än verksamhetslistan. Som huvudregel har utländ- ska banker samma rätt att bedriva olika typer av verksamhet i Sverige som svenska banker (förutsatt att hemlandets tillstånd medger det). Det är dock inte möjligt att säga att en bank som enligt hemlandets regler har tillstånd att bedriva någon verksamhet som inte är tillåten i Sverige, au- tomatiskt är förhindrad att bedriva denna verksamhet här. En hänvisning till verksamhetslistan riskerar att bli missvisande eftersom utländska bankers manöverutrymme i Sverige, som framgått, inte kan bestämmas uteslutande med hänvisning till en uppräkning av tillåtna verksamheter utan får bestämmas även med beaktande av tillämplig gemenskapsrätt och, för banker från länder utanför EES, internationell privaträtt. Kom- mittén finner det onödigt att ta in verksamhetslistan i lagen med det enda syftet att klargöra att rätten för banker från EES-länder att bedriva rö- relse i Sverige inte är beskuren i förhållande till andra banksamordnings- direktivets bestämmelser.

464 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

Kommittén anser det tillräckligt för att klargöra de utländska bank- ernas handlingsutrymme i Sverige att det i lagtexten anges att ett ut- ländskt bankföretag som driver rörelse i Sverige med stöd av 1 kap. 4 § 1 eller 1 kap. 5 § BRL endast får driva sådan verksamhet här som om- fattas av bankföretagets verksamhetstillstånd i hemlandet.

Frågan vilka rörelseregler som i andra avseenden gäller för en ut- ländsk banks rörelse i Sverige är naturligtvis betydelsefull, men har ing- en direkt koppling till kommitténs övriga arbete. Eftersom frågan utred- des noga i ovan nämnd proposition (prop. 1992/93:89 s. 128 ff.) avstår kommittén från att vidare behandla den.

11.12Övrigt

11.12.1Interna instruktioner

Kommitténs förslag: En bank skall utfärda interna instruktioner i den omfattning som behövs för att styra rörelsen.

Av de generellt hållna inledande reglerna om soliditet, riskhantering, ge- nomlysbarhet och god bankstandard (2 kap. 1-4 §§ BRL i kommitténs förslag) följer att en bank, eller rättare sagt en banks ledning, måste ha god kontroll över rörelsens alla grenar. Som utvecklas i avsnittet om riskhantering (11.1.2) innebär detta att det måste finnas informations- styr- och kontrollsystem av olika slag. Ansvaret för dessas ändamålsen- liga utformning vilar på ledning och styrelse. Kommittén avser att åter- komma till frågor rörande arbetsformerna på dessa nivåer och den inter- na kontrollen i banker.

Ett viktigt instrument för att styra olika verksamheter i banken (t.ex. kreditgivning eller handel med finansiella instrument) är skriftliga in- struktioner riktade till medarbetarna på olika nivåer. Även om det kan anses följa av de nyss nämnda generella bestämmelserna att skriftliga interna instruktioner skall utfärdas i den mån det är erforderligt för att styra olika verksamheter anser kommittén att det bör finnas en uttrycklig bestämmelse med detta innehåll. Huruvida det är erforderligt med in- struktioner för en viss verksamhet avgörs främst med ledning av de krav som kommer till uttryck i 1-4 §§ i rörelsereglerna.

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 465

11.12.2Föreskriftsrätt

Kommitténs förslag: De bestämmelser om föreskriftsrätt för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen som finns i 2 kap. bankrörelselagen bör avskaffas och inte ersättas av nya.

Enligt gällande rätt har regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen givits rätt att meddela närmare föreskrifter för till- lämpningen av bestämmelser i andra kapitlet bankrörelselagen i följande fall. I anslutning till den s.k. verksamhetslistan i 2 kap. 2 § BRL har gi- vits ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om vilken verk- samhet en bank får bedriva. I 2 kap 8 § BRL finns bestämmelser om förvärv för skyddande av fordran. Förvärv som skett för att skydda ford- ran skall anmälas till inspektionen enligt de närmare förskrifter som ut- färdats (2 kap 22 § 3 stycket BRL). Enligt 2 kap.10 § BRL skall en bank ha en med hänsyn till rörelsens art och omfattning tillräcklig betal- ningsberedskap. Det finns ett bemyndigande att utfärda närmare före- skrifter om betalningsberedskapen. Vidare finns ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om en banks största tillåtna valutaposition (2 kap.11 § BRL). En bank skall upprätta en förteckning över s.k. jävs- krediter (2 kap.17 § BRL). Det finns ett bemyndigande att utfärda före- skrifter om vilka uppgifter som skall antecknas i förteckningen.

Inget av de nämnda bemyndigandena har utnyttjats av regeringen el- ler Finansinspektionen.

Kommittén föreslår att den s.k. verksamhetslistan samt bestämmel- serna om förvärv för skyddande av fordran och betalningsberedskap skall avskaffas. Behovet av föreskriftsrätt till dessa bestämmelser faller därmed naturligtvis bort. Bemyndigandet att utfärda föreskrifter rörande en banks största tillåtna valutaposition har inte utnyttjats och det är svårt att se varför valutapositioner skall särbehandlas i riskbegränsnings- och riskhanteringshänseende. Kommittén har i anslutning till övervägandena rörande en förändring i den s.k. jävskreditbestämmelsen funnit att det inte är nödvändigt med en föreskriftsrätt rörande vad som skall anteck- nas i den förteckning som bestämmelsen kräver (11.5.4).

För de hittills behandlade bestämmelserna finns det således inget be- hov av en utfyllande föreskriftsrätt. Kommittén finner det inte heller i övrigt motiverat att föreslå föreskriftsrätt för den närmare tillämpningen av de föreslagna rörelsereglerna.

466 Rörelseregler för banker	SOU 1998:160

11.12.3Särskilda bestämmelser

Kommitténs förslag: Bestämmelserna om motbok i 2 kap. 21 § BRL bör avskaffas.

Bestämmelserna i 2 kap. 22 § BRL om anmälningsplikt vid inrät- tande av bankkontor, förvärv av annan banks rörelse och förvärv för att skydda fordran bör avskaffas.

Bestämmelserna om medel som omyndig satt in i bank i 2 kap. 23 § BRL bör flyttas från bankrörelselagen.

Motbok

2 kap. 21 § BRL innehåller bestämmelser om att motbok eller annat be- vis, som en bank utfärdar om tillgodohavande på räkning, skall ställas till viss man och innehålla att överlåtelse får ske endast till viss man och att överlåtelsen bör anmälas hos banken. Vidare sägs att banken inte får göra förbehåll om rätt för banken att åberopa betalning till annan än rätt innehavare av motbok. Slutligen sägs att det finns särskilda bestämmel- ser om dödande av förkommen motbok.

Bestämmelserna är numera av ringa praktisk betydelse eftersom det finns relativt få bankböcker i användning. Bestämmelsen har vidare så- dan karaktär av detaljerad ordningsbestämmelse att den inte hör hemma i en lagstiftning som tar sikte på frågor av systemskyddskaraktär. Kom- mittén föreslår att bestämmelsen avskaffas.

Anmälningsplikt

2 kap. 22 § innehåller bestämmelser om att en bank skall anmäla till Fi- nansinspektionen om banken har beslutat att inrätta ett bankkontor eller beslutat att förvärva en annan banks rörelse eller del därav eller om ban- ken gjort förvärv för att skydda fordran. Kommittén föreslår att de sär- skilda reglerna om förvärv för att skydda fordran avskaffas, följaktligen behövs ingen bestämmelse om anmälningsskyldighet. Även den särskilda bestämmelsen om förvärv av annan banks rörelse avskaffas och ersätts med en bestämmelse om tillstånd för förvärv över viss storlek. Någon anmälningsskyldighet behövs därför inte. Inte heller finns det anledning att kräva att banker anmäler beslut om inrättande av bankkontor.

Omyndigas medel

2 kap. 23 § BRL innehåller bestämmelser om medel som en omyndig under sexton år satt in hos en bank. Främst rör bestämmelsen förfogan- derätten till sådana medel för förmyndare, god man, förvaltare och över-

SOU 1998:160	Rörelseregler för banker 467

förmyndare. Kommittén kan endast konstatera att bestämmelser av den- na typ inte hör hemma i bankrörelselagen. Bestämmelsen bör flyttas till föräldrabalken eller annan relevant lag. Huruvida bestämmelsen behövs och vart den skall flyttas bör vid behov utredas särskilt.

SOU 1998:160	469

12 Tillsyn och auktorisation av banker

12.1Inledning

Kommittén har i tidigare kapitel utförligt argumenterat för att banker bör omfattas av särskilda rörelseregler och lagt fram förslag till hur sådana regler bör utformas. När kommittén i detta kapitel behandlar tillsynen av banker är det självklart att utgångspunkten tas i det föreslagna regelver- ket för bankrörelse. Rörelsereglerna är nära kopplade till tillsynen. Om det inte finns tillsyn över att reglerna följs eller om det inte inträder någ- ra följdverkningar för det fall att reglerna inte efterlevs blir reglerna me- ningslösa. Omvänt går det inte att ha tillsyn, i synnerhet innefattande rätt att ingripa mot instituten, utan ett lagstadgat regelverk för hur bankernas verksamhet skall bedrivas. Ett sådant system skulle riskera att präglas av godtycke och rättsosäkerhet.

Rörelsereglerna måste även prägla inriktningen på och formerna för tillsynen. Reglerna är grundade på bedömningar av vilka krav som måste ställas för att bankerna skall fungera på ett ändamålsenligt sätt. Därav följer att tillsynen måste inriktas på att övervaka de förhållanden som regleras i rörelsereglerna. Tillsynen bör därvid styras av kriterierna vä- sentlighet och risk.

Som framgår avses i detta sammanhang med rörelseregler de regler för bankrörelse som återfinns i 2 kap. BRL. Tillsynen skall emellertid även omfatta bedömningar av huruvida bankerna tar hänsyn till andra regler som berör bankers verksamhet, t.ex. bestämmelserna i kapital- täckningslagen, och till vad som framgår av bolagsordningen och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen. Detta kommer att framgå av vad som sägs i avsnitt 12.4. Bestämmelserna i kapitaltäck- ningslagen utgör i praktiken rörelseregler för bl.a. banker även om de inte återfinns i bankrörelselagen. I detta kapitel ligger tyngdpunkten på att belysa hur särskilt reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL om soliditet, risk- hantering, genomlysbarhet och god bankstandard bör komma att prägla inriktningen på tillsynen.

På ett allmänt plan är det enkelt att definiera tillsynens uppgift: Övervaka att rörelsereglerna och de andra bestämmelser som särskilt reglerar bankers verksamhet följs. I praktiken måste dock detta allmänna mandat kompletteras. Tillsynsmyndighetens åligganden och befogenheter måste preciseras, dels för att tillsynsmyndigheten skall veta vad rege- ringen och riksdagen förväntar sig att den skall göra, dels för att myn-

470 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

digheten - och de som kan bli föremål för tillsyn - skall veta vad den får göra. Tillsynen måste således bedrivas inom ett bestämt område. Detta område preciseras i avsnitt 12.4 och närmare i kapitel 13.

Tillsynsregler finns i den gällande banklagstiftningen. En central frå- ga för kommittén är om dessa regler är lämpligt utformade, allmänt sett och i förhållande till den nya ansats när det gäller utformningen av rörel- sereglerna som kommittén föreslår. Med hänsyn till den nära koppling som finns mellan rörelseregler och tillsyn är det naturligt att överväga om och hur den förskjutning av tonvikten i regelverket som kommittén föreslår, från t.ex. detaljerade regler om hantering av enskilda krediter till övergripande bestämmelser inriktade på bankernas stabilitet, bör av- speglas i tillsynsreglerna.

Viktigt i sammanhanget är att de föreslagna rörelsereglerna i 2 kap. BRL, i synnerhet de grundläggande bestämmelserna om soliditet (1 §), riskhantering (2 §), genomlysbarhet (3 §) och god bankstandard (4 §), är allmänt formulerade. Reglerna om tillsynen blir genom kopplingen till rörelsereglerna med nödvändighet uttryckta i generella termer. Följaktli- gen kommer viktiga delar av det praktiska tillsynsarbetet att utformas av tillsynsmyndigheten. Så har förhållandet i hög grad blivit redan med nu- varande rörelseregler efter hand som utvecklingen sprungit ifrån dem. Det lagstiftaren kan göra är att anvisa mål för tillsynen och de medel, inklusive sanktioner, som skall stå till tillsynens förfogande om banker bryter mot reglerna. Därtill kan riksdagen via lagstiftning och regeringen via instruktioner och regleringsbrev precisera de krav som de ställer på tillsynen.

Det bör redan inledningsvis understrykas att kommittén ser det som sin uppgift att lägga fast ett regelsystem för tillsynen men överlämnar till Finansinspektionen att utforma hur det praktiska tillsynsarbetet skall bedrivas. Kommittén anser det nämligen inte vara möjligt eller ens önsk- värt att i lagstiftningen ange mer detaljerade anvisningar för tillsynsar- betet. Genom att ange huvudinriktningen på tillsynen anser sig kommit- tén emellertid lägga en god grund för en bedömning av hur tillsynsarbetet praktiskt bör läggas upp. I kapitel 13 kommer kommittén att redogöra för de kontrollmöjligheter som kommittén anser skall stå till inspektio- nens förfogande vid tillsynen och vilka ingripanden inspektionen skall ha rätt att göra.

Kommittén har i tidigare kapitel redovisat bedömningen att stabilite- ten i betalningssystemet och på kreditmarknaden är av särskilt stor sam- hällsekonomisk betydelse. Finansinspektionen, som ansvarar för tillsy- nen av banker och kreditmarknadsföretag, har emellertid också en rad andra tillsynsuppgifter. Samtidigt arbetar inspektionen med knappa re- surser, såväl finansiellt som personellt och kompetensmässigt. För att

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 471

klara av de krav som ställs på tillsynen av bankerna, delvis till följd av de föreslagna regeländringarna, men framför allt till följd av de snabba förändringar och den växande komplexitet som präglar utvecklingen på de finansiella marknaderna, måste banktillsynen, enligt kommitténs be- dömning, tillföras nya resurser. Det bör i sammanhanget noteras att även EU-samarbetet och den ökande internationalisering som detta innebär ställer krav på Finansinspektionens resurser. Till följd av Sveriges med- lemskap i EU har inspektionen t.ex. tillsynsansvar för svenska bankers filialer som är etablerade inom EES-området. Inspektionen stödjer även utländska tillsynsmyndigheter som övervakar utländsk finansiell verk- samhet i Sverige.

Resurser kan tillföras på olika sätt. Man kan frigöra resurser genom att minska det antal arbetsuppgifter som åvilar en myndighet. Utgångs- punkten för kommitténs resonemang är att tillsynen av banker även framgent bör skötas av Finansinspektionen. De skäl som låg bakom be- slutet att för ett antal år sedan samordna solvenstillsynen i en myndighet har minst lika stor vikt i dag. Regeringen och riksdagen bör dock göra en tydligare prioritering bland de uppgifter som för närvarande åvilar Fi- nansinspektionen. Kommittén kommer i det följande att redovisa sin be- dömning av vilka tillsynsuppgifter som är mest angelägna på bankområ- det. Det är angeläget med en total översyn av vad som bör omfattas av Finansinspektionens tillsyn vilket dock får ske i annan ordning. Ut- gångspunkten för kommitténs bedömning är att Finansinspektionens hu- vuduppgift skall vara soliditetstillsyn på det finansiella området.

Här kan inskjutas att Finansinspektionens tillsynsuppdrag skall skil- jas från Riksbankens uppgift som enligt vad som framgår av 9 kap. 12 § regeringsformen är att ha ansvaret för penningpolitiken. Målet för Riks- bankens verksamhet är enligt 1 kap. 2 § andra stycket lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank att upprätthålla ett fast penningvärde. Därtill kommer, enligt paragrafens tredje stycke, att Riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, dock utan att det överordnade målet om att upprätthålla ett fast penningvärde åsidosätts153. Dessa upp- gifter medför att Riksbanken i sitt arbete - som bl.a. innefattar att stabi- liteten i vissa centrala institut följs - kan få indikationer på problem som kan komma att uppstå inom betalningsväsendet. En viss överlappning föreligger i förhållande till Finansinspektionens tillsyns-uppdrag efter- som kommittén anser att inspektionen skall ha i uppdrag att följa ut- vecklingen inom de system eller marknader där de institut som står under tillsyn är verksamma (se mer härom i avsnitt 12.5). Genom att utbyta information och samråda med varandra kan de båda myndigheterna öka sannolikheten för att hot mot stabiliteten upptäcks. En sådan samråds-

153 Se prop. 1997/98:40 s. 89.

472 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

skyldighet finns för övrigt redan i dag enligt regeringens förordning med instruktion för Finansinspektionen154 (se vidare något härom i avsnitten 12.2.1 och 12.5).

Kapitlet är disponerat enligt följande. Tillsynens allmänna inriktning behandlas i avsnitt 12.2. Auktorisation av banker behandlas i avsnitt 12.3. Förslaget till formellt regelverk för tillsynsuppdraget behandlas i avsnitten 12.4 och 5. Kompetens- och resursfrågor liksom de priorite- ringar som kommitténs förslag bör föranleda behandlas kort i det avslu- tande avsnittet 12.6.

Avslutningsvis skall sägas att kommittén endast behandlar tillsynen över svenska banker. Banker som är auktoriserade i ett annat EES-land än Sverige men utövar verksamhet här genom en filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, s.k. gränsöverskridande (cross border) verksamhet, står i första hand under tillsyn av hemlandets tillsynsmyn- dighet. Som antytts ovan har dock Finansinspektionen vissa skyldigheter med avseende på dessa banker. Inspektionen skall i samarbete med be- hörig hemlandsmyndighet utöva tillsyn över att likviditeten är tillfreds- ställande i en i Sverige inrättad filial till en EES-bank. Det åligger vidare inspektionen att lämna de uppgifter till hemlandets tillsynsmyndighet som denna behöver för sin tillsyn över den EES-bank som är verksam här genom filial eller gränsöverskridande verksamhet. Inspektionen har även vissa möjligheter att ingripa direkt mot såväl en EES-bank som driver verksamhet här som mot andra utländska bankföretag.

12.2Tillsynens inriktning

I detta avsnitt kommer kommittén inledningsvis att redogöra för sin syn på hur tillsynen av banker bör se ut med utgångspunkt i utformningen av de grundläggande rörelsereglerna om soliditet, riskhantering och ge- nomlysbarhet. Även regeln om god bankstandard är av betydelse. Det skall redan här inskjutas att det inte är de nya rörelsereglerna i sig som ställer delvis andra krav på tillsynen än tidigare. Dessa regler är ju en- dast lagstiftarens reaktion på den snabba och dynamiska utvecklingen på de finansiella marknaderna. Det är förändringarna i den "finansiella om- världen" som ställer andra krav på tillsynen. Som framgått av föregåen- de avsnitt kan rörelsereglerna och tillsynen inte separeras, utan inrikt- ningen på tillsynen kommer att styras av hur rörelsereglerna är utforma- de. Kommittén skisserar här på ett övergripande sätt hur tillsynen bör se ut i framtiden och värderar, med utgångspunkt från de övergripande

154 Se 3 § första stycket förordningen (1996:596) med instruktion för Finan- sinspektionen.

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 473

målen bakom rörelsereglerna, hur angelägna olika tillsynsuppgifter på bankområdet är. Som tidigare nämnts kommer kommittén inte att gå närmare in på hur tillsynsarbetet bör bedrivas. Detta är något som kan anges i instruktionen för Finansinspektionen och i regleringsbrev samt inom vissa ramar utformas av inspektionen.

De av kommittén föreslagna rörelsereglernas adressat är de enskilda bankerna men implicit utgör reglerna handlingsregler även för Finans- inspektionen när den utövar tillsyn. Det övergripande syftet bakom de föreslagna reglerna om soliditet, genomlysbarhet och riskhantering är att minska systemriskerna, dvs. riskerna för större störningar i det finansi- ella systemet (se kapitel 5). Även kravet på bankerna att hålla god stan- dard i sin verksamhet kan sägas vara präglat av ett systemrisktänkande eftersom målsättningen bakom kravet är att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden. En bank som drabbas av misstro till följd av att den inte uppfyller kravet på god bankstandard kan ju hamna i en likvidi- tetskris (se avsnitt 5.2), vilket i förlängningen kan göra att banken falle- rar. Detta kan få spridningseffekter som kan resultera i bankpanik. Ef- tersom rörelsereglerna och tillsynen utgör ömsesidigt beroende delar av en helhet kan det slås fast att tillsynen av de enskilda bankerna måste ske mot bakgrund av ett systemrisktänkande. Genom att vaka över de en- skilda bankernas stabilitet och standarden i bankernas verksamhet skall inspektionen bidra till det finansiella systemets stabilitet.

Tillsynen syftar till att bankerna inte skall ägna sig åt risktagande som kan hota deras egen stabilitet och i förlängningen stabiliteten i be- talnings- och kreditsystemet samt till att god bankstandard följs. Finansinspektionens arbete bör inriktas mot att fortlöpande följa utveck- lingen av de enskilda bankernas rörelse för att inspektionen snabbt skall kunna göra en värdering av den enskilda banken och få ett samlat grepp om dess riskexponering. Fokus i inspektionens arbete bör därvid ligga på att sådana banker vars verksamhet utgör en systemrisk identifieras och ägnas särskild uppmärksamhet.

Regelverket på det finansiella området, så som detta definieras och begränsas i avsnitt 12.4, utgör ramen för tillsynen. Finansinspektionens arbete bör enligt kommitténs mening inriktas mot att med de grundläg- gande rörelsereglerna som grund se till att bankerna håller en god nivå särskilt när det gäller att identifiera, mäta och kontrollera de risker som följer med bankverksamhet samt att kvaliteten på verksamheten även i övrigt är god. Av de nämnda reglerna är det soliditetsregeln som står i fokus. Det är denna regel som styr hur bankerna skall bedriva sin rörelse och som därmed också blir avgörande för inriktningen på tillsynen. För

474 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

Finansinspektionen innebär detta att inspektionen måste följa rörelsen i den enskilda banken på ett sådant sätt att inspektionen har kontroll över att banken uppfyller soliditetskravet.

Frågan blir då hur detta skall gå till. För att kunna svara på det bör man se något på hur Finansinspektionens arbete är organiserat i dag för att därefter kunna bedöma om inspektionens nuvarande verksamhetsfält stämmer överens med de uppgifter som kommittén bedömer som mest angelägna. Nedan följer en mycket kort redogörelse härav. Kommittén redovisar i avsnitt 12.6 sin bedömning av den kompetens och de resurser som de grundläggande rörelsereglerna, framför allt soliditetsregeln, och den inriktning på tillsynen som blir följden därav fordrar.

12.2.1Finansinspektionens mål och inriktning i dag

Regeringen reglerar Finansinspektionens verksamhet i instruktionen för Finansinspektionen. Där slås fast att Finansinspektionen är central för- valtningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinsti- tut och det enskilda försäkringsväsendet.155 De övergripande målen för inspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabi- litet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.156 Enligt instruktionen har Finansinspektionen till uppgift att utöva tillsyn enlighet med vad som anges i lag eller annan författning, följa och analysera ut- vecklingen inom verksamhetsområdet, meddela föreskrifter samt hand- lägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning och medverka i internationellt samarbete som rör inspektionens verksamhets- område.157 Vidare framgår att inspektionen har viss samrådsskyldighet med bl.a. Riksbanken.158 Inspektionen skall svara för att statistik över finansiella marknader, kreditinstitut och försäkringsområdet fram- ställs.159 Som s.k. sektormyndighet har inspektionen ansvar för den offi- ciella statistiken inom sitt område. Detta är en följd av de ändrade prin- ciper för ansvarsfördelning och finansiering av den officiella statistiken som riksdagen beslutade om i november 1992. Ändringen innebar att Statistiska centralbyrån, SCB, fick ansvar för sektorövergripande statis- tik och vissa samordnande uppgifter medan sektormyndigheter så långt möjligt skulle ansvara för sektorbunden statistik. Inspektionen har såle-

155Se 1 § instruktionen.

156Se 2 § instruktionen.

157Se 2 § andra stycket 1-4 instruktionen. I detta lagrum anges ytterligare

uppgifter för inspektionen vilka dock saknar intresse i detta sammanhang.

158Se vid not 2.

159Se 4 § instruktionen.

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 475

des ett omfattande statistikansvar som inte endast är motiverat av dess tillsynsuppdrag.

I regleringsbrevet för år 1998 hänvisas till att det i budgetpropositio- nen under utgiftsområde 2 anges effektmål (en annan benämning för övergripande mål) som rör Finansinspektionens verksamhet. Dessa mål är ett stabilt och effektivt finansiellt system och en tillförlitlig och rele- vant statistik. Finansinspektionens del av effektmålen inom utgiftsområ- de 2 är att genom tillsyn säkerställa stabilitet i de enskilda finansiella instituten och att verka för att officiell statistik om finansmarknaden är tillförlitlig och relevant. Därutöver skall som mål för inspektionen gälla att verka för ett gott konsumentskydd på det finansiella området.160 Som verksamhetsmål för Finansinspektionen anges analys och marknadsöver- sikt, övervakning, ärendehandläggning, regelgivning och samverkan och samordning på försäkrings-, kredit- och värdepappersmarknadsområde- na.161 Alla målen skall återrapporteras till regeringen. Av regleringsbre- vet framgår att övervakning innebär att inspektionen skall samla in, granska och analysera information om institut och marknader. Kontroll skall ske av att instituten uppfyller lagstadgade krav. De slutsatser som man från inspektionens sida drar på grundval av analyser och kontroll skall utgöra underlag för inspektionens prioritering av tillsynsinsatser- na.162

Finansinspektionen presenterar sina verksamhetsmål på följande sätt i en folder från januari 1998 och anknyter då till de övergripande målen så som dessa angetts i instruktionen. "För att bidra till stabilitet på de fi- nansiella marknaderna skall inspektionen: analysera utvecklingen på marknaderna samt i instituten, systematiskt utvärdera var problem- och riskområden finns, granska verksamheten i instituten och på detta sätt bidra till att dessa verkar med ett rimligt risktagande, genom normgiv- ning verka för att instituten bedriver sin verksamhet inom ramen för gällande regler. För att bidra till effektivitet på de finansiella marknader- na skall inspektionen: verka för att en tillfredsställande information ges till konsumenter och andra aktörer på de finansiella marknaderna, verka för självdisciplin och självreglering hos företagen på de finansiella marknaderna, verka för en god genomlysning av institutens finansiella ställning. För att bidra till ett gott konsumentskydd skall inspektionen: följa upp att instituten följer lagar, förordningar och andra regler, verka för en god etik inom det finansiella systemet, verka för att aktörerna på

160Se Statsliggaren för år 1998, Utgiftsområde 2. (cit. regleringsbrevet), s. 32.

161Ibid.

162Se regleringsbrevet, s. 33.

476 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

de finansiella marknaderna svarar mot högt ställda krav på integritet, kompetens och god affärssed."163

Finansinspektionens arbete var tidigare institutionellt präglat men se- dan första halvåret 1994 har tillsynen blivit mer funktionellt inriktad. Inspektionen är indelad i fyra avdelningar: en försäkringsmarknadsav- delning, en kreditmarknadsavdelning, en värdepappersmarknadsavdel- ning och en administrativ avdelning. Vidare finns särskilda enheter för konsumenträtt och redovisning som är direkt underställda generaldirek- tören i likhet med ett verksledningskansli där informations-, utvecklings- och metodfrågor samt vissa internationella frågor handläggs. Varje sa- kavdelning är indelad i tre olika enheter: finansiell analys, operativ till- syn samt tillstånds- och rättsfrågor. På värdepappersmarknadsavdel- ningen finns därutöver en enhet för insiderutredning.

Av en rapport från Riksrevisionsverket (RRV) 1994 om statens till0syn av den finansiella sektorn, som i dag möjligen inte är aktuell i alla delar, framgår att ca 40 procent av Finansinspektionens samlade resurser läggs på uppföljning och tillsyn medan återstående ca 60 pro- cent av resurserna fördelar sig på tillståndsgivning (knappt 10 procent), normgivning (drygt 5 procent), stabsarbete (drygt 17 procent) och stöd- funktioner (drygt 27 procent) (avser juli-december 1993/94).164 Knappt hälften av resurserna för uppföljning och tillsyn används på bank-, vär- depappers- och börsområdet.165 Drygt en tredjedel av resurserna för upp- följning och tillsyn används för tillsyn av kreditmarknaderna (banker och kreditmarknadsföretag), vilket motsvarar ca 15 procent av inspektionens samlade resurser.166 RRV konstaterar: "Myndigheten har ett stort antal arbetsuppgifter. Huvudsakligen regleras dessa via rörelselagstiftningen för de olika instituttyperna. Andra uppgifter såsom klagomålshantering- en saknar laglig grund och är i viss utsträckning en självpåtagen uppgift.

– Många av inspektionens uppgifter är starkt efterfrågestyrda. De resur- ser som avsatts för mer centrala tillsynsuppgifter riskerar därför att tas i anspråk för att tillgodose icke förutsedda yttre krav. Tillsynen av enskil- da områden blir då eftersatt, ibland över längre tidsperioder. – Det stora antalet, ofta disparata, uppgifter får negativa konsekvenser för myndig- hetens förutsättningar att effektivt inrikta och prioritera verksamhe- ten."167 RRV noterar även att det inte förekommit någon omprövning av

163Se Finansinspektionen, En presentation (januari 1998), s. 3 f.

164Se Statens tillsyn av den finansiella sektorn, RRV 1994:15 (cit. RRV:s rapport), s. 39.

165Se RRV:s rapport, s. 47.

166Ibid.

167Se RRV:s rapport, s. 52.

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 477

de institut som står under inspektionens tillsyn.168 Verket har vidare "fått intrycket att inspektionen betraktas som en sektormyndighet för den fi- nansiella sektorn och därför ålagts uppgifter på grund av att de rör den finansiella sektorn och inte därför att de hänger samman med statens behov av att särskilt reglera och kontrollera densamma."169 Av RRV: s rapport framgår även att inspektionen, förutom den nya inriktningen mot en funktionellt orienterad tillsynsorganisation, strävar mot att renodla kompetensen och öka specialiseringen samt efter att skapa förutsättning- ar för en god intern kontroll och ökad självreglering inom företagen.170

Även Riksdagens revisorer har berört att inspektionen är starkt splitt- rad på ett stort antal arbetsuppgifter171 samt uttalat att regleringsbreven för inspektionen i alltför hög grad detaljstyr inspektionens verksamhet.172 Vissa av de uppsatta verksamhetsmålen betecknas närmast som tilldela- de arbetsuppgifter.173 Det är enligt revisorerna angeläget att regeringen formulerar tydliga och mätbara verksamhetsmål som kan uppfattas som ändamålsenliga och relevanta med hänsyn till inspektionens verksam- het.174

12.2.2Kommitténs överväganden

Som beskrivits inledningsvis utgör rörelsereglerna inte handlingsregler endast för bankerna utan även för Finansinspektionen när den utövar tillsyn. I stora drag kan alltså riktlinjerna för tillsynsarbetet på bankom- rådet sägas vara fastlagda genom förslaget till rörelseregler. Detta inne- bär att ändamålet med rörelselagstiftningen präglar även inriktningen på tillsynen, vilket enligt kommitténs mening måste återspeglas i regering- ens styrning av vad tillsynen skall inriktas på. Styrningen av tillsynen bör ske med hänsyn till de övergripande mål som ligger bakom tillsyns-

168Se RRV:s rapport, s. 53. - Enligt uppgift i Finansinspektionens presenta- tion står ca 2 500 institut under tillsyn av Finansinspektionen. Av dessa är ca

900individuella försäkringsmäklare. Inspektionen konstaterar själv i Fördju- pad anslagsframställan för budgetåren 1997, 1998 och 1999 att ”[ä]ven om

det sker en prioritering av tillsynen till de större instituten kan inte en till- fredsställande tillsyn långsiktigt upprätthållas med nuvarande resurser.” Se s.

169Se RRV:s rapport, s. 56.

170Se RRV:s rapport, s. 82.

171Se Riksdagens revisorer, Granskningspromemoria om Finansinspektionen,

dnr 1997:59 (cit. revisorerna), s. 35.

172Se revisorerna, s. 33.

173Ibid.

174Se revisorerna, s. 32 f.

478 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

reglerna. Den av kommittén föreslagna portalparagrafen i 1 kap. 1 § BRL som säger att syftet med bankrörelselagen är att förtroendet för bankmarknaden skall upprätthållas bör tas till utgångspunkt när rege- ringen formulerar de övergripande målen för inspektionens verksamhet liksom när den närmare anger inspektionens verksamhetsmål och upp- gifter. För att tillsynen skall bli så effektiv som möjligt och därmed bidra till att de nya rörelsereglerna får genomslagskraft är det viktigt att rege- ringen i instruktionen för Finansinspektionen och i regleringsbrev följer upp intentionerna bakom dessa regler så att rörelseregler och tillsyn praktiskt kommer att utgöra en helhet.

Om man ser på vad regeringen för närvarande har angett som över- gripande mål för Finansinspektionens verksamhet är dessa enligt 2 § instruktionen för Finansinspektionen att bidra till det finansiella syste- mets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsument- skydd.

Av regleringsbrevet för budgetåret 1998 framgår att övergripande mål som rör Finansinspektionens verksamhet är ett stabilt och effektivt finansiellt system och en tillförlitlig och relevant statistik. Finansinspek- tionens del av dessa övergripande mål anges vara att genom tillsyn sä- kerställa stabilitet i de enskilda finansiella instituten och att verka för att officiell statistik om finansmarknaden är tillförlitlig och relevant. Därut- över skall som mål för inspektionen gälla att verka för ett gott konsu- mentskydd på det finansiella området.

Utifrån ett soliditetsperspektiv är det givet att Finansinspektionen skall bidra till det finansiella systemets stabilitet genom tillsyn av de en- skilda instituten, i detta sammanhang alltså bankerna. Stabilitetsmålet är en naturlig följd av syftet med rörelsereglerna.

När det gäller målet att bidra till det finansiella systemets effektivitet har detta inte närmare definierats av regeringen. I propositionen, Om åtgärder för att stärka det finansiella systemet, anges att syftet med att banker och andra kreditinstitut är underkastade särskilda verksamhets- regler och är föremål för offentlig tillsyn är att förhindra uppkomsten av stora störningar som kan skada det finansiella systemets funktionsdug- lighet.175 Detta utgör närmast en beskrivning av stabilitetsmålet. I propo- sitionen, Ny associationsrätt för bankaktiebolag, m.m., anges de grund- läggande skyddsintressen som finns inom det finansiella systemet och som motiverar att bl.a. bankers verksamhet omgärdas med särskild lag- stiftning, nämligen intresset för det finansiella systemets stabilitet och

175 Se prop. 1992/93:135 s. 15.

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 479

effektivitet samt konsumentskyddsintresset.176 Därefter förklaras i kort- het vari stabilitets- respektive konsumentskyddsintresset består.177

Det finns inte någon entydig definition av begreppet effektivitet på den finansiella marknaden. I en mening är en finansiell marknad effektiv om den är stabil. Instabilitet på marknaden kan leda till stora samhälls- ekonomiska kostnader och är i den meningen ineffektivt. Regler som har till syfte att bankerna skall bevara stabiliteten i sin rörelse kan med den- na utgångspunkt sägas främja effektiviteten i det finansiella systemet. Även konsumenträttsliga regler kan bidra till effektivitet på den finansi- ella marknaden i den meningen att de får konsumenter att känna sig trygga och därmed våga gå in som aktörer på denna marknad. Markna- den kan även vara effektiv i betydelsen att effektiv konkurrens råder. Konkurrenslagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Enligt förarbetena till konkurrenslagen kan en effektiv konkurrens i princip anses råda på en marknad där anta- let säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för dif- ferentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag.178

Det går således att ringa in olika aspekter av begreppet effektivitet även om en heltäckande bestämning av begreppet saknas. Enligt kom- mitténs uppfattning bör det ligga på Finansinspektionen att vaka över att bankerna upprätthåller stabiliteten i sin rörelse. Att därutöver sätta upp ett effektivitetsmål av mer diffus karaktär för inspektionen är med hän- syn till det nu sagda inte önskvärt. Effektivitet i meningen väl fungerande konsumentskydd och väl fungerande konkurrens bör övervakas av de myndigheter som primärt är satta att göra detta, nämligen bl.a. Konsu- mentombudsmannen och Konkurrensverket. Att ge Finans-inspektionen sådana uppdrag medför en onödig överlappning mellan myndigheternas verksamhetsområden och tar uppmärksamhet från det som bör vara in- spektionens huvuduppdrag, nämligen att övervaka stabiliteten i de en- skilda bankerna.

När det gäller Finansinspektionens ansvar för tillförlitlig och relevant statistik noterar kommittén att frågor om officiell statistik för närvarande är föremål för utredning.179 Från kommitténs synpunkt är det viktigt att Finansinspektionen har möjlighet att koncentrera sig på tillsynen. In-

176Se prop. 1997/98:166 s. 49.

177Ibid.

178Se prop. 1992/93:56 s. 66.

179Se dir. 1998:17, Utvärdering av statistikreformen. Utredningen, som hör till Finansdepartementet, tillsattes den 12 mars 1998. Arbetet skall vara av- slutat senast den 1 mars 1999.

480 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

spektionen bör därför inte ha ansvar för produktion av offentlig statistik annat än för tillsynsändamål.

Som framgår av det sagda går de av regeringen formulerade målen för Finansinspektionens verksamhet enligt kommitténs mening delvis utöver syftet bakom rörelsereglerna och skapar på det sättet en bristande överensstämmelse mellan rörelseregler och tillsynsarbete. Regeringens styrning av tillsynsarbetet bör enligt kommitténs uppfattning ligga i linje med intentionerna bakom rörelsereglerna och utmynna i preciserade in- struktioner till inspektionen så att inspektionen inte tillförs arbetsupp- gifter som ligger vid sidan av dess tillsynsuppdrag. I regelverket och i motiven till detta anges huvudinriktningen på det framtida tillsynsarbe- tet. Utifrån portalparagrafen i 1 kap. 1 § BRL kan anges att inspektio- nens verksamhet, när det gäller banker, skall ha till ändamål att banker- na skall vara motståndskraftiga mot störningar varvid inspektionen skall ha tillsyn över att bankerna uppfyller kraven på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. För att kunna fullgöra detta upp- drag krävs att inspektionen arbetar långsiktigt och inte behöver utföra uppgifter av mer tillfällig natur som ett resultat av opinionsbildning, m.m. Inspektionen skall inte åläggas uppgifter därför att de rör den fi- nansiella sektorn utan därför att uppgifterna är motiverade från ett sys- temriskperspektiv.

12.3Auktorisation av banker

Kommitténs förslag: Vid oktrojprövningen krävs dels att den plane- rade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven i 2 kap. 1-4 §§ BRL på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bank standard, dels att det kan antas att den som kommer att ha ett kvalifi- cerat innehav i bolaget inte motverkar att bolagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§. Det nuvarande sundhetsbe- greppet slopas.

Beviljande av tillstånd att bedriva bankrörelse (oktroj) är ett område som ligger den löpande tillsynen nära eftersom den utgör en första kontroll av att bankrörelsen kommer att drivas på ett från allmän synpunkt tillfreds- ställande sätt. Samma krav bör ställas på bankerna vid oktrojprövningen som ställs på dem i den löpande verksamheten. Kommittén föreslår där- för att bedömningsgrunderna vid oktrojprövningen ändras för att ligga i linje med vad som senare prövas inom ramen för den löpande tillsynen. Det är därför lämpligt att beröra oktrojprövningen i detta sammanhang.

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 481

12.3.1Gällande ordning

För samtliga slag av associationsrättsliga sammanslutningar som får bedriva bankrörelse, dvs. bankaktiebolag, sparbanker och medlemsban- ker, gäller att bolagsordning, reglemente respektive stadgar i normalfal- let skall stadfästas av Finansinspektionen som även prövar om oktroj skall beviljas. Vissa förutsättningar, som är delvis olika för sparbanker jämfört med bankaktiebolag och medlemsbanker, skall vara uppfyllda för att auktorisation skall medges.

För bankaktiebolagens del återfinns grunderna för oktrojprövningen i 9 kap. 3 § BRL.180 I 9 kap. 3 § tredje stycket BRL anges de förutsätt- ningar som är av intresse i förevarande sammanhang och som innebär att Finansinspektionen skall pröva om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet (punkt 1) och om det kan antas att den som kommer att äga ett kvalificerat innehav i bolaget inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i bolaget och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank (punkt 2). Av 9 kap. 3 § fjärde stycket BRL framgår vidare att oktroj inte får beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i närings- verksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyl- dig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i ban- ken. Prövningen enligt 9 kap. 3 § tredje stycket 2 och fjärde stycket BRL kallas ägarprövning.

Exempel på misskötsamhet i näringsverksamhet är att näringsidkaren gjort sig skyldig till bokföringsbrott eller skattebrott som inte är baga- tellartade, att denne regelmässigt underlåtit att betala skatter och all- männa avgifter på icke obetydliga belopp eller att näringsidkaren på oli- ka sätt förfarit otillbörligt i samband med konkursförfarande.181 Misskötsamhet i andra ekonomiska angelägenheter kan exemplifieras med att förvärvaren på senare tid vid flera tillfällen underlåtit att dekla- rera sina inkomster.182 Förvärvaren skall också vara diskvalificerad om han begått allvarliga brott vid sidan av näringsverksamhet.183

Med uttrycket kvalificerat innehav avses enligt 1 kap. 3 § första stycket 2 BRL ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om inne havet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.

180Lydelse enligt prop. 1997/98:186.

181Se prop. 1995/96:173 s. 130 och 138 f.

182Ibid.

183Ibid.

482 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

En ägarprövning skall även göras vid förvärv av aktier eller andelar i en bestående bank. Denna prövning görs av Finansinspektionen inom ramen för tillsynen. Kommittén behandlar den regleringen i avsnitt 13.4.1.

När det gäller sparbanker och medlemsbanker återfinns grunderna för oktrojprövningen i 2 kap. 3 § sparbankslagen184 och 2 kap. 2 § lagen om medlemsbanker185. För medlemsbankernas del görs samma prövning som av bankaktiebolagen. När det gäller sparbanker prövas om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksam- het. Någon ägarprövning är däremot inte aktuell.

För fullständighetens skull skall här tilläggas att vid oktrojprövningen görs även en s.k. ledningsprövning (9 kap. 3 § tredje stycket 3 BRL, 2 kap. 3 § fjärde stycket 2 sparbankslagen och 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 lagen om medlemsbanker). Därvid prövas att de som avses ingå i ban- kens styrelse - och för bankaktiebolagens del även den som avses bli verkställande direktör - har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift. I förarbetena anges att de som omfattas av prövningen är styrelseledamöter och suppleanter för dem och verk- ställande direktörer och suppleanter för dem.186 Vad som krävs är att de som skall ingå i ledningen för en bank har ett tillräckligt kunnande på området eller i vart fall förmåga att skaffa sig en sådan kunskap. Viss erfarenhet från näringsverksamhet eller något annat område av betydelse för uppgiften förutsätts också. Vidare bör den som skall ingå i ledningen ha de personliga egenskaper i fråga om omdömesgillhet som uppgiften kräver.187 Kommittén återkommer till ledningsprövning inom ramen för den löpande tillsynen i avsnitten 13.3.1 och 13.3.2.3.

12.3.2Överväganden

Kommitténs avsikt med den nu föreslagna ändringen av villkoren för auktorisation är att de krav som ställs på den planerade rörelsen och på den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken respektive de krav som därefter ställs på banken när den driver rörelse och på den som skall få ett kvalificerat innehav i en redan existerande bank skall stämma överens. För att tillsynen skall bli effektiv är det viktigt att samma krav ställs vid oktrojprövningen som sedan kommer att ställas när bankrörel-

184Se vid not 28.

185Se vid not 28.

186Se prop. 1995/96:173 s. 130.

187Se a. prop. s. 85.

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 483

sen är i gång. Tyngdpunkten vid oktrojprövningen bör, i den del som nu är aktuell, precis som när det gäller tillsynen ligga vid de grundläggande rörelsereglerna. Vad som skall bedömas är alltså främst huruvida den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard samt huruvida det kan antas att den som äger ett kvalificerat innehav i banken inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsent- ligt inflytande över ledningen av en bank. När det gäller innebörden av de nämnda kraven blir samma överväganden aktuella som vid tillsynen (se avsnitt 12.4). Innebörden av lämplighetskravet bör fortsättningsvis i huvudsak vara att en större ägare skall vara ansvarskännande och visa gott omdöme.188 Kommittén föreslår inte någon ändring i den delen.

Som framgår av redogörelsen ovan i avsnitt 11.1.3 har innebörden av sundhetsbegreppet förändrats över tiden från att ursprungligen ha tagit sikte på bankernas ekonomiska stabilitet till att numera avse ett allmänt kvalitetskrav när det gäller i stort sett alla aspekter av en banks rörelse.

Kommitténs förslag innebär att begreppen "sund bankverksamhet" respektive "sund utveckling av verksamheten" slopas som bedömnings- grunder vid oktrojprövningen och ersätts av en hänvisning till 2 kap. 1-4 §§ BRL, dvs. de grundläggande bestämmelserna om soliditet, riskhante- ring, genomlysbarhet och god bankstandard.

Enligt kommitténs bedömning strider de föreslagna ändringarna inte mot EG-rätten på området.

För en utförlig redogörelse av sundhetsbegreppet hänvisas till avsnitt 11.1.3.

12.4Tillsyn av banker

Kommitténs förslag: Finansinspektionen skall ha tillsyn över att en banks rörelse drivs enligt bankrörelselagen, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen.

188 Jfr prop. 1995/96:173, s. 138.

484 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

Finansinspektionens huvuduppdrag är att utöva tillsyn i enlighet med den föreslagna bestämmelsen, som innebär att inspektionen skall ha tillsyn över att bankrörelse bedrivs i enlighet med bankrörelselagen, andra för- fattningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna fö- reskrifter som har sin grund i banklagstiftningen.

Soliditetsparagrafen styr i hög grad tillsynsarbetet. Den ställer stora krav på tillsynen. För att kunna bedöma en banks soliditet krävs att in- spektionen har en ingående kännedom om rörelsen i just den banken. Härför krävs att inspektionen tillräckligt nära följer verksamheten i ban- ken och har kompetens att dra korrekta slutsatser om tillståndet i banken på grundval av den information som hämtas in.

Inspektionen har olika möjligheter att skaffa sig information om till- ståndet i bankerna; genom de rapporter som bankerna är skyldiga att ge in till inspektionen, genom platsbesök, genom möjligheten att anlita en eller flera revisorer för bedömning av en viss fråga vid tillsynen (se när- mare härom i avsnitt 13.2.1), genom bankernas årsredovisningar samt genom underhandskontakter mellan inspektionen och bankernas ledning och personal.

För att fortlöpande vara solid måste banken identifiera, mäta och kontrollera de risker den är exponerad för och för att banken skall kunna göra detta måste verksamheten vara genomlysbar. Finansinspektionens kontroll inom ramen för kravet på soliditet kommer därför samtidigt att inbegripa en kontroll av riskhanteringen och genomlysbarheten i den en- skilda banken. För att kunna uppfylla kraven på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet måste bankerna ha tillfredsställande interna kon- trollsystem.189

Finansinspektionen bör inrikta tillsynen på bankens styrsystem och informationssystem.

När det gäller styrsystem skall inspektionen kontrollera att styrelsen har god kontroll över bankens samlade rörelse. Det är av största vikt att inspektionen övervakar att styrelsen har ett samlat grepp om och verkli- gen kan ta ansvar för bankens rörelse på ett övergripande plan. Styrelsen

189 Bankstödsnämnden konstaterar i Erfarenheter av bankkrisen - en rapport till regeringen den 17 oktober 1994 att den ”interna styrningen och kontrollen är av avgörande betydelse för varje banks överlevnadsförmåga”, se s. 14. Även RRV är inne på liknande tankebanor när verket anför. ”Det är enligt RRV rimligt att utgå från att instituten i dag som regel bör ha incitament att ha tillfredsställande kontrollsystem. Finanskrisen har sannolikt skärpt ägarnas krav på att kontrollen i instituten är god. Detta synsätt utesluter inte behovet av statlig kontroll men kontrollen bör utformas utifrån en uppfattning om institutens riskbenägenhet och egenkontroll. - Inspektionen bör med detta synsätt i första hand utveckla en kompetens och metodik som gör att man kompletterar institutens egen strävan efter kontroll.” Se RRV:s rapport, s. 69.

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 485

måste ha kontroll över bankens riskexponering och kapitalsituation för att dess förutsättningar att på ett tidigt stadium identifiera och uppmärk- samma problem och oönskade risksituationer skall vara så goda som möjligt. I normalfallet är styrelsens arbetsformer däremot något som bankerna själva skall bestämma över. Den strategiska och affärsmässiga planeringen av verksamheten, som t.ex. bedömningar av om banken skall satsa på kunder inom en viss bransch eller region, ankommer givetvis på de enskilda bankerna så länge verksamheten inte kommer i konflikt med rörelsereglerna. Det är bankerna själva som fattar de företagsekonomis- ka besluten. Det är den enskilda bankens eget val om den t.ex. satsar hårdare på valutahandel, under förutsättning att den har system och ka- pital nog härför.

Vad angår informationssystem beror systemens utformning av inrikt- ningen på bankens hela rörelse och även på kapitalsituationen. Systemen bör alltså vara anpassade till den individuella bankens rörelse och Finan- sinspektionen måste här kontrollera att banken har ett informationssys- tem som passar just denna bank. Detta kräver att inspektionen är väl förtrogen med alla de olika rörelsegrenar som bankverksamhet kan om- fatta och kan bedöma huruvida en enskild bank har ett med hänsyn till just sin rörelseprofil godtagbart informationssystem.

Från ett riskhanteringsperspektiv är det givetvis väsentligt att bankerna har klara riktlinjer och metoder och rutiner för den interna kontrollen (se närmare härom i kapitel 4 under avsnitten 4.1 och 5), vil- ket också skall vara föremål för tillsyn.

Enligt kommitténs uppfattning bör tyngdpunkten i tillsynen ligga på en övergripande analys av den enskilda bankens system för att identifie- ra, mäta och kontrollera de särskilda risker som är förenade med bankverksamhet och på en total bedömning av den enskilda bankens ställning.

12.5Tillsyn över banksektorn

Kommitténs förslag: Finansinspektionen skall ha i uppdrag att verka för en sund utveckling av banksektorn.

I sin tillsynsverksamhet får Finansinspektionen tillgång till information om de enskilda bankerna som i sin tur ger inspektionen en unik inblick i hela banksektorn. Det följer inte av förslaget till rörelseregler att inspek- tionen skall göra en samlad bedömning av institutens situation, exempel- vis såvitt gäller bankernas totala riskexponering gentemot en viss sektor. Detta är också naturligt eftersom det knappast finns möjlighet för in-

486 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

spektionen att ingripa med formella sanktioner i fall där den har uppfatt- ningen att utvecklingen inom hela banksektorn eller i en grupp av banker inte är tillfredsställande men det inte finns grund att påstå att läget i en enskild bank är allvarligt. Det är dock angeläget att Finansinspektionen följer utvecklingen inom banksektorn som helhet och därvid bildar sig en uppfattning om utvecklingen ligger i linje med intentionerna bakom ban- klagstiftningen. Utöver en tillsynsregel som tar sikte på förhållanden i enskilda banker bör det enligt kommitténs mening finnas en anvisning till Finansinspektionen om att följa utvecklingen inom hela banksektorn. Det är alltså inte fråga om ett krav riktat till bankerna utan en anvisning till Finansinspektionen om vad tillsynsarbetet skall inriktas på. Anvisningen innebär att inspektionen skall följa och analysera utvecklingen på den svenska finansiella marknaden och de utländska finansiella marknaderna för att se hur utvecklingen påverkar de svenska bankerna som kollektiv. Detta innebär att Finans-inspektionens och Riksbankens verksamhetsom- råden i viss mån sammanfaller. Ett samråd mellan myndigheterna kan bidra till en effektivare tillsyn av stabiliteten i bankerna.

Det är inte meningen att Finansinspektionen skall kunna ingripa mot en enskild bank under åberopande av den föreslagna regeln. Inspektionen skall dock kunna vidta åtgärder av annat slag. En naturlig åtgärd från Finansinspektionens sida i fall där förhållandet inte begränsar sig till en enskild bank är att inleda samtal med de berörda bankerna eller med branschorganisationen. Om samtalen visar sig fruktlösa eller det eljest påkallas kan det finnas anledning för inspektionen att uppmärksamma regeringen på förhållandena.190 Det kan också finnas lägen när det är lämpligt att ge offentlighet åt förhållandena.

12.6Resurser och kompetens som den framtida tillsynen kräver

I kommitténs direktiv sägs att det är önskvärt att kommittén "värderar hur angelägna olika tillsynsuppgifter är." Vidare sägs att kommitténs "överväganden i dessa frågor bör göras mot bakgrund av en analys av vilka resurser som fordras för att ett tillsynsarbete i enlighet med kom- mitténs förslag skall kunna utföras. Kommittén bör i det sammanhanget

190 Finansinspektionen har en sådan skyldighet i dag. Enligt 7 § andra stycket 3 verksförordningen (1995:1322) skall nämligen myndighetens chef fortlö- pande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs.

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 487

inte bara ange en önskvärd ambitionsnivå utan också uttala sig om till- synsarbetets inriktning vid en oförändrad resursnivå för inspektionen."

Direktiven får uppfattas så att kommittén endast har att ta ställning till olika tillsynsuppgifters angelägenhet på områden som kommittén ser över i sak, dvs. bankområdet och finansieringssektorn. Kommittén över- väger att återkomma till vissa frågor rörande tillsynens organisation och inriktning på dessa områden i slutbetänkandet.

Kommittén anser sig inte ha möjlighet att mer ingående väga angelä- genheten av andra tillsynsområden, såsom t.ex. tillsynen över försäk- ringsmäklare och insiderövervakningen, mot de uppgifter som följer av kommitténs förslag i övrigt. Det är dock enligt kommitténs mening önsk- värt att en översyn av inspektionens arbetsuppgifter i stort görs med det syftet att resurserna skall koncentreras till områden som har betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet. I den mån tillsyn över verksam- heter som inte bedöms vara av betydelse för stabiliteten är nödvändig bör den läggas på någon annan myndighet. De närmare överväganden som följer av ett sådant allmänt synsätt bör bli föremål för utredning i annan ordning.

De föreslagna rörelsereglerna och den inriktning på tillsynen som följer därav ställer väsentligt större krav på Finansinspektionen än i dag. Soliditets- och riskhanteringsreglerna innebär ett krav på inspektionen att skapa sig en samlad bild av enskilda bankers ställning. Banker kan i vissa skeden bedömas vara i behov av att följas nära nog från dag till dag. Genom att det framtida uppdraget blir tydligare och mer renodlat jämfört med vad som för närvarande är fallet kommer helt naturligt den redan existerande kompetensen hos inspektionen att behöva komplette- ras. Kravet på inspektionen att bilda sig en uppfattning om varje banks ställning och att närmare följa de banker som bedöms behöva det, kravet på en bank att anpassa riskhanteringssystemen till rörelsen och möjlig- heten för banken att styra utformningen av systemen samt möjligheten för banker att engagera sig i ett vidare spektrum av verksamheter ford- rar, enligt kommitténs bedömning, bl.a. följande kompetens.

-Kunskap om såväl praktisk bankverksamhet som mer teoretiska me- toder för utvärdering av finansiell verksamhet.

-Förmåga att analysera såväl enskilda bankers samlade ställning som förändringar i omvärlden och dessa förändringars påverkan på det svenska banksystemet.

-Förmåga att utvärdera och tillgodogöra sig information från olika typer av riskhanteringssystem.

-Förmåga att överblicka och utvärdera flera typer av verksamheter och även mer komplext sammansatta bankrörelser som helhet.

488 Tillsyn och auktorisation av banker	SOU 1998:160

Tillsynen måste hålla jämna steg med utvecklingen i bankerna. Detta innebär inte med nödvändighet att inspektionen själv i alla lägen måste ha motsvarande kompetens som bankerna. Det är emellertid viktigt att man från inspektionens sida kan tillgodogöra sig, analysera och bedöma information och framställningar från bankerna samt kan avgöra när situ- ationen är sådan att extern kompetens behövs.

Finansinspektionen måste få tillgång till personal som kan tillföra och förstärka kompetensen inom de berörda områdena. Vidare måste det fin- nas utrymme för att genom utbildning förstärka den redan befintliga kompetensen. Detta kommer enligt kommitténs mening att medföra öka- de lönekostnader. Myndighetens maskinella utrustning kan behöva för- bättras och förnyas.

Enligt kommitténs bedömning kräver den föreslagna inriktningen på tillsynen över bankerna att Finansinspektionen tillförs ökade finansiella resurser såväl under förändringsarbetets inledningsskede som på sikt. Härtill kommer den tilltagande internationaliseringen och den snabba tekniska utvecklingen på de finansiella marknaderna. Samarbetet inom EU kan förväntas dra allt större kostnader, såväl för inspektionens delta- gande i utvecklingen av det gemensamma regelverket som för inspektio- nens samarbete med utländska tillsynsmyndigheter. Även dessa omstän- digheter i sig ställer krav på ökade finansiella resurser.

Det får ankomma på ledningen för Finansinspektionen att i samråd med regeringen på ett lämpligt sätt genomföra de förändringar som be- hövs för att uppnå det av kommittén utpekade målet när det gäller tillsyn över bankerna. Hur mycket resurser inspektionen som helhet behöver tillföras beror på vilka prioriteringar mellan olika tillsynsuppgifter som regering och riksdag gör.

Här kan inskjutas att krishantering av banker kan kräva särskilda personella och finansiella resurser. Kommittén avser att återkomma till regelverket rörande banker med finansiella problem i slutbetänkandet.

Det finns en rad faktorer som är av betydelse när det gäller Finans- inspektionens möjligheter att rekrytera personal med den aktuella kom- petensen. En sådan faktor kan vara att inspektionen uppfattas som en lärorik arbetsmiljö som kan fungera som språngbräda till andra poster. Erfarenheter från inspektionen kan komma till nytta vid arbete inom nä- ringslivet. Arbetet vid inspektionen kan ge inblickar i många olika före- tag inom den finansiella sektorn och därmed erbjuda erfarenheter av vitt skilda verksamheter, riskhanteringssystem, företagskulturer och liknan- de. Vidare kan förtrogenhet med det på förvaltningsrätten grundade ar- betssätt som råder inom inspektionen vara värdefull på flera sätt; dels kan kunskapen bidra till bankernas förståelse för inspektionens arbets- sätt, dels underlättar det kommunikationen mellan inspektionen och ban- kerna. I ett idealt tillstånd uppnås en växelverkan mellan inspektionen,

SOU 1998:160	Tillsyn och auktorisation av banker 489

näringsliv och den akademiska världen. Utbyte av personal och därmed erfarenheter sker i sådant fall mellan de olika sektorerna.

Exempel på att arbeten inom statliga förvaltningar uppfattas som me- riterande också för dem som planerar en annan karriär finns både utom- lands och i Sverige. I USA synes arbete inom olika tillsynsmyndigheter på det finansiella området vara en merit för en fortsatt karriär inom nä- ringslivet, vilket innebär att lovande personer kan lockas till tjänstgöring trots att lönen inte är fullt konkurrenskraftig. Även i Sverige finns exem- pel på myndigheter som förmått stärka sin konkurrenskraft i nämnda avseende. Det kanske främsta exemplet är Riksbanken som genom ett medvetet och långsiktigt program förmått stärka sin konkurrenskraft bland främst yngre akademiker. Riksbanken uppfattas som en attraktiv arbetsplats även om lönen är något lägre än i den privata sektorn.

SOU 1998:160	491

13Finansinspektionens kontrollmöjligheter och ingripanden vid tillsynen av banker

13.1Inledning

I detta kapitel behandlas Finansinspektionens lagreglerade möjligheter att inom ramen för tillsynsuppdraget skaffa sig information om tillstån- det i de enskilda bankerna samt ingripa om en bank inte följer reglering- en i bankrörelselagen eller de andra bestämmelser som särskilt reglerar bankers verksamhet. Inspektionens icke lagreglerade möjligheter att i kraft av sitt tillsynsuppdrag ta upp frågor med en enskild bank, t.ex. samtalsvägen, behandlas däremot inte. Denna dialog mellan inspektionen och bankerna är emellertid också ett betydelsefullt inslag i tillsynsarbe- tet.

De särskilda regler som kan gälla vid tillsynen av banker med finan- siella problem och banker i konkurs behandlas inte. Kommittén avser att återkomma till dessa frågor i slutbetänkandet.

13.2Finansinspektionens kontrollmöjligheter

13.2.1Gällande ordning

Finansinspektionen har olika möjligheter att granska bankernas verk- samhet vilka anges i 7 kap. BRL. Där slås till en början fast att banken skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär (7 kap. 1 § första stycket BRL). Denna bestämmelse ger inspektionen stöd för att begära in nödvändiga upplysningar från de enskilda bankerna.191 Rege- ringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en bank återkommande skall lämna till inspektionen (7 kap. 2 § 1 BRL). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen kan med stöd av denna

191 Se prop. 1992/93:89 s. 191.

492 Finansinspektionen kontrollmöjligheter ..........	SOU 1998:160

regel utfärda generella föreskrifter om bl.a. skyldighet för bankerna att lämna ekonomiska rapporter.192

Vidare får inspektionen genomföra undersökning hos en bank när in- spektionen anser det nödvändigt (7 kap. 1 § andra stycket BRL).

Ytterligare möjligheter ges genom bestämmelser om upprättande av särskild balansräkning. För bankaktiebolagens del åligger det enligt hu- vudregeln bolagets styrelse att ofördröjligen upprätta och låta revisorer- na granska en särskild balansräkning så snart det finns skäl att anta att bolagets eget kapital understiger häften av det registrerade aktiekapitalet (13 kap. 2 § ABL). När det gäller sparbanker och medlemsbanker före- ligger denna skyldighet om det finns anledning att anta att banken inte kan uppfylla kravet på kapitaltäckning enligt kapitaltäcknings-lagen (7 kap. 4 § BRL). För bankaktiebolag respektive sparbanker och med- lemsbanker gäller alltså olika krav för att skyldigheten att upprätta sär- skild balansräkning skall inträda.

Finansinspektionen är skyldig att förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank. Revisorn har rätt till skäligt arvode för sitt arbete av banken (7 kap. 5 § BRL). Den av in- spektionen förordnade revisorn skall ingå i revisorskollektivet och till- sammans med övriga revisorer i banken granska bolagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens förvalt- ning samt skriva under revisionsberättelsen. Det åligger vidare inspek- tionen att utfärda en instruktion för revisor som förordnats av inspektio- nen. Denna återfinns i Finansinspektionens allmänna råd för revisorer förordnade av Finansinspektionen (FFFS 1998:5).

När det anses nödvändigt får Finansinspektionen sammankalla en banks styrelse. Har styrelsen inte rättat sig efter en begäran från inspek- tionen om att kalla till en extra stämma, får inspektionen utfärda en så- dan kallelse. Företrädare för inspektionen får närvara vid stämman och vid ett sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna (7 kap. 6 § BRL).

13.2.2Överväganden

Kommitténs förslag: Finansinspektionens skyldighet att förordna revi- sorer ersätts av en rätt för inspektionen att göra detta. Arvode till reviso- rerna betalas av den bank som tillsynen avser.

192 Se a. prop. s. 192.

SOU 1998:160

Finansinspektionen kontrollmöjligheter ...........

493

13.2.2.1Bakgrund

Finansinspektionen har väckt frågan om att inspektionen i framtiden skall ha en rätt men inte skyldighet att förordna revisorer.

I det följande redogörs i huvuddrag för bestämmelserna om revision i banker. Bestämmelser om revision i aktiebolag finns i 10 kap. ABL. När det gäller revision i sparbanker och medlemsbanker gäller 3 kap. BRL.

I ett bankaktiebolag skall det finnas minst en revisor (10 kap. 1 § ABL). Sparbanker och medlemsbanker skall ha minst två revisorer (3 kap. 1 § BRL). Revisorerna väljs av stämman. Skall det utses flera revisorer, får det i bolagsordningen respektive stadgarna föreskrivas att en eller flera av dem, dock inte alla, skall utses på annat sätt än genom val på stämma (10 kap. 8 § ABL, 3 kap. 1 § BRL). Revisorn i ett bank- aktiebolag skall vara auktoriserad eller godkänd (10 kap. 11 § ABL). Minst en av de revisorer som utsetts av bolagsstämman skall vara aukto- riserad (9 kap. 15 § BRL). Revisorer i sparbanker och medlemsbanker skall ha den insikt i och erfarenhet av redovisning och ekonomiska för- hållanden som med hänsyn till arten och omfånget av bankens verksam- het fordras för uppdragets fullgörande (3 kap. 3 § BRL). Även när det gäller dessa associationsformer skall en av de revisorer som utses av stämman vara auktoriserad (3 kap. 4 § BRL). I bankaktiebolag gäller revisorsuppdraget i fyra år (10 kap. 20 § ABL). I sparbanker och med- lemsbanker kan revisorn utses såväl för bestämd tid som tills vidare (3 kap. 1 § BRL). Till revisor kan även utses ett registrerat revisions- bolag (10 kap. 18 § ABL, 3 kap. 3 § BRL).

En aktieägare kan påkalla att länsstyrelsen förordnar en revisor som tillsammans med de övriga revisorerna skall delta i revisionen, s.k. minoritetsrevisor (10 kap. 9 § ABL). Ett förordnande förutsätter att en viss minoritet av aktieägarna biträder ett förslag därom. Denna möjlighet finns även när det gäller sparbanker och medlemsbanker med den skill- naden att minoritetsrevisorn då förordnas av Finansinspektionen (3 kap. 2 § BRL).

När det gäller revisorns uppdrag skall denne följa de särskilda före- skrifter som meddelats av stämman om de inte strider mot lag, stadgar eller god revisionssed (10 kap. 4 § ABL, 3 kap. 8 § BRL). Detta gäller emellertid endast för revisorer som har utsetts av annan än Finansin- spektionen. En inspektionsförordnad revisor skall däremot oavsett stämmans anvisningar följa de instruktioner som utfärdats av inspektio- nen. När det gäller bankaktiebolag framgår detta uttyckligen av en regel

494 Finansinspektionen kontrollmöjligheter ..........	SOU 1998:160

i 9 kap. 15 § BRL.193 För sparbankers och medlemsbankers del framgår det indirekt av regleringen i 3 kap. 8 § BRL.

I 1 § Finansinspektionens allmänna råd för revisorer sägs att de all- männa råden är allmänt hållna och att inspektionen därutöver kan lämna instruktioner avseende särskilda områden som granskningen bör omfatta.

I de allmänna rådens 2-5 §§ behandlas revisionens genomförande. Därav framgår bl.a. följande. Revisorn arbetar på Finansinspektionens uppdrag och fullgör tillsammans med övriga i banken utsedda revisorer uppdraget att granska banken194 i den omfattning som följer av god revi- sionssed. Revisorn bör ägna särskild uppmärksamhet åt bankens interna kontrollsystem. Revisorn bör även särskilt uppmärksamma hanteringen av de i verksamheten förekommande riskerna samt hur riktlinjer och in- struktioner tillämpas. Revisorn bör kontrollera att banken har upprättat rutiner som säkerställer att rapportering till Finansinspektionen är kor- rekt och sker i enlighet med lagar och andra föreskrifter.

Av de allmänna rådens 6-8 §§ framgår vad revisorns rapporterings- skyldighet omfattar, vilket innebär bl.a. följande. Utöver den rapporte- ringsskyldighet som gäller enligt vissa författningar bör revisorn omgå- ende till inspektionen rapportera de erinringar som revisorerna framstäl- ler till styrelsen eller verkställande direktören enligt 10 kap. 35 § ABL eller 3 kap. 12 § BRL, dvs. synpunkter på förhållanden som revisorn vill framföra till bolagsledningen men som är av sådan art att de normalt inte rapporteras till aktieägarna eller allmänheten. Revisorn bör vidare av- lämna en rapport över revisionen till inspektionen senast tre veckor efter det att revisionen har slutförts för räkenskapsåret. Den årliga rapporten bör bl.a. innehålla en redogörelse för väsentliga förändringar i bankens

193I prop. 1997/98:166 konstateras i skälen för regeringens förslag (s.136) att Finansinspektionen ansett att det bör finnas en uttrycklig bestämmelse om att en inspektionsförordnad revisor skall följa inspektionens instruktioner. Enligt vad som sägs i skälen för regeringens förslag borde det dock ”naturligen följa av den omständigheten att inspektionen skall utfärda en instruktion att revi- sorn också skall följa den.” Lagrådet anförde dock att även ”i fråga om vad som av lagstiftaren anses vara naturligt kan det många gånger vara bra att till undvikande av missförstånd eller av pedagogiska skäl meddela uttryckliga bestämmelser” och förordade därför att regeln i 9 kap. 15 § BRL infördes (9 kap. 20 § BRL i lagrådets yttrande) (s. 240 f.). I skälen för regeringens förslag sägs dessutom att det är ”givet att en av Finansinspektionen förordnad revisor bör följa bolagsstämmans föreskrifter om de inte strider mot inspektionens instruktion” (s. 136).

194Eftersom av Finansinspektionen förordnade revisorer förekommer även i andra institut, t.ex. kreditmarknadsföretag, talas i de allmänna råden genom- gående om ”institut”. Här har dock för enkelhetens skull ”institut” bytts ut mot ”bank”.

SOU 1998:160

Finansinspektionen kontrollmöjligheter ...........

495

organisation, verksamhet eller andra förhållanden som kan inverka på bankens riskexponering samt för väsentliga brister rörande bankens in- terna kontroll, redovisning och förvaltning i övrigt. Revisorn skall även löpande till inspektionen rapportera sådana iakttagelser som därutöver kan vara av betydelse för inspektionen i dess tillsyn över banken.

Det förekommer även att Finansinspektionen, inom ramen för vad som ligger i ett normalt revisorsuppdrag till en stämmovald eller i annan ordning utsedd revisor, ger specialuppdrag till de av inspektionen för- ordnade revisorerna att t.ex. studera en viss fråga närmare.

13.2.2.2Finansinspektionens möjlighet att förordna revisor

Som framgår av redogörelsen ovan är den inspektionsförordnade revi- sorn jämställd med de övriga medlemmarna i revisorskollektivet samti- digt som han intar en särställning jämfört med dem eftersom han fått sitt uppdrag av Finansinspektionen och skall utföra detta i enlighet med in- spektionens instruktioner. Kommittén noterar att instruktionerna bl.a. innebär att revisorn, när han genomför revisionen, skall ägna särskild uppmärksamhet åt sådana omständigheter som är av betydelse för stabi- liteten i den enskilda banken, nämligen riskhantering, interna kontroll- system samt hur riktlinjer och instruktioner tillämpas. Den rapport som revisorn på grundval härav skall överlämna till inspektionen utgör enligt kommitténs uppfattning en bland flera informationskällor som är av be- tydelse för inspektionens möjligheter att bedöma tillståndet i den enskilda banken i enlighet med de riktlinjer som kommittén dragit upp i avsnitt 12.4. Det finns därför enligt kommitténs bedömning skäl att behålla ord- ningen med inspektionsförordnade revisorer.

När det gäller arvode till den inspektionsförordnade revisorn bör detta enligt kommitténs mening alltjämt bekostas av banken eftersom revisorn har samma skyldighet som de övriga revisorerna att lämna en redogörel- se för revisionen i revisionsberättelsen. Att revisorn därutöver skall läm- na särskilda rapporter till Finansinspektionen föranleder inte kommittén till någon annan uppfattning.

Systemet med inspektionsförordnade revisorer innebär för de enskilda bankerna en ökning av kostnaderna för revisionen samtidigt som det är av störst vikt för tillsynen att inspektionen förordnar revisorer i sådana banker som genom sin storlek eller av någon annan anledning kan orsaka störningar i det finansiella systemet, dvs. att revisorer förordnas utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Om inspektionen däremot fick möjlighet att välja om den vill förordna en revisor i en viss bank eller inte skulle de banker i vilka det utifrån kriterierna väsentlighet och risk är av liten be- tydelse för tillsynen att inspektionen förordnar en revisor avlastas kost- naden härför, t.ex. små sparbanker. Kommittén föreslår därför att skyl-

496 Finansinspektionen kontrollmöjligheter ..........	SOU 1998:160

digheten för inspektionen att förordna revisorer i banken slopas och er- sätts av en rätt för inspektionen att göra detta. Kommittén utgår från att inspektionen utnyttjar denna valmöjlighet med beaktande av kriterierna väsentlighet och risk.

13.2.2.3Finansinspektionens möjlighet att anlita utomstående

Inom ramen för den löpande tillsynen kan frågor uppstå där Finansin- spektionen behöver extra kompetens. Det kan gälla att inspektionen vid bedömningen av en viss fråga vid tillsynen av en enskild bank antingen behöver tillgång till kompetens som över huvud inte finns inom inspek- tionen eller behöver förstärka redan befintlig kompetens, dvs. helt enkelt behöver fler mantimmar. Inspektionen kan behöva anlita t.ex. en advo- kat, ekonom, forskare eller någon annan med kunskap som är av bety- delse för bedömningen av den aktuella frågan. Det är fråga om situationer där inspektionen för en begränsad tid behöver ha tillgång till extra kompetens.

En sådan lagreglerad möjlighet finns i kapitaltäckningslagen. I 7 kap. 14 § KTL sägs att om Finansinspektionen för bedömning av en viss frå- ga vid tillsynen enligt den lagen behöver anlita någon med särskild fack- kunskap, skall kostnaden för detta betalas av det institut som tillsynen avser.

Kommittén förutsätter att det inte finns några hinder för Finansin- spektionen att liksom tidigare utan uttryckligt lagstöd anlita någon utom- stående i samband med den löpande tillsynen. Den inspektionen anlitar omfattas för alla praktiska fall av samma sekretess som gäller för in- spektionen.195

195 Se närmare härom Hans Corell m.fl., Sekretesslagen, Kommentar till 1980 års lag med ändringar, u. 3:1, s. 80-83.

SOU 1998:160

Finansinspektionen kontrollmöjligheter ...........

497

13.3Ingripanden mot banker

13.3.1Gällande ordning

Finansinspektionen har olika möjligheter att ingripa mot banker. Till att börja med har Finansinspektionen möjlighet att förhindra verkställighet av ett beslut som strider mot bankrörelselagen eller någon annan författ- ning som reglerar bankers verksamhet, mot föreskrift som meddelats med stöd av sådan författning eller mot bolagsordningen. Har beslutet redan verkställts får inspektionen förelägga banken att göra rättelse om det är möjligt (7 kap. 15 § BRL).

I vissa specifika situationer har Finansinspektionen skyldighet att tillgri- pa en betydligt mer ingripande åtgärd, nämligen att återkalla oktrojen. I 7 kap. 16 § BRL anges åtta olika återkallelsegrunder.

De fyra första fallen avser situationer när bankrörelse inte bedrivs, nämligen när banken inte har anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft, när banken inte inom ett år efter registrering har börjat driva bankrörelse, eller dessförinnan förklarat sig avstå från ok- trojen, när banken har överlåtit hela sin rörelse och, slutligen, när banken under en sammanhängande tid av ett år inte drivit bankrörelse.

Den femte återkallelsegrunden avser det fallet att banken har visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser, antingen ge- nom att överträda en bestämmelse som avses i 7 kap. 15 § BRL eller på annat sätt.

Det sjätte fallet innebär att oktrojen skall återkallas om bankens ka- pitalbas understiger det minsta belopp som krävdes när rörelsen starta- des och bristen inte har täckts inom tre månader från det att den blev känd för banken.

Den sjunde återkallelsegrunden avser det fallet att banken inte full- gjort sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen och inte vidtagit rättelse inom ett år från det att inspektionen har förelagt banken att full- göra sina skyldigheter med förklaring att bankens oktroj annars kan komma att återkallas.

Den åttonde och sista återkallelsegrunden innebär att oktrojen skall återkallas om någon som ingår i bankens styrelse inte uppfyller vissa av de krav som ställs i samband med oktrojprövningen respektive stadfäs- telsen. Kopplingen till vad som gäller vid tillståndsprövningen innebär i detta sammanhang följande. För samtliga associationsformer gäller att oktrojen skall återkallas om styrelseledamoten inte har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank och inte heller i övrigt är lämplig för en sådan uppgift. För ban-

498 Finansinspektionen kontrollmöjligheter ..........	SOU 1998:160

kaktiebolag och medlemsbanker gäller vidare att oktrojen skall återkallas om styrelseledamoten i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet (för exempel på den misskötsamhet som avses se avsnitt 12.3.1). För att återkalla oktrojen på denna grund gäller som ytterligare förutsättning att inspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen men denne, sedan viss av in- spektionen bestämd tid löpt ut, fortfarande finns kvar i styrelsen. Denna återkallelsegrund innebär att det sker en ledningsprövning även inom ramen för den löpande tillsynen och inte endast i samband med oktroj- prövningen respektive stadfästelsen (se avsnitt 12.3.1).

När det gäller de fjärde och femte återkallelsegrunderna får inspek- tionen, om det är tillräckligt, meddela varning i stället för att återkalla oktrojen.

Har Finansinspektionen underrättats av en tillsynsmyndighet i ett an- nat land inom EES om att en svensk bank överträtt föreskrifter som i det landet gäller för banken får inspektionen enligt 7 kap. 17 § BRL vidta de ovan angivna åtgärderna mot banken förutsatt att någon av de sank- tionsgrundande omständigheterna föreligger.

Enligt 7 kap. 23 § BRL får Finansinspektionen förelägga vite om den meddelar föreläggande eller förbud.

Finansinspektionen har även möjlighet att ingripa mot bl.a. banker med stöd av kapitaltäckningslagen. Enligt 7 kap. 12 § KTL skall in- spektionen förelägga banken "att vidta lämpliga åtgärder" i tre situatio- ner, nämligen följande. Om banken har en kapitalbas som understiger det minsta belopp som krävs, om banken inte uppfyller kapitaltäckningsla- gens krav på övervaknings- och kontrollsystem eller inte nedbringar sina exponeringar till tillåtna nivåer. Meddelar inspektionen föreläggande enligt kapitaltäckningslagen får inspektionen enligt 7 kap. 15 § KTL förelägga vite.

För en allmän överblick av hur Finansinspektionen tillämpat de legala möjligheterna att ingripa mot institut som står under inspektionens tillsyn hänvisas till bilaga 2.

SOU 1998:160

Finansinspektionen kontrollmöjligheter ...........

499

13.3.2Överväganden

13.3.2.1Inledning

Det nuvarande sanktionssystemet har kritiserats, framför allt av Finans- inspektionen, för att inte ge inspektionen tillräckliga möjligheter att in- gripa på ett ändamålsenligt sätt. Möjligheten att återkalla en banks ok- troj utnyttjas i praktiken aldrig eftersom det i regel anses som ett alltför långtgående ingripande.196

Enligt kommitténs mening bör det framtida systemet innebära att Fi- nansinspektionen kan inrikta sina tillsynsinsatser på överträdelser av från systemstabilitetssynpunkt allvarligare slag och därmed utnyttja sina resurser på ett effektivare sätt. Inspektionen bör få större utrymme än i dag att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i en viss situation samt få fler medel till sitt förfogande vid ingripande. Därutöver bör inspektionen ha en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa i vissa fall. Ett sådant sanktionssystem blir mer flexibelt än det nuvarande.

13.3.2.2Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot banker

Kommitténs förslag: Finansinspektionen åläggs att ingripa när en bank inte bedriver bankrörelse i enlighet med bankrörelselagen, andra författ- ningar som särskilt reglerar banker, bankens bolagsordning eller interna föreskrifter som har sin grund i banklagstiftningen. Inspektionen får mer differentierade möjligheter att ingripa. För det första får inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser, förutom möjlighet att utfärda föreläg- gande att vidta åtgärd inom viss tid och förbjuda verkställighet av be- slut, hädanefter också möjlighet att meddela anmärkning. För det andra får varning ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkal- lelse av oktrojen. Varning skall användas om detta är tillräckligt. In- spektionen får även en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa, nämligen om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse.

Det som enligt förslaget blir avgörande för om Finansinspektionen skall ingripa är om banken agerar på ett sätt som inte står i överensstämmelse med det regelverk som särskilt gäller för banker. Om så bedöms vara fallet kommer inspektionen att ha tillgång till ett batteri med åtgärder ur vilket inspektionen kan välja det slags ingripande som framstår som mest

196 I bilaga 2 finns redovisat ett fall där Finansinspektionen återkallat tillstånd enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, se s. 16.

500 Finansinspektionen kontrollmöjligheter ..........	SOU 1998:160

ändamålsenligt i det enskilda fallet. Förslaget är avsett att täcka alla överträdelser av bestämmelser som särskilt reglerar bankers verksamhet utom de fall som regleras särskilt enligt vad som närmare beskrivs i av- snitt 13.3.2.3. Två återkallelsegrundande situationer som för närvarande är särskilt angivna i 7 kap. 16 § BRL, nämligen dels när bankens kapi- talbas understiger det minsta belopp som krävs och bristen inte har täckts inom viss tid, dels när banken inte har fullgjort sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen (se avsnitt 13.3.1) täcks av förslaget till denna allmänna regel om ingripanden mot banker. Specialregleringen av dessa situationer slopas därför.

När det gäller frågan om vilka ingripanden som Finansinspektionen bör välja vid olika regelöverträdelser bör inspektionen arbeta utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Överträdelse av en regel som har till syfte att stabiliteten i banken skall upprätthållas bör i princip föranleda ett strängare ingripande än brott mot en bestämmelse av mindre betydel- se för stabiliteten.

Det mest dramatiska ingripandet är givetvis återkallelse av oktrojen. Det är självklart att ett sådant ingripande inte får ske utan starka skäl. Skillnaden i förhållande till vad som nu gäller som förutsättningar för återkallelse av oktrojen är för det första att det överlämnas till Finansin- spektionen att välja vilken sanktion som skall följa på en överträdelse från bankens sida, vilket innebär att det blir inspektionen som avgör när omständigheterna är sådana att oktrojen skall återkallas. Även om den nuvarande regleringen inte har ansetts innebära att varje överträdelse av en bestämmelse som reglerar bankers verksamhet skall medföra återkal- lelse av oktrojen är dess syfte emellertid inte att ge Finansinspektionen de valmöjligheter som blir följden av kommitténs förslag. Den andra skillnaden är att överträdelsens allvarlighet avgör om den kommer upp i återkallelsenivå. Vad som åsyftas är hur allvarlig överträdelsen är från systemstabilitetssynpunkt. För närvarande knyts ju en återkallelse av oktrojen till om banken visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser, vilket enligt förarbetena innebär att verksamheten inte drivs på ett sätt som kan anses vara sunt.197

Varning blir ett alternativ till återkallelse av oktrojen. Tanken är att varning skall meddelas när förutsättningar för återkallelse av oktrojen i och för sig föreligger men varning i det särskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd. Omständigheter som kan göra att varning framstår som tillräckligt kan vara att man inom banken inte kan befaras upprepa överträdelsen och att prognosen för banken därför är god eller att man från bankens sida inte förstod bättre när överträdelsen skedde. Eftersom återkallelse av oktrojen även i framtiden kan antas bli en sällsynt åtgärd

197 Se prop. 1992/93:89 s. 203.

SOU 1998:160

Finansinspektionen kontrollmöjligheter ...........

501

får Finansinspektionen på detta sätt en lagstadgad möjlighet att markera att inspektionen uppfattar en överträdelse som allvarlig även om ok- trojen inte återkallas. Ur bankens synvinkel är det viktigt att en sådan markering går att överklaga vilket blir fallet med beslut om varning. Vi- dare innebär varningsinstitutet att en praxis utbildas angående vilka överträdelser som i och för sig är återkallelsegrundande. Därigenom kommer en gräns att dras upp för vilka överträdelser som i princip inte tolereras. För bankernas del innebär detta att möjligheterna att förutse konsekvenserna av olika handlingsalternativ ökar.

När det gäller anmärkning utgör denna en legal möjlighet för Finansinspektionen att ingripa mot överträdelser av mindre allvarligt slag. Förslaget härom skall ses mot bakgrund av att inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser för närvarande saknar en sådan möjlig- het.198 Inspektionen skickar i sådana fall för närvarande ut s.k. press- meddelanden. En nackdel med sådana icke lagreglerade ingripanden är att det saknas möjlighet att överklaga beslut härom. Beslut om anmärk- ning blir däremot överklagbara vilket ökar rättsäkerheten för bankernas del. Den praxis som kommer att utbildas kring institutet anmärkning kan vidare tjäna som vägledning för bankerna vad gäller deras tillåtna hand- lingsutrymme.

På samma nivå som anmärkning ligger enligt kommitténs förslag in- gripande genom att Finansinspektionen förbjuder verkställighet av be- slut respektive förelägger banken att vidta åtgärd inom viss tid. Dessa två ingripandemöjligheter utgör alternativ till att meddela anmärkning. Ett föreläggande att vidta åtgärd kan innebära såväl att något som ban-

198 Tidigare fanns en möjlighet i 7 kap. 9 § BRL för Finansinspektionen att ”meddela de erinringar i fråga om verksamheten i en bank” som inspektionen fann ”påkallade” för sådana situationer när lag eller stadgar inte hade över- trätts. Som exempel på missförhållanden som kunde utlösa en erinring har angetts bl.a. att banken genom alltför vidsträckt kreditgivning medverkade till spridning av ”osund” spekulation i aktier eller fastigheter. Erinringar var inte överklagbara beslut utan endast icke förpliktande påpekanden som banken inte behövde rätta sig efter. Möjligheten att meddela erinringar slopades ge- nom ändringar i bankrörelselagen som trädde i kraft den 1 mars 1993 (SFS 1992:1613). I förarbetena sade departementschefen i anslutning härtill bl.a. följande. ”Finansinspektionen har redan i dag, i de informella diskussioner och samråd med banker och andra institut som inspektionen fortlöpande har, möjlighet att ge sin mening till känna. Något behov av att därutöver kunna komma med mer formaliserade påpekanden anser jag inte nödvändigt för att inspektionen skall kunna fullfölja sin uppgift”, se prop. 1992/93:89 s. 145. - I lagen (1988:606) om finansbolag och fondkommissionslagen (1979:748), vilka numera är upphävda, fanns möjligheter för inspektionen att ingripa ge- nom att rikta anmärkning mot institutet.

502 Finansinspektionen kontrollmöjligheter ..........	SOU 1998:160

ken redan har gjort skall ändras i någon riktning som att en åtgärd som inte tidigare vidtagits skall ombesörjas. I likhet med vad som redan gäller skall ett förbud eller föreläggande kunna förenas med vite.

För att sanktionssystemet skall bli så nyanserat som möjligt bör Finansinspektionen ha en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse. Rättelse kan dock enligt kommitténs mening inte utgöra en godtagbar eftergiftsgrund i sådana fall som från systemstabilitetssynpunkt framstår som allvarliga.

13.3.2.3Ingripanden i särskilda fall

Kommitténs förslag: En banks oktroj skall alltjämt återkallas om ban- kens ledning inte uppfyller vissa av de krav som ställs i samband med oktrojprövningen respektive stadfästelsen. Det nya är att Finansinspek- tionen får möjlighet att meddela varning i stället för att återkalla ok- trojen, om detta är tillräckligt eller, om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag, meddela anmärkning.

Ett ingripande med stöd av förevarande regel kan gälla antingen en per- son, vars lämplighet har prövats i samband med bankens bildande men som senare visar sig inte uppfylla lagens krav eller någon som är nytill- trädd i ledningen och inte kan anses lämplig. Det nya är att kommittén föreslår att inspektionen i denna situation skall kunna meddela varning i stället för att återkalla oktrojen under förutsättning att inspektionen be- dömer detta som tillräckligt. Om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag skall inspektionen meddela anmärkning. Det förhållandet att inspektionen stannar för att meddela anmärkning eller varning skall emellertid inte uppfattas som att banken därmed kan låta saken bero. I ett beslut om anmärkning eller varning får nämligen anses ligga en upp- fordran till banken att ersätta den olämpliga personen eller vidta någon annan lämplig åtgärd. Syftet med förevarande regel är att få banken att se till att kraven på lämplighet uppfylls av samtliga personer som ingår i ledningen. Efter det att anmärkning eller varning meddelats måste in- spektionen följa upp ärendet och bevaka att banken får en ledning som uppfyller lagens krav.

När det gäller de särskilda återkallelsegrunder som regleras i 7 kap. 16 § första stycket 1-4 BRL föreslår kommittén endast smärre ändringar vilka berörs i författningskommentaren till 7 kap. 22 §.

SOU 1998:160

Finansinspektionen kontrollmöjligheter ...........

503

13.3.2.4Förseningsavgift

Kommitténs förslag: En bank som underlåter att i tid lämna de upplys- ningar som med stöd av 7 kap. 5 § BRL föreskrivits att den skall lämna skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efter- ges. Avgiften tillfaller staten. Beslut om förseningsavgift fattas av Fi- nansinspektionen.

Som redogjorts för i avsnitt 13.2.1 har bankerna generellt en upplys- ningsplikt i förhållande till Finansinspektionen. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen har rätt att meddela före- skrifter om vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen. Ett sådant bemyndigande har inspektionen fått enligt 56 § första stycket 5 BRF. Med stöd av detta bemyndigande begär inspektionen in speciella rapporter från bankerna för att olika risker i bankernas verksamhet skall belysas. Det kan vara fråga om t.ex. rapporter om stora exponeringar eller kapitaltäckningsrapporter. Rapporterna skall ges in vid vissa av inspektionen bestämda tidpunkter. Rapporterna är viktiga informations- källor för inspektionen när den fullgör sitt tillsynsuppdrag. Med hänsyn till det stabilitetstänkande som enligt kommitténs uppfattning skall prägla inriktningen på tillsynen kommer rapporterna att få en än viktiga- re roll i framtiden.

Emellertid har det från Finansinspektionens sida framförts att det inte alltför sällan inträffar att institut inte lämnar rapporter inom föreskriven tid och att inspektionen saknar verkningsfulla medel för att beivra förse- nad rapportering.

Enligt kommitténs mening är det av avgörande betydelse för att Finansinspektionen skall kunna utföra sitt tillsynsuppdrag i enlighet med de riktlinjer kommittén dragit upp att rapporterna kommer in till inspek- tionen inom föreskriven tid. Är rapporterna försenade försämras inspek- tionens möjligheter att följa rörelsen i bankerna på det sätt som kommit- tén beskrivit i avsnitt 12.4. Det är därför viktigt att inspektionen har ett effektivt motmedel att tillgå när en bank inte rapporterar i tid.

Försening är i normalfallet en sorts ordningsförseelse som ofta har sin grund i felhantering någonstans i organisationen. För sådana fall be- dömer kommittén att förseningsavgift är en adekvat reaktion som också ger en tydlig signal till bankledningen. Ett system med förseningsavgifter blir administrativt mer lätthanterligt för Finansinspektionen än att regel- mässigt tillgripa vitesföreläggande. Om en bank skulle motsätta sig att ge in en rapport bör dock inspektionen kunna förelägga banken vid vite att komma in med rapporten. Vid upprepade fall av försening eller bris-

504 Finansinspektionen kontrollmöjligheter ..........	SOU 1998:160

tande ansvarstagande i ledningen kan det även bli aktuellt att tillgripa anmärkning eller varning.

Ett lämpligt avgiftsbelopp är enligt kommitténs bedömning 100 000 kr. Avgiften skall tas ut av Finansinspektionen och tillfalla staten. En möjlighet till eftergift bör finnas. Om förseningen är ursäktlig eller ringa får inspektionen jämka avgiften, vid behov ända ned till noll.

Förslaget innebär således att riksdagen drar upp ramen för tillämp- ningsområdet för förseningsavgifter. Detta område kommer därefter att preciseras genom att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen föreskriver vilka upplysningar som avses.

13.4Ägarprövning m.m.

13.4.1Gällande ordning

En prövning av lämpligheten hos dem som skall äga större poster aktier eller andelar i en bank skall ske dels i samband med att frågan om be- viljande av oktroj respektive stadfästelse av stadgarna för en medlems- bank prövas när banken skall bildas (se avsnitt 12.3.1), dels vid förvärv av aktier eller andelar i en redan bestående bank. Reglerna om ägar- prövning i samband med förvärv av aktier eller andelar i en redan bestå- ende bank fick sin nuvarande utformning genom ändringar som trädde i kraft den 1 juli 1996. Ändringarna innebar en skärpning av de bestäm- melser som gällde tidigare. Av förarbetena framgår att bestämmelserna om ägarprövning vid förvärv av aktier eller andelar i en bestående bank skall ha samma innebörd som vid oktrojprövningen199 och att det i båda fallen bör ställas förhållandevis stora krav på en ägare för att han skall anses vara lämplig.200 En naturlig utgångspunkt sades vara att reglerna om ägarprövning skulle vara så pass effektiva att personer som var olämpliga att ha inflytande över en banks verksamhet så långt möjligt förhindrades att ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett sådant företag.201

I 7 kap. 10 § BRL regleras vilka förvärv som är tillståndspliktiga. Där slås fast att ett direkt eller indirekt förvärv av aktier eller andelar i en bank som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav bara får ske efter tillstånd av Finansinspektionen. Detsamma gäller förvärv som innebär att ett kvalificerat innehav ökas så

199Se prop. 1995/96:173 s. 68.

200Ibid.

201Ibid.

SOU 1998:160

Finansinspektionen kontrollmöjligheter ...........

505

att det uppgår till eller överstiger 20, 33 eller 50 procent av kapitalet eller röstetalet för samtliga aktier eller andelar eller så att banken blir dotterföretag. Den som avser att öka sitt kvalificerade innehav så att det sammanlagda innehavet överstiger något av de angivna gränsvärdena måste alltså ansöka om tillstånd till förvärvet.202 Enligt huvudregeln skall tillstånd ha meddelats före förvärvet. Förfarandet med ägarprövning bygger på att inspektionens prövning skall ske redan innan det ifrågava- rande förvärvet rättsligt sett är fullbordat.203 Om förvärvet har gjorts genom universalfång, t.ex. arv, skall förvärvaren ansöka om tillstånd inom sex månader efter det att aktierna eller andelarna erhållits.

I 7 kap. 11 § BRL återfinns bedömningsgrunderna för ägarprövning- en. Det ställs tre olika typer av krav på den som skall ha ett kvalificerat innehav. Det första kravet innebär att förvärvstillstånd inte skall ges om det är osäkert om ägaren i framtiden kommer att motverka en sund ut- veckling av bankens verksamhet. Enligt det andra kravet skall förvärva- ren även i övrigt vara lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över led- ningen i en bank. Detta innebär enligt förarbetena i huvudsak att en stör- re ägare skall vara ansvarskännande och visa gott omdöme.204 Den tredje kvalifikationen innebär att viss allvarlig misskötsamhet i sig skall vara tillräcklig för att en person skall anses vara olämplig att ha ett kvalifice- rat innehav i en bank. Tillstånd får inte ges om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekono- miska angelägenheter eller begått allvarliga brott. Som framgår återfinns här motsvarande bedömningsgrunder som vid oktrojprövningen för ban- kaktiebolag och medlemsbanker (se avsnitt 12.3.1).

Om förvärvet skulle leda till s.k. nära förbindelser mellan banken och någon annan gäller som ytterligare förutsättning för tillstånd att förbin- delserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken. Bestämmelsen är av- sedd att hindra att en bank ingår i en svåröverskådlig företagsgrupp. Vad som avses med nära förbindelser anges i 1 kap. 3 § andra och tredje styckena BRL.

Finansinspektionen får vidare föreskriva en viss tid inom vilken ett förvärv skall genomföras och kan därigenom dra en gräns för hur länge förvärvet kan hållas svävande.

Enligt 7 kap. 12 § BRL är den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att detta därigenom kommer att understiga någon av de i 7 kap. 10 § BRL angivna gränserna skyldig att underrätta Finansinspektionen om detta.

202Se prop. 1992/93:89 s. 194.

203Se a. prop. s. 200.

204Se prop. 1995/96:173 s. 138.

506 Finansinspektionen kontrollmöjligheter ..........	SOU 1998:160

I 7 kap. 13 § BRL regleras en banks underrättelseskyldighet till Finansinspektionen avseende förvärv och avyttring av kvalificerade in- nehav. Även i andra situationer då en bank får kännedom om att nära förbindelser har uppkommit mellan banken och någon annan skall ban- ken snarast anmäla förhållandet till inspektionen.

När det gäller juridiska personer avser ägarprövningen ställföreträda- re för den juridiska personen. Efter det att en juridisk person har fått tillstånd att ha ett kvalificerat innehav kan företagets ledning ändras. För att Finansinspektionen skall kunna pröva frågan om lämplighet hos des- sa nya personer i ledningen för företaget, åligger det företaget enligt 7 kap. 13 a § BRL att snarast anmäla förändringar av ledningen till in- spektionen.

I 7 kap. 14 § BRL behandlas Finansinspektionens möjligheter att in- gripa mot dem som har kvalificerade innehav. Bestämmelserna innebär till att börja med att om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i banken, får Finansin- spektionen besluta att ägaren inte vid stämma får rösta för fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Det- samma gäller om ägaren har gjort sig skyldig till sådan allvarlig misskötsamhet som beskrevs ovan. Vidare gäller att om en kvalificerad innehavare har underlåtit att ansöka om tillstånd, får inspektionen be- sluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del innehavet omfattas av tillståndsplikt. Motsvarande regel gäl- ler automatiskt om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar. Slutligen får inspektionen förelägga den som har ett kvalificerat innehav att avyttra så stor del av sina aktier eller andelar att innehavet därefter inte är kvalificerat. Det kan noteras att det genomgående är fråga om sanktioner som inte riktar sig mot själva banken utan drabbar en enskild aktie- eller andels-ägare.

Av 7 kap. 14 a § BRL framgår att Finansinspektionen hos tingsrätten får begära att en förvaltare förordnas att företräda de aktier eller andelar som enligt regleringen i 7 kap. 14 § BRL inte får företrädas av ägaren. Bestämmelsen infördes "[m]ed hänsyn till de olägenheter som undan- tagsvis kan följa av förbud att rösta för förvärvade aktier eller ande- lar".205

I 7 kap. 14 b § BRL regleras den situationen att en bank har nära förbindelser med någon annan och det förhindrar en effektiv tillsyn av banken. Om ett sådant fall uppkommer får inspektionen förelägga ägaren till de aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att av- yttra så stor del av aktierna eller andelarna att så inte längre är fallet.

205 Se prop. 1995/96:173 s. 81.

SOU 1998:160

Finansinspektionen kontrollmöjligheter ...........

507

Inspektionen får även komplettera detta beslut med ett beslut om att äga- ren inte får rösta på stämma för dessa aktier eller andelar.

13.4.2Överväganden

Kommitténs förslag: Vid ägarprövningen krävs att det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken inte motverkar att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§. Motsvarande ändring görs av förutsättningarna för att Finansinspektio- nen skall ha rätt att besluta att en kvalificerad innehavare vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Det nuvarande sundhetsbegreppet slopas.

De ändringar som kommittén föreslår när det gäller bedömningsgrunder- na för ägarprövningen i 7 kap. 11 § BRL hänför sig till den första grun- den. Vad som hädanefter skall prövas är om det kan antas att förvärva- ren inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Bedömningen skall alltså inte längre ske med hänvisning till en sund utveckling av verksamheten i banken.

När det gäller Finansinspektionens rätt att ingripa mot den som har ett kvalificerat innehav206 av aktier eller andelar i banken får inspektio- nen hädanefter ingripa om innehavaren utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en utveckling av verk- samheten i banken enligt reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL.

Skälen för att utmönstra sundhetsbegreppet från bankrörelselagen har utvecklats i avsnitt 11.1.3.

Förslagen är en konsekvens av de ändringar kommittén föreslagit av grunderna för den ägarprövning som skall ske i samband med auktorisa- tionen av banken. De skäl som kommittén angett som argument för den ändringen kan åberopas även i detta sammanhang. Kommittén hänvisar därför i denna del till avsnitt 12.3.2.

206 Se avsnitt 12.3.1 angående innebörden av uttrycket kvalificerat innehav.

508 Finansinspektionen kontrollmöjligheter ..........	SOU 1998:160

13.5Överklagande

Möjligheterna att överklaga Finansinspektionens beslut om ingripanden mot banker enligt 7 kap. BRL liksom de beslut som inspektionen kan fatta med stöd av bankrörelselagen i övrigt regleras för närvarande i 7 kap. 24 § BRL.207 Finansinspektionens beslut får överklagas hos all- män förvaltningsdomstol. Enligt huvudregeln skall överklagande ske till länsrätten, men vissa beslut får överklagas direkt till kammarrätten, bl.a. beslut om återkallelse av oktroj.208 Denna ordning motiveras, enligt vad som sägs i propositionen, av att samhällsekonomiska skäl gör det nöd- vändigt att sådana frågor prövas slutligt så snart som möjligt.209 Kom- mittén vill här framhålla att den förutsätter att mål om ingripande mot banker med stöd av 7 kap. BRL generellt kommer att handläggas skynd- samt.

De av kommittén föreslagna ändringarna i tillsynskapitlet bör föran- leda vissa ytterligare, främst redaktionella, ändringar av överklagande- reglerna vilka framgår av författningskommentaren till 7 kap. 32 § BRL.

207Lydelse enligt prop. 1997/98:186.

208Se närmare härom a. prop. s. 81.

209Ibid.

SOU 1998:160	509

IV Reglering och tillsyn av kreditmarknadsföretag

SOU 1998:160	511

14Rörelseregler för kreditmarknadsföretag

14.1Inledning

I kapitel 7 går kommittén igenom skyddsintressena på finansieringsom- rådet samt föreslår vilken typ av och storlek på verksamhet som skall underkastas reglering. I det här kapitlet skall frågan om vilka rörelse- regler som skall gälla för kreditmarknadsföretagen behandlas.

Kommittén behandlar i kapitel 9-11 vilka rörelseregler som bör gälla för banker. Bakom de närmare övervägandena om rörelsereglernas ut- formning för banker ligger i grunden den i kapitel 5 och 6 redovisade analysen av intresset av stabilitet i betalningssystemet och i det finansi- ella systemet i stort. Av genomgången i kapitel 7 av skyddsintressena på finansieringsområdet framgår att övervägandena i mångt och mycket är likartade på det här området som på bankområdet. Den främsta skillna- den är att kommittén bedömer systemriskerna som mindre allvarliga på finansieringsområdet. De snabba förlopp som på banksidan kan bli följ- den av att ekonomiska problem i ett institut sprider sig via de kopplingar som finns i betalningsväsendet finns inte i lika hög grad på finansie- ringsområdet (se kap. 7). En sådan bedömning föranleder en något mind- re ingripande reglering dels på grund av att en viss typ av verksamhet inte skall regleras hårdare än vad skyddsintressena föranleder, dels på grund av intresset att koncentrera tillsynens resurser till områden som är särskilt viktiga för stabiliteten i det finansiella systemet.

Eftersom de allra flesta kreditmarknadsföretag kommer att vara kreditinstitut i EG-rättens mening måste i praktiken rörelsereglerna för kreditmarknadsföretagen vara sådana att EG-rättens krav i banksamord- ningsdirektiven uppfylls. På flera områden är därigenom de yttre grän- serna för regleringen givna av EG-rätten, detta gäller bl.a. startkapital, kapitaltäckning, stora exponeringar och gränserna för tillåtna aktieinnehav. Dessa EG-bestämmelser behandlas i kapitel 9.

Utgångspunkterna för lagstiftningsarbetet är alltså i stora delar de- samma på det här området som på bankområdet. I kapitel 9 och 11 har dessa utgångspunkter utförligt behandlats och omsatts i rörelseregler för banker. Det är inte framställningsmässigt rimligt att här upprepa långa stycken av det som sagts i kapitel 9 och 11. Genomgången i detta kapitel

512 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag SOU 1998:160

koncentreras därför till skillnaderna i förhållande till bank- rörelselagen.

Det är lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet som gäller för de företag som bedriver finansieringsverksamhet. Tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet kan enligt lagen ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut.

Med kreditmarknadsföretag avses aktiebolag och ekonomiska före- ningar som har tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet. Lagen in- nehåller bl.a. bestämmelser om tillstånd, rörelseregler och regler om till- syn.

14.2Soliditet

Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka.

I gällande rätt finns för kreditmarknadsföretagen regler om minsta start- kapital, kapitaltäckning och, beroende på associationsform, olika regler om tvångslikvidation. Vidare finns en bestämmelse som säger att "ett kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksam- heten kan anses sund." Sundhetskravet får anses innebära bl.a. krav på att anpassa risknivån i rörelsen till kapitalstyrkan och krav på skälighet i behandlingen av kunderna.

Kommittén föreslår att den allmänna "sundhetsregeln" skall avskaf- fas. Bestämmelsens krav på ekonomisk "sundhet" bör preciseras dels genom att inriktas på förhållandet mellan rörelsens art och omfattning och företagets kapitalstyrka, dels genom krav på riskhantering och ge- nomlysbarhet (14.3). När det gäller det krav på skälighet i behandlingen av kunderna som anses komma till uttryck i bestämmelsen anser kom- mittén att de allmänna konsument- och kundskyddsreglerna är tillfyllest (14.4).

Den för banker föreslagna soliditetsregeln (2 kap. 1 § BRL) innebär ett krav på bankerna att anpassa risknivån i den samlade rörelsen till kapitalstyrkan så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Detta är ett långtgående krav. Det ligger till grund för de and- ra rörelsereglerna om buffertkapital, riskbegränsning och riskhantering. Vidare ger bestämmelsen upphov till krav på Finansinspektionen att sätta sig in i bankers rörelser på ett sådant sätt att den kan bedöma om en bank uppfyller soliditetskravet. I vissa lägen kan kravet innebära att

SOU 1998:160	Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 513

inspektionen i stort sett kontinuerligt måste följa en banks ställning. Be- stämmelsen kan ses som ett uttryck för att staten vill

undvika att banker med ekonomiska problem skall avvecklas under så- dana former att det medför betydande samhällsekonomiska kostnader. Det kan konstateras att stora resurser måste läggas ned på tillsynen av de institutstyper som är underkastade en sådan soliditetsregel.

En grundtanke hos kommittén är att verksamheter inte skall under- kastats hårdare reglering än vad som är nödvändigt med utgångspunkt i de skyddsintressen som har identifierats för verksamheten. Eftersom systemriskerna är mindre och av något annan karaktär på finansierings- området än på bankområdet bedömer kommittén att det inte är nödvän- digt att för kreditmarknadsföretagen ha den för bankerna föreslagna be- stämmelsen om att rörelsen skall bedrivas så att förmågan att fullgöra förpliktelserna inte äventyras. En bestämmelse av den typen bör reserve- ras för de institutstyper som är viktigast för stabiliteten. Därigenom kan också tillsynsinsatserna koncentreras till de områden som kommittén bedömer som viktigast ur stabilitetssynpunkt.

En följd av ovanstående resonemang är att det bör ställas ett uttryck- ligt soliditetskrav på kreditmarknadsföretagen men att kravet inte bör vara lika långtgående som det som ställs på banker. Ett krav på att av- passa rörelsens art och omfattning till kapitalstyrkan har betydelse så- som grund för övriga bestämmelser. Det finns situationer när kapital- täckningsregler och andra regler som ställer direkta kapitalkrav inte är tillräckliga och då en mer allmänt hållen regel har betydelse. Vidare är det ur systematiskt hänseende behövligt med en bestämmelse som ställer krav på att rörelsens art och omfattning anpassas till kapitalstyrkan; en sådan bestämmelse ger innehåll till bestämmelser om riskhantering och genomlysbarhet.

Formellt riktas bestämmelsen endast mot det sätt på vilket ett kredit- marknadsföretag bedriver sin rörelse; med ett visst givet buffertkapital får företaget inte bedriva sin rörelse på vissa sätt som är för riskfyllda i förhållande till buffertkapitalets storlek. Buffertkapital och risk är emel- lertid i viss bemärkelse utbytbara. I stället för att avstå från ett visst sätt att driva rörelsen på kan ett företags ägare välja att öka buffertkapitalet.

Det är inte ändamålsenligt med en tekniskt inriktad definition av vad som kan anses utgöra buffertkapital utan en friare bedömning av ett fö- retags kapitalstyrka är mer ägnad att ge den allsidiga bedömning som kommittén eftersträvar. Kommittén har därför avvisat möjligheten att använda t.ex. eget kapital eller kapitalbasen som parameter och stannat för att helt enkelt använda ordet kapitalstyrka. Det säger sig emellertid självt att det vid en bedömning av ett företags kapitalstyrka har stor be- tydelse hur stort eget kapital företaget har.

514 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag	SOU 1998:160

Även andra omständigheter, såsom t.ex. att företaget har soliditetspåver- kande garantier av olika slag utställda till sin förmån, kan dock tillåtas spela in vid den helhetsbedömning som skall göras.

Både storleken på och risknivån i rörelsen måste avpassas efter ka- pitalstyrkan. En omständighet som gör att det krävs större kapitalstyrka än annars är om företaget finansierar sig med omedelbart uppsägbara medel. Förtroendet för företaget kommer då mer i förgrunden och för- mågan att med hjälp av god kapitalstyrka klara av likviditetskriser blir avgörande. Generellt kan sägas att ju längre finansiering ett företag har desto mindre är kapitalbehovet (allt annat lika). Det är inte endast finansieringen av företaget som styr kapitalkravet. Rörelsens inriktning och sammansättning är av avgörande betydelse. Det är rörelsens samlade risknivå som skall vara utslagsgivande för kapitalkravet. Exempel på faktorer som allt annat lika innebär ett ökat kapitalkrav är att rörelsen innehåller tillgångar som kan ge hög variation i avkastningen och att rörelsen är ensidigt inriktad, dvs. kraftigt beroende av utvecklingen inom en viss sektor av ekonomin.

14.3Riskhantering och genomlysbarhet

Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. Rörelsen skall vidare bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att företagets ställning kan överblickas.

Av samma skäl som på bankområdet (se 9.4.2 och 11.1.2) är det av vä- sentlig betydelse att kreditmarknadsföretag har kontroll på riskerna i rörelsen. Även vad gäller kravet på genomlysbarhet är skälen desamma som på bankområdet (se 9.5 och 11.1.1).

Många kreditmarknadsföretag har och kan förmodas komma att ha en ganska ensidig inriktning på sin rörelse; de sysslar i huvudsak endast med en typ av verksamhet. En sådan koncentration i verksamheten innebär ett något annorlunda läge både vad avser riskhanteringen och genomlysbarheten jämfört med en diversifierad rörelse.

För riskhanteringens del innebär det att möjligheten att utjämna riskerna mellan olika verksamheter minskar och att det kan sägas vara extra viktigt att i olika avseenden ha kontroll på den helt dominerande verksamheten. Å andra sidan är det förmodligen i någon mening mindre krävande att ha kontroll på en enhetlig rörelse än på en rörelse som inne- håller flera vitt skilda verksamheter. Oavsett inriktningen på rörelsen är dock kravet på att identifiera, mäta och kontrollera riskerna oeftergivligt.

SOU 1998:160	Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 515

En något annan sak är att en rörelse som är starkt koncentrerad till nå- gon viss sektor av ekonomin är utsatt för speciella risker vid nedgång i den sektorn. Möjligheten att klara sådan påfrestningar bestäms av kapi- talstyrkan (jfr. 14.2). För att avgöra risknivån i rörelsen krävs goda riskhanteringssystem.

En rörelse vars tillgångar till stor del består av fordringar som är be- roende av privat information för att kunna värderas är närmast per defi- nition svår att genomlysa. Kravet på genomlysbarhet är dock inte avsett att förhindra en sådan inriktning på rörelsen; det skulle i praktiken för- hindra många kreditmarknadsföretag att bedriva sin rörelse. Verksam- heten får dock inte bedrivs på ett sådant sätt att genomlysbarheten för- svåras. Vidare är det viktigt att riskhanteringssystemen är sådana att förutsättningarna för en genomlysning är så goda som möjligt. Slutligen påverkar graden av genomlysbarhet kravet på kapitalstyrka; en svårge- nomlysbar rörelse fordrar mer kapital.

14.4Sundhetsregeln

Kommitténs förslag: De krav på soliditet, riskhantering och genom- lysbarhet som bör ställas på kreditmarknadsföretag får en mer ända- målsenlig utformning genom de ovan (14.2 och 14.3) behandlade be- stämmelserna än genom sundhetsregeln. Det allmänna regelverket och de sanktioner det erbjuder utgör ett tillräckligt skydd för konsumenter och övriga kunder till kreditmarknadsföretag. Den nuvarande "sundhetsregeln" skall därför avskaffas.

I gällande rätt finns en bestämmelse som säger att "ett kreditmarknadsfö- retags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kre- ditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund." I förarbetena sägs att kravet på en sund verksamhet innebär att kreditmarknadsföretagen skall se till att deras organisation, arbetsmeto- der och beslut baseras på noggranna och tillräckligt långsiktiga bedöm- ningar. Vidare sägs att de måste se till att deras exponering gent-emot olika typer av risker ligger inom rimliga gränser och att likviditeten är tillfredsställande. Slutligen sägs att i kravet på en sund verksamhet ligger ett krav på att ta skälig hänsyn till kundernas, och då främst konsumen- ternas, intressen.

Enligt kommitténs mening är det inte lämpligt att ställa krav på en- skilda företag att i sin verksamhet beakta förtroendet för kreditmarkna- den som helhet eftersom det enskilda företaget inte har möjlighet att på- verka hela marknaden. När det gäller kraven på organisation, arbets-

516 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag	SOU 1998:160

metoder, riskbegränsning och riskhantering har de fått en mer ändamåls- enlig utformning genom kommitténs förslag till inledande bestämmelser i rörelsekapitlet (se 14.2 och 14.3).

Frågan som återstår är därmed om det krav på skälig behandling av kunderna som anses ligga i "sundhetsbestämmelsen" bör komma till ut- tryck i en särskild bestämmelse för kreditmarknadsföretag. För bank- erna föreslår kommittén en bestämmelse om god bankstandard (11.1.3). Huvudsyftet med denna bestämmelse är att grundlägga allmänhetens förtroende för bankmarknaden (9.6). Allmänhetens förtroende för bank- marknaden är viktigt av flera skäl. Det är bl.a. av vikt för att allmänhe- ten skall anförtro bankerna uppgifter som är viktiga för den personliga ekonomin. Vidare minskar det riskerna för att misstro mot en bank spri- der sig till andra banker. Båda dessa argument är mindre framträdande på kreditmarknaden. Det är inte vanligt att kunder är beroende av ett kreditmarknadsföretag för stora delar av den personliga ekonomin. Ett skäl till att förtroendekriser riskerar att sprida sig mellan olika banker är att de har mycket likartad verksamhet; bankområdet kan fortfarande be- traktas som relativt homogent vad gäller produkter och service. Kredit- marknadsföretagen däremot omspänner vitt skilda typer av verksamhet, vilket gör att risken för att en förtroendekris för ett företag med viss verksamhet skall sprida sig till ett företag med helt annan verksamhet är mindre. Olikheterna gör det också svårare att utveckla en enhetlig stan- dard.

Kommittén anser att den här aktuella lagstiftningen skall inriktas mot systemskydd och att konsument- och kundskyddsaspekter skall tillgodo- ses genom den speciella skyddslagstiftningen för dessa kategorier.

I förhållande till konsumenter finns omfattande skyddsbestämmelser i konsumentkreditlagen (1992:830). Lagen innehåller, förutom en allmän bestämmelse om god kreditgivningssed, bestämmelser om marknadsfö- ring och information, kreditavtalets utformning, ränta och avgifter, kon- tantinsatser, betalning av skuld i förtid samt bestämmelser om upphö- rande i förtid av ett kreditavtal. Lagen är tvingande till konsumentens fördel.

När det gäller kunder som inte är konsumenter finns bl.a. lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare, som innehåller vissa tvingande skyddsregler på detta område. Enligt ett förslag i Ds 1998:45 "Reformerade försäkringsrörelseregler" skall en sammanslut- ning av näringsidkare eller en enskild näringsidkare ges rätt att få avtals- villkors skälighet prövade av Marknadsdomstolen även på det finansiella området. Förslaget avses genomföras genom en ändring i lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare som innebär att lagen

SOU 1998:160	Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 517

skall gälla även för verksamhet som står under tillsyn av Finans- inspektionen.

Det finns således ett allmänt regelverk som syftar till att stärka kon- sumenters och andra kunders ställning på det finansiella området. Som påpekas i kapitel 7, är det möjligt att kundskyddet för framför allt små- företagen bör stärkas. Denna stärkning av skyddet bör emellertid komma till stånd genom ändringar i det allmänna regelverket och inte genom en speciell bestämmelse i lagen om finansieringsrörelse. En översyn av det allmänna regelverket bör vid behov ske i annan ordning, eftersom skyddsintresset inte är detsamma som vid den lagstiftning som här är aktuell.

14.5Icke-finansiell verksamhet

Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretags rörelse (dvs. inom företaget som juridisk person) får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet.

Enligt gällande ordning får ett kreditmarknadsföretag endast driva finansieringsverksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband därmed. Till denna huvudregel har fogats en bestämmelse som säger att kreditmarknadsföretag får, med iakttagande av vad som sägs i rörelse- reglerna i övrigt, bland annat ägna sig åt de verksamheter som räknas upp i den s.k. verksamhetslistan. Listan har utformats med andra bank- samordningsdirektivets förteckning över obligatoriskt tillåtna tjänster som förebild och överensstämmer med den som finns för banker, se av- snitt 11.2.2, förutom att punkterna om medverkan vid värdepappers- emissioner, rembursverksamhet och värdepappersrörelse inte finns med.

Kreditmarknadsföretagen anses i princip endast få bedriva finansiell verksamhet. Det skall röra sig om finansieringsverksamhet och andra finansiella tjänster men även andra aktiviteter, t.ex. vissa serviceverk- samheter, som är förenliga med finansiell verksamhet anses få förekom- ma.

Som framgår av analysen i avsnitt 9.5.2 är det ingen självklar slut- sats att begränsa möjligheten för banker att bedriva icke-finansiell verk- samhet. Gränsen mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet är i

518 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag	SOU 1998:160

många fall svår att dra (se 11.2.3) och den ger heller inte någon omedel- bar vägledning för en bedömning av hur genomlysbarheten påverkas av olika verksamheter. Jämfört med bankerna har kreditmarknadsföretagen ett bredare verksamhetsfält och det finns inte anledning att söka stävja en utveckling där de söker ytterligare bredda sin rörelse med ytterligare verksamheter. Det är emellertid av överordnad betydelse att kravet på genomlysbarhet upprätthålls. I detta syfte finns det skäl att begränsa möjligheten att bedriva icke-finansiell verksamhet. För bankerna har kommittén föreslagit att de endast i begränsad omfattning skall få bedri- va icke-finansiell verksamhet (9.5.2). Kommittén föreslår att samma begränsning skall gälla för kreditmarknadsföretagen. När det gäller frå- gor rörande gränsen mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet samt storleksbedömningar hänvisas till avsnitt 11.2.3.

14.6Innehav av aktier och andelar

Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag får inte ha ett kvali- ficerat innehav av aktier eller andelar i ett enskilt företag som motsva- rar mer än 15 procent av kreditmarknadsföretagets kapitalbas. Ett kreditmarknadsföretags sammanlagda kvalificerade innehav får inte uppgå till mer än 60 procent av kapitalbasen. Ett innehav är kvalifi- cerat om det representerar tio procent eller mer av kapitalet eller rös- terna eller möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av före- taget. De angivna gränserna gäller inte för innehav i företag, vilka är kreditinstitut eller finansiella institut eller företag vars verksamhet har direkt samband med kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller avser tjänster knutna till kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller försäkringsföretag. Gränserna får överskridas om det belopp varmed innehavet överskrider de angivna gränstalen täcks med egen kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden. Om båda gränserna överskrids skall det belopp täckas av företagets kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits.

Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet innehåller vissa begräns- ningar för kreditinstitut att inneha aktier och andelar. För innehållet i artikel 12 hänvisas till avsnitt 9.4.5 och 11.2.5.

De begränsningar för innehav av aktier och andelar som finns i arti- kel 12 utgör den yttre ramen för vad som är praktiskt möjligt att föreslå

SOU 1998:160	Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 519

för kreditmarknadsföretagen eftersom de i allmänhet kommer att vara kreditinstitut. Det är visserligen teoretiskt möjligt att överväga att kreditmarknadsföretag som inte utgör kreditinstitut i EG-rättens mening skall få rätt till större innehav än vad banksamordningsdirektiven tillåter. Ett undantag för dessa företag skulle, förutom att det är tveksamt om det är sakligt motiverat, skapa ett betydligt mer krångligt regelverk. Kom- mittén anser därför inte att ett sådant alternativ är praktiskt genomför- bart.

Kommittén har för bankernas del gjort den bedömningen att de be- fintliga regelverken om kapitaltäckning och stora exponeringar tillsam- mans med ett svenskt införlivande av reglerna i artikel 12 i andra bank- samordningsdirektivet är tillräckligt för att tillgodose såväl soliditets- som genomlysningsaspekterna vad gäller aktier och andelar. Det finns inga skäl att göra en annan bedömning vad gäller kreditmarknadsföreta- gen. Reglerna för aktie- och andelsinnehav blir alltså i stort sett desam- ma för banker och kreditmarknadsföretag.

Den enda skillnaden som behövs mellan de två regelverken, föranleds av att det för bankerna finns ett undantag från de allmänna gränserna utformat så att gränserna inte gäller för innehav i företag vars verksam- het har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet. En undantagsbestämmelse som hänvisar till "bankverksamhet" går emellertid inte att använda för kreditmarknadsfö- retag. Den för bankerna föreslagna bestämmelsen är direkt hämtad från direktivtexten. Undantagsbestämmelsen i direktiven föranleds av en öns- kan att ge kreditinstitut (inte endast banker) möjlighet att organisera den traditionella finansiella verksamheten i olika juridiska personer utan att träffas av begränsningarna i direktivets huvudregel. Kommittén konsta- terar för bankernas del att eftersom bankerna i större utsträckning skall få engagera sig i icke-finansiell verksamhet så riskerar en hänvisning i lagtexten till "bankverksamhet" att brista i precision. Kommittén kon- staterar vidare att skiljelinjen mellan vad som utgör "bankverksamhet" och inte, i praktiken torde komma att dras mellan vad som utgör finansi- ell och vad som utgör icke-finansiell verksamhet. Ett sådant synsätt, överfört på kreditmarknadsföretagen, innebär att aktie- eller andelsinne- hav i företag med finansiell verksamhet blir undantagna från de allmänna begränsningarna. Även innehav i företag vars verksamhet har som direkt syfte att stödja sådan finansiell verksamhet, t.ex. genom databearbetning eller liknande, skall undantas från de allmänna begränsningarna.

Förslaget innebär att ett kreditmarknadsföretag kan förlägga en del av sin finansiella verksamhet till en annan juridisk person utan att träffas av de allmänna begränsningarna av aktie- och andelsinnehav. Detsamma gäller verksamhet till direkt stöd för den finansiella verksamheten. Där- emot undantas inte innehav i företag med rent icke-finansiell verksamhet

520 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag	SOU 1998:160

(utan samband med den finansiella verksamheten i kreditmarknadsföre- taget) från de allmänna begränsningarna.

Vad som avses med kreditinstitut och finansiellt institut framgår av 1 kap. 1 § första stycket 5 respektive 6 lagen om finansieringsverksamhet.

14.7Kredithantering

14.7.1Dokumentation m.m.

Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretags beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att att underlaget för beslutet framgår och beslutets tillkomst redovisas.

En från tidigare behandlade frågor i viss mån fristående fråga är i vad mån beslutsunderlaget och beslutsprocessen dokumenteras. Det är i och för sig svårt att tänka sig att en väl fungerande organisation för kreditutvärdering och riskhantering inte innefattar en fullgod dokumente- ring. Erfarenheterna från den senaste finanskrisen visar emellertid att dokumentationen i många fall var bristfällig och ibland på gränsen till obefintlig. Sådana brister indikerar naturligtvis i första hand att hante- ringen av engagemang brister men försvårar också Finansinspektionens tillsynsarbete. Även om tyngdpunkten i framtiden förskjuts mot kontroll av att de övergripande systemen fungerar kan det i vissa fall bli aktuellt att kontrollera enskilda krediter, t.ex. för att se om samlimiteringsbe- stämmelser efterlevts. I extrema fall, såsom efter den senaste krisen, kan bristande dokumentation leda till att brottsutredningar och skade- ståndsprocesser försvåras.

Kommittén anser att det finns fog för ett lagfäst krav på att beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för be- slutet och beslutets tillkomst redovisas. Med engagemang avses beslut om kredit samt om att ingå avtal om leasing eller factoring eller beslut om liknande förpliktelser för företaget.

De för bankerna föreslagna bestämmelserna rörande kreditport- följens sammansättning och kreditprövningens organisation finner kom- mittén inte erforderligt att införa för kreditmarknadsföretagen.

SOU 1998:160	Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 521

14.7.2Jävskrediter

Kommitténs förslag: Bestämmelsen om jävskrediter skall avskaffas, både för kreditmarknadsbolag och för kreditmarknadsföreningar. För kreditmarknadsbolag skall i stället bestämmelserna om penninglån i 12 kap. 7 § aktiebolagslagen gälla. Som undantag från vad som föreskrivs i den bestämmelsen skall dock gälla att kredit- marknadsbolag kan ge penninglån till styrelseledamot, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i ett annat bolag i samma koncern samt till vissa närstående till nämnda personer om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. För kreditmarknadsföreningar skall de allmänna principerna i lagen om ekonomiska föreningar tillämpas, vilket innebär att det inte finns nå- got generellt låneförbud.

Bakgrund

Bestämmelserna om jävskrediter i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet är i huvudsak likadana. Bestämmelsen infördes på detta område genom lagen om kreditmarknadsbolag, genom vilken kreditaktiebolagslagen och finansbolagslagen fördes samman och omar- betades. Dessförinnan hade, för de bolag som reglerades i de sist nämnda lagarna, det nedan behandlade låneförbudet i aktiebolagslagen gällt. I avsnitt 11.5.4 går kommittén igenom bakgrunden till och motiven för en bestämmelse av det här slaget på bankområdet samt föreslår en mer om- fattande utformning för bankerna.

För aktiebolag i allmänhet gäller ett generellt låneförbud (12 kap. 7 § ABL) för lån till aktieägare, styrelseledamot och verkställande direktör i aktiebolag samt vissa till dem uppräknade närstående. Vissa undantag finns bl.a. för lån till små aktieägare i bolaget. Vidare finns i samma paragraf ett förbud för aktiebolag att lämna lån i syfte att gälde- nären eller honom närstående skall förvärva aktier i bolaget eller annat bolag i samma koncern. Även från detta förbud finns vissa undantag. Lagen om finansieringsverksamhet undantar kreditmarknadsbolag från tillämpningen av hela 12 kap. 7 § ABL.

I aktiebolagslagen finns vidare en bestämmelse som säger att styrel- seledamot eller verkställande direktör inte får handlägga fråga rörande avtal mellan honom och bolaget. Inte heller får han handlägga fråga om avtal mellan bolaget och tredje man, om han i frågan har väsentligt intresse, som kan vara stridande mot bolagets (8 kap. 10 § ABL).

I lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (som gäller för kredit- marknadsföreningar) finns inga begränsningar för medlemmar, styrelse- ledamöter, verkställande direktör eller andra att låna från föreningen. I

522 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag	SOU 1998:160

lagen finns dock en bestämmelse som helt motsvarar den ovan behandla- de jävsbestämmelsen i 8 kap. 10 § ABL (6 kap. 10 § FL).

Aktiebolagskommittén har i betänkandet "Vinstutdelning i aktiebo- lag" (SOU 1997:168) föreslagit nya regler för lån till aktieägare och le- damöter av bolagsorganen. Kommittén anför att regler om lån från bola- get till den aktuella kretsen bör ses som en del av lagens kapital- skyddsregler och den bärande tanken bör vara att förbjuda sådana lån som riskerar att försvaga skyddet för borgenärskollektivet. Aktiebo- lagskommittén föreslår därför att det nuvarande låneförbudet ersätts av en bestämmelse med innebörd att aktiebolag får lämna penninglån till den aktuella personkretsen under förutsättning att de utlånade medlen skulle ha kunnat betalas ut i form av vinstutdelning och att betryggande säkerhet ställs för lånet. Betänkandet bereds för närvarande inom Justi- tiedepartementet. Aktiebolagskommittén har i betänkandet ”Aktiebo- lagets kapital” (SOU 1997:22) behandlat penninglån i syfte att gäldenä- ren eller denne närstående skall förvärva aktier i bolaget.

Överväganden

Banker anses böra undantas från det aktiebolagsrättsliga låneförbudet eftersom det anses främmande att ledande personer i banken inte skall kunna anlita bankens kredittjänster. I frånvaro av någon specialbestäm- melse för dessa personers lånevillkor skulle allmänna soliditetsregler och liknande (t.ex. angående riskhantering, intern kontroll, kreditportföljens sammansättning och stora engagemang) begränsa möj- ligheten till alltför stora lån på förmånliga villkor till den aktuella kret- sen. Kommittén konstaterar i avsnitt 11.5.4 att de allmänna reglerna i stort är tillfyllest ur ett soliditetsperspektiv men finner också att det be- hövs speciella jävsregler ur ett förtroendeperspektiv. Kommittén finner att detta förtroendeargument inte har sådan bärkraft vad gäller kreditmarknadsföretagen att en motsvarande bestämmelse bör behållas för dem.

I frånvaro av en kreditjävsbestämmelse eller annan specialbestäm- melse gäller för kreditmarknadsbolagen det aktiebolagsrättsliga låneför- budet men för kreditmarknadsföreningarna finns ingen motsvarande be- stämmelse. Som konstaterats även på banksidan är allmänna soliditets- regler och liknande i stort sett tillräckliga för att begränsa möjligheten för den aktuella personkretsen att låna pengar på ett sådant sätt att det äventyrar kreditmarknadsföretagens soliditet. Till detta kommer det skydd som de associationsrättsliga jävsbestämmelserna utgör. Detta in- nebär att det inte heller behövs någon speciell lånebestämmelse för att tillgodose soliditetsintresset i kreditmarknadsföretag.

SOU 1998:160	Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 523

Som grundprincip bör gälla att de allmänna associationsrättsliga regler- na bör gälla om det inte finns goda skäl att göra avsteg från dem. Kom- mittén utgår därför fortsättningsvis från de allmänna bestämmelserna i aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar. Kommittén gör vidare den bedömningen att ett införande av Aktiebolagskommitténs för- slag inte innebär att kommitténs ställningstagande rörande låneförbudet behöver omprövas.

Som nämnts är ett skäl för att det aktiebolagsrättsliga låneförbudet inte skall upprätthållas för kreditmarknadsbolag att det anses främmande att ledande personer i bolaget inte skall kunna anlita bolagets kredit- tjänster. Låneförbudet gäller som nämnts endast aktieägare, styrelse- ledamöter och verkställande direktör samt närstående till dessa. När det gäller de andra tjänster som kreditmarknadsbolag erbjuder finns inte – varken i gällande rätt eller i aktiebolagslagen – hinder att avtal om dessa ingås med personer i ledande ställning eller närstående. De allmänna jävsbestämmelserna gäller dock. Kommittén anser det rimligt att styrel- seledamöter och verkställande direktör i ett kreditmarknadsbolag inte skall behöva vända sig till konkurrerande företag för att t.ex. låna till förvärv av en bostad. Inte heller styrelseledamöter eller verkställande direktör i andra företag som ingår i samma koncern som ett kreditmark- nadsbolag skall behöva vända sig till konkurrerande företag. För övriga anställda i koncernen finns inget låneförbud om inte den anställde samti- digt är aktieägare i ett koncernbolag. Undantaget från låneförbudet bör utformas så att de undantagna personerna ges rätt att låna på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. Även de som är gifta eller lever samman under äktenskapsliknande former med någon i den aktuella gruppen bör undantas. Ett undantag från aktiebolagslagens bestämmelser bör därför göras i dessa avseenden.

Kommittén noterar att det undantag från tillämpningen av hela 12 kap. 7 § ABL som görs i 3 kap. 10 § lagen om finansieringsverksamhet har den effekten att inte heller förbudet att låna från bolaget för förvärv av aktier i bolaget gäller för kreditmarknadsbolag. Kommittén utgår från att detta inte är avsikten med undantaget och anser att 12 kap. 7 § ABL även i denna del bör gälla för kreditmarknadsbolag.

Kommittén föreslår att reglerna om låneförbud i ABL skall gälla även för kreditmarknadsbolag. Ett undantag görs dock för penninglån till styrelseledamot, verkställande direktör och anställd i kreditmarknadsbo- lag eller i annat bolag i samma koncern eller närstående till dem, om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. Hur det sist nämnda kravet är avsett att tolkas utvecklas i avsnitt 11.5.4.

När det gäller kreditmarknadsföreningarna ser kommittén inga hinder för att de allmänna principerna i lagen om ekonomiska föreningar till-

524 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag	SOU 1998:160

lämpas. Enligt denna saknas ett generellt låneförbud eftersom detta av associationsrättsliga skäl inte ansetts erforderligt. Kommittén gör utifrån sina utgångspunkter bedömningen att de skyddsregler som kommittén föreslår för kreditmarknadsföretags soliditet är tillräckliga utan låneför- bud för kreditmarknadsföreningar.

SOU 1998:160	525

15Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag – Finansinspektionens kontroll- och ingripandemöjligheter

15.1Inledning

I detta kapitel behandlas tillsynen av kreditmarknadsföretag, dvs. tillsy- nen av svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar som har fått Fi- nansinspektionens tillstånd att driva finansieringsrörelse. I avsnitt 7.5.1 redogör kommittén för den föreslagna legaldefinitionen av begreppet finansieringsrörelse.

Kommittén har i avsnitt 12.1 redogjort för det nära samband som en- ligt kommitténs uppfattning råder mellan tillsyn och rörelseregler och utifrån det dragit upp riktlinjer för hur tillsynen av banker bör bedrivas. Samma synsätt gör sig gällande i detta sammanhang. Ändamålet bakom rörelsereglerna avseende kreditmarknadsföretag bör prägla inriktningen på tillsynen av dessa företag.

Kommittén har konstaterat att det finns ett behov av att genom sär- skilda regler skydda kapitalförsörjningssystemets funktionsförmåga där- för att många skyddsvärda verksamheter kan slås ut samtidigt på grund av att fallissemang i ett institut kan dra med sig andra institut (se avsnitt 7.3). Det är emellertid inte praktiskt möjligt att exakt peka ut de institut som utgör potentiella smittkällor – vilkas verksamhet ju inte behöver vara skyddsvärd i sig – och särskilt reglera dessas verksamhet. Lagstif- taren får därför nöja sig med att skapa regler som syftar till att åtminsto- ne de institut som erbjuder tjänster som är av betydelse för kapitalför- sörjningen skall vara motståndskraftiga mot fallissemang i andra institut och mot makroekonomiska störningar. Eftersom dessa systemrisker är mindre på finansieringsområdet än på bankområdet kommer rörelsereg- lerna och därmed tillsynen att bli delvis annorlunda på detta område jäm- fört med vad som föreslagits gälla beträffande banker. Mot bakgrund härav koncentreras genomgången i detta kapitel främst till skillnaderna mellan tillsyn av kreditmarknadsföretag och tillsyn av banker.

På samma sätt som när det gäller banker är det de grundläggande rö- relsereglerna som kommer att prägla inriktningen på tillsynen av kredit- marknadsföretag, nämligen bestämmelserna i 3 kap. 1-3 §§ lagen om

526 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag.........	SOU 1998:160

finansieringsrörelse om kapitalstyrka, riskhantering och genomlysbarhet. Med hänsyn till att systemriskerna är mindre och av något annan karak- tär på finansieringsområdet än på bankområdet får dessa bestämmelser en i viss mån annorlunda innebörd än på bankområdet, vilket kommer att utvecklas närmare i det följande.

Eftersom beviljande av tillstånd att driva finansieringsrörelse förut- sätter bedömningar som ligger den löpande tillsynen nära behandlas till att börja med auktorisation av kreditmarknadsföretag i avsnitt 15.2. Därpå anges i avsnitten 15.3 och 15.4 riktlinjerna för tillsynen av kre- ditmarknadsföretag och finansieringssektorn. I avsnitten 15.5 och 15.6 redogörs för Finansinspektionens kontroll- respektive ingripandemöjlig- heter på detta område. I avsnitt 15.7 behandlas reglerna om ägar- prövning inom ramen för den löpande tillsynen och slutligen berörs i av- snitt 15.8 överklagandemöjligheterna i korthet.

Kommittén behandlar endast tillsynen över svenska kreditmarknads- företag. Kreditinstitut och finansiella institut (så som dessa institut defi- nieras i 1 kap. 1 § första stycket 5 och 6 lagen om finansieringsverksam- het) som är auktoriserade i ett annat EES-land än Sverige men utövar verksamhet här genom en filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, s.k. gränsöverskridande (cross border) verksamhet, står i första hand under tillsyn av hemlandets tillsynsmyndighet. Finansinspektionen har dock, i samma hänseenden som när det gäller utländska banker, vis- sa skyldigheter samt ingripandemöjligheter när det gäller dessa institut, se avsnitt 12.1.

De särskilda regler som kan gälla vid tillsynen av kreditmarknads- företag med finansiella problem och i konkurs behandlas inte i detta sammanhang. Kommittén avser att återkomma till dessa frågor i slutbe- tänkandet.

SOU 1998:160

Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag........

527

15.2Auktorisation av kreditmarknadsföretag

Kommitténs förslag: Vid tillståndsprövningen krävs dels att den pla- nerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven i 3 kap. 1-3 §§ förslaget till lag om finansieringsrörelse på kapitalstyrka, risk- hantering och genomlysbarhet, dels att det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget inte motverkar att företagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§. Det nuvarande sundhetsbegreppet slopas.

Grunderna för tillståndsprövningen enligt gällande rätt återfinns i 2 kap. 1 § lagen om kreditmarknadsföretag. På samma sätt som när oktroj skall beviljas sker bl.a. en ägarprövning och en ledningsprövning (se avsnitt 12.3.1) inom ramen för tillståndsprövningen. Prövning i dessa hänseenden sker även under den löpande tillsynen (se avsnitten 15.6.2 och 15.7). Tillståndsprövningen i övrigt är i huvuddrag densamma som den som sker när oktroj skall beviljas. Detta innebär att Finansinspektio- nen bl.a. skall pröva om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet.

I avsnitt 14.4 har kommittén redogjort för vad den nuvarande s.k. sundhetsbestämmelsen i 1 kap. 4 § lagen om finansieringsverksamhet innebär och föreslagit att detta krav skall slopas. De skäl som där anförs för att avskaffa sundhetsbestämmelsen gör sig även gällande i detta sammanhang när det gäller hänvisningarna till "sund verksamhet" och "sund utveckling av verksamheten i företaget". Kommittén föreslår att dessa hänvisningar bör slopas och ersättas av hänvisningar till de grundläggande rörelsereglerna i 3 kap. 1-3 §§ förslaget till lag om finansieringsrörelse.

Vad som hädanefter skall bedömas i denna del är huruvida den plane- rade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på kapitalstyrka, riskhantering och genomlysbarhet samt huruvida det kan antas att de som kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka en utveckling av rörelsen i enlighet med dessa krav. De grundläggande rörelsereglerna har givetvis samma innebörd i detta sam- manhang som vid den löpande tillsynen (se avsnitten 15.3 och även 14.2 och 14.3).

528 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag.........	SOU 1998:160

15.3Tillsyn av kreditmarknadsföretag

Kommitténs förslag: Finansinspektionen skall ha tillsyn över att finansieringsrörelse drivs enligt lagen om finansieringsrörelse, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag samt före- tagets bolagsordning eller stadgar.

Finansinspektionens uppdrag är att utöva tillsyn i enlighet med den före- slagna bestämmelsen, som innebär att inspektionen skall ha tillsyn över att finansieringsrörelse bedrivs i enlighet med lagen om finansieringsrö- relse, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag samt företagets bolagsordning eller stadgar.

Soliditetsregeln eller regeln om kapitalstyrka i 3 kap. 1 § lagen om fi- nansieringsrörelse sätter i hög grad sin prägel på tillsynsarbetet. Denna bestämmelse är visserligen inte lika långtgående som när det gäller ban- ker men ställer ändå höga krav på Finansinspektionen när det gäller att göra den mer fria bedömning av ett företags kapitalstyrka som kommit- tén förordar (se närmare härom avsnitt 14.2). För att kunna avgöra om rörelsens art och omfattning är avpassad till kapitalstyrkan måste in- spektionen ha en ingående kännedom om rörelsens samlade risknivå. Längden på företagets finansiering samt rörelsens inriktning och sam- mansättning blir här utslagsgivande.

När det gäller kraven i 3 kap. 2 och 3 §§ lagen om finansieringsrörel- se på riskhantering och genomlysbarhet ger det förhållandet att många kreditmarknadsföretag i huvudsak sysslar med endast en typ av verk- samhet upphov till en i viss mån annorlunda situation jämfört med ban- krörelse som i regel är mer diversifierad. Det torde vara något mindre krävande att ha kontroll på en enhetlig rörelse än på en rörelse som om- fattar flera skilda verksamheter.

Vad angår riskhanteringen gäller samma grundläggande krav för kre- ditmarknadsföretag som för banker, dvs. att företaget måste kunna mäta, identifiera och kontrollera riskerna. Det bör framhållas att det är av vikt att Finansinspektionen tillser att företaget har kontroll på den domine- rande verksamheten i de kreditmarknadsföretag som har en ensidig in- riktning på sin rörelse. Möjligheten att jämna ut riskerna mellan olika verksamheter är ju då inte så stor. En rörelse som är starkt exponerad mot en viss del av ekonomin blir vidare mer sårbar för en nedgång inom just den sektorn än en rörelse med större riskspridning. Inspektionen måste ha en nära kännedom om företagets riskhanteringssystem för att kunna avgöra risknivån i rörelsen.

Beträffande kravet på genomlysbarhet kan en finansieringsrörelse, vars tillgångar till stor del utgörs av fordringar, vara svår att genomlysa.

SOU 1998:160

Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag........

529

Finansinspektionen måste därför inrikta sig på att kontrollera att företa- gets riskhanteringssystem tillåter en så god genomlysning som möjligt.

Soliditetsregeln samverkar med kraven på riskhantering och genomlysbarhet. Ju mer koncentrerad rörelsen är till en viss del av eko- nomin, desto mer sårbar är rörelsen, vilket skärper kravet på kapitalstyr- kan. Även en rörelse som är svår att genomlysa fordrar mer kapital. De grundläggande rörelsereglerna är alltså nära förbundna med varandra. Tillsynen av kreditmarknadsföretag bör därför bedrivas utifrån ett hel- hetsperspektiv.

15.4Tillsyn över finansieringssektorn

Kommitténs förslag: Finansinspektionen skall ha i uppdrag att verka för en sund utveckling av finansieringssektorn.

Genom sin tillsyn av kreditmarknadsföretagen får Finansinspektionen en ingående kännedom om de enskilda företagen och därmed en god över- blick av hela finansieringssektorn. På samma sätt som när det gäller banker är det angeläget att inspektionen tar vara på denna unika kunskap och bildar sig en uppfattning om utvecklingen inom finansieringssektorn ligger i linje med intentionerna bakom lagen om finansieringsrörelse. Det bör därför, utöver den i föregående avsnitt behandlade tillsynsregeln som tar sikte på tillståndet i de enskilda företagen, införas en anvisning till inspektionen om att följa utvecklingen inom hela finansieringssektorn.

Angående den närmare innebörden och tillämpningen av den före- slagna bestämmelsen gör sig vad som därom anförts om banker i avsnitt 12.5 gällande även när det gäller kreditmarknadsföretag.

15.5Finansinspektionens kontrollmöjligheter

Lagen om finansieringsverksamhet erbjuder Finansinspektionen samma möjligheter som bankrörelselagen att i kraft av tillsynsuppdraget hämta in information om tillståndet i de enskilda företagen.

Dessa möjligheter utgörs först och främst av rätt att begära in upp- lysningar från ett enskilt kreditmarknadsföretag (5 kap. 1 § första styck- et lagen om finansieringsverksamhet), rätt att med stöd av bemyndigande från regeringen meddela föreskrifter om en generell rapporteringsplikt för företagen (5 kap. 2 § 1 lagen om finansieringsverksamhet) och rätt att genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspek-

530 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag.........	SOU 1998:160

tionen anser det nödvändigt (5 kap. 1 § andra stycket lagen om finansie- ringsverksamhet).

Ytterligare kontrollmöjligheter finns genom kreditmarknadsföretags skyldighet att under vissa omständigheter låta upprätta en särskild ba- lansräkning (13 kap. 2 § ABL, 5 kap. 4 a § lagen om finansieringsverk- samhet), Finansinspektionens rätt att förordna en revisor att med övriga revisorer delta i revisionen av ett kreditmarknadsföretag (5 kap. 5 § la- gen om finansieringsverksamhet) och, när det anses nödvändigt, sam- mankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag (5 kap. 6 § lagen om fi- nansieringsverksamhet).

Kommittén föreslår inte några ändringar av de aktuella kontrollmöj- ligheterna. Det kan noteras att ändringen när det gäller Finansinspektio- nens möjlighet att förordna revisorer i en bank, dvs. att inspektionens skyldighet att förordna revisorer i alla banker slopas och ersätts av en rätt för inspektionen att göra detta (se avsnitt 13.2.2.2), inte behöver övervägas när det gäller kreditmarknadsföretag. Som framgår har in- spektionen redan i dag en rätt, men inte en skyldighet, att förordna en revisor i kreditmarknadsföretag. I förarbetena motiverades denna be- stämmelse på följande sätt. "Med hänsyn till att de verksamheter som kommer att kräva tillstånd kan vara av mycket skiftande karaktär och omfattning kan det inte förutsättas att förhållandena i varje kreditmark- nads[företag] är sådana att de kräver en av inspektionen förordnad revi- sor."207

På samma sätt som när det gäller banker kan Finansinspektionen även vid tillsynen av kreditmarknadsföretag vid behov anlita utomståen- de expertis (se närmare härom avsnitt 13.2.2.3).

207 Se prop. 1992/93:89 s. 226 f.

SOU 1998:160

Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag........

531

15.6Ingripanden mot kreditmarknadsföretag

15.6.1Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot kreditmarknadsföretag

Kommitténs förslag: Finansinspektionen åläggs att ingripa när ett kreditmarknadsföretag inte driver sin rörelse enligt lagen om finansie- ringsrörelse, andra författningar som särskilt reglerar kreditmark- nadsföretag, bolagsordningen eller stadgarna. Inspektionen får mer differentierade möjligheter att ingripa. För det första får inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser förutom möjlighet att utfärda fö- reläggande att vidta åtgärd inom viss tid och förbjuda verkställighet av beslut hädanefter också möjlighet att meddela anmärkning. För det andra får varning ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkallelse av tillståndet att driva finansieringsrörel- se, om detta är tillräckligt. Inspektionen får även en uttrycklig möjlig- het att underlåta att ingripa, nämligen om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om kreditmarknadsföretaget vidtar rättelse.

De grundläggande bestämmelserna om ingripanden mot kreditmarknads- företag återfinns i 5 kap. 16 och 17 §§ lagen om finansieringsverksam- het. De innebär att Finansinspektionen i dag har tillgång till samma sanktionssystem som vid tillsynen av banker. Ingripandegrunderna är vidare desamma som när det gäller bankrörelse (se avsnitt 13.3.1). In- spektionen har möjlighet enligt 5 kap. 24 § lagen om finansieringsverk- samhet att förelägga vite om den meddelar föreläggande eller förbud.

Finansinspektionen har samma möjlighet som när det gäller banker att ingripa mot kreditmarknadsföretag med stöd av 7 kap. 12 § kapital- täckningslagen (se avsnitt 13.3.1).

Kommittén erinrar om den genomgång av hur Finansinspektionen tillämpat de legala möjligheterna att ingripa mot institut som står under tillsyn av inspektionen som återfinns i bilaga 2.

Samma skäl som när det gäller banker, dvs. att tillsynsinsatserna skall koncentreras till de från systemstabilitetssynpunkt allvarligaste överträdelserna samt strävan att göra sanktionssystemet mer flexibelt och därmed mer ändamålsenligt, ligger bakom de av kommittén före- slagna ändringarna av de grundläggande bestämmelserna om ingripan- den mot kreditmarknadsföretag.

De föreslagna bestämmelserna är avsedda att täcka alla överträdelser av regler som särskilt reglerar kreditmarknadsföretags verksamhet utom de fall som föreslås alltjämt vara särskilt reglerade enligt vad som fram-

532 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag.........	SOU 1998:160

går av avsnitt 15.6.2. Det kan noteras att eftersom kreditmarknadsföre- tag hädanefter skall få ta emot insättningar (se avsnitten 6.6 och 8.4) innebär t.ex. det förhållandet, att företaget inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, att Finansinspektionen blir skyldig att ingripa mot företaget med stöd av den föreslagna regle- ringen.

När det gäller innebörden av de olika sanktionerna och hur de är av- sedda att tillämpas hänvisas till vad som för bankernas del anförts därom i avsnitt 13.3.2.2.

15.6.2Ingripanden i särskilda fall

Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretags tillstånd skall även i fortsättningen kunna återkallas om företagets ledning inte uppfyller de krav som ställs i samband med tillståndsprövningen. Det nya är att Finansinspektionen får möjlighet att meddela varning i stället för att återkalla tillståndet, om detta är tillräckligt eller, om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag, meddela anmärkning.

Beträffande detta förslag hänvisas till vad kommittén anfört härom när det gäller banker i avsnitt 13.3.2.3.

Övriga särskilt reglerade återkallelsegrunder som i huvudsak hänger samman med att ett kreditmarknadsföretag inte kommit igång med att driva sådan rörelse som tillståndet avser eller inte drivit sådan rörelse under viss tid kvarstår i stort sett oförändrade. Detta berörs ytterligare något i författningskommentaren till 7 kap. 23 § lagen om finansierings- rörelse.

15.6.3Förseningsavgift

Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag som underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 5 kap. 6 § förslaget till lag om finansieringsrörelse skall påföras en förse- ningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften till- faller staten. Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.

Som framgår av avsnitt 15.5 har kreditmarknadsföretag en generell upplysningsskyldighet gentemot Finansinspektionen. Regeringen eller,

SOU 1998:160

Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag........

533

efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen har rätt att meddela föreskrifter om vilka upplysningar som ett kreditmarknadsföretag skall lämna till inspektionen. Ett sådant bemyndigande har inspektionen fått med stöd av 1 § 4 förordningen (1993:1586) om finansieringsverksam- het.

Precis som av bankerna begär Finansinspektionen in speciella rap- porter från kreditmarknadsföretagen för att därigenom få en regelbunden belysning av riskerna i företagens verksamhet. Av samma skäl som när det gäller banker föreslår kommittén att ett system med förseningsavgif- ter införs även för kreditmarknadsföretagens del för att beivra försenad rapportering. Kommittén hänvisar vidare till avsnitt 13.3.2.4.

15.7Ägarprövning m.m.

Kommitténs förslag: Vid ägarprövningen krävs att det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ förslaget till lag om finansieringsrörelse. Motsvarande ändring görs av förut- sättningarna för att Finansinspektionen skall ha rätt att besluta att en kvalificerad innehavare vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Det nuvarande sundhetsbegreppet slopas.

Av avsnitt 15.2 framgår att tillståndsprövningen av det bolag eller den förening som vill driva finansieringsrörelse bl.a. innefattar ägarprövning. Ägarprövningen innehåller, i likhet med vad som gäller för banker, tre olika typer av krav på den som skall ha ett kvalificerat innehav208 i kre- ditmarknadsföretaget. Vad som prövas är för det första huruvida det är osäkert om ägaren i framtiden kommer att motverka en sund utveckling av företagets verksamhet, för det andra om förvärvaren i övrigt är lämp- lig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditmark- nadsföretag och för det tredje att förvärvaren inte gjort sig skyldig till viss allvarlig misskötsamhet. Om så är fallet är detta i sig tillräckligt för att tillstånd till förvärvet inte skall ges.

Bestämmelser om ägarprövningen inom ramen för den löpande till- synen av kreditmarknadsföretag återfinns i 5 kap. 11-15 b §§ lagen om finansieringsverksamhet. De överensstämmer i stort sett med vad som

208 Se avsnitt 15.2.

534 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag.........	SOU 1998:160

gäller för banker. För en beskrivning av innehållet i reglerna om ägar- prövning hänvisas till avsnitt 13.4.1.

De ändringar som kommittén föreslår när det gäller kraven vid ägarp- rövningen hänför sig till det första kravet. Vad som hädanefter skall prö- vas är om det kan antas att den blivande ägaren inte kommer att motver- ka en utveckling av verksamheten i kreditmarknadsföretaget som är för- enlig med reglerna i 3 kap. 1-3 §§ förslaget till lag om finansieringsrö- relse om kapitalstyrka, riskhantering och genomlysbarhet. Förutsättning- arna för Finansinspektionens rätt att ingripa mot den som redan har ett kvalificerat innehav i företaget ändras i följd härav på motsvarande sätt. Inspektionen får ingripa om innehavaren utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en utveckling av verk- samheten i företaget enligt de angivna reglerna.

Ägarprövningen samt möjligheten att ingripa mot den som har ett kvalificerat innehav är inte längre kopplad till vad som anses vara en "sund utveckling" av verksamheten i kreditmarknadsföretaget. De före- slagna ändringarna är en följd av kommitténs förslag till ändring av kra- ven vid den ägarprövning som sker i samband med tillståndsprövningen (se avsnitt 15.2). När det gäller de närmare skälen för att slopa kopp- lingen till ett sundhetsbegrepp hänvisar kommittén till detta avsnitt med däri gjord hänvisning.

15.8Överklagande

Enligt 6 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet överklagas Finans- inspektionens beslut om återkallelse av tillstånd och varning direkt till kammarrätten. Övriga beslut om ingripanden, t.ex. ett föreläggande om rättelse, överklagas till länsrätten med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

De ändringar av överklagandebestämmelserna som kommittén före- slår framgår av författningskommentaren till 6 kap. 1 § lagen om finan- sieringsrörelse.

Kommittén förutsätter att mål om ingripande med stöd av 5 kap. för- slaget till lag om finansieringsrörelse generellt kommer att handläggas skyndsamt.

SOU 1998:160	535

V Övrigt

SOU 1998:160	537

16Information om icke garanterade medel

16.1Inledning

Stabilitet i betalningsväsendet är ett av de främsta skyddsintressena på det finansiella området. I kapitel 6 diskuteras utförligt gränserna för detta skyddsintresse. Diskussionen leder fram till en definition av det skyddsvärda området; en bankrörelsedefinition. Definitionen anger att endast banker får bedriva verksamhet som består av betalningsförmed- ling i s.k. generella betalsystem i kombination med mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel. Samtidigt konstateras att det inte finns skäl att hindra andra än banker att ta emot medel som faller under bankrörelsedefinitionen under förut- sättning att verksamheten inte kombineras med betalningsförmedling i generella system. I kapitel 8 diskuteras behovet av ett säkert placerings- alternativ, dvs. en möjlighet för medborgarna att placera både säkert och i en likvid form. Kortfattat kan sägas att kommittén finner att behovet av ett säkert placeringsalternativ är uppfyllt genom den gällande insätt- ningsgarantin. Genom nämnda ställningstaganden och med det förslag som kommittén härmed presenterar är behovet av konsumentskydd samt regleringsbehovet på det här området uppfyllt.

För att insättningsgarantin helt skall fylla sin funktion som ett säkert sparalternativ bör det för kunder stå klart vilka insättningar som är ga- ranterade och vilka som inte är det. Detta aktualiserar regler om infor- mationsskyldighet för dem som tar emot icke garanterade medel.

Som exempel på företag som kommer att åläggas informationsskyl- dighet enligt kommitténs förslag kan nämnas företag som tar emot in- sättningar men endast förmedlar betalningar i s.k. selektiva betalsystem, såsom sker i ICA:s och KF:s kontokortsverksamhet. Ett annat exempel är företag som tar emot insättningar men inte alls förmedlar betalningar, såsom mindre s.k. sparlåneföreningar och ekonomiska före- ningar med sparkasseverksamhet. Dessa föreningar tar huvudsakligen emot insättningar från sina egna medlemmar. En sparlåneförening tar emot insättningar och ger krediter och driver en ren finansiell verksam- het. Ekonomiska föreningar med sparkasseverksamhet har vanligtvis en huvudsaklig icke-finansiell verksamhet. Sparkasseverksamhet förekom- mer inom konsument-, bostads- och lantbrukskooperationen.

538 Information om icke garanterade medel	SOU 1998:160

Ytterligare ett exempel på företag som kommer att omfattas av informa- tionsplikt är företag som ger ut s.k. papperslösa obligationer som inte är avsedda för allmän omsättning. Vissa av här angivna företag är redan enligt gällande rätt skyldiga att lämna information (1 kap. 2 c § bankrö- relselagen (1987:617)). En liknande informationsplikt finns i 11 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti.

Vid utformningen av regler om informationsskyldighet spelar det svenska garantisystemet samt EG-rätten på detta område en väsentlig roll. Om andra företag än kreditinstitut tar emot "insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten" fordras enligt EG-rätten (artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet) att verksamheten omfattas av viss reglering. I bilaga 3 finns en analys av den närmare innebörden av artikel 3.

Regleringen på detta område varierar betydligt mellan olika med- lemsländer, se bilaga 3. I flertalet länder är rätten att ta emot "deposits" förbehållen banker eller andra företag som räknas som kreditinstitut en- ligt EG-rätten. Danmark, Finland och Holland har lagstiftning som är tillämplig om företag som inte är kreditinstitut enligt EG-rätten tar emot "deposits" eller andra återbetalbara medel från allmänheten. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas att det i Danmark ställs krav på att andra företag än pengeinstitut som bedriver sparverksamhet eller ger ut förbetalda kort skall ha auktorisation och stå under tillsyn av- Finanstilsynet samt ha ett visst minsta eget kapital. I Finland är andels- lag med sparkasseverksamhet, dvs. ekonomiska föreningar som tar emot insättningar från sina medlemmar skyldiga att informera insättarna om omständigheter som påverkar placeringarnas värde. Andra länder, såsom Storbritannien, tillåter andra än kreditinstitut, t.ex. kyrkor, välgören- hetsorganisationer och kooperativa föreningar, att ta emot insättningar och andra medel utan att underkasta dem särskild reglering.

Som framgår av analysen i bilaga 3 finns det inga egentliga tolk- ningsdata för att fastställa det andra banksamordningsdirektivets inne- håll på den här punkten. Det bör understrykas att det, i motsats till vad som gäller beträffande t.ex. skyldigheten att tillhandahålla system för garanti av insättningar i kreditinstitut, är fråga om ett område som inte är harmoniserat mellan medlemsländerna vilket ger större frihet för medlemsstaterna när det gäller att tolka artikel 3. Regelverket kan uppenbarligen utformas på många olika sätt. Nu gällande regler om pro- spektskyldighet och informationsplikt i lagen om insättningsgaranti samt de i detta kapitel föreslagna reglerna om informationsplikt uppfyller en- ligt kommittén de krav som ställs enligt EG-rätten.

SOU 1998:160	Information om icke garanterade medel 539

16.2Informationsplikt

Kommitténs förslag: Företag som erbjuder sig att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordrings- ägaren med mindre än ett års varsel skall, om medlen inte omfattas av insättningsgarantin enligt lagen om insättningsgaranti, informera om att garantin inte gäller.

Informationen skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande inleds samt under av- talstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör ford- ringsförhållandet.

16.2.1Allmänt om informationsplikten

Enligt kommittén måste det klart framgå för spararna vilka placerings- alternativ som omfattas av insättningsgarantin och vilka som inte gör det. Det är därför viktigt att de som tar emot medel under former som liknar garanterade sparformer åläggs att informera om att den statliga garantin inte gäller.

Sådan information skall i första hand lämnas vid marknadsföring och innan ett avtal om mottagande av icke garanterade medel ingås eftersom det är angeläget att den enskilde spararen vet förutsättningarna innan han träffar sitt val. Kunden bör också fortlöpande under avtalsti- den erinras om att insättningsgarantin inte gäller genom att upplysning härom framgår av kontoutdrag och liknande material som rör fordrings- förhållandet.

16.2.2Återbetalningspliktiga medel

Det är klart att företag som tar emot medel på samma villkor som gäller för insättningar enligt lagen om insättningsgaranti skall åläggas att in- formera om att garantin inte gäller. Frågan är hur långt informations- skyldigheten skall sträcka sig för övrigt.

Insättningsgarantin omfattar insättningar där tillgodohavandena är nominellt bestämda och tillgängliga för insättaren med kort varsel. Till grund för avgränsningen av insättningsgarantin ligger den nuvarande bankrörelsedefinitionen. Detta innebär bl.a. att kort varsel betyder mind- re än en månad. Insättningar på konton som har en uppsägningstid som överstiger en månad omfattas alltså inte av garantin. En insättning på ett konto övergår inte över tiden från att vara undantagen från

540 Information om icke garanterade medel	SOU 1998:160

garantin till att vara garanterad. De villkor som ursprungligen gäller för kontot är avgörande för gränsdragningen. Alla slag av konton i bank och i värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot medel på konto om- fattas av garantin om insättningarna uppfyller angivna kriterier. Konton där behållningen varierar med gällande ränteläge, dvs. sådana konton som i grundläggande mening har samma ekonomiska egenskaper som t.ex. bankcertifikat omfattas dock inte av garantin.209 Till skillnad från bankrörelsedefinitionen omfattar garantin inte endast behållning på konto utan även andra tillgodohavanden. Som exempel på ett sådant tillgodo- havande kan nämnas utställda postväxlar som är nominellt bestämda och tillgängliga för trassaten med kort varsel.

Det är inte lämpligt att dra gränsen för informationsplikten exakt på samma sätt som för insättningsgarantin. Det är en uppenbar risk att t.ex. konton som har en uppsägningstid på 40 dagar eller där behållningens storlek inte är nominellt bestämd förväxlas med garanterade medel. Samtidigt är det så att ju mer skilda egenskaper en sparform har jämfört med den garanterade desto mindre risk för förväxling är det. När det t.ex. gäller inlåning med lång uppsägningstid (säg ett år eller mer) torde risken för förväxling vara liten. Detsamma torde gälla för obligationer som inte är kontobaserade utan ges ut i form av papper.

Den tekniska utvecklingen kommer förmodligen att göra det allt svå- rare att (utan information) hålla reda på om en produkt omfattas av ga- rantin eller inte. Gränserna för vilka fordringar som skall föranleda in- formationsskyldighet bör därför vara ganska väl tilltagna. Det är därför inte lämpligt att dra gränsen mellan inlåning, å ena sidan, och placering- ar till bunden ränta, såsom bankcertifikat och obligationer, å andra si- dan.

Informationsskyldigheten skall dock inte inbegripa företag som tar emot förskottsbetalningar. Med förskottsbetalning avses att betalning sker i förtid av hela eller del av köpesumman, att betalningen avser köp av en viss bestämd vara eller tjänst samt att förskottsbetalningen och köptillfället normalt sett ligger nära varandra i tiden.

Frågan om förskottsbetalningar aktualiseras med anledning av att in- sättningar på s.k. kundmedelskonton hos bl.a. företag inom dagligvaru- handeln för användning till framtida köp av varor är att anse som för- skottsbetalningar enligt gällande rätt.210 Sådana insättningar företer en- ligt kommittén, på samma sätt som insättningar på konto hos värdepap- persföretag till framtida inköp av värdepapper, vissa likheter med för- skottsbetalningar. Det finns dock en väsentlig skillnad mellan dessa in- sättningar och förskottsbetalningar. Insättningar på kundmedelskonton

209Prop. 1995/96:60 s. 56 och 1995/96:NU7 s. 9.

210Prop. 1995/96:74 s. 102.

SOU 1998:160	Information om icke garanterade medel 541

och insättningar i värdepappersbolag är avsedda att användas som betal- ning vid framtida inköp av varor eller värdepapper. Insättningarna sker vanligtvis (i vart fall i företag inom dagligvaruhandeln) med viss regel- bundenhet.211 Insättningarna kan därmed i likhet med förskottsbetalning- ar sägas ske i anslutning till själva köpet. Det finns dock inte som vid förskottsbetalningar någon skyldighet för insättaren att använda insatta medel för att betala framtida inköp. Däremot finns en skyldighet för be- rörda företag att återbetala insatta medel på kundens begäran. Vidare förekommer viss s.k. kontantavrundning.212 Insatta medel på konto hos företag inom dagligvaruhandeln och värdepappersbolag är således till- gängliga för kunden med kort varsel på motsvarande sätt som andra in- sättningar som omfattas av insättningsgarantin. Här bör nämnas att in- sättningar hos värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot kunders medel också omfattas av insättningsgarantin. Insättningar på kundmedel- skonton kan alltså förväxlas med garanterade medel och därför skall in- formationsskyldighet gälla.

En möjlig skiljelinje mellan vilka medel som skall föranleda informa- tionsskyldighet och vilka som inte skall göra det är att hänföra alla medel som mottagits med återbetalningsplikt i enlighet med resonemangen i kapitel 4 till det informationspliktiga området. Tidsgränsen för uppsäg- ning bör dock sättas vid ett år (i stället för en månad) med hänvisning till att medel med längre uppsägningstid än ett år inte kan anses vara för- växlingsbara med medel som omfattas av insättnings- garantin. Definitionen av vilka fordringstyper som avses stämmer där- med väl överens med artikel 3. I artikel 3 anges visserligen ingen tids- gräns. En tidsgräns om ett år bör emellertid enligt kommitén inte anses för snäv för att uppfylla artikelns krav.213 Företag som erbjuder sig att ta

211 En förklaring till detta är sannolikt att kontobehållningen på ett kund- medelskonto är maximerat till ett visst belopp. Enligt lag får kontobehållning- en uppgå till högst 15 000 kronor.

212Kontantavrundning innebär att kunden kan få en summa (i praxis godtas

300kronor) direkt i handen i samband med att kontot belastas vid betalning av företagets produkter.

213I detta sammanhang bör erinras om följande uttalande rörande artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet i en kommentar till EG-rätten, Empel o.a., "Banking and EC Law Commentary", avsnitt 3.7.1, som ger stöd för detta synsätt. Uttalandet har följande lydelse. "However, the result of the Council´s concerns is a prohibition stipulated in very general wording, which may have unwarrented effects. Bearing in mind that the receipt 'of deposits or other repyable funds' is a comprehensive term, it is likely that there will be many cases falling (unexpectedly) within the scope of the prohibition." – "As a con- sequence the Member States will have to give an operational interpretation of the prohibition".

542 Information om icke garanterade medel	SOU 1998:160

emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel skall således, om medlen inte omfattas av insättningsgarantin, informera om att garantin inte gäller.

16.2.3Information om erbjudanden riktade till allmänheten

Informationsplikten bör i första hand åvila företag som erbjuder sig att ta emot återbetalningspliktiga medel från privatpersoner. Det är mer tveksamt om informationsplikten bör gälla vid erbjudanden som enbart riktas till företag. Företag får i princip anses ha bättre förutsättningar än privatpersoner att bedöma huruvida ett visst placeringsalternativ är garanterat eller ej. Såvitt gäller mindre företag kan dock behovet av in- formation i vissa fall vara lika stort som för privatpersoner. Att i lag- stiftningen göra skillnad mellan små och stora företag kan vara svårt. Övervägande skäl talar därför för att informationsskyldigheten, på mot- svarande sätt som insättningsgarantin, bör åvila företag som tar emot återbetalningspliktiga medel från privatpersoner eller företag. Företag som träffas av EG-rättens definition av kreditinstitut eller andra profes- sionella aktörer på den finansiella marknaden får dock antas besitta så- dan särskild sakkunskap att de inte behöver informeras.

Det kan ifrågasättas om informationsskyldighet är erforderlig i de fall då företag tar emot återbetalningspliktiga medel från en viss grupp eller kategori av privatpersoner eller företag. Som exempel kan nämnas när företag inom en koncern, eller liknande företagsgrupp, samordnar sin likviditetsförvaltning så att ett företag förvaltar de andra företagens överskott av likvida medel. Ett annat exempel är när kunderna består av medlemmar i en ekonomisk förening med särskilda medlemskriterier, t.ex. personalen på en viss arbetsplats. I dessa fall torde det stå klart för kunderna att insättningsgarantin inte gäller. Om kunderna i stället kom- mer från en vid men avgränsad krets (t.ex. lantbrukare i södra Sverige) torde behovet av information vara lika stort som när kunderna består av en vid men obestämd krets av personer eller företag.

Informationsplikten bör åvila företag i enlighet härmed. Detta kan uttryckas som att informationsplikten skall gälla erbjudanden som riktas till allmänheten.

Kommittén har funnit det lämpligt att använda allmänhetsbegreppet även på andra ställen för att avgränsa lagstiftningens räckvidd. Det gäl- ler bl.a. kravet på tillstånd om finansieringsrörelsen riktar sig till all- mänheten (7.5.1). Allmänhetsbegreppet behandlas utförligt i avsnitt 7.5.4.

SOU 1998:160	Information om icke garanterade medel 543

16.3Övervakning

Kommitténs förslag: Om ett företag underlåter att lämna föreskriven information skall Konsumentombudsmannen ingripa enligt marknads- föringslagen. Detta innebär bl.a. att Konsumentombuds-mannen kan förelägga ett företag vid vite att fullgöra informationsplikten.

Om ett företag underlåter att lämna föreskriven information be- träffande erbjudanden som riktas enbart till andra än konsumenter skall Finansinspektionen kunna förelägga företaget vid vite att fullgö- ra informationsplikten.

Det är naturligtvis angeläget att informationskravet efterlevs. Vid sidan av de traditionella lösningarna med olika former av myndighets-utövning får inte glömmas bort den effektiva övervakning som konsumenter, kon- sument- och branschorganisationer samt konkurrenter står för. Ett före- tag som underlåter att informera kan tänkas locka till sig kunder som annars hade valt ett säkrare alternativ och därmed åtnjuta en konkurrens- fördel i förhållande till sina konkurrenter. Privatekonomiska frågor väcker allt större intresse i massmedia. Bevakningen och utvärderingen av olika sparalternativ är intensiv. Det råder knappast någon tvekan om att ett företag som bjuder ut sina tjänster på felaktiga premisser kommer att bli uppmärksammat i sådan bevakning. Även branschorganisationer och sådana organ som t.ex. Konsumenternas Bankbyrå kommer med all säkerhet att påtala missförhållanden. Den nämnda "marknadsövervakningen" är säkerligen mycket effektiv vad gäller att upptäcka överträdelser av informationskravet. De allra flesta företag som uppmärksammas för att inte informera enligt kraven kommer också att snabbt rätta till bristerna.

Som en yttersta påtryckning behövs emellertid en sanktionsmöjlighet. Kommittén föreslår därför att Konsumentombudsmannen skall kunna ingripa genom att förelägga ett företag vid vite att fullgöra informations- plikten. Konsumentombudsmannen skall vidare kunna framtvinga de upplysningar som erfordras i ett ärende som rör informationsplikten samt kunna väcka talan vid domstol för det fall att ett företag inte rättar sig efter ett föreläggande om att lämna information.

Ett sådant mandat är möjligt att ge Konsumentombudsmannen såvitt gäller erbjudanden som riktas till konsumenter genom en hänvisning till marknadsföringslagen (1995:540) (jfr 8 § konsumentkreditlagen (1992:830), 14 § prisinformationslagen (1991:601), 11 § lagen om in- sättningsgaranti och 5 § valutaväxlingslagen (1996:1006)). En sådan hänvisning innebär bl.a. att företag som underlåter att lämna information kan åläggas att lämna den ifrågavarande informationen i enlighet med

544 Information om icke garanterade medel	SOU 1998:160

15 § marknadsföringslagen. Vid sidan härav blir även de handläggnings- regler m.m. som anknyter till den paragrafen tilllämpliga.214

Såvitt gäller erbjudanden att ta emot återbetalningspliktiga medel från andra än konsumenter är det med hänsyn till Konsument- ombudsmannens nuvarande verksamhetsområde inte möjligt att ge ho- nom samma mandat. Däremot kan en hänvisning till marknadsförings- lagens bestämmelser om talerätt ge en näringsidkare som berörs av marknadsföringen eller en sammanslutning av näringsidkare eller kon- sumenter möjlighet att väcka talan vid domstol om att informationsplik- ten skall fullgöras. Det är emellertid tveksamt om en sådan åtgärd är tillräcklig för att uppfylla kravet på övervakning i artikel 3. För att till- godose detta krav anser kommittén att Finansinspektionen skall kunna förelägga ett företag som inte fullgör informationsplikten att lämna före- skriven information. Ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite. En sådan ordning motsvarar den nuvarande möjligheten som Finan- sinspektionen har att vitesförelägga den som inte fullgör sin skyldighet att lämna in prospekt (6 kap. 3 § § lagen om handel med finansiella in- strument).215 Ett annat alternativ som kommittén inte övervägt närmare, kan vara att ge Konkurrensverket ett sådant mandat. Om detta är en lämpligare ordning bör övervägas i samband med en total översyn av vilka tillsynsuppgifter som i framtiden bör åvila Finansinspektionen. Som kommittén nämnt inledningsvis i detta betänkande är en sådan över- syn angelägen, men bör ske i annat sammanhang.

214Se prop. 1994/95:123, bet 1994/95:LU16 och rskr. 1994/95:267.

215Skyldigheten att lämna prospekt behandlas i avsnitt 16.4.2.

SOU 1998:160	Information om icke garanterade medel 545

16.4Lagstiftningsåtgärder

Kommitténs förslag: Behovet av reglering såvitt avser återbetal- ningspliktiga medel som omfattas av regler om prospektskyldighet enligt aktiebolagslagen (1975:1385), försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet samt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument kan tillgodo- ses genom dessa lagar.

Behovet av information från banker, kreditmarknadsföretag, vissa värdepapperföretag och motsvarande utländska institut kan i allt vä- sentligt tillgodoses genom kravet på information i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti.

Regler om informationsskyldighet för andra företag än institut en- ligt lagen om insättningsgaranti skall införas i en ny lag, lagen om in- formationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel.

Informationskravet i 1 kap. 2 c § bankrörelselagen skall upphöra att gälla.

16.4.1Inledning

Tidigare har konstaterats att företag skall vara skyldiga att informera om att insättningsgarantin inte gäller för det fall de erbjuder sig att från all- mänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel. Detta innebär att informa- tionsplikten skall omfatta erbjudanden om att sätta in medel på konto men även erbjudanden som avser köp av obligationer och andra jämför- bara värdepapper med en uppsägningstid som understiger ett år. Om ett företag erbjuder sig att ta emot dylika medel är företaget enligt nuvaran- de lagstiftning skyldiga att upprätta prospekt respektive lämna informa- tion i vissa fall. Det finns därför anledning att undersöka i vad mån be- hovet av reglering kan anses tillgodosett genom gällande regler.

16.4.2Prospektkrav

Vid emission av obligationer eller andra jämförbara värdepapper finns enligt gällande lagstiftning en skyldighet att upprätta prospekt, dvs. ett underlag som innehåller sådana uppgifter som kan ha betydelse vid be- dömning av emissionen. Syftet med ett prospekt är att förmedla infor- mation på vilken placerarna skall kunna grunda sina beslut.

546 Information om icke garanterade medel	SOU 1998:160

Regler om prospektskyldighet finns i aktiebolagslagen216, försäkrings- rörelselagen (1982:713, lagen (1992:543) om börs- och clearingverk- samhet och i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Aktiebolagskommittén har föreslagit att bestämmelserna om prospekt i aktiebolagslagen och försäkringsrörelselagen skall upphävas och ersättas av bestämmelserna i lagen om börs- och clearingverksamhet samt i lagen om handel med finansiella instrument.217 Aktiebolagskommittén anser att det är olyckligt att aktiebolag och aktieägare i sådana bolag som avser att emittera eller sälja fondpapper skall behöva beakta prospektregler i flera olika lagar. Förslaget bereds för närvarande i regeringskansliet.

Enligt aktiebolagslagen skall prospekt (emissionsprospekt) upprättas när ett publikt aktiebolag eller en aktieägare i ett sådant bolag offentlig- gör eller på annat sätt till en vidare krets218 riktar inbjudan att förvärva aktier eller teckningsrätter i bolaget om summan av de belopp som till följd av inbjudan kan komma att betalas uppgår till minst 300 000 kro- nor (4 kap. 18 §). Detsamma gäller vid inbjudan att förvärva av bolaget utgivna skuldebrev eller optionsbevis (5 kap. 16 §) eller vinstandelsbevis (7 kap. 4 §). Det är de tre sistnämnda förvärven som, beroende på hur villkoren är utformade, kan vara förväxlingsbara med medel som om- fattas av insättningsgarantin. Bestämmelserna om emissionsprospekt i försäkringsrörelselagen är i allt väsentligt lika dem i aktiebolagslagen. Ett emissionsprospekt skall bl.a. innehålla balans- och resultaträkningar avseende de tre senaste räkenskapsåren. Vidare skall lämnas upplysning om sådana för bedömning av bolagets verksamhetsresultat och ställning viktiga förhållanden och om händelser i övrigt av väsentlig betydelse för bolaget vilka hänför sig till tiden efter utgången av de tre senaste räken- skapsåren.

Enligt lagen om börs- och clearingverksamhet skall prospekt (börsprospekt) upprättas vid inregistrering av fondpapper vid en börs. Vid emission av fondpapper som inte är inregistrerade eller föremål för ansökan om inregistrering vid en börs skall utgivaren upprätta prospekt (prospekt utanför börs) enligt lagen om handel med finansiella instru- ment. Sådan skyldighet föreligger dock endast om emissionen är riktad till en öppen krets219 och summan av de belopp som till följd av emissio-

216 Fr.o.m. den 1 januari 1999 gäller reglerna om prospektskyldighet i aktie- bolaglagen även för bankaktiebolag, prop. 1997/98:166.

217SOU 1997:22, s. 225 f och 231.

218Begreppet "vidare krets" tar sikte på antalet mottagare av erbjudandet, i praxis 200 personer.

219Begreppet "öppen krets" avser ett obestämt antal personer. Erbjudanden till personer inom en begränsad krets omfattas ej, se prop. 1991/92:113 s.

SOU 1998:160	Information om icke garanterade medel 547

nen eller erbjudandet kan komma att erläggas uppgår till minst 300 000 kronor. Med fondpapper avses detsamma i båda lagarna, nämligen bl.a. aktier och obligationer samt sådana andra delägarrätter eller fordrings- rätter som är utgivna för allmän omsättning. Ett instrument är avsett för allmän omsättning om det är konstruerat på ett sådant sätt att det enkelt och smidigt kan överlåtas på värdepappersmarknaden. Även obligationer som endast registreras i ett ADB-baserat kontoregister utan att inneha- varen erhåller något värdepapper av utgivaren betraktas som fondpap- per.220

Ett börsprospekt skall innehålla de upplysningar som behövs för att en investerare skall kunna göra en välgrundad bedömning av utgivarens verksamhet och ekonomiska ställning samt av de rättigheter som är för- enade med fondpapperen. Beträffande prospekt utanför börs är det till- räckligt att prospektet innehåller de upplysningar som, med hänsyn till de finansiella instrument som avses, behövs för en välgrundad bedöm- ning av emissionen eller erbjudandet. Som exempel på sådan information kan nämnas fullständiga och klara uppgifter om villkoren för erbjudan- det samt bakgrunden till erbjudandet.221 Ett börsprospekt skall godkän- nas av börsen medan ett prospekt utanför börs skall lämnas in till Finan- sinspektionen med ansökan om registrering. Sedan registrering skett skall prospektet offentliggöras.

Risken för att medel som föranleder prospektskyldighet skall förväx- las med garanterade medel torde endast uppstå i vissa fall. Som tidigare sagts är förväxlingsrisken liten t.ex. i de fall obligationer ges ut för all- män omsättning i form av papper. Om en obligation som är avsedd för allmän omsättning i stället registreras i ett ADB-baserat kontoregister föreligger dock förväxlingsrisk. I båda fallen skall prospekt upprättas. Någon skyldighet att informera om att obligationerna inte omfattas av insättningsgarantin finns inte. Frågan är om en sådan informationsplikt borde införas. Syftet med reglerna om prospektskyldighet är att kunder- na skall bli medvetna om vilket risktagande olika erbjudanden innebär. Genom den information som kunderna erhåller vid offentliggörande av olika prospekt torde det framgå att erbjudandena är förenade med en viss form av risktagande. Med hänsyn härtill och då förväxlingsrisk mellan garanterade medel och medel som föranleder prospektskyldighet torde

220Se prop. 1990/91:142 s. 143.

221Prop. 1991/92:113 s. 217.

548 Information om icke garanterade medel	SOU 1998:160

uppstå endast i vissa fall finns inte behov av en bestämmelse som tydlig- gör att medel som föranleder prospektskyldighet inte omfattas av insätt- ningsgarantin.

16.4.3Nuvarande informationskrav

Informationskravet i lagen om insättningsgaranti

Svenska banker, utländska bankföretag samt svenska värdepappersbolag eller utländska värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto är enligt lagen om insättningsgaranti skyldiga att infor- mera dem som har gjort eller avser att göra en insättning om bl.a. "den garantin som gäller för insättningar hos institutet" (11 §). I förarbetena tydliggörs att informationsskyldigheten gäller "oavsett om insättningen omfattas av det svenska garantisystemet eller inte".222 Om kommitténs förslag att utvidga tillämpningsområdet för lagen om insättningsgaranti till insättningar hos kreditmarknadsföretag genomförs kommer även kre- ditmarknadsföretag att omfattas av informationskravet i den lagen (se avsnitt 8.2). Om ett institut underlåter att fullgöra informationsplikten gäller marknadsföringslagen, vilket innebär bl.a. att Konsumentom- budsmannen kan förelägga ett institut vid vite att lämna föreskriven in- formation.

Reglerna om informationsskyldighet i lagen om insättningsgaranti uppfyller delvis behovet av information från företag som omfattas av den lagen. Att informationsskyldigheten gäller oavsett om en fordran omfat- tas av det svenska garantisystemet eller inte bör dock tydligare framgå av lagtexten. Reglerna bör också kompletteras så att det framgår att in- formation skall lämnas såväl vid marknadsföring av ett erbjudande som innan ett avtalsförhållande inleds samt framgå av kontoutdrag och lik- nande material som rör fordringsförhållandet. Reglerna bör vidare kompletteras så att åtgärder kan vidtas om ett företag underlåter att läm- na information vid erbjudanden som riktas enbart till andra än konsu- menter. Se författningskommentaren, avsnitt 19.6.

Informationskravet i bankrörelselagen

Som tidigare sagts kan insättningar på konto hos företag inom detaljhan- deln av företagens kunder, s.k. kundmedel, förväxlas med insättningar som omfattas av garantin. Även insättningar på konto hos mindre spar- låneföreningar av föreningens medlemmar kan förväxlas med garantera-

222 Prop. 1995/96:60 s. 125.

SOU 1998:160	Information om icke garanterade medel 549

de medel. Sparlåneföreningar är ekonomiska föreningar som bedriver in- och utlåningsverksamhet. Företag som tar emot kundmedel och mindre sparlåneföreningar är enligt 1 kap. 2 c § bankrörelselagen skyldiga att vid annonsering, skyltning och annan marknadsföring beträffande kon- totjänsten informera om att kontobehållningen inte omfattas av insätt- ningsgarantin. Därutöver skall sådana företag innan ett kontoavtal sluts skriftligen lämna sådan information och övriga uppgifter som kan vara av betydelse från konsumentsynpunkt. Om företagen inte efterlever in- formationskravet kan Konsumentombudsmannen framtvinga informatio- nen genom att väcka talan om vitesföreläggande i Marknadsdomsto- len.223

Informationskravet i bankrörelselagen tillgodoser vad en bestämmelse om informationsskyldighet bör innehålla. Den gäller dock endast för vis- sa angivna företag. Den är också begränsad till konsumentförhållanden. Reglerna om informationsskyldighet avseende återbetalningspliktiga me- del i bankrörelselagen bör således ges ett vidare tillämpningsområde.

16.4.4En ny lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel

Av föregående avsnitt framgår att behovet av reglering delvis kan tillgo- doses genom nuvarande regler om prospekt- och informationsskyldighet. Därmed är behovet av reglering tillgodosett om banker, kreditmarknads- företag, värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot medel på konto eller motsvarande utländska företag, tar emot medel som inte omfattas av insättningsgarantin. Detsamma är fallet om företag ger ut obligationer eller andra medel som föranleder prospektskyldighet. Om företag ger ut obligationer eller andra medel som inte omfattas av prospektskyldighet enligt lagen om handel med finansiella instrument, exempelvis till följd av att obligationen inte är avsedd för allmän omsättning utan endast in- lösenbar hos utgivaren fordras dock kompletterande reglering. Likaså fordras kompletterande reglering om andra företag än sådana som om- fattas av informationskravet i bankrörelselagen tar emot återbetalnings- pliktiga medel från allmänheten.

Bestämmelser om informationsskyldighet kan i princip hanteras inom ramen för befintlig lagstiftning; genom att de förs in i bankrörelselagen, i lagen om handel med finansiella instrument eller i lagen om insättnings- garanti. De medel som bör omfattas av tillämpningsområdet för regler om informationsplikt definieras inte på samma sätt som de medel som omfattas/kommer att omfattas av ovan nämnda regelverk. På grund hä-

223 Prop. 1995/96:74 s. 101.

550 Information om icke garanterade medel	SOU 1998:160

rav förefaller det mindre ändamålsenligt att föra in nu föreslagna regler om informationsskyldighet i något av angivna regelverk. Det mest ända- målsenliga synes vara att informationsplikten regleras i en särskild lag, lagen om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel.

SOU 1998:160	551

17Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet

17.1Inledning

Grundtanken bakom principen om bankers buffertkapital är att detta kapital i alla lägen skall kunna bidra till motståndskraften mot förlus- ter.224 Detta innebär t.ex. att det inte skall vara möjligt att återbetala buf- fertkapital till ägarna när bankens ekonomiska ställning är ansträngd. Gemensamt för samtliga de associationsformer i vilka bank kan bedrivas är att det ytterst är det bundna egna kapitalet som utgör buffert mot för- luster. Även det fria egna kapitalet ökar motståndskraften mot förluster men detta kapital är inte lika hårt knutet till banken eftersom det enligt de associationsrättsliga reglerna normalt är tillgängligt för utdelning till bankägarna.

De associationsrättsliga regler som bestämmer i vilken utsträckning en bank får disponera det kapital som utgör dess buffertkapital varierar med vilken associationsform som valts. Nedan följer en kort redogörelse för de olika associationsformernas regler och hur de möter kravet på att bankens eget kapital i alla lägen skall tjäna som en buffert för bank-en.

17.2Bankaktiebolag

Med verkan från den 1 januari 1999 har bankaktiebolagslagen upphävts. De grundläggande associationsrättliga reglerna för bankaktiebolag åter- finns numera i aktiebolagslagen. Vissa särregler för bankaktiebolagen har dock behållits. Dessa särregler har nästan uteslutande införts i ban- krörelselagen.

Ett bankaktiebolags medel får betalas ut till ägarna endast enligt be- stämmelserna om vinstutdelning i aktiebolagslagen, utbetalning vid ned- sättning av aktiekapitalet, reservfonden eller överkursfonden och utskift- ning vid bolagets likvidation. Återbetalning av aktiekapital samt utbetal- ning av medel i reservfonden och överkursfonden till ägarna är beroende

224 Buffertkapital är ingen lagteknisk term utan är ett samlingsbegrepp som kommittén använder för allt kapital som hjälper banken att motstå ekonomis- ka påfrestningar, dvs. allt eget kapital.

552 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet	SOU 1998:160

av rättens godkännande. Rätten skall före beslut inhämta yttrande från Finansinspektionen. De andra fonderna som ingår i det bundna egna ka- pitalet får inte delas ut. Vinstutdelning får något förenklat uttryckt inte överstiga det fria egna kapitalet och inte heller ske med så stort belopp att utdelningen med hänsyn till bankens (eller koncernens) konsolide- ringsbehov, likviditet eller ställning i övrigt står i strid med god affärssed (se 12 kap. 2 § tredje stycket aktiebolagslagen, den s.k. försiktighetsre- geln).

Det skall anmärkas att även det fria egna kapitalet i ett bankaktiebo- lag ingår i bankens kapitalbas enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäck- ning och stora exponeringar i Kreditinstitut och värdepappersföretag. Delar av bankens kapitalbas skulle därmed vara tillgängliga för utdel- ning till aktieägarna. I den mån en sådan utdelning medför att bankens kapitaltäckning kommer att underskrida den lägsta tillåtna innebär utdel- ningen att banken bryter mot bestämmelserna i kapitaltäckningslagen. Finansinspektionen har möjlighet att förbjuda verkställighet av beslut som strider mot författningar som reglerar bankers verksamhet. Denna möjlighet kan alltså tillämpas på en vinstutdelning som leder till att ka- pitalkraven enligt kapitaltäckningsreglerna underskrids. Vidare torde den kunna tillämpas om den föreslagna generella regeln om soliditet över- skrids.

Kommittén bedömer att de lagliga möjligheterna att i bankaktiebolag dela ut eget kapital i sådan omfattning att det äventyrar kapitalbufferten måste bedömas som små. Detta gäller särskilt om den av kommittén fö- reslagna generella soliditetsregeln införs. I den mån sådan utdelning ändå sker bedömer kommittén att mottagarna kan komma att bli återbärings- skyldiga enligt 12 kap. 5 § aktiebolagslagen eftersom utdelningen i så- dant fall måste anses stå i strid med den ovan angivna försiktighetsre- geln.

17.3Medlemsbanker

En medlemsbanks medel får enligt lagen (1995:1570) om medlemsban- ker betalas ut till medlemmarna endast i form av överskottsutdelning, återbetalning av medlemsinsatser när medlem avgår, återbetalning av frivillig medlemsinsats utöver den obligatoriska insatsen utan avgång, utbetalning vid nedsättning av medlemsinsatsernas belopp och utskift- ning vid bankens likvidation. Med överskottsutdelning menas återbäring- ar och liknande som grundas på rörelsens resultat utan att ha räknats in i det redovisade resultatet (gottgörelse) samt utdelning grundad på redovi- sat årsresultat (vinstutdelning). Förutom vissa specialregler som styr

SOU 1998:160	Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 553

storleken på gottgörelser och vinstutdelningar finns det en generell regel som säger att överskottsutdelning inte får ske med så stort belopp att utdelningen med hänsyn till bankens (eller koncernens) konsoliderings- behov, likviditet eller ställning i övrigt står i strid med god affärssed.

En medlem som har utträtt ur en medlemsbank har - om inte annat är föreskrivet i stadgarna - rätt att inom sex månader efter avgången få ut sina inbetalade medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga med- lemmens andel av det egna kapitalet beräknat med bortseende från re- servfonden, fonden för orealiserade vinster, uppskrivningsfonden och förlagsinsatser. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1998 får ett insatsbelopp betalas ut endast när det kan ske med hänsyn till bestämmelserna om kapitaltäckning i lagen (1994:2004) om kapital- täckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersfö- retag. För det fall banken går i konkurs inom ett år från medlemmens utträde blir denne återbetalningsskyldig i den mån det behövs för att täcka bankens skulder.

En medlemsbank kan genom att ändra stadgarna sätta ned den insats som varje medlem skall delta i banken med, vilket kan få till följd att redan erlagda insatser skall betalas ut. En stadgeändring måste emeller- tid stadfästas av regeringen eller Finansinspektionen och ett beslut om utbetalning får inte verkställas förrän ett år efter det att beslutet regi- strerats hos Finansinspektionen.

17.4Sparbanker

Om det är påkallat för att upprätthålla en sparbanks verksamhet, får enligt sparbankslagen (1987:619), sparbanksstämma besluta att bilda en garantifond genom bidrag av huvudmän eller andra. Garantifonden får återbetalas endast om det kan ske med hänsyn till kapitaltäckningsreg- lerna.

En sparbanks vinst skall i första hand användas till att återställa grundfonden och eventuell garantifond till de belopp till vilka de skall uppgå. Den del av vinsten som inte går åt för detta skall avsättas till en reservfond. Utan hinder av de nämnda bestämmelserna får sparbanks- stämma besluta om gåvor till allmännyttiga eller därmed jämförliga än- damål om det med hänsyn till ändamålet, sparbankens ställning och om- ständigheterna i övrigt kan anses skäligt. Styrelsen får för nämnda än- damål använda tillgångar som med hänsyn till sparbankens ställning är av ringa betydelse.

Det kan i en sparbanks reglemente finnas förbehåll om återbäring av grundfonden eller del därav. Återbäring får dock bara ske om reservfon- den uppgår till ett belopp som motsvarar tio gånger grundfonden. Åter-

554 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet	SOU 1998:160

bäring får inte ske om eventuell garantifond inte återbetalats eller om sparbanken till följd av återbäringen inte skulle kunna uppfylla kravet på kapitaltäckning.

Ränta på grundfonden eller garantifonden får inte betalas ut om vinsten i rörelsen därigenom inte räcker för att få upp fonderna i ur- sprunglig storlek. Ränta på garantifonden får inte betalas ut om det däri- genom uppkommer en sådan förlust att kapitaltäckningen blir otillräck- lig. Ränta på grundfonden får inte betals ut om det därigenom uppkom- mer förlust.

Sammanfattningsvis kan sägas att möjligheterna att betala ut buffert- kapital från en sparbank i sådan omfattning att det äventyrar kapitalbuf- fertens storlek är liten. Vissa justeringar av lagtexten bör dock göras. På vissa ställen sägs att utbetalningar inte får göras om det äventyrar kapi- taltäckningen (se 5 kap. 1-4 § §). Hänvisning bör på dessa ställen också göras till den av kommittén föreslagna allmänna soliditetsregeln. Kom- mittén återkommer närmare till dessa frågor i författningskommentaren.

17.5Speciellt om medlemsbanker

17.5.1Medlems rätt till återbetalning av insatser och reservfondsavsättningar

Reglerna om utbetalningar från medlemsbanker kan sägas vara i stort tillfyllest med undantag för reglerna rörande avgående medlemmar. Reglerna är utformade på ett sådant sätt att buffertkapitalets storlek (och kapitalbasen) kan minska utan annan orsak än att medlemmar lämnar banken.

Medlemsavgångarna kan i sin tur bero på att banken är inne i en period med svaga resultat, det vill säga då buffertkapitalet behövs som bäst. Något tillspetsat kan sägas att insatskapitalet i en medlemsbank kan bli föremål för en uttagsanstormning. Regeln om återbetalning av medlemsinsatser har samband med den kooperativa principen att med- lemmarnas rättigheter och skyldigheter beror på deras deltagande i före- ningen. För att möta den ovan nämnda risken har lagstiftaren beslutat om speciella regler för reservfonder i medlemsbanker. Eftersom reserv- fonden framstår som medlemsbankens enda egentliga bundna egna ka- pital har lagstiftaren valt att se till att denna fond byggs upp snabbare än vad som krävs för bankaktiebolag.

SOU 1998:160	Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 555

I 8 kap. 6 § lagen om medlemsbanker finns bestämmelserna om av- sättningar till reservfond. Till reservfonden skall avsättas minst tjugofem procent av nettovinsten för året i den utsträckning vinsten inte går till att täcka balanserad förlust. I vinsten ingår även gottgörelser. Uppgår re- servfonden till minst tio procent av bankens utlåning vid utgången av det föregående räkenskapsåret behöver någon avsättning inte göras.

Som jämförelse kan nämnas att bankaktiebolag skall avsätta tio pro- cent av nettovinsten i den utsträckning vinsten inte går åt till att täcka balanserad förlust. Avsättningarna skall fortsätta tills reservfonden mot- svarar tjugo procent av aktiekapitalet.

Det har i tidigare lagstiftningsärenden (prop 1995/96:74, SOU 1996:31 och prop. 1996/97:163, se även prop. 1996/97:114) framkom- mit att vissa anser att kraven på reservfondsavsättningar i medlemsban- ker är alltför stränga. Vidare har anförts att reglerna skapar orättvisor mellan olika medlemsgenerationer. Reservfonden måste nämligen byggas upp med medel som annars vore tillgängliga för utdelning till medlem- marna. Inte förrän fondens storlek nått upp till tio procent av utlåningen upphör avsättningsskyldigheten. Den som går in som medlem när fonden byggs upp får inte lika mycket utdelning som den som går in när inga avsättningar längre behöver göras. Denna effekt synes oundviklig så länge reservfondsavsättningar skall göras. Samma fenomen torde för övrigt kunna uppkomma i aktiebolag. I sådana löses den dock vanligtvis genom att en aktieägare som tvingats avstå vinstutdelningar till förmån för uppbyggnad av bankens fonder kan få ett högre pris för sina aktier vid en försäljning efter det att banken börjat dela ut vinst. Denna väg, att så att säga variera kostnaden för inträdesbiljetten, torde inte stå öppen i medlemsbanker. En grundläggande tanke i kooperativ verksamhet är nämligen att medlemskap står obegränsat öppet (eventuellt inom en viss grupp som kvalificerar för medlemskap) samt att lika stora medlemsin- satser skall berättiga till samma ekonomiska förmåner. Intresset för en andrahandsmarknad bortfaller därmed i princip, i synnerhet såvitt avser konsumentkooperativa föreningar till vilken grupp nuvarande medlems- banker kan hänföras, och med stor sannolikhet även framtida. Det skall slutligen påpekas att ur kommitténs perspektiv är frågor rörande eventu- ella orättvisor mellan medlemsgenerationer, vilka lämpligen torde kunna lösas i stadgarna, av underordnad betydelse i förhållande till stabilitets- hänsyn.

Det går inte att göra frågan om insatskapitalets bundenhet beroende av reservfondsavsättningarnas storlek. Detta visas inte minst av att det kan tänkas medlemsbanker som inte byggt upp någon reservfond alls. En

556 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet	SOU 1998:160

sådan bank är helt beroende av insatskapitalet som buffertkapital. De två frågeställningarna bör därför behandlas var för sig och i tur och ordning.

17.5.2Insatskapital i medlemsbanker

Kommitténs förslag: Avgående medlemmar samt medlemmar som deltar i banken med överinsatser skall kunna få ut sina insatser tidi- gast sex månader efter avgång. Utbetalning skall kunna ske endast en gång per kvartal och först efter Finansinspektionens tillstånd. En medlemsbank skall även fortsättningsvis kunna i stadgarna föreskriva längre frister eller regler som medför att återbetalning inte alls skall ske.

Som nämnts är huvudregeln i lagen om medlemsbanker att avgående medlemmar har rätt att få ut sina inbetalade medlemsinsatser inom sex månader. Inget hindrar en medlemsbank att reglera frågan annorlunda i stadgarna. En sådan reglering kan innebära allt från att avgående med- lemmar har rätt att omedelbart få ut sina insatser till att de inte alls kan få ut dem.

Från den 1 januari 1998 gäller dock den begränsningen att ett insats- belopp i en medlemsbank får betalas ut endast om det kan ske med hän- syn till bestämmelserna om kapitaltäckning i lagen (1994:2004) om ka- pitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappers- bolag (kapitaltäckningslagen). Skälet till denna lagändring var att den förut gällande bestämmelsen i lagen om medlemsbanker om medlem- marnas rätt att återfå inbetalda insatser riskerade att komma i konflikt med kapitaltäckningslagen. I regeringens proposition betonas att lagänd- ringen inte var avsedd att binda upp Banklagskommittén i sina framtida överväganden om skyddet för det primära kapitalet samt reservfondsbe- stämmelserna (se prop. 1996/97:163 s. 33 f).

Uppenbarligen är det inte tillfredsställande om en bank har sådana stadgar att insatskapitalet kan minska vid medlemsavgångar, låt vara att den nyss omtalade begränsningsregeln i viss mån hejdar de negativa ef- fekterna härav. Särskilt tydligt är detta i de fall banken inte har arbetat upp någon reservfond. Det står klart att lagstiftningen bör lägga hinder ivägen för att en bank antar sådana stadgar. Den återstående frågan är vilken tvingande lagstiftning som bör införas. Vid denna bedömning gör sig skilda aspekter gällande.

Ett absolut hinder mot att avgående medlemmar får ut sina insatser medför att ett instrument för medlemmarna att påverka bankens ledning försvinner. För att uttrycka det populärt kan sägas att möjligheten att

SOU 1998:160	Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 557

rösta med fötterna försvinner. En ordning som ger medlemmar rätt att omedelbart få ut sina insatser vid avgång ger dem en kraftig styrmöjlig- het att påverka beslut som ligger hos bankens ledning. En sådan ordning kan sägas ge medlemmarna större möjlighet att påverka än vad som gäl- ler för aktieägare. För det fall aktieägare röstar med fötterna ger det upphov till sänkt aktiekurs och därmed försämrad möjlighet för banken att finansiera sig med nyemissioner men också ett psykologiskt tryck på ledningen.

En ordning som inte medger avgående medlemmar att få ut sina in- satser och där det inte heller finns en fungerande andrahandsmarknad för insatserna ger inte upphov till något förändringstryck på ledningen. En sådan ordning torde också medföra att det är svårare för medlemsbanken att attrahera nya medlemmar. Rimligen finns det ett större motstånd att satsa pengar som man vet att man inte får tillbaka än att satsa pengar som man åtminstone under gynnsamma förhållanden får tillbaka. Detta kan ha betydelse ur stabilitetssynpunkt eftersom en bank med sådana regler har svårare att rekapitalisera sig.

Enligt nuvarande bestämmelser har en avgående medlem rätt att få ut endast insatser och andel i beslutad överskottsutdelning. Det ligger såle- des i den enskilde medlemmens intresse att överskottet i verksamheten inte kvarstår i banken. Genom en lagändring den 1 januari 1998 i lagen om medlemsbanker infördes rätten för medlemsbanker att besluta om insatsemission, varigenom fritt eget kapital förs över till insatskapitalet. Syftet med reglerna om insatsemission är att binda kapitalet i medlems- banken till dess medlemmen avgår. Därigenom försvagas medlemmarnas intresse av att verka för att allt överskott omedelbart kommer medlem- marna tillgodo. Insatsemissionen kommer i stället att bidra till en upp- byggnad av det bundna egna kapitalet i banken.

De skäl som nämnts ovan, samt syftet bakom reglerna om insats- emission talar emot en tvingande regel som förhindrar avgående med- lemmar att få tillbaka sina insatser. En sådan regel har visserligen den fördelen att den skänker stadga och förutsägbarhet åt buffertkapitalet. Den ger därmed upphov till en situation som i detta avseende liknar den i aktiebolag. Det kan dock ifrågasättas om det bör införas en tvingande regel som på bekostnad av den kooperativa särarten likställer medlems- banker med bankaktiebolag på ett centralt område. Är detta nödvändigt kan det ifrågasättas om det över huvudtaget finns något behov av denna associationsform vid sidan om bankaktiebolagen. Kommittén har i stället valt att pröva om inte en mindre ingripande regel kan vara tillfyllest.

I normalfallet är det förmodligen så att medlemmar tillkommer och avgår i ungefär samma omfattning varför det inte blir aktuellt med några

558 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet	SOU 1998:160

extraordinära åtgärder från bankens sida. Skulle det emellertid bli fråga om en anhopning av avgångar av sådan storlek att banken genom dem får alltför lite buffertkapital måste banken vidta åtgärder för att reda upp situationen innan insatserna skall betalas ut. Kommittén föreslår därför att en regel som anger att en viss tidsrymd måste förflyta innan en avgå- ende medlems insats kan betalas ut. En sådan regel har den fördelen att banken under mellantiden får rådrum att söka ordna upp sina finanser i den mån det behövs. Det finns härvid olika möjligheter. Befinns banken livskraftig kommer det i första hand i fråga att söka uppbringa ytterliga- re buffertkapital. Detta kan ske genom nya medlemsinsatser eller genom att någon tillskjuter pengar till reservfonden. Går det inte att uppbringa ytterligare buffertkapital måste antingen rörelsens omfattning inskränkas på ett sådant sätt att behovet av buffertkapital minskar eller så måste rörelsen avvecklas. Det kan invändas att en regel som anger en viss minsta tidsrymd mellan avgång och utbetalning inte garanterar att utbe- talningar inte sker trots att det är olämpligt av soliditetsskäl. Detta är i och för sig riktigt men förutsättningarna för att banken skall ha vidtagit åtgärder som gör att utbetalningarna inte äventyrar soliditeten ökar be- tydligt med en ordentligt tilltagen tidsfrist. Skulle banken inte ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att utbetalningarna skall kunna ske utan risk för soliditeten kan Finans-inspektionen, med stöd av den föreslagna solidi- tetsregeln, förhindra verkställighet av besluten om utbetalningar.

För att förenkla Finansinspektionens tillsyn beträffande utbetalning av medlemsinsatser bör det övervägas om utbetalningar bör föregås av anmälan, tillstånd eller liknande ordning. Stora medlemsavgångar i en bank torde visserligen i normalfallet komma till inspektionens kännedom men det kan ändå anses motiverat med en ordning där banken får anmäla till inspektionen vilka avgångar som skett och vilka utbetalningar som planeras med anledning därav. Ur administrativ synpunkt riskerar det att bli betungande både för banken och inspektionen med kontinuerliga an- mälningar. Det synes bättre att utbetalningarna kan ske endast en gång per kvartal och att inspektionen då gör en prövning av om dessa utbetal- ningar riskerar bankens soliditet. Någon koppling till kapitaltäckningsla- gens krav torde inte längre behövas eftersom dessa krav inryms i solidi- tetsregeln.

När det gäller tidsfristens längd finner kommittén det lämpligt att förtydliga den nuvarande bestämmelsen om att medlem har rätt att få ut sin insats sex månader efter avgången så att det klart framgår att banken inte får föreskriva en kortare frist i sina stadgar. Det innebär att en medlem kan få tillbaka sin inbetalade medlemsinsats tidigast sex måna- der efter avgång. I normalfallet dröjer det dock längre beroende på Finansinspektionens prövning. Det kommer fortfarande att stå en med- lemsbank fritt att i stadgarna införa längre frister eller regler som medför

SOU 1998:160	Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 559

att återbetalning inte alls kan ske. Som kommittén påpekat medför dock det senare vissa nackdelar.

Genom det föreslagna systemet kan det hända att Finansinspektionen endast ger tillstånd till att betala ut en viss del av avgångna medlemmars insatser. Kommittén finner inte anledning att i lag reglera hur fördelning- en mellan avgående medlemmar i sådana fall skall gå till. Det får banken bestämma i stadgarna eller genom beslut vid tillfället.

17.5.3Reservfond i medlemsbanker

Kommitténs förslag: Till reservfond i medlemsbanker skall avsättas minst tio procent av den del av bankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka balanserad förlust. Vinstberäkningen skall göras på samma sätt som i gällande rätt. Reservfondsavsättningar skall gö- ras tills reservfonden motsvarar minst 30 procent av bankens insats- kapital.

Gällande rätt föreskriver en i jämförelse med bankaktiebolag snabbare reservfondsuppbyggnad i medlemsbanker. Den koppling till viss andel av utlåningen som görs torde också oftast (med en bank av normalt utseen- de) kräva större reservfonder i medlemsbanker. Skälet till dessa skillna- der är som nämnts att insatskapitalet inte är så hårt bundet till medlems- banker. Med de förslag som kommittén lägger fram rörande möjligheter- na för medlemmarna att återfå insatskapitalet minskar behovet av en snabb uppbyggnad av en stor reservfond.

En utgångspunkt bör vara att reservfondsavsättningarna bör vara lika stora i bankaktiebolag och medlemsbanker om det inte finns någon faktisk skillnad som motiverar en särreglering. När det gäller erforderlig storlek på reservfonden beräknas den på olika sätt för bankaktiebolag och medlemsbanker. I bankaktiebolag skall uppbyggnaden av fonden fortsätta tills den motsvarar tjugo procent av aktiekapitalet. I medlems- banker är motsvarande gräns tio procent av utlåningen. Det kan konsta- teras att det är mindre lämpligt att koppla reservfondens storlek till om- fattningen på utlåningen. I första hand beror det på att en banks behov av buffertkapital inte enbart styrs av kreditgivningens omfattning, men också för att det kan medföra praktiska problem om utlåningen varierar kraftigt över tiden.

Om utgångspunkten är att så långt som möjligt söka likställa med- lemsbanker och bankaktiebolag är det mest naturligt att koppla måttet på erforderlig reservfond i medlemsbanker till storleken på insatskapitalet. Detta är emellertid knappast möjligt utan att kommitténs förslag rörande

560 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet	SOU 1998:160

återbetalning av medlemsinsatser genomförs. Skulle, under sådana för- hållanden, reservfondens storlek vara knuten till insatskapitalet minskar i ett läge med stora medlemsavgångar också kravet på erforderliga avsätt- ningar till reservfonden. En sådan koppling medför därmed risker för kumulativa effekter. Även om avgående medlemmar, i enlighet med kommitténs förslag, får ut sina insatser först efter sex månader kan en anhopning av avgångar leda till att insatskapitalet under relativt kort tid minskar kraftigt. Den koppling av utbetalnings-möjligheterna till den allmänna soliditetsregeln som kommittén föreslår medför dock att risken för att buffertkapitalet, i form av insatskapital och reservfond, blir otill- räckligt minskar betydligt. Kommittén bedömer det därför möjligt att koppla måttet på erforderlig reservfond till storleken på insatskapitalet.

Frågan blir därmed vilken andel av insatskapitalet som reservfonden minst skall uppgå till. Även vid denna bedömning måste beaktas att medlemsinsatserna med kommitténs förslag är fastare knutna till banken än som var fallet tidigare. Detta medför att reservfonden inte behöver ha samma storlek som enligt gällande rätt. Det måste emellertid också be- aktas att insatserna trots förslaget inte har samma stabilitet som aktieka- pitalet i ett bankaktiebolag varför behovet av en kompletterande reserv- fond är större än i bankaktiebolag. Kommittén finner vid en samlad be- dömning att reservfondsavsättningarna bör fortgå åtminstone tills reserv- fonden motsvarar 30 procent av insatskapitalet inklusive förlagsinsatser.

När det gäller frågan med vilken hastighet reservfonden skall byggas upp kan sägas att behovet av en mycket snabb uppbyggnad har minskat i och med kommitténs förslag rörande insatskapitalet. Kommittén finner inte sakliga skäl att, vid en jämförelse med bankaktiebolag, i detta avse- ende särbehandla medlemsbankerna. Kommittén föreslår därför att till reservfonden skall årligen avsättas minst tio procent av bankens netto- vinst som inte går åt till att täcka balanserad förlust.

SOU 1998:160	561

18Ikraftträdande, ekonomiska konsekvenser m.m.

De föreslagna ändringarna i bankrörelselagen och lagen om finansie- ringsverksamhet föreslås träda i kraft den 1 januari 2001. Tiden är er- forderlig för lagstiftningsprocessen samt för att instituten skall ha möj- lighet att förbereda sig inför de ändrade reglerna. Förslagen innebär om- fattande reformer som kräver relativt utförliga övergångsbestämmelser. Övergångsbestämmelserna behandlas i författningskommentaren.

Förslagen innebär att det kommer att krävas mer resurser för tillsy- nen av banker och kreditmarknadsföretag. Det är önskvärt med en bred översyn av vilka arbetsuppgifter som bör åligga Finansinspektionen. Möjligheten att koncentrera Finansinspektionens tillsynsynuppgifter blir avgörande för storleken på erforderligt resurstillskott. Det är kommitténs uppfattning att förslaget leder till avsevärda samhällsekonomiska vinster genom att det ger förutsättningar för förbättrad konkurrens samt minskar risken för systemfarliga kriser och fallisemang i enskilda institut.

Kommittén bedömer att förslagen inte ger upphov till regionalpolitis- ka konsekvenser eller har betydelse för jämställdheten mellan könen.

SOU 1998:160	563

19 Författningskommentar

19.1Förslaget till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)

1 kap.

1 §

Syftet med denna lag är att förtroendet för bankmarknaden skall upp- rätthållas.

Bestämmelsen som är ny behandlas utförligt i allmänmotiveringen (kap. 10).

3 §

Med bankrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår såväl betal- ningsförmedling via betalsystem avsett att nå flera från varandra fri- stående slutliga betalningsmottagre som mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel

Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd (oktroj). Tillstånd får ges endast till banker. Bestämmelser om utländska bankföretags rätt att driva bankrörelse finns i 5 och 6 §§.

Första stycket innehåller den nya bankrörelsedefinitionen som består av rekvisiten betalningsförmedling och mottagande av medel. Företag som kombinerar dessa verksamheter skall anses bedriva bankrörelse oavsett om rörelsen begränsas till dessa verksamheter eller om de ingår i en rörelse som även omfattar annan verksamhet. Detta kommer till uttryck i lagtexten genom orden ”rörelse i vilken ingår”.

Genom paragrafen introduceras skillnaden mellan rörelse och verk- samhet. Ordet rörelse avser en banks totala aktiviteter medan verksamhet avser en viss avgränsad del av rörelsen. Som exempel kan nämnas att kreditgivning är en av de verksamheter som kan ingå i en banks rörelse. Betalningsförmedling och mottagande av medel är verksamheter som måste ingå i en banks rörelse.

Betalningsförmedling innebär att någon annan (eller flera andra) än betalaren och betalningsmottagaren – en betalningsförmedlare – överför

564 Författningskommentar	SOU 1998:160

köpkraft från betalaren till betalningsmottagaren. All betalnings- förmedling är emellertid inte skyddsvärd ur systemsynpunkt utan endast sådan som sker i vad som kallas generella betalsystem. I ett gene- rellt betalsystem kan betalningsmottagarna sägas vara fristående från varandra. I lagtexten används ”betalsystem avsett att nå flera från var- andra fristående slutliga betalningsmottagare”. Detta uttryck är avsett att från det reglerade området skilja ut selektiva betalsystem där t.ex. flera butiker i en kedja kan vara betalningsmottagare. Som exempel på i hög grad generella betalsystem kan nämnas postgirot, bankgirot och bankernas kontokortssystem. Utmärkande för ett selektivt betalsystem är att det är avsett för betalningstransaktioner till som mest ett begränsat antal fristående betalningsmottagare. Kretsen av möjliga betalnings- mottagare begränsas i ett selektivt betalsystem ofta genom att betal- ningsmottagarna tillhör samma koncern eller liknande företagsgrupp med ekonomisk samhörighet. Som exempel på sådana företagsgrupper kan nämnas ICA-gruppen och konsumentkooperationen. Betalnings- mottagarna i ett selektivt system är, till skillnad från betalningsmotta- garna i ett generellt betalsystem, inte fristående från varandra. Som ytterligare exempel på selektiva betalsystem kan nämnas dagligvaruhandelns och bensinbranschens kontokortssystem.

Gränsen mellan ett generellt och ett selektivt betalsystem kan vara svår att dra. Antalet slutliga betalningsmottagare kan nämligen vara stort såväl i ett generellt som i ett selektivt betalsystem. Kännetecknande för betalsystem som är skyddsvärda ur systemsynpunkt är dock att de är uppbyggda på ett sådant sätt att ett stort antal betalare kan nå ett stort antal fristående betalningsmottagare. Detta kommer till uttryck i lagtexten genom att det skall vara fråga om ”flera” från varandra fristående betalningsmottagare. Något exakt antal anges inte i lagtexten. Som närmare utvecklats i allmänmotiveringen är det svårt att ange en exakt gräns för det skyddsvärda området. Såväl antalet betalningsmottagare som den organisatoriska struktur som betalningsmottagarna ingår i har betydelse för gränsdragningen av vilka betalsystem som kommer att träffas av bank- rörelsedefinitionen.

Vid betalningsförmedling är det vanligt förekommande att den som kunden lämnar betalningsuppdraget till inte utför hela uppdraget själv. Tekniskt och administativt arbete, såsom bearbetning av betalningstrans- aktioner samt insamling och sortering av köpnotor från kontokortstrans- aktioner utförs ofta av andra företag än det som kunden har en avtalsrelation med. Genom att använda uttrycket ”betalningsförmedling via betalsystem” tydliggörs att det inte är nödvändigt att alla funktioner som ingår i betalningsförmedlingen fullgörs av det företag som kunden lämnar be- talningsuppdraget till.

SOU 1998:160	Författningskommentar 565

Som utvecklats vidare i allmänmotiveringen (avsnitt 6.5.1.1) är det antalet ”slutliga betalningsmottagare” som är avgörande. Det är alltså inte möjligt att hävda att verksamheten inte faller under tillämpningsområdet på grund av att verksamheten endast består i att förmedla betalningar till en annan betalningsförmedlare och att det är denna som sedan förmedlar betalningarna vidare till betalningsmottagarna. Ytterligare ett uttryck som styr tillämpningsområdet är att betalsystemet skall vara ”avsett” att nå flera slutliga betalningsmottagare. Att ett betalsystem får en begränsad räckvidd i praktiken, t.ex. på grund av att endast ett fåtal betalnings-mottagare ansluter sig till systemet, gör inte att betalningsförmedling i ett sådant system faller utanför bankrörelsedefinitionen om systemet är avsett att ha ett vidare tillämpningsområde. Inte alla system genom vilka det är möjligt att genomföra betalningar till en stor mängd fristående betalningsmottagare är att anse som generella betalsystem. Som exempel kan nämnas att vissa fondkommissionärer tar emot medel på konto och att det kan gå att genom en anvisning till fondkommissionären få överföringar utförda till t.ex. alla som har konto i en viss bank eller t.o.m. till alla som har bankkonto. Ett sådant system är ändå inte att anse som generellt eftersom det inte är ”avsett” för betalningsförmedling.

Det andra rekvisitet i bankrörelsedefinitionen slår fast att det skall vara fråga om mottagande av medel av visst slag. I praktiken är det nödvändigt att förena betalningsförmedling med mottagande av medel som skall användas för transaktionerna, såvida inte det förmedlande företaget använder sig av tekniken att fakturera betalaren i efterhand (t.ex. kreditkortsföretag). Som framgår av allmänmotiveringen (avsnitt 6.5.1.2) spelar det ingen roll i vilken form som medlen ställs till betalningsförmedlarens förfogande. Det kan vara fråga om inlåning på konto, emission av olika typer av obligationer eller medel som ställs till förfogande enligt andra typer av avtal.

Det saknar alltså betydelse i vilken form eller under vilket namn som medlen har ställts till betalningsförmedlarens förfogande. Den viktiga egenskapen är att medlen skall kunna återkallas med kort varsel. Varför uppsägningstiden har bestämts till 30 dagar framgår av allmänmotiveringen (avsnitt 6.5.1.2).

4 §

I denna lag avses med

1.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

2.kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över led- ningen av företaget,

566 Författningskommentar	SOU 1998:160

3.filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt bankföretag etablerar sig i Sverige enligt 5 § första stycket 1 eller 6 § 1, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas.

4.kapitalbas: summan av primärt och supplementärt kapital beräk- nad enligt de närmare föreskrifter som ges i lagen (1994:2004) om ka- pitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepap- persbolag,

5.finansiellt institut: ett företag som avses i 1 kap 1 § 6 lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kredit- institut och värdepappersbolag.

Ett bankföretag och ett annat företag skall anses ha nära förbindelser,

1.det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterbolag äger 20 procent eller mer av kapitalet eller disponerar över 20 procent eller mer av samtliga röster i det andra företaget,

2.det ena företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det andra eller det finns en annan likartad förbindelse mellan företagen, eller båda företagen är dotterföretag till eller har en likartad förbindelse med en eller samma juridiska person eller står i ett motsvarande för-

hållande till en och samma fysiska person.

Nära förbindelser föreligger även mellan en fysisk person och ett bankföretag, om den fysiska personen

1.äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över mer än 20 procent av samtliga röster i bankföretaget, eller

2.på annat sätt har sådant inflytande över bankföretaget att perso- nens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i förhållande till ett dotterföretag eller det finns annan likartad förbindelse mellan honom och bankföretaget.

I paragrafens första stycket 4 har av tydlighetsskäl införts en definition av begreppet kapitalbas. Definitionen är densamma som i 2 kap. 6 § kapitaltäckningslagen. Med kapitalbas avses summan av primärt och supplementärt kapital efter vissa avräkningar. Med primärt kapital avses i bankaktiebolag i huvudsak eget kapital. Även fritt eget kapital in- kluderas, med undantag för kumulativa preferensaktier och uppskriv- ningsfonder. I medlemsbanker utgörs det primära kapitalet i huvudsak av eget kapital med undantag för förlagsinsatser och uppskrivningsfonder samt i sparbanker i huvudsak av reservfonder.

Första stycket 5. Definitionen av finansiellt institut sker genom en hänvisning till lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora expo- neringar. Definitionen införs i bankrörelselagen med anledning av att begreppet finansiellt institut förekommer i den bestämmelse som anger under vilka förutsättningar en bank får inneha aktier eller andelar (se lagförslaget 2 kap. 7 §).

I övrigt föreslås inte någon ändring i paragrafen.

SOU 1998:160	Författningskommentar 567

5 §

Ett utländskt bankföretag får

1.efter tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen driva bankrörelse från filial eller

2.efter anmälan till Finansinspektionen driva verksamhet, som hu- vudsakligen avser representation och förmedling av banktjänster, från kontor eller annat fast driftställe (representationskontor).

Tillstånd till filialetablering enligt första stycket skall lämnas om

1.den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§, och

2. insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller av en utländsk garanti som om- fattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 euro innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade in- sättning.

Tillstånd till filialetablering får inte lämnas om insättningar hos filia- len omfattas av en utländsk garanti med en ersättningsnivå som över- stiger den som gäller enligt lagen om insättningsgaranti. Ersättningen får inte heller avse fler slag av insättningar eller betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen.

Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 4 §. Ändringen i andra stycket 1 sammanhänger med att sundhetskravet slopas och att prövningen i stället skall ske med utgångspunkt från vad som anges i 2 kap. 1-4 §§ om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Den närmare innebörden av dessa bestämmelser framgår av författningskommentaren till bestämmelserna och däri gjorda hänvisningar till allmänmotiveringen.

Sista stycket i paragrafens nuvarande lydelse som anger att tillstånd inte får vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank har slopats. Bestämmelsen är överflödig med hänsyn till utformningen av paragrafen i övrigt.

7 §

Ett bankaktiebolag får efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i ett land utanför EES. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade verksamheten i filialen kan antas komma att bedrivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§.

Ansökan om tillstånd skall innehålla

568 Författningskommentar	SOU 1998:160

1.en plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om fili- alens organisation, och

2.uppgift om i vilket land filialen skall inrättas samt om filialens adress och ansvariga ledning.

Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 6 §. Ändringen i första stycket sammanhänger med att sundhetskravet slopas och att prövningen i stället skall ske med utgångspunkt från vad som anges i 2 kap. 1-4 §§ om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Den närmare innebörden av dessa bestämmelser framgår av författningskommentaren till bestämmelserna och däri gjorda hänvisningar till allmänmotiveringen.

2 kap.

1 §

Bankrörelse skall bedrivas så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.

Bestämmelsen som är ny behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.1.1). Bestämmelsen ställer krav på bankerna att inte bedriva rörelsen på sätt som är för riskfyllt i förhållande till buffertkapitalets storlek. Gör Finansinspektionen den bedömningen att risknivån är för hög i förhållande till buffertkapitalet kan inspektionen inskrida med de formella sanktioner som den finner lämpligt i det enskilda fallet. Fin- ansinspektionen kan göra bedömningen att risknivån är för hög trots att de formella kraven i övrigt (t.ex. kapitaltäckningskraven, reglerna om stora exponeringar eller gränserna för aktieinnehav) är uppfyllda.

2 §

En bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.

Bestämmelsen som är ny innebär ett krav på att en bank skall ha till rörelsen avpassade informations-, styr- och kontrollsystem enligt vilka det är möjligt att identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som rörelsen är förknippad med. Bestämmelsen har karaktär av rambe- stämmelse vilket innebär både en skyldighet och en möjlighet för en- skilda banker att utforma riskhanteringssystem som är anpassade efter den enskilda rörelsens behov. Bestämmelsen kommenteras utförligt i allmänmotiveringen (11.1.2).

SOU 1998:160	Författningskommentar 569

3 §

Bankrörelse skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att bank- ens ställning kan överblickas.

Denna paragraf som är ny ställer krav på s.k. genomlysbarhet vilket innebär att en banks tillgångar skall vara överblickbara och bankens ekonomiska ställning möjlig att värdera med någorlunda säkerhet. Kra- vet på genomlysbarhet kan inte mätas efter någon absolut måttstock utan beror på bankens omständigheter i övrigt. När det gäller organisationen av rörelsen innebär kravet att såväl den juridiska som den faktiska strukturen skall vara sådan att det utan svårighet går att överblicka ansvars- och ägarförhållanden.

Det är inte bara förhållanden i banken som juridisk person som be- rörs utan även bankens åtaganden och kopplingar till andra, såväl inom den egna koncernen som fristående personer.

Bestämmelsen behandlas i allmänmotiveringen (9.5 och 11.1.1).

4 §

Bankrörelse skall även i övrigt bedrivas i enlighet med god bank- standard.

Bestämmelsen som är ny tar i första hand sikte på vissa allmänna krav på standarden på bankrörelse medan ekonomiska förhållanden regleras genom de inledande bestämmelserna i 1-3 §§.

Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringens avsnitt 11.1.3.

5 §

En banks rörelse får endast i begränsad omfattning innefatta icke- finansiell verksamhet.

Bestämmelsen som är ny gäller endast verksamhet som bedrivs inom banken som juridisk person. Den behandlas utförligt i allmänmotive- ringens avsnitt 11.2.3.

Var gränsen skall dras mellan finansiell och icke-finansiell verk- samhet definieras inte i lagtexten. Att t.ex. industriell tillverkning och transporttjänster är icke-finansiell verksamhet är klart. Likaså att kre- ditgivning och finansieringsverksamhet av annat slag utgör finansiell verksamhet. Var gränsen skall dras i tveksamma fall får slutligen be- dömas med utgångspunkt från syftet med regeln, nämligen att undanröja faran för att en banks rörelse blir alltför svår att överblicka. Som sägs i

570 Författningskommentar	SOU 1998:160

allmänmotiveringen kan det också bli aktuellt att i vissa fall väga in soliditetsaspekter och hänsyn till riskkontroll.

Till ledning för tillämpningen av rekvisitet ”begränsad omfattning” anges ingen exakt gräns. Någon enstaka måttstock som omsättning, balansomslutning eller liknande är inte avgörande. I stället skall det göras en samlad bedömning i varje enskilt fall. Som riktpunkt för be- dömningen skall tjäna den icke-finansiella verksamhetens möjlighet att påverka rörelsen.

6 §

En bank får, med undantag för innehav av aktier och andelar, endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet.

Enligt kommitténs förslag blir det fritt för en bank att inneha egendom som behövs för den finansiella verksamheten eller för att bedriva icke- finansiell verksamhet i begränsad omfattning. Från denna huvudregel görs undantag för innehav av aktier och andelar. Sjätte paragrafen ger uttryck för denna huvudregel. Motiven för regeln finns angivna i all- mänmotiveringen (11.2.4).

7 §

En bank får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas i ett enskilt före- tag, vilket inte är kreditinstitut eller finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller ett försäkringsföretag.

En banks sammanlagda kvalificerade innehav av aktier eller ande- lar i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av bankens kapitalbas.

Genom denna bestämmelse införlivas artikel 12 i det andra banksam- ordningsdirektivet i svensk rätt. Bestämmelsen som behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.2.5) innebär i korthet följande. En banks kvalificerade innehav av aktier och andelar i ett enskilt företag begränsas till 15 procent av bankens kapitalbas. Bankens sammanlagda kvali- ficerade innehav får inte uppgå till mer än 60 procent av kapitalbasen. Ett innehav är kvalificerat om det representerar tio procent eller mer av kapitalet eller rösterna eller möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.

Dessa gränser gäller inte för innehav i företag som är kreditinstitut eller finansiella institut eller företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller försäkringsbolag.

SOU 1998:160	Författningskommentar 571

Med kreditinstitut förstås enligt första och andra banksamordnings- direktiven ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalningspliktiga medel och att bevilja kredit för egen räkning. I ingressen till första banksamordningsdirektivet förtydligas att definitionen omfattar företag som tar emot medel från allmänheten ”antingen genom insättningar eller i annan form, såsom fort- löpande utgivning av obligationer eller andra jämförbara värdepapper”. Definitionen träffar alltså svenska banker, kreditmarknadsföretag, värde- pappersbolag som tar emot kunders medel och hypoteksinstitut som finansierar sig på den allmänna marknaden samt utländska företag som uppfyller kriterierna för att vara ett kreditinstitut.

Begreppet finansiellt institut definieras i den föreslagna 1 kap. 4 § genom en hänvisning till 1 kap. 1 § 6 lagen (1994:2004) om kapital- täckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappers- bolag. Se författningskommentaren till den senare paragrafen.

Rekvisitet ”företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet” be- handlas utförligt i allmänmotiveringen (11.2.5). Även utländska företag omfattas.

8 §

Aktier eller andelar som en bank innehar tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som ett kvalificerat innehav. Inte heller innehav av aktier eller andelar som ingår i en banks värdepappersrörelse skall räknas som kvalificerat.

Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen; första men- ingen i avsnitt 11.3.2 och andra meningen i avsnitt 11.3.3.

9 §

En bank får överskrida de i 7 § angivna gränserna om hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av bankens kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

Om båda de i 7 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas av bankens kapitalbas som är det största av de två belopp var- med respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

Genom denna bestämmelse införlivas artikel 12 (8) i andra banksam- ordningsdirektivet i svensk rätt. De i 7 § angivna gränserna, dvs. 15 procent för enstaka innehav och 60 procent för de samlade innehaven,

572 Författningskommentar	SOU 1998:160

får enligt första stycket överskridas om hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av egen kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

Om både de i 7 § angivna gränserna överskrids skall enligt andra stycket det belopp täckas av egen kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits. Bestämmelsen behandlas utförligare i allmänmotiveringen (11.2.5). Där finns även ett exempel på tillämpningen av paragrafens sista mening.

10 §

Om en bank har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett fö- retag, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas, eller bankens exponering gentemot företaget är större än 25 procent av kapitalbasen, och företaget är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet och företaget ingår i samma koncern som banken, skall bestämmelserna i denna lag och i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt.

Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen medge undantag från bestämmels- erna i första stycket.

Paragrafen har samma funktion som den nuvarande bestämmelsen om ”banksmitta” i 1 kap. 11 §, nämligen att det inte skall vara möjligt att kringgå bankrörelselagen genom att organisera rörelsen i olika bolag. Bestämmelsen gäller endast för innehav i finansiella företag i enlighet med den uppräkning som görs i paragrafen. För icke-finansiella företag behövs ingen bestämmelse eftersom där gäller absoluta gränser för innehavens storlek. För att bestämmelsen skall tillämpas fordras både att de angivna storleksgränserna överskrids och att det andra företaget ingår i samma koncern som banken.

”Banksmitta” innebär att bestämmelserna i bankrörelselagen och kapitaltäckningslagen om banks rörelse och om tillsyn över bank gäller i tillämpliga delar även för företag som står i ett sådant förhållande till en bank som avses i första stycket. Begränsningar i fråga om en banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt. Självfallet gäller bestämmelsen alla företag som står i ett sådant förhållande till banken

SOU 1998:160	Författningskommentar 573

som avses. Ett exempel på bestämmelsens tillämpning är att begräns- ningarna för stora exponeringar och aktieinnehav räknas för banken och de ”smittade” företagen gemensamt.

Bestämmelserna behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.9). Den nuvarande möjligheten för Finansinspektionen att medge un-

dantag från bestämmelserna i första stycket har behållits och förts in i paragrafens andra stycke.

Den nuvarande upplysningsplikten i femte stycket i 1 kap. 11 § har flyttats till tillsynskapitlet (lagförslaget 7 kap. 4 § andra stycket).

11 §

En banks förvärv kräver Finansinspektionens tillstånd, om vederlaget motsvarar mer än 25 procent av bankens kapitalbas och mer än 100 miljoner kronor.

Tillstånd skall beviljas om det inte kan antas att förvärvet leder till överträdelse av denna lag eller andra författningar.

Beslut i ärende enligt denna paragraf skall meddelas skyndsamt.

Första stycket. Med en banks förvärv avses alla typer av transaktioner där förvärvaren betalar en mätbar motprestation. Även bytesaffärer in- kluderas och förvärv av fordringar av olika slag. Lån som ges av banken omfattas inte av bestämmelsen.

Tillstånd skall enligt andra stycket beviljas om det inte kan antas att förvärvet leder till överträdelse av denna lag eller andra författningar. Regler som det blir aktuellt att pröva förvärvet mot finns i bankrörel- selagen, andra lagar som speciellt reglerar bl.a. bankers verksamhet, t.ex. kapitaltäckningslagen, författningar utfärdade med stöd av nämnda lagar samt i bankens bolagsordning och interna instruktioner. Till- ståndsprövningen skall i första hand inrikats på en bedömning av att de grundläggande kraven på soliditet, riskkontroll och genomlysbarhet inte åsidosätts. Bestämmelsen behandlas i allmänmotiveringen (avsnitt 11.4).

I tredje stycket stadgas att tillståndsärenden skall behandlas skynd- samt. Ärenden av den storlek och karaktär som det är fråga om är regelmässigt av stor vikt för den sökande. Det är därför angeläget att de behandlas med största skyndsamhet av Finansinspektionen och, efter överklagande, av förvaltningsdomstolarna. Det är naturligtvis också angeläget att den sökande bereds tillfälle att i önskad utsträckning komplettera ansökan innan beslut fattas.

12 §

Ett utländskt bankföretag som driver rörelse i Sverige med stöd av 1 kap. 5 § 1 eller 1 kap. 6 § får endast driva verksamhet här som omfat- tas av bankföretagets verksamhetstillstånd i det land där företaget har sitt säte.

574 Författningskommentar	SOU 1998:160

En utländsk bank har i princip samma rätt att bedriva olika typer av verksamhet i Sverige som svenska banker. En förutsättning för att denna frihet skall kunna utnyttjas fullt ut är dock att bankens verksam- hetstillstånd i hemlandet medger det. Bestämmelsen syftar inte till att begränsa utländska bankers möjlighet att verka i Sverige.

Som framgår av allmänmotiveringen (avsnitt 11.12) anser kommittén att det är onödigt att behålla verksamhetslistan i 2 kap. 2 § BRL enbart för att klargöra att rätten för banker från EES-länder att bedriva rörelse i Sverige inte är beskuren i förhållande till andra banksamord- ningsdirektivets bestämmelser. Hänvisningen till 2 § skall därför upp- hävas.

13 §

En bank skall utfärda interna instruktioner i den omfattning som be- hövs för att styra rörelsen.

Ett viktigt instrument för att styra olika verksamheter i banken är skriftliga instruktioner till medarbetarna på olika nivåer. Huruvida det är erforderligt med instruktioner för en viss verksamhet avgörs främst med ledning av de krav som kommer till uttryck i 1-4 §§. En verksamhets relativa vikt i förhållande till den samlade rörelsen är av betydelse. Ju mer omfattande eller potentiellt resultatpåverkande en verksamhet är desto större skäl finns det att utfärda instruktioner för den. Instruktioner kan t.ex. utfärdas rörande kredithanteringen, riskhanteringen rörande handel med värdepapper, klagomålshanteringen och liknande. Att besluta om den lämpliga omfattningen och utformningen på instruktionerna måste i hög grad överlämnas till den enskilda banken. Finansinspektionen kan ingripa med stöd av denna bestämmelse för det fall en bank inte har erforderliga instruktioner. (Allmänmoti-veringen 11.12.1.)

15 §

En banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.

Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.5.2).

SOU 1998:160	Författningskommentar 575

16 §

En banks kreditprövning skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten.

Kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.

Kravet i första stycket på kreditprövningens organisation innebär att den som fattar beslut i ett kreditärende (enskild person eller kollektivt organ) skall ha tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten. Detta innebär i sin tur krav på att det finns system för att få fram information till beslutsnivån och kompetens för att utvärdera informationen. Informationen rörande lånesökanden kan omfatta intjäningsförmåga, förmögenhetsställning, betalningsvilja, kopplingen till andra låntagare i banken och liknande förhållanden av betydelse vid bedömningen av risken med att bevilja krediten. Den som fattar beslut skall också ha kunskap om interna riktlinjer och liknande. Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.5.3).

Kravet i andra stycket på dokumentation innebär att det skall finnas skriftligt underlag rörande den information som har inhämtats. Doku- mentationen skall ske på sådant sätt att det är möjligt att följa kredit- ärendets gång. Även utvärderingen skall dokumenteras.

17 §

En bank får inte avtala om tjänster på andra villkor än sådana som banken normalt tillämpar eller ingå andra avtal på villkor som inte är affärsmässigt betingade, med eller till förmån för

1.styrelseledamot,

2.delegat i ledande ställning som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsen ankommande kreditärenden,

3.anställd som innehar en ledande ställning inom banken,

4.annan aktie- eller andelsägare än staten med ett innehav som mot- svarar minst tre procent av hela kapitalet,

5.sådan revisor i banken som avses i 3 kap. 5 § femte stycket,

6.make eller sambo till person som avses under 1-5 eller

7.juridisk person i vilken sådan person som avses under 1-6 har ett väsentligt ekonomiskt intresse i egenskap av delägare eller medlem.

Finansinspektionen prövar om delegat eller anställd har sådan ledande ställning som avses i första stycket 2 och 3.

Bankens styrelse skall i en förteckning föra in uppgifter om de avtal som har träffats med eller till förmån för personer eller företag som avses i första stycket.

Första stycket. Bestämmelsen om jävskrediter har ändrats på det sättet att även andra avtal än kreditavtal mellan personer i jävskretsen och banken omfattas av bestämmelsen. Som exempel på sådana avtal kan nämnas köp och försäljning av fastigheter, aktier eller annan egendom.

576 Författningskommentar	SOU 1998:160

För att kunna bedöma om en jävspersons prestation står i missför- hållande till bankens fordras någon form av måttstock att stämma av mot. När det gäller krediter, inlåning, betalningstjänster och vissa andra tjänster som en bank regelmässigt tillhandahåller kunder kan en jämför- else göras med de villkor som banken vanligtvis tillämpar för dessa tjänster. I lagtexten uttrycks detta som villkor vilka banken ”normalt” tillämpar. Om det finns en inom banken generellt etablerad prisnivå med personalrabatter skall även personer inom jävskretsen, t.ex. VD, kunna komma i åtnjutande av dessa rabatter. En förutsättning är dock att det verkligen finns en etablerad prisnivå inom banken. För andra typer av avtal, t.ex. köp och försäljning av fastigheter, kan ofta en jämförelse med marknadsvärdet göras. Vid vissa avtal kan det emellertid vara svårt att finna en lämplig måttstock. I sådana fall får en allmän uppskattning av de olika prestationernas värde göras. Avgörande är om en transaktion kan betecknas som affärsmässigt betingad. Allmänmotiveringen finns i avsnitt 11.5.4.

Fjärde stycket. Som en konsekvens av utvidningen av paragrafens tillämpningsområde skall förteckningen innehålla ”de avtal som har träffats med eller till förmån för” personer i jävskretsen.

7 kap.

1 §

Finansinspektionen har tillsyn över bankerna och dessa skall vara registrerade där.

I den nu gällande 1 § finns dels en regel om att en bank står under tillsyn av Finansinspektionen och skall vara registrerad där, dels bestämmelser om en enskild banks upplysningsskyldighet i förhållande till inspektionen och om inspektionens rätt att genomföra undersökning hos en bank. Bestämmelserna om upplysningsskyldigheten respektive undersökningsrätten har brutits ut från denna paragraf och flyttats till den nya 4 §. Den kvarvarande regeln har endast överarbetats språkligt.

2 §

Finansinspektionen har tillsyn över att en banks rörelse drivs enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna instruktioner som har sin grund i banklagstift- ningen.

SOU 1998:160	Författningskommentar 577

Bestämmelsen är ny och anger vari Finansinspektionens huvuduppdrag består. Angående den närmare innebörden därav hänvisas till avsnitt 12.1.4.

3 §

Finansinspektionen skall verka för en sund utveckling av banksektorn.

Regleringen i den nuvarande 3 § innebär att Finansinspektionen skall ha tillsyn över att kravet på att bankverksamheten drivs på ett sunt sätt efterlevs. Det åligger därvid inspektionen att ha tillsyn över bl.a. att bankens exponering för olika risker ligger inom rimliga gränser samt att bevaka konsumentskyddsintresset.

Till skillnad från denna reglering, som tar sikte på tillståndet i de en- skilda bankerna, skall den föreslagna bestämmelsen läsas som en an- visning till Finansinspektionen att följa utvecklingen inom hela bank- sektorn. Den närmare innebörden härav har utvecklats i avsnitt 12.5.

4 §

En bank skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verk- samhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspek- tionen begär.

Ingår en bank i en koncern skall övriga företag i koncernen lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken.

Inspektionen får genomföra undersökning hos en bank när inspek- tionen anser det nödvändigt.

Paragrafen ingår i ett särskilt avsnitt med bestämmelser som rör Finans- inspektionens kontrollmöjligheter avseende enskilda banker. Bestäm- melserna i nuvarande 1 § om en enskild banks upplysningsskyldighet respektive Finansinspektionens undersökningsrätt har flyttats till denna paragrafs första och tredje stycke.

Regleringen i andra stycket har brutits ut från nuvarande 1 kap. 11 § femte stycket. En viss omformulering har skett men någon ändring i sak är inte avsedd.

5 §

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen.

Regeln har i oförändrat skick flyttats från nuvarande 2 § första punkten. De två övriga punkterna (2 och 3) i nuvarande 2 § anses enligt kom-

578 Författningskommentar	SOU 1998:160

mittén inte längre behövas med hänsyn till att branschrekommendationer i sådana frågor handhas av Bankernas säkerhetskommitté inom ramen för Bankföreningens arbete.

6 §

Finansinspektionen har rätt att förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank.

Inspektionen får när som helst återkalla ett revisorsförordnande och utse en ny revisor.

Revisorn har rätt till arvode för sitt arbete av banken. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.

Paragrafen motsvarar nuvarande 5 §. Finansinspektionens skyldighet att förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revi- sionen av en bank slopas och ersätts av en bestämmelse i första stycket som i stället ger inspektionen en rätt att förordna revisor. Inspektionen skall alltså kunna välja om den skall förordna en eller flera revisor som skall ingå i revisorskollektivet hos en viss bank. Ett sådant val skall träffas med hänsyn till syftet bakom de grundläggande rörelsereglerna i 2 kap. 1-4 §§ (se avsnitt 11.1.1).

När det gäller revisorns arvode har ordet skäligt tagits bort i tredje stycket. Härmed avses inte någon ändring i sak. Det får emellertid anses som en självklarhet att revisorns arvode skall vara skäligt.

7 §

Finansinspektionen får sammankalla styrelsen i en bank. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.

Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid ett så- dant styrelsesammanträde, som inspektionen har sammankallat, samt delta i överläggningarna.

Paragrafen motsvarar nuvarande 6 §. Den enda ändring som görs är att kravet i första stycket på att det skall anses nödvändigt för att Finans- inspektionen skall få sammankalla styrelsen i en bank slopas. Ett sådant krav fyller inte någon funktion eftersom det är inspektionen som också avgör om kravet är uppfyllt. Det får förutsättas att denna möjlighet ut- nyttjas med omdöme.

13 §

Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 12 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ och om förvärvaren även i öv- rigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt

SOU 1998:160	Författningskommentar 579

skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angeläg- enheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan banken och någon annan, skall tillstånd ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.

Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken ett förvärv skall genomföras.

Finansinspektionen skall meddela beslut i ett ärende enligt denna paragraf inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.

Paragrafen motsvarar nuvarande 11 §. Hänvisningen i första stycket till sundhetsbegreppet har slopats och ersatts av en hänvisning till rörelse- reglerna i 2 kap. 1-4 §§ för att ägarprövningen inom ramen för den löp- ande tillsynen skall harmoniera med de krav som skall ställas i samband med auktorisationen (se förslaget till 9 kap. 3 § denna lag och 2 kap. 2 § lagen om medlemsbanker). Förvärvstillstånd skall alltså ges om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med de nämnda reglerna. Den närmare innebörden av dessa regler framgår av avsnitt 11.1. Finansinspektionen får vid prövningen av om förvärvstillstånd skall ges göra överväganden av samma slag som vid sin tillsyn av om banken uppfyller kraven i de aktuella rörelsereglerna.

17 §

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar motver- kar eller kan antas komma att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§, får Finansinspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan innehavare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i närings- verksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 12 §, får inspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med be- slutet.

Finansinspektionen får förelägga en ägare som avses i första stycket att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. En ägare som avses i andra eller tredje stycket får föreläggas att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet inte står i strid med inspektionens beslut.

Aktier som omfattas av förbud eller föreläggande enligt denna para- graf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna i bolaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befog- enhet skall få utövas. Detta gäller dock inte om en förvaltare har för- ordnats enligt 18 §.

580 Författningskommentar	SOU 1998:160

Paragrafen motsvarar nuvarande 14 §. Förutsättningarna i första stycket för att Finansinspektionen skall få besluta att en ägare vid stämman inte skall få företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat har ändrats. Den nya bedömningsgrunden är avsedd att stämma överens med vad som enligt 13 § gäller som förut- sättningar för att få förvärvstillstånd så att samma kvalitativa krav ställs på en ägare oavsett i vilket sammanhang som en fråga om dennes lämplighet som innehavare av ett kvalificerat innehav blir aktuell (se hänvisningen i kommentaren till 13 §).

20 §

Om en bank inte driver sin rörelse enligt bankrörelselagen, andra för- fattningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar eller interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen skall Finansin- spektionen ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärk- ning.

Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa ge- nom att återkalla bankens oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Frågor om återkallelse av oktroj och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.

Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse får inspektionen underlåta att ingripa.

Paragrafen är ny och motsvarar närmast regleringen i nuvarande 15 § och 16 § första stycket 5. Den innehåller en katalog över de sanktioner som Finansinspektionen kan tillgripa generellt om en bank inte bedriver sin rörelse enligt de regler som särskilt gäller för banker. Sanktionerna verkställighetsförbud, varning och återkallelse av oktrojen är emellertid inte nya. Regleringen av de överträdelser som räknas upp i nuvarande 16 § första stycket 1-4 och 8 har brutits ut till två separata paragrafer (se nedan under 21 och 22 §§). De överträdelser som räknas upp i nu- varande 16 § första stycket 6 och 7 anses inte behöva regleras separat utan behandlas hädanefter enligt de allmänna bestämmelserna i 20 §.

De nya bestämmelserna syftar till att ge inspektionen större frihet att välja sanktion i det enskilda fallet. I linje härmed ligger slopandet av regleringen i nuvarande 16 § andra stycket andra och tredje meningarna av vissa frågor i samband med att bankens kapitalbas understiger vad som krävs enligt bankrörelselagen och banken har en olämplig person i sin ledning, vilka hädanefter överlämnas till inspektionens bedömning.

Av första stycket framgår att Finansinspektionen till att börja med kan ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid. Inspektionen får här en möjlighet att inte endast, som nu är fallet

SOU 1998:160	Författningskommentar 581

enligt 15 §, förelägga banken att göra rättelse utan kan även förelägga banken att ombesörja något som denna inte tidigare gjort. En nyhet i detta stycke är också att inspektionen får en ytterligare sanktion till sitt förfogande, nämligen anmärkning. Sanktionen är tänkt att användas vid mindre allvarliga överträdelser.

Vid allvarliga överträdelser skall däremot, enligt vad som sägs i andra stycket, bankens oktroj återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Andra-fjärde meningarna har lydelse enligt förslag i prop. 1997/98:186 (se i propositionen 7 kap. 16 § tredje stycket förslag till lag om ändring i bankrörelselagen). Det nya i detta stycke är enligt kommitténs förslag att varning blir ett generellt alternativ till återkallelse av oktrojen, utom i de i 21 § första stycket 1, 3 och 4 särskilt reglerade fallen. För närvarande utgör inte varning något alternativ till återkallelse av oktrojen om banken inte inom viss tid inlett sin rörelse, bankens kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs enligt bankrörelselagen, banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti eller om bankens ledning inte uppfyller lagens krav (se nuvarande 16 § första stycket 2, 6, 7 och 8 jämförda med andra stycket samma paragraf).

Bestämmelsen i fjärde stycket är ny och innebär att Finansinspek- tionen får en lagreglerad möjlighet att underlåta att ingripa om överträ- delsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse.

Riktlinjer för tillämpningen av de nu berörda bestämmelserna har utvecklats i avsnitten 13.3.2.1 och 13.3.2.2.

21 §

Finansinspektionen skall återkalla en banks oktroj eller, om det är till- räckligt, meddela varning om någon som ingår i bankens styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller de krav som anges i 9 kap. 3 § tredje stycket 3 och fjärde stycket denna lag, 2 kap. 3 § fjärde stycket 2 sparbankslagen (1987:619) eller 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 och femte stycket lagen (1995:1570) om medlemsbanker.

Om åsidosättandet av kraven är mindre allvarligt skall Finansin- spektionen meddela anmärkning.

Bestämmelsen i första stycket har flyttats från nuvarande 16 § första stycket 8. Nyheter är att Finansinspektionen får möjlighet att meddela varning och, enligt andra stycket, anmärkning om banken har en olämplig ledning samt att regleringen i 16 § fjärde stycket andra men- ingen slopats. Enligt denna får oktrojen återkallas bara om inspektionen först beslutat att anmärka på att den aktuella personen ingår i styrelsen eller är verkställande direktör eller ställföreträdare och denne trots detta sitter kvar i styrelsen efter viss tid. Om inspektionen stannar för att i ett visst fall meddela anmärkning eller varning bör detta dock i regel

582 Författningskommentar	SOU 1998:160

uppfattas som en uppmaning till banken att ersätta den olämpliga personen eller vidta någon annan åtgärd för att ledningen skall uppfylla lagens krav. Inspektionen måste därefter bevaka ärendet och kontrollera att samtliga i ledningen uppfyller dessa krav.

22 §

Finansinspektionen skall återkalla en banks oktroj om

1.banken inte har anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft,

2.banken inte inom ett år från det oktroj beviljades har börjat driva bankrörelse,

3.banken har förklarat sig avstå från oktrojen,

4. banken har överlåtit hela sin rörelse, eller

5. banken under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit bankrörelse.

I fall som avses i första stycket 2 och 5 får inspektionen i stället för att återkalla oktrojen, om det är tillräckligt, meddela varning.

Återkallelsegrunderna i första stycket har flyttats från nuvarande 16 § första stycket 1-4.

Enligt andra stycket har Finansinspektionen möjlighet att, om det är tillräckligt, meddela varning som ett alternativ till återkallelse av ok- trojen dels om banken inte inom ett från det oktroj beviljades har börjat driva bankrörelse (punkt 2), dels om banken under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit bankrörelse (punkt 5). Såvitt avser punkt 2 är möjligheten att meddela varning ny. Varning är avsedd att meddelas om det i ett enskilt fall framstår som motiverat att ge banken ytterligare en chans att komma igång med rörelsen. När det gäller punkterna 1, 3, 4 och 5 har någon ändring inte skett i förhållande till gällande rätt.

23 §

Om oktrojen återkallas får den myndighet som beslutat om återkallelse bestämma hur avvecklingen av rörelsen skall ske.

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta rörel- sen.

Bestämmelsen har brutits ut från nuvarande 16 § femte och sjätte styckena. I båda styckena har ordet ”verksamheten” ersatts med ordet ”rörelsen” i överensstämmelse med kommitténs användning av dessa begrepp. Bankrörelse kan ju omfatta flera skilda verksamheter bland vilka de två i 1 kap. 3 § första stycket nämnda konstituerar bankrörelse.

SOU 1998:160	Författningskommentar 583

25 §

En bank som underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskri- vits med stöd av 5 § skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller staten.

Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.

Bestämmelserna om förseningsavgift är nya. Finansinspektionen skall påföra förseningsavgift om en bank inte i tid kommer med de rapporter som bankerna är skyldiga att ge in till Finansinspektionen. Vilka dessa rapporter är och när de skall vara inlämnade framgår av de föreskrifter som inspektionen med stöd av 56 § första stycket bankrörelseförord- ningen bemyndigats meddela.

Det överlåts åt Finansinspektionen att avgöra om försenad rapporte- ring i ett visst fall skall medföra förseningsavgift med maximalt belopp eller om förseningen är av sådan karaktär att avgiften bör bestämmas till ett lägre belopp eller efterges. Allmänt kan sägas att en längre försening i regel är allvarligare än en försening med endast någon dag. Å andra sidan kan även mindre förseningar vid upprepade tillfällen vara allvarligt.

För det fall att en bank skulle motsätta sig att ge in en viss rapport till Finansinspektionen har inspektionen möjlighet att förelägga banken vid vite (se 31 §) att komma in med rapporten. Vid upprepade fall av underlåten eller försenad rapportering kan inspektionen meddela an- märkning eller varning.

26 §

Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett land utanför EES, dri- ver bankrörelse från filial här i landet skall 20 § äga tillämpning för verksamheten här i landet.

Frågor om återkallelse av filialtillstånd och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.

Ett filialtillstånd skall också återkallas om

-insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti som har en högsta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, eller

-ersättningen avser flera slag av insättningar, eller

-betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen.

Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen om insättningsgaranti och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får in- spektionen, om bankföretaget inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, förelägga bankföretaget att vidta rättelse med förklaring att filialtillståndet annars skall återkallas. Har bankföretaget

584 Författningskommentar	SOU 1998:160

inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får tillståndet åter- kallas. Vid en sådan prövning gäller andra stycket i tillämpliga delar.

Om filialtillståndet återkallas gäller 23 § i tillämpliga delar. Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där

bankföretaget har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.

27 §

Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett annat land inom EES, driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhanda- hållande av tjänster och därvid inte driver sin rörelse enligt de be- stämmelser som avses i 20 §, får Finansinspektionen förelägga bankfö- retaget att göra rättelse.

Om bankföretaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen un- derrätta behörig myndighet i företagets hemland.

Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda bankföretaget att göra nya åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall in- spektionen underrätta behörig myndighet i bankföretagets hemland. I brådskande fall får inspektionen meddela förbud utan föregående un- derrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.

Ändringarna i 26 och 27 §§ första styckena införs som en följd av de ändrade ingripandereglerna när det gäller svenska banker.

29 §

Om någon driver bankrörelse utan att vara berättigad till det, skall Fi- nansinspektionen förelägga denne att fortsättningsvis inte bedriva rör- elsen.

Är det osäkert om rörelsen utgör bankrörelse, får inspektionen före- lägga den som driver rörelsen att lämna de upplysningar om rörelsen som behövs för att bedöma om så är fallet.

I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna para- graf riktas mot såväl företaget som den som här i landet är verksam för företagets räkning.

Förutom en rent språklig ändring i första stycket har ordet ”verksam- heten” genomgående i paragrafen ersatts med ordet ”rörelsen” i över- ensstämmelse med kommitténs användning av dessa begrepp.

9 kap.

3 §

Ansökan om oktroj och stadfästelse av bolagsordning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.

SOU 1998:160	Författningskommentar 585

Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av bolagsordning prövas att bolagsordningen överenstämmer med denna lag, aktiebo- lagslagen (1975:1385) och andra författningar samt om och i vilken utsträckning särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfatt- ningen och arten av bolagets verksamhet.

Bolagsordningen skall stadfästas och okroj beviljas, om

1.den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§,

2.det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget inte kommer att motverka att bolagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ och även i övrigt är lämplig att ut- öva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och

3.den som avses ingå i bolagets styrelse eller vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av en bank och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift.

Bolagsordningen får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyl- digheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalifi- cerat innehav i banken.

Om bolaget kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får bolagsordningen stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.

Om bolagsordningen ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller första–tredje styckena i tillämpliga delar.

Begreppen ”sund bankverksamhet” och ”sund utveckling av verksam- heten” slopas i första stycket 1 och 2 och ersätts av en hänvisning till 2 kap. 1-4 §§, dvs. de grundläggande kraven på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard (se kommentaren till 7 kap. 13 § angående innebörden av denna ändring).

Sista stycket i paragrafens nuvarande lydelse som anger att oktroj inte får vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank har slopats. Bestämmelsen är överflödig med hänsyn till utformningen av paragrafen i övrigt.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser m.m.

Punkten 1

Kommitténs betänkande överlämnas till regeringen i januari 1999. Efter sedvanlig remissbehandling kan arbetet på en lagrådsremiss påbörjas i regeringskansliet under hösten 1999. Det är emellertid inte att räkna med

586 Författningskommentar	SOU 1998:160

att riksdagen fattar beslut i ärendet förrän under hösten år 2000. Ikraftträdandetidpunkten har därför satts till den 1 januari 2001.

Punkten 3

Kommittén föreslår att en bank får bedriva icke-finansiell verksamhet i begränsad omfattning och att en bank skall få inneha den egendom som krävs för att bedriva tillåten rörelse. Det blir tillåtet för banker att inneha de tillgångar som behövs för den finansiella respektive tillåtna icke-finansiella verksamheten.

För det fall att en bank innehar egendom som före lagens ikraftträd- ande förvärvats under sådana förhållanden som avses i den äldre 2 kap. 8 § för att skydda fordran och denna egendom inte skulle vara tillåten för banken att inneha enligt de nya reglerna i 2 kap. 6 § bör avyttringen av sådan egendom ske i enlighet med de äldre bestämmelserna.

Punkten 4

Den förutvarande regleringen av jävskrediter i 2 kap. 17 § omfattade endast krediter och en del liknande transaktioner. Kommittén föreslår att jävskreditbestämmelsen skall utsträckas även till andra avtal än kre- ditavtal mellan personer i jävskretsen och banken. Sådana andra avtal som ingåtts före lagens ikraftträdande bör inte falla in under den nya regleringen.

Punkten 5

Kommittén föreslår ändringar av bedömningsgrunderna för den prövning av om tillstånd skall meddelas till ett förvärv av aktier eller andelar som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav eller till ett förvärv som innebär att ett kvalificerat innehav ökas så att det uppgår till eller överstiger viss gräns. En ansökan om förvärvstillstånd som kommit in före ikraftträdandet bör därför bedömas enligt äldre bestämmelser.

Punkten 6

De av kommittén föreslagna ändringarna när det gäller Finansinspek- tionens möjligheter att ingripa om en bank inte bedriver sin rörelse enligt de regler som särskilt gäller för banker innebär att Finansinspektionen får fler sanktioner till sitt förfogande och en större frihet att i det enskilda fallet avgöra såväl när en sanktion skall tillgripas som vilken sanktion som i sådana fall bör bli aktuell. Överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet bör därför i regel bedömas enligt äldre bestämmel-

SOU 1998:160	Författningskommentar 587

ser. Detta gäller även ingripanden mot utländska banker med stöd av bestämmelserna i de nya 26 och 27 §§.

Punkten 7

Med hänsyn till att bedömningsgrunderna vid oktrojprövningen ändras i 9 kap. 3 § tredje stycket 1 och 2 bör de ansökningar om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före ikraftträdandet bedömas enligt de regler som gällde dessförinnan. Detsamma bör gälla för dels svenskt bankaktiebolag som ansökt om tillstånd att inrätta filial i ett land utanför EES, dels utländskt bankföretag hemmahörande i ett land utanför EES som ansökt om tillstånd att driva bankrörelse från filial här i landet eftersom även villkoren härför är delvis ändrade i den nya 1 kap. 7 § första stycket första meningen och i den nya 1 kap. 5 § första stycket 1.

Punkten 8

Kommitténs utgångspunkt är att de oktrojer som gäller vid ikraftträd- andet skall fortsätta att gälla.

Den bank som vid lagens ikraftträdande driver bankrörelse enligt den av kommittén föreslagna definitionen i 1 kap. 3 § kan fortsätta driften, men då i enlighet med de nya rörelsereglerna. För det fall att bankens rörelse inte drivs på ett sätt som är förenligt med t.ex. 2 kap. 1-4 §§ skall detta i regel bedömas enligt äldre bestämmelser om överträdelsen ägt rum före ikraftträdandet och i annat fall enligt de nya bestämmelserna (se kommentaren till punkten 6).

Den bank som vid lagens ikraftträdande inte driver bankrörelse sådan denna definieras enligt de nya reglerna riskerar däremot att med stöd av den nya 7 kap. 22 § första stycket 5 och andra stycket få oktrojen återkallad eller bli meddelad varning om detta fortgår under en sammanhängande tid av sex månader. Givetvis gäller samma sak om banken efter ikraftträdandet inte driver bankrörelse enligt den nya defi- nitionen.

Den bank som vid lagens ikraftträdande däremot driver sådana verksamheter som hädanefter kommer att utgöra bankrörelse utan att ha tillstånd till detta riskerar att drabbas av regleringen i den nya 7 kap. 29 § för det fall att banken underlåter att ansöka om oktroj.

I anslutning till nuvarande 1 kap. 2 § BRL (förslagets 1 kap. 3 §) finns en övergångsbestämmelse som säger att ett företag som vid lagens ikraftträdande bedriver inlåningsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt äldre lag får fortsätta med verksamheten längst viss tid. Över- gångsbestämmelsen har förlängts till den 31 december 1999 (lag 1997:1048).

588 Författningskommentar	SOU 1998:160

Enligt kommittens förslag kommer sådan inlåningsverksamhet som omfattas av den nuvarande övergångsbestämmelsen att fordra oktroj endast om den bedrivs i kombination med betalningsförmedling i s.k. generella betalsystem. Något behov av att förlänga den nuvarande övergångsbestämmelsens giltighetstid efter det att kommitténs förslag till lag om ändring i bankrörelselagen har trätt i kraft torde därmed inte finnas.

SOU 1998:160	Författningskommentar 589

19.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet

Lagen om finansieringsverksamhet föreslås byta namn till lagen om finansieringsrörelse. Skillnaden mellan finansieringsrörelse och finansi- eringsverksamhet behandlas i kommentaren till 1 kap. 1 §. På flera ställen används i den nuvarande lydelsen av denna lag ”finansi- eringsverksamhet” när det med förslagets terminologi borde vara ”fin- ansieringsrörelse”. Ordet ”finansieringsverksamhet” förekommer dessutom i några andra lagar och bör även där bytas ut mot ”finansieringsrörelse. Dessa ändringar behandlas inte i det följande.

1 kap.

1 §

Med finansieringsrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande.

Denna paragraf är ny. Den ersätter den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 1 § första stycket 1. Bestämmelsen behandlas utförligt i allmän- motiveringen (7.5.1). Genom paragrafen introduceras skillnaden mellan rörelse och verksamhet. Rörelse avser ett företags totala aktiviteter me- dan verksamhet avser en viss avgränsad del av rörelsen. Som exempel kan anges att leasing är en av de verksamheter som kan ingå i ett kre- ditmarknadsföretags rörelse. Med finansieringsrörelse förstås rörelse i vilken ingår i paragrafen definierad näringsverksamhet. Att förmedla kredit ingår inte längre i definitionen av finansieringsverksamhet.

2 §

Finansieringsrörelse får, med de undantag som anges i 3-5 §§ samt 2 kap. 13 och 14 §§, drivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen.

Tillstånd kan ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut.

För utländska kreditinstituts verksamhet genom filial i Sverige gäller bestämmelserna i denna lag i tillämpliga delar och i övrigt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

I denna paragraf ändras endast hänvisningen till andra paragrafer.

590 Författningskommentar	SOU 1998:160

3 §

Tillstånd att driva finansieringsrörelse behövs inte för statlig eller kommunal myndighet. Inte heller svenska banker, försäkringsföretag, värdepappersbolag, Svenska skeppshypotekskassan eller pantbanker behöver tillstånd enligt denna lag för att bedriva finansieringsrörelse, i den mån det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga särskilda lag- stiftningen.

Paragrafen ersätter 1 kap. 3 § 1, 6 och 7. Statliga och kommunala myn- digheter bör för tydlighetens skull undantas uttryckligen från lagens tillämpningsområde för att slippa en situation där detta är beroende av en tolkning av huruvida de bedriver näringsverksamhet eller inte. Före- tag som redan, enligt annan lagstiftning, har tillstånd att bedriva verk- samhet som i och för sig faller under det i denna lag tillståndspliktiga området bör inte behöva söka tillstånd även enligt denna lag. Självfallet innebär undantagen från tillståndsplikt även att berörda myndigheter eller företag inte behöver följa bestämmelserna i denna lag. Undantaget från tillståndsplikt gäller endast i den utsträckning som verksamheten är tillåten enligt den särskilda lagstiftning som reglerar företaget i fråga. (Allmänmotiveringen 1.5.3.4)

4 §

Tillstånd krävs inte för finansiering i form av anstånd med betalning av köpeskilling eller finansiering i samband med avsättning i något led av varor som framställs eller säljs av ett företag eller i samband med tjänster som säljs av företaget. Detsamma gäller om ett annat företag står för finansieringen och detta företag ingår i samma koncern eller i samma grupp av företag med nära ekonomisk gemenskap som det i första meningen nämnda företaget..

Denna paragraf är ny. Den ersätter delvis de nuvarande undantagsbe- stämmelserna i 1 kap. 3 § första stycket 2 och 3. Bestämmelsen be- handlas utförligt i allmänmotiveringen (7.5.3.1).

5 §

Tillstånd krävs inte för finansieringsrörelse om tillgångarna hänför- liga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret uppgår till mindre än 250 miljoner kronor.

Tillstånd krävs inte heller för finansieringsrörelse som drivs av företag vars skulder till allmänheten inte uppgår till mer än 250 miljo- ner kronor utöver vad som enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäck- ning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag definieras som kapitalbas.

Första och andra styckena är inte tillämpliga om det i rörelsen in- går mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten.

SOU 1998:160	Författningskommentar 591

Denna paragraf är ny. Någon motsvarighet till denna undantagsbe- stämmelse finns inte i nuvarande lagstiftning. Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen (7.5.3.2 och 3).

Sista stycket föranleds av EG-rättens krav på reglering av kreditins- titut. I EG-rätten definieras kreditinstitut som företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetal- bara medel och att bevilja kredit för egen räkning. Rekvisitet ”återbetalningspliktiga medel” är avsett att ansluta till EG-rätten och någon annorlunda tolkning är inte avsedd. Allmänhetsbegreppet be- handlas i allmänmotiveringens avsnitt 7.5.4.

6 §

Om det finns ett nära samband mellan två eller flera företag, skall vid tillämpning av 1 och 5 §§ företagens samlade ställning beaktas.

Nära samband skall anses föreligga om företagen ingår i en kon- cern eller eljest har, genom ägande, avtal eller dylikt, sådan sam- hörighet att den ekonomiska utvecklingen för ägaren eller ett eller flera av företagen är väsentligen beroende av utvecklingen i ett eller flera av de andra företagen.

Denna paragraf är ny. Paragrafen behandlas i allmänmotiveringens av- snitt 7.5.5.

7 §

I denna lag avses med

1. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt denna lag att driva finansieringsrörelse,

2. kreditmarknadsbolag: ett kreditmarknadsföretag som är aktiebo- lag,

3. kreditmarknadsförening: ett kreditmarknadsföretag som är eko- nomisk förening

4. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över led- ningen av företaget,

5. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt företag etablerar sig i Sverige enligt 2 kap. 12-14 §§, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas,

6. kreditinstitut: ett institut i vars verksamhet ingår att från allmän- heten låna medel och att bevilja krediter för egen räkning,

7. finansiellt institut: ett företag som avses i 1 kap. 1 § 6 lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kredit- institut och värdepappersbolag,

8. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Ett kreditmarknadsföretag och ett annat företag skall anses ha nära förbindelser, om

592 Författningskommentar	SOU 1998:160

1.det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterföretag äger 20 procent eller mer av kapitalet eller disponerar över 20 procent eller mer av samtliga röster i det andra företaget,

2.det ena företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det andra eller det finns en annan likartad förbindelse mellan företagen, eller

3.båda företagen är dotterföretag till eller har en likartad förbindelse med en eller samma juridiska person eller står i ett motsvarande förhållande till en och samma fysiska person.

Nära förbindelser föreligger även mellan en fysisk person och ett kreditmarknadsföretag, om den fysiska personen

1.äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över mer än 20 procent av samtliga röster i kreditmarknadsföretaget, eller

2.på annat sätt har sådant inflytande över kreditmarknadsföretaget att personens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i för- hållande till ett dotterföretag eller det finns en annan likartad förbindelse mellan honom och kreditmarknadsföretaget.

I första stycket 1 ändras finansieringsverksamhet till finansieringsrörelse i enlighet med vad som sagts i kommentaren till 1 kap. 1 §. Första stycket 7 motsvarar nuvarande 6. Definitionen av finansiellt institut sker genom en hänvisning till lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Förändringen föranleds av att det är nödvändigt att någonstans i den svenska lagstiftningen ha en bestämmelse som definierar ett finansiellt institut med anknytning till verksamhetslistan i andra banksamordningsdirektivet. Kommittén har funnit det mest ända- målsenligt att ta in den fullständiga definitionen i kapitaltäckningslagen och att i andra lagar hänvisa dit.

2 kap.

1 §

Tillstånd att driva finansieringsrörelse för ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening får meddelas endast om

1.bolagsordningen eller stadgarna inte strider mot denna lag eller någon annan författning,

2.den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§,

3.det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka att bolagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ samt även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditmarknadsfö- retag,

4.de som avses ingå i företagets styrelse och vara verkställande di- rektör eller dennes ställföreträdare har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av ett kreditmarknadsföretag och även i övrigt lämpliga för en sådan uppgift, och

5.företaget uppfyller de villkor som i övrigt anges i denna lag. Tillstånd att bedriva finansieringsrörelse får inte beviljas, om det kan

antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i

SOU 1998:160	Författningskommentar 593

näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat inne- hav i företaget.

Om företaget kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får tillstånd meddelas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget.

I första stycket ändras finansieringsverksamhet till finansieringsrörelse i enlighet med vad som sagts i kommentaren till 1 kap. 1 §.

I den nuvarande lydelsen av första stycket 2 och 3 ställs krav på att den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet (punkten 2) samt krav på att de som kommer att ha kvali- ficerade innehav i ett kreditmarknadsföretag inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i företaget och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kre- ditmarknadsföretag (punkten 3) Kraven på ”sund verksamhet” respektive ”sund utveckling” ersätts med en hänvisning till bestämmelserna i 3 kap. 1-3 §§ om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet. Vad dessa bestämmelser innebär behandlas i författningskommentaren till dessa paragrafer samt i allmänmotiveringen (14.2 och 14.3).

Sista stycket i paragrafen har slopats. Bestämmelsen däri fyller inte någon funktion eftersom behovsprövning inte ingår som ett moment vid tillståndsprövningen (jfr författningskommentaren till 9 kap. 3 § BRL).

4 §

Ett kreditmarknadsföretag skall när verksamheten påbörjas ha ett bundet eget kapital som vid tidpunkten för beslut om tillstånd enligt 1 § motsvarar minst fem miljoner euro. I 5 kap. 4 § 3 och 5 lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag finns bestämmelser om vad som utgör bundet eget kapital.

Insatserna i en kreditmarknadsförening skall alltid fullgöras i pengar.

I denna paragraf har andra stycket upphävts eftersom företag som är så små att andra stycket är tillämpligt nästan undantagslöst inte blir till- ståndspliktiga enligt kommitténs förslag. Undantaget utgörs av företag som finansierar sig från allmänheten. Det finns inte anledning att medge lägre krav på bundet eget kapital för dessa företag.

7 §

Ett kreditmarknadsföretag skall ha en styrelse med minst tre ledamöter. Företaget skall ha en verkställande direktör.

För varje kreditmarknadsföretag skall finnas ett huvudkontor i Sverige.

594 Författningskommentar	SOU 1998:160

Denna bestämmelse finns i nuvarande 2 kap. 5 §. Ändringen i första stycket i denna paragraf innebär att det obligatoriska antalet ledamöter i styrelsen minskas från fem till tre ledamöter; detsamma som föreslås gälla för bankaktiebolag, se prop. 1997/98:166 s 109.

12 §

Tillstånd för ett utländskt kreditinstitut att driva finansieringsrörelse från filial här i landet får meddelas endast om

1.institutet i det land där det har sitt säte (hemlandet) driver finans- ieringsrörelse och där står under tillsyn av behörig myndighet,

2.rörelsen här i landet kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§, och

3.insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller av en utländsk garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvar- ande 20 000 euro innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade insättning.

Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 8 §. Ändringen i första stycket 2 sammanhänger med att sundhetskravet slopas och att prövningen i stället skall ske med utgångspunkt från kra- ven som ställs i 3 kap. 1-3 §§ på soliditet, riskhantering och genomlys- barhet. Jfr kommentaren ovan till 2 kap. 1 § och där gjorda hänvisningar till allmänmotiveringen.

Regleringen i tredje punkten är identisk med vad som gäller i dag gäller beträffande utländska bankföretags filialetablering (se nya 1 kap. 5 § BRL). Bestämmelsen införs som en följd av att kreditmaknadsfö- retag enligt kommitténs förslag kommer att få ta emot garanterade in- sättningar. Som medlem i EU är Sverige skyldigt att följa bestämmel- serna i det s.k. insättningsgarantidirektivet. Enligt direktivet får garanti- system inte användas som konkurrensmedel. För EES-ländernas del förutsätts det att den inhemska lagstiftningen innehåller bestämmelser som medför att filialer här i landet inte omfattas av mer gynnsamma garantiregler än de svenska. I likhet med vad som redan i dag gäller för filialer till bankföretag från ett land utanför EES (se 26 § tredje och fjärde stycket kommitténs förslag till lag om ändring i bankrörelselagen) bör samma begränsningar som gäller för garantisystem inom EES tillämpas för garantisystem i tredje land när det gäller att erbjuda en garanti för insatta medel, om ett kreditinstitut från ett sådant land driver verksamhet här i landet genom filial. (Jfr författningskommentaren till nya 5 kap. 28 § förslaget till lag om ändring i lagen om finansierings- verksamhet.)

SOU 1998:160	Författningskommentar 595

Sista stycket i paragrafen har upphävts. Bestämmelsen däri fyller inte någon funktion eftersom behovsprövningen inte ingår som ett moment vid tillståndsprövningen av filialetablering. (Jfr författningskommentaren till 9 kap. 3 § BRL.)

15 §

Ett kreditmarknadsföretag får endast efter tillstånd av Finansinspektio- nen inrätta filial i utlandet. Sådant tillstånd skall lämnas om den plane- rade verksamheten i filialen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§.

Ansökan om tillstånd skall innehålla

1.en plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om fili- alens organisation, och

2.uppgift om i vilket land filialen skall inrättas samt om filialens adress och ansvariga ledning.

Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 11 §. Ändringen i första stycket sammanhänger med att sundhetskravet slopas och att prövningen i stället skall ske med utgångspunkt från kraven som ställs i 3 kap. 1-3 §§ på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet. Jfr kommentaren ovan till 2 kap. 1 § och där gjorda hänvisningar till allmänmotiveringen.

3 kap.

1 §

Ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka.

Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att det ställs ett uttryckligt so- liditetskrav på kreditmarknadsföretag. Kravet, som inte är lika långt- gående som det soliditetskrav som ställs på banker (jfr lagförslget i 2 kap. 1 § BRL) behandlas i allmänmotiveringen (14.2).

De krav på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som bör ställas på kreditmarknadsföretag får en mer ändamålsenlig utformning genom denna paragraf och de nedan behandlade bestämmelserna om riskhantering och genomlysbarhet än genom den upphävda sundhets- regeln. Sundhetsregeln behandlas i allmänmotiveringens avsnitt 14.4.

Gör Finansinspektionen den bedömningen att risknivån i rörelsen är för hög i förhållande till buffertkapitalets storlek så kan inspektionen inskrida med de sanktioner som den finner lämpligt i det enskilda fallet. Bedömningen att risknivån är för hög kan göras trots att de formella

596 Författningskommentar	SOU 1998:160

kraven i övrigt (t.ex. kapitaltäckningskraven, reglerna om stora expone- ringar eller gränserna för aktieinnehav) uppfylls.

2 §

Ett kreditmarknadsföretag skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.

Paragrafen som är ny innebär ett krav på att kreditmarknadsföretag på samma sätt som banker, skall ha till rörelsen avpassade informations-, styr- och kontrollsystem enligt vilka det är möjligt att identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som rörelsen är förknippad med. Be- stämmelsen har karaktär av rambestämmelse vilket innebär både en skyldighet och en möjlighet för enskilda kreditmarknadsföretag att ut- forma riskhanteringssystem som är anpassade efter den enskilda rörel- sens behov.

För en utförligare beskrivning av bestämmelsen hänvisas till all- mänmotiveringen (14.3). Jfr även motiven till motsvarande bestämmelse på bankområdet (9.4.2 och 11.1.2).

3 §

Ett kreditmarknadsföretags rörelse skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att företagets ställning kan överblickas.

Denna paragraf som är ny ställer krav på s.k. genomlysbarhet vilket innebär att ett kreditmarknadsföretags tillgångar skall vara överblick- bara och företagets ekonomiska ställning möjlig att värdera med nå- gorlunda säkerhet. Kravet på genomlysbarhet kan inte mätas efter någon absolut måttstock utan beror på kreditmarknadsföretagets förhållanden i övrigt. När det gäller organisationen av rörelsen innebär kravet att den juridiska och den faktiska strukturen skall vara sådan att det utan svårighet går att överblicka ansvars- och ägarförhållanden.

Det är inte bara förhållanden i kreditmarknadsföretaget som juridisk person som berörs. Även företagets åtaganden och kopplingar till andra, såväl inom den egna koncernen som fristående personer har betydelse. Kravet på genomlysbarhet har också betydelse för om och i vilken omfattning ett kreditmarknadsföretag har rätt att bedriva icke-finansiell verksamhet (se 14.5).

I övrigt hänvisas till allmänmotiveringen (14.3). Jfr även motiven till motsvarande bestämmelse på bankområdet (9.5 och 11.1.1).

SOU 1998:160	Författningskommentar 597

4 §

Ett kreditmarknadsföretags rörelse får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet.

Paragrafen har sin motsvarighet i förslaget till 2 kap. 5 § bankrörelse- lagen och behandlas i författningskommentren till den paragrafen samt i allmänmotiveringens avsnitt 14.5, 9.5.2 och 11.2.3.

5 §

Ett kreditmarknadsföretag får, med undantag för innehav av aktier och andelar, endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva till- låten verksamhet.

Paragrafen har sin motsvarighet i förslaget till 2 kap. 6 § bankrörelse- lagen och behandlas i specialmotiveringen till den paragrafen samt i allmänmotiveringens avsnitt 11.2.4.

6 §

Ett utländskt kreditinstitut som driver rörelse med stöd av 2 kap. 12 eller 13 § får endast driva verksamhet här som omfattas av institutets verksamhetstillstånd i hemlandet.

Ett utländskt företag som avses i 2 kap. 14 § får endast driva verk- samhet här som är tillåten enligt företagets stadgar eller bolagsordning och endast i den mån det eller de utländska kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag skulle ha rätt enligt första stycket att driva sådan verksamhet.

I 1 kap. 3 d och 3 e §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns bestämmelser om att verksamhet som avses i 1 kap. 3 § samma lag under vissa förutsättningar får bedrivas av utländska kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 13 § och av finansiella institut och dotterföretag som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 14 §.

Paragrafen ersätter den nuvarande 3 kap. 2 §. Ändringarna i paragrafen föranleds dels av annan paragrafnumrering, dels av att den sk. verk- samhetslistan har tagits bort från lagen. Ändringarna innebär inte någon ändring i sak.

7 §

Ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall ange, för- utom de uppgifter som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, ramarna för rörelsen innefattande föreskrifter rörande villkoren för ingående av engagemang, skuldsättning och förvärv av egendom.

598 Författningskommentar	SOU 1998:160

Paragrafen motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 3 §. Änd- ringarna i paragrafen tydliggör vikten av att bolagsordning och stadgar anger ramarna för rörelsen. De nämnda dokumenten är viktiga instru- ment för ägarna att ange inriktningen i olika avseenden för rörelsen. Ett sådant angivande underlättar också en bedömning av huruvida företaget har tillräcklig soliditet samt om riskhanteringen är tillfyllest.

8 §

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vad ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall innehålla.

Paragrafen ersätter den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 4 §. Möjlig- heten att meddela närmare föreskrifter rörande vilken verksamhet ett kreditmarknadsföretag får bedriva slopas.

9 §

Ett kreditmarknadsföretag får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, som motsvarar mer än 15 procent av företagets kapital- bas i ett enskilt företag, vilket inte är kreditinstitut eller finansiellt in- stitut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med kredit- marknadsföretagets finansiella verksamhet eller avser tjänster knutna till kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller ett försäk- ringsföretag.

Företagets sammanlagda kvalificerade innehav i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av kapitalbasen.

Paragrafen som behandlar aktie- och andelsinnehav i kreditmarknads- företag ersätter den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 6 §. En motsva- rande bestämmelse föreslås för banker (se lagförslaget 2 kap. 7 § BRL) och behandlas i författningskommentaren till den bestämmelsen och i allmänmotiveringens avsnitt 11.2.5 och 14.6. Avsikten är att regler- ingen av aktie- och andelsinnehav skall, i dessa delar, vara densamma för banker och kreditmarknadsföretag.

10 §

Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räk- nas som kvalificerade innehav.

Denna paragraf ersätter den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 7 §. En likalydande bestämmelse föreslås för banker (se lagförslaget 2 kap. 8 § BRL) och behandlas i specialmotiveringen till den bestämmelsen och i allmänmotiveringens avsnitt 11.3.2.

SOU 1998:160	Författningskommentar 599

11 §

Ett kreditmarknadsföretag får överskrida de i 9 § angivna gränserna om hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av företagets kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

Om båda de i 9 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas av företagets kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

Paragrafen är ny. En motsvarande bestämmelse föreslås för banker (se lagförslaget 2 kap. 9 § BRL) och behandlas i författningskommentaren till den bestämmelsen och i allmänmotiveringens avsnitt 11.2.5 och 14.6. Avsikten är att regleringen av aktie- och andelsinnehav skall, i dessa delar, vara densamma för banker och kreditmarknadsföretag.

12 §

Ett kreditmarknadsföretags beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst- redovisas.

Denna paragraf är ny. En liknande bestämmelse föreslås på bankområ- det (lagförslaget 2 kap. 16 § andra stycket BRL). Med beslut om enga- gemang avses beslut om krediter, leasingavtal, factoringavtal och lik- nande. Kravet på dokumentation innebär att information skall bevaras så att underlaget för beslutet framgår därav. Dokumentationen skall vidare ske på ett sådant sätt att det är möjligt att följa ärendets gång.

13 §

Ett kreditmarknadsbolag kan till skillnad från vad som föreskrivs om penninglån i 12 kap 7 § aktiebolagslagen (1975:1385) ge penninglån till styrelseledamot, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i annat bolag i samma koncern samt till den som är gift eller sambo med en sådan person, om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar.

Denna paragraf ersätter den nuvarande bestämmelsen om jävskrediter i 3 kap. 10 §. Paragrafen, som enbart gäller kreditmarknadsbolag, innebär att aktiebolagslagens generella förbud (12 kap. 7 § ABL) för lån till aktieägare, styrelseledamot och verkställande direktör samt vissa till dem uppräknade närstående personer blir tillämpligt på kreditmark- nadsbolagen. Från denna huvudregel görs ett undantag som innebär att låneförbudet inte gäller lån till styrelseledamöter, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i annat bolag i samma koncern om de

600 Författningskommentar SOU 1998:160

ges rätt att låna på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. Om det finns en inom företaget generellt etablerad prisnivå med personalrabatter skall även dessa personer kunna komma i åtnjutande av dessa rabatter (se specialmotiveringen till 2 kap. 17 § BRL och avsnitt 11.5.4.

Denna bestämmelse behandlas utförligt i allmänmotiveringen (14.9). Därav framgår också att det inte kommer att finnas något generellt låneförbud för kreditmarknadsföreningar. Frågan om lån skall beviljas medlemmar och andra närstående till kreditmarknadsföreningar får bedömas mot bakgrund av de regler som i övrigt föreslås gälla för föreningarna (bl.a. i lagen om finansieringsrörelse och föreningslagen).

13 §

Bestämmelser om kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.

Ett kreditmarknadsföretags kapitalbas får inte understiga det belopp som enligt 2 kap. 4 § krävdes när verksamheten påbörjades.

Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 1 §. Kommittén föreslår att tredje stycket i denna paragraf skall upphävas eftersom det hänvisar till det upphävda 2 kap. 4 § andra stycket (se specialmotiveringen till denna paragraf).

5 kap.

1 §

Finansinspektionen har tillsyn över kreditmarknadsföretag.

Inspektionen skall föra en förteckning över kreditmarknadsföretagen.

Bestämmelserna i paragrafen har brutits ut från nuvarande 1 § första stycket första meningen och tredje stycket. En viss språklig omarbetning har skett.

2 §

Finansinspektionen har tillsyn över att finansieringsrörelse drivs enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsfö- retag samt företagets bolagsordning eller stadgar.

SOU 1998:160	Författningskommentar 601

Bestämmelsen är ny och anger vari Finansinspektionens huvuduppdrag består. Angående den närmare innebörden därav hänvisas till avsnitt 15.3.

3 §

Finansinspektionen skall verka för en sund utveckling av finansierings- sektorn.

Till skillnad från den nuvarande regleringen, som tar sikte på tillståndet i de enskilda kreditmarknadsföretagen, skall den föreslagna bestämmelsen läsas som en anvisning till Finansinspektionen att följa utvecklingen inom hela finansieringssektorn. Den närmare innebörden härav har berörts i avsnitt 15.4 med däri gjord hänvisning.

4 §

Ett kreditmarknadsföretag skall lämna Finansinspektionen de upplys- ningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständig- heter som inspektionen begär.

Inspektionen får genomföra undersökning hos ett kreditmarknads- företag när inspektionen anser det nödvändigt.

Paragrafen ingår i ett särskilt avsnitt med bestämmelser om Finansin- spektionens kontrollmöjligheter avseende enskilda kreditmarknadsföre- tag. Bestämmelserna i nuvarande 1 § om ett enskilt kreditmarknadsfö- retags upplysningsskyldighet respektive Finansinspektionens under- sökningsrätt har flyttats till denna paragrafs första och andra stycke.

5 §

Om ett kreditmarknadsföretag ingår i en koncern skall andra företag i koncernen, även om de inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn, lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn av kreditmarknadsföretaget.

Bestämmelserna har i oförändrat skick förts över från nuvarande 3 § första stycket. Bestämmelsen i nuvarande 3 § andra stycket har slopats då kommittén anser att ordningen som fordrar tillstånd för kreditmark- nadsföretag för att ge koncernbidrag inte behöver behållas.

6 §

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som ett kreditmark- nadsföretag skall lämna till inspektionen.

602 Författningskommentar	SOU 1998:160

Regeln har i oförändrat skick flyttats från nuvarande 2 § 1. De två öv- riga punkterna (2 och 3) i nuvarande 2 § anser kommittén inte längre behöva behållas.

7 §

Finansinspektionen får förordna en revisor att med övriga revisorer delta i revisionen av ett kreditmarknadsföretag. Inspektionen får när som helst återkalla ett sådant förordnande och utse en ny revisor.

Revisorn har rätt till arvode för sitt arbete av kreditmarknadsföreta- get. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.

Finansinspektionen skall utfärda en instruktion för revisor som för- ordnats av inspektionen.

När det gäller revisorns arvode har ordet skäligt tagits bort i andra stycket. Härmed avses inte någon ändring i sak. Det får emellertid anses som en självklarhet att revisorns arvode skall vara skäligt.

8 §

Finansinspektionen får sammankalla styrelsen i ett kreditmarknads- företag. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektio- nen om att kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.

Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna.

Paragrafen motsvarar nuvarande 6 §. Den enda ändring som görs är att kravet i första stycket på att det skall ”anses nödvändigt” för att Finans- inspektionen skall få sammankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag har slopats. Ett sådant krav fyller inte någon funktion eftersom det är inspektionen som också avgör om kravet är uppfyllt. Det får förutsättas att denna möjlighet utnyttjas med omdöme.

14 §

Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 13 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ och om för- värvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett sådant företag. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan företaget och någon annan skall tillstånd ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget.

Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken förvärvet skall genomföras.

SOU 1998:160	Författningskommentar 603

Finansinspektionen skall meddela beslut i ärendet inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.

Paragrafen motsvarar nuvarande 12 §. Hänvisningen i första stycket till sundhetsbegreppet har slopats och ersatts av en hänvisning till rörelse- reglerna i 3 kap. 1-3 §§ för att ägarprövningen inom ramen för den löp- ande tillsynen skall harmoniera med de krav som skall ställas i samband med auktorisationen (se 2 kap. 1 § denna lag). Förvärvstillstånd skall alltså ges om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med de nämnda reglerna. Den närmare innebörden av dessa regler framgår av avsnitten 14.2 och 3. Finansinspektionen får vid prövningen av om förvärvstillstånd skall ges göra överväganden av samma slag som vid sin tillsyn av om kreditmarknadsföretaget uppfyller kraven i de aktuella rörelsereglerna.

18 §

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar motver- kar eller kan antas komma att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§, får Finans- inspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan ägare i väsentlig mån har åsidosatt skyl- digheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 13 §, får inspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Aktier eller andelar som omfattas av ett förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna eller andelarna i företaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas, såvida inte förvaltare har förordnats enligt 19 §.

Paragrafen motsvarar nuvarande 15 §. Förutsättningarna i första stycket för att Finansinspektionen skall få besluta att en ägare vid stämman inte skall få företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav

604 Författningskommentar	SOU 1998:160

som inte är kvalificerat har ändrats. Den nya bedömningsgrunden är avsedd att stämma överens med vad som enligt 14 § gäller som förut- sättningar för att få förvärvstillstånd så att samma kvalitativa krav (se hänvisningen i kommentaren till 14 §) ställs på en ägare oavsett i vilket sammanhang som en fråga om dennes lämplighet som kvalificerad in- nehavare blir aktuell. Viss språklig omarbetning har gjorts i första och andra stycket.

21 §

Om ett kreditmarknadsföretag inte driver sin rörelse enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag, före- tagets bolagsordning eller stadgar skall Finansinspektionen ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärkning.

Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa ge- nom att återkalla företagets tillstånd att driva finansieringsrörelse el- ler, om det är tillräckligt, meddela varning.

Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om företaget vidtar rättelse, får inspektionen underlåta att ingripa.

Paragrafen är ny och motsvarar närmast regleringen i nuvarande 16 § och 17 § första stycket 3. Den innehåller en katalog över de sanktioner som Finansinspektionen kan tillgripa generellt om ett kreditmarknads- företag inte bedriver sin rörelse enligt de regler som särskilt gäller för sådana företag. Sanktionerna verkställighetsförbud, varning och åter- kallelse av tillståndet att driva finansieringsrörelse är emellertid inte nya. Regleringen av de överträdelser som räknas upp i nuvarande 17 § första stycket 1, 2 och 6 har brutits ut till två separata paragrafer (se nedan under 22 och 23 §§). De överträdelser som räknas upp i nuvarande 17 § första stycket 4 och 5 anses inte behöva regleras separat utan behandlas hädanefter enligt de allmänna bestämmelserna i 21 §. Här kan noteras att Finansinspektionen kan ingripa med stöd av de aktuella bestämmelserna om ett kreditmarknadsföretag inte uppfyller sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen eftersom ett sådant företag hädanefter skall få ta emot garanterade insättningar.

De nya bestämmelserna syftar till att ge inspektionen större frihet att välja sanktion i det enskilda fallet. I linje härmed ligger slopandet av regleringen i nuvarande 17 § andra stycket andra och tredje meningarna av vissa frågor i samband med att bankens kapitalbas understiger vad som krävs enligt lagen om finansieringsrörelse, företagets egna kapital understiger visst belopp och banken har en olämplig person i sin ledning, vilka enligt kommitténs förslag överlämnas till inspektionens bedömning.

SOU 1998:160	Författningskommentar 605

enligt 16 §, förelägga kreditmarknadsföretaget att göra rättelse utan kan även förelägga det att ombesörja något som företaget inte tidigare gjort. En nyhet i detta stycke är också att inspektionen får en ytterligare sanktion till sitt förfogande, nämligen anmärkning. Sanktionen är tänkt att användas vid mindre allvarliga överträdelser.

Vid allvarliga överträdelser skall Finansinspektionen däremot, enligt vad som sägs i andra stycket, ingripa genom att återkalla företagets till- stånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Det nya i detta stycke är att varning blir ett generellt alternativ till återkallelse av tillståndet, utom i det i 23 § första stycket 2 särskilt reglerade fallet. För närvarande utgör inte varning något alternativ till återkallelse av tillståndet om företaget inte inom viss tid inlett sin rörelse, företagets kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs enligt lagen, det egna kapitalet understiger den lagstadgade nivån eller om bankens ledning inte uppfyller lagens krav (se nuvarande 17 § första stycket 1 och 4-7 jämförda med andra stycket samma paragraf).

Bestämmelsen i tredje stycket är ny och innebär att Finansinspek- tionen får en lagreglerad möjlighet att underlåta att ingripa om över- trädelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse.

Riktlinjer för tillämpningen av de nu berörda bestämmelserna har utvecklats i avsnitt 15.6.1.

22 §

Finansinspektionen skall återkalla ett kreditmarknadsföretags tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela var- ning om någon som ingår i företagets styrelse eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 2 kap. 1 § första stycket 4.

Om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag skall Finansinspektionen meddela anmärkning.

Bestämmelsen i första stycket har flyttats från nuvarande 17 § första stycket 6. Nyheter är att Finansinspektionen får möjlighet att meddela varning och, enligt andra stycket, anmärkning om banken har en olämplig person i ledningen samt att regleringen i 17 § andra stycket tredje meningen slopats. Enligt denna får tillståndet återkallas bara om inspektionen först beslutat att anmärka på att den aktuella personen in- går i styrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträd- are och personen i fråga trots detta sitter kvar i styrelsen efter viss tid. Om inspektionen stannar för att i ett visst fall meddela anmärkning eller varning bör detta dock i regel uppfattas som en uppmaning till företaget att ersätta den olämpliga personen eller vidta någon annan åtgärd för att ledningen skall uppfylla lagens krav. Inspektionen måste därefter bevaka ärendet och kontrollera att samtliga i ledningen uppfyller dessa krav.

606 Författningskommentar	SOU 1998:160

23 §

Finansinspektionen skall återkalla ett kreditmarknadsföretags tillstånd att driva fiansieringsrörelse om

1.företaget inte inom ett år efter beviljande av tillstånd har börjat driva sådan rörelse som tillståndet avser,

2.företaget har förklarat sig avstå från tillståndet, eller

3. företaget under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit sådan rörelse som tillståndet avser.

I fall som avses i första stycket 1 och 3 får inspektionen i stället för att återkalla tillståndet, om det är tillräckligt, meddela varning.

Återkallelsegrunderna i nuvarande 17 § första stycket 1 och 2 har flyt- tats till första stycket och delats upp på tre punkter med hänsyn till ut- formningen av andra stycket.

Enligt andra stycket har Finansinspektionen möjlighet att, om det är tillräckligt, meddela varning som ett alternativ till återkallelse av till- ståndet dels om företaget inte inom ett år från det tillstånd beviljades har inlett driften av sådan rörelse som tillståndet avser (punkt 1), dels om företaget under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit sådan rörelse (punkt 3). Såvitt avser punkt 1 är möjligheten att meddela varning ny. Varning är avsedd att meddelas om det i ett enskilt fall framstår som motiverat att ge företaget ytterligare en chans att komma igång med rörelsen. När det gäller punkterna 2 och 3 har någon ändring i sak inte skett i förhållande till gällande rätt.

24 §

Om tillståndet återkallas får inspektionen besluta hur avvecklingen av rörelsen skall ske.

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta rörel- sen.

Bestämmelsen har brutits ut från nuvarande 17 § tredje och fjärde styckena.I båda styckena har ordet ”verksamheten” ersatts med ordet ”rörelsen” i överensstämmelse med kommitténs användning av dessa begrepp. Finansieringsrörelse kan ju enligt definitionen i 1 kap. 1 § om- fatta olika verksamheter.

26 §

Ett kreditmarknadsföretag som underlåter att i tid lämna de upplys- ningar som föreskrivits med stöd av 6 § skall påföras en försenings- avgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får av- giften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller sta- ten.

Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.

SOU 1998:160	Författningskommentar 607

Bestämmelserna om förseningsavgift är nya. Finansinspektionen skall påföra förseningsavgift om ett kreditmarknadsföretag inte i tid kommer med de rapporter som företagen är skyldiga att ge in till Finansinspek- tionen. Vilka dessa rapporter är och när de skall vara inlämnade framgår av de föreskrifter som inspektionen med stöd av 1 § 4 förordningen (1993:1586) om finansieringsverksamhet bemyndigats meddela.

Det överlåts åt Finansinspektionen att avgöra om försenad rapporte- ring i ett visst fall skall medföra förseningsavgift med maximalt belopp eller om förseningen är av sådan karaktär att avgiften bör sättas lägre eller efterges. Allmänt kan sägas att en längre försening i regel är all- varligare än en försening med endast någon dag. Å andra sidan kan även mindre förseningar vid upprepade tillfällen vara allvarligt.

För det fall att ett företag skulle motsätta sig att ge in en viss rapport till Finansinspektionen har inspektionen möjlighet att vid vite (se 32 §) förelägga företaget att komma in med rapporten. Vid upprepade fall av underlåten eller försenad rapportering kan inspektionen meddela an- märkning eller varning.

27 §

Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver verksamhet från filial i Sverige skall 21 § äga tillämpning för verksamheten här i landet..

Ett filialtillstånd skall också återkallas om

-insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti som har en högsta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, eller

-ersättningen avser fler slag av insättningar, eller

-betalas till andra insättare än som anges i den lagen.

Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett be- slut enligt 3 § andra stycket lagen om insättningsgaranti och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får inspektionen, om kreditinstitutet inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, förelägga institutet att vidta rättelse med förklaring att filialtillståndet annars skall återkallas. Har institutet inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får inspektionen åter- kalla tillståndet.

Om filialtillståndet återkallas gäller 24 § i tillämpliga delar. Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där kre-

ditinstitutet har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.

28 §

Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett annat land inom EES och driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, eller om ett sådant finansiellt institut eller dotterföretag som avses i 2 kap. 14 § inte driver sin rörelse enligt

608 Författningskommentar	SOU 1998:160

de bestämmelser som avses i 21 §, får Finansinspektionen förelägga företaget att göra rättelse.

Om företaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland.

Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda företaget att göra nya åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall inspek- tionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland. I brådskande fall får Finansinspektionen meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.

Ändringarna i 27 och 28 §§ första styckena införs som en följd av de ändrade ingripandereglerna när det gäller svenska kreditmarknadsföre- tag.

I 27 § införs ett nytt andra och tredje stycke som innehåller grunder för återkallelse av filialtillstånd som Finansinspektionen meddelat ett utländskt kreditinstitut som är hemmahörande i ett land utanför EES.

Regleringen i 27 § andra stycket är identisk med vad som i dag gäller för bankföretag som är hemmahörande i ett land utanför EES. Den införs som en följd av att kreditmarknadsföretag enligt kommitténs förslag kommer att få ta emot garanterade insättningar. Som medlem i EU är Sverige skyldigt att följa bestämmelserna i det s.k. insätt- ningsgarantidirektivet. Enligt direktivet får garantisystem inte användas som konkurrensmedel. För EES-ländernas del förutsätts det att den inhemska lagstiftningen innehåller bestämmelser som medför att filialer här i landet inte omfattas av mer gynnsamma garantiregler än de svenska. I likhet med vad som redan i dag gäller för filialer till bank- företag från ett land utanför EES (se 26 § tredje och fjärde stycket kommitténs förslag till lag om ändring i bankrörelselagen) bör samma begränsningar som gäller för garantisystem inom EES tillämpas för garantisystem i tredje land när det gäller att erbjuda en garanti för in- satta medel, om ett kreditinstitut från ett sådant land driver verksamhet här i landet genom filial.

Bestämmelserna i 27 § tredje stycket behandlar Finansinspektionens möjlighet att återkalla filialtillståndet om kreditinstitutet med avseende på filialen här i landet inte fullgör sina skyldigheter mot garantisystemet.

30 §

Om någon driver sådan rörelse som omfattas av denna lag utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga denne att fort- sättningsvis inte bedriva rörelsen. Inspektionen får besluta hur avveck- lingen av rörelsen skall ske.

Är det osäkert om lagen är tillämplig på viss rörelse, får inspektionen förelägga den som driver rörelsen att lämna de upplysningar om rörelsen som behövs för att bedöma om så är fallet.

SOU 1998:160	Författningskommentar 609

I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna para- graf riktas mot såväl företaget som den som här i landet är verksam för företagets räkning.

Förutom rent språkliga ändringar i första stycket har ordet ”verksam- heten” genomgående i paragrafen ersatts med ordet ”rörelsen” i över- ensstämmelse med kommitténs användning av dessa begrepp.

6 kap.

1 §

Finansinspektionens beslut enligt 8 § och 30 § andra stycket får inte överklagas.

Beslut som inspektionen meddelar med stöd av 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 och 12 §§ samt 21-25 §§ och 27 § detta kapitel i fråga om återkallelse av tillstånd att driva finansieringsrörelse och filialtillstånd får över- klagas hos kammarrätten.

Andra beslut som inspektionen meddelar enligt denna lag får över- klagas hos länsrätten. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgörande.

Inspektionen får bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse skall gälla omedelbart.

För banker gäller fr.o.m. den 1 maj 1999 att Finansinspektionens beslut i fråga om återkallelse av oktroj och filialtillstånd överklagas till kam- marrätten medan beslut i fråga om andra ingripanden med stöd av 7 kap. bankrörelselagen överklagas till länsrätten. En sådan instansordning motiveras bl.a. av att det finansiella systemet kan påverkas av en tids osäkerhet om ett finansiellt instituts rätt att driva verksamhet. 225

Instansordningen bör vara enhetlig när det gäller överklagande av beslut om ingripanden mot banker respektive kreditmarknadsföretag. Reglerna i andra stycket ändras därför på det sättet att beslut om åter- kallelse av tillstånd att driva finansieringsrörelse och filialtillstånd överklagas till kammarrätten medan beslut om ingripanden i övrigt överklagas till länsrätten. Skillnaden blir att beslut om varning hädan- efter inte kan överklagas direkt till kammarrätten (jfr 5 kap. 17 och 19 §§ i nu gällande lydelse).

225 Se prop. 1997/98:186 s. 81.

610 Författningskommentar	SOU 1998:160

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser m.m.

Punkten 1

Se vid kommentaren till punkten 1 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.

Punkten 3

Med hänsyn till att bedömningsgrunderna vid tillståndsprövningen änd- ras i 2 kap. 1 § första stycket 2 och 3 bör de ansökningar om tillstånd som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedömas enligt de bestämmelser som gällde dessförinnan. Detsamma bör gälla för dels ett svenskt kreditmarknadsföretags ansökan om tillstånd att inrätta filial i ett land utanför EES, dels en ansökan av ett utländskt kreditinstitut hemmahörande i ett land utanför EES om tillstånd att driva finansieringsrörelse från filial här i landet eftersom även villkoren härför är delvis ändrade i den nya 2 kap. 15 § första stycket andra meningen och i den nya 2 kap. 12 § första stycket 2.

Punkten 4

Kommitténs utgångspunkt är att de tillstånd att driva finansieringsverk- samhet som gäller vid lagens ikraftträdande därefter skall fortsätta att gälla som tillstånd att driva finansieringsrörelse.

Det företag som efter ikraftträdandet inte anpassar sin rörelse till att falla in under definitionen av finansieringsrörelse i 1 kap. 1 § riskerar emellertid att med stöd av den nya 5 kap. 23 § första stycket 3 och andra stycket få tillståndet återkallat eller bli meddelat varning.

För det fall att företaget inte uppfyller de nya kraven i t.ex. 3 kap. 1- 3 §§ skall detta i regel bedömas enligt äldre bestämmelser om överträd- elsen ägt rum före lagens ikraftträdande och i annat fall enligt de nya bestämmelserna (se kommentaren till punkten nedan).

Punkten 6

Kommittén föreslår ändringar av bedömningsgrunderna för den prövning av om tillstånd skall meddelas till ett förvärv av aktier eller andelar som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav eller till ett förvärv som innebär att ett kvalificerat innehav ökas så att det uppgår till eller överstiger viss gräns. En ansökan om förvärvstillstånd som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bör därför handläggas enligt äldre bestämmelser.

SOU 1998:160	Författningskommentar 611

Punkten 7

De av kommittén föreslagna ändringarna när det gäller Finansinspek- tionens möjligheter att ingripa om ett kreditmarknadsföretag inte bedri- ver finansieringsrörelse enligt de regler som särskilt gäller för sådana företag innebär att Finansinspektionen får fler sanktioner till sitt förfog- ande, t.ex. anmärkning och sanktionsavgift,och en större frihet att i det enskilda fallet avgöra såväl när en sanktion skall tillgripas som vilken sanktion som i sådana fall bör bli aktuell. Överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet bör därför i regel bedömas enligt äldre bestämmel- ser. Detta gäller även ingripanden mot utländska kreditinstitut med stöd av bestämmelserna i de nya 27 och 28 §§.

Punkten 8

Enligt de äldre bestämmelserna i 6 kap. 1 § lagen om finansierings- verksamhet överklagas beslut som Finansinspektionen meddelar med stöd av lagen till länsrätten, dock med undantag för bl.a. beslut om för- värvstillstånd eller åtgärd med stöd av ägarprövningsreglerna, återkall- else av tillstånd att driva finansieringsverksamhet, återkallelse av filial- tillstånd och varning vilka överklagas direkt till kammarrätten.

För banker gäller fr.o.m. den 1 maj 1999 att Finansinspektionens beslut i fråga om återkallelse av oktroj och filialtillstånd överklagas till kammarrätten medan beslut om ingripanden i övrigt med stöd av 7 kap. BRL överklagas till länsrätten. Ett beslut om varning av en bank över- klagas alltså till länsrätten och inte direkt till kammarrätten.

De ändrade bestämmelserna i 6 kap. 1 § lagen om finansieringsrör- else innebär, när det gäller beslut om ingripande, att det hädanefter en- dast blir beslut om återkallelse av tillstånd att driva finansieringsrörelse och återkallelse av filialtillstånd som överklagas direkt till kammarrätten. Beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande bör därför överklagas enligt äldre bestämmelser.

Avslutningsvis bör följande nämnas.

I punkten 5 övergångsbestämmelserna till lagen om finansierings- verksamhet sägs att den som vid tidpunkten för lagens ikraftträdande, den 1 januari 1994, drev finansieringsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt lagen (1988:606) om finansbolag (dvs. företag där netto- värdet av tillgångarna enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret understeg 50 miljoner kr) får fortsätta verksamheten till och med den 31 december 1998 eller, om ansökan om tillstånd getts in inom denna tid, till dess att ansökningen har prövats slutligt.

Kommittén föreslår att finansieringsrörelse inte skall vara tillstånds- pliktig om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt

612 Författningskommentar	SOU 1998:160

fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret uppgår till mindre än 250 miljoner kronor. En förutsättning för att undantaget skall gälla är att företaget inte tar emot återbetalbara medel från allmänheten.

Enligt kommitténs uppfattning är den praktiska betydelsen av den aktuella övergångsbestämmelsen inte så stor att någon förlängning av dess giltighetstid, efter det att kommitténs förslag trätt i kraft, är moti- verad.

Det kan tilläggas att banksamordningsdirektiven kräver att företag som uppfyller kriterierna på att vara kreditinstitut, dvs. företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja kredit för egen räkning, underkastas viss minimireglering. Även gemenskapsrättens krav talar således för att giltighetstiden av den nämnda undantagsregeln inte förlängs.

SOU 1998:160	Författningskommentar 613

19.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker

2 kap.

2 §

Medlemsbankens stadgar skall stadfästas. Till ansökan om stadfästelse skall en plan för verksamheten fogas.

Ansökan om oktroj och stadfästelse av stadgar prövas av Finansin- spektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.

Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av stadgar prövas dels att stadgarna överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen (1987:617) och andra författningar samt dels om och i vad mån det be- hövs särskilda bestämmelser med hänsyn till omfattningen och arten av medlemsbankens verksamhet.

Stadgarna skall stadfästas och oktroj beviljas, om

1.den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ bankrörelselagen,

2.det kan antas att de som kommer att äga ett sådant kvalificerat in- nehav i banken som avses i 1 kap. 4 § 2 bankrörelselagen inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ bankrörelselagen och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och

3.de som avses ingå i bankens styrelse har de insikter och den erfa- renhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift.

Stadgarna får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett sådant innehav i bolaget som avses i 1 kap. 4 § 2 bankrörelselagen.

Om banken kommer att ha sådana nära förbindelser som avses i 1 kap. 4 § andra och tredje styckena bankrörelselagen med någon annan, får stadgarna stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.

Om stadgarna ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra–fjärde styckena i tillämpliga delar.

Begreppen ”sund bankverksamhet” och ”sund utveckling av verksam- heten” slopas i fjärde stycket punkt 1 och 2 och ersätts av en hänvisning till 2 kap. 1-4 §§ BRL (se vidare kommentaren till 9 kap. 3 § BRL med däri gjord hänvisning).

Sista stycket i paragrafen har slopats (se kommentaren till 9 kap. 3 § BRL).

614 Författningskommentar	SOU 1998:160

4 kap.

1 §

En medlem som har avgått ur en medlemsbank har rätt att få ut sina inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga hans andel i förhållande till övriga medlemmar av bankens egna kapital enligt den balansräkning som hän- för sig till tiden för avgången. Vid beräkningen av bankens egna kapital skall man bortse från reservfonden, fonden för orealiserade vinster, uppskrivningsfonden och förlagsinsatserna. Banken får betala ut en medlems inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlems- insatser tidigast sex månader efter dennes avgång. Utbetalning får ske endast en gång per kvartal och efter tillstånd från Finansinspektionen. Inspektionen skall ge tillstånd om inte bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras genom utbetalningen.

Den avgångne har vidare rätt att på samma sätt som övriga med- lemmar få ut sin andel av beslutad vinstutdelning.

Träder medlemsbanken i likvidation inom sex månader från avgången eller meddelas inom samma tid beslut om att försätta banken i konkurs, skall den avgångnes rätt att få ut medlemsinsatser bedömas enligt grunderna för reglerna om skifte av bankens tillgångar.

En medlems rätt enligt första-tredje styckena kan begränas i stad- garna. Detta gäller dock inte i sådana fall som avses i 7 kap. 15 § tredje stycket eller 10 kap. 3 § andra stycket.

Bestämmelsen innebär att avgående medlemmar skall kunna få ut sina medlemsinsatser tidigast sex månader efter avgång. Genom den nuva- rande hänvisningen från 3 § får bestämmelsen motsvarande tillämpning på överinsatser. Medlemmar som alltså bidragit med insatser utöver kravet för medlemskap skall kunna få ut dessa insatser tidigast sex månader efter uppsägning. Den nya bestämmelsen föranleds av stabili- tetsintresset, se närmare avsnitt 17.2.3. Utbetalning av inbetalade med- lemsinsatser skall kunna ske endast efter tillstånd av Finansinspektionen. Utbetalning får ske endast en gång per kvartal. Avsikten är att banken skall göra en framställning per kvartal till inspektionen avseende samtliga sedan förra utbetalningstillfället avgångna medlemmar och uppsagda överinsatser. Tillstånd till utbetalning skall medges om inspektionen finner att det inte kan antas att utbetalningarna riskerar bankens soliditet i enlighet med den bedömning som skall göras enligt 2 kap. 1 § bankrörelselagen. Därmed får utbetalning inte heller medges om kapitaltäckningen enligt reglerna härom blir otillräcklig. Som nämnts i allmänmotiveringen (avsnitt 17.2.3) kan inspektionen medge att en bank endast betalar ut en viss del av avgångna medlemmars insatser.

SOU 1998:160	Författningskommentar 615

8 kap.

6 §

Till reservfonden skall avsättas minst tio procent av den del av med- lemsbankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanse- rad förlust. Vid avsättning till reservfonden skall till nettovinsten räknas även gottgörelser. Uppgår reservfonden till minst trettio procent av bankens insatskapital behöver sådan avsättning till reservfond som av- ses i detta stycke inte ske.

Till reservfonden skall vidare avsättas det belopp som

1.medlem vid avgång ur medlemsbanken inte får tillbaka av sina insatser,

2.förlagsandelsinnehavare inte får ut vid inlösen av en förlagsinsats,

3.enligt stadgarna skall avsättas till reservfonden,

4.enligt beslut av föreningsstämman i övrigt skall föras över från det

ibalansräkningen redovisade fria egna kapitalet till reservfonden. Reservfonden får enligt beslut av föreningsstämman sättas ned

endast för att täcka sådan förlust enligt den fastställda balansräkningen som inte kan täckas av fritt eget kapital.

Genom kommitténs förslag rörande möjligheterna att återfå insatska- pitalet minskar behovet av en snabb uppbyggnad av en stor reservfond. Det finns därmed inte skäl att särbehandla medlemsbankerna i förhållande till bankaktiebolagen. Till följd härav skall uppbyggnaden av reservfonden ske i samma takt i medlemsbanker som i bankaktiebolag. Detta innebär att det till reservfond i medlemsbanker skall avsättas minst tio procent av den del av medlemsbankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka balanserad förlust. Enligt gällande rätt uppgår procentsatsen till 25 procent. Vinstberäkningen skall göras på samma sätt som enligt gällande rätt.

När det gäller erforderlig storlek på reservfonden skall denna beräk- nas på liknande sätt i medlemsbanker som i bankaktiebolag, dvs. mot- svara viss andel av insatskapitalet, i stället för som i nuvarande lag- stiftning kopplas till omfattningen av utlåningen. Eftersom insatserna i en medlemsbank, trots begränsningarna såvitt avser återbetalning av medlemsinsatser, inte har samma stabilitet som aktiekapitalet i ett bank- aktiebolag är behovet av en kompletterande reservfond större i med- lemsbanker än i bankaktiebolag. Reservfondavsättningarna skall därför fortgå åtminstone till dess reservfonden motsvarar 30 procent av in- satskapitalet inklusive förlagsinsatser. I övrigt hänvisas till allmänmo- tiveringen (avsnitt 17.2.4).

616 Författningskommentar	SOU 1998:160

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Punkten 1

Se vid kommentaren till punkten 1 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.

Punkten 2

Med hänsyn till att bedömningsgrunderna vid oktrojprövningen ändras i 2 kap. 2 § fjärde stycket 1 och 2 ändras bör de ansökningar om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före ikraftträdandet bedömas enligt de regler som gällde dessförinnan.

Punkten 3

Se vid kommentaren till punkten 8 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.

SOU 1998:160	Författningskommentar 617

19.4Förslaget till lag om ändring i sparbankslagen (1987:619)

2kap.

3§

Stiftarna skall upprätta ett reglemente som skall stadfästas. Till ansökan om oktroj skall fogas en plan för den tilltänkta verksamheten.

Ansökan om oktroj och stadfästelse av reglemente prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.

Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av reglemente prö- vas att reglementet överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen (1987:617) och andra författningar samt om och i vad mån särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och arten av spar- bankens verksamhet.

Reglementet skall stadfästas och oktroj beviljas, om

1.den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ bankrörelselagen,

2.de som avses ingå i sparbankens styrelse har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en spar- bank och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift.

Om reglementet ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra–fjärde styckena i tillämpliga delar.

Begreppet ”sund bankverksamhet” slopas i fjärde stycket punkt 1 och ersätts av en hänvisning till 2 kap. 1-4 §§ BRL (se vidare kommentaren till 9 kap. 3 § BRL med däri gjord hänvisning).

Sista stycket i paragrafen har slopats (se kommentaren till 9 kap. 3 § BRL).

5 kap.

1 §

Om det är påkallat för att upprätthålla en sparbanks verksamhet, får sparbanksstämman besluta att bilda en garantifond genom bidrag av huvudmän eller andra.

För att vara bindande skall teckning av bidrag till garantifonden ske på en teckningslista. På denna skall anges om ränta skall utgå och i så fall hur den skall beräknas. Vidare skall avskrifter av sparbankens senaste balansräkning och revisorernas yttrande över denna fogas till teckningslistan.

618 Författningskommentar	SOU 1998:160

Garantifonden får återbetalas endast om utbetalningen inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. I övrigt skall beträf- fande återbetalningen gälla vad som bestämts vid garantifondens bild- ande.

3 §

Finns det i reglementet ett förbehåll om återbäring av grundfonden eller del därav, får sådan återbäring inte ske om inte reservfonden uppgår till belopp som motsvarar tio gånger grundfonden. Inte heller får återbäring ske, så länge garantifond, där sådan bildats, inte återbetalats eller om sparbanken till följd av återbäringen skulle äventyra bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.

4 §

Utfäst ränta på grundfonden eller garantifonden skall inte betalas ut, om till följd av detta vinsten på rörelsen inte skulle räcka till att få upp grundfonden eller garantifonden till det i 2 § första stycket angivna beloppet. Räntan på garantifonden skall inte heller betalas ut, om genom utbetalningen en sådan förlust skulle uppkomma på rörelsen, att den skulle äventyra bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Grundfondsräntan skall inte i något fall betalas ut om till följd av detta förlust skulle uppkomma.

Enligt nuvarande regler om fonder och vinstdisposition får garantifon- den, återbäring av grundfonden samt ränta på grundfonden eller garantifonden inte återbetalas om det äventyrar kapitaltäckningen i sparbanken. Dessa bestämmelser skall ersättas med en bestämmelse som begränsar möjligheten till återbetalning för det fall att den generella regeln om soliditet i 2 kap. 1 § bankrörelselagen överskrids. Soliditets- regeln innebär att varje bank skall bedriva sin rörelse på ett sådant sätt att dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Vad som närmare avses med detta krav behandlas i allmänmotiveringen (avsnitt 5.8). Det skall anmärkas att en bank som inte iakttar bestämmelsena om kapitaltäckning enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar i kreditinstitut och värdepappersbolag inte heller kan anses uppfylla kraven som ställs i den föreslagna soliditetsregeln.

SOU 1998:160	Författningskommentar 619

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Punkten 1

Se vid kommentaren till punkten 1 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.

Punkten 2

Med hänsyn till att bedömningsgrunderna vid oktrojprövningen ändras i 2 kap. 3 § fjärde stycket 1 ändras bör de ansökningar om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före ikraftträdandet bedömas enligt de regler som gällde dessförinnan.

Punkten 3

Se vid kommentaren till punkten 8 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.

620 Författningskommentar	SOU 1998:160

19.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag

1 kap.

1 §
I denna lag betyder
1. bank: bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank,
2. kreditmarknadsföretag: ett					2.	kreditmarknadsföretag: ett
svenskt aktiebolag eller en svensk					svenskt aktiebolag eller en svensk
ekonomisk förening som har fått					ekonomisk förening som har fått
tillstånd	att	driva		finan-	tillstånd		att	driva	finan-
sieringsverksamhet			enligt	lagen	sieringsrörelse			enligt	lagen
(1992:1610)		om	finansierings-		(1992:1610) om finansieringsrö-
verksamhet		(kreditmarknads-			relse	(kreditmarknadsbolag re-
bolag	respektive		kreditmark-		spektive kreditmarknadsförening),

nadsförening),

3.värdepappersbolag: ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse enligt lagen (1991:981) om värde- pappersrörelse,

4.kreditinstitut: bank, kreditmarknadsföretag och Svenska skepps- hypotekskassan,

5.institut: kreditinstitut och värdepappersbolag,

6.finansiellt institut: ett svenskt eller utländskt företag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag och vars huvudsakliga verksamhet är att

-förvärva aktier eller andelar,

-driva valutahandel,

-driva värdepappersrörelse, utan att vara tillståndspliktigt enligt 1 kap. 3 § lagen om värdepappersrörelse, eller

-driva en eller flera av följande verksamheter

a.lämna och förmedla kredit, bland annat i form av konsumentkre- dit, kredit mot panträtt i fast egendom, och i fordringar,

b.medverka vid finansiering, bland annat genom att förvärva ford- ringar och upplåta lös egendom till nyttjande (leasing),

c.förmedla betalningar,

d.tillhandahålla betalningsmedel,

e.ikäda sig garantiförbindelser och göra liknande åtaganden,

f.lämna ekonomisk rådgivning,

g.förvara värdepapper,

h.vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder,

i.medverka vid försäljning av försäkringstjänster, samt

j.tillhandahålla inkassotjänster,

7. holdingföretag med finansiell verksamhet: ett finansiellt institut som har minst ett dotterföretag som är kreditinstitut, värdepappersbolag

SOU 1998:160	Författningskommentar 621

eller motsvarande utländskt företag och vars dotterföretag även i övrigt uteslutande eller huvudsakligen utgörs av sådana företag eller finansiella institut,

8.holdingföretag med blandad verksamhet: ett svenskt eller utländskt moderföretag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag, motsvarande utländskt företag eller holdingföretag med finansiell verksamhet, men som har minst ett dotterföretag som är kreditinstitut, värdepappersbolag ellermotsvarande utländskt företag,

9.anknutet företag: ett svenskt eller utländskt företag vars huvud- sakliga verksamhet består i att äga eller förvalta fast egendom, tillhan- dahålla datatjänster eller bedriva annan liknande verksamhet som har samband med ett eller flera kreditinstituts, värdepappersbolags eller motsvarande utländska företags huvudsakliga verksamhet,

10.ägarintresse: ett direkt eller indirekt innehav av 20 % eller mer av rösterna eller kapitalet i ett företag.

Förändringen i punkten 6 föranleds av att det är nödvändigt att någon- stans i den svenska lagstiftningen ha en bestämmelse som definierar ett finansiellt institut med anknytning till verksamhetslistan i andra bank- samordningsdirektivet. Kommittén har funnit det mest ändamålsenligt att ta in den fullständiga definitionen i kapitaltäckningslagen och att i andra lagar hänvisa dit.

5 kap.

1 §

Värdet av ett instituts exponering gentemot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning får inte överstiga 25 % av institutets

kapitalbas.

Om en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning är moderföretag eller dotterföretag till institut eller dotterföretag till mo- derföretaget, får värdet av exponeringen inte överstiga 20 % av institut- ets kapitalbas.

Sista stycket i denna paragraf har upphävts. Denna ändring samman- hänger med förslaget om att i de fall ett icke-finansiellt företag är mo- derföretag till en bank skall bankens exponering mot ett sådant företag inte begränsas hårdare än vad som gäller när finansiella företag är ägare. Förslaget till ändring behandlas i allmänmotiveringen (avsnitt 11.8).

622 Författningskommentar	SOU 1998:160

6 kap.

4 §

Vad som föreskrivs i bankrörelselagen (1986:617) om en banks innehav av aktier och andelar skall tillämpas även på en finansiell före- tagsgrupps samlade innehav, om en bank ingår i företagsgruppen.

Vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (1992:1610) om finansie- ringsrörelse om ett kreditmarknadsföretags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som inte driver finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett kreditinstitut som inte är en bank ingår i företagsgrup- pen.

Vad som föreskrivs i 3 kap. 1 a § lagen (1991:981) om värdepap- persrörelse om ett värdepappersbolags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag med annan verksamhet än finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalifice- rade innehav, om ett värdepappersbolag som har tillstånd att bedriva verksamhet som avses i 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 samma lag ingår i företagsgruppen.

Ändringarna i 6 kap. 4 § sammanhänger med ändringarna av koncern- reglerna. Se allmänmotiveringen avsnitt 11.9.

SOU 1998:160	Författningskommentar 623

19.6Förslaget till lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel

Situationer som för närvarande regleras i 1 kap. 2 c § bankrörelselagen kommer enligt förslaget till lag om informationsplikt avseende åter- betalningspliktiga medel att omfattas av den lagen. 1 kap. 2 c § bank- rörelselagen skall därför upphöra att gälla (se ingressen till författ- ningskommentaren till förslaget till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)).

1§

Erbjuder sig ett annat företag än ett institut enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel skall företaget informera om att fordran inte omfattas av insätt- ningsgarantin.

Informationen skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.

Informationsplikten enligt första stycket denna lag gäller exempelvis företag inom detaljhandeln och bensinbranschen som tar emot vad som kallas kundmedel samt s.k. sparlåneföreningar och ekonomiska före- ningar med sparkasseverksamhet.

Lagen är inte tillämplig om institut enligt lagen om insättningsgaranti, dvs. banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag eller mot- svarande utländska institut tar emot medel som inte är garanterade. För dessa institut gäller informationsregeln i 11 § lagen om insättningsga- ranti.

Informationsplikten gäller vid mottagande av medel som inte omfattas av det svenska insättningsgarantisystemet. Fordringar som skall föranleda informationsplikt är fordringar som kan förväxlas med sådana som är garanterade. Gränsen för vilka fordringar som avses är tämligen vid. Förutom tillgodohavanden på konto omfattas även andra tillgodohavanden samt fordringar i form av värdepapper, såsom obli- gationer och bankcertifikat, allt under förutsättning att fordringarna har en löptid eller en uppsägningstid som understiger ett år. Detta uttrycks i lagtexten som att informationsplikten avser "återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel". Avgränsningen behandlas även i allmänmotiveringen (avsnitt 16.2.2).

624 Författningskommentar	SOU 1998:160

Företag som erbjuder sig att ta emot medel från privatpersoner eller icke-finansiella företag är skyldiga att informera. Om ett erbjudande riktas enbart till finansiella företag, dvs. banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och andra företag vars huvudsakliga verksamhet utgörs av finansiell verksamhet föreligger ingen informationsplikt. Sådana företag antas ha sådan sakkunksap att information inte är erfor- derlig. I lagtexten uttrycks detta som att erbjudandet skall riktas till allmänheten. Detta begrepp behandlas utförligt i avsnitt 7.5.4 och 16.2.3.

Enligt andra stycket skall företagen informera om att insättningsga- rantin inte gäller vid marknadsföring av erbjudandet. Här åsyftas mark- nadsföring i samband med annonsering och skyltning men även annan form av marknadsföring. Sådan information skall vidare lämnas till kunden innan ett avtalsförhållande ingås. Informationen skall också framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhåll- andet med kunden. Informationen kan lämnas på olika sätt, skriftligen eller via datamedia.

2 §

Informationsplikten enligt denna lag gäller inte sådant erbjudande för vilket skall upprättas prospekt enligt aktiebolagslagen (1975:1385), försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet eller lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.

För vissa erbjudanden om mottagande av återbetalningspliktiga medel finns en skyldighet att upprätta prospekt enligt aktiebolagslagen m.fl. lagar. Sådana erbjudanden omfattas inte av den föreslagna informa- tionsplikten i denna lag. Vad skyldigheten att upprätta prospekt närmare innebär och varför informationsplikten kan anses vara tillgodosedd därigenom behandlas i avsnitt 16.4.2.

3§

Om ett företag åsidosätter informationsplikten i 1 §, såvitt gäller ett er- bjudande riktat till konsumenter, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas.

Hänvisningen till marknadsföringslagen (MFL) innebär att ett företag som underlåter att informera kan åläggas att lämna information (15 § MFL). Vid sidan härav blir de handläggningsregler m.m. som anknyter till denna paragraf tillämpliga, t.ex. 16, 19-21, 34-36 och 38 §§ MFL. Detta innebär att Konsumentombudsmannen i frågor som inte är av större vikt kan förelägga ett företag vid vite att informera. Vidare kan en

SOU 1998:160	Författningskommentar 625

fråga om informationsåläggande tas upp av Stockholms tingsrätt efter ansökan av Konsumentombudsmannen. En sådan fråga kan även tas upp efter ansökan av en näringsidkare som berörs av marknadsföringen eller en sammanslutning av konsumenter eller näringsidkare. Tingsrättens beslut kan överklagas hos Marknadsdomstolen. Näringsidkare är skyldiga att på anmaning av Konsumentombudsmannen komma in med yttrande eller upplysningar i ett ärende som rör informationsplikten. I ett ärende där det kan antas att informationsåläggande kan komma i fråga är näringsidkaren vidare skyldig att på anmaning av Konsumentombudsmannen tillhandahålla handling och liknande som kan ha betydelse för utredningen i ärendet.

En förutsättning för att meddela informationsföreläggande enligt 15 § MFL är att informationen är av särskild betydelse från konsument- skyddssynpunkt.

Enligt kommittén skall ett ingripande också kunna riktas mot ett fö- retag som underlåter att lämna information vid erbjudanden som riktas enbart till andra än konsumenter. Denna fråga regleras i 4 §.

4 §

Om ett företag åsidosätter informationsplikten i 1 §, såvitt gäller ett er- bjudande riktat enbart till andra än konsumenter får, Finansinspektionen förelägga företaget att fullgöra informationsplikten. Föreläggandet får förenas med vite.

Om ett företag underlåter att lämna information såvitt gäller erbjudanden att ta emot återbetalningspliktiga medel enbart från andra än kon- sumenter skall Finansinspektionen kunna förelägga företaget vid vite att lämna föreskriven information. Bestämmelsen behandlas i allmän- motiveringen (avsnitt 16.3).

5 §

Finansinspektionens beslut om föreläggande enligt 4 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Inspektionen får bestämma att ett beslut om föreläggande skall gälla

omedelbart.

Finansinspektionens beslut enligt 4 § om föreläggande att fullgöra in- formationsplikten skall kunna överklagas på motsvarande sätt som in- spektionens beslut om ingripande mot banker och kreditmarknadsföretag skall kunna överklagas (lagförslaget 7 kap. 33 § BRL och 5 kap. 32 § FRL.

Förslaget innebärande att Finansinspektionens beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol och prövas av länsrätt i första instans är

626 Författningskommentar	SOU 1998:160

helt i enlighet med det förslag som presenteras i propositionen, Ny beslutsordning på bank- och försäkringsområdet.226 Vad förslaget i propositionen innebär beskrivs i korthet i avsnitt 13.6.

226 Se prop. 1997/98:186 s. 80 f. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj 1999.

SOU 1998:160	Författningskommentar 627

19.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

1 §

Denna lag innehåller bestämmelser om garanti för insättningar hos banker, kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersföretag.

Frågor om garantin handläggs av Insättningsgarantinämnden.

Kommitténs förslag i kapitel 6 öppnar möjlighet för alla företag att ta emot insättningar. Om kreditmarknadsföretag tar emot insättningar skall även dessa insättningar omfattas av det svenska garantisystemet. Frågan behandlas i allmänmotiveringen (avsnitt 8.4).

2 §

I denna lag betyder

1.institut: en svensk bank, ett utländskt bankföretag, ett svenskt kreditmarknadsföretag, ett svenskt värdepappersbolag eller ett utländskt värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto,

2.insättare: den som har en insättning i ett institut,

3.insättning: nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgäng- liga för insättaren med kort varsel,

4.EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Lagändringen avseende ”ett svenskt kreditmarknadsföretag" är en kon- sekvens av förslaget till ändring i 1 § som innebär att även insättningar i kreditmarknadsföretag kommer att omfattas av insättningsgarantin.

11 §

Svenska institut samt utländska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet skall informera den som har gjort eller avser att göra en insättning om

1.fordran omfattas av insättningsgarantin eller inte,

2.den ersättningsnivå som gäller för garantin, och

3.formerna för utbetalning av ersättning från garantin.

Information enligt första stycket 1 skall lämnas såväl vid mark- nadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.

Syftet med förslaget till ändring i första punkten är att det tydligare skall framgå av lagtexten att informationsskyldigheten gäller oavsett om en fordran omfattas av det svenska garantisystemet eller inte.

628 Författningskommentar	SOU 1998:160

Bestämmelsen kompletteras med en precisering i andra stycket som anger när och på vilket sätt information skall lämnas. Bestämmelsen motsvarar 1 § andra stycket förslaget till lag om informationsplikt av- seende återbetalningspliktiga medel.

11 a §

Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller in- sättningar från konsumenter, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas.

Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller insättningar från andra än konsumenter, skall Insättningsgaranti- nämnden underrätta Finansinspektionen enligt 20 § denna lag.

Första stycket i denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 11 § andra stycket. Hänvisningen till marknadsföringslagen innebär bl.a. att Konsumentombudsmannen kan förelägga ett institut vid vite att fullgöra informationsplikten. Vad hänvisningen innebär i övrigt behandlas i författningskommentaren till 3 § lagen om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel.

Andra stycket. Om ett institut underlåter att lämna föreskriven in- formation såvitt gäller insättningar från andra än konsumenter åsido- sätter institutet informationsplikten i 11 §. Enligt 20 § lagen om insätt- ningsgaranti skall Insättningsgarantiämnden underrätta Finansinspek- tionen om förhållandet. Det ankommer på Finansinspektionen att ingripa mot institutet med stöd av de ingripandemöjligheter som står till buds enligt bankrörelselagen, den föreslagna lagen om finansieringsrörelse och lagen om värdepappersbolag.

11 b §

Ett institut som tar emot garanterade insättningar är skyldigt att ta emot sådana insättningar av envar, om det inte finns särskilda skäl mot det.

Denna paragraf ger uttryck för att ett institut som tar emot garanterade insättningar inte får neka någon möjlighet därtill. Från denna huvudregel har ett institut rätt att göra undantag endast om det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan, som nämns i allmänmotiveringen avsnitt 8.5, vara att en kund tidigare varit ohederlig mot en bank eller ett annat ins-titut, att det föreligger misstankar om penningtvätt eller att det finns risk för att en företrädare för ett institut genom att ta emot garanterade insättningar på något sätt främjar brott.

SOU 1998:160	Bilaga 1 629

Kommittédirektiv

Översyn av vissa rörelse- och tillsynsregler på bankområdet m.m.

Dir. 1995:86

Beslut vid regeringssammanträde den 6 juni 1995.

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté skall utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, men även andra institut på det finansiella området, t.ex. värdepappersbolag och försäkringsbolag. Kommittén skall även utreda behovet av ändringar i tillsynens innehåll och inriktning på detta område. Om det är lämpligt skall kommittén föreslå ändringar av regelverket.

Kommittén skall

-överväga behovet av ändrade regler för hantering av ekonomiska risker och för intern kontroll i banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag,

-överväga behovet av ändrade regler för beslutsdelegation och besluts fattande inom instituten, innefattande arbetet inom styrelse och ledning,

-analysera de mål som bör styra tillsynsverksamheten, värdera hur angelägna olika tillsynsuppgifter är samt bedöma hur riktlinjerna för verksamheten skall läggas fast,

-överväga vissa frågor om revisorernas roll,

-överväga behovet av ändrade regler för Finansinspektionens ingrip- anden och sanktioner,

-överväga behovet av särskilda regler för situationer då ett enskilt kreditinstitut har finansiella svårigheter, samt

-analysera det nuvarande straffrättsliga systemets sätt att verka på området och överväga reformer.

630 Bilaga 1	SOU 1998:160

Bakgrund

De svenska bankernas finansiella situation försvagades allvarligt i sam- band med att den långvariga högkonjunkturen bröts mot slutet av 1980- talet. Den svenska ekonomin gick in i en osedvanligt djup lågkonjunktur med fallande tillgångspriser och stigande realräntor. Tidigare över- hettning med starka inslag av prisspekulation på fastighetsmarknaden hade lett till långsiktigt ohållbara prisstegringar. Avregleringar av kre- ditmarknaden ledde i det rådande ekonomiska klimatet till en kraftig utlåningsexpansion och jakt på marknadsandelar. Kreditgivningen kom i många fall att ske på alltför lösa grunder. När prisbubblan på fastig- hetsmarknaden sprack och konjunkturläget allvarligt försvagades, tvingades först ett antal finansbolag och senare banker att redovisa så stora kreditförluster att staten i syfte att säkra stabiliteten i betalnings- systemet såg sig tvungen att göra ett temporärt åtagande om stöd till bankerna och vissa andra kreditinstitut.

Den finansiella kris som drabbade i synnerhet bankerna i början av 1990-talet ger anledning till en översyn av statens system för kontroll av dessa.

Även försäkringsområdet har berörts av den finansiella krisen. I början av 1990-talet försattes ett par kreditförsäkringsbolag i konkurs. Även andra bolag drabbades av stora förluster inom området för kredit- försäkring.

Det senaste decenniets utveckling på kreditmarknaden har präglats av avvecklingen av kvantitativa regleringar. Kreditregleringarna av- skaffades gradvis under mitten och slutet av 1980-talet. Detta ändrade radikalt arbetsvillkoren för bankerna. Vidare togs hinder för utländsk konkurrens bort. Från att ha verkat på en marknad som närmast kan beskrivas som skyddad arbetar bankerna nu på en friare och mer kon- kurrensutsatt marknad. Även om de regler som ger ramarna för bank- ernas verksamhet (rörelsereglerna) i viss mån förändrades under samma period skedde det knappast i lika hög grad som villkoren för verksamheten. Även detta förhållande bidrar till behovet av en översyn av vissa regler.

Kreditmarknadsbolagens och värdepappersbolagens förhållanden är intimt förknippade med villkoren för bankernas verksamhet. Regleringen av dessa institut stämmer i viktiga avseenden överens med vad som gäller för bankerna. Regelverket bör därför ses över i samband med översynen av regelverket för bankerna. Motsvarande gäller i vissa avseenden försäkringsområdet.

Tillsynsmyndighetens arbetsvillkor har också förändrats. Under de senaste två decennierna har nya uppgifter förts till tillsynsmyndigheten. Detta i kombination med den snabba utvecklingen av produkter och

SOU 1998:160	Bilaga 1 631

institutens användning av ny teknik har ställt krav på förändringar i tillsynens utövande och inriktning. De nämnda förändringarna, i kom- bination med i det närmaste oförändrade resurser fram till slutet av 1980-talet, fick till följd att de traditionella och grundläggande till- synsverksamheterna fick mindre utrymme.

Bankinspektionen, som tidigare ansvarade för tillsynen av bankerna och motsvarigheterna till dagens kreditmarknadsbolag, slogs den 1 juli 1991 samman med Försäkringsinspektionen till Finansinspektionen. Ett arbete pågår för närvarande inom Finansinspektionen för att förändra verksamhetens inriktning. Den nybildade myndigheten har genomgått flera organisationsförändringar. Genom en omorganisation den 1 april 1994 har inspektionen specialiserat verksamheten för att uppnå en ef- fektivare tillsyn. Speciella enheter för finansiell analys och för operativ tillsyn har skapats. Tillsynen har ändrats från att tidigare ha varit insti- tutsinriktad till att bli funktionsinriktad. Tonvikten har allt mer lagts på institutens risktagande.

Ett led i förändringsarbetet har varit att utveckla former för tillsyn av institutens interna styrning, information och kontroll. Till ledning för instituten har inspektionen utfärdat allmänna råd om styrning, intern information och intern kontroll inom kredit- och värdepappersinstitut samt försäkringsbolag. I anslutning till arbetet med de allmänna råden har inspektionen skrivit till regeringen och hemställt att en lagreglering med motsvarande inriktning övervägs. Det fortsatta förändringsarbetet inom inspektionen inriktas nu på de risker som finns i instituten, såsom kreditrisker, marknadsrisker, motpartsrisker etc.

Inom ramen för de medel som Finansinspektionen tilldelas genom den sedvanliga budgetprocessen har den tämligen fria händer att själv bestämma hur resurserna skall användas. I viss mån styrs Finansin- spektionens verksamhet och prioriteringar av anvisningar i reglerings- brev och särskilda uppdrag.

Tidigare utredningsarbete

Omfattande lärdomar om hur banksystemet och tillsynen fungerat har dragits, dels i arbetet med krishanteringen, dels genom efterföljande utredningar av olika slag.

Statens finansiella stöd till bankerna har främst hanterats av Bank- stödsnämnden (jfr regeringens skrivelse 1993/94:61). Under detta arbete har mycket omfattande undersökningar av de stödsökande bankerna vidtagits. På senare tid har statens ägande av Nordbanken och Gota Bank utövats genom Bankstödsnämnden. Värdefull kunskap om här aktuella frågor har erhållits under arbetet. I rapporten, "Erfarenheter av

632 Bilaga 1	SOU 1998:160

bankkrisen, en rapport till regeringen", daterad den 17 oktober 1994, ger Bankstödsnämnden uttryck för sin syn på vissa aspekter av bankkrisen. Rapporten behandlar främst brister i bankernas styrning, kontroll och informationssystem samt behovet av förändringar i regelverket och ramarna för tillsynen.

Regeringen tillkallade i början av år 1993 en kommitté (Bankkriskommittén, Fi 1993:02). I kommitténs uppdrag ingick att kartlägga och beskriva utvecklingen på kreditmarknaden samt att ana- lysera orsakerna till de problem som uppstått. Vidare ingick en översyn av tillsynens innehåll och inriktning i uppdraget. Översynen skulle göras mot bakgrund av en analys av det regelverk som omgärdar bankernas verksamhet. Kommitténs arbete har resulterat i ett antal rapporter, författade av kommitténs ordförande och av personer knutna till kom- mittén. Rapporterna har publicerats. Bankkriskommitténs arbete har avslutats utan att något betänkande har avlämnats.

Finansinspektionen har gjort omfattande undersökningar av banker- nas kreditgivning under den tid som föregick krisen. Av dessa under- sökningar torde en hel del slutsatser om arbetsformerna inom bankerna ha dragits.

En genomgång av kreditgivningen i Nordbanken, Gota Bank och Första Sparbanken har gjorts för att undersöka möjligheterna att föra skadestånds talan mot ledande befattningshavare i dessa banker. Dessa undersökningar, som finns publicerade, har lett till att skadeståndspro- cesser inletts mot vissa styrelseledamöter.

I betänkandet kreditförsäkring – Några aktuella problem (SOU 1992:30) redovisas en analys av orsakerna till Försäkringsaktiebolaget Njords konkurs samt vissa frågor om Finansinspektionens tillsyn vad gäller kreditförsäkring samt revisorernas uppgift.

Uppdraget

Skyddsintressena

Som inledningsvis angetts ger den djupa bankkrisen anledning till en översyn av statens tillsyn över – framför allt – banker och kredit- mark- nadsbolag. Det finns nu omfattande kunskaper om vilka skeenden som lett fram till krisen i banksystemet. Det är angeläget att ta till vara dessa erfarenheter i utredningsarbetet.

Den särskilda regleringen av banker, andra kreditinstitut och värde- pappersbolag som ställer större krav på dessas verksamhet än på annan näringsverksamhet, motiveras med att det finns särskilda skyddsintressen på området. Ett sådant skyddsintresse är att stabiliteten i betalnings-

SOU 1998:160	Bilaga 1 633

systemet hotas om banksystemets solvens sätts i fråga. Omfattande störningar i den finansiellasektorn riskerar att sprida sig till resten av ekonomin vilket medför negativa konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen. Ett viktigt syfte med regleringen av instituten är att för- hindra sådana förlopp. Det finns därutöver ett direkt konsument- skyddsintresse att beakta. Inte minst har bankernas inlåning stor bety- delse för den enskildes möjligheter att hantera sin egen ekonomi på ett effektivt och säkert sätt. Kommittén bör redovisa sin uppfattning om skyddsintressena som en grund för kommitténs överväganden inom ramen för detta uppdrag.

Försäkringsutredningen har i betänkandet Försäkringsrörelse i för- ändring 1 (SOU 1991:89) analyserat de särskilda skyddsintressena på försäkringsområdet. I de delar kommittén har att bedöma frågor som rör försäkringsverksamhet bör de uppfattningar som framförts i det be- tänkandet ligga till grund för övervägandena.

Rörelsereglerna

Med utgångspunkt från en kartläggning av de erfarenheter som dragits av finanskrisen och kommitténs syn på skyddsintressena är det naturligt att se över rörelsereglerna för banker och andra kreditinstitut och för värdepappersbolag. Främst bör behovet av kompletterande regler om riskhantering av olika slag övervägas. Intimt förknippad med denna fråga är, som bl.a. Finansinspektionen framhållit i sin skrivelse till re- geringen, behovet av regler om den interna kontrollens innehåll och utformning. Kommitténs arbete bör i första hand inriktas på de nu nämnda frågorna och på styrelsens och ledningens ansvar för det interna regelverkets utformning och efterlevnad. I den delen bör kommitténs överväganden också inbegripa försäkringsbolag. Kommittén bör också ägna uppmärksamhet åt reglerna om s.k. jävskrediter. Om kommittén anser att det finns skäl för det, kan den också se över andra rörelseregler.

Regler om ledning och delegering

I krisens efterdyningar har styrelse- och ledningsfrågor liksom olika ansvarsfrågor fått stor uppmärksamhet. En översyn av de särskilda regler som finns om styrning och ansvarsfördelning inom banker bör göras. I det sammanhanget bör även motsvarande regler för försäk- ringsbolag ses över. I samband härmed bör övervägas om det är moti- verat att ha andra regler i dessa avseenden för - som nu är fallet - bank- aktiebolag och försäkringsbolag än för allmänna aktiebolag. I detta sammanhang bör beaktas att kreditmarknadsbolagen och värdepap- persbolagen omfattas av aktiebolagslagen och att därmed delvis andra

634 Bilaga 1	SOU 1998:160

regler om styrning och ansvarfördelningen mellan bolagsorganen gäller för dessa bolag. Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08) har sett över ak- tiebolagslagens överlämnat ett delbetänkande (SOU 1995:44) som be- handlar dessa frågor. Aktiebolagskommitténs överväganden och förslag är av intresse även för regleringen av instituten på det finansiella områ- det. Kommitténs närmare överväganden av dessa frågor bör ske i ljuset av de förslag som presenterats i aktiebolagskommitténs betänkande.

Vissa sekretessfrågor

Det har uppmärksammats att reglerna om sekretess, såsom de tolkats, har gett upphov till svårigheter bl.a. vid förvärv av banker och vid kredit givning till kreditmarknadsbolag. En översyn av sekretessreglerna för banker och kreditmarknadsbolag kan därför vara aktuell.

Tillsynen

Ett starkt samband råder mellan utformningen av rörelsereglerna och utformningen av tillsynsverksamheten. Det är önskvärt att kommittén med utgångspunkt från de övergripande målen för tillsynen – att den skall bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet och ett gott konsumentskydd – värderar hur angelägna olika tillsynsuppgifter är. Kommittén bör i det sammanhanget uppmärksamma de synpunkter som förts fram i Bankstödsnämndens tidigare nämnda rapport, i Riks- revisionsverkets rapport Statens tillsyn över de finansiella marknaderna (RRV 1994:15) och i Finansinspektionens skrivelse till Riksrevi- sionsverket den 22 december 1994 med anledning av rapporten (dnr 119- 2958/94).

Kommitténs överväganden i dessa frågor bör göras mot bakgrund av en analys av vilka resurser som fordras för att ett tillsynsarbete i enlighet med kommitténs förslag skall kunna utföras. Kommittén bör i det sammanhanget inte bara ange en önskvärd ambitionsnivå utan också uttala sig om tillsynsarbetets inriktning vid en oförändrad resursnivå för inspektionen. I det sammanhanget bör kommittén även beakta de krav som medlemskapet i EU ställer, såväl i form av inspektionens deltagande i utvecklingen av det gemensamma regelverket på området som inspektionens samarbete med utländska myndigheter.

Kommittén bör också överväga i vilken form riktlinjerna för inrikt- ningen på själva tillsynsarbetet skall läggas fast. Styrningen av inspek- tionen kan ske på olika sätt och med olika metoder. Det är naturligt att bestämmelser i lag identifierar inspektionens grundläggande uppgifter.

Det bör dock övervägas vilken grad av flexibilitet dessa regler skall ge. Vidare bör övervägas hur övriga riktlinjer för inspektionens arbete bör

SOU 1998:160	Bilaga 1 635

vara utformade, exempelvis i myndighetens instruktion och i dess reg- leringsbrev.

Vissa frågor om revision

Enligt nu gällande regler skall Finansinspektionen enligt huvudregeln i banker och försäkringsbolag utse en eller flera revisorer att tillsammans med de revisorer som valts på bolagsstämman eller motsvarande delta i revisionen. För övriga institut som står under tillsyn finns en möjlighet för inspektionen att utse revisorer. Inspektionen har i en skrivelse till regeringen föreslagit att systemet med förordnande av revisorer i institut under tillsyn reformeras. Sedan Finansdepartementet remitterat skrivelsen har Finansinspektionen efter att ha tagit del av remissyn- punkterna utarbetat en promemoria. I den föreslås att det inte skall före- ligga någon skyldighet för Finansinspektionen att tillsätta revisorer men att inspektionen alltjämt skall ha en möjlighet till det. Vidare föreslås att den lagstadgade revisionsplikten i institut som står under inspektionens tillsyn på visst sätt skall utvidgas och de av bolagsstämman valda revisorerna skall vara skyldiga att dels utföra de revisionsinsatser som initierats av inspektionen, dels rapportera vissa iakttagelser till inspek- tionen.

Inom EU pågår för närvarande arbetet med ett direktiv om bl.a. för- stärkt tillsyn över banker, värdepappersföretag och försäkringsföretag (det s.k. BCCI-direktivet). Mycket talar för att direktivförslaget – med vederbörliga justeringar – kommer att antas inom kort samt att det kommer att innehålla regler om revisorers skyldighet att rapportera vissa iakttagelser till tillsynsmyndigheten.

Även aktiebolagskommittén har behandlat revisorernas roll. Vidare har regeringen nyligen föreslagit vissa regler om godkända och auktori- serade revisorer (prop. 1994/95:152).

Kommittén bör mot bakgrund av de överväganden som görs av ak- tiebolagskommittén och i ljuset av regeringens förslag dels bedöma om de förslag som läggs fram av Finansinspektionen i den nyssnämnda promemorian bör medföra lagändringar, dels utarbeta de förslag – i den mån det inte sker med anledning av inspektionens framställan – som föranleds av BCCI-direktivet i den del det rör revisorer.

636 Bilaga 1	SOU 1998:160

Ingripanden och sanktioner

Finansinspektionen har i lag getts vissa befogenheter att ingripa mot de finansiella instituten. Enligt bankrörelselagen (1987:617) kan inspek- tionen bl.a. förbjuda verkställighet av en banks beslut, sammankalla bankens styrelse och bolagsstämma samt återkalla en banks oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Liknande, men inte helt över- ensstämmande, regler finns när det gäller andra finansiella företag. Fi- nansinspektionen gör dessutom i vissa fall uttalanden, som inte är rätts- ligt bindande men som är avsedda att vara till ledning för de institut som står under tillsyn.

Det är av grundläggande betydelse för Finansinspektionens möjlig- heter att fullgöra sitt tillsynsuppdrag att den till sitt förfogande har lämpligt avvägda möjligheter att ingripa mot missförhållanden i insti- tuten. En kartläggning av de regler som styr tillsynsmyndigheternas möjligheter till ingripanden och sanktioner i Sverige och i andra länder bör följas av en analys av behovet av nya regler här i landet. I analysen skall särskilt belysas frågan om ytterligare sanktioner bör införas. Regel- verket bör, om inte särskilda skäl talar mot det, vara utformat på samma sätt för alla verksamhetsformer som står under Finansinspektionens tillsyn. Kommitténs överväganden i dessa delar bör åtföljas av en bedömning av vilka resurser som krävs för utövande av sådana befo- genheter.

Vidare bör övervägas hur detaljerade de regler som ger inspektionen rätt att ingripa bör vara. Vid den bedömningen måste kommittén natur- ligen lägga stor vikt vid hur förutsägbar reglernas tillämpning blir.

Speciella regler för situationer när ett institut har finansiella problem

Arbetet bör även inbegripa en analys av behovet av särskilda regler för situationer då en enskild bank eller ett enskilt kreditmarknadsbolag har råkat i finansiella svårigheter. Enligt gällande regler erfordras en viss kapitaltäckningsnivå. Om kapitalbasen är för liten skall institutet rätta till missförhållandet. I praktiken kan två vägar tänkas. Antingen tillförs nytt kapital eller minskas balansomslutningen. I det inledande skedet av bankkrisen visade det sig dock att ingendera möjligheten var realistisk för att återställa vissa bankers kapitalstyrka. När staten fann det nöd- vändigt att vidta åtgärder saknades regler som tillförsäkrade staten möjligheten att alltid ingripa i syfte att stabilisera betalningssystemet. Bland annat för att komma till rätta med dessa svårigheter infördes lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Denna lag innehåller bl.a. regler om att staten, under vissa förhållanden, har rätt att lösa in aktierna i ett kreditinstitut eller ställa det under

SOU 1998:160	Bilaga 1 637

tvångsförvaltning. Vidare finns bestämmelser om att villkoren för statligt stöd kan prövas av en för ändamålet särskilt inrättad prövningsnämnd.

Det av riksdagen år 1992 beslutade statliga åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut med statlig anknytning skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid är temporärt. Någon tidpunkt för avveckling av åtagandet är inte bestämd, vilket framgår av lagen. Bestämmelserna om prövningsnämnd, inlösen av aktier och tvångsförvaltning har dock tids- begränsats till att gälla till den 31 december 1995.

Kommittén bör i sitt arbete överväga om bestämmelser om rekon- struktion av krisdrabbade banker och kreditmarknadsbolag bör införas permanent och hur de i så fall bör utformas. En studie av motsvarande system i andra länder torde vara betydelsefull. Kommittén bör beakta att banker och kreditmarknadsbolag för närvarande inte omfattas av ackordslagen (1970:847) och inte heller – i avvaktan på ytterligare ut- redning – av det förslag till lag om företagsrekonstruktion som rege- ringen remitterat till Lagrådet. Kommittén bör överväga om det är lämpligt att ge det system för insättningsgaranti som föreslagits (jfr de- partementspromemorian Insättningsgaranti, Ds 1995:3) någon uppgift vid rekonstruktion av en krisdrabbad bank. Promemorians förslag inne- bär att insättningsgarantin träder in först i och med att en bank försätts i konkurs. Dessförinnan kan medlen i insättningsgarantifonden inte tas i anspråk. Det finns emellertid exempel utomlands på att medel som av- satts i motsvarande fonder kan användas även för att förebygga bank- fallissemang, dvs. för att utgöra ett statligt kontrollerat kapitaltillskott som syftar till att rekonstruera, eller bidra till rekonstruktion av, en krisdrabbad bank.

Det är givetvis av vikt att kommittén överväger behovet av särskilda regler för att garantera rättssäkerheten i ett förfarande som syftar till rekonstruktion. Inte minst är de konstitutionella aspekterna betydelse- fulla i sammanhanget.

Vårdslös kreditgivning

Den som är vårdslös i samband med kreditgivning och därigenom vållar skada kan bli skyldig att ersätta skadan. Vissa begränsningar för skadeståndsansvaret finns dock, bl.a. regler om preskription. En fråga som tilldragit sig intresse efter bankkrisen är om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befattningshavare inom bankerna bör föränd- ras. Vidare har frågan om kriminalisering av vårdslös kreditgivning aktualiserats.

Under 1990-talet har domstolar avgjort flera mål där frågan varit om banktjänstemän har begått brott i samband med kreditgivning. Målen har oftast rört det uppsåtliga brottet trolöshet mot huvudman. Med något

638 Bilaga 1	SOU 1998:160

enstaka undantag har det dock inte väckts åtal mot personer som ingått i en banks styrelse eller verkställande ledning. Det kan mot hittillsvarande erfarenheter ifrågasättas om det nuvarande straffrättsliga regelsystemet i tillräcklig utsträckning kriminaliserar straffvärda förfaranden i samband med kreditgivning inom banksystemet. Motsvarande kan gälla annan risk hantering, t.ex. tagande av positioner vid handel med valutor eller derivatinstrument. En åtgärd som därvid är naturlig att överväga är, inte minst med tanke på den centrala roll för betalningssystemet som främst bankerna har, en kriminalisering även av vårdslösa förfaranden vid kreditgivning och i samband med beslut om riskhantering, särskilt i sådana fall där vårdslösheten kan leda till så omfattande förluster att ett instituts solvens hotas.

Kommittén bör mot denna bakgrund göra en genomgång av det nu- varande straffrättsliga regelverket på området och lämna de förslag som den anser behövs. Förslag till kriminalisering skall dock föregås av en noggrann analys, varvid olika intressen skall vägas mot varandra.

En kriminalisering av vårdslöshet kan medverka till att upprätthålla stabiliteten i bankväsendet och därmed i betalningssystemet. En sådan stabilitet är inte uteslutande ett intresse för kreditinstituten och dessas ägare utan också i hög grad för staten och medborgarna.

Mot detta skall vägas att en sådan kriminalisering skulle kunna mot- verka ambitionerna att kontrollen över kreditgivning och riskhanteringen i första hand skall utövas av kreditinstituten snarare än av staten.

Av stor betydelse i sammanhanget är hur effektiv en straffbestäm- melse av denna karaktär skulle vara och om fördelarna med en krimi- nalisering står i proportion till de resurser som myndigheterna måste lägga ned (jfr prop. 1994/95:23 s. 52 ff och bet. 1994/95:JuU2).

Kommittén skall lämna sina förslag mot bakgrund av en sådan samlad bedömning. Om förslag ges till ytterligare kriminalisering, skall en beräkning göras av de resurser som kan behövas för att upprätthålla de nya straffbuden och förslag lämnas till hur sådana resurser, genom omprioritering eller på annat sätt, skall kunna tillföras utredningar av detta slag.

Frågan om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befatt- ningshavare inom banker och andra kreditinstitut skall förändras bör behandlas mot bakgrund av aktiebolagskommitténs överväganden i näraliggande frågor.

Allmänna synpunkter

En allmän utgångspunkt för utredningsarbetet är att den svenska lag- stiftningen skall vara förenlig med det gemensamma regelsystemet inom EU. Kommittén bör även i övrigt i alla relevanta avseenden informera

SOU 1998:160	Bilaga 1 639

sig om och analysera regler och reglers tillämpning i andra jämförbara länder.

En annan utgångspunkt är att arbetet skall bedrivas från ett sam- hällsekonomiskt perspektiv. Kommittén skall vidare beakta de direktiv (dir. 1992:50 om regionalpolitiska konsekvenser, 1994:23 om prövning av offentliga åtaganden och 1994:124 om jämställdhetspolitiska kon- sekvenser) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.

Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år 1996. Kommittén skall om det är möjligt lämna delbetänkanden. Kommittén bör särskilt beakta vad som kommer att anges i BCCI-direktivet om tidpunkten för dess ikraftträdande och införlivande i medlemsländernas regelverk.

SOU 1998:160	Bilaga 2 641

Finansinspektionens ingripande och sanktioner

Inledning

I kommittédirektiven under rubriken "Ingripanden och sanktioner" ges ett uppdrag till kommittén att analysera behovet av nya bestämmelser som reglerar Finansinspektionens möjligheter i detta avseende. Avsikten med denna promemoria är att ge kommittén ett grundmaterial för vidare ana- lys.227 Promemorian innehåller fyra avsnitt. I första avsnittet lämnas en sammanfattande beskrivning av de befogenheter Finans-inspektionen har i dag att ingripa när missförhållanden i ett institut framkommer. Därefter redovisas ett antal konkreta ärenden där inspektionen meddelat föreläg- ganden och beslut. Detta avsnitt avslutas med en sammanfattning av de redovisade ärendena. I avsnitt tre lämnas en översiktlig genomgång av vilka befogenheter tillsynsmyndigheterna i några andra länder har att ingripa mot institut. Sista avsnittet i promemorian innehåller en uppräk- ning av några förslag till förändringar att överväga i det fortsatta kom- mittéarbetet.

Sanktionssystemets huvudsakliga innehåll

Bakgrund

Finansinspektionen har att i sin tillsynsverksamhet tillämpa ett stort an- tal lagar som gäller för de olika instituten på finansmarknaden.Tidigare förelåg det både formella och sakliga olikheter i dessa lagar vad avsåg tillsynsmyndighetens befogenheter att ingripa mot institut och att kräva rättställande åtgärder. Dessa skillnader berodde bl. a. på att lagarna till- kommit vid olika tider och delvis också på olikheter mellan instituten och deras verksamheter. Detta var ett problem för såväl tillsynsmyndigheten som för instituten. När bankinspektionen och försäkringsinspektionen år 1991 slogs samman till Finansinspektionen hade lagstiftaren sedan några år påbörjat arbetet med att få enhetliga regler om sanktioner. Frågan hade varit uppe till behandling i bl. a. kreditmarknadskommitténs slut-

227 Promemorian är upprättad av rådmannen Gunnar Larsson

642 Bilaga 2	SOU 1998:160

betänkande Förnyelse av kreditmarknaden (SOU 1988:29) och i propo- sitionen till lagen om värdepappersfonder, prop. 1989/90:153, där det uttalades bl. a. att reglerna om vilka sanktioner som inspektionen bör ha till sitt förfogande bör överensstämma med motsvarande bestämmelser i annan lagstiftning inom den finansiella sektorn. Dock anmäktes att denna fråga borde prövas i ett senare sammanhang. Det sanktionsystem som infördes genom lagen om värdepappersfonder kom att bli en förebild för det fortsatta lagstiftningsarbetet inom detta område. Systemet innebar att Finansinspektionen hade rätt att återkalla ett tillstånd och om det var tillräckligt skulle inspektionen i stället kunna utfärda en varning. Vidare ansågs ett vitesförfarande vara en mer effektiv ordning än införandet av straffbestämmelser och slutligen infördes regeln att inspektionens beslut skulle överklagas till kammarrätten. Detta system för sanktioner infördes därefter i lagen om värdepappersrörelse 1991 och blev redan då etablerat inom en väsentlig del av lagstiftningen på värdepappersområdet. I sam- band med att lagen om kreditmarknadsbolag trädde i kraft den 1 januari 1994 genomfördes också förändringar i bankrörelselagen såvitt avser Finansinspektionens ingripandemöjligheter. Bakgrunden till dessa rege- ländringar var det krav på enhetlighet som flera utredningar påtalat men också de förändringar som krävdes i anledning av EES-avtalet, prop. 1992/93:89. Härigenom har ett så gott som enhetligt system införts för inspektionens möjligheter att ingripa mot kreditinstitut och värdepap- persinstitut. Däremot har det inte på senare tid genomförts någon närma- re översyn av sanktionsreglerna på försäkringsområdet.

Allmänt om ingripanden och sanktioner

Frågor om ingripanden och sanktioner aktualiseras bl. a. vid Finansin- spektionens undersökningar av institut. Det är dock sällan som Finans- inspektionen tvingas meddela formella beslut när missförhållanden upp- täcks utan det är ofta tillräckligt att inspektionen påtalar behovet av åt- gärder för att ett institut skall vidtaga rättställande åtgärder. Påtalandet kan ske i samtal mellan företrädare för inspektionen och ett institut eller genom skrivelser dem emellan. Mycket sällan tvingas Finansinspektionen att överväga mer ingripande åtgärder. Om detta trots allt bedöms nöd- vändigt kan allmänt sägas att det i bankrörelselagen, kreditmarknadsbo- lagslagen och lagen om värdepappersrörelse finns ett enhetligt regelverk med i huvudsak tre olika åtgärder för inspektionen att agera. Den mest ingripande åtgärden är rätten att återkalla beviljat tillstånd. Om detta anses alltför ingripande med hänsyn till arten av missförhållandet kan inspektionen i stället meddela varning. Den lindrigaste formen av ingri- pande som inspektionen kan använda är att förelägga ett institut att vid-

SOU 1998:160	Bilaga 2 643

taga rättelse. Försäkringsrörelselagens bestämmelser om sanktioner och ingripanden skiljer sig från detta enhetliga system. När det gäller sank- tioner mot försäkringsföretag kan Finansinspektionen formellt ingripa endast genom föreläggande om rättelse eller vid mindre allvarliga miss- föhållanden, meddelande om erinran. Det är regeringen som äger rätt att återkalla koncessionen, tillståndet att bedriva försäkringsrörelse. Ban- krörelselagen, lagen om kreditmarknadsbolag och lagen om värdepap- persrörelse saknar sedan några år straffbestämmelser. Sådan bestämmel- ser finns i försäkringsrörelselagen.

Ingripanden och sanktioner mot banker

Sanktionssystemet för banker finns i 7 kap 15 - 21 §§ lagen (1987:617) om bankrörelse, omtryckt 1996:1001.

För det fall en bank har meddelat ett beslut som strider mot lag, för- fattning eller mot bankens bolagsordning får Finansinspektionen enligt 15 § förbjuda verkställighet av beslutet. Om beslutet redan har verk- ställts kan inspektionen, om det bedöms som möjligt, förelägga banken att göra rättelse. Ett föreläggande om rättelse enligt denna paragraf får inte meddelas beträffande sådana föreskrifter i lag, som det är straffbart att överträda.

Tillstånd att bedriva bankrörelse, oktroj, meddelas av regeringen. Däremot äger Finansinspektionen sedan några år tillbaka rätt att under vissa förutsättningar återkalla en svensk banks oktroj. Det är den mest ingripande sanktionen och bestämmelsen finns i 16 § första stycket. Om en bank inte uppfyller de krav som uppställts för oktroj kan tillståndet återkallas. Någon uttrycklig bestämmelse härom har inte ansetts nöd- vändig. I paragrafens första stycke anges förutsättningarna för inspek- tionen att återkalla tillstånd att bedriva bankrörelse. Tre situationer avser att banken inte i tid uppfyllt vissa krav. Det handlar om att banken inte anmälts för registrering i tid, inte börjat driva rörelse inom ett år efter registreringen eller inte drivit verksamhet under ett år. Vidare kan in- spektionen återkalla oktrojen om en bank överlåtit sin rörelse, överträtt bestämmelse enligt 15 §, se ovan, eller visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser. En banks oktroj kan också återkallas om bankens kapitalbas understiger visst belopp och bristen inte täcks inom tre månader. Slutligen kan en oktroj återkallas om banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti eller om det i ban- kens styrelse ingår någon person som inte uppfyller de krav som ställs på en styrelseledamot i en bank. För att återkalla en oktroj på någon av des-

644 Bilaga 2	SOU 1998:160

sa två grunder, krävs att banken trotsat ett föreläggande från inspektio- nen att själv vidtaga rättelse.

Om en bank inte drivit någon rörelse under ett helt år eller överträtt bestämmelse enligt 15 § eller visat sig olämplig att utöva bankrörele, är de formella förutsättningarna uppfyllda för att inspektionen skall kunna återkalla oktrojen. Bedöms detta som alltför ingripande kan inspektionen i stället meddela varning enligt 16 § andra stycket. I samma stycke har inspektionen också givits möjlighet att förlänga tremånadersfristen att täcka brister i kapitalbasen.

Finansinspektionen kan av en tillsynsmyndighet i ett annat EES-land uppmärksammas på att en svensk bank överträtt föreskrifter i det landet. Om de föreskifterna har motsvarande innebörd som de svenska, kan Fi- nansinspektionen enligt 17 § mot den svenska banken vidta de sanktioner som anges i 15 och 16 §§.

I 18 - 20 §§ finns regler som ger Finansinspektionen rätt att ingripa mot en bank som är hemmahörande i ett annat land men som driver verksamhet i Sverige på liknande sätt som mot svenska banker, genom att t. ex. återkalla filialtillstånd, meddela varning eller meddela föreläg- gande om rättelse.

Inspektionen har också möjlighet att enligt 21 § meddela den som utan tillstånd tar emot inlåning från allmänheten, att upphöra med verk- samheten. Om inspektionen är osäker om verksamheten är tillståndsplik- tig eller ej kan den först förelägga den som driver verksamheten att läm- na de upplysningar inspektionen behöver för att pröva frågan.

Finansinspektionens föreläggande eller förbud kan förenas med vite enligt 23 §. I dag finns inga straffbestämmelser i bankrörelselagen. De upphävdes den 31 december 1993.

Ingripanden och sanktioner mot kreditmarknadsbolag

Sanktionssystemet för kreditmarknadsbolag finns i 5 kap 16 - 22 §§ la- gen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag, omtryckt 1996:1004.

De regler som i dag gäller är i mycket stor utsträckning identiska med sanktions- och ingripandereglerna i bankrörelselagen. Tillstånd att bedri- va tillståndspliktig finansieringsverksamhet enligt denna lag meddelas av Finansinspektionen och följaktligen har också inspektionen rätt att åter- kalla beviljat tillstånd. Det är endast svenska aktiebolag och utländska kreditinstitut som kan få sådant tillstånd. Tillståndet kan återkallas om inte vissa tidsfrister iakttas såsom t. ex. att verksamheten inte startar inom viss tid eller att det finns brister i registreringen av bolaget. Det finns också grund för återkallande av tillstånd om reglerna angående ett bolagets kapitalbas inte efterlevs. Vidare finns en mer generellt skriven

SOU 1998:160	Bilaga 2 645

bestämmelse som ger Finansinspektionen möjlighet att återkalla ett kre- ditinstituts verksamhetstillstånd, nämligen om bolaget överträtt vissa bestämmelser eller på annat sätt visat sig olämpligt att driva aktuell verksamhet. Liksom i bankrörelselagen finns i kreditmarknadslagen fr. o. m. den 1 juli 1996 en möjlighet för Finansinspektionen att återkalla ett tillstånd om bolagets verkställande direktör eller en styrelseledamot inte uppfyller de krav som lagen föreskriver. Detta kan dock bli aktuellt en- dast om bolaget inte efterlevt inspektionens föreläggande att vidtaga åt- gärd beträffande aktuell person.

I stället för att återkalla tillstånd kan inspektionen i vissa fall meddela varning, eller om det gäller brister i det egna kapitalet, medge förlängd tidfrist att täcka denna brist. För att kunna ingripa även när ett bolag redan har fattat ett beslut, har inspektionen rätt att förbjuda verkställig- het av beslutet eller meddela föreläggande om rättelse. Om detta inte bedöms vara en tillräcklig åtgärd kan det i stället bli aktuellt att meddela varning eller t. o. m. återkalla beviljat tillstånd.

Dessutom har Finansinspektionen möjlighet att sammankalla ett in- stituts bolagsstyrelse och bolagsstämma. Vidare får inspektionens före- lägganden och förbud kombineras med vite. Kreditmarknadsbolagslagen saknar straffbestämmelser.

Ingripanden och sanktioner mot värdepappersinstitut

I 6 kap 7 -10 §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns be- stämmelser som reglerar Finansinspektionens ingripandemöjligheter mot institut som bedriver tillståndspliktig värdepappersrörelse. Lagen trädde i kraft den 1 augusti 1991 och har tillsammans med lagen om värdepap- persfonder tjänat som förebild för de regler som numera finns i bankrö- relselagen och kreditmarknadsbolagslagen.

Finansinspektionen kan förbjuda verkställighet av beslut som värde- pappersinstitut fattat och som strider mot t. ex. lag eller författning som reglerar institutets verksamhet eller mot bolagsordningen. Om det finns förutsättningar har inspektionen möjlighet att meddela beslut om rättelse av redan verkställt beslut. En särbestämmelse beträffande värdepappers- rörelse finns i 8 §. Här stadgas att Finansinspektionen får förelägga ett värdepappersinstitut som driver verksamhet med finansiella instrument på en viss marknad, att upphöra med den verksamheten om det med hän- syn till reglerna för eller tillsynen över marknaden, framstår som uppen- bart olämpligt att institutet bedriver handel på den marknaden. På detta sätt kan en del av ett meddelat tillstånd att driva värdepappersrörelse i praktiken återkallas.

646 Bilaga 2	SOU 1998:160

Tillstånd att driva värdepappersrörelse meddelas av Finansinspektio- nen och får av inspektionen återkallas på motsvarande sätt som för bank och kreditmarknadsbolag. Således gäller att brott mot vissa tidfrister kan leda till att tillståndet återkallas t. ex. kravet på att verksamheten skall starta inom ett år från det att tillstånd beviljas och att verksamheten får vila högst sex månader.

Bestämmelserna angående krav på bolagsledning och styrelseleda- möter, och möjligheten för inspektionen att i sista hand återkalla tillstånd om inte föreläggande om att t. ex. byta ut verkställande direktören efter- levs, finns intagna även i värdepappersrörelselagen sedan den 1 juli 1996.

Ingripanden och sanktioner mot försäkringsrörelse

Finansinspektionens ingripandemöjligheter beträffande försäkringsrörel- se regleras i 19 kap lagen (1982:713) om försäkringsrörelse, omtryckt 1995:1567.

Finansinspektionen äger inte rätt att förklara tillstånd att bedriva för- säkringsrörelse, koncession, förverkat. Det ankommer på regeringen. I 2 § föreskrivs att regeringen, efter anmälan av Finansinspektionen, skall förverka tillståndet under vissa förutsättningar. Här handlar det om att bolaget inte i rätt tid påbörjat verksamheten, verksamheten legat vilande för länge eller att bolaget inte blivit registrerat. En koncession kan också förklaras förverkad av regeringen om inte försäkringsbolag uppfyller kraven för koncessionen eller allvarligt åsidosätter gällande bestämmel- ser för verksamheten. Det finns också en möjlighet att förverka tillstånd om brister i kapitalbasen inte åtgärdas inom förelagd tid. De möjligheter försäkringsrörelselagen ger Finansinspektionen att komma till rätta med missförhållanden i en försäkringsrörelse är att meddela erinringar eller att förelägga bolaget eller styrelsen att vidta erforderliga åtgärder. Det förekommer också att inspektionen ingriper genom ett formlöst påpekan- de, en åtgärd som inte är reglerad i lag. Syftet med dessa sanktioner är att åstadkomma rättelse varvid erinran skall användas i lindrigare fall medan ett föreläggande är förbehållet allvarligare missförhållanden. Förutsättningarna för att meddela föreläggande finns uppräknade i lagen. Det handlar främst om brister i bolagets ekonomi och ledning. Det an- kommer också på inspektionen att till regeringen anmäla om bolaget inte följt ett föreläggande. Regeringen kan då givetvis ta upp frågan om för- verkande av bolagets koncession. Finansinspektionen har också möjlig- het att begränsa bolagets förfoganderätt eller att förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar i Sverige, t. ex. om det finns brister i kapi- talbasen eller ett ingripande krävs för att skydda de försäkrades intres-

SOU 1998:160	Bilaga 2 647

sen. Liksom för andra institut har Finansinspektionen rätt att samman- kalla ett försäkringsbolags styrelse och i sådant styrelsemöte närvara och delta i överläggningarna. Inspektionen kan också kalla samman bolags- stämman om styrelsen inte rättat sig efter en begäran härom. Även vid bolagsstämman, oavsett vem som sammankallat den, har inspektionen närvarorätt och rätt att delta i överläggningarna.

648 Bilaga 2	SOU 1998:160

1.1Tabell

Finansinspektionens ingripande- och sanktionsmöjligheter

Institut		Bank		Kreditmark-		Värdepap-		Försäkrings-
				nadsbolag		persinstitut		bolag
FI:s		Bankrör-		Kreditmark-		Värdepapp-		Försäkrings-
befogenhet att		elselagen		nadsbolagslagen		ersrörelselagen		rörelselagen
	1987:617		1992:1610		1991:981		1982:713

att återkalla		7 kap		5 kap 17 §		6 kap 9 §	-
tillstånd		16 § 1 st				1 st
		16 § 1 st				1 st
anmälan till	-		-		-			19 kap 2 §
regeringen att
tillstånd bör
återkallas
meddela		7 kap		5 kap 17 §		6 kap 9 §	-
varning		16 § 2 st				3 st
		16 § 2 st				3 st
meddela	-		-		-			19 kap 11 §
erinran								1 st
								1 st
förelägga om		7 kap		5 kap 16 §		6 kap 7 §		19 kap 11 §
rättelse av	15 §							2 st
beslut	15 §							2 st
beslut
förbjuda verk-		7 kap		5 kap 16 §		6 kap 7 §	-
ställighet av	15 §
beslut	15 §
beslut
förelägga upp-	-		-		-			19 kap 12 §
höra med viss								2 st
verksamhet								2 st
verksamhet
kalla till		7 kap 6 §		5 kap 6 §		6 kap 6 §		19 kap 8 och
styrelsemöte							9 §§
och bolags-
stämma
kombinera		7 kap		5 kap 24 §		6 kap 12 §		21 kap 2 §
beslut eller	23 §§
föreläggande	23 §§
föreläggande
med vite

SOU 1998:160	Bilaga 2 649

Exempel på Finansinspektionens förelägganden m. m.

I detta avsnitt redovisas konkreta exempel på hur Finansinspektionen tillämpat de legala möjligheterna att ingripa mot institut under tillsyn där missförhållanden kunnat konstateras. Generellt kan sägas att det är mycket få ärenden där inspektionen tvingats till formella och ingripande beslut. Ofta har det varit tillräckligt att inspektionen muntligen eller skriftligen anmärkt på något förhållande för att ett institut frivilligt skall vidta rättelse. Ibland har dessa frivilliga åtgärder föregåtts av en mer eller mindre omfattande skriftväxling. De exempel som redovisas nedan är hämtade från 1990-talet och genomgående har tillsynsmyndigheten benämnts Finansinspektionen även om det i en del fall varit fråga om dess föregångare bankinspektionen och försäkringsinspektionen.

2.1 I samband med en undersökning av ett finansbolag, som några månader dessförinnan hade erhållit auktorisation, anmärkte Finansin- spektionen på bl. a. följande förhållanden

-felaktigheter i årsredovisningen och det sena upprättandet av denna

-verkställande direktörens arbete för bolaget och hans ersättning här- för via en av honom ägd enskild firma

-befogenhetsöverskridanden vid utbetalningar till ett kommanditbolag

-differenser i redovisningen under en längre tid

-antalet anställda var endast tre trots att bolaget vid auktorisationen utlovat minst fem anställda.

De ingripandemöjligheter som Finansinspektionen enligt dåvarande lagstiftning hade att tillgå var återkallande av tillstånd, skriftlig erinran, beslut om anmärkning och föreläggande om verkställighetsförbud eller rättelse. Med hänvisning till dessa möjligheter begärde Finansinspektio- nen, en månad efter avslutad undersökning, besked av finansbolagets styrelse dels om åtgärder vidtagits med anledning av vad inspektionen påtalat i samband med undersökningen, dels om styrelsen hade förtroen- de för den verkställande direktören. Bolaget tillställde Finansinpektionen tre skrivelser. Fem månader efter undersökningen meddelade inspektio- nen att bolaget numera vidtagit rättställande åtgärder i samtliga berörda frågor och att inspektionen därför inte fann skäl till annan åtgärd än att notera sin kritik mot bolaget med anledning av tidigare påtalade missför- hållanden varefter ärendet avslutades. Beslutet fattades av generaldirek- tören.

2.2 En månad efter det att Finansinspektionen undersökt ett finans- bolag påtalades att det därvid framkommit ett flertal allvarliga missför- hållanden såsom för stora enhandskrediter, bristande efterlevnad av kre- ditdelegeringsbestämmelser, kreditgivning till ett av förre verkställande

650 Bilaga 2	SOU 1998:160

direktören hälftenägt bolag, bristfällig redovisning av garantiförbindel- ser, stora differenser mellan reskontra för reversfordringar och huvudbok samt ofullständiga låneakter. Bolaget svarade inspektionen i tre skrivel- ser. Fyra månader efter det sista svaret, och tio månader efter undersök- ningen av bolaget, meddelade inspektionen bolaget en skriftlig erinran. I beslutet, som fattades av generaldirektören, konstaterades att några brister fortfarande återstod att avhjälpa, såsom differensen mellan res- kontran för reversfordringar och huvudbok samt de ofullständiga låne- akterna. Inspektionen anförde att bristerna varit och fortfarande var så allvarliga att de utgjorde tillräckliga skäl att återkalla bolagets tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet, men att inspektionen med hänsyn till att bolagets styrelse redan vidtagit en del rättställande åtgärder, nöjde sig med att meddela en skriftlig erinran. Samtidigt förelades bolaget att utreda differensen mellan reskontran och huvudboken och att komplette- ra kvarvarande ofullständiga låneakter. Resultatet av dessa båda åtgär- der skulle bolaget meddela inspektionen inom en månad. Beslutet att meddela skriftlig erinran kunde enligt dåvarande lagstiftning överklagas till Finansdepartementet inom tre veckor från den dag bolaget fick del av beslutet.

2.3Finansinspektionen anmärkte vid sin undersökning av ett finans- bolag på bl. a. följande förhållanden: för stora enhandskrediter, fordran på moderbolaget, avräkningsfordringar på koncernbolag vilka inte var reserverade och säkerställda samt redovisningsfunktionens organisation och bolagets rapportering till inspektionen. Bolaget tillskrev inspektionen vid två tillfällen varefter inspektionen avslutade ärendet sju månader efter undersökningen och konstaterade därvid att bolaget i sina skriftliga rapporter meddelat att rättställande åtgärder vidtagits i samtliga berörda frågor.

2.4Finansinspektionen företog en undersökning av en bank med an- slutna lokalkontor sedan oegentligheter och överskridande av befogen- heter m.m. uppdagats. En promemoria översändes till bankstyrelsen som yttrade sig och samtidigt förekom underhandskontakter mellan företräda- re för inspektionen och banken. Fyra månader efter undersökningen av- slutades ärendet sedan banken vidtagit rättställande åtgärder. I inspek- tionens beslut lämnades ett flertal påpekanden till banken, i huvudsak beträffande revision, internkontroll och instruktioner i kredit-ärenden. Beslutet att acceptera de av banken vidtagna åtgärderna och avsluta ärendet fattades av Finansinspektionens styrelse.

2.5Vid en undersökning av ett finansbolag anmärkte Finansinspek- tionen på brister i bl. a. följande förhållanden: koncernmellanhavanden med bl. a. fordran på moderbolaget, moderbolagets låga aktiekapital, efterlevnaden av kreditdelegeringsbestämmelser, felaktig rapportering till inspektionen, för stora enhandskrediter, lån till verkställande direktören

SOU 1998:160	Bilaga 2 651

och bolagets svaga resultatutveckling. Bolaget tillställde inspektionen fem skrivelser innan inspektionen tio månader efter undersökningen meddelade bolaget en skriftlig erinran. Härvid anmärkte inspektionen att bolaget i och för sig vidtagit några rättställande åtgärder men att det fortfarande förelåg vissa väsentliga brister främst vad gällde koncern- mellanhavanden och enhandskrediter. Bolaget förelades att avveckla en fordran på moderbolaget och vissa andra engagemang samt att lämna inspektionen besked om resultatet av dessa åtgärder senast inom en må- nad. Beslutet om skriftlig erinran fattades av en bankinspektör och kunde överklagas till Finansdepartementet inom tre veckor från den dag bolaget fick del av beslutet.

2.6Finansinspektionen skrev till styrelsen för ett finansbolag sedan inspektionen undersökt bolaget sju månader tidigare och sedan bolaget lämnat sex svarsskrivelser. Inspektionens kritik var huvudsakligen in- riktad på en fordran som bolaget hade på ett aktiebolag och att fordran enligt inspektionens mening var alldeles för stor i förhållande till finans- bolagets riskbärande kapital. Trots krav från inspektionen att engage- manget skulle nedbringas eller säkerställas med förstklassiga säkerheter meddelade bolaget tre månader senare att man misslyckats och att ford- ran i stället ökat. En månad därefter tillställdes bolaget en ny skrivelse från inspektionen. I skrivelsen angavs att inspektionens preliminära be- dömning var att det förhållandet att bolaget inte efterkommit inspektio- nens anmodan beträffande krediten var av så allvarlig beskaffenhet att det kunde äventyra en sund utveckling av den finansieringsverksamhet bolaget bedrev. Härvid framställdes kravet att krediten skulle nedbringas till ett belopp som inte översteg 15 procent av bolagets riskbärande ka- pital eller alternativt att engagemanget säkerställdes med förstklassiga säkerheter senast inom tre veckor. För det fall bolaget ånyo skulle miss- lyckas, angav inspektionen att frågan om att förbjuda bolaget att driva finansieringsverksamhet skulle komma att aktualiseras. Elva dagar sena- re inkom bolaget till inspektionen med sådana uppgifter att inspektionen kunde avsluta ärendet och anteckna att bolaget vidtagit rättställande åt- gärder i samtliga berörda frågor.

2.7Nio månader efter en undersökning av ett finansbolag och sedan bolagsstyrelsen gjort uttalanden om tillrättalägganden, valde Finansin- spektionen att avstå från att aktualisera återkallande av bolagets tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet och i stället meddelades bolaget skriftlig erinran. Inspektionen företog ytterligare en undersökning ett år senare och fann att det trots styrelsens uttalanden inte vidtagits någon rättelse av väsentliga brister som påtalats vid den första undersökningen. Den bedömning inspektionen nu gjorde var att aktualisera frågan om återkallande av bolagets tillstånd och ånyo tillskriva bolaget för yttrande. En dryg månad senare meddelade styrelsen att bolaget sålts till ett av

652 Bilaga 2	SOU 1998:160

marknadens större försäkringsbolag. Inspektionen fann mot den bak- grunden och med beaktande av de uttalanden bolagsstyrelsen gjort i nya skrivelser att det inte längre förelåg skäl att vidtaga några ytterligare åtgärder.

2.8Sedan inspektionen i samband med en undersökning av ett fi- nansbolag påtalat brister i fråga om säkerställande av krediter och kre- ditprövning samt brister i fråga om krediternas beviljande och bolagets ledningsorganisation, tillställdes inspektionen fem skrivelser av bolags- styrelsen och en skrivelse av bolagets revisor. Av skrivelsernas innehåll konstaterades att de berörda frågorna fått sin lösning genom bolagets egna rättställande åtgärder varvid Finansinspektionen avslutade ärendet tio månader efter undersökningen.

2.9Finansinspektionen företog en undersökning av två bankägda fi- nansbolag och fann att bolagen hade mycket dålig lönsamhet och stora kreditförluster under flera år. Förlusterna var så stora ett år att bolagen var likvidationspliktiga men att likvidation då kunde undvikas genom garantiåtaganden från ägaren. Anledningen till de stora kredit-förlusterna var att bolagen hade en alltför hög riskprofil på sina kreditportföljer. Bakgrunden till detta var bl. a. styrelsens godkännande av att industri- fastigheter fick belånas till 100 procent av köpeskillingen eller produk- tionskostnaden samt att kreditgivningen i praktiken sköttes av ett utskott som informerade i efterhand. Revisorerna påtalade under flera år brister

ifråga om dokumentation av kreditbedömningar, kravverksamhet, valvskontroll, avstämningsrutiner och ADB-säkerhet. Inspektionen fann att ovannämnda förhållanden – otillfredsställande rutiner och en bristfäl- lig ledning som lett till dålig lönsamhet och stora kreditförluster – ut- gjorde missförhållanden av så allvarlig art att de kunde utgöra grund för återkallande av finansbolagens tillstånd. Dock ansåg inspektionen, att med de beslut om förändringar som ägt rum, det fanns anledning anta att bolagen skulle låta sig rättas av en skriftlig erinran. Inspektionens gene- raldirektör meddelade således, efter hörande av styrelsen enligt verksför- ordningen, bolagen skriftlig erinran.

2.10Finansinspektionen uppmärksammade vid en undersökning av en bank att kreditgivningen inom ett geografiskt område av bankens totala verksamhetsområde skilde sig från bankens kreditgivning i övrigt. Kre- ditgivningen inom detta område hade nämligen befarade och konstatera- de kreditförluster som vida översteg vad andra bankområden redovisade. Förklaring till detta syntes vara att bankens portfölj inom detta område innehöll mycket stora krediter med högt belånade fastigheter. Området svarade endast för 15 procent av bankens totala utlåning men för 66 procent av bankens totala kreditförluster. Sedan det förekommit en hel del underhandskontakter mellan företrädare för inspektionen och banken,

SOU 1998:160	Bilaga 2 653

kallade inspektionen till ett sammanträde med bankledningen. Samtidigt rapporterade revisorerna allvarlig kritik mot koncernledningen och kre- dithanteringen. Fyra månader efter sammanträdet med bankledningen uttalade inspektionen, att vid en samlad bedömning, kreditgivningen, kredithanteringen och uppföljningen inom det aktuella området, inte upp- fyllde de krav på säkerhet och sundhet inom rörelsen som måste ställas. Härvid kritiserades särskilt bankledningen för att den trots signaler om allvarliga brister i kredithanteringen inte reagerat tillräckligt och på så vis brustit i omsorg och tillsyn vad gäller uppföljning av kreditengage- mangen i området vilket enligt inspektionen har lett till att banken drab- bats av onödigt stora kreditförluster. Mot den bakgrunden riktade in- spektionen allvarlig kritik mot de förhållanden som varit rådande. Där- efter konstaterades att en ny koncernledning vidtagit rättställande åtgär- der vilka bedömdes som tillräckliga samt att inspektionen även fortsätt- ningsvis skulle hållas underrättad om de åtgärder som skulle komma att vidtas i anledning av inspektionens skrivelse. Beslutet i detta ärende fat- tades av styrelsen för inspektionen.

2.11Finansinspektionen förelade ett aktiebolag att inkomma med fullständiga uppgifter om den verksamhet som bolaget bedrev. Det första svaret inspektionen erhöll var ett påstående från en privatperson med nära anknytning till bolaget. Av svaret framgick att en ansökan om till- stånd att driva tillståndspliktig värdepappersrörelse skulle inlämnas se- nare. Inspektionen översände därför allmänna råd och föreskrifter till ledning vid upprättande av ansökan. Härefter förekom en skriftväxling mellan inspektionen och privatpersonen som slutade med att inspektio- nen förelade aktiebolaget flera gånger, att inkomma med en komplett ansökan. Bolaget anförde till sitt försvar att den verksamhet som bedrevs inte var tillståndspliktig. Ärendet avslutades efter sju månader genom att Finansinspektionen avslog aktiebolagets ansökan med motiveringen att det kunde antas att den verksamhet som planerades inte skulle uppfylla lagens krav på en sund värdepappersrörelse och vidare att bolaget inte uppfyllde de övriga villkor som angavs i lagen om värdepappersrörelse. Bolaget överklagade detta beslut till kammarrätten som avgjorde ärendet drygt tre år efter inspektionens första föreläggande. Överklagandet av- slogs redan på den grunden att bolaget inte heller för kammarrätten när- mare redogjort för vilken verksamhet som planerades.

2.12Samma dag som ovanstående ärende angående ansökan om till- stånd att bedriva värdepappersrörelse anhängiggjordes, förelade Finan- sinspektionen det aktuella aktiebolaget att vid ett vite av 500 000 kr om- gående upphöra med att bedriva verksamhet som fordrar tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. Bolaget ålades också att redogöra för hur avvecklingen av den tillståndspliktiga verksamheten skulle genomföras.

654 Bilaga 2	SOU 1998:160

Även detta beslut överklagades till kammarrätten. Kammarrätten fann att Finansinspektionens beslut inte uppfylllde de krav på precision som gäller för ett vitesföreläggande. Bl. a. konstaterades att inspektionens vitesföreläggande var för generellt och tog inte sikte på någon bestämd verksamhet samt att det var tidsmässigt obestämt. Därför biföll kammar- rätten överklagandet.

2.13Av en banks kreditportfölj svarade tre engagemang för tillsam- mans ca 25 procent av bankens totala utlåning till allmänheten och för ca 40 procent av den totala utlåningen till företag. Denna enligt inspek- tionen alltför koncentrerade kreditportfölj kunde vid ett eventuellt fallis- semang hos kredittagaren allvarligt skada banken. Dessa uppgifter fann Finansinspektionen vid en särskild undersökning av banken. De tre en- gagemangen uppgick tillsammans till 1,35 miljarder kronor och bankens totala förlustreservering för engagemangen var ca 132 miljoner kronor. Inspektionen konstaterade att banken i strid med gällande instruktioner för kreditgivning bedrivit kreditgivning utanför bankens verksamhetsom- råde. Enligt bankens reglemente var bankens verksamhetsområde tre mindre kommuner i landsorten. Långivning hade trots detta bedrivits utanför området och till och med utanför landets gränser. Trots kritik från inspektionen fortsatte banken sin kreditgivning utanför verksam- hetsområdet: Exempelvis beviljades en ny kredit om 32 miljoner kronor utanför landet knappt en månad efter ett av inspektionens flera påtalan- den. Inspektionen anmärkte också på att banken brustit i sin beredning och uppföljning av kreditengagemang. Vid en samlad bedömning fann Finansinspektionen att bankens kreditgivning, kredithantering och upp- följning inte uppfyllt de krav på säkerhet och sundhet i rörelsen som måste ställas. Detta föranledde inspektionen att, med stöd av dåvarande lagstiftning, uttala en erinran. Dessutom förelades banken, med hänsyn till den risksituation banken enligt inspektionen befann sig i, att snarast anlita en revisionsbyrå för att verkställa en analys av de administrativa och kommersiella risker som kunde föreligga i bankens kreditportfölj. En redovisning av revisionsbyråns rapport skulle tillställas banken senast tre månader efter beslutet, som fattades av Finansinspektionens styrelse. Noteras kan att inspektionen drygt två och ett halvt år före beslutet i skrivelse till banken kritiserat kreditgivningen av objekt belägna utanför bankens verksamhets-område. Redan då var det bankens stora enhand- sengagemang i utländska objekt som inspektionen kritiserade.

2.14Finansinspektionen uttalade allvarlig kritik mot ett hypoteksin- stitut för det sätt på vilket kreditgivning skett. De allvarligaste bristerna var att lånet hade utbetalats utan att föreskriven säkerhet i form av ansö- kan om pantbrev funnits och vidare att en förening felaktigt hade accep- terats som borgensman trots att föreningen inte fanns upptagen i kon- cernledningens förteckning över vilka som generellt kunde godkännas av

SOU 1998:160	Bilaga 2 655

institutet som borgensman. I inspektionens beslut konstaterades att an- svariga chefstjänstemän lämnat sina anställningar.

2.15 Ett aktiebolag erhöll tillstånd att bedriva värdepappersrörelse. Bolagets aktiekapital uppgick till en början till 500 000 kr och enligt tillståndet skulle det höjas till minimigränsen en miljon kronor senast fem månader senare. Bolaget ägdes av två personer och enligt ansökan om tillstånd skulle ingen handel bedrivas för egen räkning utan det skulle endast vara frågan om förmedling av kontakt mellan köpare och säljare av finansiella instrument. Någon kreditgivning till kunder var därför inte aktuell. I samband med att tillstånd beviljades lovade bolaget att av- veckling skulle ske av bolagets egen depå hos annat institut. Vidare för- utsatte tillståndet att ägarna och de anställda endast skulle göra egna affärer av långsiktig natur. Vid ett rutinbesök drygt tre månader efter det att tillstånd beviljats fann inspektionen att bolagets egenhandel med vär- depappper varit mycket omfattande och att bolaget för denna handel haft mycket stora krediter. Inspektionen fann också att ägarna och de anställ- da gjort omfattande korta affärer för egen räkning. Dessa förhållanden föranledde inspektionen att kalla företrädare för bolaget till ett möte. Mötet hölls fyra dagar efter rutinbesöket hos bolaget. Vid mötet uttalade inspektionen kritik mot att handel för annans räkning bedrevs trots att tillstånd härför saknades och att såväl ägarna som anställda bedrev en omfattande handel för egen räkning. Av den efterföljande skriftväxlingen mellan inspektionen och bolaget framkom att bolaget hade en annan upp- fattning än inspektionen och hävdade att någon kommissionshandel inte hade bedrivits och inte heller att krediter lämnats till kunder. Finansin- spektionens styrelse meddelade beslut i ärendet tre veckor efter det första rutinbesöket hos bolaget och återkallade bolagets tillstånd enligt värde- pappersrörelselagen och förbjöd bolaget vid vite om 500 000 kr att fort- sätta verksamheten. I den samlade bedömningen inspektionen gjorde an- tecknades bl. a. att bolaget under hela den tid bolaget haft tillstånd sys- tematiskt och på ett anmärkningsvärt sätt överträtt lagen om värdepap- persrörelse och de föreskrifter inspektionen meddelat med stöd av lagen. Vidare anfördes att den verksamhet bolaget bedrivit enligt föreskrifter krävt ett aktiekapital som lägst skulle ha varit tio gånger så stort som det aktiekapital bolaget hade och härtill kommer att kontrollen av de anställ- das egna affärer varit helt obefintlig. Inspektionen avslutade med att konstatera att de överträdelser bolaget gjort sig skyldig till varit av så allvarlig natur och inneburit ett så uppenbart åsidosättande av de grundläggade regler som gäller för bolagets verksamhet att det inte varit tillräckligt att meddela bolaget en varning.

656 Bilaga 2	SOU 1998:160

2.16Finansinspektionen fann vid en undersökning av en bank att det starkt kunde ifrågasättas om banken vid kreditgivning iakttagit bankrö- relselagens regel att kredit får beviljas endast om långivaren på goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen. Vid undersök-ningen kunde klara brister uppdagas i detta avseende, främst beträff-ande en enskild kredit. Dessutom hade andra krediter beviljats i strid med ban- kens reglemente utanför verksamhetsområdet. Inspektionen uttalade i en skrivelse fyra månader efter undersökningen att den kreditgivning som varit föremål för särskild granskning inte uppfyllde de krav på sundhet i rörelsen som måste ställas och att banken därför hade att vidkännas kri- tik härför samt att banken senast inom sex veckor skulle meddela in- spektionen vilka åtgärder bankstyrelsen skulle vidtaga i anledning av skrivelsen.

2.17I samband med flera rutinundersökningar av en bank kom Fi- nansinspektionen att särskilt granska ett av bankens stora och fleråriga engagemang utanför landet. Vid denna undersökning fann inspektionen att någon prövning av kredittagarens återbetalningsförmåga enligt ban- krörelselagen inte hade skett. Dessutom uppdagades att stora blancode- lar av engagemanget fått leva vidare utan att åtgärder vidtagits samt att banken först i efterhand observerat limitöverdrag med avsevärda belopp utan att formellt beslut förelegat samt att händelsen inte tycks ha resulte- rat i omedelbara åtgärder. Sin bedömning inleder inspektionen med att anföra att kredittagarens verksamhet präglats av en uttalat hög riskprofil och komplexitet vilket försvårat insyn och bort mana banken till särskild försiktighet t. ex. i form av en ändamålsenlig organisation för att hantera risker, uppföljning och information till ledning och styrelse. Enligt in- spektionen brast banken i kredithanteringen genom att löpande i allt vä- sentligt förlita sig på låntagarens egna uppgifter om nettovärdet av till- gångarna. Banken brast också genom att engagemanget under lång tid exponerade banken mot betydande blancodelar och att banken inte med tillräcklig kraft och snabbhet försäkrat sig om panträtt i egendom. Ban- ken medgav att det fanns brister i hanteringen och i beslutet från inspek- tionen påtalades att banken under senare år vidtagit flera åtgärder för att förbättra kredithanteringen. Något formellt beslut meddelade inte in- spektionen utan nöjde sig med att av bankstyrelsen kräva en utförlig och sammanhållen redovisning av de konkreta åtgärder som vidtagits eller avses bli vidtagna i syfte att bankens bedömning, uppföljning och kon- troll av engagemang skall fungera bättre.

2.18Under två veckor undersökte Finansinspektionen ett värdepap- persbolag och fann flera missförhållanden och felaktigheter bl. a. beträf- fande centrala funktioner som hantering av värdepappersfondernas me- del, bolagets valvsfunktioner samt bolagets hantering av vissa kundkon- ton. Inspektionen riktade allvarlig kritik mot bolaget. När det gällde

SOU 1998:160	Bilaga 2 657

bolagets funktion som förvaringsinstitut och hantering av värdepappers- fondernas medel övervägde inspektionen att återkalla det särskilda till- ståndet som givits beträffande denna verksamhet. Bakgrunden var att inspektionen funnit att det förekom en sammanblandning av fondernas och värdepappersbolagets medel, vilket sett mot bakgrund av det skyddsintresse lagstiftningen om värdepappersfonder är ämnat att tillgo- dose, var mycket allvarligt. När detta uppdagades för bolaget vidtog bolaget omedelbart rättställande åtgärder. Inspektionen övervägde att återkalla det särskilda tillståndet som givits bolaget enligt 6 kap 9 § första stycket lagen om värdepappersrörelse att fungera som förva- ringsinstitut och att hantera värdepappersfondernas medel. Inspektionen fann dock att det med hänsyn till vidtagna åtgärder var tillräckligt att meddela bolaget varning. Beslutet fattades av generaldirektören efter hörande av Finansinspektionens styrelse.

2.19Vid Finansinspektionens undersökning av ett värdepappersbolag upptäcktes att ledande befattningshavare av skattemässiga skäl, dels för att ersätta den högre beskattningen på löner med den lägre realisations- vinstbeskattningen, dels för att betala lägre sociala avgifter utfört s.k. korta värdepappersaffärer såsom substitut för provisions-utbetalningar. Detta kan enligt inspektionen inge stora betänkligheter vad gäller led- ningens vilja och förmåga att på ett långsiktigt sätt bedriva en sund vär- depappersrörelse. Inspektionen anförde vidare att ett bolags styrelse och ledning skall tjäna som ett föredöme för anställda och att det är förödan- de för ett bolags stabilitet och trovärdighet när styrelse och ledning gjort så flagranta avsteg från det grundläggande regelverket som här fram- kommit. Kritik framfördes också mot att avvikelse förekommit från marknadsmässiga villkor och att det funnits brister i informationsskyl- digheten och rutinerna för egna och närståendes värdepappersaffärer. Finansinspektionen övervägde att återkalla tillståndet för handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn. Sedan bolagssty- relsen vidtagit åtgärder som lett till att konstaterade missförhållanden beträffande provisionsaffärerna neutraliserats ansåg inspektionen det tillräckligt att meddela bolaget varning. Beslutet fattades av generaldi- rektören efter hörande av styrelsen.

2.20Sedan Finansinspektionen genom förelägganden, svarsskrivelser och sammanträden kunnat konstatera att ett aktiebolag bedrev yrkesmäs- sig förvaltning av annans finansiella instrument, förelades bolaget att omedelbart upphöra med sin enligt lagen om värde-pappersrörelse till- ståndspliktiga verksamhet. Föreläggandet kombinerades med ett vite om 100 000 kr samt med en anmodan till bolaget att inom två veckor från det att beslutet vunnit laga kraft inkomma med en skriftlig förklaring. Kort därefter meddelade bolaget att ifrågavarande verksamhet hade upp- hört.

658 Bilaga 2	SOU 1998:160

2.21Sedan Finansinspektionen begärt information om en verksamhet hos ett försäkringsbolag framkom följande. Försäkringsbolagets kredit- försäkringsverksamhet uppvisade betydande förluster och vid en intern- revision framkom allvarliga brister i hanteringen av denna verksamhet. Bolagets styrelse hade inte fattat något beslut om riktlinjer för verksam- heten och det förelåg brister i beslutsdokumentationen och i den interna hanteringen. Försäkringsbolaget stoppade all nyteckning av kreditförsäk- ringar för att minska förlusterna och inledde ett omfattande åtgärdspro- gram. Detta skedde i samråd med inspektionen. Sex månader efter den första redogörelsen meddelade inspektionen bolaget en erinran enligt för- säkringsrörelselagen. I beslutet anmärkte inspektionen att styrelsen inte uppfyllt de krav på ledning av bolagets organisation och förvaltning som försäkringsrörelselagen föreskriver men att inspektionen begränsade sig till att meddela en erinran mot bakgrund av att bolagsledningen insett de problemen och agerat därefter. Detta beslut fattades av Finansinspektio- nens styrelse.

2.22Ett försäkringsaktiebolags kreditförsäkringsverksamhet uppvi- sade stora förluster och Finansinspektionen undersökte därför verksam- heten. Vid undersökningen framkom betydande brister i bolagets kredit- försäkringsverksamhet. Brister noterades beträffande den allmänna ord- ningen i försäkringshanteringen, organisationen i stort av verksamheten samt dokumentationen av de bedömningar som legat till grund för bola- gets accept av försäkringar i vissa fall. I ett fall hade inte återförsäk- ringsavtäckning ordnats vilket innebar att bolaget drabbades av en sär- skild skattebelastning. Bolaget instämde i den kritik som inspektionen riktade och innan beslut meddelades hade bolaget vidtagit personföränd- ringar samt påbörjat andra åtgärder för att förbättra verksamhetens ad- ministration. Finansinspektionen fann i sin bedömning att bolagets för- luster ökat på grund av bristande ordning och organisation samt att bo- laget i strid med bestämmelserna i bolagsordningen om maximalt själv- behåll inte ordnat tillräckligt återförsäkringsskydd. Bristerna var så om- fattande att inspektionen uttalade allvarlig kritik och övervägde att ut- färda ett föreläggande enligt försäkringsrörelselagen, i synnerhet då bo- laget överträtt bolagsordningen. Med hänsyn till de rättställande åtgärder som vidtagits så fort bristerna blev kända för bolaget, begränsade in- spektionen sig till att meddela bolaget en erinran enligt försäkringsrörel- selagen.

2.23Vid en inspektion av ett försäkringsbolag framkom att bolaget genomfört en kraftig premiesänkning som föranledde inspektionen att kräva en redogörelse för de beräkningar, kalkyler och bedömningar som legat till grund för premiesättningen samt för hur den i försäkringsrörel- selagen intagna skälighetsprincipen beaktats vid premiesättningen. Av bolagets svarsskrivelse fann inspektionen att bolaget av konkurrensskäl

SOU 1998:160	Bilaga 2 659

genomfört premiesättningar inom ett geografiskt område utan att bolaget kunnat visa att kostnader för försäkringsskyddet skulle vara lägre där än inom övriga delar av verksamhetsområdet. Finansinspektionen konstate- rade att bolaget därför handlat i strid mot den i lagen angivna skälighets- principen och förelade bolaget att vidta sådana åtgärder beträffande premiesättningen att det redovisade kravet på skälighet efterlevs. Beslu- tet fattades av generaldirektören.

2.24Försäkringsbolags skyldighet att lämna vissa redogörelser till Finansinspektionen aktualiserades när ett bolag misskötte rapporteringen

isådan omfattning att inspektionen tvingades förelägga bolagets styrelse att inkomma med en redogörelse för föregående räkenskapsår senast in- om tre veckor. Drygt två månader efter det att föreläggandet meddelades företog inspektionen en undersökning av bolaget. Då konstaterades att styrelsen ännu inte behandlat föreläggandet och en påminnelse skickades till bolaget. Trots detta dröjde det ytterligare en månad innan bolagets styrelse tog upp frågan från inspektionen angående den bristfälliga rap- porteringen. I sin bedömning anförde inspek-tionen att detta förhållande var mycket anmärkningsvärt samt att styrelsen genom bristfällig organi- sation av verksamheten brustit i sina skyldigheter enligt försäkringsrörel- selagen. Finansinspektionens beslut innebar dels ett föreläggande för bolaget att vidtaga åtgärder avseende de administrativa rutinerna, dels en anmälan till regeringen om bolagets försummelse. Beslutet fattades av generaldirektören efter hörande av Finansinspektionens styrelse.

2.25Ett försäkringsbolag som på fråga från Finansinspektionen med- gav att bolaget inte avvaktat ett beslut om dispens att bedriva viss för- säkringsverksamhet innan verksamheten påbörjades meddelades en erin- ran av inspektionen.

2.26Separationsprincipen i försäkringsrörelselagen, som innebär att ett skadeförsäkringsbolag saknar legala möjligheter att meddela livför- säkring, överskreds av ett försäkringsbolag i samband med att ett sakför- säkringsbolag tecknande ett gruppförsäkringsavtal med livmoment. Fi- nansinspektionen anmärkte i sitt beslut att det var synnerligen anmärk- ningsvärt att ett här i landet koncessionerat skadeförsäkringsbolag inte bedrev verksamhet inom ramen för koncessionen utan anskaffade försäk- ringar inom ett område där legala förutsättningar saknades för bolaget. Bolaget kunde därför inte undgå allvarlig kritik och styrelsen förelades att tillse att erforderliga åtgärder vidtogs i fråga om nödvändiga instruk- tioner och kontroll innan nya gruppförsäkringsavtal ingicks.

2.27Vid en undersökning av en försäkringmäklare framkom så all- varliga brister att Finansinspektionen återkallade mäklarens tillstånd och vid vite om 100 000 kr förelade denne att upphöra med verksamheten. Det allvarligaste var bristande redovisning och hantering av klientmedel

660 Bilaga 2	SOU 1998:160

där till en början klientmedelskonto saknades innebärande en samman- blandning av medel så att klientmedel till och med kunnat användas i driften av bolaget. I denna del som innefattade misstanke om brott mot bokföringslagen överlämnade Finansinspektionen ärendet till polismyn- digheten för särskild utredning.

2.28Finansinspektionen genomförde en platsundersökning hos ett försäkringsbolag. Härvid framkom att verkställande direktören endast muntligen redovisade för styrelsen resultat och positioner i derivatin- strument, att bolaget med verkställande direktören och skadechefens godkännande lagt upp en fiktiv skada för att skapa en extra reserv, att attestbelopp vid skadeutbetalningarna ofta överskreds och att kapitalpla- ceringsverksamheten hade omfattande brister främst beträffande intern- kontrollen. Finansinspektionen utfärdade ett formellt föreläggande för bolaget att vidta fem konkreta åtgärder för att komma till rätta med de påtalade bristerna. Föreläggandet beslutades av en enhetschef. Beslutet överklagades till regeringen och överklagandet vann i allt väsentligt framgång. Regeringen ändrade föreläggandet i samtliga fem avsnitt. I två av dessa undanröjdes föreläggandet om åtgärder och i stället ansåg rege- ringen att det var tillräckligt med en erinran. I övrigt undanröjdes in- spektionens beslut med motiveringen att det i de tre andra situationerna hade varit tillräckligt med ett formlöst påpekande eftersom den utredning inspektionen hänvisat till var så bristfällig att det inte kunde anses klar- lagt att påtalade bristfälligheter förelåg.

2.29Finansinspektionens styrelse meddelade ett försäkringsbolag och dess styrelse en allvarlig erinran sedan inspektionen konstaterat att nå- gon annan sanktionsmöjlighet inte återstod eftersom försäkringsbolaget försatts i konkurs. Beslutet överklagades till regeringen som inlednings- vis klargjorde att de möjligheter som stod Finansinspektionen till buds för att komma tillrätta med missförhållanden i ett försäkringsbolag var att meddela erinringar eller att förelägga bolaget eller styrelsen att vidta erforderliga åtgärder varvid erinran skall användas i lindrigare fall och ett föreläggande var förbehållet allvarligare missförhållanden. Regering- en anförde vidare att eftersom bolaget var försatt i konkurs så var det inte möjligt för bolaget att vidta någon rättelse men att som Finansin- spektionen gjort, försöka komma till rätta med missförhållandet genom att kvalificera en erinran som allvarlig, inte var förenligt med syftet med en erinran, nämligen att åstadkomma rättelse i lindrigare fall. Regeringen undanröjde därför Finansinspektionens beslut om erinran.

2.30En enhetschef på Finansinspektionen meddelade ett föreläggande för en privatperson med enskild firma att vid vite om 100 000 kr omgå- ende upphöra med att bedriva verksamhet som fordrar tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. Beslutet överklagades till kammarrätten

SOU 1998:160	Bilaga 2 661

som undanröjde beslutet och anförde att det inte uppfyllde de krav på precision som gäller för ett vitesföreläggande. Av domstolens skäl fram- går bland annat att föreläggandet inte tog sikte på någon bestämd verk- samhet och att det var tidsmässigt obestämt.

2.31 Ett försäkringsbolag upplyste Finansinspektionen om att bola- get, tillsammans med andra bolag i samma koncern, ägde mer än fem procent av rösterna i ett aktiebolag och att detta kunde anses strida mot den s.k. femprocentsregeln i 7 kap 17 § försäkringsrörelselagen. Där föreskrivs att ett försäkringsbolag inte utan Finansinspektionens medgi- vande får äga större andel av aktierna i ett aktiebolag än som svarar mot ett röstetal om högst fem procent av röstetalet för samtliga aktier. På förfrågan från Finansinspektionen anförde försäkringsbolaget att det enligt bolagets uppfattning inte längre förlåg någon formell skyldighet att ansöka om inspektionens medgivande eftersom den s.k. femprocentsre- geln stred mot bestämmelserna i två av EG:s försäkrings-direktiv. Bola- get hävdade att direktiven med all sannolikhet torde ha s.k. direkt effekt i medlemsländerna innebärande att bolaget kunde åberopa sig direkt på EG-rättens regler i stället för på nationella rättsregler. Enligt bolaget ägde således bestämmelserna i EG-direktiven företräde framför försäk- ringsrörelselagens femprocentsregel och därför förelåg ingen skyldighet för bolaget att ansöka om Finansinspektionens medgivande. I sin bedöm- ning konstaterade Finansinspektionen att ett EG-direktiv enligt huvudre- geln inte har någon direkt effekt men att så ändock kan vara fallet om tre förutsättningar är uppfyllda nämligen 1) att den tidsfrist inom vilket di- rektivet skall vara genomfört har löpt ut, 2) att det rör sig om en direk- tivregel av vertikal karaktär som ger privata rättssubjekt rättigheter mot staten och 3) att regeln i fråga är ovillkorlig och tillräckligt klar och en- tydig. Finansinspektionen fann att de två första förutsättningarna var uppfyllda för att direktivet skulle anses ha direkt effekt. Däremot ansåg inspektionen med hänvisning till olika uttalanden i andra lagstiftningsar- beten, att direktiven inte var så klart och entydigt formulerade att de skulle kunna ha direkt effekt. Mot den bakgrunden fann Finansinspektio- nen att det inte kunde hävdas att femprocentsregeln skulle strida mot direktivbestämmelserna och förelade därför försäkringsbolaget i beslut att senast viss dag nedbringa aktieinnehavet till högst fem procent av röstetalet. Försäkringsbolaget överklagade beslutet till regeringen som på andra grunder avslog överklagandet. Regeringen fann att EG-direktiven hade direkt effekt men att den nationella s.k. femprocentsregeln inte var oförenlig med direktiven eftersom dessa främst syftade till att förhindra nationella regler som ålägger eller förbjuder försäkringsbolag att investe- ra medlen i vissa tillgångsslag och inte hindrade en medlemstat att fast- ställa regler som syftar till att begränsa försäkringsföretags ägarinfly- tande i andra företag. Det sagda innebar att regeringen lämnade överkla-

662 Bilaga 2 SOU 1998:160

gandet utan bifall och att försäkringsbolaget var skyldig att följa femprocentsregeln och nedbringa aktieinnehavet.

2.32 Ett försäkringsbolag beslutade erbjuda sina anställda räntefria lån för förvärv av aktier i bolaget. Trots att inspektionen lät bolaget för- stå att inspektionen motsatte sig konstruktionen med hänvisning till att de räntefria lånen inte överensstämde med en sund utveckling av försäk- ringsväsendet, beslutade bolaget att erbjudandet skulle genomföras. Här- efter meddelade inspektionen bolaget ett formellt beslut om föreläggande för bolagsstyrelsen att inte verkställa beslutet eftersom det inte ansågs förenligt med sundhetskravet i försäkringsrörelselagen att till de anställ- da lämna räntefria lån i enlighet med styrelsens beslut. Försäkringsbola- get överklagade inspektionens beslut till regeringen. Bolaget hävdade att försäkringsrörelselagen inte inskränkte möjligheten att lämna lån till ak- tieköp i det egna bolaget och vidare att inspektionen saknat laga grund att meddela ett föreläggande att inte verkställa beslutet om de räntefria lånen. Regeringen delade inspektionens uppfattning att det inte är fören- ligt med det i lagen inskrivna sundhetskravet att bolaget till anställda lämnade aktuella låneförmåner. Däremot ansåg regeringen att ett verk- ställighetsförbud från inspektionen måste föregås av en formell erinran till bolaget och att denna erinran inte fått avsedd effekt. Eftersom in- spektionen inte hade tillställt bolaget någon sådan formell erinran före beslutet, upphävde regeringen inspektionens verkställighetsförbud och meddelade i stället bolaget en erinran mot att bolagsstyrelsens beslut skulle verkställas. Härefter ansökte försäkringbolaget hos regeringsrätten om rättsprövning av regeringens (finansdepartementets) beslut om erin- ran enligt försäkringsrörelselagen. Bolaget anförde såväl formella som sakliga skäl mot beslutet och begärde att regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Som formella skäl angav bolaget att regeringens be- slut stred mot instansordningen och att regeringen inte hade möjlighet att ersätta inspektionens verkställighetsförbud med en erinran, att erinran över huvud taget inte kan meddelas av regeringen utan är förebehållet inspektionen som tillsynsmyndighet samt att erinran inte får meddelas beträffande åtgärd som ännu inte vidtagits. I sakligt hänseende påstod bolaget bl. a. att det i försäkringsrörelselagen inte finns regler som hind- rar ett försäkringsbolag att ge räntefria lån till sina anställda för köp av aktier i det egna bolaget. Regeringsrätten konstaterar i sitt beslut att in- spektionen enligt försäkringsrörelselagen skall verka för en sund utveck- ling av försäkringsväsendet samt att det finns tre former för inspektionen att ingripa mot ett försäkringsbolag (erinran, föreläggande och förver- kande av koncession) och att dessa former kräver att anmärkning i något avseende kan riktas mot bolagets verksamhet. Regeringsrätten ansåg inte

SOU 1998:160	Bilaga 2 663

att de formella invändningar bolaget anfört kunde ligga till grund för ett upphävande av regeringens beslut om erinran. Däremot motiverade rege- ringsrätten sitt ställningstagande i fråga om de sakliga skälen relativt ingående eftersom finansdepartementet och regeringen utan närmare motivering hävdat att den räntefrihet som bolaget erbjöd de anställda inte kunde anses förenlig med försäkringsrörelselagens sundhetskrav. Här fann regeringsrätten inledningsvis att försäkringsrörelselagen inte inne- håller något uttryckligt förbud för försäkringsbolag att lämna lån till sina anställda på förmånliga villkor och att någon direkt avvikelse från lagen därför inte hade förekommit. Vidare konstaterades att en utlåning till anställda ändå kan strida mot sundhetskravet om verksamheten kommer i strid med de grundläggande kraven på soliditet och skälighet som för- säkringsrörelselagen ställer upp. Regeringsrätten fann i sin prövning att den aktuella långivningen inte stred mot skälighets- eller soliditetsprinci- pen eftersom den i praktiken inte hade någon betydelse för bolagets soli- ditet. Vad som återstod att pröva var frågan om det s.k. sundhetskravet hade någon betydelse utöver vad som kunde anses följa av de två princi- perna. Regeringsrätten anmärkte att sundhetskriteriet inte införts som en allmän regel i lagen och att betydelsen av "en sund utveckling av försäk- ringsväsendet" inte närmare hade belysts av lagstiftaren. Dock ansåg regeringsrätten att om inte de grundläggande elementen i en sund ut- veckling av försäkringsväsendet, dvs. kraven på soliditet och skälighet, uppfylls bör givetvis detta kunna läggas till grund för ingripanden från inspektionens sida enligt försäkringsrörelselagen. Om även andra krav av sådan dignitet omfattas av sundhetskriterier framgår enligt regerings- rätten inte av lagen. Regeringsrätten upphävde regeringens beslut om erinran och avslutade beslutet med följande skäl: "Under alla förhållan- den bör emellertid en allmän hänvisning till sundhetskravet inte få utgöra ensam grund när det gäller åtgärder av så ingripande natur som en erin- ran eller ett föreläggande enligt 19 kap 11 § försäkringsrörelselagen. Konkreta brister, av rättslig eller annan natur, måste vara en förutsätt- ning för sådana åtgärder. Vad som förekommit i ärendet ger inte vid handen att det förelegat någon sådan särskild omständighet som skulle kunna föranleda ett ingripande mot bolaget med tillämpning av paragra- fens första eller andra stycke. Den avgörande grunden för regeringens beslut att meddela bolaget en erinran har varit att bolagets lånebeslut inte varit "förenligt med det i försäkringsrörelselagen inskrivna sund- hetskravet" och att detta beslut därför inte borde verkställas. Som fram- går av vad ovan anförts har denna bedömning medfört att regeringens beslut om erinran mot bolaget strider mot 19 kap 11 § försäkringsrörel- selagen".

Vid en genomgång av ovanstående ärenden framkommer att institut så gott som uteslutande vidtagit rättelse sedan Finansinspektionen fram-

664 Bilaga 2	SOU 1998:160

fört kritik formellt genom skrivelser, påpekanden, förelägganden eller beslut. Med beaktande av att Finansinspektionen dessutom för institut i stor omfattning påtalar behov av förändringar i samband med diskussio- ner och samtal finns det anledning att konstatera att inspektionens upp- fattningar och kritik sällan ifrågasätts utan föranleder så gott som ute- slutande att institut omedelbart vidtar rättställande åtgärder. Av sam- manställningen kan skönjas en viss olikhet mellan å ena sidan bank och andra kreditinstitut och å andra sidan värdepappersinstitut och försäk- ringsbolag. Kreditinstitut synes vara mer lyhörda för påpekanden och kritik från inspektionen än de senare. Det finns endast ett fåtal fall där inspektionens beslut har överklagats. Överklagandena har dock ofta vunnit framgång. Två vitesföreläggande har överklagats och upphävts av kammarrätten på grund av att de inte tagit sikte på någon bestämd verk- samhet och varit tidsmässigt obestämd, (2.12 och 2.30). I ett fall har inspektionen meddelat ett bolag en s.k. allvarlig erinran med hän-visning till att det i lagstiftningen inte fanns någon annan sanktionsmöjlighet ef- tersom bolaget försatts i konkurs. Detta beslut har undanröjts av rege- ringen som fann att det saknades laga stöd för nämnda åtgärd, (2.29). Det principiellt mest intressanta avgörandet är regeringsrättens rätt- sprövning av regeringens beslut om en erinran mot ett försäkringsbolag, (2.32). Regeringens beslut hade föregåtts av ett överklagande av Finan- sinspektionens beslut om ett föreläggande till bolaget att inte verkställa ett beslut om räntefria lån till anställda med hänvisning till sundhetskra- vet i försäkringsrörelselagen. Med undantag av dessa för instituten så framgångsrika överklaganden kan konstateras att Finansinspektionen haft laga stöd för vidtagna ingripanden och sanktioner.

Andra tillsynsmyndigheters sanktions- och ingripandemöjligheter

Norge

I Norge är det Kredittilsynet som ansvarar för tillsynen av samtliga in- stitut på kredit-, värdepappers- och försäkringsmarknaden. Kredittilsynet är en självständig myndighet i nära samarbete med Norges centralbank. Verksamheten regleras främst i kredittillsynslagen. Härutöver finns sär- skilda verksamhetslagar för ettvart av de olika institut-kategorierna. Även i dessa lagar finns bestämmelser om att instituten står under tillsyn av Kredittilsynet och att de är skyldiga att tillhandahålla den information som Tilsynet efterfrågar. Det kan tilläggas att det som regel finns straff- bestämmelser i dessa lagar. I kredittillsynslagen anges uttryckligen att

SOU 1998:160	Bilaga 2 665

Tilsynet skall kontrollera att institutens verksamhet följer lagar och för- ordningar samt bedrivs på ett betryggande sätt och i överensstämmelse med det tillstånd som givits. Tilsynet skall också granska räkenskaperna och statistik samt genomföra inspektioner. Om den upplysningsplikt som varje institut har till Tilsynet inte uppfylls kan Tilsynet förelägga till och med en enskild tjänsteman på ett institut eller institutets revisor att lämna de upplysningar som krävs. För det fall Tilsynet valt att på detta sätt rikta sig mot en anställd skall institutet få särskild information om före- läggandet. Tilsynet har i kredittilsynslagen erhållit rätt att i tio fall utfär- da ett föreläggande till institut under tillsyn. Det är fråga om normal till- synsverksamhet rörande upplysningar, räkenskaper, efterlevnaden av föreskrifter och råd m m. Särskilt kan dock nämnas att Tilsynet kan fö- relägga ett institut dels att höja sitt aktiekapital så det överstiger det i lagen föreskrivna minimikravet, dels att förelägga ett institut att minska ett enhandskreditengagemang så det understiger det i lagen gällande maximikravet. Tilsynet kan också förelägga ett institut att ändra sam- mansättningen på ett instituts kontrollkommitté. Vidare har Kredittilsy- net rätt att sammankalla styrelse, kontrollkommitté, bolagsstämma eller motsvarande organ och vid dess sammanträden presentera förslag. Til- synet har dock inte rätt att delta i besluten. Som ett led i tillsynsverk- samheten kan Kredittilsynet kräva bevisupptagning i domstol enligt de bestämmelser som gäller för tvistemål. När Kredittilsynet misstänker att det förekommit lagöverträdelser i form av t. ex. ekonomisk brottslighet eller miljöbrott skall Tilsynet meddela andra offentliga myndigheter så- som exempelvis polisen. I kredittilsynslagen finns en straffbestämmelse och den riktar sig mot enskilda tjänstmän som arbetar i finansinstitut. Om en sådan person med uppsåt eller av oaktsamhet gör sig skyldig till brott skall denne dömas till böter eller fängelse. Slutligen finns en sär- skild bestämmelse för det fall ett institut inte efterkommer ett föreläg- gande som Tilsynet meddelat. Då kan nämligen det departement, som i sista hand ansvarar för tillsynen, förelägga de personer eller det institut eller den koncern där institutet ingår, som skall uppfylla föreläggandet, att betala ett vite med ett visst belopp per dag fram till dess föreläggan- det uppfyllts.

Finland

Tillsynen över finansmarknaden och dem som är verksamma på den ut- övas av Finansinspektionen vid Finlands Bank. Inspektionens verksam- het regleras huvudsakligen i lagen om Finansinspektionen. Tillsynsbefo- genheterna finns i 3 kap och inleds med inspektionens rätt att samman

666 Bilaga 2	SOU 1998:160

kalla och närvara vid ett tillsynsobjekts styrelsemöte eller vid annat sammanträde där beslutanderätt utövas eller där förvaltningen handhas. Denna sammankallande- och närvaranderätt tillkommer en företrädare för Finansinspektionen. Denne äger yttra sig på mötena och få sin upp- fattning antecknad till protokollet. I lagen finns sedvanliga möjligheter för inspektionen att få tillgång till granskningsuppgifter från instituten. Finansinspektionen har två möjligheter att utse särskilda personer att delta i tillsynsarbetet. Inspektionen kan utse en eller flera inspektörer att utföra en särskild granskning av ett tillsynsobjekts verksamhet. De ut- sedda inspektörerna har långtgående befogenheter. Om det i skötseln av ett tillsynsobjekts verksamhet förekommit oskicklighet, oaktsamhet eller missbruk kan inspektionen dessutom tillsätta ett ombud att övervaka institutets verksamhet. Vidare kan inspektionen förbjuda verkställighet av ett instituts beslut eller åtgärd om detta står i strid med lag, föreskrif- ter eller bolagsordningen. För det fall ett beslut redan verkställts kan inspektionen i stället förelägga institutet att vidta åtgärder för återkallan- de av verkställigheten eller rättelseåtgärder. Den mest ingripande åtgär- den Finansinspektionen har till sitt förfogande är att återkalla meddelat tillstånd eller göra framställning härom till finansministeriet om det är ministeriet och inte inspektionen som beviljat tillståndet. Återkallande av tillstånd förutsätter att tillsynsobjektet har väsentligt brutit mot villkoren i tillståndet eller att de omständigheter under vilka tillståndet beviljades väsentligt har förändrats. Om inspektionen eller i förekommande fall finansministeriet bedömer att det är tillräckligt kan i stället för ett åter- kallande av beviljat tillstånd, villkoren i ett instituts tillstånd ändras. I lagen finns också ett särskilt stadgande om rätt för inspektionen att för- ena sina beslut och föreläggande med vite samt att dessutom döma ut vitet. I de särskilda lagar där verksamhetsreglerna för olika institut finns hänvisas till lagen om Finansinspektionen och i dessa lagar finns också särskilda bestämmelser rörande straff och vite.

Danmark

I Danmark är det Finanstilsynet som har huvudansvaret för tillsynen av bankerna, andra kreditinstitut, värdepappershandeln och försäkringsbo- lagens verksamhet. Bestämmelserna som reglerar Finanstilsynets rätt att ingripa mot institut under tillsyn finns i flera lagar men reglerna är i allt väsentligt enhetliga och likalydande. Det är Finanstilsynet som beviljar tillstånd att driva de olika verksamheterna och som i flertalet fall också kan återkalla tillstånd. Tilsynet övervakar att instituten följer lagar och förordningar. Detta sker främst genom löpande redovisning från institu- ten själva men även genom i lag föreskrivna inspektioner. Reglerna be-

SOU 1998:160	Bilaga 2 667

träffande dessa är förhållandevis detaljerade. Bland annat föreskrivs i lagen såvitt avser tillsyn av banker, att varje inspektion skall avslutas med ett möte mellan Tilsynet och institutets styrelse, direktion och revi- sorer. På mötet skall Tilsynet meddela vilka iakttagelser som inspektio- nen gjort och vilka åtgärder som Tilsynet kräver av institutet. Dessutom skall Tilsynet tillställa institutet en skriftlig rapport över inspektionen. Institut har en generell skyldighet att tillhandahålla Tilsynet den infor- mation och de uppgifter som Tilsynet begär. Det kan vara alltifrån sta- tistiska uppgifter till krav på att institutet skall upprätta och presentera en ekonomisk redogörelse över hela sin verksamheten med en prognos över den framtida utvecklingen av verksamheten. Finanstilsynet har rätt att offentliggöra vad som framkommit vid en inspektion men institutet kan kräva att vissa s.k. företagsangelägenheter inte offentliggörs. Om ett institut underlåter att följa lagbestämmelser eller förelägganden av Til- synet, kan institutet åläggas att betala böter antingen per dag eller per vecka fram till dess att rättelse vidtagits. Denna sanktion kan Tilsynet använda till och med mot ett institut som inte inom rätt tid inkommer med redovisning av statistiska uppgifter. Finanstilsynet kan återkalla ett meddelat tillstånd om verksamheten inte påbörjas inom tolv månader efter det att beslut om tillstånd meddelats eller om verksamheten inte bedrivits under sex månader. Vidare kan tillstånd återkallas om ett in- stitut gör sig skyldig till grov överträdelse av lag eller förordning. Om det skulle visa sig att en styrelseledamot eller en medlem i institutets di- rektion inte har tillräcklig erfarenhet att ta ansvar för att driva verksam- heten, eller om denne dömts för brott som skulle kunna påverka förtro- endet för intstitutet, så kan Finanstilsynet enligt uttryckliga bestämmel- ser i lag återkalla tillståndet. Givetvis kan tillstånd också återkallas om ett institut har ekonomiska problem. I stället för att återkalla ett tillstånd på grund av solvensproblem kan Tilsynet besluta om anstånd för viss tid i syfte att bereda institutet möjlighet att åtgärda bristerna. Bestämmel- serna rörande tillsynen av försäkringsbolag är som nämnts i allt väsent- ligt identiska med vad som gäller för andra institut. Däremot har Tilsy- net i arbetet med tillsyn över försäkringsbolag hjälp av ett försäkrings- råd. Även beträffande försäkringsbolag har Finanstilsynet en möjlighet att återkalla ett tillstånd men dessutom, om det bedöms som tillräckligt, återkalla endast en del av detsamma.

Tyskland

I Tyskland ansvarar i första hand Bundesaufsichtsamt für das Kreditwe- sen, bankinspektionen, för banktillsynen. Detta sker i nära samarbete med den tyska centralbanken, Deutsche Bundesbank. Bankinspektionen

668 Bilaga 2	SOU 1998:160

är direkt underställd finansdepartementet, vilket också har en relativt stor del i tillsynsarbetet. Tillsynsområdet omfattar samtliga kreditinstitut och aktörer på värdepappersmarknaden. Försäkringstillsynen handhas av Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen, försäkrings- inspektionen, som i allt väsentligt har liknande befogenheter som bankin- spektionen. Bankinspektionen utfärdar på sedvanligt sätt som i andra länder föreskrifter och riktlinjer för tillståndspliktig verksamhet. Där- emot är inspektionens befogenhet till undersökningsverksamhet ute hos instituten begränsad. I stället anlitas i mycket stor utsträckning externa revisorer. Dessa liksom instituten själva har en omfattande rapporte- ringsskyldighet till bankinspektionen. Rapporterna granskas ingående av inspektionen och i vissa avseenden även av centralbanken. Bankinspek- tionen kan återkalla tillstånd att bedriva tillståndspliktig verksamhet un- der i lag angivna förutsättningar. Trots ett flertal bestämmelser härom ankommer det på inspektionen att utreda och bedöma om en uppkommen situation är tillräckligt allvarlig för att ett tillstånd skall återkallas. De flesta återkallandegrunderna avser ekonomiska bedömningar där inspek- tionen kan tvingas att på grund av ett instituts ekonomiska bekymmer återkalla tillståndet till skydd för t. ex. insättare. Förrutom ekonomiska överväganden kan även upprepad misskötsamhet i form av bristande inrapportering utgöra grund för återkallande av tillstånd. I stället för att återkalla ett tillstånd kan bankinspektionen under specifika omständig- heter kräva att en anställd entledigas från sitt ansvarsområde. Det kan gälla en situation där bankens åtaganden hotas på grund av att den an- svarige vidtagit eller underlåtit att vidta åtgärder. Personen i fråga kan också ha visat sig vara dokumenterat opålitlig eller sakna erforderlig kompetens att ansvara för verksamheten. Det finns till och med bestäm- melser som ger inspektionen befogenhet att efter en varning kräva ett entledigande vid bristande administrativa rutiner och trots mot inspektio- nens förelägganden. Av naturliga skäl är det endast högt uppsatta chefer i ett institut som på detta sätt kan ställas till ansvar och ifrågasättas av bankinspektionen. En begäran från inspektionen i förevarande fall skall ställas till banken som i sin tur har att ta ställning till hur den uppkomna situationen skall lösas med hänsyn till arbetsrättliga frågor och eventuellt anställningsavtal.Ytterligare en möjlighet som bankinspektionen har är att ingripa konkret i bankens verksamhet genom att hindra verkställighet av beslut. Ett beslut av inspektionen kan förenas med vite om högst 100 000 DM. Slutligen kan nämnas att bankinspektionen har andra omfat- tande befogenheter när ett institut har allvarliga ekonomiska problem. Härvid kan inspektionen ingripa för att säkra tillgångar och hindra ytter- ligare förluster. Inspektionen kan i samma syfte kräva att vinstutdelning stoppas eller i vart fall begränsas.

SOU 1998:160	Bilaga 2 669

Storbritannien

I Storbritannien ansvarar en avdelning i centralbanken för banktillsynen och tillsynen över försäkringsbolagen åligger i första hand en avdelning i handels- och industridepartementet. Departementet har också det for- mella tillsynsansvaret över värdepappersmarknaden även om detta i praktiken delegerats till en privaträttslig paraplyorganisation med flera s.k. självreglerande organisationer under sig. Tillsynsverksamheten är inriktad på hur institutens verksamhet mer övergripande bedrivs och om den kännetecknas av laglighet och stabilitet. Ingripandemöjligheterna för tillsynsorganen i Stobritannien är i allt väsentligt desamma som i övriga ovan redovisade länder. Tillsynsmyndigheterna utfärdar mer eller mindre generella riktlinjer för olika verksamheter och följer upp efterlevnaden av lagar och riktlinjer främst genom inrapportering från instituten, under- sökningar och anlitande av revisorer. Särskiljande för tillsynsverksam- heten i Storbritannien är tillsynsorganens regelbundna samtal och dis- kussioner med ledningen i varje enskilt institut under tillsyn. Vid dessa för kreditinstitut årligen återkommande, och för försäkringbolag något mer sällan förekommande, diskussionerna deltar också externa revisorer. Under ett samtal får tillsynsorganet insyn och viss kontroll över den verksamhet som institutet bedriver men institutets ledning tvingas också att redovisa framtidsplaner och vilka åtgärder som planeras för att komma till rätta med eventuella problem. Tillsynsmyndigheterna har som nämnts sedvanliga sanktionsmöjligheter allt från återkallande av tillstånd till vitesföreläggande av beslut. Vad som kan förtjänas att näm- nas är att Bank of England i stället för att återkalla ett tillstånd att driva tillståndspliktig verksamhet kan återkalla endast del av meddelat tillstånd och även för en viss tid. Vidare kan tillsynsorganet givetvis också före- lägga institutet att företa viss åtgärd eller stoppa verkställighet av ett beslut men dessutom kräva att en viss cheftjänsteman i ett institut entle- digas.

Förslag till förändringar

Införandet av nedanstående ändringsförslag bör övervägas av kommittén i samband med arbetet att utforma förslag till förändringar av Finansin- spektionens ingripandemöjligheter. Förslagen grundar sig i allt väsentligt på vad som framkommit i avsnittet om tillsynsmyndigheter i andra län- der.

1.Reglerna för Finansinspektionens ingripandemöjligheter och sanktio- ner skall vara enhetliga för samtliga institut under tillsyn dvs. att ett enhetligt sanktionssystem införs med likalydande terminologi i de

670 Bilaga 2	SOU 1998:160

aktuella lagarna beträffande t. ex. återkallande av tillstånd, varning, erinran, föreläggande att vidtaga åtgärder eller att inte verkställa ett beslut.

2.Bestämmelser som möjliggör att Finansinspektionen i samband med en formell sanktion mot ett institut även skall kunna förklara en per- son i högsta ledningen eller en styrelseledamot som olämplig för upp- draget.

3.En rätt att utfärda föreläggande att avveckla viss del av en rörelse om grundförutsättningarna för verksamheten hotas (kapitaltäckning, re- servsättning, skuldsättning).

4.Utökande möjligheter att anlita den av inspektionen förordnade revi- sorn samt att vidtaga extra tillsynsinsatser i en verksamhet t. ex. ge- nom anlitande av revisionsföretag och att dessa extra tillsynskostna- der skall kunna debiteras det enskilda institutet.

5.Införande av möjligheten att ta ut en administrativ avgift vid uppen- bara överträdelser av gällande bestämmelser som snabbt kan rättas till vid upptäckt men som kan återkomma flera gånger utan att in- spektionen kan ingripa, såsom exempelvis vid bristande eller försenad rapportering.

6.Av rättssäkerhetsskäl skall Finansinspektionens beslut alltid kunna överklagas.

SOU 1998:160	Bilaga 3 671

Artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet

Inledning

I denna bilaga analyseras den närmare innebörden av artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet. Enligt huvudregeln i artikel 3 skall med- lemsländerna "förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten." Kreditinstitut definieras i EG-rätten som företag som från allmänheten tar emot insätt- ningar eller andra återbetalbara medel och beviljar krediter för egen räk- ning. I Sverige träffas främst banker, kreditmarknadsföretag och värde- pappersbolag som tar emot kundmedel av denna definition. Enligt en undantagsregel skall förbudet dock inte gälla "mottagande av insättning- ar eller andra medel i fall då återbetalningsskyldigheten åvilar en med- lemsstat eller dess regionala eller lokala myndigheter eller offentliga in- ternationella organ i vilka en eller flera medlemsstater ingår, inte heller i fall som är särskilt omfattade av nationell lagstiftning eller av regler an- tagna av gemenskapen, allt under förutsättning att verksamheten är un- derkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investera- re."

Här bör erinras om att de enda officiella motiv som finns till EG- lagstiftningen är de relativt kortfattade och allmänt hållna ingresser som vanligen inleder varje förordning eller direktiv. Andra dokument eller uttalanden från kommissionen eller ministerrådet som tillkommer i sam- band med ny reglering kan, under förutsättning att de är offentliga, ge ledning för hur en viss bestämmelse skall tolkas. Från EG-rättslig syn- punkt finns det i och för sig inte något som hindrar att det i en svensk proposition eller ett utskottsbetänkande ges vägledning om hur en viss införlivad direktivbestämmelse skall tillämpas. Ett motivuttalande av detta slag får emellertid aldrig göra anspråk på att utgöra ett auktorita- tivt besked om de införlivade bestämmelsernas rätta tolkning utan bör snarast ses som ett på fakta och erfarenhet grundat övervägande om hur frågan kan komma att bli bedömd av i sista hand EG-domstolen.228 Analysen av artikel 3 bör läsas med detta i åtanke.

228 Prop. 1994/95:19 s. 528 f.

672 Bilaga 3	SOU 1998:160

Vilken verksamhet skall regleras enligt artikel 3?

Enligt huvudregeln i artikel 3 är det förbjudet för andra än kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten. Enligt undan- taget är det möjligt att låta andra än kreditinstitut ta emot insättningar och andra medel under förutsättning att verksamheten omfattas av vissa regler. Ordalydelsen i den svenska versionen av direktivet ger intryck av att en innehållsmässig skillnad är avsedd mellan huvudregeln och un- dantaget. I definitionen av kreditinstitut ingår ledet "från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel". Vid en jämförelse med de engelska och franska versionerna av banksamordningsdirektiven framgår att lydelserna av definitionen av kreditinstitut samt huvudregeln och undantaget i artikel 3 är identiska. Detta tyder på att de skilda ut- tryckssätten i den svenska versionen inte är avsedda att innebära en in- nehållsmässig skillnad. Det finns dock anledning att granska de olika uttryckssätten närmare.

Inlåning från allmänheten

Vad innebär då huvudregeln, förbud för andra än kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten? Bortsett från direktiv- texten saknas egentliga tolkningsdata. I den engelska versionen av artikel 3 motsvaras huvudregelns uttryck "inlåning från allmänheten" av "deposits and repayable funds". I den franska versionen motsvaras sam- ma begrepp av "des dépots ou d'autres fonds remboursables du public". Begreppen definieras inte i banksamordningsdirektiven. I direktivet om insättningsgaranti, som antogs efter det andra banksamordningsdirekti- vet, finns dock en definition av "deposits" (dépots)229. Detta är en legal- definition som kan antas vara specifikt utformad för tillämpningen av direktivet om insättningsgaranti. Det torde därför inte vara möjligt att dra den slutsatsen att innebörden av "deposit" är exakt densamma i banksamordningsdirektiven. Viss ledning för tolkningen av "deposit" i artikel 3 torde dock definitionen i insättningsgarantidirektivet ha.

I den svenska versionen av direktivet om insättningsgaranti motsvaras begreppet "deposits" av "insättning" och definieras som "ett tillgodoha- vande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i normala banktrans- aktioner och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut. – Andelar i brittiska och irländska "building societies" bortsett från andelar som utgör en

229 Fortsättningsvis används främst terminologin i den engelska versionen av EG-direktiven.

SOU 1998:160	Bilaga 3 673

form av eget kapital i enlighet med artikel 2, skall anses vara insättning- ar. – Obligationer som uppfyller villkoren i artikel 22.4 i rådets direktiv 85/611/EEG av den 20 december 1985 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), skall inte anses vara insättning- ar."

Till begreppet insättning i direktivet om insättningsgaranti räknas alltså förutom tillgodohavanden på konto, andra tillgodohavanden, alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av ett kreditinstitut, dvs. såväl skuldebrev som bankcertifikat och andra jämförbara värde- papper. När det gäller värdepapper är det närmast fråga om en cirkelde- finition; kreditinstitut är företag som tar emot insättningar och (vissa) insättningar är värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut. Förkla- ringen till denna definition torde vara att insättningsgarantidirektivet en- dast gäller för kreditinstitut.

Diskrepansen mellan andra banksamordningsdirektivet och direktivet om insättningsgaranti torde kunna förklaras med bristande precision i språket vid utarbetandet av den svenska versionen av direktiven. Syste- matiken skulle bli mer logisk om förbudet att ta emot inlåning i artikel 3 i stället tolkas som ett förbud att ta emot insättningar ungefär i den me- ning som termen används i direktivet om insättningsgaranti. Detta inne- bär att huvudregeln i artikel 3 har ett vidare tilllämpningsområde än den nuvarande bankrörelsedefinitionen230 och insättningsbegreppet i lagen om insättningsgaranti231.

Andra återbetalbara medel

Som ovan nämnts innehåller huvudregeln i de engelska och franska ver- sionerna av artikel 3 ett förbud för andra än kreditinstitut att ta emot inte enbart "deposits" respektive "dépots" utan också "repayable funds" re- spektive "autres fonds remboursables" från allmänheten. Det tyder på att även huvudregeln i den svenska versionen skall tolkas som att den om- fattar inte bara insättningar utan också andra återbetalbara medel från allmänheten. I den svenska versionen av det första banksamordningsdi- rektivet motsvaras begreppet "repayable funds" i definitionen av kre- ditinstitut av begreppet "återbetalbara medel". I ingressen till det första banksamordningsdirektivet anges vad som avses med återbetalbara me-

230Bankrörelsedefinitionen i 1 kap. 2 § BRL har följande lydelse. Med ban- krörelse avses i denna lag verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.

231I lagen om insättningsgaranti definieras insättning som nominellt be- stämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel.

674 Bilaga 3	SOU 1998:160

del. Där sägs bl.a. att samordningen gäller ". . .alla institut vars verk- samhet består i att ta emot återbetalbara medel från allmänheten, anting- en genom insättningar eller i annan form, såsom fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepapper, (egen kurs.) samt att bevilja. . .". Detta uttryck motsvaras i den engelska versionen av "the continuing issue of bonds and other comparable securities" och i den franska versionen av "que l'émission continue d'obligations et d'autres titres comparables". Vissa typer av obligationer och andra jämförbara värdepapper torde sålunda omfattas av huvudregeln i artikel 3. Uttalan- den i en kommentar till EG-rätten, "Banking and EC Law Commentary", tyder också på att dylika obligationer och värdepapper är att betrakta som "repayable funds"232.

Det hittills sagda talar för att huvudregeln kan tolkas som ett förbud för andra än kreditinstitut att ta emot insättningar i ungefär samma me- ning som termen används i direktivet om insättningsgaranti eller andra återbetalbara medel i den mening som preciseras i ingressen till första banksamordningsdirektivet. Genom en sådan tolkning får huvudregeln och undantaget samma innebörd liksom i de engelska och franska ver- sionerna av artikel 3. I avsnitt om utländska rättsordningar framgår att andra medlemsländer i EU tolkat artikel 3 på samma sätt. Det fordras särskild reglering enligt artikel 3 för det fall att andra än kreditinstitut i sin verksamhet tar emot insättningar eller andra återbetalbara medel, med ovan angiven innebörd, från allmänheten. För dessa medel finns alltså inget krav vad gäller uppsägningstidens längd.

Allmänhetsbegreppet

Därmed är frågan vilken innebörd huvudregelns hänvisning till begreppet allmänheten har. Även beträffande detta begrepp saknas i princip tolk- ningsdata. I banksamordningsdirektiven förekommer allmänhetsbegrep- pet i artikel 3 och i definitionen av kreditinstitut. Någon definition av begreppet finns dock inte. I de engelska och franska versionerna av arti- kel 3 används "the public" respektive "du public". Av den ovan nämnda kommentaren framgår att kreditinstitut eller andra professionella aktörer på den finansiella marknaden inte anses tillhöra kretsen allmänheten.233

232 Se Empel o.a., Banking and EC Law Commentary (avsnitt 3.3.2) vari uttalas följande. "The receipt of 'repayable funds' can take whatever form: it does not matter whether they are received in the form of deposits or in other forms, such as the continuing issue of bonds and other comparable securiti- es."

233 Se Empel o.a., Banking and EC Law Commentary (avsnitt 3.3.2) vari uttalas följande ". . . the deposits and other repayable funds must be received 'from the public'. For that reason an undertaking raising its funds on the in-

SOU 1998:160	Bilaga 3 675

EG-direktivet av den 17 april 1989 om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentlig- göras när överlåtbara värdepapper erbjuds till allmänheten (prospektdirektivet, 89/298/EEG) kan också nämnas i detta samman- hang. Prospektdirektivet innehåller bestämmelser om minimikrav för prospekt angående värdepapper som i ett eller flera medlemsländer bjuds ut till allmänheten och som inte redan är officiellt noterade vid en fond- börs. Inte heller prospektdirektivet innehåller någon definition av all- mänhetsbegreppet. Däremot anges i direktivet vilka erbjudanden som inte omfattas, bl.a. erbjudanden till "personer inom en begränsad krets". I den engelska versionen av direktivet motsvaras detta uttryck av "a re- stricted circle of persons".

Osäkerheten kan således sägas vara stor såvitt gäller tolkningen av allmänhetsbegreppet. Visst stöd finns för att en del juridiska personer, kreditinstitut och andra professionella aktörer på den finansiella markna- den, inte tillhör denna krets.

Vilken lagstiftning krävs enligt artikel 3?

Som tidigare sagts krävs enligt undantagsregeln i artikel 3 att verksam- het som bedrivs av andra än kreditinstitut och avser mottagande av in- sättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten skall omfat- tas av regler och övervakning till skydd för insättare och investerare.

Vad avses då med regler och övervakning? I den engelska versionen motsvaras begreppen av "regulations and controls" och i den franska versionen av "des réglementations et controles". Jämförelsen med den engelska och franska ordalydelsen tyder på att det inte är fråga om sam- ma krav på tillsyn som gäller för kreditinstitut.

Regler och övervakning skall vara till skydd för insättare och investe- rare. Begreppet skydd motsvaras i den engelska versionen av "protect" och i den franska versionen av "la protection". Enligt insättningsgaranti- direktivet234 (artikel 3) får inget auktoriserat kreditinstitut ta emot insätt- ningar om det inte är anslutet till ett system för garanti av insättningar. Om andra än kreditinstitut tar emot insättningar finns inte motsvarande krav. Enligt förslaget till direktiv om system för ersättning till investera- re235 (artikel 2.1) får ett auktoriserat kreditinstitut eller värdepappersfö-

ter-bank market from credit institutions or from other professional market parties - as, for instance, institutional investors and insurance companies - does not qualify as a credit institution.

234EG-direktivet (94/19/EG) om system för garanti för insättningar.

235Förslaget är dagtecknat den 6 november 1995.

676 Bilaga 3	SOU 1998:160

retag endast bedriva värdepappersrörelse om det är anslutet till ett sys- tem för ersättning till investerare (investerarskydd). De angivna reglerna tyder på att reglering enligt artikel 3 i vart fall inte innebär krav på regle- ring motsvarande insättningsgarantin eller ett system för ersättning till investerare.

Vad som skall förstås med begreppen insättare och investerare för- klaras inte närmare i banksamordningsdirektiven och ej heller i direktivet om insättningsgaranti. I förslaget till direktiv om system för ersättning till investerare definieras investerare som varje person som har anförtrott ett värdepappersföretag medel eller intrument i samband med en investe- ringstjänst236. I lagen om insättningsgaranti definieras insättare som den som har en insättning i ett institut.

Artikel 3-reglering i andra EU-länder

I detta avsnitt redovisas om och under vilka förutsättningar företag som inte är kreditinstitut enligt EG-rätten får ta emot insättningar ("deposits") eller andra återbetalbara medel från allmänheten. Redovisningen avser rättsläget i Danmark, Finland, Grekland, Irland, Italien, Frankrike, Lux- emburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien, Tyskland och Österrike. Det skall inledningsvis påpekas att det finns en viss osä- kerhet om vad respektive land avser med begreppet "deposits".

I samtliga länder utom Finland är det i princip endast företag som är att betrakta som kreditinstitut enligt EG-rätten som får ta emot "deposits"237. I Finland är huvudprincipen mer begränsad och innebär att det endast är banker som får ta emot "deposits". Luxemburg och Neder- länderna har implementerat artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet i sin nationella rättsordning. Båda länderna synes ha tolkat huvudregeln i artikel 3 som ett förbud för andra än kreditinstitut att ta emot dels "deposits", dels "other repayable funds". I Storbritannien har vissa rätts- subjekt uttryckligen undantagits från förbudet för andra än kreditinstitut att ta emot "deposits" från allmänheten. I Danmark, Finland och Neder-

236Investeringstjänst definieras i förslaget till direktiv om system för ersätt- ning till investerare som varje investeringstjänst såsom detta begrepp defini- eras i artikel 1.1 i direktivet om investeringstjänster samt den tjänst som av- ses i punkt 1 i avsnitt C i bilagan till det direktivet. Med investeringstjänst avses alltså bl.a. överlåtbara värdepapper, andelar i företag för kollektiva in- vesteringar, penningmarknadsinstrument, finansiella terminskontrakt samt köp- och säljoptioner.

237Kreditinstitut definieras i EG-rätten som företag som från allmänheten tar emot insättningar eller andra återbetalbara medel och beviljar krediter för egen räkning.

SOU 1998:160	Bilaga 3 677

länderna finns undantag från de ovan nämnda huvudprinciperna samt särskild lagstiftning som kan antas uppfylla kraven i artikel 3. I det föl- jande presenteras rättsläget i Danmark, Finland, Luxemburg, Nederlän- derna och Storbritannien närmare.

Danmark

I Danmark är rätten att ta emot "deposits" från allmänheten inte förbe- hållen banker. Enligt loven om banker og sparekasser m.v. har banker, sparbanker (sparekasser) och ekonomiska föreningar som driver in- och utlånings-verksamhet (andelskasser), vissa kreditinstitut enligt loven om visse kreditinstitutter samt vissa utländska kreditinstitut rätt att ta emot inlåning från allmänheten. Samtliga institut som tar emot inlåning från allmänheten står under tillsyn av den danska inspektionsmyndigheten Finanstilsynet och är skyldiga att vara anlutna till den danska indsky- dergarantifonden.

För företag som driver sparverksamhet eller ger ut förbetalda konto- kort finns en särskild lag sedan den 1 juni 1996 lov (nr. 375 af 22. maj 1996) om sparevirksomheder og udstedere af forudbetalte betalings- kort. Av förarbetena framgår att lagen har införts för att uppfylla kraven i artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet.238

Enligt lagen om sparverksamhet och utgivare av förbetalda kontokort krävs tillstånd för att driva sparverksamhet och att utge förbetalda kort om verksamheten drivs av andra än pengeinstitut. Med sparverksamhet avses verksamhet som bedrivs av företag som yrkesmässigt eller som ett väsentligt led i verksamheten tar emot inlåning eller andra medel som skall återbetalas, från allmänheten eller en vidare krets, och som använ- der de mottagna medlen på annat sätt än vid insättning i ett pengeinstitut om verksamheten inte drivs av banker, sparbanker eller ekonomiska fö- reningar som driver in- och utlåningsverksamhet samt vissa andra insti- tut. Företag som driver sparverksamhet skall ha ett eget kapital som uppgår till minst 5 miljoner danska kronor. Sparverksamhet får endast drivas av vissa särskilt uppräknade företagsformer, bl.a. aktiebolag, an- partsselskaber, affärsdrivande fonder och ekonomiska föreningar.

Med utgivare av förbetalda kort avses företag vars verksamhet består i att ta emot medel som skall återbetalas, från allmänheten eller en vidare krets, där återbetalningen sker genom att innehavaren av det förbetalda kortet kan använda detta vid betalning hos en bredare krets av leverantö- rer av varor och tjänster. Sådana företag skall drivas i aktiebolagsform och enligt huvudregeln ha ett aktiekapital som uppgår till minst 20 mil-

238 Bemærkningar till förslag till lov om sparevirksomheder og udstedere af forudbetalte betalingskort (nr L 164).

678 Bilaga 3	SOU 1998:160

joner danska kronor. Finanstilsynet utövar tillsyn över att bestämmel- serna i lagen följs. Den som överträder bestämmelserna i lagen kan dö- mas till böter eller fängelse.

Finland

I Finland har depositionsbankerna, dvs. affärsbankerna, sparbankerna och föreningsbankerna ensamrätt att ta emot depositioner från allmän- heten. Depositionsbankernas verksamhet regleras i kreditinstitutlagen. Denna lag har ersatt den finska depositionsbanklagen och finansierings- verksamhetslagen. På motsvarande sätt som i Danmark finns möjlighet för andra företag än kreditinstitut att ta emot "deposits". Ekonomiska föreningar som idkar handelsrörelse har nämligen enligt lagen om andel- slag rätt att ta emot sparkassedepositioner från sina medlemmar eller medlemmarnas minderåriga barn. Eftersom depositionerna enbart sker från medlemmar i föreningen och dem närstående anses depositionerna inte ske från allmänheten.

Den sparkasseverksamhet som regleras i lagen om andelslag motsva- rar den verksamhet som i Sverige bedrivs av vissa ekonomiska förening- ar. Andelslagens huvudsakliga verksamhet är vanligtvis icke-finansiell. Med sparkasseverksamhet avses verksamhet där ett andelslag för finan- siering av sin rörelse av sina medlemmar tar emot medel som skall åter- betalas, s.k. medlemsplaceringar. Sedan den 1 juli 1996 gäller nya regler för andelslag. Motivet för lagändringarna är att närma placeringen av medel i en sparkassa och riskplacering som regleras i värdepappers- marknadslagen till varandra. I förarbetena till lagändringarna framhålls att i princip bör ett andelslags ägare, medlemmarna, inte skyddas på nå- got särskilt sätt när de placerar medel i det företag som de äger.239 La- gändringarna innebär bl.a. att andelslag som bedriver sparkasseverk- samhet inte som tidigare skall vara skyldiga att ordna borgen eller annan motsvarande säkerhet för tryggande av en fordran som grundar sig på en medlemsplacering. Arrangemangen för ställande av säkerhet är i stället beroende av andelslagets egen prövning och andelslaget svarar också för de säkerheter som ställs. Finansministeriets tidigare skyldighet att god- känna arrangemangen för ställande av säkerhet har därmed upphört. An- delslagen är sedan den 1 juli 1996 skyldiga att informera om de omstän- digheter som påverkar medlemsplaceringens värde. Upplysningar skall lämnas minst två gånger per år i en delårsrapport och i en bokslutskom- munniké. Upplysningarna skall ges så att en medlemsplacerare på grundval av dem kan bilda sig en välgrundad uppfattning om andelsla-

239 Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om andelslag och vissa lagar som har samband med den.

SOU 1998:160	Bilaga 3 679

gets verksamhet och resultatet samt dess utveckling. Dessutom skall an- delslaget vara skyldigt att informera om beslut och omständigheter som är ägnade att väsentligt påverka medlemsplaceringens värde. Sparkasse- verksamheten skall vidare granskas av en särskild sparkasseinspektör. Som sparkasseinspektör fungerar en av Centralhandelskammaren eller en handelskammare godkänd revisor eller revisionssammanslutning.

Luxemburg

I Luxemburg har artikel 3 i princip införts enligt sin ordalydelse i The law of April 5, 1993 on the financial sector (artikel 2 (3)). Enligt en inofficiell översättning av bestämmelsen till engelska framgår att såväl huvudregeln som undantaget omfattar både "deposits" och "other repa- yable funds". Enligt Institut Monetaire Luxembourgeois har bestämmel- sen ännu inte haft någon praktisk tillämpning.

Nederländerna

I Nederländerna har artikel 3 införts i sektion 82 of the Dutch Act on the Supervision of the Credit System 1992. I denna bestämmelse stadgas följande. "...any natural person or legal entity is prohibited from inviting, receiving or having, in the course of his or its occupation or business, funds, repayable on demand or subject to notice being given, from the public (...)." Från detta förbud har undantagits utgivande av vissa vär- depapper (issue of securities) under förutsättning att dessa värdepapper ges ut i enlighet med vad som föreskrivs i the Act on the Supervision of Securities Transactions. Enligt denna lag skall exempelvis investerare erhålla adekvat information. Från förbudet i sektion 82 har undantagits bl.a. eget kapital (the own funds of the issuing enterprise or institution) och frimärken. The Minister of Finance har vidare möjlighet att meddela dispens från förbudet i sektion 82 om de intressen som bestämmelsen är avsedda att skydda har blivit tillgodosedda på annat sätt.

680 Bilaga 3	SOU 1998:160

Storbritannien

I Storbritannien regleras tillståndspliktig "deposit-taking-business" i the Banking Act 1987". "Deposit-taking-business" är mer omfattande än sådan som drivs av kreditinstitut och avser a) verksamhet där "deposits" lånas ut till andra (in the course of the business money received by way of deposit is lent to others, eller b) någon annan del av rörelsen finansie- ras med medel som erhållits genom "deposits" (any other activity of the business is financed, wholly or to any material extent, out of the capital of or the interest on money received by way of deposit). "Deposit-taking- business" som endast accepterar "deposits" i en mycket begränsad om- fattning är undantagna från kravet på auktorisation. Undantagen avser bl.a. Bank of England, välgörenhetsorganisationer, vissa kyrkor och ko- operativa föreningar240. För denna verksamhet finns ingen särskild regle- ring eller tillsyn.

Sammanfattning

Det kan konstateras att det finns få tolkningsdata till ledning för vilken verksamhet som bör omfattas av nationell lagstiftning enligt artikel 3. En del tyder dock på att huvudregeln kan tolkas som ett förbud för andra än kreditinstitut att i sin verksamhet ta emot insättningar eller andra åter- betalbara medel från allmänheten med den innebörd som angetts ovan. Med insättningar och andra återbetalbara medel avses alltså förutom tillgodohavanden på konto, andra tillgodohavanden och fordringar i form av värdepapper. Med allmänheten torde avses såväl privatpersoner som företag, dock inte kreditinstitut och andra professionella aktörer på den

240 Undantagen från kravet på auktorisation omfattar följande. 1) charities, 2) certain churches, 3) industrial och provident societies, 4) agricultural, fo- restry och fisheries associations, 5) retail and other co-operative societies, 6) practising solicitors in the course of their profession, 7) pre-contract deposits accepted in the cours of estate agency work, 8) certain public undertakings, 9) the Student Loans Company Ltd, 10) the National Children' s Charities Fund, 11) deposits accepted by a person who is an authorised person or an exempted person under the Financial Services Act 1986 if they are accepted in the cours of or for the purpose of engaging in any dealing activity with or on behalf of the person by whom or on whose behalf the deposit is made or any service activity on behalf of that person and 12) deposits which are ac- cepted in compliance with the regulations covering "relevant debt securiti- es". The regulations allow debt securities (commercial paper or notes) to be issued be e.g. companies which have net assets above a certain amount and which have shares or debt securities listed on certain stock exchanges.

SOU 1998:160	Bilaga 3 681

finansiella marknaden. Innebörden av undantagsbestämmelsen i artikel 3 blir då att om svensk lagstiftning tillåter andra än kreditinstitut att i sin verksamhet ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten med samma innebörd som huvudregeln så fordras att denna verksamhet underkastas viss reglering.

Även de tolkningsdata som finns till ledning för vilken reglering och övervakning som krävs för att efterkomma kraven i artikel 3 är få. Någ- ra omständigheter talar dock för att det inte är fråga om samma krav på reglering och offentlig tillsyn som gäller för kreditinstitut. Redovisningen av rättsläget i EU:s medlemsländer tyder på att medlemsländerna tolkat artikel 3 på olika sätt.