Ökad rättssäkerhet i asylärenden - del 1 (Statens offentliga utredningar 1999:16)

sou 1999 16 d1

Till statsrådet Pierre Schori

Genom beslut den 30 januari 1997 bemyndigade regeringen statsrådet Schori att utse ledamöter i en parlamentarisk kommitté (UD 1997:04) med uppdrag att ta ställning till en ny instans- och processordning vid tillämpning av utlännings- och medborgarskapslagstiftningen samt viss översyn av utlänningslagen. Med stöd av bemyndigandet förordnades den 12 februari 1997 Siv Helmer som ordförande och Maud Björn emalm (s), Sigrid Bolkéus (s), Sten De Geer (v) Erik Arthur Egervärn (c), Gustaf von Essen (m) Lena Isaksson (fp), Helena Karlén (kd) och Ragnhild Pohanka (mp) som ledamöter i kommittén. Genom beslut den 12 augusti 1997 entledigades Helena Karlén och förordnades Magda Ayoub (kd) som ledamot av kommittén.

Som sakkunniga förordnades den 4 mars 1997 rättschefen Lars Magnuson samt generaldirektörerna Lena Häll Eriksson och Johan Fischerström. Genom beslut den 3 mars 1998 entledigades Johan Fischerström och förordnades stf generaldirektören Håkan Sandesjö som sakkunnig.

Som experter förordnades den 4 mars 1997 kanslirådet Eva Nordqvist, kammarrättsassessorn Ann-Jeanette Eriksson, polisinten- denten Stefan Carp, ordföranden Eva Norström, sakkunniga Eva Ulfvebrand och advokaten Per Stadig. Vidare förordnades som experter i kommittén genom beslut den 26 mars 1997 hovrättsassessorn Ulf Wallentheim, den 1 juli 1997 språkexperten Gertrud Berglund att med- verka vid den språkliga utformningen av lagtexten, den 26 mars 1998 kanslirådet Lars Påhlsson och den 23 november 1998 departementsrå det Gunnar Hermanson (fr.o.m. den 16 oktober 1998). Genom beslut den 19 november 1997 entledigades Ann-Jeanette Eriksson och förordnades hovrättsassessorn Anders Norin som expert (t.o.m. den 15 oktober 1998).

Som sekreterare förordnades den 12 februari 1997 kanslirådet Bengt Ranland, som bitr. sekreterare den 14 april 1997 Kerstin Sjeldrup och som sekreterare den 1 juni 1997 Margareta Landerholm.

Kommittén har antagit namnet Kommittén om ny instans- och pro- cessordning i utlänningsärenden, NIPU.

Kommittén får härmed överlämna sitt slutbetänkande (SOU 1999:16) Ökad rättss äkerhet i asylärenden.

Reservationer och särskilda yttranden har avgivits av ordföranden Siv Helmer, ledamöterna Magda Ayoub, Sten De Geer, Lena Isaksson och Ragnhild Pohanka, sakkunnige Håkan Sandesjö samt experterna Eva Norström, Per Stadig och Eva Ulfvebrand.

Stockholm i februari 1999

Siv Helmer
Magda Ayoub	Gustaf von Essen
Maud Björnemalm	Sten De Geer
Sigrid Bolkéus	Lena Isaksson
Erik Arthur Egervärn	Ragnhild Pohanka
	/Margareta Landerholm
	/Bengt Ranland
	/Kerstin Sjeldrup

SOU 1999:16

Innehåll

Förkortningar .......................................................................................		15
Sammanfattning ....................................................................................		17
Författningsförslag ...............................................................................		29
1.	Förslag till utlänningslag................................ ...............................	29

2.Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt

medborgarskap................................ ................................ .............

3.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild

	utlänningskontroll................................ ................................ .........	78
4.	Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370).......	87

5.Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän

försäkring ................................ ................................ .....................

6.Förslag till lag om ändring i lagen (1971)289) om allmänna

förvaltningsdomstolar................................ ................................ ...

7.Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)... 95

8.Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda

bestämmelser om vård av unga................................ ......................

9.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk

tvångsvård................................ ................................ ....................

10.Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om

rättspsykiatrisk vård ................................ ................................ .....

11.Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduk-

tionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar.............

100

12.Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande

av asylsökande m.fl. ................................ ................................ ...

101

13.Förslag till lag om ändring i lagen (1994:459) om

arbetsförmedlingsregister................................ ............................

102

14.Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa

internationella sanktioner................................ ...........................	103
15. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:544)om vårdregister.....	104

16.Förslag till lag om ändring i lagen (1998:702) om garanti-

pension................................ ................................ .......................

105

6 Innehåll

SOU 1999:16

1 Kommitténs uppdrag och arbete .....................................................		107
Del I Instans- och processordningen
Bakgrund
2 Invandringsregleringen....................................................................		109
2.1	Krav för inresa och vistelse................................ .............................	109
2.2	Förutsättningar för uppehållstillstånd ................................ ..............	110
2.3	Avvisningsgrunder................................ ................................ ..........	113
2.4	Rättsverkningar av olika statusbedömningar................................ ....	113
2.5	Svenskt medborgarskap................................ ................................ ..	114
3 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden ..................		117
3.1	Handläggning av förvaltningsärenden i allmänhet............................	117
3.2	Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden...............	118
	3.2.1 De ansvariga myndigheterna................................ ................	119
	3.2.2 Snabbprocessen ................................ ................................ ..	123
	3.2.3 Ärenden som rör ny ansökan om uppehållstillstånd ..............	123
	3.2.4 Medborgarskapsärenden................................ ......................	124
	3.2.5 Ärenden om särskild utlänningskontroll ...............................	125
3.3	Myndigheternas länderkunskap................................ .......................	125
	3.3.1 Inhämtande av information................................ ..................	125
	3.3.2 Hantering av information................................ ....................	129
3.4	Vissa handläggningstider................................ ................................	132
	3.4.1 Invandrarverket................................ ................................ ...	132
	3.4.2 Utlänningsnämnden................................ .............................	134
3.5	Regeringens styrning av praxis................................ ........................	136
	3.5.1 Regeringens föreskriftsmakt (förordningsmetoden)...............	136
	3.5.2 Överlämnande av ärenden till regeringen (ärendemetoden)....	139
4 Internationella förpliktelser .............................................................		141
4.1	Europakonventionen................................ ................................ .......	141
4.2	Sociala stadgan................................ ................................ ...............	144
4.3	Samarbetet inom EU................................ ................................ .......	144
	4.3.1 EG-direktiv................................ ................................ .........	144
	4.3.2 Europeiska unionen................................ .............................	147
4.4 Rekommendationer av UNHCR................................ ......................		149
4.5	Rekommendationer av Europarådet................................ .................	151
5 Processordningen i vissa andra länder ............................................		153
5.1	Danmark ................................ ................................ .....................	153
5.2	Finland ................................ ................................ .....................	159
5.3	Nederländerna ................................ ................................ ................	160
5.4	Tyskland ................................ ................................ .....................	165

SOU 1999:16

Innehåll 7

6 Domstolsväsendet.............................................................................		171
6.1	Olika slag av domstolar ................................ ................................ ..	171
	6.1.1 Domstolsbegreppet................................ ..............................	171
	6.1.2 Bestämmelser i regeringsformen................................ ..........	172
	6.1.3 Det svenska domstolsväsendets uppbyggnad........................	173
6.2	De huvudsakliga domstolsorganisationerna................................ ......	174
	6.2.1 De allmänna domstolarna................................ ....................	174
	6.2.2 De allmänna förvaltningsdomstolarna................................ ..	177
	6.2.3 Lekmannainflytande i domstolarna................................ ......	183
6.3	Specialisering inom domstolsväsendet................................ .............	184
	6.3.1 Koncentration av mål inom de allmänna domstolarna...........	185
	6.3.2 Särskilda domstolar knutna till de allmänna domstolarna.....	186
	6.3.3 De fristående specialdomstolarna................................ .........	187
6.4	Vissa handläggningstider hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. 187
7 Biträde i utlänningsärenden.............................................................		189
7.1	Rätten till offentligt biträde................................ .............................	189
7.2	Tidigare förslag om offentligt biträde................................ ..............	190
7.3	Rättshjälpskostnader................................ ................................ .......	191
7.4	Stöd av frivilligorganisationer................................ .........................	191
8 Sekretesslagstiftning ........................................................................		195
8.1	Handlingsoffentlighet och partsinsyn................................ ...............	195
	8.1.1 Offentlighet och sekretess................................ ....................	195
	8.1.2 Utlämnande av allmän handling – beslutande myndighet......	197
	8.1.3 Partsinsyn................................ ................................ ...........	198
8.2	Offentlighet vid förhandling och i dom................................ ............	202
Överväganden och förslag
9 Grundläggande krav på processordningen......................................		205
9.1	Vissa uttryck och begrepp................................ ...............................	205
9.2	Tvåpartsförfarande och muntlig förhandling................................ ....	206
9.3	Instansordning................................ ................................ ................	210
	9.3.1 Tvåpartsförfarande hos Invandrarverket? ............................	210
	9.3.2 Särskilda domstolar eller integration................................ ....	212
	9.3.3 Nya ansökningar (NUT)................................ ......................	219
10 Alternativ för instans- och processordningen ................................		221
10.1 Förvaltningsbeslutsmodell (alternativ 1)................................ ........		221
10.2 Ansökan av SIV-modell (alternativ 2)................................ ............		222
10.3 Underställningsmodell (alternativ 3)................................ ..............		223
10.4 Specialorgansalternativet – endast en överinstans..........................		224
10.5 Jämförelse mellan alternativen................................ .......................		226
	10.5.1 Tyngdpunkten i första instans................................ ............	226

8 Innehåll

SOU 1999:16

	10.5.2 Krav på prövningstillstånd och jämförelse mellan de tre
	alternativen................................ ................................ .......	228
10.6	Andra ärenden än avlägsnandeärenden................................ ..........	233
	10.6.1 Tillståndsärenden................................ ..............................	233
	10.6.2 Ärenden om flyktingförklaring och resedokument...............	235
	10.6.3 Medborgarskapsärenden................................ ....................	237
11 Snabbprocessen..............................................................................		239
11.1	Gällande ordning ................................ ................................ ..........	239
	11.1.1 Rekvisitet ”uppenbart ogrundad”................................ .......	240
	11.1.2 Allmänna skäl för avslag på asylansökningar .....................	241
	11.1.3 Avslag med hänvisning till inreseland................................	241
11.2	Internationellt samarbete................................ ...............................	243
	11.2.1 Rekommendationer av UNHCR och Europarådet...............	243
	11.2.2 Samarbetet inom EU................................ .........................	244
11.3	Snabbprocedurer i vissa andra länder................................ ............	248
11.4	Tidigare svensk bedömning av frågan om särskilt angivna säkra
	tredje länder................................ ................................ ..	248
11.5	Förslag om snabbprocessen................................ ...........................	250
	11.5.1 Begreppet uppenbart ogrundade ansökningar.....................	250
	11.5.2 Behovet av särskilda processregler för uppenbart
	ogrundade ansökningar ................................ .................	251
	11.5.3 Krav på de särskilda processreglerna................................ .	252
	11.5.4 Frågan om särskilda regler för avvisning till vissa tredje
	länder ................................ ................................ ...........	255
	11.5.5 Snabbprocess om normalprocessen utformas enligt
	ansökan av SIV-modellen................................ ..............	256
12 Handläggningsregler......................................................................		257
12.1	Förfarandet hos Invandrarverket................................ ....................	257
	12.1.1 Verksamhetsmål................................ ................................	257
	12.1.2 Snabbheten i förfarandet ................................ ...................	258
12.2	Förfarandet hos domstolarna................................ .........................	260
	12.2.1 Muntlig förhandling ................................ ..........................	260
	12.2.2 Domstolens sammansättning................................ ..............	266
	12.2.3 Tidsfrister................................ ................................ .........	269
	12.2.4 Meddelande av dom och beslut................................ ..........	271
	12.2.5 Parts rätt att få del av uppgifter ................................ .........	273
13 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna..................................		275
13.1	Domstolarnas lokalisering................................ .............................	275
13.2 Nämndemännen................................ ................................ ............		277
	13.2.1 Val av nämndemän i vissa domstolar................................ .	277
	13.2.2 Andra ledamöter i Utlänningsnämnden än ordförande.........	278

SOU 1999:16

Innehåll 9

	13.2.3 Hur nämndemännen i utlänningsdomstolar och
	Utlänningsöverdomstolen bör utses................................	279
14 Processuella beslut .........................................................................		281
14.1	Gällande ordning för överklagande................................ ................	281
	14.1.1 Olika former av beslut................................ .......................	281
	14.1.2 Förvar ................................ ................................ ..............	281
	14.1.3 Omhändertagande av biljett................................ ...............	282
	14.1.4 Frågor om offentligt biträde................................ ...............	282
	14.1.5 Ersättning till annan än offentligt biträde...........................	284
	14.1.6 Avvisande av ombud eller biträde................................ ......	284
	14.1.7 Jävsinvändning................................ ................................ ..	285
	14.1.8 Transportörs kostnadsansvar för återresor .........................	286
	14.1.9 Avgifter i vissa ärenden................................ .....................	286
	14.1.10 Ny huvudregel i förvaltningslagen................................ ...	286
14.2	Förslag till instansordning................................ .............................	287
14.3	Förvarsbeslut av statsråd ................................ ..............................	289
14.4	Överlämnande av ärenden ................................ .............................	290
	14.4.1 Överlämnande av ärenden till högre instans .......................	290
	14.4.2 Överlämnande mellan sidoordnade instanser ......................	292
15 Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens.....................		295
15.1	Länderkunskap ................................ ................................ .............	295
15.2	Ny kompetens hos domstolarna................................ .....................	297
15.3	Ny kompetens hos Invandrarverket................................ ................	297
	15.3.1 Utredning och muntlig handläggning................................ ..	297
	15.3.2 Behov av juridisk kompetens................................ .............	298
	15.3.3 Kompetens i verkställighetsärenden................................ ...	298
16 Biträdesfrågor................................................................................		301
16.1	Offentligt biträde ................................ ................................ ..........	301
16.2	Medverkan av frivilligorganisationer eller medborgarvittnen..........	302
17 Sekretessfrågor ..............................................................................		305
17.1	Sekretesslagstiftningen................................ ................................ ..	305
17.2	Särskilt om länderinformation................................ .......................	305
	17.2.1 Förslag från Asylprocessutredningen................................ .	306
	17.2.2 Domstolarnas tillgång till länderinformation......................	308
18 Regeringens styrning av praxis......................................................		311
19 Säkerhetsärenden...........................................................................		313
19.1	Gällande ordning ................................ ................................ ..........	314
	19.1.1 Ärenden enligt utlänningslagen som rör säkerhet ................	314
	19.1.2 Säkerhetsärenden enligt lagen (1991:572) om särskild
	utlänningskontroll................................ .........................	314

10 Innehåll

SOU 1999:16

19.1.3 Europakonventionens ställning................................ ..........	317
19.2 Bakgrund till gällande ordning................................ ......................	318
19.3 Sekretessfrågor................................ ................................ .............	319
19.4 Internationella förpliktelser................................ ...........................	320
19.4.1 Europakonventionen................................ ..........................	320
19.4.2 FN-konventionen om medborgerliga och politiska
rättigheter ................................ ................................ .....	324
19.4.3 Den europeiska sociala stadgan................................ .........	325
19.4.4 EG-direktiv................................ ................................ .......	327
19.4.5 Internationella rekommendationer om asylprövning............	328
19.4.6 Sammanfattning av de internationella förpliktelserna..........	330
19.5 Tidigare övervägda andra modeller................................ ................	334
19.5.1 Förfarandet enligt lagen (1957:668) om utlämning för
brott ................................ ................................ .............	334
19.5.2 Prövning enligt rättsprövningslagen (1988:205).................	335
19.5.3 Resning................................ ................................ .............	336
19.6 Överväganden och förslag ................................ .............................	337
19.6.1 Behovet av en särskild processordning för
säkerhetsärenden................................ ...........................	337
19.6.2 Krav på den särskilda processordningen............................	338
19.6.3 Tvåinstansprövning Invandrarverket–regeringen................	340
19.6.4 Avgränsning av ärenden som skall handläggas i den
särskilda instansordningen................................ .............	341
19.6.5 Rätt för Rikspolisstyrelsen att överklaga Invandrar-
verkets beslut................................ ................................	343
19.6.6 Nya säkerhetsaspekter efter Invandrarverkets beslut..........	343
19.6.7 Ytterligare garantier för förfarandet ................................ ...	344
19.6.8 Yttrande från Högsta domstolen ................................ ........	345
19.6.9 Den huvudsakliga innebörden av förslaget.........................	348
19.6.10 Frågan om verkställbarhet ................................ ...............	349
19.6.11 Förvarsbeslut ................................ ................................ ..	349
19.6.12 Offentligt biträde................................ .............................	351
19.6.13 Författningsändringar ................................ ......................	351
19.6.14 Förordnande om tvångsmedel................................ ..........	352
19.7 Ärenden med utrikespolitisk betydelse................................ ...........	354
Del II En ny utlänningslag
20 Behovet av en ny utlänningslag......................................................	357
21 Anknytning genom äktenskap/sammanboende ..............................	359
21.1 Gällande rätt ................................ ................................ .................	359
21.1.1 Bakgrund................................ ................................ ..........	359

SOU 1999:16

Innehåll 11

21.1.2 Särskilda regler för nordbor och EU-medborgare...............	360
21.1.3 Internationella förhållanden i övrigt................................ ...	362
21.1.4 Den materiella prövningen................................ .................	363
21.1.5 Uppskjuten invandringsprövning................................ .......	364
21.1.6 Krav på uppehållstillstånd före inresan ..............................	366
21.1.7 Effekter av de olika åtgärderna mot skenäktenskap och
skenförhållanden................................ ...........................	370
21.2 Behovet av förändringar................................ ................................	371
21.2.1 Anknytningsutredningens betänkande................................	372
21.2.2 Utlänningsnämndens utvärdering av tillämpningen av gäl-
lande bestämmelser om uppehållstillstånd före inresan...	373
21.3 Överväganden och förslag ................................ ...............................	374
21.3.1 Anknytningsutredningens förslag................................ .......	377
21.3.2 Uppehållstillstånd efter inresan................................ ..........	386
22 Omprövning av beslut som vunnit laga kraft.................................	393
22.1 Gällande ordning ................................ ................................ ..........	393
22.1.1 Ny ansökan ................................ ................................ .......	393
22.1.2 Hinder mot verkställighet................................ ..................	400
22.1.3 Resning................................ ................................ .............	401
22.2 Behovet av förändringar................................ ................................	401
22.3 Överväganden och förslag ................................ .............................	405
22.3.1 Grunder för omprövning av ett beslut som vunnit laga
kraft ................................ ................................ .............	405
22.3.2 Tidsfaktorns betydelse................................ .......................	408
22.3.3 Förslag ................................ ................................ .............	409
23 Levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om
uppehållstillstånd, avvisning och utvisning ................................	417
23.1 Gällande rätt ................................ ................................ .................	417
23.1.1 Nordbor och EU-medborgare................................ ............	417
23.1.2 Uppehållstillstånd ................................ .............................	419
23.1.3 Avvisning................................ ................................ .........	425
23.1.4 Utvisning på grund av brott................................ ...............	427
23.1.5 Sammanvägning och samverkan mellan olika
omständigheter................................ ..............................	428
23.2 Behovet av förändringar................................ ................................	429
23.2.1 Brottslighet och annan misskötsamhet................................	429
23.2.2 Innebörden av annan misskötsamhet................................ ..	430
23.3 Överväganden och förslag ................................ .............................	431
23.3.1 Utgångspunkter för reglering i en ny utlänningslag.............	431
23.3.2 Uppehållstillstånd ................................ .............................	432
23.3.3 Tidsbegränsade uppehållstillstånd................................ ......	435
23.3.4 Återkallelse av uppehållstillstånd ................................ .......	435

12 Innehåll

SOU 1999:16

	23.3.5 Avvisning................................ ................................ .........	437
	23.3.6 Utvisning på grund av brott................................ ...............	439
24 Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny
	verkställighet..............................................................................	441
24.1	Gällande rätt ................................ ................................ .................	441
	24.1.1 När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses
	verkställt................................ ................................ .......	441
	24.1.2 Konsekvenser av att ett beslut skall anses verkställt...........	443
	24.1.3 Praxis när ett avlägsnandebeslut skall anses vara verkställt 445
	24.1.4 Straffbestämmelser ................................ ...........................	445
24.2	Behovet av förändringar................................ ................................	446
24.3	Överväganden och förslag ................................ .............................	447
	24.3.1 När ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses
	vara verkställt................................ ...............................	447
	24.3.2 Ansökan om uppehållstillstånd när ny verkställighet kan
	genomföras................................ ................................ ...	449
25 Straffbestämmelser ........................................................................		451
26 Några övriga frågor som aktualiseras vid lagöversynen ...............		457
26.1	Beslut om avvisning när inga politiska skäl åberopas.....................	457
26.2	Tiden inom vilken beslut om avvisning skall fattas.........................	459
26.3	Uppsikt i form av skyldighet att uppehålla sig inom visst
	geografiskt område................................ ........................	461
Del III Övrigt
27 Generella direktiv ..........................................................................		463
27.1	Regionalpolitiska konsekvenser................................ .....................	463
27.2	Offentliga åtaganden................................ ................................ .....	463
27.3	Jämställdhetspolitiska konsekvenser................................ ..............	464
27.4	Konsekvenserna för brottsligheten och det brottsförebyggande
	arbetet ................................ ................................ ..........	465
27.5	Möjligheten att nå de integrationspolitiska målen...........................	465
28 Genomförande av förslaget............................................................		467
28.1	Kostnader................................ ................................ .....................	467
28.2	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................ ...	470
	28.2.1 Tidpunkt för ikraftträdande ................................ ...............	470
	28.2.2 Övergångsbestämmelser ................................ ....................	470
29 Författningskommentar .................................................................		477
29.1	Förslaget till utlänningslag ................................ ............................	477

SOU 1999:16

Innehåll 13

29.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt
	medborgarskap ................................ .............................	588
29.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild
	utlänningskontroll................................ .........................	590
Reservationer och särskilda yttranden ...............................................		599
Del IV Bilagor
1.	Kommittédirektiv (Dir. 1997:20)................................ .................	643
2.	Utlänningslag (1989:529)................................ ............................	657

3.Nya ansökningar avgjorda av Utlänningsnämnden veckorna 11

	och 12 samt 37 och 38 år 1997 ................................ ...................	697
4.	Skisser och diagram................................ ................................ ....	701

SOU 1999:16

Förkortningar

a.a.anfört arbete

AT	arbetstillstånd
AU	Arbetsmarknadsutskottet
bet.	betänkande
dir.	direktiv
dnr	diarienummer
Ds	Departementsserien
Ds A	Departementsserien (Arbetsmarknadsdepartementet)
Ds In	Departementsserien (Inrikesdepartementet)
EES	Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
EU	Europeiska Unionen
EG	Europeiska gemenskaperna
FN	Förenta nationerna
JuU	Justitieutskottet
kap.	kapitel
LVM	lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall
LVU	lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av
	unga
NU	Nordisk utredningsserie
NUT	ny ansökan (enligt 2 kap. 5 b § UtlL) om uppehållstillstånd
prop.	proposition
PUT	permanent uppehållstillstånd
RB	rättegångsbalken
rskr.	riksdagsskrivelse
SCB	Statistiska centralbyrån
SekrL	sekretesslagen (1980:100)
SFS	Svensk författningssamling
SfU	Socialförsäkringsutskottet
SIV	Statens invandrarverk
skr.	Regeringens skrivelse
SOU	Statens offentliga utredningar
SÖ	Sveriges överenskommelser med främmande makter
TUT	tidsbegränsat uppehållstillstånd

16 Förkortningar

SOU 1999:16

UAT	uppehålls- och arbetstillstånd
UNHCR	United Nations High Commissioner for Refugees/
	FN:s flyktingkommissarie
UN	Utlänningsnämnden
UT	uppehållstillstånd
UtlL	utlänningslagen (1989:529)
UtlF	utlänningsförordningen (1989:547)

SOU 1999:16

Sammanfattning

En ny instans- och processordning

Behovet av en ny processordning

I kommitténs direktiv påpekas att handläggningen av asylärenden under en lång följd av år har kritiserats för att handläggningstiderna varit långa och att insynen i processen från såväl parter som allmänhet varit dålig. Kommittén har haft att pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlän- ningsärenden som medborgarskapsärenden bör ändras. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningsta- gande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen.

Tvåpartsförfarande

Kommittén anser att förfarandet i utlänningsärenden bör ge betydligt större utrymme för en tvåpartsprocess. Fördelarna blir särskilt tydliga vid muntlig förhandling. En möjlighet till tvåpartsförfarande med muntlig förhandling är enligt kommitténs uppfattning av avgörande betydelse för att tilltron till främst asylprövningssystemet skall kunna förbättras.

Ej asylnämnd inom Invandrarverket

Kommittén har övervägt om fördelarna med tvåpartsförfarande skulle kunna nås genom förändringar av beslutsfattandet inom Invandrarver- ket.

Beslutsfattandet skulle kunna byggas ut genom att en asylnämnd in- rättas hos Invandrarverket. Nämnden skulle kunna delta i vissa beslut. Ett förfarande av tvåpartskaraktär skulle kunna åstadkommas genom att olika organ inom verket utreder och fattar preliminärt beslut respektive omprövar beslutet. Omprövningen skulle ske på begäran av den en-

18 Sammanfattning

SOU 1999:16

skilde, efter hänskjutande av den som fattat det preliminära beslutet eller genom automatisk underställning av alla eller vissa beslut om av- visning eller utvisning. Vid omprövningen skulle den som fattat det preliminära beslutet eller en särskild allmän ombudsenhet inom verket få uppträda som motpart till sökanden.

För att en sådan modell med omprövning av en asylnämnd inom verket skall vara meningsfull krävs att de två olika verksorganen godtas som skilda intressenter. Kommittén har funnit att modellen inte tillgo- doser önskemålet om en tydlig motpart till den enskilde. Omprövning inom samma myndighet tillgodoser inte heller kravet på att en asyl- ansökan skall kunna prövas i två instanser. Ytterligare minst en instans skulle ändå komma att behövas. Modellen kan inte ersätta ett sådant tydligare tvåpartsförfarande som kännetecknar processen i domstolar.

Överprövning i länsrätt och kammarrätt

De år 1996 införda reglerna om tvåpartsprocess i de allmänna förvalt- ningsdomstolarna utgör enligt kommitténs uppfattning en utmärkt före- bild för hur processen i utlänningsärenden bör gå till. Dessa regler in- nebär att beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till en läns- rätt. Om länsrättens beslut innebär att myndighetens beslut ändras på ett sätt som myndigheten anser felaktigt, får myndigheten överklaga länsrättens beslut. Myndigheten blir därför motpart till den enskilde redan hos länsrätten och lägger där fram utredning och kan argumentera för sin uppfattning.

Kommittén föreslår därför att Invandrarverket som central utlän- ningsmyndighet och förvaltningsmyndighet skall fatta beslut i första instans. Invandrarverkets beslut skall kunna överklagas till en länsrätt, och länsrättens beslut får överklagas till en kammarrätt. För prövning hos kammarrätten skall krävas prövningstillstånd enligt de vanliga regler om sådant tillstånd som gäller hos kammarrätterna. Någon möj- lighet till överprövning av kammarrättens beslut föreslås inte, utan kammarrätten blir slutinstans.

Kommittén har också övervägt ett alternativ där Invandrarverket inte skall få fatta beslut om avvisning eller utvisning utan i stället efter sin utredning få vända sig till länsrätten med en ansökan om avvisning eller utvisning och om att utlänningens ansökan om asyl eller annat uppehållstillstånd skall avslås. Kommitténs majoritet har dock föredra- git den modell som bättre stämmer överens med hur den vanliga för- valtningsprocessen ser ut, då en enskild ansöker om något.

Utlänningsärenden skall inte handläggas vid alla länsrätter och inte heller vid alla kammarrätter. Behovet av domstolar i asylärenden bör

SOU 1999:16

Sammanfattning 19

vara styrande för hur många och vilka länsrätter som skall handlägga utlänningsärenden. Med Invandrarverkets nuvarande beslutsorganisa- tion kommer det inte att finnas några asylärenden att överpröva hos länsrätter på mer än tre platser i landet. Regeringen bör få bestämma vilka länsrätter som skall handlägga utlänningsärenden. Enligt kom- mitténs uppfattning talar dock starka skäl för att det skall vara länsrät- terna i Stockholms län, i Skåne län och i Göteborg.

Ett annat skäl för att inskränka antalet länsrätter som skall hand- lägga utlänningsärenden är att ärendena, liksom ärenden på andra om- råden, kräver särskild kompetens. Bortsett från de juridiska kunskaper som krävs, krävs också större allmänkunskap om förhållanden i andra länder samt bättre tillgång till sådan information än domstolar i allmän- het behöver. Kompetensen behöver också byggas upp genom erfaren het av rättsområdet. Om ärendena sprids ut på alltför många länsrätter skulle det vara svårt för varje enskild domstol att bygga upp denna kompetens.

Genom att lägga överprövningen av Invandrarverkets beslut hos befintliga domstolar anser kommittén att behovet av flexibilitet då an- talet ärenden växlar lättare kan tillgodoses än inom ett specialorgan. Växlingen i antalet ärenden beror främst på förändring i antalet asylsö- kande, vilket i sin tur hänger samman med förändringar i vår omvärld som är svåra att förutse.

Kommittén anser även i övrigt att fördelarna med att lägga utlän- ningsärendena hos befintliga domstolar överväger fördelarna med att ha dem hos ett specialorgan eller en specialdomstol. Ett skäl är dom- stolsmiljön. En knytning till etablerade domstolar bör göra det tydligare att beslutsfattandet även på detta rättsområde har av statsmakterna givna ramar att hålla sig inom.

Möjligheterna till muntlig förhandling blir också bättre med flera domstolar som finns i olika delar av landet.

Kommittén anser inte att utlänningsärenden bör läggas hos alltför små länsrätter. De riskerar då att bli en dominerande ärendegrupp inom domstolen. Till detta kommer att behovet av flexibilitet för dessa ären- den inte kan tillgodoses inom en liten domstol.

Alla kammarrätter skall inte handlägga utlänningsärenden. Kammarrätten skall vara prejudikatinstans, och detta kan inte åstadkommas om ärendena delas upp på flera kammarrätter. Överinstanserna bör inte heller vara lika många som antalet underinstanser. Kommittén föreslår att Kammarrätten i Stockholm skall vara överinstans.

20 Sammanfattning

SOU 1999:16

Utlänningsdomstolar

Utlänningsärenden kräver särskilda kunskaper, bl.a. i fråga om förhål- landen i olika – främst flyktingproducerande – länder. Alla regler som avser allmänna förvaltningsdomstolar blir inte tillämpliga. Framför allt blir instansordningen en annan och kortare än i andra mål. Nämnde- männen i domstolarna kan med hänsyn till domkretsarna inte heller utses i samma val som övriga nämndemän i länsrätterna och kammar- rätterna. Kommittén föreslår att de länsrätter och den kammarrätt som utses att handlägga utlänningsmål, på samma sätt som särskilt utsedda tingsrätter utgör fastighetsdomstolar eller miljödomstolar, då de hand- lägger dessa mål skall göra det som utlänningsdomstolar respektive Utlänningsöverdomstol.

Processordningen

För processen i domstolarna bör förvaltningsprocesslagens vanliga regler gälla. Det innebär i fråga om muntlig förhandling att sådan får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas om den enskilde begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.

Kommittén understryker att muntlig förhandling i förvaltningsdom- stolarna är avsedd som ett komplement till den skriftliga handlägg- ningen och att förhandlingen inte avser allt processmaterial. Självklart kan förhandling ändå, särskilt när det är fråga om trovärdighet, komma att beröra det skriftliga materialet.

De vanliga reglerna för förvaltningsdomstolarna om domförhet fö- reslås också gälla.

Mål som rör avvisning eller utvisning skall utgöra förtursmål i dom- stolarna.

Medborgarskapsärenden och tillståndsärenden

Övriga ärenden, som avser medborgarskap, tillståndsfrågor eller flyk- tingförklaring och resedokument, föreslås följa samma instansordning som asylärenden och andra ärenden om avlägsnande från landet. För- valtningsprocesslagens vanliga regler skall således gälla även för dem. Andelen mål där muntlig förhandling behöver hållas bedöms dock bli betydligt lägre än i målen om avlägsnande.

SOU 1999:16

Sammanfattning 21

Processuella frågor

Även beslut i processuella frågor skall handläggas inom den föreslagna instansordningen. Det gäller bl.a. beslut om förvar och biträdesfrågor. Även frågor om kostnadsansvar för transportör skall handläggas i denna ordning.

Handläggningstider

Genom att processen förbättras, och särskilt genom möjligheterna till effektiv muntlig förhandling, bedömer kommittén att handläggningsti- derna för asylärenden kan förkortas. De mål som gäller avlägsnande ur landet kommer att handläggas som förtursmål inom en större och mera flexibel organisation än för närvarande.

Samtidigt pekar kommittén på behovet av att Invandrarverket skall kunna prioritera asylutredningar så att dessa kan avslutas inom rimlig tid. En sådan åtgärd kan antas vara av avgörande betydelse för att handläggningstiderna skall kunna kortas. Möjligheterna att påverka detta har dock inte legat inom kommitténs uppdrag.

Snabbprocessen

Kommittén har övervägt om några förändringar bör göras i den s.k. snabbprocessen, dvs. förfarandet när det gäller asylansökningar som bedöms som uppenbart ogrundade. Kommittén anser det nödvändigt att ha en ordning där ett avvisningsbeslut kan verkställas, även om det inte har vunnit laga kraft och även om det överklagas. För att tillgodose krav i bl.a. EU:s minimigarantiresolution föreslås emellertid att en an- sökan om inhibition av ett omedelbart verkställbart avvisningsbeslut skall medföra att beslutet inte får verkställas, förrän domstol har prövat om inhibition skall beviljas.

Avvisningsbeslutet får således överklagas till länsrätt. Om länsrätten delar Invandrarverkets bedömning att ansökan är uppenbart ogrundad, skall länsrättens beslut inte få överklagas till Kammarrätten.

En särskild ordning föreslås dock för avvisning till vissa tredje län- der, som typiskt sett kan anses vara säkert första asylland. För att den särskilda ordningen skall kunna tillämpas, skall regeringen ha fört upp landet i fråga på en särskild förteckning. Om en asylsökande reser in från ett sådant land, skall sökanden kunna avvisas direkt till det landet, även om inhibition söks. Domstolens beslut över inhibitionsansökan behöver således i dessa fall inte avvaktas. Det innebär att själva ansök- ningen om inhibition inte ges någon uppskovseffekt.

22 Sammanfattning

SOU 1999:16

För att ett land skall föras upp på förteckningen skall en grundläg- gande förutsättning vara att landet har anslutit sig till och tillämpar FN:s flyktingkonvention och Europakonventionen eller FN-konventio- nen om medborgerliga och politiska rättigheter samt att det i landet ges möjlighet att söka och erhålla asyl. Det är således fråga om etablerade demokratier enligt den västerländska uppfattningen.

Biträde

Rätten till offentligt biträde utgör en väsentlig del av en rättssäker asyl- process. Några förändringar föreslås inte i denna rätt. Kommittén anser det angeläget att Invandrarverket fortsätter sina strävanden att förordna biträde på ett så tidigt stadium som möjligt och att därmed också kunna påbörja och avsluta asylutredningen så fort som möjligt.

Sekretess

Kommittén föreslår inte heller några ändringar i sekretesslagen. Kom- mittén förutsätter dock att öppenheten blir större då processen förläggs till domstol och genom att Invandrarverket där får uppträda som part. Olika slags länderinformation kommer på detta sätt att bli processmate- rial på ett tydligare sätt. Även i den mån information sekretessbeläggs, kommer det att kunna bli tydligare att sådan information finns.

Regeringens styrning

Kommittén föreslår att möjligheten att lämna över enskilda ärenden till regeringen för vägledande beslut slopas. Regeringens styrning får i stället ske genom förordning.

Säkerhetsärenden

Ett undantag från den ordinarie instansordningen föreslås beträffande s.k. säkerhetsärenden. För att ge möjligheter till en tvåinstansprövning skall Invandrarverket alltid fatta beslut i sådana ärenden. Verkets beslut skall kunna överklagas till regeringen. Även Rikspolisstyrelsen skall kunna överklaga beslutet, om det går styrelsen emot.

Regeringen skall hämta in yttrande från Högsta domstolen, innan den fattar beslut att utvisning skall ske. Finner Högsta domstolen att det finns absolut hinder mot utvisning, får någon utvisning inte ske.

SOU 1999:16

Sammanfattning 23

En ny utlänningslag

Behovet av en ny utlänningslag

Den nuvarande utlänningslagen (1989:529) trädde i kraft den 1 juli 1989. Den har sedan dess ändrats mer än tjugo gånger. Som framhålls i kommitténs direktiv har de ändringar som redan gjorts medfört att la- gen i vissa avseenden kan uppfattas som svårtillgänglig. De ändringar som kommittén föreslår i detta betänkande främst när det gäller instans- och processordningen men också som en följd av de förslag som lagts fram av Anknytningsutredningen i betänkandet (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd för anhöriga gör ytterligare omfattande ändringar nödvän diga. Det skulle inte vara möjligt att arbeta in dessa ändringar i den nuvarande utlänningslagen utan att dess överskådlighet skulle gå helt förlorad.

I samband med översynen av lagen har kommittén också sett det som angeläget att försöka göra språket i lagen enklare och mer lättfatt- ligt och i samband därmed också göra lagtexten könsneutral.

Anknytning genom äktenskap/sammanboende

Kommittén ställer sig bakom stora delar av förslagen i Anknytnings- utredningens betänkande (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning. Kommittén betonar att förslagen inte får leda till att möjligheterna att få uppehållstillstånd försvåras för de seriösa anknyt- ningarna, som utgör merparten av alla anknytningar.

Kommittén instämmer i Anknytningsutredningens förslag att syste- met med uppskjuten invandringsprövning bör behållas och att en så central princip skall framgå direkt av lagen.

Utgångspunkten bör vara att med en bra utredning som grund be- döma, om det är fråga om ett seriöst förhållande eller inte. I normalfal- let kräver det att såväl sökanden som referenspersonen måste höras muntligt.

När det är fråga om förhållanden som kan konstateras ha sin bak- grund i ett traditionellt kulturmönster bör uppehållstillstånd kunna be- viljas, trots att parterna träffats i mycket begränsad omfattning och kan- ske saknar kunskap om varandra. Kommittén pekar dock på vikten av att särskilt grundliga muntliga utredningar görs när det är fråga om så- dana arrangerade äktenskap.

Endast om särskilda skäl talar mot att tillstånd ges skall ansökan av- slås, trots att förhållandet i sig framstår som seriöst. Ett sådant skäl kan vara att det finns en påtaglig risk för att sökanden kommer att utsättas för våld eller allvarlig kränkning i förhållandet. För att någon riskbe-

24 Sammanfattning

SOU 1999:16

dömning skall kunna göras, krävs det att kontrollen av framför allt refe- renspersonerna ökar.

Referenspersoner i Sverige bör i samband med utredningen alltid tillfrågas om tidigare äktenskap/samboförhållanden och om eventuella domar för brott. Utdrag ur polisregister bör alltid kunna hämtas in rö- rande referenspersonen. Statens invandrarverk bör få rätt till termi- nalåtkomst till polisregister såvitt avser uppgiften om en person före- kommer i registret eller inte och om vederbörande dömts för brott mot 3, 4 eller 6 kap. brottsbalken.

Fortsatt uppehållstillstånd skall kunna beviljas trots att förhållandet upphört, om sökanden eller sökandens barn utsatts för våld av refe- renspersonen eller för handlingar som innefattar allvarlig kränkning av sökandens eller barnets frihet eller frid. Denna reglering skall framgå av utlänningslagen.

I de fall det görs sannolikt att sökanden eller dennes barn utsatts för övergrepp av allvarlig art under sammanboendet och förhållandet upp- hört främst på grund av detta, skall uppehållstillstånd i regel beviljas. Detta förutsätter dock dels att sammanboendet inte varit helt kortvarigt, dels att det från början varit fråga om ett seriöst förhållande.

Gällande regler om partsinsyn och kommunikation ger sammantaget sökandena ett tillfredsställande skydd mot att det i ärendet förekommer uppgifter som är av betydelse för tillståndsprövningen och som sökan- dena inte känner till.

En utgångspunkt bör vara att Sverige även i fortsättningen skall ha ett principiellt krav på att uppehållstillstånd för andra än skyddsberätti- gade skall ha beviljats före inresan. Undantag skall dock kunna göras om utlänningen har stark anknytning till en i Sverige bosatt person och det skäligen inte kan krävas att utlänningen återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

Omprövning av beslut som vunnit laga kraft

Det är enligt kommittén nödvändigt att ha regler som gör det möjligt att ändra ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Det är samtidigt mycket angeläget att uppnå en minskning av antalet ompröv- ningar av lagakraftvunna beslut, som i dag kräver orimligt stora resur- ser.

Omprövning skall endast vara möjlig om det kommit fram nya om- ständigheter som inte prövats tidigare i ärendet och som gör att en verkställighet inte framstår som rimlig. Omprövning bör vara möjlig främst om det finns hinder mot verkställigheten därför att det kommit fram nya politiska skäl eller verkställigheten av praktiska skäl inte är

SOU 1999:16

Sammanfattning 25

möjlig att genomföra. Likaså måste omprövning vara möjlig om det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten. I det enskilda fallet kan omständigheterna vara sådana att det skulle strida mot humanitetens krav att genomföra verkställigheten när sökan- den har en stark anknytning till någon person här i landet, särskilt i fall där barn är berörda. Det finns dock i princip inte skäl att ompröva be- slutet enbart därför att en tidigare åberopad anknytning kommit att be- stå under en något längre tid än vad som var fallet när ärendet senast prövades. Den allmänna principen är att uppehållstillstånd för andra än skyddsberättigade skall ha beviljats före inresan i landet. När det finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning är skälen än starkare för att uppehållstillstånd inte bör beviljas så länge sökanden är kvar i landet.

Den nuvarande ordningen med ny ansökan (NUT) för omprövning av lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning ersätts med en ordning där Statens invandrarverk prövar om det finns något hinder mot verkställighet. De hinder mot verkställighet som i dag anges i lag- text kompletteras med en bestämmelse om att hinder mot verkställighet också föreligger om det skulle strida mot humanitetens krav att genom- föra verkställigheten.

Om de hinder mot verkställighet som åberopas i sin helhet prövats tidigare, får Invandrarverket besluta att verkställigheten skall genomfö- ras. Om hinder mot verkställighet av praktisk natur åberopas får Invandrarverket fatta såväl bifallsbeslut som avslagsbeslut. Invandrar- verket får också upphäva beslutet om avvisning eller utvisning om det står klart att det av politiska eller humanitära skäl finns hinder mot verkställigheten. Invandrarverkets beslut i dessa fall får inte överkla- gas.

Åberopar utlänningen att det finns hinder mot verkställigheten av politiska eller humanitära skäl och har dessa skäl inte prövats tidigare i sin helhet måste Invandrarverket anmäla ärendet till utlänningsdom- stolen. Anmälan behöver dock inte ske om det är fråga om ett ärende där verkställighet inte är planerad att ske inom den närmaste tiden.

Utlänningsdomstolens beslut får inte överklagas till Utlännings- överdomstolen.

Offentligt biträde i verkställighetsärenden skall förordnas enligt samma regler som i andra utlänningsärenden, dvs. offentligt biträde skall förordnas om det inte måste antas att behov av biträde saknas. Det innebär att offentligt biträde torde komma att förordnas främst i de ärenden som Statens invandrarverk anmäler till utlänningsdomstolen.

26 Sammanfattning

SOU 1999:16

Levnadssättets betydelse vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning

Det måste finnas möjlighet att hindra den som kan tänkas begå brott från att resa in i landet. Misstankarna om framtida brottslighet måste vara objektivt grundade och det måste finnas någon påtaglig grund för misstankarna.

Det måste finnas möjlighet att vägra uppehållstillstånd för den som begått brott och kan antas komma att göra det igen. Misskötsamheten bör vägas mot de skäl sökanden har för att beviljas uppehållstillstånd här i landet. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste krävas för att tillstånd skall vägras.

Det måste finnas möjlighet att upphäva ett beviljat uppehållstillstånd för den som har misskött sig grovt. Hänsyn måste i dessa fall tas till längden av utlänningens vistelse i Sverige och till levnadsomständigheterna i övrigt.

Bestämmelserna om avvisning avser alla som vill resa in i Sverige, även tillfälliga besökare. För att avvisa en utlänning bör det vara till- räckligt med ett mindre mått av misskötsamhet än vad som krävs för att vägra uppehållstillstånd för den som enligt regler och praxis har någon form av rätt till uppehållstillstånd.

Om annan misskötsamhet än lagakraftvunna domar skall vägas in i bedömningen, bör det av lagstiftningen klarare än i dag framgå vilken form av misskötsamhet som det kan vara fråga om.

Med ovanstående utgångspunkter som grund föreslår kommittén följande ändringar när det gäller den vikt som skall fästas vid levnads- sättet vid prövningen av ärenden om uppehållstillstånd, avvisning och utvisning.

Endast brottslighet skall kunna utgöra sådant särskilt skäl som kan leda till att uppehållstillstånd vägras för dem som behöver skydd på grund av krig eller en miljökatastrof. Det innebär i princip att lagtexten anpassas till verkligheten, eftersom uttalanden i tidigare förarbeten knappast gör det möjligt att vägra uppehållstillstånd på annan grund än brottslighet.

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd för andra till- ståndssökande än skyddsbehövande skall beaktas brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet. Liksom hittills skall de skäl som sökanden kan åberopa för att få tillstånd vägas mot de skäl som talar mot att tillstånd beviljas. Ju starkare skälen för tillstånd är, desto grövre misskötsamhet måste det vara fråga om för att tillstånd skall vägras. Den regeln förs in i lagtexten.

SOU 1999:16

Sammanfattning 27

Möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd på grund av utlänning- ens levnadssätt tas bort. Den nuvarande bestämmelsen har såvitt känt aldrig tillämpats.

Vid återkallelse av uppehållstillstånd skall alltid gälla att hänsyn skall tas till utlänningens levnadsomständigheter.

Preskription av beslut som vunnit laga kraft och ny verkställighet

Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte är preskriberat skall alltid kunna verkställas på nytt, om utlänningen återvänder till Sverige utan särskilt tillstånd. Det skall gälla oavsett om det finns ett gällande återreseförbud eller inte.

Om en utlänning återvänder till Sverige och ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas på nytt, bör en ansökan om uppehållstillstånd handläggas som ett verkställighetsärende enligt bestämmelserna i 9 kap. förslaget till ny utlänningslag.

Straffbestämmelser

Straffbestämmelserna i 10 kap. 1 och 2 §§ UtlL har funnits med sedan 1945 års utlänningslag i huvudsak i oförändrat skick. De har utan någon närmare kommentar förts över först till 1954 års utlänningslag och därefter till 1980 och 1989 års lagar. Samtidigt har en rad nya straffbestämmelser införts i utlänningslagen. Det finns därför skäl att nu se över straffbestämmelserna

De nuvarande straffbestämmelserna i 10 kap. 1, 2 och 3 §§ UtlL systematiseras på ett klarare sätt i lagförslaget.

Straffbestämmelsen behålls i 10 kap. 1 § första stycket 1 UtlL för en utlänning som inte ansökt om uppehållstillstånd inom föreskriven tid. Möjlighet införs dock att i ringa fall inte väcka åtal, om det inte är mo- tiverat från allmän synpunkt.

Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 2 § 1 UtlL för en utlänning som i annat avseende än när det gäller skyldighet att ha pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd överträder bestämmelser i utlän- ningslagen eller vad som föreskrivits med stöd av lagen. I stället införs en särskild straffbestämmelse för en utlänning som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Straffbestämmelsen tas bort i 10 kap. 3 § 2 för en utlänning som överträder föreskrifter som innebär skyldighet att endast vistas inom en del av landet. Med de förslag som kommittén lägger fram i övriga delar kommer det inte längre att finnas möjlighet att meddela föreskrifter

28 Sammanfattning

SOU 1999:16

som innebär skyldighet för en utlänning att endast vistas inom en del av landet.

Beslut om avvisning när inga politiska skäl åberopas

Polismyndighetens möjlighet att besluta om avvisning när inga poli- tiska skäl åberopas behålls. Möjlighet införs även för Statens invand- rarverk att besluta om avvisning i sådana fall.

Tiden inom vilken beslut om avvisning skall fattas

Beslut om avvisning måste i samtliga fall fattas inom tre månader från den första ansökan om uppehållstillstånd som görs efter ankomsten till Sverige. Beslut som fattas senare än efter tre månader från ansökan kallas utvisning.

Uppsikt i form av skyldighet att uppehålla sig inom visst geografiskt område

Möjligheten att låta uppsikt ta formen av ett åläggande för utlänningen att vistas inom ett visst geografiskt område tas bort. Uppsikt kan däref- ter endast användas antingen genom att utlänningen åläggs att anmäla sig hos polisen på vissa tider eller genom att utlänningens pass tas om hand.

SOU 1999:16

Författningsförslag

1.Förslag till utlänningslag

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Lagens innehåll och tillämpning

Lagens innehåll

1 § I denna lag finns föreskrifter om

– krav för att utlänningar skall få resa in i och vistas i Sverige (2 kap.),

–visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd (3 och 4 kap.),

–skyddsbehövande (5 kap.),

–avvisning och utvisning (6 kap.),

–kontroll- och tvångsåtgärder (7 kap.),

–förvar och uppsikt (8 kap.),

–verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (9 kap.),

–verkställighet av beslut om förvar (10 kap.),

–överklagande (11 kap.),

–domstolar i utlänningsmål (12 kap.),

–handläggningen av ärenden (13 kap.),

–skyldighet att lämna uppgifter (14 kap.),

–offentligt biträde (15 kap.),

–kostnadsansvar (16 kap.),

–straffbestämmelser (17 kap.),

–särskilda bemyndiganden (18 kap.).

Lagens tillämpning

2 § Lagen skall tillämpas så, att utlänningars frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

30 Författningsförslag

SOU 1999:16

3 § Med barn avses i denna lag utlänningar som är under 18 år, om inte annat sägs.

4 § I fall som rör ett barn skall särskilt beaktas vad hänsynen till bar- nets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall det, om det inte är olämpligt, först klarläggas vad barnet har att säga. Det skall tas den hänsyn till det bar- net har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.

5 § I fråga om följande personer tillämpas denna lag endast i den ut- sträckning som regeringen föreskriver:

–diplomatiska tjänstemän och avlönade konsulära tjänstemän som är anställda i Sverige av främmande stater samt deras familjer och deras anställda, och

–främmande staters kurirer.

I fråga om andra utlänningar som är berättigade till förmåner enligt lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall skall de inskränkningar iakttas som följer av den lagen.

Inresa

6 § Med inresa avses i denna lag att en utlänning passerar in över grän- sen för svenskt landterritorium.

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som passerar in över gränsen för svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest in i landet.

Utresa

8 § Med utresa avses i denna lag att en utlänning passerar ut över grän- sen för svenskt landterritorium.

9 § Regeringen får meddela föreskrifter om, när utlänningar som lämnar svenskt sjöterritorium eller luftrum skall anses ha rest ut ur landet.

SOU 1999:16

Författningsförslag 31

2 kap. Kraven för att utlänningar skall fåresa in i och vistas i Sverige

Pass

1 § Utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige skall ha gällande pass.

2 § Regeringen får föreskriva undantag från kravet på innehav av pass. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Statens invand-

rarverk får föreskriva vilka handlingar som får godtas som pass. Rege- ringen får vidare föreskriva i vilka fall svenska myndigheter får utfärda pass för utlänningar.

Visering

3 § Utlänningar som reser in i eller vistas i Sverige skall ha visering, om de inte har uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd

4 § Utlänningar som vistas i Sverige mer än tre månader skall ha uppehållstillstånd, om de inte har gällande visering.

5 § Regeringen får föreskriva krav på uppehållstillstånd i Sverige redan efter en kortare vistelsetid i Sverige än tre månader.

Arbetstillstånd

6 § Utlänningar skall ha tillstånd för att arbeta i Sverige (arbetstillstånd), om de inte har permanent uppehållstillstånd.

Undantag från kraven påvisering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

7 § Kraven på visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt 3, 4 och 6 §§ för inresa, vistelse och arbete gäller inte medborgare i Dan- mark, Finland, Island eller Norge. Medborgare i dessa länder har rätt att utan särskilt tillstånd resa in i Sverige och att vistas och arbeta här.

För medborgare i ett land som ingår i Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet gäller särskilda bestämmelser för rätten till inresa, vis- telse och arbete.

32 Författningsförslag

SOU 1999:16

8 § Regeringen får föreskriva att även andra utlänningar än medbor- gare i Danmark, Finland, Island och Norge utan särskilt tillstånd får resa in i Sverige och vistas och arbeta här.

Regeringen får också meddela föreskrifter om rätten till inresa, vis- telse och arbete för medborgare i ett land som ingår i Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet.

3 kap. Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd

Visering

1 § Visering innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid.

Visering får förenas med de villkor och begränsningar som kan behövas.

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om visering.

Uppehållstillstånd

3 § Uppehållstillstånd innebär tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd) eller utan tidsbegräns- ning (permanent uppehållstillstånd).

4 § Uppehållstillstånd i Sverige skall enligt bestämmelserna i 5 kap. 4 § i vissa fall ges till flyktingar och till skyddsbehövande utlänningar i övrigt.

Uppehållstillstånd får utöver vad som följer av 5 kap. 4 § ges till utlänningar som tas emot i Sverige inom ramen för ett beslut som rege- ringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (flyktingkvot).

5 § Uppehållstillstånd får också ges till

1.utlänningar som är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller har fått uppehållstillstånd för bosättning här, om makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands,

2.barn som är ogifta samt är eller har varit hemmavarande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här,

3.utlänningar som på något annat sätt än som avses under 1 och 2 är nära anhöriga till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats

SOU 1999:16

Författningsförslag 33

uppehållstillstånd för bosättning här, om de har ingått i samma hushåll som den personen,

4.utlänningar som annars har särskild anknytning till Sverige,

5.utlänningar som av humanitära skäl bör få bosätta sig i Sverige,

6.utlänningar som har fått arbetstillstånd eller som har sin försörj- ning ordnad på något annat sätt, och

7.utlänningar som önskar vistas här i landet för st udier eller besök.

6 § Uppehållstillstånd får också ges till utlänningar som

1.är make, maka eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstillstånd för bosättning här utan att makarna eller samborna stadigvarande sammanbott utomlands, eller

2.har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt i Sverige eller som har fått uppehållstill- stånd för bosättning här, om det bedöms som sannolikt att förhållandet är seriöst och särskilda skäl inte talar mot att tillstånd ges.

7 § Om inte synnerliga skäl talar mot det, skall uppehållstillstånd be- viljas, om det följer av ett internationellt avtal som Sverige anslutit sig till, eller om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda bifaller ett klagomål som har riktats mot Sverige.

8 § Regeringen får meddela föreskrifter om

–uppehållstillstånd av humanitära skäl, och

–uppehållstillstånd för studier och besök.

Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får beviljas, om det följer av en överenskommelse med främmande stat.

9 § När en ansökan om ett uppehållstillstånd enligt 5–7 §§ prövas skall det beaktas, om det finns skäl att inte bevilja uppehållstillstånd på grund av utlänningens brottslighet eller brottslighet i förening med någon annan omständighet som hänger samman med utlänningen. Om det finns sådana skäl skall de vägas mot de skäl utlänningen anger som grund för uppehållstillstånd.

När tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges

10 § Om det på grund av en utlännings förväntade levnadssätt råder tveksamhet om uppehållstillstånd bör beviljas, får utlänningen ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

34 Författningsförslag

SOU 1999:16

11 § Utlänningar som med stöd av 6 § beviljas uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning skall vid första beslutstillfället ges ett tids- begränsat uppehållstillstånd.

12 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn som behöver vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

13 § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ges ett barn eller en man, om barnets eller mannens närvaro i Sverige är nödvändig för att en faderskapsutredning skall kunna genomföras.

14 § Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd getts ett barn enligt 12 eller 13 §, får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till barnets vårdnadshavare.

Fortsatt uppehållstillstånd

15 § En utlänning som med stöd av 6 § har fått ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd på grund av familjeanknytning får ges ett nytt tidsbegrän- sat eller permanent uppehållstillstånd endast om förhållandet består.

Utlänningar med familjeanknytning enligt 6 § som har haft tids- begränsat uppehållstillstånd i två år får ges ett permanent uppehållstill- stånd. Om det finns särskilda skäl, får permanent uppehållstillstånd ges före tvåårsperiodens slut.

Har ett förhållande upphört får uppehållstillstånd ändå ges, om

1.utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

2.förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan all- varlig kränkning av sin frihet eller frid, eller

3.andra starka skäl talar för att utlänningen skall ges fortsatt uppe- hållstillstånd.

När uppehållstillstånd skall ha beviljats

16 § Utlänningar får inte beviljas uppehållstillstånd i Sverige efter inresan i landet.

Detta gäller dock inte om

1.en utlänning som flykting eller skyddsbehövande i övrigt har rätt till uppehållstillstånd enligt 5 kap.,

2.en utlänning av humanitära skäl bör få bosätta sig hä r i landet,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tids- begränsat uppehållstillstånd som getts en utlänning med familjeanknyt- ning med stöd av 6 §, eller

SOU 1999:16

Författningsförslag 35

4. det annars finns synnerliga skäl.

Utlänningar får beviljas uppehållstillstånd trots vad som sägs i första stycket

–om de enligt 5 § 1, 2, 3 eller 4 har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige, och

–om det skäligen inte kan krävas att de återvänder till ett annat land för att ge in ansökan där.

17 § En ansökan om uppehållstillstånd som avser förlängning av ett besök eller någon annan tidsbegränsad vistelse här i landet får beviljas trots vad som föreskrivs i 16 § första stycket, om utlänningen kan ange vägande skäl för förlängningen.

18 § Om en utlänning skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som vunnit laga kraft, får en ansökan om uppehållstillstånd från utlänningen beviljas endast om beslutet om avvisning eller utvisning har upphävts enligt 9 kap. 18 eller 19 §.

En ansökan om uppehållstillstånd får beviljas trots vad som före- skrivs i första stycket,

–om det följer av föreskrifter som regeringen meddelat enligt 8 § andra stycket,

–om det följer av Sveriges anslutning till avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, eller

–om ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda har tagit upp ett klagomål riktat mot Sverige.

Beviljas uppehållstillstånd enligt andra stycket, upphör beslutet om avvisning eller utvisning att gälla.

Arbetstillstånd

19 § Arbetstillstånd skall ges för viss tid. Det får avse ett visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

Det som föreskrivs i 16 och 17 §§ om att uppehållstillstånd skall ha beviljats före inresan i landet och om när uppehållstillstånd ändå får beviljas gäller också för arbetstillstånd.

20 § Vid prövning av frågor om arbetstillstånd som har principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt skall berörda arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer få tillfälle att yttra sig.

21 § Regeringen får meddela föreskrifter om arbetstillstånd.

36 Författningsförslag

SOU 1999:16

Beslutande myndigheter

22 § Beslut om visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd medde- las av Statens invandrarverk. Beslut om visering och uppehållstillstånd får meddelas också av Utrikesdepartementet.

23 § Regeringen och, i den utsträckning regeringen föreskriver, Sta- tens invandrarverk får ge andra myndigheter rätt att besluta om vise- ring, uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Regeringen får ge ett organ som är knutet till Sveriges exportråd rätt att besluta om visering.

Att den instans som prövar överklagande av beslut om avvisning och utvisning får besluta om uppehållstillstånd och arbetstillstånd framgår av 11 kap. 7 §.

4 kap. Återkallelse av tillstånd

1 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får återkallas för utlänningar som medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller medvetet har förtigit omständigheter. Detta gäller om uppgifterna eller omstän- digheterna varit av betydelse för att få tillståndet.

Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppe- hållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får beslut om återkallelse av uppehållstillstånd enligt första stycket fattas endast om det finns synnerliga skäl för det.

2 § Visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd får också återkallas, om det finns andra särskilda skäl för det än som anges i 1 §.

Uppehållstillstånd får dock återkallas enligt första stycket endast för utlänningar som ännu inte har rest in i Sverige.

3 § Uppehållstillstånd får återkallas för utlänningar som rest in i landet

1.om de utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd, eller

2.om det på grund av deras tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att de kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig under- rättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land.

Beslut om återkallelse av uppehållstillstånd enligt första stycket får dock inte fattas om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myn- dighet som först beslutar i saken.

SOU 1999:16

Författningsförslag 37

4 § Permanent uppehållstillstånd skall återkallas för utlänningar som inte längre är bosatta i Sverige.

För utlänningar som har vistats här som skyddsbehövande får dock uppehållstillstånd återkallas tidigast när två år har förflutit efter det att deras bosättning här i landet upphörde. Detta gäller om de har återvänt till ett land där de tidigare har varit bosatta därför att de politiska för- hållandena i landet har ändrats.

5 § Vid bedömning av om uppehållstillståndet bör återkallas enligt 1 eller 3 § för en utlänning som har rest in i landet skall hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till det svenska samhället och till om andra humanitära skäl talar mot att tillståndet återkallas. Därvid skall särskilt beaktas utlänningens levnadsomständigheter och familje- förhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

6 § Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd beslutas av Statens invandrarverk. Återkallelse av visering beslutas av den myn- dighet som har beviljat viseringen eller av Invandrarverket.

Uppehållstillstånd eller visering som har beviljats av Utrikesdepar- tementet får återkallas endast av departementet.

7 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd får återkallas även i andra fall än de som anges i 1 och 3 §§ för de utlän- ningar som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbets- området.

5 kap. Skyddsbehövande

Definitioner

1 § Med asyl avses i denna lag uppehållstillstånd som beviljas utlän- ningar därför att de är flyktingar.

Med asylansökan avses en ansökan om uppehållstillstånd som grun- das på skäl som avses i 2 eller 3 §.

2 § Med flyktingar avses i denna lag utlänningar som

–befinner sig utanför det land som de är medborgare i, därför att de känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationa- litet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin reli- giösa eller politiska uppfattning, och

–inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, begagna sig av detta lands skydd.

38 Författningsförslag

SOU 1999:16

Detta gäller oberoende av om det är landets myndigheter som är ansvariga för att flyktingen utsatts för förföljelse eller om de inte kan antas erbjuda trygghet mot förföljelse från enskilda.

Som flyktingar skall även anses utlänningar som är statslösa och som

–av samma skäl befinner sig utanför det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och

–inte kan, eller på grund av sin fruktan inte vill, återvända dit.

3 § Med skyddsbehövande utlänningar i övrigt avses i denna lag utlän- ningar som i andra fall än som avses i 2 § befinner sig utanför det land som de är medborgare i, därför att de

1.känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning,

2.behöver skydd på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt eller inte kan återvända till sitt hemland på grund av en miljökatastrof, eller

3.känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sitt kön eller homosexualitet.

Som skyddsbehövande skall även anses utlänningar som är statslösa och som

– av samma skäl lämnat det land där de tidigare har haft sin vanliga vistelseort, och

– på grunder enligt första styck et 1, 2 eller 3 inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit.

Rätten till uppehållstillstånd

4 § Flyktingar och skyddsbehövande i övrigt som befinner sig i Sveri- ge har rätt till uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får dock vägras

1.flyktingar enligt 2 § och skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2 och 3, om det finns synnerliga skäl att inte bevilja dem uppe- hållstillstånd på grund av vad som är känt om deras tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säkerhet,

2.skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2, om det på grund av brottslighet finns särskilda skäl att inte bevilja dem uppehållstillstånd,

3.utlänningar som har rest in från Danmark, Finland, Island eller Norge och kan sändas tillbaka till något av dessa länder i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet, om det inte är uppenbart att de inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där,

SOU 1999:16

Författningsförslag 39

4.utlänningar som kan sändas till ett land som tillträtt konventionen den 15 juni 1990 rörande bestämmandet av den ansvariga staten för prövningen av en ansökan om asyl som framställts i en av medlems- staterna i de europeiska gemenskaperna (Dublinkonventionen) och som

idet landet är skyddade mot förföljelse och mot att sändas till hemlan- det eller ett annat land där de inte har motsvarande skydd,

5.utlänningar som i andra fall än som avses i 3 och 4 före ankoms- ten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och där är skyddade på det sätt som anges i 4, och

6.utlänningar som har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddade på det sätt som anges i 4.

När flyktingskap upphör

5 § Flyktingar upphör att vara flyktingar om de

1.av fri vilja på nytt använder sig av det lands skydd där de är med- borgare,

2.av fri vilja på nytt skaffar sig det medborgarskap som de tidigare hade förlorat,

3.förvärvar medborgarskap i ett nytt land och får det landets skydd,

4.av fri vilja återvänder för att bosätta sig i det land där de är med- borgare eller där de som statslösa tidigare hade sin vistelseort, eller

5.inte längre befinner sig i en sådan situation att de kan anses som flyktingar och därför inte kan fortsätta att vägra använda sig av det lands skydd där de är medborgare eller där de som statslösa tidigare hade sin vistelseort.

Flyktingförklaring

6 § Om en flykting begär det, skall Statens invandrarverk antingen i samband med att uppehållstillstånd beviljas eller därefter förklara att utlänningen är flykting (flyktingförklaring).

En flyktingförklaring skall återkallas av Invandrarverket, om det kommer fram att utlänningen inte längre kan anses som flykting.

Resedokument

7 § För flyktingar och statslösa får Statens invandrarverk utfärda en särskild passhandling för resor utanför Sverige (resedokument) enligt de föreskrifter som regeringen meddelar.

40 Författningsförslag

SOU 1999:16

Bemyndiganden

8 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. och bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tids- begränsat uppehållstillstånd.

Ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas för en sam- manlagd tid av högst två år. Om ett program för återvändande har inletts inom dessa två år, får uppehållstillståndet förlängas med högst två år.

Om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har getts en utlänning med stöd av första stycket får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ges också till en utlänning som är make, maka, sambo eller barn till den person som först beviljats tillstånd. Detsamma gäller en förälder, om barnet getts tillstånd enligt första stycket.

9 § Regeringen skall anmäla föreskrifter om tidsbegränsat uppehålls- tillstånd enligt 8 § till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

10 § Regeringen får i fråga om en viss grupp av utlänningar meddela föreskrifter om permanent uppehållstillstånd därför att de är skydds- behövande enligt 3 § första stycket 2 på grund av en väpnad konflikt eller en miljökatastrof.

11 § Regeringen får meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande enligt 3 § första stycket 2, om det behövs därför att Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar har blivit begränsade.

Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

12 § Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från 4 § andra stycket 5, om utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här i landet.

6 kap. Avvisning och utvisning

Avvisning

1 § Utlänningar får avvisas

SOU 1999:16

Författningsförslag 41

1.om de saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i Sverige,

2.om de saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat till- stånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige,

3.om det vid ankomsten till Sverige kommer fram att de tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där, eller

4.om de vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i Sverige eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten.

2 § Utlänningar får vidare avvisas

1.om det kan antas att de kommer att sakna tillräckliga medel antingen för vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land som de tänker besöka eller för hemresan,

2.om det kan antas att de under vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land antingen inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att de har ett sådant tillstånd,

3.om de på grund av tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land,

4.om de på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverk- samhet i Sverige eller i något annat nordiskt land, eller

5.om det med stöd av lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner har föreskrivits att de får avvisas.

Utlänningar får avvisas även i andra fall när det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att de annars beger sig till det landet.

3 § Statens invandrarverk skall pröva ärenden om avvisning om

1.utlänningen söker asyl här,

2.utlänningen har en nära familjemedlem som söker asyl här, eller

3.utlänningen kan komma att avvisas med stöd av 2 § andra stycket. I andra fall får även polismyndigheten pröva frågan om avvisning. Om polismyndigheten anser det tveksamt om en utlänning bör avvi-

sas, skall ärendet lämnas över till Invandrarverket.

4 § Beslut om avvisning får inte fattas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till Sverige.

42 Författningsförslag

SOU 1999:16

Utlänningar får inte avvisas, om de vid ankomsten till Sverige hade eller under en tid därefter har haft ett uppehållstillstånd som har upp- hört att gälla.

5 § Statens invandrarverk får förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet) om

1.utlänningen inte söker asyl här, eller

2.det annars är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

I 9 kap. 7 § finns närmare bestämmelser om verkställ igheten av beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt första stycket.

Utvisning när en utlänning saknar pass eller tillstånd

6 § Utlänningar får utvisas ur Sverige om de uppehåller sig här men saknar pass eller de tillstånd som krävs för att få uppehålla sig i landet.

Utvisning pågrund av brott

7 § Utlänningar får utvisas ur Sverige, om de döms för ett brott som kan leda till fängelse. Utlänningar får också utvisas, om en domstol undaröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som de har dömts till och dömer till annan påföljd.

Utlänningar får dock utvisas endast om de döms till en svårare på- följd än böter och

–om det på grund av gärningens art och övriga omständigheter kan antas att de kommer att göra sig skyldiga till fortsatt brottslighet här i landet, eller

–om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att de inte bör få stanna kvar.

8 § Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handläg- ger brottmålet.

9 § När en domstol enligt 34 kap. brottsbalken beslutar att ändra en påföljd som en utlänning har dömts till utöver utvisning, får domstolen även meddela det beslut om utvisningen som förändringen av påföljd ger anledning till.

10 § När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas enligt 7 §, skall den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska sam- hället. Därvid skall domstolen särskilt beakta utlänningens levnads-

SOU 1999:16

Författningsförslag 43

omständigheter och familjeförhållanden samt hur länge utlänningen har vistats i Sverige.

Utlänningar som är flyktingar och som behöver en fristad i Sverige får utvisas endast om de har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta dem stanna här. De får också utvisas om de i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att de skulle fortsätta sådan verksamhet här.

Utlänningar som har flyktingförklaring skall anses som flyktingar med behov av fristad i Sverige, om det inte är uppenbart att de inte längre är flyktingar med ett sådant behov.

11 § Utlänningar får utvisas endast om det finns synnerliga skäl, om de hade vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst fyra år när åtal väcktes eller om de då varit bosatta i Sverige sedan minst fem år. Detsamma gäller för medborgare i ett annat nordiskt land som hade varit bosatta här sedan minst två år när åtalet väcktes.

Utlänningar får inte utvisas, om de kom till Sverige innan de fyllt femton år och om de vistats här sedan minst fem år när åtal väcktes.

12 § En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott skall inne- hålla förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I en dom eller ett beslut med tidsbegräns- ning skall utlänningen upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. I domen eller beslutet skall utlänningen också upplysas om den påföljd som överträdelse av förbudet kan medföra enligt 17 kap.

13 § Bestämmelser om utvisning av hänsyn till rikets säkerhet och på grund av befarad brottslighet som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften finns i lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll.

Bestämmelser som gäller både avvisning och utvisning

14 § Om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller återkallas medan utlänningen befinner sig i Sverige, skall det samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning, om inte särskilda skäl talar mot det.

15 § När en fråga om avvisning eller utvisning prövas skall hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 9 kap. inte kan sän- das till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att avgörandet verkställs.

44 Författningsförslag

SOU 1999:16

I beslut om avvisning eller utvisning skall det ges de anvisningar i fråga om verkställigheten som den prövningen kan leda till.

16 § När Statens invandrarverk beslutar om avvisning eller utvisning, får beslutet förenas med förbud för utlänningen att under viss tid åter- vända till Sverige utan att ha tillstånd av Invandrarverket.

17 § Utlänningar som med stöd av 12 eller 16 § eller 11 kap. 7 eller 16 § har förbjudits att återvända till Sverige under viss tid eller för all- tid får ges särskilt tillstånd av Statens invandrarverk att göra ett kort besök här i landet, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenhe- ter. Om det finns särskilda skäl, får ett sådant tillstånd ges också på an- sökan av någon annan än utlänningen.

7 kap. Kontroll- och tvångsåtgärder

Kontroll i samband med inresa och utresa

1 § Vid inresa eller utresa skall utlänningar visa upp sitt pass för polismyndigheten, om inte annat följer av föreskrifter som regeringen har meddelat. Utlänningarna skall också lämna polismyndigheten de upplysningar och visa upp de handlingar som är av betydelse för bedömningen av deras rätt att resa in i och vistas i Sverige.

Tullmyndigheten och Kustbevakningen är skyldiga att hjälpa polis- myndigheten när den kontrollerar utlänningar som reser in eller reser ut enligt denna lag. Kustbevakningen skall medverka i polismyndighetens kontrollverksamhet genom att utöva kontroll av sjötrafiken.

2 § Polismän får i samband med inresekontroll kroppsvisitera utlän- ningar och undersöka deras bagage, handresgods, handväskor och lik- nande i den utsträckning som det är nödvändigt för att ta reda på utlän- ningarnas identitet. Sådana undersökningar får också göras för att ta reda på utlänningarnas resväg till Sverige, om den är av betydelse för rätten att resa in i och vistas här i landet. Polismännen får i samband med inresekontrollen även undersöka bagageutrymmen och övriga slutna utrymmen i bilar och andra transportmedel i syfte att förhindra att utlänningar reser in i Sverige i strid med bestämmelserna i denna lag eller en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

När inresekontrollen sköts av särskilt förordnade passkontrollanter, tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen, skall pass och andra handlingar visas upp för dem. De har under sådana omständig- heter samma befogenheter som polismän har enligt första stycket.

SOU 1999:16

Författningsförslag 45

Protokoll skall föras över kroppsvisitation. I protokollet skall anges vad som har förekommit vid visitationen.

Rätten att ta hand om pass

3 § Om utlänningar ansöker om uppehållstillstånd när de kommer till Sverige eller därefter, får en domstol, Statens invandrarverk eller polis- myndigheten ta hand om deras pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att de får tillstånd att stanna här i landet eller lämnar det.

4 § När ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas, får den verkställande myndigheten ta hand om den avvisades eller ut- visades pass eller annan identitetshandling tills beslutet kan verkställas.

Rätten att ta hand om biljetter

5 § Utlänningars biljetter för resan från Sverige får tas om hand av Statens invandrarverk eller polismyndigheten i väntan på att utlänning- arna får tillstånd att vistas här eller att de lämnar landet. Detta gäller om

1.de saknar pass, visering, uppehållstillstånd eller arbetstillstånd när detta krävs för inresa eller vistelse i Sverige, eller

2.de kan antas komma att ansöka om uppehållstillstånd.

En biljett får tas om hand endast om

–det framstår som sannolikt att utlänningen inte kommer att få till- stånd att vistas här, och

–det finns anledning att anta att utlänningen annars gör sig av med biljetten och inte själv kan betala kostnaden för sin resa från Sverige.

6 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får lösa in en biljett, om den annars skulle förlora sitt värde. Om biljetten löses in, skall i stället de pengar tas om hand som då betalas ut.

Fotografi och fingeravtryck

7 § Statens invandrarverk eller polismyndigheten får fotografera utlän- ningar och, om de fyllt 14 år, ta deras fingeravtryck om

1.de inte kan styrka sin identitet när de kommer till Sverige,

2.de ansöker om uppehållstillstånd som flyktingar eller skydds- behövande i övrigt och anger skäl som avses i 5 kap. 2 eller 3 §, eller

3.det finns grund för att besluta om förvar.

Kontroll under vistelsen i Sverige

8 § Utlänningar som vistas i Sverige är skyldiga att på begäran av en polisman visa upp pass eller andra handlingar som visar att de har rätt

46 Författningsförslag

SOU 1999:16

att uppehålla sig i Sverige. De är också skyldiga att efter kallelse av Statens invandrarverk eller polismyndigheten komma till verket eller myndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om det på grund av en utlännings personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa kallelsen, får utlän- ningen hämtas utan föregående kallelse.

Kontroll enligt första stycket får vidtas endast om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i lan- det eller om det annars finns särskild anledning till kontroll.

9 § Om en utlänning vägrar att följa ett beslut som Statens invandrar- verk har fattat med stöd av 3, 4, 5 eller 7 §, får verket begära hjälp av polismyndigheten för att genomföra beslutet.

8 kap. Förvar och uppsikt

Skyldighet att stanna kvar för utredning

1 § Utlänningar är skyldiga att stanna kvar för utredning i samband med inresa eller utresa eller i samband med kallelse eller hämtning enligt 7 kap. 8 §, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar. Detta gäller om inte beslut har meddelats om för- var enligt 2 eller 3 §.

En utlänning som vägrar att stanna kvar får hållas kvar.

Förvar

2 § Utlänningar som har fyllt 18 år får tas i förvar om

1.deras identitet är oklar vid ankomsten till Sverige eller när de där- efter ansöker om uppehållstillstånd,

2.de inte kan göra sannolikt att den identitet de uppger är riktig, och

3.deras rätt att få resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas

ändå.

Utlänningar som har fyllt 18 år får också tas i förvar om

1.det är nödvändigt för att en utredning om deras rätt att stanna i Sverige skall kunna genomföras,

2. det är sannolikt att de kommer att avvisas eller utvisas enligt 6 kap. 1, 2 eller 6 §, eller

3. det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvis- ning.

Beslut om förvar av en utlänning enligt andra stycket 2 och 3 får meddelas endast om det på grund av utlänningens personliga förhållan- den eller övriga omständigheter finns anledning att anta att utlänningen

SOU 1999:16

Författningsförslag 47

annars kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige.

3 § Barn får tas i förvar endast om

1.det är sannolikt att de kommer att avvisas med omedelbar verk- ställighet enligt 6 kap. 5 § eller det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet,

2.risken är uppenbar att de annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas, och

3.det inte är tillräckligt att de ställs under uppsikt enligt bestämmel- serna i 8 §.

Barn får också tas i förvar om

1.ett beslut skall verkställas om avvisning i andra fall än enligt första stycket eller om utvisning enligt 6 kap. 6 eller 7 §, och

2.det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig till- räckligt att de ställts under uppsikt enligt bestämmelserna i 8 § andra stycket.

4 § Barn får inte skiljas från sin vårdnadshavare, eller en av dem om vårdnadshavarna är flera, genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Ett barn som inte har någon vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl.

5 § En utlänning får inte hållas i förvar för utredning med stöd av 2 § andra stycket 1 längre tid än 48 timmar.

I övrigt får en utlänning som fyllt 18 år inte hållas i förvar mer än två veckor, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har meddelats, får utlänningen hål- las i förvar högst två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid.

6 § Barn får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar.

Uppsikt

7 § Utlänningar som har fyllt 18 år kan, under de förutsättningar som anges i 2 §, i stället för att tas i förvar ställas under uppsikt, om detta är tillräckligt.

8 § Barn kan, under de förutsättningar som anges i 3 § första stycket, ställas under uppsikt.

48 Författningsförslag

SOU 1999:16

Barn kan dessutom ställas under uppsikt när beslut har meddelats om avvisning i andra fall än som avses i 3 § första stycket eller när beslut har meddelats om utvisning enligt 6 kap. 6 §.

9 § Uppsikt innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten i orten eller hos Statens invandrarverk eller lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling.

Ny prövning av beslut om förvar och uppsikt

10 § Beslut enligt 5 § andra stycket om förvar skall prövas på nytt inom två veckor från den dag då det verkställdes. I de fall det finns beslut om avvisning eller utvisning skall beslutet om förvar prövas på nytt inom två månader från den dag då det verkställdes.

Beslut om uppsikt skall prövas på nytt inom sex månader från beslutet.

Om en utlänning hålls kvar i förvar eller fortfarande skall stå under uppsikt, skall beslutet prövas fortlöpande inom samma tider.

11 § Beslut om förvar eller uppsikt som inte prövas inom föreskriven tid upphör att gälla.

12 § Varje ny prövning av ett beslut om förvar skall föregås av en för- handling. Detta gäller även en ny prövning av ett beslut om uppsikt, om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en förhandling saknar betydelse.

13 § Om det inte längre finns skäl att hålla en utlänning i förvar eller under uppsikt, skall åtgärden omedelbart upphävas.

Beslutande myndigheter

14 § Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet som handlägger ärendet.

Handläggande myndigheter är enligt 15 § polismyndigheten, Statens invandrarverk, utlänningsdomstolen och Utlänningsöverdomstolen. Att regeringen i vissa fall skall anses som handläggande myndighet fram- går av 16 §.

Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt av- visas eller utvisas, skall den myndighet eller domstol som fattar beslutet pröva om utlänningen fortfarande skall hållas i förvar eller stå under uppsikt.

15 § Polismyndigheten är handläggande myndighet

SOU 1999:16

Författningsförslag 49

a) från det att en utlänning begär att få resa in i landet och ti ll dess att ett ärende som skall prövas av Statens invandrarverk tas emot av verket eller utlänningen har lämnat landet,

b) från det att myndigheten tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att verkställighet har skett, eller ärendet lämnas över till Invandrarverket enligt 9 kap. 17 §.

Statens invandrarverk är handläggande myndighet

a)från det att verket tar emot ett ärende som verket skall pröva och till dess att verket fattar beslut eller utlänningen har lämnat landet eller, om beslutet överklagas eller får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft, till dess att ärendet tas emot av utlänningsdomstolen eller av polismyndigheten, om ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt 9 kap. 16 §,

b)från det att verket tar emot ett beslut om avvisning eller utvisning för verkställighet och till dess att beslutet har verkställts eller ärendet lämnas över till polismyndigheten enligt 9 kap. 16 §.

Utlänningsdomstolen eller Utlänningsöverdomstolen är handläg- gande myndighet från det att domstolen tar emot ärendet och till dess att den fattar beslut och, om beslutet innebär avvisning eller utvisning, till dess att Statens invandrarverk eller polismyndigheten tar emot beslutet för att verkställa det.

16 § Regeringen skall anses som handläggande myndighet när det departement som har till uppgift att bereda ärendet har tagit emot det. Beslut i frågor om förvar och uppsikt fattas av det statsråd som skall föredra ärendet.

Regeringen får inte fatta beslut om att ta eller hålla kvar någon i förvar eller om att ställa någon under uppsikt. Regeringen får däremot upphäva ett beslut om förvar eller uppsikt.

I ett ärende där beslut om inhibition kan meddelas med stöd av 9 kap. 12 § första stycket skall regeringen inte anses som handläggande myndighet innan beslut om inhibition har meddelats.

17 § Polismyndigheten får fatta beslut om att tillfälligt ta utlänningar i förvar eller ställa dem under uppsikt, om det inte finns tid att avvakta den handläggande myndighetens beslut. Ett sådant beslut skall skynd- samt anmälas till den myndighet som handlägger ärendet, och denna myndighet skall därefter omedelbart pröva om beslutet om förvar eller uppsikt skall fortsätta att gälla.

Att en polisman i vissa fall får ta hand om en utlänning i avvaktan på polismyndighetens beslut om förvar framgår av 11 § polislagen (1984:387).

50 Författningsförslag

SOU 1999:16

Samma rätt att ta hand om en utlänning har också en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen som har medverkat vid kon- trollen av utlänningar eller en särskilt förordnad passkontrollant som kontrollerar utlänningar. Omhändertagandet skall så skyndsamt som möjligt anmälas till en polisman för prövning av om åtgärden skall bestå.

Förhandling om förvar eller uppsikt

18 § Förhandling om förvar eller uppsikt skall hållas inför den myndig- het som beslutar om åtgärden.

Myndigheten får bestämma att även någon annan än utlänningen skall höras vid förhandlingen.

I ärenden om uppehållstillstånd, avvisning eller utvisning som hand- läggs av regeringen får det statsråd som har till uppgift att föredra ären- den enligt denna lag eller den tjänsteman som statsrådet bestämmer, besluta om förhandlingen och utse en förvaltningsmyndighet att hålla den. Vid sådana förhandlingar skall andra stycket tillämpas på mot- svarande sätt.

19 § Utlänningen och andra personer som skall höras skall kallas till förhandlingen. Om utlänningen hålls i förvar, skall den myndighet eller domstol som håller förhandlingen besluta om att utlänningen skall inställa sig.

Om den som skall höras har delgetts kallelsen minst fyra dagar före förhandlingen och utan giltigt skäl uteblir, får myndigheten besluta att han eller hon skall hämtas genom polismyndighetens försorg. Andra personer än utlänningen får dock hämtas endast om det finns synnerliga skäl.

20 § Vid förhandlingen skall de omständigheter noga utredas som kan inverka på ärendets avgörande. Utlänningen skall få tillfälle att redo- göra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

Förhandling vid förvaltningsmyndighet skall hållas enligt bestäm- melserna om muntlig förhandling i förvaltningsprocesslagen (1971:291).

21 § När utlänningar inställer sig vid en förhandling skall de få ersätt- ning av allmänna medel för resa och uppehälle, om det bedöms skäligt med hänsyn till deras ekonomiska förhållanden, den tid de har vistats i Sverige samt övriga omständigheter. Förskott får beviljas på ersätt- ningen.

SOU 1999:16

Författningsförslag 51

Andra personer som har kallats till och inställt sig vid en förhand- ling för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostnader och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

22 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som håller för- handlingen.

Regeringen meddelar närmare bestämmelser om ersättning och för- skott.

9 kap. Verkställighet av beslut om avvisning och utvisning

Hinder mot att verkställa avvisning och utvisning

1 § Avvisning och utvisning av en utlänning får aldrig verkställas till ett land

– om det finns skälig anledning att tro att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tor- tyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraff- ning, eller

– om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sä ndas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara.

Ett beslut om avvisning eller utvisning får heller inte verkställas om det skulle strida mot humanitetens krav.

2 § Avvisning och utvisning av en utlänning får inte verkställas till ett land

–om utlänningen i det landet riskerar att utsättas för förföljelse,

eller

–om utlänningen i det landet inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse.

En utlänning får dock sändas till ett sådant land, om det inte är möj- ligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna i Sverige. Detta gäller dock inte om den förföljelse som hotar i det andra landet innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art.

Likaså får en utlänning sändas till ett sådant land, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten

52 Författningsförslag

SOU 1999:16

här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

3 § Utlänningar som avses i 5 kap. 3 § första stycket 2 får i nte sändas till sitt hemland eller till ett land där de riskerar att sändas vidare till hemlandet, om de har synnerliga skäl mot detta.

Vart avvisning eller utvisning får verkställas

4 § Om det inte finns något hinder enligt 1–3 §§ mot verkställigheten, skall en utlänning som avvisas eller utvisas sändas till sitt hemland eller, om det är möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till Sverige.

Om det inte är möjligt att verkställa beslutet om avvisning eller ut- visning på detta sätt eller om det finns andra särskilda skäl, får utlän- ningen i stället sändas till något annat land dit utlänningen kan avvisas eller utvisas.

5 § En utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg och som avvisas enligt 6 kap. 1 § 1 eller 2 eller 2 § första stycket 1 får föras tillbaka till fartyget eller luftfartyget. Utlänningen får också sättas ombord på ett annat fartyg eller luftfartyg med samma ägare eller brukare (transportören). Transportören är skyldig att ge plats på fartyget eller luftfartyget också åt bevakningspersonal, om det är nödvändigt att sådan personal följer med.

Vägrar befälhavaren på fartyget eller luftfartyget att ta emot utlän- ningen eller bevakningspersonalen, får polismyndigheten förelägga befälhavaren vite.

Första stycket gäller inte om fartyget eller luftfartyget skall avgå till ett land dit utlänningen inte får sändas enligt 1–3 §§.

Verkställighet av beslut som inte vunnit laga kraft

6 § En polismyndighets beslut om avvisning skall verkställas även om det har överklagats.

7 § Statens invandrarverks beslut om avvisning eller utvisning får verkställas även om beslutet inte har vunnit laga kraft om

1.utlänningen har förklarat sig nöjd med beslutet (nöjdförklaring),

eller

2.Invandrarverket enligt 6 kap. 5 § har förord nat att verkets beslut om avvisning får verkställas trots att det inte vunnit laga kraft.

Om Invandrarverket har meddelat beslut om avvisning enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 och utlänningen ansöker hos utlänningsdomstolen

SOU 1999:16

Författningsförslag 53

om inhibition av verkställigheten, får beslutet dock inte verkställas förrän domstolen har prövat frågan om inhibition.

Trots vad som sägs i andra stycket får beslutet verkställas även innan en ansökan om inhibition har prövats, om

1.beslutet skall verkställas till ett land som regeringen med stöd av bemyndigandet i 8 § fört upp på en särskild förteckning, eller

2.domstolen redan har prövat en ansökan om inhibition i ärendet.

8 § Regeringen får föreskriva att ett beslut enligt 6 kap. 5 § första stycket 2 om avvisning med omedelbar verkställighet får verkställas utan att en ansökan om inhibition har prövats, om beslutet skall verk- ställas till ett land som avses i 5 kap. 4 § andra stycket 3, 4 eller 5.

Regeringen skall på en särskild förteckning föra upp länder dit beslut om avvisning eller utvisning kan verkställas enligt första stycket.

9 § En domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott får verkställas, om utlänningen har avgett nöjdförklaring och åklagaren medger att verkställighet får ske.

10 § Ett beslut om att avvisa eller utvisa en utlänning får inte verkstäl- las förrän utlänningen har avtjänat ett ådömt fängelsestraff eller verk- ställigheten av fängelsestraffet har flyttats över till ett annat land.

Har allmänt åtal väckts mot utlänningen, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas förrän åtalet har prövats slutligt eller åtalet har lagts ned.

Att avbryta verkställighet (inhibition)

11 § Har en utlänning överklagat ett beslut om att avvisas med ome- delbar verkställighet enligt 6 kap. 5 § skall Statens invandrarverk pröva, om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition). Samtidigt som Invandrarverket omprövar avvisnings- beslutet, skall verket pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas.

12 § När regeringen prövar en fråga om att upphäva en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott, får den besluta om inhibi- tion av det tidigare meddelade beslutet.

Det statsråd som har till uppgift att föredra dessa ärenden får besluta om inhibition av verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning för tiden till dess regeringen avgör ärendet.

Om det i andra fall finns särskilda skäl till det får Statens invandrar- verk besluta om inhibition.

54 Författningsförslag

SOU 1999:16

13 § Riktar ett internationellt organ som har rätt att pröva klagomål från enskilda en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning skall avbrytas, skall inhibition med- delas, om inte synnerliga skäl talar mot detta.

Verkställande myndighet

14 § Beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas av Statens invandrarverk, om inte annat sägs i andra eller tredje stycket.

Polismyndigheten skall verkställa

1.en polismyndighets beslut om avvisning,

2.en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott enligt 6 kap. 7 §,

3.beslut om avvisning eller utvisning i ärenden där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet prövats, om regeringen bestämmer det.

Invandrarverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisnings- ärende till polismyndigheten för verkställighet enligt de förutsättningar som anges i 16 §.

15 § En polismyndighets beslut om avvisning, Statens invandrarverks beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott skall verkställas snarast möjligt.

I andra fall skall en utlänning som avvisas lämna landet inom två veckor och en utlänning som utvisas lämna landet inom fyra veckor efter det att beslutet vann laga kraft, om inte annat bestäms i beslutet.

Om utlänningen inte lämnar landet inom den föreskrivna tiden eller det med säkerhet måste antas att utlänningen inte har för avsikt att fri- villigt lämna landet inom denna tid, skall beslutet verkställas snarast möjligt av den myndighet som enligt 14 § är ansvarig för verkställig- heten.

16 § Statens invandrarverk får lämna över ett avvisnings- eller utvis- ningsärende för verkställighet till polismyndigheten, om den som skall avvisas eller utvisas håller sig undan och inte går att få tag i utan polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.

Åtgärder vid hinder mot verkställighet

17 § Om en verkställande polismyndighet finner att den inte kan verk- ställa en avvisning eller en utvisning eller att den behöver ytterligare besked, skall myndigheten lämna över ärendet till Statens invandrar- verk.

SOU 1999:16

Författningsförslag 55

Invandrarverket skall skyndsamt lämna över ett ärende till rege- ringen för prövning, om verkställigheten avser en domstols dom eller beslut om utvisning på grund av brott och om antingen verkställigheten inte kan genomföras eller om det kan antas att det finns sådana hinder som avses i 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten. Ärendet skall på mot- svarande sätt lämnas över till regeringen om verkställigheten avser ett beslut om avvisning eller utvisning där frågor om rikets säkerhet eller allmän säkerhet tidigare prövats av regeringen.

18 § Har polismyndigheten lämnat över ett verkställighetsärende enligt 17 § eller har Statens invandrarverk annars enligt 14 § att pröva frågan om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, får Invand- rarverket upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Invandrarverket skall skyndsamt anmäla ärendet till utlänningsdom- stolen, om det är fråga om en förestående verkställighet och om det kan antas att det finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot verkställigheten och beslutet om avvisning eller utvisning inte upphävs enligt första stycket. Anmälan behöver dock inte göras om de omständigheter som åberopas prövats tidigare i ärendet.

Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas innan utlänningsdomstolen beslutat, om den skall ta över ärendet eller inte.

19 § Utlänningsdomstolen skall ta över ett verkställighetsärende som anmälts enligt 18 §, om den inte finner det uppenbart att det inte finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § eller att omständigheterna prövats tidigare i ärendet.

Har utlänningsdomstolen enligt första stycket beslutat att ta över ett verkställighetsärende, får den upphäva beslutet om avvisning eller utvisning eller vidta de åtgärder i övrigt som behövs.

Upphävande av beslut om avvisning och utvisning i vissa fall

20 § Om Statens invandrarverk efter omprövning beviljar en utlänning uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning. Om Invandrarverket meddelar ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får beslutet inte verkställas medan tillståndet gäller.

21 § Om regeringen finner att en dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott inte kan verkställas eller om det annars finns särskilda skäl för att beslutet inte längre skall gälla, får regeringen upphäva av-

56 Författningsförslag

SOU 1999:16

görandet helt eller delvis. Regeringen får då också fatta beslut i fråga om uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

Om domen eller beslutet om utvisning inte upphävs, får regeringen i fall som avses i första stycket meddela ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd och arbetstillstånd. Beslutet om utvisning får inte verkställas medan tillståndet gäller.

När ett beslut skall anses verkställt

22 § Ett beslut om avvisning eller utvisning skall anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet och beslutet har vunnit laga kraft.

När ett beslut preskriberas

23 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla efter fyra år från det att beslutet vann laga kraft.

Ny verkställighet av beslut som inte preskriberats

24 § Om en utlänning som har avvisats eller utvisats anträffas här i landet och beslutet om att avvisa eller utvisa utlänningen inte är pre- skriberat enligt 23 §, skall beslutet verkställas. Detta gäller även om beslutet tidigare verkställts och utlänningen därefter återvänt till Sve- rige utan att ha fått särskilt tillstånd till ett kort besök här enligt 6 kap. 17 § eller stannat kvar här efter det att giltighetstiden för ett sådant sär- skilt tillstånd har gått ut.

Om en utlänning som har avvisats eller utvisats återkommer till Sve- rige trots ett gällande förbud att återvända hit, tillämpas första stycket.

10 kap. Verkställighet av beslut om förvar

1 § Statens invandrarverk ansvarar för att beslut om förvar verkställs.

2 § På begäran av Statens invandrarverk eller den myndighet som har fattat ett beslut om förvar skall polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att genomföra beslutet.

Om Invandrarverket begär det, skall polismyndigheten även lämna den hjälp som behövs för att förflytta en utlänning som hålls i förvar.

3 § Utlänningar som hålls i förvar skall behandlas humant och deras värdighet skall respekteras.

SOU 1999:16

Författningsförslag 57

Verksamhet som rör förvar skall utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i den enskildes integritet och rättigheter.

4 § Utlänningar som hålls i förvar enligt denna lag skall vistas i lokaler som har ordnats särskilt för dem. Statens invandrarverk har ansvaret för sådana lokaler och för behandlingen av de utlänningar som vistas där.

Att utlänningar som hålls i förvar i vissa fall kan placeras i krimi- nalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest framgår av 16 §.

Behandlingen av utlänningar som hålls i förvar i särskilda lokaler

5 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges tillfälle till aktiviteter, för- ströelse, fysisk träning och vistelse utomhus.

6 § Utlänningar som hålls i förvar skall ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen utom om besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle hindra verksamheten som rör förvaret.

Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten, får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får över- vakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det.

7 § Utlänningar som hålls i förvar skall ha tillgång till hälso- och sjuk- vård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 2 eller 3 § även om de inte har ansökt om ett sådant till- stånd.

Om utlänningar som hålls i förvar behöver sjukhusvård under den tid de hålls i förvar, skall de ges tillfälle till sådan vård.

Verksamhetschefen för den sjukhusenhet där en utlänning vårdas skall se till att Statens invandrarverk eller den som förestår den lokal där utlänningen skall vistas genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset.

8 § Utlänningar som hålls i förvar får hindras att lämna lokalen där de vistas och de får i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefrihe- ten som krävs för att ändamålet med att de tagits i förvar skall tillgodo- ses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. Deras rörelsefrihet får också begränsas, om de utgör en allvarlig fara för sig själva eller andra.

9 § Utlänningar som hålls i förvar och har fyllt 18 år får hållas avskilda från andra som tagits i förvar, om det är nödvändigt för

58 Författningsförslag

SOU 1999:16

ordningen och säkerheten i lokalen eller om de utgör en allvarlig fara för sig själva eller andra.

Beslut om att hålla någon avskild fattas av Statens invandrarverk. Beslutet skall omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst var tredje dag.

Utlänningar som hålls avskilda därför att de utgör en fara för sig själva skall undersökas av läkare så snart som möjligt.

10 § Utlänningar som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alko- holhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen.

11 § Om det finns skälig anledning till misstanke att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som utlänningen inte får inneha enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får utlänningen kropps- visiteras.

Kroppsvisitation får inte göras mer ingående än vad som krävs på grund av ändamålet med åtgärden. All den hänsyn som omständighe- terna medger skall iakttas. Om möjligt skall ett vittne närvara.

Kvinnor får inte kroppsvisiteras av eller i närvaro av andra män än läkare eller legitimerade sjuksköterskor. Om en visitation innebär att enbart ett föremål som en kvinna har med sig undersöks, får visitatio- nen dock genomföras och bevittnas av en man.

12 § Utlänningar som hålls i förvar får inte ta emot en försändelse utan att den först har undersökts, om det finns skälig misstanke att den inne- håller sådant som inte får innehas enligt 10 § eller enligt narkotika- strafflagen (1968:64).

Om en utlänning inte medger att försändelsen öppnas i hans eller hennes närvaro, skall försändelsen tas om hand för utlänningens räk- ning, men den får inte öppnas.

Undersökningen får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, internationella organ som har behörighet att ta emot klagomål från enskilda eller från Förenta nationernas flyktingkommissarie får aldrig undersökas.

13 § Påträffas inom en lokal där utlänningar hålls i förvar eller hos en utlänning som hålls i förvar egendom som inte får innehas enligt 10 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64), får egendomen tas om hand.

Kan det antas att en utlänning genom att inneha eller ta emot sådan egendom gjort sig skyldig till brott eller saknas känd ägare, skall egen- domen skyndsamt överlämnas till polisen.

SOU 1999:16

Författningsförslag 59

I annat fall skall egendomen tas om hand för utlänningens räkning.

14 § Egendom som har tagits om hand enligt 12 § andra stycket eller 13 § tredje stycket skall återlämnas till utlänningen, när beslutet om att hålla utlänningen i förvar har upphört att gälla.

15 § Utlänningar som hålls i förvar har rätt att få sådan dagersättning och sådant särskilt bidrag som avses i 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest

16 § Statens invandrarverk får besluta att en utlänning som hålls i för- var skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, om

1.utlänningen har utvisats på grund av brott enligt 6 kap. 7 §,

2.utlänningen hålls avskild enligt 9 § och av säkerhetsskäl inte kan vistas i en sådan särskild lokal som avses i 4 §, eller

3.det annars finns synnerliga skäl.

Barn som hålls i förvar får inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest.

För utlänningar som enligt första stycket placerats i kriminalvårds- anstalt, häkte eller polisarrest gäller lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. Dessutom skall de beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säker- heten inom anstalten, häktet eller arresten.

11 kap. Överklagande

Rätten att överklaga

1 § Domar och beslut i mål och ärenden enligt denna lag får överkla- gas endast om det anges i detta kapitel.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till Utlänningsöverdom- stolen.

2 § Regeringen får pröva ansökningar om upphävande av en avvisning eller utvisning endast i de fall som anges i detta kapitel.

60 Författningsförslag

SOU 1999:16

Beslut om avvisning och utvisning samt om uppehållstillstånd

Polismyndighetens beslut

3 § En polismyndighets beslut om avvisning får överklagas till Statens invandrarverk.

Invandrarverkets beslut

4 § Statens invandrarverks beslut får överklagas till utlänningsdomstol, om beslutet innebär

–avvisning eller utvisning,

–avslag på en ansökan om uppehållstillstånd,

–återkallelse av ett uppehållstillstånd, eller

–avslag på en ansökan om arbetstillstånd eller återkallelse av arbetstillstånd i de fall frågan om tillstånd har behandlats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning.

Invandrarverkets beslut enligt första stycket överklagas dock till regeringen, om det rör ett säkerhetsärende. Ett sådant beslut får över- klagas även av Rikspolisstyrelsen, om det går styrelsen emot.

Säkerhetsärenden är ärenden där Rikspolisstyrelsen hos Invandrar- verket av skäl som rör rikets säkerhet eller allmän säkerhet har begärt eller i yttrande förordat

–att en utlänning avvisas eller utvisas,

–att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd avslås, eller

–att en utlännings uppehållstillstånd återkallas.

Utlänningsdomstolens beslut

5 § En utlänningsdomstols beslut i en fråga som avses i 4 § får över- klagas till Utlänningsöverdomstolen.

En utlänningsdomstols beslut som fastställer ett beslut av Statens invandrarverk får dock inte överklagas, om verket i sitt beslut har

–förordnat om avvisning med omedelbar verkställighet, eller

–fastställt en polismyndighets beslut om avvisning.

Om ett beslut som avses i andra stycket rör ett asylärende, får dock utlänningsdomstolens beslut överklagas, om domstolen i sitt beslut inte delar bedömningen av ansökan som uppenbart ogrundad.

Beslut om flyktingförklaring och resedokument

6 § Statens invandrarverks beslut i fråga om flyktingförklaring eller resedokument samt om återkallelse av flyktingförklaring får överklagas till utlänningsdomstol.

SOU 1999:16

Författningsförslag 61

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom- stolen.

Beslut vid sidan av beslut om avvisning eller utvisning

7 § När Statens invandrarverk, en utlänningsdomstol eller Utlännings- överdomstolen avgör ett överklagat ärende eller mål om avvisning eller utvisning, får verket eller domstolen också fatta beslut i fråga om uppe- hållstillstånd. Detta gäller även om denna fråga inte har tagits upp av utlänningen.

En utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen får vid pröv- ning av ett beslut om avvisning eller utvisning besluta att utlänningen för viss tid förbjuds att återvända till Sverige, även om ingen lägre instans har meddelat ett sådant förbud.

När Invandrarverket, en utlänningsdomstol eller Utlänningsöver- domstolen prövar ett beslut om avvisning eller utvisning, får verket eller domstolen samtidigt meddela ett sådant beslut om barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad. Detta gäller även om ingen lägre instans har prövat denna fråga. I mål hos en utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen gäller detta dock inte, om det för barnet har åberopats sådana omständigheter som avses i 5 kap. 2 §, såvida det inte är uppenbart att det inte finns grund för asyl.

När regeringen avgör ett ärende som enligt 4 § överklagats dit, gäl- ler bestämmelserna i första–tredje styckena om domstolarna i stället regeringen.

Beslut om förvar

8 § Ett beslut om förvar får överklagas

–till utlänningsdomstol, om det har fattats av en polismyndighet eller av Statens invandrarverk,

–till Utlänningsöverdomstolen, om det har fattats eller fastställts av en utlänningsdomstol.

Om beslutet har fattats av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag, prövar Regeringsrätten på framställning av utlänningen om åtgärden skall bestå.

9 § Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

10 § Statens invandrarverks beslut i särskilda fall i frågor om förvar enligt 10 kap. 5–16 §§ får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom- stolen.

62 Författningsförslag

SOU 1999:16

Beslut att ta hand om biljetter

11 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut enligt 7 kap. 5 § att ta hand om biljetter får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom- stolen.

Beslut om kostnadsansvar för transportör

12 § En polismyndighets eller Statens invandrarverks beslut att ålägga en transportör betalningsskyldighet enligt 16 kap. 3 § får överklagas till utlänningsdomstol.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom- stolen.

Beslut om offentligt biträde, ersättning, ombud eller jäv

13 § Följande beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till utlänningsdomstol

1.beslut i fråga om offentligt biträde,

2.beslut om ersättning i ett ärende som handläggs en ligt denna lag

3.beslut att avvisa ett ombud eller biträde, eller

4.beslut i en jävsfråga.

Utlänningsdomstolens beslut får överklagas till Utlänningsöverdom- stolen.

Beslut som avses i denna paragraf får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

Dom eller beslut om utvisning pågrund av brott

14 § En dom eller ett beslut om utvisning på grund av brott får över- klagas enligt vad som gäller om överklagande av allmän domstols dom eller beslut i brottmål.

Överlämnande av ärenden till domstol

15 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna över ett ärende till en utlänningsdomstol eller till Utlänningsöverdomstolen för avgö- rande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prö- vas av domstolen. Överlämnande får dock endast ske om den motta- gande domstolen och utlänningen medger det.

En utlänningsdomstol får under motsvarande förutsättningar lämna över ett ärende till Utlänningsöverdomstolen för avgörande.

SOU 1999:16

Författningsförslag 63

Överlämnande av ärenden till regeringen

16 § Statens invandrarverk får med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringen för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknyt- ning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende enligt denna lag som prövas av regeringen. En utlänningsdomstol eller Utlänningsöverdomstolen får av samma skäl lämna över ett mål till regeringen för avgörande. Överlämnande får dock endast ske om utlän- ningen medger det.

Vad som föreskrivs i 7 § om rätt för Invandrarverket och domsto- larna att meddela beslut vid sidan av dom eller beslut om avvisning eller utvisning gäller också regeringen, när den avgör ett överlämnat ärende.

Återförvisning av mål till Invandrarverket

17 § Finner utlänningsdomstolen vid prövning av ett beslut om avvis- ning med omedelbar verkställighet som fattats med stöd av 5 kap. 4 § andra stycket 3, 4 eller 5 att ett sådant beslut inte borde ha fattats, skall domstolen visa målet åter till Statens invandrarverk för ny prövning.

18 § Om det under handläggningen av ett mål i utlänningsdomstol eller i Utlänningsöverdomstolen visar sig att målet bör handläggas som ett säkerhetsärende, skall domstolen visa målet åter till Statens invandrar- verk för ny prövning.

Nöjdförklaring

19 § Utlänningar som har rätt att överklaga en dom eller ett beslut om avvisning eller utvisning kan förklara att de avstår från att överklaga beslutet eller domen i den delen (nöjdförklaring).

20 § Nöjdförklaring får avges inför den myndighet som har meddelat beslutet eller domen.

Nöjdförklaring får också avges inför

1.en polismyndighet som inte har meddelat beslutet, eller

2.chefen för en kriminalvårdsanstalt eller chefen för ett häkte eller någon annan tjänsteman där som har förordnats att ta emot en sådan förklaring.

Om nöjdförklaringen avges inför en annan myndighet än den som har meddelat beslutet eller domen, krävs dock ett vittnes närvaro. Vida- re krävs att den som tar emot förklaringen har tillgång till en utskrift av beslutet eller domen eller ett bevis om vad avgörandet innehåller.

64 Författningsförslag

SOU 1999:16

21 § En nöjdförklaring kan inte tas tillbaka. Om utlänningen har över- klagat beslutet eller domen när nöjdförklaringen avges, skall utlän- ningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sitt överklagande av avvisningen eller utvisningen. Om utlänningen har ansökt om uppe- hållstillstånd, arbetstillstånd, resedokument, flyktingförklaring eller främlingspass, skall utlänningen genom nöjdförklaringen anses ha tagit tillbaka sin ansökan.

Handläggningen av ärenden hos regeringen

22 § Innan regeringen avgör ett ärende, skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen, om inte ett sådant yttrande av särskilda skäl är obehövligt.

Högsta domstolen skall yttra sig över samtliga omständigheter av betydelse i ärendet. I yttrandet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1–3 §§.

Finner Högsta domstolen att det finns hinder mot verkställighet enligt 9 kap. 1 § första stycket får verkställighet av beslutet inte ske. Om ärendet gäller en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) är domstolens yttrande också bindande för regeringen.

Högsta domstolen skall innan den avger yttrande hålla förhandling i ärendet.

23 § Vid förhandling enligt 22 § i Högsta domstolen skall utlänningen höras. Rikspolisstyrelsen skall vara utlänningens motpart.

Högsta domstolen får bestämma att även andra än utlänningen skall höras vid förhandlingen. Om någon av parterna åberopar muntlig eller skriftlig bevisning, prövar rätten om bevisningen skall tillåtas. Därvid tillämpas 35 kap. 7 § rättegångsbalken.

I fråga om inställelse till förhandlingen tillämpas 8 kap. 19 §.

Om ett beslut av Invandrarverket enligt 4 § har överklagats till regeringen, skall förhandling som avses i 8 kap. 12 § hållas vid Högsta domstolen.

24 § Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort.

Rikspolisstyrelsen skall redogöra för omständigheterna i ärendet och ges tillfälle att ställa frågor till utlänningen och andra som hörs i ärendet. Rikspolisstyrelsen skall även lämna andra upplysningar som behövs för att genomföra förhandlingen. Utlänningen skall få tillfälle att ange sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet.

SOU 1999:16

Författningsförslag 65

Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otyd- ligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas.

Utöver vad som följer av 5 kap. 1 § rättegångsbalken får Högsta domstolen besluta att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer fram uppgifter, för vilka i domstolen gäller sekretess som anges i sekretesslagen (1980:100). I övrigt gäller 8 kap. 21 och 22 §§.

Högsta domstolens yttrande enligt 22 § får grundas även på handlingar eller annat material som enligt 14 kap. 5 § första sty cket sekretesslagen inte får lämnas ut till parter.

12 kap. Domstolar i utlänningsmål

Utlänningsdomstolarna

1 § De länsrätter som regeringen bestämmer skall vara utlänningsdom- stolar. Regeringen föreskriver domkretsen för varje utlänningsdomstol.

Kammarrätten i Stockholm skall vara Utlänningsöverdomstol.

2 § Utlänningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen handlägger mål enligt vad som föreskrivs i denna lag eller i annan lag eller i för- fattning som beslutats av regeringen.

Domkretsar

3 § Ett beslut av en förvaltningsmyndighet enligt denna lag överklagas till den utlänningsdomstol inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat.

Domförhet

4 § Nämndemän skall delta i avgörandet av mål i Utlänningsöverdom- stolen som rör avvisning eller utvisning och som avgörs efter muntlig förhandling, om nämndemän har deltagit i handläggningen i utlän- ningsdomstolen.

Om inte något annat följer av denna lag eller annan lag eller av för- fattning som har beslutats av regeringen, gäller om utlänningsdomsto- larna och Utlänningsöverdomstolen i tillämpliga delar vad som är före- skrivet i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar om läns- rätt och kammarrätt.

66 Författningsförslag

SOU 1999:16

Förfarandet i utlänningsmål

5 § Mål som rör avvisning eller utvisning skall handläggas skyndsamt. Om inte något annat följer av denna lag eller av författning som har beslutats av regeringen, gäller om förfarandet i utlänningsmål i tillämp- liga delar vad som är föreskrivet i förvaltningsprocesslagen (1971:291)

om rättskipningen i länsrätt och kammarrätt.

Nämndemän

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa hur många nämndemän som skall finnas i Utlänningsöver- domstolens domkrets för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndigheten skall vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall utses.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa hur många nämndemän som skall finnas i domkretsen för varje utlänningsdomstol för tjänstgöring i domstolen. Regeringen eller myndigheten skall vidare för varje län fastställa det antal nämndemän som skall utses.

13 kap. Handläggningen av ärenden

Muntlig handläggning

1 § När utlänningar har ansökt om asyl i Sverige får de avvisas eller utvisas endast om muntlig handläggning har ingått i Statens invandrar- verks handläggning av deras ärende. Asylärenden skall också handläg- gas muntligen, om utlänningen begär det och om en sådan handlägg- ning inte saknar betydelse för att ärendet skall kunna avgöras.

2 § Statens invandrarverk får bestämma att även andra personer än utlänningen skall höras vid muntlig handläggning.

Andra personer som på kallelse har inställt sig vid handläggningen för att höras har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för kostna- der och tidsspillan med anledning av inställelsen. Förskott får beviljas på ersättning för resa och uppehälle.

3 § Ersättning och förskott beslutas av den myndighet som genomför den muntliga handläggningen.

4 § Regeringen får meddela närmare bestämmelser om ersättning och förskott.

SOU 1999:16

Författningsförslag 67

Parts rätt att fådel av uppgifter

5 § I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstill- stånd och återkallelse av permanent uppehållstillstånd tillämpas bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen (1986:223) om rätt för en part att få del av uppgifter endast när utlänningen är bosatt eller annars vis- tas i Sverige.

Motivering av beslut

6 § I ärenden enligt denna lag tillämpas bestämmelserna i 20 § förvalt- ningslagen (1986:223) om motivering av beslut med de undantag som följer av 7 §.

7 § Ett beslut i fråga om uppehållstillstånd skall alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.

Vid beslut om visering eller arbetstillstånd får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till moti- vering av ett beslut om visering, om utlänningen omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) utan att vara med- borgare i ett EES-land och om beslutet går utlänningen emot.

Tolkersättning

8 § Den som är tolk vid handläggning av ett ärende enligt denna lag inför en förvaltningsmyndighet har rätt att av allmänna medel få arvode och ersättning för kostnader och tidsspillan. Detta gäller dock inte om uppdraget har fullgjorts i tjänsten.

Frågan om ersättning prövas av den myndighet som handlägger ärendet.

Närmare bestämmelser om ersättning meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Rättelse av beslut

9 § En myndighet får besluta om rättelse av sitt beslut

–om en utlänning har lämnat oriktig uppgift om sitt namn, sin nationalitet eller någon annan omständighet av betydelse för att utlän- ningens identitet skall kunna fastställas, och

–om den oriktiga uppgiften tagits in i myndighetens beslut.

68 Författningsförslag

SOU 1999:16

14 kap. Skyldighet att lämna uppgifter

1 § Socialnämnden skall lämna ut uppgifter om en utlännings person- liga förhållanden

–om en polismyndighet, Statens invandrarverk, en utlänningsdom- stol, Utlänningsöverdomstolen eller regeringen begär det, och

–om uppgifterna behövs för att avgör a ett ärende om uppehållstill- stånd eller för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.

2 § Om en utlänning i ett ärende enligt denna lag åberopar ett intyg om sin psykiska eller fysiska hälsa, skall hälso- och sjukvårdsmyndigheten på begäran av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet lämna de upplysningar som behövs för att bedöma uppgifterna i inty- get.

15 kap. Offentligt biträde

1 § Ett offentligt biträde skall i följande slag av ärenden förordnas för den som ärendet gäller, om det inte måste antas att det inte behövs något biträde:

1.Avvisning. I ärenden som handläggs av en polismyndighet skall dock offentligt biträde förordnas endast om utlänningen enligt 8 kap. 2 eller 3 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar.

2.Utvisning enligt 6 kap. 6 §.

3.Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om Statens invandrarverk enligt 9 kap. 18 § anmält ärendet till utlänningsdomstolen eller om utlänningen hållits i förvar enligt 8 kap. 2 eller 3 § sedan mer än tre dagar.

4.Hemsändande enligt 18 kap. 2 §.

Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn som hålls i förvar enligt 8 kap. 3 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

2 § I ärenden som skall avgöras av regeringen prövas frågor om offent- ligt biträde av den departementstjänsteman som regeringen bestämmer.

3 § Den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn som sak- nar vårdnadshavare här i landet är utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser.

SOU 1999:16

Författningsförslag 69

16 kap. Kostnadsansvar

1 § Utlänningar som avvisas eller utvisas är skyldiga att betala för sin egen resa till den ort dit de sänds eller åläggs att resa.

2 § Om en utlänning som har kommit till Sverige med ett fartyg eller luftfartyg avvisas därför att utlänningen saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för hemresan, är transpor- tören skyldig att ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige. Transportören är också skyldig att ersätta reskostnaderna från Sverige och tillbaka för den bevakningspersonal som behöver följa med.

3 § Om det kan antas att en transportör kommer att bli betalningsskyl- dig enligt 2 §, skall polismyndigheten i det polisdistrikt där utlänningen reste in göra den utredning som krävs och yttra sig över transportörens betalningsansvar. Transportören skall ges tillfälle att yttra sig.

Betalningsskyldighet skall beslutas av Statens invandrarverk eller av den polismyndighet som verkställer avvisningen.

4 § Transportören kan helt eller delvis befrias från betalningsskyldig- heten enligt 2 § om

1.transportören visar att han eller hon haft skälig anledning att anta att utlänningen hade rätt att resa in i Sverige, eller

2.det med hänsyn till kostnadens storlek eller av andra skäl framstår som uppenbart oskäligt att kräva ut kostnaden.

5 § Om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller ett luft- fartyg lämnar det under dess uppehåll i Sverige och olovligen reser in i Sverige och avvisas, är fartygets eller luftfartygets ägare eller brukare skyldig att

–ersätta kostnaderna för utlänningens resa från Sverige, och

–svara för kostnaderna för utlänningens uppehälle för de närmaste tre månaderna från inresan.

Det som sägs om en utlänning som är anställd ombord på ett fartyg eller luftfartyg gäller också i fråga om en utlänning som utan tillåtelse har följt med ett sådant fartyg.

Har fartyget eller luftfartyget utländsk ägare eller brukare, är befäl- havaren skyldig att på ägarens eller brukarens vägnar svara för kostna- der enligt första stycket, om det inte är uppenbart oskäligt.

70 Författningsförslag

SOU 1999:16

17 kap. Straffbestämmelser

1 § Till böter döms

1.utlänningar som uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd och utan att de inom föreskriven tid har ansökt om ett sådant tillstånd,

2.utlänningar som har anställning eller bedriver verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att de har ett sådant tillstånd, och

3.utlänningar som på ett otillåtet sätt passerar en yttre gräns.

Med yttre gräns i första stycket 3 avses inte gräns mot annan stat som anslutit sig till Schengenkonventionen.

I ringa fall skall åtal för brott enligt denna paragraf inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

2 § Till böter döms

1.den som har anställt en utlänning trots att utlänningen inte har föreskrivet arbetstillstånd,

2.den som inte gör anmälan som föreskrivs i en författning som har utfärdats med stöd av denna lag.

När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket 1 till fängelse i högst ett år.

Att det skall betalas en särskild avgift vid brott enligt första stycket 1 framgår av 10–11 §§.

3 § Till böter döms den som i en anmälan eller ett ansökningsärende enligt denna lag eller enligt en författning som har utfärdats med stöd av denna lag medvetet lämnar oriktiga uppgifter eller medvetet låter bli att tala om något förhållande av betydelse.

När omständigheterna är försvårande döms för brott enligt första stycket till fängelse i högst sex månader.

4 § Till fängelse i högst ett år döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige trots att utlänningen enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt 6 kap. 7 § inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå förföljelse.

När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter.

I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

5 § Till fängelse i högst ett år döms den som genom att dölja en utlän- ning eller genom någon annan åtgärd försöker hindra att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs, om detta görs i vinstsyfte.

SOU 1999:16

Författningsförslag 71

När omständigheterna är mildrande döms för brott enligt första stycket till böter.

6 § Till fängelse i högst sex månader eller, när omständigheterna är mildrande, till böter döms den som hjälper en utlänning att komma in i Sverige i strid med föreskrifter i denna lag eller i en författning som har utfärdats med stöd av lagen.

Är ett brott enligt första stycket att anse som grovt döms till fängelse i högst två år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen

1.utförts mot ersättning,

2.avsett ett stort antal personer, eller

3.utförts under hänsynslösa former.

För försök eller förberedelse till brott enligt denna paragraf döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

7 § Till fängelse i högst fyra år döms den som i vinstsyfte planlägger och organiserar verksamhet som är inriktad på att främja att utlänningar reser till Sverige utan pass eller utan de tillstånd som krävs för inresa i Sverige.

Om ett brott enligt första stycket är mindre allvarligt döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

För medhjälp till brott enligt första stycket döms den som hjälper en utlänning att resa till Sverige utan pass eller utan de tillstånd som krävs för inresa i Sverige. Detta gäller om medhjälparen insåg eller hade skä- lig anledning att anta att resan anordnats i vinstsyfte genom verksamhet enligt första stycket.

Förverkande

8 § Ersättning till den som har begått brott enligt 5, 6 eller 7 § skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt.

Transportmedel som använts vid brott enligt 6 eller 7 § får förver- kas, om ägaren eller befälhavaren eller någon annan som var i ägarens ställe begått brottet eller medverkat till det och förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till detta. Trans- portmedlet får dock inte förverkas om det är uppenbart oskäligt.

9 § Om ägaren till ett fartyg som kan förverkas enligt 8 § andra stycket inte är känd eller saknar känt hemvist i Sverige får talan om förver- kande föras mot befälhavaren på fartyget.

72 Författningsförslag

SOU 1999:16

Avgifter

10 § Fysiska eller juridiska personer som har anställt utlänningar trots att dessa inte har arbetstillstånd skall betala en särskild avgift oavsett om ansvar krävs ut enligt 2 § eller inte. Avgiften tillfaller staten.

För varje utlänning utgör avgiften hälften av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde när överträdelsen upphörde. Om överträdelsen har pågått under en längre tid än tre månader, utgör avgiften för varje utlänning i stället hela basbeloppet. Avgiften får minskas eller efterskänkas om särskilda skäl talar för det.

11 § Allmän domstol prövar efter ansökan, om särskild avgift skall tas ut enligt 10 § eller inte. Ansökan skall göras av allmän åklagare inom två år från det att överträdelsen upphörde. I fråga om sådan talan till- lämpas bestämmelserna i rättegångsbalken om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och bestämmelserna om kvarstad i brottmål.

Avgift får inte tas ut när fem år har gått efter det att överträdelsen upphörde.

12 § Den särskilda avgiften skall betalas till länsstyrelsen inom två månader från det att allmänna domstolens beslut vann laga kraft. En upplysning om detta skall tas in i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid, skall dröjsmålsavgift tas ut enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift. Den obetalda avgiften och dröjsmålsavgift skall läm- nas för indrivning.

Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för ett ringa belopp. Bestämmelserna om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Avgiften får inte drivas in när fem år har gått efter det att beslutet vann laga kraft.

18 kap. Särskilda bemyndiganden

1 § Regeringen får, utöver vad som förut har angetts i denna lag, med- dela föreskrifter om

1.skyldighet att anmäla utlänningars vistelse eller anställning i Sverige,

2.sådana inskränkningar i utlänningars rätt att vara anställda i ett visst företag eller i företag av visst slag som är nödvändiga med hänsyn till rikets säkerhet.

SOU 1999:16

Författningsförslag 73

2 § Regeringen får meddela föreskrifter om att sända hem utlänningar som inte är flyktingar och som har tagits om hand enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

Efter avtal med annat land om behandling av fripassagerare får regeringen föreskriva avvikelser från bestämmelserna i denna lag och meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för tillämpningen av avtalet.

Krig och krigsfara

3 § Regeringen får meddela föreskrifter som skall gälla i krig, vid krigsfara eller under sådana utomordentliga förhållanden som är för- anledda av krig eller krigsfara som Sverige har befunnit sig i. Före- skrifterna får gälla utlänningars

1.inresa och vistelse i landet,

2.utresa ur landet,

3.rätt att ha anställning eller offentliga förtroendeuppdrag här i lan-

det,

4.avlägsnande från landet, och

5.omhändertagande i anstalt eller förläggning.

4 § En föreskrift enligt 3 § 4 eller 5 som har meddelats i andra fall än då Sverige är i krig skall läggas fram för riksdagen inom en månad från ikraftträdandet.

Föreskriften upphör att gälla, om den inte läggs fram för riksdagen i rätt tid eller om riksdagen inte godkänner den inom två månader från den dag då den lades fram.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001, då utlänningslagen (1989:529) skall upphöra att gälla. 4 och 5 skall dock gälla från och med den dag regeringen bestämmer.

2.Om det i en lag eller någon annan författning hänvisas till bestäm- melser som har ersatts genom bestämmelser i denna lag, skall i stället de nya bestämmelserna tillämpas.

3.Om ett mål eller ärende har inletts hos en domstol eller en annan myndighet innan denna lag har trätt i kraft, skall domstolen eller myn-

74 Författningsförslag

SOU 1999:16

digheten slutföra målet eller ärendet enligt äldre föreskrifter, om inte annat följer av denna lag.

Mål och ärenden som har kommit in till en allmän förvaltningsdom- stol och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft handläggs enligt äldre föreskrifter.

4.Ärenden som har kommit in till Utlänningsnämnden och inte av- gjorts innan denna lag har trätt i kraft skall överlämnas till den utlän- ningsdomstol som är behörig enligt 12 kap. 3 §. Om ärendet avser en ansökan enligt 2 kap. 5 b § utlänningslagen (1989:529), skall det i stäl- let överlämnas till Invandrarverket för prövning enligt 9 kap. 18 § av frågan om verkställighet av avvisnings- eller utvisningsbeslutet.

5.Ä renden som har överlämnats till regeringen enligt 7 kap. 11 § andra stycket 1, 3 eller 4 utlänningslagen (1989:529) och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft skall överlämnas till den utlännings- domstol som är behörig enligt 12 kap. 3 § denna lag.

6. Ärenden som har överlämnats till regeringen enligt 7 kap. 11 § andra stycket 2 utlänningslagen (1989:529) och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft handläggs enligt äldre föreskrifter.

SOU 1999:16

Författningsförslag 75

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 9 a, 11, 12 och 14 a §§ lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			9 a §1
Statens	invandrarverk		eller	Statens invandrarverk	får
utlänningsnämnden		får	över-	överlämna ett ärende som avses i
lämna ett ärende som avses i 6 §,				6 §, 8 § första stycket eller	9 §
8 § första	stycket eller 9 § till			till regeringen, om ärendet be-
regeringen, om				döms ha betydelse för rikets sä-
1. ärendet bedöms ha betydel-				kerhet eller annars för allmän
se för rikets säkerhet eller annars				säkerhet eller för rikets förhål-
för allmän säkerhet eller för ri-				lande till främmande makt eller
kets förhållande till		främmande		mellanfolklig organisation.

makt eller mellanfolklig organi- sation,

2.det bedöms vara av sär- skild vikt för ledning av tillämp- ningen av denna lag att ärendet prövas av regeringen, eller

3.synnerliga skäl annars ta- lar för regeringens prövning.

Har invandrarverket över- lämnat ett ärende i fall som av- ses i första stycket 2 eller 3, skall regeringen, om hinder inte möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande, höra utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Regeringen får överlämna ett sådant ärende till nämnden för avgörande.

1 Senaste lydelse 1991:1574.

76 Författningsförslag

SOU 1999:16

11 §2

Anmälan enligt 2 a, 3, 4 eller 7 a § skall göras hos Statens invand- rarverk. Är utlänningen medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsstyrelsen i det län där han är folkbokförd. Det åligger den myndighet till vilken anmälningen sålunda eller enligt 10 § görs att meddela beslut huruvida på grund av anmälan svenskt medborgarskap förvärvats eller ej.

Utlänningsnämnden får efter ansökan meddela förklaring att någon är svensk medborgare. Härvid får dock inte prövas fråga som avses i första stycket.

Invandrarverket får efter an- sökan meddela förklaring att någon är svensk medborgare. Härvid får dock inte prövas fråga som avses i första stycket.

Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till Utlänningsnämnden utom i fall som avses i andra stycket.

Beslut av en länsstyrelse,

Statens invandrarverk eller Ut- länningsnämnden enligt 11 § får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol.

Utlänningsnämndens beslut får inte överklagas i andra fall än som avses i andra stycket.

Bestämmelser om Utlän- ningsnämnden finns i 7 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen

(1989:529).

12 §3

Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till utlänningsdomstol.

Beslut av en länsstyrelse eller Statens invandrarverk enligt 11 § får överklagas till utlän- ningsdomstol.

En utlänningsdomstols dom eller beslut får överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Pröv- ningstillstånd krävs vid sådant överklagande.

Bestämmelser om utlän- ningsdomstolar och Utlännings- överdomstolen finns i 12 kap. utlänningslagen (2000:000).

14 a §4

Socialnämnden skall på begä- ran av regeringen, utlännings- nämnden, statens invandrarverk

Socialnämnden skall på begä- ran av regeringen, en utlän- ningsdomstol, Utlänningsöver-

2Senaste lydelse 1991:1574.

3Senaste lydelse 1991:1574.

4Senaste lydelse 1991:1574.

SOU 1999:16

Författningsförslag 77

eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlännings per- sonliga förhållanden, om upp- gifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap.

domstolen, Statens invandrar- verk eller en polismyndighet lämna ut uppgifter om en utlän- nings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgar- skap.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001. 3 skall dock gälla från och med den dag regeringen bestämmer.

2.Om ett mål eller ärende har inletts hos en domstol eller en annan myndighet innan denna lag har trätt i kraft, skall domstolen eller myn- digheten slutföra målet eller ärendet enligt äldre föreskrifter, om inte annat följer av denna lag.

Mål och ärenden som har kommit in till en allmän förvaltningsdom- stol och ännu inte avgjorts innan denna lag har trätt i kraft handläggs enligt äldre föreskrifter.

3.Ärenden som har kommit in till Utlänningsnämnden och inte av- gjorts innan denna lag har trätt i kraft skall överlämnas till den utlän- ningsdomstol som är behörig enligt 12 kap. 3 § utlänningslagen (2000:000).

78 Författningsförslag

SOU 1999:16

3. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll

dels att 1–7, 9–13, 18, 24, 25, 27 och 28 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas en ny paragraf, 2 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen (1989:529), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det

Föreslagen lydelse

1 §

En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningsla- gen (2000:000), får utvisas ur landet enligt denna lag, om det

1.behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller

2.med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verk- samhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.

Första stycket 2 gäller inte när fara föreligger för sådan gärning i annan stat som har övervägande karaktär av politiskt brott.

2 §

Beslut om utvisning medde- las av regeringen. Frågan tas upp på ansökan av rikspolis- styrelsen eller av regeringen självmant.

Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller statens invand- rarverk finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall myndig- heten anmäla detta till rikspolis- styrelsen.

Beslut om utvisning enligt denna lag meddelas av Statens invandrarverk. Frågan tas upp på ansökan av Rikspolis styrel- sen.

Om en polismyndighet, en länsstyrelse eller Statens invand- rarverk finner anledning att anta att ett beslut om utvisning enligt 1 § bör meddelas, skall myndigheten anmäla detta till Rikspolisstyrelsen.

SOU 1999:16

Författningsförslag 79

Om ärendet inte är synnerli- gen brådskande skall yttrande inhämtas från statens invand- rarverk och förhandling hållas i ärendet vid en tingsrätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning.

Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt som håller förhandlingen.

Beslut om förhandling och om yttrande får fattas av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt lagen eller den tjänsteman som stats- rådet bestämmer.

Beslut om utvisning skall för- enas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av regeringen återvända till Sverige. Förbudet meddelas för en viss tid eller

2 a §

Statens invandrarverks beslut enligt denna lag får överklagas till regeringen.

Rikspolisstyrelsen får över- klaga beslutet, om det går styrelsen emot.

3 §

Innan regeringen avgör ett ärende, skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen, om inte ett sådant yttrande av särskilda skäl är obehövligt.

Högsta domstolen skall yttra sig över samtliga omständighe- ter av betydelse i ärendet. I ytt- randet skall särskilt anges om det finns hinder mot verkställig- het enligt utlänningslagen (2000:000).

Finner Högsta domstolen att det finns hinder mot verkställig- het enligt 9 kap. 1 § första stycket utlänningslagen, får verkställighet av beslutet inte ske. Om ärendet gäller en utlänning som omfattas av avtalet om Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES) är domstolens yttrande också bindande för regeringen.

Högsta domstolen skall innan den avger yttrande hålla för- handling i ärendet.

4 §

Beslut om utvisning skall för- enas med förbud för utlänningen att utan tillstånd av Statens in- vandrarverk återvända till Sve- rige. Förbudet meddelas för en

80 Författningsförslag

SOU 1999:16

utan tidsbegränsning. I beslutet skall utlänningen, om förbudet är tidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Han skall vidare upplysas om den påföljd som en övertr ä- delse av förbudet kan medföra enligt 24 §.

viss tid eller utan tidsbegräns- ning. I beslutet skall utlänning- en, om förbudet är tidsbegränsat, upplysas om vilken dag förbudet upphör att gälla. Han skall vi- dare upplysas om den påföljd som en överträdelse av förbudet kan medföra enligt 24 §.

5 §

I ärenden enligt denna lag

gäller i tillämpliga delar 4 kap.

gäller i tillämpliga delar 6 kap.

15 §,

5 kap.

5 §,

kap.

4 §

17 §,

kap.

7 §,

8 kap. 5 §

andra stycket, 5 § andra stycket

andra stycket, 9— 17 §§, 9 kap.

och 6–11 §§, 7 kap. 7 §, 8 kap.

1–5, 22 och 24 §§, 11 kap. 8 §,

1–6, 14 och 16 §§, 9 kap. 1–3 §§

13 kap. 8 §, 14 kap. 1— 2 §§, 15

samt 11 kap. 5 och 6 §§ utlän-

kap. 2 § och 16 kap. 1— 5 §§

ningslagen (1989:529).

utlänningslagen (2000:000).

När

Statens

invandrarverk

beslutar om förvar eller uppsikt

gäller även 8 kap. 18–22 §§ ut-

länningslagen.

6 §

Förhandling enligt 3 § och

6 kap.

7 §

utlänningslagen

(1989:529)

skall

hållas

vid

Stockholms

tingsrätt

eller,

särskilda skäl talar mot att för-

handlingen hålls där, vid en an-

nan tingsrätt.

Vid förhandlingen skall ut-

Vid förhandling enligt 3 § i

länningen höras.

Högsta domstolen skall utlän-

Rikspolisstyrelsen

skall

vid

ningen höras. Rikspolisstyrelsen

förhandlingen vara utlänningens

skall vara utlänningens motpart.

motpart.

Tingsrätten får bestämma att

Högsta domstolen får betäm-

även andra än utlänningen skall

ma att även andra än utlä nningen

höras

vid

förhandlingen.

skall

höras vid

förhan dlingen.

någon

parterna

åberopar

Om någon av parterna åberopar

muntlig eller skriftlig bevisning,

prövar

rätten

bevisningen

prövar

rätten

b evisningen

skall

tillåtas.

Därvid

tillämpas

skall

tillåtas.

Därvid tillämpas

SOU 1999:16

Författningsförslag 81

35 kap. 7 § rättegångsbalken.

I fråga om inställelse till fö r- handlingen tillämpas 6 kap. 13 § utlänningslagen.

35 kap. 7 § rättegångsbalken.

I fråga om inställelse till fö r- handlingen tillämpas 8 kap. 19 § utlänningslagen (2000:000).

Om ett beslut av Invandrar- verket enligt 2 § denna lag har överklagats till regeringen, skall förhandling som avses i 8 kap. 12 § utlänningslagen hållas vid Högsta domstolen.

7 §

Vid förhandlingen skall noga utredas de omständigheter som kan inverka på hur ärendet blir avgjort.


Genom frågor och påpekanden skall rätten försöka avhjälpa otyd-
ligheter och ofullständigheter i de uppgifter som lämnas.
Vid förhandlingen tillämpas	Utöver vad som följer av 5
6 kap. 14 § andra stycket och 15	kap. 1 § rättegångsbalken får
§ utlänningslagen (1989:529).	Högsta	domstolen besluta				att
	förhandlingen skall hållas inom
	stängda dörrar, om det kan
	antas att det vid förhandlingen
	kommer fram uppgifter, för vilka
	i domstolen gäller sekretess som
	anges	i		sekretesslagen
	(1980:100).		I	övrigt	gäller
	8 kap. 21 och 22 §§ utlännings-
Rättens yttrande enligt 3 § får	lagen (2000:000).				yttrande
	Högsta		domstolens
grundas även på handlingar eller	enligt 3 § får grundas även på
annat material som enligt 14	handlingar		eller	annat	material
kap. 5 § första stycket sekretess-	som enligt 14 kap. 5 § första
lagen (1980:100) inte får lämnas	stycket	sekretesslagen			inte	får
ut till parter.	lämnas ut till parter.

82 Författningsförslag

SOU 1999:16

Om frågan om utvisning ännu inte har förts till regeringen, får rikspolisstyrelsen besluta att ut- länningen skall tas i förvar eller ställas under uppsikt, även om förutsättningarna i 8 § inte är för handen. Ett sådant beslut skall genast anmälas till regeringen.

Det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt denna lag skall snarast pröva om åtgärden skall bestå.

9 §

Om frågan om utvisning ännu inte har förts till Statens in- vandrarverk, får Rikspolis- styrelsen besluta att utlänningen skall tas i förvar eller ställas un- der uppsikt, även om förutsätt- ningarna i 8 § inte är för handen. Ett sådant beslut skall genast anmälas till Invandrarverket.

Verket skall snarast pröva om åtgärden skall bestå.

Om regeringen har beslutat om utvisning enligt denna lag men hinder som anges i 8 kap. 1, 2 eller 4 § utlänningslagen (1989:529) möter mot att beslu- tet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verkställas, skall rege- ringen förordna att verkställig- het tills vidare inte får ske (inhibition).

Utvisningsbeslutet och för- ordnandet om inhibition skall prövas på nytt när det finns skäl till det. Så länge utvisnings- beslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas, skall Rikspolisstyrelsen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos regeringen huruvida det finns skäl för prövning av beslutet.

10 §5

Om utvisning har beslutats enligt denna lag men hinder som anges i 9 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen (2000:000) möter mot att beslutet verkställs eller om beslutet av någon annan särskild anledning inte bör verk- ställas, skall den beslutande myndigheten förordna att verk- ställighet tills vidare inte får ske (inhibition).

Utvisningsbeslutet och för- ordnandet om inhibition skall prövas på nytt av Statens in- vandrarverk när det finns skäl till det. Så länge utvisnings- beslutet fortfarande gäller men inte har kunnat verkställas, skall Rikspolisstyrelsen före utgången av varje kalenderår efter det då beslutet meddelades anmäla hos

Invandrarverket huruvida det finns skäl för prövning av b e- slutet.

5 Senaste lydelse 1996:1382.

SOU 1999:16

Författningsförslag 83

Regeringen får besluta att utlänningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndig- het (anmälningsplikt), om ett beslut om utvisning enligt denna lag tills vidare inte skall verk- ställas på grund av inhibition. Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket 2, får rege- ringen också besluta att 19– 22 §§ skall tillämpas på utlän- ningen.

Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvis- ning eller utvisning enligt utlän- ningslagen (1989:529) inte kan verkställas och det föreligger sådana omständigheter beträf- fande utlänningen som avses i 1 § första stycket 1 eller 2. Innan beslutet meddelas skall förhand- ling hållas. Om det finns skäl för det, skall även yttrande inhämtas enligt 3 §. Vid förhandlingen tillämpas 6 och 7 §§.

Ett beslut av regeringen en- ligt 11 § gäller i längst tre år räknat från dagen för beslutet om avlägsnande.

Om regeringen inte har för- ordnat om inhibition, skall ett beslut om utvisning enligt denna lag verkställas så snart det kan

11 §

Den myndighet som beslutat om utvisning får besluta att ut- länningen på vissa tider skall anmäla sig hos en polismyndig- het (anmälningsplikt), om ett beslut om utvisning enligt denna lag tills vidare inte skall verk- ställas på grund av inhibition. Om utvisningsbeslutet grundas på 1 § första stycket 2, får samma myndighet också besluta att 19–22 §§ skall tillämpas på utlänningen.

Första stycket tillämpas också, om ett beslut om avvis- ning eller utvisning enligt utlän- ningslagen (2000:000) inte kan verkställas och det föreligger sådana omständigheter beträf- fande utlänningen som avses i 1 § första stycket 1 eller 2. Om ett beslut av Statens invandrar- verk överklagas till regeringen, skall yttrande inhämtas från Högsta domstolen som skall hålla förhandling i ärendet, om det inte av särskilda skäl är obehövligt. Vid förhandlingen tillämpas 6 och 7 §§.

12 §

Ett beslut enligt 11 § om an- mälningsplikt eller tillämpning av 19–22 §§ gäller i längst tre år räknat från dagen för beslutet om avlägsnande.

13 §

Om inhibition inte har för- ordnats, skall ett beslut om ut- visning enligt denna lag verk- ställas så snart det kan ske.

84 Författningsförslag

SOU 1999:16

ske. Rikspolisstyrelsen skall svara för verkställigheten. Rege- ringen får dock förordna att en annan myndighet skall ombe- sörja verkställigheten. För ver k- ställighet av ett beslut om utvis- ning skall regeringen meddela sådana anvisningar som avses i 4 kap. 12 § andra stycket utlän- ningslagen (1989:529).

Om den verkställande myn- digheten finner att verkställig- heten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta regeringen om detta. Det stats- råd som har till uppgift att före- dra ärenden enligt denna lag får besluta att verkställighet inte skall ske innan regeringen har prövat huruvida förordnande om inhibition skall meddelas.

Bestämmelserna i 19–22 §§ tillämpas i fråga om en utlänning i den mån regeringen eller dom- stolen har bestämt det enligt denna lag

Till fängelse i högst ett år el- ler, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppe- håller sig i Sverige fastän han enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlän- ningen har flytt hit för att undgå förföljelse som avses i 3 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529).

Rikspolisstyrelsen skall svara för verkställigheten. Den be- slutande myndigheten får dock förordna att en annan myndighet skall ombesörja verkställigheten. För verkställighet av ett beslut om utvisning skall myndigheten meddela sådana anvisningar som avses i 6 kap. 15 § andra stycket utlänningslagen (2000:000).

Om den verkställande myn- digheten finner att verkställig- heten inte kan genomföras eller att ytterligare besked behövs, skall myndigheten underrätta

Invandrarverket om detta.

18 §

Bestämmelserna i 19–22 §§ tillämpas i fråga om en utlänning i den mån Statens invandrarverk eller regeringen eller domstolen har bestämt det enligt denna lag

24 §

SOU 1999:16

Författningsförslag 85

I ringa fall skall åtal för brott enligt första stycket inte väckas annat än om det är påkallat från allmän synpunkt.

Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning enligt denna lag, får åtal inte utan re- geringens medgivande väckas mot utlänningen innan rege- ringen avgjort ärendet.

I ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt denna lag samt i ärende hos re- geringen angående beslut enligt 11 § skall offentligt biträde för- ordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

25 §

Medan handläggningen av ett utvisningsärende enligt denna lag pågår, får åtal inte utan regeringens medgivande väckas mot utlänningen innan

ärendet avgjorts.

27 §

I ärende angående utvisning eller anmälningsplikt enligt denna lag samt i ärende hos

Statens invandrarverk eller regeringen angående beslut enligt 11 § skall offentligt biträde för ordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas.

	28 §6
I ärende hos regeringen fat-
tas beslut om offentligt biträde
av departementstjänsteman som
regeringen utser.
Beslut av förvaltningsmyn-	Beslut av en förvaltnings-
dighet i frågor om offentligt bi-	myndighet i frågor om offentligt
träde överklagas till Utlänning s-	biträde överklagas till Utlän-
nämnden.	ningsdomstolen.
Utlänningsnämndens beslut i	Utlänningsdomstolens beslut
frågor om offentligt biträde får	får överklagas till Utlännings-
inte överklagas.	överdomstolen.	Prövningstill-
	stånd krävs vid överklagande till
	Utlänningsöverdomstolen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

6 Senaste lydelse 1996:1649.

86 Författningsförslag

SOU 1999:16

2. Om ett ärende har inletts hos regeringen innan denna lag har trätt i kraft, skall ärendet slutföras enligt äldre föreskrifter.

SOU 1999:16

Författningsförslag 87

4. Förslag till lag om ändring i kommunalskattelagen (1928:370)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 20 § kommunalskattelagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	3 kap.
	20 §7

Vid beräkningen av inkomsten från särskild förvärvskälla skall alla omkostnader under beskattningsåret för intäkternas förvärvande och bibehållande avräknas från samtliga intäkter i pengar eller pengars värde (bruttointäkt) som har influtit i förvärvskällan under beskatt- ningsåret.

Avdrag får inte göras för: den skattskyldiges levnadskostnader och därtill hänförliga utgifter, såsom vad skattskyldig utgett som gåva eller som periodiskt understöd eller därmed jämförlig periodisk utbetalning till person i sitt hushåll;

kostnader i samband med plockning av vilt växande bär och svam- par eller kottar till den del kostnaderna inte överstiger de intäkter som är skattefria enligt 19 §;

värdet av arbete, som i den skattskyldiges förvärvsverksamhet utförts av den skattskyldige själv eller andre maken eller av den skatt- skyldiges barn som ej fyllt 16 år;

ränta på den skattskyldiges eget kapital som har nedlagts i hans för- värvsverksamhet;

svenska allmänna skatter; kapitalavbetalning på skuld;

ränta enligt 8 kap. 1 § studiestödslagen (1973:349), 52, 52 a och 55 §§ lagen (1941:416) om arvsskatt och gåvoskatt, 5 kap. 12 § lagen (1984:151) om punktskatter och prisregleringsavgifter, 31 § tullagen (1994:1550), 60 § fordonsskattelagen (1988:327), 36 § lagen (1996:1030) om underhållsstöd och 19 kap. 2 och 4–9 §§ skattebetal- ningslagen (1997:483) samt dröjsmålsavgift beräknad enligt lagen (1997:484) om dröjsmålsavgift;

avgift enligt lagen (1972:435) om överlastavgift; avgift enligt 10 kap. plan- och bygglagen (1987:10);

7 Senaste lydelse 1998:816.

88 Författningsförslag

SOU 1999:16

avgift enligt 10 kap. 7 § ut-	avgift enligt 17 kap. 10 § ut-
länningslagen (1989:529);	länningslagen (2000:000);

avgift enligt 8 kap. 5 § arbetsmiljölagen (1977:1160); avgift enligt 26 § arbetstidslagen (1982:673);

avgift enligt 21 § insiderlagen (1990:1342);

avgift enligt 22 § tredje stycket lagen (1993:737) om bostadsbidrag; skadestånd, som grundas på lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet eller annan lag som gäller förhållandet mellan arbetsgivare

och arbetstagare, när skadeståndet avser annat än ekonomisk skada; företagsbot enligt 36 kap. brottsbalken;

straffavgift enligt 8 kap. 7 § tredje stycket rättegångsbalken; skatteavdrag för vilket arbetsgivare är betalningsskyldig enligt

skattebetalningslagen (1997:483);

avgift enligt lagen (1976:206) om felparkeringsavgift; kontrollavgift enligt lagen (1984:318) om kontrollavgift vid olovlig

parkering;

överförbrukningsavgift enligt ransoneringslagen (1978:268); miljösanktionsavgift enligt 30 kap. miljöbalken; vattenföroreningsavgift enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot

förorening från fartyg;

avgift enligt 3 § lagen (1975:85) med bemyndigande att meddela föreskrifter om in- eller utförsel av varor;

lagringsavgift enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol eller lagen (1985:635) om försörjningsberedskap på natur- gasområdet;

avgift enligt 18 § lagen (1902:71 s. 1), innefattande vissa bestäm- melser om elektriska anläggningar;

avgift enligt 10 kap. 5 § lagen (1994:1776) om skatt på energi; ingående skatt enligt mervärdesskattelagen (1994:200) för vilken

det finns rätt till avdrag enligt 8 kap. eller rätt till återbetalning enligt 10 kap. nämnda lag;

avgift enligt 11 kap. 16 § och 13 kap. 6 a § aktiebolagslagen (1975:1385).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

SOU 1999:16

Författningsförslag 89

5. Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 6 och 7 §§ lagen (1962:381) om allmän försäkring 8 skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	5 kap.
	6 §9

Som bosättningstid i Sverige tillgodoräknas

a) tid under vilken en person varit folkbokförd i Sverige enligt folk- bokföringslagen (1991:481); vid flyttning till utlandet skall hänsyn dock inte tas till tid efter utresan om personen enligt nämnda lag skall

avregistreras som utflyttad,
b) tid	under		vilken	en här	b) tid	under		vilken	en här
folkbokförd person före tid-					folkbokförd person före tid-
punkten	för		folkbokföringen		punkten	för		folkbokföringen
oavbrutet vistats i Sverige efter					oavbrutet vistats i Sverige efter
att ha ansökt om uppehållstill-					att ha ansökt om uppehållstill-
stånd enligt		1	kap. 4 §	utlän-	stånd enligt		2	kap. 4 §	utlän-
ningslagen		(1989:529)		eller	ningslagen		(2000:000)		eller
motsvarande		föreskrift		enligt	motsvarande		föreskrift		enligt
äldre lag,					äldre lag,

c)tid under vilken en svensk medborgare av svenska kyrkan, ett svenskt trossamfund, ett organ som är knutet till ett sådant samfund eller en svensk ideell organisation som bedriver biståndsverksamhet varit sänd till ett annat land för arbete för arbetsgivarens räkning; för tid efter år 1992 skall vad som nu sägs gälla endast om utlandsvistelsen varat längst tre år i följd,

d)tid under vilken en försäkra d haft inkomst av anställning eller in- komst av annat förvärvsarbete som avses i 2 kap. lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension,

e)tid före år 1993 under vilken en svensk medborgare haft anställ- ning i ett annat land som grundat rätt till svensk statligt reglerad pen- sion, dock inte tid för vilken rätt till pension grundad på bosättning i det andra landet föreligger om sådan pension kan utbetalas till den som är bosatt i Sverige,

8Lagen omtryckt 1982:120.

9Senaste lydelse 1998:677.

90 Författningsförslag

SOU 1999:16

f) i den mån regeringen så förordnar tid under vilken en person som inte fyllt 26 år bedriver studier i annat land.

Som bosättningstid i Sverige tillgodoräknas även tid som avses i 7 och 9 §§.

Som bosättningstid i Sverige enligt första stycket a) tillgodoräknas inte tid då någon enligt förordnande av regeringen med stöd av 1 kap. 3 § fjärde stycket inte skall anses bosatt i Sverige.

Vad som i första stycket sägs om folkbokföring enligt folkbokfö- ringslagen skall gälla också i fråga om kyrkobokföring enligt lag som ersatts av folkbokföringslagen eller enligt motsvarande äldre författ- ning.

Bestämmelserna i första stycket c) gäller även medföljande make samt barn under 18 år till person som där avses.

Bestämmelserna i första stycket d), såvitt gäller tid före år 1993 för vilken den försäkrade tillgodoräknats pensionspoäng enligt 11 kap. i kapitlets lydelse före den 1 januari 1999, och första stycket e) gäller även medföljande make samt barn under 18 år till person som där av- ses. Som bosättningstid tillgodoräknas dock inte tid för vilken maken eller barnet har rätt till pension grundad på bosättningstid i det andra landet om sådan pension kan utbetalas till den som är bosatt i Sverige.

Vid tillämpningen av bestämmelserna i femte och sjätte styckena skall med make likställas den som, utan att vara gift med den person som avses i första stycket c), d) eller e) levt tillsammans med denne, om de tidigare har varit gifta eller gemensamt har eller har haft barn.

7 §10

Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som bosätt- ningstid även tillgodoräknas tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då den försäkrade fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid

Om den försäkrade har beviljats uppehållstillstånd i Sverige med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (2000:000) skall som bosätt- ningstid även tillgodoräknas tid då han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det år då den försäkrade fyllde 16 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hemlandet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid

10 Senaste lydelse 1998:704.

SOU 1999:16

Författningsförslag 91

Med tid för bosättning i hemlandet likställs tid då den försäkrade före den första ankomsten till Sverige befunnit sig i annat land där han

eller hon beretts en tillfällig fristad.
Vad som i första stycket sägs			Vad som i första stycket sägs
om den som beviljats uppehålls-			om den som beviljats uppehålls-
tillstånd	med	stöd av 3 kap. 2	tillstånd	med	stöd av 5 kap. 2
eller	3 §	utlänningslagen	eller	3 §	utlänningslagen
(1989:529) skall gälla även en			(2000:000) skall gälla även en
försäkrad som			försäkrad som

a) annars beviljats uppehållstillstånd på grund av att han eller hon ansetts som flykting enligt konventionen d. 28 juli 1951 angående flyk-

tingars rättsliga ställning, eller
b) beviljats uppehållstillstånd	b) beviljats uppehållstillstånd
med stöd av 3 kap. 1 § 2 eller 3	med stöd av 5 kap. 2 eller 3 §
utlänningslagen i paragrafens	utlänningslagen (2000:000) el-
lydelse före den 1 januari 1997	ler enligt motsvarande äldre
eller enligt motsvarande äldre	bestämmelser.
bestämmelser.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

92 Författningsförslag

SOU 1999:16

6. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar

Härigenom föreskrivs att 2 och 18 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §11

Regeringsrätten prövar

1.överklagande av kammarrätts beslut enligt förvaltningsproc essla- gen (1971:291).

2.överklagande av annat beslut i förvaltningsärende som enligt lag eller enligt instruktion för kammarrätterna görs hos domstolen.

Regeringsrätten prövar an- sökningar om resning och åter- ställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §. I 7 kap. 7 § tredje stycket utlännings- lagen (1989:529) finns vidare bestämmelser om att regerings- rätten i vissa fall prövar om be- slut om förvar skall bestå.

Regeringsrätten prövar an- sökningar om resning och åter- ställande av försutten tid i andra fall än som anges i 8 §. I 11 kap. 8 § utlänningslagen (2000:000) finns vidare bestämmelser om att regeringsrätten i vissa fall prövar om beslut om förvar skall bestå.

18 §12

Länsrätt är domför med en lagfaren domare ensam

1.när åtgärd som avse r endast måls beredande vidtages,

2.vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt,

3.vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende,

4.vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av

fullsutten rätt, är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak.

Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål och som inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna domare får utföras av en annan tjänsteman vid länsrätten som har tillräcklig kunskap och erfa- renhet. Närmare bestämmelser om detta meddelas av regeringen.

11Senaste lydelse 1995:21.

12Senaste lydelse 1997:516.

SOU 1999:16

Författningsförslag 93

Vad som sägs i andra stycket gäller även vid avgörande i sak av

1.mål av enkel beskaffenhet,

2.mål enligt lagen (1994:466) om särskilda tvångsåtgärder i be- skattningsförfarandet, enligt lagen (1978:880) om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter, om besiktning enligt fastighetstaxerings- lagen (1979:1152), om handlings undantagande från taxeringsrevision, skatterevision eller annan granskning och om befrielse från skyldighet att lämna upplysningar, visa upp handling eller lämna kontrolluppgift enligt skatteförfattningarna,

3. mål om omedelbart om- händertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga, mål om tillfälligt flyttningsför- bud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagan- de enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om tillfälligt omhän- dertagande enligt 37 § smitt- skyddslagen (1988:1472), mål enligt 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 2–4 såvitt avser de fall då vården inte har förenats med särskild ut- skrivningsprövning eller 5 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (1989:529), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,

3. mål om omedelbart om- händertagande enligt 6 § lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga, mål om tillfälligt flyttningsför- bud enligt 27 § samma lag, mål om omedelbart omhändertagan- de enligt 13 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, mål om tillfälligt omhän- dertagande enligt 37 § smitt- skyddslagen (1988:1472), mål enligt 33 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, mål enligt 18 § första stycket 2–4 såvitt avser de fall då vården inte har förenats med särskild ut- skrivningsprövning eller 5 lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen (2000:000)), mål enligt lagen (1974:202) om beräkning av strafftid m.m., mål enligt lagen (1974:203) om kriminalvård i anstalt samt mål enligt lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.,

4.mål enligt folkbokförings författningarna, mål rörande preliminär skatt eller om anstånd med att betala skatt eller avgifter enligt skatteför fattningarna,

5.mål enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling,

94 Författningsförslag

SOU 1999:16

6. mål som avser en fråga av betydelse för inkomstbeskattningen, dock endast om värdet av vad som yrkas i målet uppenbart inte översti- ger hälften av basbeloppet enligt lagen (1962:381) om allmän försäk- ring.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

SOU 1999:16

Författningsförslag 95

7. Förslag till lag om ändring i kreditupplysningslagen (1973:1173)

Härigenom föreskrivs att 6 § Kreditupplysningslagen (1973:1173) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	6 §13

Uppgifter om en persons ras, etniska ursprung, politiska uppfatt- ning, religiösa eller filosofiska övertygelse eller sexualliv får inte sam-


las in, lagras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet.
Uppgifter om sjukdom, häl-						Uppgifter om sjukdom, häl-
sotillstånd eller liknande får inte						sotillstånd eller liknande får inte
utan medgivande av Datain-						utan medgivande av Datain-
spektionen		samlas		in,	lagras	spektionen		samlas		in,	lagras
eller lämnas ut i kreditupp-						eller lämnas ut i kreditupp-
lysningsverksamhet.				Detsamma		lysningsverksamhet.				Detsamma
gäller uppgifter om att någon						gäller uppgifter om att någon
misstänks eller har dömts för						misstänks eller har dömts för
brott eller har avtjänat straff						brott eller har avtjänat straff
eller	undergått		någon		annan	eller	undergått		någon		annan
påföljd för brott eller har varit						påföljd för brott eller har varit
föremål för någon åtgärd enligt						föremål för någon åtgärd enligt
socialtjänstlagen				(1980:620),		socialtjänstlagen				(1980:620),
lagen	(1990:52)		med särskilda			lagen	(1990:52)		med särskilda
bestämmelser om vård av unga,						bestämmelser om vård av unga,
lagen (1988:870) om vård av						lagen (1988:870) om vård av
missbrukare i vissa fall, lagen						missbrukare i vissa fall, lagen
(1991:1128)		om		psykiatrisk		(1991:1128)		om		psykiatrisk
tvångsvård,		lagen		(1991:1129)		tvångsvård,		lagen		(1991:1129)
om rättspsykiatrisk				vård,	lagen	om rättspsykiatrisk				vård,	lagen
(1993:387) om stöd och service						(1993:387) om stöd och service
till vissa funktionshindrade, 11–						till vissa funktionshindrade, 11–
14 §§	polislagen			(1984:387),		14 §§	polislagen			(1984:387),
lagen (1976:511) om omhän-						lagen (1976:511) om omhän-
dertagande av berusade personer						dertagande av berusade personer

m.m.eller utlänningslagen m.m. eller utlänningslagen

(1989:529).

(2000:000).

13 Senaste lydelse 1997:556.

96 Författningsförslag

SOU 1999:16

Ett medgivande som avses i andra stycket får lämnas endast om det finns synnerliga skäl.

Vad som anges i andra stycket hindrar inte att uppgifter om betal- ningsförsummelser, kreditmissbruk eller näringsförbud samlas in, lag- ras eller lämnas ut i kreditupplysningsverksamhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

SOU 1999:16

Författningsförslag 97

8. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga

Härigenom föreskrivs att 21 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		21 a §14
Beslut om vård med stöd av denna lag hindrar inte beslut om
1. avvisning	eller utvisning	1. avvisning	eller utvisning
enligt	utlänningslagen	enligt	utlänningslagen
(1989:529),		(2000:000),

2.utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

3.utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4.utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island eller Norge, eller

5.utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland, Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behandling.

Vård med stöd av denna lag upphör när ett beslut enligt första stycket har verkställts.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

14 Senaste lydelse 1996:1381.

98 Författningsförslag

SOU 1999:16

9. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård

Härigenom föreskrivs att 29 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	29 §

Har beträffande någon som vårdas enligt denna lag beslut meddelats

om
1. avvisning	eller utvisning	1. avvisning	eller utvisning
enligt	utlänningslagen	enligt	utlänningslagen
(1989:529),		(2000:000),

2.utvisning enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll,

3.utlämning enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott,

4.utlämning enligt lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge, eller

5.utlämning enligt lagen (1970:375) om utlämning till Danmark, Finland,

Island eller Norge för verkställighet av beslut om vård eller behand- ling,

skall tvångsvården upphöra, om det begärs av den myndighet som skall verkställa beslutet och chefsöverläkaren finner att patientens till- stånd tillåter att detta verkställs.

I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har med- delats med stöd av 12 kap. 3 § utlänningslagen.

I fråga om en patient som är utlänning upphör tvångsvården vid verkställighet av ett beslut om hemsändande som har med- delats med stöd av 18 kap. 2 § utlänningslagen.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

SOU 1999:16

Författningsförslag 99

10. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård

Härigenom föreskrivs att	17 § lagen (1991:1129) om
rättspsykiatrisk vård skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	17 §

I fråga om upphörande av rättspsykiatrisk vård i samband med av- visning, utvisning och utlämning gäller bestämmelserna i 29 § första stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård.

I fråga om en patient som är	I fråga om en patient som är
utlänning upphör den rättspsyki-	utlänning upphör den rättspsyki-
atriska vården vid verkställighet	atriska vården vid verkställighet
av ett beslut om hemsändande	av ett beslut om hemsändande
som har meddelats med stöd av	som har meddelats med stöd av
12 kap. 3 § utlänningslagen	18 kap. 2 § utlänningslagen
(1989:529).	(2000:000).

Om beslut har meddelats att verkställigheten av en påföljd som in- nebär överlämnande enligt 31 kap. 3 § brottsbalken till rättspsykiatrisk vård skall föras över med stöd av lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottsmålsdom till en annan stat, upphör den rättspsykiatriska vården vid verkställighet av beslutet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

100 Författningsförslag

SOU 1999:16

11. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1992:1068) om introduktions- ersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §15 Introduktionsersättning får beviljas

1.utlänningar som överförts till Sverige med stöd av ett särskilt regeringsbeslut,

2.utlänningar som har fått uppehållstillstånd efter att ha varit regi- strerade vid en förläggning för asylsökande,

3. andra utlänningar som har	3. andra utlänningar som har
fått uppehållstillstånd med till-	fått uppehållstillstånd med till-
lämpning av 2 kap. 3 § eller 4 §	lämpning av 3 kap. 4 § eller 5 §
första stycket 5 utlänningslagen	5 utlänningslagen (2000:000)
(1989:529) eller motsvarande	eller motsvarande äldre be-
äldre bestämmelser,	stämmelser,

4. utlänningar som har fått uppehållstillstånd på grund av sin an- knytning till en utlänning som avses under 1–3.

Ersättning enligt 4 får lämnas endast för en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd inom två år från det att den person som han eller hon har anknytning till först togs emot i en kommun.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

15 Senaste lydelse 1996:1383.

SOU 1999:16

Författningsförslag 101

12. Förslag till lag om ändri ng i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
				1 §16
I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till
utlänningar som
1. har	ansökt	om uppehålls-		1. har	ansökt	om uppehålls-
tillstånd i Sverige enligt 3 kap. 2				tillstånd i Sverige enligt 5 kap. 2
eller	3 §	utlänningslagen		eller	3 §	utlänningslagen
(1989:529) (asylsökande),				(2000:000) (asylsökande),
2. har	beviljats		tidsbegränsat	2. har	beviljats		tidsbegränsat
uppehållstillstånd			med stöd av	uppehållstillstånd			med stöd av
bestämmelserna		i	2 kap. 4 a §	bestämmelserna i 5 kap. 8 § ut-
utlänningslagen, eller				länningslagen, eller
3. har ansökt		om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl
medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 6 § socialtjänstlagen (1980:620) för förmåner av motsvarande karaktär.

Barn under 18 år som saknar uppehållstillstånd och som inte vistas på en förläggning omfattas inte av denna lag, om de bor hos en vård- nadshavare som har uppehållstillstånd.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

16 Senaste lydelse 1996:1384.

102 Författningsförslag

SOU 1999:16

13. Förslag till lag om ändri ng i lagen (1994:459) om arbetsförmedlingsregister

Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1994:459) om arbetsförmed- lingsregister skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	8 §17

En registrering enligt någon av 5–7 §§ får inte innehålla uppgifter om att den arbetssökande misstänks eller har dömts för brott eller har avtjänat straff eller har fått annan påföljd för brott eller har varit före- mål för tvångsingripande enligt lagen (1990:52) med särskilda be- stämmelser om vård av unga, lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård eller smittskyddslagen

(1988:1472).
Registreringen får inte heller				Registreringen får inte heller
innehålla uppgift om att den				innehålla uppgift om att den
arbetssökande		har	vårdats med	arbetssökande		har	vårdats med
stöd	av	socialtjänstlagen		stöd	av	socialtjänstlagen
(1980:620) eller			varit föremål	(1980:620) eller			varit föremål
för åtgärd enligt utlänningslagen				för åtgärd enligt utlänningslagen
(1989:529).				(2000:000).

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

17 Senaste lydelse 1997:729.

SOU 1999:16

Författningsförslag 103

14. Förslag till lag om ändring i lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner

Härigenom föreskrivs att 13 § lagen (1996:95) om vissa internatio- nella sanktioner skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

13 §

För att genomföra sanktioner i enlighet med ett förordnande enligt 3 § första stycket får rege- ringen meddela föreskrifter om att en utlänning kan avvisas en- ligt utlänningslagen (1989:529), om

1.utlänningen skäligen kan antas ha hemvist i eller tillhöra en blockerad stat, och

2.utlänningen har begått eller avser att begå en handling som står i strid med antingen förbud enligt 4 § eller förbud i en sådan av Europe- iska gemenskapen beslutad förordning som avses i 8 § andra stycket.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

104 Författningsförslag

SOU 1999:16

15. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:544) om vårdregister

Härigenom föreskrivs att 7 § lagen (1998:544) om vårdregister skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
		7 §
Personuppgifter som avses i		Personuppgifter som avses i
13 eller 21 §	personuppgifts-	13 eller 21 §	personuppgifts-
lagen (1998:204) får inte använ-		lagen (1998:204) får inte använ-
das som sökbegrepp i ett vård-		das som sökbegrepp i ett vård-
register. Inte heller får uppgifter		register. Inte heller får uppgifter
om att någon fått ekonomisk		om att någon fått ekonomisk
hjälp eller vård inom social-		hjälp eller vård inom social-
tjänsten eller varit föremål för		tjänsten eller varit föremål för
åtgärd enligt	utlänningslagen	åtgärd enligt	utlänningslagen
(1989:529) användas som sök-		(2000:000) användas som sök-
begrepp.		begrepp.

Det är trots förbudet i första stycket tillåtet att som sökbegrepp an- vända uppgifter om sjukdom och hälsotillstånd samt uppgifter om att någon varit föremål för tvångsingripande enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

SOU 1999:16

Författningsförslag 105

16. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:702) om garantipension

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 § lagen (1998:702) om garanti- pension skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2kap.

3 §

Den som har beviljats uppe- hållstillstånd med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (1989:529) skall som försäk- ringstid för garantipension även tillgodoräknas tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det kalenderår då den pen- sionssökande fyllde 25 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hem- landet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den pensions- sökande har varit bosatt i Sve- rige från den första ankomsten till landet till och med det kalen- derår då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden från det att den pensionssökande första gången kom till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år. Vid beräkning- en skall bortses från tid för vil- ken personen, vid bosättning i Sverige, har rätt till pension från hemlandet.

Den som har beviljats uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 2 eller 3 § utlänningslagen (2000:000) skall som försäk- ringstid för garantipension även tillgodoräknas tid under vilken han eller hon har varit bosatt i sitt tidigare hemland från och med det kalenderår då den pen- sionssökande fyllde 25 år till tidpunkten då han eller hon först ankom till Sverige. Därvid skall en så stor andel av tiden i hem- landet tillgodoräknas som svarar mot förhållandet mellan den tid under vilken den pensions- sökande har varit bosatt i Sve- rige från den första ankomsten till landet till och med det kalen- derår då han eller hon fyllde 64 år och hela tidsrymden från det att den pensionssökande första gången kom till landet till och med det kalenderår då han eller hon fyllde 64 år. Vid beräkning- en skall bortses från tid för vil- ken personen, vid bosättning i Sverige, har rätt till pension från hemlandet.

106 Författningsförslag

SOU 1999:16

Med tid i hemlandet skall likställas tid då den pensionssökande före den första ankomsten till Sverige har befunnit sig i ett annat land där han eller hon har beretts en tillfällig fristad.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2001.

SOU 1999:16

107

1 Kommitténs uppdrag och arbete

Kommittén skall enligt direktiven se över instans- och processord- ningen i ärenden enligt utlänningslagen, lagen om särskild utlännings- kontroll och medborgarskapslagen. Kommittén skall bl.a. pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att pro- cessordningen för såväl utlännings- som medborgarskapsärenden bör ändras. Kommittén skall vidare göra en i första hand språklig och re- daktionell översyn av utlänningslagen. Enligt direktiven skall kommit- tén med förtur utreda om det finns behov av att ändra reglerna om åter- kallelse av uppehållstillstånd, reglerna om i vilka fall uppehållstillstånd skall beviljas en utlänning som rest in i landet samt möjligheterna att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd när sökanden inte kan styrka sin identitet. Vid översynen av utlänningslagen skall kommittén vara oförhindrad att föreslå även vissa ändringar i det sakliga innehållet om den vid sin översyn uppmärksammar ett sådant behov.

Direktiven i sin helhet har tagits in som bilaga 1 till betänkandet. Regeringen har den 5 februari 1998 beslutat att till kommittén

överlämna dels betänkandet (SOU 1997:152) Uppehållstillstånd på grund av anknytning för beaktande, dels avsnitt 5 i betänkandet (SOU 1997:128) Verkställighet och kontroll i utlänningsärenden för behand- ling.

Kommittén har i maj 1997 lämnat delbetänkandet (SOU 1997:67) Återkallelse av uppehållstillstånd. Kommittén har funnit att dess upp- gift att ta ställning till i vilken utsträckning det bör vara möjligt att få uppehållstillstånd på grundval av en ansökan som görs efter inresan och där skälet för ansökan är familjeanknytning har ett nära samband med övriga delar av uppdraget, främst ställningstagande till betänkan- det Uppehållstillstånd på grund anknytning. Den delen redovisas därför i det slutbetänkande som kommittén nu lägger fram.

Kommittén hade sitt första sammanträde den 5 mars 1997. Kom- mittén har därefter haft 34 sammanträden, varav ett kombinerats med ett studiebesök på Utlänningsnämnden. Kommittén har hösten 1997 gjort en studieresa till Danmark, Nederländerna och Tyskland för att studera och diskutera handläggningen av utlänningsärenden i dessa

108 Kommitténs uppdrag och arbete

SOU 1999:16

länder. Kommittén har vidare gjort ett besök på Statens invandrarverks kontor i Solna och där fått information om och demonstration av ver- kets datoriserade länderinformations- och dokumentationssystem, Lifos.

Kommittén har sammanträffat med företrädare för Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Stock- holms län, Säkerhetspolisen samt för Föreningen Återföreningen.

Kommitténs sekretariat har vidare besökt Invandrarverkets enhet på Arlanda flygplats.

Del I

Instans- och processordningen

SOU 1999:16

109

2 Invandringsregleringen

2.1Krav för inresa och vistelse

Sverige har en reglerad invandring. För att en utlänning skall få resa in i och vistas i Sverige skall vissa krav vara uppfyllda. De grundläggande kraven finns angivna i utlänningslagen (1989:529), UtlL, och i utlän- ningsförordningen (1989:547), UtlF. Sålunda skall utlänningar ha pass, visering eller uppehållstillstånd och, om de skall arbeta här, arbetstill- stånd. Från grundreglerna finns åtskilliga undantag, bl.a. för nordbor och EU-medborgare. Bestämmelserna om krav på pass m.m. kan inte heller ses isolerade från övriga bestämmelser i utlänningslagen. Således kan t.ex. utlänningar som är i behov av skydd, dvs. flyktingar eller skyddsbehövande i övrigt, inte vägras att resa in och vistas här enbart av det skälet att de saknar pass eller visering.

Grundregeln att en utlänning som reser in i eller vistas i Sverige skall ha pass finns i 1 kap. 2 § första stycket UtlL. Undantag från passkravet finns i utlänningsförordningen. Utlänningar som är medbor- gare i ett annat nordiskt land och som kommer till Sverige direkt från ett sådant land behöver inte ha pass vid inresa eller vistelse i Sverige. Utlänningar som har permanent uppehållstillstånd behöver inte heller ha pass vid vistelse i Sverige.

Med visering avses enligt 2 kap. 1 § första stycket UtlL ett tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss kortare tid. Visering beviljas såväl för rena turistbesök som besök hos släktingar och även för tids- begränsat arbete. Den som har en gällande visering är undantagen från kravet på uppehållstillstånd. Medborgare i de nordiska länderna, övriga västeuropeiska länder och ett stort antal andra länder är undantagna från kravet på visering.

Uppehållstillstånd innebär enligt 2 kap. 2 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i Sverige under viss tid (tidsbegränsat uppehållstillstånd, TUT) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd, PUT). Utlänningar som vistas i Sverige i mer än tre månader skall ha uppe- hållstillstånd, om de inte är medborgare i Danmark, Finland, Island

110 Invandringsregleringen

SOU 1999:16

eller Norge. Sedan år 1985 gäller att den som beviljas tillstånd för bo- sättning i Sverige normalt beviljas permanent uppehållstillstånd från början. Liksom tidigare har dock Invandrarverket alltid frihet att välja att utfärda ett tidsbegränsat uppehållstillstånd även om utlänningen avser att bosätta sig här (prop. 1983/84:144 s. 88). Särskilda regler om tidsbegränsat uppehållstillstånd ges i 2 kap. 4 a–c §§.

Av 1 kap. 5 § UtlL framgår att utlänningar skall ha arbetstillstånd för att arbeta i Sverige, om de inte har permanent uppehållstillstånd eller är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge. Ytterligare undantag har föreskrivits av regeringen, bl.a. avseende utlänningar som omfattas av EES-avtalet.

2.2Förutsättningar för uppehållstillstånd

Utlänningar som inte är medborgare i någon av de nordiska staterna skall som framgår av föregående avsnitt ha uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige. Uppehållstillstånd skall ges i vissa fall, medan uppe- hållstillstånd i andra fall får ges.

Avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avta- let), som trädde i kraft den 1 januari 1994, innebär bl.a. att särskilda regler för uppehållstillstånd gäller för utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Den fria rörligheten för personer ger rätt för medborgare i en EES-stat att ta anställning, starta egen verksamhet, tillhandahålla eller ta emot tjänster, studera eller leva av egna medel i en annan EES- stat. Något krav på arbetstillstånd ställs inte. En medborgare i en EES- stat som visar upp ett giltigt pass eller identitetskort och dessutom upp- fyller något av vissa andra villkor beviljas uppehållstillstånd för fem år i flertalet fall. En make eller maka till en utlänning som fått uppehålls- tillstånd i Sverige på grund av medborgarskap i en EES-stat ges samma typ av tillstånd som EES-statsmedborgaren oavsett eget medborgar- skap. Detsamma gäller barn under 21 år och andra familjemedlemmar under vissa villkor.

Förutsättningarna för att få uppehållstillstånd som flykting, på grund av skyddsbehov i övrigt eller av andra skäl är följande.

Både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt har enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt rätt till uppehållstillstånd. Med flykting avses en utlän- ning som befinner sig utanför det land där han eller hon är medborgare, därför att han eller hon känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av medborgarskapslandets skydd. Som flykting anses även den som är

SOU 1999:16

Invandringsregleringen 111

statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare har haft sin vanliga vistelseort och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill återvända dit. Med asyl avses i utlänningslagen uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting.

Med skyddsbehövande i övrigt avses en utlänning som i andra fall lämnat det land där han eller hon är medborgare därför att han eller hon

1.känner välgrundad fruktan för att straffas med döden eller med kroppsstraff eller att utsättas för tortyr eller annan omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning,

2.på grund av en yttre eller inre väpnad konflikt behöver skydd eller på grund av en miljökatastrof inte kan återvända till sitt hemland, eller

3.på grund av sitt kön eller homosexualitet känner välgrundad fruktan för förföljelse.

Motsvarande gäller den som är statslös och befinner sig utanför det land där han eller hon tidigare haft sin vanliga vistelseort.

Uppehållstillstånd får med visst undantag vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säker- het finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skydds- behövande på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får dess- utom vägras uppehållstillstånd om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd får vidare vägras om utlänningen har rest in från ett annat nordiskt land och i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet kan sändas åter dit, såvida det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Uppe- hållstillstånd får också vägras om utlänningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han eller hon återsänds till det landet, är skyddad mot förföljel se eller mot att sändas till hemlandet och mot att sändas vidare till ett annat land där han inte har motsvarande skydd samt om utlänningen har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det angivna sättet. Uppehållstillstånd får slutligen vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt Dublin- konventionen och utlänningen där är skyddad.

Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning på grund av anknytning. Anknytningen kan avse en i Sverige bosatt make/maka eller sambo (2 kap. 4 § första stycket 1 UtlL). Uppehållstillstånd kan vidare beviljas den som är under 18 år och ogift och som är eller har varit hemmava- rande barn till någon som är bosatt i Sverige eller som har beviljats

112 Invandringsregleringen

SOU 1999:16

uppehållstillstånd för bosättning här. Uppehållstillstånd kan också beviljas en nära anhörig som i hemlandet har ingått i samma hushåll som den i Sverige bosatta personen. Utlänningar som har särskild anknytning till Sverige kan beviljas uppehållstillstånd enligt 2 kap. 4 § första stycket 4 UtlL. Det kan t.ex. röra sig om utlänningar med svenskt påbrå och utlänningar som tidigare vistats i Sverige.

Enligt 2 kap. 4 § första stycket 5 UtlL kan en utlänning få uppe- hållstillstånd i Sverige av humanitära skäl. Före den 1 januari 1997 beviljades uppehållstillstånd av humanitära skäl dels av politisk-huma- nitära skäl, dels av rent humanitära skäl. Uppehållstillstånd av politisk- humanitära skäl beviljades bl.a. personer som flytt undan krig m.m. Sedan den 1 januari 1997 får emellertid de personer som flyr undan krig och miljökatastrofer ett särskilt skydd i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Därmed avser bestämmelsen om uppehållstillstånd av humanitära skäl numera främst personer som har renodlat humanitära skäl (prop. 1996/97:25 s. 285, bet. 1996/97:SfU5 s. 54).

Det finns inte någon uppräkning av vad som utgör humanitära skäl. Enligt förarbetena till 1989 års utlänningslag (prop. 1988/89:86 s. 147) kan det vara fråga om personer som på grund av sjukdom eller person- liga förhållanden inte bör nekas uppehållstillstånd. I ett antal beslut under år 1994 slog regeringen fast att uppehållstillstånd på grund av sjukdom endast kan meddelas i undantagsfall, t.ex. när det är fråga om en livshotande sjukdom för vilken vård inte kan beredas i hemlandet, eller när det föreligger ett handikapp av synnerligen allvarlig art. I besluten framhålls att de humanitära aspekterna måste vägas mot de ekonomiska åtaganden som kan bli följden av att uppehållstillstånd beviljas. Det sägs också att det i princip bör krävas att vården eller behandlingen kan leda till förbättring eller att behandlingen är livsnöd- vändig. Enbart den omständigheten att vården i Sverige håller en högre kvalitetsnivå kan inte utgöra grund för uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd skall enligt regeln i 2 kap. 5 § UtlL ha sökts och beviljats före inresan i Sverige, och en ansökan om uppehållstillstånd får inte beviljas efter inresan. Undantag gäller dock bl.a. för flyktingar och andra skyddsbehövande samt för dem som av humanitära skäl bör få bosätta sig här.

Det kan slutligen också påpekas att utlänningslagen innehåller bestämmelser om verkställighetshinder (8 kap. 1, 2 och 4 §§). Sådana hinder gör att utlänningar som har kommit hit i vissa fall inte avvisas eller utvisas, även om det skulle finnas skäl att vägra uppehållstillstånd till flyktingar eller skyddsbehövande eller om det i övrigt inte finns tillräckliga skäl att ge uppehållstillstånd.

SOU 1999:16

Invandringsregleringen 113

2.3Avvisningsgrunder

De olika avvisningsgrunderna behandlas i 4 kap. 1 och 2 §§ UtlL. I 1 § anges de s.k. formella avvisningsgrunderna. Utlänningar får enligt denna paragraf avvisas bl.a. om de saknar pass, visering, uppehållstill- stånd eller annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i Sverige. I 2 § anges de s.k. materiella avvisningsgrunderna. Enligt den paragrafen får utlänningar avvisas bl.a. om de kan antas komma att sakna egna medel för sin försörjning eller för sin hemresa eller kan antas inte komma att försörja sig på ett ärligt sätt. I praktiken föreligger ofta såväl formell som materiell avvisningsgrund.

2.4Rättsverkningar av olika statusbedömningar

Uppehållstillstånd kan vara av olika slag. Flyktingar och skyddsbehö- vande i övrigt enligt 3 kap. utlänningslagen har inte bara en starkare rätt till uppehållstillstånd än många som söker tillstånd av andra skäl. En flykting har också efter det att uppehållstillstånd beviljats en i vissa avseenden förmånligare ställning än den som har fått uppehållstillstånd av andra skäl.

Den som är flykting skall enligt FN:s flyktingkonvention jämställas med landets egna medborgare i fråga om en rad sociala rättigheter. Även "skyddsbehövande i övrigt" har i vissa avseenden en förmånliga- re ställning än utlänningar som har fått uppehållstillstånd av exempelvis humanitära skäl.

De som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av 3 kap. 2 eller 3 § UtlL, dvs. flyktingar och skyddsbehövande i övrigt, får sålunda vid beräkning av pensionsrättigheter en gynnsammare ställning än andra. Flyktingar kan också få bidrag enligt förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige.

Flyktingar har möjlighet att få svenskt medborgarskap efter kortare tid här än den som har uppehållstillstånd av andra skäl.

Särskilda begränsningar gäller också för utvisning av flyktingar på grund av brott.

Flyktingar har möjlighet att få flyktingförklaring och resedokument. Bestämmelser om flyktingförklaring och resedokument finns i 3 kap. 6 och 7 §§ samt i 7 kap. 4 § UtlL. Rätten för den som är flykting att erhålla resedokument är inskriven i FN:s flyktingkonvention. Enligt artikel 28 är de fördragsslutande staterna skyldiga att utfärda rese- dokument till flyktingar som lagligen vistas på statens territorium.

114 Invandringsregleringen

SOU 1999:16

Undantag görs bara om tvingande skäl med hänsyn till nationell säker- het eller allmän ordning kräver annat.

2.5Svenskt medborgarskap

Bestämmelser om svenskt medborgarskap finns i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

En person kan bli svensk medborgare genom födelse, genom adop- tion, genom legitimation eller genom naturalisation efter ansökan eller genom anmälan. Legitimation sker då ett barn till en utländsk kvinna och en svensk man som vid barnets födelse inte är gifta med varandra senare erhåller faderns svenska medborgarskap då föräldrarna gifter sig med varandra.

Naturalisation innebär att en person kan bli svensk medborgare efter att ha ansökt om det. För att bli naturaliserad svensk medborgare måste personen enligt lagen uppfylla tre villkor avseende ålder, hemvist resp. vandel. Personen måste således ha fyllt 18 år, vara bosatt i Sverige sedan minst fem år samt ha fört och kunna förväntas föra en hederlig vandel. – Även om villkoren inte är uppfyllda kan naturalisation i vissa fall beviljas. Så kan ske om det är till gagn för landet, om sökanden tidigare har varit svensk medborgare eller är gift med en svensk med- borgare, eller om det annars med hänsyn till sökandens förhållanden finns särskilda skäl för det. Den som är statslös eller bedömd som flyk- ting kan således bli naturaliserad redan efter fyra års vistelse i landet.

Svenskt medborgarskap skall i vissa fall erhållas efter anmälan. Denna möjlighet avser personer med sådan tidigare anknytning till Sve- rige att de därför har rätt till medborgarskap. Det gäller dem som vid födelsen har blivit svenska medborgare och har bott här oavbrutet till dess de har fyllt 18 år och som senare förlorat medborgarskapet om de sedan minst två år åter bor i landet. Det gäller också utlänningar som har fyllt 21 (i vissa fall 18) men inte 23 år, har bott i Sverige oavbrutet sedan 16 års ålder och dessutom tidigare har vistats i Sverige eller Danmark, Norge eller Finland under sammanlagt fem år. Det gäller vidare i vissa fall för barn till en utländsk mor och en svensk far som inte är gift med barnets mor. Härutöver ges i lagen om svenskt med- borgarskap också särskilda möjligheter för personer som är medborgare i Danmark, Finland eller Norge att bli svenska medborgare genom anmälan.

Svenska medborgare kan i visst fall förlora detta medborgarskap genom s.k. preskription, om de inte ansöker om att få behålla det. Det gäller svenska medborgare som är födda utomlands och som aldrig har bott här eller vistats här under förhållanden som tyder på samhörighet

SOU 1999:16

Invandringsregleringen 115

med Sverige. Ansökan om att få behålla det svenska medborgarskapet skall göras före 22 års ålder.

Svenskt medborgarskap kan också förloras på annat sätt, främst genom förvärv av utländskt medborgarskap efter ansökan eller sam- tycke. Svenska medborgare kan också befrias från sitt svenska med- borgarskap, om de är eller önskar bli utländska medborgare.

Ibland kan det vara oklart om en person har förlorat sitt svenska medborgarskap. Vid sådan oklarhet kan personen få en bindande för- klaring att han eller hon är svensk medborgare.

En särskild kommitté, 1997 års medborgarskapskommitté (In 1997:04), har i uppdrag att se över lagen om svenskt medborgarskap samt utreda vissa speciella frågeställningar som rör medborgarskaps- lagstiftningen.

Kommittén skulle enligt sina ursprungliga direktiv (dir. 1997:5) bl.a.

–genomföra en allmän översyn av lagen om svenskt medborgar- skap,

–undersöka tillämpningen av kravet på att en person som söker medborgarskap måste kunna styrka sin identitet samt överväga och föreslå regeländringar för att komma till rätta med problemet att vissa invandrare inte har möjlighet att uppfylla vad som normalt krävs i detta avseende,

–analysera för- och nackdelar med att erbjuda svenskt medborgar- skap för barn som föds i Sverige om föräldrarna har permanent uppe- hållstillstånd,

–överväga om medborgarskapsärenden som i dag prövas av rege- ringen i stället kan prövas av Statens invandrarverk, Utlänningsnämn- den, domstol eller någon annan myndighet.

Kommittén skall enligt tilläggsdirektiv (dir. 1998:50) förutsätt- ningslöst utreda frågan om dubbelt medborgarskap.

Kommittén har avlämnat delbetänkandet (SOU 1997:162) Medbor- garskap och identitet. Förslagen i betänkandet har lett till ändringar i medborgarskapslagen (prop. 1997/98:178, bet. 1997/98: SfU3, rskr. 1997/98:27, SFS 1998:1453).

Kommittén skall avsluta sitt arbete den 1 mars 1999.

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 117

3Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

3.1Handläggning av förvaltningsärenden i allmänhet

Förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden regleras i första hand i förvaltningslagen (1986:223), FL. Bestämmelserna i förvalt- ningslagen gäller dock inte om en annan lag eller en förordning inne- håller en avvikande bestämmelse.

De bestämmelser i förvaltningslagen som närmast är av intresse är de som gäller muntlig handläggning, motivering av beslut och omprö v- ning av beslut.

Om muntlig handläggning (14 § FL) gäller att en part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall få tillfälle till det, under förutsättning att det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan underlätta för den enskilda att ha med myndigheten att göra.

Med muntlighet i förvaltningslagens mening avses inte bara en fo r- mell muntlig förhandling utan också mer informella kontakter som tel e- fonsamtal och sammanträffanden. Bestämmelsen ger inte parten rätt att kräva ett formellt sammanträde eller förhandling. Parten kan inte heller kräva att få tala med den som är beslutsfattare i ärendet, utan myndi g- heten kan i princip hänvisa honom eller henne till någon annan lämplig tjänsteman. Det naturliga är dock att den som har det närmaste ansvaret för handläggningen tar hand om kontakterna med parten. Förvalt- ningslagen uppställer inte något krav på att parten har saklig grund för önskemålet att få meddela sig muntligt med myndigheten. Skälen för partens önskemål om muntlig handläggning saknar således betydelse för bestämmelsens tillämpning.

Om beslutsmotivering (20 § FL) gäller att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild skall innehålla de skäl som har bestämt utgången. I vissa fall får dock skälen utelämnas helt eller delvis, bl.a. om beslutet inte går någon

118 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehö v- ligt att upplysa om skälen. Andra anledningar att utelämna skälen kan vara om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämfö r- bart förhållande, eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av en part om möjligt upplysa honom eller henne om dem i efterhand.

Om omprövning av beslut (27 § FL) gäller att myndigheten skall ändra ett beslut som den har meddelat som första instans, om den finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, om det kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten att ompröva gäller inte, om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet.

I en promemoria (Ds 1998:42) Effektivare omprövning av förval t- ningsbeslut, som utarbetats inom Justitiedepartementet, lämnas förslag till nya omprövningsregler. Förslaget innebär bl.a. följande. En my n- dighet skall vara skyldig att ompröva ett beslut som den har meddelat som första instans, om det begärs av en enskild som berörs av beslutet. Ett beslut som kan omprövas skall en enskild inte få överklaga hos al l- män förvaltningsdomstol. Om den enskilde ändå gör det, skall överkl a- gandet anses som en begäran om omprövning. Först sedan omprö v- ningen skett utan att leda till det av den enskilde önskade resultatet, skall den enskilde få överklaga. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

3.2Handläggning av utlännings- och medborgarskapsärenden

Ärenden som rör visering, uppehållstillstånd och arbetstillstånd prövas enligt huvudregeln i 2 kap. 7 § UtlL av Statens invandrarverk (SIV). Ärenden kan också i vissa fall prövas av Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) eller av andra myndigheter. Även frågor om avvisning och om utvisning prövas enligt huvudregeln av Invandrar- verket (4 kap. 4 och 5 §§ UtlL). Här bortses från frågor om utvisning som påföljd för brott, där beslut fattas av den domstol som dömer i brottmålet, och från frågor om avvisning utan anknytning till asylfr å- gor, då frågan prövas av polismyndigheten. Verket beslutar vidare i ärenden om flyktingförklaring och främlingspass enligt utlänningslagen samt om medborgarskap enligt lagen om svenskt medborgarskap. Vissa

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 119

beslut fattas också av verket under ett ärendes gång. Det gäller exe m- pelvis beslut om förvar och om offentligt biträde.

Den 1 oktober 1997 flyttades hela utredningsansvaret för ärenden om uppehållstillstånd över från polismyndigheten till Invandrarverket. Grunden för beslutet är den principiella inställningen att ärenden som rör utlänningars rätt att vistas i Sverige skall handläggas av Invandra r- verket och inte av polisen. En överföring av utredningsansvaret har också ansetts ge rationaliseringsvinster på sikt.

Invandrarverket har fr.o.m. den 1 januari 1999 också fått huvud- ansvaret för verkställighet av avvisning eller utvisning.

Invandrarverkets beslut om avvisning och utvisning kan överklagas till Utlänningsnämnden. Sedan den 1 januari 1997 kan beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas, även om de inte innebär att utlänningen avvisas eller utvisas. Till Utlännings nämnden överklagas också verkets beslut i ärenden om flykting förklaring och resedokument samt i medborgarskapsärenden. Vissa andra beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Regeringen, som innan Utlänningsnämnden inrättades den 1 januari 1992, prövade samtliga överklaganden av Invandrarverkets beslut, pr ö - var alltjämt ett mindre antal utlänningsärenden och medborgarskaps- ärenden. En förutsättning för att ett enskilt ärende enligt utlännings- lagen eller medborgarskapslagen skall komma under regeringens pröv- ning är dock att ärendet lämnas över dit från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden.

3.2.1De ansvariga myndigheterna

Statens invandrarverk (SIV)

Statens invandrarverk är central utlänningsmyndighet och skall verka för att handläggningen av ärenden enligt utlännings- och medborga r- skapslagstiftningen är rättssäker och effektiv. Bestämmelser om Invandrarverket finns främst i utlänningslagen och i förordningen (1988:429) med instruktion för Statens invandrarverk.

Beslut hos Invandrarverket fattas efter delegering från general- direktören. Det finns en relativt detaljerad beslutandeordning, som an- ger på vilken nivå beslut får fattas i olika typer av ärenden. I enklare ärenden fattas beslut av en ensam handläggare/beslutsfattare. I ärenden rörande avvisning eller utvisning fattas beslut av en tjänsteman på högre nivå efter föredragning av en handläggare på lägre nivå. En all- män regel är att tveksamma ärenden skall föras upp på närmast högre beslutsnivå. Enstaka ärenden kan på så sätt föras upp till generaldirek-

120 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

tören. Det är alltid en person som ensam ansvarar för beslutet. Övriga som deltagit i handläggningen har dock rätt att få en skiljaktig mening antecknad.

Statens invandrarverk har en regionaliserad organisation och beslut i asylärenden fattas regelmässigt på regional nivå, nämligen i Stockholm, Göteborg och Malmö. Även ärenden som har anhängig- gjorts på regional nivå kan dock föras upp till generaldirektören. Detta innebär att beslutsordningen för asylärenden i första instans uppfyller rekommendationen från UNHCR:s exekutivkommitté (rekommenda- tion nr 8 från år 1977) att beslut i asylärenden skall fattas av en myndighet.

Beslut i andra ärenden än asylärenden fattas även på andra platser i landet än i Stockholm, Göteborg och Malmö. Beslut i medborgarska ps- ärenden fattas endast vid huvudkontoret i Norrköping.

En ansökan om uppehållstillstånd som görs här i landet skall ges in till Invandrarverket. Det är också verket som gör utredning i ärendet och som förordnar offentligt biträde i ärenden om avvisning eller utvi s- ning. Utredningen är en form av muntlig handläggning. Därigenom följer verket föreskriften i 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning som ansö - ker om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning ingått i Invandrarverkets handläggning av ärendet. Det är dock inte säkert att den tjänsteman hos Invandrarverket som gjort utredningen också kom- mer att delta i beslutet i ärendet.

Vid överklagande skall Invandrarverket pröva om överklagandet kommit in i rätt tid och om det finns skäl att ompröva beslutet enligt bestämmelserna i 27 § förvaltningslagen.

Utlänningsnämnden

Utlänningsnämnden är en förvaltningsmyndighet med domstolslik- nande uppgifter. Den handlägger ärenden enligt utlänningslagen och lagen om svenskt medborgarskap som överklagas till nämnden från Statens invandrarverk eller som överlämnas till nämnden av verket för avgörande. Sedan halvårsskiftet 1994 handlägger nämnden också nya ansökningar (s.k. NUT-ärenden). Bestämmelser om Utlänningsnämn- den finns främst i 7 kap. utlänningslagen och i förordningen (1991:1817) med instruktion för Utlänningsnämnden.

Utlänningsnämnden består enligt 7 kap. 3 § andra stycket UtlL av ordförande och övriga ledamöter till det antal regeringen bestämmer. Det skall också finnas ersättare för ordförande. Utöver generaldirekt ö - ren skall det enligt nämndens instruktion finnas minst två ordförande, tre ersättare för ordförande och femton andra ledamöter.

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 121

Som kvalifikationskrav för ordförande och ersättare för ordförande gäller att de skall vara jurister och ha erfarenhet av tjänstgöring som domare eller annan likvärdig erfarenhet. I förarbetena (prop. 1991/92:30 s. 32 och 44, bet. 1991/92:SfU4 s. 9) diskuterades frågan om det borde krävas att ordförandena var eller hade varit ordinarie domare. Därvid uttalades att ett sådant kvalifikationskrav syntes onö- digt begränsa urvalet när det gäller att finna personer lämpade för och intresserade av en tjänstgöring av aktuellt slag. Däremot borde det krä- vas juridisk utbildning och normalt även domarerfarenhet, och kvalifi- kationskravet hade formulerats efter huvudsakligt mönster av vad som gällde i andra liknande sammanhang. Med likvärdig erfarenhet kunde avses exempelvis vetenskaplig meritering inom förvaltningsrätt eller internationell rätt. Vidare kunde avses kvalificerade jurister som hade stor praktisk erfarenhet av ifrågavarande ärenden men som inte hade genomgått domarutbildning.

De övriga ledamöterna utses av regeringen efter förslag av de pol i- tiska partierna.

Utlänningsnämnden är beslutför i olika sammansättningar. Huvud- regeln är att nämnden är beslutför med en ordförande och två andra ledamöter. Om det uppkommer en fråga av principiell betydelse i ett ärende eller en fråga om att ändra nämndens praxis får det beslutas att ärendet skall avgöras av minst två ordförande och minst fyra andra ledamöter. I denna utökade sammansättning skall generaldirektören normalt delta i avgörandet. En ordförande får ensam avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor om förvar eller uppsikt, ärenden om s.k. ny ans ö - kan och "andra frågor, om prövningen är av enkelt slag" (7 § instruk- tionen).

Sedan Utlänningsnämnden i regleringsbrevet för budgetåret 1998 fått regeringens uppdrag att se över sina arbetsformer och resurs- användningen, genomförde nämnden i oktober en omorganisation. Tidigare var en sakenhet indelad i tio arbetsgrupper efter ärendeslag och efter de länder som sökandena kommer ifrån, och varje arbets grupp hade sin gruppchef. Numera är sakenheten ombildad till fyra sakenheter, varav en skall arbeta med medborgarskapsärenden. På övriga enheter fördelas ärendena utifrån i första hand geografisk tillhö- righet men med flexibilitet för att uppnå jämn arbetsfördelning. Ären- dena handläggs inom sakenheterna. När ett ärende har kommit in till nämnden, lottas det på en handläggare. Ärendet utreds och komplette- ras av handläggaren i samråd med enhetschefen eller annan handläg- gare. Ordförandena har också nu knutits närmare till sakenheterna på det sättet att fyra ordförande för en tid av fyra veckor i princip endast tar ärenden från vardera en enhet. Övriga ordförande handlägger ären- den från samtliga enheter. Ordförandenas koppling till enheterna sker

122 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

efter ett rullande schema. Tidigare föredrog handläggaren ärendet för sin närmaste chef innan ärendet föredrogs för en ordförande. Efter om- organisationen görs nu de flesta föredragningar direkt för ordförande.

Ordföranden beslutar i ärendet eller avgör om det skall föredras även för lekmannaledamöter. I vissa fall kallas utlänningen och även andra personer till muntlig handläggning.

Efter ändringar i Utlänningsnämndens instruktion gäller nu också att nämnden får lämna över avgörandet i vissa ärenden till andra än en ordförande. Det gäller ärenden om svenskt medborgarskap och om uppehållstillstånd i anknytningsfall, om prövningen är av enkelt slag och ansökan görs från annat land och inte omfattas av EES-avtalet. En fö rutsättning är vidare att den tjänsteman som får avgöra ärendet är jurist och har särskild erfarenhet av verksamheten.

Om muntlig handläggning gäller att sådan skall ingå, om det kan anses vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Muntlig handläggning skall även annars företas på utlänningens begäran, om det inte står klart att en sådan handläggning är obehövlig i asylärendet. Beträffande utlänningar som omfattas av EES-avtalet skall muntlig handläggning hållas i ärenden om utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd samt som huvudregel, om utlänningen begär det, i ärenden som rör avvisning eller vägran att be- vilja uppehållstillstånd.

Utlänningsnämnden har rätt att besluta om formen för den muntliga handläggningen från fall till fall. I förarbetena till regelns nuvarande lydelse påpekar dock regeringen (prop. 1996/97:25 s. 201 f.) att det är lämpligt att den nämndsammansättning som avgör ärendet deltar i den muntliga handläggningen. Sedan bestämmelserna om muntlig hand- läggning i asylärenden ändrades den 1 januari 1997 har antalet munt- liga handläggningar i sammansättning med ordförande och andra led a- möter enligt uppgift från nämnden ökat väsentligt. För att möta behovet av ökad muntlighet har nämnden ställt i ordning särskilda förhan d- lingslokaler.

I fråga om beslutsmotiveringar gäller samma regler som vid Invand- rarverket, dvs. i huvudsak förvaltningslagens regler.

Regeringen

Ett mindre antal utlänningsärenden prövas alltjämt av regeringen. Regeringens prövning förutsätter att det enskilda ärendet överlämnas dit från Invandrarverket eller Utlänningsnämnden. Sådant överläm- nande får ske dels om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av utlänningslagen att ärendet prövas av regeringen eller

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 123

om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning, dels om ären- det bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellan- folklig organisation.

Metoderna för regeringens styrning behandlas närmare i avsnitt 3.5.

3.2.2Snabbprocessen

I vissa andra länder finns särskilda processuella regler för förfarandet i ärenden där en asylansökan anses uppenbart ogrundad. Reglerna avser möjligheterna att överklaga och att stanna i landet i avvaktan på överprövning av avvisningsbeslutet.

Sverige har inte någon särskild procedur för sådana ärenden, men Statens invandrarverk kan i vissa fall förordna att dess beslut får ver k- ställas fastän det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet).

Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. Vissa beslut är dock omedelbart verkställbara. Invandra r- verket får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund.

Även omedelbart verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till Utlänningsnämnden. Ett sådant överklagande har i sig inte någon up p- skovseffekt, men inhibition kan meddelas.

3.2.3Ärenden som rör ny ansökan om uppehållstillstånd

Det särskilda institutet ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) innebär att utlänningar som skall avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har vunnit laga kraft kan ansöka om ny prövning trots att de befinner sig i landet. Institutet infördes genom 1989 års utlänningslag. Samtidigt avskaffades möjligheten att överklaga särskilt i verk- ställighetsärendet.

Möjligheten att ge in en ny ansökan innebär ett avsteg från huvu d- regeln att uppehållstillstånd skall sökas före inresan i landet. En ans ö - kan om uppehållstillstånd får enligt huvudregeln i 2 kap. 5 § UtlL inte bifallas efter inresan. Från huvudregeln finns undantag för bl.a. fly k- tingar och andra skyddsbehövande samt för dem som av humanitära skäl bör få bosätta sig här. Möjligheten innebär vidare ett avsteg från principen att lagakraftvunna beslut skall verkställas. Förutsättningen

124 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

för att en ny ansökan skall bifallas är att den grundar sig på omständigheter som inte har prövats förut i ärendet och att utlänningen antingen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller skydds- behövande i övrigt eller att det annars skulle strida mot humanitetens krav att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning.

NUT-ansökningar prövas sedan den 1 juli 1994 av Utlänning s- nämnden.

En närmare beskrivning av handläggningen av NUT-ärenden och därmed sammanhängande frågor ges i kapitel 22.

3.2.4Medborgarskapsärenden

Frågor om naturalisation efter ansökan prövas normalt av Statens invandrarverk. Detsamma gäller frågor om bibehållande av svenskt medborgarskap och befrielse från sådant medborgarskap. Om grunden för ansökan om svenskt medborgarskap är att det skulle vara till gagn för landet att sökanden blir svensk medborgare, prövas frågan dock av regeringen.

Invandrarverket får, liksom Utlänningsnämnden, under vissa föru t- sättningar lämna över ärenden om naturalisation, bibehållande av svenskt medborgarskap och om befrielse från svenskt medborgarskap till regeringen. Det gäller om ärendet bedöms ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation, om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av tillämpningen av medborgarskapslagen att ärendet prövas av regeringen, eller om synnerliga skäl annars talar för regeringens prövning.

Om Invandrarverket har överlämnat ett ärende för praxisbildning eller av synnerliga skäl, skall regeringen höra Utlänningsnämnden innan den avgör ärendet. Undantag får göras om hinder möter på grund av att ärendet är synnerligen brådskande.

Invandrarverkets beslut i ansökningsärenden får överklagas till Utlänningsnämnden. Nämndens beslut får inte överklagas.

Anmälan som grund för förvärv av svenskt medborgarskap skall normalt göras hos Invandrarverket. För den som är medborgare i Da n- mark, Finland, Island eller Norge skall anmälan dock göras hos länsst y- relsen.

Förklaring att någon är svensk medborgare meddelas av Utlä n- ningsnämnden.

Beslut i anmälningsärenden, som har fattats av en länsstyrelse eller av Invandrarverket, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (dvs.

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 125

länsrätten). Detsamma gäller Utlänningsnämndens beslut i förklarings- ärenden. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

3.2.5Ärenden om särskild utlänningskontroll

En utlänning som inte avvisas eller utvisas enligt utlänningslagen får utvisas ur landet enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskon- troll, om det

1.behövs av hänsyn till rikets säkerhet, eller

2.med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare ver k- samhet och övriga omständigheter kan befaras att han kommer att begå eller medverka till brottslig gärning som innefattar våld, hot eller tvång för politiska syften.

Beslut om utvisning meddelas av regeringen som enda instans. Frå- gan tas upp på ansökan av Rikspolisstyrelsen (RPS) eller av regeringen självmant. En polismyndighet, en länsstyrelse eller Statens invandrar- verk skall anmäla till Rikspolisstyrelsen, om myndigheten finner anled- ning att anta att ett beslut om utvisning bör meddelas.

Om ärendet inte är synnerligen brådskande, skall yttrande inhämtas från Invandrarverket och förhandling hållas i ärendet vid en tingsrätt, innan regeringen meddelar beslut om utvisning. Om det finns skäl för det, skall yttrande inhämtas även från den tingsrätt som håller förhan d- lingen. Förhandling skall hållas vid Stockholms tingsrätt eller, om sä r- skilda skäl talar mot att förhandlingen hålls där, vid en annan tingsrätt. Rikspolisstyrelsen skall vid förhandlingen vara utlänningens motpart.

3.3Myndigheternas länderkunskap

3.3.1Inhämtande av information

Uppgifter i enskilda ärenden

De tillståndsgivande myndigheterna, Invandrarverket och Utlännings- nämnden, ber i relativt stor utsträckning om utlandsmyndigheternas hjälp med kontroll av uppgifter som asylsökande lämnat. Det kan gälla exempelvis uppgifter om en tidigare okänd oppositionsgrupp, om en åberopad händelse inträffat och rapporterats i massmedia som upp givits eller om en åberopad handling kan bedömas vara äkta.

I vissa fall kan förfrågningarna besvaras direkt av utlandsmyndi g- heterna med den allmänna kunskap som finns där. Många gånger måste dock utlandsmyndigheten göra förfrågningar. Förutsättningarna för att

126 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

få fram korrekta uppgifter varierar starkt mellan olika länder. De länder som asylsökande kommer från är ofta relativt slutna. Domar är inte al l- tid offentliga. Rapporteringen i massmedierna kan vara otillförlitlig. En förfrågan kan inte ställas direkt till myndigheterna i landet, eftersom det skulle kunna innebära risk såväl för sökanden själv vid en åter- komst som för repressalier mot släktingar som finns kvar i landet. Utlandsmyndigheten kan i stället få vända sig till en advokat och be honom eller henne försöka ta reda på de efterfrågade uppgifterna. Kontakter med andra ambassader kan också förekomma.

Uppgifter som hämtas in i enskilda ärenden är regelmässigt sekr e- tessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen (1980:100). Uppgifter om de källor ambassaden använt för att hämta in underlaget kan vara se k- retessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (s.k. utrikessekretess).

Tillförlitligheten för uppgifter i enskilda ärenden varierar, framför allt beroende på de varierande möjligheterna att få fram säkra uppgi f- ter.

Allmän länderkunskap

De svenska utlandsmyndigheterna

De svenska utlandsmyndigheterna rapporterar regelbundet om de poli- tiska förhållandena och om läget när det gäller mänskliga rättigheter i de länder de har att bevaka. Lönade svenska utlandsmyndigheter finns i dag i drygt 80 länder. Rapporteringen är givetvis utförligare från länder med svensk utlandsmyndighet på plats än från länder där ambassadören är sidoackrediterad.

Rapporteringen samlas i första hand på Utrikesdepartementets ge o- grafiska enheter. Allt som bedöms ha något intresse för asylprövningen tillhandahålls emellertid också den migrationspolitiska enheten på departementet samt Statens invandrarverk och Utlänningsnämnden.

Stor omsorg läggs ned vid utformningen av rapporterna. Rapporte- ringen är emellertid i första hand avsedd för utrikesförvaltningens al l- männa behov av kännedom om olika förhållanden. Den är därför inte alltid tillräcklig för de särskilda krav som asylprövningen ställer.

Rapporteringen är regelmässigt sekretessbelagd enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Det innebär att sekretess gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i ö vrigt rör annan stat, mel- lanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar la ndet om upp- giften röjs.

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 127

Flyktingpolitiska kommittén föreslog bl.a. att utlänningsattachéer borde sändas ut till aktuella länder med uppgift att samla generell in- formation och även bidra med utredningar i enskilda ärenden. Invand- rarverket har haft tjänstemän tillfälligt stationerade utomlands vid några ambassader, men deras uppgift har främst varit att ta emot och bereda ansökningar och inte att samla in generell information. För- söksverksamhet har bedrivits på tre ambassader, och beslut har nu fat- tats om att verksamheten skall utökas.

Andra länders utlandsmyndigheter

I USA ger utrikesministeriet (Department of State) årligen ut en rap- port, Country Reports on Human Rights Practices, som beskriver till- ståndet i världens länder. Rapporten är helt offentlig och finns också på Internet.

EU-samarbetet

För EU-samarbetet i migrations- och gränskontrollfrågor finns en sa m- ordningskommitté (den s.k. K 4-kommittén), bestående av höga tjän s- temän. Under samordningskommittén finns ett antal arbetsgrupper, bl.a. en som främst sysslar med utbyte av information (den s.k. CIREA- gruppen). Den information som hittills kunnat hämtas in via gruppen har dock varit av begränsad omfattning. EU-samarbetet ger även andra möjligheter till informationsutbyte.

Dublinkonventionen innehåller också bestämmelser om utbyte av information. Enligt artikel 14 i konventionen kan medlemsstaterna företa ömsesidiga utbyten avseende information av allmän karaktär om nya tendenser rörande asylansökningar och information av allmän k a- raktär om situationen i asylsökandes usprungsländer. Om den me d- lemsstat som tillhandahåller information enligt bestämmelserna i Dub- linkonventionen begär att den skall vara konfidentiell måste de andra medlemsstaterna respektera det.

Dublinkonventionen innebär ingen skyldighet men däremot en mö j- lighet för medlemsstaterna att utbyta länderinformation.

UNHCR

FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) har en omfattande dokumentation när det gäller mänskliga rättigheter i olika länder. UNHCR meddelar dock endast information som organisationen anser kan offentliggöras

128 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

utan risk för att dess arbete försvåras. UNHCR arbetar i ett stort antal länder och är därför försiktig när det gäller att uttala bedömningar som skulle kunna inverka på möjligheterna att arbeta i vissa länder.

Informationen från UNHCR anses ha hög grad av tillförlitlighet. Den innehåller dock få bedömningar, vilket gör att värdet av den min s- kas något. Den information som ges är regelmässigt inte sekretess- belagd.

Frivilligorganisationer

De tillståndsgivande myndigheterna har självklart tillgång till Amne- stys årsrapporter om läget i olika länder när det gäller de mänskliga rättigheterna. Vidare företar olika frivilligorganisationer, ofta flera i samverkan, ibland egna resor till skilda länder för att på plats närmare ta reda på förhållandena. Rapporter från dessa resor brukar ges till Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Det finns dock ingen garanti för att så alltid sker.

Kvaliteten på dessa uppgifter anses i allmänhet vara hög men kan variera.

Uppgifter från frivilligorganisationer är i regel offentliga. För org a- nisationer kan emellertid uppstå i grunden samma problem som för utrikesförvaltningen och för UNHCR i frågan om att låta uppfattningar och uppgifter komma till allmän kännedom och i synnerhet veder- börande stats kännedom. Det gäller både frågor om källskydd och om organisationens möjligheter att fortsätta verka inom staten.

För uppgifter som endast finns inom organisationen gäller givetvis inte tryckfrihetsförordningens offentlighetsprincip utan organisationen disponerar själv över informationen. För handlingar eller uppgifter som organisationen ger in till någon myndighet blir de offentligrättsliga reglerna om offentlighet och sekretess tillämpliga. För organisationen kan det därför vara en fråga om att väga olika intressen mot varandra innan den delar med sig av information till en myndighet. Å ena sidan kan organisationen ha intresse av att ge myndigheten uppgifter som organisationen har om situationen i ett land eller område, å andra sidan kan det skada organisationens verksamhet om dessa uppgifter blir of- fentliga. För de stora organisationernas del kan det också finnas olika syn på dessa frågor inom den svenska delen av organisationen och i organisationens internationella ledning.

Uppgifter via massmedier

Såväl de största dagstidningarna som TV kan ha reportage av intresse där en korrespondent sänts ut till ett land och rapporterar därifrån efter

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 129

en tids vistelse där. Det gäller i än högre grad de stora internationella tidningarna. I vilken utsträckning sådana uppgifter tas till vara är i stor utsträckning beroende på den person som är landansvarig hos myndi g- heten (om landansvar, se nedan).

Självfallet kan uppgifter i massmedia inte utan vidare bedömas som helt tillförlitliga. De kan dock utgöra ett bra komplement till uppgifter som hämtats in från annat håll.

Myndigheternas resor för faktainhämtning

Sedan åtskilliga år tillbaka företar tjänstemän från de olika myndigh e- terna resor för att på plats söka information om förhållanden i andra länder. Ofta reser då tjänstemän från Invandrarverket och Utlänning s- nämnden tillsammans. Ibland deltar också någon tjänsteman från det ansvariga departementet.

De stora fördelarna med sådana resor anses vara dels att insam- lingen av fakta helt kan riktas in på vad som är aktuellt för ärende- bedömningen, dels att de tjänstemän som deltar får en bredare kunskap om förhållandena i de länder som besöks. De kan därefter ha lättare att bedöma information också från annat håll.

3.3.2Hantering av information

Invandrarverkets praxisenhet

På Invandrarverkets huvudkontor finns praxisenheten, som bl.a. sam- ordnar, kontrollerar och följer upp praxis i ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen.

På praxisenheten fanns våren 1998 sju experter på land- och praxi s- frågor, s.k. asylråd. De har juridisk bakgrund och lång erfarenhet. De handlägger inte enskilda ärenden och har ingen operativ roll utan fun- gerar som samordnare, stöd och rådgivare inom hela Invandrarverket.

Praxisenheten är med i flera olika nätverk med andra länder, bl.a. IGC-gruppen, A 8-gruppen och CIREA. Inom ramen för nordiskt sam- arbete sker även omfattande kontakter.

IGC – Inter Governmental Consultations on Asylum, Refugee and Migration Policies – är ett forum för informell samverkan i migration s- politiska frågor, som leds av ett sekretariat i Genève. Gruppen består av 14 länder: de flesta västeuropeiska stater samt USA, Canada och Australien. I gruppens arbete deltar också UNHCR och IOM (International Organization of Migration). Ordförandeskapet växlar mellan medlemsstaterna. Man har temamöten inom migrationsområdet,

130 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

utbyter landinformation och diskuterar landdokumentation. IGC-grup- pen driver ett pilotprojekt som syftar till att skapa ett gemensamt län- derinformationssystem.

A 8-gruppen – Asylum group of 8 – består av två representanter från vardera Nederländerna, Schweiz, Sverige och Tyskland. Länderna är på ungefär samma nivå vad gäller datoriserad länderinformation. Representanterna intitierar också undergrupper som arbetar med olika frågor, t.ex. landinformation och praxis. Inom gruppen diskuteras alla frågor som hör till asylprocessen.

CIREA är som nämnts en samordningskommitté inom EU-sam- arbetet, där utbyte av land- och praxisinformation sker. Praxisenheten deltar i detta arbete.

Invandrarverkets databaserade länderinformationssystem, Lifos

Dokumentationssystemet Lifos omfattade inledningsvis 20 länder. Information om dessa länder har lagts in fr.o.m. år 1996. Den 1 no- vember 1998 utökades informationen till att omfatta alla länder.

De viktigaste informationskällorna för Invandrarverket är Utrike s- departementet, UNHCR och en mängd frivilligorganisationer förutom egna kontaktkanaler i olika länder tillsammans med tillgång till infor- mation från stora nyhetsproducenter som t.ex. Reuters.

Dokumentationssystemet skall innehålla tillräcklig och relevant information för att handläggaren skall kunna fatta ett välgrundat beslut. För de största asylproducerande länderna finns även landöversikter med allmän övergripande information. Landöversikterna utarbetas i samarbete mellan beslutsfattare och asylråd på praxisenheten. Prax- isenheten ansvarar för den slutliga sammanställningen och för revid e- ringar.

I Lifos finns även en praxis- och exempelsamling av beslut. Dessa åskådliggör det aktuella praxisläget som ledning för det regionala beslutsfattandet. Samlingen är inte sekretessbelagd, eftersom besluten avidentifierats före inläggning i systemet.

Invandrarverket har önskemål att utveckla systemet ytterligare till att omfatta särskild dokumentation av handlingar som kan förekomma i handläggningen från de aktuella asylländerna som pass, ID-kort, do m- stolsbeslut, inkallelseorder m.m.

Som komplement till Lifos önskar Invandrarverket införskaffa EDISON, ett dokumentationssystem för passhandlingar och resedoku- ment.

Chefen för praxisenheten är systemägare till Lifos.

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 131

Gränsdragningen för den interna tillgängligheten diskuteras för närvarande. Klart är dock att det kommer att finnas olika nivåer – alla kommer inte att ha tillgång till all information. Behovet av information kommer att avgöra olika tjänstemäns tillgång till informationen. Å t- komsten kommer att bevakas/övervakas genom loggkontroller för att förhindra missbruk.

När Invandrarverket gjort en utredningsresa skrivs i allmänhet två rapporter: en som är öppen och kan spridas och en värderande analy s- rapport, som inte är öppen. I den anges bl.a. källor och i den finns också källkritik och källanalys m.m.

För extern tillgänglighet kommer det att finnas besöksterminaler med s.k. öppet material, dvs. i princip allt som inte är sekretessbelagt. Vid dessa terminaler skall alla kunna gå in och söka information. Invandrarverket vill i princip ha stor öppenhet. Sekretessfrågan är dock svår att alltid lösa.

Utlänningsnämnden

Utlänningsnämndens lagring av landinformation är baserat på ett system med särskilda s.k. landansvariga, dvs. handläggare som bland sina arbetsuppgifter har ett särskilt ansvar för inhämtande och analys av information från olika länder. Antalet landansvariga uppgår för närvarande till ca 40. De landansvariga bevakar normalt flera länder i samma region, men i vissa fall har en landansvarig endast ett land att bevaka. Det gäller länder som ofta finns representerade i nämndens ärenden eller där informationsflödet är omfattande. Utlännings- nämndens bibliotek fyller också en viktig funktion för lagring av land- information.

De viktigaste informationskällorna för landinformationen är de svenska ambassaderna, som rapporterar regelbundet till Utrikesdepar- tementet om bl.a. den politiska utvecklingen och situationen för de mänskliga rättigheterna i respektive länder. Utrikesdepartementet sä n- der fortlöpande denna rapportering till nämnden. Andra viktiga källor är rapporter från UNHCR och från EU. Därutöver får nämnden löpande information från olika frivilligorganisationer såsom Amnesty Interna- tional, Röda Korset, Rädda Barnen, Human Rights Watch m.fl. Näm n- den har också återkommande möten med företrädare för UNHCR:s kontor i Stockholm i dessa frågor.

De landansvariga har informationsutbyte med de geografiska hand- läggarna på Utrikesdepartementet och med de svenska beskickning- arna. Vidare lämnar utlandsstationerad personal information till nämn- dens tjänstemän i samband med besök i Sverige. Ett stort antal förfrå g-

132 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

ningar görs till svenska ambassader i enskilda ärenden. Infor mation som på detta sätt lämnas i ett ärende ingår därefter i den all männa kun- skapsbanken hos nämnden.

En viktig form av informationsinhämtande är Utlänningsnämndens egna utredningsresor till olika länder. Vid sådana resor medverkar regelmässigt respektive landansvarig samt en representant för besluts- fattarna hos nämnden. Resorna företas ibland i samarbete med tjänste- män från Invandrarverket.

Landansvariga deltar också i möten inom ramen för EU-arbetet (CIREA). Landansvariga bevakar fortlöpande nyhetsrapporteringen i massmedia.

Utlänningsnämnden satsar på att höja de anställdas kompetens g e- nom att personalen bereds tillfälle att delta i seminarier och konferen- ser samt att medverka i internationella fora i vilka omvärldskunskap och situationen för de mänskliga rättigheterna behandlas. Nämndens anställda kommer under år 1999 att få tillgång till Internet. Detta ger möjligheter för t.ex. landansvariga att inhämta information från en rad nyhetsbyråer och andra nyhetskällor.

Utlänningsnämnden samarbetar sedan våren 1998 med Invandra r- verket i fråga om informationssystemet Lifos. Samarbetet går i första hand ut på att från nämndens sida komplettera landinformationen i Lifos. Det kompletterande materialet skall finnas tillgängligt för berörd personal hos Invandrarverket och Utlänningsnämnden.

Utlänningsnämndens bibliotek prenumererar på tidskrifter och veckomagasin med information om bl.a. läget för de mänskliga rätti g- heterna i aktuella länder och regioner. Biblioteket prenumererar också på material från BBC och några internationella index såsom Keesings m.fl., vilka rapporterar löpande om olika länder, framför allt inom ä m- nena nutidshistoria, politik och mänskliga rättigheter.

3.4Vissa handläggningstider

3.4.1Invandrarverket

Av Invandrarverkets årsredovisning för år 1997 samt lämnade uppgi fter för år 1998 framgår följande om antal ärenden och om handläg g- ningstider under åren 1997 och 1998. I verkets statistik motsvarar ett ärende alltid en person.

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 133

Asylärenden

Under år 1997 avgjordes 10 767 grundärenden avseende lika många personer. Av ärendena avgjordes 20 procent inom två månader och 31 procent inom fyra månader. Den genomsnittliga handläggningstiden var drygt 13 månader. Avgjorda ärenden där de sökande var från Kro a- tien och Bosnien och Hercegovina utgjorde 38 procent av samtliga av- gjorda grundärenden med en genomsnittlig handläggningstid på 678 dagar. Tiden för dessa ärenden påverkades av att många vilat i väntan på vägledande beslut av regeringen.

Om de bosniska och kroatiska ärendena räknas bort, var handläg g- ningstiden 229 dagar (drygt sju månader) och 47 procent av ärendena avgjordes inom fyra månader. Orsaken till att mer än hälften av de ärenden som rör övriga nationaliteter inte hade avgjorts inom fyra m å- nader hade enligt Invandrarverket bland annat varit fokuseringen på att arbeta av gamla ärenden, framför allt bosniska och kroatiska. Dessutom blev många utredningar fördröjda av att en mycket stor andel av de asylsökande saknade identitetshandlingar och uppgav oklara resvägar. Det var också ofta oklart hur de hade rest in i Sverige.

Under år 1998 avgjordes 11 639 grundärenden. Av dessa avgjordes 52 procent inom sex månader. Den genomsnittliga handläggningstiden var 221 dagar.

Tillståndsärenden

Under år 1997 var den genomsnittliga handläggningstiden för ansö k- ningar om uppehållstillstånd 93 dagar i ärenden där Invandrarverket fattade beslut. 20 procent av ärendena avgjordes inom 14 dagar och 50 procent inom 60 dagar.

Den genomsnittliga handläggningstiden för viseringsärenden var 25 dagar. 47 procent avgjordes inom 14 dagar och 71 procent inom 30 da- gar.

Under år 1998 var den genomsnittliga handläggningstiden för til l- ståndsärenden 74 dagar. 27 procent av ärendena avgjordes inom 14 dagar och 66 procent inom 60 dagar.

Medborgarskapsärenden

Under år 1997 kom 40 230 ärenden in till verket. 29 434 ärenden av- gjordes. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda gru nd- ärenden var 106 dagar (3,5 månader). Cirka 56 procent av ärendena avgjordes inom tre månader. För kalenderåret 1996 var den geno m-

134 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

snittliga handläggningstiden 109 dagar (3,6 månader) och 53 procent av ärendena avgjordes inom tre månader.

Under år 1998 var den genomsnittliga handläggningstiden för a v- gjorda ärenden 174 dagar. 91 procent av ärendena avgjordes inom nio månader. Här bör påpekas att Invandrarverket år 1998 hade övertagit utredningsansvaret även i dessa ärenden från polismyndigheten. Han d- läggningstiderna beräknas från det ärendena kommit in till verket.

3.4.2Utlänningsnämnden

Av Utlänningsnämndens årsredovisning 1997 och kvartalsrapport nr 4 för år 1998 kan utläsas följande om handläggningstider i olika slags ärenden. I nämndens statistik kan ett ärende omfatta flera personer, exempelvis medlemmar i samma familj.

Avlägsnandeärenden

Antalet avgjorda ärenden och den genomsnittliga handläggningstiden i dagar för dessa ärenden var under de senaste budgetåren följande.

Budgetår	1994/95	1995/96	1997	1998
Antal avgj		(18 mån.)
Antal avgj
ärenden	9 591	5 801	2 161	2 479
Andel bifall	35 %	25 %	33 %
Handl.tid	301	313	300

Balansen ärenden vid utgången av år 1997 var 2 032 ärenden. Av dessa var 1 243 mindre än sex månader gamla, 447 mellan sex och tolv må- nader gamla och 342 mer än 12 månader gamla. 789 ärenden var sål e- des äldre än sex månader. Av dessa var 485 färdigberedda och klara att avgöras medan övriga 304 vilade i avvaktan på olika externa utre d- ningar.

Balansen vid utgången av år 1998 var 2 374 ärenden (motsvarande 4 580 personer).

Vid utgången av år 1998 var 1 301 ärenden äldre än sex månader. Av dessa var 483 färdiga för avgörande, medan 760 vilade i avvaktan på olika utredningar. I ett stort antal ärenden avseende personer med bosniskt eller jugoslaviskt medborgarskap avvaktade nämnden väg- ledande beslut i ärenden som överlämnats till regeringen.

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 135

Nämndsammansättningen i avlägsnandeärenden

Utlänningsnämndens sammansättning vid avgörande av avlägsnande- ärenden var följande under budgetåren 1994/95–1997. Sammansätt- ningen kan bestå av en ensam ordförande, en ordförande och två andra ledamöter (nämnd) eller två ordförande och fyra andra ledamöter (stor nämnd).

Samman-	Budgetåret	Budgetåret	Budgetåret
sättning	1994/95	1995/96	1997
Ensam
ordförande	85,6 %	76,7 %	78 %
Nämnd	14,0 %	22,8 %	21 %
Stor nämnd	0,4 %	0,5 %	1 %

Ärenden om flyktingförklaring och resedokument

Den genomsnittliga handläggningstiden i dagar var 370 under budgetåret 1994/95

509 under budgetåret 1995/96

630 under budgetåret 1997.

Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden under fjärde kvartalet 1998 var 601 dagar.

Uppehållstillståndsärenden

År 1997 var den genomsnittliga handläggningstiden i dagar 117. Under fjärde kvartalet 1998 var den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden 289 dagar.

Ärenden om ny ansökan (s.k. NUT)

Den genomsnittliga handläggningstiden i dagar var 10 under budgetåret 1994/95

58 under budgetåret 1995/96

107 under budgetåret 1997.

Balansen ärenden vid utgången av budgetåret 1997 var 652. Av dessa var 135 mindre än fyra veckor gamla och 101 mindre än två månader gamla. Återstående 416 var mellan två och tolv månader gamla. Dessa siffror skall ses mot bakgrunden att 317 ärenden avsåg medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien och 75 ärenden medbor-

136 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

gare i Kuba. Borträknas dessa ärenden, som ofta var inhiberade eller vilande av andra skäl, återstod 260 öppna ärenden.

Vid utgången av år 1998 var balansen ärenden 406. Under året hade 2 074 ärenden kommit in till nämnden och 2 318 ärenden avgjorts. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda NUT-ärenden under fjärde kvartalet var 89 dagar. Tiden är beräknad på samtliga ärenden, således även ärenden där inhibition meddelats.

Medborgarskapsärenden

Den genomsnittliga handläggningstiden i dagar var 248 under budgetåret 1994/95

370 under budgetåret 1995/96

468 under budgetåret 1997.

Balansen vid utgången av år 1997 var 2 996 ärenden. 33 procent av dem var mindre än sex månader gamla, 34 procent mellan sex och tolv månader gamla och 32 procent mer än 12 månader gamla.

Vid utgången av år 1998 uppgick balansen till 1 899 ärenden. Under året hade 2 415 ärenden kommit in, och nämnden hade avgjort 3 507 ärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda medbo r- garskapsärenden under fjärde kvartalet var 309 dagar.

3.5Regeringens styrning av praxis

Regeringens styrning av rättstillämpningen i utlänningsärenden kan ske genom i allt väsentligt två metoder: förordningsmetoden eller ärend e- metoden. Förordningsmetoden innebär att regeringen meddelar för e- skrifter genom förordning. Ärendemetoden innebär att regeringen g e- nom beslut i enskilda ärenden styr rättstillämpningen. Möjligheten att styra genom avgöranden i enskilda fall (ärendemetoden) har minskats och möjligheten att styra med hjälp av regeringens förordningsmakt (förordningsmetoden) har vidgats genom ändringar i utlänningslagen som trädde i kraft den 1 januari 1997.

3.5.1Regeringens föreskriftsmakt (förordningsmetoden)

I 8 kap. 7 § regeringsformen ges möjlighet för riksdagen att genom bemyndigande i lag ge regeringen kompetens att genom förordning meddela föreskrifter i vissa ämnen som egentligen kräver lagform. Ett

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 137

av de ämnen för vilka riksdagen kan delegera normgivningsbefoge n- heter med stöd av bestämmelsen är "utlänningars vistelse i riket". Denna delegeringsmöjlighet har utnyttjats av riksdagen genom ett antal bemyndiganden på utlänningsrättens område.

Bemyndigandena är i allmänhet generellt hållna. De måste dock to l- kas mot bakgrund av vad som uttalas i lagens förarbeten. Mera specifi- cerade bemyndiganden infördes genom 1996 års lagändringar.

Regeringen hade vid flera tillfällen tidigare utnyttjat sitt bemyndi- gande för att meddela olika föreskrifter i frågor om uppehållstillstånd. Vissa av föreskrifterna togs in i utlänningsförordningen medan andra fick formen av fristående förordningar.

Med verkan från den 1 januari 1992 infördes två förordningar om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden som vanligen kallades tr e- terminsregeln respektive tidsförordningen (SFS 1991:1998 och 1999). Tidsförordningen innebar att en utlänning som den 1 januari 1992 hade vistats i Sverige i minst arton månader efter det att ansökan om upp e- hållstillstånd hade gjorts, men som inte fått sin ansökan slutligt prövad, fick beviljas uppehållstillstånd om inte särskilda skäl talade däremot. Det sistnämnda gällde också för familjer med barn som var sex år eller äldre och som vistats i Sverige i ett år. Treterminsregeln infördes i u t- länningsförordningen och innebar att en familj fick beviljas uppehåll s- tillstånd om det vid beslutstillfället fanns ett barn som fullgjort minst tre terminer i svensk skola, förskola eller liknande sedan ansökan gjordes, förutsatt att särskilda skäl inte talade däremot. Tretermins- regeln upphörde – med övergångsregler – att gälla vid utgången av november 1992.

En ny förordning med särskilda föreskrifter om hur vistelsetidsfa k- torn skulle beaktas i vissa uppehållstillståndsärenden beslutades av regeringen den 14 april 1994. Den innebar att utlänningar som före den 1 januari 1993 gjort en ansökan om asyl som inte slutligt prövats fick beviljas uppehållstillstånd om ansökan avsåg barn som den 1 januari 1993 var under 18 år eller gällde en familj med barn som vid denna tid var under 18 år. En ytterligare förutsättning var att särskilda skäl inte talade emot att bevilja uppehållstillstånd.

I den migrationspolitiska propositionen konstaterades (prop. 1996/97:25 s. 158) att de möjligheter till delegering som regeringsfor- men tillåter på utlänningsområdet är ganska vittgående och att det ko n- stitutionellt inte torde finnas några egentliga hinder för att ge rege- ringen en vidsträckt rätt att närmare föreskriva vilka kriterier som bör beaktas vid bedömningen av ärenden om uppehållstillstånd. En avväg- ning måste göras mellan regeringens behov av att kunna styra myndig- heternas tillämpning av utlänningslagens bestämmelser om uppehålls- tillstånd och riksdagens behov av att ha kontroll över mer ingripande

138 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

åtgärder på utlänningsområdet. Vidare konstaterades (a. prop. s. 167) att det utöver vad som framgår av utlänningslagen finns ett visst ut- rymme för regeringen att utfärda s.k. verkställighetsföreskrifter enligt regeringsformen. Regeringen ansåg dock att det fanns betydande för- delar med att omfattningen av regeringens förordningsmakt i största möjliga utsträckning gick att utläsa av utlänningslagens regelsystem.

Regeringen har efter 1996 års ändringar i utlänningslagen möjlighet att ge föreskrifter om uppehållstillstånd för en viss grupp skyddsbehö- vande som avses i 3 kap. 3 § första stycket 2 UtlL. Vidare har rege- ringen kvar sin möjlighet att besluta att uppehållstillstånd inte får bevil- jas för den nu aktuella skyddskategorin om det behövs med hänsyn till uppkomna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, och detta skall numera ske i förordningsform. Regeringens föreskrifts- rätt omfattar även möjligheterna att besluta om tid sbegränsade uppe- hållstillstånd i en massflyktsituation.

De mera specialiserade bemyndiganden för regeringen att utfärda föreskrifter, som gäller fr.o.m. år 1997, finns i 2 kap. 4 a och 14 §§ och 3 kap. 8 § UtlL.

Enligt 2 kap. 4 a § får regeringen i fråga om en viss grupp av utlä n- ningar meddela föreskrifter om att den som söker uppehållstillstånd med stöd av 3 kap och som bedöms ha ett tillfälligt behov av skydd här i landet får ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Regeringen skall anmäla sådana föreskrifter till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader.

Enligt 2 kap. 14 § får regeringen därutöver meddela föreskrifter om dels uppehållstillstånd för studier eller besök, dels uppehållstillstånd av humanitära skäl. Regeringen får också meddela föreskrifter om att en ansökan om uppehållstillstånd får bifallas om det följer av en överen s- kommelse med främmande stat.

Vidare får regeringen meddela föreskrifter om återkallelse av upp e- hållstillstånd för de utlänningar som omfattas av EES-avtalet (2 kap.

14§).

Enligt 3 kap. 8 § får regeringen i fråga om en grupp av utlänningar

meddela föreskrifter om beviljande av permanent uppehållstillstånd till skyddsbehövande som flytt på grund av väpnad konflikt eller miljö- katastrof. Regeringen får vidare, om det behövs med hänsyn till upp- komna begränsningar i Sveriges möjligheter att ta emot utlänningar, meddela föreskrifter om att uppehållstillstånd inte får beviljas för skyddsbehövande i den kategorin. Sådana föreskrifter skall anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Regeringen får vidare meddela föreskrifter om undantag från första asylland-prin- cipen för de fall då en utlännings anknytning till Sverige är av sådan art att utlänningen inte bör nekas att få sin ansökan prövad här.

SOU 1999:16

Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden 139

Som exempel på en senare förordning kan nämnas förordningen (1998:117) om uppehållstillstånd i vissa utlänningsärenden. Föror d- ningen, som utfärdades den 19 mars 1998 och är tidsbegränsad till den 1 januari 1999, gäller medborgare i Förbundsrepubliken Jugoslavien och innebär att en sådan medborgare efter ansökan får beviljas upp e- hållstillstånd av humanitära skäl om han eller hon befinner sig i landet och har vistats här så länge att ett tidigare beslut om avvisning eller ut- visning under denna tid har upphört eller kommer att ha upphört att gälla enligt 8 kap. 15 § UtlL före utgången av år 1998. Vid prövningen gäller bestämmelserna i utlänningslagen. Uppehållstillstånd skall inte beviljas om den huvudsakliga anledningen till att avvisnings- eller ut- visningsbeslutet inte gått att verkställa är att utlänningen hållit sig u n- dan eller på annat sätt medverkat till att beslutet inte kunnat verkställas.

3.5.2Överlämnande av ärenden till regeringen (ärendemetoden)

Invandrarverket eller Utlänningsnämnden får med eget yttrande öve r- lämna ärenden till regeringen för avgörande. Det gäller, utom då äre n- det på grund av familjeanknytning eller liknande orsak har samband med ett annat ärende hos regeringen eller ärendet bedöms ha sådan betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet eller för rikets förhållande till främmande makt eller mellanfolklig organisation att regeringen bör pröva ärenden,

om det bedöms vara av särskild vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen avgör ett ärende som kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp utlänningar som åberopar huvudsakligen samma skäl till stöd för sin ansökan om uppehållstil l- stånd, eller

om det i andra fall bedöms vara av synnerlig vikt för ledning av utlänningslagens tillämpning att regeringen prövar ett ärende.

Som en bakgrund till Invandrarverkets och Utlänningsnämndens möjligheter att överlämna ärenden till regeringen kan erinras om att all överprövning av Invandrarverkets beslut tidigare gjordes av regeringen. Invandrarverket fick då överlämna ett ärende för avgörande om verket ansåg att särskilda skäl motiverade det. Det var framför allt två grupper av ärenden som föranledde överlämnande enligt den ordningen. Den ena gruppen var sådana ärenden som ansågs ha betydelse för rikets säkerhet eller annars för allmän säkerhet. Den andra kännetecknades av att det fanns ett samband mellan det överlämnade ärendet och ett ärende som handlades av regeringen. Sambandet gällde företrädesvis familjeanknytning. Förutom de två nämnda kategorierna förekom det

140 Förfarandet i utlännings- och medborgarskapsärenden

SOU 1999:16

också att Invandrarverket lämnade över ärenden vars utgång kunde bli prejudicerande för andra liknande ärenden samt ärenden som hade utr i- kespolitisk betydelse. När Utlänningsnämnden 1992 övertog regerin g- ens överprövningsuppgifter enligt utlänningslagstiftningen gjordes bedömningen att särskilt viktiga eller känsliga ärenden alltjämt borde kunna överlämnas till regeringen för prövning.

I den migrationspolitiska propositionen ansåg regeringen (prop. 1996/97:25 s. 174) att det var svårt att bortse från att vissa ställnings- taganden i ärenden om uppehållstillstånd var av så uttalat politiskt slag att det knappast var rimligt att något annat organ än regeringen tog ställning. Om den svenska ordningen enbart gällde tillämpningen av ett renodlat rättsligt flyktingbegrepp byggt på flyktingkonventionens krav skulle det inte finnas någon anledning för regeringen att befatta sig med enskilda ärenden. Eftersom detta inte var fallet gick det enligt regeringen inte att komma till någon annan slutsats än att det var bäst med en ordning som tillät att regeringen i begränsad omfattning gav vägledning genom beslut i enskilda ärenden.

SOU 1999:16

141

4 Internationella förpliktelser

1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning (FN:s flyktingkonvention eller Genèvekonventionen) med 1967 års protokoll innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Frågan är överlämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommendationer (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av UNHCR:s exekutivkommitté.

En rad andra internationella rättsakter har betydelse vid övervägan- den om prövning av asylärenden och andra utlänningsärenden.

4.1Europakonventionen

Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen, är av stor betydelse för rättssäkerhetsfrågor. Den är sedan den 1 januari 1995 svensk lag.

Konventionen påverkar normalt inte konventionsstaternas rätt att ut- visa eller avvisa utlänningar. Åtgärder som vidtagits på immigra- tionsområdet kan dock inverka på rättigheterna enligt konventionen. Det är företrädesvis artikel 3 och artikel 8 jämförda med artikel 13 som är av betydelse för den problematik som kommittén har att behandla. Under särskilda förhållanden kan det nämligen tänkas vara fråga om tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling (artikel 3) eller bristande respekt för privat- eller familjelivet (artikel 8) att skicka en person som sökt asyl i Sverige tillbaka till hemlandet. Skyddet för privat- och familjelivets krav är inte ovillkorligt utan kan inskränkas under vissa förutsättningar, medan skyddet mot tortyr och liknande be- handling är absolut. Artikel 13 innehåller föreskrifter om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen. En konventionsstats rätt att avvisa eller utvisa en utlän- ning kan sålunda tänkas komma i konflikt med konventionens artikel 3 liksom artikel 8 jämförd med konventionens artikel 13.

Varje påstående om brott mot konventionen medför inte att tillgång behöver ges till ett rättsmedel där påståendet kan prövas. I Europadom-

142 Internationella förpliktelser

SOU 1999:16

stolens praxis har framhållits att endast den som på rimliga grunder ("on arguable grounds") påstår sig ha utsatts för ett konventionsbrott, dvs. har "an arguable claim", har rätt till ett rättsmedel.

Kraven på rättsmedlet gäller det prövande organet och prövningens omfattning. Talan behöver inte kunna föras inför domstol, utan även administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga för att uppfylla konven- tionskraven. Europadomstolen har framhållit att vederbörande organs befogenheter och de garantier som gäller med avseende på förfarandet inför organet är av betydelse vid bedömningen av om rättsmedlet kan godtas som effektivt. Artikel 13 kräver inte någon särskild form av rättsmedel utan konventionsstaterna har en viss frihet att avgöra hur de skall uppfylla sina förpliktelser enligt bestämmelsen.

Omfattningen av den prövning som krävs för att ett rättsmedel enligt artikel 13 skall vara effektivt får inte vara alltför begränsad. Den måste i huvudsak sträcka sig lika långt som europarådsorganens egen pröv- ning av om konventionen blivit överträdd.

Rättsmedlet skall både kunna pröva den enskildes anspråk och ge rättelse. Om ett enstaka rättsmedel i sig inte helt tillgodoser kraven enligt artikel 13, kan kraven anses tillgodosedda av den sammantagna tillgången på rättsmedel.

En rätt till domstolsprövning kan i vissa fall föreligga enligt andra bestämmelser i konventionen. I artikel 6 föreskrivs bl.a. en rätt för var och en att få sina civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelser om brott prövade av domstol. Artikelns övergripande syfte är att ge den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk. Inom det område som omfattas av artikel 6 har artikel 13 ingen självständig betydelse. Utlänningsärenden har inte ansetts beröra den enskildes civila rättighe- ter och skyldigheter (se prop. 1987/88:69 om Europakonventionen och rätten till domstolsprövning s. 21 f., Fri- och rättighetsutredningens slutbetänkande (SOU 1994:117) Domstolsprövning av förvaltnings- ärenden s. 179, Asylprocessutredningens betänkande (SOU 1995:46) Effektivare styrning och rättssäkerhet i asylprocessen s. 151, Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Stockholm 1997, s. 135). En prövning enligt artikel 6 bör därför inte bli aktuell i sådana ärenden som omfattas av kommitténs utredningsuppdrag.

I den migrationspolitiska propositionen erinras om att Europadom- stolen i fallet Abdulaziz, Calabes och Balkandali mot Storbritannien (dom den 28 maj 1985) konstaterade att åtgärder som vidtagits på im- migrationsområdet kan beröra rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 8.

Det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen innehåller en artikel om utlänningsrätt. Det bör dock betonas att i den mån kraven enligt konventionens huvudtext är strängare, som i fråga om tortyrför-

SOU 1999:16

Internationella förpliktelser 143

budet och rätten till familjeliv, är det de kraven som gäller. För fall där dessa krav inte är aktuella gäller enligt artikel 1 i protokollet att en utlänning som är lagligen bosatt på en konventionsstats område inte får utvisas utan ett i laga ordning fattat beslut härom. Utlänningen skall därvid tillåtas att (a) framlägga skäl som talar mot utvisningen, (b) få sin sak omprövad ("reviewed") och (c) för dessa ändamål företrädas genom ombud inför vederbörande myndighet.

Utlänningens rätt enligt protokollet att få sin sak omprövad kräver inte nödvändigtvis att beslutet prövas i två instanser. Det är tillräckligt att den behöriga myndighet som fattat det första beslutet om avlägs- nande omprövar sitt beslut mot bakgrund av vad utlänningen anfört. Formerna för detta är helt en sak för respektive lands rättsordning att reglera. Ett muntligt inslag kan förekomma men är inte obligatoriskt. En rent skriftlig procedur kan inte anses stå i strid med bestämmelsen. (Se Danelius, a.a., s. 353.)

Huvudregeln enligt protokollet får sägas vara att utvisning inte skall ske förrän det finns ett slutligt beslut i ärendet. En utlänning kan dock utvisas innan han utövat sina rättigheter i artikeln, när utvisningen är nödvändig i den allmänna ordningens intresse eller motiveras av hän- syn till den nationella säkerheten.

Kraven är tillämpliga enbart på dem som är lagligt bosatta på en stats territorium. Ordet "resident" är avsett att utesluta utlänningar som ankommer till en flygplats eller en gränsstation och som vägras inresa i landet, liksom dem som tillåtits resa in på vissa villkor (t.ex. för ge- nomresa på väg till annat land eller för en begränsad tid av andra skäl än för bosättning eller för en tid i väntan på beslut om en ansökan om bosättningstillstånd, se Explanatory Report).

Krav av i huvudsak samma innehåll som i Europakonventionen finns också i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättig- heter. Undantaget från procedurreglerna gäller enligt FN-konventionen enbart för nationell säkerhet till skillnad från sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen som även gör undantag för den allmänna ord- ningen. Vidare gäller FN-konventionen utlänningar som lagligen befin- ner sig på en konventionsstats område, medan tilläggsprotokollet till Europakonventionen endast gäller utlänningar med laglig bosättning.

Europakonventionens och den nyssnämnda FN-konventionens krav behandlas närmare i samband med frågan om säkerhetsärenden (kapitel 19).

144 Internationella förpliktelser

SOU 1999:16

4.2Sociala stadgan

Europarådets sociala stadga innehåller i artikel 19:8 och 19:10 ett för- bud för de fördragsslutande staterna att utvisa en utlänning som är lagligen bosatt inom staten annat än om han eller hon utgör en fara för den nationella säkerheten eller förbryter sig mot allmän ordning eller moral. Stadgan har kommit att tolkas förhållandevis fritt och flera bestämmelser har i praxis kommit att ges en vidare innebörd än vad som direkt framgår av stadgans ordalydelse. Bl.a. har de nämnda artik- larna getts den tolkningen att utlänningen skall ha rätt till någon form av överklagande till ett oberoende organ av ett beslut om utvisning. Att utvisningsbeslutet kan omprövas av det beslutande organet är inte till- räckligt. Det väsentliga är att utlänningen har en möjlighet att överklaga beslutet och i händelse av framgång kan återvända.

Sverige har inom ramen för kontrollen av stadgans efterlevnad kriti- serats för att lagen om särskild utlänningskontroll inte innehåller någon möjlighet för den som utvisas att få beslutet överprövat av en obero- ende instans.

Även den sociala stadgan redovisas närmare i avsnittet om säker- hetsärenden.

4.3Samarbetet inom EU

4.3.1EG-direktiv

Inom gemenskapens kompetens ligger frågor om den fria rörligheten inom gemenskapen för medlemsstaternas medborgare. Direktiv 64/221/EEG behandlar samordning av sådana särskilda åtgärder som gäller utländska medborgares rörlighet och bosättning och som är be- rättigade med hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Det gäl- ler alla åtgärder som beslutas av medlemsstaterna rörande inresa, utfär- dande eller förnyande av uppehållstillstånd eller utvisning. Sverige är som medlem i EU bundet av direktivet, och till följd av EES-avtalet gäller att direktivet skall tillämpas såväl på EU-medborgare som på medborgare i övriga EES-länder. Det är därutöver tillämpligt på vissa familjemedlemmar. Direktivet gör viktiga preciseringar av möjlighe- terna att göra ingrepp i rätten till inresa och vistelse i landet. Avvikelse från bestämmelsen om fri rörlighet får göras endast av hänsyn till all- män ordning, säkerhet eller hälsa. Vidare ges regler om den procedur som skall följas när en person som omfattas av direktivet önskas utvi- sad ur staten. Direktivet har utvidgats genom direktiven 72/194/EEG och 75/35/EEG.

SOU 1999:16

Internationella förpliktelser 145

Enligt artikel 8 i direktivet skall personen i fråga när det gäller ad- ministrativa myndigheters åtgärder, ha samma juridiska bistånd [tillgång till samma rättsmedel] som det egna landets medborgare i fråga om alla beslut om inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller beslut om utvisning från territoriet.

I den ursprungliga svenska översättningen av direktivet anges att personen i fråga skall ha samma juridiska bistånd som landets egna medborgare i angivna ärenden, medan det i den engelska versionen ta- las om "the same legal remedies". I senare svenska versioner av doku- ment där artikeln citeras återges uttrycket med "[tillgång till samma rättsmedel]".

Artikeln tolkades i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 210) så att bestämmelser som gör det möjligt att över- klaga alla beslutstyper som omfattas av artikeln bör föras in i utlän- ningslagen. Artikeln tolkades däremot inte i den propositionen så att Sverige måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsären- den.

I direktivets artikel 9.1 föreskrivs att, när en rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant överklagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i ett upphävande [uppskov med verkställigheten], får ett beslut att vägra förnyelse av uppehållstillstånd eller ett beslut om utvis- ning från territoriet för innehavaren av ett uppehållstillstånd inte, utom i brådskande fall, fattas av den administrativa myndigheten, innan ett yttrande erhållits från den behöriga myndighet i värdlandet hos vilken personen i fråga åtnjuter de rättigheter att försvara sig och få juridisk hjälp eller juridiskt ombud som landets egen lagstiftning föreskriver. Den behöriga myndigheten skall vara en annan än den som är bemyn- digad att vägra förnyande av uppehållstillstånd eller besluta om utvis- ning.

Artikeln avser utvisning av utlänningar som har uppehållstillstånd och sålunda lagligen vistas i värdlandet eller vägran att förnya uppe- hållstillstånd för sådana utlänningar. Bestämmelsen gäller även utlän- ningar som enligt värdlandets lagstiftning inte är skyldiga att ha uppe- hållstillstånd. Den kan anses ha till syfte att säkerställa att vissa mini- mikrav iakttas. Den skall tillämpas i tre situationer: dels när det saknas möjlighet att överklaga till domstol, dels när ett sådant överklagande bara kan avse frågan om beslutets laglighet, och dels när överklagandet inte kan resultera i uppskov med verkställigheten. Utom i brådskande fall skall ett yttrande från en annan myndighet än den som har att besluta om utvisning inhämtas, innan beslutet fattas. Denna andra myn-

146 Internationella förpliktelser

SOU 1999:16

dighet behöver inte vara en domstol eller vara sammansatt av domare, men den skall vara oberoende av den beslutande myndigheten och dess åtgärd skall göra det möjligt att få en uttömmande prövning av alla fakta, inklusive frågan om beslutets lämplighet. Berörda personer skall ha möjlighet att framlägga sin talan.

I den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/96:25 s. 211) sades att i direktivets krav på domstolsprövning torde ligga ett krav på obligatorisk muntlig handläggning. Utlänningsnämnden ansågs i detta sammanhang som jämställd med en domstol, och en bestämmelse om obligatorisk muntlig handläggning vid nämnden har införts i ärenden som rör utlänningar som omfattas av EES-avtalet.

I artikel 9.2 sägs att alla beslut att vägra ett första uppehållstillstånd eller beslut om utvisning av personen i fråga, innan tillståndet [ett till- stånd] utfärdats, skall på begäran av denne underställas den myndighet som först skall avge sitt yttrande enligt punkt 1. Personen i fråga skall då ha rätt att lägga fram sitt försvar personligen, utom då detta skulle strida mot den nationella säkerheten.

Artikeln avser således situationer då frågan om uppehållstillstånd första gången tas upp, dvs. enligt svensk terminologi avvisningssitua- tioner.

Skillnaden mellan punkt 1 och punkt 2 i artikel 9 består enligt ett uttalande av EG-domstolen i det faktum att i de fall som avses i punkt 1 skall yttrande inhämtas innan beslutet fattas, medan yttrandet i de fall som avses i punkt 2 inhämtas efter beslutsfattandet och endast på begä- ran av den berörda personen om han eller hon invänder mot beslutet (mål C-175/94, Gallagher, dom den 30 november 1995).

I två mål vid EG-domstolen (de förenade målen C-65/95 och C- 111/95 Shingara resp. Radiom) hade en brittisk domstol ställt fråga om tolkning av direktivet. Domstolen uttalade i sin dom den 17 juni 1997 att artikel 8 skulle tolkas så att, om det enligt en medlemsstats natio- nella lagstiftning finns ett rättsmedel mot förvaltningsbeslut i allmänhet och ett annat rättsmedel mot beslut om inresa som rör medborgare i denna medlemsstat, har medlemsstaten fullgjort sin skyldighet enligt denna bestämmelse, om medborgarna i andra medlemsstater kan anlita samma rättsmedel som det som medlemsstatens lagstiftning tillhanda- håller med hänseende på förvaltningsbeslut i allmänhet.

Domstolen uttalade vidare att artikel 9 i direktivet skall tolkas så att de tre situationer som nämns i punkt 1 i denna bestämmelse, nämligen "när rätt att överklaga till domstol inte finns, eller när ett sådant över- klagande endast får ske för att avgöra om beslutet har laga giltighet, eller när överklagandet inte kan resultera i [uppskov med verkställig- heten]", även är tillämpliga inom ramen för punkt 2, nämligen när det ifrågasatta beslutet är ett beslut att vägra ett första uppehållstillstånd

SOU 1999:16

Internationella förpliktelser 147

eller beslut om avvisning av personen i fråga, innan ett tillstånd har utfärdats.

4.3.2Europeiska unionen

Asyl- och flyktingfrågor har inte hittills legat inom gemenskapens kompetens. Det har däremot varit föremål för samarbete mellan med- lemsstaterna. Amsterdamfördraget innehåller dock bestämmelser om att EU-länderna inom en femårsperiod från det fördraget har trätt i kraft skall ha samordnat sin invandringspolitik.

Arbetet inom EU har dock resulterat i ett stort antal beslut av mel- lanstatlig karaktär. Det rör sig främst om resolutioner och rekommen- dationer men även om konventioner. Arbetet inom EU:s råd för rätts- liga och inrikes frågor (RIF) har resulterat i bl.a. två konventionstexter. Den s.k. Dublinkonventionen från år 1990 behandlar vilket land som i sak skall pröva en asylansökan och den s.k. yttre gränskontrollkonven- tionen behandlar frågan om hur kontrollen vid EU:s yttre gräns skall genomföras. Dublinkonventionen trädde för svensk del i kraft i oktober 1997. Yttre gränskontrollkonventionen har ännu inte trätt i kraft. En konvention om ett europeiskt informationssystem, som är en viktig för- utsättning för att yttre gränskontrollkonventionen skall kunna genom- föras, är under utarbetande. På asylområdet har rådet i mars 1996 enats om en gemensam ståndpunkt om en harmoniserad användning av ut- trycket "flykting" i flyktingkonventionen. Vidare finns bl.a. en resolu- tion om minimigarantier vid handläggning av asylärenden, en resolu- tion om ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kret- sen skall anses vara första asylland och en resolution som avser att identifiera när en asylansökan bör anses vara uppenbart ogrundad.

Rådet antog den 20 juni 1995 en resolution om minimigarantier för asylförfaranden. Resolutionen innebär för "vanliga", dvs. inte uppen- bart ogrundade, asylansökningar följande.

Sökanden måste få tillfälle att höras personligen av en tjänsteman som är kvalificerad för det enligt den nationella lagen, innan slutligt beslut fattas om asylansökningen. I enlighet med medlemsstatens lagar skall en sökande få anlita juridiskt biträde eller annan rådgivare till hjälp under förfarandet.

Ett avslagsbeslut måste kunna överklagas. Överklagandet skall prö- vas av en domstol eller en prövningsmyndighet som fattar ett obero- ende beslut efter individuell prövning.

Beslutet över ansökningen skall lämnas sökanden skriftligt. Om beslutet innebär att ansökan avslås, måste sökanden informeras om skälen och om möjligheterna att få det prövat. Han eller hon måste få

148 Internationella förpliktelser

SOU 1999:16

tillräcklig tid att överklaga och att kunna förbereda sitt överklagande. Han eller hon måste också få reda på gällande tidsfrister i god tid.

Den allmänna principen skall tillämpas att sökanden får stanna i landet till dess ansökan har prövats och till dess beslut har fattats i fråga om ett eventuellt överklagande.

Resolutionen innehåller ett särskilt avsnitt om uppenbart ogrundade asylansökningar. För sådana gäller vissa undantag från procedurgaran- tierna för "vanliga" ansökningar. Hänvisning görs till principerna i den särskilda resolution om sådana ansökningar som antogs av invand- ringsministrarna vid ett möte i London den 30 november–1 december 1992. Vid detta möte antogs också en resolution om säkra tredje länder samt en konklusion om länder där det generellt inte föreligger risk för förföljelse. – Kommittén återkommer till de nämnda resolutionerna vid behandlingen av frågan om en snabbprocess (kapitel 11).

I slutet av minimigarantiresolutionen anges att medlemsländerna skall ta hänsyn till resolutionens principer vid alla förslag till föränd- ring av sin nationella lagstiftning. Dessutom skall medlemsländerna sträva att bringa sin nationella lagstiftning i linje med principerna före den 1 januari 1996.

Vidare bör nämnas rådets resolution den 4 december 1997 om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap (97/C 382/01). Enligt resolutionen skall medborgare i tredje land ha möjlighet att i enlighet med nationell lag hos en domstol eller en behörig administra- tiv myndighet överklaga eller begära omprövning av ett beslut att vägra, dra in, återkalla eller vägra att förnya uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring av sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin nationella lagstiftning till resolutionen före den 1 januari 1999.

Genom Amsterdamfördraget förs frågor som rör asyl, invandring och gränskontroll över till samarbetet i första pelaren, dvs. frågorna övergår från mellanstatligt samarbete till gemenskapssamarbete. De institutionella reglerna i EG-fördraget kommer således att gälla på dessa områden med de för EG sedvanliga beslutsinstrumenten och beslutsformerna. Frågorna kommer dock inte omedelbart att omfattas av de beslutsmetoder som är vanliga i första pelaren, utan under en övergångstid på fem år från det fördraget träder i kraft skall alla beslut fattas med enhällighet och kommissionens initiativrätt skall delas med medlemsstaterna.

Målen för samarbetet på området skall göras tydligare och en tids- gräns om fem år har angivits för att genomföra åtgärder på området. Gemensamma regler skall finnas bl.a. om vilken medlemsstat som i sak skall pröva en asylansökan. Detta innebär att Dublinkonventionens

SOU 1999:16

Internationella förpliktelser 149

regelverk förs över till första pelaren. Man skall också enas om minimi- regler för mottagande av asylsökande, bedömning av vem som är flyk- ting, tillfälligt skydd för skyddsbehövande m.m. Medlemsländerna skall sinsemellan sträva efter ansvarsfördelning för mottagande av flyktingar och fördrivna och följderna av detta. Av störst intresse är den punkt som rör miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. Regelsystemen för asyl- prövning i medlemsstaterna skall harmoniseras med beaktande av de krav som rättsstatsprincipen innebär. Genom Amsterdamfördraget öpp- nas således möjligheten att besluta sådana gemensamma miniminivåer för handläggningen av asylärenden som nu är upptagna i resolutionen om minimigarantier.

Överföringen av dessa frågor till första pelaren innebär också att EG-domstolen får en mycket starkare ställning än den tidigare har haft på detta område. Nationella domstolar kan i framtiden begära för- handsavgörande i frågor som rör asyl och invandring.

I avvaktan på att Amsterdamfördraget träder i kraft har EU-kom- missionen lagt fram förslag till en konvention om tredjelands- medborgares rätt till inresa och vistelse. Konventionen förutsätter att varje stat ansluter sig individuellt, och den skulle kunna träda i kraft om ett par år. EG-domstolen ges enligt förslaget behörighet att meddela förhandsavgöranden om tolkningen av konventionen.

4.4Rekommendationer av UNHCR

Som nämnts innehåller FN:s flyktingkonvention inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till. Materiellt finns bestämmelser om utvisning av en flykting som lagligen befinner sig inom en stat i artikel 32. En sådan flykting får utvisas endast av skäl som hänför sig till nationell säkerhet eller allmän ordning. Utvisningen får endast ske till följd av ett i laga ordning fattat beslut. Om inte tving- ande nationella säkerhetsskäl kräver något annat, skall flyktingen tillå- tas lägga fram bevisning till stöd för sin sak samt att överklaga och an- lita ombud inför en kompetent myndighet eller någon som har utsetts av kompetent myndighet. Vidare bör nämnas bestämmelserna i artikel 33 om "non-refoulement" och i artikel 1 F om undantag från föreskrif- terna i konventionen för den som begått vissa allvarliga handlingar.

Non-refoulement-bestämmelsen i artikel 33 innebär förbud att ut- visa eller avvisa (refouler) en flykting till gränsen mot område där hans liv eller frihet skulle hotas på grund av hans ras, religion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Förbudet får inte åberopas av en flykting som det finns skälig anledning att be-

150 Internationella förpliktelser

SOU 1999:16

trakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller som genom lagakraftvunnen dom för ett synnerligen grovt brott utgör en samhällsfara i det landet.

Undantaget i artikel 1 F innebär att konventionen inte skall tilläm- pas på den beträffande vilken det finns allvarliga skäl att anta att han har

a)förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänsk- ligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella över- enskommelser som har tillkommit för att meddela bestämmelser angå- ende sådana brott,

b)förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet innan han fick tillträde till det landet som flykting, eller

c)gjort sig skyldig till handlingar som strider mot Förenta Nationer- nas syften och grundsatser.

Det bör i sammanhanget erinras om att både Europakonventionen om mänskliga rättigheter och grundläggande friheter och FN:s konven- tion om medborgerliga och politiska rättigheter innehåller regler om förbud mot att låta någon utsättas för tortyr eller omänsklig eller för- nedrande behandling eller bestraffning. Dessa bestämmelser gör att flyktingkonventionens undantagsbestämmelser i praktiken inte har så stor betydelse.

Frågan om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till är över- lämnad till konventionsstaternas nationella lagstiftning. Rekommenda- tioner (eng. conclusions) i ämnet har dock antagits av UNHCR:s exe- kutivkommitté.

Den tidigaste av de mer centrala rekommendationerna från UNHCR:s exekutivkommitté om hur prövning av flyktingskapet skall gå till är nr 8 från år 1977 om avgörande av flyktingstatus. I den för- ordas som grundläggande krav för asylprocessen bl.a. att den myndig- hetsperson som först behandlar en asylansökan skall ha klara instruk- tioner om hur ansökan skall handläggas och ha skyldighet att över- lämna ärenden som aktualiserar non refoulement-principen samt att sökanden skall få det bistånd som krävs för att han skall kunna fram- lägga sin begäran. Det skall finnas en klart bestämd myndighet – om möjligt en enda central myndighet – som har ansvar för att utreda asylansökningar och besluta i första instans. Den asylsökande bör få stanna i landet i avvaktan på beslut av denna myndighet, såvida inte den har fastställt att ansökan är klart ogrundad. Asylsökanden skall ges rimlig tid att begära omprövning av ett avslagsbeslut hos samma myn- dighet eller klaga till domstol. Han eller hon bör också få stanna kvar till dess besvärsprövningen har skett.

En senare rekommendation, nr 30 från år 1983, rör behandlingen av uppenbart ogrundade ansökningar. Enligt denna kan om- eller

SOU 1999:16

Internationella förpliktelser 151

överprövningsmöjligheten i dessa ärenden vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör missbruk av asylförfarandet.

Den senaste rekommendationen av intresse i sammanhanget är rekommendation nr 85 från år 1998 om internationellt skydd, som rör återsändande av en asylsökande till tredje land.

De två sistnämnda rekommendationerna redovisas närmare i sam- band med frågan om snabbprocess (avsnitt 11.1.2).

4.5Rekommendationer av Europarådet

Europarådet utfärdade år 1981 en rekommendation angående harmoni- sering av nationella procedurregler beträffande asyl, R (81) 16). Rekommendationen innebär att den asylsökande skall få sin sak prövad av en central myndighet med kompetens för den typen av frågor. Den asylsökande skall också ha rätt att stanna under det att hans sak prövas, om inte den centrala myndigheten eller ett överprövande organ finner att hans eller hennes talan grundar sig på omständigheter som inte har anknytning till asyl eller är uppenbart ogrundad. En asylsökande skall också ha rätt att få sin sak överprövad eller åtminstone omprövad och får inte skickas ut ur landet förrän detta har skett. Han eller hon skall ha rätt att höras muntligt. Den asylsökande skall informeras om sina rättigheter, tillåtas ha ombud och känna till sin rätt att när som helst få kommunicera med UNHCR.

Vidare finns en rekommendation med riktlinjer för säkert tredje land-begreppet, R (97) 22 från november 1997. I rekommendationen betonas bl.a. att det tredje landet för att anses säkert skall erbjuda effektivt skydd mot refoulement och möjlighet att söka och erhålla asyl.

Europarådet antog den 18 september 1998 en rekommendation om asylsökandes rätt till ett effektivt rättsmedel mot beslut om utvisning som rör Europakonventionens artikel 3, R (98) 13. Enligt rekommen- dationen skall det finnas ett effektivt rättsmedel inför en nationell myn- dighet för en asylsökande vars ansökan avslås och som skall avvisas till ett land i vilket sökanden på rimlig grund (an arguable claim) anser sig riskera tortyr eller inhuman eller förnedrande behandling eller bestraff- ning.

SOU 1999:16

153

5Processordningen i vissa andra länder

5.1Danmark

Asylprövningsförfarandet

Asylansökningar behandlas i två instanser, som båda sorterar under Inrikesministeriet, nämligen Utlänningsstyrelsen och Flyktingnämnden. I vissa särskilda fall har också Dansk Flyktinghjälp del i avgörandet. Däremot kan Inrikesministern inte behandla eller avgöra asylärenden.

En asylansökan behandlas i Utlänningsstyrelsen som första instans. Om Utlänningsstyrelsen bedömer att villkoren för asyl är uppfyllda erkänns sökanden som flykting. Om Utlänningsstyrelsen däremot inte anser att villkoren för att få asyl är uppfyllda, avslås ansökningen och asylärendet lämnas automatiskt över till Flyktingnämnden som andra instans. Detta gäller dock inte ärenden, där ansökan bedöms vara uppenbart ogrundad. Om ansökan bedöms uppenbart ogrundad, hämtas yttrande in från Dansk Flyktinghjälp. Om Dansk Flyktinghjälp delar bedömningen, avslås ansökningen och utlänningen avvisas. Om Dansk Flyktinghjälp inte delar bedömningen, överlämnas ärendet till Flyk- tingnämnden för handläggning i normalprocecuren.

Flyktingnämnden är ett oberoende domstolsliknande organ. Nämn- dens avgöranden är slutliga, och de kan inte överklagas till andra instanser.

Om utlänningen söker asyl vid inreseorten och närmast kommer från ett säkert tredje land kan ansökningen avslås av Utlänningsstyrel- sen och sökanden sändas tillbaka till det landet och hänvisas till att söka asyl vid en dansk utlandsmyndighet. Sådana avvisningsbeslut får överklagas till Inrikesministeriet. Eftersom särskilda regler gäller i fråga om EU:s medlemsstater och övriga nordiska länder, blir reglerna av betydelse endast i ett fåtal fall. Som säkra tredje länder anses Schweiz, Ungern (för europeiska asylsökande), USA och Canada.

154 Processordningen i vissa andra länder

SOU 1999:16

Utlänningsstyrelsen (Udlændingestyrelsen)

Utlänningsstyrelsen är en myndighet under Inrikesministeriet. Den leds av en direktör och är uppdelad i fyra avdelningar: Rättsavdelningen, Asylavdelningen, Uppehållstillståndsavdelningen och Administra- tionsavdelningen.

Rättsavdelningen har ansvaret för det internationella samarbetet på asyl- och immigrationsområdet samt för generella rådgivande uppgifter i förhållande till Inrikesministern.

Asylavdelningen ansvarar för behandlingen av asylansökningar och ärenden om förlängning och indragning av asyltillstånd.

Uppehållstillståndsavdelningen handlägger ansökningar om uppe- hålls- och arbetstillstånd, bl.a. visumärenden samt ärenden om familje- återförening och om avvisning och utvisning.

Vid NIPU:s besök i september 1997 hos Utlänningsstyrelsen upp- gavs beträffande sekretessfrågor att tendensen går mot allt större öp- penhet med bakgrundsmaterial. Rapporterna från utredningsresor är också offentliga och distribueras till press, folketing m.fl. I alla ärenden utarbetas en rapport med bakgrundsmaterial. Länderinformationen har debatterats livligt. Bl.a. har Utrikesministeriets ambassadrapporter och deras kvalitet debatterats.

Som huvudsakliga problem på asylområdet framhölls verkställig- hetsfrågor. Problemen med "genoptagelse", motsvarande institutet s.k. ny ansökan, hade diskuterats mycket. Genoptagelse är numera mycket svårt att få.

Flyktingnämnden (Flygtningenævnet)

Om Utlänningsstyrelsen avslår en asylansökan, lämnas ärendet som nämnts automatiskt över till Flyktingnämnden för prövning, om inte Utlänningsstyrelsen bedömer att ansökan är "uppenbart ogrundad" och Dansk Flyktinghjälp har gjort samma bedömning. Sökanden får stanna i Danmark till dess ärendet är slutligt avgjort av nämnden. Nämnden utser en advokat till biträde åt sökanden, om sökanden inte själv har utsett ett juridiskt biträde.

Flyktingnämnden är helt fristående gentemot regeringen och skapar själv praxis. Någon möjlighet att lämna över ärenden till regeringen föreligger inte. Frågan om rätt till asyl anses vara en rent rättslig fråga. Frågan om uppehållstillstånd av humanitära skäl ses annorlunda. År 1985 infördes en möjlighet för Inrikesministern att ge uppehålls- tillstånd av sådana skäl.

SOU 1999:16

Processordningen i vissa andra länder 155

Flyktingnämnden består av en ordförande och det antal vice ordfö- rande och andra ledamöter som Inrikesministern bestämmer. Inrikes- ministeriet ställer sekretariatsbistånd till nämndens förfogande. Ordför- anden och de vice ordförandena skall vara domare.

Ordförandena tjänstgör i Flyktingnämnden vid sidan om sin ordina- rie domarsyssla i allmän domstol. De vice ordförandena leder ett eller två sammanträden var i månaden. Sammanträdena börjar vanligen kl. 9 och pågår till någon gång mellan 16 och 17. Sammanträden pågår varje dag under veckan. Under ett sammanträde brukar fyra ärenden hinnas med.

I september 1997 fanns 16 ordförande i nämnden och 35 personer i sekretariatet. Nämndens sekreterare är nyutexaminerade jurister. De förbereder sammanträdena och är med vid dem.

Vid nämndens behandling av ett ärende medverkar utom ordföran- den eller en av de vice ordförandena fyra ledamöter. En av dessa är utsedd av Inrikesministern, de övriga är förordnade på förslag av Dansk Flyktinghjälp, Advokatrådet respektive Utrikesministern. I vissa ärenden, där en asylansökan som gjorts från utlandet har avslagits av Utlänningsnämnden, kan en ordförande eller vice ordförande fatta beslut ensam. Detsamma gäller där det är uppenbart att asyl skall beviljas. Ansökningar om genoptagelse kan också behandlas av en ord- förande ensam, när det inte finns skäl att anta att det tidigare beslutet skall ändras.

Ärendet behandlas enligt huvudregeln muntligt på ett nämndsam- manträde.

Vid sammanträdet deltar asylsökanden, om han eller hon befinner sig i Danmark, med biträde och i regel en representant för Utlännings- styrelsen. Denne är dock inte part på det sätt som en part i domstol är det. Det föreliggande skriftliga materialet förutsätts bekant, och nämn- dens muntliga behandling av ärendet skall således avse nödvändig för- djupning eller förklaring av omständigheterna i ärendet. Nämnden bestämmer om utlänningen och eventuella vittnen skall höras och om andra bevis skall förebringas. Ordföranden kan som ett led i sin ledning av sammanträdet avbryta frågor och muntliga inlägg från asylsökanden, biträdet eller Utlänningsstyrelsens representant som berör eller hän- visar till redan kända förhållanden eller förhållanden utan betydelse för ärendet. Om en asylsökande har meddelat att han eller hon inte önskar infinna sig personligen i ärendet genomförs handläggningen på förelig- gande material med det förordnade biträdets medverkan. Detsamma gäller om en asylsökande uteblir från ett nämndmöte utan laga förfall.

Om Flyktingnämnden kommer till samma resultat som Utlännings- styrelsen och sökanden således får avslag på sin ansökan, måste sökan- den lämna Danmark, om han eller hon inte får uppehållstillstånd av

156 Processordningen i vissa andra länder

SOU 1999:16

något annat skäl. Om sökanden varit närvarande vid sammanträdet meddelas beslutet normalt vid sammanträdets slut.

Nämndens sammanträden är inte offentliga.

Sekretess gentemot parten förekommer i vissa ärenden. Utlänningen och hans eller hennes advokat skall ha tillfälle att ta del av det material som ingår i nämndens behandling och att yttra sig över det. Undantag från den bestämmelsen kan undantagsvis göras i erforderlig omfattning, om det påkallas av hänsyn till statens säkerhet eller dess förhållande till främmande makt eller av hänsyn till annan enskild.

Andelen bifall i nämnden brukar enligt uppgift i september 1997 vara omkring en tredjedel.

Den genomsnittliga handläggningstiden för ett ärende i nämnden var hösten 1997 tre månader.

Dansk Flyktinghjälp (Dansk Flygtningehjælp)

Dansk Flyktinghjälp är en privat, humanitär organisation, som sam- arbetar med de danska myndigheterna, främst Inrikesministeriet. Orga- nisationen bildades år 1956 som en paraplyorganisation. Den har 23 medlemsorganisationer. Organisationens största uppgift är integratio- nen av flyktingar i samarbete med kommunerna. Den deltar i uppenbart ogrundad-proceduren, erbjuder opartisk rådgivning till asylsökande och vägleder flyktingar som önskar återvända hem. Flyktinghjälpen ger ut en mängd informationsmaterial till och om flyktingar. Flyktinghjälpen har också omfattande internationella projekt, bl.a. transport och nöd- hjälp i krigsområden.

I asylprocessen deltar Flyktinghjälpen både i den s.k. uppenbart ogrundad-proceduren och i normalproceduren, där Flyktinghjälpen dels nominerar ledamöter i Flyktingnämnden, dels bistår dessa ledamöter med utredning och beredning av ärenden.

Flyktinghjälpen har en omfattande kunskapsdatabas, där bl.a. Flyk- tingnämndens avgöranden finns inlagda.

Uppenbart ogrundad-proceduren med medverkan av Dansk Flyk- tinghjälp infördes 1986. År 1996 handlades ca 700 ärenden enligt denna procedur. Det statsbidrag som Flyktinghjälpen får för sin med- verkan där beräknas till 1 500 dkr/ärende.

Ärendena i uppenbart ogrundad-proceduren handläggs av jurister på Flyktinghjälpens asylavdelning, som intervjuar och på Flyktinghjälpens vägnar fattar beslut.

Av de ärenden som Utlänningsstyrelsen remitterar till Flyktinghjäl- pen som uppenbart ogrundade rekommenderade Flyktinghjälpen hösten

SOU 1999:16

Processordningen i vissa andra länder 157

1997 ca 20 % till den normala asylproceduren. Av dessa beviljades asyl i ungefär 20 %.

Vid införandet av metoden med Flyktinghjälpens medverkan i pro- cessen diskuterades om det kunde anses vara tillräckligt med hänsyn till bl.a. UNHCR:s rekommendation nr 30 från 1983 om uppenbart ogrundade asylansökningar. Det accepterades då i internationella sammanhang att Dansk Flyktinghjälp fungerar som den oberoende instans som gör att tvåinstansordningen kan frångås.

I den normala asylproceduren medverkar Flyktinghjälpen genom att man nominerar ledamöter i Flyktingnämnden. Flyktinghjälpen nomine- rar sammanlagt 17 ledamöter. Till dessa uppdrag utses personer som organisationen har förtroende för. Bland ledamöterna finns både juris- ter och icke-jurister. De möts internt i det s.k. Asylforum någon gång var tredje månad.

Ledamöterna från Flyktinghjälpen förses av organisationens asyl- avdelning med kommentarer till varje ärende i Flyktingnämnden. Kommentarerna ger en analys av ärendets karaktär, MR-situationen i det aktuella landet och senaste politiska utveckling, särskilda juridiska frågor i ärendet och den relevanta nämndpraxisen.

Asylrådgivning genom Dansk Flyktinghjälp

Asylsökande får inte offentligt biträde förrän i Flyktingnämnden. Dansk Flyktinghjälp ger däremot juridisk rådgivning till asylsökande redan dessförinnan. Asylsökande som kommer till Danmark via Kast- rups flygplats och som inte får resa in i landet för att få sin ansökan behandlad har rätt att få rådgivning hos Dansk Flyktinghjälp på flyg- platsen. Även sökande som får stanna medan deras asylansökan be- handlas kan få rådgivning genom Flyktinghjälpen. Dansk Flykting hjälp besöker med jämna mellanrum Danska Röda korsets inkvarte- ringscentrum och förvar i Sandholmsförläggningen för att erbjuda råd- givning. Härutöver vänder sig ett stort antal asylsökande individuellt till Flyktinghjälpen för att få rådgivning. Flyktinghjälpen har öppet hus en eftermiddag i veckan, då alla kan komma och få rådgivning om asyl- frågor.

Uppehållstillstånd av humanitära skäl m.m.

En asylsökande som får slutligt avslag på ansökan om asyl i Danmark får bara stanna i landet, om han eller hon kan få uppehållstillstånd av andra skäl, såsom familjeåterförening eller humanitära skäl.

158 Processordningen i vissa andra länder

SOU 1999:16

Familjeåterförening kan vara aktuellt när sökanden är gift eller sambo med någon som bor i Danmark eller har nära släktingar i Dan- mark.

Uppehållstillstånd av humanitära skäl kan ges när starka humanitära skäl (væsentlige humanitære grunde) talar för det. Sådana ärenden handläggs inom Inrikesministeriet, och Inrikesministern kan i enskilda fall ge uppehållstillstånd till en utlänning som har fått avslag på asyl- ansökan. Starka humanitära skäl kan vara exempelvis personens ålder, hälsa och andra personliga förhållanden. Sökanden får stanna i Dan- mark, medan ansökan om uppehållstillstånd av humanitära skäl be- handlas, om ansökan sänds in inom 10 dagar efter det att Flykting- nämnden har avslagit asylansökan. Om avslaget har meddelats efter proceduren för uppenbart ogrundade ansökningar och sökanden vill söka uppehållstillstånd av humanitära skäl, måste dock ansökan göras genast efter att avslaget har meddelats, om sökanden vill stanna i landet under ärendets behandling.

Antalet ansökningar till Inrikesministern om uppehållstillstånd av humanitära skäl är ca 500 och antalet meddelade tillstånd ca 30 om året enligt uppgift hösten 1997.

Genoptagelse

Ett avslag är enligt huvudregeln slutligt. Om det inträffar väsentliga förändringar i den asylsökandes förhållanden, kan han eller hon dock ansöka om att få ärendet upptaget till ny prövning, "genoptagelse". De ändrade förhållandena skall påverka underlaget för avslagsbeslutet. T.ex. kan förhållandena i sökandens hemland ha ändrat sig. Ansökan om genoptagelse kan göras både i Utlänningsstyrelsen och i Flykting- nämnden. Enligt huvudregeln får den asylsökande inte uppehålla sig i Danmark, medan frågan om ny prövning behandlas.

Verkställighet

Utlänningar som har fått avslag på sin ansökan om asyl och om uppe- hållstillstånd av humanitära eller andra skäl får en frist att resa ur lan- det. Om de inte lämnar landet själva skall polisen se till att de reser ut.

Inom uppenbart ogrundad-proceduren kan Utlänningsstyrelsen ålägga utlänningen att lämna landet genast.

En ansökan om genoptagelse har ingen uppskovsverkan på utrese- fristen, om inte den myndighet som har fattat beslutet bestämmer detta. Om utresefristen har överskridits, har ansökningen om genoptagelse

SOU 1999:16

Processordningen i vissa andra länder 159

ingen uppskovsverkan. En ansökan behandlas således även i detta fall, men utlänningen får inte stanna i Danmark under behandlingen.

5.2Finland

Finland ändrade fr.o.m. den 1 januari 1998 sin asylprocess. Den tidi- gare ordningen innebar att beslut i ärenden om asyl och om uppehålls- tillstånd på grund av skyddsbehov samt om upphörande av flyktingskap fattades av Utlänningsverket (intill 1995 av Inrikesministeriet) och att verkets beslut i dessa ärenden överklagades till Asylnämnden. Verkets beslut om avvisning, utvisning, vägran att bevilja permanent uppehålls- tillstånd m.m. kunde överklagas hos den högsta förvaltningsdomstolen.

Enligt den nya ordningen har Asylnämnden avskaffats och dess uppgifter som överprövningsorgan överförts till länsrätten i Nylands län. Liksom tidigare fattas beslut i ärenden om asyl och uppehållstill- stånd på grund av skyddsbehov i första instans av Utlänningsverket. Därutöver inlemmas frågan om avvisning i ärendet om asyl eller uppe- hållstillstånd. Besluten om avvisning och om avslag på asylansökan omfattas därmed av samma överklagandesystem. Länsrätten i Nylands län blir överklagningsinstans i båda avseendena. Länsrättens beslut kan enligt vanliga förvaltningsrättsliga regler överklagas till den högsta för- valtningsdomstolen under förutsättning att prövningstillstånd ges.

Finland hade tidigare två versioner av snabbprocess. I samband med den nya asylprocessordningen slogs de samman till en processordning för uppenbart ogrundade ansökningar. Bland motiven till förändringen påpekades att det i den dittillsvarande lagstiftningen kunde ses som ett missförhållande att det inte var möjligt att överklaga beslut där Utlän- ningsverket ansåg att den asylansökan som lämnats in var klart ogrun- dad. Detta avsåg bl.a. avslag med hänsyn till att sökanden kom från ett säkert land. Den gällande lagstiftningen och praxisen i Finland ansågs inte helt motsvara innehållet i minimigarantiresolutionen. Bristfällig- heten hade även aktualiserats i andra sammanhang.

Det nya påskyndade förfarande som införts för uppenbart ogrundade ansökningar innebär att Utlänningsverkets beslut om avvisning inte, som enligt normalordningen, får överklagas. Beslutet skall i stället ge- nom verkets försorg underställas prövning av överinstansen (länsrätten i Nylands län). Verket delger också utlänningen samt ger honom eller henne tillfälle att bli hörd. För att undvika dröjsmål, om sökanden inte påträffas, anses delgivningen ha skett inom två dagar efter att en kopia av beslutet bevisligen lämnats till den adress som asylsökanden har uppgivit för myndigheten.

160 Processordningen i vissa andra länder

SOU 1999:16

Länsrätten är vid avgörande av ett underställt ärende domför med en domare. Beslut skall fattas utan dröjsmål. Länsrättens beslut får inte överklagas.

Om länsrätten till skillnad från Utlänningsverket inte anser asyl- ansökningen uppenbart ogrundad eller om sökanden har kommit fram med väsentlig ny utredning i fråga om avvisningen, återförvisas ärendet till verket för ny prövning. En utlänning som är missnöjd med verkets nya beslut kan på vanligt sätt överklaga hos länsrätten.

Som uppenbart ogrundad anses i Finland en ansökan

–om den inte motiveras med allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna eller andra grunder som har anknytning till förbudet mot tillbakasändning eller till fruktan för förföljelse på grund av ras, reli- gion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk upp- fattning,

–om den är avsedd att missbruka asylförfarandet,

–om asylsökanden har kommit från ett säkert land där han kunde ha fått skydd och dit han kan sändas tillbaka, eller

–om sökanden kan sändas till en stat som enligt Dublinkonventio- nen är skyldig att pröva asylansökan.

Efter ändringarna i asylprocessen 1998 har Finland frångått ord- ningen med förteckning över trygga ursprungsländer. För närvarande finns inte heller någon förteckning över säkra tredje länder. Frågan om att åter införa en sådan förteckning är dock under diskussion. I vart fall EU:s medlemsländer, EES-länderna, Schweiz, USA och Canada har ansetts kunna ingå i förteckningen.

5.3Nederländerna

Asylansökan

En asylansökan i Nederländerna kan resultera i erkännande som flyk- ting eller i uppehållstillstånd av humanitära skäl.

Varje utredning av ett asylärende inleds med att man försöker ta reda på om sökanden har vistats i ett säkert tredje land före ankomsten till Nederländerna. Man försöker också reda ut om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. Om den asylsökande kommer från ett "säkert land", anses ansökan normalt vara uppenbart ogrundad. Sökan- den får då inte tillgång till asylproceduren, utan återsänds till det "säkra landet".

Som säkra tredje länder anses de stater som omfattas av EES-avtalet samt Polen, Tjeckien och Schweiz.

SOU 1999:16

Processordningen i vissa andra länder 161

Asylsökande som får flyktingstatus ges uppehållstillstånd i Neder- länderna. Asylsökande som inte erkänns som flyktingar kan ändå tillå- tas stanna i landet med tillfälligt uppehållstillstånd till dess situationen i deras hemländer är säker nog så att de kan återvända. Om situationen inte har förbättrats inom tre år, kan de få tillstånd att stanna permanent i landet. Ibland uppskjuts dock beslutet ytterligare.

Den asylsökandes biträde, som bekostas av holländska staten, kom- mer in efter beslutet om ansökan är uppenbart ogrundad.

Immigrations- och medborgarskapsbyrån (Immigratie- en Naturalisatiedienst, IND)

Det är statssekreteraren i Justitieministeriet som är ansvarig för den holländska regeringens politik om utlänningars rätt att stanna i landet. Statssekreteraren är också ansvarig för beslut om asylsökande får stanna i landet. Statssekreteraren ingår i regeringen och har alltså ett eget ansvar inför parlamentet.

Beslut om asyl och andra uppehållstillstånd fattas på statssekretera- rens vägnar av Immigratie- en Naturalisatiedienst, IND, (eng. Immi- gration and Naturalization Service, INS). IND prövar också ansök- ningar om holländskt medborgarskap. Huvudkontoret finns i Haag, och därutöver finns fyra distriktskontor. IND har över 1 200 anställda.

Ändring i IND:s beslut kan sökas genom omprövning och genom överklagande till domstol.

Inom IND finns fyra beslutsenheter, som är geografiskt uppdelade efter asylsökandes ursprungsländer. På IND:s överklagandeenhet (plead unit) arbetar 35 jurister (law officers) och 50–80 ytterligare per- soner. Man har som mål att samordna juristerna på överklagandeenhe- terna med beslutsenheterna.

Omprövning

Begäran om omprövning av IND:s beslut skall göras hos myndigheten inom fyra veckor från beslutet. En sådan begäran kan också göras om något beslut om flyktingstatus inte har fattats inom sex månader från ansökan.

Ett avlägsnandebeslut kan gälla, även om det är föremål för om- prövning. För att vara säker på att få stanna i landet medan ompröv- ningen pågår kan sökanden begära ett uppskovsbeslut.

Om förutsättningar inte föreligger för ett uppskovsbeslut, kan sökanden begära inhibition hos domstol.

162 Processordningen i vissa andra länder

SOU 1999:16

Domstolsprövning

Ett annat sätt att få en ny prövning är att överklaga hos Utlänningsdom- stolen.

Om beslutet över en ansökan om omprövning blir negativt, kan det beslutet överklagas till den s.k. Utlänningsdomstolen. Alla beslut som grundas på utlänningslagen kan överklagas till domstolen.

Inhibition söks också hos Utlänningsdomstolen. Den som begär in- hibition får vanligen stanna i landet till dess beslut i inhibitionsfrågan har fattats.

Hösten 1997 bedömdes att domstolen ändrar ca 20 % av IND:s av- slagsbeslut. Mindre än 10 % av dem som får asyl anses ha konven- tionsstatus.

Utlänningsdomstolen

Utlänningsdomstolen är en avdelning inom Haags distriktsdomstol. Den kallas också Utlänningskammaren.

Sedan 1800-talet har den holländska civil-, kriminal- och familje- rätten varit organiserad inom samma allmänna juridiska system. De administrativa domstolarna ingick inte i samma system. År 1992 inte- grerades de flesta administrativa specialdomstolarna inom det vanliga judiciella systemet.

Det finns nu 19 distriktsdomstolar (Arrondissementsrechtbanken), som handlägger civil- och kriminalmål, mål som rör familjerätt och offentlig rätt samt överklaganden från de 62 s.k. kantongerechten (ett slags domstolar för mindre brottmål och enkla civilmål). Härutöver finns 5 appellationsdomstolar och en högsta domstol, Kassations- domstolen.

Sedan den nya utlänningslagen trädde i kraft i januari 1994 är bara distriktsdomstolen i Haag behörig att handlägga utlänningsärenden, även om ärenden i praktiken handläggs också i fyra andra distriktsdom- stolar, nämligen i Amsterdam, Haarlem, Zwolle och Den Bosch, som filialer. Domstolen är indelad i olika avdelningar. Domarna är indelade på avdelningarna och cirkulerar mellan dem. De domare som tjänstgör på Utlänningskammaren kan samtidigt också handlägga andra slags mål och ärenden.

Distriktsdomstolen i Haag utsågs till domstol i första och sista in- stans i dessa ärenden. De flesta andra av en distriktsdomstols förvalt- ningsrättsliga avgöranden kan överklagas.

SOU 1999:16

Processordningen i vissa andra länder 163

Rätten att överklaga avgörandena i utlänningsärenden avskaffades för att förkorta procedurerna. Detta ansågs nödvändigt på grund av det ökande antalet asylsökande som kom till landet.

Utlänningsdomstolen prövar överklaganden både om asyl och om uppehållstillstånd av andra skäl såsom familjeåterförening, studier eller arbete.

Domstolen kan begära att sökanden eller sökandens ombud och en representant för IND ger upplysningar personligen vid förhandling eller skriftligt.

Vid förhandling består domstolen av en domare eller av fullsutten rätt, dvs. tre domare. Därutöver är en notarie, asylsökande med biträde och en företrädare för IND:s överklagandeenhet närvarande.

Förhandlingarna är i princip offentliga. Undantag gäller om offent- lighet skulle störa den allmänna ordningen eller skada vederbörande utlänning. Det brukar enligt vad som uppgavs vid kommitténs besök inte frågas efter stängda dörrar. Vissa dokument, såsom rapporter som gäller åberopade handlingars autenticitet, kan vara hemliga för parten.

Efter det att förhandling har hållits, avkunnas beslut normalt ome- delbart efter förhandlingen. Beslutet kan också meddelas skriftligen inom sex veckor. Det dröjer då ofta två veckor eller mer.

Från det att Utlänningsdomstolen inrättades år 1994 har den stadigt växt till den stora enhet som den är i dag. Bara i Haag arbetade 1997 åtminstone 63 personer med utlänningsärenden, varav 12 domare och 23 notarier (clerks). Antalet varierar dock beroende på varierande ar- betsbelastning. Tillsammans med de anställda i filialerna uppgick an- talet anställda till omkring 300.

Under år 1996 kom 42 587 nya ärenden in till Utlänningsdomstolen (inkl. filialerna).

Samordningskammaren

Som nämnts är det bara Haags Distriktsdomstol som är behörig att behandla utlänningsärenden. Även om ansvaret delas med fyra andra distriktsdomstolar agerar alla fem domstolarna som en domstol.

Systemet leder givetvis till samordningsproblem och risker för divergerande praxis. I praktiken förekommer också skillnader i bedöm- ningen mellan de olika domstolarna. Amsterdamfilialens praxis anses vara mindre ”sträng” än övrigas. Risken för divergerande praxis ökas av att det inte finns någon appell mot beslutet. Frågan om att införa en prejudikatinstans har dock diskuterats. Den diskuteras fortfarande i januari 1999.

164 Processordningen i vissa andra länder

SOU 1999:16

För att försöka få fram en enhetlig praxis har domstolen inrättat en Samordningskammare för utlänningsärenden. De fem domstolarna har kommit överens om att frågor för vilka skiljaktig praxis hotar eller redan har utbildats, men också ärenden rörande komplicerad lagtolk- ning, eller juridiska frågor som på annat sätt är viktiga för alla fem domstolarna, handläggs av Samordningskammaren. Den är dock inte en högre domstol. Dess auktoritet vilar endast på överenskommelse mellan de utsedda representanterna för de fem domstolarna. Varje domstol utser en representerande domare för varje säsong.

Samordningskammaren kan besluta eller pröva ett ärende på begä- ran av staten eller utlänningen. Ett ärende kan också överlämnas till Samordningskammaren av en domare.

Samordningskammaren sitter alltid som fullsutten rätt. Eftersom bara tre domare kan delta i avgörandet har man inrättat ett rotations- system. Den nationella samordningsdomaren i domstolen i Haag sitter alltid ordförande. De två resterande platserna intas i tur och ordning av de andra domstolarnas representanter. De övriga domstolarna sänder domare som åhörare. Alla domarna deltar i övervägandena. Efter över- vägandena får alla domarna möjlighet att kommentera det beslutsutkast som görs. Om nödvändigt görs ändringar. Sex veckor efter sammanträ- det meddelas vanligen ett beslut. Före domstolssammanträdet diskute- ras i varje domstol de huvudsakliga juridiska frågorna som har ställts under ärendeberedningen så att representantdomarna känner till vilka olika åsikter som finns.

För att säkerställa att Samordningskammarens beslut får tillräcklig publicitet sänds anonymiserade exemplar till flera olika organisationer som ägnar sig åt immigrations- och flyktingrätt och till pressen.

Domstolens länderinformation

Länderinformationen omhänderhas av en allmän stab (general staff). Domstolen har egen dokumentation. All slags information används: ambassadrapporter, UNHCR, Amnesty International, US State depart- ment, utlänningar som bor i landet. 90 % av informationen finns all- mänt tillgänglig via dataskärm.

Staben

Den allmänna staben inrättades 1994 för att biträda och samordna de fem domstolarna. Samordningsdomaren i Utlänningskammaren är chef för denna stab. Två vetenskapliga assistenter sammanställer varannan

SOU 1999:16

Processordningen i vissa andra länder 165

vecka en bulletin som innehåller alla sorters information om utlän- ningsrätt. Med bulletinen följer ett supplement som innehåller aktuell jurisprudens. De vetenskapliga assistenterna blir också regelbundet ombedda av ledamöter i de fem domstolarna att göra utredningar eller att svara på juridiska eller faktiska frågor om utlänningsrätt.

Staben har också två dokumentalister. De sköter en databank för de fem domstolarnas och Samordningskammarens jurisprudens. De samlar också all relevant information om ämnen som har betydelse för utlän- ningsrätten.

5.4Tyskland

Rätten till asyl och till uppehållstillstånd

Enligt artikel 16 a i den tyska grundlagen har var och en som är förföljd av politiska skäl rätt till asyl. I artikeln finns vidare föreskrifter om när bestämmelsen inte får åberopas.

Den som har rätt till asyl skall få uppehållstillstånd i landet.

En utlänning som reser in från ett säkert tredje land får med vissa undantag inte åberopa grundlagsbestämmelsen om rätt till asyl.

Asylansökningar kan avslås som uppenbart ogrundade om sökanden kommer från ett säkert ursprungsland. En asylansökan skall vidare an- ses uppenbart ogrundad om det är klart att villkoren för rätt till asyl inte är uppfyllda och att utlänningens liv eller frihet inte vid avvisning skulle hotas på grund av utlänningens ras, religion, nationalitet, tillhö- righet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning. Detta gäller sär- skilt om det klart framgår av omständigheterna i det enskilda fallet att utlänningen kommit till landet bara av ekonomiska skäl eller för att undgå en allmän nödsituation eller en väpnad konflikt. Inom procedu- ren för uppenbart ogrundade ansökningar finns en särskild snabbproce- dur för sökande som kommer till en flygplats.

Det är således bara politisk förföljelse som grundar rätt till asyl. Med uttrycket politisk förföljelse avses i praxis endast sådan förföljelse som utgår från myndigheterna i landet.

Andra skäl att fly kan, som nyss framgått, inte grunda rätt till asyl. I utlänningslagen finns dock föreskrifter om förbud mot avvisning då utlänningens liv eller frihet hotas på grund av hans ras, religion, natio- nalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politiska åskådning.

Frågor om uppehållstillstånd av humanitära skäl handläggs inom förbundsländernas (delstaternas) regelsystem. Förbundsinrikesminis- tern och förbundsländerna kan komma överens om när uppehålls- tillstånd skall ges av humanitära skäl. Det finns också möjlig het att

166 Processordningen i vissa andra länder

SOU 1999:16

provisoriskt acceptera vissa grupper i avvaktan på den erforderliga överenskommelsen. I kommunerna finns utlänningsnämnder, och till- synen över dem vilar på förbundsländernas inrikesministerier. – Ärenden om uppehållstillstånd av humanitära skäl går således utanför asylförfarandet.

Även beslut om avvisning i ärenden om humanitära skäl kan över- klagas i förvaltningsdomstol. Förfarandet följer i dessa fall delstatens vanliga processregler för dessa domstolar.

I utlänningslagen finns vidare bestämmelser om uppehållsrätt för exceptionella syften (Aufenthaltsbefugnis). Detta gäller främst dem som flytt undan krig och inbördeskrig. Utlänningar med sådan uppe- hållsrätt får inte ansöka om asyl.

Också frågor om avvisning av utlänningar beslutas av förbundslän- dernas myndigheter. Det innebär att praxis kan variera. Samordningen består i att delstaterna försöker komma överens i den s.k. inrikesminis- terkonferensen.

Särskilda regler om inresevägran innebär att en utlänning som begär asyl hos en gränsmyndighet normalt skall vägras inresa bl.a. om utlän- ningen kommer från ett säkert tredje land eller redan har skydd i ett säkert tredje land.

Proceduren i asylärenden hos BAF och möjligheterna att överklaga

Alla asylärenden behandlas i första instans av en statlig federal flyk- tingmyndighet – Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAF). Myndigheten har huvudkontor i Nürnberg men har numera också en regional organisation som innebär att den finns repre- senterad i varje förbundsstat. Myndigheten lyder under det Federala Inrikesministeriet i Bonn, men beslutsfattarna är i denna funktion obe- roende av ministeriet.

Den tyska ordningen bygger på en principiell rätt för alla att höras personligen i asylärenden. Alla asylsökande intervjuas således av en tjänsteman vid BAF. Undantag gäller om myndigheten ändå avser att erkänna sökanden som asylberättigad eller sökanden säger sig ha rest in från ett säkert tredje land.

En asylsökande som fått avslag på sin ansökan kan överklaga till en förvaltningsdomstol i det förbundsland där han befinner sig och vidare till förbundslandets högsta förvaltningsdomstol.

Ett ärende kan också i sista hand föras till Författningsdomstolen i Karlsruhe. En prövning där – efter prövningstillstånd – tar sikte på om beslutet skulle strida mot grundlagen.

SOU 1999:16

Processordningen i vissa andra länder 167

Asylförhöret hos BAF, som inte är offentligt, kan övervaras av per- soner som representerar Förbundsrepubliken, delstaterna, UNHCR eller Europarådets specielle kommissionär för flyktingfrågor. BAF:s chef kan tillåta också andra personer att närvara.

BAF:s beslut i asylärendet skall även avse frågan om det föreligger något hinder mot avvisning. Beslutet i denna del utgör en del av asyl- beslutet, och senare domstolsprövning omfattar alltså också denna fråga.

Om BAF har avslagit en asylansökan, informeras sökanden om möjligheterna till rättshjälp. Rätten till sådan hjälp avgörs med ledning av allmänna regler, inte specialregler för asylärenden, och grundas på sökandens ekonomiska förhållanden och utsikterna till framgång. – Sökanden kan givetvis ha juridiskt biträde redan hos BAF men det får i så fall ske i privat regi. Frivilligorganisationen Caritas kan exempelvis hjälpa till med rådgivning.

År 1985 hade BAF 585 anställda. I september 1997 var antalet ca 2 500 efter att ha varit uppe i 4 200. Myndigheten hade 48 filialkontor. Sådana kontor skall upprättas vid varje mottagningscenter för asyl- sökande med 500 platser eller mera. I samråd med delstaterna kan BAF sätta upp ytterligare filialkontor.

Förvaltningsdomstolarnas praxisbildande beslut publiceras, och det finns ett juridiskt informationssystem som även advokater kan ta del av.

Handläggningstiderna i BAF var i september 1997 omkring fyra månader för normalärenden och två–fyra veckor för uppenbart ogrun- dade-ärenden.

Förbundsombud

Till BAF är knuten ett Förbundsombud för asylfrågor. Förbunds- ombudet utnämns och avsätts av Förbundsinrikesministern och är bun- den av instruktioner från ministern.

Förbundsombudet kan delta i asylproceduren vid BAF och i de pro- cesser som förs till domstolarna. Han eller hon skall få tillfälle att yttra sig i ärendena och kan föra talan mot beslut av BAF. Alla beslut i asyl- ärenden lämnas till Förbundsombudet, som avgör vilka som skall över- klagas. Ett skäl för Förbundsombudet att överklaga bifallsbeslut är att försöka hålla praxis enhetlig. En särskild omständighet som försvårar enhetlig praxisbildning är att domstolarna tillhör olika förbundsländer.

Om domstolens beslut går Förbundsombudet emot, kan ombudet gå vidare till högre förvaltningsdomstol.

168 Processordningen i vissa andra länder

SOU 1999:16

Domstolarna

Överklaganden i asylärenden behandlas av de allmänna förvaltnings- domstolarna. Asylförfarandet är endast en del av deras uppgifter, men asylärendena utgör ungefär hälften av domstolarnas ärenden. Därvid bör dock observeras att skattemål och socialförsäkringsmål inte hand- läggs i dessa domstolar. Däremot handläggs ärenden om byggrätt, skol- rätt, medborgarfrågor, utbildningsfrågor, socialhjälpsfrågor, kommu- nalrätt och atomkraft i dessa domstolar. Fram till 1970-talet fanns inga specialregler om asylprocessen utan reglerna var de som allmänt gällde för förvaltningsdomstolarna.

Under åren 1989–1994 fördubblades arbetsbelastningen över huvud taget, och ökningen av antalet asylärenden var ändå större.

Domstolarnas domare indelas på avdelning för varje år. Inom dom- stolarna handläggs asylärenden vanligen på särskilda avdelningar, även om det kan variera mellan olika delstater och vissa domare inte vill handlägga enbart asylärenden. Asylärendeavdelningarna kan vara upp- delade efter härkomstländer.

I första domstolsinstansen avgörs ärendena normalt av ensam- domare. Domstolssammansättningen är dock en delstatlig fråga, och den kan således variera.

I domstolen hålls normalt muntlig förhandling. Förhandlingen är of- fentlig. Den kan innehålla bevisupptagning, men det är inte vanligt. BAF/Förbundsombudet är normalt inte närvarande, utan det är bara asylsökanden och hans biträde som kommer till domstolen.

Parterna har rätt till insyn i allt processmaterial, och beslutet grundas endast på vad som förekommit vid förhandlingen och/eller i övrigt åberopats.

För asylärenden med säkerhetsaspekter tillämpas normalt asylförfa- rande, och advokatbiträdet har rätt att ta del av allt material.

Domstolen litar inte endast på BAF:s bakgrundsinformation utan har även egen utredning, såsom information från Utrikesministeriet och från organisationer. Inom domstolarna finns viss skepsis mot ambas- sadrapporter. Domstolarna har egna dokumentationsavdelningar med information om olika ursprungsländer.

Författningsdomstolen har meddelat ett betydande antal avgöranden om hur förhandlingar skall hållas författningsenligt.

Snabbprocedurer

I Tyskland finns två typer av snabbprocedurer vid sidan av normalpro- ceduren.

SOU 1999:16

Processordningen i vissa andra länder 169

Vid normalproceduren får ett avvisningsbeslut inte verkställas innan det har vunnit laga kraft. Ett överklagande har således i normalprocedu- ren suspensiv verkan.

Vid avvisningsbeslut enligt uppenbart ogrundad-proceduren har ett överklagande ingen suspensiv effekt, men utlänningen kan begära inhi- bition hos domstol. Intill dess domstolen har fattat beslut med anled- ning av ansökningen, är avvisningen inte verkställbar.

Vid beslut om avvisning till "säkert tredje land" har ett överklagande ingen suspensiv effekt, och det finns inte heller möjlighet att begära inhibition hos domstol. Beslutet kan fortfarande överklagas, men det får ske från utlandet. De särskilda säkert tredje land- arrangemangen skall hållas isär från den allmänna bedömningen av "säkerhet från för följelse i ett annat tredje land".

De länder som, förutom EU-staterna, anses som säkra tredje länder anges i en bilaga till den tyska utlänningslagen. Bilagan omfattar utom EU:s medlemsstater Norge, Polen, Schweiz och Tjeckien. Sedan Schengen/Dublin-konventionerna trätt i kraft har bestämmelserna där tagit över bestämmelserna om inresa från de EU-stater som konventio- nen gäller för.

Särskilda tidsfrister gäller. Om asylansökan avslås som uppenbart ogrundad, fattar den federala flyktingmyndigheten beslut om avvisning med en avresefrist på en vecka. Inom den tiden kan utlänningen klaga hos domstolen och begära inhibition. Domstolen skall fatta beslut inom en vecka.

En ansökan skall avslås som uppenbart ogrundad bl.a. om

–utlänningens påståenden i betydelsefulla avseenden antingen inte är underbyggda eller är motstridiga eller klart oförenliga med fakta eller grundas på falsk bevisning,

–utlänningen lämnar vilseledande uppgifter i fråga om sin identitet eller nationalitet eller vägrar att uppge sin identitet eller nationalitet,

–utlänningen har lämnat olika personuppgifter och gett in flera asylansökningar,

–utlänningen har gett in en asylansökan för att avvärja ett nära före- stående avlägsnande ur landet, fastän han eller hon tidigare har haft erforderligt tillfälle att ge in en ansökan,

–utlänningen har grovt åsidosatt vissa skyldigheter att medverka i asylproceduren.

En asylansökan som görs av en utlänning från ett säkert ursprungs- land skall avslås som uppenbart ogrundad, om inte de förhållanden och den bevisning som utlänningen åberopar ger anledning till antagandet att han trots den allmänna situation som råder i hemlandet kan bli föremål för politisk förföljelse om han återvänder dit.

170 Processordningen i vissa andra länder

SOU 1999:16

De länder som anses vara säkra ursprungsländer anges i en bilaga till lagen. Bilagan omfattar Bulgarien, Ghana, Polen, Rumänien, Sene- gal, Slovakien, Tjeckien och Ungern. Gambia som tidigare stått på lis- tan avfördes från den, till en början provisoriskt genom förordning som hade kraft av lag och därefter genom lag.

SOU 1999:16

171

6 Domstolsväsendet

6.1Olika slag av domstolar

6.1.1Domstolsbegreppet

I kommitténs direktiv talas om lösningar med olika stor roll för dom- stolar. Även om ärenden enligt utlänningslagstiftningen hittills endast i begränsad omfattning handlagts inom domstolsväsendet, finns det där- för anledning att redogöra för olika slag av domstolar och deras upp- gifter.

Om begreppet domstol kan nämnas följande.

Europakonventionen söker genom bestämmelserna i artikel 6 ga- rantera att frågor av särskild betydelse för den enskilde kan bli föremål för prövning inför domstol och att prövningen sker under särskilda rättssäkerhetsgarantier.

De viktigaste kraven för att ett organ skall godtas som en domstol enligt Europakonventionen (art. 6:1) och FN:s konvention om de med- borgerliga och politiska rättigheterna (art. 14:1) är att den är dels obe- roende och opartisk, dels har inrättats enligt lag. Förfarandet inför domstolen skall vara korrekt och rättvist mot den enskilde. Det skall i allmänhet vara muntligt och offentligt, men undantag får göras i vissa fall. Domstolsprövningen skall ske inom skälig tid. Domen skall avkunnas offentligt. I konventionerna krävs en rätt till domstols- prövning när det gäller en persons civila rättigheter och skyldigheter eller en anklagelse för brott. Begreppet "civila rättigheter och skyldig- heter" skall tolkas autonomt, dvs. utan att bygga på de begrepp som förekommer i olika nationella rättssystem.

Europadomstolen har förklarat att termen "tribunal" inte skall tolkas så att därmed avses enbart en domstol av traditionellt slag, som ingår i ett lands domstolsorganisation. Sålunda har som tribunal godtagits en medicinsk besvärsnämnd bestående av läkare och jurister, en motsva- rande nämnd för disciplinärenden om advokater, en nämnd för pröv- ning av frågor om tillstånd till förvärv av fast egendom sammansatt av jurister, tjänstemän och lekmän, vissa nämnder för handläggning av jorddelningsärenden samt en nämnd med uppgift att bl.a. handlägga

172 Domstolsväsendet

SOU 1999:16

disciplinärenden i engelska fängelser. För att avgöra om ett organ är oberoende i förhållande både till regeringen och myndigheter och till parterna i målet så att det kan godtas som domstol skall hänsyn tas till hur domarna utses, hur lång deras ämbetstid är, vilka garantier som finns mot påverkan utifrån och om det finns omständigheter som ger anledning till tvivel om deras oberoende (se Hans Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Stockholm 1997, s. 151).

Rätt till domstolsprövning krävs enligt konventionerna också för den som berövats friheten (artikel 5:4). Prövningen skall avse frihets- berövandets laglighet. Domstolen (i den engelska texten här ”court”) skall även i detta fall vara oberoende av exekutivmakten och av par- terna och ge vissa grundläggande processuella garantier. Dessa behöver inte alltid vara desamma som enligt artikel 6:1. De skall dock innefatta en rätt för den som berövats friheten att bli hörd antingen personligen eller genom ombud. Ett villkor torde i allmänhet vara att proceduren är kontradiktorisk.

6.1.2Bestämmelser i regeringsformen

Konventionernas krav på domstolars oavhängighet och på reglering i lag återspeglas i regeringsformen (RF). Enligt regeringsformen finns det för rättskipningen domstolar och för den offentliga förvaltningen statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter (1 kap. 8 § RF). Nå- gon egentlig definition av vad som är rättskipning finns emellertid inte.

11 kap. innehåller föreskrifter om rättskipning och förvaltning. Ingen myndighet och inte heller riksdagen får bestämma hur en dom- stol skall döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt skall tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Vid domstol skall finnas ordina- rie domare. Undantag får göras för domstol som har inrättats för hand- läggning av en viss bestämd grupp eller vissa bestämda grupper av mål. Undantaget skall göras i lag. En ordinarie domare skall kunna skiljas från sin tjänst – utom vid skyldighet att avgå med pension – endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av tjänsteåliggande har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha tjäns- ten.

Frihetsberövanden skall enligt regeringsformen alltid kunna prövas av domstol. Om frihetsberövandet gäller annat än misstanke om brott kan frihetsberövandet i stället prövas av en nämnd, om nämndens sammansättning är bestämd i lag och ordföranden i nämnden är eller har varit ordinarie domare.

SOU 1999:16

Domstolsväsendet 173

6.1.3Det svenska domstolsväsendets uppbyggnad

Det svenska domstolsväsendet är uppbyggt huvudsakligen kring två parallella domstolsorganisationer. Den ena organisationen, som omfat- tar de allmänna domstolarna, utgörs av tingsrätterna som första instans, hovrätterna som andra och Högsta domstolen (HD) som sista instans. Den andra domstolsorganisationen, de allmänna förvaltningsdomsto- larna, består av länsrätterna som första instans, kammarrätterna som andra och Regeringsrätten som slutinstans.

Regeringen har enligt vad som framgår av budgetpropositionen för år 1999 inlett ett par försöksverksamheter som syftar till en ökad sam- verkan inom och mellan domstolsslagen och har för avsikt att ta initia- tiv till ytterligare försöksverksamheter.

De allmänna domstolarna har generell behörighet att handlägga alla mål och ärenden som inte uttryckligen är undantagna från deras kom- petensområde. De allmänna förvaltningsdomstolarna har i praktiken fått en i det närmaste generell kompetens att överpröva beslut av för- valtningskaraktär. Fr.o.m. den 1 oktober 1998 finns också i förvalt- ningslagen en allmän och kompletterande regel att beslut av förvalt- ningsmyndigheter får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om något annat inte är särskilt föreskrivet (se prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226, SFS 1998:386). Därmed har den tidigare huvudregeln om att statliga myndigheters beslut i avsaknad av bestämmelser om överklagande får överklagas hos närmast högre myn- dighet och i sista hand hos regeringen övergivits. Den nya regeln anges i propositionen närmast vara av författningsteknisk karaktär och inne- bära en lagreglering av den huvudregel om domstolsprövning som i praktiken redan gällt. I propositionen framhålls att huvudsyftet med den tidigare regleringen i specialförfattning av förvaltnings- domstolarnas behörighet varit att fördela kompetensen mellan förvalt- ningsmyndigheterna och regeringen å ena sidan och förvaltnings- domstolarna å andra sidan. Grundtanken vid denna fördelning hade varit att lämplighetsfrågor borde prövas av förvaltningsmyndigheterna och i sista hand av regeringen, medan rättsfrågor borde prövas av domstolarna.

Utom då särskilt utsedda ledamöter deltar, utövas den dömande verksamheten i såväl de allmänna domstolarna som de allmänna för- valtningsdomstolarna av enbart lagfarna domare eller av lagfarna domare tillsammans med nämndemän.

Utöver de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdom- stolarna förekommer särskilda domstolar knutna till de allmänna dom- stolarna och ett antal fristående specialdomstolar vardera med ett kom-

174 Domstolsväsendet

SOU 1999:16

petensområde som är begränsat till ett visst sakområde eller några spe- ciella frågor.

6.2De huvudsakliga domstolsorganisationerna

6.2.1De allmänna domstolarna

Förfarandet i de allmänna domstolarna regleras i första hand i rätte- gångsbalken (RB). Vissa regler finns också i lagen (1996:242) om domstolsärenden. Regler om de allmänna domstolarnas organisation m.m. finns i förordningen (1996:381) med tingsrättsinstruktion och förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion.

De allmänna domstolarna består av 96 tingsrätter, sex hovrätter och Högsta domstolen.

Tingsrätterna varierar mycket i storlek, allt från domstolar med arbetsunderlag för endast en domare till den största, Stockholms tings- rätt, med omkring 90 domare.

Ursprungligen inskränkte sig de allmänna domstolarnas uppgifter till att döma i tvister mellan enskilda medborgare och att avgöra brott- mål. Att avgöra tvistemål och brottmål är alltjämt huvuduppgiften. Ut- över sina dömande uppgifter har tingsrätterna att utöva viss offentlig kontroll.

Vid sidan av tvistemål och brottmål finns det måltyper som avgörs av tingsrätterna i särskild sammansättning, fastighetsdomstolsmål och fr.o.m. den 1 januari 1999 miljömål. Fastighetsdomstolar finns vid 27 tingsrätter och miljödomstolar vid fem tingsrätter.

De allmänna underrätterna (tingsrätterna)

I varje tingsrätt finns en lagman. Det kan också finnas chefsrådmän, rådmän, fastighetsråd, tingsfiskaler, tingsnotarier och andra anställda. Vid de tingsrätter som utgör miljödomstolar finns också miljöråd.

De större tingsrätterna är indelade i avdelningar under chefskap av lagmannen eller en chefsrådman. Ungefär en fjärdedel av tingsrätterna är så små att de inte har fast arbetsunderlag för mer än en eller två domare.

Domaruppgifterna fördelas på rotlar. Mål av särskild art (special- mål) eller mål från en viss del av domkretsen (lokalt knutna mål) kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje lagman, rådman och tings-

SOU 1999:16

Domstolsväsendet 175

fiskal skall normalt ha en rotel. Rotelinnehavaren ansvarar för hand- läggningen av de mål och ärenden som har tilldelats roteln.

Huvudregeln om domförhet i 1 kap. 3 § rättegångsbalken är att tingsrätten skall bestå av en lagfaren domare. För huvudförhandling i brottmål och tvistemål finns dock andra föreskrifter. Vid huvudför- handling i brottmål skall tingsrätten enligt huvudregeln bestå av en lag- faren domare och tre eller, i mål om allvarligare brott, fem nämndemän. I bötesmål är tingsrätten normalt domför utan nämndemän. Vid huvudförhandling i allmänna tvistemål skall tingsrätten enligt huvud- regeln bestå av tre lagfarna domare men det kan i vissa fall räcka med en lagfaren domare. Vid huvudförhandling i familjemål skall tings- rätten normalt bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän.

Den nya processen för domstolsärenden har stora likheter med för- valtningsprocessen, se nedan. Huvudregeln är att tingsrätten består av en lagfaren domare. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till ären- dets art får tingsrätten bestå av tre lagfarna domare. Förfarandet är normalt skriftligt. Sammanträde bör ingå, när detta kan antas vara till fördel för utredningen eller för att främja ett snabbt avgörande av ären- det.

Hovrätterna

Hovrätterna är placerade i Stockholm, Göteborg, Malmö, Jönköping, Sundsvall och Umeå. I varje hovrätt skall det enligt 2 kap. 6 § rätte- gångsbalken finnas en hovrättspresident, en eller flera hovrättslagmän samt hovrättsråd.

Utöver de nämnda befattningshavarna finns också enligt hovrätts- instruktionen fastighetsråd, miljöråd, hovrättsassessorer, hovrättsfiska- ler, hovrättsfiskalsaspiranter och andra anställda.

Mål och ärenden fördelas på rotlarna i turordning. Specialmål och lokalt knutna mål kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje rotel förestås av en domare. Rotelinnehavaren har det övergripande ansvaret för beredningen av mål och ärenden på roteln och skall, om inte särskilda skäl motiverar annat, i egenskap av referent delta i hand- läggningen och avgörandet av dem.

När ett mål eller ärende skall föredras, görs detta normalt av en fis- kal eller fiskalsaspirant eller av rotelinnehavaren.

Vid huvudförhandling i allmänna tvistemål är hovrätten i regel dom- för med tre lagfarna domare. Vid huvudförhandling i familjemål skall därutöver två nämndemän ingå i rätten, om nämnd deltagit i avgörandet i tingsrätten. I bötesmål är hovrätten normalt domför med tre lagfarna

176 Domstolsväsendet

SOU 1999:16

domare. I övriga brottmål är hovrätten i regel domför med tre lagfarna domare och två nämndemän.

Högsta domstolen

Högsta domstolen består av 16 justitieråd eller det högre antal som be- hövs. En avdelning av Högsta domstolen är enligt huvudregeln domför med fem ledamöter.

Krav på prövningstillstånd

Krav på prövningstillstånd har länge gällt för rätten att få mål prövade i Högsta domstolen.

Regler om prövningstillstånd i hovrätt infördes redan år 1974 men den reformen begränsades till att gälla de s.k. småmålen (tvistemål om mindre värden). När småmålslagen upphävdes i slutet av 1980-talet och reglerna arbetades in i rättegångsbalken blev reglerna om prövningstill- stånd tillämpliga även på vissa mål vid fastighetsdomstolarna. Något senare infördes också regler om prövningstillstånd för ärenden om fel- parkeringsavgift. År 1993 utvidgades prövningstillståndsförfarandet i hovrätt till att omfatta bl.a. ytterligare tvistemål samt bötesmål och ut- sökningsmål. – Ett förslag från regeringen (prop. 1996/97:131) om ut- vidgade krav på prövningstillstånd i hovrätterna drogs tillbaka sedan det visat sig att någon politisk majoritet för förslaget inte skulle kunna uppnås.

I vissa mål förekommer i ledet hovrätt–Högsta domstolen vad som har kallats fullföljdsförbud med ventil. Det innebär att hovrätten kan medge rätt att överklaga, om hovrätten bedömer att det föreligger sär- skilda skäl för att låta Högsta domstolen ta ställning till frågan om en prejudikatdispensprövning. Hovrätten binder således inte Högsta dom- stolens ställningstagande i prövningstillståndsfrågan genom detta med- givande. Institutet infördes 1989 och gäller dels vissa mål där tidigare rått fullföljdsförbud (bl.a. lönegarantimål), dels vissa mål där tidigare gällt vanliga fullföljdsregler inkl. krav på prövningstillstånd, (underhåll till barn eller make och frågor om ersättning till rättshjälpsbiträde eller offentlig försvarare). Institutet nämns som en möjlighet att motverka en förlängd instanskedja i direktiven (dir. 1997:97) för översynen av systemet för prövning av hyres- och arrendemål, som skall slutföras under februari 1999.

SOU 1999:16

Domstolsväsendet 177

Allmänna domstolars befattning med utlänningsfrågor

De allmänna domstolarna har inte någon större befattning med utlän- ningsärenden. Problematiken aktualiseras främst i brottmål, då den åtalade är utlänning och frågan om utvisning på grund av brott väcks. Vidare finns en möjlighet enligt utlänningslagen till förhandling inför tingsrätt i vissa fall, nämligen i fråga om förvar eller uppsikt. Då för- handling skall hållas i sådana frågor får den beslutande myndigheten bestämma att förhandlingen skall hållas av en tingsrätt (6 kap. 12 § UtlL). Vidare finns möjligheten till förhandling enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Sådan förhandling skall i första hand hållas inför Stockholms tingsrätt.

6.2.2De allmänna förvaltningsdomstolarna

Framväxten av de allmänna förvaltningsdomstolarna har skett mot bak- grund av efterkrigstidens samhällsutveckling. Tillväxten av det område av samhällslivet som regleras genom den offentligrättsliga lagstift- ningen har skapat den särskilda organisationen för de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Förvaltningsrättskipningen sköttes tidigare av läns- styrelserna med möjlighet att överklaga till bl.a. regeringen. Genom 1970-talets reformer tillskapades ett domstolssystem som är parallellt med de allmänna domstolarnas.

De allmänna förvaltningsdomstolarna består av 23 länsrätter, fyra kammarrätter och Regeringsrätten.

Länsrätterna dömer i en mängd olika måltyper, cirka 400, som huvudsakligen avser överklagande av myndighets beslut. Som exempel kan nämnas skattemål, sociala mål rörande tvångsomhändertagande, psykiatrimål, biståndsmål och socialförsäkringsmål. Huvuddelen av länsrätternas mål handläggs numera som tvåpartsprocess.

Förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna regleras i första hand av bestämmelserna i lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar, LAFD, och förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL.

I lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns regler om bl.a. or- ganisation, behörighet, domförhet, ledamöter, nämndemän och sakkun- niga. Förvaltningsprocesslagen innehåller bl.a. bestämmelser om måls anhängiggörande, handläggning, bevismedel och beslut. Lagen hän- visar beträffande vissa processuella frågor till bestämmelserna i rätte- gångsbalken.

Närmare bestämmelser om länsrätternas och kammarrätternas orga- nisation m.m. finns i förordningen (1996:382) med länsrättsinstruktion resp. förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion.

178 Domstolsväsendet

SOU 1999:16

Länsrätterna

De nuvarande fristående länsrätterna tillskapades genom länsrätts- reformen år 1971. Länsrätterna är i huvudsak lokaliserade till landets residensstäder och har länet som domkrets. I Västra Götalands län finns dock de tre tidigare länsrätterna kvar. Länsrätterna har till uppgift att pröva överklaganden av beslut som har fattats av förvaltningsmyndig- heter (14 § LAFD). En förvaltningsmyndighets beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte rege- ringen föreskriver något annat för ett visst slag av ärenden. Forum styrs alltså av var beslutsmyndigheten är belägen och inte av var den kla- gande är bosatt.

Av de 23 länsrätterna i landet kan tre sägas vara klart störst och tre klart minst. Övriga skiljer sig inte så mycket åt i storlek. Endast de tre största – länsrätterna i Stockholms län, Göteborg och Skåne län – är delade i avdelningar. Även länsrätterna får numera själva besluta om avdelningsindelning och om avdelningarnas närmare sammansättning. Länsrätten i Stockholms län har fem avdelningar och en extra avdel- ning. Länsrätten i Skåne län har fyra avdelningar, varav tre i Malmö och en i Kristianstad. Länsrätten i Göteborg har tre avdelningar. Vidare kan nämnas att Länsrätten i Östergötlands län (Linköping) har sex ordinarie och fyra icke ordinarie domare. Av länsrätterna "norr om Dalälven" är länsrätterna i Dalarnas län (Falun) och i Västernorrlands län (Härnösand) störst med hänsyn till måltillströmningen. De har var- dera fem ordinarie och två icke ordinarie domare.

I en länsrätt finns en lagman och normalt en eller flera rådmän. I de större länsrätterna finns också en eller flera chefsrådmän. Utöver dessa ordinarie domare, som nämns i lagen om allmänna förvaltningsdom- stolar, finns också assessorer, länsrättsfiskaler, länsrättsnotarier och andra anställda. Det finns också nämndemän. I mål om kommunal- besvär deltar i stället för nämndemän två särskilda ledamöter. För mål om fastighetstaxering finns särskilda regler om sammansättningen. I rätten ingår i dessa fall en lagfaren domare, en värderingsteknisk leda- mot samt nämndemän som särskilt utsetts för att delta vid behandlingen av sådana mål.

Domaruppgifterna fördelas på rotlar i turordning. Mål av särskild beskaffenhet (specialmål) eller lokalt knutna mål tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Varje rotel förestås av en domare. Fördelning av domaruppgifterna skall ske på ett sådant sätt att arbetsuppgifter inte tilldelas en länsrättsfiskal i större omfattning än som är lämpligt med hänsyn till fiskalens erfarenhet av tjänstgöring i domstol, och en fiskal får inte tilldelas arbetsuppgifter som kräver särskild erfarenhet. Det är rotelinnehavaren som har det övergripande ansvaret för handlägg-

SOU 1999:16

Domstolsväsendet 179

ningen av de mål och ärenden som tilldelas roteln, även om de bereds till avgörande av annan personal.

Lagmannen delar för en bestämd tid in domarna till tjänstgöring inom länsrätten. Indelningen skall göras så att domarna får erfarenhet av olika slag av mål. Lagmannen får lämna särskilda förordnanden för länsrättsnotarier och andra anställda som har tillräcklig kunskap och erfarenhet att på eget ansvar utföra vissa uppgifter.

Inom länsrätterna finns också särskilda handläggare, som inte ingår i den ordinarie domarkarriären.

En länsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en, och detsamma gäller antalet nämndemän.

Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål av enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar uppräknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlänningslagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas av en lagfaren domare ensam.

Flertalet mål kan avgöras på handlingarna. Det gäller t.ex. mål om skatter, körkort och bistånd. I de fall nämndemän deltar i avgörandet, sker det efter föredragning. Föredragning utförs av rotelinnehavaren eller någon annan föredragande.

Förhandling förekommer i alla typer av mål. Muntlig förhandling får ingå beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för ut- redningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Muntlig förhand- ling skall också hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. I vissa mål är länsrätten skyldig att hålla muntlig förhandling om den enskilde har begärt det. Det gäller t.ex. mål om tvångsomhän- dertagande av barn eller missbrukare.

Kammarrätterna

De fyra kammarrätterna finns i Stockholm, Göteborg, Sundsvall och Jönköping. Kammarrätten i Stockholm är störst med sju avdelningar och en extra avdelning. Kammarrätten i Göteborg har sex avdelningar, kammarrätterna i Jönköping och i Sundsvall har fyra avdelningar var.

I en kammarrätt finns en kammarrättspresident, en eller flera kam- marrättslagmän samt kammarrättsråd. Utöver dessa ordinarie domare finns kammarrättsassessorer, kammarrättsfiskaler, kammarrättsfiskals- aspiranter och andra anställda.

180 Domstolsväsendet

SOU 1999:16

Vid kammarrätterna finns flera avdelningar. En avdelning består av ledamöter samt en eller flera kammarrättsassessorer eller andra adjun- gerade ledamöter, kammarrättsfiskaler, kammarrättsfiskalsaspiranter och annan personal. Ordföranden leder arbetet på avdelningen. Kam- marrätterna kan numera pröva olika organisationsmodeller och själva bestämma om indelning i avdelningar och avdelningarnas närmare sammansättning och storlek.

Målen avgörs efter föredragning. Muntlig förhandling får äga rum, och föredragningen får i så fall begränsas. Föredragning görs av en kammarrättsfiskal, en kammarrättsfiskalsaspirant, rotelinnehavaren eller någon annan som är lagfaren och som kammarrätten har utsett. Liksom i länsrätten är muntlig förhandling i vissa fall obligatorisk.

I kammarrätten avgörs enligt huvudregeln målen av tre lagfarna domare. I vissa typer av mål deltar två nämndemän. Det gäller bl.a. mål om tvångsomhändertagande av barn eller missbrukare. I socialförsäk- ringsmål skall nämndemän delta, om nämndemän har deltagit i hand- läggningen i länsrätt. Vid kollegial sammansättning bör minst två av ledamöterna vara eller ha varit ordinarie domare. I vissa mål skall i stället för nämndemän särskilda ledamöter delta vid behandlingen.

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet.

Målen fördelas på rotlarna i turordning. Specialmål eller lokalt knutna mål kan tilldelas en eller flera bestämda rotlar. Rotelinnehava- ren ansvarar för beredningen av målen på roteln och deltar, om inte särskilda skäl motiverar annat, i egenskap av referent i handläggningen och avgörandet av målen.

Regeringsrätten

Regeringsrätten består av 14 regeringsråd eller det högre antal som behövs (3 § LAFD). Enligt huvudregeln dömer fem regeringsråd i må- len, men domstolen är domför med fyra regeringsråd, om tre av dessa är ense om slutet. Frågor om prövningstillstånd avgörs av ett regerings- råd.

Handläggning och beslutsordning i mål enligt LVU

I kommitténs direktiv nämns särskilt handläggningen av mål enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU.

Beslut om vård enligt LVU fattas av länsrätten efter ansökan av socialnämnden (4 §).

SOU 1999:16

Domstolsväsendet 181

Beslut om omedelbart omhändertagande får i vissa fall fattas av socialnämnden (6 §) och, om socialnämndens beslut inte kan avvaktas, av nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har förordnat att fatta sådana beslut.

Mål enligt LVU skall handläggas skyndsamt. Om den unge är om- händertagen, skall länsrätten ta upp målet till avgörande inom två veckor från det ansökan om vård kom in. Tidsfristen får dock för- längas, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständig- het gör det nödvändigt.

Ett beslut av socialnämnden om omedelbart omhändertagande skall underställas länsrätten inom viss tid (en vecka). Om länsrätten faststäl- ler beslutet, skall socialnämnden inom viss tid från det beslutet verk- ställdes (normalt fyra veckor) ansöka hos länsrätten om att den unge skall beredas vård enligt lagen (8 §).

Länsrätten kan också efter ansökan av socialnämnden besluta om flyttningsförbud för den unge. Socialnämnden får under särskilda förut- sättningar besluta om tillfälligt flyttningsförbud.

Länsrätten och kammarrätten skall, som framgår ovan, i mål om be- redande eller upphörande av vård eller om flyttningsförbud hålla munt- lig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Om någon part begär det, skall muntlig förhandling alltid hållas.

För länsrätten, som enligt huvudregeln är domför med en lagfaren domare och tre nämndemän, finns ingen specialregel om domförhet i LVU.

För kammarrätt finns i 37 § LVU bestämmelsen att nämndemän skall ingå i rätten vid handläggning av andra mål än sådana som gäller omedelbart omhändertagande eller tillfälligt flyttningsförbud.

För LVU-mål, liksom för mål enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, gäller inte något krav på prövningstill- stånd i kammarrätten. För prövning i Regeringsrätten gäller allmänna regler om prövningstillstånd.

Krav på prövningstillstånd

Krav på prövningstillstånd har länge gällt för prövning av mål och ärenden i Regeringsrätten.

Förvaltningsprocesslagen innehöll inte vid sin tillkomst 1971 några begränsningar beträffande möjligheten att få ett länsrättsavgörande prövat i kammarrätt. Numera finns i den lagen regler av generell ka- raktär som gör det möjligt att ställa krav på prövningstillstånd i kam- marrätt, och regler om krav på prövningstillstånd gäller numera för merparten av mål som överklagas från länsrätt till kammarrätt.

182 Domstolsväsendet

SOU 1999:16

Följande krav gäller för att prövningstillstånd skall meddelas.

I ledet länsrätt–kammarrätt gäller krav på prövningstillstånd för merparten mål. De grundläggande bestämmelserna om prövningstill- stånd i kammarrätten finns i 34 a § förvaltningsprocesslagen. Pröv- ningstillstånd meddelas om

1.det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens),

2.anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätte n kommit (ändringsdispens), eller

3.det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extraordinär dispens).

Dispensgrunden "synnerliga skäl" påminner om den reservgrund för dispens som gäller för Regeringsrätten (se nedan).

Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Avgörande sker efter föredragning.

Ett beslut av kammarrätt att inte ge prövningstillstånd kan enligt vanliga regler överklagas till Regeringsrätten.

I ledet kammarrätt–Regeringsrätten gäller (36 § FPL) att pröv- ningstillstånd skall meddelas om det antingen är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av Regeringsrätten (prejudikat- dispens), eller föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Synnerliga skäl kan vara att grund för resning föreligger eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag. Också nya omständigheter eller bevis kan utgöra syn nerliga skäl till prövning. Uttrycket "synnerliga skäl" är starkt och innebär att en sträng sovring får göras. Systematiskt skall det inte vara svårare att få prövningstillstånd än att få en ansökan om resning beviljad.

Frågor om prövningstillstånd får avgöras av ett regeringsråd. Fler än tre får inte delta i avgörandet.

Institutet fullföljdsförbud med ventil förekommer i ledet kammar- rätt–Regeringsrätten i överklagad fråga om ersättning till offentligt biträde enligt lagen (1996:1620) om offentligt biträde.

Förvaltningsdomstolarnas befattning med utlänningsfrågor

Frågor enligt utlänningslagstiftningen som hittills handlagts inom för- valtningsdomstolarna är främst frågor som rör förvar och uppsikt. Vidare överklagas beslut om omhändertagande av biljett och om ersätt- ning till sådan domstol. Ärenden om resning i utlänningsärenden handläggs av Kammarrätten i Stockholm och av Regeringsrätten. Ärenden om utlämnande av handlingar, där Invandrarverket eller

SOU 1999:16

Domstolsväsendet 183

Utlänningsnämnden har fattat beslut, prövas också i kammarrätt och av Regeringsrätten.

Tvåpartsförfarande i förvaltningsprocessen

Ett tvåpartsförfarande (kontradiktoriskt förfarande) har numera införts i förvaltningsprocessen. Det innebär att den förvaltningsmyndighet som först fattat beslut i ärendet blir den enskildes motpart i andra instans, dvs. i första domstolsinstans och i eventuellt följande domstolsinstan- ser. Denna obligatoriska tvåpartsprocess i förvaltningsdomstolarna in- fördes genom lagändringar 1996 (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55, SFS 1995:1692). Av att förvaltningsmyndigheten blir den enskildes motpart i domstolen följer att myndigheten får rätt att överklaga domstolens avgörande. Den beskrivna ordningen har redan tidigare gällt på det kommunala självförvaltningsområdet, bl.a. i mål- typer om omhändertagande enligt LVU och LVM och om bistånd en- ligt socialtjänstlagen (1980:620). En avvikande ordning för särskilda måltyper kan vara föreskriven i materiell lagstiftning.

Som jämförelse kan nämnas att för de allmänna domstolarnas del har införts en ny lag (1996:242) om domstolsärenden (prop. 1995/96:115, bet. 1995/96:JuU17, rskr. 1995/96:193). I förarbetena (prop. s. 89 f.) diskuterades behovet av tvåpartsprocess. Resonemanget var i stort sett detsamma som vid införandet av tvåpartsprocess i för- valtningsdomstolarna. I den nya ärendelagen föreskrevs att domstolen inte är skyldig att ge beslutsmyndigheten tillfälle att ge in en svarsskri- velse eller att kommunicera handlingar med myndigheten, om detta är onödigt, samt att myndigheten bör underrättas om alla sammanträden som hålls i ärendet men kallas till sammanträdet endast om domstolen anser att myndigheten behöver inställa sig.

6.2.3Lekmannainflytande i domstolarna

Som framgår ovan deltar nämndemän ofta i avgöranden i länsrätter och kammarrätter, liksom i tingsrätter och hovrätter. Nämndemännen utses genom val av landstingsfullmäktige i respektive län.

Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke. För att vara valbar till nämndeman skall man vara svensk medborgare och folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till länsrättens dom- krets. Man får vidare inte vara underårig eller ha förvaltare enligt

184 Domstolsväsendet

SOU 1999:16

11 kap. 7 § föräldrabalken. Vissa yrkeskategorier med anknytning till rättsväsendet är också uteslutna från möjligheten att vara nämndemän.

Enligt förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de all- männa domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna faststäl- ler hovrätterna och kammarrätterna själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. Domstolarna skall för varje län inom domstolens domkrets eller om del av län ingår i domkretsen för sådan del fastställa det antal nämndemän som skall utses. Länsrät- terna i Stockholms län och Skåne län samt i Göteborg fastställer själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga länsrätter fastställer kammarrätten antalet nämndemän efter förslag av länsrätten. När nämndemän skall väljas skall domstolen an- mäla detta till den som har att föranstalta om valet.

Nämndemän i fastighetsdomstol kan också nämnas som jämförelse. De utses särskilt, också genom val, normalt av landstingsfullmäktige. Stockholms, Göteborgs och Malmö tingsrätter fastställer själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga tingsrätter fastställer hovrätten antalet. Regeringen bestämmer för varje län det antal nämndemän som skall utses. Om nämndemännen sägs det i lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål att de bör vara allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts förhållanden.

6.3Specialisering inom domstolsväsendet

Huvuddelen av rättskipningen är som framgått ovan fördelad mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även om organisationerna bygger på principen att domstolarna skall ha en allmän och bred kompetens finns det inom respektive organisation olika typer av specialisering i form av koncentration av mål till vissa domstolar, avdelningar eller rotlar. Som exempel kan nämnas sjörätts- mål och tryckfrihetsmål som handläggs av vissa särskilt angivna tings- rätter. Specialisering uppnås även genom att domstolarna vid hand- läggningen av vissa mål skall ha en särskild sammansättning.

En annan form av specialisering är de särskilda domstolar som är knutna till de allmänna domstolarna. Exempel på detta är fastighets- domstolarna och vattendomstolarna samt de miljödomstolar som enligt den nya miljöbalken (prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20, rskr. 1997/98:278, SFS 1998:808) fr.o.m. den 1 januari 1999 ersätter bl.a. vattendomstolarna.

Den mest uttalade formen av specialisering är domstolar som är helt fristående från de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltnings- domstolarna. Det har under lång tid funnits en rad särskilda domstolar

SOU 1999:16

Domstolsväsendet 185

och andra specialorgan vid sidan av de allmänna domstolarna för handläggning av bl.a. speciella typer av tvistemål och brottmål. Till specialdomstolarna räknas Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. Tidigare specialdomstolar som försäkringsrätterna och Försäkringsöverdomstolen samt Bostadsdomstolen har avskaffats och integrerats i allmänna förvaltningsdomstolar resp. allmän domstol.

Vid sidan av domstolsväsendet finns ett antal nämnder som prövar olika slag av tvister. Som exempel kan nämnas hyres- och arrende- nämnderna och Statens va-nämnd. I fråga om prövningen av hyres- och arrendemål pågår som nämnts en översyn av systemet med syfte att utreda om nämnderna kan integreras organisatoriskt med tingsrätterna och att utforma de regler som krävs för detta liksom för en enhetlig instansordning och ett mer enhetligt förfarande för mål på det hyres- och arrenderättsliga området.

Även Utlänningsnämnden kan betecknas som en domstolsliknande nämnd.

6.3.1Koncentration av mål inom de allmänna domstolarna

De allmänna domstolarna är som nämnts behöriga att handlägga alla typer av mål och ärenden som inte uttryckligen har undantagits från deras kompetens. Vilken av de allmänna domstolarna som skall ta upp ett mål eller ärende bestäms normalt av instansordningsreglerna i 1–3 kap. och av forumreglerna i 10 och 19 kap. rättegångsbalken. För vissa typer av mål gäller särskilda forumregler och ibland även särskilda regler om domstolarnas sammansättning. På det sättet uppnås en kon- centration av mål inom de allmänna domstolarna.

Sjörättsmål handläggs vid sju särskilt utsedda tingsrätter, benämnda sjörättsdomstolar. I sjörättsliga tvistemål och brottmål har sjörättsdom- stolarna samma sammansättning som övriga tingsrätter. I ärenden om klander av dispasch och om sjöförklaring har sjörättsdomstolarna en särskild sammansättning.

Vissa patentmål handläggs vid Stockholms tingsrätt. I sådana mål är tingsrätten som huvudregel domför med fyra ledamöter, av vilka två skall vara lagfarna och två tekniskt sakkunniga. Fler än tre lagfarna och tre tekniskt sakkunniga ledamöter får inte sitta i rätten. Tingsrättens avgöranden i patentmål kan överklagas till Svea hovrätt. Även i hov- rätten gäller särskilda sammansättningsregler i patentmål.

Vissa mål om upphovsrätt tas också upp av Stockholms tingsrätt som enda första instans. Detta gäller bl.a. mål om ljudradio- eller tele- visionsutsändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära

186 Domstolsväsendet

SOU 1999:16

och konstnärliga verk och mål om televisionsutsändning enligt lagen (1969:730) om rätt till fotografisk bild. I mål av dessa slag har tings- rätten vanlig sammansättning.

Mål enligt konkurrenslagen (1993:20) handläggs i de flesta fall i första domstolsinstans av Stockholms tingsrätt som exklusivt forum. I flertalet sådana mål skall särskilda ledamöter (ekonomiska experter) delta i avgörandet.

Tryckfrihetsmål och yttrandefrihetsmål handläggs vid de tingsrätter inom vilkas domkretsar länsstyrelse har sitt säte samt vid fyra andra tingsrätter. Fråga om en skrifts brottslighet skall prövas av en nioman- najury, om inte parterna har enats om att hänskjuta frågan direkt till rättens prövning. Vid huvudförhandling inför jury skall rätten bestå av tre eller fyra lagfarna domare.

En annan form av specialisering som förekommer inom såväl de allmänna domstolarna som de allmänna förvaltningsdomstolarna är att vissa domstolar, främst de större, i sina interna arbetsordningar har föreskrivit att vissa måltyper skall koncentreras till särskilda avdel- ningar eller rotlar inom domstolen.

6.3.2Särskilda domstolar knutna till de allmänna domstolarna

För prövning av vissa måltyper har man inrättat domstolar, som trots att de är knutna till det allmänna domstolsväsendet ändå har ansetts som särskilda domstolar ur processrättslig synvinkel. Vid vissa tings- rätter finns således fastighetsdomstolar. Tidigare har även vatten- domstolar varit knutna till vissa tingsrätter.

Fastighetsdomstolarna infördes år 1969. Fastighetsdomstol kan sägas vara tingsrätten i viss sammansättning. I princip skall det finnas en fastighetsdomstol i varje län. Det är regeringen som bestämmer vil- ken tingsrätt i länet som skall vara fastighetsdomstol. Domstolen består enligt huvudregeln av två lagfarna ledamöter, varav en är ordförande, en teknisk ledamot och två nämndemän. De särskilda reglerna om fas- tighetsdomstolarna, som finns i lagen (1969:246) om domstolar i fas- tighetsmål, innefattar också särregler om hovrättens sammansättning i fastighetsmål. Som huvudregel gäller att en teknisk ledamot skall ingå i hovrätten. – Fastighetsdomstolarna handlägger vissa mål med fastig- hetsrättslig anknytning enligt vad som föreskrivits i olika lagar och andra författningar. Här ingår fastighetsbildningsmål, arrendemål, mil- jöskyddsmål (t.o.m. år 1998), expropriationsmål och mål om inlösen m.m. enligt plan- och bygglagen, väglagen och minerallagen.

SOU 1999:16

Domstolsväsendet 187

Bostadsdomstolens uppgift att överpröva avgöranden som överkla- gats från hyresnämnderna har numera övertagits av Svea hovrätt, sam- tidigt som vissa specialregler om förfarandet meddelats.

Enligt miljöbalken, som trädde i kraft den 1 januari 1999, inrättades regionala miljödomstolar och ersatte Koncessionsnämnden för miljö- skydd och de till de allmänna domstolarna knutna vattendomstolarna, som upphör. De regionala miljödomstolarna utgörs av de tingsrätter som regeringen bestämmer. Miljööverdomstolen knyts till Svea hov- rätt. Högsta domstolen är slutinstans i vissa mål. Övriga prövnings- myndigheter är regeringen, länsstyrelserna och andra förvaltnings- myndigheter samt kommunerna.

6.3.3De fristående specialdomstolarna

Förutom de ovan nämnda särskilda domstolarna, som är knutna till de allmänna domstolarna, finns det fortfarande även helt fristående spe- cialdomstolar. Det är närmast dessa, dvs. Patentbesvärsrätten, Arbets- domstolen och Marknadsdomstolen, som man avser när man talar om specialdomstolar.

Patentbesvärsrätten är en förvaltningsdomstol som prövar överkla- ganden av Patent- och registreringsverkets beslut i vissa immaterial- rättsliga frågor. Domstolens beslut kan överklagas till Regeringsrätten.

Arbetsdomstolen handlägger tvister om kollektivavtal och de flesta andra arbetstvister. Tvister där arbetstagaren inte biträds av sin fack- förening handläggs dock i första instans i tingsrätt. I Arbetsdomstolen utövas beslutanderätten inte bara av lagfarna ledamöter och särskilda ledamöter utan även av s.k. intresseledamöter.

Marknadsdomstolen handlägger mål och ärenden om bl.a. konkur- rens och marknadsföring och om avtalsvillkor i konsumentförhållanden eller mellan näringsidkare. Domstolen överprövar domar och beslut av Stockholms tingsrätt i sådana frågor och vissa beslut av Konkur- rensverket.

6.4Vissa handläggningstider hos de allmänna förvaltningsdomstolarna

Domstolsverkets resultatredovisning för domstolarna innehåller upp- gifter om handläggningstider för vissa mål hos domstolarna 1997. Uppgifterna för år 1998 finns för länsrätternas del inte tillgängliga.

188 Domstolsväsendet

SOU 1999:16

Länsrätterna

Under år 1997 kom 112 927 mål in, 112 539 mål avgjordes och 60 526 mål balanserades.

De under året avgjorda målens ålder i månader framgår av följande sammanställning. De fyra första måltyperna handläggs som förtursmål. Beträffande skattemål kan anmärkas att ett stort antal mål kan komma att vila i avvaktan på prejudicerande avgöranden och att detta kan med- föra stora utslag i åldern på avgjorda mål när ett prejudicerande avgö- rande kommer.

Måltyp	0–6		7–18	19–	Medel-
					värde
LVU/LVM	3	174	116	4	1,4
Socialtjänst	31	322	3 253	61	2,9
Psykiatri	11	584	1	2	0,2
Körkort	5	660	29	140	1,8
Socialför-	7	931	5 943	4 664	11,3
säkring	6	696	5 194	7 563	23,8
Skatter	6	696	5 194	7 563	23,8

Kammarrätterna

Under år 1997 kom 26 253 mål in, 25 377 avgjordes och 22 707 mål balanserades. Av de avgjorda målen krävdes prövningstillstånd i 54 %, och sådant tillstånd gavs i 15 % av dem. Här kan utöver vad som an- märkts beträffande målen i länsrätterna att handläggningstidens längd för avgjorda mål kan påverkas av införda krav på prövningstillstånd.

Måltyp	0–6	7–18	19–	Medel-
				värde
LVU/LVM	840	34	4	2,1
Socialtjänst	3 923	668	33	3,1
Psykiatri	967	6		1,1
Körkort	1 100	25	3	1,3
Social-	1 386	2 465	2 304	14,8
försäkring	1 051	1 509	2 654	18,9
Skatter	1 051	1 509	2 654	18,9

SOU 1999:16

189

7 Biträde i utlänningsärenden

7.1Rätten till offentligt biträde

Att ett offentligt biträde förordnas innebär att staten betalar kostnaderna för biträdet och i vissa fall för utredning.

Rätten till offentligt biträde i utlänningsärenden regleras fr.o.m. den 1 december 1997 direkt i utlänningslagen. Intill dess var rättshjälp ge- nom offentligt biträde en av de former för rättshjälp som reglerades i 1972 års rättshjälpslag. Då den nya rättshjälpslagen (1996:1619) inför- des, skildes reglerna om offentligt biträde från reglerna om rättshjälp i övrigt, och rätten till offentligt biträde regleras i stället direkt i respek- tive materiell lagstiftning (se prop. 1996/97:9, bet. 1996/97:JuU3, rskr. 1996/97:55). Vissa gemensamma bestämmelser togs samtidigt in i en särskild lag (1996:1620) om offentligt biträde.

Rätt till offentligt biträde föreligger enligt 11 kap. 8 § UtlL i bl.a. ärenden om avvisning och om utvisning enligt 4 kap. 3 § (dvs. utvisning efter det att uppehållstillstånd har löpt ut eller återkallats). I avvisningsärenden hos en polismyndighet har dock en utlänning rätt till offentligt biträde endast om utlänningen hållits i förvar längre än tre dagar. Biträdesförordnandet upphör när ett lagakraftvunnet beslut föreligger. På verkställighetsstadiet kan offentligt biträde förordnas om utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar. Vid ansökan om uppehållstillstånd enligt 2 kap. 5 b § UtlL (NUT), förordnas offentligt biträde endast om Utlänningsnämnden meddelat beslut om inhibition i ärendet om avvisning eller utvisning. Offentligt biträde skall alltid förordnas för barn under 18 år som hålls i förvar, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

I samtliga fall gäller att offentligt biträde skall förordnas, om det inte måste antas att behov av biträde saknas. I Invandrarverkets praxis anses biträde normalt inte behövas i sådana ärenden där avvisning med omedelbar verkställighet beslutas.

Även i ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll finns rätt till offentligt biträde. Det gäller i ärenden om utvisning eller anmäl- ningsplikt samt hos regeringen i ärenden om beslut om tvångsmedel

190 Biträde i utlänningsärenden

SOU 1999:16

enligt lagen. En förutsättning är även i dessa fall att det inte måste antas att behov av biträde saknas.

Offentligt biträde förordnas efter ansökan eller när det annars finns anledning till det. Biträdet förordnas av handläggande domstol eller myndighet. Invandrarverket beslutar således i frågor om offentligt bi- träde i ärenden som handläggs vid verket, och Utlänningsnämnden beslutar om frågan skulle uppstå där. En polismyndighet beslutar i frå- gan, om den myndigheten är handläggande myndighet. Till skillnad från vad som gällt tidigare får polismyndigheten även själv avslå en ansökan. I ärenden hos regeringen prövas biträdesfrågor av den depar- tementstjänsteman som regeringen bestämmer.

Beslut i biträdesfrågor får enligt den allmänna regeln i lagen om offentligt biträde överklagas av den som är enskild part och av Dom- stolsverket.

Överklaganden av biträdesfrågor i utlänningsärenden görs till Utlänningsnämnden. Nämndens beslut i dessa frågor får inte överkla- gas.

Motsvarande regler för beslut och överklagande gäller för ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll.

Vem som får förordnas till offentligt biträde anges i 5 § lagen om offentligt biträde jämfört med 26 § rättshjälpslagen. Till biträde får för- ordnas en advokat, en biträdande jurist på advokatbyrå eller någon annan som är lämplig för uppdraget. Om sökanden själv har föreslagit någon som är lämplig, skall den föreslagne förordnas om det inte med- för avsevärt ökade kostnader eller det i övrigt finns särskilda skäl emot det. Kraven på ett offentligt biträde är fr.o.m. december 1997 således desamma som för rättshjälpsbiträden. Tidigare fanns inte huvudregeln om förordnande av advokat eller biträdande jurist i dessa ärenden.

Byte av biträde får ske efter särskilt tillstånd och bara om det finns särskilda skäl. Om byte har skett en gång, får nytt byte ske endast om det finns synnerliga skäl. Ett biträde får sätta en advokat eller biträ- dande jurist på advokatbyrå i sitt ställe (substitution), om det inte med- för en beaktansvärd ökning av kostnaderna. I övrigt får substitution endast ske efter särskilt tillstånd.

7.2Tidigare förslag om offentligt biträde

Riksrevisionsverket (RRV) föreslog i sin rapport RRV 1994:20 bl.a. att biträdesjour skulle inrättas. RRV framförde också synpunkter på vilka krav som borde ställas på biträden. Högre krav borde ställas på inla- gorna från biträdena. Kvaliteten i inlagorna borde vara sådan att alla relevanta grunder för yrkanden kom fram i grundärendet. Invandrar-

SOU 1999:16

Biträde i utlänningsärenden 191

verket och Utlänningsnämnden borde undvika att förordna biträden som inte uppfyllde önskvärda krav. RRV ansåg vidare att myndighe- terna borde ges möjlighet att vägra fastställa ersättning till biträden som inte presenterade ett beslutsunderlag i form av noggrant specificerade kostnadsräkningar.

Flyktingpolitiska kommittén förordade i sitt betänkande (SOU 1995:75) Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv att den av RRV väckta frågan om biträdesjour skulle övervägas (bet. s. 189).

Som berörs närmare i ett senare avsnitt har Invandrarverket under några månader 1998 tillsammans med ett antal advokater genomfört försök med biträdesjour vid Arlanda flygplats. Erfarenheterna från för- söket är goda.

7.3Rättshjälpskostnader

Ett av skälen till att bryta ut reglerna om offentligt biträde från rätts- hjälpsreglerna i övrigt var kostnadssambandet. I propositionen påpeka- des att rättshjälp genom offentligt biträde inte är inkomstprövad, och den enskilde behöver inte betala något för denna hjälp. Kostnaderna för offentligt biträde uppgick under budgetåret 1994/95 till ca 130 miljoner kronor, varav drygt 82 miljoner kronor avsåg utlänningsärenden, medan de totala kostnaderna för rättshjälpen under samma tid uppgick till ca 869 miljoner kronor.

Fr.o.m. budgetåret 1997 nyinrättades ett särskilt anslag till Offentligt biträde i utlänningsärenden under Utgiftsområde 8 (Invandrare och flyktingar). För budgetåret 1998 anslogs 60,295 miljoner kronor. Utgiftsprognosen för året visade att kostnaderna skulle komma att understiga tilldelade medel. För budgetåret 1999 har anslagits 51 632 miljoner kronor (prop. 1998/99:1, bet. 1998/99:SfU2, rskr. 1998/99:102).

7.4Stöd av frivilligorganisationer

Flyktingpolitiska kommittén ansåg i sitt ovan nämnda betänkande (s. 188 f.), under rubriken Avvisning med omedelbar verkställighet att en väg att öka insynen i asylprocessen är att låta frivilligorganisatio- nerna spela en roll och att detta kan organiseras antingen i form av medborgarvittnen eller att representanter för organisationerna deltar i delar av beslutsfattandet. Kommittén hänvisade till den danska ord- ningen där samverkansorganisationen Dansk Flygtningehjælp enligt avtal med staten medverkar i det förfarande där avvisning med omedel-

192 Biträde i utlänningsärenden

SOU 1999:16

bar verkställighet är aktuell. Kommittén hänvisade vidare till vikten av att ett system med avvisning med omedelbar verkställighet vinner all- män acceptans. Kommittén ansåg det tänkbart bl.a. att låta medborgar- vittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen eller att involvera frivilligorganisationer i beslutsprocessen. Socialförsäkrings- utskottet, som i samband med behandlingen av den migrationspolitiska propositionen också behandlade en motion om medborgarvittnen, för- utsatte att frågan skulle komma att diskuteras i de fortsatta övervägan- dena om hur asylprocessen närmare skall utformas (bet. 1996/97:SfU5 s. 66).

Svenska humanitära frivilligorganisationer och deras arbete redovi- sas i utredningsbetänkandet (SOU 1997:128) Verkställighet och kon- troll i utlänningsärenden (s. 74 f.). Som framgår av det betänkandet är ett flertal ideella organisationer, kyrkor och samfund verksamma i frå- gor som berör asylsökande och flyktingar. Deras insatser skiftar starkt i inriktning och omfattning alltefter organisationernas förutsättningar och ideologiska hemvist. Någon övergripande samarbetsorganisation för flyktingfrågor existerar inte, till skillnad från t.ex. i Danmark. Det finns dock ett informellt samarbete mellan nio organisationer (Amnesty International Svenska sektionen, Caritas Sverige, Rädda Barnen, Svenska Röda korset, Sveriges Kristna Råd, Svenska flyktingrådet, Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd, Sociala Missio- nen samt Svenska kyrkan). Samarbetet bedrivs under arbetsnamnet FOSIF, Frivilligorganisationernas samarbetsforum i invandrar- och flyktingfrågor.

Gemensamt för många svenska frivilligorganisationer är den väx- ande internationella verksamhet i vilken de är nationell part. Särskilt inom områdena konfliktförebyggande humanitärt arbete och insatser för flyktingar och fördrivna personer har de internationella frivillig- organisationerna kommit att spela en allt större roll.

Svenska Röda Korset är sedan lång tid verksamt inom området. Kontakterna med Röda Korsets omfattande internationella humanitära verksamhet handhas av Centralstyrelsen, där det också finns en särskilt flyktingenhet. Denna ansvarar bl.a. för Röda Korsets policy i flykting- frågor och bedriver opinionsbildning m.m. Basen för stöd- och kon- taktverksamheten i förhållande till enskilda utlänningar utgörs dock av Röda Korsets regionala organisation, där det finns en flyktingansvarig i ettvart av de 24 distrikten. Familjeåterförening, efterforskning av för- svunna anhöriga, återvändandefrågor samt integrationsverksamhet är andra arbetsfält. Röda Korset har fem center för tortyr- och traumatise- rade flyktingar samt driver stiftelsen Noaks Ark–Röda Korset där bl.a. HIV-smittade asylsökande får stöd. Därutöver bedriver organisationen

SOU 1999:16

Biträde i utlänningsärenden 193

stödverksamhet genom närmare tusentalet frivilliga, som på olika sätt ger stöd till asylsökande och flyktingar.

Rädda Barnen engagerar sig främst genom informations- och opini- onsarbete och söker på så sätt driva på reformarbetet med flyktingbar- nens situation i fokus. I många av Rädda Barnens länsförbund och lokalavdelningar arbetar man med praktiska insatser, t.ex. genom att organisera vän-/kontaktfamiljer för asylsökande och flyktingar. Rädda Barnen har ett centrum för barn och ungdomar i kris där flyktingbarn med traumatiska upplevelser får psykoterapeutisk hjälp.

Svenska flyktingrådet följer den flyktingrättsliga utvecklingen och bedriver ett omfattande lobbyarbete. Vidare håller flyktingrådet kurser och seminarier för jurister m.fl. som arbetar inom det flyktingrättsliga området. Flyktingrådet koordinerar det svenska ELENA-nätverket (European Legal Network on Asylum):

Svenska kyrkan kommer genom sina 2 500 församlingar i kontakt med många invandrare och flyktingar. Både stift och församlingar arbetar med praktiskt stöd till asylsökande. Svenska kyrkans försam- lingsnämnd har huvudansvaret för Svenska kyrkans policy i flykting- arbetet.

Även frikyrkoförsamlingar är aktiva på liknande sätt. En samverkan sker inom ramen för Sveriges Kristna Råd.

Sociala Missionen är Svenska Missionsförbundets diakonala cent- rum och bedriver kurativ verksamhet för asylsökande och flyktingar. Sociala Missionen arbetar sedan länge också med omfattande program för frivilligt återvändande och har bl.a. mot den bakgrunden ett omfat- tande internationellt kontaktnät.

Caritas bedriver omfattande verksamhet i Sverige för asylsökande och flyktingar. Organisationen är den svenska delen av den internatio- nellt verksamma katolska biståndsorganisationen. Caritas i Sverige arbetar bl.a. med frivilligt och ofrivilligt återvändande från Sverige, genom att erbjuda personer som uppehåller sig illegalt i landet en möj- lighet till visst stöd i hemlandet om de återvänder.

Flyktinggruppernas och Asylkommittéernas Riksråd (FARR) bedri- ver rådgivning till asylsökande, informationsarbete genom tidskriften Artikel 14 och opinionsarbete för att uppnå stor rättssäkerhet i asylpro- cessen. FARR bevakar praxisutvecklingen och utvecklingen inom EU. Alla arbetar helt på ideell basis.

Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar bedriver sedan några är verksamhet i förhållande till enskilda asylsökande och andra utlänningar som söker råd och stöd. Byrån är ett resultat av samverkan mellan Amnesty International Svenska sektionen, Caritas, Rädda Bar- nen och Svenska kyrkan. Verksamheten är förlagd till Stockholm. Fem

194 Biträde i utlänningsärenden

SOU 1999:16

personer arbetar på heltid och ger råd i stor utsträckning åt perso ner som har fått avvisningsbeslut och därför vänder sig till byrån.

SOU 1999:16

195

8 Sekretesslagstiftning

8.1Handlingsoffentlighet och partsinsyn

8.1.1Offentlighet och sekretess

En myndighets handlingar är på grund av föreskrifter i 2 kap. tryckfri- hetsförordningen om allmänna handlingars offentlighet i regel tillgäng- liga för envar. Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar måste anges noga i en särskild lag eller i en annan lag som den sär- skilda lagen hänvisar till.

Den särskilda lagen är sekretesslagen (1980:100). Den innehåller bestämmelser om tystnadsplikt och om förbud att lämna ut allmänna handlingar som begränsar den i tryckfrihetsförordningen stadgade rät- ten att ta del av allmänna handlingar.

Sekretess kan vara föreskriven med hänsyn till olika intressen. De sekretesshänsyn som främst kan bli aktuella är sådana som rör rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organi- sation eller sådana som avser skyddet för enskilds personliga förhållan- den. Sekretess till skydd för rikets säkerhet eller utrikespolitiska för- hållanden regleras i 2 kap. sekretesslagen. Bestämmelser om sekretess till skydd för enskilds personliga förhållanden finns i 7 kap. sekretess- lagen. Sekretess kan också förekomma med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott, och bestämmelser om sådan sekretess finns i 5 kap. sekretesslagen.

Uppgifter som hämtas in i enskilda utlänningsärenden är regelmäs- sigt sekretessbelagda enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. Sekretess gäller enligt paragrafen för en uppgift som rör utlänning, om det kan antas att ett röjande av uppgiften skulle medföra att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlän- ningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlän- ningar.

Härutöver gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlän- ningar och i ärenden om svenskt medborgarskap för uppgift om en- skilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider men. I

196 Sekretesslagstiftning

SOU 1999:16

verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara upp- kommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Beträffande beslut i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärenden om svenskt medborgarskap gäller sekretessen endast för upp- gifter i skälen.

Sekretessen i dessa fall gäller således med hänsyn främst till skydd för enskilds personliga förhållanden. Myndigheterna gör regelmässigt en mycket restriktiv prövning när det gäller att lämna ut uppgifter till någon annan än den enskilde med ombud eller biträde i ärendet. Efter- som det är den enskilde som skall skyddas kan den enskilde själv medge att sekretessen efterges, exempelvis genom att lämna fullmakt till någon annan att ta del av handlingarna i ärendet.

Särskilt i säkerhetsärenden kan en uppgift vara sekretessbelagd också av hänsyn till allmänt intresse, oftast av hänsyn främst till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organi- sation. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk per- son i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om upp- giften röjs.

För att sekretess enligt denna paragraf skall gälla krävs således att det skall kunna antas störa Sveriges förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgiften röjs. Det är vad som brukar kallas ett rakt skaderekvisit, som innebär en viss presumtion för att uppgifter skall vara offentliga. Paragrafen har en delvis ny lydelse från den 1 januari 1995. Tidigare gällde för regeringens och utrikesrepresentationens del s.k. omvänt skaderekvisit, dvs. att uppgifter var sekretessbelagda såvida det inte stod klart att uppgifterna kunde röjas utan att det störde Sveriges förbindelser eller på annat sätt skadade landet. Utrymmet för att sekretessbelägga uppgifter med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen har således minskat något.

Brottmålssekretess gäller enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen bl.a. för uppgifter som hänför sig till förundersökning i brottmål och de berörda myndigheternas verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott.

Särskilda bestämmelser om sekretess hos domstolar m.m. finns i 12 kap. sekretesslagen.

SOU 1999:16

Sekretesslagstiftning 197

8.1.2Utlämnande av allmän handling – beslutande myndighet

En begäran om att få ta del av en allmän handling skall enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen göras hos och prövas av den myndighet som förvarar handlingen. I utlänningsärenden är det således normalt Invandrarverket eller Utlänningsnämnden som prövar frågan om ut- lämnande av en handling i ett ärende hos respektive myndighet. Det- samma gäller givetvis handlingar hos myndigheterna som inte har till- förts något ärende. Beslut av någon av myndigheterna att vägra lämna ut en handling överklagas hos kammarrätten.

Det finns dock undantag från regeln om prövning av den förvarande myndigheten. Om det finns särskilda skäl till det får det nämligen i lag (sekretesslagen eller annan lag som sekretesslagen hänvisar till) före- skrivas att prövningen skall ankomma på annan myndighet. Vidare får det i fråga om en handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet genom förordning föreskrivas att endast viss myndighet får pröva frågan om utlämnande. Det gäller således s.k. kvalificerat hem- liga handlingar. I sekretesslagen hänvisas till bestämmelsen i tryckfri- hetsförordningen att det genom förordning får föreskrivas att utläm- nande av handling i vissa fall får prövas endast av viss myndighet.

Sådana föreskrifter har meddelats i sekretessförordningen (1980:657). Enligt 7 § denna förordning får frågan om utlämnande till en enskild av en allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet i vissa fall prövas endast av chefen för respektive Justi- tiedepartementet, Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet. Frågan får också hänskjutas till regeringen. Ett krav för att föreskriften skall gälla i förhållande till chefen för Utrikesdepartementet är att handlingen innehåller uppgifter som är sekretessbelagda enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (utrikessekretess) och har överlämnats av departe- mentet till en svensk myndighet.

Även bestämmelsen i 10 kap. 8 § regeringsformen kan aktualiseras. Enligt den bestämmelsen skall chefen för Utrikesdepartementet hållas underrättad, när en fråga som är av betydelse för förhållandet till annan stat eller till mellanfolklig organisation uppkommer hos en annan stat- lig myndighet. I en grundlagskommentar (Erik Holmberg och Nils Stjernquist: Grundlagarna, Stockholm 1980, s. 360) framhålls att underrättelsen skall lämnas när en fråga "uppkommer", alltså innan myndigheten tar ställning. Grundlagberedningen (GLB) yttrade att det inte är tillräckligt att myndigheten underrättar utrikesministern om sitt beslut utan att underrättelse skall lämnas i så god tid att utrikesminis- tern får en reell möjlighet att orientera om sakens utrikespolitiska bety- delse. Vad gäller underrättelsepliktens omfattning yttrade GLB att även

198 Sekretesslagstiftning

SOU 1999:16

till synes tekniska ärenden kan rymma eller snabbt få utrikespolitisk betydelse: "en central kontroll måste finnas över alla utrikesförbindel- ser som har någon utrikespolitisk betydelse eller kan medföra rättsliga förpliktelser för riket".

8.1.3Partsinsyn

Underrättelseskyldighet

Av regeln om allmänna handlingars offentlighet följer att den som är part i ett ärende hos förvaltningsmyndighet har rätt att ta del av alla allmänna handlingar i ärendet som inte är undandragna offentligheten. För att en part på ett tillfredsställande sätt skall kunna bevaka sina intressen är det emellertid inte tillräckligt att han eller hon får tillgång till det material som är offentligt för envar. En parts insynsrätt är i prin- cip densamma i förvaltningsförfarandet och i förvaltningsprocessen. Utredningsmaterialet i ärendet kan delvis bestå av sådana allmänna handlingar som enligt sekretesslagen skall hållas hemliga. Vid ärendets utredning kan ha tillkommit handlingar som innehåller upplysningar av värde för ärendets avgörande, men som enligt tryckfrihetsförordningen inte är att räkna som allmänna handlingar. I underlaget för myndighe- tens bedömning av saken kan också ingå föremål, iakttagelser vid syn samt muntliga upplysningar. En grundläggande princip i ett rättssam- hälle är att en part i mål eller ärende skall ha fri insyn i de förhållanden som kan läggas till grund för domstols eller myndighets avgörande. För denna insynsrätt viker därför även annars gällande sekretess i mycket stor omfattning.

Enligt 16 § förvaltningslagen har en sökande, klagande eller annan part rätt att ta del av det som tillförts ärendet, om detta avser myndig- hetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 14 kap. 5 § sekretesslagen. I 17 § förvaltningslagen finns en allmän, heltäckande bestämmelse om kom- munikation som utsäger att ett ärende som avser myndighetsutövning mot en enskild inte får avgöras utan att sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och har fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från underrättelseskyldigheten gäller om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärden av något annan anledning är uppenbart obehövlig. Undantag gäller också om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. I ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstill-

SOU 1999:16

Sekretesslagstiftning 199

stånd, arbetstillstånd och återkallande av permanent uppehållstillstånd tillämpas regeln i 17 § förvaltningslagen enligt 11 kap. 2 § UtlL endast när utlänningen är bosatt eller vistas i Sverige. I övrigt har några avvi- kande bestämmelser inte meddelats i utlänningslagen, och bestämmel- serna gäller således för handläggningen av utlänningsärenden liksom för förvaltningsärenden i allmänhet.

Regler om kommunikation av handlingar i förvaltningsprocessen finns i 10, 12 och 18 §§ förvaltningsprocesslagen.

Regeln i 10 § avser handlingar varigenom ett mål inleds. I samma paragraf anges också när undantag kan göras från kommunikations- regeln. Undantag gäller om det inte finns anledning anta att motpartens talan kommer att bifallas, om underrättelse annars är uppenbart onödig, eller om det kan befaras att underrättelse skulle avsevärt försvåra genomförandet av beslut i målet. 12 § gäller underrättelse till klaganden om vad hans eller hennes motpart anfört. Föreskrifterna om kommunikation i 10 och 12 §§ ger uttryck för samma grundtanke men täcker bara material som anhängiggör ett mål och svarsmaterial som kommer rätten till del då förstnämnda material har kommunicerats.

I 18 § förvaltningsprocesslagen finns en kompletterande regel om kommunikation som för förvaltningsprocessens del motsvarar 17 § förvaltningslagen. En part skall innan mål avgörs ha fått kännedom om det som tillförts målet genom annan än parten själv och ha haft tillfälle att yttra sig över det, om det inte föreligger undantagsskäl enligt 10 §. Åtskilligt material kan under ett måls handläggning tillföras målet genom andra än parterna själva, t.ex. ett sakkunnigutlåtande, skriftliga upplysningar från utomstående, tjänstepromemorior och tjänsteanteck- ningar från telefonsamtal. Har muntlig förhandling eller syn hållits, trots att en part inte har infunnit sig, har med all sannolikhet nya upp- gifter tillförts målet genom annan än parten själv.

Både underrättelseskyldigheten och den s.k. partsoffentligheten begränsas av hänsyn till innehållet i 14 kap. 5 § sekretesslagen (se 19 § resp. 43 § förvaltningsprocesslagen).

Begränsningar enligt 14 kap. 5 § sekretesslagen

Huvudregeln i 14 kap. 5 § sekretesslagen är att sekretess skall vika för en parts rätt att – genom kommunikation eller på eget initiativ – ta del av material i mål eller ärende. Den begränsning som föreskrivs är att en handling eller annat material inte får lämnas ut till en part, i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs.

200 Sekretesslagstiftning

SOU 1999:16

Så strängt som undantagsregeln är utformad blir utrymmet för begränsning av kommunikation av sekretesskyddat material med part mycket litet. Sekretess med hänsyn till rikets säkerhet hör till vad som någon gång kan fylla kravet på synnerlig vikt och ge bärande skäl för att part inte ges insyn i materialet som sådant och tillfälle att yttra sig över det. Vidare brukar som exempel tas sekretessen enligt 7 kap. 6 § sekretesslagen inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten för anmälan eller annan utsaga av enskild om någons hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, vilken gäller om det kan antas att fara uppkommer för den som gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon honom eller henne närstående utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs.

Uppgift som bedöms inte kunna lämnas ut är vanligen uppgift om källa för upplysningar som myndigheten har. Om det är namn på en person som bedöms inte kunna lämnas ut, får parten i regel del av handlingen i sin helhet men med namn på källor övermålade. Läget kan vara mer komplicerat om det inte är i första hand uppgift om själva källan som bedöms inte kunna lämnas ut, utan snarare uppgift om hur myndigheten erhållit materialet.

Ett exempel kan illustrera det sagda. Har polismyndigheten fått rät- tens tillstånd till hemlig teleavlyssning (exempelvis med stöd av bestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken på grund av misstanke om allvarligt brott) av en helt annan person än den utlänningsärendet gäl- ler, kan det vid sådan avlyssning komma fram komprometterande upp- gifter rörande annan än den avlyssningen gäller. Uppgift om sådan teleavlyssning är regelmässigt sekretessbelagd enligt 5 kap. 1 § sekre- tesslagen (sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga eller beivra brott). Läget kan då vara sådant att det inte är möjligt att i detalj redogöra för de uppgifter som kommit fram vid teleavlyssningen utan att det framgår att hemlig teleavlyssning av en annan person förekom- mit. Den uppgiften kan medföra att syftet med teleavlyssningen allvar- ligt skadas. Bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen innebär i sin tur att upplysning till parten om vad materialet innehåller får lämnas endast om det kan ske utan allvarlig skada för det intresse sekretessen skall bevaka.

I 14 kap. 5 § sekretesslagen föreskrivs vidare att, om det anses att parten inte bör få insyn i materialet som sådant, myndigheten på annat sätt skall lämna parten upplysning om vad det innehåller. Sådan upp- lysning skall lämnas i den mån det behövs för att parten skall kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen skall skydda. Upplysningsplikten kan fullgöras såväl muntligen, vid en förhandling, som skriftligen. Lämnas upplysning

SOU 1999:16

Sekretesslagstiftning 201

muntligen skall myndigheten vid behov förordna att den som erhåller upplysningen inte får obehörigen yppa vad han har fått veta.

Förbehåll

En myndighet får enligt 14 kap. 9 § sekretesslagen ställa upp förbehåll som inskränker en enskilds rätt att lämna en uppgift vidare eller utnyttja uppgiften. Så skall ske om myndigheten finner att en sådan risk för skada, men eller annan olägenhet som enligt en sekretess- bestämmelse utgör hinder att lämna uppgift till en enskild kan undanröjas genom förbehåll. En myndighet får enligt 14 kap. 10 § sekretesslagen också uppställa sådant förbehåll när myndigheten lämnar en sekretessbelagd uppgift till en part, ställföreträdare, ombud eller biträde. Ett sådant för behåll får inte innebära förbud mot att utnyttja uppgiften i målet eller ärendet eller mot att lämna muntlig upplysning till part, ställföreträdare, ombud eller biträde.

Om en enskild samtycker till att en uppgift för vilken sekretess gäl- ler till skydd för honom eller henne själv lämnas till en annan enskild endast under förutsättning att förbehåll uppställs, skall myndigheten uppställa förbehållet när uppgiften lämnas ut.

Det kan ibland visa sig lämpligt att lämna ut hemligt material eller en hemlig upplysning till en parts ombud (biträde) eller ställföreträdare i stället för till parten personligen (se prop. 1971:30 s. 444). Hinder möter inte i sådant fall att förbjuda ombudet eller ställföreträdaren att lämna en handling eller ett annat föremål vidare till parten. Däremot kan något förbud att lämna parten en muntlig upplysning inte åläggas ombudet eller ställföreträdaren, detta med tanke på det förtroendeför- hållande som råder mellan ombudet och huvudmannen.

Det innebär ofta svåra avvägningar att avgöra i vilken utsträckning handlingar eller annat material som är sekretessbelagt av hänsyn till skydd för det allmänna skall delges en part. Å ena sidan finns det ett starkt rättssäkerhetsintresse av att parten får del av allt material som kommer att ligga till grund för beslutet. Å andra sidan finns den över- gripande bestämmelsen i sekretesslagen om att uppgift inte får lämnas till parten, om det intresse sekretessen skall skydda kan komma att ska- das allvarligt.

Överklagande

Beslut att inte delge en part samtliga handlingar och annat material i ärendet kan inte överklagas särskilt utan endast i samband med att

202 Sekretesslagstiftning

SOU 1999:16

beslutet i ärendet överklagas. En viss möjlighet finns dock för den en- skilde att hävda att det rör sig om en allmän handling som skall lämnas ut även till den som inte är part i ärendet. Ett avslag på en sådan begä- ran kan överklagas till domstol; beslut av Invandrarverket eller Utlän- ningsnämnden överklagas till kammarrätten. Regeringsrätten har prövat framställningar från enskilda om att få del av Utlänningsnämndens reserapporter. Domstolarna har därvid delat Utlänningsnämndens upp- fattning att sådana handlingar inte kan anses ha tillförts ett visst ärende och att de omfattas av utrikessekretessen.

8.2Offentlighet vid förhandling och i dom

Ett grundläggande krav på domstolsförhandling är att den skall vara offentlig. En föreskrift om detta ges i 5 kap. 1 § rättegångsbalken, till vilken 16 § förvaltningsprocesslagen hänvisar.

Vissa undantag från offentligheten föreskrivs dock också. Utom de föreskrifter som endast gäller de allmänna domstolarna finns undanta- get att förhör med den som är under femton år eller lider av psykisk störning får hållas inom stängda dörrar. I förvaltningsprocessen får rätten enligt 16 § förvaltningsprocesslagen förordna att fö rhandling skall hållas inom stängda dörrar, om det kan antas att vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekre- tess som avses i sekretesslagen. Huvudregeln att en muntlig förhand- ling även hos en allmän förvaltningsdomstol skall vara offentlig är dock klar.

Det är här fråga om sekretess med hänsyn främst till skydd för en enskilds personliga förhållanden. Eftersom det är den enskilde som skall skyddas kan som framgår ovan den enskilde själv medge att sek- retessen efterges. Problemet för parten är som också påpekats ovan när det är någon annan enskild som skall skyddas, och uppgifter därför kan hållas hemliga för parten.

När en domstol från en myndighet eller annan domstol erhåller en uppgift som är sekretessbelagd där, gäller sekretessen också hos dom- stolen (12 kap. 1 § sekretesslagen). Sekretessen fortplantar sig alltså. Samtidigt märks att samma sekretessregler i allmänhet gäller hos för- valtningsdomstolarna som hos förvaltningsmyndigheterna. För förord- nande om förhandling inom stängda dörrar hos en förvaltningsdomstol är det tillräckligt att det kan antas att vid förhandlingen kommer att förebringas uppgift för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen oberoende av om fråga är om fortplantad sekretess eller om direkt tillämplig sekretess.

SOU 1999:16

Sekretesslagstiftning 203

Av huvudregeln i 5 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken att för- handling vid domstol skall vara offentlig följer att ingen som önskar åhöra en förhandling får avvisas utan att rätten har meddelat förord- nande om att förhandlingen skall hållas inom stängda dörrar. Den som är under 18 år kan dock avvisas, om rättens ordförande finner skäl till det.

Förordnar rätten att förhandling skall hållas inom stängda dörrar, betyder det att i princip endast rätten samt parterna med ombud eller biträden får vara närvarande. Vidare kommer naturligtvis den som skall höras som vittne eller sakkunnig att vara närvarande under den tid hans eller hennes närvaro är påkallad. Andra personer kan medges rätt att närvara.

Även om förhandlingar både vid allmän domstol och vid allmän förvaltningsdomstol således är offentliga, brukar varken allmänheten eller massmedia i någon större utsträckning infinna sig för att följa en sådan förhandling. En muntlig förhandling är dock offentlig även om ingen utomstående är närvarande som åhörare, om inte ett formellt beslut fattats om att förhandlingen hålls inom stängda dörrar. Enligt 12 kap. 3 § sekretesslagen upphör sekretess för uppgift i ett mål, om upp- giften förebringas vid offentlig förhandling i samma mål. Även om den muntliga förhandlingen har hållits inom stängda dörrar, består sekretes- sen för förebringade uppgifter endast om rätten i domen eller det slut- liga beslutet förordnar om det.

Vidare är att märka att enligt 12 kap. 4 § sekretesslagen sekretessen för en uppgift i ett mål eller ärende upphör att gälla om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i målet eller ärendet. Möjlighet finns visserli- gen för rätten att förordna om fortsatt sekretess även för uppgifter i domskäl, men denna möjlighet är inte avsedd att komma till använd- ning annat än i yttersta undantagsfall. Detta betyder att rätten när den utformar domskälen alltid måste sovra så att ingen uppgift som behöver fortsatt sekretess röjs i onödan. Förordnande att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av ett annat beslut, annat än om rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt ound- gängligen påkallar det.

Fullföljs talan i ett mål eller ärende vari domstol har meddelat för- ordnande om att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.

SOU 1999:16

205

9Grundläggande krav på processordningen

9.1Vissa uttryck och begrepp

Kommittén skall ta ställning till om utlännings- och medborgarskaps- ärenden skall prövas i tvåpartsprocess och om prövningen skall göras av domstolar, domstolsliknande organ eller renodlade förvaltnings- myndigheter och med ledning av sin utredning föreslå eventuella änd- ringar av nuvarande instansordning. Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans.

Begreppet instans har visat sig kunna ge upphov till skilda tolkning- ar. Dels används uttrycket som i direktiven för att beteckna det organ som först fattar beslut i ett ärende, dels används det, då domstol kan överpröva detta beslut, som beteckning på denna domstol, som då är första domstolsinstans. I betänkandet används uttrycket på samma sätt som i direktiven, dvs. som beteckning på det organ som först fattar beslut i ärendet. I förarbetena till 1986 års förvaltningslag (se prop. 1985/86:80 s. 12) framhålls således bl.a. att tyngdpunkten i förfarandet borde förskjutas nedåt i instansordningen, särskilt mot den första instansen i kedjan. I andra sammanhang, där det förts resonemang om tyngdpunkten i första instans, avses med uttrycket första domstols- instans, och resonemanget rör tyngdpunktsförhållandet mellan dom- stolsnivåerna. Sålunda påpekas det i propositionen om översyn av för- valtningslagen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 80 f.) att genom inledandet av instansordningsreformen och det fortsatta reformarbetet inom för- valtningsprocessen tyngdpunkten i förvaltningsrättskipningen har för- skjutits nedåt och att den första domstolsprövningen numera som huvudregel sker i länsrätt i stället för i kammarrätt.

Vid en diskussion av en instans- och processordning för utlännings- ärenden gäller en av frågorna skillnaden mellan ärenden där avlägsnan- de ur riket blir aktuellt och andra. En annan fråga avser skillnaden mellan å ena sidan asyl, dvs. uppehållstillstånd som flykting, och uppe- hållstillstånd som skyddsbehövande i övrigt, där det finns en rätt till uppehållstillstånd, och å andra sidan uppehållstillstånd av humanitära

206 Grundläggande krav på processordningen

SOU 1999:16

skäl, som får ges till en utlänning. Bedömningen av rätten till uppe- hållstillstånd som flykting eller skyddsbehövande i övrigt är mera ren- odlat juridisk, medan frågan om uppehållstillstånd bör ges av humanitära skäl har större inslag av andra överväganden. Det är inte självklart att samma beslutssystem är bäst lämpat för de olika slagen av ärenden. Däremot kan stora praktiska svårigheter och dubbelarbete förutses vid olika system för olika frågor.

Det kan också finnas anledning att påminna om betydelsen av uttrycket flykting. Uttrycket har kommit att bli dubbeltydigt. I den all- männa debatten används uttrycket ofta om människor som av mycket olika skäl har flytt från eller i övrigt lämnat sitt land med avsikten att söka en mindre svår tillvaro i ett annat land. I utlänningsrätten, och i detta betänkande, används uttrycket mera specifikt: en flykting är den som uppfyller de krav som anges i FN:s flyktingkonvention, dvs. en konventionsflykting. De som i allmän debatt omnämns som flyktingar kan således mycket väl vara flyktingar också i den mera specifika bety- delsen, men de behöver inte vara det. Även om de inte är flyktingar i konventionens mening kan de vara i lika stort behov av skydd eller annan hjälp.

I utlänningslagen avses sedan den 1 januari 1997 med asyl uppe- hållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flyk- ting. Användningen av ordet anknyter således till det språkbruk som gällde före 1989 års utlänningslag.

Beteckningen asylärenden kan i första hand leda tanken till ärenden som grundas på en ansökan om asyl. Som påpekas i den migrations- politiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 289) torde en skydds- sökande i regel i första hand ansöka om asyl. Även om en ansökan uttryckligen avser skydd av annat skäl, skall den ändå handläggas på samma sätt som en asylansökan. Beteckningen asylärenden omfattar därför i detta betänkande även sådana ärenden.

9.2Tvåpartsförfarande och muntlig förhandling

Kommitténs förslag: Processordningen skall innehålla tvåpartsför- farande och möjligheter till muntlig förhandling mellan parterna.

I kommitténs direktiv betonas vikten av rättssäkerhet och snabbhet. Vidare framhålls att organisationen skall kunna ökas och minskas i storlek, beroende på tillströmningen av ärenden. De ekonomiska kon- sekvenserna av olika organisatoriska lösningar skall utredas, och kom-

SOU 1999:16

Grundläggande krav på processordningen 207

mittén skall uppmärksamma resursbehoven. Ett ytterligare grundläg- gande krav är att ordningen står i överensstämmelse med EG-regler och andra internationella åtaganden.

I uppdraget ingår att pröva om ett införande av tvåpartsprocess kan medföra sådana förbättringar att processordningen för såväl utlännings- ärenden som medborgarskapsärenden bör ändras. Om kommittén anser att tvåpartsprocess bör införas, innebär ett sådant ställningstagande ytterligare en anledning att pröva utformningen av den framtida instansordningen.

Den första frågan är då vad som främjar rättssäkerheten. De brister som främst påtalats i handläggningen av asylärenden är bristen på mot- part till den sökande och bristen på muntlig förhandling mellan sökan- den och motparten.

Behovet av en företrädare för de allmänna intressena hänger i första hand samman med utredningskravet. Utredningsmaterialet blir fylligare i en tvåpartsprocess genom parternas dialog, även om det inte i varje enskilt fall nödvändigtvis är en fördel för en enskild att bli "motsagd" av en motpart. Betydelsen av en motpart accentueras vid behov av muntlig förhandling.

Genom att parterna i en tvåpartsprocess sörjer för ett bättre utred- ningsmaterial avlastas beslutsmyndigheten en del av arbetet för att sak- frågorna i målet blir tillräckligt utredda. Behovet av aktivitet från beslutsmyndighetens sida minskar när det gäller att skaffa in utredning i målet. Det kan vara en fördel eftersom det finns en uppenbar risk att en beslutande myndighet som själv hämtar in utredning i målet kan komma att uppfattas som partisk, särskilt om utredningen visar sig vara till nackdel för den enskilda parten.

Den enskilda parten kan också ha en hel del att tjäna på att de all- männa intressena blir partsföreträdda i ärendet. Genom motpartens age- rande kan den enskilde få bättre kunskap om vad som krävs av henne eller honom för att vinna framgång i processen.

Behovet av muntlig förhandling aktualiseras givetvis när det är fråga om att bedöma den sökandes trovärdighet. En sådan förhandling kan också bidra till att reda ut missförstånd i olika avseenden. Sökan- den kan uppleva att han eller hon har kommit till tals bättre och därför ha lättare att godta ett beslut, även om det går honom eller henne emot. I bästa fall kan därför en muntlig förhandling bidra inte bara till ett mera rättssäkert resultat utan också till ett snabbare slut på den sam- manlagda processen.

Mot den angivna bakgrunden anser kommittén att det i asylärende- processen bör införas tvåpartsförfarande med möjligheter till muntlig förhandling. Ett sådant förfarande är kännetecknande för förfarandet i domstol.

208 Grundläggande krav på processordningen

SOU 1999:16

Kravet på rättssäkerhet kan ibland stå i visst motsatsförhållande till kravet på snabbhet, men det behöver inte vara så. Att behöva vänta länge på att få "sin rätt" kan innebära en stor känsla av rättsosäkerhet och ett stort lidande, och möjligheterna till en rättssäker bedömning av olika faktorer kan ofta försämras med tiden. Det bör dock erinras om att frågan om snabbhet inte alltid är en fråga om resurser. Vissa tids- frister måste iakttas. Viss utredning som skall hämtas in från annat håll och som inte kan påskyndas av den egna myndigheten kan också med- föra tidsutdräkt.

I kommitténs direktiv framhålls också att det finns starka skäl att ha korta väntetider i asylärenden. Ett skäl är humanitärt. För många är det påfrestande att under lång tid avvakta beslut. Ett annat är statsfinansi- ellt. Långa väntetider medför stora kostnader för de asylsökandes uppehälle.

De omständigheter under vilka en person har lämnat sitt land är givetvis varierande, men sådana uppbrott framstår i många fall för den enskilde som definitiva och kan vara dramatiska. Under tiden i väntan på beslut kan han eller hon inte på allvar försöka bygga upp en ny till- varo. Tunga upplevelser i hemlandet kan vara extra svåra att bearbeta så länge frågan om "en varaktig stad" är oviss. Oron för framtiden är i sig psykiskt påfrestande.

Samtidigt föreligger vissa incitament att dra ut på processen för den som vill ha tillstånd att stanna i Sverige och är osäker på att de egna skälen räcker. Tiden i sig kan verka för en asylsökande genom att barn rotar sig, vänskaps- eller kärleksband knyts – allt omständigheter som gör att sökanden, även om de ursprungliga skälen inte är tillräckliga, kanske så småningom av humanitära skäl ändå får uppehållstillstånd. Exempelvis har hänsynen till barn som vistats här under lång tid i vän- tan på beslut legat bakom vissa regeringsförordningar. Tiden kan också på ett mer destruktivt sätt verka för sökanden genom att hans eller hen- nes psykiska hälsa bryts ned så att humanitära skäl som inte från början förelegat så småningom uppstår. Det kan av många skäl inte anses vara en acceptabel ordning att människor som från början inte har skydds- behov eller andra skäl att få uppehållstillstånd endast till följd av att handläggningen drar ut på tiden till slut ändå får sådana skäl.

I asylärenden, där frågan om avlägsnande är aktuell, får behovet av snabbhet i processen särskilda ekonomiska dimensioner. Varje dygn som en asylsökande vistas i landet utan att få ett slutligt besked om sin ansökan kostar pengar. I budgeten för år 1998 har dygnskostnaden per person beräknats till 205 kr. Det innebär att för varje månad som handläggningstiden kan kortas minskas kostnaderna med ca 6 000 kr per person.

SOU 1999:16

Grundläggande krav på processordningen 209

Stora kostnader, såväl mänskliga som ekonomiska, kan således spa- ras genom att den totala handläggningstiden kan hållas rimligt kort. En begränsning av antalet instanser till två – en beslutsinstans och en överprövningsinstans – vore därför önskvärd. Andra skäl, som kom- mittén återkommer till i samband med övervägandena av olika process- alternativ, talar dock för att möjlighet till prövning i ytterligare en instans kan behövas.

Ett klart samband med kravet på korta handläggningstider har frå- gan om flexibilitet hos utrednings- och beslutsorganisationen. Stora fluktuationer har rått i antalet asylsökande som kommer till Sverige. Det finns ingen anledning tro att inte detta kommer att vara fallet också i framtiden. Organisationen måste med bibehållna kvalitetskrav kunna hantera även en kraftig tillströmning av asylärenden och kunna minskas i tider då antalet utlänningsärenden sjunker. Detta underlättas om orga- nisationen ingår i en större organisation där grundläggande kunskaper och kompetens inom området kan byggas upp och vidmakthållas även vid fluktuationer. Under tider av lägre tillströmning av utlänningsären- den bör den större organisationen kunna använda de frigjorda resurser- na till andra uppgifter för att vid behov åter kunna sätta in dem i utlän- ningsärenden.

Fluktuationsproblemen drabbar i första hand den första besluts- instansen. Statens invandrarverk, som nu har ansvaret för såväl mottag- ning som utredning och beslutsfattande i asylärenden, är den myndig- het som påverkas kraftigast och mest svårförutsebart av sådana fluktuationer, medan de följande instanserna i beslutskedjan ges för- varning och visst rådrum.

I fråga om resursbehoven återkommer kommittén i ett senare avsnitt. Resursbehoven skall enligt direktiven uppmärksammas. Syste- met skall stå i överensstämmelse med våra internationella åtaganden inom EU och i övrigt. Närmare överväganden om systemens överens- stämmelse med internationella åtaganden görs främst i samband med diskussionen av den s.k. snabbprocessen och prövningen av s.k. säker- hetsärenden.

210 Grundläggande krav på processordningen

SOU 1999:16

9.3Instansordning

9.3.1Tvåpartsförfarande hos Invandrarverket?

Kommitténs bedömning: Någon asylnämnd hos Invandrarverket bör inte införas.

Kommittén skall utgå från att basen för processen utgörs av handlägg- ningen i första instans.

Det finns många skäl för att tyngdpunkten i rättskipning skall ligga i första instans. Det viktigaste skälet har angivits vara (jfr prop. 1996/97:131 s. 37) att rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Ett annat viktigt skäl är det processekono- miska; ett mål eller ärende skall inte behöva föras upp i instanskedjan av det skälet att hanteringen i första instans är otillfredsställande.

Att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans måste anses vara en självklarhet. Det får här anses innebära att utred- ningen skall vara fullständig och tillförlitlig, då den första instansen fattar beslut i ärendet, och därutöver att beslutet är noggrant och syste- matiskt motiverat. Härigenom läggs basen för en eventuellt fortsatt process.

Inom kommittén råder enighet om att Invandrarverket även i fort- sättningen skall ha ansvaret för utredning av asylärenden. Likaså råder enighet om att verket bör få fatta sådana beslut som innebär att asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl ges (bifallsbeslut). Däremot råder olika uppfattning om instansordningen, då verket anser att en asyl- sökande inte bör ges uppehållstillstånd utan i stället avvisas eller utvi- sas. Även i dessa fall kommer dock verkets bedömning att leda fram till ett ställningstagande i ärendet. Betydelsen av en grundlig utredning och klart redovisade skäl till ställningstagandet är densamma, antingen ställningstagandet rubriceras som beslut eller utgörs av en ansökan till något annat organ att detta skall fatta ett visst beslut. Huruvida verket kan betecknas som instans blir emellertid beroende på om ställnings- tagandet betecknas som ett beslut i sakfrågan (uppehållstillstånd/ avlägsnande).

Som kommittén har konstaterat är det av avgörande betydelse för tilltron till systemet att ett tvåparts- och förhandlingsförfarande införs, dvs. ett domstolsförfarande.

En första fråga är då om ett organ med domstolsförfarande kan byg- gas in i Invandrarverket. Ett tvåpartspräglat förfarande skulle kunna åstadkommas genom att olika organ inom verket utreder och fattar pre- liminärt beslut respektive omprövar beslutet – på begäran av den

SOU 1999:16

Grundläggande krav på processordningen 211

enskilde eller efter hänskjutande av den som fattat det preliminära beslutet eller automatiskt. Vid omprövningen skulle den som fattat det preliminära beslutet eller eventuellt en särskild allmän ombudsenhet inom verket kunna vara motpart till sökanden. Som omprövningsorgan skulle efter mönster av Utlänningsnämnden kunna inrättas en eller flera särskilda asylnämnder inom verket.

En regel om omprövningsskyldighet, som numera gäller även i utlänningsärenden, finns i 27 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt den regeln skall en myndighet, om den finner att ett beslut som den har meddelat som första instans är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, ändra beslutet. En för- utsättning är att ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet har överklagats, såvida inte klaganden begär inhibition. Skyl- digheten gäller inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till en högre instans eller om det annars finns särskilda skäl mot det. Vid sidan av den reglerade obligatoriska omprövningsskyldigheten har myndigheter i allmänhet en i praxis fastlagd möjlighet att företa självrättelse. Regeringsrätten har (RÅ 1996 Ref 51) slagit fast att det, med beaktande av att myndigheterna får ändra beslut även i andra fall än vad som anges i 27 § förvaltningslagen, i många fall föreligger en skyldighet för en myndighet att på begäran ompröva ett förpliktande beslut. En sådan prövning är enligt Regeringsrättens mening i princip inte begränsad till frågan om beslutet är uppenbart oriktigt utan avser beslutets riktighet över huvud taget, dock att omprövningsskyldigheten normalt omfattar endast de omständigheter som anförts till stöd för framställningen om omprövning. Omprövningsmöjligheten får enligt Regeringsrätten inte utnyttjas så att det slutgiltiga avgörandet dröjer längre än annars eller så att förfarandet blir krångligare eller dyrare. – Som anges i kapitel 3 bereds inom Justitiedepartementet ett förslag om att mera utvecklade omprövningsbestämmelser skall införas i förvalt- ningslagen.

Enligt kommitténs uppfattning kan inte utvidgade möjligheter till omprövning antas ge samma processekonomiska vinster i utlännings- ärenden som i en del andra ärenden.

En modell med prövning eller omprövning hos en asylnämnd hos Invandrarverket förutsätter att de två olika verksorganen godtas som skilda intressenter. Den torde ändå kräva en överinstans. Dels kan knappast omprövning inom samma myndighet tillgodose kravet på möjlighet för den enskilde att kunna få sin sak prövad i minst två instanser, dels skulle det med regionalt anknutna asylnämnder finnas risk för splittrad praxis. Därmed får man tre prövningsomgångar – två hos Invandrarverket och en hos överinstansen – utan begränsning

212 Grundläggande krav på processordningen

SOU 1999:16

genom krav på prövningstillstånd. Detta talar mot ett omprövningsför- farande i asylnämnd hos Invandrarverket.

En annan modell är att Invandrarverkets beslut fattas antingen (i helt klara fall) av som nu en beslutsfattare eller (i inte helt klara fall) efter hänskjutande av en större krets beslutsfattare i ett tvåpartsliknande förfarande på det sättet att handläggaren/hänskjutaren presen terar ett beslutsförslag.

Ingendera modellen innebär enligt kommitténs uppfattning att ett mera renodlat domstolsförfarande kan undvaras. Till detta kommer att överklagandefrekvensen i avlägsnandeärenden är hög. Att avlägsnan- debeslut i asylärenden inte överklagas hör till undantagen. Fördelarna av en obligatorisk omprövning inom beslutsmyndigheten är därför inte desamma som kan vara fallet för andra förvaltningsärenden. Detta leder fram till att det knappast finns anledning att bygga ut processen i Invandrarverket med asylnämnd eller liknande. I stället blir ett dom- stolsförfarande meningsfullt först efter det att verket gjort sitt ställ- ningstagande. Detta står också i bäst överensstämmelse med rådande förvaltningsrättsliga och förvaltningsprocessrättsliga principer.

Kommittén anser således inte att det finns skäl att lägga domstols- prövningen hos Invandrarverket med lekmannainslag. Ett tvåpartsförfa- rande med muntlig förhandling hanteras bättre i traditionella domstolar.

9.3.2Särskilda domstolar eller integration

Kommitténs förslag: Invandrarverkets ställningstagande överprö- vas av en utlänningsdomstol. Utlänningsdomstolar knyts till vissa länsrätter. En Utlänningsöverdomstol knyts till en kammarrätt.

Kommittén har konstaterat att ett tvåpartsförfarande med muntlig för- handling bör förläggas till domstol. Nästa fråga blir då vilka krav som bör gälla för ett sådant organ för domstolsförfarande i utlänningsären- den. Alternativen är att bygga på det ordinarie domstolsväsendet (allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar) eller att inrätta en eller flera specialdomstolar, som närmast skulle bygga på den nuvarande Utlänningsnämnden.

För- och nackdelar med specialdomstolar

För existensen av specialdomstolar har i huvudsak tre argument använts, nämligen önskemålet att upprätthålla ett specialkunnande

SOU 1999:16

Grundläggande krav på processordningen 213

inom domstolen, att skapa förutsättningar för en snabb process och att främja parternas förtroende för rättskipningen genom att intresse- ledamöter deltar i dömandet (prop. 1993/94:200 s. 30 f.).

Behovet av specialkunnande kan vara ett betydelsefullt argument för specialdomstolsalternativet. Asylärendeprocessen är ett specialom- råde som ofta är förenat med svåra frågor gällande bevisning, dvs. främst trovärdighetsbedömning, bedömning av förhållandena i ursprungsländer och tolkning av lagen. Ärendena kräver specialkun- skaper om flykting- och folkrätt. Kunskapen om olika ursprungsländer och om olika kulturer måste hållas på en hög och ständigt aktuell nivå. Bedömningen av hur humanitära skäl skall beaktas kan ofta vara svår.

Samtidigt förhåller det sig så att varje rätts- och ämnesområde kan sägas vara unikt i varierande grad och fordra speciella kunskaper. En jurist som arbetar mycket inom ett begränsat område av det juridiska fältet tillägnar sig med tiden ett specialkunnande inom detta område. Detta gäller såväl mera allmänna och förhållandevis enkla frågor om t.ex. hur lagstiftningen inom området är uppbyggd och var rättskällorna finns, som invecklade juridiska frågor. Detta krav tillgodoses särskilt tydligt i specialdomstolarna och i de till de allmänna domstolarna knutna särskilda domstolarna. Samma resultat åstadkommer man inom domstolsväsendet i övrigt i de fall målen koncentreras till vissa dom- stolar eller när mål speciallottas på vissa avdelningar eller rotlar inom en domstol.

Deltagande av intresseledamöter är enligt kommitténs uppfattning inte aktuellt i utlänningsärenden. Behovet av insyn och inflytande för lekmän och frivilligorganisationer diskuteras i ett senare sammanhang.

När det gäller snabbheten i förfarandet kan det konstateras att handläggningen av en viss typ av ärenden i och för sig kan sägas prio- riteras i en specialdomstol om den handlägger bara denna ärendetyp. En specialdomstol utgör emellertid i sig ingen garanti för ett snabbt förfarande.

Utvecklingen under senare år måste anses ha gått från fristående specialdomstolar mot en integrering i allmänna domstolar. En nackdel med fristående specialdomstolar har därvid ansetts vara att sådana domstolar periodvis har haft svårt att rekrytera personal, framför allt föredragande. Vissa fristående specialdomstolar har dessutom varit relativt små och sårbara, och de har saknat flexibilitet inom organisa- tionen. Detta har inneburit bl.a. att kostnaderna för administrationen i dessa specialdomstolar blir förhållandevis höga.

I synnerhet utlänningsärendena med deras stora variation i måltill- strömning lämpar sig enligt kommitténs uppfattning illa för en friståen- de specialdomstol, som för att fungera optimalt skall ha ett jämnt måltillflöde.

214 Grundläggande krav på processordningen

SOU 1999:16

Utlänningsnämnden måste i detta avseende sägas vara en olämplig organisation. Även om nämndens resurser kan omfördelas mellan de olika typerna av ärenden som nämnden handlägger, kan inte bortses från att antalet asylärenden är styrande för det totala resursbehovet. Vid stor tillströmning behövs nyrekrytering av personal med därav följande behov av nyanskaffning av lokaler och andra investeringar. När sedan antalet ärenden minskar, är organisationen alltför stor med därav föl- jande onödiga kostnader.

De nackdelar man erfarit med fristående specialdomstolar och som är väl kända oavsett vilka uppgifter domstolarna har haft har lett till att en strävan varit att så långt möjligt integrera dem i det allmänna dom- stolsväsendet. Att inrätta nya fristående specialdomstolar går alltså emot senare års strävanden från statsmakternas sida. Enligt kommitténs uppfattning bör en strävan också vara att så långt möjligt betona utlän- ningsrättens samband med övrig förvaltningsrättslig lagskipning.

Liksom Invandrarverket behöver utreda och fatta beslut på olika håll i landet räcker det inte med att en utlänningsdomstol finns tillgänglig endast på ett håll. De intressen som här står emot varandra är å ena sidan intresset av närhet till parterna och å andra sidan intresset av att inte behöva sprida verksamheten alltför mycket. Närheten till parterna behövs för att det inte skall bli alltför kostsamt och besvärligt för enskilda, biträden och Invandrarverkets företrädare att inställa sig till muntlig förhandling. Ett skäl till att verksamheten inte bör spridas för mycket är att det kan vara svårt att bygga upp och upprätthålla kompe- tens på området om antalet ärenden är för litet. Ett annat skäl, om utlänningsdomstolarna knyts till det allmänna domstolsväsendet, är att domstolen inte får vara så liten att utlänningsärenden blir helt domine- rande. Tillgången till goda tolkar och dugliga offentliga biträden måste också anses bättre om verksamheten koncentreras något.

Problemet med tillgänglighet för parterna, om man vill inskränka instanskedjan till en instans utöver Invandrarverket, kan lösas genom att en överordnad Utlänningsdomstol antingen arbetar genom filialer i olika delar i landet eller själv reser runt i landet och håller förhandling- ar. Ingendera av dessa lösningar anser kommittén vara tilltalande.

För- och nackdelar med prövning inom det ordinarie domstolsväsendet

Mer i linje med utvecklingen ligger enligt kommitténs uppfattning att knyta utlänningsdomstolarna till den traditionella domstolsorganisatio- nen, antingen de allmänna domstolarna (tingsrätt–hovrätt–Högsta dom- stolen) eller de allmänna förvaltningsdomstolarna (länsrätt–

SOU 1999:16

Grundläggande krav på processordningen 215

kammarrätt–Regeringsrätten). Som kommittén nyss uttalat bör sam- bandet mellan utlänningsrätten och övrig förvaltningsrätt betonas och det blir då naturligt att välja förvaltningsdomstolarna. Väsentliga delar av förfarandet handhas inom en central förvaltningsmyndighet. Vid ett sammanträffande med representanter för Länsrätten i Stockholms län, Kammarrätten i Stockholm, Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt var också representanterna överens om att handläggning av utlännings- ärenden inom de allmänna förvaltningsdomstolarna och enligt den pro- cessordning som gäller för dem är att föredra framför hantering inom de allmänna domstolarna med deras stelare processregler.

Vid förvaltningsdomstolarna ställs man inför problemet med den långa instanskedjan. Målen kan föras upp till Regeringsrätten, om inte för fullständig prövning så ändå för prövning av frågan om prövnings- tillstånd skall beviljas. Till detta kommer, som tidigare påpekats, att överklagandefrekvensen i avvisningsärenden är hög. Om Sverige skall följa de krav som barnkonventionen ställer på behandlingen av barn och ha en human behandling även av andra än barnfamiljer låter sig detta inte förenas med en domstolsprövning i tre instanser utöver utlän- ningsmyndighetens, dvs. Invandrarverkets, grundläggande prövning.

Om målen kan föras upp i Regeringsrätten kan man realistiskt räkna med en lika hög överklagandefrekvens som i kammarrätten, dvs. ett överklagande i praktiskt taget alla mål där avlägsnande skall ske. Genomsnittstiden för den sammanlagda processen inklusive tiden för överklagandet skulle då förlängas med ytterligare minst 3–4 månader och utsikterna för den enskilde att få prövningstillstånd på de grunder som är tillämpliga i Regeringsrätten skulle vara mycket små. Nackde- larna med den ytterligare tidsutdräkten i målen måste vägas mot förde- larna av att få prövat – i huvudsak – prejudikatintresset även i Rege- ringsrätten. En process som sammantaget, inkl. förfarandet hos Invand- rarverket, i allra bästa fall kan beräknas ta ett år, och i de flesta fall betydligt längre tid, är inte acceptabel vare sig från sökandens eller lan- dets synpunkt. Alltför många mål skulle ta så lång tid innan de var slut- ligt avgjorda i Regeringsrätten att tidsutdräkten i sig skulle resa krav på att sökanden skulle få stanna i landet av humanitära skäl.

Rättssäkerheten kan inte mätas enbart i antalet instanser. En aspekt av rättssäkerheten är också att ett slutligt avgörande i ett ärende inte skall dröja alltför länge. Möjligheten till prövning av utlänningsärende- na i fyra instanser innebär att den enskilde gång på gång sätter sitt hopp till en annan utgång i högre instans och under tiden lever i det vacuum som uppstår så länge han eller hon inte har fått ett slutligt besked i frå- gan om uppehållstillstånd. En sådan instanskedja är också oproportio- nerligt dyr för staten främst på grund av de kostnader som är förenade med försörjningen av asylsökande under en lång väntetid. Möjlighe-

216 Grundläggande krav på processordningen

SOU 1999:16

terna är stora att slutresultatet blir ett konstaterande av att någon skyddsgrund varken finns eller har funnits, men att humanitära skäl för utlänningen att ändå få stanna i landet har uppkommit under den långa tid han eller hon har väntat på beslut. Detta är visserligen en i det läget välkommen men många gånger dyrköpt utgång också för den enskilde. Resultatet är inte tillfredsställande om man vill värna om de principer som bär upp asyllagstiftningen och förbehålla rätten att få stanna i lan- det för dem som söker sig hit därför att de har ett skyddsbehov eller tunga humanitära skäl redan vid ankomsten.

Utlänningsdomstolar knutna till allmänna förvaltningsdomstolar

Kommittén anser att en särskild instansordning bör sökas. Denna bör innebära en både juridiskt säker och någorlunda snabb behandling av ärenden där det är fråga om att en person skall avvisas eller utvisas ur landet. Ordningen bör anknyta till den som finns inom de allmänna för- valtningsdomstolarna med de fördelar i form av domarkompetens och flexibilitet i personalresurserna som dessa ger. Samtidigt måste proces- sen kunna slutföras snabbare än vad som kan ske inom en traditionell instansordning länsrätt–kammarrätt–Regeringsrätten.

Ett särskilt problem i detta sammanhang är också de regler som gäller för EES-medborgare. Sedan den 1 januari 1997 kan beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas även om de inte är förbundna med beslut om avvisning eller utvisning. Övervägan- dena bakom denna förändring framgår av motiven (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). I propositionen (s. 210) fram- hölls med hänvisning till främst artikel 8 i direktiv 64/221/EEG att medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga inte skall ges sämre för- utsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvalt- ningsbeslut. Vidare framhölls att en majoritet av de beslut som fattas av förvaltningsmyndigheter i Sverige går att överklaga, och detta förhål lande ledde med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del borde föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Mot bakgrunden av att det i Sverige inte fanns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut ansåg regeringen inte att artikeln borde tolkas så att Sverige måste infö ra en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten

SOU 1999:16

Grundläggande krav på processordningen 217

borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlännings- ärenden.

Om utlänningsärendena, som omfattar även medborgare i EES-kret- sen och deras anhöriga, inlemmas som vanliga förvaltningsmål i för- valtningsprocessen men med kammarrätterna som slutinstans, aktuali- seras enligt det resonemang som fördes i den migrationspolitiska pro- positionen frågan om olika instansordning skall gälla för EES-medbor- gare och för tredjelandsmedborgare. Även om överklagande till för- valtningsdomstol numera anges som huvudregel i förvaltningsprocess- lagen, prövas dock sådana beslut alltjämt även i annan ordning. Den processordning för utlänningsärenden som kommittén förordar är en sådan ordning. Den ansluter ändå till processordningen inom förvalt- ningsprocessen med de fördelar detta ger. Den ger utrymme för att samla prövningen av utlänningsärenden till vissa av de allmänna för- valtningsdomstolarna med de fördelar i kompetensuppbyggnad som det ger.

Mot denna bakgrund förordar kommittén att vissa länsrätter skall utgöra utlänningsdomstolar på samma sätt som vissa tingsrätter utgör fastighetsdomstolar och kommer att utgöra regionala miljödomstolar. För att få möjlighet till prejudikatbildning bör en kammarrätt utses till Utlänningsöverdomstol. Möjligheten att föra upp mål till Regeringsrät- ten begränsas däremot till förfarandet vid resningsansökningar.

Eftersom vissa skiljaktigheter kommer att finnas mellan främst instansordningen i utlänningsmål och i domstolarnas övriga mål anser kommittén att domstolarna när de handlägger utlänningsärendena bör göra det under en särskild benämning. Kommittén har valt beteckning- en utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstol. Att domstolarna administrativt kommer att höra till länsrätter och en kammarrätt innebär att chefen för respektive länsrätt och kammarrätt också kommer att vara administrativ chef för respektive utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen. Chefen för den allmänna förvaltnings- domstolen kommer därigenom att svara för indelningen av domare och annan personal även på de avdelningar som utgör utlänningsdomstol respektive Utlänningsöverdomstol.

Kommittén anser det mer kostnadseffektivt med flera utlännings- domstolar än om målen avgörs vid endast en domstol. Inslaget av muntliga förhandlingar kan beräknas vara mycket högt i ärenden som rör avvisning eller utvisning. Kostnaderna för resor och spilltid för parterna, biträdet och nämndemännen minskas avsevärt i förhållande till om endast en domstol skulle handlägga målen. Frekvensen av muntliga förhandlingar kommer att vara väsentligt lägre i Utlännings- överdomstolen och den nämnda kostnadsaspekten har där inte samma betydelse.

218 Grundläggande krav på processordningen

SOU 1999:16

Att utnyttja befintliga organ jämfört med att hålla egen administra- tion för ett mindre specialorgan ger också kostnadsbesparingar. Egen administration och beredningsorganisation kräver resurser, vilket kan bli särskilt betungande vid varierande ärendetillströmning. Frågan om varierande ärendetillströmning leder in på vad som måste anses vara den ovedersägliga styrkan hos lösningen att lägga processen hos de allmänna förvaltningsdomstolarna, nämligen flexibiliteten i organisa- tionen. I och med att utlänningsärendena förs in i en större organisation kan resurser föras dit, när antalet asylsökande är stort, och föras där- ifrån till andra områden inom domstolen – eller från kammarrätt till länsrätt och vice versa – när kapaciteten blir onödigt stor i förhållande till ärendemängden. Vid personalrotation kommer det även vid växlan- de arbetsbelastning att finnas en kärna av domarpersonal som kan föra kunskap och erfarenhet vidare.

Processformen i förvaltningsdomstolarna ger en färdig modell för det tvåpartsförfarande och den möjlighet till muntlig förhandling som kommittén så starkt förordar. De sammansättnings- och processregler som gäller för de allmänna förvaltningsdomstolarna är i stort väl läm- pade för handläggningen av utlännings- och medborgarskapsärenden. Inom domstolarna finns vidare juridiskt handlag och vana vid förhand- lingar. Bedömning av utlänningsärenden kommer att ingå i vanlig domartjänstgöring. Frågan om hur domare på tillräckligt hög nivå skall lockas att handlägga utlänningsärenden uppstår därför inte på samma sätt som i fristående specialdomstolar. För en ung jurist i förvaltnings- domstol som deltar i handläggningen av utlänningsärenden innebär det inte en juridisk nisch, utan han eller hon kan lättare hålla ett vidare arbetsfält öppet. Med integrationen i allmän förvaltningsdomstol kan inslaget av andra mål för domare och handläggare bidra till ett annat och vidare perspektiv på handläggningen av utlänningsärendena, som då de gäller avvisning eller utvisning generellt sett är "tunga" ärenden. Även perspektivet på domstolens övriga mål kan genom inslaget av utlänningsärenden vidgas.

En knytning till förvaltningsdomstolarna innebär också att frågor om förvar och uppsikt kommer att kunna hanteras i samma instansord- ning som övriga ärenden enligt utlänningslagen.

Länsrätterna är i huvudsak lokaliserade till landets residensstäder och har länet som domkrets. Kammarrätter finns på fyra platser i lan- det. De stora länsrätterna är, liksom en stor kammarrätt, en flexibel organisation.

Det bör således finnas möjlighet att inrätta utlänningsdomstolar på flera håll i landet. Kommittén återkommer i ett senare sammanhang till frågan om vilka av de befintliga domstolarna som bör handlägga utlän- ningsärenden.

SOU 1999:16

Grundläggande krav på processordningen 219

Alternativ för domstolsprövning

Med hänsyn till kommitténs direktiv har utarbetats tre alternativ. Alter- nativ 1 innebär att Invandrarverket fattar beslut, som kan överklagas till utlänningsdomstol inom länsrätt, alternativ 2 att Invandrarverket ansö- ker hos domstolen om att utlänningar som verket inte anser bör få uppehållstillstånd skall avvisas ur landet och alternativ 3 att beslut av Invandrarverket om avvisning skall underställas utlänningsdomstol för godkännande. Därutöver har skisserats en fristående specialdomstol som överinstans till Invandrarverket.

Alternativen avser endast ärenden där avvisning eller utvisning (avlägsnandeärenden) är aktuellt. För övriga ärenden finns inte anled- ning att lägga fram olika alternativ. De bör enligt kommitténs uppfatt- ning hanteras enligt den s.k. förvaltningsbeslutsmodellen (alternativ 1). Detta stämmer också överens med direktiven.

Rätten att överklaga

I fråga om rätten att överklaga domar och beslut kan allmänt sägas att en förutsättning för att en part skall ha sådan rätt i regel är att domen eller beslutet har gått honom eller henne emot. Detta följer av allmänna processrättsliga grunder och kommer till uttryck i 22 § förvaltnings- lagen och i 33 § förvaltningsprocesslagen. Processlagberedningen, PLB, påpekade i sitt förslag till rättegångsbalk (se SOU 1938:44 s. 509) att hänsyn i viss utsträckning måste tas inte bara till domslutet utan även till motiveringen, i den mån den inverkar på partens rättsliga ställning. Förutsättning för rätten att överklaga borde vara att parten ägde ett rättsligt intresse av att erhålla ändring i domen. I regel torde det inte föreligga då parten var missnöjd endast med underrättens domskäl. De allmänna principer som PLB skildrade tillämpas också i förvaltningsprocessen (se Bertil Wennergren, Förvaltningsprocess, Stockholm 1995, s. 274 f.).

9.3.3Nya ansökningar (NUT)

Frågan om förfarandet i ärenden om s.k. nya ansökningar kommer att behandlas i kapitel 22. Kommittén vill dock redan här förutskicka att sådana ärenden enligt förslaget inte skall behandlas i kammarrätt.

SOU 1999:16

221

10Alternativ för instans- och processordningen

Vid beskrivningen av de olika alternativen har hänsyn endast tagits till avlägsnandeärenden. Vidare har bortsetts från de ärenden där polis- myndigheten enligt nuvarande ordning beslutar i första instans.

I bilaga 3 finns en schematisk framställning av de olika alternativen.

10.1Förvaltningsbeslutsmodell (alternativ 1)

Alternativet innebär enligt kommitténs direktiv att alla ärenden prövas i första instans av Invandrarverket och i andra instans av en domstol eller ett domstolsliknande organ.

Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt föl- jande.

Ansökan om uppehållstillstånd, vare sig fråga är om asyl eller uppe- hållstillstånd på grund av skyddsbehov eller av humanitära eller andra skäl görs hos Invandrarverket, som fattar beslut i första instans.

Invandrarverkets beslut kan överklagas av den enskilde till en utlän- ningsdomstol, som är en länsrätt. I länsrätten som utlänningsdomstol blir Invandrarverket enligt allmänna förvaltningsrättsliga regler motpart till sökanden.

Utlänningsdomstolens beslut kan av endera parten överklagas till Utlänningsöverdomstolen, som är en kammarrätt. För att ärendet skall prövas av Utlänningsöverdomstolen krävs dock att prövningstillstånd meddelats.

Även ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd och utvisning prövas i denna modell av Invandrarverket.

222 Alternativ för instans- och processordningen

SOU 1999:16

10.2Ansökan av SIV-modell (alternativ 2)

I direktiven anges ett alternativ där ärenden om avvisning och utvisning prövas i båda instanserna av domstol eller domstolsliknande organ och andra ärenden eventuellt prövas i första instans av Invandrarverket.

Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt föl- jande.

Ansökan om uppehållstillstånd görs även enligt detta alternativ hos Invandrarverket. Verket prövar ansökningen.

Om Invandrarverket anser att uppehållstillstånd (på grund av flyk- tingskap eller skyddsbehov i övrigt eller av andra skäl) bör beviljas, meddelar verket uppehållstillstånd.

Om Invandrarverket däremot anser att uppehållstillstånd inte bör beviljas och att utlänningen således bör avvisas eller utvisas, får verket ansöka om ett avvisnings- eller utvisningsbeslut hos utlänningsdom- stolen. Grunden för avvisnings- eller utvisningsansökan är att utlän- ningen enligt verkets bedömning inte bör ges uppehållstillstånd. Verket får därför i sin ansökan utveckla sin uppfattning i den frågan, och detta gäller alla de grunder för uppehållstillstånd – flyktingskäl, skydds- behov i övrigt och/eller humanitära skäl – som utlänningen har åbe- ropat.

Eftersom frågan om avlägsnande är helt avhängig av frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte – beslut om avlägsnande är en konsekvens av att det inte bedöms finnas tillräckliga skäl att ge uppe- hållstillstånd – bör beslut i avlägsnandefrågan inte rimligen fattas fri- stående från beslut i frågan om uppehållstillstånd. Besluten får då fattas av utlänningsdomstolen i ett sammanhang. Invandrarverkets ansökan om avvisning eller utvisning innebär således i realiteten en ansökan om att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd skall avslås.

Utlänningsdomstolen fattar således beslut över Invandrarverkets och utlänningens ansökan i ett sammanhang. Avslag på verkets ansökan innebär bifall (helt eller delvis) på utlänningens ansökan. Bifall till ver- kets ansökan innebär avslag på utlänningens ansökan. Avvisnings- eller utvisningsfrågan, liksom frågan om grunden för det uppehållstillstånd som utlänningen beviljas, kommer formellt att ha prövats i endast en instans.

Förlorande part måste därmed kunna överklaga beslutet till Utlän- ningsöverdomstolen, och krav på prövningstillstånd kan knappast stäl- las. Frågor om fullföljd och om möjligheten att föreskriva prövnings- tillstånd behandlas närmare i avsnitt 10.5.

Vid fråga om återkallelse av uppehållstillstånd och utvisning finns för domstolen endast en ansökan av Invandrarverket att ta ställning till, dvs. om tillståndet skall återkallas och utvisning beslutas. Endast

SOU 1999:16

Alternativ för instans- och processordningen 223

Invandrarverket är således sökande i målet i första instans som också är den första domstolsinstansen.

Vad som menas med första resp. andra och möjligen tredje instans blir vid alternativ 2 olika beroende på om ärendet är ett avlägsnande- ärende eller en annan typ av ärende.

10.3Underställningsmodell (alternativ 3)

I direktiven anges som alternativ att Invandrarverkets beslut om avvis- ning eller utvisning underställs prövning av domstol.

Enligt kommitténs uppfattning kan alternativet utformas enligt föl- jande.

Alternativet är i praktiken närmast identiskt med alternativ 1 (förvaltningsbeslutsmodellen). Skillnaden är att beslut som innefattar avvisning eller utvisning automatiskt går till domstol utan att den en- skilde behöver överklaga. Det har också likheter med alternativ 2, nämligen att något avlägsnandebeslut inte – oavsett den enskildes akti- vitet – kan verkställas utan att frågan har kommit under domstols pröv- ning. Skillnaden mot alternativ 2 är att det finns ett klart beslut av Invandrarverket att överpröva. Däremot finns inte från början något uttryckligt ställningstagande från den enskilde till verkets beslut, utan den överprövande instansen får ändå börja med att ta in yttrande från honom eller henne. Systemet är jämförbart med det danska, där av- slagsbeslut utom vid den s.k. uppenbart ogrundad-proceduren går direkt till Flyktingnämnden.

Det underställningsalternativ som direktiven anvisar är att Invand- rarverkets beslut om avvisning eller utvisning underställs prövning av domstol. Därvid hänvisas som jämförelse till förfarandet vid beslut om tvångsåtgärder enligt lagen (1988:870) om vård av unga, LVU. Det är dock bara vad gäller interimistiska beslut av socialnämnden – beslut om omedelbart omhändertagande eller tillfälligt flyttningsförbud – som underställning sker. I övrigt innebär LVU-förfarandet inte någon underställning utan ett förfarande där en myndighet gör en ansökan så som beskrivs under alternativ 2.

Enligt modellen förfaller Invandrarverkets beslut om avvisning eller utvisning, om det inte underställs länsrätten inom viss tid. Så länge ansökningen om uppehållstillstånd står kvar har dock verket att åter pröva den, om det tidigare beslutet har förfallit.

224 Alternativ för instans- och processordningen

SOU 1999:16

10.4Specialorgansalternativet – endast en överinstans

I direktiven nämns möjligheten till prövning i specialdomstol. Vidare nämns domstolsliknande organ som alternativ till domstolar. Direk- tiven utgår också från endast en "andra instans", vilket knappast passar in i förvaltningsdomstolsmodellen, även om också en specialdomstol skulle kunna knytas till en befintlig förvaltningsdomstol.

En ordning med låsning till en enda överprövningsinstans diskuteras därför här. En sådan ordning ansluter nära till den nuvarande med Invandrarverket och Utlänningsnämnden. Ordningen kan processuellt i princip utformas som något av de tre nyss beskrivna alternativen: med förvaltningsbeslut av Invandrarverket som kan överklagas, med ansö- kan av Invandrarverket hos överorganet om avvisning eller utvisning av utlänningen eller med underställning av verkets beslut. Vid ansökan av SIV-modellen krävs dock för att uppfylla kravet på tvåinstanspröv ning även i detta fall en ytterligare instans.

Kommittén kommer i avsnitt 10.5 att göra en jämförelse mellan de tre alternativ som beskrivits i föregående avsnitt (avsnitt 10.1–3). Jäm- förelserna dem emellan kommer i de flesta avseenden att kunna tilläm- pas även beträffande en överinstans som utgörs av ett fristående speci- alorgan. För att inte belasta det resonemanget med onödiga utvikelser vill kommittén redan här ta fram de aspekter där en specialorgansord- ning skulle kunna skilja sig från ordningen med integrering i förvalt- ningsdomstolar.

Att modellen med endast en andra instans innebär ytterligare pro- blem framför allt vad avser vidgade möjligheter till muntlig förhand- ling har framhållits i föregående kapitel.

Kommittén har vidare i ett föregående avsnitt om instansordningen dragit slutsatsen att det inte vore meningsfullt att inrätta ett domstols- förfarande inom Invandrarverket. I det fortsatta resonemanget utgår kommittén därför från oförändrade lagregler för handläggningen inom verket. Detta hindrar inte att verkets samtal med utlänningen i asyl- ärenden bör och kan utformas på ett så förhandlingsliknande sätt som möjligt för att redan från början åstadkomma en så allsidig belysning som möjligt av ärendet.

Den återstående frågan är då hur överinstansen bör se ut. Över- instansen kommer att utgöras av "Utlänningsdomstolen" eller av "Utlänningsnämnden" beroende på hur mycket av domstolsinslag orga- net ges.

Kommittén har tidigare utvecklat fördelarna med tvåpartsprocess och muntlig förhandling framför allt i avlägsnandeärenden. Kommit-

SOU 1999:16

Alternativ för instans- och processordningen 225

téns bestämda uppfattning är att samma grundläggande krav bör ställas på förfarandet och på personalens kvalifikationer i en speciell Utlän- ningsdomstol som i en allmän förvaltningsdomstol. Invandrarverket bör således i en tvåpartsprocess uppträda som part i överinstansen, och muntlig förhandling bör kunna hållas med parterna.

Kommittén anser således att överinstansen bör vara en domstol. Skillnaden mot de tidigare angivna alternativen, där utlänningsdomsto- larna byggs in i allmänna förvaltningsdomstolar, blir därmed att den särskilda Utlänningsdomstolen blir fristående och behöver en egen administration. En annan skillnad är att det bara blir en Utlännings- domstol och att det därför inte – annat än i en ansökan av SIV-modell – behövs någon ytterligare prejudikatinstans. Det är i och för sig tänk bart att även med specialorgansalternativet ha antingen flera sidoordnade domstolar utan prejudikatinstans eller att låta domstolen verka på olika håll i landet genom filialer eller genom att resa runt. Kommittén har i kapitlet om de grundläggande kraven funnit en sådan ordning vara mindre lämplig.

Den stora fördelen som framhållits med specialorgansalternativet, och som gäller vare sig organet är en domstol eller en förvaltnings- myndighet, är möjligheterna att samla och utveckla specialkunskap och erfarenhet av specialområdet. Detta gäller såväl juridiska kunskaper om flykting- och folkrätt som kunskaper om förhållanden i andra länder och andra kulturer. Metoden med fördelning av ansvaret för landinfor- mation på olika handläggare som har till särskild uppgift att samla information om olika länder och om utvecklingen i dessa länder kan behållas. Detta kan antas främja en hög och aktuell länderkunskap, och behovet av sådan kunskap kan vara lättare att tillgodose inom ett organ än inom flera.

En annan fördel är att instanskedjan blir kort. Erfarenheterna från Utlänningsnämnden visar dock inte att korta handläggningstider är en självklar följd av en kort instanskedja.

De största nackdelarna är främst de som kommittén utvecklar i ett annat avsnitt: bristen på flexibilitet och därmed sammanhängande sår- barhet. Vidare kan det finnas svårigheter att hålla ihop enhetlig praxis i ett så stort organ som en enda domstolsmässig överinstans med krav på muntliga förhandlingar blir, i vart fall om domstolen verkar genom fili- aler. En särskild prejudikatinstans bör också lättare kunna koncentrera sig på ärenden som har prejudikatintresse.

Som redan sagts anser kommittén att överinstansen bör vara en domstol. Några ytterligare ord i denna fråga bör dock sägas.

Fördelarna med en förvaltningsmyndighet som överinstans hänger främst samman med att vissa tillståndsärenden, liksom medborgar- skapsärenden, faller väl inom en myndighets behörighet.

226 Alternativ för instans- och processordningen

SOU 1999:16

En annan faktor gäller organets faktainhämtning. Såväl en domstol som en förvaltningsmyndighet kan ha utredningsskyldighet. Utrymmet för en förvaltningsmyndighet att genom särskilt utsedda personer och genom reseverksamhet skaffa sig en "myndighetens uppfattning" om exempelvis situationen i olika länder är större än för en domstol.

Förutom att en myndighet lämpar sig mindre väl för det domstols- förfarande med tvåpartsprocess och muntlig förhandling som kommit- tén förespråkar, innebär myndighetslinjen andra problem. För vissa frågor – framför allt såvitt avser frihetsberövanden – krävs att behand- lingen sker i vad som internationellt godtas som domstol. I olika sam- manhang, såsom av Asylprocessutredningen och i den migrationspoli- tiska propositionen, har dock anförts att Utlänningsnämnden i andra avseenden bör kunna jämställas med en domstol förutsatt att vissa krav på handläggningen, främst möjligheten till muntlighet, uppfylls. Utlän- ningsnämnden antas bl.a. kunna godtas som domstol i fråga om den möjlighet att inhämta förhandsbesked från EG-domstolen som blir aktuell efter det att övergångstiden för överföring av frågorna om asyl och invandring från EU:s tredje pelare till dess första pelare.

Om således ett domstolsliknande specialorgan i vissa avseenden kan godtas som en domstol, gäller ändå att det för vissa i utlänningslagstift- ningen ingående avgöranden gäller att prövning måste göras av vad som utan vidare godtas som en domstol. Kommittén anser det vara en fördel om de frågor som uppstår inom utlänningslagstiftningen så långt som möjligt kan handläggas inom samma instansordning.

Härtill kommer att det, genom att verksamheten läggs inom de all- männa förvaltningsdomstolarna, tillkommer en domstolskultur och ett domstolssammanhang, som enligt kommitténs uppfattning måste anses främja större öppenhet och därigenom rättssäkerheten i handlägg- ningen.

10.5Jämförelse mellan alternativen

10.5.1Tyngdpunkten i första instans

Det finns som inledningsvis nämnts många skäl för att tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. Rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar. Ett mål eller ärende skall inte behöva föras upp i instanskedjan av det skälet att hanteringen i första instans är otillfredsställande.

Kommittén skall enligt direktiven utgå från att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans. Stor enighet har rått om att utredningsansvaret i utlänningsärenden bör ligga kvar hos Invandrar-

SOU 1999:16

Alternativ för instans- och processordningen 227

verket. Viss oenighet har däremot rått om vad utredningen skall få leda fram till, dvs. hur Invandrarverkets ställningstagande till utrednings- resultatet skall betecknas och vad det skall ha för status. Kommittén förordar dock det alternativ som betecknats förvaltningsbeslutsmodel- len och som följer ordningen för den normala förvaltningsprocessen.

Kommittén bedömer att avvisnings- och utvisningsärenden sanno- likt även i fortsättningen och med ett avsevärt förbättrat asylprövnings- system, kommer att som kategori skilja ut sig från övriga förvaltnings- och domstolsärenden genom en särskilt hög andel överklaganden.

Att basen för processen utgörs av handläggningen i första instans måste, som kommittén tidigare påpekat, anses vara en självklarhet. Genom noggrann handläggning och systematiskt motiverade beslut i första instans läggs basen för en överprövning med naturlig två- partsprocess, möjlighet till koncentrerad muntlig förhandling och meningsfullt lekmannainflytande.

Den instansordning som väljs bör i sina huvuddrag kunna användas även för den s.k. snabbprocessen samt för medborgarskapsärenden. Erforderliga kunskaper är i stort sett desamma. Det förefaller opraktiskt att bygga upp olika organ och/eller instansordningar för de olika slagen av ärenden. En annan sak är att regler om handläggning, domstolens sammansättning och om överklagande kan vara olika mellan olika slag av ärenden.

Något direkt krav på överprövning i mer än en instans finns inte i internationella överenskommelser, och kommitténs direktiv ger snarast uttryck för att prövning skall ske i två instanser och inte mera. Vad som däremot talar för möjligheten av en överprövning i mer än en dom- stolsinstans (dvs. beslutsfattande i upp till tre instanser) är behovet av en prejudikatinstans, om den första domstolsinstansen utgörs av flera jämställda domstolar, vilket kommittén föreslår. Här kan också finnas anledning att påminna om den nuvarande möjligheten att överlämna ärenden till regeringen som ytterligare en instans för prejudikatbild- ning. Denna möjlighet kan – som kommittén kommer att utveckla i kapitel 18 – inte behållas i en ordning där ärendena skall avgöras av domstolar.

228 Alternativ för instans- och processordningen

SOU 1999:16

10.5.2Krav på prövningstillstånd och jämförelse mellan de tre alternativen

Kommitténs förslag: Invandrarverket skall som central utlännings- myndighet och förvaltningsmyndighet fatta beslut i första instans. Invandrarverkets beslut skall kunna överklagas till utlänningsdom- stol, som är en länsrätt. Utlänningsdomstolens beslut skall kunna överklagas till Utlänningsöverdomstolen, som är en kammarrätt. För prövning av Utlänningsöverdomstolen skall krävas prövningstill- stånd enligt samma regler som gäller för prövningstillstånd i kam- marrätt.

Möjlighet att överklaga beslut av utlänningsdomstol

Kommittén skall enligt sina direktiv uppmärksamma frågan om pröv- ningstillstånd för överklagande. I direktiven påpekas att utlännings- lagen hittills har varit utformad med hänsyn till att prövningen görs av förvaltningsmyndigheter och att, om denna ordning ändras så att utlän- ningsärenden kommer att handläggas av en domstol eller ett domstols- liknande organ, det finns anledning att utreda vilka ändringar av utlän- ningslagen som därigenom aktualiseras. Kommittén skall därför utreda bl.a. om det kan finnas behov av att införa regler om prövningstillstånd för att överklagande skall få göras i någon eller några typer av ärenden enligt utlänningslagen.

Riksrevisionsverket föreslog i en rapport (RRV 1994:20) att krav på prövningstillstånd skulle införas i Utlänningsnämnden. Flyktingpoli- tiska kommittén ansåg i sitt betänkande (SOU 1995:75) Svensk flyk- tingpolitik i globalt perspektiv att förslaget, som skulle åstadkomma att ett stort antal ärenden prövas endast i en instans, stred mot svensk för- valtningstradition som förutsätter ett tvåinstansförfarande. Förslaget skulle vidare enligt kommittén sannolikt inte heller svara mot de rekommendationer om asylprocessen som antagits av UNHCR:s exe- kutivkommitté och som bereddes för beslut av EU:s ministerråd. Kommittén fann därför förslaget tveksamt från rättssäkerhetssynpunkt och förordade att den gällande ordningen skulle behållas. Regeringen delade i den migrationspolitiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 215) kommitténs uppfattning. Det borde således enligt regeringen inte heller framdeles krävas prövningstillstånd för att överklaga till Utlänningsnämnden.

Kommittén anser att det är lämpligt att behandla frågan om rätt att överklaga den första domstolsinstansens beslut och frågan om därvid

SOU 1999:16

Alternativ för instans- och processordningen 229

bör föreskrivas krav på prövningstillstånd i ett sammanhang. Vid denna diskussion skiljer sig förutsättningarna enligt å ena sidan alternativ 1 och 3 och å andra sidan alternativ 2 när det gäller avlägsnandeärenden. I övriga ärenden är förutsättningarna desamma.

I ledet länsrätt–kammarrätt gäller numera som framgår av redogö- relsen i avsnitt 3.2.2 krav på prövningstillstånd för merparten mål. Prövningstillstånd meddelas om

1.det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt (prejudikatdispens),

2.anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit (ändringsdispens), eller

3.det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet (extra - ordinär dispens).

I propositionen om översyn av förvaltningslagen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 80 f) framhölls inte bara att tyngdpunkten i förvalt- ningsrättskipningen har förskjutits nedåt utan också att krav på pröv- ningstillstånd i kammarrätt numera kan betraktas som huvudregel.

I ledet kammarrätt–Regeringsrätten har sedan länge gällt krav på prövningstillstånd. Prövningstillstånd i Regeringsrätten kan ges som prejudikatdispens eller extraordinär dispens.

Som tidigare har berörts anser kommittén att en instanskedja med fyra instanser inte är möjlig att tillämpa i utlänningsärenden. Kommit- tén har övervägt möjligheterna att ge tillgång till hela instanskedjan med den inskränkningen antingen att avskära möjligheten att överklaga ett beslut av kammarrätten att vägra prövningstillstånd eller att införa fullföljdsförbud med ventil. Kommittén anser dock att det i båda fallen skulle medföra för stora komplikationer i systemet.

Förslagen enligt alternativ 1 och 3 innebär att alla beslut av Invand- rarverket som innebär avvisning eller utvisning kan överprövas av en utlänningsdomstol, som utgörs av en länsrätt.

Modellen i alternativ 1 ansluter till den ordning som fått allt starkare genomslag i förvaltningsprocessen och som innebär att dom- stolarnas roll i möjligaste mån renodlas. Som grund för processen i domstolsinstansen finns förvaltningsmyndighetens beslut och den klagandes yrkanden och invändningar mot beslutet.

Modellen med underställning enligt alternativ 3 har knappast någon principiell fördel. Den har en fördel gentemot ansökningsmodellen i alternativ 2 genom att det underställda beslutet räknas som ett beslut och att den således inte automatiskt kräver en ytterligare instans. Det är förmodligen en nackdel för processen i utlänningsdomstolen att den enskildes bemötande av beslutsskälen inte finns från början. Möjligen kan också antalet ärenden i överinstansen bli större än vid alternativ 1, eftersom riktigt alla som har fått avslag inte överklagar. En fördel med

230 Alternativ för instans- och processordningen

SOU 1999:16

modellen kan vara att den tid som annars förflyter för delgivning av beslut med sökanden och för sökanden att komma in med överklagande i stället kan användas för att börja hantera ärendet. Denna fördel kan dock i praktiken antas bli ringa, eftersom domstolen ändå får begära in yttrande från den enskilde.

I Danmark förefaller underställningsmetoden att fungera utan större anmärkning. Biträdet förordnas där av överinstansen i samband med att det underställda beslutet kommer in. Där finns å andra sidan möjlighe- ter till juridisk rådgivning tidigare genom frivilligorganisationernas för- sorg.

Efter överprövningen i utlänningsdomstolen kommer ärendena – liksom i nuvarande ordning – att ha prövats av två instanser.

I ett tidigare avsnitt har framhållits att det förhållandet att olika utlänningsdomstolar kan komma till olika resultat i liknande ärenden medför behov av ytterligare en instans. Även om ärendena kunde kon- centreras till en utlänningsdomstol, skulle det nog ändå få anses tvek- samt att låta slutinstansen i dessa mål utgöras av en länsrätt.

En ytterligare instans utöver utlänningsdomstolen behövs alltså, dvs. en Utlänningsöverdomstol. Krav på prövningstillstånd bör gälla i den domstolen.

Krav på prövningstillstånd i Utlänningsöverdomstolen

Nästa fråga blir då vilka krav som skall ställas för att prövningstillstånd skall ges.

Om det bara vore fråga om behovet av en prejudikatinstans, skulle det bara behövas de möjligheter till dispens som annars föreskrivs för Regeringsrätten, dvs. prejudikatdispens, då det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att talan prövas av högre rätt, och extraordinär dis- pens, då det föreligger synnerliga skäl till sådan prövning. Någon möj- lighet till ändringsdispens, då anledning förekommer till ändring i det slut vartill länsrätten kommit, skulle inte ges. Kommittén anser emel- lertid att det åtminstone under ett inledningsskede av en ny instans- och processordning är olämpligt att inte ge möjlighet till dispens också av ändringsskäl. Erfarenheterna från Utlänningsnämnden visar att syste- met med nya ansökningar i stor utsträckning har kommit till använd- ning för en ny ansökan i nära anslutning till ett lagakraftvunnet beslut av nämnden. Detta tyder snarare på att sökandena inte kan acceptera själva beslutet än att några nya omständigheter som skulle kunna för- ändra det har tillkommit under mellantiden. Samtidigt har Utlännings- nämnden inte haft möjlighet att rätta till ett beslut som vid en förnyad genomgång kan te sig tveksamt eller kanske felaktigt. Genom en möj-

SOU 1999:16

Alternativ för instans- och processordningen 231

lighet till ändringsdispens kan rättelse ske i sådana fall samtidigt som man underlättar de prövningar som Invandrarverket gör i samband med verkställigheten. Det kan dessutom ifrågasättas om det med en kortare instanskedja är lämpligt att föreskriva andra förutsättningar för pröv- ningstillstånd i utlänningsärenden än vad som annars gäller för kam- marrätterna, dvs. möjlighet till prejudikatdispens, ändringsdispens och extraordinär dispens. En utvärdering av behovet av ändringsdispens bör dock ske efter inledningsskedet, som kan beräknas till ett par år.

Överväganden om ansökan av SIV-modellen

Även i denna modell (alternativ 2) initieras förfarandet – frånsett de "rena" utvisningssituationerna, dvs. situationer där utvisning aktualise- ras i samband med fråga om återkallelse av uppehållstillstånd – genom att en utlänning ansöker om uppehållstillstånd. Utlänningen ansöker alltså om en förmån – som han eller hon kan ha rätt till enligt svensk lag och svenska internationella åtaganden – av den svenska staten. Ansökan riktas till den centrala utlänningsmyndigheten. Denna myn- dighet får emellertid inte fatta beslut i anledning av ansökan i annat fall än om den anser att ansökningen skall bifallas. Om myndigheten i stäl- let anser att det inte finns tillräckliga skäl för bifall och utlänningen därför skall avlägsnas ur landet, skall myndigheten i stället vända sig till en domstol och i sin tur ansöka om att utlänningens ansökan skall avslås och utlänningen avvisas. Modellen står inte i samklang med svensk förvaltningstradition och än mindre med pågående arbete att renodla domstolarnas roll. Den står inte heller i samklang med EU:s minimigarantiresolution eller med rekommendationer av UNHCR eller Europarådet om att asylärenden i första hand skall avgöras av en cen- tral utlänningsmyndighet. Modellen tillämpas, såvitt kommittén kunnat utröna, inte i något av EU:s länder och inte heller i något annat jämför- bart land.

En variation av modellen, som också ansluter till direktivens alter- nativ 2, innebär att utlänningen ställer sin ansökan om asyl eller uppe- hållstillstånd av andra skäl till en utlänningsdomstol, som genast sänder över ansökningen till Invandrarverket för utredning och yttrande. Vari- ationen har berörts inom kommittéarbetet men ansetts opraktisk och inte diskuterats närmare. Kommittén är enig om att ansökan om asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl skall göras hos Invandrarverket och att verket skall pröva ansökningen. Vid en processordning enligt alternativ 2 kan resultatet av verkets prövning bli antingen ett beslut om bifall eller en ansökan till utlänningsdomstolen om att utlänningens ansökan skall avslås och han eller hon avvisas/utvisas ur landet.

232 Alternativ för instans- och processordningen

SOU 1999:16

Som mönster för modellen har inom kommittéarbetet med hänvis- ning till direktiven åberopats handläggningen av LVU-mål. Jämförel- sen är emellertid enligt kommitténs uppfattning inte adekvat annat än i vad som betecknats som "rena" utvisningsärenden, dvs. sådana där utlänningen har eller haft uppehållstillstånd här, och frågan om åter- kallelse av detta tillstånd och om utvisning aktualiseras. I vanliga asyl- ärenden är det den enskilde som vill ha något av staten Sverige, nämli- gen rätt att uppehålla sig här, medan i LVU-mål den enskilde motsätter sig ett ingripande av samhället.

Modellen innebär att olika instansordningar kommer att gälla i uppehållstillståndsärenden beroende på om frågan om avlägsnande är aktuell. Avlägsnandet blir huvudsaken i asylärenden eller andra ären- den där den sökande befinner sig här i landet eller vid gränsen och här söker sådant tillstånd som han eller hon behöver för att få stanna i lan- det. Det innebär att beslutsordningen blir olika inte bara mellan å ena sidan "vanliga" ärenden om asyl och uppehållstillstånd av humanitära skäl och å andra sidan tillståndsansökningar som görs från annat land, utan också mellan avlägsnandeärenden och så rättsligt lika ärenden som ärenden om flyktingförklaring och resedokument.

Till komplettering av bakgrundsbeskrivningen kan läggas följande resonemang om prövningstillstånd i kammarrätten, som fördes i propo- sitionen om översyn av förvaltningslagen m.m. (prop. 1997/98:101 s. 81). Det förhållandet att förfarandet i en viss måltyp inleds genom en ansökan hos länsrätt och att frågorna således inte har varit föremål för prövning i egentlig mening hos förvaltningsmyndighet är enligt propositionen i princip inte något hinder mot ett införande av krav på prövningstillstånd i måltypen. Det framhålls att prövningstillstånd bör användas främst i de fall målet prövats av en förvaltningsmyndighet innan det prövats av länsrätt, men att krav på prövningstillstånd bör prövas målgrupp för målgrupp och att det inte kan uteslutas att det finns måltyper som lämpar sig väl för ett system med prövningstill- stånd, även om det inte prövats av en förvaltningsmyndighet innan det når länsrätt. Frågan huruvida prövningstillstånd bör införas måste avgö- ras efter överväganden på grundval av förhållandena i den aktuella måltypen, vilket självklart även inbegriper det förhållandet att ett förfa- rande inleds först i länsrätt. Regeringen nämner vidare i propositionen att tiden i och för sig snart var mogen för en utvärdering av prövnings- tillståndsreformen.

Ansökan av SIV-modellen innebär att utlänningsdomstolens beslut av endera parten – eller vid delvisa bifall av båda – kan överklagas till Utlänningsöverdomstolen. Ett asylärende bör i normalprocessen kunna prövas i minst två instanser, dvs. ett avslagsbeslut bör kunna överklagas och överprövas. Även om ett ärende i denna modell formellt

SOU 1999:16

Alternativ för instans- och processordningen 233

endast prövats i en instans, torde det inte vara helt omöjligt att ställa krav på prövningstillstånd i Utlänningsdomstolen. Däremot är det enligt kommitténs uppfattning knappast lämpligt.

Om man inte har krav på prövningstillstånd i Utlänningsöverdom- stolen, får modellen till konsekvens att en stor mängd utlänningsären- den kommer att behöva prövas i kammarrätt.

10.6Andra ärenden än avlägsnandeärenden

Dessa ärenden skiljer sig från avlägsnandeärendena på flera sätt. Den som får avslag på sin ansökan kan när som helst komma igen med en ny ansökan om samma sak. Behovet av att överklaga avslagsbeslut är därför inte detsamma som i avlägsnandeärenden, och överklagandefre- kvensen är inte heller lika hög. De kräver inte förtur i handläggningen. Behovet av muntlig förhandling kan antas bli betydligt mindre i dessa ärenden.

Beträffande dessa ärenden anges ingen skillnad i instansordningen mellan de olika i direktiven angivna alternativen.

10.6.1Tillståndsärenden (ärenden om uppehållstillstånd där frågan om avvisning eller utvisning inte aktualiseras)

Kommitténs förslag: Instansordningen skall vara densamma som i ärenden som rör avvisning eller utvisning, dvs. Invandrarverkets beslut får överklagas till utlänningsdomstol och utlänningsdomsto- lens beslut får i sin tur överklagas till Utlänningsöverdomstol. Krav på prövningstillstånd skall gälla.

Prövningen i första instans bör enligt huvudregeln, liksom hittills, göras av Invandrarverket. Möjligheten för utlandsmyndigheterna att fatta beslut berörs inte här.

Som berörts ovan kan sedan den 1 januari 1997 beslut om avslag på ansökningar om uppehållstillstånd överklagas även om de inte är för- bundna med beslut om avvisning eller utvisning (7 kap. 3 § UtlL). Intill dess fanns inte någon möjlighet att självständigt överklaga beslut i uppehållstillståndsärenden utan endast beslut i fråga om avvisning eller utvisning och en i samband därmed behandlad fråga om uppe- hållstillstånd eller arbetstillstånd. Intill samma tidpunkt fanns inte heller någon skyldighet för myndigheterna att motivera beslut om bifall

234 Alternativ för instans- och processordningen

SOU 1999:16

i uppehållstillståndsärenden (11 kap. 3 § UtlL). Möjligheten att över- klaga beslut i uppehållstillståndsärenden där inte samtidigt frågan om avlägsnande var aktuell infördes genom 1996 års ändringar i utlän- ningslagen (prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80). Bakgrunden till denna ändring var behovet av att anpassa bestämmel- serna till rådets direktiv 64/221/EEG. Med hänvisning bl.a. till före- skrifterna om effektivt rättsmedel i Europakonventionen ansågs möjlig- heten att överklaga avslagsbeslut avseende ansökningar om uppehålls- tillstånd utan samband med avlägsnandebeslut böra gälla även personer utanför EES-kretsen. Samtidigt infördes en skyldighet för myndighe- terna att motivera alla beslut i fråga om uppehållstillstånd, dvs. även beslut att ge sådant tillstånd. I propositionen framhölls (s. 210) med hänvisning till främst artikel 8 i direktiv 64/221/EEG att medborgare i EES-kretsen och deras anhöriga inte skall ges sämre förutsättningar att överklaga ett beslut angående inresa eller vägran att utfärda eller förnya ett uppehållstillstånd eller ett beslut om utvisning än vad som gäller för svenska medborgare beträffande andra förvaltningsbeslut. Vidare framhölls att en majoritet av de beslut som fattas av för- valtningsmyndigheter i Sverige går att överklaga, och detta förhållande ledde med beaktande av vad som sägs i artikel 8 till slutsatsen att Sverige för att helt uppfylla direktivet i denna del borde föra in bestämmelser i utlänningslagen som gör att alla beslutstyper som nämns i artikeln går att överklaga. Mot bakgrunden av att det i Sverige inte fanns någon enhetlig överklagandeordning för förvaltningsbeslut ansåg regeringen inte att artikeln borde tolkas så att Sverige måste införa en överklaganderätt till förvaltningsdomstol för de beslutstyper som artikeln berör, utan rätten att överpröva besluten borde förbehållas de myndigheter som prövar övriga utlänningsärenden.

EU:s ministerråd antog den 4 december 1997 en resolution om de åtgärder som bör vidtas för att bekämpa skenäktenskap (97/C 382/01). Enligt resolutionen skall medborgare i tredje land ha möjlighet att i en- lighet med nationell lag hos en domstol eller en behörig administrativ myndighet överklaga eller begära omprövning av ett beslut om att vägra, dra in, återkalla eller vägra förnyat uppehållstillstånd. Medlems- staterna skall beakta resolutionen vid alla förslag till ändring av sina nationella lagar. Dessutom skall de sträva efter att anpassa sin natio- nella lagstiftning till resolutionen före den 1 januari 1999.

Möjligheten att överklaga avslagsbeslut i dessa ärenden har således nyligen införts av hänsyn till såväl våra åtaganden inom EU som till Europakonventionen och bör enligt kommitténs uppfattning kvarstå. För att förkorta instanskedjan och ändå få prejudikatintresset tillgodo- sett är en möjlighet att styra alla dessa ärenden till en utlänningsdom- stol. Fördelarna med en utlänningsdomstol som slutinstans är att

SOU 1999:16

Alternativ för instans- och processordningen 235

instanskedjan blir kort, och samtidigt blir ändå en domstol prejudikat- instans.

En fördel med att inte inskränka överklagandemöjligheten till en utlänningsdomstol är att instansordningen blir densamma i alla utlän- ningsärenden. Problematiken och juridiken har samband med vad som förekommer i avlägsnandeärenden. Kompetensen i ärendena fördelas på alla de inblandade domstolarna. Det problem med en avvikande instanskedja som annars skulle kunna uppkomma i fråga om EES-med- borgare och deras anhöriga undviks. Praxisbildning kommer att ske i en högre domstol än på länsrättsnivå.

Kommittén förordar att instansordningen blir densamma i till- ståndsärenden som i avlägsnandeärenden.

10.6.2Ärenden om flyktingförklaring och resedokument

För närvarande finns inte utan vidare möjligheten att överklaga ett beslut varigenom en asylsökande fått uppehållstillstånd men inte erkänts som flykting eller skyddsbehövande i övrigt. Om sökanden i samband med asylansökan har begärt flyktingförklaring och får avslag på denna begäran, kan han eller hon dock överklaga det beslutet. Om utlänningen inte har begärt flyktingförklaring i samband med asyl- ansökningen, har han eller hon ändå möjlighet att senare begära en sådan förklaring och att överklaga ett avslagsbeslut i det ärendet. Även om utlänningen tidigare har fått avslag på en begäran om flyktingför- klaring, har han eller hon möjlighet att återkomma med en ny sådan begäran. Bakgrunden till detta är att rätten till resedokument för kon- ventionsflyktingar är reglerad i flyktingkonventionen. Ett annat motiv som angivits till rätten att återkomma och att överklaga beslut om flyk- tingförklaring har varit att ärendena inte ansetts så betungande.

En flykting är redan utan en formell flyktingförklaring rent faktiskt tillförsäkrad de rättigheter som konventionen kräver. För flyktingen själv måste det dock framstå som betydelsefullt att redan i ett tidigt skede få klarlagt att han eller hon anses som flykting och därmed är garanterad det skydd mot återsändande till hemlandet och de rättigheter

236 Alternativ för instans- och processordningen

SOU 1999:16

som följer med status som flykting. Även för myndigheter och dom- stolar, som i olika sammanhang har att ta ställning i frågor där en utlännings ställning som flykting har betydelse, måste det vara en för- del om den frågan är avgjord på ett bindande sätt av den centrala utlän- ningsmyndigheten.

Det kan enligt kommitténs mening finnas anledning att diskutera rätten till fristående prövning av statusfrågan: om den skall behållas och i så fall hur omfattande överklaganderätten skall vara. Hänsyn måste givetvis tas till den i flyktingkonventionen föreskrivna rätten för en flykting att få resedokument. Konventionen innehåller däremot inte någon bestämmelse om rätt att överklaga avslagsbeslut i ett resedoku- mentsärende.

En fråga är om det i vissa förarbeten förda resonemanget om att grunden för ett beslut om uppehållstillstånd inte går att överklaga hål- ler, i vart fall i dagens situation, då dels beslut i uppehållstillståndsfrå- gor kan överklagas i sig, dels motivering skall lämnas även i bifalls- beslut. Med tanke på den betydelse statusbedömningen kan ha i olika avseenden torde det inte kunna uteslutas att en asylsökande som visser- ligen får uppehållstillstånd men inte på den grund – som flykting eller som skyddsbehövande i övrigt – som han eller hon har åberopat, skulle kunna överklaga bedömningen. Såvitt kunnat utrönas har frågan inte prövats i rättspraxis.

Den ekonomiskt viktigaste frågan för en person som åberopat flyk- tingskap eller annat skyddsbehov men som fått uppehållstillstånd av humanitära skäl, t.ex. på grund av en tidsförordning, är försörjningen på ålderdomen. Nya regler om folkpension i förhållande till bosätt- ningstid i Sverige infördes den 1 januari 1993, alltså ett år efter det man diskuterat delbeslut senast i samband med Utlänningsnämndens tillkomst. För oreducerad folkpension krävs i princip 40 bosättningsår här. När grunden för uppehållstillståndet är flyktingskap eller annat skyddsbehov kan även vissa år i hemlandet och annat land tillgodo- räknas som bosättningsår. Är grunden en annan, t.ex. humanitära skäl, räknas i regel endast år i Sverige, och folkpensionen som när det nya pensionssystemet är fullt genomfört kommer att utges i form av garantipension reduceras i motsvarande mån.

Problematiken kring utlänningens pensionsförmåner löses dock inte genom att utlänningen ges en flyktingförklaring efter uppehållstillstån- det. Med nuvarande utformning av pensionsbestämmelserna kan pro- blemet förmodligen inte heller lösas genom möjlighet att överklaga statusbedömningen. Det krävs också att bestämmelserna om ekonomisk trygghet ses över. Regeringen har också vid sammanträde den 3 sep- tember 1998 beslutat att ge den sittande Socialtjänstutredningen

SOU 1999:16

Alternativ för instans- och processordningen 237

(S 1997:76) i uppdrag att lämna förslag till hur den ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas (dir. 1998:80).

Kommittén har således övervägt att begränsa rätten att självständigt överklaga avslag på begäran om flyktingförklaring och resedokument. Främst med tanke på det begränsade antalet ärenden har kommittén dock stannat för att behålla denna möjlighet och ha samma regler om instans- och processordning för sådana ärenden som för övriga utlän- ningsärenden som inte innehåller fråga om avlägsnande.

10.6.3Medborgarskapsärenden

Några förändringar av instans- och processordningen i medborgar- skapsärenden annat än vad som föranleds av den ändrade instans- och processordningen i utlänningsärendena är inte påkallade, och kommit- tén har inte något mandat att föreslå sådana ändringar. De förändringar som föreslås föranleds således endast av att Utlänningsnämnden upp- hör och ersätts av domstolar som beslutsorgan.

Enligt kommitténs uppfattning bör samma beslutsorgan och instans- ordning användas i medborgarskapsärenden som i övriga utlännings- ärenden. Att behålla ett särskilt organ (Utlänningsnämnden) för överprövning av medborgarskapsärenden förefaller inte lämpligt.

Den nya instansordningen innebär att ansökan om naturalisation ges in till och prövas av Invandrarverket och att avslagsbeslut kan överkla- gas till utlänningsdomstol. Invandrarverkets beslut i medborgarskaps- ärenden fattas centralt vid verkets huvudkontor i Norrköping. Det inne- bär att samtliga ärenden överklagas till samma utlänningsdomstol. För prövning i Utlänningsöverdomstolen skall liksom hittills i anmälnings- ärenden krävas prövningstillstånd. Förslaget innebär att ansöknings- ärenden kan komma att prövas i en instans mer än enligt nuvarande ordning. Samtidigt bör erinras om att – om inte 1997 års medborgar- skapskommitté gör en annan bedömning än NIPU-kommittén – regeringens praxisbildande funktion upphör.

För anmälningsärenden kan en ordning motsvarande den nuvarande behållas. Det innebär att beslut i första instans fattas av Invandrar verket eller länsstyrelse och att avslagsbeslut kan överklagas av den enskilde

238 Alternativ för instans- och processordningen

SOU 1999:16

till allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt. Länsrätten bör avgöra ärendet som utlänningsdomstol.

Ansökan om förklaring att någon är svensk medborgare görs för närvarande hos Utlänningsnämnden och kan överklagas till allmän för- valtningsdomstol. Bakgrunden till det är att det i allmänhet är en helt juridisk bedömning. Som kommittén kommer att utveckla i ett senare sammanhang kommer den nya instansordningen att ställa nya krav på Invandrarverkets personal och dess kompetens. Kommittén anser att denna kompetens också bör kunna omfatta bedömningen av om en per- son skall förklaras ha svenskt medborgarskap. Kommittén föreslår så- ledes att beslut i dessa ärenden skall fattas av Invandrarverket som första instans. Instansordningen kan därmed bli densamma som för övriga medborgarskapsärenden.

Överväganden om regeringens prövning av medborgarskapsären- den ingår i uppdraget för kommittén om en översyn av lagen om svenskt medborgarskap, 1997 års medborgarskapskommitté. Regering- ens prövning inkluderar rätten att bevilja svenskt medborgarskap efter en skönsmässig bedömning av att det skulle vara till gagn för riket. Denna fråga ingår inte i NIPU:s uppdrag.

SOU 1999:16

239

11 Snabbprocessen

11.1Gällande ordning

I vissa andra länder finns särskilda processuella regler för förfarandet i ärenden där en asylansökan anses uppenbart ogrundad. Sverige har inte någon särskild procedur för sådana ärenden, men Invandrarverket kan i vissa fall förordna att dess beslut får verkställas, fastän det inte har vunnit laga kraft (omedelbar verkställighet).

Kommittén skall enligt sina direktiv utreda om nuvarande bestäm- melse i 8 kap. 8 § UtlL är ändamålsenlig för att kunna tillgodose kravet på en snabb asylprövning och ta hänsyn till de krav på rättssäkerhet och insyn som bör gälla vid all handläggning av utlänningsärenden. Kom- mittén skall därvid ta ställning till om särskilda regler krävs för instans- ordningen för dessa ärenden. Kommittén skall redovisa förslag till eventuella ändringar av nuvarande lagstiftning och ta ställning till olika lösningar. Hänsyn skall tas till högt ställda krav på rättssäkerhet. Den av EU år 1995 antagna resolutionen om minimigarantier vid handlägg- ning av asylansökningar bör beaktas.

Enligt huvudregeln skall ett beslut ha vunnit laga kraft innan det får verkställas. Vissa beslut är dock omedelbart verkställbara. Statens invandrarverk får sålunda enligt 8 kap. 8 § UtlL förordna att verkets beslut om avvisning får verkställas även om det inte har vunnit laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppe- hållstillstånd inte heller skall beviljas på någon annan grund. Beslut om omedelbar verkställighet får inte meddelas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd efter ankomsten till landet om inte synnerliga skäl talar för detta.

Även omedelbart verkställbara avvisningsbeslut kan överklagas till Utlänningsnämnden. Ett sådant överklagande har i sig inte någon upp- skovseffekt. Invandrarverket skall dock vid eventuell omprövning av avvisningsbeslutet även pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare skall avbrytas (inhibition). Utlänningsnämnden kan vid överkla- gandet pröva frågan om inhibition inte bara på klagandens begäran utan också ex officio med stöd av 8 kap. 10 § UtlL.

240 Snabbprocessen

SOU 1999:16

11.1.1Rekvisitet ”uppenbart ogrundad”

I förarbetena till den gällande utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 124 f.) anförs följande om förutsättningarna för att en ansökan skall kunna anses uppenbart ogrundad och en avvisning kunna verkställas omedelbart.

Omedelbar verkställighet bör till en början kunna ske om varje risk för för- följelse framstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder där man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inte förekommer. Ibland kan det visserligen inte ute- slutas att vissa personer i ett land utsätts för förföljelse men det kan inte an- ses föreligga någon risk för den asylsökande. Omedelbar verkställighet skall således kunna ske om en asylsökande inte åberopar någon annan grund än en som redan har prövats av regeringen beträffande andra perso- ner och då inte har befunnits tillräcklig; det kan gälla exempelvis tillhörig- het till en viss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet. Ome- delbar verkställighet skall också kunna ske om utlänningen – – – kan åter- sändas till ett land (ett s.k. första asylland), där han har uppehållit sig före ankomsten till Sverige och där han är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där han riskerar förföljelse.

I specialmotiveringen (s. 198 f.) anförs följande.

Förordnande om omedelbar verkställighet får meddelas endast när det är uppenbart att grund för asyl inte föreligger. När sökanden åberopar asyl skäl

– eller om det annars finns anledning att pröva om asyl bör ges – måste det därför vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. Vid avgörandet kan vägledning hämtas från tidigare praxis men en bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det en skilda fallet. Det kan sålunda aldrig anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart på den grunden att den asylsökande tillhör en nationali tet eller religion, för vilkas medlemmar asyl normalt inte brukar medges. Vad som i dessa fall har lagts fast i praxis är att det förhållandet att någon bekänner sig till en viss religion inte ensamt utgör ett tillräckligt skäl för asyl. I ett sådant fall måste ändå utredas, att det inte finns ytterligare om ständigheter som ensamma eller tillsammans med religionstillhörigheten kan medföra asylrätt. Endast om det är uppenbart att så inte är fallet kan beslut om omedelbar verkställighet meddelas. Ett annat fall när det är up penbart att en asylansökan skall avslås kan vara att det står klart att ut länningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar. Så snart några mer ingå ende överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande är det emellertid uteslutet att förordna att avvis ningsbeslutet får verkställas direkt. Utlänningens intressen måste få väga över; uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huruvida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga.

Även om det är uppenbart att en ansökan om asyl inte kan beviljas, får beslut inte tas om omedelbar verkställighet om det inte också är uppenbart att uppehållstillstånd inte bör beviljas av andra skäl, t.ex. anknytning eller humanitära skäl. Härvid bör dock observeras att uppehållstillstånd som re- gel inte får beviljas om ansökan görs vid eller efter ankomsten till Sverige. Endast av utlänningen anförda skäl behöver bedömas.

SOU 1999:16

Snabbprocessen 241

Omedelbar verkställighet kan beslutas även om skäl för asyl inte alls åberopas av utlänningen. Ärendet kan ha överlämnats av polismyndig- heten för att denna har ansett det tveksamt om avvisning bör få ske.

11.1.2Allmänna skäl för avslag på asylansökningar

Asylansökningar kan givetvis avslås av det skälet att sökanden inte anses vara flykting eller ha skyddsbehov i övrigt och inte heller till- räckligt starka humanitära skäl. Uppehållstillstånd kan också vägras flyktingar och skyddsbehövande i övrigt i vissa fall, även om de enligt 3 kap. 4 § UtlL principiellt har rätt till uppehållstillstånd. Tillstånd får som redovisats i avsnitt 2.2 med visst undantag vägras både flyktingar och skyddsbehövande i övrigt om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet eller med hänsyn till rikets säker- het finns synnerliga skäl att inte bevilja uppehållstillstånd. Skydds- behövande på grund av väpnad konflikt eller miljökatastrof får vägras uppehållstillstånd också om det på grund av brottslighet eller någon annan omständighet som hänför sig till den skyddsbehövandes person finns särskilda skäl att inte bevilja uppehållstillstånd.

11.1.3Avslag med hänvisning till inreseland

Utöver de skäl som nu angivits finns andra skäl att vägra asyl eller uppehållstillstånd, som hänför sig till utlänningens vistelseort före ankomsten till Sverige. Dessa skäl hänger delvis samman med den s.k. första asyllandprincipen eller möjligheten att återsända en asylsökande till ett säkert tredje land. Uppehållstillstånd får vägras om utlänningen har rest in från ett annat nordiskt land och han eller hon i enlighet med en överenskommelse mellan Sverige och det landet kan sändas åter dit, såvida det inte är uppenbart att han eller hon inte kommer att beviljas uppehållstillstånd där. Uppehållstillstånd får också vägras om utlän- ningen i annat fall före ankomsten till Sverige har uppehållit sig i ett annat land än hemlandet och, om han eller hon återsänds till det landet, är skyddad mot förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas vidare till ett annat land där han eller hon inte har mot- svarande skydd eller om han eller hon har särskild anknytning till ett annat land och där är skyddad på det angivna sättet. Uppehållstillstånd får vidare vägras om utlänningen kan sändas till ett land som tillträtt Dublinkonventionen och utlänningen där är skyddad på det angivna sättet.

242 Snabbprocessen

SOU 1999:16

För att en asylsökande skall kunna återsändas till ett annat land enligt undantagsbestämmelsen som avser första asylland krävs inte att han eller hon redan har fått eller ens sökt asyl där. Däremot krävs det att sökanden har uppehållit sig i det landet eller annars har särskild anknytning dit och att man på grund av detta lands lagstiftning, inter- nationella åtaganden eller kända praxis kan vara helt övertygad om att sökanden i det landet inte löper risk att återsändas till ett land där sökanden riskerar förföljelse eller mot att sändas till hemlandet och också mot att sändas till ett annat land, där sökanden inte har motsva- rande skydd.

Ett land som såväl tillträtt som tillämpar FN:s flyktingkonvention har i praxis ansetts utgöra ett första asylland för de persongrupper som landets åtaganden enligt konventionen gäller. Om det är fråga om en person som tillhör en grupp som åtagandet enligt konventionen inte gäller eller om återsändande till ett land som inte har tillträtt konventio- nen, måste det bedömas än mer noggrant i varje enskilt fall om landet kan anses ge ett sådant skydd som avses.

För att asyl skall kunna vägras med hänvisning till första asylland- principen krävs att utlänningen antingen har uppehållit sig i det första asyllandet eller annars har särskild anknytning dit. Den som endast har rest direkt genom ett land anses inte ha uppehållit sig där (en route- regeln). Det är utlänningen som har att göra troligt att det enbart har varit fråga om direkt genomresa. Det kan ske exempelvis genom att utlänningen visar upp pass eller biljetter som styrker påståendet. Undantag från första asyllandprincipen görs också om vistelsen i det första asyllandet blivit längre än beräknat på grund av akut sjukdom, trafiktekniska hinder eller någon annan omständighet som utlänningen inte rår över.

För att återsändande till ett första asylland skall vara möjligt krävs i regel att återsändandet sker tämligen omgående, i vart fall såvida inte utlänningen har gällande tillstånd i det andra landet. Det kan röra sig om någon vecka eller något mera. De flesta länder kräver vidare att det från svensk sida kan styrkas såväl att utlänningen har uppehållit sig i det land dit återsändande skall ske som att inresan i Sverige skett direkt från det landet. Återsändande kan på grund av kravet på skyndsamhet normalt ske endast efter beslut om avvisning med omedelbar verkstäl- lighet.

En utlänning kan ibland ha möjlighet att få skydd i ett annat land än ett s.k. första asylland. Det förutsätter normalt att utlänningen har någon särskild anknytning till det landet. Det kan exempelvis vara fråga om långvarig tidigare vistelse i det landet eller stark familjeanknytning dit. Har två makar skilts åt vid flykten och den ena har hunnit få asyl i ett land kan det landet vara berett att ta emot även

SOU 1999:16

Snabbprocessen 243

den andra maken/makan, om han eller hon ännu inte hunnit få asyl. Det kan också vara fråga om att utlänningen har ett gällande uppehållstillstånd i ett annat land.

Den utlänning som skulle kunna avvisas till ett första asylland enligt de redovisade bestämmelserna kan ändå få sin ansökan om asyl prövad i Sverige, om utlänningens anknytning till Sverige är av sådan art att han eller hon inte bör nekas att få sin ansökan om asyl prövad här (3 kap. 8 § UtlL jämfört med 7 kap. 1 § UtlF).

11.2Internationellt samarbete

11.2.1Rekommendationer av UNHCR och Europarådet

FN:s flyktingkonvention (Genèvekonventionen) innehåller inte några föreskrifter om hur prövningen av flyktingskapet skall gå till.

En i detta sammanhang central rekommendation är nr 30 från år 1983, som behandlar uppenbart ogrundade eller vilseledande ansök- ningar. I den erinras om rekommendation nr 8. Rekommendationen innehåller till att börja med en bestämning av begreppet uppenbart ogrundade eller vilseledande ansökningar. Därmed avses sådana ansök- ningar som är uppenbart bedrägliga eller som saknar anknytning till bestämningen av flyktingstatus enligt Genèvekonventionen eller till andra kriterier för asylrätt. Det rekommenderas att sökanden, liksom i fråga om asylansökningar i allmänhet, får genomgå en fullständig per- sonlig intervju under ledning av en för ändamålet utbildad tjänsteman, som om möjligt också är tjänsteman vid den myndighet som normalt har huvudansvaret för asylansökningar. Bedömningen av om en ansö- kan är klart ogrundad skall göras av den myndighet som normalt har att ta ställning till asylansökningar. En utlänning som fått avslag på sin ansökan bör ha rätt att få beslutet om-/överprövat ("reviewed") innan det verkställs. Om-/överprövningsmöjligheten kan vara mera förenklad än för ansökningar som inte är uppenbart ogrundade eller utgör miss- bruk av asylförfarandet.

244 Snabbprocessen

SOU 1999:16

UNHCR:s senaste rekommendation av intresse i detta sammanhang är rekommendation nr 85 från år 1998 om internationellt skydd. I rekommendationen betonas i fråga om återsändande av en asylsökande till tredje land att det skall fastställas att det tredje landet kommer att behandla asylsökanden i enlighet med accepterade internationella nor- mer, garantera effektivt skydd mot refoulement (återsändande) och ge asylsökanden möjligheten att söka och erhålla asyl.

Europarådet har, utom den tidigare redovisade rekommendationen R (81) 16 angående harmonisering av nationella procedurregler beträf- fande asyl, i november 1997 utfärdat en rekommendation med riktlinjer för säkert tredje land-begreppet, R (97) 22). I den rekommendationen betonas bl.a. att det tredje landet för att anses säkert skall erbjuda effektivt skydd mot refoulement och möjlighet att söka och erhålla asyl.

Det kan också finnas anledning att här påminna om bestämmelserna i Europakonventionen om rätten till ett effektivt rättsmedel enligt arti- kel 13 när en kränkning av rättigheterna enligt konventionen kan ifrå- gasättas. Europarådet har i september 1998 antagit en rekommendation,

R (98) 13, om rätten till ett effektivt rättsmedel vid beslut om avslag på asylansökan och avvisning i anslutning till konventionens artikel 3.

11.2.2Samarbetet inom EU

Det mellanstatliga samarbetet

Av särskild betydelse för snabbprocessen är Dublinkonventionen samt resolutionen om minimigarantier vid handläggning av asylärenden. Vidare finns bl.a. resolutionen som avser att identifiera när en asyl- ansökan bör anses vara uppenbart ogrundad och resolutionen om ett gemensamt förhållningssätt till när ett land utanför EU-kretsen skall anses vara första asylland. En uppenbart ogrundad asylansökan kan leda till ett påskyndat förfarande (accelerated procedure) vid handlägg- ningen.

För att kunna tillämpa det påskyndade förfarandet och avgöra när en asylansökan är uppenbart ogrundad är EU-staternas mål att gemensamt avgöra när förföljelserisk inte föreligger i ett ursprungsland. Konklu- sionen om länder där det generellt inte föreligger risk för förföljelse skall ses mot den bakgrunden.

SOU 1999:16

Snabbprocessen 245

Dublinkonventionen

Dublinkonventionen, som för svensk del trädde i kraft i oktober 1997, har enligt inledningen kommit till för att garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat skall få sin ansökan prövad av en av medlemsstaterna och att en asylsökande inte sänds från en medlems- stat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Varje medlemsstat behåller dock enligt artikel 3 (5) möjligheten att med tillämpning av sin nationella rätt skicka en asylsökande till ett tredje land i enlighet med bestämmelserna i FN:s flyktingkonvention. Dublinkonventionen innehåller också bestämmelser om ömsesidigt utbyte av information.

Huvudprincipen är enligt Dublinkonventionen att den medlemsstat där sökanden först rest in eller har uppehållstillstånd eller visering eller där sökanden har familjeanknytning också skall vara ansvarig för pröv- ningen av en asylansökan även om den gjorts i en annan medlemsstat. När det inte med ledning av dessa kriterier kan fastställas vilken med- lemsstat som är ansvarig, är den första medlemsstat i vilken asylansö- kan gjorts ansvarig för prövningen. Varje medlemsstat har också rätt att med den sökandes samtycke pröva en asylansökan som framställts till den, även om prövningen inte åligger staten enligt konventionen.

Om en medlemsstat i vilken en asylansökan har gjorts bedömer att en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen, kan den första staten begära att den senare staten skall överta ansvaret för sökanden. Om en sådan begäran inte görs inom sex månader, faller ansvaret för pröv- ningen på den stat i vilken asylansökan har gjorts. Överföringen av en asylsökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen måste ske senast en månad efter det att den staten har accepterat övertagandet eller senast en månad efter det att den rättsliga talan som utlänningen fört mot beslutet om överföring har avgjorts.

Konventionen föreskriver att den stat som är ansvarig för pröv- ningen av en asylansökan är förpliktad att omhänderta en asylsökande som har gjort en ansökan i en annan medlemsstat. Den ansvariga staten är skyldig att åter släppa in eller återta den vars ansökan är under pröv- ning och som olovligen befinner sig i en annan medlemsstat, att återta den som har återkallat en ansökan som är under prövning och som har gjort en asylansökan i en annan medlemsstat samt att återta den vars ansökan har avslagits och som olovligen befinner sig i en annan med- lemsstat.

246 Snabbprocessen

SOU 1999:16

Resolutioner

Den i avsnitt 4.3.2 redovisade resolutionen om minimigarantier för asylförfaranden (96/C274/13) innehåller ett särskilt avsnitt om uppen- bart ogrundade asylansökningar, och hänvisning görs också till princi- perna i den särskilda resolutionen om sådana ansökningar som antogs av invandringsministrarna vid ett möte i London den 30 november–1 december 1992. I den resolutionen anges bl.a. att medlemsländerna skall söka nå initiala beslut om uppenbart ogrundade ansökningar så snart som möjligt och senast inom en månad samt nå beslut efter över- klagande så snart som möjligt. Överklagnings-/omprövningsprocedurer kan vara mera förenklade än de som normalt tillämpas vid avslag på andra asylansökningar.

Undantag kan medges från principen om rätt för en asylsökande att stanna på statens område när ansökningen är uppenbart ogrundad. En ansökan kan anses uppenbart ogrundad företrädesvis i två situationer, nämligen dels när det står helt klart att sökandens påstående om fruktan för förföljelse i hemlandet saknar grund, dels när ansökningen grundar sig på överlagt bedrägeri eller missbruk av asylsystemet. Vid fall av uppenbart ogrundade ansökningar skall det dock åtminstone garanteras att beslutet fattas av en kompetent myndighet på erforderlig nivå, fullt kvalificerad i asyl- och flyktingfrågor och att ytterligare tillräckliga garantier säkerställer att beslutet är korrekt. Sådana garantier kan exempelvis vara att före verkställigheten av beslutet samma bedömning har gjorts av en annan central myndighet, som har tillräcklig kunskap och erfarenhet på asyl- och flyktingrättsområdet. Undantag från den nämnda principen kan vidare tillåtas, om säkert tredje land-begreppet enligt den nationella lagen är tillämpligt i enlighet med den särskilda resolutionen om detta begrepp.

I fråga om asylansökningar vid gränsen får speciella procedurer till- lämpas för att fastställa om ansökningen är uppenbart ogrundad eller inte, innan beslut fattas att släppa in sökanden i landet. Medan denna procedur pågår, skall inte någon åtgärd för att verkställa avlägsnande genomföras. Om en asylansökan befinns vara uppenbart ogrundad, kan sökanden vägras att resa in i landet. I sådana fall får undantag tillåtas från den allmänna principen att ett överklagande skall medföra uppskov med avlägsnandet. Beslutet att vägra en sökande inresa måste emeller- tid tas av åtminstone ett ministerium eller en jämförbar central myndig- het, och ytterligare tillräckliga garantier måste säkerställa att beslutet är korrekt.

I en påskyndad procedur kan också prövas en ansökan om asyl från påstådd förföljelse som är klart begränsad till ett speciellt geografiskt område, om effektivt skydd är lätt tillgängligt för sökanden i en annan

SOU 1999:16

Snabbprocessen 247

del av hans eller hennes eget land, dit det skulle vara rimligt att begära att han eller hon beger sig.

En snabb och förenklad procedur kan tillämpas på en asylansökan från medborgare i en annan medlemsstat. Grundsatserna om asyl- sökande från medlemsstaterna har senare också tagits in i ett protokoll till Amsterdamfördraget.

Enligt resolutionen om säkra tredje länder, som också antogs av invandringsministrarna den 30 november–1 december 1992, skall den formella identifieringen av säkert tredje land i princip föregå utred- ningen om en asylansökan. Säkert tredje land-principen tillämpas på alla asylsökande, oberoende av om de kan betraktas som flyktingar. Sålunda kan utredning av en ansökan om flyktingstatus underlåtas enligt resolutionen om det finns ett säkert tredje land dit sökanden kan sändas.

I minimigarantiresolutionen finns en särskild bestämmelse om att vid avvisning till ett tredje land i enlighet med tredjelandresolutionen skall det tredje landets myndigheter där det är nödvändigt underrättas om att den avvisades asylansökan inte har prövats i sak.

Amsterdamfördraget m.m.

Som nämnts tidigare förs enligt Amsterdamfördraget frågor som rör asyl, invandring och kontroll av EU:s yttre gränser från EU:s tredje pelare till den första pelaren, dvs. frågorna övergår från mellanstatligt till överstatligt samarbete. Frågorna kommer dock inte omedelbart att omfattas av de beslutsmetoder som är vanliga i första pelaren, utan en övergångstid på fem år beräknas.

I samband med Amsterdamfördraget beslöts ett protokoll om asyl för medborgare i Europeiska unionens medlemsstater (C. Protokoll som fogas till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, protokoll 6). I protokollet erinras inledningsvis om att unionen enligt unionsfördraget skall respektera de grundläggande rättigheterna enligt Europakonventionen och om att genom EG-fördraget ett område utan inre gränser inrättats och varje unionsmedborgare getts rätt att fritt röra sig och bosätta sig på medlemsstaternas område. Vidare anges i inled- ningen att de fördragsslutande parterna önskar hindra att asylrätten ut- nyttjas för andra ändamål än vad som är avsett och att protokollet tar

248 Snabbprocessen

SOU 1999:16

hänsyn till vad som eftersträvas genom FN:s flyktingkonvention. Enligt protokollet skall medlemsstaterna, med beaktande av den skyddsnivå som EU:s medlemsstater erbjuder såvitt avser de grundläggande rättig- heterna och friheterna betraktas som säkra ursprungsländer i förhål- lande till varandra för alla rättsliga och praktiska syften som har sam- band med asylärenden. Ansökningar om asyl som ges in av en medbor- gare i en medlemsstat får därför beaktas eller förklaras tillåtna att behandlas endast i undantagsfall. – I en förklaring (Förklaring om pro- tokollen nr 48) om protokollet förklaras att det inte påverkar varje medlemsstats rätt att vidta de organisatoriska åtgärder som den anser nödvändiga för att uppfylla sina förpliktelser enligt flyktingkonventio- nen.

I en annan förklaring (Förklaring om protokollen nr 49) förklarar konferensen att den, samtidigt som den inser betydelsen av invand- ringsministrarnas resolution av den 30 november–1 december 1992 om uppenbart ogrundade asylansökningar och av rådets resolu tion av den 20 juni 1995 om minimigarantier vid handläggning av asylärenden, anser att frågan om missbruk av asylförfaranden och lämpliga snabba förfaranden för uppenbart ogrundade asylansökningar bör behandlas ytterligare så att nya förbättringar kan införas för att påskynda dessa förfaranden.

11.3Snabbprocedurer i vissa andra länder

I vissa länder finns särskilda s.k. admissibilitets- eller eligibilitets-pro- cedurer. De kan innefatta skyldighet för utlänningen att, i avvaktan på beslut i admissibilitetsfrågan, stanna i särskilda områden såsom gräns- kontrollområden eller andra lokaliteter som tillhandahålls av utlän- ningsmyndigheten. Flera länder har möjlighet att i författning peka ut vissa länder som säkra. Länderna kan anses vara säkra tredje länder eller säkra ursprungsländer.

En redogörelse för snabbprocedurer i Danmark, Finland och Tysk- land finns i kapitel 5.

11.4Tidigare svensk bedömning av frågan om särskilt angivna säkra tredje länder

Metoden med förordningsvis utpekade s.k. säkra länder har avvisats i den migrationspolitiska propositionen, liksom av Asylprocessutred- ningen.

SOU 1999:16

Snabbprocessen 249

Asylprocessutredningen uttalade i denna fråga bl.a. följande (Effek- tivare styrning och effektivitet i asylprocessen, SOU 1995:46 s. 101).

Utredningen anser sig inte heller kunna förorda att regeringen i förord- ningens form pekar ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att regeringen meddelar föreskrifter av innebörd att verkstäl- lighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Problemet i dessa fall är inte att föreskrifterna avser endast medborgare i vissa stater. I stället är problemet närmast att det de facto handlar om en politisk bedömning av förhållandena i en annan stat och en rättslig bedömning av dessa förhållan- dens betydelse enligt UtlL. Sådana bedömningar utgör knappast normgiv- ning utan är sådana ställningstaganden som bör göras i enskilda ärenden. Förordningsvägen inom detta område bör enligt utredningens uppfattning uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa UtlL:s bestämmelser utan den vägledning som en förordning ger.

I propositionen sägs följande (prop. 1996/97:25 s. 163).

Enligt vår uppfattning bör regeringen inte heller i förordningens form peka ut s.k. säkra länder till vilka omedelbar verkställighet kan ske eller att meddela föreskrifter av innebörd att verkställighet åter är möjlig till vissa länder eller delar av länder. Förordningsvägen inom detta område bör alltså uteslutande ägnas åt grupper som skall ges tidsbegränsade eller permanenta uppehållstillstånd medan myndigheterna beträffande övriga grupper får tillämpa utlänningslagens bestämmelser utan den vägledning som en för- ordning ger.

Förordningens form för denna ärendekategori utgör således ett trubbi- gare instrument än ett beslut i ett enskilt ärende. Inte desto mindre måste man ställa sig frågan om inte förordningens form räcker förhållandevis väl till för att en praxis skall kunna dras upp även i dessa ärenden. Mot bak- grund av att regeringen anser att det är olämpligt att det i en förordning ges föreskrifter med innebörden att vissa gruppers skäl allmänt sett inte är till- räckliga för att de skall beviljas uppehållstillstånd i Sverige, bör dock övervägas att lämna ett visst utrymme för att myndigheterna skall kunna överlämna ärenden med frågeställningar av detta slag. Vi återkommer till denna fråga.

Vidare sägs följande (a. prop. s. 175).

Regeringen har i det föregående berört frågan i vilka fall säkerhetsärenden och ärenden som har utrikespolitisk betydelse bör få överlämnas. Vad som återstår är då en mer ingående beskrivning av vilka ärenden som kan komma i fråga för ett överlämnande av praxisbildningsskäl. Regeringen har därvid kommit fram till att avgörande argument talar mot en ordning som innebär att regeringen i en förordning föreskriver att vissa grupper av utlänningar inte skall anses ha tillräckliga skäl för att få uppehållstillstånd. Ställningstaganden av det slaget måste alltså även i fortsättningen göras genom beslut i enskilda ärenden. Enligt regeringens uppfattning bör denna överlämnandegrund utformas så att det uttryckligen framgår av lagtexten att ärenden som bedöms vara av vikt för styrning av praxis får överlämnas om ärendet kan antas få betydelse för frågan om uppehållstillstånd för en grupp av utlänningar som åberopar väsentligen samma skäl till stöd för sin ansökan om asyl.

250 Snabbprocessen

SOU 1999:16

11.5Förslag om snabbprocessen

11.5.1Begreppet uppenbart ogrundade ansökningar

Kommitténs bedömning: Någon definition i lagtext av begreppet uppenbart ogrundade ansökningar bör inte ges. Tidigare motivutta- landen bör alltjämt äga giltighet.

I den gällande utlänningslagen finns inte någon bestämning av när asylansökningar kan anses uppenbart ogrundade. Motivuttalandena innebär, som framgår av redogörelsen ovan, att det kan anses vara fallet i huvudsakligen följande situationer.

Om varje risk för förföljelse framstår som utesluten i hemlandet. Så anses vara fallet i fråga om länder där man med säkerhet kan säga att brott mot mänskliga rättigheter eller annan förföljelse inte förekommer.

Då det visserligen inte kan uteslutas att vissa personer i ett land utsätts för förföljelse, men det inte kan anses föreligga någon risk för den asylsökande. Detta kan anses vara fallet om sökanden inte åberopar någon annan grund än en som redan har prövats av regeringen (dvs. högsta instans) beträf fande andra personer och då inte har befunnits tillräcklig. Det kan gälla exempelvis tillhörighet till en viss religion eller hemvist i ett visst område i hemlandet.

Om den asylsökande kan återsändas till ett land (ett s.k. första asyl- land), där sökanden har uppehållit sig före ankomsten till Sverige och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas till ett land där han eller hon riskerar förföljelse.

Om det står klart att den asylsökandes uppgifter är osanna i alla väsentliga delar.

Det har också betonats att det måste vara uppenbart att grund för asyl inte föreligger. Det måste vara helt klart att utlänningen inte genom att avlägsnas från Sverige kan komma att bli utsatt för för- följelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. En bedömning måste alltid göras av omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan sålunda aldrig anses uppenbart att en asylansökan skall avslås enbart på den grunden att den asylsökande tillhör en nationalitet eller religion, för vilkas medlemmar asyl normalt inte brukar medges.

Då det är aktuellt att avslå en asylansökan av det skälet att utlän- ningens uppgifter är osanna i alla väsentliga delar gäller att det är ute- slutet att tillämpa reglerna om uppenbart ogrundade ansökningar så snart några mer ingående överväganden behöver göras om tilltron till sådana uppgifter som kan vara asylgrundande. Uppenbarhetsrekvisitet kan inte anses uppfyllt om det råder någon tvekan om antingen huru-

SOU 1999:16

Snabbprocessen 251

vida utlänningens uppgifter kan medföra rätt till asyl eller huruvida uppgifterna är trovärdiga.

Kommittén anser att det, liksom tidigare då frågan varit uppe, knap- past är lämpligt att i lagtext närmare ange situationer då en asylansökan kan vara uppenbart ogrundad. De angivna motivuttalandena bör allt- jämt kunna tjäna till ledning. Hänvisningen till regeringen som högsta prövande organ kommer dock med kommitténs förslag att vara inaktu- ell.

Vad som än en gång bör betonas är dock betydelsen av just uppen- barheten. Om det råder någon tvekan i frågan om det kan finnas grund för asyl, får ansökningen inte behandlas som uppenbart ogrundad. Detta gäller vid avvisning såväl till ett första asylland (tredje land) som till hemlandet.

11.5.2Behovet av särskilda processregler för uppenbart ogrundade ansökningar

Kommitténs bedömning: Möjligheten bör behållas till en process där ett avvisningsbeslut kan verkställas, även om det inte har vunnit laga kraft och överklagas.

Som framhölls i förarbetena till den nuvarande utlänningslagen (prop. 1988/89:86 s. 123) måste det för att de riktlinjer som riksdagen har dragit upp för invandringspolitken skall kunna följas vara möjligt att låta ett avvisningsbeslut, även om det avser en asylsökande, verkställas utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft.

Det gäller i första hand i fråga om avvisning till ett första asylland. Också i en del fall där verkställighet skall ske till hemlandet bör den dock kunna genomföras, även om utlänningen inte haft möjlighet att få en fullständig prövning av frågan genom alla instanser under det att han eller hon stannar i landet. Det är inte rimligt att personer som uppenbart saknar rätt till asyl eller uppehållstillstånd av andra skäl här i landet skall få avvakta att ett avvisningsbeslut efter överklagande genom instanserna blir definitivt. Detta kan ta lång tid, och det för- orsakar problem för den enskilde samtidigt som det blir en ekonomisk belastning för det svenska samhället. En ordning där avvisningsbeslut kan verkställas utan hinder av att beslutet inte har vunnit laga kraft bör därför finnas.

Kommittén behandlar nedan frågan om vilka krav som i olika situa- tioner bör ställas på processreglerna för ansökningar som anses uppen- bart ogrundade och om särskilda regler bör gälla för sökande som har

252 Snabbprocessen

SOU 1999:16

vistats i ett land som med beaktande av alla omständigheter typiskt sett måste anses vara ett säkert land.

11.5.3Krav på de särskilda processreglerna

Möjlighet till uppskov med verkställighet

Kommitténs förslag: Ansökan om inhibition ges i regel uppskovs- effekt. Det innebär att ett avvisningsbeslut inte får verkställas om det har överklagats och inhibition sökts, så länge domstolen inte har prövat frågan om inhibition.

Som nyss framhållits kan det – med hänsyn till ordningen med reglerad invandring – inte anses rimligt att personer som uppenbart inte har några asylskäl, endast för att de har åberopat sådana skäl, skall ha rätt att uppehålla sig i landet under så lång tid som en asylprövning kan ta. Proceduren bör således vara snabb, så att ett verkställighetsbeslut kan fattas och verkställas utan tidsutdräkt.

Proceduren bör ändå tillgodose rimliga rättssäkerhetsgarantier. En asylsökande bör enligt minimigarantiresolutionen normalt ha möjlighet att få åtminstone sin rätt att stanna i landet under den tid det tar att pröva överklagandet av avslagsbeslutet överprövad av en oberoende instans. För närvarande gäller inte detta. Invandrarverkets beslut om avvisning med omedelbar verkställighet kan verkställas utan hinder av att sökanden överklagar beslutet och begär inhibition, även om det kan antas att verkställighet i praktiken sällan sker, förrän i vart fall Invand- rarverket självt har prövat inhibitionsfrågan.

Den nuvarande ordningen är således i det avseendet inte tillfreds- ställande. Även om ett avvisningsbeslut i princip skall kunna verkstäl- las omedelbart, bör utlänningen enligt minimigarantiresolutionen ha möjlighet att ansöka hos domstol om inhibition av beslutet till dess han eller hon har hunnit överklaga och överklagandet har prövats. Själva ansökningen om inhibition skall således ha som effekt att verkställig- heten skjuts upp till dess domstolen har prövat ansökningen. För att motsvara minimigarantiresolutionen bör således redan en ansökan hos domstolen om inhibition av ett avvisningsbeslut till dess ett överkla- gande av detta beslut har prövats ges uppskovseffekt. Beslutar dom- stolen om inhibition, sker ingen verkställighet medan inhibitionen gäl- ler. Avslår domstolen inhibitionsansökningen, kan däremot Invandrar- verkets avvisningsbeslut verkställas.

SOU 1999:16

Snabbprocessen 253

Ett alternativ till att ge en begäran om inhibition uppskovseffekt är att föreskriva att alla beslut om omedelbar verkställighet skall under- ställas utlänningsdomstolen/länsrätten, dvs. att ett beslut inte blir verk- ställbart förrän domstolen har bekräftat det. Domstolens prövning skulle därmed behöva göras inom mycket kort tid. Skälen mot en sådan ordning är dels att det förmodligen skulle krävas jouröppet hos dom- stolarna, dels att domstolsprövning skulle behöva ske i samtliga fall, dvs. även i situationer då utlänningen inte själv skulle ha överklagat beslutet och begärt inhibition.

För att det ändå snabbt skall stå klart om avvisningsbeslutet kan verkställas eller inte, har kommittén övervägt att föreskriva en särskild kort tidsfrist inom vilken inhibition skall sökas för att inhibitionsansö- kan skall få uppskovseffekt eller att göra förordnandet om omedelbar verkställighet överklagbart i sig med en sådan kort tidsfrist. Mot en sär- skild tidsfrist talar dock att det ligger i sökandens eget intresse att över- klaga och söka inhibition så fort som möjligt, eftersom hon eller han annars riskerar att beslutet verkställs mer eller mindre omgående. Någon annan rättslig konsekvens än att inhibition inte längre får sökas är svårt att föreställa sig. Själva det överklagade avvisningsbeslutet är varken mer eller mindre verkställbart än det var innan tidsfristen gick ut. Enligt allmän förvaltningsrätt får en myndighet som skall pröva ett överklagande förordna om inhibition av det överklagade beslutet även utan yrkande av part, och detsamma gäller för domstolarna. Inhibition kan således meddelas även om sökandens tidsfrist för att begära sådan skulle ha gått ut.

Genom en särskild tidsfrist skulle den risken kunna undvikas att sökanden väntar med att begära inhibition till dess verkställighet har påbörjats och att denna således får avbrytas. Vidare skulle risken und- vikas för att efter ett avslag inhibitionsansökningen omedelbart uppre- pas med ny uppskovseffekt. Kommittén har dock stannat för att inte föreslå någon särskild tidsfrist. En snabb ansökan om inhibition, där en sådan över huvud taget blir aktuell, ligger som nämnts i den sökandes intresse, och någon anledning att befara att sökanden dröjer med att göra en sådan ansökan finns egentligen inte. Möjligheten att genom upprepade inhibitionsansökningar åstadkomma ständig uppskovsverkan bör motverkas genom att uppskovseffekt tilläggs endast en inhibitions- ansökan efter avvisningsbeslutet. Upprepade inhibitionsansökningar bör således inte ha uppskovseffekt, utan den effekten bör knytas endast till en första ansökan om inhibition. Vad som nu sagts hindrar givetvis inte att förnyad ansökan görs. Uppskov uppnås dock i detta fall först om domstolen meddelar inhibition.

254 Snabbprocessen

SOU 1999:16

Antal prövningsinstanser

Kommitténs förslag: Ett avvisningsbeslut får inte överklagas till Utlänningsöverdomstolen i ett ärende där asylansökan har bedömts vara uppenbart ogrundad av såväl Invandrarverket som utlännings- domstolen.

Motsvarande gäller beslut om avvisning som har fattats av en polismyndighet eller av Invandrarverket i de fall beslutet hade kun- nat fattas av polismyndighet.

En fråga gäller om ansökningar som har bedömts uppenbart ogrundade skall kunna prövas i mer än två instanser, dvs. om sökanden skall kunna söka prövningstillstånd för att få ärendet prövat även i Utlän- ningsöverdomstolen. Kommittén anser inte att så bör vara fallet. Om såväl Invandrarverket som en utlänningsdomstol har funnit att ansök- ningen är uppenbart ogrundad, är det inte rimligt att ytterligare pröv- ning skall behöva ske. Har däremot utlänningsdomstolen visserligen fastställt beslutet att avslå asylansökningen och avvisningsbeslutet men inte funnit ansökningen uppenbart ogrundad och därför upphävt för- ordnandet om omedelbar verkställighet, bör vanliga regler om överkla- gande gälla.

Beslut om avvisning till tredje land utan fullständig asylprövning

Kommitténs förslag: Om Invandrarverket inte har gjort en fullstän- dig asylprövning och utlänningsdomstolen finner att en sådan behövs, skall domstolen kunna återförvisa ärendet till verket.

Bland sådana ansökningar som kan anses vara uppenbart ogrundade skiljer en typ av situationer ut sig. Det gäller sådana fall där den asyl- sökande efter att ha lämnat hemlandet har uppehållit sig i ett s.k. första asylland eller tredje land där hon eller han är skyddad mot förföljelse. Vad som då prövas i asylprocessen är egentligen inte, som i övriga fall, sökandens asylskäl gentemot hemlandet utan om det tredje landet är säkert för sökanden.

Finner domstolen i denna situation, liksom Invandrarverket, att det tredje landet är säkert för sökanden, kan den fastställa avvisnings- beslutet och beslutet kan verkställas. Det kan dock inträffa att domsto- len i motsats till Invandrarverket finner att det tredje landet inte är säkert för sökanden. Asylskälen i övrigt måste då prövas. Någon sådan prövning har inte skett hos verket, och domstolen bör inte göra den

SOU 1999:16

Snabbprocessen 255

prövningen som första instans. Ett yttrande från verket kan inte anses tillräckligt, utan domstolen bör i detta fall återförvisa ärendet till verket för prövning och beslut.

En liknande situation kan uppstå om avvisningsbeslutet inte går att verkställa. Denna situation bör dock kunna lösas inom ramen för de regler om verkställighet som kommittén föreslår. Reglerna innebär att, om Invandrarverket konstaterar att den beslutade avvisningen inte går att verkställa, verket kan riva upp beslutet och åter pröva ärendet.

Det kan här erinras om att, då en utlänning vägras asyl med hänsyn till första asyllandprincipen, utlänningen skall få en särskild handling av vilken det framgår att de skäl för asyl som han eller hon har anfört inte har prövats i sak i Sverige (7 kap. 1 a § UtlF).

Frågan om särskilda regler bör gälla för sökande som har rest in i Sverige från vissa tredje länder behandlas i nästa avsnitt.

11.5.4Frågan om särskilda regler för avvisning till vissa tredje länder

Kommitténs förslag: Avvisning till ett tredje land skall kunna verk- ställas även om utlänningen söker inhibition under förutsättning att regeringen har fört upp landet på en särskild förteckning.

Enligt minimigarantiresolutionen kan ett särskilt påskyndat förfarande tillämpas för sökande som vistats i vissa tredje länder. Ett sådant förfa- rande kan innebära att ansökan om inhibition inte i sig har uppskovs- effekt utan verkställighet skjuts upp endast om domstolen meddelar inhibition. I övrigt blir utlänningen hänvisad till att driva ett överkla- gande av avslagsbeslut från det tredje land dit hon eller han har avvi- sats.

I 1989 års utlänningslag tas upp som särskilda punkter för att vägra en skyddsbehövande utlänning uppehållstillstånd situationer då utlän- ningen har rest in från något nordiskt land eller från något land som är anslutet till Dublinkonventionen (se 3 kap. 4 § UtlL). Enligt kommit- téns uppfattning är dessa länder exempel på länder gentemot vilka det angivna förfarandet skulle kunna tillämpas. Förfarandet bör därutöver efter särskild bedömning kunna tillämpas beträffande vissa ytterligare länder. En grundläggande förutsättning för att förfarandet skall tilläm- pas i förhållande till ett land, bör vara att landet har anslutit sig till och tillämpar FN:s flyktingkonvention och Europakonventionen eller FN- konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt att det i landet ges möjlighet att söka och erhålla asyl.

256 Snabbprocessen

SOU 1999:16

Möjligheten att tillämpa den nu angivna ordningen i förhållande till ett visst land bör enligt kommitténs uppfattning göras beroende av att regeringen förordnar om det genom att föra upp landet på en särskild förteckning. Förteckningen bör som nyss angivits kunna uppta de nor- diska länderna och EU:s medlemsstater samt därutöver ytterligare län- der efter särskild bedömning. För bedömningen av vilka länder som skall föras upp på förteckningen bör utvecklingen av harmoniserings- strävandena inom EU beaktas.

11.5.5Snabbprocess om normalprocessen utformas enligt ansökan av SIV-modellen

Kommittén anser att även om den normala processordningen i avvis- ningsärenden utformas enligt ansökan av SIV-modellen bör beslut om uppenbart ogrundade ansökningar fattas enligt den ordning som kom- mittén föreslagit ovan. Beslut i första instans skall således fattas av Invandrarverket, och verkets beslut skall kunna överklagas till utlän- ningsdomstolen med samma möjligheter att söka inhibition som före- slagits ovan.

SOU 1999:16

257

12 Handläggningsregler

12.1Förfarandet hos Invandrarverket

Handläggnings- och beslutsordningen inom Invandrarverket behandlas inte av kommittén. Vissa synpunkter kan dock framhållas.

12.1.1Verksamhetsmål

I Invandrarverkets regleringsbrev för budgetåret 1998 anges som verk- samhetsmål för asylprövning och asylmottagande att den totala tiden som en sökande är berättigad till ersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., dvs. i princip tiden från det asylansö- kan görs till dess ärendet avgjorts och sökanden lämnat landet, normalt inte skall överstiga tolv månader. Öppna ärenden som inte avgjorts i första instans får inte vara äldre än sex månader, om inte särskilda skäl föreligger.

Bland de uppdrag som lämnas till Invandrarverket i regleringsbrevet rör ett kvalitetssäkring för handläggning av ärenden bl.a. utifrån kriteri- erna rättssäkerhet, enhetlig praxis och minimerad inaktiv tid per ärende. Verket har redovisat detta arbete i skrivelse till regeringen den 31 augusti 1998.

I redovisningen anges som huvudfaktorer för att grundlägga kvalitet i verksamheten dels övergripande styrning m.m., dels beslut, dels pro- cess, och dels bemötande och kompetens.

Utvecklingen av verksamheten pågår enligt redovisningen ständigt och utvecklingen av kvaliteten är en viktig aspekt. Bl.a. har beslutsfat- tarnärvaron vid asylutredningarna ökats. Genom detta ökar förutsätt- ningarna för bättre kvalitet i besluten. En strävan finns att i varje asyl- ärende upprätta en individuell handläggningsplan. Denna plan skall göras av beslutsfattaren och handläggaren i samråd. Ett utökat sam- arbete mellan dessa personalkategorier anges öka kvaliteten i besluten.

I fråga om asylprocessen framhålls i redovisningen att en ökad tyngd på åtgärder tidigt ofta möjliggör en högre kvalitet i processen som helhet. Verket bedriver ett utvecklingsprojekt "Tidig information"

258 Handläggningsregler

SOU 1999:16

med syfte att mer systematiskt samla in uppgifter redan vid upptagan- det av asylansökan om t.ex. resvägar, färdsätt och innehav av olika identitetshandlingar. Insamlad information som skall bli nåbar i ären- dehanteringssystemet underlättar dels att vidta rätt åtgärder i förhål- lande till den enskilde asylsökande om avvisning blir aktuell, dels att skapa underlag för generella åtgärder nationellt och för rapportering till internationella organ. Den gränsnära verksamheten som verket har utvecklat syftar till bättre innehåll och en snabbare process. För att få stabilitet i verksamheten har ett ramavtal skrivits mellan verket och Rikspolisstyrelsen i frågan, vilket har följts upp av ett regionalt avtal.

12.1.2Snabbheten i förfarandet

De förslag som kommittén lägger fram ställer ökade krav på snabbhet i förfarandet för att den föreslagna ordningen skall fungera enligt inten- tionerna. Kommittén pekar därför i detta sammanhang på några kon- kreta åtgärder som bör bidra till kortare handläggningstider. Åtgärderna har diskuterats och i viss mån också prövats inom Invandrarverket.

I samband med tidigare förändringar i utlänningslagstiftningen har vid ett flertal tillfällen under årens lopp framhållits att en förutsättning för att de föreslagna ändringarna skall fungera som tänkt är att hand- läggningstiderna kan kortas. Det gäller även denna gång.

Prioritering av utredningar

Utredningar i asylärenden måste prioriteras. Det är när utlänningen nyss kommit till landet och har alla händelser i färskt minne som möj- ligheterna är störst att göra en fullgod utredning. Snabba utredningar är också nödvändiga för att det skall vara möjligt att fånga upp de fall där återsändande till ett första asylland kan vara möjligt. Sedan utredning gjorts är det också väsentligt enklare att göra de prioriteringar som av olika skäl måste göras när det gäller att fatta snabbt beslut i ärendet. Om det i ett ansträngt arbetsläge inte är möjligt att hinna med alla arbetsuppgifter inom de tidsmål som ställts upp, bör den balans som då blir oundviklig inte ligga på utredningar utan i ett senare skede av den kedja som löper från ansökan till lagakraftvunnet beslut.

SOU 1999:16

Handläggningsregler 259

Förordnande av offentligt biträde

Den försöksverksamhet som Statens invandrarverk i samråd med Advokatsamfundet bedrivit på Arlanda pekar, som anges i avsnitt 16.1, på att tiden från ansökan till beslut i ett asylärende kan kortas väsentligt om offentligt biträde förordnas så snart som möjligt så att biträdet kan medverka redan under den första utredningen. Försöksverksamheten ger dock enligt kommitténs mening inte tillräckligt underlag för att bedöma om en form av advokatjour är nödvändig för att offentligt biträde skall kunna förordnas tillräckligt snabbt och inte heller för hur en sådan jour i så fall bör utformas. Det måste ankomma på Invandrar- verket att avgöra den frågan, eventuellt efter att ytterligare någon för- söksverksamhet genomförts.

Vid vilken tidpunkt offentligt biträde skall förordnas är i dag inte reglerat i någon författning. Den praxis som utvecklats bygger delvis på uttalanden i tidigare förarbeten. Inget hindrar därför att en ny praxis utbildas sedan en ny utlänningslag trätt i kraft. Om offentligt biträde förordnas på ett tidigare stadium än i dag kommer det att leda till vissa ökade kostnader för rättshjälpen. Sammantaget bör det dock kunna bli fråga om en avsevärd besparing genom att den väntetid under vilken en asylsökande måste försörjas kommer att minska kraftigt.

Disponering av medel påolika anslag hos Statens invandrarverk

Statens invandrarverks verksamhet i dag finansieras över flera olika anslag i statsbudgeten. Invandrarverket har i dag inte möjlighet att föra över medel mellan de olika anslagen. Verket kan därför inte öka insat- serna på ett anslag i syfte att uppnå besparingar på ett annat anslag. För att verksamheten skall kunna bedrivas på ett så effektivt och flexibelt sätt som möjligt bör anslagskonstruktionen vara sådan att den stödjer en effektiv resursanvändning. Detta kan t.ex. ske genom att alla kost- nader som är hänförliga till asylprocessen finansieras över samma anslag. Kommittén har ovan pekat på att de totala kostnaderna för Invandrarverket kan komma att minska om offentligt biträde förordnas på ett så tidigt stadium som möjligt. På samma sätt är det möjligt att de totala kostnaderna skulle kunna minskas exempelvis om verket an- ställde ytterligare några asylhandläggare. I båda fallen handlar det om att ökade kostnader för att korta handläggningstiderna kan leda till stora besparingar när det gäller kostnaderna för mottagandet av asyl- sökande. Invandrarverket bör därför ha vissa möjligheter att på egen hand omfördela medel mellan de anslag som avser myndighetsutöv- ningen, mottagandet av asylsökande och rättshjälp i utlänningsärenden.

260 Handläggningsregler

SOU 1999:16

En förutsättning måste självfallet vara att omfördelningen inte leder till ökade kostnader totalt sett.

12.2Förfarandet hos domstolarna

12.2.1Muntlig förhandling

Kommitténs förslag: Förvaltningsprocesslagens regler om muntlig förhandling skall gälla. Det innebär att muntlig förhandling får hållas när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet samt att muntlig förhandling skall hållas om utlänningen begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det.

Gällande regler om muntlig förhandling och om muntlig handläggning

Sedan januari 1997 gäller enligt 11 kap. 1 § UtlL att en utlänning som har ansökt om asyl får avvisas endast om muntlig handläggning har ingått vid Invandrarverkets handläggning av ärendet. Vid Utlännings- nämnden skall muntlig handläggning ingå, om det kan antas vara till fördel för utredningen eller på annat sätt bidra till ett snabbt avgörande. Även annars skall muntlig handläggning ingå, om utlänningen begär det och det inte står klart att sådan handläggning är obehövlig.

Särskilda regler för muntlig handläggning hos Utlänningsnämnden gäller för utlänningar som omfattas av EES-avtalet. Beträffande dessa skall muntlig handläggning alltid hållas i ärenden om utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd. Om utlänningen begär det, skall muntlig handläggning också hållas i ärenden som rör avvisning eller vägran att bevilja uppehållstillstånd. I detta fall får dock undantag göras om muntlig handläggning skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse. Bakgrunden är – som framgår av den migrations- politiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 221) – bestämmelserna om domstolsprövning i direktiv 64/221/EEG.

Huvudregeln enligt 9 § förvaltningsprocesslagen är att för farandet är skriftligt, men muntlig förhandling får ingå i handläggningen när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgö- rande av målet. Muntlig förhandling skall vidare hållas, om en enskild part begär det och förhandlingen inte är obehövlig och inte heller sär-

SOU 1999:16

Handläggningsregler 261

skilda skäl talar mot det. Muntlig förhandling förekommer i alla typer av mål.

I mål enligt lagarna med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), som gäller tvångsomhändertagande av barn respektive missbrukare skall både länsrätt och kammarrätt hålla muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Om någon part begär det, skall muntlig förhand- ling alltid hållas.

Till belysning av betydelsen av muntlighet i domstol kan anmärkas att rätten till domstolsprövning enligt artikel 6 i Europeiska konventio- nen om mänskliga rättigheter kräver att rättegången vid en sådan dom- stolsprövning skall vara rättvis (fair) och offentlig (public). Motsva- rande gäller för samma krav i artikel 14 i FN-konventionen om med- borgerliga och politiska rättigheter. I kravet på offentlig rättegång lig- ger inte ett särskilt krav också på muntlig förhandling. I stället är det i kravet på en rättvis rättegång som ett krav på muntlig förhandling är att söka.

Förutsättningen för att muntlig förhandling skall anordnas enligt förvaltningsprocesslagen är som nämnts att åtgärden kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. Någon fördel för utredningen kan i regel antas vara att vinna med en muntlig förhandling men fördelen bör stå i proportion till den extra insats det innebär för rätten och parterna att engageras i en muntlig för- handling. I förarbetena till förvaltningsprocesslagens bestämmelser om muntlig förhandling (prop. 1971:30 s. 537) ansåg föredragande statsrå- det att man borde ta stor hänsyn till parts önskemål men att parten knappast kunde tillåtas ha ett avgörande inflytande på frågan. Frågan huruvida en muntlig förhandling är obehövlig eller inte borde i första hand bedömas mot bakgrund av den föreliggande utredningen i målet men även andra faktorer kunde behöva tillmätas betydelse, t.ex. att målet är mycket viktigt för parten och att han eller hon genom förhand- lingen kan få en bättre förståelse för innebörden av det blivande avgö- randet i målet.

Det framhölls också att den muntliga handläggningsformen i för- valtningsprocessen inte är att se som ett alternativ till den skriftliga utan som ett komplement till denna. Den muntliga förhandlingen i förvaltningsdomstolsprocessen syftar inte till att ensam åstadkomma ett fullständigt beslutsunderlag i målet. Tanken är i stället att den muntliga förhandlingen skall komplettera den skriftliga handläggningen, så att målet blir utrett på lämpligaste sätt. Vidare framhölls att kriteriet att förhandlingen kan antas vara till fördel för utredningen i målet kan innebära att muntlig förhandling anordnas för hållande av parts- eller

262 Handläggningsregler

SOU 1999:16

vittnesförhör i viss fråga och i ett annat fall att sådan förhandling sätts ut huvudsakligen för att klarlägga parternas ståndpunkter.

I förarbetena till bestämmelserna i LVU om muntlig förhandling uttalades följande i specialmotiveringen (prop. 1989/90:28 s. 124).

När det gäller mål om beredande eller upphörande av vård av unga är dessa ofta av djupt ingripande natur för den enskilde. Det har därför ansetts vara ett viktigt rättssäkerhetsintresse att målen inte avgörs på handlingarna i den enskildes frånvaro. Muntlig förhandling har därför föreskrivits för dessa mål. Men regeln är inte ovillkorlig. Ibland kan en muntlig förhandling framstå som helt onödig. Detta är t.ex. fallet när vårdnadshavaren har överklagat ett beslut om tvångsvård av sitt barn och det är uppenbart att beslutet skall upphävas. Finner rätten att en muntlig förhandling är uppen- bart obehövlig, får rätten avgöra målet genom skriftlig handläggning. Skriftligt förfarande bör utnyttjas med stor försiktighet. Part skall i sådant fall underrättas innan målet avgörs och beredas tillfälle att begära muntlig förhandling.

I den migrationspolitiska propositionen resonerade regeringen runt frå- gan om muntlig handläggning i utlänningsärenden (prop. 1996/97:25 s. 192 f.). Resonemanget fördes med utgångspunkt i den rådande instans- och processordningen, dvs. i ett förvaltningsförfarande där muntlig handläggning inte är detsamma som en muntlig förhandling i domstol. Regeringen framhöll därvid att det vid överväganden om vilka krav som det är rimligt att ställa på omfattningen av muntlig handlägg- ning i asylprocessen måste göras en avvägning mellan rättssäkerhets- aspekter och effektivitetsaspekter och att det är viktigt att en ordning utformas så att den kan fungera såväl i läget med ett förhållandevis lågt antal asylsökande som i tider av högre inströmning. Regeringen anför- de vidare följande (a. prop. s. 197).

För att understryka betydelsen av att någon form av muntlig handläggning skall företas vid Utlänningsnämnden i de fall där en sådan handläggning kan ha relevans för ärendets utgång bör det framgå av lagtexten att en be- gäran om sådan handläggning får avslås endast om det står klart att en muntlig handläggning är obehövlig. – – – Bestämmelsen är utformad så att muntlig handläggning kan underlåtas i ärenden där utredningsmaterialet klart ger vid handen att utlänningen skall beviljas tillstånd eller när det står klart att de uppgifter som åberopas från utlänningens sida under alla för- hållanden inte är tillräckliga för att uppehållstillstånd skall kunna beviljas. Även när det rör sig om ärenden som kan avgöras efter en rent rättslig be- dömning är självfallet muntlig handläggning många gånger obehövlig. I åt- skilliga ärenden torde frågan om uppehållstillstånd vara beroende av att en tilltrosbedömning görs. Det förtjänar dock att understrykas att avsikten med den nya ordningen inte är att muntlig handläggning måste ingå vid nämnden i alla ärenden av detta slag. I många fall torde nämnden redan från innehållet i de åberopade uppgifterna kunna sluta sig till om dessa är överensstämmande med verkligheten. I de ärendena bör muntlig handlägg- ning kunna underlåtas. Däremot bör muntlig handläggning ingå i ärenden där en tilltrosbedömning av uppgifter som är rimliga kan sägas ha direkt betydelse för frågan om uppehållstillstånd skall beviljas eller inte. Uttryckt

SOU 1999:16

Handläggningsregler 263

med andra ord avses ärenden som karakteriseras av att den asylsökande bör beviljas uppehållstillstånd om de uppgifter som anförts till stöd för ansökan är sanna.

För ärenden som inte rör avlägsnande ur riket (tillståndsärenden, fristå- ende ärenden om flyktingförklaring och resedokument samt medbor- garskapsärenden) finns inte några specialregler i utlänningslagen om muntlig handläggning. Specialreglerna gäller endast ärenden som skall handläggas som asylärenden, och således inte heller andra avlägsnan- deärenden. Därmed är förvaltningslagens regler om muntlighet till- lämpliga. Enligt 14 § förvaltningslagen skall en sökande, klagande eller en annan part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen skall vara muntlig. Myndigheten skall särskilt beakta att muntlig handläggning kan under- lätta för enskilda att ha med den att göra. Enligt 7 § samma lag gäller allmänt i ärenden att myndigheten skall underlätta för den enskilde att ha med den att göra.

Kommitténs överväganden

Enligt kommitténs uppfattning bör för handläggningen av utlännings- ärenden gälla i förvaltningsdomstolarna så "vanliga" sammansättnings- och handläggningsregler som möjligt.

I frågan om förutsättningar för muntlig förhandling förordar kom- mittén således att förvaltningsprocesslagens vanliga regler för länsrätt och kammarrätt skall gälla även då domstolarna utgör utlänningsdom- stol respektive Utlänningsöverdomstol. Det innebär att muntlig för- handling får ingå beträffande viss fråga när det kan antas vara till för- del för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet samt att sådan förhandling skall hållas, om en enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Den ovillkorliga rätt som den enskilde har enligt LVU att begära muntlig förhandling anser kommittén skulle föra för långt. Redan de möjligheter till muntlig förhandling inför domstolen som förvaltningsprocesslagen ger innebär enligt kommitténs uppfatt- ning en avsevärd förbättring jämfört med nuvarande förhållanden.

Kommittén utgår från att i de fall Europakonventionens regler om domstolsprövning får anses kräva muntlighet, såsom om en fråga om civila rättigheter aktualiseras, detta krav efterlevs.

Några särskilda regler för utlänningar som omfattas av EES-avtalet är enligt kommitténs bedömning inte nödvändiga. När Invandrarverkets beslut överklagas till domstol, måste förvaltningsprocesslagens regler

264 Handläggningsregler

SOU 1999:16

om muntlig förhandling anses vara tillräckliga för att kraven i direktiv 64/221/EEG skall vara uppfyllda. Att utlänningen omfattas av avtalet måste bedömas vara ett sådant skäl som medför att förhandling inte kan anses obehövlig, om utlänningen begär förhandling.

I fråga om omfattningen av den muntliga förhandlingen vill kom- mittén understryka vad som återgivits från förarbetena till förvaltnings- processlagens bestämmelser om muntlig förhandling. Där framhålls att den muntliga handläggningsformen är att se som ett komplement till den skriftliga och att den inte syftar till att ensam åstadkomma ett full- ständigt beslutsunderlag.

Det är enligt kommitténs uppfattning viktigt för att åstadkomma en snabb och effektiv process att den muntliga förhandlingen koncentreras just till de delar av målet som den behövs för. Upprepningar av stånd- punkter och argument från skriftväxling bör i görligaste mån undvikas.

Tillståndsärenden utan avlägsnandefråga

Dessa ärenden avser huvudsakligen just personer som inte får komma hit innan de har fått det uppehållstillstånd som de söker. Det kan själv- fallet inte komma i fråga att förelägga en sådan person personlig inställelse, utan vad som kan komma i fråga är en muntlig förhandling med utlänningen närvarande genom ombud.

Det vanligaste vid dessa ärenden är att uppehållstillståndet söks med hänvisning till en familjeanknytning till någon i Sverige bosatt person, referensperson. Fråga uppstår då om referenspersonen – eller någon av referenspersonerna om de är flera – bör kunna uppträda som ombud. Något direkt hinder mot detta kan inte anses föreligga. Helt komplika- tionsfritt är det emellertid inte, eftersom denna referensperson kan vara en sådan upplysningsperson som bör höras fristående från parten och som också kan ha egna intressen i saken. Om muntlig förhandling fin- nes böra hållas för att en referensperson skall höras, kan det i vissa fall behöva övervägas om den klagande parten behöver vara företrädd på annat sätt.

Flyktingförklaring och resedokument

De ärenden där Invandrarverket beviljat uppehållstillstånd på annan grund än flyktingskap får normalt antas ha handlagts hos verket med muntlig handläggning enligt 11 kap. 1 § UtlL. Hos utlänningsdomsto- len är ärendet inte längre ett ärende om avlägsnande. Enligt kommitténs

SOU 1999:16

Handläggningsregler 265

uppfattning bör frågan om muntlig förhandling hos domstolarna kunna bedömas enligt förvaltningsprocesslagens vanliga regler.

Medborgarskapsärenden

Även i ärenden om svenskt medborgarskap kan frågan om muntlig för- handling i vissa fall komma att bli aktuell både i utlänningsdomstol och Utlänningsöverdomstolen. Frågan huruvida förhandling skall hållas bör även i medborgarskapsärenden prövas enligt 9 § förvaltningsprocessla- gen.

En situation där frågan om muntlig förhandling kan komma i fråga är naturalisationsärenden där trovärdigheten av sökandens uppgifter, t.ex. beträffande identiteten, är av avgörande betydelse för målets ut- gång. Enligt fast praxis krävs att sökanden skall kunna styrka sin identitet antingen genom giltigt pass eller fotoförsedd identitetshand- ling. Kan sökanden inte styrka identiteten på ett fullgott sätt, avslås ansökan. Enligt den ändring i lagen om svenskt medborgarskap som riksdagen nyligen antagit (prop. 1997/98:178, bet. 1998/99:SfU3, rskr. 1998/99:27, SFS 1998:1453) skall svenskt medborgarskap kunna ges även till den som inte kan styrka sin identitet under förutsättning att han eller hon har haft hemvist i Sverige under minst åtta år och kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Enligt proposi- tionen skall prövningen av sannolikhetsrekvisitet göras utifrån samtliga omständigheter i ärendet och utmynna i en samlad bedömning. Två faktorer av stor betydelse vid bedömningen är trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnat om dels sin identitet, dels anledningen till att identiteten inte kan styrkas.

I propositionen berörs inte frågan om utredning genom muntlig handläggning. I stället betonas frågan om sökanden vidhållit samma uppgifter om sin identitet under hela vistelsen i Sverige och om omständigheter som hänger samman med varför identiteten inte kan styrkas. I de fall där en ansökan om svenskt medborgarskap har avsla- gits på grund av att sökanden inte förmått styrka sin identitet eller inte förmått göra sannolikt att den identitet han eller hon uppgett är riktig, kan dock en muntlig förhandling i vissa fall komma att fylla en funk- tion. Så kan exempelvis vara fallet om Invandrarverket bedömt att sökandens förklaring till varför han eller hon har lämnat olika uppgifter om sin identitet eller varför fullgoda identitetshandlingar saknas inte är trovärdig. En förhandling kan även få betydelse i de situationer då sökanden åberopar uppgifter från anhöriga. I vilken omfattning för- handling kan komma att bli en del av ärenden om svenskt medborgar-

266 Handläggningsregler

SOU 1999:16

skap får ytterst bli en fråga för rättstillämpningen att avgöra mot bak- grund av förarbetsuttalanden och praxis.

Frågan om muntlig förhandling kan aktualiseras även i ärenden som gäller sökandens levnadssätt. Den bör dock enligt kommitténs uppfatt- ning i första hand göras efter så standardiserade kriterier som möjligt och inte påverkas av att sökanden vid en förhandling skulle kunna göra ett "gott intryck" på domstolen.

12.2.2Domstolens sammansättning

Kommitténs förslag: Reglerna om rättens sammansättning i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar skall gälla.

Det innebär att utlänningsdomstolen enligt huvudregeln är dom- för med en lagfaren domare (juristdomare) och tre nämndemän. Mål som är av enkel beskaffenhet samt vissa andra särskilt uppräknade mål kan avgöras av en ensam juristdomare. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt avgöras av ensam jurist- domare.

Det innebär vidare att Utlänningsöverdomstolen enligt huvud- regeln är domför med tre juristdomare. Såvitt avser mål som rör avvisning eller utvisning föreslås dock att nämndemän skall delta i avgörandet, om nämndemän har deltagit i utlänningsdomstolen och målet avgörs efter muntlig förhandling. Då målet inte avgörs i sak är domstolen domför utan nämndemän.

Frågor om prövningstillstånd avgörs av två ledamöter (jurist- domare), om de är ense.

Som kommittén tidigare framhållit bör för handläggningen av utlän- ningsärenden gälla så "vanliga" sammansättnings- och handläggnings- regler som möjligt.

Som framgår av avsnitt 6.2.2 är en länsrätt enligt huvudregeln dom- för med en lagfaren domare och tre nämndemän. Många mål kan även avgöras av en lagfaren domare ensam. Detta gäller mål av enkel beskaffenhet samt ett antal andra i 18 § förvaltningsdomstolslagen upp- räknade mål, exempelvis mål om förvar och uppsikt enligt utlännings- lagen. Beslut som inte innebär att målet prövas i sak får också normalt fattas av en lagfaren domare ensam.

Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad, får antalet lagfarna domare utökas med en, och det- samma gäller antalet nämndemän.

SOU 1999:16

Handläggningsregler 267

Reglerna om Utlänningsnämndens sammansättning innebär att en ordförande ensam får avgöra bl.a. frågor om inhibition, frågor om för- var eller uppsikt, ärenden om s.k. ny ansökan och "andra frågor, om prövningen är av enkelt slag". I förarbetena till bestämmelserna om inrättande av Utlänningsnämnden framhölls följande (prop. 1991/92:30 s. 33 f.).

Även om det naturligtvis ligger nära till hands att utgå från en sådan ord- ning [att lekmän alltid skall ingå i nämnden när denna avgör ett ärende i sak], kan det ifrågasättas om man härigenom tar till vara medborgarinfly- tandet på det bästa sättet. Med tanke på det stora antal ärenden som man numera måste räkna med kommer i så fall ganska många lekmän att behöva utses, och man måste utforma ett schema för deras medverkan som i hög grad bygger på alternerande tjänstgöring av olika grupper. Det finns en risk för att lekmannaledamöterna under sådana förhållanden kommer att drunkna i rutinbetonade fall och inte i realiteten får det inflytande över beslutsfattandet i de enskilda ärendena som är önskvärt.

Från dessa synpunkter skulle det vara en fördel om kravet på medver kan av lekmän kunde begränsas till att avse en mindre del av ärendena. Detta ligger nära till hands även med hänsyn till att de ärenden som nämn den kommer att få behandla är av mycket olikartad karaktär i avseende på svårhetsgrad. Det är visserligen genomgående fråga om grannlaga bedöm- ningar av stor vikt för de berörda, men i en betydande grupp av ärendena är prövningen av ganska enkelt slag och utgången tämligen självklar med hänsyn till den praxis som har utbildat sig. Ofta är ärendena emellertid mera komplicerade, och många gånger kan de vara ytterligt svårbedömda. Över huvud taget gäller att omständigheterna i de enskilda fallen kan variera avsevärt.

Enligt min mening bör ordföranden kunna meddela beslut på nämndens vägnar även vid avgörandet av ett ärende i sak, under förutsättning att prövningen är av enkel beskaffenhet. Om lekmännens medverkan blir obligatorisk endast i de mera svårbedömda fallen tas medborgarinflytandet bättre till vara och nämndens verksamhet blir också lättare att administrera. Att i enlighet härmed ärendets svårhetsgrad blir bestämmande för den sammansättning som krävs för beslutförhet är ingen principiell nyhet; denna ordning är vanlig inte minst inom domstolsväsendet (se t.ex. 1 kap. 3 a § och 3 kap. 6 § rättegångsbalken).

Naturligtvis kan det ibland finnas olika meningar i frågan om ett ärende skall anses vara av enkel beskaffenhet eller ej. Jag anser att nämnden under medverkan av lekmän bör kunna besluta om närmare riktlinjer för när ord- föranden ensam skall få fatta beslut. För att ett ärende skall få avgöras i denna form bör enligt min mening alltid krävas dels att det enligt ordföran- dens bedömning inte råder någon som helst tvekan om ärendets utgång, dels att ärendet inte innehåller vidlyftigt material av betydelse för pröv ningen.

Något hinder mot att ett ärende avgörs under medverkan av lekmän bör inte föreligga även om det skulle vara enkelt. Om flera ärenden av likartad karaktär samtidigt är eller beräknas bli anhängiga hos nämnden, är det så- lunda som regel en fördel om ett eller ett par av dem avgörs av nämnden i sammansättning med lekmän även om utgången bedöms som tämligen klar. Övriga ärenden kan sedan – under förutsättning att omständigheterna verk- ligen är helt likartade – avgöras av ordföranden ensam efter de linjer som den fullsuttna nämnden ställt sig bakom.

268 Handläggningsregler

SOU 1999:16

Till viss ledning för vilka ärenden som skall kunna anses vara av enkel beskaffenhet bör de riktlinjer som gällt för Utlänningsnämnden och som återgivits ovan alltjämt kunna tjäna, även om betydelsen av försik- tighet vid bedömningen av om ett ärende är av enkel beskaffenhet knappast nog kan betonas. En hel del av den kritik som riktats mot Utlänningsnämnden har just avsett att ärenden alltför ofta avgjorts utan deltagande av lekmannaledamöter. Omständigheter som typiskt sett kan medföra att nämnd bör delta i avgörandet är att utgången i ärendet till stor del beror på vilken bedömning som görs av den sökandes trovär- dighet eller att det är fråga om en bedömning av humanitära skäl. Alla trovärdighetsbedömningar och alla bedömningar av humanitära skäl behöver emellertid inte vara svåra. Sådana bedömningar kan i vissa fall vara tämligen enkla. Ytterst gäller bedömningen av frågan om ärendet är av enkel beskaffenhet frågan om det råder tveksamhet om utgången.

– Det kan finnas anledning att erinra om att vid avvisning i den s.k. snabbprocessen en förutsättning för att de särskilda reglerna skall vara tillämpliga är att asylansökningen är uppenbart ogrundad och ärendet således av enkel beskaffenhet. Det bör därför inte finnas anledning att i dessa fall överväga annan sammansättning än ensamdomare.

Samma regler bör i princip gälla för alla de olika slagen av ärenden som handläggs inom utlänningsdomstolarna. För utlänningsärenden som inte gäller avlägsnande kan annan sammansättning än ensam- domare dock beräknas bli undantagsfall. Däremot kan sammansättning med nämnd tänkas förekomma i en del medborgarskapsärenden.

Kommittén anser också att det finns skäl att ta upp frågan om sär- skilda krav på juristdomaren. Beslut om avvisning eller utvisning kan många gånger vara känsliga och ha stor betydelse för enskilda männi- skors livsöde. Målen bör därför enligt kommitténs uppfattning inte lot- tas på rotlar som innehas av andra än ordinarie domare. De bör som huvudregel inte heller slutligt avgöras annat än med någon som är eller har varit ordinarie domare som ensamdomare eller som ordförande.

Kammarrätten är enligt huvudregeln domför med tre juristdomare. För vissa typer av mål kan det vara särskilt föreskrivet att nämndemän skall ingå i rätten tillsammans med juristdomarna. Även i dessa fall får dock frågor som inte innebär att målet avgörs i sak avgöras av enbart juristdomare. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kam- marrätten domför med två ledamöter om de är ense om slutet.

Nämndemän skall normalt delta i handläggningen av mål enligt LVU och LVM. Undantag gäller för mål om omedelbart omhänderta- gande eller om tillfälligt flyttningsförbud enligt LVU.

Med tanke på vad som sagts om betydelsen av lekmannainsyn och lekmannainflytande i utlänningsärenden anser kommittén att nämnde- män bör delta i Utlänningsöverdomstolens handläggning av mål som

SOU 1999:16

Handläggningsregler 269

rör avvisning eller utvisning, och som är av den karaktären att pröv- ningstillstånd har getts och som avgörs efter muntlig förhandling. Nämndemän kan då antas ha deltagit i avgörandet i utlänningsdomsto- len. Frågetecken skulle kunna sättas för de mål där prövningstillståndet getts som prejudikatdispens eller extraordinär dispens, eftersom dessa i högre grad bör avse rättsliga frågor. Med tanke på att även frågor om uppehållstillstånd av humanitära skäl enligt kommitténs förslag kom- mer att handläggas inom domstolssystemet och behovet av prejudikat är extra stort i dessa fall, bör dock samma regel gälla oavsett dispens- skälet.

12.2.3Tidsfrister

Kommitténs förslag: Mål som rör avvisning eller utvisning skall handläggas skyndsamt. Det innebär att de kommer att utgöra för- tursmål i domstolarna.

Möjligheterna att förkorta den totala handläggningstiden är givetvis beroende av hur processen i utlänningsmålen utformas i stort och på- verkas också av de materiella reglerna. Det finns dock också vissa faktorer som kan påskynda processen inom domstolarna. Dessa fakto- rer hänför sig till handläggningen inom varje instans eller till tiden mellan det handläggningen avslutats i en instans och det den kan på- börjas i nästa (överklagandetid). Till överklagandetiden får i detta sammanhang också räknas tiden för att delge en enskild part ett beslut, i de fall då tidsfristen för överklagande räknas från delgivningen.

Det är svårt att se hur man genom att förändra handläggningsreg- lerna skall kunna påskynda handläggningen i domstolarna. Den erfor- derliga skyndsamheten får åstadkommas genom en regel om skyndsam handläggning och genom noggrann prövning av behovet av anstånd och kompletterande utredning. Kraven på snabbhet i processen ställer höga krav på koncentration både på föredragning och – främst – muntlig förhandling. Processen i avvisningsärenden bör i största möjliga utsträckning utformas så att det ligger i den enskildes intresse att inställa sig till en muntlig förhandling. Utevaro från förhandling synes därför inte annat än i undantagsfall böra vara något hinder för att för- handlingen hålls och ärendet avgörs.

Som kommittén påpekat tidigare är tidsåtgången inte bara en fråga om myndighetens eller domstolens egna resurser. Behovet av extern utredning eller väntan på att få klarhet om situationen i ett speciellt land kan också innebära att mål inte kan avgöras. Också väntan på ett

270 Handläggningsregler

SOU 1999:16

prejudicerande avgörande kan medföra att en mängd mål och ärenden inte kan avgöras. Med den utvidgade användning av förordningsmakten som kommittén förespråkar accentueras betydelsen av att regeringen handlägger frågor om nya eller ändrade förordningar skyndsamt.

En faktor som ofta påverkar handläggningstiden negativt är anstånd för parterna att komma in med kompletterande inlagor. Kommittén vill understryka betydelsen av att domstolarna noga prövar om ansökningar om anstånd rimligen bör beviljas. Vid överklagande till Utlännings- domstolen bör anstånd ges endast om det föreligger särskilda skäl. Överklagandetiden måste anses ge parten (utlänningen eller Invandrar- verket) tillräckligt rådrum för att anföra allt som parten anser nödvän- digt.

För vissa mål finns föreskrifter om tidsfrister för domstolen att iaktta. För andra mål kan det finnas föreskrifter om att de skall hand- läggas skyndsamt. En sådan föreskrift innebär i praktiken att målet skall handläggas med förtur. Föreskrifter om tidsfrister och skyndsam- het förekommer också såvitt avser vissa frågor i mål och ärenden.

Föreskrifter om tidsfrister och skyndsamhet finns normalt intagna i den författning där de materiella reglerna finns. Som exempel kan nämnas LVU- och LVM-mål. De skall handläggas skyndsamt. För dessa mål finns även vissa tidsfrister angivna. Om den unge respektive missbrukaren är omhändertagen, skall länsrätten ta upp målet till av- görande inom två veckor från det ansökan om vård kom in. Tidsfristen får dock förlängas, om ytterligare utredning eller någon annan särskild omständighet gör det nödvändigt.

Yrkanden om inhibition eller interimistiska förordnanden behandlas alltid med förtur.

I övrigt gäller att mål skall avgöras så snart det kan ske. I läns- rättsinstruktionen och kammarrättsinstruktionen föreskrivs att ett mål eller en fråga som har kommit upp i ett mål skall handläggas med för- tur, om målet eller frågan av någon särskild anledning bör avgöras skyndsamt. Vilka mål som är förtursmål bestäms i respektive domstols arbetsordning.

Förtursmål som anges i arbetsordningen för Länsrätten i Stockholms län är bl.a. mål enligt 21 kap. föräldrabalken, dvs. mål om verkställig- het av domar eller beslut om vårdnad eller umgänge m.m., körkortsmål, mål enligt socialtjänstlagen och mål enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

I arbetsordningen för Kammarrätten i Stockholm anges som för- tursmål bl.a. mål om verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken, om tvångsåtgärder mot person och om körkort, när spärrtiden har bestämts till högst tre månader, samt sekretessmål.

SOU 1999:16

Handläggningsregler 271

Mål där fråga är om avvisning eller utvisning bör enligt kommitténs uppfattning alltid utgöra förtursmål. En föreskrift bör alltså meddelas om att sådana mål skall handläggas skyndsamt. Kommittén utgår från att frågor om prövningstillstånd i avlägsnandeärenden avgörs med sär- skilt stor skyndsamhet.

Kommittén vill slutligen påpeka att handläggningen med förtur av vissa mål enligt utlänningslagen inte skall beräknas medföra att hand- läggningen av mål enligt andra lagar skall fördröjas. Utlänningsmål kommer enligt kommitténs förslag att handläggas inom särskilda avdelningar hos länsrätterna och kammarrätten.

12.2.4Meddelande av dom och beslut

Kommitténs bedömning: Samma regler som i förvaltningsproces- sen i övrigt bör gälla för meddelande av dom eller beslut.

En dom eller ett beslut skall meddelas så snart det kan ske.

För länsrätterna gäller att domen eller beslutet skall meddelas senast fyra veckor efter den dag då föredragningen avslutades. Om länsrätten avgör ett mål efter en muntlig förhandling, räknas tiden från den dag då förhandlingen avslutades. Om beslutet inte kan meddelas inom fyra veckor med hänsyn till målets eller frågans art eller av något annat sär- skilt skäl, får länsrätten bestämma att beslutet skall meddelas senast inom viss angiven tid, som inte får vara längre än vad som är ound- gängligen nödvändigt.

För kammarrätterna gäller att kammarrätten, om domen eller beslu- tet inte kan meddelas inom fyra veckor efter föredragningen med hän- syn till målets eller frågans omfång eller art i övrigt eller av något annat särskilt skäl, får bestämma att domen eller beslutet skall med- delas senast inom viss angiven tid, som inte får vara längre än vad som är oundgängligen nödvändigt.

Tidsfristen för att klaga på domar och beslut är i alla jämförbara typer av mål tre veckor både inom förvaltningen och förvaltningspro- cessen. Inom förvaltningen och förvaltningsprocessen räknas tiden för att överklaga ett beslut vanligen från det klaganden fick del av beslutet. Fr.o.m. oktober 1998 gäller generellt att utgångspunkten för beräkning av överklagandetiden för en myndighet eller annan som företräder det allmänna är dagen då avgörandet meddelas i stället för delgivnings- dagen. För den enskilde skall fristen även i fortsättningen räknas från delgivningen av beslutet.

272 Handläggningsregler

SOU 1999:16

När en myndighet skall underrätta en part om innehållet i ett beslut, bestämmer myndigheten hur underrättelsen om beslutet skall gå till – muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Om en förvaltningsdomstol skall underrätta någon om innehållet i en handling eller om något annat, får det ske genom delgivning. Delgiv- ning skall användas, om det är särskilt föreskrivet eller om det med hänsyn till syftet med bestämmelsen om underrättelse framgår att del- givning bör ske, men bör i övrigt tillgripas bara om det är påkallat med hänsyn till omständigheterna.

Invandrarverket underrättar asylsökande om sina beslut genom ver- kets mottagningspersonal med hjälp av tolk. Detta gäller antingen sökandena finns på förläggning eller i enskilt boende. Biträdet under- rättas per lösbrev. Ett problem är att sökande som bor utanför förlägg- ning inte alltid kommer för att ta emot underrättelsen. Ibland har sökanden nåtts av besked genom sitt biträde.

De rutiner som tillämpas i främst länsrätterna innebär att domar och beslut översänds till den som kan överklaga med begäran om att veder- börande genast skall återsända mottagningsbevis till domstolen. Sker inte detta görs påminnelse och vidare delgivningsförsök med rekom- menderat brev. Förenklad delgivning (3 a § delgivningslagen, 1970:428) innebär att domstolen först skickar en upplysning till den enskilde att förenklad delgivning kommer att användas i målet. När sedan handlingen skickas ut till den enskilde sänder domstolen minst en dag senare ett meddelande om att den har sänts ut. Den enskilde anses därefter delgiven två veckor efter det att meddelandet skickats till honom eller henne.

Att frångå de tidsfrister och den ordning som i övrigt gäller för överklagande av förvaltningsmyndigheters och förvaltningsdomstolars beslut synes inte lämpligt. Om dom eller beslut avkunnats i samband med muntlig förhandling räknas tiden från dagen för avkunnandet. Möjligheterna att avkunna dom eller beslut i samband med muntlig förhandling bör i största möjliga utsträckning tas till vara.

Överklagandetiden avseende Invandrarverkets beslut skulle falla bort, om processen utformades enligt ansökan av SIV-modellen eller underställningsmodellen. Den därigenom vunna tiden kan dock befaras i stället gå åt för delgivning med utlänningen, förordnande av biträde och väntan på kompletteringar hos domstolen.

Enligt kommitténs uppfattning kan några särlösningar om delgiv- ning och tidsfrister inte förordas.

SOU 1999:16

Handläggningsregler 273

12.2.5Parts rätt att få del av uppgifter

Kommitténs bedömning: Något undantag bör inte göras från förvalt- ningsprocesslagens vanliga regler om när en part skall beredas tillfälle att yttra sig över uppgifter som tillförts målet genom annan än parten själv.

För parters rätt att få del av uppgifter i utlänningsärenden gäller i prin- cip bestämmelserna i 17 § förvaltningslagen. Dessa innebär att ett ärende inte får avgöras utan att parterna har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten själv och att parten skall ha fått tillfälle att yttra sig över uppgiften. Undantag från detta gäller om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Undantag gäller också om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Underrättelseskyldigheten begränsas vidare av bestämmelserna i 14 kap. 5 § sekretesslagen.

Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt.

Tillämpningen av bestämmelserna begränsas i vissa utlänningsären- den. En förutsättning för att de skall tillämpas i ärenden om visering, tidsbegränsat uppehållstillstånd, arbetstillstånd och återkallelse av per- manent uppehållstillstånd är enligt 11 kap. 2 § UtlL att utlänningen är bosatt eller annars vistas i Sverige.

I en departementspromemoria (Ds In 1971:5) som låg till grund för bestämmelsen föreslogs undantag från kommunikationsprincipen i vissa utlänningsärenden. Det framhölls bl.a. att utredningen i ärenden om uppehålls- och arbetstillstånd som söktes från utlandet ofta var om- fattande och att det nya material som tillfördes ärendet oftast avsåg läget på bostads- eller arbetsmarknaden vilket utlänningen inte hade någon större möjlighet att yttra sig över. Vidare framhölls att undan- tagsbestämmelserna inte innebar förbud att kommunicera utrednings- material, om detta var önskvärt, t.ex. om personliga förhållanden var berörda i materialet. Föredragande statsrådet godtog i propositionen (prop. 1971:155) de föreslagna undantagen då utlänningen inte befinner sig i Sverige. Statsrådet ansåg vidare, i likhet med Invandrarverket, att kommunikation inte heller borde krävas i ärenden om återkallelse av bosättningstillstånd (numera permanent uppehålls- tillstånd) när utlän ningen har lämnat Sverige. Undantagen togs in i 1954 års utlänningslag och har överförts till 1989 års lag.

För förvaltningsprocessen finns kommunikationsprincipen lagfäst i 18 § förvaltningsprocesslagen. Innan ett mål avgörs, skall parten få

274 Handläggningsregler

SOU 1999:16

kännedom om det som tillförts målet genom annan än parten själv och få tillfälle att yttra sig över det. Vissa undantag gäller, om det inte finns anledning att anta att talan mot parten kommer att bifallas, om under- rättelse annars är uppenbart onödig, eller om parten är en förvaltnings- myndighet och en underrättelse är onödig. Liksom enligt förvaltnings- lagen gäller också att underrättelse kan underlåtas om det kan befaras att en sådan skulle avsevärt försvåra genomförande av beslut i målet.

Undantaget i utlänningslagen från skyldigheten att kommunicera med en part som inte vistas i Sverige gäller både Invandrarverket och Utlänningsnämnden.

Bestämmelsen har enligt uppgift från Utlänningsnämnden inte ofta varit aktuell hos nämnden. I ärenden om tidsbegränsat uppehållstill- stånd finns praktiskt taget alltid en referensperson i Sverige som också har uppträtt som ombud och behovet av att kommunicera med parten utomlands har därför inte varit något problem. När det gäller återkal- lelse av permanent uppehållstillstånd, har bestämmelsen oftare aktuali- serats. När ett sådant beslut av Invandrarverket har överklagats till nämnden, har det dock varit möjligt att kommunicera.

Enligt kommitténs uppfattning bör något undantag från kommunice- ringsregeln inte gälla för domstolarnas del då ett beslut om återkallande av permanent uppehållstillstånd har överklagats. Även i frågor om tids- begränsat uppehållstillstånd får en sådan regel för domstolarnas del anses tveksam. I praktiken synes inte heller behovet av en sådan regel för överinstansernas del vara så stort. Då utlänningen har överklagat Invandrarverkets beslut, bör han eller hon också ha lämnat en adress där han eller hon kan nås.

Kommittén föreslår således inte någon undantagsregel för domsto- larnas del.

SOU 1999:16

275

13Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna

13.1Domstolarnas lokalisering

Kommitténs förslag: Kammarrätten i Stockholm skall utgöra Utlänningsöverdomstol. Regeringen får bestämma vilka länsrätter som skall utgöra utlänningsdomstolar. Kommittén förordar som sådana länsrätterna i Stockholms län, i Skåne län och i Göteborg.

Även om utlänningsdomstolarnas domkretsindelning inte bör fastställas i lag utan överlämnas till regeringen att fatta beslut om i förordning, anser kommittén att de överväganden som kommittén har gjort om uppdelningen av landet i utlänningsdomstolskretsar med hänsyn till nu rådande förhållanden bör redovisas.

Forumreglerna för förvaltningsdomstolarna innebär att ett beslut skall överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prö- vats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat (14 § LAFD). Det är således den plats där beslutet fattas som styr forum, inte någon parts vistelseort.

Invandrarverket har stora ambitioner om tillgänglighet för att göra ansökan och också för utredning och beslutsfattande. Ambitionerna grundas givetvis inte bara på asylsökandes behov utan skall också till- godose behoven hos dem som gör andra ansökningar (om uppehållstill- stånd utan samband med asyl, medborgarskap m.m.). Så länge det rör sig om Invandrarverkets interna organisation och beslutsfattande i de vanliga förvaltningsrättsliga formerna är det knappast någon fråga för kommittén.

Annorlunda ställer det sig i den mån ärendena avgörs i domstol. Inte ens om det skulle röra sig om beslutsfattande i första instans enligt den av kommittén förkastade ansökan av SIV-modellen verkar det vara realistiskt att hantera ärenden i denna ordning mer än på tre eller fyra platser i landet. De intressen som här står emot varandra är å ena sidan intresset av tillgänglighet för den enskilde och å andra sidan intresset

276 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna

SOU 1999:16

att inte behöva sprida verksamheten alltför mycket. Ett skäl till det är att det kan vara svårt att bygga upp och upprätthålla kompetens på om- rådet, om antalet ärenden är för litet. Då utlänningsärendena inordnas i en allmän förvaltningsdomstol, bör domstolen inte vara så liten att ut- länningsärendena blir helt dominerande. Det är dels olämpligt om man inte vill ha specialorgan, dels medför det stor sårbarhet ur flexibilitets- synpunkt.

Enligt kommitténs uppfattning måste behovet i asylärenden styra vilka länsrätter som skall utgöra utlänningsdomstolar. Det är i dessa ärenden som utredningen är tyngst, och det är i dem som behovet av muntlig förhandling är i särklass störst. Det är inte lämpligt att skilja ut de ärenden som inte är asylärenden och lägga endast sådana andra ären- den på någon annan domstol. Invandrarverket fattar i praktiken beslut i asylärenden endast vid Stockholms-, Göteborgs- och Malmö kontoren, medan beslut i medborgarskapsärenden fattas endast vid huvudkontoret i Norrköping. En ytterligare decentralisering anses för resurskrävande. Asylsökande har numera också större möjlighet än tidigare att själva välja vistelseort, och de väljer företrädesvis storstads områdena. Kommittén anser det därmed inte meningsfullt att förlägga någon utlänningsdomstol utanför dessa regioner. Med hänsyn till detta och behovet att bygga upp erfarenhet och kompetens samt med tanke på vad som sagts om flexibilitet inom organisationen och betydelsen av att utlänningsmålen inte kommer att helt dominera domstolen innebär det att länsrätterna i Stockholms län, Skåne län och Göteborg bör utgö ra utlänningsdomstolar.

En uppdelning i domkretsar skulle då kunna se ut som följer. Länsrätten i Stockholms län – Stockholms län, Uppsala län, Söder-

manlands län, Östergötlands län, Gotlands län, Västmanlands län, Dalarnas län och Gävleborgs län samt de övriga delar av landet som inte enligt nedan tillhör annan länsrätt.

Länsrätten i Skåne län – Skåne län, Blekinge län, Jönköpings, Kro- nobergs och Kalmar län.

Länsrätten i Göteborg – Västra Götalands län, Hallands län, Värm- lands län, Örebro län.

En särskild fråga rör domkretsindelningen för ärenden som avgjorts av Invandrarverket centralt eller vid utlandsmyndighet. I avsaknad av annan bestämmelse kommer de att hamna inom samma domkrets som övriga beslut som fattats i Östergötlands län, dvs. överinstans blir ut- länningsdomstolen i Stockholms län.

Som Utlänningsöverdomstol anser kommittén att – i avsaknad av kammarrätt i Skåne – annan kammarrätt än den i Stockholm inte bör komma i fråga. Det är den största kammarrätten med därmed störst

SOU 1999:16

Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna 277

flexibilitet, och den ligger i det område där en mycket stor del av avvisningsärendena aktualiseras.

13.2Nämndemännen

13.2.1Val av nämndemän i vissa domstolar

I länsrätter och kammarrätter, liksom i tingsrätter och hovrätter, tillgo- doses behovet av insyn och lekmannainflytande genom deltagande av nämndemän. Nämndemän i länsrätter och kammarrätter, liksom nämn- demän i hovrätter, utses genom val huvudsakligen av landstingsfull- mäktige i respektive län. Nämndemän i tingsrätt väljs av kommun- fullmäktige. Om det i en domsaga ingår mer än en kommun, fördelar tingsrätten antalet nämndemän mellan kommunerna efter folkmängd.

Vid val av nämndemän skall eftersträvas att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning med hänsyn till ålder, kön och yrke (4 kap. 7 § RB resp. 19 § LAFD). För att vara valbar till nämndeman skall man vara svensk medborgare och folkbokförd i det län eller den del av länet som hör till länsrättens domkrets. Man får vidare inte vara underårig eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken. Vissa yrkes kate- gorier med anknytning till rättsväsendet är också uteslutna från möjlig- heten att vara nämndemän.

Enligt förordningen (1983:382) om antalet nämndemän i de all- männa domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna fast- ställer hovrätterna och kammarrätterna själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. Domstolarna skall för varje län inom domstolens domkrets, eller om del av län ingår i dom- kretsen, för sådan del fastställa det antal nämndemän som skall utses. Länsrätterna i Stockholms län och Skåne län samt i Göteborg fast stäl- ler, liksom Stockholms, Göteborgs och Malmö tingsrätter, själva hur många nämndemän som skall finnas för tjänstgöring i domstolen. För övriga länsrätter och tingsrätter fastställer kammarrätten respektive hovrätten antalet nämndemän efter förslag av respektive underrätt. När nämndemän skall väljas, skall domstolen anmäla detta till den som har att föranstalta om valet.

Nämndemän i fastighetsdomstol kan också nämnas som jämförelse. Om dessa sägs det särskilt i lagen (1969:246) om domstolar i fastig- hetsmål att de bör vara allmänt betrodda och väl förtrogna med sin orts förhållanden. Fastighetsdomstol är den tingsrätt i ett län som rege- ringen bestämmer. Nämndemännen utses särskilt, också genom val, normalt av landstingsfullmäktige.

278 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna

SOU 1999:16

Som nämnts skall ett beslut överklagas till den länsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om inte regeringen för ett visst slag av mål föreskriver något annat. Forum styrs alltså av var beslutsmyndig- heten är belägen och inte av var den klagande är bosatt. Oavsett var klaganden är bosatt hämtas nämndemännen från länsrättens domkrets, dvs. länet.

13.2.2Andra ledamöter i Utlänningsnämnden än ordförande

Utlänningsnämndens icke lagfarna ledamöter utses av regeringen efter nominering av de politiska partierna.

I förarbetena till bestämmelsen uttalades (prop. 1991/92:30 s. 33) att det är väsentligt att förtroendevalda lekmän får starkt inflytande när det gäller nämndens beslutsfattande. Ett inslag av lekmän syftade inte bara till att själva avgörandena skall bli välgrundade och riktiga. Inslaget av lekmän hade kanske sin mest väsentliga betydelse genom att det säker- ställer nämndens demokratiska förankring och tillgodoser allmänhetens intresse av insyn i ärendena.

Vidare förordades i propositionen att lekmännen skulle delas in i grupper med ansvarsområden efter ärendeslag och efter de länder som asylsökandena kom ifrån. Även lekmännen skulle därmed komma att få särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar av världen. En sådan specialisering ansågs väsentlig för att de skulle få verkligt inflytande i beslutsprocessen.

Under riksdagsbehandlingen instämde socialförsäkringsutskottet i bedömningen om gruppindelning av lekmännen. De skulle därigenom komma att få särskild erfarenhet av ärenden med asylsökande från vissa bestämda delar av världen. I anledning av en motion uttalade utskottet (bet. 1991/92:SfU4 s. 10) att det var av stor betydelse att de lekmän som ingår i Utlänningsnämnden har goda insikter i och intresse för mänskliga rättigheter och samhällsförhållanden i främmande länder. Utskottet ansåg sig kunna utgå från att betydelsen härav skulle beaktas då lekmännen utsågs.

Någon indelning av lekmannaledamöterna i grupper har inte skett.

SOU 1999:16

Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna 279

13.2.3Hur nämndemännen i utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen bör utses

Kommitténs förslag: Nämndemännen i utlänningsdomstolar och Utlänningsöverdomstolen utses på samma sätt som nämndemän i länsrätter och kammarrätter. Eftersom domkretsen för dessa dom- stolar blir en annan än för den länsrätt respektive kammarrätt som de är knutna till måste nämndemännen dock utses i särskilda val.

Beträffande utseendet av de nämndemän i länsrätt och kammarrätt som skall delta i avgörandet av utlänningsmål finns olika möjligheter.

Den enklaste möjligheten är att respektive domstols vanliga nämn- demän, utsedda genom val i landstinget, används. En annan möjlighet är att de – liksom nämndemän i fastighetsdomstol – utses särskilt och hämtas från respektive domstols domkrets eller att länen delas upp mellan de länsrätter som blir utlänningsdomstolar och sär skilda nämn- demän för utlänningsmålen utses av landstingsfullmäktige på samma sätt som nämndemän i kammarrätt. Nämndemän för Ut länningsöver- domstolen hämtas på motsvarande sätt från hela landet. De kan också – liksom lekmannaledamöterna i Utlänningsnämnden – utses av rege- ringen på förslag av riksdagspartierna och kommer även då att vara utsedda särskilt för att delta i behandlingen av utlänningsärenden.

Användandet av respektive domstols vanliga nämndemän är enkelt att hantera men inte komplikationsfritt. En sak är att de nämndemän som är knutna till en enskild länsrätt kommer bara från den länsrättens normala domkrets och inte från hela den domkrets som länsrätten kan ha som utlänningsdomstol. Länsrätten i exempelvis Stockholms län har således inte nämndemän från andra län än Stockholms län, dvs. inte från några andra län som kan bli aktuella att ingå i domkretsen för läns- rätten som utlänningsdomstol. Motsvarande gäller kammarrätterna. Om en kammarrätt blir ensam överinstans har den som vanlig kammar rätt inte nämndemän från andra delar av landet än de som ingår i dess ordi- narie domkrets. Detta kan vara en nackdel från de synpunkter som lekmannainflytandet avser att tillgodose, i synnerhet om endast de tre storstadslänsrätterna blir utlänningsdomstolar.

Den nackdelen faller bort om samtliga de nämndemän som valts vid de länsrätter som ligger inom den särskilda domkretsen för den länsrätt som utgör utlänningsdomstol kan tjänstgöra som nämndemän vid ut- länningsdomstolen. Motsvarande skulle gälla för Utlänningsöverdom- stolen och då innebära att alla kammarrätternas samtliga nämndemän skulle kunna tjänstgöra hos den kammarrätt som utgör Utlännings- överdomstol. Kunskaper och insikter på området skulle därmed spridas

280 Särskilda frågor om utlänningsdomstolarna

SOU 1999:16

inom en vid krets. Systemet kan dock med tanke på de informations- och utbildningsinsatser som behövs bli onödigt kostsamt. Det förefaller också att kunna bli administrativt tungrott att de länsrätter som utgör utlänningsdomstolar som sådana skall fördela nämndemanna- uppgifterna bland en betydligt större krets nämndemän än annars. Motsvarande gäller för kammarrätten som Utlänningsöverdomstol.

Ofrånkomligen kommer särskild information och utbildning att behövas inte bara för juristdomare och personal hos utlänningsdom- stolarna utan även för nämndemännen, både inledningsvis och kontinu- erligt. Detta tyder på att kåren nämndemän vid en länsrätt som utlän- ningsdomstol inte bör utgöras av den samlade nämndemannakåren för samtliga de länsrätter som ligger inom den särskilda domkretsen. Inte heller bör samtliga de nämnde män som tjänstgör i landets kammar rätter tjänstgöra som nämndemän i kammarrätten som Utlänningsöver- domstol.

Alternativen bör därför vara antingen att anlita den för respektive domstol ordinarie nämndemannakåren eller att nämndemännen för utlänningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen utses i särskilda val. Enligt kommitténs uppfattning är det senare alternativet att föredra. Nämndemännen kan då utses så att olika delar av domkretsen blir representerade. Detta kan vara särskilt angeläget om endast länsrätterna i de tre storstadsområdena utses till utlänningsdomstolar. Genom att ut- länningsdomstolarna och Utlänningsöverdomstolen får egna nämnde- män kan dessa ges nödvändig grundutbildning och kommer dessutom att kunna bygga upp önskvärd erfarenhet.

Dessa nämndemän kan utses antingen av landstingsfullmäktige på sätt som motsvarar det som gäller för nämndemän i kammarrätt eller centralt av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. i praktiken Domstolsverket. I båda fallen sker nominering av parti- erna. Kommittén anser inte att det finns några särskilda skäl för att nämndemännen skall utses centralt av regeringen eller annan myndig- het. Valet bör därför på motsvarande sätt som gäller för nämndemän göras av landstingsfullmäktige.

En annan fråga är om nämndemännen i utlänningsdomstolarna sam- tidigt bör kunna vara nämndemän i andra mål i den kammarrätt respek- tive länsrätt där de är valbara som sådana. Detta kan inte uppnås auto- matiskt, eftersom de olika kategorierna nämndemän utses för olika geografiska områden. Däremot bör det inte få vara något hinder för en person att vara nämndeman i utlänningsdomstol att han eller hon också är nämndeman i en motsvarande länsrätt. Detsamma gäller nämnde- männen i Utlänningsöverdomstolen i förhållande till kammarrätterna.

SOU 1999:16

281

14 Processuella beslut

14.1Gällande ordning för överklagande

14.1.1Olika former av beslut

Utöver de typer av beslut som har behandlats finns i utlänningsärenden också vissa andra beslut som myndigheterna – Invandrarverket eller en polismyndighet – kan fatta och som nu kan och även i fortsättningen måste kunna överklagas. Besluten avser i första hand användandet av vissa tvångsmedel enligt utlänningslagen: förvar och omhändertagande av biljett. Myndigheternas beslut i dessa ärenden överklagas nu till all- män förvaltningsdomstol. Vidare finns beslut i frågor om offentligt bi- träde. Sådana beslut av förvaltningsmyndighet överklagas nu till Utlän- ningsnämnden. Härutöver finns andra ersättningsbeslut samt beslut om avvisande av ombud eller biträde och om jävsinvändning. Slutligen finns också beslut om betalningsskyldighet för transportörer och om avgift för resedokument.

14.1.2Förvar

Beslut om förvar eller uppsikt fattas enligt 6 kap. 9 § UtlL av den myn- dighet som handlägger ärendet. Handläggande myndighet kan – utom Invandrarverket och Utlänningsnämnden – också vara en polismyndig- het. Vidare kan regeringen anses som handläggande myndighet, men beslut om förvar (eller uppsikt) fattas då av det statsråd som skall före- dra ärendet i regeringen.

Beslut om förvar som har fattats av Invandrarverket, Utlännings- nämnden eller en polismyndighet får av utlänningen överklagas till allmän förvaltningsdomstol (7 kap. 7 § UtlL). Om ett förvarsbeslut har fattats av före dragande statsrådet, kan beslutet på begäran av utlän- ningen prövas av Regeringsrätten.

Beslut om förvar får överklagas utan samband med ärendet i övrigt och utan begränsning till viss tid.

282 Processuella beslut

SOU 1999:16

Innebörden av att ett beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol är att det får överklagas till länsrätten och därefter enligt all- männa regler i förvaltningsprocesslagen till kammarrätten och Rege- ringsrätten. Prövningstillstånd krävs alltid vid överklagande till Rege- ringsrätten. Prövningstillstånd krävs i förvarsärenden också vid överklagande till kammarrätten.

Invandrarverket har sedan oktober 1997 det huvudsakliga ansvaret för placering och behandling av utlänningar som har tagits i förvar (6 kap. 16–31 §§ UtlL). Verket får under vissa förutsättningar besluta att en utlänning skall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polis- arrest. I dessa fall gäller om behandlingen lagen (1976:371) om behandlingen av häktade och anhållna m.fl. i tillämpliga delar. Invand- rarverkets beslut om placering och behandling av förvarstagna får enligt 7 kap. 7 a § UtlL överklagas till allmän förv altningsdomstol. Som nyss nämnts innebär det att länsrätt är första domstolsinstans. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.

14.1.3Omhändertagande av biljett

Såväl Invandrarverket som en polismyndighet får enligt 5 kap. 4 § UtlL under vissa förutsättningar omhänderta en utlännings biljett för resan från Sverige. Myndigheten får också försöka lösa in biljetten om den annars skulle förlora sitt värde. Verkets eller polismyndighetens beslut får enligt 7 kap. 6 § UtlL överklagas hos allmän förvaltn ingsdomstol. Prövningstillstånd krävs hos kammarrätten.

14.1.4Frågor om offentligt biträde

Grundläggande bestämmelser om offentligt biträde finns numera i lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Vissa bestämmelser om offentligt biträde i utlänningsärenden finns numera också i utlännings- lagen (11 kap. 8–10 §§) och i lagen (1991:572) om särskild utlännings- kontroll.

Bestämmelserna i utlänningslagen avser dels de materiella förutsätt- ningarna för att biträde skall förordnas, dels vem som fattar beslut i ärende hos regeringen och dels vart beslut överklagas. Lagen om sär- skild utlänningskontroll innehåller motsvarande bestäm melser, nämli- gen dels de materiella förutsättningarna för att biträde skall förordnas, dels vem som fattar beslut i ärende hos regeringen och hur de överkla- gas. För frågan om vem som fattar beslut i ärenden hos annan myndig- het än regeringen gäller däremot den allmänna regeln i lagen om

SOU 1999:16

Processuella beslut 283

offentligt biträde att beslut fattas av den domstol eller myndighet som handlägger det mål eller ärende som biträdesförordnandet avser. Det innebär att Invandrarverket fattar beslut i frågor som rör offentligt biträde i ärenden som handläggs hos verket och att polismyndighet beslutar om offentligt biträde i ärenden hos polismyndigheten. I ären- den hos regeringen prövas frågor om offentligt biträde av den departe- mentstjänsteman som regeringen bestämmer.

Det är i de allra flesta fall Invandrarverket som prövar frågan om förordnande av offentligt biträde i utlänningsärenden. Endast i begrän- sad utsträckning prövas den av andra myndigheter (polismyndighet, Utlänningsnämnden eller tjänsteman i Regeringskansliet). Utlännings- nämndens befattning med frågor om offentligt biträde inskränker sig normalt till ersättningsfrågor och frågor om byte av biträde. Utom i ärenden om s.k. ny ansökan tar nämnden endast undantagsvis ställning till frågor som gäller rätt till offentligt biträde.

För överklagande av beslut av förvaltningsmyndighet i frågor om offentligt biträde i utlänningsärenden gäller reglerna i utlänningslagen att sådana beslut överklagas till Utlänningsnämnden. Som förvalt- ningsmyndighet räknas i detta fall inte bara Invandrarverket och polis- myndighet utan även departementstjänsteman som utsetts att fatta beslut i ärende hos regeringen (se prop. 1996/97:9 s. 190, prop. 1978/79:90 s. 501).

Utlänningsnämndens beslut i frågor som rör offentligt biträde får inte överklagas. Nämnden är således sista instans i dessa frågor vare sig det rör sig om ett beslut med anledning av ett överklagande eller ett beslut som nämnden fattat som första instans.

Ersättning till offentligt biträde fastställs i samband med att det ärende förordnandet avser avslutas (5 § lagen om offentligt biträde jämförd med 28 § rättshjälpslagen).

De allmänna reglerna i lagen om offentligt biträde om överklagande av en domstols eller en myndighets beslut i frågor om offentligt biträde innebär att sådana beslut överklagas i samma ordning som gäller för överklagande av dom eller beslut i det mål eller ärende i vilket biträdet har förordnats (7 §). För utlännin gsärendenas del innebär det att, om inte specialregeln om överklagande funnits i utlänningslagen, beslut av polismyndighet skulle ha överklagats till Invandrarverket.

Beslut av en hovrätt eller kammarrätt i en fråga om ersättning till offentligt biträde som överklagats dit får inte överklagas, om inte rätten av särskilda skäl tillåter det (s.k. fullföljdsförbud med ventil, 7 § lagen om offentligt biträde).

Ett beslut enligt lagen om offentligt biträde får enligt en särskild bestämmelse (8 §) i den lagen överklagas av den som är enskild part och av Domstolsverket. Om Invandrarverket avslår en begäran om

284 Processuella beslut

SOU 1999:16

offentligt biträde är Domstolsverket således utlänningens motpart vid ett eventuellt överklagande. Domstolsverket får överklaga ett beslut även till förmån för en enskild part. På grund av denna särskilda bestämmelse blir alltså Invandrarverket inte den enskildes motpart i den frågan, som verket utan specialbestämmelsen skulle ha blivit.

14.1.5Ersättning till annan än offentligt biträde

Även annan än offentligt biträde kan ha rätt till ersättning i utlännings- ärenden. Det kan gälla utlänningen själv eller annan, som kan få ersätt- ning för inställelse till förhandling eller annan muntlig handläggning (6 kap. 15 § och 11 kap. 1 § UtlL). Det kan också gälla den som är to lk vid handläggningen av ett ärende enligt utlänningslagen (11 kap. 5 § UtlL).

Ett beslut av en förvaltningsmyndighet om ersättning enligt utlän- ningslagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, och pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (7 kap. 9 § UtlL). Beslutet får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

14.1.6Avvisande av ombud eller biträde

I samma paragraf i utlänningslagen som rör ersättningsbeslut nämns också förvaltningsmyndigheters beslut att avvisa ombud eller biträde. Även sådana beslut får överklagas utan samband med ärendet i övrigt.

Bestämmelser om avvisande av ombud eller biträde finns i 9 § för- valtningslagen samt 34 och 48 §§ förvaltningsprocesslagen. Om ett ombud eller biträde visar oskicklighet eller oförstånd eller är olämplig på något annat sätt, får myndigheten avvisa honom eller henne som ombud eller biträde i ärendet. Beslutet får överklagas särskilt, dvs. utan samband med ärendet i övrigt, och i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet.

Att beslut får överklagas i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet innebär att Invandrarverkets beslut att avvi- sa ett ombud eller biträde i ett utlännings- eller medborgarskapsärende överklagas till Utlänningsnämnden. Det torde innebära att ett sådant beslut av polismyndighet i ett avlägsnandeärende skall överklagas till Invandrarverket, och att Invandrarverkets beslut därefter får överklagas till Utlänningsnämnden.

De nu berörda reglerna avser inte frågor om biträden som offentliga biträden, vilket kan finnas anledning att erinra om. Frågor om entledi-

SOU 1999:16

Processuella beslut 285

gande och byte av offentliga biträden avgörs enligt de särskilda reg- lerna om offentliga biträden.

14.1.7Jävsinvändning

I samma paragraf i utlänningslagen som rör ersättningsbeslut och beslut om avvisande av ombud eller biträde nämns också förvaltningsmyn- digheters beslut i jävsfråga. Även sådana beslut får enligt utlännings- lagen överklagas utan samband med ärendet i övrigt. Av lagtexten framgår inte klart vart överklagandet skall ställas, men den rimliga ord- ningen bör vara att överklaganden i dessa frågor, liksom överklaganden av beslut att avvisa ombud eller biträde, ställs till den myndighet som är överinstans i huvudärendet dvs. i fråga om beslut av Invandrarverket Utlänningsnämnden. Uppfattningen att överklagandet skall ställas till den myndigheten, såväl i frågor om avvisande av ombud eller biträde som i jävsfrågor, framförs också i Gerhard Wikrén och Håkan Sande- sjös kommentar till utlänningslagen (femte upplagan, s. 291).

Mera utförliga bestämmelser om jäv finns i förvaltningslagen (11 och 12 §§). Jävsgrunderna innefattar sakägar-, intresse- och släkt- skapsjäv, ställföreträdarjäv, s.k. tvåinstansjäv, ombuds- och biträdesjäv samt en s.k. generalklausul som syftar till att fånga upp sådana jävs- situationer som inte täcks av de övriga jävsgrunderna. Enligt denna klausul blir den som har att handlägga ett ärende jävig, om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i ärendet.

En myndighets beslut i en jävsfråga får enligt förvaltningslagen – till skillnad mot vad som gäller enligt utlänningslagen och förvalt- ningsprocesslagen, som framgår nedan – överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Någon särskild regel om vart beslutet skall överklagas har således inte behövts. Det har ansetts vara naturligast att i det allmänna förvaltnings- förfarandet inte tillåta att beslut om ogillande av jävsinvändning får överprövas redan före myndighetens prövning av huvudsaken (se Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Nya förvaltningslagen med kom- mentarer, s. 142).

Enligt förvaltningsprocesslagen (34 §) får beslut att ogilla jävs- invändningar överklagas särskilt. Huvudmotivet för denna ordning är att det från processekonomisk synpunkt är angeläget att få frågan om ogillad jävsinvändning överprövad, innan målet börjar handläggas i sak.

I fråga om ett eventuellt beslut av polismyndighet i jävsfråga torde gälla detsamma som sagts om avvisande av ombud eller biträde.

286 Processuella beslut

SOU 1999:16

14.1.8Transportörs kostnadsansvar för återresor

I 9 kap. utlänningslagen finns bestämmelser som i vissa fall ålägger transportören kostnadsansvar för en utlännings återresa från Sverige. Kostnadsansvaret gäller om utlänningen har kommit till Sverige med ett fartyg eller ett luftfartyg och avvisas därför att hon eller han saknar pass eller de tillstånd som krävs för att resa in i landet eller medel för sin hemresa. Transportören kan i vissa fall befrias helt eller delvis från skyldigheten.

Reglerna om beslutsmyndighet finns i utlänningsförordningen (7 kap. 8 §). Beslut fattas av den myndighet som verkställer avvisning- en. I 9 § samma kapitel hänvisas beträffande överklagande av dessa beslut till bestämmelserna i 22 a § förvaltningslagen om överklagande hos allmän förvaltningsdomstol.

14.1.9Avgifter i vissa ärenden

I utlänningsförordningen finns vidare bestämmelser om avgifter i vissa ärenden. I huvudsak hänvisas till avgiftsförordningen (1992:191), enligt vilken beslut om ansökningsavgift i regel får överklagas i samma ordning som gäller för beslut i ärendet. Beträffande beslut om utfär- dande av resedokument och om förlängning av giltighetstiden för ett sådant dokument anges det i utlänningsförordningen att sådana beslut får överklagas i samma ordning som gäller för andra beslut i fråga om resedokument.

14.1.10Ny huvudregel i förvaltningslagen

Enligt en fr.o.m. oktober 1998 gällande bestämmelse i förvaltnings- lagen (22 a §) – den nya huvudregeln – skall beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, om inte annat framgår av särskilda före- skrifter.

SOU 1999:16

Processuella beslut 287

14.2Förslag till instansordning

Kommitténs förslag: Beslut i processuella frågor skall överklagas i samma ordning som gäller för utlännings- och medborgarskapsären- den i övrigt. En polismyndighets beslut i processuella frågor över- klagas dock direkt till utlänningsdomstol. Detsamma gäller om myn- digheten har beslutat om kostnadsansvar för transportör.

Inledningsvis vill kommittén konstatera att en förändrad instansordning enligt kommitténs förslag ger möjlighet att förenkla instans- och över- klagandeordningen för vad som här kallas processuella beslut. Över- klagandeordningen kan göras gemensam för samtliga beslut.

Bakgrunden till att vissa beslut i utlänningsärenden enligt den gäl- lande ordningen skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol är Europakonventionens bestämmelser om domstolsprövning av frihets- berövanden och civila rättigheter. Besluten i dessa frågor – förvar och omhändertagande av biljett, ersättning i vissa fall – bör i fortsättningen överprövas av de utlänningsdomstolar som kommittén föreslår skall ingå i de allmänna förvaltningsdomstolarna. För närvarande krävs prövningstillstånd vid överklagande av länsrätts beslut till kammarrätt. Motsvarande krav bör enligt kommitténs uppfattning krävas vid över- klagande till Utlänningsöverdomstolen av en utlänningsdomstols beslut.

Även frågor om offentligt biträde bör i fortsättningen inordnas i samma överklagandeordning som övriga ärenden. Invandrarverkets beslut skall således överklagas till utlänningsdomstol och prövningstill- stånd krävas vid överklagande till Utlänningsöverdomstolen. Det- samma gäller beslut av en departementstjänsteman i ärenden hos rege- ringen.

Beträffande de nu nämnda frågorna förefaller det tveklöst vara lämpligast att beslut liksom hittills skall kunna överklagas särskilt, dvs. utan samband med beslut om avgörande av ärendet i sak. I fråga om förvar, som är ett frihetsberövande, är det nödvändigt. Liksom hittills skall också beslut om förvar kunna överklagas utan begränsning till viss tid.

Beslut att avvisa ett ombud eller biträde som den enskilde har anlitat kan också inordnas i samma överklagandeordning som övriga ärenden. Invandrarverkets beslut skall således överklagas till utlänningsdomstol och prövningstillstånd krävas vid överklagande till Utlänningsöver- domstolen. Motsvarande gäller beslut att ogilla en jävsinvändning.

Kommittén har även i dessa frågor övervägt att för beslut av utlän- ningsdomstol i ersättningsfrågor införa institutet fullföljdsförbud med

288 Processuella beslut

SOU 1999:16

ventil. Argumentet att instanskedjan förkortas i förhållande till nuva- rande ordning gäller inte här. Med tanke på att institutet är tämligen oprövat och att det antal ärenden som det rör sig om torde vara mycket lågt anser kommittén dock inte att det finns anledning till en sådan ord- ning.

En annan fråga som kommittén också anser bör behandlas är frågan om rätten att överklaga beslut att avvisa ombud eller biträde eller att ogilla jävsinvändning utan samband med ärendet i övrigt. Enligt gäl- lande ordning finns denna rätt. Den har såvitt känt inte orsakat pro- blem. Beträffande det alldeles övervägande antalet utlänningsärenden är det också svårt att se några problem med en ordning där ett avgöran- de av ärendet i sak får anstå till dess den processuella frågan är avkla- rad, vilket i det fåtal fall den frågan aktualiseras inte kan antas medföra någon lång tidsutdräkt. Den enda typ av ärenden där problem skulle kunna uppstå synes vara ärenden om avvisning med omedelbar verk- ställighet. I undantagsfall, där ett avvisningsbeslut är brådskande, skulle det finnas möjlighet att fördröja beslutet genom exempelvis en jävsinvändning och överklagande av beslut att avslå en sådan invänd- ning. Farhågan förefaller emellertid långsökt, och kommittén anser sig inte heller ha anledning att föreslå någon annan ordning för dessa frå- gor än den som nu gäller. Talan bör således även i fortsättningen kunna föras utan samband med avgörande i sak.

Ärenden om transportörs kostnadsansvar skiljer sig från övriga ärenden genom att tvistefrågan inte egentligen hänger samman med uppehållstillståndsärendet i övrigt. Tvisten råder mellan staten och en person som inte medverkar i det ärendet. Detta kan tala för att den rådande ordningen med överklagande till allmän förvaltningsdomstol med Regeringsrätten som högsta instans skall behållas. Å andra sidan kan mycket av processmaterialet i en sådan tvist vara av den karaktären att det vanligen förekommer i utlänningsärenden. Det kan därför enligt kommitténs uppfattning vara mindre lämpligt att dessa tvister kan överklagas till alla länsrätter. En lämpligare ordning är att dessa tvister förs in i samma överklagandeordning som gäller för utlänningsärenden i övrigt. De kommer därigenom endast att handläggas vid sådana läns- rätter som utgör utlänningsdomstolar samt vid den kammarrätt som utgör Utlänningsöverdomstol.

Regeln i utlänningsförordningen om överklagande av avgiftsbeslut innebär att sådana beslut överklagas i samma ordning som beslut i det ärende till vilket avgiften hänför sig. Kommittén ansluter sig till en sådan ordning.

I vissa av de frågor som här diskuterats kan beslut fattas av polis- myndigheten, och kommittén föreslår inte någon ändring i detta hänse- ende. Frågan uppstår då om överklaganden i dessa frågor bör ta vägen

SOU 1999:16

Processuella beslut 289

över Invandrarverket på det sätt som nu gäller för beslut om avvisning och som enligt kommitténs förslag även fortsättningsvis skall gälla. De beslut av polismyndighet som nu inte överklagas till Invandrarverket är beslut om förvar och omhändertagande av biljett samt beslut om betal- ningsskyldighet för transportör, som alla går direkt till förvaltnings- domstol, och beslut i frågor om offentligt biträde, som går direkt till Utlänningsnämnden.

Beslut om förvar måste snabbt kunna komma under domstolspröv- ning och någon omväg över Invandrarverket för överklagande av dessa beslut bör inte komma i fråga. Kommittén anser inte heller att det finns anledning att för de andra beslut som enligt nuvarande ordning över- klagas direkt till länsrätt införa ordningen att de först skall prövas av Invandrarverket. Ett skäl skulle kunna vara att det skulle bli en enhetli- gare ordning för vem som i domstol är den enskildes motpart. Detta skäl är dock enligt kommitténs uppfattning svagare än skälet att Invandrarverket inte bör införas som en ytterligare instans. Beslut av polismyndighet i de ärenden som nu är i fråga bör alltså överklagas direkt till utlänningsdomstol. Prövningstillstånd bör krävas vid överkla- gande till Utlänningsöverdomstolen.

Inte heller i frågor om avvisande av ombud/biträde eller ogillande av jävsinvändning – situationer som säkerligen både är och kommer att förbli rena undantagsfall hos polismyndigheten – bör en ordning infö- ras där polismyndighetens beslut först skall överklagas till Invandrar- verket och därefter verkets beslut överklagas till utlänningsdomstol. Polismyndighetens beslut bör således även i dessa fall överklagas direkt till utlänningsdomstol, och för överklagande till Utlänningsöver- domstolen bör krävas prövningstillstånd.

Med dessa överväganden inställer sig frågan om ordningen med att polismyndighetens beslut om avvisning överklagas till Invandrarverket bör behållas. Med hänsyn till verkets roll som central utlänningsmyn- dighet anser dock kommittén att denna ordning bör behållas.

14.3Förvarsbeslut av statsråd

Kommitténs bedömning: Någon ändring bör inte göras. Beslut av statsråd skall således även i fortsättningen överklagas till Regerings- rätten.

Enligt nuvarande regler kan det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden enligt utlänningslagen besluta om förvar. Det är enligt 7 kap.

290 Processuella beslut

SOU 1999:16

7 § UtlL Regeringsrätten som i dessa fall har att pröva om åtgärden skall bestå. Prövning görs om utlänningen begär det.

Eftersom regeringens befattning med utlänningsärenden kommer att finnas kvar, bör den gällande ordningen få bestå även i detta avseende. Frågan om förvarsbeslut av statsråd i säkerhetsärenden diskuteras dock även i kapitel 19.

14.4Överlämnande av ärenden

14.4.1Överlämnande av ärenden till högre instans

Kommitténs förslag: Ett ärende kan lämnas över från en lägre till en högre instans, om det på grund av familjeanknytning eller av någon annan liknande orsak har samband med ett ärende som prövas av den högre instansen. En förutsättning för detta är att såväl den ärendet rör som den högre instansen medger det.

Enligt nuvarande bestämmelser (7 kap. 11 § UtlL) kan ärenden i vissa fall lämnas över från en lägre instans till en högre. Invandrarverket får således lämna över ett ärende till Utlänningsnämnden för avgörande, om ärendet på grund av familjeanknytning eller av någon annan lik- nande orsak har samband med ett ärende som prövas av nämnden. Både verket och nämnden får under motsvarande förutsättning lämna över ett ärende till regeringen. När ärenden överlämnas på detta sätt, skall den överlämnande instansen bifoga ett eget yttrande. Invandrar verket skall dessutom, när det överlämnar ett ärende till regeringen, först sända ärendet till Utlänningsnämnden, och nämnden skall med eget yttrande vidarebefordra ärendet till regeringen.

Vid prövning av ett beslut om avvisning eller utvisning får vidare Invandrarverket och Utlänningsnämnden samtidigt meddela sådant beslut om barn under 16 år som står under utlänningens vårdnad, även om ingen lägre instans har prövat denna fråga (7 kap. 5 § UtlL). Såvitt avser Utlänningsnämnden gäller det dock inte om det för barnet åbero- pas asylskäl, om det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Även regeringen kan meddela motsvarande beslut (7 kap. 11 § tredje stycket).

Metoden att hoppa över instanser och därigenom åstadkomma att tillståndsfrågan för en person prövas endast i en instans enligt den rådande ordningen är inte invändningsfri. Metoden blir än mer diskuta- bel vid domstolshandläggning. Ett yttrande från Invandrarverket kan inte ersätta ett regelrätt avgörande som kan överklagas enligt vanliga

SOU 1999:16

Processuella beslut 291

regler, än mindre kan ett yttrande av utlänningsdomstolen ersätta ett överklagbart beslut. Alternativet är att låta det ärende som hunnit upp i instanserna vila i avvaktan på att det senare tillkomna ärendet avgörs. Detta alternativ tillgodoser kravet på att den som får avslag på en asyl- ansökan skall kunna få avslagsbeslutet överprövat.

Samtidigt kan det ofta antas förhålla sig så att uppgifter från en medlem i en familj ofta kan stödja en annan familjemedlems uppgifter. Detta talar för att överlämnande av ett ärende till en högre instans bör kunna ske. Kommittén anser därför att en sådan möjlighet bör behållas, även sedan prövningen överförts till domstolssystemet. En lägre instans bör således kunna överlämna ett ärende till en högre på grund av familjeanknytning. En förutsättning bör dock vara att den frågan rör, dvs. den vars ärende skall överlämnas, samt den mottagande domstolen lämnar sitt medgivande.

Om medgivande inte lämnas, har den domstol där den första famil- jemedlemmens mål handläggs att avgöra om det målet skall vilandeför- klaras i väntan på att den senare familjemedlemmens ärende avgörs. Detta gäller, när den senare familjemedlemmen åberopar egna asyl- eller andra skäl för uppehållstillstånd. Om det åberopade skälet endast avser anknytning till den första familjemedlemmen, finns det inte någon anledning att låta den första familjemedlemmens ärende vila.

Vad som nu sagts avser vuxna personer. Den vidare möjligheten att besluta om uppehållstillstånd för barn under 16 år som finns i utlän- ningslagen bör behållas, dvs. beslut bör kunna meddelas även om ingen lägre instans har prövat frågan. Även för detta fall bör betonas att, om det för barnet åberopas egna asylskäl, skall dessa prövas i vanlig ord- ning om det inte är uppenbart att sådana skäl saknas. Om det för barnet har åberopats risk för dödsstraff eller tortyr eller annan behandling i strid med Europakonventionens artikel 3 och påståendet inte kan läm- nas utan avseende, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte fattas, om beslutet inte kan prövas i högre instans.

Möjligheten att lämna över ärenden till högre instans på grund av familjeanknytning bör finnas även i de situationer då regeringen enligt kommitténs förslag är högsta instans. Så kan bli fallet i s.k. säkerhets- ärenden. Då en familjemedlems uppehållstillstånd och frågan om avvisning/utvisning av familjemedlemmen endast beror på om en annan familjemedlem får tillstånd eller inte, bör överlämnande med den enskildes medgivande kunna ske även till regeringen. Även här måste dock beaktas att Europakonventionens krav inte åsidosätts.

Frågan om gränsdragning mellan säkerhetsärenden och andra ären- den behandlas i kapitlet om säkerhetsärenden.

292 Processuella beslut

SOU 1999:16

14.4.2Överlämnande mellan sidoordnade instanser

Kommitténs bedömning: Mål skall kunna lämnas över mellan utlänningsdomstolarna enligt de vanliga reglerna för länsrätter i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

En annan fråga som kan aktualiseras när flera sidoordnade instanser kommer att handlägga ärenden är frågan om överlämnande av mål mellan sådana instanser. Den frågan saknar med dagens ordning aktua- litet. Överflyttande av ärenden mellan Invandrarverkets olika regioner är en intern fråga för verket.

I 14 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar finns en föreskrift om sammanläggning av mål vid flera länsrätter och om överlämnande av mål från en länsrätt till en annan. Om det vid mer än en länsrätt förekommer flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av länsrätterna. En länsrätt får också, om det finns särskilda skäl, lämna över ett mål till en annan länsrätt som handlägger sådana mål. Förutsättningen är i båda fallen att åtgärden kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. En motsvarande bestämmelse för kammarrätternas del finns i 8 a §. Vidare finns en regel om att länsrätt och kammarrätt i de fall domstolen, när ett mål inleds finner att den inte är behörig, får lämna över målet till behörig domstol. Närmare före skrifter om överlämnande av mål mellan respektive domstolar meddelas av regeringen. Reglerna om överlämnande av mål till annan domstol vid särskilda skäl och om överlämnande från obehörig till behörig domstol infördes i lagen i samband med den senaste översynen av förvaltningsprocesslagen (prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226, SFS 1998:374) och trädde i kraft den 1 oktober 1998.

Tolkningen av rekvisitet "mål som har nära samband med varandra" bör enligt propositionen (s. 100 f.) inte medföra att regeln om överläm- nande av mål ges en alltför vid tillämpning. I fråga om överlämnande av mål från en behörig domstol utan att målet har nära samband med ett annat mål sägs i propositionen att det enligt regeringens mening ligger nära till hands att anta att ett behov av att överlämna mål där muntlig förhandling skall hållas kan uppstå i så gott som alla måltyper. I takt med att det muntliga inslaget ökar i förvaltningsprocessen – delvis till följd av Europakonventionens krav – kan också behovet av att över- lämna mål öka. Fördelarna med att kunna lämna över mål när det upp- står behov av muntlighet i förfarandet är främst ekonomiska. Vid en diskussion om fördelarna med en möjlighet att lämna över mål mellan domstolarna måste även inverkan av den nya tvåpartsprocessen beak-

SOU 1999:16

Processuella beslut 293

tas. Om ett mål lämnas över till en annan domstol för att den enskilde skall få närmare till domstolen, kan det innebära en längre resa för det allmännas företrädare. Överlämnande av mål mellan domstolarna utan att det fanns samband mellan målen skulle därför kräva att det finns särskilda skäl. Regeln försågs också med begränsningar med hänsyn till den sakliga kompetensen hos domstolarna. Det skulle inte vara möjligt att överlämna ett mål till en domstol som normalt aldrig handlägger mål av den aktuella typen. Det framhölls också att regeln är avsedd för enskilda fall och att det inte skulle kunna komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, eventuellt för att korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Inte heller bör regeln utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar.

De återgivna reglerna och motivuttalandena bör enligt kommitténs uppfattning vara tillämpliga även mellan de länsrätter som utgör utlän- ningsdomstolar.

SOU 1999:16

295

15Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens

15.1Länderkunskap

Kommitténs bedömning: Uppbyggnaden av Invandrarverkets informationssystem, Lifos, samt ytterligare erfarenheter av systemet bör avvaktas.

Domstolarnas bibliotek och tillgång till informationskällor får utvecklas och kompletteras med hänsyn till de nya uppgifterna. Domstolarna bör självfallet ha enkel tillgång till de externt tillgäng- liga uppgifterna i Lifos.

Kommittén skall enligt sina direktiv föreslå hur nödvändig information för att bedöma förhållandena i olika länder bör hämtas in, bearbetas och dokumenteras. Kommittén skall även redovisa hur dessa aktiviteter kan samordnas mellan myndigheter och hur ett gemensamt basinforma- tionssystem kan skapas.

Kommittén har i avsnitt 3.3 lämnat en redogörelse för hur olika slags information i utlänningsärenden inhämtas och lagras, både upp- gifter i enskilda ärenden och allmän information. Beträffande lagringen av information sker sådan inom såväl Invandrarverket som Utlännings- nämnden. Informationslagringen inom Invandrarverket sker till stor del genom det databaserade länderinformationssystemet Lifos.

Kännedom om förhållanden i andra länder är av största betydelse för bedömning av utlänningsärenden. I asylärenden krävs kännedom om de politiska förhållandena i det land där sökanden uppger att han eller hon riskerar förföljelse. Det räcker dock inte med kunskap om olika politiska partier och om vilken typ av politisk aktivitet eller till- hörighet till etnisk eller religiös grupp som kan föranleda förföljelse från regimen eller från andra grupper i samhället. För en riktig bedöm- ning av trovärdigheten krävs ofta också faktakunskaper om landet och dess geografi, kommunikationer med andra länder, hur pass utfärdas, eventuella krav på utresetillstånd, utresekontroll m.m. För bedömning

296 Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens

SOU 1999:16

inte bara av asylärenden utan också av t.ex. ansökningar om familje- återförening är det vidare många gånger av stort värde med vad som kan kallas kulturkompetens, hur man ingår äktenskap, vem som får ansvar för barnen om föräldrarna avlider, hur man ser på tid och avstånd m.m.

Kommittén konstaterar att ett basinformationssystem har byggts upp inom Invandrarverket. Kommittén utgår från att höga krav ställs på informationens och systemets kvalitet och på möjligheterna att tillgodose behovet av insyn och tillgänglighet med bibehållen säkerhet för upp gifter som inte kan göras offentliga. D et är enligt kommitténs uppfattning naturligt att huvudansvaret för informationsinhämtning och ansvaret för informationssystemet ligger hos Invandrarverket. De fortsatta erfarenheterna av systemet bör avvaktas.

Frågan om de i sekretesslagen angivna begränsningarna av en parts insyn i vad som tillförts ärendet behandlas tillsammans med andra sek- retessfrågor (kapitel 17).

Vad som bör behandlas här är frågorna dels om domstolarnas till- gång till länderinformation, dels om enskilda parters och i någon mån allmänhetens tillgång till bakgrundsmaterial, s.k. allmän information om förhållanden i och bedömningar av förhållanden i olika länder.

En av fördelarna med prövning i domstol anser kommittén vara att uppgifter om förhållanden i olika länder tillförs ärendet och kommer upp på bordet på ett mera naturligt sätt i en tvåpartsprocess än vad som för närvarande är fallet. Tanken är således att Invandrarverket skall lägga fram vad som är känt om förhållandena i det land som sökanden flytt från och bemöta sökandens påståenden i den mån verket anser dem vara osanna eller orimliga med hänsyn till sin kunskap om förhål- landena i landet.

Samtidigt kan det inte bortses från att domstolarna har en egen utredningsskyldighet enligt 8 § förvaltningsprocesslagen att tillse att målet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Domstolarna behöver också ha en allmän och kvalificerad kunskap om förhållanden i olika länder och om mänskliga rättigheter som bakgrundsorientering för att kunna bedöma uppgifter som läggs fram av parterna. Kommittén anser sig kunna utgå från att det inom domstolarna kommer att finnas intresse för internationella förhållanden och frågor om mänskliga rättigheter i olika länder. Detta intresse kan också antas bli stimulerat av de nya arbetsuppgifterna.

Domstolarnas bibliotek – innefattande källor av olika slag – kommer sålunda att behöva kompletteras. Möjligheten att gå in på Internet med den mängd värdefulla information som där finns måste göras lätt tillgänglig för domstolarna. De erfarenheter av kunskaps-

SOU 1999:16

Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens 297

uppbyggnad som finns hos Utlänningsnämnden bör tas till vara. Till- gång behöver ges också till Invandrarverkets länderinformations system.

15.2Ny kompetens hos domstolarna

Frågor om nya krav på kompetens uppstår i främst två hänseenden. Domstolarna behöver ny kompetens inom rättsområdet utlännings- och folkrätt samt i fråga om förhållanden i andra länder och om bedöm- ningen av uppgifter om sådana förhållanden. Inom domstolarna kom- mer således att behövas såväl juridisk vidareutbildning som utbildning om förhållanden i andra länder och om källor till sådan information. Domstolarnas bibliotek och kunskapssamlande kommer att behöva ses över.

15.3Ny kompetens hos Invandrarverket

En procedur med tvåpartsförfarande och muntlig förhandling i domstol ställer också nya och högre kompetenskrav på Invandrarverkets perso- nal.

De förslag kommittén lägger fram kommer att påverka arbetet hos Statens invandrarverk i flera avseenden. Det gäller framför allt försla- gen om att verkets beslut i de flesta fall skall kunna överklagas till domstol och om en ny ordning som skall ersätta det nuvarande syste- met med s.k. nya ansökningar när ett lagakraftvunnet beslut om avvis- ning eller utvisning skall omprövas.

Förslagen ställer vidare ökade krav på snabbhet i förfarandet för att den föreslagna ordningen skall fungera enligt intentionerna. Kommittén har därför i avsnitt 12.1.2 pekat på några konkreta åtgärder som bör kunna bidra till kortare handläggningstider.

15.3.1Utredning och muntlig handläggning

Kommitténs förslag att beslut av Statens invandrarverk i stor utsträck- ning skall kunna överklagas till utlänningsdomstolar kommer att under- stryka kraven på ett mer domstolsliknande förfarande även hos Invand- rarverket med ett större inslag av muntlig handläggning. Kommittén delar i och för sig den bedömning som gjordes i den migrations- politiska propositionen (prop. 1996/97:25 s. 200) att det inte skulle vara lämpligt att närmare reglera i vilka fall beslutsfattaren själv skall sammanträffa med utlänningen. Kommittén vill emellertid understryka

298 Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens

SOU 1999:16

vikten av att såväl handläggare som beslutsfattare sammanträffar med utlänningen i närvaro av utlänningens biträde vid ett förhandlings- liknande sammanträde i så stor utsträckning som möjligt.

15.3.2Behov av juridisk kompetens

Förslaget om en tvåpartsprocess när ett ärende överklagas innebär att det kommer att krävas en företrädare för Invandrarverket som kan uppträda som utlänningens motpart i överklagade ärenden hos utlän- ningsdomstolen och även i de ärenden som överklagas från utlännings- domstolen till Utlänningsöverdomstolen.

Det kan i ett mycket stort antal fall rörande avvisning och utvisning bli fråga om muntlig förhandling i utlänningsdomstolen. Vid avvisning med omedelbar verkställighet liksom i övriga ärendetyper kan det antas bli vanligt att ärendet kan avgöras utan muntlig förhandling.

De allra flesta asylsökande som får avslag på sitt överklagande i utlänningsdomstolen torde överklaga beslutet till Utlänningsöverdom- stolen. I ärenden om prövningstillstånd kommer processen i princip att vara skriftlig. Även i ärenden där prövningstillstånd har meddelats kommer det sannolikt att i stor utsträckning bli fråga om skriftlig handläggning.

Den instans- och processordning som kommittén föreslår kommer att ställa Invandrarverket inför nya och kvalificerade arbetsuppgifter. Uppgiften att uppträda som part vid en muntlig förhandling inför en domstol kräver goda kunskaper i processrätt och förvaltningsrätt. Före- trädaren för Invandrarverket kommer i domstolen att möta en motpart som regelmässigt biträds av en jurist. Av Invandrarverkets företrädare kommer därför att krävas en utbildning och bakgrund som gör att de kan mötas på samma nivå. Det kan komma att röra sig om ett stort antal mål varje år där Invandrarverket måste uppträda som part vid en munt- lig förhandling. Även uppgiften att upprätta skriftliga inlagor till dom- stolen i de fall målet kan avgöras utan muntlig förhandling kommer att ställa ökade krav på juridisk kompetens. Invandrarverket måste därför inför övergången till en ny instansordning försäkra sig om att verket har tillräcklig juridisk kompetens för att klara sina nya uppgifter. Erfa- renhet av arbete i domstol, som notarie eller fiskal eller som rätte- gångsbiträde, kommer att vara av stor betydelse både för uppgiften att uppträda vid förhandling och för uppgiften att på ett systematiskt sätt avfatta beslut och inlagor.

SOU 1999:16

Behovet av länderkunskap och annan ny kompetens 299

15.3.3Kompetens i verkställighetsärenden

Kommittén föreslår att systemet med s.k. nya ansökningar som medel för att ompröva lagakraftvunna beslut om avvisning och utvisning skall ersättas med ett system med verkställighetsärenden, som i första hand skall prövas av Statens invandrarverk. Det kommer att bli en ny kate- gori ärenden för Invandrarverket. Verket skall visserligen i tveksamma fall anmäla verkställighetsärenden till utlänningsdomstolen. Verket skall på egen hand besluta endast i de fall där det antingen inte är fråga om någon förestående verkställighet eller där de omständigheter som åberopas prövats tidigare i ärendet eller verket bedömer att det är uppenbart att det finns ett bestående hinder mot verkställighet. Efter- som det kan bli fråga om att upphäva ett beslut som fattats av en högre instans måste dessa verkställighetsärenden läggas på en hög och mycket kvalificerad beslutsnivå inom Invandrarverket.

SOU 1999:16

301

16 Biträdesfrågor

Kommittén skall enligt sina direktiv utreda om ett system med jour- verksamhet för offentliga biträden innebär ytterligare förbättrad rätts- säkerhet i snabbprocessen. Likaså skall frågan utredas om att låta med- borgarvittnen delta som åhörare vid den muntliga handläggningen eller ge de humanitära frivilligorganisationerna en roll. Socialförsäkrings- utskottet har i sitt betänkande 1996/97:SfU5 berört möjligheten att låta medborgarvittnen vara närvarande vid handläggningen av avvis- ningsärenden där beslut om omedelbar verkställighet aktualiseras.

Två försöksverksamheter, båda vid Arlanda flygplats, är aktuella. Invandrarverket har sålunda bedrivit försöksverksamhet med biträdes- jour. Vidare pågår en försöksverksamhet under medverkan av frivillig- organisationer. Biträdesjouren avsåg endast andra ärenden än sådana där avvisning med omedelbar verkställighet kom i fråga, medan verk- samheten med frivilligorganisationernas medverkan avser sådana ären- den med avvisning till tredje land.

16.1Offentligt biträde

Kommitténs bedömning: Några lagändringar bör inte göras i fråga om rätten till offentligt biträde.

Statens invandrarverk har under år 1998 i samråd med Sveriges Advo- katsamfund bedrivit en försöksverksamhet med advokatjour för avvis- ningsärenden som tagits upp i samband med att utlänningar rest in via Arlanda flygplats. Försöksverksamheten har pågått från mitten av mars till slutet av augusti 1998 och endast avsett ärenden där det inte varit fråga om avvisning med omedelbar verkställighet. På Arlanda flygplats har Invandrarverket en jourenhet som är bemannad dygnet runt och som har till uppgift att snabbt ta hand om och utreda ärenden som rör utlänningar som försöker resa in via Arlanda och där frågan om avvis- ning aktualiseras. Försöksverksamheten har inneburit att ett antal advo- kater har haft jour så att åtminstone en advokat funnits tillgänglig under

302 Biträdesfrågor

SOU 1999:16

tiden 08.00–24.00 varje dag för att snabbt kunna ta sig an uppdrag som offentligt biträde i ärenden som aktualiserats på Arlanda. För sitt delta- gande i advokatjouren har advokaterna fått viss garantiersättning för de tillfällen då de haft beredskap men inte förordnats till offentligt biträde i något ärende.

Erfarenheterna av försöksverksamheten har enligt den utvärdering som Invandrarverket gjort varit mycket goda. Många ärenden har kun- nat handläggas betydligt snabbare från ansökan till beslut än vad som annars är normalt. De asylsökande på Arlanda som kommit att ingå i försöksverksamheten har emellertid till ca 80 % kommit från ett och samma land och haft likartade skäl. Det är därför inte möjligt att dra alltför långtgående slutsatser av försöksverksamheten.

Oavsett vilken instansordning som väljs för prövning av asylären- den, bör enligt kommitténs uppfattning någon inskränkning inte göras i rätten till offentligt biträde. Inte heller finns utrymme för att utvidga denna rätt. Som kommittén har framhållit i avsnittet om förfarandet hos Invandrarverket (avsnitt 12.1.2) är det i allmänhet en fördel om biträdet medverkar på ett tidigt stadium i processen.

Behovet av offentligt biträde kommer knappast att påverkas av vilka insatser som frivilligorganisationerna i en framtid kommer att göra. En omfattande rådgivningsverksamhet genom frivilligorganisationernas försorg, som skulle kunna till viss del ersätta rätten till offentligt biträ- de, synes inte vara realistisk att räkna med.

16.2Medverkan av frivilligorganisationer eller medborgarvittnen

Som nämnts i kapitel 7 framhöll Flyktingpolitiska kommittén som en väg att öka insynen i asylprocessen möjligheten att låta frivilligorgani- sationerna spela en roll. Detta kunde enligt Flyktingpolitiska kommittén organiseras antingen i form av att medborgarvittnen eller representanter för organisationerna deltar i delar av beslutsfattandet.

Svenska Röda Korset begärde tillsammans med Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Sveriges kristna råd i en ansökan i mars 1998 hos regeringen medel för att starta en försöksverksamhet. Projektet skulle enligt organisationerna vara en första test på hur frivil- ligorganisationerna skulle kunna delta närmare i asylprocessen och också ge erfarenheter hur man kan gå vidare med andra liknande frå- gor.

Projektets syfte anges i en projektbeskrivning den 20 mars 1998 vara följande.

SOU 1999:16

Biträdesfrågor 303

a)Att få insyn i handläggningen av asylärenden vid gräns en för att kunna besvara frågan om hur myndigheterna tillämpar första asylland- principen och i samband med detta särskilt Dublinkonventionen.

b)Att på begäran av den asylsökande närvara vid Invandrarverkets asylförhör vid gränsen samt ge information till den asylsökande och synpunkter till verket om behov av kompletterande utredning.

c)Att efter projekttiden kunna besvara frågan om huruvida frivil- ligorganisationerna kan medverka till att utredningar och övrigt beslutsunderlag blir mer komplett för det fall behov visar sig föreligga.

d)Att på basis av gjorda erfarenheter föreslå eventuella föränd- ringar för arbetet vid gränsen när det gäller avvisning till tredje land.

e)Att bidra till att hos Invandrarverket och frivilligorganisationerna skapa ökad insikt och större förståelse för varandras arbete.

Projektet beräknades pågå under sex månader och förläggas till Arlanda flygplats. Organisationernas medverkan avsåg endast ärenden där det handlar om avvisning till tredje land och där offentligt biträde inte förordnas.

Regeringen beslöt i juni 1998 att ge statsrådet Pierre Schori i upp- drag att tilldela organisationerna medel för att genomföra projektet. Syftet är att utröna vilken roll frivilligorganisationer kan ges i samband med handläggningen av asylärenden vid gränsen.

Projektet startade den 19 oktober 1998. Det skall vara slutfört senast den 30 april 1999. Ledningsgruppen skall enligt departementsbeslut senast den 31 januari 1999 till kommittén lämna en redogörelse för de dittills vunna erfarenheterna.

Kommittén konstaterar att några slutsatser av försöksverksamheten inte är möjliga att dra under kommitténs arbete.

under vilken den försäkrade har	under vilken den försäkrade har
varit bosatt i Sverige från den	varit bosatt i Sverige från den
första ankomsten till landet till	första ankomsten till landet till
och med det år då han eller hon	och med det år då han eller hon
fyllde 64 år och hela tidsrymden	fyllde 64 år och hela tidsrymden
från det att den försäkrade första	från det att den försäkrade första
gången kom till landet till och	gången kom till landet till och
med det år då han eller hon	med det år då han eller hon
fyllde 64 år. I fråga om förtids-	fyllde 64 år. I fråga om förtids-
pension eller efterlevandepen-	pension eller efterlevandepen-
sion skall i stället för året då den	sion skall i stället för året då den
försäkrade skulle fylla 64 år som	försäkrade skulle fylla 64 år som
utgångspunkt tas året före pen-	utgångspunkt tas året före pen-
sionsfallet. Vid beräkningen en-	sionsfallet. Vid beräkningen en-
ligt detta stycke bortses från tid	ligt detta stycke bortses från tid
för vilken den försäkrade, vid	för vilken den försäkrade, vid
bosättning i Sverige, har rätt till	bosättning i Sverige, har rätt till
pension från hemlandet.	pension från hemlandet.