Ny konkurstillsyn - del 4
Statens offentliga utredningar 2000:62
| SOU 2000:62 | 603 |
6 Författningskommentar
6.1Förslag till lag om ändring i konkurslagen (1987:672)
1 kap. 3 §
Ändringen i andra stycket hänger samman med utredningens förslag om att den offentliga konkurstillsynen skall ges en ny inriktning (se avsnitt 5.2.3 och 5.7). Den nuvarande lydelsen speglar hittillsvarande ordning, vilken präglas av att tillsynsmyndigheten i varje enskilt konkursärende skall utöva en både formell och materiell kontroll från konkursens början till dess slut. Ges tillsynen en sådan selektiv och flexibel karaktär som utredningen förordar, bör bestämmelsen formuleras om för att bättre stämma med innehållet i och formerna för den nya tillsynen.
Beteckningen Konkurstillsynsmyndigheten kommer med utredningens förslag att avse en självständig, rikstäckande tillsynsorganisation med regionala enheter (se avsnitt 5.9.1). Denna organisation kommer inte längre att vara anknuten till KFM. Varje enhet kommer att besluta i Konkurstillsynsmyndighetens namn (med tillägg av enhetens benämning). Det torde inte vara nödvändigt att i KL ange hur Konkurstillsynsmyndigheten är närmare organiserad. Behövliga bestämmelser om verksamhetsområden m.m. kan meddelas i förordning.
Den nya benämningen på tillsynsorganet föranleder en formell ändring i en rad paragrafer i KL. Utöver de som behandlas särskilt i det följande har en sådan ändring gjorts i 6 kap. 2, 7, 10 och 11 §§, 7 kap. 4 och 18 §§, 11 kap. 5 § samt 13 kap. 3 och 7 §§.
Med utredningens förslag om en fristående Konkurstillsynsmyndighet bortfaller ett väsentligt motiv för att behålla den särskilda jävsregel som i dag gäller för tjänstemän vid TSM enligt 7 kap. 26 § KL (jfr prop. 1978/79:105 s. 195 f. och 350 f.). Denna regel har nämligen föranletts främst av nuvarande organisatoriska samband mellan KFM och TSM.
| 604 | SOU 2000:62 |
Bryts detta samband, finns inte längre samma behov av att markera vikten av att statens borgenärsfunktion hålls isär från tillsynsuppgiften. Man kan emellertid inte heller med utredningsförslaget undvika att det någon gång kan inträffa att en person som är anställd vid den nya myndigheten kan ha tagit befattning med indrivning i allmänt mål av en fordran som görs gällande i konkursen. Som utredningen har berört i avsnitt 5.9.1.3 och 5.9.1.4 får man räkna med att större delen av den personal som för närvarande sysselsätts vid TSM kommer att följa med till det nya tillsynsorganet. Också i fortsättningen kan det vidare visa sig vara fördelaktigt från rekryteringssynpunkt att anlita bl.a. personer med en bakgrund på det exekutiva fältet. Med hänsyn till det anförda och till vikten av att tydliggöra principen att den som handhar tillsynsuppgifter inte skall ha tagit befattning med indrivning av en fordran som tillkommer det allmänna i konkursen föreslår utredningen att en motsvarighet till 7 kap. 26 § KL inflyter i lagförslaget. En lämplig plats för bestämmelsen är ett nytt tredje stycke i 1 kap. 3 § KL i utredningens lagförslag.
2 kap. 12 §
Ändringen i första stycket beror på utredningens förslag om en ny tillsynsorganisation (se avsnitt 5.9.1). Enligt bestämmelsens nuvarande lydelse får
– i samband med att gäldenären meddelas reseförbud – rätten ålägga denne att lämna ifrån sig sitt pass till den KFM som rätten bestämmer. Bestämmelsen, som härrör från 1979 års reform (se prop. 1978/79:105 s. 258 och jfr prop. 1986/87:90 s. 195), utgår från att rätten härvid i regel väljer den KFM som kommer att vara tillsynsmyndighet vid en eventuell konkurs. Med utredningens förslag bör domstolen i stället utse Konkurstillsynsmyndigheten till mottagare av passet. Valet av regional enhet får göras beroende av gäldenärens hemvist och enheten kan därmed ibland finnas på visst avstånd från denne. Att låta domstolen själv ta hand om passet är emellertid knappast lämpligt. Inte heller något annat alternativ synes vara att föredra (t.ex. polismyndighet). Det bör även beaktas att bestämmelsen i 2 kap. 12 § första stycket korresponderar mot regeln i 6 kap. 6 § andra stycket om gäldenärens skyldighet att lämna ifrån sig sitt pass till Konkurstillsynsmyndigheten under konkurs.
2 kap. 24 §
Ändringarna i paragrafen beror på utredningens förslag om att nuvarande ordning med obligatoriskt edgångssammanträde inför domstolen avskaffas och ersätts med ett system med utsättande av ett bouppteckningssamman-
| SOU 2000:62 | 605 |
träde hos konkursförvaltaren och rätt för denne, Konkurstillsynsmyndigheten och en borgenär att begära edgång inför domstolen (se avsnitt 5.6.2). I det nya systemet bör edgång i flertalet fall vara obehövlig. Det får antas att det för förvaltaren normalt är tillräckligt att gäldenären skriftligen på heder och samvete bekräftar bouppteckningens riktighet (se vidare 6 kap. 2 a – 4 §§).
I första stycket har utöver den nu berörda ändringen också ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §) samt tagits in en föreskrift om att rätten skall samråda med konkursförvaltaren vid bestämmande av tid och plats för bouppteckningssammanträdet. Vanligen bör sammanträdet äga rum på förvaltarens kontor. Härutöver har i första stycket gjorts en redaktionell justering.
Beträffande andra stycket kan anmärkas att kungörelsen med utredningens förslag kommer att fylla inte bara funktionen som kallelse till borgenärerna. Den kan också fungera som ett medel för kommunikation mellan domstolen och fordringshavarna i en situation då någon borgenär i samband med en konkursansökan påkallat utseende av en borgenärskommitté (se vidare 7 kap. 29 §).
3 kap. 6 §
Paragrafen, som reglerar förfarandet vid tvister mellan konkursförvaltaren och gäldenären eller annan ang. beneficium vid konkurs, anvisar i dag TSM som beslutsorgan. I paragrafen ges ett antal bestämmelser om utredningen i sådana fall, om besluts ikraftträdande samt om omprövning och överklagande.
I avsnitt 5.6.2 har utredningen föreslagit att ifrågavarande tvister skall prövas av tingsrätten som en del av konkursärendet. Nuvarande första stycke har ändrats i enlighet härmed. Av 16 kap. 4 § följer att rättens beslut i en beneficiefråga går i verkställighet omedelbart. Nuvarande andra stycke kan med utredningens förslag utgå (jfr 16 kap. 5 §).
6 kap. 2 a §
Paragrafen är ny. Den behandlar formerna för det bouppteckningssammanträde som enligt utredningens förslag normalt skall ersätta nuvarande obligatoriska edgångssammanträde (se härom avsnitt 5.6.2). I första stycket finns regler om gäldenärens skyldighet att inställa sig vid sammanträdet och bekräfta bouppteckningens riktighet. Andra stycket behandlar tid-
| 606 | SOU 2000:62 |
punkten för sammanträdet. Tredje stycket avser skyldigheten för en juridisk persons ställföreträdare att fullgöra gäldenärens förpliktelse.
I första stycket ges i första meningen en föreskrift om gäldenärens skyldighet att inställa sig till bouppteckningssammanträdet. I 2 kap. 24 § första stycket klargörs att tiden och platsen för sammanträdet skall bestämmas av rätten omedelbart efter konkursbeslutet. Gäldenärens skyldighet att inställa sig är sanktionerad i 9 §. I fråga om hans eventuella kostnader för att inställa sig får hänvisas till 14 §.
Några närmare föreskrifter för hur bouppteckningssammanträdet skall gå till föreslås inte. Formerna för detta får bestämmas av konkursförvaltaren. Av betydelse blir härvid om även andra än förvaltaren och gäldenären infinner sig. Om t.ex. företrädare för Konkurstillsynsmyndigheten är tillstädes kan denna myndighet önska ställa frågor till gäldenären rörande boet. På motsvarande sätt kan en närvarande borgenär vilja få information från gäldenären. I båda fallen ges möjlighet för förvaltaren att diskutera uppkommande förvaltningsfrågor med myndigheten och borgenären (jfr 7 kap. 10 §).
Huvudsyftet med sammanträdet är att gäldenären, efter en slutlig genomgång av bouppteckningen tillsammans med konkursförvaltaren, skall på heder och samvete skriftligen bekräfta riktigheten av bouppteckningen. Han skall då göra de tillägg till eller ändringar i bouppteckningen som han anser behövs (jfr 6 kap. 3 § första stycket). Sådana tillägg eller ändringar bör lämpligen antecknas av förvaltaren. Den skriftliga bekräftelsen skall innefatta eventuella tillägg eller ändringar. I de flesta fall torde bekräftelsen kunna tecknas på förvaltarens exemplar av bouppteckningen.
Vad gäller innebörden av gäldenärens skriftliga bekräftelse förtjänar erinras om att efter en reform 1995 (se prop. 1994/95:189 s. 34 f.) nuvarande edstema omfattar även riktigheten av den förteckning över det räkenskapsmaterial som redovisas i bouppteckningen liksom – i de fall det i en särkonkurs skall förtecknas utomlands befintlig egendom i bouppteckningen – också denna egendom. Det förhållandet att gäldenären enligt utredningens förslag mestadels inte behöver avlägga ed inverkar inte på innehållet i gäldenärens skriftliga bekräftelse. Denna har samma räckvidd som en ed. Termen ”räkenskapsmaterial” har ändrats till ”räkenskapsinformation” i bokföringslagen (1999:1078), som trätt i kraft den 1 januari 2000. Som en konsekvens härav görs samma justering genomgående i utredningens lagförslag.
Det kan påpekas att övergången till ett system med fakultativ edgång av gäldenären inte medför att dennes straffansvar blir mindre, för den händelse han vid ett bouppteckningssammanträde förtiger en tillgång eller annars lämnar en oriktig uppgift, som läggs till grund för förfarandet, än om han lämnar motsvarande uppgift under ed inför domstolen. Straffansvar enligt 11 kap. 1 § andra stycket brottsbalken (BrB) för oredlighet mot borgenärer
| SOU 2000:62 | 607 |
inträder oavsett om den oriktiga uppgiften lämnas skriftligen på heder och samvete eller beedigas muntligen.
Andra stycket stämmer i sak nära överens med nuvarande reglering i 6 kap. 4 § första stycket. I fråga om förarbetena till detta lagrum kan hänvisas till prop. 1978/79:105 s. 302 och 329 samt prop. 1986/87:90 s. 104 f. och 242 f.
Tiderna för utsättande av bouppteckningssammanträdet är desamma som hittills gällt för edgångssammanträdet. Förändringen beträffande fakultativ edgång påverkar inte behovet av visst rådrum för att färdigställa bouppteckningen. De justeringar som gjorts i andra stycket beror väsentligen på att det inte längre är fråga om ett sammanträde inför rätten utan ett sammanträde hos konkursförvaltaren. Det är då naturligt att det är denne som vid t.ex. laga förfall för gäldenären får bestämma att gäldenären skall bekräfta bouppteckningens riktighet vid något annat tillfälle.
Tredje stycket motsvarar 6 kap. 3 § andra stycket beträffande edgång av en juridisk persons ställföreträdare. Det är konkursförvaltaren ensam som bestämmer vem av den juridiska personens ställföreträdare som skriftligen skall bekräfta bouppteckningens riktighet (se även SOU 1991:108, Del B s. 350).
6 kap. 3 §
I enlighet med utredningens förslag om faktultativ edgång (se avsnitt 5.6.2) har i paragrafens första stycke lagts till en föreskrift om att gäldenärens edgångsskyldighet betingas av att sådan begärs av Konkurstillsynsmyndigheten, konkursförvaltaren eller en borgenär. Oftast torde det vara förvaltaren som har anledning att påkalla edgång. Redan vid bouppteckningssammanträdet lär det visa sig om det finns skäl att ta ett sådant steg. En vägran från gäldenärens sida att bekräfta bouppteckningen är ett motiv att begära edgång. Ett annat skäl härför kan vara att förvaltaren misstänker gäldenären för brott mot borgenärer (jfr 7 kap. 16 §).
Som har berörts i utredningens överväganden bör initiativrätt tillkomma bl.a. Konkurstillsynsmyndigheten. Med tanke på den nya, selektiva inriktningen av den offentliga tillsynen kan ett sådant initiativ knappast bli aktuellt annat än om myndigheten bestämt sig för att göra en utökad tillsyn i konkursen (se härom avsnitt 5.7.2.5).
Bortsett från det nu nämnda tillägget beträffande initiativrätt i fråga om edgång är första stycket oförändrat såvitt avser edgångsskyldighetens innebörd. Termen ”räkenskapsmaterial” har ändrats till ”räkenskapsinformation” (se kommentaren till 6 kap. 2 a §).
| 608 | SOU 2000:62 |
6 kap. 4 §
Paragrafens första stycke är nytt. Det innehåller allmänna regler om förfarandet vid edgång enligt 3 §. En begäran om edgång kan göras när som helst under konkursen. Vanligen lär det redan på ett tidigt stadium finnas underlag för ett ställningstagande till om en sådan framställning bör göras. Men det har inte synts nödvändigt att begränsa rätten att begära edgång till en viss tidsrymd efter konkursbeslutet. Det kan t.ex. under konkursen komma fram uppgifter om tillgångar som inte redovisats i bouppteckningen och som gör att en edgång framstår som motiverad.
Det krävs i och för sig inte någon särskild form för att framställa en begäran om edgång hos rätten. I sakens natur ligger dock att det är lämpligt att en sådan begäran framställs skriftligen. Den som gör framställningen behöver inte ange några skäl för det. Domstolen skall inte göra någon prövning av det befogade i framställningen utan enbart se efter att denna gjorts av någon som har initiativrätt enligt 3 §.
Domstolen skall till edgångssammanträdet kalla gäldenären, konkursförvaltaren, Konkurstillsynsmyndigheten genom den regionala enhet som har tillsynen över konkursen, den borgenär som har ansökt om konkursen och den borgenär som har begärt att gäldenären skall avlägga ed. I paragrafen ges inte några regler om formen för kallelserna. Härvidlag gäller 15 kap. 4 §. Det torde inte vara nödvändigt att kallelsen till gäldenären delges.
Ändringen i tredje stycket är en följd av den nya ordningen med bouppteckningssammanträde.
6 kap. 5 §
I första stycket har gjorts två ändringar. I första meningen har angetts att även Konkurstillsynsmyndigheten har initiativrätt beträffande edgång av en omyndig. I fråga om skälen till denna ändring hänvisas till avsnitt 5.6.2. Till den nuvarande lydelsen av första stycket har vidare lagts en tredje mening avseende det fallet att gäldenären är en person för vilken anordnats förvaltarskap enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken (jfr prop. 1987/88:124 s. 167 f.).
Andra stycket har ändrats på samma sätt som första stycket första meningen. I tredje stycket har ”tillsynsmyndigheten” bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 § i sist nämnda hänseende).
| SOU 2000:62 | 609 |
6 kap. 6 §
Ändringen i första stycket beror på det av utredningen föreslagna systemet med bouppteckningssammanträde och fakultativ edgång. Ändringen i andra stycket är en följd av utredningens förslag till ny organisation för tillsynsfunktionen med endast en Konkurstillsynsmyndighet (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
6 kap. 9 §
I första stycket har underlåtenhet av gäldenären att iaktta vad som åligger honom enligt den nya 2 a § angetts som ett av de fall då gäldenären kan drabbas av en sanktion enligt 6 kap. 9 §. Se även avsnitt 5.6.2 under
Tvångsmedel m.m.
6 kap. 14 §
I enlighet med vad som föreslagits i avsnitt 5.6.2 under Ersättning för inställelse skall beslut om ersättning för inställelse till gäldenären m.fl. meddelas av domstolen, om ersättningen avser en inställelse inför rätten. Detta framgår av tredje stycket första meningen i paragrafen. I andra meningen sägs att beslut om ersättning i andra fall meddelas av konkursförvaltaren. Det gäller t.ex. gäldenärens eventuella kostnader för att infinna sig vid bouppteckningssammanträdet. Om förvaltaren inte anser sig kunna tillmötesgå gäldenärens begäran om ersättning fullt ut, bör förvaltarens beslut antecknas på lämpligt sätt.
Enligt vad som uttalas i tredje meningen kan den som är missnöjd med konkursförvaltarens beslut hänskjuta frågan till rättens prövning. Utredningen har här valt samma konstruktion som när förvaltaren vägrar en borgenär förskottsbetalning med begärt belopp (11 kap. 17 §). Det är alltså inte fråga om ett överklagande. Frågan underställs rättens prövning i det pågående konkursärendet. Någon särskild form är inte föreskriven för att hänskjuta frågan till rätten. I enkla fall räcker det med en muntlig hänvändelse. För att rätten skall ha tillräckligt underlag för att pröva frågan måste den emellertid ha tillgång till förvaltarens beslut rörande ersättning.
7 kap. 1 §
Utredningen har i avsnitt 5.3 lämnat förslag till hur kompetensen kan stärkas och vidmakthållas hos konkursförvaltarna. Detta föreslås ske genom att man förtydligar kompetenskraven i 7 kap. 1 § och inför ett system med
| 610 | SOU 2000:62 |
regionala konkursförvaltarråd. Råden skall ha till uppgift att avgränsa den personkrets inom vilken förvaltare bör utses. I fråga om kompetenskravet bör man skilja mellan generell kompetens och särskild kunskap om visst slag av konkurser. Den generella kompetensen tar sikte på det vid 1979 års reform uttalade ”specialistkravet” (se avsnitt 2.4.2 och 5.3.1). Utredningen har i avsnitt 5.3.3.2 föreslagit att ett sådant krav skall gälla för samtliga förvaltare. Kravet skall gälla oberoende av den enskilda konkursens omfattning eller beskaffenhet. Med särskild kunskap om visst slag av konkurser avses t.ex. kännedom en viss bransch, ett visst rättsligt område eller kunskaper som har anknytning till lokala förhållanden.
Den nuvarande lydelsen av 7 kap. 1 § första stycket första ledet ger utrymme för en tolkning att kravet på generell kompetens kan skifta beroende på den enskilda konkursens omfattning eller beskaffenhet. Att det finns skäl för en sådan tolkning följer av propositionsuttalanden vid 1979 års reform (se avsnitt 5.3.2). Med utredningens principiella inställning till kravet på generell kompetens bör lagtexten ändras. Den nya lydelsen av första stycket första meningen markerar att kravet på generell kompetens (”specialistkompetens”) gäller i alla slags konkurser.
De regionala konkursförvaltarråden skall med utgångspunkt i den nya lydelsen av den nu berörda bestämmelsen bedöma vilka som bör ingå i förvaltarkretsen. När tingsrätten utser förvaltare i den enskilda konkursen med ledning av konkursförvaltarrådens förteckningar, skall domstolen kunna utgå ifrån att de rekommenderade personerna uppfyller det generella kompetenskravet.
Även om konkursförvaltarnas specialistkompetens borgar för en effektiv konkursförvaltning, skiftar förhållandena mellan konkurserna. Olika krav gör sig gällande beroende på vilka frågor förvaltaren har att ta ställning till och vilka åtgärder han skall vidta. Om en person besitter särskild kunskap i något avseende som kan vara till nytta i en enskild konkurs, bör det detta beaktas av domstolen. Sådana krav behöver inte ställas i alla konkurser utan endast om domstolen anser behov därtill föreligga. Förslaget om konkursförvaltarråd befriar inte domstolen från att beakta behovet av särskilda kunskaper hos en förvaltare när sådan skall förordnas i en konkurs. Den nuvarande lydelsen i första stycket senare ledet ger uttryck för detta och bör lämpligen stå kvar (första stycket andra meningen).
I avsnitt 5.3.4 under rubriken Domstolens roll har utredningen gett exempel på faktorer som domstolen kan ta hänsyn till. Om en konkursförvaltare t.ex. är särskilt kunnig i jordbruk bör denne anlitas om det rör sig om en konkurs rörande ett jordbruksföretag. På motsvarande sätt kan beaktas att någon är närmare bekant med insolvenshanteringen i en annan bransch. Beträffande kunskaper om lokala förhållanden har utredningen i avsnitt 5.3.3 gett exempel på att kunskaper i dansk rätt i landets södra delar resp. kunskap om rennäringen i de norra delarna särskilt kan beaktas av
| SOU 2000:62 | 611 |
domstolen. Med den alltmer ökade internationaliseringen, främst inom EU, kommer framtiden troligen att bjuda på en hel del konkurser med utlandsanknytning. Det kan då finnas skäl för att anlita utländska förvaltare som är insatta i t.ex. utländsk bolagsrätt. Även om möjligheten att ansöka om att bli upptagen på konkursförvaltarrådens förteckningar inte är förbehållen svenska medborgare, kan dock på goda grunder antas att tills vidare endast svenska medborgare kommer att ingå i kretsen. En annan omständighet som domstolen har att beakta är om det föreligger s.k. seriekonkurser i flera företag som har samband med varandra, t.ex. i koncernförhållanden. Den förvaltare som t.ex. redan förordnats i ett dotterföretag, kan även böra ha uppdraget i moderföretagets konkurs.
Utredningen föreslår också ett tillägg i första stycket om att domstolen bör utse den vars anlitande kan antas medföra det bästa utfallet för borgenärerna (första stycket tredje meningen). Skälen för ändringen har behandlats i avsnitt 5.3.4 under rubriken Domstolens roll, där det sägs att syftet är att domstolen också i det enskilda fallet gör en kostnadsbedömning. I specialistkravet, som konkursförvaltarrådens rekommendation skall grunda sig på, ligger i och för sig redan ett krav på kostnadseffektivitet. Specialistkravet gagnar på så sätt på ett allmänt plan ett gott utfall för borgenärerna och medverkar till en begränsning av statens kostnader (se avsnitt 5.3.3.2). Domstolen bör trots detta göra en prövning i den enskilda konkursen i nämnda hänseende. Utredningen har i avsnitt 5.3.4 framhållit att domstolen bör ta hänsyn till bl.a. konkursförvaltarens verksamhetsort. Om ett konkursföretag har sin verksamhet belägen på en viss plats, är det ofta gynnsamt om förvaltaren har sitt kontor i närheten. En förutsättning är dock att om valet står mellan flera förvaltare, inte någon har för konkursen särskilt viktiga branschkunskaper. I så fall kan det vara bättre att anlita en annan som är verksam mera avlägset.
I fjärde stycket har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 2 §
I första stycket anges att rätten skall utse konkursförvaltare med ledning av de förteckningar konkursförvaltarråden upprättat. Som utredningen redovisat i kommentaren till 7 kap. 1 § innehåller förteckningarna namn på personer vilka anses uppfylla det generella kompetenskravet i 7 kap. 1 § första stycket första meningen. Uttrycket ”med ledning av” markerar att domstolen inte är bunden av förteckningarna. Dessa är rekommendationer. Rätten skall göra en självständig bedömning av förvaltarens lämplighet i det enskilda fallet.
| 612 | SOU 2000:62 |
Eftersom det inte är uteslutet att även andra än de förtecknade personerna kan utses till konkursförvaltare, måste domstolen i vissa fall göra en bedömning av ”specialistkravet”. Som redovisats i avsnitt 5.3.4 under rubriken Borgenärernas roll, m.m. bör ett förslag till förvaltare från en borgenär godtas, om denne finns på en förteckning och domstolen anser förslaget lämpligt. Det kan emellertid inträffa att en borgenär föreslår en person som inte finns på konkursförvaltarrådens förteckningar. Domstolen får då höra sig för om anledningen till att denne ändå föreslagits. Undantagsvis kan skälen för att välja denne vara så starka att rätten bör frångå förteckningen.
Beträffande konkursförvaltarrådens funktion, sammansättning och organisation samt förfarandet där hänvisas till avsnitt 5.3.3.7 och kommentaren till utredningens förslag till förordningsbestämmelser för konkursförvaltarråden, avsnitt 6.9.
7 kap. 3 §
Ändringarna i första och andra styckena hänger samman med att tillsynsorganet med utredningens förslag får en annorlunda roll än den nuvarande (se avsnitt 5.2.3 och 5.7). Det föreslagna systemet med konkursförvaltarrådens förteckningar över konkursförvaltare torde också minska behovet av att domstolen tar del av Konkurstillsynsmyndighetens uppfattning om en förvaltare i varje enskilt tillsättningsärende. Dock bör myndighetens kunskaper tas till vara i t.ex. sådana fall där det kan komma i fråga att utse personer till förvaltare som inte finns med på konkursförvaltarrådens förteckningar (jfr kommentaren till 7 kap. 2 §). Den nya inriktningen på konkurstillsynen mot en mera övergripande, selektiv sådan torde ge förutsättningar för myndigheten att få bättre kunskaper om den generella nivån på förvaltarkårens kompetens. Konkurstillsynsmyndigheten kan också tänkas ge upplysningar om enskilda förvaltares arbetsbörda eller upplysa domstolen om en viss person har speciella kunskaper i något hänseende som är av betydelse för det enskilda ärendet. Allmänt sett finns det större anledning att domstolen inhämtar Konkurstillsynsmyndighetens yttrande i konkurser som kan antas bli föremål för en utökad tillsyn (se avsnitt 5.7.2.5).
”Tillsynsmyndigheten” har bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 5 §
I överensstämmelse med utredningens förslag om den offentliga tillsynens selektiva karaktär har i tredje och fjärde styckena det obligatoriska höran-
| SOU 2000:62 | 613 |
det av tillsynsorganet ändrats till att detta skall ges tillfälle att yttra sig. Om domstolen inhämtar tillsynsorganets synpunkter i t.ex. en fråga om att entlediga en konkursförvaltare, får det ankomma på myndigheten att själv avgöra, om den har tillräckligt underlag för att yttra sig. I en undantagssituation av detta slag torde dock Konkurstillsynsmyndigheten i regel ha bestämt sig för en utökad tillsyn och därför ha skäl att yttra sig Det är troligt att någon borgenär hört av sig med klagomål mot förvaltaren i anledning av långsam handläggning e.d. Även myndigheten själv kan t.ex. ha erfarit att förvaltaren brukar dröja med att ge in föreskrivna dokument.
I andra – fjärde styckena har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 6 och 7 §§
Vad utredningen anfört i kommentaren till 7 kap. 5 § är i princip tillämpligt även beträffande 6 och 7 §§. Även i dessa paragrafer har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 9 §
I första stycket har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §). Vidare har till den krets som är berättigad att få upplysningar av konkursförvaltaren lagts ”en borgenärskommitté” (se avsnitt 5.6.3).
I ett nytt andra stycke har intagits bestämmelser om den s.k. konkursförvaltarrapporten (se avsnitt 5.7.2.2). Rapporten har till syfte att tillsynsorganet så tidigt som möjligt skall få upplysningar om konkursen för att kunna ta ställning till behovet av tillsyn. I lagtexten föreskrivs därför en frist inom vilken konkursförvaltaren skall skicka in rapporten till Konkurstillsynsmyndigheten. Så skall ske snarast och senast två veckor från konkursbeslutet. Ibland bör det räcka med ett fåtal dagar. Emellertid måste förvaltaren ha realistiska möjligheter att få fram behövliga uppgifter. Om gäldenären är motsträvig kan det ta längre tid. För att inskärpa vikten av att rapporten ges in i rimlig tid, har utredningen funnit skäl för att sätta ut en bestämd frist om två veckor. Inom utredningen har man gett uttryck för att det är realistiskt att det i de flesta konkurser går att få tillräckliga uppgifter inom denna tid.
Beträffande formen för att lämna de i konkursförvaltarrapporten föreskrivna upplysningarna, har ett krav på enbart muntliga uppgifter inte an-
| 614 | SOU 2000:62 |
setts vara tillräckligt. Sannolikt kan standardiserade formulär komma till användning.
7 kap. 10 §
Av de skäl som angetts i kommentaren till bl.a. 5 §, får det ankomma på Konkurstillsynsmyndigheten att själv bestämma om det vill yttra sig när konkursförvaltaren önskar samråd enligt 10 §. Det får dock förutsättas att det i sådana fall normalt är fråga om konkurser där tillsynsorganet beslutat sig för utökad tillsyn.
I bestämmelsen har den krets som konkursförvaltaren skall höra i viktigare frågor utökats till att omfatta även en borgenärskommitté som utsetts i konkursen (jfr avsnitt 5.6.3).
”Tillsynsmyndigheten” har bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 13 §
I tredje stycket har ”räkenskapsmaterial” ändrats till ”räkenskapsinformation”. Se kommentaren till 6 kap. 2 a §.
I fjärde stycket har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §). Vidare har ”edgångssammanträde” bytts ut mot ”bouppteckningssammanträde” med anledning av att utredningen föreslår att det obligatoriska edgångsförfarandet avskaffas och i första hand ersätts av ett bouppteckningssammanträde hos konkursförvaltaren (se avsnitt 5.6.2). Tingsrättens behov av bouppteckningen, förutom i de fall edgångssammanträde påkallas (se 6 kap. 3 och 4 §§ i utredningens lagförslag), har diskuterats i avsnitt 5.6.5.
Femte stycket i nuvarande lydelse har tagits bort. Innehållet torde härröra från den tid då det ankom på gäldenären att i s.k. fattigkonkurs själv ombesörja uppteckning av sina tillgångar och skicka in bouppteckningen till rätten (jfr 185 § ÄKL i dess lydelse före 1979 års reform). Något praktiskt behov av bestämmelsen torde inte längre finnas.
I femte stycket i utredningens lagförslag (motsvarande sjätte stycket i nuvarande lydelse) har gjorts en ändring med hänsyn till utredningens förslag att anförtro konkursförvaltaren att handha bevakningsförfarandet (se avsnitt 5.6.2). Behovet för domstolen att få en borgenärsförteckning blir därför inte detsamma som nu. Det är till fyllest att Konkurstillsynsmyndigheten får ett exemplar.
”Tillsynsmyndigheten” har genomgående ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
| SOU 2000:62 | 615 |
7 kap. 15 §
Andra stycket har ändrats så att tillsynsmyndigheten och, inte som nu, domstolen skall bevilja konkursförvaltaren anstånd med att avge förvaltarberättelse. Om skälen för ändringen, se avsnitt 5.6.4. ”Tillsynsmyndigheten” har genomgående bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 20
Utredningen har i avsnitt 5.11.3 angett skälen för de sakliga ändringarna i 7 kap. 20 §. För att tillgodose kraven på en effektiv och praktisk hantering har den tid för vilken redovisning skall ske knutits till månadsskiften. I lagtexten har också klargjorts att redovisningsperioden löper från konkursutbrottet.
För att möjliggöra en effektivare kontroll har i lagtexten upptagits ett krav på att bankernas kontoutdrag skall vara sammanhängande för redovisningsperioden. Konkursförvaltaren är därmed inte endast skyldig – som för närvarande – att förete kontoutdrag för sådan period då insättningar och uttag gjorts.
Lagtexten har vidare ändrats med hänsyn till att utredningen föreslår att kravet på att kontoutdragen skall vara bestyrkta slopas.
I paragrafen har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §). ”Edgångssammanträdet” har bytts ut mot ”bouppteckningssammanträdet” av skäl som nämnts under kommentaren till 7 kap. 13 §. Slutligen har i tydlighetens intresse beträffande innehållet i berättelsen angetts att den inte skall avse endast de åtgärder som har vidtagits utan också de åtgärder som återstår för att avsluta konkursen.
7 kap. 21 §
De närmare skälen till ändringarna har angetts i avsnitt 5.11.4. För att klargöra att konkursförvaltaren skall avge redovisning så snart inga bankmedel längre finns har första meningen ändrats. Innehållet i andra meningen har till syfte att dubbel redovisning inte sker med tanke på redan avgiven slutredovisning. De föreslagna ändringarna medför att den nuvarande andra meningen blir överflödig. Som utredningen redovisat i avsnitt 5.11.4 medför detta ingen ändring i sak.
”Tillsynsmyndigheten” har bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
| 616 | SOU 2000:62 |
7 kap. 22 §
Ändringarna i paragrafen har behandlats i avsnitt 5.10.4.
Paragrafen har ändrats så att det nu tydligare framgår att enligt huvudregeln tillsynsmyndigheten skall förvara bokföringsmaterialet m.m. Tiden för förvaring har begränsats till sex år räknat från utgången av det kalenderår då konkursen beslutades. När det gäller sättet för förvaring skall myndigheten tillämpa gällande bestämmelser för det material som avses. Detta innebär att bokföringslagens arkiveringsregler gäller för räkenskapsinformation och skattelagstiftningens regler gäller i fråga om att bevara t.ex. underlag för taxering.
Konkursförvaltaren får ansvara för bevarandet om han anser det lämpligt. Så kan bli fallet om det återstår någon åtgärd efter konkursens slut.
För att uppnå samstämmighet med den nya bokföringslagens terminologi har ”räkenskapsmaterial” bytts ut mot ”räkenskapsinformation”. ”Tillsynsmyndigheten” har ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 25 §
Bestämmelsen, som är ny, anger ändamålen med den offentliga konkurstillsynen (se avsnitt 5.2.3 och 5.7).
7 kap. 26 §
Första stycket innehåller bestämmelser om hur den offentliga konkurstillsynen skall bedrivas. I första meningen uppställs ett uttryckligt krav på planering av tillsynens omfattning. Detta har att göra med utredningens förslag om en selektiv övervakning (se avsnitt 5.2.3 och 5.7). I andra meningen ges nämligen Konkurstillsynsmyndigheten befogenhet att begränsa tillsynen till vad som är väsentligt att kontrollera med hänsyn till konkursens omfattning eller beskaffenhet. Avgörandet av hur ingående tillsynen skall vara ligger helt i myndighetens hand. Det bör påpekas att bestämmelsen inte ger tillsynsorganet rätt att helt avstå från varje kontroll i ett ärende. Det måste åtminstone företas en viss minsta kontroll, s.k. baskontroll.
Myndigheten skall planera tillsynsarbetet i den enskilda konkursen med ledning av den konkursförvaltarrapport som konkursförvaltaren skall ge in (se avsnitt 5.7.2.3 och kommentaren till 9 §). T.ex. bör en uppgift i rapporten om att konkursboet innehåller värdefull egendom eller omfattar en rörelse med många anställda föranleda tillsynsorganet att redan från början inrikta sig på en utökad tillsyn. Ett sådant ställningstagande måste komma till uttryck på lämpligt sätt, så att kunskap härom finns bland de tjänste-
| SOU 2000:62 | 617 |
män som arbetar med ärendet. Beroende på konkursens beskaffenhet får myndigheten sedan efter hand bestämma sig för vilka åtgärder, t.ex. företagsbesök eller granskning av slutredovisning, som bör vidtas.
Frågan enligt vilka kriterier Konkurstillsynsmyndigheten får göra begränsningar av tillsynens omfattning har behandlats utförligt i avsnitt 5.7.2.4 och 5.7.2.5 till vilka hänvisas. Där har behandlats även spörsmålet om statens eventuella skadeståndsansvar för brister i tillsynen.
Andra stycket, som anger tillsynsmyndighetens rätt att kontrollera konkursförvaltarens medelsförvaltning och att anlita revisor, är oförändrat från nuvarande 7 kap. 27 § tredje och fjärde meningarna.
7 kap. 27 §
I paragrafen, som motsvarar nuvarande 28 §, har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §) och ordet ”räkenskapsmaterial” bytts ut mot ”räkenskapsinformation” (se kommentaren till 6 kap. 2 a §).
I avsnitt 5.7.2.3 har utredningen utvecklat sin syn på vad som avses med uttrycket ”boet och dess förvaltning”.
7 kap. 28 §
Paragrafen motsvaras av nuvarande 7 kap. 29 §. Nuvarande hänvisning till 3 kap. 6 § andra stycket har utgått med hänsyn till den ändring utredningen föreslår i 3 kap. 6 § beträffande beslutsbefogenheten (se kommentaren till denna paragraf). I bestämmelsen har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
7 kap. 29 §
Paragrafen, som är ny, behandlar frågan om utseende av en borgenärskommitté. I avsnitt 5.2.2 och 5.6.3 har utredningen diskuterat denna fråga och hänvisar i första hand dit när det gäller behovet av och formerna för utseende av en sådan kommitté. Det bör framhållas att en borgenärskommitté av det slag som utredningen förordar inte är tänkt som något reguljärt inslag i konkurs. En situation som har nämnts i det föregående är större konkurser, där det ibland för både borgenärerna och konkursförvaltaren kan vara till fördel att det finns några formellt utsedda representanter för borgenärskretsen. I mindre konkurser är det redan av kostnadsskäl diskutabelt om så mycket står att vinna med att en kommitté utses.
| 618 | SOU 2000:62 |
Första stycket i paragrafen innehåller regler om initiativrätt, rättens prövning, kommitténs syfte och antalet deltagare i kommittén. Till dessa regler ansluter i andra stycket bestämmelser om när en fråga om utseende av en borgenärskommitté får väckas och hur rätten skall få behövligt underlag för sitt beslut i frågan.
Initiativrätt tillkommer varje borgenär i konkursen. Utredningen har övervägt om det bör finnas någon formell begränsning av rätten att påkalla utseende av en borgenärskommmitté men avvisat en sådan regel. Det betyder att även en borgenär med en obetydlig fordran teoretiskt sett kan väcka frågan om att utse en kommitté. Det finns dock flera faktorer som motverkar ett missbruk av initiativrätten. För det första har domstolen en formell prövningsrätt. Detta markeras i lagtexten med att rätten "får" utse en kommitté. Avsikten härmed är närmast att se till att ovidkommande intressen inte tillåts inverka på frågan om en kommitté bör utses (jfr Högsta domstolens ställningstagande beträffande förordnande av granskningsman i rättsfallet NJA 1996 s. 389). Är borgenärens bevekelsegrund för sin begäran uppenbart oförenlig med regleringens ändamål, bör rätten vägra att utse en kommitté. För det andra bör kostnaderna för kommittén stanna på deltagarna i denna, inte på konkursboet. Det betyder att den borgenär som föreslår sig själv som deltagare i kommittén löper en kostnadsrisk. För det tredje skall rätten före sitt beslut inhämta synpunkter från olika håll. Ut- redningen kan med hänsyn till det anförda inte finna att en generell initiativrätt skulle medföra att en ordning med borgenärskommitté skulle leda till en besvärande omgång i konkurshanteringen.
En borgenärskommitté skall fungera som ett samrådsorgan i förhållande till konkursförvaltaren. Detta sägs uttryckligen i lagtexten. Den har alltså ingen beslutande funktion och utgör ingen ersättning för den ordning med beslutanderätt för borgenärskollektivet som fanns i tidigare konkurslag. I vilka situationer samråd mellan kommittén och förvaltaren blir aktuellt beskrivs i lagrummet med orden "enligt vad som föreskrivs i denna lag". Detta syftar på föreskrifterna om förvaltarens upplysningsplikt i 7 kap. 9 § första stycket och om dennes samrådsskyldighet i 7 kap. 10 §. Utredningen hänvisar till vad som sägs i författningskommentaren under dessa två paragrafer. Se även under 14 kap. 8 §.
Antalet deltagare i en borgenärskommitté har i lagförslaget angetts på samma sätt som i fråga om en motsvarande kommitté vid företagsrekonstruktion, se 2 kap. 16 § LFR. Det betyder att det som huvudregel ingår tre personer i kommittén. Uttrycket "de anställda" i tredje meningen syftar på arbetstagare med fordringar i konkursen. Sista meningen blir tillämplig om det utöver de tre deltagarna som normalt ingår och en eventuell arbetstagarrepresentant behövs ytterligare någon borgenärsföreträdare.
Att deltagarna i en borgenärskommitté skall utses bland borgenärerna anges uttryckligen i lagtexten. Uttrycket ”bland borgenärerna” är inte att
| SOU 2000:62 | 619 |
förstå så att ett antal borgenärer som sådana skall utses. Det är vissa namngivna representanter för dessa som skall ingå i kommittén, t.ex. en företrädare för en bank och en annan för staten som skatteborgenär. Indirekt är det givetvis de aktuella borgenärerna som deltar i kommittén. Av- sikten är att olika borgenärsintressen skall kunna komma till tals. Att utse flera företrädare för en och samma borgenär bör inte vara möjligt.
Utredningen har i sina tidigare överväganden betonat vikten av att en fråga om utseende av en borgenärskommitté väcks på ett tidigt stadium (se avsnitt 5.6.3). I andra stycket kommer detta till uttryck på det viset att det i första meningen anges att en fråga om utseende av en kommitté får väckas redan i samband med rättens prövning av konkursansökningen. Det innebär att en borgenär redan i sin konkursansökan kan ta upp frågan om en borgenärskommmitté. Något formellt beslut i frågan kan givetvis inte meddelas förrän rätten tagit ställning till konkursansökningen. Inget hindrar emellertid att ett beslut om en kommitté ges i direkt anslutning till konkursbeslutet, under förutsättning att domstolen hunnit kontakta konkursförvaltaren och Konkurstillsynsmyndigheten i saken liksom borgenärerna så långt det är möjligt. Utredningen återkommer strax till detta.
Den borgenär som begär utseende av en borgenärskommitté bör enligt andra meningen i andra stycket lämna förslag till personer som skall ingå i kommittén. I praktiken torde det vid stora konkurser inte sällan ha förevarit ett samråd mellan berörda borgenärer redan före konkursbeslutet, varför domstolen kan få ett väl avvägt förslag till deltagare i kommittén i samband med en konkursansökan. Initiativtagaren till en kommitté är i lagtexten inte ålagd någon skyldighet att motivera sin begäran om utseende av en kommitté eller sitt förslag till deltagare i kommittén. Domstolen skall – som berörts tidigare – inte göra annat än en formell prövning av framställningen och dess förenlighet med KL.
Det är viktigt att rätten iakttar den kommunikationsskyldighet som anges i tredje och fjärde meningarna i andra stycket. Konkursförvaltaren och Konkurstillsynsmyndigheten skall alltid ges tillfälle att yttra sig. Är det fara i dröjsmål, bör denna kontakt kunna ske muntligen eller t.ex. via e- post. Även borgenärskretsen skall ges tillfälle att yttra sig. Eftersom det kan möta svårigheter att snabbt kommunicera med borgenärskretsen, innehåller lagtexten begränsningen "om det lämpligen kan ske". Det betyder att rätten efter omständigheterna kan underlåta att kommunicera med övriga borgenärer, om en sådan åtgärd skulle klart motverka syftet med utseende av en borgenärskommitté. En strävan bör emellertid vara att på något sätt låta borgenärerna komma till tals.
Utredningen har övervägt olika metoder för att kommunicera med borgenärskretsen. Eftersom det vanligen är bråttom att utse en borgenärskommitté vid konkursens början, bör man välja en metod som inte medför onödig tidsutdräkt. Ett enkelt sätt att nå borgenärerna är att tings-
| 620 | SOU 2000:62 |
rätten i konkurskungörelsen tar in en uppgift om att frågan om utseende av en kommmitté har väckts och en uppmaning till borgenärerna att inom viss kortare tid, t.ex. en vecka, höra av sig till domstolen med eventuella synpunkter. Ett sådant förfarande har den fördelen att man formellt underrättar alla borgenärer, något som kan vara svårt att uppnå med individuella underrättelser med tanke på den oklarhet som kan råda om borgenärskretsens omfattning. Väcks frågan vid en senare tidpunkt, kan bouppteckningssammanträdet också vara ett tillfälle då borgenärerna kan komma till tals. Det förutsätter dock att individuella underrättelser om möjligt gått ut i förväg (jfr även 15 kap. 3 §).
Det bör inte vara uteslutet att lösa uppkommande problem beträffande kommunikationen med borgenärerna genom att rätten i efterhand utser ytterligare deltagare i borgenärskommittén. Om exempelvis en kommitté utsetts omedelbart på grund av brådskande åtgärder vid konkursens början och det senare från borgenärshåll förs fram förslag om annan deltagare i kommittén, kan det visa sig vara en lämplig lösning att utöka kretsen (jfr första stycket sista meningen). Tänkbart är också att kommittén själv tillfälligt till sig knyter ytterligare någon deltagare.
Utredningen har inte ansett det nödvändigt att reglera formerna för kommitténs verksamhet. Den får bekostas av de deltagande borgenärerna, och dessa avgör själva omfattningen av sitt engagemang beträffande konkursförvaltningen. De får vidare ta ställning till om kommittén bör upplösas eller om någon deltagare bör ersättas med någon annan. Det är av vikt att kommitténs arbete sker på ett informellt sätt med sikte på att främja ett så gott resultat av förvaltningen som möjligt.
8 kap. 2 §
Ändringen beror på utredningens förslag om att ersätta nuvarande obligatoriska edgångssammanträde med ett system med ett bouppteckningssammanträde och fakultativ edgång (se avsnitt 5.6.2).
8 kap. 7 §
I andra stycket har kravet på medgivande från Konkurstillsynsmyndigheten till underhandsförsäljning av pantsatt egendom slopats. Beträffande skälen till ändringen hänvisas till avsnitt 5.6.2.
| SOU 2000:62 | 621 |
9 kap. 1 §
I avsnitt 5.6.2 har utredningen föreslagit att beslutanderätten i fråga om anordnande av bevakningsförfarande flyttas från rätten till konkursförvaltaren. I fråga om skälen till ändringen hänvisas till övervägandena i nämnda avsnitt. Överflyttningen av beslutanderätten för med sig ändringar bl.a. i 2 – 4, 6 – 8, 20 och 21 §§ i förevarande kapitel. Det är således förvaltaren som bestämmer bevaknings- och anmärkningstider m.m. och ombesörjer kungörande av vad som bestämts ang. bevakningsförfarandet m.m.
Det är bara beslutsbefogenheten som har ändrats i 1 §. Förutsättningarna för att besluta att bevakningsförfarande skall äga rum är oförändrade (se prop. 1986/87:90 s. 295 f.).
Konkursförvaltarens beslut ang. anordnande av bevakningsförfarande kan inte överklagas (se avsnitt 5.6.2).
Det får förutsättas att förvaltaren i tveksamma fall rådgör med Konkurstillsynsmyndigheten och särskilt berörda borgenärer.
9 kap. 2 – 4 §§
I fråga om skälen till ändringarna i dessa paragrafer hänvisas till vad som anförts under 1 §.
9 kap. 6 §
Med utredningens förslag ang. konkursförvaltarens roll vid bevakningsförfarandet torde det inte längre vara nödvändigt att kräva att bevakningsinlagor och bifogade handlingar ges in i två exemplar (jfr 9 kap. 7 § första stycket). Tredje stycket har därför fått utgå. Borgenärernas och andras eventuella behov av att få reda på innehållet i de bevakningar som gjorts tillgodoses genom att förvaltarens bevakningsförteckning skickas till rätten och Konkurstillsynsmyndigheten och finns tillgänglig där (se 9 kap. 7 § KL i utredningens lagförslag)
9 kap. 7 §
Med den nya ordning för bevakningsförfarandet som nämnts under 1 § har första stycket i 7 § fått utgå, eftersom bevakningar i fortsättningen ges in direkt till konkursförvaltaren.
”Tillsynsmyndigheten” har i andra stycket ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
| 622 | SOU 2000:62 |
9 kap. 8 §
Beträffande skälen till ändringarna i första stycket får hänvisas till vad som anförts under 1 §.
Även sista stycket har ändrats till följd av överflyttningen av beslutanderätten rörande tider m.m. vid bevaknings- och anmärkningsförfarandet. Samtidigt har konkursförvaltaren ålagts att underrätta också rätten om vad han bestämt enligt 8 §. ”Tillsynsmyndigheten” har ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
9 kap. 20 §
Ändringen i andra stycket är en följd av utredningens förslag om att beslutanderätten i fråga om anordnande av bevakningsförfarande flyttas från rätten till förvaltaren (jfr avsnitt 5.6.2). Även övriga beslut och åtgärder i anslutning till bevakningsförfarandet skall ankomma på förvaltaren, t.ex. beslut om den tid inom vilken bevakning skall ske, kungörande av detta beslut samt beslut om tid för att framställa anmärkningar mot bevakningarna. Vad som föreslagits beträffande bevaknings- och anmärkningsförfarandet skall gälla på motsvarande sätt vid efterbevakning.
De kostnader som enligt nuvarande ordning uppstår för domstolen i samband med bevakningsförfarandet, t.ex. kostnader för kungörelser och kallelser, ersätts inom ramen för den kungörelse- och kallelseavgift som tas ut i konkursen (jfr avsnitt 5.8.4). Utredningen har inte föreslagit någon särreglering för den del av dessa kostnader som överförs till förvaltaren (konkursboet) genom att förvaltaren enligt utredningens förslag skall ombesörja kungörelse och kallelser i samband med bevakningsförfarandet. När det gäller kostnaderna för efterbevakningsförfarandet förhåller det sig däremot annorlunda. Kostnader för kungörelse, kallelser och underrättelser som föranleds av efterbevakningen finansieras enligt andra stycket i förevarande paragraf genom en särskild avgift om tre procent av basbeloppet (numera prisbasbeloppet) enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL). Denna skall f.n. betalas av borgenären till staten. Hur detta närmare skall gå till regleras i föreskrifter från DV (DVFS 1996:5 A 68). Med utredningens förslag kommer de kostnader som föranleder avgiften att belasta konkursboet och den avgift som borgenären skall betala bör därför betalas till förvaltaren. Närmare reglering om hur detta skall ske synes inte vara behövlig. De nyss nämnda föreskrifterna från DV bör kunna upphävas.
| SOU 2000:62 | 623 |
9 kap. 21 §
I fråga om skälen till ändringarna i första stycket får hänvisas till vad som anförts under 1 §.
I likhet med vad som är fallet med den underrättelseplikt i förhållande till rätten som åvilar konkursförvaltaren enligt 8 § sista stycket bör förvaltaren enligt tredje stycket också åläggas att underrätta domstolen om vad han bestämt enligt första stycket.
I sista stycket har ”tillsynsmyndigheten” bytts ut mot ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
10 kap. 2 §
Ändringarna hänger samman med utredningens förslag om att ersätta den obligatoriska edgången med ett system med ett bouppteckningssammanträde och fakultativ edgång (se avsnitt 5.6.2).
10 kap. 3 §
I fråga om skälet till ändringen hänvisas till vad som sagts under 9 kap. 1 §.
10 kap. 4 §
Ändringen beror på utredningens förslag att nuvarande krav på medgivande av tillsynsmyndigheten till att egendom formlöst överlämnas till bäst berättigad borgenär slopas (se avsnitt 5.6.2).
11 kap. 6 §
I första stycket har med hänsyn till den selektiva granskning av slutredovisningen som föreskrivs i 13 kap. 5 § i dess nya lydelse gjorts en mindre justering av lagtexten.
Den nuvarande lydelsen av andra stycket har fått stå kvar oförändrad. Den nya, selektiva inriktning av konkurstillsynen som utredningen föreslår gör visserligen att behovet av att ha utdelningsförslaget och förvaltningsredogörelsen tillgängliga hos Konkurstillsynsmyndigheten kan ifrågasättas. Den nödvändiga baskontrollen medför å andra sidan att tillsynsorganet har behov av visst grundläggande skriftligt material från konkursförvaltaren (se avsnitt 5.7.2.4). Utredningens ställningstagande att ett konkursä-
| 624 | SOU 2000:62 |
rende även i fortsättningen fortlöpande skall vara anhängigt hos tingsrätten får vidare till följd att denna måste ha del av förvaltarens dokument (se avsnitt 5.6.5).
11 kap. 21 §
Ändringen beror på utredningens förslag att nuvarande krav på medgivande av tillsynsmyndigheten till formlös efterutdelning slopas (se avsnitt 5.6.2).
12 kap. 8 och 10 §§
Ändringarna i dessa paragrafer föranleds av utredningens förslag om att ersätta nuvarande obligatoriska edgång med ett system med ett bouppteckningssammanträde och fakultativ edgång (se avsnitt 5.6.2).
13 kap. 5 och 6 §§
Ändringarna i 13 kap. 5 § beror på utredningens förslag till en ny, selektiv konkurstillsyn (se avsnitt 5.7). Förslaget innebär att Konkurstillsynsmyndigheten själv får befogenhet att bestämma omfattningen av tillsynen i det enskilda ärendet (se 7 kap. 26 § första stycket i utredningens lagförslag och författningskommentaren härtill). Beroende på valet av inriktning kommer granskningen av slutredovisningen att variera. Myndigheten har även rätt att helt underlåta granskning. Detta kommer till uttryck genom den nya lydelsen av 13 kap. 5 §. Av samma skäl som redovisats ovan under kommentaren till 11 kap. 6 § skall slutredovisningen finnas tillgänglig hos såväl tillsynsorganet som tingsrätten.
Konkurstillsynsmyndigheten kommer med utredningens förslag inte i alla fall avge utlåtande över slutredovisningen. Innehållet i 13 kap. 6 § har anpassats till detta förhållande.
”Tillsynsmyndigheten” har genomgående ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
13 kap. 8 §
Enligt 13 kap. 7 § kan bl.a. Konkurstillsynsmyndigheten klandra slutredovisningen. I 13 kap. 8 § finns i dag en föreskrift om att RSV i sådana fall för det allmännas talan i Högsta domstolen (se prop. 1986/87:90 s. 370). Med utredningens förslag till en ny tillsynsmyndighet som inte längre är
| SOU 2000:62 | 625 |
knuten till KFM (se avsnitt 5.2.4 och 5.9.1) blir det inte längre naturligt att RSV skall föra det allmännas talan i Högsta domstolen om klander av förvaltarens slutredovisning. Därmed inställer sig spörsmålet om rätten att företräda det allmänna i en tillsynsfråga bör överlåtas till något annat statligt organ än tillsynsmyndigheten själv.
Den nya tillsynsorganisation som utredningen föreslår skiljer sig i flera hänseenden från den nuvarande. För att främja enhetlighet i tillsynsverksamheten skall organisationen bestå av en enda tillsynsmyndighet med regionala enheter. Om utredningens intentioner beträffande bemanning och kompetens hos Konkurstillsynsmyndigheten liksom inrättande av ett centralt Konkursråd fullföljs, bör det finnas förutsättningar för att myndigheten själv kan föra talan också i Högsta domstolen. Någon överordnad centralmyndighet menar utredningen inte vara behövlig. Något annat skäl av det slag som förelåg i samband med KL-reformen (se t.ex. SOU 1983:24 s. 387 f.) för att förlägga talerätten i högsta instans utanför tillsynsmyndigheten synes inte finnas. Utredningen har därför stannat för att denna myndighet bör anförtros uppgiften att föra talan i tillsynsfrågor i Högsta domstolen.
RSV har liksom hittills givetvis rätt att föra talan i Högsta domstolen när staten som skatteborgenär önskar föra talan om klander av slutredovisning i högsta instans.
14 kap. 3 §
I paragrafen har gjorts ändringar dels när det gäller kretsen av borgenärer som kan komma att åläggas kostnadsansvar då en konkurs skrivs av enligt 10 kap. 1 §, dels när det gäller storleken på detta kostnadsansvar. Utredningens överväganden i dessa delar har redovisats i avsnitt 5.8.3.
Enligt paragrafens nuvarande lydelse kan staten inte åläggas något kostnadsansvar i sin egenskap av konkurssökande borgenär. Sådant ansvar kan åläggas endast annan konkurssökande borgenär än staten, under förutsättning att konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § och tillgångarna inte räcker till att täcka konkurskostnaderna fullt ut. Utredningens förslag innebär att inte heller en konkurssökande borgenär, vars fordran omfattas av statlig lönegaranti enligt lönegarantilagen (1992:497), skall kunna åläggas ett kostnadsansvar enligt förevarande paragraf. Detta innebär emellertid inte någon egentlig förändring i sak för löneborgenärerna jämfört med i dag, eftersom en kostnad enligt 14 kap. 3 § som ålagts en sådan borgenär hittills har omfattats av lönegarantin enligt 8 § lönegarantilagen. Förslaget innebär dock en förenkling av reglerna både lagtekniskt och administrativt.
| 626 | SOU 2000:62 |
Det belopp som en borgenär högst kan åläggas svara för har höjts från 10 till 15 procent av det prisbasbelopp enligt AFL som gällde vid tiden för konkursbeslutet. Beloppet uppgår således för närvarande till 5 490 kr.
14 kap. 6 §
I avsnitt 5.4.2.3 har utredningen föreslagit att konkursförvaltaren skall, om det behövs för att bedöma skäligheten av arvodet, ange den tid som gått åt för att utföra uppdraget, fördelad på de olika förvaltningsåtgärderna. I fråga om skälen härtill och de överväganden som tidigare gjorts i fråga om tidsredovisning i förvaltares arvodesframställning och arbetsredogörelse hänvisas till nämnda avsnitt. Som framhållits i övervägandena bör bedömningen av om det finns behov av en tidsredovisning ankomma på den myndighet som har att bedöma skäligheten av arvodet. Detta innebär att såväl tingsrätten som Konkurstillsynsmyndigheten kan begära sådan redovisning. När det gäller kravet på att nedlagd tid skall fördelas på olika förvaltningsåtgärder kommer en sådan uppdelning att bli beroende av hur pass detaljerad förvaltarens arvodesframställan är och hur han har fördelat det yrkade arvodet. Syftet med bestämmelsen är inte att förvaltaren skall redovisa nedlagd tid i varje minsta detalj, utan att förvaltaren skall t.ex. för varje delarvodespost i arvodesräkningen redovisa hur mycket tid som lagts ned på åtgärder som omfattas av det yrkade arvodet i den delen.
Tidsfaktorn är, som framhållits i avsnitt 5.4.2.3, bara en av flera olika faktorer som bör tillmätas betydelse vid bedömningen av arvodets skälighet. En förvaltare som har avkrävts en tidsuppgift, men som inte anser att nedlagd tid är ett lämpligt mått på vad som skall anses vara skälig ersättning för arbetet, får på annat tillfredsställande sätt motivera skäligheten av det yrkade arvodet, genom att beskriva t.ex. vilka överväganden som krävts när det gäller fortsatt drift och hur dessa överväganden påverkat resultatet. Om den beslutande myndigheten inte anser att redovisningen är tillfredsställande, kan detta återverka på förvaltarens rätt till ersättning.
14 kap. 8 och 10 §§
Den nuvarande tillsynen är ärendecentrerad i den meningen att KL:s bestämmelser om tillsyn över förvaltningen skall tillämpas i alla konkurser. Som en följd härav regleras i KL uttryckligen i vilken omfattning TSM skall granska förvaltarens arvodesyrkande. I konkurser som avslutas med utdelning (med undantag för efterutdelning enligt 9 kap. 21 §) skall, utom när det gäller frågor om tilläggsarvode enligt 9 § tredje stycket, rätten inhämta TSM:s yttrande i arvodesfrågan. I andra fall, bl.a. i konkurser som
| SOU 2000:62 | 627 |
avslutas med avskrivning enligt 10 kap. 1 §, är det tillräckligt att TSM hörs innan arvode till förvaltare bestäms. TSM behöver alltså i sådana fall inte avge något skriftligt yttrande.
Enligt utredningens förslag om den offentliga tillsynens inriktning skall tillsynen vara generell i den meningen att det i alla konkurser utövas en baskontroll (jfr avsnitt 5.2.3 och 5.7.2.4). Härutöver skall tillsynen vara selektiv genom att den skall anpassas till behovet av samhällelig kontroll i den enskilda konkursen. Bedömningen av behovet av sådan utökad tillsyn skall göras av Konkurstillsynsmyndigheten (jfr avsnitt 5.7.2.5). I många avskrivningskonkurser kommer sannolikt en baskontroll anses vara tillräcklig, medan det i flertalet utdelningskonkurser kan finnas grund för en utökad tillsyn.
Avgörande för i vilken utsträckning Konkurstillsynsmyndigheten kommer att kunna uttala sig om det yrkade arvodet kommer att vara den tillsyn som faktiskt har utövats i konkursen. Detta gäller oberoende av hur konkursen sedermera avslutas. Det ställer i sin tur krav på en ändrad utformning av bestämmelserna om tillsynsmyndighetens skyldighet att yttra sig över förvaltarens arvodesyrkande, eftersom dessa i dag är kopplade till hur konkursen avslutas och inte till vilken tillsyn som faktiskt utövats i konkursen (jfr även föreslagna ändringar i 7 kap. 3 § ang. handläggningen vid utseende av förvaltare). De nuvarande handläggningsreglerna i 14 kap. 8 § första stycket och i 10 § har därför ersatts med en föreskrift som innebär att rätten skall ge Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig över en arvodesframställan innan den prövas. Det ankommer på tillsynsmyndigheten att avgöra om myndigheten kan, och anser det behövligt, att yttra sig i den enskilda konkursen.
En följd av ändringen i förevarande paragraf och vad som sagts nu om bakgrunden till den är att 10 § kan upphävas.
På samma sätt som i dag skall de borgenärer som hos rätten särskilt begärt det ges tillfälle att yttra sig inom viss tid. Utredningen har i avsnitt 5.4.4 föreslagit att rätten också skall bereda en borgenärskommitté tillfälle att yttra sig. I fråga om motiven härför hänvisas till nämnda avsnitt. Det kan påpekas att nuvarande regel om rätt för borgenärerna att yttra sig tar sikte på utdelningskonkurser. Formellt innebär den ändrade lydelsen av 14 kap. 8 § att en borgenär kan begära att bli hörd också i t.ex. en avskrivningskonkurs. Enligt utredningens mening bör något hinder häremot inte föreligga.
I 14 kap. 8 § första stycket sista meningen anges när gäldenären skall beredas möjlighet att yttra sig över en arvodesframställan. Ändringen är en följd av att den nuvarande lydelsen av paragrafen reglerar endast gäldenärens möjlighet att yttra sig i utdelningskonkurser. I konkurser som avskrivs eller läggs ned eller när konkursbeslutet upphävs eller när efterutdelning äger rum enligt 11 kap. 21 § finns i dag inte någon föreskrift om att rätten
| 628 | SOU 2000:62 |
skall bereda gäldenären tillfälle att yttra sig över arvodesframställan (jfr nuvarande lydelse av 14 kap. 10 §). Utredningen föreslår inte någon ändring i sak i denna del. Gäldenärens möjlighet att yttra sig har därför begränsats till konkurser som avslutas på något annat sätt än de som nyss räknats upp.
I 14 kap. 8 § har ”tillsynsmyndigheten” genomgående ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
14 kap. 11 §
Ändringen i paragrafens första stycke är en följd av utredningens förslag om att en konkursförvaltare skall få lyfta ett arvode som fastställts särskilt för viss egendom utan hinder av att slutredovisning inte avgetts (jfr 14 kap. 5 § första stycket andra meningen och 14 kap. 18 §). Utredningens överväganden i denna del finns i avsnitt 5.10.2. En förutsättning för att arvodet skall få lyftas är att domstolens arvodesbeslut har vunnit laga kraft (jfr 16 kap. 4 §).
Andra stycket är nytt och innehåller en bestämmelse om när konkursförvaltaren får lyfta arvode till den del det motsvarar vad som skall erläggas i mervärdesskatt. Bestämmelsen har sin grund i att mervärdesskatteskyldighet uppkommer redan i och med att en arvodesframställan ges in till rätten (se utredningens överväganden i avsnitt 5.10.3). Förvaltaren får emellertid inte lyfta arvodet förrän detta fastställts av rätten och beslutet har vunnit laga kraft (jfr 16 kap. 4 § andra stycket 1). För att förvaltaren inte skall behöva av egna medel förskottera det belopp som skall erläggas i mervärdesskatt har utredningen föreslagit att förvaltaren skall få lyfta motsvarande del av konkursboets medel så snart arvodesframställan getts in till rätten, oavsett att det slutliga arvodet ännu inte har fastställts. En bestämmelse med detta innehåll har tagits in i förevarande stycke.
Utgångspunkten får tas i de belopp som konkursförvaltaren angett i sin arvodesframställan. Först när arvodet fastställts av rätten kan mervärdesskatten bestämmas slutligt, varvid en avräkning får göras. I detta avseende innebär förslaget inte någon skillnad mot nuvarande förhållanden, eftersom förvaltaren i dag erlägger mervärdesskatten innan arvodet är fastställt, dock att han förskotterar beloppet av egna medel.
Någon ändring i 16 kap. 4 § har inte ansetts erforderlig, eftersom bestämmelsen i den paragrafen tar sikte enbart på den situationen att rätten beslutat i arvodesfrågan. Genom bestämmelsen i förevarande paragraf får konkursförvaltaren disponera en viss del av konkursboets medel utan att det föreligger ett beslut av rätten. Det skall emellertid alltjämt vara så att förvaltaren inte får lyfta arvode utöver mervärdesskattedelen förrän rättens beslut om arvodet har vunnit laga kraft.
| SOU 2000:62 | 629 |
14 kap. 12 §
Ändringen i paragrafens andra stycke är på samma sätt som när det gäller tillsynsmyndighetens möjlighet att yttra sig ang. arvode till förvaltaren (jfr 8 §) en följd av den selektiva tillsynen och det faktum att Konkurstillsynsmyndigheten inte behöver yttra sig i varje enskilt konkursärende (jfr även avsnitt 5.7.2.1).
14 kap. 14 §
Ändringen i första meningen är föranledd av att utredningen enligt punkten 6 i 1998 års tilläggsdirektiv skall överväga en fråga om kostnadsersättning i s.k. hybridkonkurser, dvs. konkurser som lämnar utdelning till borgenärer med särskild förmånsrätt men brist i det allmänna boet. Den nuvarande utformningen av bestämmelsen har enligt uppgift inneburit tillämpningsproblem, eftersom dess utformning av vissa domstolar kommit att uppfattas som om kostnadsersättning inte kan fastställas i de fall konkursen inte skrivs av enligt 10 kap. 1 §. Detta har i sin tur lett till att konkursförvaltarna inte kunnat få ersättning för vissa utlägg i konkursen när det förelegat brist i det allmänna boet men konkursen avslutats med utdelning till borgenärer med särskild förmånsrätt.
Statens kostnadsansvar enligt 14 kap. 2 § är inte begränsat till konkurser som skrivs av enligt 10 kap. 1 § utan avser också fall då konkursen avslutas på annat sätt, trots att tillgångarna inte räcker till betalning av konkurskostnaderna. I förarbetena till förevarande paragraf uttalas att det tidigare varit så att konkursdomaren i mindre konkurser skulle bestämma inte bara arvode utan också kostnadsersättning till förvaltaren. Detta gällde oavsett om konkursen skrevs av på grund av bristande tillgångar (185 d § ÄKL) eller om den avslutades genom utdelning. Den ordningen hade motiverats med att den gav viss garanti mot alltför höga arvoden samt att det allmänna i där avsedda fall skulle kunna komma att stå för konkurskostnaderna. Både i Konkurslagskommitténs betänkande (SOU 1983:24 s. 371 f.) och i propositionen (1986/87:90 s. 385) uttalades emellertid att det i mindre konkurser som avslutas med utdelning saknas anledning att ålägga rätten en skyldighet att bestämma förvaltarens kostnadsersättning, eftersom staten i dessa fall inte löper någon risk att behöva stå för kostnaderna. Någon föreskrift härom togs därför inte in i 14 kap. 14 §. Domstolen skall däremot i de fall konkursen skrivs av enligt 10 kap. 1 § KL bestämma kostnadsersättningen till förvaltaren samtidigt som arvodet bestäms.
Det förhållandet att en s.k. hybridkonkurs avslutas på annat sätt än genom avskrivning bör inte påverka förvaltarens möjlighet att av allmänna
| 630 | SOU 2000:62 |
medel få ersättning för kostnader, om konkurskostnaderna inte kan tas ut ur konkursboet. Den nuvarande utformningen av paragrafen kan uppfattas som otydlig på denna punkt. Det förhållandet att domstolen inte ålagts en skyldighet att fastställa kostnadsersättning skulle dock i och för sig inte behöva innebära att domstolen inte får göra det om det behövs, t.ex. där kostnadsersättning trots utdelningen skall utges av allmänna medel. För att undanröja oklarheten föreslår utredningen en ändring i förevarande paragraf som innebär att rätten skall bestämma kostnadsersättning till förvaltaren om kostnaderna inte kan utgå ur konkursboet.
Ändringen i paragrafens andra mening är en följd av den offentliga tillsynens nya, selektiva inriktning. Dessutom har ”tillsynsmyndigheten” ändrats till ”Konkurstillsynsmyndigheten” (se kommentaren till 1 kap. 3 §).
14 kap. 15 §
Beträffande ändringen i denna paragraf hänvisas till vad som sagts under 12 §.
14 kap. 17 §
Ändringen är föranledd av utredningens förslag att sammanföra de nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna till en avgift, benämnd konkursavgift. Enligt de nu gällande bestämmelserna regleras uttag av avgifter för de kostnader som anges i 14 kap. 1 § första stycket 4–6 dels i förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs, dels i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna och dels i föreskrifter som DV har meddelat med stöd av 42 § KF (DVFS 1996:4 A 67). Som närmare utvecklats i avsnitt 5.8.4.3 har utredningen föreslagit att det i stället för dessa tre olika avgifter skall tas ut en konkursavgift. Avgiften skall tas ut i alla konkurser i mån av tillgångar men skall vara olika till sin storlek beroende på om den tas ut i en konkurs som avslutas med utdelning eller om den tas ut i en konkurs som avslutas på annat sätt, t.ex. genom avskrivning enligt 10 kap. 1 §. Denna differentiering av avgiften har sin grund i att den ersätter bl.a. den nuvarande tillsynsavgiften och att utredningen ansett att avgiftens storlek så långt möjligt bör spegla omfattningen av det tillsynsarbete som lagts ned i konkursen. Den närmare regleringen av konkursavgiften ges i KF (jfr utredningens förslag till 43 § KF).
En följd av förslaget är att förordningen om tillsynsavgift i konkurs kan upphävas (jfr författningsförslag nr 6). Förslaget föranleder också ändringar i förordningen om avgifter vid de allmänna domstolar genom att det
| SOU 2000:62 | 631 |
inte längre kommer att tas ut någon särskild kungörandeavgift i konkurser (jfr utredningens förslag till ändringar i nämnda förordning). Vidare krävs ändringar i de ovan nämnda föreskrifterna från DV.
15 kap. 1 §
Ändringen i andra stycket är föranledd av utredningens förslag att anförtro konkursförvaltaren befogenheten att besluta om bevakningsförfarande skall äga rum och, i sådant fall, den tid inom vilken bevakning skall ske (se 9 kap. 1, 2 och 3 §§ i utredningens lagförslag). Detta innebär att förvaltaren också ombesörjer kungörande av vad som beslutats i fråga om bevakningstider. Det är därför förvaltaren som får avgöra i vilka ortstidningar som annonsering av kungörelsen bör ske. Motsvarande gäller förfarandet vid efterbevakning (se 9 kap. 22 §).
15 kap. 2 §
Med utredningens förslag till en ny inriktning på konkurstillsynen kommer Konkurstillsynsmyndigheten inte att i alla ärenden avge utlåtande över slutredovisningen. Ändringarna i första stycket 2 och 4 är föranledda härav (se kommentaren till 13 kap. 5 och 6 §§).
15 kap. 7 §
Ändringen i första stycket 7 beror på utredningens förslag till en ny organisation för konkurstillsynen med en självständig Konkurstillsynsmyndighet (se avsnitt 5.9.1).
16 kap. 8 §
I första stycket har punkten 5 fått utgå med hänsyn till utredningens förslag om överflyttning av beslutanderätten i fråga om anordnande av bevakningsförfarande från rätten till konkursförvaltaren (se under 9 kap. 1 §).
Andra stycket innehåller i dag en föreskrift om att RSV för det allmännas talan i Högsta domstolen i frågor som avses i första stycket (se härom prop. 1986/87:90 s. 410 f.). Med utredningens förslag till en ny tillsynsmyndighet som inte längre är knuten till KFM (se avsnitt 5.2.4 och 5.9.1) blir det som nämnts under 13 kap. 8 § inte längre naturligt att RSV skall föra det allmännas talan i Högsta domstolen i tillsynsfrågor. Därmed
| 632 | SOU 2000:62 |
inställer sig spörsmålet om rätten att företräda det allmänna i en tillsynsfråga bör överlåtas till något annat statligt organ än tillsynsmyndigheten själv. Av skäl som redovisats under sist nämnda lagrum har utredningen stannat för att Konkurstillsynsmyndigheten bör kunna anförtros uppgiften att föra talan i tillsynsfrågor i Högsta domstolen.
Det bör påpekas att RSV fortfarande har att föra talan i Högsta domstolen när staten som skatteborgenär önskar fullfölja talan i högsta instans.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Tidpunkten för ikraftträdande av reformen har berörts i avsnitt 5.12.2. Som har uttalats där torde en reform tidigast kunna träda i kraft vid årsskiftet 2001/2002. Huruvida de organisatoriska förutsättningarna är för handen vid denna tid är emellertid osäkert. Utredningen lämnar därför inte något uttryckligt förslag om ikraftträdandetidpunkt.
En viktig fråga är om de av utredningen föreslagna reglerna skall gälla enbart i fråga om nya konkurser, dvs. sådana konkurser där konkursbeslutet meddelas efter ikraftträdandet, eller om de skall få tillämpning även på äldre konkurser. Frågan rymmer ett ställningstagande i flera betydelsefulla hänseenden. För det första måste klargöras om tillsynsfunktionen i äldre konkurser skall utövas av den till KFM knutna TSM eller om den vid reformens ikraftträdande genast skall övertas av den nyinrättade Konkurstillsynsmyndigheten. För det andra måste bestämmas om de nya reglerna rörande den offentliga konkurstillsynens innehåll skall slå igenom omedelbart i alla konkurser eller om någon begränsning behövs härvidlag. Yt- terligare måste klargöras om övriga ändringar i konkursförfarandet – inkl. föreskrifterna om konkursförvaltarråden – skall gälla endast nya konkurser eller om de skall få tillämpning även i äldre sådana. Frågorna hänger delvis samman.
Att övergångsvis ha två olika myndigheter för offentlig tillsyn i konkurs är uppenbarligen mindre lämpligt. Det är redan av kostnadsskäl nödvändigt att den nya tillsynsorganisationen övertar ansvaret också för äldre konkurser. Något avgörande hinder från praktisk synpunkt möter inte. Det betyder att Konkurstillsynsmyndigheten måste tillföras det material rörande äldre ärenden som finns hos TSM. De kostnader och bestyr som är förenade härmed har behandlats i avsnitt 5.12.1. Lagtekniskt bör ett överflyttande av tillsynsfunktionen i äldre konkurser från TSM till Konkurstillsynsmyndigheten framgå av att nuvarande föreskrift om tillsyn i 1 kap. 3 § andra stycket KL ersätts med en bestämmelse som anger att Konkurstillsynsmyndigheten utövar tillsyn över konkursförvaltningen.
Något svårare att besvara är frågan vad som skall gälla beträffande den offentliga tillsynens innehåll i äldre konkurser. Som utredningen har redo-
| SOU 2000:62 | 633 |
gjort för i det föregående är den hittillsvarande tillsynen ärendeanknuten och reglerad i en rad olika detaljföreskrifter i KL. Utredningens förslag går ut på att lösgöra tillsynen från denna detaljstyrning och i princip lägga ansvaret för kontrollens omfattning i den enskilda konkursen hos Konkurstillsynsmyndigheten (se vidare avsnitt 5.7). Till grund för sin planering skall tillsynsorganet få en konkursförvaltarrapport vid konkursens början. Tillsynsorganet skall sedan snarast preliminärt avgöra om tillsynen kan inskränkas till en s.k. baskontroll eller om en utökad tillsyn skall ske. Un- der konkursens gång utövar tillsynsorganet sin verksamhet från denna utgångspunkt. I motsats till nu blir det inte obligatoriskt för tillsynsorganet att yttra sig till tingsrätten i olika uppkommande frågor, utan det läggs i tillsynsorganets hand att avgöra om den har underlag för att lämna några synpunkter.
Tillsynsfunktionen undergår med utredningens förslag också vissa andra ändringar. Med hänsyn inte minst till den nya tillsynens selektiva karaktär har beslutsbefogenheterna i konkurs i vissa avseenden ändrats (se avsnitt 5.6). Sålunda skall tvist om gäldenärens beneficium prövas av rätten i stället för av tillsynsorganet (3 kap. 6 § KL i utredningens lagförslag). Det formella kravet på medgivande av tillsynsmyndigheten till vissa av konkursförvaltarens åtgärder slopas. Det gäller underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom (8 kap. 7 § andra stycket i utredningens lagförslag), överlämnande av egendom till bäst berättigad borgenär i avskrivningsfall (10 kap. 4 § KL i utredningens lagförslag) och formlös efterutdelning (11 kap. 21 § KL i utredningens lagförslag). Å andra sidan har befogenheten att medge anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse flyttats från rätten till tillsynsorganet (se avsnitt 5.6.4).
Det är en rad bestämmelser i 1, 2, 6, 7, 8, 10, 11, 13, 14, 15 och 16 kap. KL som på ett eller annat sätt berörs av utredningens förslag till reformerad konkurstillsyn. De mest långt gående ändringarna är de som avser den offentliga tillsynens ändamål och omfattning (7 kap. 25 och 26 §§ KL i utredningens lagförslag). Av skäl motsvarande dem som nämnts i fråga om det angelägna i att inte ha två olika tillsynsorganisationer i funktion samtidigt är det naturligen av intresse att undvika att en och samma tillsynsmyndighet har att samtidigt tillämpa två olika regelsystem för tillsynen, åtskilda enbart av tidpunkten för konkursbeslutet. Vad som kan diskuteras är främst om det också är möjligt att låta reglerna om den nya, selektiva tillsynen bli gällande fullt ut i äldre konkurser. När dessa har pågått en längre tid och kanske t.o.m. står inför sin avslutning, är det uppenbarligen svårt att ge reglerna om en selektiv tillsyn någon reell innebörd.
Från statens synpunkt är det emellertid angeläget att den reformerade tillsynen får någon grad av genomslag i alla konkurser, eftersom den nya tillsynen bör vara mera effektiv och ge bättre resultat än den nuvarande.
| 634 | SOU 2000:62 |
För Konkurstillsynsmyndigheten skulle det bli ett visst merarbete att göra olika bedömningar av tillsynens omfattning allteftersom det rör sig om en ny eller en äldre konkurs. Ur borgenärernas synvinkel bör det inte möta något hinder att man tillämpar de nya reglerna även i äldre konkurser, om det tydligt klargörs att den ändrade inriktningen av den offentliga tillsynen träder i stället för den tidigare, ärendeanknutna övervakningen.
Det förhållandet att en konkurs pågått en tid vid reformens ikraftträdande bör med hänsyn till det anförda inte tillmätas den betydelsen att man avstår från att låta reformen beträffande den offentliga tillsynen slå igenom i görlig mån också i äldre konkurser. I vilken utsträckning de nya reglerna kan tillämpas i dessa konkurser beror av omständigheterna. I en övergångsbestämmelse bör anges att reglerna om den offentliga tillsynens ändamål och omfattning skall tillämpas i den utsträckning som föranleds av hur långt avvecklingen av boet framskridit. Den angivna begränsningen kan åskådliggöras med ett exempel. Enligt de nya reglerna skall Konkurstillsynsmyndigheten vid konkursens början få en konkursförvaltarrapport rörande konkursens omfattning och beskaffenhet (se 7 kap. 9 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). I de äldre konkurser som pågått en tid vid reformens ikraftträdande skulle det inte tjäna något rimligt syfte att ålägga förvaltaren att i efterhand upprätta ett prognosdokument, när en bouppteckning och andra konkursdokument redan föreligger. Har konkursen vid ikraftträdandet pågått endast en mycket kort tid, så att någon bouppteckning ännu inte upprättats, kan å andra sidan läget vara det att en konkursförvaltarrapport skulle kunna vara till nytta för tillsynsorganet. I sådana fall bör det stå Konkurstillsynsmyndigheten fritt att begära en sådan rapport från förvaltaren. Oavsett behovet av en förvaltarrapport bör den nya regeln i 7 kap. 26 § första stycket om myndighetens skyldighet att planera omfattningen av tillsynen kunna beaktas också i äldre konkurser. Kravet på prioritering av myndighetens insatser bör kunna gälla också i dessa fall. En uttrycklig föreskrift i detta hänseende bör ingå bland övergångsbestämmelserna.
I övrigt anser utredningen att de bestämmelser som föreslås beträffande Konkurstillsynsmyndighetens reformerade roll i konkursförfarandet normalt bör kunna tillämpas även i äldre konkurser, låt vara att tillämpningen blir mer eller mindre omfattande beroende på hur länge konkursen har pågått. Många bestämmelser avser t.ex. domstolens skyldighet att lämna tillsynsorganet tillfälle att yttra sig i olika frågor. Det bör inte vålla domstolarna någon svårighet att anpassa kommunikationen med tillsynsorganet i äldre konkurser till den nya ordningen, där tillsynsorganet självt avgör om det har något att tillföra ärendet i en uppkommen fråga. På motsvarande sätt bör de ändringar beträffande beslutsfunktioner som utredningen föreslår kunna tillämpas också i äldre konkurser. Med en allmän övergångsregel av nyss nämnt slag kommer det t.ex. inte längre att gälla något
| SOU 2000:62 | 635 |
krav på formellt medgivande av Konkurstillsynsmyndigheten till underhandsförsäljning av pantsatt lös egendom som sker efter reformens ikraftträdande (8 kap. 7 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). Aktualiseras en sådan försäljning efter ikraftträdandet, behöver alltså konkursförvaltaren inte begära ett formellt medgivande till åtgärden. Det hindrar inte att det kan vara befogat att förvaltaren samråder med myndigheten enligt 7 kap. 10 § KL i utredningens lagförslag.
Viss tvekan kan möjligen råda om hur de nya reglerna om hanteringen av en tvist rörande gäldenärens beneficium skall tillämpas (se 6 kap. 3 § KL i utredningens lagförslag). I dag avgörs en sådan tvist av TSM. Har någon anhängiggjort en tvist hos TSM men denna inte avgjort den före reformens ikraftträdande, kan man med tanke på vad utredningen uttalat i det föregående om införandet av den nya tillsynsorganisationen fråga sig vilken instans som skall avgöra tvisten. Skulle – i de sällsynta fall det här gäller – TSM inte hinna med att fatta beslut före ikraftträdandet, synes det lämpligaste vara att TSM överlämnar frågan till domstolen. En övergångsbestämmelse härom bör meddelas.
En liknande fråga kan uppkomma vid tillämpningen av bestämmelsen i 13 kap. 8 § KL i utredningens lagförslag. I denna paragraf utsägs i dag att RSV för det allmännas talan i Högsta domstolen i mål om klander av slutredovisning. I utredningens lagförslag har paragrafen nyanserats på det viset att RSV:s talerätt begränsats till de fall då det allmänna för talan i egenskap av borgenär. I övrigt skall det ankomma på Konkurstillsynsmyndigheten att också i högsta instans föra det allmännas talan. En motsvarande situation kan uppkomma också vid tillämpningen av bestämmelsen i 16 kap. 8 § andra stycket KL. Med nuvarande lydelse av detta lagrum är talerätten i Högsta domstolen i frågor om överklagande av beslut om utseende av konkursförvaltare m.m. också anförtrodd åt RSV. I utredningens förslag flyttas denna uppgift till Konkurstillsynsmyndigheten. Eftersom det vid reformens ikraftträdande kan finnas pågående mål i Högsta domstolen, där det allmännas talan förs av RSV, och det kan ta viss tid innan en processfunktion byggts upp hos den nya tillsynsmyndigheten, synes det mest ändamålsenligt att RSV i redan anhängiggjorda mål fullföljer sin tidigare uppgift i fråga om processföringen i Högsta domstolen. En övergångsbestämmelse bör meddelas härom.
Enligt utredningens mening bör de nya bestämmelserna om konkurstillsynens ändamål och omfattning – med övergångsregler av nu angivet slag
– kunna träda i kraft också i fråga om äldre konkurser utan större tillämpningsproblem. I sammanhanget kan nämnas att det finns tecken på att konkurstiderna numera är i avtagande och inte längre uppgår till den tid om två – tre år som förekommit under 1990-talet (jfr avsnitt 2.3.5).
Utredningens reformförslag avser som redan nämnts inte bara regleringen av det nya tillsynsorganets ställning och uppgifter. Kraven på kon-
| 636 | SOU 2000:62 |
kursförvaltarens kompetens har formulerats om (7 kap. 1 § KL i utredningens lagförslag). Förvaltare skall utses av rätten med ledning av förteckningar över förvaltare som upprättats av särskilda konkursförvaltarråd (7 kap. 2 § KL i utredningens lagförslag). Den nuvarande ordningen med ett obligatoriskt edgångssammanträde inför rätten avskaffas. Normalt skall det räcka med att gäldenären skriftligen bekräftar bouppteckningens riktighet vid ett bouppteckningssammanträde inför förvaltaren. Edgången blir fakultativ (6 kap. 2 – 4 §§ KL i utredningens lagförslag). Förvaltaren anförtros rätten att besluta om bevakningsförfarande (9 kap. 1 § KL i utredningens lagförslag). En borgenär kan begära att domstolen utser en särskild borgenärskommitté (7 kap. 29 § KL i utredningens lagförslag).
Reformen tar också sikte på kostnadsreglerna i KL (se avsnitt 5.8, 5.10.2 och 5.10.3). Visserligen kvarstår nuvarande princip om konkursboets primära ansvar för konkurskostnaderna. Men en konkurssökande, enskild borgenärs ansvar utökas (14 kap. 3 § KL i utredningens lagförslag). När det gäller bestämmande av arvode till konkursförvaltaren föreslår utredningen att förvaltaren skall vara skyldig att på begäran lämna tidsredovisning i sin arvodesframställning (14 kap. 6 § andra stycket KL i utredningens lagförslag). En förvaltare ges vidare rätt att lyfta arvode som bestämts särskilt för viss egendom, även om slutredovisning inte har avgetts, liksom att lyfta den del av ett arvode som motsvarar den mervärdesskatt som beräknats för arvodet (14 kap. 11 § KL i utredningens lagförslag). De nuvarande tillsyns-, kungörande- och kallelseavgifterna sammanförs till en ny konkursavgift (jfr 14 kap. 17 § KL i utredningens lagförslag).
Det är alltså en rad olika inslag i konkursförfarandet som ändras med utredningsförslaget. Att låta alla de nya reglerna utan vidare slå igenom också i pågående konkurser torde inte vara lämpligt eller ens möjligt (jfr till det följande resonemanget i SOU 1983:24 s. 247 f.). Ändringarna beträffande edgång kan t.ex. inte gärna tillämpas retroaktivt på en konkurs där konkursbeslutet meddelats före ikraftträdandet (jfr 2 kap. 24 § KL i utredningens lagförslag). Vid beslutet skall ju enligt nuvarande ordning "genast" bestämmas tid för edgångssammanträde och utfärdas kungörelse. Motsvarande gäller utredningens förslag om hållande av ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren. Lika litet kan de nya reglerna om utseende av förvaltare tillämpas i nu nämnda situation; beslut i denna fråga skall ju meddelas "snarast". Ett motsatt synsätt i den delen skulle kunna medföra, att före ikraftträdandet fattade beslut kan rivas upp under hänvisning till att den som utsetts inte finns med på den förteckning som upprättats av konkursförvaltarrådet. Det torde vidare vara principiellt olämpligt att låta reglerna om ett utökat kostnadsansvar för konkurssökande borgenär och om en höjd konkursavgift slå igenom i äldre konkurser.
Vad som har anförts nu innebär att de nya bestämmelserna i 2 kap. 24 §, 6 kap. 2 a, 3 – 6 och 9 §§, 7 kap. 1, 2, 13 och 20 §§, 8 kap. 2 §, 12
| SOU 2000:62 | 637 |
kap. 8 och 10 §§ samt 14 kap. 3 och 17 §§ inte skall tillämpas i konkurser där konkursbeslutet meddelats före ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse bör ges härom.
Det ligger annorlunda till beträffande vissa andra inslag i reformen. Överflyttandet på konkursförvaltaren av beslut om ersättning för inställelse någon annanstans än vid rätten (6 kap. 14 § KL i utredningens lagförslag) torde kunna genomföras även i äldre konkurser. Också ändringarna beträffande redovisning av medelsförvaltningen efter avslutad konkurs (7 kap. 21 § KL i utredningens lagförslag) och beträffande förvaring av gäldenärens räkenskapsinformation m.m (7 kap. 22 § KL i utredningens lagförslag), torde kunna tillämpas omedelbart. Det kan i och för sig diskuteras om man bör göra de nya reglerna om utseende av en borgenärskommitté (7 kap. 29 m.fl. §§ KL i utredningens lagförslag) tillämpliga i äldre konkurser, eftersom frågan om en sådan borgenärsrepresentation bör väckas så tidigt som möjligt i en konkurs och knappast blir aktuell annat än i större konkurser. Något avgörande hinder mot att låta reformen i denna del träda i kraft också i äldre konkurser finns dock inte.
Beslut om bevakningsförfarande m.m skall enligt förslaget i fortsättningen fattas av konkursförvaltaren i stället för av rätten (9 kap. 1 – 4, 6 – 8, 20 och 21 §§ KL i utredningens lagförslag; se även 10 kap. 3 §, 15 kap. 1 § och 16 kap. 8 § första stycket 5). Har beslut om bevakningsförfarande redan fattats vid reformens ikraftträdande, kan naturligen de nya reglerna inte tillämpas. I motsatt fall finns inte något som hindrar att de träder i kraft också i äldre konkurser. En övergångsbestämmelse härom bör meddelas.
Den föreslagna regeln om skyldighet för konkursförvaltaren att i sin arvodesframställning ange tidsredovisning (14 kap. 6 § KL i utredningens lagförslag) bör kunna tillämpas i alla oavslutade konkurser där någon sådan framställan inte avgetts. Utredningen föreslår därför att i en särskild övergångsbestämmelse anges att 14 kap. 6 § andra stycket KL i dess nya lydelse skall gälla redan från ikraftträdandet i de fall då förvaltaren inte avgett någon arvodesframställan.
Det föreskrivs i en del författningar att – om konkurs inträffar – en åtgärd av visst slag får vidtas inom viss tid efter edgångssammanträdet i konkursen. Som exempel kan nämnas 15 kap. 6 § aktiebolagslagen (1975:1385) och 13 kap. 6 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar. Med utredningens förslag kommer något edgångssammanträde inte att hållas i andra fall än då det på grund av brottsmisstanke eller eljest finns särskild anledning anta att gäldenärens uppgifter rörande sin ekonomi behöver bestyrkas genom edsavläggelse. Den normala gången blir i stället att ett bouppteckningssammanträde hålls inför förvaltaren (jfr ovan). Ut- gångspunkten för frister av nyss åsyftade slag bör därför knytas till detta
| 638 | SOU 2000:62 |
sammanträde. En övergångsbestämmelse härom har tagits med i utredningens lagförslag.
Härutöver bör finnas en regel om att en hänvisning i nuvarande författningar till en regel som har ersatts med en ny föreskrift i stället skall avse den nya föreskriften.
6.2Förslag till lag om ändring i lönegarantilagen (1992:497)
8 §
Enligt nuvarande bestämmelse kan en borgenär som på grund av en fordran som omfattas av lönegarantin ansökt om en gäldenärs försättande i konkurs, åläggas ansvar för konkurskostnader enligt 14 kap. 3 § KL, om konkursen avskrivs och konkursboets tillgångar inte räcker till att betala konkurskostnaderna helt eller till viss del. Den kostnad som uppstår för borgenären omfattas enligt förevarande paragraf av lönegarantin. Utredningens förslag innebär att en borgenär i en sådan situation inte skall kunna åläggas kostnadsansvar enligt 14 kap. 3 § KL (jfr kommentaren till den paragrafen och avsnitt 5.8.3). Detta framgår direkt av lydelsen i 14 kap. 3 § KL. Eftersom någon kostnad inte längre kan uppstå för borgenären, är sista satsen i förevarande paragraf obehövlig.
19, 21, 29, 30 och 32 §§
Ändringarna i nu nämnda paragrafer är i huvudsak formella till följd av att de nuvarande tillsynsenheterna inom KFM enligt utredningens förslag ersätts av en enda fristående tillsynsmyndighet – Konkurstillsynsmyndigheten. Denna skall vara indelad i regionala enheter. Hur handläggningen av lönegarantifrågor skall hanteras inom Konkurstillsynsmyndigheten är en fråga som myndigheten själv avgör. I lagtexten ges därför ingen anvisning om till vilken enhet inom myndigheten som ansökningar enligt 21 § skall sändas. Behövliga föreskrifter i den delen kan ges i förordning.
| SOU 2000:62 | 639 |
6.3Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
5 kap. 1 § och 8 kap. 19 §
I dessa paragrafer har orden ”tillsynsmyndighet i konkurs” ersatts med ”Konkurstillsynsmyndigheten” med anledning av utredningens förslag till en ny tillsynsorganisation (se avsnitt 5.9.1 och författningskommentaren till 1 kap. 3 § KL, avsnitt 6.1).
8 kap. 19 a §
Paragrafen är ny och föranleds av utredningens förslag att inrätta regionala konkursförvaltarråd (se avsnitt 5.3.3.7). Den är utformad efter förebild av 8 kap. 19 §, som föreskriver sekretess för enskilds affärs- och driftförhållanden hos Konkurstillsynsmyndigheten (se prop. 1986/87:90 s. 115 och 434 f.).
För att garantera konkursförvaltarråden bästa möjliga underlag när de skall bedöma vem som kan anses lämplig som konkursförvaltare, är det av vikt att de sökande fritt redogör för t.ex. uppbyggnaden av sin kontorsorganisation eller debiteringsprinciper. De föreslagna bestämmelserna syftar till att ge garantier för detta.
6.4Förslag till lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)
7 kap. 2 §
I bestämmelsen har införts ett nytt tredje stycke. Utredningen har föreslagit ändringar rörande förvaringen av konkursgäldenärens räkenskapsinformation och andra handlingar efter konkurs. Bl.a. föreslås att tiden för förvaringen skall vara sex år (se 7 kap. 22 § KL i utredningens lagförslag och tillhörande författningskommentar, avsnitt 6.1). Regleringen i KL blir därmed en specialregel såvitt avser förvaringen av räkenskapsinformation, varför en erinran härom bör tas in i bokföringslagen.
| 640 | SOU 2000:62 |
6.5Förslag till förordning om ändring i konkursförordningen (1987:916)
Om utredningens förslag till ändringar i KL genomförs måste också bestämmelserna i KF ändras i flera avseenden. Utredningen lämnar, med ett undantag, inte några författningsförslag när det gäller dessa ändringar. I det följande berörs dock kortfattat i vilka delar utredningens förslag ställer krav på direkta ändringar i den nuvarande författningstexten. Härutöver kan det behöva övervägas om det i KF bör tas in ytterligare bestämmelser med hänsyn till t.ex. utredningens förslag om den nya offentliga tillsynens innehåll. När det gäller bestämmelsen om ersättning till staten för konkurskostnader lämnar utredningen förslag till ny lydelse av 43 § där uttagandet av konkursavgift föreslås reglerat. En konsekvens härav blir bl.a. att förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs kan upphävas, vilket gör att 3 § kommer att kunna utgå. När det i övrigt gäller bestämmelserna om konkurskostnader (42–46 §§) innebär utredningens förslag om upphävande av 14 kap. 10 § KL att 46 § måste ges en annan utformning.
Utredningens förslag om en enda tillsynsmyndighet – Konkurstillsynsmyndigheten – innebär att bestämmelsen i 4 § som reglerar möjligheten till överflyttning av ärenden mellan olika tillsynsmyndigheter kommer att kunna slopas. Vidare uppkommer behov av flera mer redaktionella ändringar i t.ex. 12, 15, 16, 32 – 34 och 41 §§.
Utredningens förslag om att ordningen med obligatoriskt edgångssammanträde slopas och ersätts med ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren påverkar flera olika bestämmelser i KF. Förslaget innebär t.ex. att det i 10 §, som reglerar innehållet i kungörelsen om konkursbeslutet, skall framgå tid och plats för bouppteckningssammanträdet i stället för till edgångssammanträdet. Vidare måste bestämmelserna i t.ex. 18 – 24 §§ och 31 § om bouppteckningsed och kallelser till edgångssammanträde ändras med hänsyn till att gäldenären skall vara skyldig att avlägga ed endast när detta begärs av Konkurstillsynsmyndigheten, förvaltaren eller en borgenär (6 kap. 3 § KL i utredningens lagförslag). Det måste också övervägas huruvida det i KF bör ingå regler om bouppteckningssammanträdet (jfr 6 kap. 2 a § KL i utredningens lagförslag) som är ett förfarande inför förvaltaren och som inte längre, förutom kungörandet av tid och plats för sammanträdet, är något som handläggs av rätten.
Ett annat förslag som ställer krav på ändringar i KF är förslaget om att beslut om bevakningsförfarande och därmed sammanhängande åtgärder flyttas över från rätten till konkursförvaltaren. Detta förslag berör bestämmelserna i 26 – 28 §§. Även efterbevakningsförfarande skall enligt förslaget handhas av förvaltaren, vilket innebär att efterbevakningsavgif-
| SOU 2000:62 | 641 |
ten skall betalas till förvaltaren i stället för till rätten. Detta berör bestämmelsen om underrättelse till följd av obetald efterbevakningsavgift i 30 §.
43 §
I paragrafen ges bestämmelser om hur konkursavgift skall tas ut. Som utvecklats närmare i avsnitt 5.8.4.3 har utredningen föreslagit att de nuvarande avgifterna för tillsyn, kungörande och kallelser i konkurs skall slås samman till en konkursavgift. Detta framgår av första stycket. Genom att föreskrifter om beräkning av konkursavgift ges i förevarande paragraf kan förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs upphävas (se författningsförslag 6). Vidare kan bestämmelser om kungörandeavgift och kallelseavgift i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna slopas (se författningsförslag 7).
Konkursavgift skall tas ut i alla konkurser, men skall beräknas på olika sätt beroende på hur konkursen avslutats. Det förhållandet att en konkursavgift skall tas ut i alla konkurser innebär inte att detta faktiskt kan ske i alla konkurser. I konkurser som skrivs av på grund av att tillgångarna inte räcker för att täcka konkurskostnaderna kan konkursavgift naturligtvis tas ut enbart så långt tillgångarna förslår sedan förvaltarens anspråk på arvode och kostnadsersättning blivit täckta (jfr avsnitt 5.8.4.3).
Av paragrafens andra stycke framgår hur konkursavgiften skall beräknas i konkurser som skrivs av, läggs ned eller där rätten har fastställt ackord och i konkurser där konkursbeslutet upphävts av högre rätt. Avgiften skall tas ut med ett fast belopp som skall täcka dels kostnaderna för kungörande och kallelse i konkursen (f.n. 3 250 kr), dels kostnaden för den baskontroll som skall utföras i alla konkurser. Kostnaden för denna kontroll har uppskattats på grundval av bl.a. en av utredningen gjord förfrågan hos TSM om tidsåtgången för registrering i redovisningssystemet OPTIMA av olika handlingar och åtgärder under konkursen (se avsnitt 5.8.4.3). Den avgift som med hänsyn till den gjorda uppskattningen kan behöva tas ut för baskontrollen har för närvarande beräknats till 1 100 kr och konkursavgiften har i de nu aktuella konkurstyperna föreslagits bli 4 350 kr. Det bör framhållas att avgiften inte är ett fast belopp i den meningen att beloppet inte skall kunna förändras. Avgiften skall kontinuerligt anpassas till eventuella förändringar av de kostnader som avgiften avser.
Av tredje stycket framgår hur konkursavgiften skall beräknas i konkurser som avslutas på annat sätt än vad som angetts i andra stycket, dvs. i konkurser som avslutas genom att rätten fastställer utdelning. Avgiften skall tas ut med dels samma belopp som i övriga konkurser, dvs. 4 350 kr, dels ett belopp som är rörligt i förhållande till förvaltararvodets storlek;
| 642 | SOU 2000:62 |
fem procent av förvaltararvoden upp till sammanlagt 200 000 kr och två procent av den del av arvodena som överstiger 200 000 kr.
I fjärde stycket ges bestämmelser om att det är DV som tar emot konkursavgiften och att DV får meddela närmare föreskrifter om redovisning av avgiften efter samråd med Konkurstillsynsmyndigheten.
6.6Förslag till förordning om upphävande av förordningen (1979:972) om tillsynsavgift i konkurs
I denna del hänvisas till vad som sagts i avsnitt 6.5.
6.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna
Ändringarna i 1, 2 och 6 §§ samt i bilagan är en följd av att de nuvarande kungörande- och kallelseavgifterna i konkursärenden med utredningens förslag kommer att ingå som en del i den konkursavgift som skall tas ut i konkurs (jfr kommentaren till ändringarna i 14 kap. 17 § KL och i 43 § KF). Det kommer därmed inte att tas ut någon särskild kungörande- eller kallelseavgift i konkurs enligt förevarande förordning. Härutöver har gjorts en formell ändring i 1 och 6 §§ med tanke på ärenden om företagsrekonstruktion.
Utredningen har i avsnitt 5.8.4 föreslagit en höjning av ansökningsavgiften i konkurs från 500 till 1000 kr. Detta framgår av ändringen i avgiftsbilagan.
| SOU 2000:62 | 643 |
6.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet
2 kap. 1 § och 3 kap. 1, 6 och 7 §§
Ändringarna är en följd av utredningens förslag till en ny organisation för tillsynsfunktionen (se avsnitt 5.9.1). Detta får till följd att RSV inte längre skall vara central förvaltningsmyndighet resp. KFM inte längre skall vara regional myndighet för frågor om tillsyn i konkurs.
6.9Förslag till förordning med instruktion för konkursförvaltarråden
1 – 2 §§
Utredningen har som ett led i att stärka och vidmakthålla konkursförvaltarnas kompetens föreslagit att regionala konkursförvaltarråd, för återkommande treårsperioder, skall avge rekommendationer om vilka personer som kan anses lämpliga att ha uppdrag som förvaltare (se avsnitt 5.3.3.7). Rekommendationerna skall grunda sig på en bedömning av om en person uppfyller det s.k. generella kompetenskravet (specialistkravet) i 7 kap. 1 § första stycket första meningen KL. Verksamhetsområdena skall knytas till Konkurstillsynsmyndighetens regionala enheter.
För att uppnå central samordning i förfarandet bör tidpunkten för att avge rekommendationerna vara gemensam för alla konkursförvaltarråden. Därmed torde även förutsättningarna öka för att tingsrätterna vid behov förordnar personer som förtecknats i en annan region än där den egna domstolen finns.
Som angetts i avsnitt 5.3.3.7 kan Konkursrådet vara behjälpligt med prognosen beträffande behovet av konkursförvaltare för en kommande treårsperiod. Rådet kan t.ex. uttala sig om minimiantalet konkurser som en förvaltare bör handlägga under perioden. När det gäller det förväntade antalet konkurser får ledning sökas i t.ex. statistik från SCB om beslutade konkurser. Konkurstillsynsmyndigheten kan även förväntas ha viss statistik motsvarande den RSV för närvarande tillhandahåller om avslutade konkurser, fördelade mellan utdelnings- och avskrivningskonkurser.
| 644 | SOU 2000:62 |
Det är inte otänkbart att konjunkturerna ändras under en treårsperiod så att ”brist” på konkursförvaltare uppkommer. Tingsrätterna skall visserligen vara oförhindrade att förordna även andra än dem som förtecknats av konkursförvaltarråden. Men för att upprätthålla systemet kan det i stället vara lämpligt att ett konkursförvaltarråd initierar en extra ansökningsomgång under en pågående treårsperiod. Rådens gemensamme ordförande får själv bedöma i vilka former detta bör ske. Ett extra ansökningsförfarande kan inskränkas till en viss region beroende på var behovet finns.
Det skall ankomma på konkursförvaltarråden att förteckna de personer som rekommenderats. Såväl regionala förteckningar som en gemensam förteckning för hela landet bör finnas. Konkurstillsynsmyndigheten får i egenskap av värdmyndighet ansvara för förteckningarnas tillgänglighet. Förteckningarna bör finnas tillgängliga hos värdmyndigheten i såväl skriftlig form som på Internet. Konkurstillsynsmyndigheten kan lämpligen skicka regionala förteckningar till tingsrätterna inom resp. region. Domstolarna får vid behov själva rekvirera förteckningar för andra regioner. Konkursförvaltarkollegiernas Förening och Stiftelsen Ackordscentralen bör också få del av förteckningarna genom värdmyndighetens försorg. De enskilda sökandena bör emellertid själva kunna rekvirera förteckningarna hos Konkurstillsynsmyndigheten.
3 –5 §§
Utredningen har i avsnitt 5.3.3.7 närmare redogjort för principerna för sammansättningen i konkursförvaltarråden till vilket i allt väsentligt hänvisas (jfr avsnitt 5.5.2 ang. sammansättningen i Konkursrådet). Ett antal om sex ledamöter synes ge goda möjligheter till en allsidig sammansättning. Flertalet representanter bör komma från borgenärskategorien, medan övriga får representera offentliga intressen. Något hinder mot att utse en person som sysslat med konkursförvaltning möter givetvis inte, om detta visar sig vara möjligt.
Något undantag från kravet på sådan kompetens som föreskrivs i 3 § första stycket föreslås inte. Beträffande kravet på kunskap om näringslivets förutsättningar föreskrivs däremot i 4 § att behovet av kunskap om regionen bör tillgodoses ”så långt möjligt”.
6 –10 §§
Konkursförvaltarrådens funktion kommer i princip att behöva fullgöras endast med tre års mellanrum. Ordförandens roll som administrativ chef kommer därför närmast att inskränkas till samordning av sammanträden,
| SOU 2000:62 | 645 |
ställningstagande i samband med extra ansökningsförfaranden (se 2 § andra stycket) och åtgärder i samband med att föredragande skall utses.
Som föredragande i råden kan utses t.ex. hovrättsassessorer med erfarenhet från konkursärenden eller biträdande jurister vid konkursförvaltarbyråer.
11 §
Konkursförvaltarrådens begränsade uppgift gör att endast vissa av verksförordningens bestämmelser bör vara tillämpliga, bl.a. de som rör rådens inre och yttre verksamhet och att denna bedrivs författningsenligt och effektivt (se 6–7, 9 och 11 §§ verksförordningen).
12 §
I avsnitt 5.3.3.7 har utredningen beskrivit ansökningsförfarandet hos konkursförvaltarråden. Utformningen av ansökningshandlingar m.m. skall ankomma på förvaltarråden (se 12 § andra stycket). Konkursrådet kan lämpligen bistå med rekommendationer i nämnda hänseende.
Som framhållits i avsnitt 5.3.3.7 talar effektivitets- och kostnadsskäl för ett i princip skriftligt förfarande hos konkursförvaltarråden. Det bör dock inte vara uteslutet att en sökande någon gång ges tillfälle att muntligen lämna uppgifter i ärendet (jfr 14 § andra stycket FL).
13 och 14 §§
Konkursförvaltarrådens huvudsakliga uppgift är att avge rekommendationer, inte bindande beslut. Någon möjlighet att överklaga rådens beslut bör därför inte finnas. Det bör erinras om att domstolen vid utseende av konkursförvaltare inte är bunden av rådens rekommendationer.
Konkursförvaltarråden skall ha till uppgift att avgränsa konkursförvaltarkretsen för en viss period. Av de skäl utredningen redogjort för i avsnitt 5.3.3.7 är det därför mindre förenligt med rådens funktion att öppna en generell möjlighet till omprövning. Det är dock tänkbart att det någon gång i efterhand kommer fram omständigheter som visar att en rekommendation blivit uppenbart oriktig. I sådana fall bör en rätt till omprövning finnas (jfr 27 § FL). Av bestämmelsen följer att så skall ske endast i undantagsfall.
| 646 | SOU 2000:62 |
6.10Förslag till förordning med instruktion för Konkursrådet
1–4 §§
Utredningen har i avsnitt 5.5.2 utförligt behandlat Konkursrådets funktion, vilka frågor det kan behandla och principerna för rådets sammansättning.
5–9 §§
I likhet med vad som gäller för konkursförvaltarråden (se kommentaren under 6.9) inskränker sig i stort ordförandens roll som administrativ chef till samordning av sammanträden och utseende av sekreterare.
Om formerna för att utse sekreterare och kvalifikationskraven för denne hänvisas till avsnitt 5.5.2.
10 §
Se kommentaren under 6.9 för motsvarande bestämmelse för konkursförvaltarråden.
11 §
Se avsnitt 5.9.2.
12 och 13 §§
Utredningen har i avsnitt 5.9.2 redogjort för att det inte på förhand går att ställa upp ett krav på ett visst högsta antal sammanträden per år. Detta får bero på antalet väckta frågor och deras omfattning. Ordföranden har ett ansvar för dels att frågorna blir tillräckligt utredda, dels att Konkursrådets verksamhet är effektiv från bl.a. kostnadssynpunkt.
För att Konkursrådets rekommendationer skall åtnjuta förtroende hos konkursförfarandets aktörer bör de innehålla skälen för ställningstagandena (se 13 §). Det får ankomma på rådet att efter hand utarbeta former för hur pass långt motiveringsskyldigheten bör gå. Det ligger nära till hands att sekreteraren utarbetar förslag till motivering. Ingenting hindrar dock att
| SOU 2000:62 | 647 |
någon av ledamöterna lägger fram förslag härtill (jfr vad som sagts om det norska Konkursrådets arbetsformer i avsnitt 3.4.1).
14 §
Jfr kommentaren under 6.9 till motsvarande paragraf i förslag till förordning med instruktion för konkursförvaltarråden.
| SOU 2000:62 | 649 |
Särskilt yttrande av Runar Viksten
Sammanfattning
Jag delar inte utredningens uppfattning att den nya konkurstillsynen ska utövas av en självständig myndighet som saknar anknytning till kronofogdemyndigheterna och Riksskatteverket (Avsnitten 5.2.4. En självständig tillsynsfunktion och 5.9. Organisatoriska frågor).
Utredningens huvudsakliga motiv för att bryta loss konkurstillsynen från kronofogdemyndigheterna är dessa myndigheters "dubbla roller"; myndigheterna företräder inom indrivningsverksamheten det allmänna som borgenär men har att inom tillsynsverksamheten bl.a. bevaka att konkursförvaltarna tillvaratar alla borgenärers gemensamma rätt och bästa. Liknande principiellt betingade rollkonflikter kan emellertid återfinnas inom flera andra av kronofogdemyndigheternas verksamhetsgrenar. Det ter sig därför inkonsekvent och inte helt trovärdigt att använda rollkonflikten som huvudargument för en organisationsförändring i förevarande fall, om man inte samtidigt analyserar de andra rollkonflikter som kan föreligga. Skulle lagstiftaren anse att kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" är ett problem som förtjänar att åtgärdas bör detta ske genom att problemet angripes vid dess rot i ett helhetsperspektiv och inte genom att konkurstillsynen flyttas från kronofogdemyndigheterna. Det kan i så fall med fördel överlåtas åt Riksskatteverket att lämna förslag till lämpliga förändringar.
I konsekvens med min inställning att tillsynen i konkurser inte bör brytas ut från kronofogdemyndigheterna anser jag att Konkursrådet bör knytas till Riksskatteverket som värdmyndighet (Avsnitt 5.5. Ett centralt Konkursråd).
De brister som finns i nuvarande organisation hänger främst samman med att mängden konkursärenden inom vissa regioner är för liten för att ge underlag för tillsynsenheter av tillräcklig storlek och personalsammansättning. Detta kan tämligen enkelt rättas till inom ramen för befintlig organisation genom att tillsynsuppgiften koncentreras till sex - åtta kronofogdemyndigheter. Det bör överlämnas till Riksskatteverket att föreslå hur tillsynsverksamheten bör organiseras regionalt (Avsnitt 5.9. Organisatoriska frågor).
Om lagstiftaren väljer att inte inrätta en från kronofogdemyndigheterna fristående tillsynsorganisation bör de ändringar som utredningen i övrigt föreslagit kunna träda i kraft betydligt tidigare än vad utredningen ansett möjligt (Avsnitt 5.12.2. Ikraftträdande m.m.).
| 650 | SOU 2000:62 |
5.2.4. En självständig tillsynsfunktion
Sedan mycket lång tid ankommer det på den exekutiva myndigheten att svara för indrivningen av obetalda skatter, böter m.m., oavsett om det krävs exekutiva åtgärder eller inte. Denna uppgift har sedan gammalt ankommit på utmätningsmännen som även haft att svara för indrivningen av enskilda fordringar och att utföra andra verkställighetsåtgärder. Detta torde också ha varit väsentliga utgångspunkter vid tillskapandet år 1965 av kronofogdemyndigheterna. Under de senaste decennierna har en rad nya arbetsuppgifter såsom exekutiv fastighetsförsäljning, tillsyn över konkurser, summarisk process, skuldsanering, intrångsundersökning m.m. kommit att läggas på kronofogdemyndigheterna. Typiskt för flertalet slag av ärenden vid kronofogdemyndigheterna är att det inte bara är fråga om avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen utan minst lika ofta mellan motstående enskilda intressen. Vägledning för hur avvägningar ska göras mellan berörda intressen måste sökas i främst lagstiftning och rättspraxis. Såtillvida torde beslutsfattandet vid kronofogdemyndigheterna påminna om det som sker i domstolarna, även om det vid de förstnämnda inte rör sig om någon tvistlösning i egentlig mening. Medarbetarna vid kronofogdemyndigheterna har lång erfarenhet av beslutsfattande av detta slag. De övergripande målen för exekutionsväsendet, som tillhör rättsväsendet, är också att tillförsäkra medborgarna rättstrygghet och rättssäkerhet. När det på senare år inom det exekutionsrättsliga fältet eller inom angränsande områden tillkommit nya uppgifter som inte hör hemma i domstol, t.ex. intrångsundersökning, har det tett sig naturligt att lägga dessa på kronofogdemyndigheterna.
Vad jag nu redovisat borde innefatta tillräckliga garantier mot att kronofogdemyndigheterna skulle kunna misstänkas för att otillbörligt gynna statens fiskala intressen. Det faktum att Riksskatteverket sedan många år är centralmyndighet för kronofogdemyndigheterna bör inte medföra någon annan bedömning.
I samband med att det varit aktuellt att föra nya arbetsuppgifter till kronofogdemyndigheterna, har den principiella invändningen ofta förts fram, att de nya uppgifterna skulle kunna komma i konflikt med myndigheternas roll som borgenärsföreträdare för staten. Det som vållat bekymmer synes inte ha bottnat så mycket i en misstro mot dessa myndigheters förmåga att leva upp till regeringsformens krav på opartiskhet och saklighet som själva risken för att de skulle kunna misstänkas för otillbörliga hänsynstaganden. Utöver de hänvisningar till farhågor av detta slag, som utredningen lämnat i avsnitt 5.2.4, kan nämnas att lagrådet framförde betänkligheter av liknande slag i sitt yttrande över förslaget till en ny utsökningsbalk (prop. 1980/81:8). Då bottnade kritiken främst i att kronofogdemyndigheten i de allmänna målen skulle inta en dubbelroll genom att samtidigt vara exeku-
| SOU 2000:62 | 651 |
tiv myndighet och borgenärsföreträdare för staten. Mot lagrådets invändningar ställde dock regeringen en rad andra omständigheter; om kronofogdemyndigheterna enbart skulle ges borgenärsneutrala verkställande uppgifter skulle detta, bortsett från att kräva omfattande organisatoriska ändringar, leda till att flera andra myndigheter skulle komma att syssla med indrivning av skatter m.m.. Detta skulle i sin tur medföra en kostsam, omständlig och mindre effektiv hantering. Lagstiftaren, som ansåg att det inte torde finnas grund för misstanken att kronofogdemyndigheterna skulle gynna staten på bekostnad av enskilda borgenärer, fann att det var tillräckligt att beakta lagrådets synpunkter på så sätt att det inom ramen för gällande ordning vidtogs åtgärder för att så långt möjligt undvika intressekonflikter.
Detta tillvägagångssätt har också kommit att bli den linje som lagstiftaren valt att inta i andra sammanhang då principiella invändningar hänförliga till kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" kommit under bedömning. Som utredningen beskrivit i avsnitten 2.2.2. och 5.2.4. har för konkurstillsynens del argumenten med anknytning till problemet med "dubbla roller" av lagstiftaren bemötts med invändningarna att tillsynsuppgiften inte innefattar någon rådgivning i förhållande till konkursförvaltningen och att det är lätt att hålla i sär tillsynsfunktionen från borgenärsfunktionen. Riksskatteverket har i egenskap av centralmyndighet för exekutionsväsendet verkat för att konkurstillsynsfunktionen organiseras så att intressekonflikter ska kunna undvikas. Efter den regionalisering som började genomföras 1997 har det sålunda varit möjligt att organisera konkurstillsynen i enheter som fullt ut hålls i sär från övrig verksamhet. Av 3 kap. 6 § förordningen (1988:784) med instruktion för exekutionsväsendet framgår för övrigt att det vid varje kronofogdemyndighet ska finnas en enhet för tillsyn i konkurser. I konkurslagen finns, som utredningen också pekat på, en särskild jävsregel som gäller personalen vid enheterna.
De omständigheter som jag nu redovisat gör att konkurstillsynen framstår som den verksamhetsgren vid kronofogdemyndigheterna där problematiken med de "dubbla rollerna" borde vålla minst problem.
Mot bakgrund av det anförda kan det tyckas att det borde ha kommit fram nya och starka skäl för att lagstiftaren skulle ha anledning att gå ifrån tidigare ställningstaganden och anse att kronofogdemyndigheterna inte längre skulle vara lämpade att ansvara för konkurstillsynen. Utredningen har dock inte funnit några som helst belägg för att det inom tillsynen skulle förekomma otillbörliga hänsynstaganden. Det är blotta risken för att sådana misstankar kan förekomma som är det huvudsakliga skälet till att utredningen föreslår att en särskild tillsynsmyndighet inrättas. Det är alltså den gamla principiellt betingade invändningen som på nytt förs fram utan att något nytt tillkommit; förslaget till en förändrad konkurstillsyn ger inte tillsynsfunktionen några nya beslutsfunktioner som kan förändra bilden.
| 652 | SOU 2000:62 |
Det förhållandet att tillsynen görs mindre ärendeanknuten och mera selektiv kan heller inte gärna göra kronofogdemyndigheterna mindre lämpade än tidigare för uppgiften. Några egentliga undersökningar som antyder att borgenärer i gemen eller allmänheten inte skulle ha förtroende för kronofogdemyndigheterna som tillsynsmyndigheter i konkurser föreligger inte. En undersökning som utfördes av näringsdepartementet hösten 1999 visar i stället att gruppen småföretagare, som i egenskap av borgenärer haft kontakt med kronofogdemyndigheterna, hyser ett stort förtroende för dessa. Det har givetvis förekommit att företrädare för vissa intressegrupper i debatten fört fram betänkligheter mot att tillsynsfunktionen lagts på kronofogdemyndigheterna. Den kritiken har dock oftast sammanfallit med att debattörerna i grunden varit motståndare till en konkurstillsyn i statlig regi överhuvudtaget.
För det fall att problemet med de "dubbla rollerna", trots vad jag nu anfört, skulle anses så pass allvarligt att det behöver åtgärdas anser jag likväl att det är fel angreppssätt att bryta loss konkurstillsynen från kronofogdemyndigheterna. Minst lika starka skäl skulle, med utredningens sätt att resonera, kunna anföras för att skilja bl.a. de enskilda målen, skuldsaneringen, den exekutiva fastighetsförsäljningen och den summariska processen från kronofogdemyndigheterna, alltså flertalet arbetsuppgifter. Detta visar att angreppssättet att avskilja de uppgifter, där enskilda intressen kan riskera att kollidera med statens borgenärsroll, inte är det rätta. Om risken för att kronofogdemyndigheterna skulle kunna misstänkas för otillbörliga hänsynstaganden bedöms så påtaglig att den behöver åtgärdas ter det sig i stället rimligt att titta på det grundläggande problemet, d.v.s. kronofogdemyndighetens borgenärsroll. Det har inte legat inom ramen för utredningens uppdrag att närmare gå in på denna fråga. Härigenom kan sägas att utredningens förslag i organisationsdelen kommit att sakna helhetsperspektiv.
Jag avser heller inte för min del att förespråka någon bestämd lösning om lagstiftaren skulle anse att problematiken med kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" är så pass allvarlig att den förtjänar ytterligare åtgärder. Det kan dock vara på sin plats att på nytt hänvisa till den ståndpunkt som lagstiftaren intog vid införandet av utsökningsbalken, nämligen att det borde vara möjligt att inom ramen för nuvarande organisation vidta tillräckliga åtgärder. Man kan gå längre på denna väg än för närvarande och exempelvis föreskriva att mera offensiva borgenärsuppgifter, såsom att föra statens talan i domstol, att ansöka om konkurs och att företräda staten i frågor om bl.a. ackord ska hanteras av särskilda enheter vid myndigheterna, eventuellt i kombination med en regel som klargör att befattningshavarna vid dessa enheter inte får tas i anspråk för andra arbetsuppgifter. Det bör också vara tänkbart att genomföra mera långtgående och för allmänheten tydliga förändringar så som att överföra uppgifter av dessa
| SOU 2000:62 | 653 |
slag till skattemyndigheterna. Däremot är det, av de skäl som lagstiftaren var inne på i samband med införandet av utsökningsbalken, inte lämpligt att arbetet med de allmänna målen, till den del detta kan jämföras med verkställigheten i enskilda mål, hanteras på annat håll än vid kronofogdemyndigheterna. Enbart problematiken kring kronofogdemyndighetens olika roller förefaller mig heller inte kunna motivera en så stor organisatorisk förändring som att skilja ut kronofogdemyndigheterna från Riksskatteverkets ansvarsområde.
Under alla förhållanden framstår det för mig som i hög grad omotiverat att med åberopande av de skäl som utredningen fört fram bryta loss just konkurstillsynen från kronofogdemyndigheternas verksamhetsfält.
Skulle det anses att kronofogdemyndighetens olika roller är ett sådant problem att det behöver åtgärdas bör det kunna uppdras åt Riksskatteverket att föreslå lämpliga åtgärder.
5.5. Ett centralt Konkursråd
I enlighet med att jag funnit att det saknas anledning att skapa en från kronofogdemyndigheterna fristående tillsynsmyndighet kan det av utredningen föreslagna Konkursrådet heller inte knytas administrativt till detta organ. Det är dock, som utredningen funnit, lämpligt att ge Konkursrådet hemvist hos en värdmyndighet. Om tillsynsfunktionen får behålla sin nuvarande organisatoriska anknytning till kronofogdemyndigheterna och Riksskatteverket kan jag inte finna annat än att Riksskatteverket skulle vara en lämplig värdmyndighet för Konkursrådet. Riksskatteverket har sedan lång tid tillbaka erfarenhet av liknande arrangemang genom Skatterättsnämndens administrativa koppling till verket. På motsvarande sätt bör det vara möjligt att administrativt knyta Konkursrådet till Riksskatteverket utan att det bör ge upphov till några tvivel beträffande rådets självständighet och oväld.
5.9. Organisatoriska frågor
Jag har alltså funnit att problematiken med kronofogdemyndigheternas "dubbla roller" inte bör utgöra skäl att tillskapa en fristående tillsynsmyndighet. Däremot finns det, som utredningen konstaterat i avsnitt 5.9.1.2., brister i nuvarande organisation av tillsynen. Vissa tillsynsenheter är i dag för små för att klara sin verksamhet utan störningar. Såsom utredningen funnit kräver en rationell hantering av konkurstillsynen att det vid varje tillsynsenhet finns arbetsunderlag för minst två jurister på heltid, en eller
| 654 | SOU 2000:62 |
två ekonomer och kanslipersonal. I någon region kan det även var så att tillsynens resurser splittrats för mycket.
Den av utredningen föreslagna fristående tillsynsmyndigheten är emellertid av flera skäl inte en bra lösning för att komma till rätta med nuvarande brister. Det förefaller mig nära nog självklart att en liten myndighet med rikstäckning som den nu föreslagna blir sårbar och föga anpassningsbar till ändrade förhållanden. Även om utredningen lagt ner stor möda på att söka uppskatta kostnaderna för en ny konkurstillsynsmyndighet står klart att beräkningarna vilar på mer eller mindre osäkra uppskattningar.
Kravet på att förslaget inte får leda till ökade kostnader för staten klaras bl.a. genom att personalstyrkan i den nya organisationen skärs ned i förhållande till vad som nu gäller. Huruvida de resurser, som utredningen föreslår, kommer att räcka till för den nya inriktningen för konkurstillsynen och den ambitionsnivå som utredningen tänkt sig ter sig ovisst. Den föreslagna selektiva tillsynen syftar till att resurserna ska användas bättre än för närvarande bl.a. genom tidiga tillsynsinsatser och en fördjupad granskning där det behövs. Tillsynen förutsätts också, genom bl.a. temagranskning samt utbildnings- och informationsinsatser i samverkan med Konkursrådet, på ett helt annat sätt än för närvarande kunna bidra till att kvaliteten i konkursförvaltarnas arbete fortlöpande förbättras. För att detta ska vara möjligt krävs emellertid att tillsynens resurser inte minskar i jämförelse med nuvarande förhållanden.
En liten konkurstillsynsmyndighet som den föreslagna torde få svårt att på egen hand klara och upprätthålla rimliga kvalitetskrav när det exempelvis gäller IT-utveckling och en rationell administration. I dessa hänseenden torde det bli nödvändigt för den nya myndigheten att söka olika vägar för samverkan med andra myndigheter; ett arbete som torde bli både svårt och tidsödande.
Ett annat viktigt område för en myndighet av detta slag är kompetensförsörjningen; de speciella kunskapskrav som behövs för tillsynsuppgiften torde endast undantagsvis kunna uppnås redan i samband med att nya medarbetare rekryteras till myndigheten. Som en jämförelse kan nämnas att de grundläggande kunskapskraven för juristerna vid tillsynsenheterna för närvarande tillgodoses bl.a. inom ramen för den ettåriga kronofogdeutbildningen. En kvalificerad påbyggnadsutbildning för personal som arbetar med konkurstillsynsfrågor är för övrigt nu under införande. Den av utredningen föreslagna nya myndigheten torde sakna förutsättningar att ge medarbetarna liknande utbildningar. Möjligheterna att erbjuda alternativa karriärvägar blir också små och torde på sikt komma att försvåra möjligheterna till rekrytering.
Om konkurstillsynens anknytning till kronofogdemyndigheterna och Riksskatteverket får bestå medger detta, till skillnad från utredningens
| SOU 2000:62 | 655 |
förslag, att nuvarande tillsynsresurser kan behållas även med beaktande av de kostnader som tillkommer för Konkursrådet och konkursförvaltarråden. Dessa kostnader är med stor säkerhet de enda tillkommande om konkurstillsynen inte byter hemvist, och de kan tämligen enkelt balanseras genom en ganska liten förändring i nuvarande organisation. Med hänsyn till de betydande förändringar som i övrigt föreslås kan det också vara välbetänkt att nu inte företa större ingrepp i den befintliga organisationen än som är nödvändigt. Förändringen måste dock vara tillräcklig för att råda bot på nuvarande organisatoriska brister.
Givetvis kan man tänka sig flera alternativ för att åstadkomma förbättringar utan att i grunden riva upp nuvarande organisation. En relativt enkel lösning är exempelvis att slå samman tillsynsenheterna vid regionmyndigheterna Gävle och Karlstad respektive Umeå och Härnösand till vardera en enhet. Därigenom skulle de minsta enheterna komma upp i tillräckliga volymer för att bli bärkraftiga och mindre sårbara. Rekryteringsmöjligheterna inom berörda regioner torde också komma att förbättras genom en sådan förändring. Ett par kronofogdemyndigheter skulle visserligen komma att sakna konkurstillsynsfunktioner, men även tidigare har förekommit att vissa myndigheter inte haft någon egen konkurstillsynsfunktion. Ytstorleksproblematiken ska inte överdrivas och torde i allt fall kunna bemästras om de tillsynsenheter som får till ytan stora verksamhetsområden tillförs personella resurser som är något större än vad som kan förefalla motiverat enbart med hänsyn till mängden ärenden. I sammanhanget bör framhållas att antalet advokater med huvudinriktning på obeståndsrätt och affärsjuridik är relativt litet inom de regioner som det här är fråga om.
Det bör överlämnas åt Riksskatteverket att ta fram förslag till ändring i nuvarande regionala organisation i syfte att tillskapa konkurstillsynsenheter med personella resurser väl lämpade att ta sig an tillsynens nya inriktning.
5.12.2. Ikraftträdande
Rikskatteverket har tidigare i olika sammanhang fört fram att det är angeläget att nödvändiga förändringar beträffande konkurstillsynens inriktning och organisation inte fördröjs i onödan. Det kommer att ta avsevärd tid att bygga upp en helt ny och rikstäckande konkurstillsynsmyndighet. Om lagstiftaren i stället väljer att inte bryta loss konkurstillsynen från kronofogdemyndigheterna innebär det att övergången till de förändringar som utredningen i övrigt föreslagit kan ske enklare och smidigare. Därigenom bör ändringarna kunna träda i kraft betydligt tidigare än vad utredningen nu funnit realistiskt.
| SOU 2000:62 | 657 |
Särskilt yttrande av Ann Ganelind
Jag delar Runar Vikstens slutsats att det saknas tillräckliga skäl att inrätta en självständig konkurstillsynsmyndighet som ska utföra den nya konkurstillsynen. Jag vill anföra några synpunkter utifrån konkurstillsynens perspektiv.
Konkurstillsynen har att bevaka att konkursförvaltarna tillvaratar samtliga borgenärers intressen. Det förhållandet att konkurstillsynen organisatoriskt är en del av kronofogdemyndigheterna har inte medfört att konkurstillsynen bevakar att statens borgenärsintressen tillvaratas i någon annan omfattning än övriga borgenärers intressen. Eftersom externa aktörer under årens lopp har uttryckt tveksamhet mot konkurstillsynens tillhörighet till kronofogdemyndigheten har åtgärder vidtagits för att synliggöra konkurstillsynens opartiskhet. Senast vidtagna åtgärder har skett i och med kronofogdemyndigheternas regionalisering 1997. Den omständigheten att det återigen framförs synpunkter på konkurstillsynens placering hos kronofogdemyndigheten anser jag bör medföra att Riksskatteverket och kronofogdemyndigheterna vidtar ytterligare åtgärder för att synliggöra konkursstillsynens opartiskhet.
Jag delar utredningens och Runar Vikstens uppfattning att konkurstillsynen måste ha en regional förankring och att det finns behov av att koncentrera konkurstillsynen till något färre platser än dagens tio. Riksskatteverket har från mitten av 1990-talet vidtagit ökad ledning och styrning beträffande konkurstillsynen. Detta har medfört att landets konkurstillsyn numera utförs mer enhetligt än tidigare. Jag anser att den nya inriktningen av konkurstillsynen som utredningen föreslår medför möjlighet att utföra en ännu effektivare och bättre konkurstillsyn än i dag. Det är angeläget att dessa förändringar träder i kraft så snart det är möjligt.
Den nya konkurstillsynen som utredningen föreslår innebär inte att konkurstillsynen ska minska i samtliga konkurser. I stället innebär den nya konkurstillsynen att i en del konkurser kommer något mindre tillsyn än i dag att utövas och i en del konkurser kommer betydligt grundligare tillsyn än vad som är möjligt i dag att utövas. För att den nya konkurstillsynen ska kunna vara minst lika effektiv som i dag anser jag att det inte är möjligt att ytterligare minska antalet personer som i dag arbetar med konkurstillsyn. De som i dag arbetar med konkurstillsyn har, utöver adekvat grundutbildning, lång erfarenhet av konkurstillsyn eller erfarenhet från domstol och annan närliggande juridisk verksamhet. Hittills har det inte funnits någon särskild vidareutbildning för de som arbetar med konkurstillsyn. Erfarenhet och skicklighet inom konkurstillsyn har erhållits genom
| 658 | SOU 2000:62 |
löpande arbete med konkurstillsyn. Nyligen har Riksskatteverket planerat införandet av en påbyggnadsutbildning för tillsynspersonal.
För att konkurstillsyn ska utföras så effektivt som möjligt är det viktigt att tillsynsarbetet kan fortsätta att attrahera personer med erfarenhet av konkurstillsyn eller annan närliggande juridisk verksamhet. Vidare är det viktigt att tillsynspersonalen kan erbjudas vidareutbildning inom konkurstillsyn så att personalen erhåller nödvändig kompetensutveckling. Jag anser att det är viktigt att de förbättringar som har vidtagits under senare tid och de åtgärder som nu planeras kan fullföljas. Jag är mycket tveksam till om en liten fristående konkurstillsynsmyndighet med begränsade ekonomiska resurser har förutsättning att kunna bedriva den nya föreslagna konkurstillsynen tillräckligt effektivt samt möjlighet att erbjuda en tillräcklig kompetensutveckling för tillsynspersonalen. Mot bakgrund härav delar jag Runar Vikstens uppfattning att de organisatoriska förändringar och utbildningsinsatser som måste vidtas lämpligast sker inom ramen för befintlig organisation.