GRUNDLAGSÄNDE I N GA R (Statens offentliga utredningar 1919:1)

FÖRSLAG

TILL

GRUNDLAGSÄNDE I N GA R

ÅSYFTANDE ETT NÄRMARE SAMARBETE MELLAN
REGERING OCH RIKSDAG I
UTRIKESPOLITISKA ANGELÄGENHETER

AVGIVET DEN 15 MARS 1919

DÄRTILL UTSEDDA KOMMITTERANDE

STOCKHOLM 1919

KUNGL. BOKTRYCKERIKT. P. A. NORSTEDT & SÖNER
191217

Till KONUNGEN.

Genom beslut den 31 december 1918 har Eders Kung!. Maj:t uppdragit
åt en kommitté, bestående av undertecknade, att utarbeta förslag
till åtgärder för åstadkommande" och lagfästande av ett närmare sam -

arbete mellan regering och riksdag i viktigare utrikespolitiska angelägenheter
ävensom förslag till sådan ändring av § 13 regeringsformen, som
— förutom vad som må föranledas av förutnämnda allmänna samarbete
mellan regering och riksdag i de utrikespolitiska avgöranden, vilka behandlas
i denna paragraf — bringar dess lydelse i närmare överensstämmelse
med den i § 74 regeringsformen uttryckta grundsatsen, att
rikets krigsmakt icke bör ställas på krigsfot i annat syfte än för upprätthållande
av rikets neutralitet eller för avvärjande av befarat eller
börjat angrepp.

Kommittén, vars arbete fortgått sedan den 20 sistlidne januari,
får härmed i anledning av det meddelade uppdraget i underdånighet
överlämna förslag till ändrad lydelse av §§ 12, 54 och 105 regeringsformen,
§§ 38, 50, 55, 56 och 74 riksdagsordningen samt § 2 inom. 4
tryckfrihetsförordningen jämte motiv till dessa förslag ävensom två bilagor,
innefattande, den ena avtryck av en vid 1916 års konstitutionsutskotts
utlåtande nr 16 fogad historisk redogörelse för den svenska författningens
bestämmelser angående utrikespolitiska ärenden, och den
andra en av kommitténs sekreterare efter dess uppdrag utarbetad översikt
över frågan om utrikespolitiska ärendens handläggning i vissa främmande
länder.

Något förslag till ändrad lydelse av § 13 regeringsformen har icke
blivit av kommittén utarbetat. Kommittén har nämligen kommit till den
uppfattning, att nuvarande tidpunkt icke väl lämpar sig för upptagande
av det härvid åsyftade spörsmålet om riksdagens medbestämmanderätt i
fråga om krig och fred. Sedan kommittén utsetts, har inträffat en
viktig tilldragelse, som tilläventyrs kan komma att utöva ett väsentligt
inflytande på nämnda spörsmål. Ett stort antal stater, tillhörande den
ena av de maktgrupper, som varit indragna i världskriget, har i samband
med inbördes förhandlingar rörande blivande fredsslut för kort tid
sedan enats om ett förberedande utkast till grundstadgar för ett natio -

nernas förbund, bestående av dessa stater jämte andra, som förutsättas
komma att inbjudas att inträda i förbundet. I detta utkast åsyftas förpliktelse
för varje till förbundet ansluten stat att i vissa fall — framför
allt då någon medlem av förbundet bryter sina i förbundsfördraget
åtagna skyldigheter i avseende å fredstillståndets bevarande — deltaga
i en av förbundets centralorgan mot fördragsbrytaren inledd aktion, innefattande
eventuellt även militära åtgärder. Huruvida Sverige kommer
att inträda i ett förbund av denna art kan icke för närvarande med
säkerhet bedömas. Men för den händelse så skulle bliva fallet, är det
tydligt, att grundlagsbestämmelser, som under alla förhållanden gjorde
ett militärt inskridande mot annan stat beroende av riksdagens medverkan,
svårligen läte förena sig med den varje förbundsmedlem åliggande
förpliktelsen att under vissa eventualiteter ofördröjligen ställa till förbundets
förfogande någon del av sin krigsmakt. Att för närvarande förbereda
sådana grundlagsbestämmelser kan då näppeligen vara lämpligt,
utan det vill synas, som om frågan härom borde anstå till dess det visat
sig, huru bestämmelserna för ett nationernas förbund slutligen utformas,
och huruvida Sverige kommer att tillhöra förbundet. I sådan händelse
torde höra komma under övervägande, i vad mån såväl § 13 som § 74
regeringsformen höra anpassas efter förbundsvillkoren, något som icke
utesluter att samtidigt den tanke, som ligger till grund för kommitténs
uppdrag, kan i visst avseende vinna beaktande, likasom donna tanke,
därest det visar sig, att landet ej skulle komma att tillhöra ett nationernas
förbund, då bör i hela sin omfattning upptagas till förnyat övervägande.

Vid nu angivna] förhållanden har kommittén trött sig äga anledning]
att hemställa om befrielse från uppdraget att utarbeta förslag till
ändrad lydelse av § 13 regeringsformen. Den har ansett sig desto mer
oförhindrad att förorda ett uppskov med omarbetandet av donna paragraf,
som det enligt dess enhälliga mening i våra dagar måste anses

uteslutet, att Sveriges konung skulle — bortsett från de förhållanden,
vilka såsom nyss antytts kunna bliva en följd av landets inträde i ett
nationernas förbund — börja krig utan att genom samråd med riksdagen
eller dess förtroendemän av skilda meuingsriktningar förvissa sig
om, att den allmänna folkmeningen finner ett dylikt steg oundvikligt.

Underdånigst

E. MARKS von WURTEMBERG.

HJ. BRANTING.

FREDRIK RAMEL.

ERNST TRYGGER.

OTTO v. ZWEIGBERGK.

Axel Brusewitz.

Stockholm den 15 mars 1919.

Förslag

till

ändrad lydelse av §§ 12, 54 och 105 regeringsformen, Htz 38, 50, 55, 56 och
74 riksdagsordningen samt § 2 mom. 4 tryckfrihetsförordningen.

Regeringsformen.

§ 12.

Konungen äger ingå överenskommelse med främmande makt, sedan
statsrådet däröver blivit bort. Sådan överenskommelse skall, där den
angår fråga, som riksdagen enligt denna regeringsform äger allena eller
med Konungen avgöra, eller, utan att angå sådan fråga, är av större vikt,
framläggas för riksdagen till godkännande; och skall i överenskommelsen
intagas förbehåll, varigenom dess giltighet göres beroende av riksdagens
bifall.

Skulle i något fall rikets intresse kräva, att överenskommelse, som
är av större vikt men ej angår fråga, som riksdagen äger avgöra, varder
avslutad utan riksdagens godkännande, må det ske, dock att i sådant
fall den i 54 § om förmälda utrikesnämnd på sätt där stadgas erhåller
tillfälle att yttra sig, innan överenskommelsen ingås.

§ 54.

Vid värjo riksdag skola kamrarna utse eu nämnd av sexton ledamöter
att med Konungen rådpläga om ärenden, som angå rikets förhållande
till främmande makter. Rådplägning med donna utrikesnämnd
bör i alla utrikesärenden av större vikt äga rum före avgörandet. Då
ärende förekommer till behandling, skola alla tillgängliga handlingar och
upplysningar meddelas. De beslut Konungen fattar i ärenden, som varit
föremål för rådplägning med nämnden, värde delgivna dess ledamöter
senast vid nästa sammanträde.

Ministern för utrikes ärendena skall i början av varje riksdag och
sedermera så ofta omständigheterna det föranleda lämna nämnden eu
framställning av de allmänna utrikespolitiska förhållanden, som kunna
för riket erhålla betydelse.

Nämndens ledamöter böra visa största varsamhet i avseende å
meddelanden till andra om vad vid nämndens sammanträden förekommit.
I fall, då Konungen eller den som i hans frånvaro leder förhandlingarna
prövar ovillkorlig tystnadsplikt vara av nöden, vare ledamöterna därtill
förbundna. Ledamot skall första gången han deltager i sammanträde
avgiva försäkran om tystnadspliktens iakttagande.

§ 105.

Lagtima riksdags konstitutionsutskott åligger att åska de protokoll,
som uti statsrådet blivit förda. Sådant särskilt protokoll som i 9 § sägs
må dock äskas allenast i vad angår visst av utskottet uppgivet mål.
Sker det, pröve Konungen, huruvida, med hänsyn till rikets säkerhet eller
andra synnerligen viktiga skäl, hinder möter för protokollets överlämnande
till utskottet. Ej må protokollet vägras, utan att utrikesnämnden
erhållit tillfälle att yttra sig i ämnet.

Protokoll i kommandomål må kunna fordras endast i det som
rörer allmänt kända och av utskottet uppgivna händelser.

Riksdagsordningen.

§ 38.

1. Konstitutionsutskottet — — — omförmälda stadga.

2. Utskottet skall vidare meddela utlåtanden och avgiva förslag i
anledning av dit hänvisade frågor, som angå antingen stiftande, ändring,
förklaring eller upphävande av kommunallagarna samt av lagar och författningar
om statsrådets ansvarighet, om statsdepartement^, om förvärvande
och förlust av medborgarrätt, om rikets vapen och flagga och
om allmänt kyrkomöte, eller ock överenskommelser med främmande makter
i ämnen, som ej tillhöra annat utskotts behandling.

3. Utskottet åligger ock att åska de i statsrådet förda protokoll;
dock gälla vad i 105 § regeringsformen finnes om vissa protokoll särskilt
föreskrivet. Om utskottets rätt och plikt att, efter granskning av proto -

kollen, hos riksdagen anmäla de anmärkningar, vartill denna granskning
funnits föranleda, eller eljest vidtaga den med anledning av gjord anmärkning
erforderliga åtgärd, så oek att, när av riksdagsman eller av
annat utskott än konstitutionsutskottet fråga blivit väckt, att statsrådet
eller någon dess ledamot eller föredragande sitt ämbete på obehörigt sätt
utövat, däröver, före frågans avgörande av riksdagen, avgiva yttrande,
därom är i regeringsformen stadgat.

4. Utskottet tillkommer--— vägrar proposition.

§ 50.

Den i 54 § regeringsformen omförmälda utrikesnämnd skall bestå
av åtta ledamöter från värdera kammaren. De skola inom sex dagar
efter riksdagens öppnande väljas på sätt om val till utskott är stadgat.
Sedan valet ägt ruin, skall värdera kammaren i samma ordning utse åtta
suppleanter. Ledamot utövar sin befattning till dess nytt val förrättas
vid nästa riksdag, dock att ledamot, som avgår ur riksdagen innan den
tid, för vilken han blivit vald till riksdagsman, tilländalupit, eller som
utnämnes till statsråd, ej vidare skall anses tillhöra nämnden.

Suppleant må ej inträda såsom ledamot i annat fall än då ledighet
i nämnden inträffat. Beträffande den ordning, som vid inträde skall
iakttagas mellan suppleanterna, gäl le enahanda bestämmelser som i fråga
om suppleants inträde i utskott. Ej må den, som är suppleant, övervara
nämndens sammanträden.

Konungen sammankallar nämnden så ofta ärendena det fordra och
leder nämndens förhandlingar, när han är tillstädes. I Konungens frånvaro
föres ordet av statsministern eller, om han ej är närvarande, av
ministern för utrikes ärendena. Andra statsrådsledamöter, så ock särskilde
sakkunnige må av Konungen tillkallas. Sekreterare hos nämnden
förordnar Konungen.

Skulle minst sex av nämndens ledamöter hos ministern för utrikes
ärendena gorå framställning om rådplägning i viss uppgiven fråga, värde
nämnden sammankallad.

Ledamot av nämnden åtnjute ej någon ersättning under den tid
riksdagen är samlad. För inställelse vid sammanträde, då riksdagen
ej är samlad, utgår ersättning enligt de i 12 och 23 §§ bestämda
grunder.

2—191217

§ 55.

Motion i ämne, som tillhör ständigt utskotts behandling, må av
riksdagsman i den kammare, han tillhör, göras inom tio dagar från riksdags
öppnande, dock att motion i grundlagsfråga må väckas inom fyrtio
dagar från öppnandet och motion, som föranledes av kung!, proposition,
vilken efter öppnandet till riksdagen avlåtits, sist vid det sammanträde,
som infaller näst efter tio dagar från propositionens avlämnande i kammare.
I sistnämnda fall äge likväl kammare, därest den med hänsyn till
infallande helg eller ärendets synnerliga omfattning finner sådant nådigt,
medgiva utsträckning av motionstiden, dock längst till det sammanträde,
som infaller näst efter tjugu dagar från propositionens avlämnande, och
må fråga härom ej väckas senare än vid sammanträdet näst efter det,
då propositionen avläts.

Motion i ämne, som tillhör tillfälligt utskotts behandling, må väckas
inom tjuga dagar efter riksdags öppnande, kammare obetaget att för
särskilt fall medgiva, att sådan motion även senare må väckas.

I frågor, som röra någondera kammaren enskilt, samt i frågor,
som av redan inom någondera kammaren fattat beslut eller annan under
riksdagen inträffad händelse omedelbarligen föranledas, må motion framställas,
så länge riksdagen är samlad.

Motion bör alltid skriftligen till protokollet avlämnas. Ej må i en
skrift flera mål av olika beskaffenhet sammanföras.

Konungens propositioner, så ock motioner i ämnen, som tillhöra
ständigt utskotts behandling, kunna icke till avgörande i kammare företagas,
innan utskott däröver avgivit yttrande. Angår motion annat
ämne, och rörer det ej kammaren enskilt, kan motionen ej utan remiss
till utskott bifallas. Frågor, som röra någondera kammaren enskilt, må
genast avgöras.

§ 56.

Prövar Konungen lämpligt att i fråga, som angår rikets förhållande
till främmande makt, eller i annat ärende av större allmänt intresse
meddelande muntligen göres till riksdagen, tillkommer det statsrådsledamot,
som Kona ngen därtill förordnar, att i värdera kammaren
framföra meddelandet. Ej vare ledamot av kammaren förmenat att yttra
sig över vad sålunda meddelats.

Konungen äger bestämma att i fall, som bär avses, kamrarnas sammanträden
skola hållas inom lyckta dörrar.

8 74.

Riksdagens valman och nämnder, med undantag av utrikesnämnden,
utse själva inom sig ordförande.

Tryckfrihetsförordningen.

§ 2.

4:o I grund av —--som helst.

Vid föregående tillåtelse--— iakttagas:

Att protokoll, hållna hos Konungen i ministeriella ärenden och
kommandomål, eller statsrådets protokoll och handlingar, eller riksståndens,
eller utrikesnämnden^ eller konstitutionsutskottets, rörande statsrådet,
eller banko- och riksgäldsverkens, eller banko- och statsutskottens,
eller revisorers över banko- och riksgäldsverken, rörande samma verks
hemliga ärenden, icke kunna före femtio år efter protokollets eller handlingens
datum till tryckning fordras, eller, utan vederbörandes tillstånd,
utbekommas. Utgivas sådana handlingar — — — icke uppenbara.

M O TI V

Motiv.

Spörsmålet om grundlagsändringar i syfte att bereda riksdagen ökat Tidigar*
inflytande på landets utrikespolitik bär tid efter annan varit å bane inom förslag.
riksdagen. Vad som åsyftats bär varit såväl rätt för riksdagen att medverka
vid ingående av avhandlingar och förbund med främmande makter
samt vid krigsförklaring och fredsslut som ock åvägabringande av möjlighet
för riksdagen att öva verksam kontroll å handläggningen av de
utrikesärenden, vilkas egentliga avgörande kom me att bero av regeringen
allena. Under hänvisning till den utförliga översikt av hithörande förhållanden,
som fogats vid 1916 års konstitutionsutskotts utlåtande nr 16
och linnés avtryckt såsom bilaga 1 vid kommitténs förslag, skall kommittén,
vid motiveringen av de särskilda huvudpunkterna i de förslag,
kommittén för sin del framlägger, i korthet redogöra för vad som tidigare
förekommit i värjo sådan huvudfråga, däri även inbegripna de förslag,
som framkommit vid de senaste riksdagarna och alltså ej ingå i
nämnda översikt.

Av intresse för bedömande av de frågor kommittén har att be- Ordningen
handla är även den ställning främmande statsförfattningar intaga i av- i fräntseende
a representationens deltagande i utrikespolitiska ärendens behand- stater.
ting. I en vid kommitténs förslag fogad, av kommitténs sekreterare på
grundval av tillgänglig litteratur och vissa från de svenska beskickningarna
inhämtade upplysningar utarbetad bilaga (nr 2) meddelas en
redogörelse för de förhållanden, som härutinnan råda inom åtskilliga
stater. Med anknytning till donna redogörelse må här lämnas vissa allmänna
omdömen om de grundsatser, som utomlands gorå sig gällande i
fråga om parlamentens deltagande i de utrikespolitiska ärendenas handläggning.
°

Utgår man från vad de främmande staternas grundlagar stadga
rörande statsmakternas ömsesidiga befogenhet vid utrikespolitiska ärendens
handläggning, visar det sig, att i allmänhet ingå bestämmelser förekomma
om rätt till närmare kontroll från representationens sida över

regeringens ledning av utrikespolitiken. Undantagen — exempelvis
Schweiz’ och Förenta staternas författningar — kunna snarare sägas bekräfta
regeln om den vidsträckta makt, som på detta område tillerkänna
regeringarna. Vad beträffar de gällande konstitutionella föreskrifterna
om traktaters och alliansers ingående, är sålunda beslutanderätten i princip
allmänt lagd i den verkställande maktens händer. Undantagna från
dess kompetens att ensam träffa ett avgörande äro huvudsakligen sådana
internationella överenskommelser, som beröra parlamentets grundlagsenliga
befogenhet (lagstiftnings- och finansmakt). I de flesta konstitutioner är
detta undantag uttryckligen fastslaget, oftast, såsom i Belgiens författning,
genom uppräknande av vissa slag av traktater, vilkas giltighet
göres beroende av parlamentets samtycke, stundom, såsom i den danska
grundlagen, genom en allmän hänvisning till att bestående statsrättsliga
förhållanden icke få ändras genom några av regenten ingångna internationella
förpliktelser. I andra länders författningar, såsom Sveriges
och Norges, är regeln om riksdagens konstitutionella rätt uti ifrågavarande
avseende vedertagen utan att några särskilda bestämmelser härom
finnas meddelade. Gent emot donna grupp av författningar, där regeringen
har den övervägande anparten av den fördragsslutande makten,
står en annan, mindre grupp, främst representerad av de schweiziska och
amerikanska författa i n ga rn a, där representationen eller en del av densamma
innehar full medbestämmanderätt med regeringen i fråga om utrikespolitiska
avtal.

Grunderna till den omfattande maktbefogenhet, som i allmänhet
tillkommer regeringarna i handhavandet av utrikespolitiken, äro flora och
ligga långt tillbaka i tiden. På grund av historisk tradition från den
absoluta furstemaktens tid hava de diplomatiska angelägenheterna länge
betraktats som en regeringens speciella domän, vilken i högre grad än
andra styrelsegrenar undandragits folkrepresentationens inflytande. Dessa
angelägenheters ömtåliga natur, som under hittills rådande internationella
förhållanden gjort en särskilt grannlaga behandling av dem nödvändig,
har i och för sig bidragit att stadfästa nämnda betraktelsesätt. Även i
det avseendet hava utrikesfrågorna intagit en särställning, att de ansetts
mindre än andra ärenden höra indragas i de partipolitiska striderna,
varigenom det starkt framträdande behovet av enhetlighet och kontinuitet
i utrikesledningen kunnat tillgodoses. En traditionell strävan i
denna riktning kan skönjas i de flesta länder, icke minst hos stormakterna.
Den relativt ringa sakkunskap i utrikespolitiska frågor, som i
allmänhet varit till finnandes hos flertalet parlamentsledamöter, har vidare
helt naturligt varit ägoad att hålla dessa frågor utanför den offent -

liga diskussionen. Ej heller har intresset för utrikesärendena under normala
lider varit synnerligen framträdande, och i regel ha de ställts i
skuggan av de inrepolitiska frågorna.

Möjligheterna till parlamentariskt medinflytande i utrikespolitiken
ställa sig helt naturligt, vare sig de komma till full användning eller
icke, i verkligheten betydligt olika i styrelsesystem av olika slag. I ett
dualistiskt statsskick skapar den i grundlag fastställda och i konstitutionell
praxis upprätthållna skärpa gränsskillnaden mellan statsmakterna
starka garantier för regeringens rörelsefrihet på dess speciella maktområde,
framför allt på utrikespolitikens fält. Representationens möjligheter
att här gorå vissa önskemål gällande äro ej störa. Den motsättning
mellan regering och parlament, som ligger i systemet, har emellertid,
särskilt under brydsam ma yttre situationer, en naturlig tendens att omfatta
även utrikesfrågorna, varigenom splittringen mellan statsmakterna
kan bliva för landet på ett alldeles särskilt sätt ödesdiger. Behovet att
undandraga åtminstone dessa frågor från den principiellt genomförda
dualismen kan därför stundom gorå sig starkt kännbart och, såsom
i Tyskland under världskrigets senare skede, giva upphov till anordningar
för närmare samverkan mellan regering och parlament. I Förenta staternas
författning har detta behov tillgodosetts, och därmed också det
där rådande dualistiska systemet genombrutits på en viktig punkt genom
den delaktighet, senaten äger vid de utrikespolitiska ärendenas avgörande.

I ett parlamentariskt statsskick befinner sig problemet om representationens
kontrollmakt av naturliga skäl i ett helt annat läge. Representationen
har här ett stadgat inflytande på hela regeringspolitiken, för
så vitt som regeringen kan sägas vara ett slags utskott, sammansatt av
parlamentsmajoritetens förtroendemän. Själva grundförutsättningarna för
att även utrikesledningen skall vara i överensstämmelse med den i parlamentet
härskande meningen föreligga här alltså. Men även om möjligheterna
för representationen att påverka utrikespolitiken inom de parlamentariska
författningarnas ram äro betydligt vidgade, kunna de vara
mycket varierande alltefter den olikartade gestaltning, parlamentarismen
erhållit i olika stater. I Frankrike med dess rikt utvecklade interpellationsinstitut
och den stärka ställning som utskotten där intaga — drag,
vilka allmänt karaktärisera den kontinentalparlamentariska typen —
kunna dessa kontrollmöjligheter utnyttjas i vidsträckt grad, vilket även
skett, särskilt under tider, då den yttre situationen varit hotande, såsom
under olika skeden av Marockokrisen. I England, med den utveckling
kabinettsparlamentarismen där tagit, står regeringen långt mera fri från

3—101217

direkt påverkan av parlamentet, och alldeles särskilt gäller detta dess
ledning av utrikespolitiken, låt vara att även här möjligheter icke saknas
att bringa denna under offentlig debatt.

Hela spörsmålet om folkrepresentationens medverkan i utrikespolitiken
kan emellertid genom världskriget sägas ha kommit in i ett alldeles
nytt utvecklingsskede. Där den traditionella uppfattningen om regeringarnas
allenavälde på detta område tidigare behärskat lagstiftning
och konstitutionell praxis, har den avsevärt fatt jämka med sig under
trycket av de världspolitiska händelserna. Starka krav på medverkan
och kontroll från representationens sida vid avgörandet av frågor, vilka
måste betecknas såsom de mest skickelsedigra i nationens liv, hava överallt
gjort sig börda och i flera länder även avsatt praktiska resultat. I
Tyska riket framträdde sålunda, såsom redan anmärkts, jämsides med
en gradvis skeende parlam en tariserin g av själva riksförfattningen, en
märkbar, delvis framgångsrik strävan att utbilda ett speciellt utrikespolitik
kontrollorgan inom riksdagen. I Frankrike synas deputeradekammarens
och senatens utrikesutskott åtminstone tidvis hava spelat en synnerligen
betydande roll, och jämväl parlamentet i dess helhet har, på ett sätt som
förr icke varit vanligt, fått förtroliga meddelanden om regeringens utrikespolitik
och kunnat i viss mån påverka densamma. I vissa andra
länder, såsom i Norge, hava särskilda parlamentskommittéer tillsatts med
speciell uppgift att följa de utrikespolitiska frågorna, och i andra stater,
exempelvis Holland och Italien, hava förslag i enahanda riktning framlagts,
ehuru de ännu ej lett till resultat.

Huru långt parlamentens eller deras delegationers deltagande i utrikesärendenas
handläggning i verkligheten sträckt sig, är en fråga som
tills vidare undandrager sig ett närmare bedömande av utanför stående.
Uttalandena härom äro i värjo fall föga vägledande. Bekant är, att vissa
synnerligen viktiga avgöranden, såsom avtal och beslut om visst gemensamt
uppträdande av de allierade makterna under världskriget, träffats
av vederbörande regeringar på egen hand, utan att innehållet av dessa
avtal ens meddelats representationen. Över huvud kan man i den rörelse
till förmån för vidgat parlamentariskt medinflytande, som gjort sig
gällande, iakttaga en bestämd strävan att undvika mått och steg, som
kunde vara ägnade att förlama den önskvärda handlingskraften hos regeringen.
Betecknande för det behov av enhetlig och koncentrerad ledning
av utrikesangelägenheterna, som självmant gjort sig påmint, och
starkast då faran varit som störst, är, att i Schweiz, där parlamentet
författningsenligt har den mest omfattande befogenhet att besluta i dessa
angelägenheter, regeringen genast vid krigsutbrottet erhöll en fullmakt

som medförde mycket vidsträckt handlingsfrihet. Över huvud torde kunna
sägas, att man i de flesta länder bchjärtat vikten av att under de särskilt
allvarliga omständigheter som kriget medfört lämna regeringen det
erforderliga parlamentariska stödet även på det utrikespolitiska området.
Detta syfte har kraftigt befrämjats genom det undanskjutande av partimotsatserna,
som i de krigförande länderna allmänt gjort sig märkbart.

I de allmänna strävandena efter medbestämmanderätt för representationen
på det utrikespolitiska området har England i viss man intagit
eu undantagsställning. Visserligen har en opinion även här framträtt
till förmån för vidgad parlamentskontroll, och en livlig propaganda härpå
vissa håll drivits med tämligen vittgående yrkanden i denna riktning.
Men denna opinion har knappast vunnit en större utbredning, och i värjo fall
har den ej förmått att praktiskt gorå sig gällande. Ledande engelska
statsmän hava, oberoende av partifärg, både före och efter världskrigets
utbrott bestämt avvisat tanken på mera vittgående parlamentarisk inblandning
i utrikesaffärerna. Den argumentation, som till försvar för
donna ståndpunkt enstämmigt framförts, har gått ut på hävdandet av
grundsatsen om det parlamentariska styrelsesättets oförenlighet med detalj
kontroll från representationens sida av styrelsens olika grönår. En dylik
kontroll på ett så ömtåligt område som det utrikespolitiska vore, har det
sagts, särskilt omotiverad, ja rent av skadlig, då det bär mer än annars
vore farligt att splittra det ansvar som bör tillkomma regeringen ensam.
Denna för engelskt statsliv karaktäristiska ståndpunkt bottnar ytterst
i den rådande uppfattningen att den egentliga kontrollen över administrationen
utövas av parlamentet redan i och med att dess förtroendemän
innehava regeringsmakten. Sedan ministären en gång övertagit regeringen,
har den så att såga fått obegränsad fullmakt att fora den i
fortsättningen. Såsom ett led i den reaktion mot den extrema kabinettsparlamentarismen,
som i dess hemland på sina håll framkommit, har
man att se de förut nämnda med stöd av erfarenheterna under världskriget
med ökad styrka framställda kraven på större möjligheter för parlamentet
att följa ledningen av utrikespolitiken. Vid formuleringen av
dessa krav har man dock i allmänhet ej saknat blick för angelägenheten
av att låta den påyrkade kontrollen av utrikesfrågornas behandling försiggå
i särskilda, av dessa frågors natur betingade förmer. Någon delaktighet
för parlamentet eller dess utskott i själva adminstrationen synes
ej hava åsyftats, varför de beskyllningar i donna riktning som framträtt,
skjutit över målet.

Allmänt
uttalande av
kommittén.

Om de strävanden, som i vår riksdag under världskrig^ gjort sig
gällande att få till stånd en närmare samverkan mellan regering och
riksdag på utrikespolitikens område, torde kunna sägas, att de framträtt
mera utformade än i de flesta andra länder, så till vida som detalj förslag
vid upprepade tillfällen framlagts och vunnit anslutning inom riksdagen.
Detta förhållande tyder i sin mån på förefintligheten på åtskillig
håll av en stadgad mening om önskvärdheten av en dylik samverkan.
Erfarenheten torde också utvisa att en sådan är av värde för
landet och för regeringen själv såsom ledare av dess utrikespolitik. Det
har med skål framhållits såsom oförenligt med vår tids samhällsutveckling,
att angelägenheter av den vitala betydelse som i världskrigets belysning
måste tillmätas utrikesärendena skola vara helt eller i allt väsentligt
undandragna inflytande från folkrepresentationen. Det allmänna
medvetandet att riksdagen själv eller genom utsedda förtroendemän kan
ingående följa vad som händer pa det utrikespolitiska området är ägnat
att skänka landet i dess helhet tillförsikt att intet av vikt företages på
detta område utan omsorgsfull prövning av representanter för skilda
meningsriktningar. Att åter regeringens ställning utåt stärkes därigenom
att den har folkrepresentationen bakom sig lärer vara obestridligt, och
vilken betydelse en sådan samhörighet mellan statsmakterna äger för regeringens
auktoritet och handlingskraft vid viktiga avgöranden eller under
allvarsamma yttre förhållanden belyses bäst av de senaste arens tilldragelser
inom olika länder.

Å andra sidan synes det vara oemotsägligt att utrikesärendena icke
under alla förhållanden kunna liänskjutas till riksdagen att behandlas pa
samma sätt som andra frågor. Dessa ärenden kräva uppenbarligen i
många fall en diskretion, som gör det olämpligt. att framlägga dem för
allmänheten eller ens för folkrepresentationen i dess helhet. Betänkligheterna
häremot minskas naturligtvis i ej oväsentlig grad, om vissa just i dessa
dagar starkt framträdande strävanden att omöjliggöra hemliga internationella
avtal skulle krönas med framgång, något som, ej minst ur
de mindre staternas synpunkt, måste anses högeligen önskvärt. Det vore
dock mindre välbetänkt att redan nu bygga på förhoppningen om ett
genomförande mellan alla stater av en dylik grundsats eller på dess orubbliga
fortbestånd. Även bortsett härifrån är det tydligt att i ett annat
hänseende, nämligen när det gäller pågående förhandlingar med främmande
makt, riksdagens deltagande under vanliga förmer i allmänhet icke
kan anses lämpligt. Att emellertid utvägar stå till buds, so in gorå det
möjligt att, utan uppgivande av kravet på nödig diskretion, lämna riks -

dagen ett visst inflytande å alla slags utrikesärenden, hoppas kommittén
kunna i annat sammanhang uppvisa.

Till sist må framhållas att det önskvärda samarbetet mellan statsmakterna
icke bör läggas så, att regeringen går miste om den egentliga
ledningen av utrikespolitiken. Att denna allt framgent ligger i händerna
på de verkligt ansvariga måste fasthålla såsom ett ofrånkomligt
krav. Kommittén vågar emellertid tro att dess förslag skola visa sig ha
tagit tillbörlig hänsyn även härtill.

Dessa äro de allmänna synpunkter, som för kommittén varit bestämmande
vid dess arbete. Grunderna för de särskilda förslagen skola
angivas i det följande, varvid förslagen sammanföras i vissa huvudpunkter.

Bet hemliga utskottets utveckling till fast institution.

De särskilda deputerade, som enligt § 54 regeringsformen och § 50 Historik.
riksdagsordningen skola, då Konungen sådant äskar, av kamrarna utses
att med honom överlägga i ärenden, som höra hemlighållas, skola jämlikt
nuvarande lydelse av nämnda lagrum avgiva yttrande i de mål
Konungen dem meddelar. Ursprungligen hade denna delegation — i
tryckfrihetsförordningen benämnd hemliga utskottet — allenast att behandla
ärenden, som ej tillhörde annat utskott, men donna begränsning
borttogs vid riksdagen 1865—66 i sammanhang med den nya riksdagsordningens
antagande. Korslag har en gång, vid 1905 års riksdag, varit
å bane om det hemliga utskottets avskaffande. Detta förslag blev emellertid
av konstitutionsutskottet avstyrkt på den grund att det vore av
betydelse att en grundlagsenlig form funnes för överläggning mellan
Konungen och av representationen valda ledamöter rörande ärenden, som
berörde rikets säkerhet och välfärd, vartill komma att möjligheten av
dylika överläggningar innebära ett ingalunda värdelöst korrektiv mot utrikespolitikens
ledning i en riktning, som icke överensstämde med nationens
önskningar.

Vid riksdagarna 1916 och 1917 hörde frågan om det hemliga utskottets
ställning och organisation till de spörsmål, som i första rummet tul7.
gjordes till föremål för behandling i de olika förslag som då framkommo

Konstitutionsutskottet
1916.

Konstitutionsutskottet
1917.

rörande åvägabringandet av ett närmare utrikespolitiskt samarbete mellan
regering och riksdag. De yrkanden på detta utskotts ombildning, som
framställdes, voro i åtskilliga punkter divergerande. Ett förslag gick ut
på inrättandet av ett utrikesutskott, som kunde vara i verksamhet även
då riksdagen ej vore samlad, men som i övrigt borde intaga en ställning,
liknande den som tillkomme andra riksdagsutskott. Utskottet borde enligt
detta förslag äga att av regeringen mottaga och infordra upplysningar
och handlingar rörande de utrikespolitiska förhållandena, men
tillika hava att åt propositioner och motioner i dessa ämnen ägna förberedande
utskottsbehandling. Ett annat förslag, som i vissa avseenden
överensstämde med det nu omnämnda, skilde sig därifrån särskilt i den
punkten, att utskottet endast herde finnas till under riksdagarna, varjämte
yrkades att utskottet skulle granska statsrådsprotokollen i utrikesärenden.
Ett tredje förslag åter betonade väsentligen utskottets karaktär
av förtroendenämnd, tillsatt av riksdagen med uppgift att såväl medan
riksdagen vore samlad som eljest samråda med regeringen i viktigare
utrikespolitiska angelägenheter, innan dessa avgjordes.

Vid 1916 års riksdag avstyrkte konstitutionsutskottets majoritet de
framställde yrkandena om en reformering av det hemliga utskottet,
huvudsakligen på den grund att den enhetliga ledningen av utrikesärendena
ej finge äventyras genom konstitutionella anordningar, som vore
ägnade att försvaga regeringens handlingskraft och känsla av ansvar.

Nästföljande års konstitutionsutskott åter, som fäste synnerlig vikt
vid ifrågavarande reformkrav, angav följande grundlinjer till ett program
för inrättande av en utrikespolitisk förtroendenämnd:

Do. Nämnden herde väljas vid varje riksdag samt utgöra eu
mindre delegation med den ungefärliga begränsning, som gällde för de
särskilda deputerade enligt § 54 regeringsformen.

2:o. Nämnden skulle i viss mån, efter regeringens beprövande,
vara bunden av tystnadsplikt. En skillnad borde dock göras mellan
sådana ärenden, där tystnadsplikten vore ovillkorlig, och sådana, där
nämndens ledamöter tillätes kommunicera med andra riksdagsmän.

3:o. Regeringen borde vara skyldig att samråda med nämnden
vid viktigare utrikespolitiska avgöranden och detta på ett stadium, då
ett dylikt samråd kunde hava någon inverkan på regeringens egna matt
och steg. Samrådet finge likväl ej fattas så, att nämnden skulle ingripa
i detaljerna av utrikesförvaltningen.

4:o. Nämnden borde ej utvecklas till allmän likställighet med de
ständiga utskotten i avseende på organisation och arbetssätt, varför propositioner
eller motioner i utrikesfrågor ej herde dit remitteras. Det

personliga samarbetet med regeringen, vilket vore huvudförutsättningen
för nämndens verksamhet, finge ej äventyras.

5:o. Nämnden borde kunna fungera även mellan riksdagarna.

Om, såsom kommittén tidigare uttalat, å ena sidan eu samverkan
mellan regeringen och riksdagen å utrikespolitikens område utgör ett
betydelsefullt önskemål, men å andra sidan utrikesärendena i många fall
kräva en diskretion, som gör det omöjligt att framlägga dem för behandling
av riksdagen i dess helhet, synes den enda utvägen att tillgodose
nämnda önskemål vara att låta en delegation från riksdagen med
regeringen deltaga i förberedande handläggning av utrikesärendena. På
donna väg later det sig gorå att tillmäta representationen och dess olika
meningsgrupper ett beaktansvärt, om ock medelbart inflytande å utrikesärendena
s behandling. Utöver vad tidigare anförts angående önskvärdheten
av ett sådant inflytande må här betonas vikten av att alla de
skilda meningsriktningar, som vunnit avsevärd anslutning inom representationen,
få, under samråd med den för ärendenas ledning ansvariga
regeringen, gorå sig gällande. Anordnandet av ett dylikt samråd erbjuder
möjlighet att mildra motsatser och undvika misstroende eller missförstånd
på ett område, där det för landet i dess helhet är angeläget att
partimotsatser icke med onödig skärpa gorå sig gällande. I den mån ett
parlamentariskt styrelsesätt vinner stadga länder det helt visst till landets
båtnad, att minoriteten icke utesluta från möjlighet att gorå gällande
sina synpunkter ifråga om ledningen av utrikespolitiken, där det
är av särskild vikt att folket så vitt möjligt står enigt och där kontinuiteten
av landets politik icke onödigtvis bör rubbas i följd av inrikespolitiska
strömningar.

De erfarenheter som vunnits i fråga om det hemliga utskottets
verksamhet torde ock, ehuru denna verksamhet i stort sett undandrager
sig bedömande, kunna anses gå i den riktningen att, särskilt under
kritiska tider, en samverkan mellan regeringen och en på bär antytt
sätt sammansatt riksdagsdelagation erbjuder beaktansvärda fördelar i
avseende å landets utrikespolitik.

Nu gällande, i § 54 regeringsformen och § 50 riksdagsordningen
innefattade grundlagsbestämmelser om det hemliga utskottet kunna emellertid
ingalunda anses i allo tillgodose kravet på eu delegation med den
uppgift kommittén antytt. Det hemliga utskottet är till hela sin karaktär
en tillfällig institution. Dess tillsättande är beroende på Konungens
åskande och på honom ankommer även i vad mån dess verksamhet skall
tagas i anspråk. Ingå garantier finnas för att de deputerade hållas
underrättade om tilldragelser av vikt på det utrikespolitiska området

Kommitténs

uttalarutt

eller ens att de i sådana ärenden, som delgivas dem, erhålla alla upplysningar,
som äro nödvändiga för ett allsidigt bedömande av det dem
förelagda ärendet. Ej heller förefinnes säkerhet för att de sammankallas
på ett sådant stadium av en frågas behandling, att deras yttranden
kunna erhålla betydelse för dess avgörande.

Skall en delegation eller nämnd för utrikesärenden kunna fylla
en uppgift sådan som den av kommittén ifrågasätta, måste den tydligen
erhålla karaktären av en fast institution, vars tillsättande åligger varje
riksdag. Det framgår vidare av nämndens uppgift, att regeringen bör
vara förpliktad att bereda den tillfälle att följa handläggningen av utrikesangelägenheterna,
självfallet ej de mångfaldiga löpande ärenden,
som alltid förekomma, men däremot alla frågor av större vikt. Den ömtåliga
beskaffenheten av ett eller annat ärende bör ej få utgöra anledning
till dess hemlighållande för nämnden. Förbehåll i sådan riktning skulle
omintetgöra syftet med institutionen.

Nämndens ledamöter höra erhålla tillfälle att yttra sig innan avgörande
äger rum. Denna grundsats synes kunna erhålla så gott som
undantagslös tillämpning; dock torde ett stadgande i ämnet ej höra erhålla
en så kategorisk avfattning, att det förbiser en, låt vara avlägsen
möjlighet av ett tvångsläge som nödvändiggör ögonblickligt beslut.

Ett oundgängligt villkor för att nämndens ledamöter verkligen skola
kunna bilda sig ett grundat omdöme om de spörsmål, som föreläggas
dem, är uppenbarligen, att de erhålla tillfälle att härom inhämta ingående
kännedom. Det bör därför åligga regeringen att meddela nämnden
alla tillgängliga handlingar och upplysningar. Då det är önskvärt, att
nämnden därutöver erhåller den allsidiga utrikespolitiska orientering,
som måste betraktas såsom en väsentlig förutsättning för att den skall
kunna fylla sin uppgift, synes lämpligen kunna föreskrivas, att utrikesministern
i början av varje riksdag och eljes, så ofta omständigheterna
det föranleda, lämnar nämnden en framställning av det allmänna
utrikespolitiska läget. Härvid höra komma i betraktande jämväl sådana
förhållanden mellan främmande makter, som kunna för riket erhålla betydelse.

De önskemål, som gjort sig gällande i fråga om en viss kontroll
över s. k. hemliga utgifter, torde ock i samband med nämndens inrättande
kunna vinna beaktande.

Om nämnden skall kunna fullgöra den uppgift, som tillkommer densamma,
bör den tydligen fungera icke endast under tider då riksdag är
samlad, utan även efter riksdagens avslutande.

Det skulle kunna ifrågasättas, huruvida icke under alla förhållanden
tystnadsplikt herde åläggas nämndens medlemmar. Vägande skäl tala
dock häremot. Det ligger nära till hands och synes bekräftat av utländsk
erfarenhet, att en dylik ovillkorlig tystnadsplikt kan på ett olämpligt
sätt binda delegationsmedlemmarnas handlingsfrihet och, även i sådana
fall där sekretess ej påkallas av något verkligt statsintresse, omöjliggöra
kritik av regeringens åtgöranden. Detta vore desto mera betänkligt,
som det kan förmodas att flera av de politiska partiernas främste
män komma att tillhöra nämnden. Även ur andra synpunkter synes det
lämpligt, att nämndens ledamöter äga med kamrater inom riksdagen och
andra inom det politiska livet erfarna personer samråda om vad som
förekommit vid nämndens sammanträden, där sådant utan olägenhet kan
ske. En dylik möjlighet kan, med varsamhet utövad, vara till gagn,
såsom ägnad att förebygga en mindre lämplig isolering av nämndens ledamöter
och bibringa även sådana riksdagsmedlemmar, som ej tillhöra
nämnden, önskvärd insikt i utrikespolitiska förhållanden. I vissa fall
måste emellertid en ovillkorlig tystnadsplikt åligga nämndens ledamöter,
och det bör tillkomma regeringen att avgöra när sådant fall är för handen
samt att då påbjuda tystnadsplikt. Med hänsyn till såväl den tystlåtenhet,
som behandlingen av utrikesärendena kräver i vissa fall, som ock
angelägenheten av att undvika meningssplittring inom nämnden är det
enligt kommitténs uppfattning önskvärt, att nämnden ej blir en alltför
talrik församling. Kommittén har tänkt sig att medlemsantalet lämpligen
kunde bestämmas till åtta från värdera kammaren. Detta antal, vilket
något överstiger det, som förekommer i hemliga utskottet men motsvarar
vad som är bestämt för de minsta av de ständiga utskotten, synes lämna
möjlighet att, med tillämpning av den proportionella valmetod, som
gäller vid utskottsval, låta "olika meningsriktningar inom riksdagen något
så när allsidigt bliva företrädda i nämnden.

Förutom de ordinarie ledamöterna i nämnden torde höra utses
suppleanter till enahanda antal. Dessas ställning synes dock i viss mån
höra bliva en annan än den, som utskottssuppleanter intaga. Ur synpunkten
av den härvidlag erforderliga kontinuitetens upprätthållande
torde höra bestämmas, att suppleant ej må inträda vid tillfälligt förfall
för ledamot utan endast då ledighet uppstår. Någon anledning att, såsom
inom utskottet är sedvanligt, låta suppleanterna vara tillstädes vid
sammanträdena föreligger icke.

Vad beträffar formerna för nämndens verksamhet ligger i dess
karaktär av en med regeringen rådplägande församling att den i avseende
på organisation och arbetssätt ej bör intaga samma ställning som

4—191217

tillkommer ett riksdagsutskott. Något nämndens konstituerande med särskild
ordförande bör alltså icke i grundlagen förutsättas. Skall önskvärd
samverkan mellan regeringen och representationens förtroendemän kunna
bevaras, synes det nämligen vara ett grundvillkor att överläggningarna
erhålla formen av ett samråd under Konungens ledning med de ledamöter
av regeringen som företrädesvis hava befattning med utrikesärenden,
nämligen statsministern och utrikesministern, samt i särskilda fall
även med andra statsrådets ledamöter. I nämndens intima samarbete
med regeringen ser kommittén såväl en utväg att bereda nämndens ledamöter
den bästa inblick i utrikesärendena som en garanti för att den verkliga
ledningen av utrikespolitiken bibehålies hos den ansvariga regeringen.
Att leda förhandlingarna vid sammanträdena med nämnden torde, i överensstämmelse
med vad som tillämpas inom hemliga utskottet, böra, när
Konungen ej är tillstädes, tillkomma statsministern eller om även denne
är frånvarande, utrikesministern.

Nämndens sammankallande bör i allmänhet ankomma på regeringen.
Bestämmelsen att alla viktigare ärenden skola göras till föremål
för rådplägning med nämnden torde i stort sett erbjuda säkerhet för att
denna inkallas så ofta sådant är av nöden. Olika meningar kunna emellertid
gorå sig gällande om vikten av en eller annan utrikespolitisk angelägenhet,
och det synes ej lämpligt eller med den ifrågasätta institutionens
syfte väl förenligt att lägga bedömandet härav uteslutande i regeringens
hand. Kommittén har trött en lämplig utväg stå att vinna
genom ett stadgande om skyldighet för regeringen att sammankalla nämnden,
då ett visst minimiantal, förslagsvis sex, av dess ledamöter därom
gör framställning.

Vad beträffar ersättning åt ledamöterna i nämnden för inställelse
till sammanträde, synes det kommittén uppenbart, att dylikt ledamotskap
ej bör medföra någon ekonomisk förmån. Under pågående riksdag bör
alltså ersättning ej utgå och, då riksdagen ej är samlad, allenast resande
traktamentsersättning enligt de i §§12 och 23 riksdagsordningen
bestämda grunder.

Enligt gällande praxis har man icke ansett sig kunna till det hemliga
utskottets sammanträden lämna tillträde åt utanförstående personer,
vilkas inkallande med hänsyn till deras särskilda sakkunskap kunde vara
önskvärt. Då emellertid dylika personers hörande under vissa förhållanden
torde vara ägnat att främja de rådplägningar, om vilka nu skulle bliva
fråga, synes en föreskrift, som öppnar möjlighet att till nämndens sammanträden
kalla särskilda sakkunniga, vara att förorda.

De spörsmål, som kunna hän skjutas till hemliga utskottet, äro
enligt hithörande grundlagsbestämmelsers lydelse ej begränsade till utrikesärenden,
och det lärer någon gång hava inträffat, att även andra
ämnen gjorts till föremål för utskottets överläggningar. Något verkligt
behov av att för inrikes ärenden grundlagsfästa eu sekret behandling
genom en riksdagens delegation synes emellertid ej föreligga.

Med tillämpning av den uppfattning, kommittén i det föregående
utvecklat, har den ansett sig höra föreslå, att de i § 54 regeringsformen
och § 50 riksdagsordningen innefattade stadgandena om det hemliga utskottet
ersättas av bestämmelser rörande eu delegation för utrikesärcnden,
av kommittén kallad utrikesnämnd, med den organisation samt de uppgifter
och arbetsformer, som framgå av vad kommittén nu anfört. I
samband med förslagen om ändrad lydelse av nyssnämnda två paragrafer
har kommittén uppgjort förslag till vissa jämkningar i § 74 riksdagsordningen
och § 2 mom. 4 tryckfrihetsförordningen.

Förslagens genomförande skulle föranleda vissa förändringar i de
reglementariska föreskrifterna för riksdagen, ävensom ordningsstadgan förtörsta
kammaren och arbetsordningen för andra kammaren. Kommittén
har ansett sig ej äga anledning att närmare ingå på frågan härom,
vilken helt och hållet faller inom området för riksdagens beslutanderätt.

Det samarbete mellan regeringen och nämnden, som bör eftersträvas,
synes bäst främjas, om överläggningarna i allmänhet bliva av förtrolig
och tvångsfri art. Ur donna synpunkt synes vara lämpligt, att
möjlighet beredes för diskussioner, som ej till sitt sakliga innehåll protokolleras.
Å andra sidan kunna uppenbarligen omständigheterna vara
sådana, att innehållet av ledamöternas yttranden bör upptagas i ett särskilt
protokoll. Beslut därom bör kunna fattas av den, som leder nämndens
förhandlingar. För att ledamöterna alltid skola vara underrättade
om, att deras yttranden äro ämnade att protokollföras, bör emellertid
beslutet härom förut tillkännagivas. Ledamot som själv framställer yrkande
därom, bör likaledes äga rätt att få sitt yttrande taget till protokoll.
Inom kommittén har varit ifrågasatt att nu antydda, av kommitténs
ledamöter samfällt omfattade grundsatser rörande protokollsföringen skulle
erhålla helgden av en uttrycklig grundlagsbestämmelse av innehåll, att vad
ledamot av nämnden yttrat, skulle i protokollet intagas då beslut därom
fattats av den, som leder förhandlingarna eller ledamoten själv därom
gjort yrkande. Då emellertid inom kommittén ej uppnåtts enighet om
lämpligheten av att i grundlagen intaga ett dylikt stadgande, har kommittén,

Historik.

Ref ormyrkanden
vid
riksdagarnc
1916 och
1917.

i förlitande på att sakens natur skulle leda till protokollsföringens anordnande
enligt nu angivna principer, trott sig kunna stanna vid att här
uttala sin uppfattning i ämnet.

Riksdagens ställning till traktater med främmande makter.

De reformyrkanden, som efter 1809 framställts rörande den Lönnligen
enligt § 12 regeringsformen tillerkända rätten att ingå avhandlingar
och förbund med främmande makter, riktade sig till en början
mot den handläggning av dessa ärenden i ministeriel! konselj, som ursprungligen
var föreskriven i grundlagen. De vid upprepade tillfällen
framförda önskemålen om ett upphävande av nämnda konselj och de
utrikespolitiska ärendenas överförande till behandling i allmänt statsråd
förverkligades genom grundlagsändring 1909. Förslag framkomma emellertid
därjämte om grundlagsstadganden angående prövningsrätt för riksdagen
vid avslutandet av internationella överenskommelser. Dessa förslag
åsyftade dels att i § 12 regeringsformen skulle intagas en bestämmelse
om iakttagandet av riksdagens grundlagsenliga befogenhet vid ingåendet
av avtal med främmande makter, där dessa befogenheter av avtalet
berördes (motioner vid 1889 och 1896 års riksdagar), dels innehöllo de
längre gående yrkanden. Sålunda föreslogs i motioner vid 1891 och
1893 års riksdagar, att § 12 skulle erhålla ett tillägg av innehåll, att i
alla avtal med främmande makt riksdagens rätt att dem pröva uttryckligen
bleve förbehållen.

Vid riksdagarna 1916 och 1917 blev frågan om riksdagens ställning
till traktater föremål för ingående behandling i ett flertal motioner.

De yrkanden, som i dessa framställdes, gingo, i anslutning till
redan tidigare framförda reformkrav, huvudsakligen ut på, dels att riksdagens
samtycke skulle fastslås såsom erforderligt för traktater, berörande
områden, inom vilka enligt grundlagarnas allmänna bestämmelser
riksdagen både beslutanderätt, dels att i lämplig form riksdagens medverkan
bolde stadgas även för ingåendet av politiska förbund och sådana
»avhandlingar» med främmande makter, vilka falla utanför nämnda områden
för riksdagens verksamhet.

Vid 1916 års riksdag ställde sig konstitutionsutskottets majoritet avvisande
mot de vid nämnda års riksdag väckta motionerna i ämnet, varemot

1917 års konstitutionsutskott i det väsentliga tillstyrkte de nu åter framförda
reformkraven. I fråga om avtal rörande ämnen, som falla inom
riksdagens allmänna konstitutionella befogenhet, ställde sig utskottet obetingat
på den ståndpunkten, att ett uttryckligt stadgande om riksdagens
medbestämmanderätt borde införas i § 12. Beträffande andra traktater
ansåg utskottet vissa invändningar kunna resas mot ett generellt stadgande
om medbestämmanderätt för riksdagen. Principen både dock enligt
utskottets mening ett så starkt berättigande, att den i varje fall
allvarligt borde beaktas vid eu blivande utredning.

Innebörden av den Konungen enligt § 12 regeringsformen till- Kommitténs
kommande befogenheten att ingå avhandlingar och förbund med främ- uttalandf
mande makter torde i äldre tid i allmänhet efter paragrafens ordalydelse
hava tolkats så, att Konungen ägt utan riksdagens hörande avsluta internationella
överenskommelser av alla slag, även i fall då en dylik
överenskommelse berört sådana ämnen (lagstiftnings- och finansfrågor
m. in.) som grundlagsenligt ur andra synpunkter fallit under riksdagens
kompetensområde. Enligt den uppfattning, som sedermera slagit igenom,
äger däremot riksdagen medbeslutanderätt i fråga om alla avtal rörande
ämnen, som enligt sin art höra under dess grundlagsfästa befogenhet,
ehuru även i senare tid någon gång torde hänt, att Konungen på egen
hand fastställt avtal, vari ingått bestämmelser av allmän lags natur.

Det synes kommittén välbefogat att — såsom en konsekvens av grundlagens
egna stadganden — i regeringsformen införes uttrycklig bestämmelse
om att vid överenskommelser med främmande makter riksdagens
konstitutionella rätt alltid skall iakttagas.

Vid sidan av nu omnämnda slag av överenskommelser finnes emellertid
en betydelsefull grupp av internationella avtal, vilkas ingående
hittills obestritt ansetts ligga i Konungens hand. Hit höra t. ex. skiljedomskonventioner,
överenskommelser av folkrättslig natur samt rent politiska
traktater. Det ligger i öppen dag, att sådana överenskommelser
kunna för landet medföra förpliktelser av den största vikt. I enlighet
med den allmänna ståndpunkt kommittén i det föregående tillkännagivit
i fråga om behovet av parlamentarisk medverkan på det utrikespolitiska
området anser kommittén, att i regel sådana överenskommelser
med främmande makter, som äro av större vikt, höra underställas riksdagen,
änskönt de ej äro att räkna till en kategori, där riksdagen enligt
regeringsformen redan nu har medbestämmanderätt. Beslut om avtal i
mindre viktiga ämnen, exempelvis åtskilliga sådana spörsmål som tillhöra

Konungens administrativa lagstiftningsområde, böra däremot fortfarande
kunna avgöras av Konungen ensam.

Principen om riksdagens medverkan i fråga om viktiga traktater,
kan dock enligt kommitténs tanke ej undantagslöst fasthållas. Tvingande
omständigheter kunna i särskilda fall gorå det nödvändigt att frångå densamma.
Ett sådant fall uppstår, då regeringen, medan riksdagen ej är
samlad, finner sig föranlåten att med främmande makt ingå överenskommelse
i ett ärende av så brådskande natur, att avgörandet måste träffas,
innan riksdagen hinner sammanträda. I ärenden, som enligt sin sakliga
beskaffenhet falla under riksdagens kompetensområde, bör något sådant
ej kunna ifrågakomma. Med vår tids uppfattning vore det oförenligt att
under några som helst förhållanden åsidosätta riksdagens rätt att deltaga
i avgörandet av traktatsfrågor, som beröra lagstiftning, beskattning
eller andra till riksdagens grundlagsenliga maktområde hänförliga
ämnen. Däremot kunna fall tänkas, där en överenskommelse i ett
brådskande ärende av annan art än nyss nämnts visserligen kan
sägas vara av tillräcklig betydenhet att motivera överenskommelsens
framläggande för riksdagen, därest denna är samlad, men dock ej av
så stor vikt, att urtima riksdag bör sammankallas allenast för denna
frågas behandling. Det bär synts kommittén önskvärt, att möjlighet beredes
regeringen att i fall av denna beskaffenhet på egen hand avgöra
ärendet. Betänklighet häremot synes desto mindre vara för handen, som
enligt de föreslagna bestämmelserna i § 54 regeringsformen, den av riksdagen
tillsätta utrikesnämnden städse skulle hava att uttala sig innan
avgörande äger rum.

Undantagsvis kan även inträffa, att ett ämne, som utgör föremål
för en ifrågasatt överenskommelse, är av den grannlaga natur, att ur sådan
synpunkt stärka betänkligheter måste gorå sig gällande mot att överenskommelsen
framlägges för riksdagen och därigenom vinner offentlighet.
Visserligen hava under senaste tid stärka krafter gjort sig gällande
till förmån för genomförande av grundsatsen om undantagslöst offentliggörande
av traktater, och det utkast till grundstadgar för ett nationernas
förbund som helt nyligen blivit bekantgjort från konferensen i Paris
innehåller en bestämmelse om publicerande av alla överenskommelser
mellan stater, som från början tillhöra förbundet eller sedermera inträda
däri. Utan tvivel''vore det ur världsfredens och den mellanfolkliga rättsordningens
synpunkt önskvärt, om en sådan princip kunde vinna tillämpning.
En förutsättning härför synes dock vara, att principen genomföres
i alla stater. För dem, som stå utanför en sammanslutning av den
art, som här avses, synes regeln om förbehållslöst publicerande av inter -

nationella överenskommelser vara förknippad med obestridliga väder och
olägenheter. Förhållanden låta lätt tänka sig, som gorå det angeläget
för sådana stater att till försvar mot ett överhängande angrepp från
annan, utanför förbundet stående makt ingå överenskommelser, som ej
äro avsedda att offentliggöras; och även bortsett från dylika försvarsförbund
kan det bliva ofrånkomligt att sluta avtal, vilkas omedelbara offentliggörande
skulle vara skadligt för landet. Ifrågasättas kan måhända
även, huruvida det ens för stater, som ingå i eu sådan omfattande men
likväl ej universell sammanslutning, som för närvarande förbereda, skall
visa sig möjligt att definitivt antaga eu regel om offentliggörande, vilken
skulle medföra att, i händelse två eller liera sådana stater skulle finna
nödvändigt att ingå en överenskommelse till skydd mot eu stat som står
utanför sammanslutningen, överenskommelsens innehåll bleve känt icke
allenast för Övriga till förbundet hörande stater utan även för den, mot
vilkens eventuella överfallsplaner den vore riktad.

Om således enligt kommitténs mening det någon gång — låt vara
ytterst undantagsvis — kan visa sig oundgängligt att ingå en överenskommelse,
som ej lämpar sig för offentliggörande och därför ej kan föreläggas
riksdagen, är även härvidlag förefintligheten av en utrikesnämnd,
sådan som den av kommittén föreslagna, ägnad att bereda riksdagens förtroendemän
av olika meningsriktningar tillfälle att erhålla del av ärendet
och före avgörandet yttra sin mening.

I enlighet med vad nu anförts har i den av kommittén föreslagna
avfattningen av § 12 regeringsformen intagits såsom regel att, när en
överenskommelse angår fråga, som riksdagen enligt regeringsformen äger
att allena eller med Lönnligen avgöra, eller som, utan att angå sådan
fråga, är av större vikt, den skall framläggas för riksdagen till godkännande,
men att, om i något fall statens intresse kräver, att en viktigare
överenskommelse, som ej angår fråga inom området för riksdagens avgörande,
avslutas utan riksdagens godkännande, detta må ske, sedan utrikesnämnden
haft tillfälle att yttra sig. I paragrafen har därjämte, till
förebyggande av internationella svårigheter, som kunna tänkas uppstå i
anledning av grundlagens principiella men likväl ej fullständigt genomförda
krav på riksdagens medverkan vid traktatsslut, intagits föreskrift,
att i sådana fall, där en överenskommelse finnes höra föreläggas riksdagen,
i densamma skall intagas uttryckligt förbehåll, att riksdagens godkännande
utgör förutsättning för överenskommelsens giltighet.

Det behöver knappast framhållas, att de föreslagna bestämmelserna,
ehuru icke baserade på Sveriges inträde i ett nationernas förbund med

Historik.

stadga!- av förut antydda innehåll, dock på intet sätt utgöra hinder för
rikets anslutning till förbundet.

Stadgandet om framläggande för riksdagen av viktigare överenskommelser,
som ej med hänsyn till sin sakliga innebörd skulle falla under
riksdagens medbestämmanderätt, synes gorå det nödvändigt att medelst
en bestämmelse i riksdagsordningen avgöra, till vilket av de ständiga utskotten
en proposition rörande dylik överenskommelse skall hänvisas.
Kommittén har ansett det av utskotten, som härvid — när ej särskilt
utskott tillsättes — bör ifrågakomma, vara konstitutionsutskottet. Det
synes ligga närmast till hands att låta detta utskott, som har att taga
befattning med frågor av politisk och statsrättslig innebörd, handlägga
även de spörsmål av utrikespolitisk eller folkrättslig karaktär, som i
allmänhet utgöra föremål för bär åsyftade internationella överenskommelser.
Kommittén har alltså föreslagit, att i 2 mom. av § 38 riksdagsordningen
skulle införas bestämmelse om konstitutionsutskottets åliggande
att avgiva utlåtanden och förslag i anledning av dit hänvisade frågor
om överenskommelser med främmande makter i ämnen, som ej tillhöra
annat utskotts behandling.

HI.

Granskningen av protokoll i utrikesärenden.

I samband med förslag om utrikesärendenas överflyttande från
ministeriel! konselj till handläggning i allmänt statsråd hade i riksdagen
vid upprepade tillfällen framställts yrkanden att konstitutionsutskottet
skulle i fråga om granskning av protokoll i utrikesärenden erhålla en
mera omfattande rätt än som innebars i det stadgande § 105 regeringsformen
innehöll om utskottets befogenhet att, i vad rörde allmänt hända
och av utskottet uppgivna händelser, infordra protokoll i ministeriella
ärenden. Genom grundlagsändring 1909 blev ock utskottets granskningsrätt
utsträckt till samtliga protokoll i utrikesärenden. Emellertid infördes i
§ 9 regeringsformen en bestämmelse om förande av särskilt protokoll i
utrikesärende, vars hemlighållande krävdes av rikets säkerhet eller andra

synnerligen viktiga skäl; och i fråga om dylika särskilda protokoll bibehölls
i § 105 den för ministeriella protokoll förut gällande regeln, att de
finge infordras endast i vad rörde allmänt kända och av utskottet uppgivna
händelser.

Vid riksdagarna 1916 och 1917 väcktes av flera motionärer förslag
om revision av de gällande formerna för konstitutionsutskottets kontroll
av utrikesprotokollen. Dessa förslag gingo ut på, dels att samtliga sådana
protokoll bolde delgivas utskottet utan anfordran, varvid, om det
visade sig nödvändigt, vissa protokoll borde föredragas under tystnadsplikt
och ärendet i sin fortsättning av riksdagen behandlas inom lyckta
dörrar, dels ock att sådan ändring av § 105 borde vidtagas, att bestämmelserna
om konstitutionsutskottets rätt att utfå ifrågavarande protokoll
förtydligades. Av en motionär yrkades, att granskningen av statsrådsprotokoll
i utrikesfrågor borde överflyttas från konstitutionsutskottet
till ett av honom föreslaget utrikesutskott, vilket bolde få del av alla
sådana protokoll.

Vid 1916 års riksdag avstyrkte konstitutionsutskottets majoritet de
då framförda reformförslagen, varemot utskottet 1917 framhöll, att lämpligheten
av anordningen med »särskilda protokoll» i utrikesärenden borde
bliva föremål för förnyat övervägande. Bestämmelserna om konstitutionsutskottets
rätt att under vissa omständigheter infordra sådana protokoll
vore icke väl avvägda, varför de kunde giva anledning till delade meningar
om hur långt donna utskottets rätt sträckte sig.

De tvivelsmål, som yppats rörande tolkningen av- det i § 105 regeringsformen
innefattade förbehåll i fråga om konstitutionsutskottets rätt
att utbekomma sådant särskilt protokoll, som avses i § 9, gälla dels förutsättningarna
för att en av utskottet uppgiven händelse är att betrakta
såsom »allmänt känd», dels Konungens rätt att avgöra, huruvida dessa
förutsättningar föreligga i fall, då konstitutionsutskottet för sin del funnit
tillräckliga skäl för handen att begära utfående av protokoll, vars
hemlighållande förordnats. Till undvikande av de olägenheter, som
nämnda osäkerhet kan medföra, har kommittén föreslagit sådan ändring
av § 105 regeringsformen, att konstitutionsutskottet må kunna åska särskilt
protokoll, som i § 9 regeringsformen omförmäles, i vad angår visst
av utskottet uppgivet mål. Det för närvarande stadgade villkoret att
protokollet bör röra en allmänt känd händelse skulle alltså bortfalla,
vilket innebär en utvidgning av utskottets rätt i avseende å protokolls
infordrande. Med den åsikt kommittén hyser om nödvändigheten av att
i vissa fall tystlåtenhet iakttages rörande utrikespolitiska spörsmål, vilken
åsikt i annat sammanhang närmare utvecklats, har kommittén emel 5—101217 -

Kommitténs
uttalande -

Historik.

lertid funnit det i sammanhang med nämnda förändring'' höra uttryckligen
stadgas, att Konungen äger pröva, huruvida hinder all jämt möter
att bifalla av konstitutionsutskottet framställd begäran att utfå särskilt
protokoll. De betänkligheter mot Konungens prövningsrätt i detta hänseende,
som kunna gorå sig gällande, torde i väsentlig man minskas,
om, såsom kommitténs förslag innebär, riksdagen genom sina förtroendemän
i utrikesnämnden erhåller tillfälle att taga del av alla viktigare
utrikesärenden och följaktligen även av de åtgärder, som avhandlas i
särskilt protokoll. Det synes stå i god samklang med nämnda institutions
upprättande och de befogenheter, som tilldelats densamma, att
ärenden, som äro av den natur, att de i utrikesnämnden behandlats
under tystnadsplikt — något som måste antagas vara fallet med de i särskilt
protokoll upptagna ärenden — icke utan vidare må underkastas en
granskning, som tilläventyrs kan utmynna i deras bringande inför offentligheten.
När begäran framställes om utfående av ett särskilt protokoll,
måste en prövning av frågan, sådan den då föreligger, äga rum från
regeringens sida. En garanti för att därvid icke utan tvingande skäl
intrång göres i konstitutionsutskottets granskningsrätt utgör den av kommittén
föreslagna bestämmelsen, att av utskottet begärt protokoll ej må
av Konungen vägras utan att utrikesnämnden erhållit tillfälle att yttra
sig i ämnet.

I samband med den föreslagna ändringen i § 105 regeringsformen
lärer en jämkning i § 38 riksdagsordningen vara av nöden.

IV.

Meddelanden från regeringen till riksdagen.

I de strävanden att åvägabringa närmare kontakt mellan statsmakterna
ifråga om de utrikespolitiska ärendenas handläggning, som hos
oss under världskriget gjort sig gällande, har även ingått kravet på
regelmässiga meddelanden i dessa ämnen från regeringen till riksdagen.
Vid riksdagarna 1916 och 1917 väcktes sålunda förslag om utarbetande
på regeringens initiativ av utrikespolitiska årsberättelser, vilka för riksdagen
och allmänheten kunde giva en samlad bild av Sveriges relation
till främmande makter, ävensom utgivande av s. k. »blå böcker» rörande
utrikesärenden av större intresse. Vidare framhölls att muntliga fram -

ställningar i dessa ämnen till riksdagen, offentliga eller konfidentiella,
oftare borde ifrågakomma.

Konstitutionsutskottet 1916 vitsordade behovet av åtgärder i syfte
att underlätta eu utrikespolitisk orientering för riksdagens ledamöter ävensom
för allmänheten. Nästföljande års konstitutionsutskott uttalade sig
för önskvärdheten av regelbundna redogörelser av regeringen angående
det utrikespolitiska läget, skriftliga eller muntliga, varjämte enligt utskottets
mening formerna för de sammanträden, vid vilka sådana redogörelser
skulle givas, närmare borde bestämmas.

Det är tvivelsutan ett beaktansvärt önskemål, att riksdagens ledamöter
genom redogörelser över ingångna avtal med främmande makter
och andra spörsmål av intresse på det utrikespolitiska området, som
lämpligen kunna bliva föremål för offentliggörande, erhålla tillfälle att
inhämta kännedom om vad som händer på detta område. Olika förmer
äro tänkbara för meddelande av de redogörelser, som kunna ifrågakomma.
En metod är att genom regeringens försorg utgivas årsberättelser och
andra periodiska sammanställningar av ifrågavarande slag. Dylika årsböcker
förekomma i vissa främmande länder, såsom Förenta staterna och
Holland. Hos oss innehåller Kungl. Maj:ts till riksdagen avgivna berättelse
om vad i rikets styrelse sig tilldragit jämväl en, låt vara ytterst summarisk
översikt över utrikesärendenas behandling. Dessutom hava tidvis
(åren 1900—1904 samt 1912 och 1913) även i vårt land på utrikesdepartementets
föranstaltande utgivits särskilda årsberättelser över departementets
verksamhet i olika avseenden, innehållande, bland annat, närmare
redogörelse för frågor rörande departementets, beskickningarnes och konsulatens
organisation, svenskars ställning i utlandet, ingångna överenskommelser
med främmande makter ävensom meddelanden rörande folkrättsliga
frågor, handels- och sjörättsfrågor, skatte- och tullfrågor, m. fl.
spörsmål som förekommit under året.

En annan utväg att lämna upplysningar angående den utrikespolitiska
ställningen är att, då en fråga av större vikt rörande rikets förhållande
till främmande makt är å bane, en särskild redogörelse för växlade
noter och andra handlingar tryckes och framlägges för allmänheten.
Dylika »blå böcker» äro utomlands vanliga och hava även hos oss förekommit,
senast vid ett par tillfällen under världskriget.

I fråga om nämnda slag av redogörelser anser kommittén det förtjäna
tagas i övervägande, huruvida icke utgivandet av sådana bör återupptagas.
Vad särskilt beträffar årsberättelser av sådan art som de av
utrikesdepartementet tidigare utgivna, vill kommittén framhålla att de med
ett något förändrat program otvivelaktigt kunna bliva till nytta. Något

Kommitténs

uttalande.

stadgande i grundlagen om utgivande av dylika periodiska publikationer
kan dock enligt kommitténs mening icke anses påkallat. Det må bär
endast i förbigående anmärkas, att med den förändrade organisation, som
utrikesdepartementet tilläventyrs kommer att erhålla i anledning av senast
avgivna förslag i ämnet, det torde låta sig gorå att utan annan särskild
utgift för statsverket än tryckningskostnaden åstadkomma publicerande
av bär ifrågavarande periodiska redogörelser. Ej heller i fråga
om utgivandet av »blå böcker» i fall som tilldraga sig särskilt intresse
äro enligt kommitténs åsikt några konstitutionella föreskrifter erforderliga.
Ombesörjandet av dylika publikationer torde i varje särskilt fall böra
ankomma på regeringens omprövning.

En form för redogörelser av utrikespolitisk art, som vidare kan
ifrågakomma, utgöres av muntliga meddelanden av regeringen till riksdagen.
Erfarenheten har visat att dylika meddelanden kunna vara behövliga
och nyttiga. Under de förflutna krigsåren har regeringen ock
begagnat sig av detta medel för samverkan, vanligen vid mera formlösa,
inom slutna dörrar hållna sammankomster med båda kamrarnas ledamöter
samfällt. Dessa meddelanden torde visserligen kunna sägas hava varit
påkallade av förhållandena under särskilt brydsamma tider, men otvivelaktigt
kunna även eljest fall förekomma, där på regeringens initiativ ett
meddelande till riksdagen lämpligen kan äga rum på annat sätt än
genom en kungl. proposition. Formerna för sådana meddelanden bära
då enligt kommitténs mening grundlagsenlig! närmare regleras.

Någon anledning att bibehålla den nyssnämnda anordningen med
sammanträde av båda kamrarna samfällt synes ej föreligga, utan torde meddelande
böra lämnas i värdera kammaren. Kamrarnas sammanträden böra
därvid kunna efter omständigheterna vara antingen offentliga eller slutna.
Att bestämma om offentlighetens uteslutande torde i varje särskilt fall
höra tillkomma Konungen, dock med rätt för kammare, till vilken meddelande
framföres, att besluta sammanträdes hållande inom lyckta dörrar
under samma förutsättningar som i allmänhet gälla för fattande av dylikt
beslut.

Då det visat sig angeläget, att även andra frågor av större allmänt
intresse än de utrikespolitiska, exempelvis ärenden rörande folkhushållningen,
kunna bliva föremål för redogörelser i nyss antydda förmer från
regeringens sida, synes ej lämpligt att inskränka bestämmelserna om
bär ifrågavarande meddelanden att omfatta endast utrikespolitiska ämnen.

Vilken statsrådsledamot bör framföra meddelande av ett eller annat
slag, torde böra bero av Konungens förordnande. I avseende å medde -

landen, som röra utrikespolitiken, ligger det naturligtvis närmast till hands,
att deras framläggande uppdrages åt ministern för utrikes ärendena.

Någon gång har förekommit, att de redogörelser, som regeringen
lämnat riksdagen vid hemligt sammanträde, icke fått åtföljas av något
som helst meningsutbyte. Detta förhållande, som statt i samband därmed,
att de hemliga sammanträdena hittills saknat officiell karaktär, skulle,
sedan de erhållit grundlagsenlig hemul, ej låta förena sig med riksdagens
rätt och värdighet, utan böra, i överensstämmelse med den praxis, som
råder i avseende å överläggning i anledning av svar å framställd interpellation,
kamrarnas ledamöter äga rätt att yttra sig även i anledning
av sådant meddelande, som bär avses.

BIL A Gr O R

Bilaga I

Historisk redogörelse för den svenska författningens bestämmelser
angående utrikespolitiska ärenden.

Spörsmålet om parlamentarisk kontroll över utrikespolitiken har
under sistförfluten århundrade vid olika tillfällen sysselsatt den svenska
riksdagen. Vid en historisk översikt över vad sålunda förekommit i ämnet
inom riksdagen kan man lämpligen, i anslutning till regeringsformens indelning,
skilja mellan tre huvudgrupper av spörsmål, nämligen dem som gälla
rätten att ingå i avhandlingar och förbund med främmande makter, dem som
angå krigsförklaringar och fredsslut, samt Övriga frågor, som ha avseende
på riksdagens befogenhet att utöva inflytande på eller vinna kännedom
om utrikesärenden, vilka äro överlämnade till Kungl. Maj:ts avgörande.

I det följande skall redogörelse lämnas för dessa olika spörsmål i
nu angiven ordning.

Rätten att ingå i avhandlingar och förbund.

I 1809 års regeringsform stadgades ursprungligen i 12 § RF, att
Konungen äger att i avhandlingar och förbund med främmande makter
ingå, sedan han enligt föregående § däröver hört statsministern för utrikesärenden
och hovkansleren. Vidare funnos i 11 § särskilda föreskrifter
om beredningen av utrikesärenden. Dessa skulle handläggas i friare
förmer än andra mål. Konungen kunde låta bereda dem på sätt honom
lämpligast syntes. De skulle i regel föredragas av statsministern för utrikesärenden
i närvaro av ytterligare blott en statsrådsledamot, hovkansleren.
Övriga statsrådsledamöter herde erhålla så mycken kunskap
om dessa ärenden, som Konungen fann nyttigt, på det att, såsom det
hette, »någon kännedom av donna riksstyrelsens gren måtte hos statsrådet
finnas». Motiven till donna anordning utvecklades av konstitutionsutskottet
vid 1809 års riksdag. »Utskottet har efter mogen överläggning
funnit, att Konungen herde äga makt att allena gorå förbund med främ 6—191217.

mande makter, börja krig och sluta fred. Sådan är vårt fäderneslands
närvarande ställning, att det icke, med egna krafter allena, synes kunna
upprätthålla sin självständighet. Denna beror då av de förbund med
andra makter, som en klok styrelse kan vinna, men vilka aldrig, i den
stund de slutas, kunna underkastas den offentliga prövningen och de
långa betänkligheterna av en lagstiftande eller också blott av en talrik
rådgivande Corps.» Yttrandet visar, att utskottet med »avhandlingar och
förbund», varom § 12 handlar, närmast åsyftade rent politiska överenskommelser.
Ett under överläggningarna om regeringsformen framställt
förslag om tillägg till paragrafen av innehåll att i fråga om handelstraktater
även borde tillkallas statssekreteraren för handels- och finansärenden
avböjde utskottet med förklaringen, att »sådant ligger tydligen i
sakens natur, såsom hörande till denne statssekreterares föredragningsdetalj
och synes ej fordra uttryckligt stadgande». I samband med behandlingen
av ett kungl. förslag om förändrad organisation av statsrådet
och sättet för regeringsärendenas beredning, föreslog utskottet emellertid
vid 1812 års riksdag ett tillägg till § 12, av innehåll att angående handelstraktater
även skulle höras den ämbetsman, som ägde överinseendet
över den allmänna hushållningen och handeln. Utskottet motiverade ett
sådant undantag från reglerna om Övriga ministeriella måls handläggning
därmed, att »sådana avhandlingar med främmande makter hava ett
så nära samband med rikets inre hushållning och näringarnas trevnad,
att upplysningar i dessa ämnen borde av den ämbetsman inhämtas, vilken
av dessa ärenden kunde anses äga den närmaste kännedom, och att
utskottet ansett dessa traktater icke vara av den skyddande egenskap,
att någon skada genom en långsammare prövning skulle kunna uppkomma».
Hela omorganisationsförslaget förföll emellertid.

Det synes dock redan tidigt varit vanligt, att traktater av kommersiell
natur behandlades i svenskt statsråd av det departement, som
hatt att handlägga frågan om deras lämplighet ur kommersiell synpunkt,
varefter beslut om deras ratifikation fattades i ministeriel! konselj. Genom
kungl. resolution den 28 maj 1842 beslöts, att beträffande handelstraktater
och konventioner, som rörde de förenade rikena, skulle frågan
om deras ratifikation hädanefter föredragas i sammansatt svenskt och
norskt statsråd.

Enligt en redaktionsförändring, vidtagen 1840, och betingad av den
då genomförda omorganisationen av statsrådet, skulle hädanefter, vid behandlingen
av ministeriella ärenden, i stället för hovkansleren »någon
annan statsrådets ledamot» vara närvarande. .

Under de följande decennierna framkommo alltemellanåt förslag,

utt avhandlingar och förbund med främmande makter .skulle avgöras i
statsrådet enligt § 8 regeringsformen i stället för i ministeriel! konselj
enligt § 11.

Vid den riksdag som sammanträdde efter Krimkrigef och novembertraktatens
uppgörande — (1856—58) års riksdag — föreslog konstitutiontutskottet
ett tillägg till § 12, innehållande att avhandlingar och förbund
finge av Konungen slutas, sedan han hört statsrådets samtliga
ledamöter.

Utskottet utgick från att den skyndsamhet, med vilken grundlagarna
tillkommit, förklarade tillkomsten i dem av en och annan brist,
vilken dittills blivit oanmärkt, emedan den icke befunnits hava medfört
någon bestämd olägenhet, men som med hänsyn till framtiden dock borde
avlägsnas. I utlåtandet anfördes bland annat vidare: . . . »under förutsättning
att närvarande tidpunkt, då Sverige syntes hava inträtt i en
livligare och mera betydelsefull beröring med Övriga medlemmar av det
europeiska statsförbundet, än under en lång följd av år varit förhållandet,
skulle synas rikets ständer lämplig för en granskning av de förmer, under
vilka vara förhållanden till främmande makter enligt regeringsformen
skola bestämmas, har konstitutionsutskottet ansett sig höra fästa rikets
ständers uppmärksamhet på de brister, utskottet ej kunnat undgå att i
detta hänseende anmärka». Vidare framhålles motsägelsen däri, att å
ena sidan inrikes ärenden avgjordes i närvaro av minst tre statsråd
utom föredraganden, och om de vore viktigare, i närvaro av samtliga
statsrådets medlemmar, medan avhandlingar och förbund med främmande
makter finge ingås, sedan Konungen hört blott statsministern för utrikesärenden
och ännu en satsrådsledamot. Utskottet fortsätter: »Om det
nämligen, å ena sidan, visserligen kan inträffa, att Konungen finner
nyttigt att ingå i - avhandling med en utländsk stat även angående en
eller annan fråga av underordnad vikt, lärer val icke förnekas, att såväl
avhandlingar som förbund med främmande makt kunna vara bestämmande
för ett lands icke blott yttre, utan, till någon del, även för dess
inre förhållanden under en lång följd av år och således bliva vida mer
ingripande i dess oden, än till och med ett krig, att icke jämföra detsamma
med t. ex. en mindre väsentlig förändring av en redan gällande
författning, för vars vidtagande likväl erfordras, att statsrådets samtliga
ledamöter, där de icke laga förfall äga, skola vara tillstädes. Utan att
i ringaste måtto underkänna värdet och vikten av Konungens rätt att allena
besluta i dylika frågor, kan man likväl ej förbise, att nyare tiders lättare
och livligare förbindelser folken emellan gjort deras känsla av inbördes
ställning till varandra klarare och att således exempelvis ett förbund

till gemensamt försvar, uppgjort i strid mot donna känsla, skulle kunna
medföra oberäkneliga väder och förvecklingar . . .» Förslaget förkastades
av adeln och prästeståndet, men blev genom votering i förstärkt
konstitutionsutskott förklarat vilande, sedan det omformulerats så, att
frågorna skulle föredragas inför statsrådet enligt § 8 RF, d. v. s. ej nödvändigtvis
statsrådets samtliga ledamöter. Även i donna form föll det
nästa riksdag genom motstånd från samma stånd. Det återupptogs emellertid,
i så måtto modifierat, att konstitutionsutskottet skilde mellan förbund
och avhandlingar. Förbund skulle ej få slutas utan att statsrådet
hörts, medan »avhandlingar» fortfarande skulle beslutas i ministeriel! konselj.
Även detta förslag blev antaget vilande, men föll åter 1862 inom
adeln och prästerskapet. Såsom argument för avslag anfördes och åberopades
vid dessa tillfällen, dels att frågornas förläggande till statsrådet
kunde vara hinderlig! för deras avgörande, om konungen vistades utom
huvudstaden, samt menligt för sekretessen, dels att det icke vore möjligt
att skilja mellan »avhandlingar» och »förbund», dels slutligen också, att
en Översättning av vissa ministeriel la ärenden till vanligt statsråd skulle
hava som konsekvens, att Norges storting fick möjlighet att infordra protokollen
och att frågan överhuvud berörde det unionella förhållen det.

I sammanhang härmed kan anmärkas, att 1865 års unionskommitté ville
till unionelit statsråd förlägga bland annat definitiva beslut angående
avslutande och upphävande av förbund, traktater, konventioner eller avtal
med främmande makter.

Vid 1865—66 års riksdag diskuterades förhållandet mellan Kung!.
Maj:t och riksdagen i avseende å traktaters ingående med anledning av
eu proposition, vari riksdagens bekräftelse begärdes å en handelstraktat
med Frankrike, vilken redan av Kungl. Maj:t ratificerats. Bevillningsutskottet
föreslog ett uttalande, i vilket en direkt admonition riktats mot
regeringen, men denna passus inflöt ej i riksdagens skrivelse. Vid senare
tillfällen har dock Kungl. Maj:t uttryckligen erkänt riksdagens rätt att
höras, innan sådana traktater ratificeras, vilka innehålla bestämmelser
so in i och för sig beröra riksdagens maktområde. I eu kungl. proposition
(nr 2) vid 1882 års riksdag anförde sålunda departementschefen:
»Slutligen anhåller jag att i underdånighet få uttala min uppfattning
därom, att, såvida förhandlingarna skulle leda till en traktats uppgörande
och däri, såsom naturligtvis då är att för visso antaga, komma att inflyta
bestämmelser, vilka falla inom området för svenska riksdagens beslutanderätt,
vare sig i frågan om tullbeskattning, bevillning eller eljest,
något slutligt godkännande av traktaten från regeringens sida och således
än mindre någon tillämpning av densamma icke kan av mig till -

styrkas, förrän traktaten blivit underställd riksdagens prövning och av
densamma godkänd — —.»

Vid 1872 års riksdag upptog konstitutionsutskottet (mera. nr 4) ett
förslag, att avhandlingar och förbund icke skulle fä ingås, förrän statsrådet
enligt 8 § hörts. Förslaget antogs av andra kammaren, men avslogs av den
första efter ett anförande av friherre L. De Geer, som mot detsamma erinrade
om dess unionen a räckvidd.

1876 vidtogos förändringar i S§ 11 och 12, betingade av statsministerämbetets
inrättande och innebärande att statsministern skulle vara det statsråd,
som jämte utrikesministern skulle närvara i den ministeriella konseljen.

Vid 1876 års riksdag väcktes inom andra kammaren två motioner
om sådan ändring av § 12 regeringsformen att ärenden angående avhandlingar
och förbund med främmande makter skulle föredragas i vanligt statsråd.
Konstitutionsutskottet föreslog den ändring, att ifrågavarande mål skulle
behandlas i närvaro av statsministern, utrikesministern och ännu ett statsråd,
alltså av tre i stället för två medlemmar av ministären. I konstitutionsutskottets
memorial (nr 2) heter det bland annat angående de konstitutionella
garantierna i avseende på utrikespolitiken:

»De förmer, som 11 § regeringsformen föreskriver för diplomatiska
måls behandling, kunna ej anses gåva Konungen någon makt att i strid med
de allmänna konstitutionella grundsatserna bestämma över dessa ärenden
mera än över andra. Vederbörande departementschef är här liksom i
andra fall det lagliga organet för beredning och verkställighet med rätt
och skyldighet att avgiva råd och vägra sin kontrasignation, om beslutet
strider mot regeringsformen . . . Härvid får dessutom icke förbises, att
Konungen vid avslutande av statsfördrag är bunden inom de gränser, som
grundlagen bestämt för regeringsmaktens utövning i allmänhet. Sålunda
kan han ej åtaga sig eller riket någon förpliktelse, som skulle stå i strid med
de i 16 § regeringsformen uttryckta grundsatser eller, mot vad 57 och 87 §§
regeringsformen stadga och förmå, leda till intrång på riksdagens beskattnings-
eller lagstiftningsrätt, utan att därtill utverka sig riksdagens samtycke.
Härav torde jämväl följa, att hela statsrådet jämlikt 8 § regeringsformen
måste höras i fråga om fördrag, som beröra nu angivna fall.

Med fog lärer väl ock, i betraktande av den utveckling vårt konstitutionella
statsskick numera vunnit, kunna sägas, att man ej har att söka
garantier i några förändringar av våra grundlagsstadganden om statsrådets
sammansättning, då Konungen fattar beslut i regeringsärenden, i dessas
beredande och föredragande, om protokollets förande i statsrådet in. m.,
stadgande!), som äro egendomliga för Sveriges regeringsform och icke

hava sin motsvarighet i andra länders grundlagar, utom Norges, som påtagligen
från Sveriges regeringsform har hämtat liknande bestämmelser. Dessa
garantier har man att söka ej mindre i förhållandet mellan Konungen och
statsrådet samt mellan statsrådsmedlemmarna inbördes, än uti regeringens
förhållande till riksdagen.» — —

Den förändring av § 12, som utskottet föreslog, blev av andra kammaren
avslagen såsom alltför obetydlig.

Vid riksdagarna 1878, 1883 och 1884 väcktes motioner i liknande syfte
som 1877, dock utan att vinna riksdagens bifall. Däremot antogs 1883
som vilande och 1885 definitivt ett förslag till sådan ändring av §§ 11
och 12, att vid utrikesministerns föredragning av dithörande ärenden alltid
skulle närvara ej, såsom dittills, blott statsministern, utan jämte denne
även en annan statsrådsledamot, eller om statsministern vore hindrad, två
andra ledamöter av statsrådet.

Från och med 1889 års riksdag börja förslag framställas om uttrycklig
bestämmelse angående riksdagens hörande vid avslutande av förbund
eller avhandlingar med främmande makter. Stundom påyrkades endast,
att i § 12 regeringsformen skulle intagas en påminnelse om riksdagens
grundlagsenliga befogenheter i fråga om internationella avtal, som berörde
dess lagstiftnings- eller anslagsrätt, stundom inneburo förslagen ett utvidgande
av riksdagens befogenhet, utöver vad som följde av redan bestående
grundsatser i regeringsform och riksdagsordning.

Vid 1889 års riksdag väcktes sålunda i första kammaren en motion,
att till § 12 skulle fogas följande tillägg: -—- »dock att riksdagens konstitutionella
rätt i avtal med främmande makt förbehålles, där den av detsamma
beröres.» Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen, och förslaget förkastades
av riksdagens båda kamrar.

Vid 1881 års riksdag yrkades i motion av Hedin, att § 12 skulle erhålla
följande tillägg: »dock att i alla sådana avtal med främmande makt riksdagens
rätt att dem pröva skall uttryckligen förbehållas.» Konstitutionsutskottet
ingick ej på realprövning av motionen såsom för sent
väckt och hemställde på denna grund om dess förkastande, vilket ock
blev båda kamrarnas beslut. Motionen förnyades 1893, men upptogs då
även förslaget om den ministeriella konseljens upphävande och ersättande
med vanligt statsråd. Konstitutionsutskottet avstyrkte den bland annat
på unionella gunder, utan att särskilt beröra frågan om riksdagens rätt
i fråga om avtal, och utskottets utlåtande bifölls av båda kamrarna.

Vid 1896 års riksdag väcktes av herr Wavrinsky jämte 22 ledamöter
i andra kammaren en motion (nr 214) om bland annat sådan ändring
i § 12 regeringsformen, att dels ärenden, som där omförmälas,

skulle behandlas i vanligt statråd, dels riksdagens rätt i avtalen förbehållas,
där den av överenskommelsen berördes. Konstitutionsutskottet
avstyrkte motionen, som även av kamrarna avslogs. En liknande motion
vid 1899 års riksdag rönte samma öde.

Vid 1907 och 1908 års riksdagar framställde Kungl. Maj:t förslag
om upphävande av den ministeriella konseljen och, som konsekvens därav,
även om sådan ändring i § 12. att frågor om avhandlingar och förbund
med främmande makter skulle handläggas i vanligt statsråd. Förslaget
blev vid 1907 års riksdag antaget av andra kammaren och avslaget av
den första, men 1908 antaget av båda kamrarna. Det blev vid 1909 års
riksdag definitivt bifallet av riksdagen.

Vad beträffar innebörden av regeringsformen § 12 i dess nuvarande
lydelse, så torde redan av det anförda framgå, hurusom Kungl, Maj:ts
rätt att ingå i avhandlingar och förbund med främmande makter är begränsad
genom Övriga i grundlag eller allmän lag uttalade grundsatser.
Att sålunda Kungl. Maj:t ej kan utan riksdagens medverkan sluta internationella
avtal i avseende å sådana ämnen, som eljest enligt sin art
falla inom representationens kompetensområde, erkännes numera allmänt.
Men det återstår naturligen störa grupper av internationella överenskommelser,
som Kungl. Maj:t ägor ingå och upphäva utan riksdagens medverkan.
Hit höra t. ex. alla de, som visserligen innefatta förändringar i
Sveriges inre lagstiftning, men endast i så måtto att Kungl. Maj:ts administrativa
lagstiftningsområde beröres. Vidare kan Kungl. Maj:t sluta
t. ex. skilj edomsfördrag, avtal om visst uppträdande under krig i avseende
å neutralitetsreglers tillämpning, överhuvud ingå överenskommelser beträffande
folkrättsliga spörsmål av varjehanda slag. Även kan Kungl.
Maj:t sluta förbund, t. ex. försvarsförbund, eller biträda en politisk allians
av ett eller annat slag, blott ej därvid givas utfästelser om exempelvis
bistånd med trupper vid krigstillfälle, om avträdande av landområde, om
ekonomiskt understöd o. s. v. Ty genom utfästelser av sådan art skulle
tydligen riksdagens rätt trädas för nära.

Beträffande de konstitutionella garantier, som den svenska författningen
uppställer i avseende å traktatspolitiken, måste emellertid också hänsyn
tagas till den folkrättsliga sidan av problemet. Det kan nämligen i vissa
fall bli föremål för tvekan, huruvida de begränsningar, som författningen
uppställer i avseende å Kungl. Maj:ts traktatsrätt, hava giltighet i förhållande
till främmande stat, ifall tilläventyrs överenskommelse slutits med
sådan stat utan inhämtande av riksdagens samtycke, där sådant enligt

den svenska författningen varit erforderligt. En internationell traktat
kommer vanligen till stånd på det sätt, att fullmäktige för respektive regeringar
först underteckna den överenskommelse, varom de enats; därefter
godkännes eller ratificeras avtalet av vederbörande statsorgan, vanligen
statschefen med kontrasignation av utrikesministern. Den förstnämnda
akten, undertecknandet av överenskommelsen, innebär ännu icke att densamma
är sluten. Även om intet förbehåll skeft vid undertecknandet,
anses ratifikation nödvändig, för att avtalet skall bliva bindande. Innan
ratifikation ägt rum, kan alltså i förekommande fall folkrepresentationen
förhindra avtalets definitiva slutande. Mera vanskligt ställer sig däremot
spörsmålet, huruvida ett avtal är för landet bindande, om regeringen
även ratificerat detsamma med överskridande av sin författningsenliga
befogenhet.

En uppfattning går ut på, att varje inskränkning i ett lands författning
har omedelbar verkan även utåt. Traktaten anses alltid villkorlig
så till vida, att samtycke från det statsorgan, som enligt landets inre
lagar är behörigt, måste betraktas som en betingelse för dess giltighet.
Enligt donna ståndpunkt skulle alltså eu folkrepresentation alltid handla
i full överenssstämmelse med den internationella rättens principer om den
vägrade godkänna en överenskommelse, som dess regering redan ratificerat,
i fall regeringen därvid förfarit inkonstitutionel^. Denna mening
förfäktas av framstående statsrättsliga auktoriteter. En annan ståndpunkt
är måhända dock vanligare. Det hävdas nämligen av många, att
en stat visserligen kan i sin författning begränsa vederbörande statsorgans,
t. ex. regeringens, behörighet att med bindande folkrättslig verkan
ingå internationella avtal utan folkrepresentationens samtycke, men
att i ett givet fall en konstitutionell begränsning i regeringens befogenhet
kan vara att tolka på det sätt, att den berör endast det inre, statsrättsliga,
ej det yttre folkrättsliga förhållandet. Denna åsikt uttrycka stundom
så, att ett internationellt avtal kan vara folkrättsligt bindande,
ehuru statsrätts!igt ogiltigt. Folkrepresentationen skulle alltså nödgas
taga konsekvenserna av regeringens utfästelser och sedan eventuellt ställa
statsrådsledamöterna till ansvar. Det bör emellertid framhållas, att sålunda
även enligt denna ståndpunkt en stat kan genom uttryckliga och
tydliga bestämmelser i sin författning giva tillkänna på ett även folkrättsligt
verksamt sätt, att regeringens behörighet att giva för landet
bindande avtalsutfästelser är begränsad genom riksdagens konstitutionella
befogenheter. Huruvida en sådan författningsbestämmelse skulle i praktiken
bliva respekterad vid en uppkommande konflikt, är ju visserligen
en annan sak.

II.

Rätten att börja krig och sluta fred.

Enligt § 13 regeringsformen tillkommer det Kungl. Maj:t att börja
krig och sluta fred: »Vill Konungen börja krig eller sluta fred, kalle då
till ett utomordentligt statsråd statsrådets samtliga ledamöter, framställe
för dem de skål och omständigheter, som härvid till övervägande förekomma,
samt äske däröver deras yttranden, vilka de skola var för sig,
med den ansvarighet 107 § bestämmer, till protokollet avgiva. Konungen
äge därefter makt att fatta och utföra det beslut, som han för riket nyttigast
finner.»

Konstitutionsutskottet vid 1809 års riksdag förebragte en utförlig
motivering för sitt förslag till § 13 regeringsformen. Bondeståndets representanter
inom utskottet hade yrkat, att om statsrådets ledamöter
enhälligt hade avstyrkt ett av konungen tillämna! anfallskrig, skulle konungen
vara förbunden att å statsrådets mening gorå avseende, d. v. s.
ett upplivande av samma bestämmelse, som i 1772 års regeringsform inskränkte
konungens makt att sluta fred, stillestånd eller förbund. Efter
att, såsom redan refererats, hava motiverat sin ståndpunkt angående rätten
att avsluta förbund, fortsatte utskottet:

»Att Konungen ju må emot en fiendes anfall freda och frälsa riket,
därom kan ej något tvivel uppstå. Skulle då hans rättighet att gorå
krig inskränkas, så bleve denna inskränkning gällande blott för anfallskrig.
Men detta förutsätter möjligheten att bestämma skillnaden emellan
ett sådant krig och det nödtvungna försvarets. Vari må då denna skillnad
sökas? Icke i det första krigiska steget, ty en regent, som ser sitt
land hotat med anfall från en angränsande makt och som genom hastiga
rustningar och ett dristigt slag kan förekomma fienden, bör väl icke därför
anses hava fort sitt land i ett krig, vars våda han endast avböjt.
Däremot givas visserligen flera anfallssätt än det enda att med väpnad
styrka intränga på en annan stats område. De flesta krig äro började i
kabinetten, innan de utbryta på fälten, och vilken kan då avgöra, om
den regent, som först eller den som sist låter sina trupper marschera, är
den angripande, eller, såsom bägge i sina manifester bevisa, den sig försvarande?
Vilken kan avgöra, om den regent, som personligen förolämpar
den andre, eller denne, som med vapen hämnar sig, är den verklige

7—191217

K. U. vid
1809 årt
riksdag.

fredsstöraren? Och om grundlagarna förbjuda en konung att gorå krig,
vad hindrar den krigslystne monarken att förmå sina grannar till ett
fredsbrott? Genom övningsläger, anställda nära deras gränser, genom
tvetydiga underhandlingar, öppnade i samma stund med deras fiender,
genom misshandlande av deras sändebud, genom ohövisk brevväxling,
genom återsända ordnar, med få ord, genom oräkneliga sätt att väcka
misstankar och missnöjen, skall han omsider vinna sitt ändamål. Sveriges
senaste hävder lämna häruppå de mest talande vedermälen. Det
ännu fortfarande olyckliga krig, vari vår forne konungs självrådiga personlighet
störtat oss, var, efter de yttre formerna, för honom ett försvarskrig.
Men om också i någon händelse skillnaden emellan anfallsoch
försvarskrig säkert kunde bestämmas, och om det förra vore en konung
förbudet, vilken samhällsmakt kunde därifrån återhålla honom och
skydda statsförfattningen? Ingen annan än armén, som på gränsen, under
flygande fana och kanhända i fiendens åsyn, skulle välja emellan
brott emot rikets grundlagar och brott emot den militäriska lydnaden,
skulle, för att gorå valet, alltid under vapen pröva krigets laglighet.

Man må även betänka att Sverige är omgivet, icke av små fredliga
republiker, som, aldrig själva angripande, både endast i högsta nödfall
att uppställa ett nationalt motvärn, utan av tvenne stater, under oinskränkta
envåldsstyrelser, samt i följd därav med hastigt rörliga arméer.
I denna belägenhet är det nödigt för Sveriges självbestånd, att dess konung
må kunna med rustningar mota fiendens och, om nöden det fordrar,
hellre angripa med fördel än avvakta ett krossande anfall. Vådligheten
av denna makt försvinner, då de svårigheter beräknas, varmed utövningen
därav alltid är förbunden. Konungen skall genast över krigsanledningarna
höra hela statsrådet och sedan kalla riksens ständer, innan
han lyfter de penningar, varmed kriget till en början kan utföras. Möter
hans företag motstånd i statsrådet eller i allmänhetens tänkesätt, så
är det sannolikt, att han väl betänker anledningarna därtill, innan han
ådrager sig ännu ett motstånd, och ett vådligare, av rikets allena beskattande
ständer. Av konungens makt att gorå krig är den att gorå
fred en följd. Angelägenheten därav är merendels så tryckande, att den
bör ankomma på den styrande maktens enhet och verksamhet.»

Åtskilliga gånger ha sedermera förslag framställts i riksdagen om
begränsning av den i § 13 regeringsformen Kungl. Maj:t tillerkända rätt.
Motioner i denna riktning ha sålunda väckts vid riksdagarna 1871, 1883,
1889, 1896, 1899 och 1911, men icke vunnit någondera kammarens bifall.
Vid sistnämnda riksdag gav konstitutionsutskottet i sitt utlåtande
(nr 14) över den väckta motionen en utförlig historisk redogörelse över

äldre tiders lagstiftning samt en ingående framställning av de konstitutionella
och Övriga garantier, som enligt gällande rätt begränsa Kungl.
Maj:ts rätt att börja krig. Ur denna sistnämnda del av utskottets utlåtande
må bär anföras följande:

»Utskottet vill först anmärka, att bestämmelsen i § 13 regeringsformen
är att anse som ett blott specialfall av § 4 i samma grundlag:
''Konungen äger att allena styra riket på det sätt denna regeringsform
föreskriver; inhämte dock . . . underrättelse och råd av ett statsråd’. Den
avvikelse, som § 13 regeringsformen stadgar från Övriga regeringshandlingar,
avser numera egentligen blott föredragningen: Konungen är i det
utomordentliga statsrådet själv föredragande. Konungen skall för statsrådets
ledamöter framställa de skål och omständigheter, som härvid till
övervägande förekomma. Efter motiverna till regeringsformen synes lagstiftarens
mening med uttrycket ''skäl och omständigheter’ hava varit
''krigsanledningarpe’. Efter den nu upphävda riksaktens § 4 skulle emellertid
''eu fullständig berättelse om rikets tillstånd, i anseende till dess
finanser, försvarsanstalter m. in.’ framläggas för det utomordentliga statsrådet.
Ehuruväl detta stadgande ej längre är gällande, torde dock kunna
förutsättas, att i ett sådant utomordentligt statsråd jämte en framställning
av krigsanledningarna jämväl uppgifter om rikets tillstånd och försvarsanstalter,
som riksakten avsåg, komma att framläggas till övervägande.
Genom stadgandet om Konungens föredragningsskyldighet i
detta enda fall torde grundlagsstiftarna hava åsyftat, att Konungen skulle
tvingas att med särskild grundlighet och under känslan av ett alldeles
särskilt ansvar taga i övervägande den utomordentliga frågans alla detalj
er för att därigenom skärpa hans uppmärksamhet i fråga om den för
hela landet betydelsefulla åtgärd, varom han ensam både att besluta.
Statsrådens ställning är i fråga om förberedandet av föredragningen ej
heller betydelselös, då de genom sina departement hava att införskaffa
och till Konungen överlämna allt det material, som är nödvändigt för
frågans grundliga provning; på detta förberedande stadium av frågan
hava de sålunda ett visst inflytande. Konungen skall vidare i det utomordentliga
statsrådet åska yttranden av statsrådets samtliga ledamöter,
Vilka de skola var för sig, med den ansvarighet 107 § bestämmer, till
protokollet avgiva’. I detta avseende torde motionären underskatta betydelsen
av statsrådens ställning, vilket synes framgå då lian, efter att
hava återgivit lydelsen av § 13, anför: ''En konung kan alltså mot sina

rådgivares tillstyrkande börja krig’. Även om statsråden ej kontrasignera
själva beslutet att börja krig, skola vederbörande statsråd däremot

K. U. vid
1911 års
riksdag.

kontrasignera den mångfald regeringshandlingar, mobiliseringen, notificerandet
till främmande makter, lyftande av krediti ven in. in., som alla
äro en omedelbar följd av krigsbeslutet. Skalle den händelsen inträffa,
att en konung mot sitt statsråds enhälliga mening beslöte krig, skulle
statsråden sannolikt befinnas lika ovilliga att verkställa dessa kontrasignationer,
som de varit att tillstyrka ett krig. Den omedelbara följden
av ett Konungens beslut att börja krig under sådana omständigheter
torde bliva statsrådens avgång från sina ämbeten. Inför en sådan eventualitet
torde en konung väl betänka sig, innan han trots statsrådens och
därmed sannolikt också den allmänna opinionens mening indroge landet
i krig. Det skulle kunna häremot invändas, att Konungen alltid skulle
kunna finna någon, som vore villig att understödja hans avsikt. En sådan
omständighet torde emellertid ingå författningsgarantier vara nog
stärka att förebygga, och en sådan rådgivare skulle sannolikt ej heller
rygga tillbaka för ett författningsbrott, om riksdagen både medbestämmanderätt
i fråga om krig.

Har Konungen beslutat krig, behöver han först och främst medel
till krigets förande. För detta ändamål är han hänvisad till de i § 63
regeringsformen omnämnda ''tvenne särskilda summor’ (de så kallade kreditiven).
Den ena av dessa skall vara tillgänglig, då Konungen till rikets
försvar eller andra högst viktiga ändamål, sedan hela statsrådets
mening däröver blivit inhämtad, finner den vara oundvikligen nödig. Den
andra av dessa summor skall användas till de första utgifterna'' för härens
mobilisering i händelse av påkommande krig, sedan han bort statsrådet
in pleno och sammankallat riksdagen. Summan får ej utbetalas av fullmäktige
i riksgäldskontor^, förrän riksdagskallelsen blivit kungjord i de
allmänna tidningarna. Vid infallande krig torde det skyndsamma sammankallandet
av riksdag vara önskvärt även av det skälet, att dessa för
oförutsedda händelser avsatta summor äro otillräckliga för krigsoperationer
av mera omfattande natur. På något annat sätt än genom riksdagen
kan ej Konungen grundlagsenlig förskaffa sig nödiga medel för krigs
förande. Efter § 65 regeringsformen kan lian ej använda de av riksdagen
för andra ändamål beviljade anslagssummor till bestridande av
krigskostnader och andra utgifter. Han har ej heller den rätt, som efter
1720 och 1772 års regeringsformer tillkom Konungen, att, till dess riksdagen
sammankom vare sig under kriget eller efter dess slut, utan ständernas
medgivande upptaga gärder och utskriva manskap. Efter § 73
regeringsformen kan lian icke utan riksdagens fria vilja och samtycke
gorå nya pålagor, utskriva manskap, uppbära penningar och fordra varor.
Konungen kan vidare efter § 74 från den dag, då enligt beslut av Ko -

nungen i statsrådet och efter utfärdande av riksdagskallelse rikets krigsmakt
eller någon de! därav ställes på krigsfot, blott på det sätt och på
de villkor och med den skyldighet för staten till ersättning, som bestämmes
i särskild av Konung Och riksdag stiftad lag, låta av kommuner och
enskilda utfordra förnödenheter och tj än stbar heter. Konungen kan icke
heller efter § 76 regeringsformen utan riksdagens samtycke upptaga statslån
eller riket med ny gäld belasta.

Samtliga stadgande!! i nu angivna avseenden syfta sålunda till, att
Konungen i och med det första krigiska steget skall nödgas att sammankalla
riksdagen. Under sådana förhållande!! synes vad 1809 års konstitutionsutskott
anfört i fråga om de nu nämnda garantiernas inverkan
på Konungens beslut vara fullt berättigat. »Möter hans företag motstånd
i statsrådet eller i allmänhetens tänkesätt», yttrar utskottet, »så är
det sannolikt, att han väl betänker anledningarne därtill, innan han
ådrager sig ännu ett motstånd, och ett vådligare, av rikets allena beskattande
ständer.»

Till de garantier, varmed 1809 års grundlagsstiftare omgåvo Konungens
rätt att börja krig, hava sedermera fogats ytterligare andra.
Den förut omnämnda lydelsen av § 74 regeringsformen, varigenom Konungens
makt i detta stycke ytterligare begränsades, tillkom genom grundlagsändring
1894. Vidare kan Konungen efter nu gällande värnpliktslag
§ 28 * endast efter statsrådets hörande, sålunda ej på kommandoväg,
mobilisera beväringens första uppbåd eller de större eller mindre delar
därav, som finnas behövliga — och utom Sveriges gränser lian detta uppbåd
användas endast till rikets försvar. Föres första uppbådet utom landet,
skall statsrådet först höras och riksdagskallelse utfärdas. En ytterligare
garanti torde genom detta stadgande hava uppställts mot landets
indragande i ett anfallskrig. Om nämligen ett statsråd kontrasignera!-ett beslut, varigenom beväringens första uppbåd eller delar därav föras
utom rikets gränser i annat syftemål än till rikets försvar, har han gjort
sig förfallen till ansvar efter § 106 regeringsformen. Genom den ifrågavarande
bestämmelsen synes det utskottet också vara av lagstiftaren klart
uttalat, att den svenska härorganisationens störa uppgift är landets försvar,
men däremot icke angrepp mot andra land.

Efter samma paragraf av värnpliktslagen kan beväringens andra
uppbåd eller någon del därav, i anseende till krig eller om det för avvärjande
av befarat eller börjat angrepp för rikets försvar finnes nödigt,
inkallas, dock först sedan Konungen bort statsrådet och, om riksdagen

Se motsvarande § 28 i 1914 års värnpliktslag.

ej är samlad eller snart sammanträder, later utfärda riksdagskallelse.
Det andra uppbådet av hären kan icke utan riksdagens medgivande användas
utom landets gränser.

Utskottet vill i detta sammanhang anmärka, att, då motionären
ansett ifrågavarande bestämmelse i regeringsformen farlig, »därför att ett
slags nödtvångssituation kan av en konung på kommandoväg framkallas»,
han synes hava förbisett, att denna »nödtvångssituation» kan av Konungen
på kommandoväg efter regeringsformens föreskrifter åstadkommas,
även om riksdagen i fråga om krig vore medbestämmande.

Slutligen torde en indirekt garanti hava vunnits genom den omläggning
av föredragningen av ministeriella ärenden, som ägt rum genom
1909 års grundlagsändring. Då numera samtliga utrikesärenden föredragas
i statsrådet, och sålunda statsrådets alla ledamöter få kännedom om
de förhandlingar, som föras med främmande makter, samt så gott som
alla utrikesärenden utan vidare bliva föremål för riksdagens konstitutionella
granskning, synes en garanti hava vunnits, att icke landet genom
diplomatiska förhandlingar, förda utan det ansvariga statsrådets vetskap
och utan möjlighet för riksdagen att dem kontrollera, indrages i krigiska
förvecklingar. Den diplomatiens »hemlighet» och »snabbhet», varom motionären
talar, torde sålunda med hänsyn till för landet möjligen skadliga
verkningar väsentligen vara förebyggd och därmed också den motvikt,
som motionären ansett skola vinnas genom en ändring av § 13 regeringsformen,
på sätt han föreslagit, i så måtto ej vara behövlig».

Beträffande rätten att sluta fred yttrade utskottet:

»Motionären har ock föreslagit, att Konungen ej må sluta fred utan
riksdagens samtycke. Detta stadgande skulle efter motionärens mening
endast avse att försäkra nationen om dess inflytande vid själva dét egentliga
fredsslutet, men alldeles icke hindra en konung från att ingå vapenstillestånd
eller inleda fredsunderhandlingar. Ett dylikt stadgande, som
skulle avse att bereda landet de möjligast fördelaktiga fredsvillkor, torde
emellertid visa sig föga verksamt i sådant syfte. »Följ er segern våra
vapen», anförde 1889 års konstitutionsutskott i fråga om ett likartat förslag,
»lärer Konungen heller icke avstå från segerns högsta pris; lider
däremot vår krigshär ett avgörande nederlag, torde fienden själv komma
att bestämma storleken av sitt byte — i båda fallen oberoende av vilken
mening riksdagen därutinnan uttalar.» För övrigt håller utskottet före
att, även enligt nu gällande bestämmelser, Konungen, i det olyckliga fall
att fredsslutet ålägger några uppoffringar, så vitt sig gorå låter bereder
sig tillfälle att inhämta riksdagens samtycke till dem.»

I sammanhang med nu berörda spörsmål har stundom behandlats
frågan om Kungl. Maj:ts befogenhet att i kommandoväg vidtaga dispositioner,
som icke äro underkastade en lika sträng konstitutionell kontroll
som vanliga regeringshandlingar. Rörande innebörden av hithörande
regler kan emellertid numera hänvisas till den av departementalkommittén
verkställda utredning. Nämnda kommitté har även framlagt lagförslag
i ämnet.

Stundom har den meningen uttalats, att en regering, som enligt
författningen äger den vidsträckta rätten att börja krig och sluta fred,
bör så mycket hellre anses berättigad till sådana mindre utpräglade kraftåtgärder
gentemot främmande makter, som innefattas i begreppen relation
och repressalier. Enligt vår svenska författning måste emellertid
även i detta avseende den allmänna konstitutionella grundsatsen gälla,
att Kungl. Maj:t ej kan på dylikt sätt gorå intrång i riksdagens bestämmanderätt
angående lagstiftning och beskattning. Kungl. Maj:t ägor
alltså ej att utan riksdagens medverkan såsom repressalieåtgärd t. ex.
beröva utländska undersåtar sådana rättigheter eller förmåner, som de
äga i kraft av gemensamt av konung och riksdag stiftad lag eller enligt
en traktat, som vid sin tillkomst krävt riksdagens medverkan.

in.

Riksdagens rätt och möjligheter att granska eller öva inflytande på regeringens
utrikespolitik.

Den svenska riksdagen har i konstitutionsutskottet ett särskilt organ
för granskning av de utrikespolitiska ärenden, som behandlats av Kungl.
Maj:t i statsråd. Konstitution sutskottets granskning av statsrådsprotokoll
är emellertid ej begränsad till de över utrikesärenden förda protokoll och
över huvud har konstitutionsutskottet ej till specialuppgift att kontrollera
utrikespolitiken. Detta framgår även därav, att protokollen i utrikesärenden
icke fullständigt komma under granskning.

Som bekant innehöll § 105 regeringsformen i dess ursprungliga
lydelse ett stadgande, att protokoll, som angå ministeriella (d. v. s. diplomatiska)
ärenden och kommandomål ej kunde av konstitutionsutskottet
begäras annat än i det, som rörer allmänt kända och av utskottet uppgivna
händelser. Beträffande utrikespolitiska ärenden gjordes alltså

undantag från huvudregeln om utskottets rätt och plikt att granska alla
de i statsrådet förda protokoll.

De förslag, som vid olika tillfällen framställts angående ministeriella
ärendens överflyttande till vanligt statsråd ha ofta åtföljts av yrkanden
om vissa jämkningar i § 105 regeringsformen, antingen i den
riktning, att fortfarande protokoll rörande diplomatiska ärenden herde
undantagas konstitutionsutskottets granskningsrätt i vissa fall, eller tvärtom
i den riktning att i och med den ministeriella konseljens upphävande
alla statsrådsprotokoll herde vara obetingat underkastade konstitutionsutskottets
granskningsrätt och -plikt.

Vid 1895 års riksdag väcktes i andra kammaren en motion om införande
av ett nytt utskott, ett granskning sutskott, som skulle övertaga
dels den konstitutionella provning, som enligt 39 § 2 stycket riksdagsordningen
tillkommer statsutskottet, dels ock konstitutionsutskottets granskning
av statsrådsprotokoll. Det föreslogs ock i motionen, att detta granskningsutskott
skulle få sig förelagda de förbund, traktater, konventioner
och andra dylika avtal, som Konungen ingått med främmande makter,
utom hemliga artiklar, som dock ej finge strida mot de offentliggjorda.
Konstitutionsutskottet avstyrkte motionen, som förkastades i båda kamrarna.

Med anledning av en vid 1899 års riksdag väckt motion om bland
annat utsträckning av konstitutionsutskottets granskningsrätt i avseende
å protokoll i utrikesärenden, yttrade utskottet: »Ett så oinskränkt delgivande
till representationen av vad i diplomatiska ärenden förefaller,
äger i andra stater icke något motstycke och torde icke heller hos oss
kunna genomföras utan fara för bibehållande av det göda förståndet med
främmande makter, vilket icke tillåter, att på sådant sätt den tystnad
äventyras, som försiktigheten oftast bjuder att iakttaga angående viktigare
diplomatiska förhandlingar.» Vidare hänvisades till vissa konsekvenser
i avseende å det unionella förhållandet. Motionen blev i bägge
kamrarna avslagen.

I Kungl. Maj:ts proposition nr 97 vid 1907 års riksdag, med förslag
till upphävande av den ministeriella konseljen, angåvos skälen för
de numera i grundlagen stadgade principer i avseende å konstitutionsutskottets
granskning av utrikesprotokollen. Det yttrades därvid beträffande
tidigare krav på sekretess på detta område av ministern för
utrikes ärenden bland annat:

»Det är allbekant, att under störa tider man lågt synnerligen vikt
på att diplomatiska förhandlingar borde strängt hemlighållas. Detta
sammanhänger åter med det allmänna strävande, som särskilt under

1700-talet gjorde sig hos de europeiska staterna gällande, att genom förbund
med varandra, ofta lika hastigt upplösta som avslutade, söka förvärva
nya landområden eller andra förmåner på grannarnas bekostnad.
För eu dylik statskonst var eu långt gående liemligsfullhet en
nödvändig betingelse.

I våra dagar åter bär utrikespolitiken väsentligen ändrat karaktär.
Särskilt gäller detta ett land, som i likhet med vårt eget för sin utrikespolitik
icke bär annat syfte än hävdande av sin självständighet och
neutralitet och därför även, på sätt under snart ett århundrade varit
fallet, strängt vill avhålla sig från de stridigheter, som kunna uppkomma
mellan andra folk. Beskaffenheten av förda protokoll i ministeriella
ärenden torde ock bära vittne därom, att det vida övervägande flertalet
av dem skulle kunnat utan någon olägenhet underkastas samma offentlighet
som Övriga regeringsärenden.

Även tyngdpunkten för staternas traktatslutande verksamhet har
under den tid, som efter 1809 förflutit, förlagts till ett annat område än
förut. Flertalet av de överenskommelser, som numera ingås, avse att
reglera sociala, ekonomiska eller privaträttsliga förhållanden. Tydligen
finnes i allmänhet icke någon anledning att omgärda dylika ärenden
med särskild hemlighetsfullhet.

De skäl, som av 1809 års grundlagsstiftare anfördes till stöd för att
behandlingen av ministeriella ärenden skulle stanna inom en trängre krets
och om möjligt undandragas offentlighetens granskning, synas mig således
väsentligen hava förlorat i betydelse. I värjo fall kan icke härav någon
betänklighet hämtas emot att dessa ärenden föredragas i statsrådet.

Enligt min mening vore det dock förhastat, om man av de synpunkter,
som ovan gjorts gällande, ville, på sätt någon gång skott, draga
den slutsatsen, att ministeriella ärenden undantagslöst herde på enahanda
sätt som andra regeringsärenden vara underkastade konstitutionsutskottets
granskning, varmed ju följer möjligheten, att de bringas under offentlig
diskussion. Säkerligen vore det obetänksamt att alldeles förbise möjligheten
av ett sådant politiskt läge, att vårt land för skyddande av sin
självständighet måste avsluta ett avtal, som icke lämpar sig för offentlig
diskussion. Och även i fråga om förhandlingar av annat slag än rent politiska
kunna fall föreligga, då det av skyldig grannlagenhetshänsyn till den
eller de makter, med vilken förhandlingarna föras, eller av andra vägande
skäl icke är önskvärt, att dessa på ett förberedande stadium bringas till
allmänhetens kännedom.»

Efter att därpå hava berört, hurusom någon granskning av enskilda
regeringsärenden, motsvarande det svenska konstitutionsutskottets, i all 8—191217■ -

mänhet icke funnes i den europeiska statsrätten, och huru fördrag med
främmande makter, där sådant vore önskvärt, kunde hemlighållas även
i länder, som ej förde någon aktivare utrikespolitik,* fortsatte ministern
för utrikes ärenden: »En anordning synes mig således höra vidtagas i
syfte att, utan fara för inkräktade å den regelmässiga kontroll av
ifrågavarande ärenden, som genom konstitutionsutskottet bör utövas, man
tillika sörj er för att i de antagligen sällan förekommande fall, då rikets
säkerhet eller eljest synnerligen viktiga skäl sådant kräva ett ministeriellt
ärende kan hållas hemligt, för vilket ändamål konungen skulle äga att
förordna om förande av särskilt protokoll däröver. Om konstitutionsutskottets
rätt att erhålla sådant protokoll bör gälla vad nu i allmänhet
om ministeriella protokoll är stadgat, eller att deras utlämnande må
fordras endast, om de röra allmänt kända och av utskottet särskilt uppgivna
händelser.»

Numera sträcker sig konstitutionsutskottets granskning sålunda även
till samtliga protokoll i utrikesärenden, med undantag av sådana särskilda
protokoll, om vilkas hemlighållande Kungl. Maj:t förordna! enligt
§ 9 regeringsformen på den grund att »rikets säkerhet eller eljest synnerligen
viktiga skäl» det fordra. Dessa särskilda protokoll kunna av konstitutionsutskottet
fordras »endast i det, som rörer allmänt kända och av
utskottet uppgivna händelser».

Det har yppats olika meningar om huruvida Kungl. Maj:t kan
vägra att på konstitutionsutskottets begäran utlämna hemliga protokoll,
oaktat de betingelser äro för hunden, som uppställas i § 105 regeringsformen
och § 38 riksdagsordningen. Den allmännaste meningen torde
emellertid vara den, att konstitutionsutskottets begäran om utfående av
sådana protokoll icke kan av Kungl. Maj:t avvisas, därest betingelserna
enligt nyss anförda §§ äro uppfyllda. För donna ståndpunkt kan måhända
ock åberopas konstitutionsutskottet vid 1872 års riksdag, som i
ett utlåtande (nr 4) förklarade, att § 105 regeringsformen är »fullt tydlig
däri, att utlämnandet av värjo protokoll över ministeriellt ärende, som
icke rörer allmänt kända händelser, må kunna av konungen vägras . . .».
Under en debatt i första kammaren vid 1908 års riksdag hävdades samma
mening av flera talare, ehuru även en motsatt åsikt fann försvarare.

Mera tvivelaktigt är spörsmålet, huruvida Kungl. Maj:t ägor att
självständigt bedöma, huruvida de begärda protokollen röra »allmänt
kända händelser» och konstitutionsutskottet sålunda rätt tolka! de i grundlagen
uppställda villkoren för utlämnandet. Den allmänna meningen

Se citatet i utskottets utlåtande här ovan, s. 9.

1«)

torde ha varit, att sådan prövningsrätt tillkommer Kungl. Maj:t, oaktat
därigenom regeringen, för vilken ärendet är till fullo känt, kommer att
döma över, huruvida den åberopade »händelsen» är för andra tillräckligt
känd.

Konstitutionsutskottets granskning omfattar regelmässigt statsrådsprotokollen
för tiden från föregående riksdags början till pågående riksdags
början. Något lagligt hinder för utskottet att infordra protokoll
från annan tid, t. ex. sädana som förts under pågående riksdag, kan
dock ej påvisas. I praxis har utskottet ej sällan äskat protokoll från
tiden efter pågående riksdags början, ehuru sådant infordrande alltjämt
har karaktären av undantagsåtgärd.

Av denna redogörelse framgår, att den konstitutionsutskottet tillerkända
granskningsrätt i avseende å statsrådsprotokollen icke är av natur
att medgiva utskottet någon fullständig inblick i landets utrikespolitik.
Någon sammanhängande protokollsgranskning för tiden efter pågående
riksdags början förekommer icke. De särskilda protokoll, som föras angående
vissa utrikesärenden, kunna infordras endast i den man sådana
ärenden händelsevis bliva allmänt hända. Men dessutom giva protokollen
ej fullständig upplysning om regeringens utrikespolitik. Konstitutionsutskottet
äger visserligen infordra även de till protokollen hörande
handlingar, men givetvis kunna betydelsefulla spörsmål ha förelegat till
regeringens övervägande utan att leda till beslut, som behöva protokollföras.
Hela den diplomatiska korrespondensen är enligt den allmänna
grundsatsen i tryckfrihetsförordningen § 2 mom. 4 undandragen konstitutionsutskottets
granskning, såvida ej dithörande skrivelser i särskilda fall
kunna infordras på grund av sitt samband med ett statsrådsprotokoll.

Den svenska riksdagen har ock i det så kallade hemliga utskottet
en institution, som kan användas såsom ett slags utrikesutskott. Det
väljes dock endast på Kungl. Maj:ts begäran. I § 54 regeringsformen
heter det: »Äskar Konungen av riksdagen särskilda deputerade, att med
honom överlägga om ärenden, dem lian prövar höra hemliga hållas, utväljas
dessa deputerade av kamrarna; dock äge dessa deputerade icke
makt att fatta beslut, utan endast att till Konungen avgiva yttranden
över de mål, Konungen dem meddelar. De deputerade avlägge tysthetsed,
där Konungen så fordrar.» Ursprungligen innehöll paragrafen, att detta
utskott endast skulle behandla ärenden, som ej hörde under annat utskott,
men denna begränsning borttogs i sammanhang med den nya riksdagsordningens
antagande, och Kungl. Maj:t kan alltså hänskjuta vilka som
helst frågor till »särskilda deputerade». I praxis har dock utskottet i
åtminstone de allra flesta fall fått utrikesärenden till behandling. I riks -

dagsordningen § 50 bestämmes antalet ledamöter till tolv, sex från värdera
kammaren. Utskottets protokoll äro hemliga, enligt § 2 mom. 4
tryckfrihetsförordningen.

Hemliga utskott ha av Kungl. Maj:t begärts vid följande riksdagar
efter regeringsformens tillkomst: 1809—10 (i Stockholm), 1810
(i Örebro), 1812 (i Örebro), 1823, 1828—30, 1834—35, 1840, 1848,
1853—54, 1895, 1905, 1914 års senare riksdag och 1916, alltså sammanlagt
13 gånger.

Vid 1905 års riksdag väcktes en motion i andra kammaren (nr 232)
om det hemliga utskottets avskaffande. Motionären anförde, att ett
sådant utskott vore en oorganisk beståndsdel i vår författning, då det
saknade ett vanligt utskotts viktigaste kännetecken, vartill komme, att
dess tillsättande väckte synnerligt uppseende och gåve anledning till
betraktelser, som många gånger kunde vara menliga för det ändamål,
utskottets tillsättande vore avsett att tjäna. Det funnes ock för Kungl.
Maj:t andra utvägar att på ett verkligt hemligt sätt få upplysning om
förhållanden och stämningar inom riksdagen eller av riksdagens mest
framskjutne män erhålla råd i svåra och grannlaga frågor. Konstitutionsutskottet
avstyrkte emellertid motionen och yttrade därvid bland annat:

»Av viss betydelse är uppenbarligen, att det gives en i grundlag stadgad
form för överläggning mellan konungen och av representationen välde
ledamöter rörande sådana ärenden, vilka beröra rikets säkerhet och välfärd,
men samtidigt, då de väl i regel angå rikets förhållande till
andra stater, äro av den art, att de icke kunna eller höra lämnas åt
offentligheten. Härigenom beredes för regenten möjlighet att på ett tillförlitligt
sätt inhämta riksdagens förtroendemäns tankar i dylika frågor,
på samma gång tillfälle gives dessa medlemmar av representationen att
erhålla en nödig och nyttig kännedom om sådana ärenden. Under den
förutsättning för hemligt utskotts tillsättande och med de begränsningar
i avseende å dess verksamhet, vilka våra nuvarande grundlagar angiva,
bör enligt utskottets uppfattning icke kunna antagas, att missförhållande
skulle av förevarande institution kunna uppstå . . . För övrigt torde
kunna sägas, att, då de ministeriella ärendena på grund av sin natur
i det hela äro undandragna riksdagens granskning, möjligheten för
regenten att till hemligt utskotts bedömande hänskjuta en utrikespolitiken
rörande fråga av större betydenhet och räckvidd i viss mån innebär ett
med hänsyn till de friare formerna för Konungens handläggning av
sådana ärenden ingalunda värdelöst korrektiv mot utrikespolitikens ledning
i en riktning, som icke överensstämmer med nationens önskningar.»

Motionen avslogs i båda kamrarna.

Den svenska riksdagens befattning med utrikespolitiken inskränker
sig dock icke till den verksamhet, som konstitutionsutskottet och det så
kallade hemliga utskottet kunna utveckla inom detta område. Spörsmål
angående rikets förhållande till andra makter kunna ock hringas inför
riksdagen genom kungl. propositioner, enskilda motioner eller interpellationer,
ävensom vid remissdebatter. Detta har också skott vid olika tillfällen
och rörande skilda frågor.

En mängd dylika fall hava sålunda förekommit med anledning av
de unionella förhållandena mellan Sverige och Norge. Den andra unionskommitténs
förslag förelädes på sin tid 1869 års riksdag och gav såväl
då som 1871 anledning till diskussion. Ur mera allmän synpunkt bragtes
likaledes de unionella förhållandena å bane genom enskilda motioner vid
riksdagarna 1847—1848, 1859—1860, 1862—1863, 1891, 1903 och 1905,
och genom uttalanden under remissdebatterna exempelvis 1893 och 1895.
Kungl. propositioner gåvo anledning till liknande debatter 1895 och 1905.
Enskilda områden av förhållandena mellan de förenade rikena hava likaledes
vid en råd tillfällen varit under behandling. Frågan om Norges
andel till gemensamma utgifter föranledde exempelvis på grund av initiativ
från enskilda motionärer eller statsrevisionen riksdagsskrivelser vid
riksdagarna 1834—1835, 1840—1841, 1847—1848, 1850—1851 och har
diskuterats även vid ett flertal andra riksdagar; frågan om dess bidrag
till det gemensamma försvaret var föremål för debatt 1885; frågan om
sättet för behandlingen av de förenade rikenas diplomatiska ärenden och
konsulatväsen upptogs såsom bekant av skilda anledningar till behand*
ling på åtskilliga riksdagar, ej minst mot unionstidens slut. Olika spörsmål
om ordnandet av handels- eller sj afart sförhåll an den mellan Sverige
och Norge hava också vid ett flertal riksdagar varit å bane och föranlett
riksdagsskrivelser, det senare exempelvis 1840—1841, 1844—1845, 1853
—1854, 1856—1858, 1865—1866, 1868, 1886, 1888, 1894, 1895 med derå.
Jämväl andra frågor rörande förhållanden mellan de förenade rikena
voro vid olika tillfällen föremål för handläggning av den svenska riksdagen.
Att dennas medverkan påkallades vid unionens slutliga upplösning,
behöver ej erinras.

På likartat sätt hava frågor angående rikets förhållanden till andra
makter än Norge varit upptagna till behandling inom riksdagen. Handelstraktater
eller andra spörsmål rörande handelsförbindelser med främmande
makter hava exempelvis varit å bane 1840—41 (frågor rörande
tullen på svenska varor i Danmark och England samt svenskt varuutbyte
i Amerika in. m.), 1844—1845 (handeln med Finland och Ryssland), 1862
—1863 (uppgörelse angående Scheldetullen), 1865—1866 (handelstraktat

med Frankrike, behandlad dels i dechargedebatten, dels vid frågan om
traktatens godkännande), 1882 (d:o med Frankrike), 1885 (d:o med Portugal
och med Spanien), 1886 (rörande olika makter) 1890 och 1892 (angående
d:o med Frankrike och Spanien), 1906 och 1910 (d:o med Tyskland)
o. s. v. Frågor om åtgärder för främjande av rikets export på olika
länder hava även vid en mängd andra tillfällen varit å bane; frågor om
åtgärder för underlättande av myntcirkulationen mellan Sverige och vissa
andra länder vid ett par riksdagar. Öresundstullen och därmed sammanhängande
förhållanden föranledde på sin tid motioner och därpå grundade
riksdagsskrivelser från riksdagarna 1840—1841, 1847—1848 och
1850—1851; och 1847—1848 avi ät o ständerna likaledes en skrivelse med
begäran om åtgärder för utbekommande från danska arkiv av handlingar
rörande Skåne, Halland och Blekinge.

Även utrikesärenden av mera utpräglad politisk karaktär hava vid
olika tillfällen gjorts till föremål för överläggningar inom riksdagen. Så
har liera gånger varit fallet vid mera betydande europeiska kriser. De
s. k. hemliga utskottens förhandlingar hava visserligen varit underkastade
sekretess, men förslag, som direkt framkallats av dem, hava därefter kunnat
giva anledning till debatter och beslut. Så skedde t. ex. vid 1847
—1848 års riksdag, då Kungl. Näjd, efter att hava hört det hemliga
utskottet, begärde ett betydande extra anslag för rustningar; förslaget,
som tillstyrktes av statsutskottet och även beviljades av riksdagen, föranledde
i de olika stånden utförliga debatter om den dansk-tyska striden
och Sveriges intressen däruti. Enahanda var förhållandet vid riksdagen
1853—1854; debatter om de aktuella utrikespolitiska frågorna (kriget mellan
Ryssland och västmakterna) förekommo vid behandlingen av dels ett
kungl. förslag med begäran om anslag till skyndsamma åtgärder för försvarets
förstärkande i vissa avseenden, dels en något senare efter överläggningar
i det hemliga utskottet framlagd proposition om ett särskilt
kreditiv för upprätthållande av rikets neutralitet. Ett delgivande till
samma riksdag av den neutralitetsförklaring, som utfärdats, föranledde en
tacksägelseadress från riksdagen, och en enskild motionär sökte, ehuru
utan framgång, bära fram frågan om åtgärders vidtagande för att bilägga
de stridigheter, som kunde uppkomma mellan europeiska makter.

Sveriges ställning under kriget mellan Ryssland och västmakterna
var jämväl föremål för diskussion i sammanhang med dechargefrågan på
1856—1858 årens riksdag.

Nästa europeiska kris, det italienska kriget 1859—1860, framkallade
inom den svenska riksdagen motioner, utskottsutlåtande och debatter angående
den hållning man önskade att Sverige skulle intaga till den Rall -

enska frågan, varvid dock riksdagen såsom sådan avhöll sig från något
uttalande. De brännande utrikespolitiska frågorna under 1860-talets början
lämnade likaledes icke den svenska representationen oberörd vid riksdagen
1862-—1863. Frågan om konungariket Polens återupprättande
bragtes sålunda genom motioner under riksdagens behandling och föranledde
debatter inom de olika stånden samt principuttalanden från vissa av
dem. Den danska frågan tilldrog sig jämväl mycken uppmärksnmhet. I
anslutning till en enskild motion lät regeringen i början av 1863 tillställa
riksdagens medlemmar en »vit bok» med diplomatiska aktstycken i frågan;
och då mot slutet av året krisen mellan Danmark och Tyskland syntes
bliva alltmer akut, framlade dels Kungl. Maj:t eu proposition om ett särskilt
kreditiv för försvarsverkets ordnande, dels enskilda motionärer speciella
yrkanden rörande detaljer därav, varefter dessa frågors behandling
inom ett par av stånden framkallade åtskillig diskussion rörande de aktuella
utrikespolitiska spörsmålen. Även vid påföljande riksdag, 1865—1866,
berördes (i dechargedebatten) danska frågan. I flera av bär ovan berörda
debatter togo även utrikesministrarna del.

Jämväl efter representationsförändringen hava utrikespolitiska frågor
av mera politisk räckvidd understundom varit å bane inom riksdagen. I
vissa fall hava de berörts i samband med försvarsfrågornas behandling.
Frågor om åtgärder för neutralisering i en eller annan form av Sverige
eller av de tre nordiska rikena hava mot!näsvis framburits åren 1883,
1894, 1899 och 1902, men vid alla tillfällena blivit förkastade av båda
kamrarna. Anslag till interparlamentariska institutioner hava som bekant
vid olika tillfällen blivit beviljade. Slutligen har i åtskilliga fall interpellationsformen
använts för att bringa utrikes ärenden under diskussion.
1867 interpellerades sålunda bland annat om den politiska ställningen i
Europa med särskild hänsyn till Sveriges förhållanden, 1891 om regeringens
hållning till frågan om den spanska handelstraktatens tillämpning,
1898 om mot Sverige i utländska tidningar riktade artiklar, 1906 angående
Sveriges traktatsenliga möjligheter med hänsyn till främmande
makter att pålägga exporttull å järnmalm, 1908 i fråga om pågående
internationella förhandlingar om åstadkommande av fördrag angående
upprätthållande av status quo i Östersjön samt beträffande ifrågasatt befästande
av de åländska öarna (i fråga om det senare interpellation i båda
kamrarna), 1911 dels angående åtgärder från Förenta Staternas sida i
syfte att på de internationella överenskommelsernas väg uppnå inskränkning
i de olika folkens krigsrustningar, dels i fråga om eventuella åtgärder
med anledning av vissa beslut, fattade å konventionerna i Haag 1907,
London 1909 samt vid sjöfartskongressen i Brussel 1910, 1912 angående

det handelspolitiska resultatet av utrikesdepartementets ombildning 1906,
1913 angående dels republiken Kinas erkännande från svensk sida, dels
den diplomatiska sekretessen, 1914 (A-riksdagen) angående ett från Förenta
Staterna framställt förslag om skilj edomstraktater, och (B-riksdagen)
angående utrikespolitiska uppsatser i en statsunderstödd tidskrift o. s. v.

Slutligen kan påpekas, att stadgandet i § 46 riksdagsordningen öppnar
möjlighet för konstitutionsutskottet att t. ex. i sammanhang med
granskningen av statsrådsprotokoll i utrikesärenden åska muntliga eller
skriftliga upplysningar från utrikesdepartementet.

Bilaga II.

Översikt över frågan om utrikespolitiska ärendens handläggning
i vissa främmande stater.

Danmark.

Danska grundlagen medgiver icke åt riksdagen någon befogenhet
att deltaga i avgörandet av utrikes angelägenheter utöver vad i dess § 18
stadgas om riksdagens samtycke till avstående av någon del av landet
eller ingåendet av förpliktelse, som förändrar de bestående statsrättsliga
förhållandena. Donna sista bestämmelse har emellertid tolkats så vidsträckt,
att man t. ex. i fråga om ratificerandet av Haagkonventionerna
samt de med åtskilliga länder avslutade skiljedomstraktater inhämtat
riksdagens samtycke, då de ansetts i viss män beröra rikets suveränitet.

Någon rättslig befogenhet till preventiv kontroll över utrikesärendenas
behandling tillkommer icke riksdagen och kan ej heller sägas ha beretts
densamma genom den anordning, som i anledning av världskriget vid
sidan av författningen träffats för att initiera riksdagen i regeringens
förehavanden. I sådant syfte har, närmast efter svenskt mönster, av
båda tingen gemensamt tillsatts ett utskott, som består av fem representanter
från värdera av de fyra politiska partierna. Detta utskott tjänar
endast som ett förbindelseled mellan regering och riksdag av rent informativ
karaktär, så att någon diskussion av frågorna där icke förekommer
— lika litet som vid de tillfällen då utrikesministern stundom brukar avgiva
redogörelse för viktigare ärenden inför riksdagens till gemensamt
hemligt möte samlade kamrar.

Härtill må endast erinras om, att till stärkande av den garanti,
som ligger i det parlamentariska styrelsesättet och vilken man i och för
sig på politiskt ledande håll i Danmark i det störa hela synes finna tillräcklig,
hösten 1916 vid tiden för de Västindiska öarnas avyttrande en
utvidgning gjordes av själva regeringen — som är bildad av det radikala

9—191217

partiet — genom inkallande av en representant för vart och ett av de
Övriga partierna såsom kontrollministrar utan portfölj. Denna anordning
har dock sedermera övergivits.

Finland.

Efter Finlands självständighetsförklaring har ledningen av utrikespolitiken
liksom andra statsärenden självfallet legat i den finska regeringens
hand, och de olika förslag till regeringsform som tid efter annan
framlagts innehålla härom särskilda stadgan den. Med förbigående av de
tidigare förslagen må här anföras de bestämmelser angående statsmakternas
ömsesidiga befogenheter i utrikesspörsmål, som ingå i det sista, av
lantdagen den 8 okt. 1918 godkända förslaget till regeringsform för Finland.
§ 19 i nämnda förslag stadgar följande:

»Angående Finlands förhållande till främmande makter bestämmer
konungen, dock sålunda, att fördrag med utländska makter höra godkännas
jämväl av riksdagen, för så vitt de innehålla stadgande!!, vilka enligt
konstitutionen sådant erfordra.

Konungen må ej börja krig utan riksdagens samtycke, men äger i
händelse av fientligt anfall eller, därest sådant uppenbart betar, vidtaga
nödiga åtgärder till rikets försvar. Fredsfördrag erfordrar riksdagens
godkännande».

Konungen har alltså ensam beslutanderätt ifråga om alla fördrag
med främmande makt, som ej beröra frågor, där grundlagen tillerkänner
riksdagen beslutanderätt. Rörande rätten att börja krig både det av
regeringen framlagda förslaget ursprungligen det kortare stadgandet, att
»konungen må ej börja anfallskrig utan riksdagens samtycke», vilket stadgande
på initiativ av grundlagsutskottet ändrades till det ovan anförda.

Genom lag av den 22 okt. 1918 gjordes det tillägg till lantdagsordningen
§ 35, att vid varje lagtima lantdag skall tillsättas ett utskott
för utrikesärenden, bestående liksom lantdagens Övriga utskott av minst
16 medlemmar. Förslaget härom väcktes av lantdagens störa utskott,
vilket dock ej närmare motiverade detsamma. Ifrågavarande utrikesutskott
torde emellertid icke satts i tillfälle att följa utrikespolitiken eller
utgjort ett organ för utrikespolitisk verksamhet mellan regeringen och
lantdagen, utan har regeringen, då den velat överlägga med lantdagen i

utrikespolitiska frågor, vält den formen för samverkan, att den brukat
under hand överlägga med på oficiell väg sammansätta delegationer för
lantdagsgrupperna.

Norge.

Huvudstadgandet i Norges grundlov rörande konungens befogenhet
i utrikespolitiska angelägenheter återfinnes i § 26, vilken lyder: »Kongen
har Ret til åt sammankalde Tropper, begynde Krig och slutte Fred, indgaa
og ophseve Förbund, sende og mottage Gesanter». Den vidsträckta
makt som härigenom tillerkännes regeringen är närmast jämförlig med
den rätt, som i berörda avseende enligt regeringsformen §§12 och 13
tillkommer Sveriges konung. Liksom de svenska grundlagsbestämmelserna
äro emellertid motsvarande norska att tolka med vederbörlig hänsyn tagen
till den begränsning i Kungl. Maj:ts rätt att ensam reglera förhållandet
till främmande makter, som föranledes av stortingets lagstiftnings- och
finansmakt. I avseende på konungens rätt att börja krig och förfoga
över landets krigsmakt tillkomma dessutom vissa inskränkande bestämmelser
i grundloven § 25. Konungen har enligt denna högsta befälet
över rikets krigsmakt, som icke får förökas eller förminskas utan stortingets
samtycke. Den får icke överlåtas till främmande makts tjänst,
och främmande krigsfolk får ej, med undantag av hjälptrupper mot fientligt
anfall, indragas i riket utan stortingets bifall. Vidare får ej Norges
bär och flotta användas till angreppskrig utan stortingets samtycke, vilket
likaledes fordras för att lantvärnet och Övriga trupper, som icke räknas
till linjetrupperna, skola kunna användas utanför landets gränser.

Vad som här stadgas om stortingets beslutanderätt vid anfallskrig
måste sålunda i viss mån anses upphäva den oinskränkta rätt att förklara
krig, som § 26 medger konungen. Till linjetrupperna räknas enligt
lag (1909) de tolv första årsklasserna av de värnpliktiga.

Såsom av grundlovens ovan anförda § 26 framgår, hör den norska
författningen — i likhet med den svenska — till de få undantagen bland
alla länders statsförfattningar, vilka i princip reservationslöst stadga rätt
för konungen att ingå överenskommelser med främmande makter, utan
att samtidigt uttryckligt förbehåll göres för sådana överenskommelser,
vilka genom sitt innehåll helt eller delvis falla inom riksdagens kompetensområde.
Att detta förhållande ej får fattas så, att konungen

vid avslutande av traktater är fri tagen från att taga hänsyn till vad
grundlagen i övrigt föreskriver om stortingets rätt och makt är förut anmärkt.
Frågan hör emellertid till dem, varom i detaljerna meningarna
äro ytterst skiftande. Det har därför sitt intresse, icke minst med hänsyn
till den indirekta belysning, som därigenom faller även över frågans
läge i svensk statsrätt, att taga del av vad den norske statsrättsläraren
professor Bredo Morgenstierne inämnda avseende har att anföra för Norges
vidkommande (Lcerebog i den norske Statsforfcitningsret, s. 619 tf.).

Spörsmålet om konungens makt att avsluta traktater ger enligt
anförda författare upphov till två frågor: för det första i vilken utsträckning
konungen är kompetent att genom fördrag med främmande makt
förplikta den norska staten, och för det andra i vilken utsträckning
han är konstitutionellt förpliktad att söka stortingets medverkan, innan
staten definitivt pålägges en dylik förpliktelse.

Vad den första frågan beträffar blir svaret det, att konungens i författningsenliga
förmer avslutade fördrag i regel måste anses bindande
för staten, så vida i grundlagen ingen uttrycklig inskränkning i hans
förpliktande befogenhet i detta avseende kan påvisas. Avgörande för detta
resultat är, att § 26 i grundlagen utan inskränkning eller reservation beträffande
nödvändigheten av en medverkan från stortingets sida överlämnar
den fördragsslutande makten åt konungen. Detta måste nämligen enligt
sakens natur uppfattas så, att de av konungen utan förbehåll avslutade
fördragen alltid äro förbindande för staten, för så vitt de nödiga formerna,
i vilka konungen över huvud kan uppträda som statschef, blivit iakttagna,
och om traktaten i fråga genom sitt innehåll icke går ut på något, som
grundlagen förbjuder. Denna sista inskränkning i kompetensen är en
nödvändig följd därav, att då grundlagen obetingat förbjuder att något
sker, t. ex. att landets krigsmakt överi åtes till tjänst i en främmande
stat, och alltså därmed förvägrar statsorganen varje befogenhet att häröver
fatta ett giltigt beslut, så vore det en uppenbar motsägelse, om
grundlagen samtidigt åt ett av statsorganen medgåve befogenhet att förplikta
staten till att företaga dylika grundlagsstridiga handlingar. En
liknande inskränkning måste konungens kompetens anses vara underkastad,
då grundlagen fullständigt utesluter honom från det ena eller andra
slaget av maktbefogenhet och, såsom fallet t. ex. är ifråga om naturalisation,
överlämnar densamma åt stortinget. Å andra sidan kan man ej
gå längre i inskränkning av konungens kompetens, och enkannerligen
kan man ej antaga att en traktat icke skulle vara förpliktande för staten
blott på den grund att konungen vid avslutandet av densamma så tillrida
överskridit sin författningsenliga rätt, att han underlåtit att för -

säkra sig om eu sådan medverkan av stortinget, vårtid lian vore förpliktad
på grund av de dispositioner, som fördraget skulle komma att
nödvändiggöra.

Av det ovan sagda framgår, att det vill är konungens författningsenliga
plikt att vid avslutandet av ett fördrag, vars genomförande tarvar
stortingets medverkan, på förhand försäkra sig därom eller gorå fördragets
giltighet beroende av stortingets bifall. Har konungen emellertid försummat
donna plikt, så är följden därav, att fördraget det oaktat är
förbindande för staten, den, att stortinget å sin sida är förpliktat att lämna
sin medverkan, t. ex. att antaga den lag eller bevilja det penningbelopp,
som för fördragets genomförande befinnes nödvändigt. Försummelser
från konungamaktens sida av nu antydda art kunna endast beivras
på det sätt, att konungens rådgivare ställas till ansvar för sina avgivna råd.

Vad beträffar den andra ovan uppställda frågan, nämligen konungens
författningsenliga rätt inåt, i förhållande till stortinget, så måste det
utan vidare anses klart, att donna rätt ej kan sträcka sig så långt som
hans förpliktande kompetens utåt. I alla fall, då grundlagen över huvud förlänat
stortinget beslutanderätt, såsom i frågor rörande lagstiftning och beskattning,
är man berättigad att utgå ifrån, att donna stortingets grundlagsenliga
beslutanderätt skall upprätthållas även då avgörandet sker i den förmon,
att staten traktatsenligt förbinder sig till den ena eller andra åtgärden.
Härav följer, att konungen i alla andra fall, d. v. s. sådana, där han har
rätt att genom en kungl. resolution träffa ett avgörande, är konstitutionellt
oberoende att på egen hand träffa överenskommelser med främmande
makter. Detta gäller t. ex. frågor, som röra erkännandet av nya stater,
Norges neutralitet, förpliktelse att icke avstå norskt territorium till främmande
makt, behandlingen av sjuka och sårade i krig o. s. v.

Nämnas må att integritetstraktaten av den 2 nov. 1907 på grund av
sitt innehåll kunde avslutas av konungamakten utan att föreläggas stortinget
till godkännande. I traktaten fanns ej heller något förbehåll om sådant
godkännande intaget. På grund av dess störa politiska betydelse uppsköt
dock konungen ratificerandet av densamma, till dess stortingets
bifall inhämtats.

Ehuru Norges grundlov sålunda ej stadgar medbeslutanderätt för
stortinget ifråga om traktater, innehåller den dock bestämmelser, som
ge stortinget rätt att få del av dessa. Detta gäller även på vissa villkor
hemliga överenskommelser, vilkas tillvaro förutsättas i grundlagen. Handläggningen
av utrikes spörsmål sker i vanligt statsråd, där protokoll
föres över alla ärenden, som avhandlas. Dock kunna, liksom i Sverige,
diplomatiska ärenden, vilka i statsrådet beslutats skola hemlighållas, in -

föras i särskilt protokoll (grundloven § 30). Rörande stortingets rätt
att få del av dessa sistnämnda protokoll och utrikesfrågor över huvud
stadgar grundloven § 75, mom. f. och g., följande:

»Det tilkommer Storthinget : . . . .

f. åt lade sig förelägga Statsraadets Protokoller og allé offentliga
Indberetninger og Papirer; dog skulle Protokollerne over de diplomatiske
Sager og de militasre Kommando-Sager, som ere besluttede hemmeligholdte,
forelaegges en blandt Odelsthingets Medlemmer valgt Komité, bestaande
af helst ni Medlemmer, og kunna derhos indbringes för Odelsthinget,
hvis noget Medlem af Komiteen stiller Förslag om, åt detta skal
udtale sig eller åt Lag ved Rigsretten skal anltegges;

g. åt lada sig meddela de Förbund og Traktater, som Kongen
paa Statens Vegne har indgaaet med fremmede Magter med Hänsyn
til hemmelige Artikler, som dog ei in aa strida mod de offentliga, gj sel der
det samme, som er foreskrevet under Bogstav f för de Sager, som ere
besluttede hemmelighoklte.»

Av dessa stadgande framgår, att i princip alla traktater och förbund,
som avslutats med främmande makter, skola framläggas för stortinget.
Förhandlingsformerna äro därvid de vanliga; dock kan stortinget
naturligen begagna sin rätt (enligt grund loven § 84) att företaga
dessa frågors behandling inom lyckta dörrar, vilket ofta torde vara
fallet. Ridare framgår, att alla hemliga utrikesärenden, vare sig det är
fråga om de ovannämnda särskilda protokollen eller hemliga klausuler i
en traktat, skola hänskjutas till behandling av en bland odelstingets
medlemmar vald niomannakommitté. Denna behandling kan överlämnas
åt den s. k. protokollskommittén, som har att granska statsrådsprotokollen,
men kan även uppdragas åt eu särskild kommitté, som alltså får karaktären
av ett slags utrikesutskott. Detta har sig tystnadsplikt ålagd. Enligt
stortingets arbetsordning § 9 har utskottet, för såvitt i överensstämmelse
med ovan anförda stadgande i grundloven § 75 meddelande
skall göras odelstinget, att till detsamma avgiva utlåtande i frågan.
Utlåtandet tillställes odelstingets president, men får ej offentliggöras utan
att odelstinget fattat beslut därom. Samma regel gäller innehållet av de
till odelstinget överlämnade handlingarna i ärendet. Även odelstingets
medlemmar äro sålunda förpliktade till tystnad, såvida icke tinget annorlunda
beslutat.

Möjlighet finnes alltså för en enda medlem av utskottet att få
hemliga protokoll eller traktater bragta inför odelstinget, och det står
detta fritt att besluta deras offentliggörande. För att donna möjlighet
skall kunna förverkligas fordras dock, att förslag framställes om åtal in -

för riksrätt eller om något slags misstroendevotum av odelstinget. »Det
er altsaa ikke nok, åt vedkommende ensker blot åt o ve kritik i Odelst
bin get i sin almindelighet. Det krseves, åt Forslaget skal gaa ut paa,
åt det i det mind ste skal fremkomme eu uttalelse fra Odelsthinget». (Konstitutionskomiteens
Indst. 1910, 8. XXXXVI, s. 14). Den rätt som
tillkommer utskottets medlemmar att begära sammanträde av odelstinget
för behandling av ovan berörda frågor torde emellertid ännu aldrig i
verkligheten ha blivit tillämpad.

Hela frågan om stortingets medverkan i utrikespolitiska angelägenheter
bör emellertid ses mot bakgrunden av det i Norge fullt genomförda
parlamentariska styrelsesättet, vilket ju kräver en förtroendefull samverkan
i alla frågor mellan regering och representation. Denna samverkan
tiar under världskriget tagit olika förmer. Sålunda ha alltsedan kiigets
början förekommit stortingssammanträden inom slutna dörrar med förtroliga
meddelanden från regeringen och därtill anknutna meningsutbyten.
Regeringen har även under de första krigsåren och särskilt under
hösten 1916, då på grund av fiskeavtalet med Högland och den norska
u-båtsresolutionen Norge hade kommit i ett ganska kritisk! förhållande
till Tyskland, åtskilliga gånger rådgjort i utrikespolitiska frågor med stortingets
presidenter samt partiledarna.

Det visade sig emellertid av flera skål önskvärt att i fråga om regeringens
samarbete med representationen komma till ett fullt lagfäst
förhållande, och i trontalet vid 1917 års storting bebådades också förslag
om tillsättande av ett slags utrikesutskott. Vid stortingets möte den 20
januari 1917 väckte regeringspartiets ledare, stortingspresidenten Mowinckel,
muntligt förslag om att »stortinget skulle nedsätta en specialkommitté
på 17 medlemmar, vilken skulle hava till uppgift att tillsammans
med regeringen dryfta landets utrikespolitiska ställning och andra i förbindelse
därmed stående frågor.»

Efter en i flera hänseenden upplysande debatt beslöt stortinget
mot en röst att bifalla förslaget. Beträffande innebörden
av detta beslut framgår av nämnda debatt, att det allmänt förutsattes
såsom självklart, att regeringen måste behålla själva ledningen av
utrikespolitiken och fatta de avgörande besluten. Men a andra sidan
framhölls från olika sidor, att kommittén skulle intaga en självständig
ställning såsom ett stortingets organ, med rätt att hålla sammanträden
när den så funne nådigt, att själv tillsätta sina funktionärer, ja att, om
ett ärende befunnes vara av beskaffenhet att stortingets mening herde
inhämtas, förelägga detta ärende för tinget. Särskilt betonades, att kommittén
ej blott skulle få sig förelagda meddelanden och akter rörande

vad som redan passerat i norsk utrikespolitik, utan framför allt överlägga
om uppkommande frågor med regeringen, innan denna loge position, och
alltså verka såsom rådgivare åt regeringen.

Den utrikeskommitte, som man sålunda beslöt tillsätta, utsågs kort
därefter och har även tillsatts vid 1918 och 1919 års storting.

Rörande nämnda utrikeskommittés hittillsvarande verksamhet har
allmänna intrycket i Norge varit, att kommittén fungerat tillfredsställande,
att samarbetet mellan regeringen och densamma varit gott, och att detta
samarbete i de frågor, som varit uppe, stärkt regeringens ställning gent
emot utlandet. Det är att märka, att det är endast viktigare utrikespolitiska
frågor, som förelagts kommittén, och att den intet haft att gorå med
den störa massan av löpande ärenden eller frågor av mindre principiell
betydelse. I regel har det varit brukligt att på förhand meddela kommittén
uppkommande viktigare frågor, men understundom har det ej
vant möjligt på grund av ärendets brådskande natur att på förhand
sätta sig i förbindelse med kommittén, och i sådana fall har blott meddelande
lämnats om vilka åtgärder som vidtagits. I Övriga fall har i
regel regeringen på förhand tagit ställning till frågan och då antingen
angivit sm mening sålunda, att regeringen bestämt sig för den eller den
ståndpunkten, eller också att regeringen är mest böjd för den eller den
ståndpunkten. I senare fallet kan man tänka sig en möjlighet för att
regeringen på grund av diskussionen ändrat ståndpunkt. Endast om
tiden icke medgivit regeringskonferens på förhand, anföres icke regeringens
ståndpunkt, men i så fall tillkännagives i alla händelser utrikesministerns
eller utrikesdepartementets ställning.

I kallelserna till kommitténs sammanträden meddelas icke vilka
ämnen som skola behandlas, och ej heller lämnas på förhand någon
redogörelse rörande frågorna, utan denna redogörelse sker endast genom
ett muntligt referat vid kommitténs sammanträden, lämnat av utrikesministern
eller av någon av utrikesdepartementets tjänstemän. Utrikesministern
har dessutom upprepade gånger delgivit kommittén inkommande
skrivelser och rapportör från vederbörande beskickningar, så att
densamma så mycket som möjligt hållits underrättad om viktigare frågor.
Det är emellertid att märka, att de beslut, som kommittén fattar, icke
äro bindande för regeringen, utan att denna äger att fatta de beslut,
som den anser landets väl kräva. A. andra sidan är det givet, att regeringen
måste taga mycken hänsyn till kommitténs uttalanden.

Stol tingets utrikeskommitte, vilken sammankallas av regeringen,
har under de gångna åren haft upprepade sammanträden, icke endast
när stortinget varit samlat, utan även mellan stortingsmötena. Särskilt

när fråga var uppe våren 1918 angående Norges ingående av eu handelsöverenskommelse
med Amerika och ententen, hade kommittén vissa tider
dagliga sammanträden och det torde ej kunna förnekas, att regeringen i
sin ställning gentemot de båda krigförande maktgrupperna, vilka var på
sitt håll försökte öva tryck på Norge, genom medvetandet, att den hade
bakom sig eu enstämmig eller i alla händelser så gott som enstämmig
folkrepresentation, i ej ringa grad stärktes.

Om sålunda i stort sett tillfredsställelse härskar med utrikeskommittén
och dess verksamhet, hava dock ej anmärkningar saknats mot densamma.

Man har anfört, att hela institutionen skulle försvåra den fordran
på enhetlighet och snabbhet i handläggningen, vilka onekligen utgöra
förutsättningarna för en framgångsrik utrikespolitik. Emellertid är att
märka, att då icke beslutet om kommitténs tillsättande innehåller någon
bestämmelse gående ut på att alla viktigare utrikespolitiska frågor måste
på förhand underställas kommittén, regeringen, såsom ovan anförts, ej
ansett sig tvungen att, när särskild skyndsamhet varit av nöden, på förhand
rådgöra med utrikeskommittén, varjämte den omständigheten, att
regeringen eller i alla händelser utrikesdepartementet på förhand tagit
ställning till frågorna, synes innebära garanti för den önskade enhetligheten
i utrikespolitikens ledning.

Det har även anmärkts, att det ofta varit svårt för kommitténs medlemmar
att blott på grund av ett kortfattat anförande taga ställning till
ganska svåra frågor. Emellertid har man också medgivit, att ett utarbetande
på förhand av en skriftlig redogörelse för de frågor, som skulle
behandlas, och ett delgivande av densamma åt medlemmarna på grund
av frågornas ofta både brådskande och delikata natur ej varit lämpligt.
Man har velat finna ett botemedel häremot i rätten för regeringen
att låta ej blott utrikesministern utan även andra tjänstemän inom utrikesförvaltningen
(både från representationen utomlands och departementet)
närvara vid förhandlingarna, varvid dessa senare med sina specialkunskaper
i de olika frågorna skulle jämförelsevis lätt kunna sätta
kommitténs medlemmar in i desamma.

En tredje anmärkning mot kommittén går ut på, att den stränga
tystnadsplikt, som ålagts medlemmarna, verkar irriterande och misstroendeväckande
på Övriga medlemmar av stortinget och förhindrar kommittéledamöterna
från att i viktigare frågor inhämta sina partikamraters
mening. Det har därför ifrågasatts, att kommitténs medlemmar skulle äga
rätt att i vissa frågor, som ej av regeringen betecknats som särskilt förtroliga,
under tystnadsplikt rådgöra med sina partikamrater. Denna fråga
torde emellertid ej vara slutgiltigt löst.

10—191217

Av stor betydelse äro naturligtvis de sammanträden inom slutna
dörrar, vilka stortingets arbetsordning medgiver och vilka i ej ringa omfattning
förekommit under krigsåren för behandling av utrikespolitiska
frågor. Det är dock att märka, att dylika sammanträden ej torde ha ägt
rum förrän såväl regeringens som utrikeskommitténs ställning till den
fråga, som skulle behandlas, varit fullt bestämd, varför sammanträdena
i första rummet kunna sägas hava varit av informatorisk betydelse för
de medlemmar av stortinget, som ej suttit i utrikeskommittén.

Belgien.

Den belgiska författningen (§ 68) giver konungen rätt att förklara
krig samt avsluta freds-, allians- och handelstraktater. »Han äger att
meddela dem till kamrarnas kännedom, så snart statens intresse och
säkerhet det tillåta», en författningsbestämmelse, som tolkas så, att det
står monarken fritt att avgöra tidpunkten för meddelandet, medan det
förväntas, att ett sådant i varje fall kommer att avgivas. »Handelstraktater
och sådana fördrag, vilka kräva anslag eller som beröra belgiska medborgares
enskilda intressen, få icke gällande kraft, förrän de godkänts av
kamrarna. Intet avträdande, utbyte eller förvärv av territorium -kan ske
annorlunda än i kraft av lag. I intet fall kunna hemliga klausuler i ett
avtal gorå om intet dess offentliga delar.» Monarken har sålunda rätt att
avsluta fördrag, som ej tillhöra ovan uppräknade kategorier, och dessa
fördrag behöva icke nödvändigtvis underställas kamrarna för godkännande.

Traktater och överenskommelser pläga framläggas för deputeradekammaren
i samband med de lagförslag, angående vilka kamrarnas bifall
måste inhämtas. Dessa lagförslag äro underkastade samma behandling
som andra lagförslag. I vanliga fall hänskjutas de till förberedande
handläggning av ett specialutskott, bestående av minst fem medlemmar,
vilket utskott framlägger en rapport inför kammaren, där den blir föremål
för diskussion.

Proceduren är densamma i senaten med det undantaget, att här
finnas permanenta utskott tillsätta för hela sessionen. Ett av dessa
fungerar som utrikesutskott, och hit skickas vanligen alla traktater och
avtal med främmande makter. Utskottets medlemmar ha ingå andra
maktbefogenheter än dem, som ligga i deras granskningsrätt av de till
dem överlämnade traktaterna.

Kamrarna kunna icke ändra traktater, endast godkänna eller förkasta
dem. Vad beträffar representationens rätt att få del av diplomatiska
dokument galler, att regeringen endast är skyldig att bifoga ett förklarande
memorandum till traktaten ifråga, men kan vägra att utlämna alla
andra dokument. Det tinnes ingen officiell kommission sammansatt vare
sig av senatorer eller deputerade eller gemensamt av senatorer och
deputerade, vilken sysslar med internationella frågor rörande Belgien eller
med frågor rörande Belgiens yttre politik, ej heller finnes någon av
kamrarna tillsatt kommitté för detta ändamål. De belgiska kamrarna
utöva ingen omedelbar kontroll över regeringens utrikespolitik eller över
det sätt, varpå internationella spörsmål, vilka angå landet, behandlas av
densamma. Ministrarna ha emellertid rätt att lämna meddelanden i någondera
kammaren rörande dessa angelägenheter. Å andra sidan kunna
parlamentsmedlemmarna dryfta regeringens utrikespolitik genom framställande
av interpellationer eller eljest då utrikesbudgeten förekommer
till behandling.

England.

Enligt den engelska författningen tillkommer det kronan att ingå
fördrag med främmande makter utan parlamentets medverkan. Menliksom
i andra konstitutionella stater gäller alltid den begränsning i regeringens
makt, att internationella avtal, som innebära eller förutsätta lagändring
inom landet eller ekonomiska utgifter, ej kunna bliva giltiga utan parlamentets
samtycke. Däremot kan regeringen på egen hand ingå politiska
allianser och även avstå eller förvärva territorium, t. ex. i kolonierna.

Det händer dock att i viktigare fall parlamentets samtycke inhämtas,
även om det ej anses erforderligt enligt konstitutionen. Sålunda gjordes
det engelsk-tyska fördraget 1890 om avstående av Helgoland till Tyskland
för sitt genomförande beroende av parlamentets bifall, en på sin
tid uppseendeväckande åtgärd, som ådrog den dåvarande regeringen
mycken kritik, bl. a. av Gladstone. En auktoritet på den engelska statsrättens
område, William Anson, betecknar förfaringssättet som ett olyckligt
precedensfall. Det står värdera av parlamentets hus fritt, framhåller
nämnde författare, att uttrycka sitt ogillande av ett slutet fördrag,
och en ministär kan alltid, då den är stark, skaffa sig ett förtroendevotum.
»Men att gorå ratificerandet av ett fördrag beroende av folkrepresentationens
samtycke synes vara ett avstående från den exekutiva

maktens sida av den ansvarighet, som ministrarna äro skyldiga att påtaga
sig för kronan.» Det har även hänt, att skiljedomstraktater underställts
parlamentet, och regel är att alla fördrag efter ratificerandet föreläggas
detsamma.

Till kronans prerogativ hör också att förklara krig och sluta fred,
men parlamentet förfogar över statens finanser och kan alltså vägra anslag.

Parlamentet har den kontroll över utrikespolitiken, som alltid ligger
i det parlamentariska styrelsesättet. Debatter om utrikespolitiken förekomma,
om också ej synnerligen ofta; särskilt diskuteras utrikespolitiska
spörsmål mera utförligt i sammanhang med utrikesbudgeten. Vidare är
det vanligt, att parlamentsledamöter framställa frågor, som stundom av
utrikesministern eller hans närmaste man, understatssekreteraren, besvaras,
stundom icke. Underhusets arbetsordning lägger dock vissa hinder i
vägen för längre diskussioner i annat sammanhang än med utrikesbudgetens
behandling. Vidare brukar regeringen ofta framlägga redogörelse
för utrikespolitiska spörsmål i form av »blå böcker» eller dylikt, varjämte
på sätt ovan angivits traktater publiceras och föreläggas parlamentet.

I praktiken är dock underhusets kontrollerande makt vida mindre
än vad nu nämnda grundsatser kunde ge anledning att förmoda, och
de klagomål, som av parlamentsledamöter allt som oftast framförts över
att parlamentet hålles i okunnighet om allt av vikt som tilldrar sig på
det utrikespolitiska området, ha åtskilligt av berättigande i sig. Detta
sammanhänger med den utveckling den engelska kabinettsparlamentarismen
under senare tider tagit, varigenom regeringens (kabinettets) ställning
som ledare av parlamentets arbete vunnit en utomordentlig grad
av styrka och fasthet. Med eu viss sanning kan man med en engelsk
statsrättslig författare säga, att numera »underhuset icke längre kontrollerar
den verkställande makten, utan denna tvärtom underhuset».
Om detta kan anses vara regel, får dock ej förbises, att parlamentet vid
vissa tillfällen, såsom under det senaste världskriget, direkt ingripit i de
störa frågorna om utrikespolitiken och krigets ledning genom parlamentariska
undersökningskommissioner. Sådana hava tillsatts för undersökning
av viktiga inträffade händelser — det kan erinras om undersökningen
av expeditionen till Dardanellerna — och utövat en ingående kritik över
vissa sidor av den utrikespolitiska och krigspolitiska ledningen. Tilläggas
må även att med den för engelsk tradition ovanliga regeringsbildning
med koalitionsministärer, som under världskrigets tryck vuxit fram, helt
andra möjligheter än förut skapats för de olika partierna att genom sina
förtroendemän samverka i rikspolitikens ledning. Å andra sidan förtjänar
framhävas, att den tendens till utsöndring inom kabinettet av en

trängre ledande krets kring premiärministern, inom vilken de viktigaste
politiska avgörandena träffas utan att Övriga kabinettsministrar alltid därom
få omedelbar kännedom — en tendens som redan tidigare gjort sig
märkbar — under krigsåren resulterat i en organisation med fasta förmer,
det s. k. krigskabinettet, där den verkliga ledningen koncentrerats.

Vad beträffar den ställning den engelske utrikesministern intar till
parlamentet och sina kolleger, ger den framstående kännaren av Englands
statsklok, den amerikanske statsrättsläraren A. Lawrence Lowell en sammanfattande
skildring i sitt kända arbete The Government of England.
Författaren betonar bär, att inom det engelska utrikesdepartementet ledningen
är kraftigare koncentrerad i vederbörande ministers händer, än
som plägar vara fallet inom styrelsens Övriga detaljer. Därefter fortsätter
han: »Samtidigt är lian (statssekreteraren för utrikes ärenden) i sällsynt
grad fri från omedelbar parlamentarisk kontroll. Den diplomatiska
korrespondensen är vanligen konfidentiell, och det är som regel ett tillfredsställande
svar på varje fråga inom parlamentet, vilken berör de
utländska förbindelserna, att säga, att den begärda upplysningen icke
kan givas utan skada för det allmänna intresset. Härav följer, att utrikesministerns
närvaro i underhuset är mindre nödvändig än de Övriga
departementschefernas; samtidigt gorå hans ansträngande plikter svårt
för honom att finna nödvändig tid för bevistande av de långa sammankomsterna.
Men om statssekreteraren för utrikesärendena mindre än sina
kolleger står under parlamentets direkta kontroll, så är han i högre grad
än de kontrollerad av dessa sina kamrater. Varje viktig depesch måste,
innan den avgöres, underställas både premiärministern och konungen;
som regel cirkulera också telegrammen jämte korrespondenser av speciellare
intresse bland alla kabinettsmedlemmar. Faktiskt är det knappast
något departement, inom vilket chefens åtgöranden i lika hög grad bringas
till hans kollegers regelbundna kännedom.» Härmed står i god överensstämmelse
följande förklaring, som sir Edward Grey gav i underhuset
den 14 dec. 1911 i sitt svar på en anklagelse för sekretess inom kabinettet:
»Utrikesdepartementet är det departement, vars åtgöranden i huvudsak
dagligen meddelas kabinettet, och jag kan blott säga, att om jag
vore lika underkunnig om alla mina kollegers åtgärder, som de äro om mina,
så vore jag betydligt visare än jag är.»

I England har emellertid ej saknats kritik på grund av den bristande
samverkan i utrikespolitiska angelägenheter, som präglar förhållandet
mellan regering och parlament.

Redan år 1886 framlades i underhuset ett resolutionsförslag, vari
uttrycktes den meningen, att krigsföretag ej borde inledas eller överens -

korumelser med främmande makter av större räckvidd avslutas eller nytt
territorium förvärvas till riket utan parlamentets kunskap och samtycke.
Resolutionen avslogs med endast fyra rösters majoritet. Gladstone, som
uppträdde i debatten, motsatte sig densamma, men ställde sig ej helt
avvisande. Detta var en enstaka episod, men som sådan icke utan en
viss symptomatisk betydelse, ehuru länge utan efterföljd i underhusets
annaler.

Principfrågor av detta slag började emellertid alltmer sysselsätta
den allmänna opinionen. Korn representant för de reformkrav, som uppkommo,
kan bland andra anföras den engelske statsrättsförfattaren
Sidney Low. I sitt bekanta arbete The Governance of England (utg.
första gången 1904) betonar lian beträffande utrikesärendena den rådande
svårigheten för parlamentets medlemmar att där utöva någon
verklig kontroll och föreslår som utväg till förbättring inrättandet av ett
utrikesutskott, lämpligast sammansatt av ledamöter från både underhus
och överhus, t. ex. 20 till antalet. Detta utskott, som borde tillsättas
vid den första parlamentssessionen i eu period och sitta kvar under hela
perioden, skulle icke på något sätt vara en administrerande korporation,
som toge ledningen av utrikespolitiken ur kabinettets händer. Dess uppgift
skulle vara att råda, diskutera och undersöka, och dess sammanträden
skulle äga rum inom slutna dörrar. Utskottet herde ha rätt att
begära handlingar, korrespondens och förslag till traktater och avtal med
främmande stater, innan de förelädes parlamentet, samt''ha befogenhet
att anmoda utrikesministern eller hans närmaste man att förklara detaljerna
i den politik, som regeringen önskade följa. »Regeringen skulle
icke alls ha någon skyldighet att antaga utskottets åskådning, men när
ministrarna avveke från densamma, skulle de gorå sfi endast under en
allvarlig känsla av ansvar. Å andra sidan skulle parlamentet och landet
ha mera förtroende till ledningen av de mest kritiska statsärendena, ifall
de visste, att dessa invecklade och hemlighetsfulla frågor (nödvändigtvis
hemlighetsfulla för mängden) undersöktes av en jämförelsevis opartisk
och väl underrättad nämnd». På invändningen att med en dylik anordning
den önskvärda sekretessen icke kunde bevaras lämnas det svaret, att frågor
som diskuteras i kabinettet i dess helhet kunna hållas strängt konfidentiella.
De fall vore för övrigt icke många, då en absolut sekretess måste
råda, och det vore måhända icke till skada, om de fallen ytterligare
minskades i antal. Slutligen herde utrikesministern kunna vägra att giva
ett meddelande även till denna kommitté, liksom till parlamentet, varvid
utskottet skulle vara bättre i stånd än parlamentet att bedöma, huruvida
ministerns skäl för sekretess vore hållbara.

Det förslag, som sålunda framförts, hör till dem, som sedermera
kommit att stå i centrum av diskussionen. Själv har för övrigt den
anförde författaren även senare offentligen gjort propaganda för sill idé,
och denna har av andra, däribland aktiva politiker, upptagits och vidare
utvecklats.

Under den hotande utrikespolitiska situationen i samband med
Marockokrisen 1911 tog regeringen det rätt ovanliga steget att på eget
initiativ anordna en överläggning i underhuset om det allmänna internationella
läget. Eu resolution fattades därvid, vari regeringen anmodades
verkställa eu utredning angående utrikesärendenas handläggning i olika
stater. Intresset för dessa frågor har helt naturligt efter världskrigets
utbrott i England såväl som överallt annorstädes stegrats i en
förut ouppnådd grad, och vittgående yrkanden om en genomförd parlamentarisk
kontroll över regeringens utrikespolitik ha framkommit och
ivrigt dryftats i den offentliga diskussionen såväl i pressen som i parlamentet.
Som typisk representant för den engelska reformrörelsen under
kriget kan nämnas den radikale underhusledamoten A. Ponsonby, vars
arbete Democracy and diplomacy (1915) varit livligt omdebatterat såväl
i England som i utlandet. De yrkanden, som av reformvännerna framförts,
ha i allmänhet gått ut på avlägsnandet av sekretessen i diplomatiska
frågor och särskilt varit inriktade på att ge parlamentet medbestämmanderätt
ifråga om internationella överenskommelser och därjämte
att genom ett särskilt organ, ett utrikesutskott, lämna det möjlighet till
mera ingående kontroll över regeringens utrikespolitik.

Det kan icke sägas, att dessa reformkrav mötts av någon större
sympati på ledande politiskt håll i England. Några yttranden vid skilda
tillfällen av regeringsledamöter, tillhörande olika politiska läger, må här
anföras, vilka alla ådagalägga den i stort sett avvisande hållning regeringen
intagit till de framställda önskemålen.

Vid en debatt i underhuset den 29 maj 1913 framhöll sir Edward
Grey, att spörsmålet om underhusets kontroll över utrikesärendena enligt
hans mening kunde uppdelas i tre frågor. Beträffande den första, nämligen
kravet att hemliga traktater ej herde existera, både regeringens
politik varit att undvika hemliga avtal, som kunde pålägga landet allvarliga
förpliktelser. Yrkandet att alla fördrag herde ratificeras av parlamentet
förklaras vara en intressant författningsfråga, som talaren emellertid
ej ville närmare gå in på i det sambandet. Vad slutligen anginge den
tredje delen av spörsmålet, i vad mån ett särskilt underhusets kontrollorgan
herde skapas för övervakande av utrikesdepartementet, skulle detta
innebära, att underhuset förvandlades till en administrativ korporation

Inrättandet av ett utrikesutskott, vilket utrikesdepartementets administrativa
arbete skulle underställas, innan det utfördes, och för vilket högar
av telegram skulle företes, innan de avsändes, vore ett olyckligt experiment
som kunde medföra oöverskådliga konsekvenser. »Ett sådant system»,
betonar Grey, »skulle ha till resultat, att administrationen slappades. Detta
är det verkliga spörsmål, som underhuset uppställer genom diskussionen
om kontroll över utrikesdepartementet, och det gäller lika mycket andra
departement. Underhuset måste nöja sig med den ställningen, att kabinettet
är den verkliga förvaltande korporationen, ansvarig inför parlamentet,
som kontrollerar förvaltningen. Om underhuset önskar experimentera med
att adminstrera och utväljer ett av de störa departementen för att utöva
kontroll, skulle jag vilja hemställa, att experimentet icke i första hand
göres med utrikesdepartementet.»

På en fråga angående önskvärdheten av en förändring i den parlamentariska
kontrollen av utrikesärendena, framställd 1914 till Asquith av
eu undersökningskommitté, som hade till uppgift att utreda frågor rörande
husets arbetsordning, svarade denne: »Om med förändring menas den
enda effektiva förändring, som bär kan avses, nämligen att regeringen,
innan den vidtager en avgörande utrikespolitisk åtgärd, skulle vara skyldig
att förtro sig åt vare sig underhuset eller ett utskott av huset för att
erhålla dess bifall, så anser jag ett dylikt tillvägagångssätt varken genomförbart
eller önskvärt. Jag anser, att ansvaret för styrelsen helt och
odelbart bör vila på regeringens skuldror.» I fortsättningen utvecklar
han hurusom fall kunna uppkomma, då parlamentet blir ställt inför ett
fatt accompli, som ej kan göras ogjort, men den möjligheten återstår då
för parlamentet att ställa de skyldiga till ansvar och tvinga dem att
avgå. På det hela tagel ser Asquith häri ett tillräckligt effektivt kontrollmedel
mot eu äventyrspolitik, vilket i varje fall vore att föredraga
framför de föreslagna reformåtgärderna.

I samma riktning som Asquith uttalade sig också Balfour på tillfrågan
av nämnda kommitté 1914. Han ställde sig helt avvisande till
tanken på en närmare samverkan mellan regering och parlament än den
som förut varit vanlig. Penna sin ståndpunkt har han senare, i egenskap
av utrikesminister, vid upprepade tillfällen hävdat, så t. ex. vid debatter
i underhuset den 17 aug. och den 19 dec. 1917. Efter att vid det förra
tillfället ha betonat att intet står att vinna genom ständiga diskussioner
i parlamentet över de internationella förhållandena, vänder Balfour sig
särskilt mot förslaget om ett parlamentariskt utrikesutskott. »Något
sådant», framhåller han, »har aldrig förekommit i detta land. Det kan
väl hava vissa fördelar, men jag tror ej, att ett sådant system med ett

utskott för varje styrelsegren — ett ständigt utskott för flottan, ett för
armén, ett för utrikespolitiken o. s. v. — och med ministrar, som städse

skola stå till svars inför dessa utskott — jag tror ej, att ett sådant sy stem

verkligen skall leda till god styrelse och nyttig kontroll av regeringen
från detta hus. I varje fall ha vi här i landet följt ett helt

annat system, och jag tror att detta varit bäst, så vitt en jämförelse

kan göras med andra länder.»

Ett uttalande vid eu interpellationsdebatt i underhuset den 31 okt.
1916 av understatssekreteraren i utrikesdepartementet lord Robert Cecil,
vilket visserligen i tonen är något mera tillmötesgående och som för
övrigt direkt anknyter till krigsläget, men som principiellt icke står efter
de ovan anförda i tydlighet, må slutligen anföras:

»Jag erkänner — i en demokratisk stat sådan som vår — den synnerliga
önskvärdheten av att regeringen arbetar i nära kontakt med demokratien,
särskilt i eu tid av svåra konflikter sådan som den nuvarande. För
min del tror jag, att intet är svårare än att bestämma huru denna förbindelse
skall ordnas på utrikespolitikens område. Vi ha ej endast att taga
hänsyn till vår egen regering utan även till de allierade staternas regeringar.
Vi kunna ej gorå något, ej såga något, utan att taga i betraktande hur det
skall upptagas av våra allierade, av folket i de allierade länderna, av
fiender och av neutrala — och därför är jag övertygad om att en begäran
till regeringen att fortsätta förhandlingar eller att tvärt avbryta dessa och
att Öppet hålla parlamentet och landet underrättade om allt detta ej
är i överensstämmelse med det allmänna bästa. Jag skulle gärna vilja
pröva andra möjligheter för att i landet vinna ökat förtroende för regeringen.
Men jag tror ej, att det är eftersträvansvärt att utan noggrant
övervägande upprätta en ny form för utrikesärendenas behandling
här i landet. Jag måste erkänna, att jag hyser mina tvivel om det
önskvärda för staten i att regeringens ansvar i dessa frågor skulle delas
med något utskott, det må vara sammansatt hur som helst. Detta betyder
inte att ej upplysningar skulle givas, det är jag fullt med om;
men direkta råd från ett speciellt utskott från detta hus herde, enligt
min åsikt, tagas i utomordentligt noggrant och ingående betraktande,
innan de accepterades.

Ingen är mer medveten om den nuvarande regeringens brister än
dess egna medlemmar. Vi inse alla det rent övermänskligt svåra i uppgiften
att styra ett land i tider som de nuvarande. Vi erkänna fullt ut
de många misstag vi gorå, de många brister vi äro skyldiga till — men
jag tror icke, att något som späder ut regeringens ansvarighet just förbättrar
den. Vi måste få gorå vad vi anse rätt. Vi måste få fora styrelsen,

11—101217

dåligt måhända men efter bästa förmåga; och vi kunna ej dela denna
ansvarighet med underhuset eller någon annan — så länge kriget varar.
Det anser jag vara det enda möjliga. Om underhuset finner oss skota
vår sak så dåligt att vi höra avgå och andra sättas i vårt ställe, då må
det gorå så. Det är förnuftig politik. Men intill dess underhuset kommit
till ett sådant avgörande, vädjar jag till det att gåva oss sitt förtroende
och stöd och ej försöka påtaga sig plikter som det, med all respekt, ej
är i stånd att fylla, nämligen ledningen av utrikespolitiken i dessa tunga
och svåra tider.»

Av ovan anförda uttalanden av ledande engelska politiker framgår,
såsom även redan förut anmärkts, att tanken på en verkligt genomförd
parlamentarisk kontroll i utrikesspörsmål på regeringshåll mottagits med
föga sympati. I England ha reformyrkandena hållits tillbaka av många
skäl, bland andra de säregna förhållanden, som äro utmärkande för detta
rikes organisation: dess karaktär av ett världsomfattande kolonialvälde, i
vilket regeringen i London utgör den enda egentliga centralmyndigheten,
och dess genom århundraden utvecklade parlamentariska system, som gör
donna regering till ett direkt uttryck för majoriteten av moderlandets
folkrepresentation. Det måste erbjuda särskilda svårigheter att skapa
ett organ, som kan utöva den folkliga kontrollen över regeringens utrikespolitik
å hela det brittiska väldets vägnar, och vad moderlandets parlament
angår har dess krav i detta avseende på sätt och vis kunnat anses
förverkligat redan genom den fastslagna principen, att regeringen måste
grundas på full politisk överensstämmelse med parlamentet eller närmare
bestämt dess folkvalda del, underhuset.

Ehuru stärka hinder sålunda rests mot införandet av nya författningsbestämmelser
i syfte att bereda parlamentet möjlighet till större kontroll
över regeringens utrikespolitik, ha reformsträvandena i donna riktning
ej övergivits. Senast har lord Bryce uttalat sig i frågan närmast med
hänsyn till behovet att få till stånd intimare kontakt mellan den störa
allmänheten och utrikesledningen. Han förordar för ändamålet i en nyligen
publicerad artikel, »Folket och utrikespolitiken» (The International
Review, jan. 1919) utgivandet av ett pressorgan med speciel! uppgift att
till allmänheten sprida säker kunskap om allt som händer och sker på
det internationella området. Lord Bryce’s från tidigare uttalanden kända
allmänna ståndpunkt i hela det bär avhandlade spörsmålet lyser emellertid
fram även i den ovannämnda artikeln.

»Även om man erkänner» böter det här, »de fall där sekretess är
nödvändig vare sig på grund av det egna landets intresse eller den andra
partens fordran, så återstå viktiga skål för att offentligheten skall bli

större inom utrikesdepartementet än hitintills. Väl må den allmänna
opinionen ha alltför ringa faekinsikt för att kunna följa och bedöma varje
enskilt steg i långa och komplicerade förhandlingar. Men däremot herde
den ha öppna möjligheter att få känna den allmänna riktningen av dessa
och uttala sin mening av gillande eller ogillande». Historien erbjuder
enligt Bryce’ mening in i senaste tid upprepade exempel på att folkopinionen
haft ej endast den moraliska rätten utan även den politiska visdomen
på sin sida. 1918 stod det gamla hemlighetsmakeriets och egoismens
diplomati dömd av sina egna resultat. »Demokratier ha ofta farit vilse
och skola helt visst gorå det i framtiden. Men vad betyda deras fel i
jämförelse med dem, för vilka nu de kontinentala monarkiernas experter
stå dömda!»

Frankrike.

Den rika provkarta på författningar, som Frankrikes konstitutionella
historia erbjuder alltsedan revolutionen 1789, har även ifråga om
utrikesangelägenheternas handläggning att uppvisa en råd av växlande
bestämmelser. Det saknar icke sitt intresse att bär till en början erinra
om hur den störa revolutionens författningskonstruktörer sökte lösa förevarande
spörsmål. Det skall visa sig, att praktiska svårigheter snart
nog gjorde det nödvändigt att till en viss grad släppa efter på de principer,
som man först trodde sig kunna tillämpa utan inskränkning.

För 1789 års lagstiftare stod det utan vidare klart, att den hemliga
diplomatien hörde med till det förgångna, som med deri gamla regimen
störtats för att aldrig återkomma. Deri första revolutionära författningen
av år 1791 lada den fördragsslutande makten helt och hållet i
händerna på folkrepresentationen. Det tillhörde donna att ratificera
freds-, allians- och handelstraktat er, och det tillädes, att intet fördrag
vore giltigt utan dess ratifikation. Ledningen av diplomatien tillhörde regeringen,
men av representationen utövades en vittomfattande kontroll.
För att gorå denna kontroll så mycket effektivare tillsatte den lagstiftande
församlingen vad man skulle kunna kalla ett utrikesutskott, en permanent
kommitté för de diplomatiska fragorna (comité diplomatique).
Donna kommitté var emellertid ej endast kontrollerande utan ingrep däi
jämte dirigerande i den exekutiva myndigheten.

Längre fram under revolutionen, när de störa krigen börjat och
den republikanska franska regeringen hade att värja sig mot den tradi -

tionella kabinettspolitikens metoder, sådana de tillämpades av de fientliga
makterna, ställdes de ledande revolution spolitikerna på allvar inför
problemet om regeringens diskretionära makt i utrikespolitiken och om
den hemliga diplomatiens berättigande. Ämnet blev föremål för ingående
debatter intressanta på grund av den påfallande moderna frågeställning
som ligger bakom dem — varunder en massa förslag framfördes:
än att det regerande välfärdsutskottet skulle kontrolleras av ett särskilt
vält utrikesutskott med med best utan dem akt, än att folkrepresentationen
i sin helhet i hemligt sammanträde skulle ratificera överenskommelser
av diplomatisk natur, än att regeringen skulle få en vidsträckt rätt att
pa egen hand avsluta traktater. Man stannade för en kompromiss, som i realiteten
gav den exekutiva makten ett ganska stort fält för självständig verksamhet.
Genom ett särskilt beslut stadgades nämligen, att folkrepresentationen
i princip skulle behålla sin rätt att ratificera alla fördrag, men regeringen.
få befogenhet att avsluta hemliga överenskommelser, om de internationella
förhallandena det krävde, vilka, utan att föreläggas representationen,
skulle träda i kraft såsom om de av denna hade blivit ratificerade.
I den kort därpå antagna s. k. direktorialförfattningen av år
1795 infördes stadgande!! i överensstämmelse med nämnda beslut.

Under den napoleonska tiden lades naturligen all makt i regentens
hand, varemot under den följande konstitutionellt monarkiska regimen i
Frankrike parlamentet tick den medbestämmanderätt i utrikesflyg!)!-, som
betingades av dess lagstiftnings- och finansmakt. 1848 års republikanska
författning återupplivade bestämmelsen i 1791 års konstitution, varigenom
intet fördrag kunde bli giltigt utan nationalförsamlingens samtycke.

Frankrikes nuvarande författning av år 1875, som till hela sin
byggnad är en sammansättning av föregående tiders monarkiska och
republikanska institutioner, återspeglar även detta förhållande i de gällande
bestämmelserna om statsmakternas inbördes befogenheter på det
utrikespolitiska området.

Enligt konstitutionen får presidenten ej förklara krig utan de båda
kamrarnas föregående samtycke. Genom sin förfoganderätt över armén
kan han dock före krigsförklaringen utan parlamentarisk medverkan företaga
ändringar i truppernas ställning och koncentrera de militära krafterna,
där det befinnes lämpligast. Ehuru författningen ingen skillnad
gör mellan krigsförklaring och krigstillstånd, har en sådan skillnad i
praxis gjort sig gällande. Sålunda ha militära expeditioner i utomeuropeiska
länder företagits utan inhämtande av kamrarnas bifall, och dessa
ha först efteråt uppfordrats att anslå de nödiga penningmedlen. Vidare

har lifint — under världskriget — att Frankrike utan parlamentets hörande
förklarat krig mot makter, som anfallit dess allierade, så t. ex. mot
Turkiet 1914 och Bulgarien 1915.

Det tillkommer presidenten att avsluta och ratificera fördrag, vilkas
innehåll han äger meddela kamrarna, så snart statens intresse och
säkerhet det medgiva. Men först efter godkännande av bägge kamrarna
bli de fördrag giltiga, som röra krig och fred, handel, statsfinanserna
eller franska medborgares ställning och egendom utomlands. Dessa bestämmelser
innebära alltså dels att presidenten har rätt att avsluta vissa
fördrag, t. ex. politiska alliansfördrag, utan att parlamentet underrättas
därom, dels att detta slags fördrag, vilkas existens författningen förutsätter,
i princip blott äro temporärt hemliga. Men det står regeringen
fritt att efter eget omdöme fixera tiden för deras offentliggörande. Det
framgår vidare, att hemliga överenskommelser ej kunna göras i de uppräknade
frågor där parlamentets godkännande enligt författningen påfordras
; och det anses som en konsekvens av kamrarnas medbestämmanderätt,
att ej blott sådana artiklar i ett fördrag, som beröra deras konstitutionella
rättigheter, utan hela det fördrag, varu ti dessa artiklar ingå,
skola underställas parlamentet. Det anses också falla av sig själv, att
då presidenten frivilligt framlägger för parlamentet en traktat, som han
avslutat på egen hand, han då lojalt framlägger alla traktatens bestämmelser
och ej undantager några, som alltjämt hemlighållas. En internationell
överenskommelse kan icke modifieras av kamrarna, vilka sålunda
icke kunna upptaga den till votering paragrafvis utan måste godkänna
eller förkasta den i dess helhet. Icke desto mindre har hänt, att
parlamentet fattat ett tillfälligt beslut, vilket inneburit en ajournering
med uttryckligt avgiven eller i tysthet underförstådd motivering, varigenom
man till regeringen uttryckt sin önskan att få vissa ändringar i
överenskommelsen utverkade före det definitiva beslutet.

Den makt, som tillkommer den franska regeringen vid ledningen
av utrikespolitiken, är i verkligheten snarare större än vad författningens
formella bestämmelser direkt ge vid handen — yttrande sig särskilt i
dess rätt att på egen hand avgöra de viktigaste utrikespolitiska frågorna,
nämligen de som angå rent politiska fördrag och konventioner. Var gränsen
för regeringens handlingsfrihet i detta fall går, kan bli föremål för
tvekan, men faktiskt har den i vissa fall utsträckts så långt, att parlamentets
konstitutionella rätt synts hotad. Enligt en mening, som understödes
av statsrättsliga auktoritet er, skulle presidenten ha rätt att
sluta sådana fördrag, som innebära förpliktelse att upprätthålla vissa
militära stridskrafter. Han kunde härvidlag hänvisa till, att han icke

kringskure parlamentets budgetära rättigheter, enär han i varje fall särskilt
finge hänvända sig till parlamentet med äskande av de nödiga
medlen. På samma sätt behövde han icke känna sig förhindrad att ingå
fördrag, som förpliktiga honom att i visst fall militärt städja annan
stat, enär i detta fall parlamentets godkännande av en krigsförklaring
skulle krävas. Exempel på ett dylikt fördrag utgör den fransk-ryska
allianstraktaten av 1891. I många fall undertecknar ej presidenten utan
endast utrikesministern en ingången överenskommelse, ett förfaringssätt
som stundom gör det möjligt för regeringen att undanhålla parlamentet
ett fördrag, t. ex. av handelspolitisk natur, som egentligen herde underställas
detsamma. Med tämligen stor säkerhet användes nämnda metod
i fråga om överenskommelsen med Spanien av år 1904 angående Marocko.

Under världskriget har den franska regeringen ingått ett flertal
överenskommelser utan att de underställts parlamentets ratificerang. På
så sätt har bl. a. Frankrike utan parlamentets hörande beviljat Grekland
ett förskott på 20 millioner, trots att donna överenskommelse förpliktade
Frankrike till utgifter ur statskassan. Flera dylika överenskommelser
hava icke ens undertecknats av presidenten utan offentliggjorts i
Journal officiel som överenskommelser mellan respektive länders regeringar.
Till och med en så viktig akt som Londondeklarationen av den
5 sept. 1914, vari engelska, franska och ryska regeringarna (sedermera
även italienska regeringen) förbundo sig att icke separat sluta fred med
centralmakterna, undertecknades icke av presidenten och underställdes
icke parlamentets ratificering. Den undertecknades av den engelska utrikesministern
och av de andra makternas ambassadörer.

Även en annan art av mellanstatliga förpliktelser, som tillkommit
under kriget, hava ingåtts utan parlamentets hörande. Så var fallet
med de franska, engelska och ryska ambassadörernas förklaring av den
14 febr. 1916, att deras respektive länder icke skulle sluta fred med
mindre Belgien politiskt och ekonomiskt blivit återupprättat. Donna förklaring
förpliktade de olika länderna militärt och ekonomiskt, men ansågs
icke vara av den art, att den fordrade parlamentets uttryckliga
godkännande.

Trots den självständighet, som regeringen sålunda ofta — man
kan väl tillägga i regel — förmått utveckla vid de störa utrikespolitiska
frågornas avgörande har det franska parlamentet, med de maktmedel
som stå till dess förfogande, icke saknat möjligheter till eu framgångsrik
opposition emot densamma även i dessa frågor. Exemplen äro så -

landa icke alltför sällsynta i den tredje republikens historia på att ministärer
fatt avgå på grund av kritik av utrikesledningen.

De ödesdigra konsekvenser, som ingåendet av hemliga överenskommelser
stundom visat sig medföra, ha mot den hemliga diplomatiens
metoder vid vissa tillfällen rest en stark opinion även inom franska politiska
kretsar. Sålunda visade det sig under Marockokrisen vid avslutandet
av den från sk-ty ska traktaten 1911, att den förut omnämnda tidigare
hemliga fransk-spanska överenskommelsen av 1904 förde med sig
oanade uppoffringar för den franska staten. Missnöjet med regeringens
utrikespolitik tog sig uttryck i eu av senatens utrikesutskott enhälligt
antagen resolution, vari det heter: »Utskottet anser, att det under de
senaste åren bedrivits missbruk med hemliga traktater.» En regeringskris
uppkom samtidigt, och den ^tillträdande konseljpresidenten Poincaré,
tillika utrikesminister, avgav den 1 mars 1912 på regeringens vägnar
den utfästelsen, att den skulle i största möjliga utsträckning vindel
ställa utrikespolitiken kamrarnas och offentlighetens kontroll. »Den republikanska
regeringen», förklarade lian, »skall anse som en patriotisk
plikt omsorgen att ständigt hålla sin diplomatiska aktion i fullkomlig
harmoni med landets önskningar och parlamentets vilja».

Med anledning av vad som förefallit väcktes förslag i deputeradekammaren
om införandet i författningen av nya bestämmelser, varigenom
regeringens rätt att ensam avsluta fördrag upphävdes. Samtidigt föie
slogs också inrättandet av en kontrollerande utrikeskommission vid regeringens
sida, bestående av 6 deputerade och 3 senatorer. Förslaget förkastades
emellertid, och av regeringen betonades olämpligheten av att
helt fråntaga den rätten att med främmande makter ingå fördrag, som
icke vore avsedda att omedelbart publiceras.

Den diskussionen, som uppstad rörande sekretessen i utrikespolitiken
med anledningen av händelserna 1911—12, var synnerligen livlig och
framkallade bland annat av en framstående auktoritet inom den franska
statsrätten, Gaston Jéze, ett starkt betonat uttalande (Le pouvoir de conclure
les traités internationaux et tes traités secrets, i Revue du Drott public
1912), gående ut på att det vore en konsekvens av den republikanska
demokratien, att »folkopinionen, god eller ond, vore utslagsgivande
i såväl internationella som inhemska angelägenheter». Noga besett tillstadde
ej heller enligt Jéze den franska författningen regeringen rätt
att avgöra ett fördrags hemlighållande, även om den i alldeles extraordinära
fall hade makt att till en tid uppskjuta dess offentliggörande.
Donna mening, som icke torde vara ovedersäglig, har senare också be

stritts av en kollega till den anförde vetenskapsmannen, statsrättsläraren
J. Barthélemy, vilken med utgångspunkt från historiskt givna traditioner
i fransk politik starkt pläderar för nödvändigheten av regeringens diskretionära
makt i skötandet av utrikesaffärerna (Démocratie et nolitiaue
étrånger e, 1917).

Vad angar de medel som sta parlamentet till buds för samverkan
med regeringen i den yttre politiken erbjuder det franska parlamentariska
systemet, jämfört med det engelska, långt större möjligheter till
en övervakande och deltagande verksamhet från parlamentets sida. Det
är tillräckligt att bär endast erinra om konsekvenserna av det franska
mterpellationsinstitutet, med dess osedvanligt rika utveckling, även för
kontrollen av utrikespolitiken. Av stor vikt är även utskottsväsendets
starka ställning i det franska parlamentet. Såväl deputeradekammaren
som senaten tillsätta särskilda utskott för utrikesärendena — commissions
des affaires extérieures et coloniales — som ha till uppgift att samverka
med och kontrollera regeringens utrikesledning. Åtskilligt tyder på att
dessa utskott, som redan före världskriget icke saknat möjligheter att
gripa in i regeringspolitiken, under detsamma, åtminstone tidvis, utvecklat
en högst betydande verksamhet.

Deputeradekammarens utrikesutskott, som spelår en ojämförligt
större roll än medkammarens, består av 44 medlemmar, inneslutande representanter
för de olika politiska partierna. Det är fördelat i underavdelningar,
vilka var för sig syssla med Frankrikes politik i ett visst land
eller i förhållande till vissa maktgrupperingar. Sålunda finnes en tremannasektion,
som har till uppgift att studera skandinaviska förhållanden och
Frankrikes politik i de skandinaviska länderna. Tydligt är att ledamöterna
därigenom vinna i sakkunskap och därmed även i inflytande. Vidare har
inom utskottet eu trängre kommitté — comité parlementaire d''information
et d notion å 1 étranger — bildats, som i samverkan med regeringen särskilt
arbetat för att anknyta och utveckla förbindelser i andra länder och
likaledes stått i direkt förbindelse med arméns högkvarter. Utskottet,
som avger rapporter till kammaren över sitt arbete, kan tillkalla vem
som helst, vilken anses kunna lämna upplysningar av värde för överläggningarna,
men ifall denne innehar någon officiell befattning måste
vederbörande minister först lämna sitt tillstånd, varvid det kan föreskrivas,
att tjänstehemligheter icke ,må yppas. Utrikesministern kan också
anmodas att infinna sig hos utskottet för att lämna upplysningar angående
den förda politiken, ehuru han icke är tvungen att åtlyda detta,
men en dylik vägran strider mot franska parlamentariska sedvänjor.
Alla handlingar utskottet behöver lämnas dess ordförande av vederbö -

rande minister. Skulle denne emellertid finna, att det vore till skada förståten
att överlämna en viss handling, meddelas ordföranden detta, oeh
i regel torde han biträde ministerns mening.

Under världskriget har utrikesutskottet regelbundet plägat sammanträda
varje vecka, varvid i regel utrikesministern anmodats närvara
för att lämna upplysningar samt besvara frågor och kritik. Upprepade
gånger har utskottet sänt särskilda studiekommisioner till vederbörande
länder för att sätta sig in i dagsfrågorna. Alla överläggningar
stenograferas och bevaras i kammarens arkiv, där referaten
stå till de deputerades disposition och även, efter särskilt tillstånd,
till politiska skriftställares. Vill ministern ge hemliga upplysningar refereras
dessa icke. I allmänhet besvarar han alla till honom ställda frågor,
men ej så sällan har hänt att han av hänsyn till sin tystnadsplikt
gent emot annan makt ansett sig ej höra ingå i svaromål. Skulle utskottet
icke vara tillfredsställt med ministerns förklaringar, kan utskottet
draga frågan inför kammaren, som ägor besluta att sammanträda inom
slutna dörrar för att diskutera densamma. Dessa hemliga överläggningar
följas alltid av ett offentligt sammanträde, då dagordning framlägga.
De franska utrikesministrarna eftersträva gärna ett gott förhållande
och samförstånd med utskottet, då detta i längden är förutsättningen
för dem att bibehålla kammarens förtroende.

Deputeradekammaren och sedermera även senaten ha tid efter
annan sammanträtt med regeringen till plenarsammanträden inom slutna
dörrar, vid vilka redogörelse lämnats och diskussion ägt rum om de viktiga
utrikespolitiska och militära problemen. Det är bekant, att dessa
sammanträden till en början, då de begärdes av deputeradekammaren,
möttes med någon tvekan från den dåvarande regeringen, men också att
donna tvekan övervanns och regeringen själv tog initiativet till liknande
sammanträden även med senaten.

I allmänhet torde kunna sägas att under världskriget samarbetet
mellan regering och parlament i Frankrike på det utrikespolitiska området
försiggått på ett sätt, som givit parlamentet tillfälle att i avsevärd mån
följa regeringspolitiken och inverka på dess ledning, dels, och framförallt,
genom kamrarnas utskott och dessas sektioner, dels i allmänna kammarsammanträden.
Enligt fransk uppfattning har detta samarbete även
i det hela verkat lyckligt. Det har icke inkräktat på regeringens ställning
såsom ledande myndighet men däremot blivit ett viktigt medel att
trygg9'' dess samförstånd med representationen och därmed bidragit till
den kraft och sammanhållning, som Frankrike ådagalagt under kriget.
I huru stor utsträckning kammarutskotten ägt förmåga att utöva en verk 12—191217 -

sam detalj kontroll är en fråga, som av naturliga skål undandrar sig ett
säkert omdöme. I det föregående är berört att regeringen utan att inhämta
parlamentets beslut träffat ett flertal viktiga avtal under kriget.
Dessa avtal ha icke alltid kommit till utskottens kännedom, åtminstone
icke i fullständigt skick. Enligt uppgift lämnades sålunda rörande det i
London i april 1915 mellan ententens dåvarande tre huvudmakter, Frankrike,
Ryssland och Storbritannien, ingångna avtalet av utrikesministern
inför deputeradekammarens utrikesutskott en i allmänna ordalag avfattad
redogörelse, men förslaget in extenso blev ej delgivet utskottet. Från
oppositionens sida har också stundom klagomål framförts mot det följda
systemet. Den av utskottet utövade kontrollens större eller mindre noggrannhet,
större eller mindre ingående i detaljer har givetvis varit beroende
på en mängd växlande omständigheter, varav några kunna påpekas:
utskottets förtroende för utrikesministern och hans närmaste organ, den
i ärendet initiativtagande utskottsmedlemmens personlighet och auktoritet,
ärendets beskaffenhet samt den diskretion det ansetts kräva. De franska
parlamentsutskottens inflytande har sålunda skiftat under olika skeden
av kriget. Under det senaste krigsåret synes det varit i ett märkbart
avtagande, varunder regeringen under konseljpresidentens ledning förvärvat,
en alltmera allen arådande ställning.

Grekland.

För Grekland gälla i allmän överenstämmelse med förhållandet i
andra stater, enligt dess författning § 32, bestämmelserna om konungens
rätt att förklara krig, sluta fred, förbund och handelsfördrag, om vilka
han giver kammaren nödiga upplysningar, så snart statens intresse det
tillåter. Detta prerogativ utövas dock under den inskränkningen, att handelsfördrag
och sådana fördrag, som ingripa på lagstiftningens område,
framförallt sådana som medföra finansiell förpliktelse, erfordra kammarens
godkännande. Kontrollen över utrikespolitiken saknar i övrigt speciellt
organ och får gorå sig gällande i de allmänna författningsmässiga och
i parlamentarisk praxis utvecklade formerna för förbindelse mellan regering
och representation. Alltsedan 1875 års bindande förklaring är ministärens
bildning ur majoritetsgrupperna praxis, och den i det grekiska
parlamentet utbildade interpellationsrätten har i allmänhet hållit ministärerna
i starkt beroende av majoritetens önskningar. Donna parlamentariska

praxis rubbades delvis under världskriget, dä regeringen kring konungen
visade sig kunna föra eu från parlamentet relativt självständig politik. Senare
medförde den politiska omkastningen eu återgång till föregående
förhållanden. Några fasta förmer för utrikeskontroll utöver dem som interpellationsrätten
innebär synas ej ha utvecklat sig.

Holland.

1 Holland tillhör rätten att förklara krig konungen ensam, men han
är förbunden att omedelbart härom underrätta generalstaternas båda kamrar,
och han äger samtidigt gorå dem de meddelanden, som han finner
förenligt med statens intresse. Konungen har vidare rätt att avsluta och
ratificera alla traktater med främmande makter. Han äger meddela dessa
traktaters innehåll till generalstaternas båda kamrar, så snart han anser,
att statens intresse tillåter det. Traktater, vilka angå förändring av statens
territorium, vilka pålägga riket pekuniära förpliktelser eller innehålla
någon annan bestämmelse, som berör rättigheter beroende av lag,
få icke ratificeras av konungen, förrän de godkänts av generalstaterna.
Detta godkännande är ej nödvändigt, då konungen i förvåg, genom av
kamrarna antagen lag, erhållit rätt att avsluta ett fördrag, som genom
sitt innehåll fuller inom deras kompetensområde. Det följer av anförda
bestämmelser, att konungen är skyldig inhämta kamrarnas bifall endast i
fråga om de paragrafer i en traktat, som beröra riksdagens lagstiftningsmakt,
varemot Övriga delar av traktaten endast behöva meddelas kamrarna.

Det händer ofta att någon av kamrarna tillsätter en särskild kommission
för att utreda, huruvida vederbörande traktat är förenlig med
statens intresse, op den är av natur att påkalla kammarens godkännande,
i vilket fall regeringen har att därom framställa proposition, eller om
den eljest är sådan, att kammaren bör förorda dess ratificerande. Angående
Nordsjötraktaten 1908 kan nämnas, att den efter prövning i kommissionen
icke ansågs vara av natur att behöva underställas generalstaterna.

Vad behandlingen av utrikespolitiska spörsmål i övrigt angår, så
plägar diskussion i dessa angelägenheter uppstå i samband med utrikes
budgetens handläggning. Samtidigt med dennas framläggande avlämnas
av utrikesministern en »gul bok» till andra kammaren, i vilken

redogöres för departementets verksamhet under det gångna året. Utrikesdepartementets
huvudtitel undergår sedvanlig utskottsbehandling, varvid
ett muntligt eller skriftligt meningsutbyte med regeringen kan försiggå
rörande speciella spörsmål, och dessa uttalanden framläggas sedan
inför kammaren. Utrikesministern avger som svar på vederbörande utskotts
kritik ett skrivet memorandum, och han kan om så befinnes nödvändigt
införa förändringar i sina förslag. Utskottssammanträdena äro
slutna, och det s. k. rapportörsutskottet, som har att framlägga slutbetänkande
över de handlagda frågorna, har befogenhet att utesluta från
offentliggörande sådana uttalanden, som det finner lämpligt. Detta är
särskilt vanligt, när det gäller utrikesspörsmål. Vid debatten i kamrarna
ha dess medlemmar ytterligare tillfälle att framföra sina meningar och
utrikesministern att utveckla sin uppfattning om det internationella lägel.
Efter särskilt beslut på förslag antingen av talmannen eller Vio av enkammares
medlemmar kunna dess överläggningar ske inom lyckta dörrar,
varvid även beslut med anledning av dessa kan fattas. Förhandlingarna
skola hållas hemliga, för den händelse talmannen eller någon av ledamöterna
så begär. Utrikesangelägenlieter kunna vidare liksom andra regeringsärenden
bringas inför representationen genom interpellation eller
frågor till regeringen av kammarledamöterna.

Något speciellt representationens kontrollerande organ ifråga om
utrikespolitiken finnes icke. Frågan om utvidgad parlamentarisk kontroll
på detta område har dock vid upprepade tillfällen under världskriget
varit föremål för diskussion i generalstaterna. Sålunda framställdes
i maj 1917 av en medlem av det socialdemokratiska partiet ett förslag,
att andra kammaren skulle gorå ett uttalande till förmån för en regelmässig
samverkan i utrikesfrågorna mellan regeringen och generalstaterna
och att för detta ändamål ett utrikesutskott borde inrättas. Förslaget
ledde ej till något praktiskt resultat, men har sedermera återupptagits i
form av en motion, väckt av det socialdemokratiska partiets ledare Troelsta
jämte ett antal partikamrater. Före behandlingen i kammaren av denna
motion framställdes av Troelsta en interpellation till utrikesministern (okt.
1918) med förfrågan, om av denne kunde väntas en tillmötesgående hållning
och en strävan att stå i verklig kontakt med den parlamentariska
kommitté, som kunde komma att tillsättas. Uppgiften för denna kommitté
angavs av interpellanten sålunda, att den herde sättas i stånd att med
verklig sakkunskap utöva kontroll över utrikespolitiken, varför den, innan
definitiva beslut fattades, regelbundet herde hållas underrättad om allt,
som vore av nöden för bedömande av förekommande spörsmål.

I det svar på interpellationen, som avgavs av utrikesministern van

Karnebeck, utvecklade denne betydelsen av det stöd, som regeringen, »i en
tid då det galler folks och staters bestånd och livsintressen», hade att
hämta av folkets förtroende, samt förklarade med utgångspunkt från denna
tankegång, att regeringen vore villig »att taga största möjliga hänsyn till
kravet på offentlighet i utrikespolitiken». Samtidigt uttalade häri sin tilltro
till att man skulle förstå och respektera »de naturliga gränser, vilka
av utrikespolitikens egenart, om den skall ha utsikt att lyckas, med nödvändighet
uppdragas beträffande offentligheten vid dess utövning». Efter
att ha betygat regeringens villighet att i eu lämplig form tillmötesgå deri
uppställda fordran på närmare kontakt mellan regering och parlament
fortsatte ministern: »Regeringens odelade och uteslutande ansvarighet
måste naturligtvis därvid förbliva oförkränkt, men handhavandet av denna
ansvarighet behöver icke stå i vägen för att, under nödiga garantier,
parlamentet i vidsträckt omfattning hålles underrättat.»

I den debatt som följde på denna av utrikesministern avgivna principförklaring
uttalade Troelsta, att han häri såge ett tillkännagivande
från regeringens sida om beredvillighet att samverka med en parlamentarisk
utrikeskommitté, på samma gång lian anslöt sig till den av ministern
hävdade ståndpunkten, att denna samverkan icke finge innebära
att parlamentet övertoge en del av det ansvar för utrikespolitikens ledning,
som rätteligen tillhörde regeringen. Det av Troelsta väckta förslaget
har ej slutbehandlats och har alltså ej kunnat leda till något praktiskt
resultat.

Italien.

I Italien åtnjuter regeringen i allmänhet ett vidsträckt oberoende
vid handläggningen av utrikesspörsmålen. Konungen ägor ensam förklara
krig, avsluta freds-, allians- och handelstraktater och andra liknande avtal
med skyldighet att giva parlamentet kännedom om dem i den mån som
statens intresse och säkerhet tillåta det samt därvid foga de meddelanden,
som befinnas lämpliga. Ingen speciel! organisation för kontroll av
utrikes angelägenheterna existerar i parlamentet, utan dess inflytande får
göra sig gällande förmedelst den allmänna författningsbestämmelsen att
fördrag, som kräva statsutgift eller medföra förändring av statens territorium,
erfordra för sin giltighet kamrarnes godkännande.

I övrigt blir bestämmande för parlamentets inflytande dess utnytt -

jande av interpellationsinstitutet, vilket i Italien efter fransk förebild utvecklats
i långt friare förmer än i England och genom sin nära förbindelse
med den ofta använda motiverade dagordningen kan begagnas till
stark påtryckning på ministärerna, vilka i allmänhet stå i nära beroende
av sitt föga stabila parlamentariska underlag. Denna parlamentariska kontroll,
därjämte underlättad i enskilda fall av publicerade diplomatiska
aktstycken och redogörelser, har stundom givit upphov till stärka politiska
kursförändringar, där de utrikespolitiska frågorna kunnat vara utslagsgivande,
men har å andra sidan vid kritiska tillfällen, såsom vid det senaste
krigsutbrottet, visat sig ha föga betydelse i de avgörande momenten.
Sålunda avgavs krigsförklaringen mot Österrike i maj 1915 av regeringen,
fast det var notoriskt, att den ogillades av majoriteten av de
deputerade.

Under världskriget har ingen förändring skett ifråga om representationens
samverkan med regeringen för behandlingen av utrikesspörsmålen,
och någon specialkontroll över regeringens ledning av dessa ärenden
har ej blivit inrättad. Det kan erinras om att liksom den fransk-ryska
allianstraktaten av 1891 aldrig meddelats det franska parlamentet, har ej
avtalet om trippelalliansen delgivits det italienska parlamentet. Dess
exakta termer voro före kriget kända endast av de italienare, som varit
konseljpresidenter, utrikesministrar samt understatssekreterare eller generalsekreterare
i utrikesministeriet. Londonprotokollet av den 26 april
1915 har heller aldrig meddelats parlamentet. Den av den revolutionära
ryska regeringen publicerade texten upplästes i februari 1918 i deputeradekammaren
av en kammarledamot, men regeringen avgav ej häröver
någon annan förklaring än att donna text ej vore fullt exakt.

Emellertid har även i Italien ett starkt intresse uppstått för frågan
om ökat parlamentariskt inflytande på det utrikespolitiska området, men
då man önskat undvika åt t under kriget gåva sig sken av att söka undergräva
regeringens ställning, ha yttringarna av detta intresse varit hovsamma
och ej antagit karaktären av utpräglad agitation. Ett under kriget
nybildat parti har dock på sitt program upptagit åstadkommandet av en varaktig
utrikespolitisk samverkan mellan regering och representation. Nämnas
kan i detta sammanhang, att ett inlägg i frågan gjorts av färre utrikesministern
Tittoni i en uppsats publicerad 1918 (i Nuovo. Antologia den
1 febr.). Efter en blick på frågans ställning i åtskilliga främmande länder
under jämförelse med förhållandena i Italien uttalar författaren önskvärdheten
av en uppriktig samverkan mellan regering och representation
i utrikesspörsmålen, vare sig i form av parlamentariska kommissioner eller
i vilken annan form som helst, »blott den är allvarlig och verksam».

Nordamerikas Förenta stater.

Förenta staterna intaga i fråga om representationens förhållande
till utrikespolitiken en särställning. Den vanliga regeln om parlamentets
samtycke till fördrag, som medföra ekonomiska utgifter eller innefatta
ändring i lagstiftningen, gäller även här. Enligt författningen fordras
kongressens beslut för krigsförklaring, för inkallande av milisen, utrustande
av armé och flotta samt ingående av handelsfördrag med främmande
makter, varjämte särskilt förbud finnes för unionens särs t åter att
utan kongressens samtycke med främmande makt avsluta traktat, allians
eller överenskommelse eller deltaga i krig, så framt icke farao är alldeles
överhängande. Grundläggande för Förenta staternas egenartade organisation
är emellertid bestämmelsen i författningens artikel 2, § 2, att
presidenten äger att med råd och samtycke av senaten, för så vitt att
två tredjedelar av närvarande senatorer givit sitt bifall, avsluta traktater;
lian äger vidare föreslå och, med råd och bifall av senaten, utnämna
sändebud och konsuler hos främmande makter. Betydelsefull är särskilt
senatens medbeslutanderätt i fråga om traktater utan att här, såsom i
de europeiska konstitutionerna är fallet, någon begränsning till fördrag
av viss, särskilt finansiellt förpliktande natur, tillkommer. Härigenom
tilldelas representation en s ena kammare vid beslut i utrikesärenden eu
med presidenten jämbördig ställning.

Skilj aktigheterna från den europeiska rätten äro uppenbara och hava
tydligen sin orsak i de särskilda omständigheterna vid unionsförfattningens
tillkomst. Utrikesärendenas handhafvande tillhörde från början helt och
hållet kongressen. Först småningom och efter mycken tvekan beslöt man
sig för att i den nya författningen överlämna utrikesärendenas ledning
till presidenten med en utrikesstatssekreterare vid sin sida, men ej i den
utsträckning som det närmast liggande exemplet, Englands författning,
angav, utan alltjämt med bibehållande av representationens andel i bestämmandet.
På denna punkt är den amerikanska författningen den
första som brutit mot regeln om utrikespolitiken såsom principiellt tillhörande
den exekutiva maktens prerogativ.

Praktiska skål ansågos emellertid tala emot, att hela kongressen
med sitt störa medlemsantal skulle få deltaga i utrikesärendenas avgörande,
utan medbeslutande, ätten begränsades till senaten, som särskilt
vid tiden för grundlagsstiftningen var en mycket fåtalig församling och
dessutom såsom representation för de särskilda staterna ägde speciella
kvalifikationer att gorå gällande dessas önskemål inom utrikespolitiken.

Dessa allmänna bestämmelser, som med sin vida formulering icke
utesluta tvistiga punkter i ett flertal fall, ha sedan i praktiken vidare
utbildats. För kongressen har en obegränsad och även av representanternas
hus flitigt använd diskussionsrätt i utrikesfrågor varit av betydelse,
och särskilt har på donna väg den nedre kammaren kunnat gorå sitt inflytande
gällande. I ett särskilt utrikespolitiskt utskott av 22 medlemmar,
representanter för majoritet och minoritet, har donna kammare ett organ
för utrikespolitisk kontroll, som utövas genom infordrande av upplysningar
och dokument, vilka dock på särskilda skäl kunna av presidenten
förvägras.

I senaten har en parallell praxis utvecklat sig. Ingående utrikespolitiska
debatter äga rum, men bär i allmänhet inom slutna dörrar i
s. k. »executive sessions», vilkas förhandlingar dock efter flera års förlopp
offentliggöras i summarisk sammanfattning. Debatter i öppen session ha
emellertid på senare tid förekommit, vilket medfört olägenheter, då frågorna
därigenom indragits i den offentliga partistriden. Senatens utrikesutskott
består av 15 ledamöter, även de representerande skilda partier.
Dess förhandlingar äro hemliga, och dess arbete sker i allmänhet
genom subkommittéer, vilkas rapportör till utskottet äro konfidentiella.
Utskottet kan sammanträda även på tider då kongressen ej är samlad,
varigenom en grundval är lagd för permanent samverkan mellan den
exekutiva och den legislativ makten.

Den parlamentariska kontrollen i Amerika har ett särskilt medel i
offentliggörandet av diplomatiska akter, som där synes ske mer systematiskt
än på de flesta andra håll. Presidentens årliga budskap till kongressen
åtföljes regelbundet av en särskild dokumentsamling, »Papers relating
to the Foreign Relations», där land för land den diplomatiska korrespondensen
meddelas. Luckorna synas likväl vara rätt betydliga, och publicerandet
sker oftast först eu längre tid, fem år eller därutöver, sedan
händelserna ägt ruin. — Senatens andel i utrikesärendena har varit
föremål för kritik av olika slag. Sålunda har man ansett sig kunna
konstatera från främmande makters sida en viss motvilja att ingå i
förhandlingar med Förenta staterna dels på grund av den större ovisshet
angående resultatet, som maktuppdelningen ifråga om utrikesärendenas
avgörande medför, dels på grund av omöjligheten att i längden hålla
dessa förhandlingar hemliga, även om så av den främmande makten
skulle önskats. Den erforderliga kvalificerade majoriteten i senaten har
även möjliggjort vissa obstruktionssträvanden i enskilda eller lokala intressens
tjänst från en partiminoritets sida.

Huru de amerikanska författningsbestämmelserna ställa sig i praktiken
utvecklas av den erkänt främste kännaren av Förenta staternas
författningsliv, Bryce (The American Commonwealth, New verk 1911, I. sid.
53 f.) på följande sätt:

»Ledningen av utrikes politiken skulle ha varit eu uppgift av den
allra största betydelse, därest icke Amerika — lyckliga Amerika! — ända
till 1898 både stått ensamt i eu värld för sig, oan gripbart av de europeiska
makterna och ojämförligt överlägset Övriga republiker på sin egen
kontinent men utan något nära liggande motiv att angripa dem. Presidenten
har likväl sällan fatt äga fria händer i utrikespolitiken. Han får
icke förklara krig, ty detta beror av kongressen, ehuru han visserligen
kan, såsom president Folk gjorde år 1845—46, leda sakerna till en
punkt, vid vilken det är svårt för kongressen att avstå från krigsförklaringen.
Fördrag kräva gillande av 2/s inom senaten, och för att
åstadkomma detta, är det vanligtvis nödvändigt för den verkställande
makten att stå i ständig förbindelse med senatens utskott för utrikes
ärendena. Representanternas hus har ingen laglig rätt att ingripa, men
det fattar ofta resolutioner, gillande eller tadlande någon speciell politisk
åtgärd, och stundom inbjuder det senaten att deltaga i dessa opinionsyttringar,
vilka därigenom bliva betydelsefullare. Presidenten är på intet
vis bunden genom sådana resolutioner, och han har mer än en gång förklarat,
att han icke bryr sig om dem. Men, då vissa fördrag, särskilt
handelsfördrag, icke kunna bli genomförda utan lagstiftningens hjälp, och
då intet krig kan inledas utan beviljande av penningar, så kan representanternas
hus tidvis indirekt gorå sina anspråk på inflytande gällande.
A denna punkt hava många ömtåliga frågor, somliga fortfarande oavgjorda,
uppstått, vilka konstitutionen, måhända oundvikligen, har lämnat
oklara. I alla fria länder är det synnerligen svårt att avgränsa lagstiftningens
och den verkställande maktens respektive områden med hänsyn
till utrikes ärendena, ty medan publicitet och parlamentarisk kontroll äro
nödvändiga för att skydda folkets frihet, äro snabbhet och tystlåtenhet
villkoren för diplomatisk framgång. Praktiskt taget och speciellt med
hänsyn till vanliga löpande ärenden är presidenten oberoende av representanternas
hus, under det att senaten, ehuru den kan hindra honom
från att företaga någon viss åtgärd, icke kan hindra honom från att underlåta,
vad det nu vara må. Han, eller rättare hans statssekreterare,
ty presidenten har sällan möjlighet att ägna nära och oupphörlig uppmärksamhet
åt utrikespolitiken, behåller en obunden initiativrätt, tack
vare vilken han kan inveckla landet i yttre svårigheter och vålla oro
därhemma.»

13—191217

Vidare skriver Bryce (a. a. s. 107 f.): »Senaten övar genom sin
befogenhet att bekräfta eller förkasta traktater med utländska makter en
allmän kontroll över utrikespolitiken, ehuru det måste erinras om, att
många bland de viktigaste åtgärder på detta område (t. ex. trupprörelser
och fartygsexpeditioner) äro av rent verkställande art och icke falla under
senatens kontroll. Det står presidenten fritt att gorå meddelanden om
pågående förhandlingar till senaten och taga dess råd, eller icke meddela
något, förrän han framlägger ett fullständigt förslag. Olika tillvägagångssätt
ha följts vid skilda tillfällen, allt efter frågans natur och arten av
förhållandet mellan presidenten och senatens majoritet. Men i allmänhet
gör presidenten väl i att hålla senatsmajoritetens ledare och i synnerhet
utrikeskommittén underrättade om pågående förhandlingar. Sålunda liksom
känner han senatens puls; denna församling har nämligen liksom
andra representationer ett slags kollektivt självmedvetande, som leder den
att sträva efter alla upplysningar och alla befogenheter, som den kan
förvärva, och då han håller den i gott humör, kan han förutse, vad
slags avtal senaten kan förmås att sanktionera. Mycket beror på det
förtroende, som senaten sätter till statssekreterarens (utrikesministerns)
omdöme och på den takt, som denne visar vid sitt umgänge med senatorerna.
Rätten att hålla hemliga sammanträden möjliggör för hela
senaten att överlägga om handlingar, som föreläggas densamma av presidenten;
de mera betydelsefulla av dessa, vilka först underställts utrikesutskottet,
hava sålunda emellanåt diskuterats utan olägenheten att bliva
publika. Naturligtvis han ingen hemlighet bevaras länge, ens av utskottet,
enligt Eddans ord: »berätta en man din hemlighet men ej två,
vad tre veta, vet hela världen».

Denna senatens kontroll över utrikespolitiken möjliggör i någon mån
att övervinna de svårigheter, vilka demokratiska styrelsesätt råka ut för
i sina förbindelser med främmande makter. Om varje steg, som skall tagas,
måste förberedelsevis underkastas den ledande församlingen, är
nationen nödgad att visa hela sitt spel, och värdefulla tillfällen att förvärva
en bundsförvant eller vinna en fördel kunna förloras. Om å andra
sidan den verkställande makten har rätt att leda affärerna i hemlighet,
är det alltid risk, antingen att representationen kan ogilla, vad som har
gjorts, en risk som med rätta gör de främmande staterna tveksamma
och ohågade att förhandla, eller också måste nationen kort och gott
ratificera, emedan den känner sin heder bunden genom de verkställande
myndigheternas åtgärder, även om dess opinion skulle förkasta dessa

Europeiska statsmän måste fråga, hur det under ett sådant system går
med den snabbhet och fasthet som så ofta äro nödvändiga för att utföra

ett lyckligt drag i utrikespolitiken, eller huru eu konsekvent hållning kan bevaras,
ifall utrikesutskottets ordförande är ett slags andre utrikesminister.
Svaret är att Amerika icke är Europa. De problem, som Förenta
staternas utrikesdepartement har haft att syssla med, ha varit färre och
som regel mycket enklare än gamla världens. Republiken håller sig konsekvent
till sin egen sida av Atlanten, fastän dess makt nu skridit över
Stilla havet, och det är en förtjänst i systemet med senatens kontroll,
att detta har tenderat att minska smaken för utländska företag och rädda
landet från att bli inblandat i allianser, protektoratsförhållanden eller
ansvarigheter av olika art utanför sina gränser. Det är desto lättare för
amerikanarne att iakttaga denna reserverade hållning, därför att de icke
behöva några allianser, oangripliga som de äro på deras egen hemisfär.
De omständigheter vari England befinner sig, med dess mäktiga europeiska
grannar, dess indiska välde och dess över hela världen utbredda
kolonier, äro oerhört olika. Likväl, huru olika än Englands villkor äro,
kan den dag komma, då man i England måste taga upp frågan om begränsning
av den för närvarande vidsträckta myndighet, som den verkställande
makten har i utrikesärenden. Exemplet från amerikanska senaten
kan då åberopas, ehuru det naturligtvis är den skillnad mellan de
två länderna, att i England parlamentet kan störta ministrar, vilka slutit
en traktat, som det ogillar, medan i Förenta staterna presidenten, som
icke på liknande vis kan avlägsnas genom kongressen, skulle vara fri tagen
från värjo kontroll, därest icke senaten vore ställd vid hans sida vid fördrags
avslutande.»

Portugal.

Enligt Portugals republikanska konstitution av år 1911 §§ 47 och
48 tillkommer det presidenten att uppgöra handels-, freds- och skiljedomstraktater,
men dessa skola före ratifikationen underställas representationen
för godkännande. Allianstraktater skola likaledes av donna först prövas,
och förhandlingarna härom kunna, om 2/s av kamrarnas ledamöter så
begära, försiggå inom lyckta dörrar. Parlamentet ägor över huvud (enligt
författningen § 26) att definitivt besluta ifråga om traktater och
konventioner, varigenom detsamma tilldelats en maktbefogenhet i utrikesärenden,
som endast överträffas av den schweiziska förbundsförsamlingens.

Av det portugisiska parlamentets båda kamrar tillsätter enligt arbetsordningen
den undre kammaren eller nationalförsamlingen för varje
valperiod 22 ständiga utskott, och ett av dessa, bestående av 9 ledamöter,
bär att handlägga de utrikespolitiska angelägenheterna, Ingå specialstadganden
finnas emellertid för detta utskott, vilket i likhet med de
Övriga kan hos regeringen inhämta erforderliga upplysningar för sitt arbete,
utan att dessförinnan inhämta nationalförsamlingens samtycke. Även
i senaten finnes ett utrikesutskott med enahanda befogenhet, bestående
av 5 ledamöter.

Rumänien.

Den rumäniska författningen innesluter den vanliga begränsningen
av konungens rätt ifråga om att sluta traktater; han får med främmande
stater sluta handelsfördrag, fördrag angående sjöfart eller förhållanden
av liknande natur, men för deras giltighet fordras parlamentets föregående
prövning och godkännande. Behandlingen försiggår på vanlig
legislativ väg.

En konstitutionell utveckling, som alltmer fort till författningens parlamentarisering,
har här arbetat på en friare användning av parlamentets
diskussionsrätt i interpellationens form. På initiativ av regeringen
kunna slutna kammarsammanträden hållas, då utrikesministern lämnar
upplysningar i viktigare utrikespolitiska frågor. Intresset för dessa frågor,
som före kriget var föga utvecklat, har under detsamma helt naturligt
stegrats, och kritik över regeringens obundna ledning av ifrågavarande
ärenden har icke fattats.

Schweiz.

I den schweiziska förbundsstaten tillkommer det förbundsrådet, som
består av sju medlemmar och utgör den högsta verkställande makten,
att företräda staten utåt och besörja utrikesangelägenheterna. Enligt
författningen, art. 85, ligger emellertid bestämmanderätten över åtgärder
för Schweiz’ yttre säkerhet ävensom för upprätthållande av dess neutralitet
samt över krigsförklaring och fredsslut helt och hållet hos den av

ständerrådet och nationalrådet bestående förbundsförsamlingen. Denna
bär även ensam att förfoga över fälb andsbären och välja dess högste
befälhavare. Vidare måste alla förbund och traktater, för att bli giltiga,
godkännas av förbundsförsamlingen.

Det framgår härav, att den schweiziska konstitutionen i avseende
på utrikesfrågornä lägger utomordentligt störa befogenheter i folkrepresentationens
händer, större än något annat europeiskt lands författning,
större även än den nordamerikanska. Vanligen ha ju regeringarna rätt
att på egen hand avsluta eu viss kategori av traktater — de som äro
av politisk natur — men i Schweiz är det parlamentet, som bestämmer,
icke blott över krig och fred, utan över alla fördrag utan undantag. Som eu
ytterligare garanti tillkommer, att det är förbundsförsamlingen, som har
att besluta om de nödiga åtgärderna i händelse av befarat angrepp av
främmande makt, och som därvid har att förfoga över förbundshären,
till och med utse dess befälhavare.

Osäkerhet kan råda beträffande omfattningen av den rätt att fora
förhandlingar med främmande makt, som i Schweiz liksom överallt annorstädes
principiellt tillhör regeringen. Emellertid förekommer, att i
form av notväxling enighet med en utländsk regering konstateras i något
visst avseende, särskilt rörande tolkning eller tillämpning av en gällande
traktat. Några betänkligheter emot ett sådant förfarande lära icke
hava yppats, tydligen därför att ingå praktiska olägenheter av detsamma
försports.

Något speciellt organ för behandlingen av utrikesfrågornä har ej
före världskriget funnits i det schweiziska parlamentet. Granskningen av
dessa frågor bär ålegat det av förbundsförsamlingens båda kamrar tillsatta
utskott, som haft att behandla den årliga berättelse förbundsrådet
plägar avgiva över sin förvaltning (rapport de gestion), vari ingår även
ep redogörelse för handhavandet av de utrikespolitiska angelägenheterna.
Önskas inom förbundsförsamlingen närmare upplysningar i någon särskild
fråga, anlitas vanligen interpellationsvägen, och detaljerade uppgifter
lämnas från förbundsrådets sida i största möjliga utsträckning. Enligt
uppgift har det aldrig inträffat, att icke förbundsrådets förklaringar befunnits
tillfredsställande. Något stadgande för förbundsförsamlingen eller
dess utskott att själv taga del av handlingar rörande utrikesärenden
existerar icke. En sådan granskning torde icke före kriget hava förekommit
eller satts ifråga, då på det hela tagel intresset för utrikesangeIlägenheter
synes ha varit mycket ringa.

Även i Schweiz har emellertid världskriget medfört förändringar i
handläggningen av utrikespolitiken, ehuru bär i något annorlunda be -

skaffad riktning än i andra länder. I anledning av krigsutbrottet fattade
nämligen förbundsförsamlingen den 3 augusti 1914 ett beslut, varigenom
åt förbundsrådet uppdrogs oinskränkt fullmakt att vidtaga alla åtgärder
nödiga för Schweiz’ säkerhet, integritet och neutralitet, för säkerställande
av landets kredit och ekonomiska intressen och särskilt för betryggande
av folknäringen. Den härigenom införda provisoriska ordningen,
»fullmaktsregimen» (le régime des pleins pouvoirs), såsom den brukar
kallas, innebär på det utrikespolitiska området, att förbundsrådet är bemyndigat
avsluta överenskommelser med främmande makter utan att inhämta
förbundsförsamlingens samtycke. Det nyssnämnda beslutet innehåller,
att förbundsrådet skulle vid nästföljande parlamentssession redogöra
för det bruk, förbundsrådet gjort av sina utsträckta befogenheter.
Sådana redogörelser, kallade »rapports de neutralitet hava sedermera
successivt avgivits och i första hand granskats av ett vid varje session
av förbundsförsamlingens båda kamrar tillsatt utskott, kallat »commission
de neutralitet Detta utskott har på begäran fått del av sådana handlingar
rörande utrikes ärenden, som utskottet önskat se, och även under
kriget har förbundsrådet i möjligaste mån fortsatt att lämna folkrepresentationen
alla önskade upplysningar.

Hur förbundsrådet uppfattat sin maktställning under krigsåren
framgår av dess berättelse till förbundsförsamlingen den 4 december
1916, där det bland annat heter: »Förbundsrådet erkänner icke blott förbundsförsamlingens
självklara rätt att städse utöva kritik och kontroll
över förbundsrådets åtgöranden i utrikes angelägenheter utan även att i
viktiga utrikespolitiska frågor parlamentets direkta medarbeta kan visa
sig önskvärt, och att detta i sådana frågor även kan uppmana förbundsrådet
till ett bestämt handlingssätt. Men förbundsrådet tillåter sig därvid
hänvisa till, att i de båda kamrarnas offentliga överläggningar, i
den grannlaga karaktären av många och just de viktigaste utrikespolitiska
frågorna och i den raska växlingen av det politiska läget givas lika
många moment, som gorå det önskvärt att förbundsförsamlingens anvisningar
i avseende på ledningen av utrikespolitiken varken äro för ofta
påkommande eller av alltför bindande art.»

»Le régime des pleins pouvoirs» innebär uppenbarligen ett för det
i princip folkstyre Schweiz fullkomligt abnormt tillstånd. Den har emellertid
tolererats såsom eu av omständigheterna påtvungen nödvändighet.
Kritik har givetvis icke saknats beträffande utövandet av förbundsrådets
vidgade befogenhet, men denna har i alla händelser huvudsakligen riktat
sig mot åtgärder på det ekonomiska området. Så snart freden kom i
sikte, började yrkanden framkomma på upphävande av »les pleins pou -

voirs», varemot från andra håll gjordes gällande, att dessa endast successivt
kunde avskaffas. Detta senare är ock förbundsrådets mening. Man
önskar intet annat än att återgå till det normala tillståndet, och det bär
i allmänhet icke satts i fråga att bereda folkrepresentationen eller något
dess utskott tillfälle att mer aktivt än före kriget medverka vid behandlingen
av utrikespolitiska frågor. Även i Schweiz har dock diskussion
förekommit angående lämpligheten av ett permanent parlamentariskt utrikesutskotts
inrättande, och förslag i detta syfte ha på ett och annat
håll framlagts {Ed, Georg, Le console du peuple sur la politique extérieure.
Geneve 1916).

Spanien.

I Spanien tillkommer konungen rätt att förklara krig och sluta
fred, varöver dock enligt författningen § 54 efteråt räkenskap skall avläggas
inför representationen under föreläggande av handlingarna. I detta
fall tillkommer alltså enligt den spanska statsrätten representationen en
granskningsrätt som dock, vilket uttryckligen betonas, först inträder i
efterhand, och sålunda efter allmän erfarenhet i hög grad reduceras till
sin betydelse. För ratifikation av offensiva allianstraktater, handels
traktater och sådana avtal, som förutsätta subsidier till främmande
makt eller kunna personligen förplikta spanska medborgare fordras därjämte
enligt grundlag parlamentets samtycke. Såsom ytterligare garantibestämmelse
tillkommer, att i intet fall ett fördrags hemliga klausuler få
göra om intet de offentliga i samma fördrag.

För det närmare utförandet av dessa principer och för ytterligare
garanterande av parlamentets inflytande på utrikespolitiken saknas emellertid
särskilda bestämmelser. Interpellation en har° här, som alltid på
detta stadium av den konstitutionella utvecklingen, fått gorå tjänst i brist
på närmare organisation och bär i denna riktning, kompletterad av mo
tiverade veta, nått en viss utveckling. Vidare är vanligt att ministären
vid viktigare utrikespolitiska avgöranden rådplägar med de politiska partiernas
ledare.

Tyska riket.

Tysklands utrikespolitik har sedan 1871 i stort sett vant en det
Tyska rikets sak, och ledningen därav har enligt artikel 11 i riksförfatt
ningen utövats av kejsaren. Nämnda artikel har följande lydelse:

* kejsaren har att i folkrättsligt avseende representera

riket, i rikets namn förklara krig och sluta fred, ingå förbund och andra
fördrag med främmande stater samt avsända och mottaga sändebud.

Till krigsförklaring i rikets namn erfordras förbundsrådets samtycke,
utom då angrepp sker på förbundsområdet eller dess kuster.

I den man fördrag med främmande stater avse sådana angelägenheter,
vilka enligt artikel 4 tillhöra rikslagstiftningens område, erfordras
för deras avslutande förbundsrådets samtycke och för deras giltighet
riksdagens godkännande.»

Det var alltså synnerligen vidsträckta befogenheter, som enligt
riksförfattningen av 1871 tillkomma den tyske kejsaren på utrikespolitikens
område. Riksförfattningens enda rättsliga begränsningar av kejsarens
utrikespolitiska makt gällde anfallskrig, då förbundsrådets samtycke
erfordrades, och fördrag, som berörde rikslagstiftningens område (vari
även rikets budget inbegreps), då förbundsrådets och riksdagens godkännande
krävdes för fördragens giltighet. Dessa rättigheter voro ej heller
rättigheter blott på papperet. Freden med Frankrike 1871 slöts av kejsaren
och blev sedan blott meddelad till riksdagens »kännedom». Först
när det gällde att införliva de erövrade provinserna med förbundsområdet
och med riksorganisationen och att bevilja nya anslag till rikslandets
styrelse och förvaltning fingo rikslagstiftningens ordinarie organ full
bestämmanderätt. På liknande sätt förelädes den tysk-franska Marockoöverenskommelsen
av den 4 november 1911 med sina betydelsefulla landutbyten
riksdagen blott »till benägen kännedom» (zur gefälligen Kenntnisnahme).
I andra liknande fall har dock förbundsrådets och riksdagens
godkännande inhämtats.

Det har ej saknats försök att begränsa denna kejsarens makt.
Redan 1871 klandrade den framstegsvänlige riksdagsmannen Hoverbeck,
att riksdagens medverkan ej var nödvändig för krigsförklaring, och årtiondet
före världskriget har Tysklands socialdemokratiska parti flora
gånger (t. ex. nov. 1908 och dec. 1909) framlagt förslag till en sådan
ändring av artikel 11 i riksförfattningen, att kejsarens, förbundsrådets
och riksdagens sammanstämmande beslut skulle erfordras för krigsförklaring.
Detta förslag har dock aldrig vunnit riksdagens bifall, lika litet
som de° Övriga förslag, vilka stundom diskuterats och som i andra riktningar
åsyftat en begränsning av kejsarens makt på det utrikespolitiska
området. Endast på en punkt ha kejsarens befogenheter något minskats.
Riksregeringens undanskjutande av lagstiftningens organ vid överenskommelsen
med Frankrike i Marockofrågan 1911 väckte mycken opposition
såväl i pressen som i riksdagen, och den 5 dec. 1911 antog riks -

dagen lör sin del följande tillägg till skyddsområdeslagen: »För att ett
skyddsområde eller delar av ett sådant skola kunna förvärvas eller avträdas
erfordras en rikslag. Denna föreskrift gäller ej ifråga om gränsrektifikationer.
» Detta beslut sanktionerades av förbundsrådet och blev
lag den 16 juni 1912.

Kejsarens utrikespolitiska befogenheter ha utövats av rikskanslern
och under hans ansvarighet. Denna ansvarighet, som var fastslagen i
artikel 17 riksförfattningen, var ej utformad till ett rättsinstitut. Ingå
bestämmelser funnos om ansvarets rättsliga utkrävande eller eventuella
rättsliga följder. Riksförfattningens artikel 17 uttalade blott en allmän
politisk princip, eu princip, som dock såväl av den statsrättsliga teorien
som av rikskanslererna själva erkändes innebära en politisk ansvarighet
för kejsarens politik såväl inför förbundsrådet som inför riksdagen. Möjligheterna
att på det utrikespolitiska området gorå detta obestämda ansvar
gällande voro dock ej så synnerligen störa.

Så länge furst Bismarck både den faktiska ledningen av Tysklands
utrikespolitik förstummades all kritik inför de resultat lian kunde
uppvisa. Även de, som tillhörde hans avgjorda motståndare, erkände
uttryckligen Bismarcks överlägsenhet och auktoritet på det utrikespolitiska
området, och förbundsrådet och riksdagen sjönko här ned till fullständig
betydelselöshet. Den prestige, som Bismarck på detta område lyckats
förvärva åt riksregeringen, kom även hans efterträdare till godo och har
delvis fortlevat, även sedan Tysklands diplomatiska framgångar blivit
mindre påtagliga, mera sällsynta och mera tvivelaktiga.

Förbundsrådet hade efter 1871 enligt riksförfattningen art. 8 i sitt
utskott för utrikes angelägenheter en kontrollinstans för utrikespolitiken.
Författningens bestämmelser om detta utskott voro följande:

»Dessutom bildas inom förbundsrådet av fullmäktige för konungarikena
Bayern, Sachsen och Wurttemberg samt tvenne fullmäktige, som
av förbundsrådet årligen utses från andra förbundsstat^!1, ett utskott
för utrikes ärenden, inom vilket presidiet tillhör Bayern.»

Förhandlingarna inom detta utskott voro naturligtvis, såsom över
huvud taget inom förbundsrådet och dess utskott, hemliga. Någon politisk
roll har detta s. k. diplomatiska utskott aldrig spelat; före 1908
både det blott sammanträtt tvenne gånger och de försök, som då och
följande år gjordes att giva utskottet periodiskt återkommande sammanträden,
synas ej ha lott till någon ny stadgad praxis. På andra sätt
genom metallografiska avskrifter av viktigare depescher och genom
muntliga meddelanden i utrikesdepartement — ha särstaternas regeringar

14—191217

fått de upplysningar, som riksregeringen velat giva dem. Om någon
verklig, ingående kontroll har det här ej kunnat vara tal.

Den tyska riksdagen hade lika litet som flertalet andra parlament
före världskriget något särskilt organ för kontroll av riksledningens utrikespolitik.
Vid sidan av alla författningsbestämmelser hade dock i
Tyskland så småningom en praxis utbildats, som tillät riksdagen att
om också blott på avstånd och utan direkt medverkan — följa regeringens
utrikespolitik.

Det var framför allt i samband med budgetens behandling som
den tyska riksdagen avhandlade utrikespolitiska frågor. Vid första läsningen
av regeringens förslag till budget, vid specialbehandlingen i andra
läsningen av rikskanslerns och utrikesdepartementets anslagskrav liksom vid
behandlingen av de större militära anslagsfrågorna brukade rikets förhållande
till främmande makter diskuteras, och i dessa diskussioner deltogo
då mycket ofta rikskanslern och statssekreteraren för utrikes ärenden med
längre anföranden. Särskilt vanligt synes detta ha varit under furst
Bulows rikskanslerstid, och denne yttrade vid ett tillfälle (d. 30 april
1907), att man kunde ifrågasätta, om något annat lands minister »så
ofta, så ingående och frimodigt» uttalade sig i utrikespolitiska frågor
som han. Mera ingående" ha naturligtvis de förtroliga upplysningar varit,
som regeringen lämnat i riksdagens budgetsutskott (Reichshaushaltsausschuss),
ungefär motsvarande den svenska riksdagens både stats- och bevillningsutskott
och utan jämförelse Tysklands mäktigaste parlamentariska
utskott. Detta utskott bestod av 28 medlemmar, valda efter proportionella
grundsatser bland de olika partiernas ledande parlamentariker.
Förhandlingarna voro hemliga, men mer eller mindre fullständiga referat
lämnades till pressen, och riksdagens egna ledamöter både såsom åhörare
fritt tillträde till sammanträdena. Endast när riksdagen själv så beslutade,
kunde undantag göras från denna senare regel.

Riksdagens medlemmar kunde även genom skriftligen avfattade
interpellationer, riktade till rikskanslern och undertecknade av minst 30
av riksdagens ledamöter, framställa utrikespolitiska frågor till behandling.
Interpellationsinstitutet kom dock ytterst sällan till användning i
sådana frågor.

Den tyska regeringen kunde dessutom lämna riksdagen och allmänheten
upplysningar om förhållandet till främmande makter genom offentligt
framläggande av diplomatiska noter och fördrag i s. k. vita böcker och
genom meddelanden till pressen, framför allt den officiösa Norddeutsche
Allgemeine Zeitung. Tysklands regering har dock endast relativt sällan
framlagt diplomatiska aktsamlingar, och även pressens utrikespolitiska

information torde ha varit mindre fullständig i Tyskland än t. ex. i England
och Frankrike.

I tyska riksdagen ha ofta klagomål framställts mot den dåliga information
och det ringa inflytande, som riksdagen haft på utrikespolitikens
område. Redan 1869 uttalades från nationalliberalt håll den önskan,
att rikskanslern periodiskt måtte framlägga diplomatiska dokument för
riksdagen. Bismarcks svar är karaktäristiskt. Han betecknar det som felaktigt
att tro, att främmande regeringar någonsin framlägga hela sin utrikespolitiska
portfölj för allmänheten. Skulle tyska regeringen i likhet
med vissa andra regeringar tid efter annan offentliggöra diplomatiska
handlingar, så skulle den också liksom dessa tvingas till en dubbel bokföring.
I varje fråga skulle man nödgas skriva två slags depescher, eu
serie avsedd för offentligheten och en annan att äga praktisk-diplomatisk
betydelse. Detta vore både kostbart och tidsödande. Bismarck lovade
emellertid, att om riksdagen gjorde det framställda önskemålet till
sitt, till nästa år sammanställa »något oskadligt» för riksdagens rökning.
Från riksdagens sida gjordes emellertid intet yrkande efter detta Bismarcks
svar.

Först 1907 kom frågan åter före i riksdagen. Då föreslog centerpartiet,
att riksdagen hos rikskanslern skulle anhålla om periodiskt framläggande
av diplomatiska akter, och detta förslag antogs med stor majoritet.
Dåvarande rikskanslern, furst Bulow, ställde sig vid detta tillfälle
i det hela välvillig till tanken på riksdagens bättre information,
men framhöll också, att utrikespolitikens ledning var en så »delikat» sak,
att ansvaret därför ej kunde delas och att avgörandet helt måste förbehållas
dem, som kände hela det diplomatiska urkundsmaterialet och
alla Övriga tillgängliga fakta. Centerpartiets dåvarande ledare v. Hertig
ng framhöll däremot, att det ej var fråga om annat än sådana internationella
förhandlingar, som redan voro avslutade.

Även andra önskemål ha årtiondet före världskriget tid efter annan
uttalats ifråga om riksdagens ställning till utrikespolitiken men utan att
leda till några formliga beslut eller till några gripbara resultat. Framför
allt har man begärt fler och fullständigare upplysninger åt riksdagen
och dess budgetsutskott. Hösten 1908 framkastade Hamburger Nachrichten
tanken på ett ständigt parlamentariskt utrikesutskott. I riksdagen
framfördes detta uppslag i maj 1912 från ledande socialdemokratiskt
håll (dr David), och i dec. 1913 underströks det ytterligare av en medlem
av frisinnade folkpartiet (Haussmann). Först under världskriget skulle
dock detta förslag vinna någon större aktualitet.

Tysklands parlamentariska liv under världskriget kännetecknas

framför allt av ett ökat inflytande från budgetsutskottet — nu ofta kallat
huvudutskottet — medan riksdagens plenarsammanträden förlorade i innehåll
och betydelse. I detta utskott diskuterade regeringens, förbundsrådets
och utskottets egna ledamöter i stor utsträckning även utrikespolitiska
frågor. För att förhindra att meddelanden från regeringen av förtrolig
eller hemlig natur genom indiskretioner skulle komma ut bland
allmänheten höll utskottet sedan 1916, utan att på förhand ha inhämtat
riksdagens tillstånd härtill, hemliga sammanträden, stängda även för riksdagsmän,
som ej voro medlemmar av utskottet. Under världskrigets
sista skede blev detta allt vanligare.

De meddelanden, som av regeringen lämnades huvudutskottet i utrikespolitiska
frågor, synas emellertid ej ha varit av den ingående art, att
deras hemlighållande strängt taget varit motiverad, att döma av de upplysningar
om utskottets sammanträden, som lämnas av den kände socialdemokratiske
författaren och politikern Ed. Bernstein i en uppsats skriven
1916 (Die parlamentarische Kontroll der auswärtigen Politik i Organisation
Centrale pour une paix durable, Rapports II, s. 216 tf). Ministrarna och
de högre ämbetsmännen, omtalar Bernstein, infinna sig pliktenligt till
utskottets sammankomster och svara villigt på de frågor, som riktas till
dem. Men just beträffande de viktigaste frågorna i utrikespolitiken utgöras
svaren antingen av lakoniska antydanden, som intet bestämt utsäga,
eller också av detaljerade upplysningar, vilka betecknas som »strängt
förtroliga», men som i det störa flertalet fall — säkerligen nio av tio —
höra till de »offentliga hemligheternas» kategori. Riksdagsmännen erhålla
ur ministrarnas mun bekräftelse på att meddelanden, som stått att låsa
i pressen, äro med sanningen överensstämmande. Andra »förtroliga» meddelanden
kunde väl vara nya för flertalet medlemmar i utskottet, men
för bedömandet av utrikespolitiken av föga värde. Själv säger sig författaren
aldrig i huvudutskottet ha erhållit upplysningar rörande frågor
av större politisk räckvidd, som man icke med ledning av regeringens
offentliga förklaringar och artiklar i den officiösa pressen på egen hand
kunnat konstruera sig till. Detta uteslöt naturligtvis icke att ministrarna
tid efter annan kunde lämna underrättelser av viktigare art till
vissa partiledare, till vilka de hade särskilt förtroende, underrättelser,
som de önskade undanhålla utskottet i dess helhet, där även den yttersta
demokratiska vänstern hade sina representanter. De slutsatser Bernstein
drar av praxis i det tyska huvudutskottet äro, att några garantier icke
finnas för att hemliga riksdagsutskott, sammansätta av delegerade av de
skilda partierna, verkligen få kunskap om i vad mån regeringen träffat
avgöranden, som äro av betydelse för landet och som under vissa om -

ständigheter kunna draga det i krig. Däremot läge i själva organisationen
av ett dylikt hemligt utskott, att det under vissa förhållanden kunde
bli ett medel för regeringen att binda händerna på den demokratiska
oppositionen. Hade nämligen en minister av utskottet tagit löfte att
bevara sträng tystlåtenhet rörande ett meddelande, som lian hade för avsikt
att lämna, vore riksdagsmännen naturligen förbundna att hålla löftet,
även om meddelandet icke innehållit saker, som icke redan förut
varit dem bekanta och som enligt den demokratiska opositionens mening
vore av natur att fordra offentlig diskussion.

Strävan efter ytterligare utveckling av samarbetet mellan regering
och riksdag i utrikespolitiska frågor förde under världskriget även till
andra, mer eller mindre lösliga organisationsformer. Regeringen trädde i
närmare kontakt med de parlamentariska partiernas ledare, och under
Michaelis rikskanslerstid inrättades (juni 1917) ett s. k. sjumannautskott
(Siebenerausschuss), bestående av ledande parlamentariker från alla större
partier. Något större verksamhetsfält fick emellertid detta trängre utskott
aldrig. Den huvudsakligaste och viktigaste uppgiften, som av regeringen
förelädes detsamma, bestod i dess medarbetarskap vid avfattandet
av riksledningens svar på påvens fredsnot. Emellertid var ju detta
så till vida något nytt, som utskottet därvid gick utöver ett parlamentariskt
utskotts vanliga kompetens och ingrep i regeringens och utrikesdepartementets
funktioner. Kom så greve Hertlings rikskanslerskap, som
i allmänhet kännetecknades av ett minskat inflytande för riksdagen och
dess organ, och därmed sjönk utskottet snart tillbaka till att bliva enbart
ett förtroendemannautskott för partierna, vilket endast både att mottaga
meddelanden från regeringen och å sin sida gåva till intet förbindande
råd. Av denna natur var dess verksamhet under fredsunderhandlingarna
i Brest-Litovsk, och dess inflytande på sakernas gång var därvid
mycket ringa. Inom parlamentet fanns ej heller någon entusiasm
för en dylik hemlig kommission, vari särskilt de mera radikala partierna
ej sago något annat än ett dåligt surrogat för ett parlamentariskt styrelsesätt.
Redan det så mycket större budgetsutskottets sammanträden inom
stängda dörrar hade blivit föremål för klander i riksdagen, och man både
ironiskt talat om utskottets »augurer».

Någon fast och permanent organisation för samarbete mellan regering
och riksdag på det utrikespolitiska området skapades sålunda lika
litet under kriget som före detsamma. Intressanta försök i denna riktning
gjordes dock. Hösten 1916 behandlades i riksdagens budgetsutskott
ett par av de frisinnade och de nationalliberala väckta förslag, som båda
åsyftade inrättandet av ett särskilt utskott för utrikespolitiska frågor med

rätt att sammanträda även mellan riksdagens sessioner. Detta förslag
förkastades emellertid med knapp majoritet i budgetsutskottet, som i
stället antog ett av centerpartiet framställt förslag, enligt vilket budgetsutskottet
självt skulle få rätt att sammanträda även under riksdagens
ajournering för behandling av frågor, som stodo i samband med utrikespolitiken
och kriget. Detta förslag samlade i riksdagen alla partier utom
det konservativa och antogs med mycket stor majoritet den 27 okt. 1916.
Det var otvivelaktigt riksdagens mening att därmed införa en mera permanent
institution i Tysklands konstitutionella liv, med bestånd även
efter krigets slut. Från regeringshåll bestreds emellertid redan vid förslagets
behandling i riksdagen lämpligheten härav, och den kejserliga
förordning av den 4 nov. 1916, som ajournerade riksdagen till den 13
febr. 1917, lät utskottets bemyndigande få en mera tillfällig karaktär
och säde i varje fall ingenting om dess permanens.

Under diskussionen om budgetsutskottets utrikespolitiska befogenheter
framhölls från regeringshåll, särskilt av statssekreteraren för utrikesärenden
v. Jagow, att det ej kunde bli tal om ett medregerande utskott,
och en framstående medlem av frisinnade folkpartiet (Haussmann)
underströk ytterligare denna synpunkt. Det ''kunde ej bliva fråga om att
ingripa i förvaltningens uppgifter eller att hämma dess iniatiativ eller
undertrycka dess sakligt berättigade försiktighet, framhöll Haussmann.
Endast en ärlig information åsyftades. Funnes ett parlamentariskt styrelsesätt,
skulle hela frågan inte längre ha någon principiell betydelse.
Han ansåg också, att budgetsutskottet var för stort och för överbelastat
med arbete för att rätt kunna lämpa sig för de krävande utrikespolitiska
uppgifterna. Detta bestreds ej heller från motsidan, men det framhölls,
att inrättandet av ett särskilt utskott ej skulle gorå arbetsbördan lättare,
då partiernas ledare nödvändigt komme att bliva medlemmar i detta liksom
i budgetsutskottet. Man trodde också, att budgetsutskottet på grund
av sin i övrigt störa makt bättre än något annat utskott skulle kunna
öva ett verkligt inflytande på utrikespolitiken.

När prins Max av Baden blev rikskansler, trädde i större utsträckning
än förut parlamentariker in i regeringen, däribland en som understatssekreterare
i utrikesdepartementet. Därmed torde också frågan om
den parlamentariska kontrollen över utrikespolitiken trött något i bakgrunden
och under den därpå snart följande revolutionen sattes ju riksdagen
helt ur funktion.

Enligt statssekreteraren Hugo Preuss’ förslag till en ny riksförfattning
är utrikespolitiken helt en rikets angelägenhet (§ 3). Rikspresidenten
övertager de utrikespolitiska befogenheter, som förut tillkommit kej -

saren, dock med det undantaget, att riksdagsbeslut erfordras för krigsförklaring
och fredsslut. »Så snart ett folkens förbund upprättats med
ändamål att utesluta alla hemliga fördrag, erfordra alla fördrag, som
slutas med de i folkens förbund förenade staterna, riksdagens bifall»
(§ 59). Den gällande folkrätten erkännes dessutom som förpliktande del
av Tysklands rättsordning (§ 2). Rikskanslern och riksministrarna äro
inför riksdagen ansvariga för sin politik och måste avgå, så snart de
sakna riksdagens förtroende (§§ 70, 71). De kunna dessutom, liksom
rikspresidenten, av riksdagen ställas till åtal för brott mot rikets lagar
och författning inför en särskild domstol (§ 73). För behandling av
utrikespolitiska angelägenheter skall riksdagen kunna hålla hemliga sammanträden
(§ 46). Däremot innehåller det av statssekreteraren Preuss på
regeringens uppdrag framlagda författningsförslaget ingå som helst bestämmelser
om riksdagens utskottsväsende utöver de stadgande!! om
särskilda undersökningskommissioner över regeringens och förvaltningens
åtgärder, som § 52 innehåller. Gammal tysk lagstiftningspraxis förbehåller
dylika bestämmelser åt de parlamentariska arbetsordningarna.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING.

Skrivelse till Konungen......................... 1

Förslag till ändrad lydelse av §§ 12, 54 och 105 regeringsformen, §§ 38, 50,

55, 56 och 74 riksdagsordningen samt § 2 mom. 4 tryckfrihetsförordningen 5

Motiv............................ jg

Allmän motivering ........................ 13

Det hemliga utskottets utveckling till fast institution............19

Riksdagens ställning till traktater med främmande makter..........26

Granskningen av protokoll i utrikesärenden................30

Meddelanden från regeringen till riksdagen ................32

Biläger.

I. Historisk redogörelse för den svenska författningens bestämmelser angående utrikespolitiska
ärenden...........................1—24

II. översikt över frågan om utrikespolitiska ärendens handläggning i vissa främmande

stater...............................1—47

Danmark............................... 1

Finland.................... 2

Norge................................ 3

Belgien ................................10

England...............................11

Frankrike...............................19

Grekland...............................26

Holland...............................27

Italien................................29

Nordamerikas Förenta stater.......................31

Portugal...............................35

Rumänien..............................36

Schweiz...............................36

Spanien...............................39

Tyska riket..............................39