Från barnolycksfall till barns rätt till säkerhet och utveckling - del 5
Statens offentliga utredningar 2003:127
12 Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter
Det är viktigt att barn och unga har tillgång till en varierad och rik fritid. Haglund och Svanström (1992) påpekade att trots att två tredjedelar av de dödliga skadorna och tre fjärdedelar av de skador som leder till sjukhusvård inträffar i hem- och fritidssektorn, är resurserna som satsas på skadeförebyggande arbete inom dessa sektorer påfallande små och de åtgärdsprogram som genomförs är ofta ad hoc-artade. Denna bild bekräftas av en systematisk genomgång av internationell forskning (Towner, Dowswell, Jarvis 2001), som visade att det finns lite kunskap om effekten av säkerhetsfrämjande åtgärder i fritidsmiljön.
Vi har identifierat ett antal åtgärder som bör genomföras för att skapa trygga, säkra och utvecklande fritidsaktiviteter och fritidsmiljöer för barn och unga.
12.1Simkunnighet och vattensäkerhet
Drunkning är den tredje vanligaste dödsorsaken efter trafikolyckor och självtillfogad skada bland barn och unga. Drunkningsolyckor sker under alla årstider och såväl inomsom utomhus. Såväl barn med ingen eller liten vattenvana som simkunniga barn och unga drunknar. Drunkningsolyckor sker i både grunt och djupt vatten. Simkunnighet, ökad vattensäkerhet samt övervakning av små barn är det absolut viktigaste för att förhindra drunkningsolyckor.
Att kunna simma är en baskunskap i säkerhet som varje barn i Sverige har rätt att få. Sådan kunskap ger barn och unga den rörelsefrihet och de utvecklingsmöjligheter som vatten kan erbjuda.
313
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
12.1.1Drunkningsolyckor och drunkningstillbud
Drunkningsolyckor
År 1900 utgjorde andelen barn 0–10 år 22,5 procent av alla drunknade, medan de under 1990-talet endast utgjorde 4,5 procent. Svenska Livräddningssällskapet (SLS) tillskriver denna kraftfulla nedgång i drunkningsolyckor bland barn dels den ökande simkunnigheten, dels den ökade vuxenobservansen av barns vattenlekar. Detta är dock inte hela sanningen. Här tillkommer annat säkerhetsarbete, som inhägnande av vattendrag och arbetsplatser, rekommendationer om flytvästar till barn men också bättre kunskapsnivå och andra välfärdsfaktorer som gett en generell minskning av alla olycksfallsskador. (S Janson, Läkartidningen under publicering)
Antalet pojkar och flickor under 18 år som drunknar i Sverige är förhållandevis lågt, vilket naturligtvis inte innebär att tillståndet är tillfredställande. De nedan redovisade siffrorna visar en viss ökning av antalet drunkningsolyckorna under de senaste två åren. Det är dock för tidigt att säga något om trendbrott eller liknande. Även i ett internationellt perspektiv är talen låga.
| 20 | ||||||
| 15 | 14 | |||||
| 13 | ||||||
| 10 | 9 | 10 | ||||
| 8 | ||||||
| 7 | 7 | |||||
| 5 | ||||||
| 0 | ||||||
| 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003/oktober |
| Alla | Flickor | Pojkar | ||||
| Källa: EpC, Socialstyrelsen 1997-2001, SLS 2002 | ||||||
Av de under åren 1997–2002 inträffade drunkningsolyckorna är 78 procent i åldern 0–12 år, därav 58 procent i åldersgruppen 0– 6 år. 26 procent av barnen är under 3 år. Merparten av drunkningsolyckorna inträffar således i en ålder då barnen ofta är eller borde vara under någon vuxens uppsikt.
314
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
Det är huvudsakligen pojkar som drunknar, 81 procent. Denna siffra gäller såväl i totalmaterialet för åren 1997–2002 som vid uppdelning i åldersgrupperna 0–3, 4–6, 7–12 och 13–14 år. Svenska Livräddningssällskapets (SLS) simkunnighetsundersökning är inte könsuppdelad, varför det inte går att relatera siffrorna till flickors respektive pojkars simkunnighet.
Överhuvudtaget finns det få studier har undersökt förhållandet mellan simkunnighet och risken för att drunkna. Det finns inga klara bevis för att drunkningsolyckor är vanligare hos dem som simmar dåligt, om man bortser från båtolyckor. Anledningen är sannolikt att de som simmar bra också utsätter sig för mer risker. (S Janson, Läkartidningen under publicering)
När vi har tittat på europeiska siffror kan vi konstatera att även inom EU-länderna är drunkning efter trafik den vanligaste dödsorsaken. Mer än 70 procent av barnen, som omkommer genom drunkning, är mellan ett och fyra år.
I WHO: s redovisning av åldersstandardiserade dödstal för barn per 100.000 invånare (1–14 år) kommer Sverige på fjärde plats bland EU-länderna med 0.50 barn. På första respektive andra plats kommer Luxemburg 0.00 barn och Storbritannien 0.32 barn. (WHO 1994-1995)
Under vilka omständigheter drunknar barn – några exempel
Från SLS statistik för åren 2000–2002 kan konstateras att merparten av drunkningsolyckorna sker under sommaren och då i samband med utomhusbad. Endast någon enstaka olycka har skett i simhall eller i badkar.
När det gäller de riktigt små barnen, 0–3 år, har olyckor också inträffat under sådana omständigheter att man kan anta att barnet gett sig av på egen hand; exempelvis drunknat i fågelbad eller i sankt träskområde.
I åldersgrupperna 4–6 och 7–12 dominerar badolyckor som orsak drunkningarna.
I den äldsta åldersgruppen, 13–17 år, kan vi återfinna olyckor som exempelvis skoterfärd på is, biljakt som slutade i vattnet eller fall från kaj. Här finns också badolyckor. Ur statistiken kan dock inte utläsas om de har skett vid obevakade eller bevakade bad.
I statistik från såväl Europa som USA framkommer att barn och unga förhållandevis ofta drunknar i privata pooler. Att så inte är faller i Sverige kan dels bero på att vi i Sverige ännu inte har så
315
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
många sådana, dels att det finns reglerat i Boverkets byggregler att ”bassänger ska utformas med ett tillfredsställande skydd mot barnolycksfall”. (BFS 1993:57, 2002:19)
Drunkningstillbud
Så kallad tillbudsstatistik ger ofta värdefull information för bland annat förebyggande insatser. Den kan vara svår att samla in och tydliga kriterier måste finnas för vad som ska samlas in. Men talen blir något större och kan ge möjlighet till att identifiera exempelvis risk i miljön. I SLS årsbok Ett tryggt bad redovisas för åren 2001 och 2002 1 227 tillbud från 148 simanläggningar över hela landet. Detta är en frivillig rapportering.
Alla tillbud män/kvinnor fördelning på ålder
| 60 | |||||||||||||||||
| Staplar i procent | Män 2001 | ||||||||||||||||
| 52 51 | Män 2002 | ||||||||||||||||
| 48 50 | |||||||||||||||||
| 50 | |||||||||||||||||
| Kvinnor 2001 | |||||||||||||||||
| Kvinnor 2002 | |||||||||||||||||
| 40 | |||||||||||||||||
| 30 | |||||||||||||||||
| 24 25 | |||||||||||||||||
| 21 22 | |||||||||||||||||
| 20 | |||||||||||||||||
| 10 | 10 | 5 | 5 | 9 | |||||||||||||
| 6 | 7 | 6 | 4 | 7 | 5 | 5 | 6 | ||||||||||
| 3 | 4 | 5 | 4 | 5 | 4 | 3 | 4 | ||||||||||
| 0 | |||||||||||||||||
| 0-6 | 7-14 | 15-18 | 19-30 | 31-45 | 46-65 | 65- | |||||||||||
Källa: Det trygga badet 2003, SLS
Här framkommer att drygt 70 procent av dem som råkar ut för tillbud är under 15 år. Drygt 20 procent av tillbuden inträffar i åldersgruppen 0–6 år. Rimligtvis kommer dessa barn till simhallen i någon vuxens sällskap.
316
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
Merparten av tillbuden (82 %) inträffade i själva simhallen och av dessa sker ca 30 procent i eller kring den djupa bassängen (> 0.9 m). Övriga tillbud utgörs till hög grad av halktillbud.
När det gäller direkta drunkningstillbud inträffar dessa huvudsakligen bland besökare under 15 år, nio av tio är under 15 år. Den största andelen drunkningstillbud är dock i åldersgruppen 0–6 år.
Drunkningstillbud män/kvinnor fördelning på ålder
| 70 | 70 | |||
| 68 | ||||
| Staplar i procent | Män 2001 | |||
| 60 | 58 | Män 2002 | ||
| Kvinnor 2001 | ||||
| 52 | Kvinnor 2002 | |||
| 50 | ||||
| 40 | ||||
| 36 | ||||
| 30 | 27 | |||
| 24 | ||||
| 22 | ||||
| 20 | ||||
| 10 | 8 | 4 |
| 0 | 4 | 0 | 4 | 6 | 4 | 6 | 0 | 0 | 4 | ||||
| 3 | 0 | ||||||||||||
| 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | |||||||
| 0-6 | 7-14 | 15-18 | 19-30 | 31-45 | 46-65 | 65- | |||||||
Källa: Det trygga badet 2003, SLS
12.1.2Simkunnighet kontra vattensäkerhet
Att vara simkunnig innebär inte att man kan simma under alla omständigheter och i alla situationer. Simkunnighet i vid bemärkelse omfattar mer än att kunna simma en viss sträcka. Här inbegrips också kunskap om risker som är förknippade med vistelse vid och i vatten eller på isar, exempelvis nedkylning, panik eller strömmar. För att hantera sådana fenomen som påverkar simförmågan krävs annan kunskap utöver enbart simkunnighet. (Terjestam 2003)
317
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Definition på simkunnighet
Följande definition av simkunnighet slogs fast vid den nordiska livräddningskonferensen i Åbo 1996. Definitionen grundar sig på mer än 100 års kunnande om simkunnighet och vattensäkerhet och borde vara en rimlig miniminivå för definitionen av simkunnighet i kursplanen för grundskolan.
Definitionen lyder:
Simkunnig är den som kan falla i på djupt vatten, få huvudet under och efter att åter ha tagit sig upp till ytan kan simma 200 m i en följd, varav 50 m ryggsim.
Ur både statistiken över drunkningsolyckor och drunkningstillbud framkommer att barn och unga också drunknar på grunda vatten både sommar och vinter. Som exempel kan nämnas bäckar, vattenpölar, hinkar, fågelbad och liknande. Vana vid vatten kan vara livräddande i sådana situationer. Man grips inte lika lätt av rädsla eller panik. Vana vid vatten ökar också möjligheten för vuxna och barn att agera livräddande.
Det finns i dag många friluftsaktiviteter, både på sommaren och på vintern, som äger rum i eller på vatten och som inte alltid sker som en organiserad föreningsaktivitet. Här kan nämnas paddling, dykning, forsränning, isjakt, långfärdsskridsko. Här är vattensäkerhet samt sim- och livräddningskunskap mycket viktiga.
Eftersom säkerhet och vana vid vatten är en viktig baskunskap för alla, inte minst för barn och unga, menar vi att sådan kunskap borde barnen få ganska tidigt i livet. Delegationen anser därför ge barnen vattensäkerhet borde vara ett uppdrag för både förskolan, förskoleklassen och skolan. (Se 11.1.5 Skolan och simundervisningen)
12.1.3Skolan och simundervisningen
Simundervisning i ett historiskt perspektiv
År 1920 begärde Svenska Livräddningssällskapet hos centrala, regionala och lokala myndigheter att de skulle medverka till organiserad simundervisning i alla skolor. Resultatet blev att torrsimning infördes i alla folkskolor där gymnastik fanns på schemat.
Samma år skrevs en framställning till Kungl. Maj: till och med att årliga simkunnighetsprov med anteckningar om detta på termins-
318
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
betygen borde införas i folkskolan. Först 1948–50 gick Skolöverstyrelsen ut med en rekommendationen om att godkända simkunnighetsprov skulle föras in i eleverna betyg. Betygsanteckningarna blev inte obligatoriska utan det krävdes också lokal ”skolbeslut” för detta.
1935 utfärdade Skolöverstyrelsen Metodiska anvisningar till undervisningsplaner vid rikets allmänna läroverk. I dessa fanns bestämmelser om simning och livräddning.
I grundskolans kursplan för ämnet Idrott och hälsa står under rubriken Mål att sträva mot att skolan ska i sin undervisning i idrott och hälsa sträva efter att eleven ”utvecklar kunskaper om handlande i nöd- och katastrofsituationer”. Vidare står det att eleverna, i slutet av femte skolåret, ska ”kunna simma och hantera nödsituationer vid vatten”. I slutet av det nionde skolåret ska eleven ha kunskaper i livräddande första hjälp. I kursplanen finns inte preciserat vad simkunnighet innebär.
Det är den enskilda kommunen som konkretiserar målen samt avgör hur målen ska nås. Kommunerna och den enskilda skolan ges på så sätt stor frihet att själv bestämma hur barnen ska uppnå det allmänt formulerade målet. Följden av detta blir att man gör lokala tolkningar vilket leder till lokala avvikelser i simkunnighet. (SLS 2003) Detta är naturligtvis högst otillfredsställande ur såväl ett säkerhetssom barnrättsperspektiv. Många kommuner tar sitt ansvar fullt ut, men tyvärr inte alla.
Som tidigare sagt är det kommunerna som är ansvariga för att de nationella målen om simkunnighet och att kunna hantera nödsituationer förverkligas. Ett led i att förverkliga målen för kommunen är att erbjuda barn och unga simundervisning.
SLS redovisar i sammanställningen av sina årliga simkunnighetsundersökningar att endast 67 procent (2003) av landets skolor erbjuder simundervisning för sina elever. Detta är förhållandevis bra, men vi kan konstatera att fortfarande är det tre av tio skolor som inte gör det. Sedan 1999 har siffran varierat mellan 60–68 procent. (SLS hemsida)
I kontakt med Skolverket har framkommit att verket planerar tillsyn av kommunernas och de fristående skolornas simundervisning under år 2004.
Vidare redovisar SLS att simkunnigheten i årskurs 4–6 är 83 procent, vilket betyder att två av tio elever inte kan simma. Med simkunnighet menas här den officiella definitionen av simkunnighet antagen av de nordiska livräddningsorganisationerna.
319
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Kunskapen om vattensäkerhet är låg. Bland barnen i årskurserna 1–3 är det endast varannan elev som vet hur man vid livräddning kan bistå med ”förlängda armen”. Bland eleverna i årskurserna 4–6 är det knappt var tredje elev (29 %) som behärskar mun-till-mun andning (SLS). Enligt kursplanen ska man vid utgången av årskurs fem förutom simkunnighet också behärska ”nödsituationer”.
I förskolans uppdrag som det beskrivs i läroplanen (Lpfö 98) finns inget sagt om vattenvana eller vattensäkerhet. (Lpfö 98)
Vårt förslag:
Regeringen föreslås införa i läroplanen för förskolan (Lpfö 98) att barnen ska ges kunskaper om vattensäkerhet.
Vi menar att det finns alla skäl att redan på detta tidiga stadium i barns liv ge barnen vattenvana. Det finns roliga och intresseväckande material från både Sjösäkerhetsrådet och SLS. SLS har under år 2002, efter internationell förebild, framgångsrikt bedrivit simundervisning för tvååriga barn.
Vårt förslag:
Regeringen föreslås att införa ett förtydligande av begreppet ”kunna simma” i kursplanen för ämnet Idrott och hälsa.
Vi menar att det behövs ett tydliggörande av skolans mål för simundervisningen. Uttrycket ”kunna simma och hantera nödsituationer vid vatten” behöver specificeras. Delegationen anser att den officiella definitionen av simkunnighet (kap. 12.1.2) borde föras in i kursplanens målskrivning samt att begrepp ”hantera nödsituationer vid vatten” borde ersättas av begreppet ”vattensäkerhet”. I kontakt med skolmyndigheterna har framkommit att definiera ”kunna simma” med den officiella definitionen av simkunnighet skulle leda till för hög grad av detaljstyrning. Vi menar därför att om det inte är möjligt att påverka skrivningen av målen bör ett förtydligande av begreppet ”kunna simma” föras in i kommentarerna till kursplanen istället. Vi menar att ”kunna simma” skulle jämställas med den officiella definitionen av simkunnighet.
320
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
12.1.4Utbildning av lärare
Om både läroplanen för förskolan och grundskolans kursplan ska tillföras begreppet vattensäkerhet som ett uppdrag respektive ett mål bör detta påverka innehållet i berörda lärarutbildningar.
Vi kan i dag konstatera att lärarhögskolornas läroplaner för utbildning av lärare i grundskolan saknar till stora delar inslag om simkunnighet, vattensäkerhet eller livräddning. Även om denna kategori lärare inte direkt har som uppdrag att undervisa i dessa ämnen, är det dock så att man vid friluftsdagar, idrottsdagar eller liknande evenemang har ansvar för barn och unga som rör sig i och vid vatten både sommar och vinter.
I idrottshögskolornas läroplaner för utbildning av lärare i ämnet idrott och hälsa finns simning och livräddning med i kursplanen. Här krävs redan vid antagningen till utbildningen att man är simkunnig enligt de nordiska livräddningsorganisationernas definition. (kap. 12.1.2)
Vid kontakt med idrottshögskolorna har det däremot inte varit så lätt att få information om vad undervisningen innehåller och hur många timmar som avsätts för denna undervisning. Varje idrottshögskola utformar sin egen kursplan. Det är enbart de övergripande målen för utbildningen som är nationella. Därför ser undervisningen och kraven på kunskap inom det aktuella området olika ut vid olika högskolor.
Delegationen föreslår i detta betänkande Räddningsverk som sektorsansvarig myndighet för frågor om drunkning. Ett sektorsansvar innebär bland annat ansvar för kunskapsutveckling och opinionsbildning. Att arbeta med frågor om drunkning innehåller arbete med bland annat simkunnighet, vattensäkerhet och livräddning. Vi menar därför att Räddningsverket, i det framtida arbetet, bör aktivt följa hur lärarutbildningen inkluderar berörda frågor i sina kursplaner och genom konferensverksamhet eller liknande driva opinionsbildning i frågorna för att öka insikten om vikten av undervisning inom områdena simkunnighet, vattensäkerhet och livräddning.
321
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
12.1.5Samarbete skola, simhall och frivilligorganisation
Svenska simförbundet menar att ett sätt att öka simkunnigheten och vanan vid vatten är att på lokalnivå öka samarbetet mellan skolan, simhallen och simförbundets lokalförening. Detta ställer naturligtvis krav på att skolan och simhallens personal har ett nära samarbete samt att simförbundets lokalförening kan erbjuda utbildade simlärare. Även annan organisation med fokus på simning och vattensäkerhet kan vara aktuell.
Upplands Väsbys kommun håller på att utveckla en modell med ett regelbundet samarbete mellan dessa tre parter. Kommunen beslutar att i en viss årskurs (t.ex. årskurs 3) ska varje år följas upp hur många som kan simma. Detta görs av simhallens personal. De elever som inte kan simma erbjuds undervisning i simhallen av simförbundets (eller annan organisations) simlärare. En löpande sådan rutin skulle underlätta för både skolan och kommunen att utvärdera målet om simkunnighet som finns i kursplanen.
12.1.6Kommunens ansvar för obevakade och bevakade friluftsbad
Bada på egen risk – sådana anslag ser man ibland framför allt vid utomhusbad. Vad innebär det egentligen? Vem har det juridiska ansvaret om en olycka händer?
Vi menar att det är angeläget att bad såväl inomsom utomhus kvalitetssäkras. Detta är av stor betydelse för både den enskilde besökaren och ägaren eller annan ansvarig för badanläggningen. Det bör göras riskanalyser för varje bad – var sker och hur ser olyckorna och tillbuden ut. Sådana riskanalyser bör sedan kopplas till handlingsplaner för förebyggande insatser, utbildningsplaner och andra åtgärder. Vi vill särskilt understryka att ett kvalitetssäkringsarbete också bör omfatta utomhusbaden.
Som inspiration och förebild för ett sådant arbete kan aktiviteten Ett tryggt bad tjäna. Aktiviteten startade 1998 och är ett samarbete mellan Svenska Livräddningssällskapet och Svenska Badmästarförbundet. Inledningsvis utgick ett ekonomiskt stöd från Räddningsverket. Ett tryggt bad syftar till att visa på nyttan av förebyggande arbete samt ge en bild av de tillbud som inträffar i landets simhallar. Med denna kunskap som underlag kan sedan handlingsplaner utformas. En sådan plan skulle kunna vara en del av den mer övergripande
322
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
kommunala handlingsplanen som den nya lagen om skydd mot olyckor ger kommunerna ansvar för att upprätta. Lagen träder i kraft den 1 januari 2004.
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge Statens räddningsverk i uppdrag att utfärda ett allmänt råd angående hur kommunala inom- och utomhusbad kan kvalitetssäkras ur säkerhetssynpunkt.
Det skulle underlätta för kommunerna och troligen öka säkerheten för besökarna om det fanns ett ”allmänt råd” som stöd för arbetet med att kvalitetssäkra badanläggningar.
I kontakt med olika kommuner kan konstateras att det råder en viss osäkerhet om vilket ansvar en kommun har för en utomhusbadplats. Hur den ska vara utrustad, skyltad och liknande. Men även ansvaret i simhallar diskuteras – hur stor personaltäthet behövs i simhallen, kan övervakningskameror användas istället för badvakter eller enbart som komplettering?
I en pågående rättsprocess, där en ung person skadats allvarligt, framkommer att om en kommun har lagt ut bryggor bör man också sätta upp skyltar för att varna för dykning, när så är fallet. Domen är överklagad.
I kontakt med Svenska Kommunförbundet konstateras att det inte finns något entydigt svar på vad som är kommunens ansvar för utomhusbaden. Kommunförbundet har under många år gett ut handböcker med riktlinjer och stöd för kommunernas arbete med exempelvis idrottsanläggningar, simhallar och liknande. I slutet på 80-talet kom skriften Strandbad i vilken frågor om bryggor, mark, omklädningshyttor och dylikt behandlades. Handboken behöver förnyas och ses över.
Det är för mångas glädje angeläget att stödja kommunerna i deras arbete med att hålla så många naturbad som möjligt tillgängliga för badande. Vi menar därför att en uppdatering av skriften Strandbad kompletterat med information om rättsläget för kommunernas ansvar för säkerheten på allmänna badplatser skulle stödja kommunerna i deras fortsatta arbete.
Men en allmän badplats menar vi ett naturbad där kommunen har exempelvis lagt ut en brygga eller har sophämtning
323
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge Statens räddningsverk i samråd med Svenska Kommunförbundet i uppdrag att uppdatera och förnyar skriften Strandbad samt komplettera den med information om rättsläget kring kommunernas ansvar för allmänna bad.
12.1.7Många drunkningsolyckor går att förebygga
Vi menar att drunkningsolyckor till stor del kan förebyggas genom ökad simkunnighet och vattensäkerhet, utbildning om livräddning, ökad säkerhetsinformation, bra utrustning samt ökad medvetenhet hos vuxna om barns och ungas drunkningsrisker.
Genom att utbilda simlärare, propagera för och initiera simskolor skapas förutsättningar för att fler ska få möjlighet att lära sig simma.
Genom utbildning av badbevakare och livräddare skapas också en säkrare miljö för dem som vistas i och i närheten av vatten. Även de som arbetar med bevakning av simhallar och badstränder ska ha en utbildning som är anpassad till de krav allmänheten och myndigheter har rätt att ställa. Genom undervisning och information, främst till barn, om hur man på ett säkert sätt kan hjälpa någon som råkat i nöd förstärks också det personliga säkerhetsmedvetandet.
Här kan man få information i dag.
Skyddsnätet (www.skyddsnätet.se), en webbsida som vänder sig till allmänheten och informerar om hur man kan skydda sig mot olyckor samt hur man bör agera när olyckor inträffar. Här finns en särskild del som behandlar barnsäkerhet. Bakom Skyddsnätet står svenska myndigheter och organisationer som arbetar med att öka den enskilda människans förmåga att agera på rätt sätt vid olyckor, katastrofer och störningar i viktiga infrastruktursystem.
12.1.8Föräldrars tilltro till barns simkunnighet
Få föräldrar ansåg i en intervjuundersökning ställd till föräldrar med barn i årskurserna 2, 5 och 8 att vatten utgjorde någon stor fara för deras barn. Majoriteten av föräldrarna till barnen i åk 2
324
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
ansåg att vatten utgjorde en liten risk medan föräldrarna till de äldsta barnen ansåg att vatten inte utgjorde någon fara alls. Stor överensstämmelse fanns mellan barnens och föräldrarnas svar. (Terjestam 2003)
Tilliten till barnens förmåga att själv ta ansvar var stor och ökade med barnens ålder. Föräldrarna kände sig överlag trygga när barnen kunde simma.(Terjestam 2003) Men barn kan överskatta sin egen förmåga att hantera risker liksom att föräldrar kan överskatta sina barns förmåga att göra det. (Janson 2003)
Mot bakgrund av åldersfördelningen av såväl drunkningsolyckorna som tillbuden menar vi att det är särskilt viktigt att uppmärksamma föräldrar till mindre barn om vikten av simkunnighet och vattenvana i och vid vatten. Föräldrar och andra vuxna bör också informeras om hur man bör agera vid olika typer av vattenrelaterade tillbud. Barnhälsovården, förskolan och skolan är viktiga kanaler för att nå ut med ett sådant budskap.
Här är också frivilligorganisationer som Svenska livräddningssällskapet, Sjösäkerhetsrådet och Svenska simförbundet viktiga aktörer och kan på många sätt komplettera de berörda myndigheternas informationsaktiviteter.
12.1.9Simredskap och vattenleksaker
Det finns i dag ett väldigt stort utbud av olika sorters badutrustning, vilket naturligtvis ställer stora krav på köparen av sådan utrustning. Saker som används i vattnet har olika säkerhet. Vissa är räddningsutrustning, andra är vattenleksaker och då endast till för att leka med i vattnet. En del av den badutrustning som tillverkas och säljs i dag kan således innebära risk för både tillbud och olyckor. Flytleksaker kan inge falsk trygghet.
Simhjälpmedel som sitter fast på kroppen och flytvästar är personlig skyddsutrustning och sorterar under EU- direktivet om personlig skyddsutrustning. Detta innebär bland annat att produkterna ska vara CE-märkta. CE-märket är tillverkarens intyg på att såväl tekniska som materialkrav är uppfyllda. Vattenleksaker omfattas av direktivet om leksakers säkerhet. De ska också vara CE-märkta.
När det exempelvis gäller vattenleksaker ska det finnas varningstext om att leksaken endast får användas på grunt vatten och under uppsikt. Men dessa vattenleksaker har ofta så stor flytkraft att de
325
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
kan bära ett barns vikt och kan se ut nästan hur som helst. Ofta väldigt lockande och roliga.
Det finns i dag ett flertal olika räddningsvästar och flytplagg. Alla är inte lämpliga för barn och några kräver också simkunnighet för att kunna användas. Denna information ska finnas på produkten.
Konsumentverket har tillsynsansvar för de ovannämnda EU- direktiven, vilket betyder att verket genom stickprovskontroller i affärer, ser om saluförda produkter, där det finns krav på CE- märkning, uppfyller EU-direktiven.
Det är angeläget med kontinuerlig information till föräldrar och andra vuxna om simredskaps och vattenleksakers säkerhet och användningsområde. Här har bland annat barnavårdscentraler, konsumentvägledare, personal i förskolan och förskoleklassen viktiga uppgifter.
12.1.10Sektorsansvarig huvudman för frågorna om simkunnighet och vattensäkerhet
Barnsäkerhetsdelegationen har gjorts uppmärksam på att frågor om drunkning och livräddning saknar en nationell huvudman. I dag är det huvudsakligen Svenska Livräddningssällskapet (SLS), en frivilligorganisation, som arbetar med frågan på nationell nivå. Att arbeta med att förebygga drunkning innebär bland annat också att arbeta för ökad simkunnighet. Här är också Svenska simförbundet en mycket aktiv aktör.
Vi menar att Räddningsverket är den myndighet som är bäst lämpad att vara huvudman för frågor om drunkning och livräddning. Myndigheten ska enligt sitt uppdrag bland annat genom förebyggande åtgärder arbeta för att minska antalet olyckor och skapa ett säkrare samhälle. Enligt förslaget till ny lag för räddningstjänsten Lagen om skydd mot olyckor ska kommunerna utforma lokala handlingsprogram för skydd mot olyckor vilka kräver räddningstjänstinsatser. Här bör frågor om drunkning vara ett naturligt insatsområde. (Se kap. 3.6.3)
326
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
12.2Plats för lek är plats för lärande och utveckling
Ett barns uppväxtmiljö består av många olika delar såväl socialt som rumsligt, varav lekplatsen är en. Hur viktig lekplatsen och den övriga utemiljön blir i ett barns uppväxt beror på vilka alternativ som står till buds. Den politiska medvetenheten om barns villkor i stadsmiljö väcktes i slutet av 1800-talet då befolkningsomflyttningen från landsbygd till stad och uppkomsten av nya faror såsom bilismen, ledde till en begränsning av barns livsrum. För att få barnen ifrån de farliga gatorna och minska slitaget på stadens parker började lekplatser inrättas i slutet av 1800-talet och antalet växte kraftigt under 1900-talets första decennier (Boverket 2000). Fortfarande är lekplatser ett sätt att bereda plats för barns lek. Forskare och andra aktörer menar att vi bör föra utvecklingen framåt genom att istället tala om utvecklande utemiljöer. Det handlar om att göra hela staden tillgänglig istället för att avgränsa barns lek endast till särskilda miljöer skapade för barn (2002-11-13).
Skadestatistik visar att relativt allvarliga skador inträffar i miljöer som är ämnade för barn. Av alla lekplatsskador kräver 21 procent inläggning på sjukhus vilket ska jämföras med att 13 procent av samtliga skador kräver sjukhusvistelse (Bylund 2002). Konsumentverket (2001) visade att uppskattningsvis 16 000 olycksfallsskador inträffar på lekplats eller skolgård i åldersgruppen 0–12 år varje år i Sverige. Det innebär 11 skadehändelser på lekplats eller skolgård per 1 000 invånare 0–12 år. Denna uppskattning bygger på data från åren 1998-1999.
12.2.1Säkerheten på lekplatser
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge Boverket och Konsumentverket i uppdrag att i samråd med Svenska Kommunförbundet gemensamt informera och utbilda kommuner, bostadsföretag och andra berörda aktörer om regler och ansvar när det gäller lekplatser och fasta lekredskap.
En europeisk branscharbetsgrupp med namnet ”Playground equipments” kunde 1998 presentera en ny standard för fasta lekredskap och stötdämpande underlag med syfte att eliminera allvarliga skador på
327
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
lekplatser orsakade av lekredskap (EN 1176-1/7 och EN 1177). I Sverige fanns redan en gällande standard och denna ersattes år 1999 med den europeiska standarden (SS-EN 1176-1/7 och SS-EN 1177). Nytt är att standarden kommer att implementeras under produktsäkerhetsdirektivet vilket kommer att ge standarden en ökad juridisk status. Detta innebär större krav på såväl myndigheter som tillverkare. Denna standard är tillämplig på alla miljöer där fasta lekredskap finns – offentliga lekplatser, skolgårdar, utemiljön runt förskolan, bostadsgårdar och halvoffentliga platser såsom bostadsgårdar dit allmänheten har tillträde, men som är planerade för att främst användas av de boende.
I många kommuner finns en osäkerhet om vad standarden egentligen står för. På många håll har kommuner tagit bort lekredskap eller lagt ner lekplatser med hänvisning till att dessa inte uppfyller gällande standard. Denna utveckling leder lätt till föreställningar om att säkerheten förbättras på bekostnad av lekvärdet, vilket alls inte behöver vara fallet. Det verkliga problemet är förmodligen inte den nya säkerhetsstandarden, utan kommunernas bristande kunskap och resurser för att prioritera barns lek och lekmiljöer.
Det finns en risk att osäkerheten kring ansvarsfrågan leder till att rätten till säkra lekplatser, snarare än rätten till såväl säkra som utvecklande lekplatser styr utformningen. Barnsäkerhetsdelegationen anser att det är viktigt att den juridiska situationen förs ut till berörda aktörer. Vi menar att Boverket och Konsumentverket i samråd med Svenska Kommunförbundet bör genomföra en informations- och utbildningssatsning riktad till dem som på olika sätt handhar lekplatser och lekredskap. Redan i dag genomför Boverket en del informationsaktiviteter liksom Svenska kommunförbundet. Konsumentverkets ansvarsområde är när lekredskapen finns på marknaden. Inför 2004 planerar Konsumentverket en genomgång av kontroll av lekredskap på den svenska marknaden och i det sammanhanget kommer även olika informationsaktiviteter att genomföras. Det är därför viktigt att detta arbete fortsätter och förstärks bland annat genom ökad samordning.
Utifrån ett barnsäkerhetsperspektiv, utgör standarden en samlad kunskap om hur man kan uppnå god säkerhet vid konstruktion, installation och underhåll av fast lekplatsutrustning, som är till hjälp för att undvika allvarliga risker.
Under senare tid har stor uppmärksamhet riktats mot skaderisker på lekplatser. Det är viktigt att bristande underhåll uppmärksammas så att allvarliga skador undviks, men debatten blir lätt
328
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
alltför ensidig då lekplatserna endast undersöks utifrån ett säkerhetsperspektiv. Maria Sundell Isling (2001), landskapsarkitekt på Gatukontoret i Malmö stad, konstaterar att de nya europastandarderna, har arbetats fram med ett uttalat olycksförebyggande syfte, vilket är viktigt. Hon framhåller samtidigt att de nya standarderna inte har bidragit till en utveckling av lekplatserna, utan endast till att lekredskap byts ut eller att lekplatser läggs ner för att de inte följer denna säkerhetsstandard. Ambitioner som handlar om lekplatsernas innehåll som kreativa platser för barn har helt kommit i skymundan. Hon menar vidare att risken är stor att de som kommer ut som vinnare är lekredskapsfabrikanterna snarare än barnen.
Det går inte att utforma lekplatser endast utifrån kunskapen om hur olycksfall begränsas (Hurtig 2001). Det måste också finnas kunskap om barns lek vid planering och utförande. Det är dessutom viktigt att nämna att de funktionshindrade barnens särskilda behov inte återfinns i standarden.
Utifrån ett utvidgat riskbegrepp bör lekplatser även besiktigas avseende kvaliteter med betydelse för barns utveckling. En lekplats som är alltför ensidig och tråkig och som inte erbjuder en miljö som främjar barns utveckling skulle då också erfordra snabba åtgärder från den ansvarige. De certifierade lekplatsinspektörer som besiktigar lekplatser enligt den säkerhetsstandard och det regelverk som finns beaktar säkerheten, men befattar sig inte med lekens kvalitativa delar. Det kan betyda att kommuner kan få uppfattningen att lekplatsernas godkännande vid en inspektion innebär att det också har med lekvärdet att göra, vilket det inte har. I kontakter med certifieringsföretaget Cereno, framhåller de att de mycket väl skulle kunna certifiera även ”lekinspektörer” om det fanns regler eller riktlinjer för detta.
12.2.2Nationell drivkraft för att utveckla barns utemiljöer
Sedan Barnmiljörådet ersattes av Barnombudsmannen har det inte funnits någon nationell drivkraft och kanal ut till lokala aktörer för frågor om barns lekmiljö. Därför ser vi att ett utvecklingsarbete med syfte att höja kunskapen om lekbara miljöer är en viktig uppgift inom ramen för Boverkets övergripande ansvar för kunskapsutveckling och kunskapsspridning om säkra och utvecklande utemiljöer (kap. 3.6.2). Frågan måste uppmärksammas mer offensivt på
329
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
nationell nivå för att stötta och utveckla det lokala arbetet. Det handlar både om att skapa insikt och förståelse hos berörda beslutsfattare om att leken är viktig ur många synvinklar och att visa hur goda miljöer för lek kan skapas och förvaltas.
Detta utvecklingsarbete bör även kunna utgöra en viktig komponent i Boverkets uppdrag att sammanställa och sprida kunskap till berörda aktörer rörande barns och ungas säkerhet, trygghet och utveckling i planering, byggande och förvaltning av den fysiska miljön (enligt förslaget 13.4.1).
Som Bylund (2002) visat inträffar förhållandevis allvarliga skador på lekplatser. Dessa är framför allt fall från lekredskap. Därför är det viktigt att utveckla miljöer med högt lekvärde som erbjuder spänning och utmaning, men där allvarliga skador kan undvikas. Trots att planerare är medvetna om att lekplatser inte används som de är tänkta använder de lekplatskonceptet för att tillgodose barns intressen i miljön (Wilhjelm 2002).
Det finns kunskap om lek och vad leken fordrar i form av fysisk miljö (se t.ex. Nilsson 2002, Lindh-Munther 1989, Norén-Björn 1980 och 1977, Grahn m.fl. 1997, Björklid 1982). Denna kunskap behöver utvecklas och föras ut till de aktörer på lokal nivå som utformar miljöer för barn. Detta gäller även kunskap om hur man skapar utvecklande utemiljöer för barn med funktionshinder. Det är också viktigt att i samarbete med berörda barn utveckla utemiljön. Metoder för hur man gör barn delaktiga behöver utvecklas och spridas till samtliga kommunala förvaltningar liksom till privata fastighetsförvaltare.
Fredrika Mårtensson, forskare vid institutionen för landskapsplanering i Alnarp menar att platser som är igenkännbara och utformade specifikt för barn som t.ex. ett lekredskap, kan vara viktiga som tydliga incitament till lek och fungera som mötesplatser för barn. För att utomhusleken skall utvecklas vidare är det emellertid viktigt hur miljön i sin helhet är utformad och då handlar det om landskapsutformning och vegetationsbyggnad. Där naturmark finns att tillgå uppfattas den som optimal för leken av förskolepersonalen.
330
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
12.3Idrottsskador bland barn och unga
12.3.1Idrott och motion bidrar positivt till folkhälsan
Idrott och motion bidrar positivt till den enskildes välmående och folkhälsan i stort. Idrott och motion ska uppmuntras inte minst mot bakgrund av de rapporter om ökande problem med bland annat övervikt hos barn och unga, som på sikt bland annat kan ge sjukdomar som diabetes, hjärtkärlsjukdomar och ledbesvär. Även om idrott och motion leder till skador så är inaktivitet troligen ett större hot mot folkhälsan.
Att skador uppkommer i samband med idrott och motion är oundvikligt. De flesta idrottsskador är så kallade lindriga skador som inte ger framtida men eller vårdbehov. Barnsäkerhetsdelegationen anser däremot att det är av stor vikt att förebygga allvarliga och dödliga skador förorsakade av idrott. Det är också viktigt att få kunskap om de lindriga skador som kan innebära negativa konsekvenser för den enskilde individen på lång sikt.
För att få en bättre bild av idrottsskadornas utbredning och bakgrund bör kartläggningen förbättras. En god skaderegistrering kan ge kunskap om vilka typer av skador som drabbar olika idrotter och bakgrundsorsakerna till dessa skador. En registrering kan upptäcka nya typer av skador när idrotter förnyas eller utvecklas (t.ex. snowboard inom alpin utförsåkning) eller visa på nya skadetrender när helt nya varianter av idrott eller motion (t.ex. inlinesåkning) uppstår. Det är viktigt att ständigt följa skadeutvecklingen inom området, för att t.ex. kunna förbättra skyddsutrustning eller regelverk inom olika idrotter.
I dag saknas sammanställda data som beskriver antalet skador i relation till den tid som idrott och motion utövas. Mer specificerade data på hur mycket barn och ungdomar exponeras för enskilda idrotter är nödvändigt för att få ett bättre perspektiv på idrottsskadornas omfattning. I den nuvarande skadestatistiken framgår inte om skadan inträffat inom organiserad idrott eller under motions- eller spontanidrott.
Det faktiska antalet barn och ungdomar som skadas av idrott och motion uppgår dock till mer än 50 000 personer varje år och förebyggande insatser är nödvändiga både för att minska den enskilde individens lidande och samhällets kostnader.
331
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
12.3.2Idrotts- och motionsvanor
Hur fysiskt aktiva är barn och unga i dag ?
I Svensk Idrottsforskning (Sjöström 2003) ifrågasätts den debatt som förs om att barn och ungdomar är allt mindre fysiskt aktiva och att barnen måste stimuleras till ökad aktivitet. Författarna menar att det inte finns någon information om hur situationen faktiskt är eller hur den förändrats över tid. Ett europeiskt forskningsprojekt visar att nio- och femtonåringar är betydligt mer fysiskt aktiva än den rekommendation för hälsostärkande aktivitetsnivå som vuxit fram och som förskriver en daglig ansträngningsnivå på 30 minuter som är något högre än den vardagliga ansträngningsnivån. Författarna menar dessutom att det inte finns vetenskapliga belägg för att rekommendationen på 30 minuters aktivitet påverkar den framtida folkhälsan positivt. I den svenska delen av studien har åttahundra svenska 9- och 15-åringar, via en rörelsemätare som fästs på kroppen, följts minut för minut under ett antal dygn. Dessa mätningar visar att så gott som alla nioåringar uppfyller ovanstående rekommendation och att 95 procent av 15-åringarna också gör det. Gruppen med 9-åringar hade i snitt en häslostärkande aktivitetsnivå på över 200 minuter per dygn för 15-åringarna är siffran över 60 minuter. Både flickor och pojkar uppfyller rekommendationen, pojkar är mer aktiva än flickor.
Barns och ungdomars tävlings- och motionsvanor
Enligt undersökningen Svenska folkets tävlings- och motionsvanor 2001 finns i åldersgrupperna 7 till 14 år cirka 700 000 barn som är medlemmar i någon idrottsförening, för åldrarna 15 till 19 år är antalet cirka 260 000 (totalt antal barn i Sverige år 2001, 7–14 år ca 963 000, 15–19 år 520 000). Andelen barn och ungdomar som uppger att de aldrig motionerar är 2 procent i åldern 7–14 år och 7 procent i gruppen 15 till 19 åringar.
RF tillfrågade via en enkät år 1998, 4 000 ungdomar i åldern 13 till 20 år om deras motionsvanor. På frågan tränar och/eller tävlar du i en idrottsförening svarade 51 procent att så var fallet (pojkar 56 % och flickor 45 %). Bland pojkar var den största föreningsidrotten fotboll (45 %) följt av innebandy (22 %), bland flickor är ridsport störst (28 %) med fotboll på andra plats (26 %). Över hälften av de tillfrågade svarar att de tränar i en förening mellan
332
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
2 till 3 gånger per vecka, för en stor andel är det dessutom match eller tävling cirka 1 gång per vecka (30–40 %). 92 procent av de tillfrågade började träna i en idrottsförening innan 12 års ålder. På frågan om de motionerar på annat sätt än i idrottsförening svarade 70 procent ja. Nästan 40 procent motionerar eller tränar 2–3 gånger per vecka och över 20 procent en gång per vecka (RF:s hemsida augusti 2003).
12.3.3Hur många skadas vid idrott och motion
Riksidrottsförbundet och Folksam menar att om hänsyn tas till det stora antal tränings- och tävlingstimmar som det idrottas och motioneras så är antalet skador relativt få.
Många barn och ungdomar idrottar vilket betyder att en stor andel av idrottsskadorna också återfinns i denna åldersgrupp. I första hand är det pojkarna som skadas vid idrottsutövning men det finns könsskillnader som beror på hur många pojkar eller flickor som utövar en specifik idrott. Idrottsskadorna har oftast en låg allvarlighetsgrad, mindre än 10 procent blir inlagda för vård på sjukhus.
Observera att de rapporter som refereras i detta kapitel är från olika år och har olika åldersindelning.
Hela befolkningen
Enligt Socialstyrelsens Folkhälsorapport 2001 skadas mer än 100 000 personer årligen i Sverige under idrotts-, eller motionsutövning. Två tredjedelar är män, de flesta som skadas är yngre, framför allt tonåringar. Lagsporter svarar för närmare 30 procent av idrottens skador. Sporter med många utövare har också många skador, alpin skidåkning, hästsport, innebandy och ishockey svarar tillsammans med fotboll för cirka 60 procent av alla idrottsskador. Majoriteten av de skadade inom fotboll, ishockey, innebandy och motorsport är pojkar eller män, inom hästsport är dock 95 procent av de skadade flickor eller kvinnor. Framför allt kan könsskillnaderna förklaras av antalet kvinnliga respektive manliga utövare inom respektive idrottsgren.
333
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Barn och ungdomar
I KI-rapport 2001:15 (Aldenberg 2001) Sociala skillnader i skador bland 13- och 15 åringar i Sverige beskrivs bland annat skadefrekvensen i samband med fysisk aktivitet (data från enkätundersökningen
Svenska skolbarns hälsovanor 1997/98). Under ett år skadades 34 procent av 13- och 15 åringarna så svårt att de behandlats av läkare eller sjuksköterska. Av dessa skador inträffade drygt hälften i samband med sport eller annan fysisk aktivitet.
Konsumentverket skriver i årsrapporten Hem- och fritidsolycksfall i Sverige, Årsrapport-EHLASS 2000 (European Home and Leisure Accident Surveillance System), att ungdomars sport- och idrottsskador belyses betydligt bättre av data från den öppna vården än av data från patient- och dödsorsaksregistret, eftersom en sådan liten andel av de skadade blir inlagda på sjukhus. I EHLASS (i dag kallat den urvalsbaserade delen i patientregistret) redovisas skadedata från ett urval av sjukhus som täcker knappt 6 procent av befolkningen, från dessa data görs nationella skattningar som visar att barn och ungdomar i åldern 7 till 19 år ofta skadas i samband med olika sport- och idrottsaktiviteter och/eller av produkter som klassificerats som sportutrustning. Hälften av de skadade tonåringarna hade skadats på en idrottsplats. Totalt (alla åldrar) så skattas antalet sportrelaterade skador år 2000 till 119 000 i Sverige, 54 procent av dessa drabbar barn och unga till och med 19 års ålder. Flest skador sker inom fotbollen sedan följer skador inom hästsport, innebandy, ishockey, slalom och snowboard (Socialstyrelsen 2002).
Idrottsskador vid organiserad idrott
Folksam olycksfallsförsäkrar aktiva idrottsutövare inom 44 av totalt 67 idrottsförbund i Sverige, omfattande cirka 1,8 miljoner idrottsutövare.
Folksam har tidigare sammanställt skador som idrottsförbunden anmält till bolaget men har nu upphört med detta. I den senaste rapporten Idrottsskador, 1994 års Folksam-rapport om 26000 undersökta idrottsskador under åren 1986–1990, uppges att drygt 56 000 idrottsskador (alla åldrar) inträffade under dessa 5 år. Skadorna har gett ett bestående medicinskt men och/eller medfört kostnader för vård och behandling av skadan. I rapporten redovisas 48 dödsfall,
334
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
92 procent män, varav ett i åldersgruppen upp till 15 år och sex (4 pojkar och 2 flickor) i åldern 16 till 20 år.
Folksam skriver att skador inom idrotten är ofrånkomligt, det gäller specifikt idrotter med hög intensitet, fart och kroppskontakt. Men om hänsyn tas till den ofantliga mängd timmar det idrottas (tiden då man exponeras för skada) så menar man att skaderiskerna ändå är förhållandevis små.
En undersökning i Stockholms län omfattande mer än 600 barn i åldrarna 10–15 år som sökt sjukhusvård (och blivit inlagda) under två läsår, visade att 70 procent av skadorna uppstod i samband med lek- och idrottsaktivitet. 51 procent av skadorna inträffade under organiserade former inom idrottsrörelsen eller skolan, 29 respektive 22 procent (SOU-rapport 2003:79, Laflamme).
Riksidrottsförbundet (RF) har ingen statistik över idrottsskador. De hänvisar till den statistik som förs av de försäkringsbolag som försäkrar aktiva idrottsmän och som framgår ovan så har Folksam inte gjort någon sammanställning av sådana skador sedan 1994.
Med tanke på att en stor andel av barn och ungdomar idrottar i organiserad form enligt RF:s egna undersökningar (se Idrotts- och motionsvanor 11.3.2) och i samband med det drabbas av skador, så borde idrottsskadorna och dess orsaker vara mer uppmärksammade av Riksförbundet.
Idrottsskador i skolan
SOU-rapport 2003:79 (Laflamme), anger att av de skador som uppkommit under lek- och idrottsaktivitet har 36 procent av skadorna inträffat i skolan dels under organiserade former och dels under lek, 22 respektive 14 procent.
Data från den urvalsbaserade delen i patientregistret (särskilt uttag av data oktober 2003, Epidemiologiskt Centrum, Socialstyrelsen) skattar antalet barn mellan 7 och 17 år som skadat sig inom idrott under skoltid till cirka 13 700 elever för år 2002, pojkarnas andel var 55 procent. Största andelen skador inträffar i samband med gymnastik och vid fotbollsspel, 23 respektive 17 procent. Totalt antal idrottsskador, alla åldrar, uppgick till 115 500 år 2002 (idrottsskador som inträffar under skoltid utgör 12 %).
En rapport från Folkhälsoinstitutet 1998 (Laflamme, Menckel) som omfattar elevskador i grundskola och gymnasium visar att
335
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
34 procent av skadorna i skolan är idrottsskador, varav nästan hälften under bollspel (45 %). Skadorna uppstår oftast som en följd av kollision, slag eller stöt (43 %).
Skador i samband med resor inom idrotten
Idrottsutövning leder till många resor och årligen inträffar skadehändelser i trafiken som har samband med resor till och från idrottsarrangemang. Någon statistik över hur många resor som görs i dessa sammanhang och hur många skador som resorna leder till finns inte.
Vägverket genomför djupstudier av samtliga trafikolyckor där personer omkommit. När en trafikolycka skett där någon idrottsklubb varit inblandad förs en dialog med klubben om orsakerna till händelsen och vad som kan göras för att förhindra framtida skadehändelser.
I Vägverkets data från djupstudier av dödsolyckor i trafiken framgår att under åren 1997 till 2002 har vid sex tillfällen en idrottsförening varit inblandad och ansvarat för transport av ungdomar eller barn (0–24 år). I fem av olyckorna omkommer någon eller några av de personer som var med i föreningen som anordnat transporten. Bilbältesanvändningen på personerna i föreningsfordonen var mycket god (särskilt uttag Vägverket, oktober 2003).
Flera insatser har gjorts av idrottsrörelsen för att öka säkerheten i samband med resor, t.ex. att:
–idrottsklubbar har som policy att vid resor ska alla använda bilbälte
–idrottsklubbar arbetar för nykterhet i trafiken
Idrottsrörelsen bör ansvara för att resor sker trafiksäkert och att barn och ungdomar inte utsätts för risker vid färder till och från idrottsarrangemang.
12.3.4Vilka typer av skador drabbar barn och ungdomar inom idrotten
Idrottsskadorna har oftast låg allvarlighetsgrad (låg allvarlighetsgrad definieras som att den skadade inte blir inlagd på sjukhus för vård) vrickningar, stukningar, blåmärken är vanliga. Skadornas
336
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
allvarlighetsgrad varierar beroende på idrottens karaktär. Varje idrott har sin egen skadeprofil och riskmönster. Barn löper större risk att skadas bland annat på grund av mindre utvecklad koordination, längre reaktionstid, lägre grad av mognad i riskbedömning. Skademönstret påverkas av att barnen växer, blir tyngre och får ökad styrka. Det kan t.ex. vara stora skillnader i vikt på jämngamla barn vilket kan öka skaderisken i t.ex. idrottssituationer med kroppskontakt. Idrotter med höga rörelseenergier, t.ex. utförsåkning och ridsport, producerar allvarligare skador där frakturer, skador mot huvudet, hjärnskakning är vanliga med inläggning på sjukhus som följd.
Idrottsskador som drabbar barn och ungdom
I en artikel i Svensk Idrottsforskning (Sjöström 2003) beskrivs medicinska aspekter på fysisk aktivitet under skolåren. Skelettet är den känsligaste vävnaden för skador hos växande barn och ungdomar. Hållfastheten hos senor, ledband och muskler är större än skelettets hållfasthet, vilket kan ge avslitningsfrakturer, oftast i tillväxtzonerna. I perioder av kraftig tillväxt finns risk för kroniska överbelastningsskador, t.ex. stressfrakturer, slemmsäcksinflammationer, avlossning av ledbrosk eller smärtor i sen- och muskelfästen. Dessa former av skador har ökat markant under senare år på grund av det ökande antal unga som tidigt specialiserar sig på en idrott.
Vanligaste skadan inom lek- och idrottsaktivitet i åldern 10 till 15 år är en fraktur (79 %) och den vanligast skadade kroppsdelen är armen (44 %). Studien omfattar barn som sökt vård på akutmottagning med inläggning eller ett återbesök som följd (SOU-rapport 2003:79, Laflamme).
I Folkhälsoinstitutets rapport från 1998 (Laflamme, Menckel) om skador i skolan framgår att vanligast idrottsskada är stukning, vrickning eller fraktur på ben, fot eller fingrar (44 %). Huvud-, arm- eller handskador (sårskada, hjärnskakning eller fraktur) utgjorde 23 procent av idrottsskadorna.
Skadestatistik från EHLASS 1998, visar att idrottsskadorna står för en fjärdedel av olycksfallsskadorna för barn i åldern 0 till 16 år, i första hand barn i skolåldern. Åtta procent av skadorna var så allvarliga att barnen blev inlagda för vård, oftast hjärnskakning och olika typer av frakturer. Vanligast var att skadorna uppstod i samband med fotboll (16 %), snowboard (14 %) och ridning (13 %).
337
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Enligt en Folksam-studie om tand- och käkskador vid idrott (Andersson 1998), konstateras att vid skador mot huvudet är drygt 13 procent tand- och käkskador. Av samtliga olycksfallsskador som resulterat i tand- eller käkskador har idrottsutövning i olika former visat sig vara orsaken vid var fjärde skada i åldern 7 till 30 år. Lagidrotter där tuffa kroppskontakter tilläts och klubbor användes var de främsta riskidrotterna för tand- och käkskador. Ishockey, som inkluderade samtliga tre kriterier, redovisade här de absolut högsta skadefrekvenserna under hela perioden 1976–1997. Högst skadefrekvens förelåg i åldersintervallet 21–25 år i samtliga idrotter, vilket innebär att tiden efter junioråldern får betraktas som en ytterst allvarlig riskperiod för tand- och käkskador. Obligatorisk användning av ansiktsskydd (galler) för barn, ungdomar, juniorer och damer har sannolikt bidragit till dessa gruppers låga skadefrekvenser, jämfört med övriga spelare. Enligt Folksam har studien väckt frågor kring varför man inte fortsätter med befintliga skydd sedan de upphört att vara obligatoriska (enligt specialidrottsförbundens regelverk).
Idrottsskador relaterat till prestationskrav och stress
Enligt Barnombudsmannen (BO) beskriver idrottande barn och ungdomar att det många gånger finns höga krav förenade med att idrotta. Krav på att prestera goda resultat från tidig ålder, att tidigt specialisera sig inom sin idrott och krav på ökad träning. Dessa krav kan utgöra en stressfaktor som i sin tur kan leda till skador.
Idrotten ska öka välbefinnandet, förbättra barns och ungas fysiska prestationsförmåga och utveckling och inte vara en stressfaktor. BO menar att i utbildningen av ledare och tränare ska kunskap om barns och ungdomars utveckling och förmåga, både fysiskt, psykiskt och socialt, ingå för att minska risken för tidig utslagning och stress. Frågor som hur omfattande träningen kan vara i olika åldrar, hur tidigt ska krav på prestation ställas är exempel på åtgärder som kan medverka till att minska negativ stress eftersom idrotten då sker på barn och ungas egna villkor.
338
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
12.3.5Hur kan skador inom idrotten förebyggas
Ett stort antal faktorer påverkar risken att skadas, enskilt eller i samverkan. Bland annat kan idrottsutövarens egna fysiska kapacitet/utveckling och psykiska tillstånd påverka, vilken utrustning/skyddsutrustning som används, efterlevnad av regelverk, domarens tolkning av regler, ledares kunskaper om förebyggande av idrottsskador, föreningarnas attityd och policy angående risker och säkerhetstänkande. Anläggningens utformning och skick där sporten utövas, yttre förutsättningar som väder och årstid. Barns och föräldrars kunskaper om skaderisker och hur idrottsskador kan förebyggas har betydelse.
Kunskap om hur skador kan förebyggas måste finnas hos ledare, aktiva och föräldrar inom barn- och ungdomsidrotten. De som är närmast barnen har stor möjlighet att påverka både barn, regelverk och miljön för att uppnå ökad säkerhet. Det är därför viktigt att den kunskap som samlas in om idrottsskador förmedlas till de som ansvarar för barn och ungdomsidrotten för att öka riskmedvetenheten.
Det skadeförebyggande arbetet ska bedrivas gemensamt av alla berörda aktörer både nationellt, regionalt och lokalt. Ett exempel på sådant ett lokalt arbete är att idrottsföreningar kan bli certifierade av kommunen när de arbetar aktivt med skadeprevention.
Samarbete
Olika aktörer och kompetenser bör arbeta gemensamt för att man ska lyckas att minska idrottsskadorna. I ett tvärsektoriellt samarbete, både nationellt, regionalt och lokalt, kan olika aktörer samverka för att få ökad kunskap om alla de faktorer som påverkar idrottsskadornas uppkomst. Det förebyggande arbetet ska därför bedrivas gemensamt av landsting, kommuner, idrottsföreningar kommersiella anläggningar med flera. Hälso- och sjukvården kan t.ex. bidra med skadestatistik som föreningar kan utgå ifrån när de arbetar skadeförebyggande inom sin idrott. Lokala skaderegistreringar ger lokalt engagemang för det skadeförebyggande arbetet genom att t.ex. involvera idrottsföreningar mer direkt i att förebygga skadorna inom sin egen idrott.
339
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Förbättrat underlag vid registrering av skador
Barnsäkerhetsdelegationen anser att kartläggning av idrottsskador och dess orsaker är grundläggande för att det förebyggande arbetet ska kunna bedrivas effektivt och ge avsedd verkan. Delegationen föreslår i kapitel 6.2.1 att den detaljerade urvalsbaserade delen i det nationella informationssystemet om personskador bör utökas. En detaljerad registrering av skador kan bland annat visa hur skadan uppstår (utlösande faktor, händelseförlopp), vad som orsakade skadan (olika idrottsredskap), var skadan inträffar (vilken typ av idrottsmiljö) och vilken typ av skada som uppstår. En detaljerad registrering av skador gör det möjligt att studera långsiktiga konsekvenser av idrottsskador Kunskap om idrottsskador och dess orsaker gör det möjligt att anpassa idrotten och träningen till barns och ungdomars förutsättningar.
Denna kunskap är viktig att förfoga över för att kunna rikta de preventiva åtgärderna rätt. Som i Folksam-studien ovan om tand- och käkskador kan effekten av olika skydd utvärderas och därmed ge ett underlag för exempelvis regeländringar som kan minska skadorna.
Försäkringsbolagens data om idrottsskador
Det är förvånande att inte Riksidrottsförbundet tillsammans med de olika specialförbunden för sina försäkringspremier begär av de försäkringsbolag som olycksfallsförsäkrar aktiva idrottsutövare att de regelbundet sammanställer och analyserar de skador idrottsförbunden anmäler. De olika specialidrottsförbunden bör i samarbete med försäkringsbolagen analysera sina egna skador för att förbättra det skadeförebyggande arbetet.
Kommunala och kommersiella anläggningar där idrott och motion utövas (t.ex. alpin utförsåkning) bör ställa samma krav på återrapportering av de skador som är kopplade till försäkringar och som inträffar där.
Folksam skriver i sin rapport från 1994, att den kunskap som sammanställts om skadepanoramat ska användas av respektive idrottsförbund för att analysera sina specifika skadeproblem och finna lämpliga lösningar på dessa. Folksam menar att skadeutvecklingen bland annat kan påverkas genom att uppsatta regler följs och att det är viktigt att kontinuerligt förändra regler om behov uppkommer.
340
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
Policydokument inom idrotten
Om det skadeförebyggande arbetet ges stor uppmärksamhet med öppen diskussion och debatt leder det på sikt till ökad kunskap om ämnet och möjlighet till att minska problematiken inom området. Det förebyggande arbetet för att minska idrottsskadorna bör ges en framträdande plats inom Riksidrottsförbundet. RF bör tillsammans med specialidrottsförbunden sprida kunskapen om förekomsten av idrottsskador och hur dessa kan förebyggas. Detta kan göras på samma sätt som tidigare insatser (utbildning och information) om säkra transporter till idrottsarrangemang, insatser för att motverka dopning och olika former av ätstörningar bland idrottsaktiva.
Utbildning
Enligt Riksidrottsförbundet så arbetar specialidrottsförbunden i första hand med att förebygga idrottsskador genom utbildning av ledare. Det bekräftas av de förbund som kontaktats.
Svensk Idrotts Studie- och Utbildningsorganisation (SISU) erbjuder olika utbildningar. Inget utbildningsmaterial finns i dag som särskilt behandlar förebyggande av idrottsskador bland barn och ungdom. I boken Idrott för ungdom från SISU:s förlag, som riktar sig till idrottsledare inom barn- och ungdomsidrotten behandlas i ett kapitel säker idrott – förebygga och behandla skador. Kapitlet behandlar teman som barns och ungdomars fysiska utveckling (att idrotten ska anpassas till barnen), att använda vettig utrustning och rätt skydd.
I utbildningsplanen för idrottslärarutbildningen finns inget uttryckligen skrivet om att utbildningen ska innehålla kunskap om hur idrottsskador kan förebyggas. Arbetet med att förebygga idrottsskador som inträffar under skoltid bör prioriteras då många av de skador som drabbar elever inträffar i samband med idrott. Skolan når alla barn och unga vilket är betydelsefullt för att lyckas på lång sikt med att minska idrottsskadorna.
I kontakt med idrottslärarutbildningen i Örebro konstateras att i vissa delar av utbildningen ges information om förebyggande arbete utan att det direkt finns med i utbildningsplanen. T.ex. inom kursen Natur och hälsa ingår praktik som behandlar episoder som kan inträffa i samband med friluftsliv, hajker, turer och liknande där studenterna får träna på att behandla vissa skador samt hur man
341
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
kan undvika dessa. Studenterna ges en föreläsning i första hjälpen samt att de får utbildning i hjärt-lungräddning.
Ekonomiskt stöd till idrotten som är förenade med villkor
Bidrag och stöd förenade med villkor kan förbättra det förebyggande arbetet. Exempel finns på kommuner som kompenserar de idrottsföreningar som bedriver ett gott förebyggande arbete ekonomiskt med bland annat höjda aktivitetsbidrag, stipendier för träningsläger, utdelning av sjukvårdsmaterial.
I Ludvikas arbete för att bli en ”säker och trygg kommun” ingår certifiering av idrottsföreningar. För att få ekonomiskt stöd av kommunen ställs krav på motprestation från föreningarna. Man har tagit fram en checklista som tar upp exempelvis fester, alkohol, fordon, dopning och att förebygga idrottsskador genom bland annat utbildning av ledare i samarbete med SISU. Ett 40-tal idrottsföreningar är certifierade. Det innebär att de ska kunna visa en handlingsplan för hur de tänker arbeta med frågorna. Enligt Ludvika kommun var idrottsföreningarna skeptiska i början och menade att nu kommer kommunen att dra in sitt stöd. Men efter en tid, när de satt sig in i tankegångarna, är de mycket positiva och ser det som en god hjälp att utveckla säkerheten i klubbarna (Barnsäkerhetsdelegationen 2003).
Regler och skyddsutrustning
Sporter, idrottsgrenar, idrottsredskap och motionsutrustning utvecklas och förändras ständigt vilket betyder att nya typer av skademekanismer kan uppstå. Det bör därför kontinuerligt arbetas med översyn av regelverk och bestämmelser om personlig skyddsutrustning som t.ex. hjälm, ansikts- och tandskydd, benskydd, handledsskydd.
Att regelverket verkligen följs när bedömningar görs under match och tävling kan ha skadeförebyggande påverkan, t.ex. för att undvika regelvidriga/farliga tacklingar i ishockey.
342
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
Forskning om idrottsskador
Centrum för Idrottsforskning (CIF) är en statlig organisation med Idrottshögskolan i Stockholm som huvudman. CIF:s uppdrag är att initiera, samordna, stödja och informera om forskning inom idrottens område. CIF fungerar som ett forskningsråd och forskningsanslagen går bland annat till idrottsmedicinsk forskning om skador och behandling av dessa.
Enligt CIF pågår ett flertal projekt om skador som även berör unga. T.ex. flera studier om skador på korsband och hälsena. Hur sådana skador ska behandlas och rehabiliteras är nog samma oavsett ålder, vissa studier på vuxna kan därför sägas ha betydelse för ungdom. Men resultat från studier på vuxna kan inte alltid föras över på barn och ungdom bland annat på grund av anatomiska skillnader.
Övrig forskning som stöds av CIF inriktar sig bland annat på fysiologi, näring/kost, idrottshistoria, psykologi och ledarskap.
Centrum för Idrottsforskning uppger att de har stort intresse av att stödja forskning som berör prevention av idrottsskador (muntlig kommunikation).
Exempel på hur specialidrottsförbunden arbetar med att förebygga idrottsskador
Nedan ges exempel på förebyggande arbete från de idrottsförbund som i registreringar uppges ha många skador.
Svenska Innebandyförbundet redovisar i en rapport från 2003 skadorna inom den egna idrotten. Rapportens utgångspunkt är att testa de skyddsglasögon som finns på marknaden. De har då speciellt studerat ögonskador, med bland annat data från Folksam, tanken är att det nationella förbundet ska kunna rekommendera de enskilda föreningarna bra skyddsglasögon som kan minska antalet ögonskador.
Svenska Ridsportförbundet, i ledarskapsutbildningen ingår t.ex. att ledarna lär sig att bedöma både hästar och elever så att rideleverna får en häst som passar deras nivå och som de behärskar.
Svenska Fotbollsförbundet (SFF) har ett utbildningsmaterial Fotbollens spela, lek och lär för att föreningar lättare skall kunna skapa en egen föreningspolicy för barn- och ungdomsfotbollen och en möjlighet att kvalitetssäkra barn- och ungdomsverksamheten i
343
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
föreningen. Häftet tar bland annat upp barn- och ungdomsfotbollens inriktning, ledartips, föräldertips, ledstjärnor, fair play, träna och lära i förhållande till barns och ungdomars utveckling, lekens betydelse. Det är viktigt att barn och ungdomar får träning efter sina egna fysiska förutsättningar. SFF skriver att många kommuner i Sverige kräver en plan för varje enskild idrottsförenings barn- och ungdomsverksamhet för att få erhålla det lokala aktivitetsstödet. Fotbollens spela, lek och lär underlättar för föreningar att skapa en sådan plan.
I SFFs grundkurs för fotbollstränare finns fakta om förebyggande av idrottsskador (vikten av att värma upp) och akut omhändertagande av skador.
Svenska Ishockeyförbundet, anser att ledarutbildningen bland annat ska innehålla kunskap om hur träningen nivåanpassas, dvs. rätt träning i förhållande till ålder och fysisk utveckling.
Svenska Ishockeyförbundet har sedan lång tid ett samarbete med Jofa (tillverkare av ishockeyskydd). Jofa har tagit fram ett utbildningsmaterial riktat till lagledare och materialförvaltare Skyddsombud – Ishockey, teknik och säkerhet. Lagledare och materialförvaltare ska vara skyddsombud för sitt lag, utbildningen syftar till att skydden ska vara godkända och anpassade efter fysisk utveckling och kroppsstorlek för att få rätt funktion och därmed minska skaderisken.
12.3.6Skolans arbete med att minska idrottsskadorna
Delegationen menar att skolans arbete med att minska elevers idrottsskador under skoltid kan bedrivas inom ramen för Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete och att det i idrottslärarutbildningen bör ingå kunskap om hur idrottsskador kan förebyggas.
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge de berörda organ som utbildar idrottslärare i uppdrag att utvidga målsättningen i utbildningsplanen så att studenten även erhåller kunskap om hur idrottsskador kan förebyggas.
344
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
Målen i idrottslärarutbildningarnas utbildningsplaner fastställs lokalt av forsknings- och utbildningsnämnderna på de universitet och högskolor som utbildar idrottslärare (regeringen fastställer de övergripande målen för alla lärarexamina). Utifrån dessa mål och riktlinjer utarbetas de olika kursplanerna på institutionsnivå.
Barnsäkerhetsdelegationen anser att det klart bör framgå i målen för idrottslärarutbildningen att kunskap ska ges om hur idrottsskador kan förebyggas.
Barn och ungdomar i skolan är en viktig målgrupp då idrottsskador utgör en stor andel av skadorna i skolan. Om eleverna via skolidrotten informeras om skaderisker och hur idrottsskador kan förebyggas kan skadorna reduceras både i skolan och på fritiden.
12.3.7Riksidrottsförbundet
Riksidrottsförbundets (RF) utvecklingsansvariga för bredd- och elitidrott menar att RF ska ta ansvar för de skador som inträffar i den organiserade idrotten. Riksidrottsförbundet efterlyser statistik där det framgår om skadan inträffat under organiserad idrottsutövning. RF menar att om sådan skadestatistik finns tillgänglig så ger det en ökad medvetenhet hos de olika specialidrottsförbunden om den egna skadeproblematiken. Skadestatistik som visar om det finns någon specifik typskada i någon viss idrott eller om det finns vissa riskmoment inom olika idrotter kan då förmedlas till respektive idrottsförbund. Specialidrottsförbunden har då möjlighet att i sin tur förmedla kunskapen ner på klubbnivå. Sådan information kan leda till förändringar i regelverk och/eller utveckling av skyddsutrustning för att minska skaderisken.
Enligt RF så ingår det i dagens idrottsledarutbildningar kunskap om hur en skada ska tas om hand när den väl inträffat, medan kunskap om bakgrundsorsakerna till skadornas uppkomst och vad som kan göras för att förhindra skador behöver förbättras.
12.3.8Ekonomiskt stöd till idrotten
Statens bidrag
Riksidrottsförbundet fördelar huvuddelen av statens bidrag till idrotten, stödet går i första hand till specialidrottsförbunden och föreningarnas barn- och ungdomsverksamhet. Stödet för år 2003
345
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
var 455 miljoner kronor. Regeringens mål för verksamhetsområdet Idrott är bland annat att ge möjligheter till alla människor att motionera och idrotta för att främja en god folkhälsa och bidra till att utveckla barns och ungdomars intresse och benägenhet för motion och idrott samt deras möjligheter att utöva inflytande över och ta ansvar för sitt idrottande. RF ska årligen återrapportera och redovisa sin verksamhet till regeringen. I regleringsbrevet och regeringsbeslutet som reglerar anslaget ”Stöd till idrotten”, nämns områden som barn och ungdom, god folkhälsa, forskning, att bekämpa dopning och droger. Delegationen noterar att inget skrivs i målen uttryckligen om att Riksidrottsförbundet ska arbeta förebyggande mot idrottsskador. Idrottsskadorna framstår inte som ett prioriterat område.
AB Svenska Spels bidrag
AB Svenska Spel lämnar stora bidrag till idrotten, sammanlagt 767 miljoner kronor år 2003. Medlen ska användas bland annat till ökade insatser för att stötta och uppmuntra specialidrottsförbund och idrottsföreningar att öppna dörrarna för att fler ska idrotta, hålla tillbaka avgifterna, satsa mer på flickors idrottande, delta i kampen mot droger och intensifiera samarbetet med skolorna. Bidraget ska utveckla barn- och ungdomsidrotten genom bland annat en nationell utbildning av ledare för barn- och ungdomsidrott samt insatser för unga idrottsledare inom ramen för projektet Unga Ledare. Delegationen noterar att inget nämns om förebyggande arbete angående idrottsskador. Idrottsskadorna förfaller inte vara ett prioriterat område.
12.3.9Delar av statens stöd till idrotten bör användas till förebyggande arbete mot idrottsskador
Om insatserna ovan blir framgångsrika betyder det att allt fler människor börjar motionera och idrotta. Då följer automatiskt att idrottsskadornas antal ökar när fler människor vistas i dessa miljöer och exponeras för idrott. Delegationen anser att i beslutet som följer statens bidrag Stöd till idrotten, verksamhetsgren Barn- och ungdoms verksamhet, ska det klart framgå att delar av anslaget också ska användas till förebyggande arbete mot idrottsskador, med
346
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
skadepreventiva insatser inom verksamhetsgrenarna barn- och ungdomsverksamhet, idrottens forskning och utveckling, specialidrott inom gymnasieskolan och insatser för idrottsledare.
Vårt förslag:
Regeringen föreslås att i regleringsbrevet till Riksidrottsförbundet som följer anslaget ”Stöd till idrotten” ange att delar av anslaget ska användas för att förebygga akuta idrottsskador bland barn och ungdom.
Riksidrottsförbundet ska årligen redovisa och återrapportera verksamheten för denna verksamhetsgren. Det skadeförebyggande arbetet bör redovisas så att idrottsskadornas omfattning framgår och vilka skadepreventiva insatser som gjorts inom de olika verksamhetsgrenarna.
Delegationen menar att idrotten har mycket stor betydelse för folkhälsan men anser att insatser för att minska idrottsskadorna bör göras både för att den enskilde individen ska undgå att skadas eller drabbas av framtida men och för en förbättrad folkhälsa. De förebyggande insatserna påverkar också samhällskostnaderna med minskade kostnader för hälso- och sjukvård och produktionsbortfall.
Delegationen anser att de medel som idrotten erhåller från staten och AB Svenska Spel, ska kunna användas för:
•Utbildning och information om hur idrottsskador kan förebyggas.
•Idrottsforskning om förebyggande arbete mot idrottsskador samt att hitta metoder för hur kunskapen om idrottsskadornas bestämningsfaktorer ska förmedlas till aktörerna inom idrotten med syfte att förbättra det förebyggande arbetet.
•Forskning om idrottsskadornas långsiktiga konsekvenser.
•En kontinuerlig översyn av hur befintligt regelverk efterföljs i idrottsskadepreventivt syfte.
347
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
12.4Säkerhet vid musikarrangemang och skaderisker vid höga ljudnivåer
Mot bakgrund av flera mycket allvarliga olyckor som ägt rum under de senaste åren i samband med diskotek eller musikfestivaler, som exempel kan nämnas branden i Göteborg år 1998, festivalerna i Hultsfred år 1999 och Roskilde år 2000, har initiativ tagits på nationell nivå i Sverige för att få tillstånd säkrare musikarrangemang. Det sammanlagda antalet dödade och allvarligt skadade vid dessa händelser är högt. Åldern på de omkomna låg mellan 15–24 år.
I Barnsäkerhetsdelegationens direktiv ingår att ge förslag på förbättrad säkerhet vid musikarrangemang. Den frågan finns belyst i två nyligen gjorda utredningar, som refereras nedan. Delegationen noterar att problemet med hörselskador som kan uppstå akut i samband med höga ljudnivåer inte tagits upp i detta sammanhang. Socialstyrelsen har utrett frågan om höga ljudnivåer under vår utredningstid. I detta kapitel refereras nämnda utredningar och vår syn på vikten av att arbeta förebyggande mot att barn och ungdom inte ska drabbas av tinnitus i samband med arrangemang där höga ljudnivåer förekommer.
Inom ramen för Ungdomsdelegationens verksamhet, Justitiedepartementet, tillsattes hösten 2000 en arbetsgrupp med uppgiften att arbeta med frågan om säkerhet vid musikarrangemang. Arbetsgruppen redovisade våren 2001 sitt uppdrag. Arbetsgruppen hade arbetat fram ett informationsmaterial som huvudsakligen vände sig till arrangörer och myndigheter och som kan fungera som en checklista och tankeställare för arrangörer. Ungdomsdelegationen skickade ut materialet inför sommarens musikaktiviteter år 2001. Ungdomsdelegationen upphörde våren 2002 (Ungdomsdelegationen 2001).
Regeringen uppdrog vid årsskiftet 2001/2002 åt Räddningsverket att lämna förslag till åtgärder för att ytterligare förbättra säkerheten vid musikarrangemang (Fö2001/2162/CIV). I SRV:s uppdrag ingick inte att se över riskerna för skador vid höga ljudnivåer därför saknas sådana förslag.
348
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
Förbättrad utbildning och information om risker vid höga ljudnivåer
Barnsäkerhetsdelegationen har ingående tagit del av Räddningsverkets åtgärdsförslag för att förbättra säkerheten vid musikarrangemang (se 12.4.1). Vi menar att de förslagna åtgärderna är väl utredda och sannolikt kommer att öka säkerheten vid musikarrangemang. Vi har i vårt utredningsarbete funnit att barn och ungdomar kan drabbas av olika hörselskador som uppstår akut vid konserter, musikfestivaler och diskotek med för höga ljudnivåer. Forskningsrapporter och representanter för den berörda medicinska specialiteten menar att problemet kan vara ökande bland barn och ungdomar.
Vi har därför i vårt utredningsarbete fokuserat detta område och menar att de sammanlagda effekterna av Räddningsverkets och delegationens förslag kan öka säkerheten vid musikarrangemang och minska risken för hörselskador.
Delegationen instämmer i Räddningsverkets åtgärdsförslag. Vi anser att när beslut fattas om förslagens förverkligande måste dessa kompletteras med utbildningsinsatser vars syfte är att minska de skador hos barn och ungdomar som kan uppstå till följd av höga ljudnivåer.
Vårt förslag:
Delegationen anser att utbildning och information ska ges till aktörerna i musikbranschen om;
–de lagar och föreskrifter som styr verksamheter där höga ljudnivåer förekommer
–de risker för olika typer av hörselskador som finns vid höga ljudnivåer.
Barnsäkerhetsdelegationens mening är att i de informationsseminarier som föreslås av Räddningsverket är det lämpligt att informera om de lagar och föreskrifter som reglerar vilket ansvar arrangörer har samt vilka gränser för ljudnivåer som gäller vid olika typer av arrangemang.
Om Räddningsverkets förslag inte kommer att genomföras föreslår delegationen att den framtida huvudmannen för barns rätt till säkra och utvecklande miljöer bör få i uppgift att i samarbete
349
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
med berörda aktörer ta fram metoder för att öka kunskapen om de lagar och föreskrifter som styr verksamheter där höga ljudnivåer förekommer.
Vi förutsätter att genomförandet av Räddningsverkets åtgärdsförslag görs i nära samarbete med barn och ungdomar, där så är möjligt.
Vi menar också att överhuvudtaget måste problematiken med höga ljudnivåer, hörselskador och tinnitus hos barn och ungdomar diskuteras för att öka insikten om att förebyggande arbete mot olika typer av hörselskador är en viktig del i musikarrangörers ansvar. Goda exempel på förebyggande arbete mot höga ljudnivåer beskrivs sist i detta kapitel.
12.4.1Åtgärdsförslag från Räddningsverket
Regeringens uppdrag till Räddningsverket ”att i samverkan med berörda myndigheter och organisationer förslå åtgärder för att förbättra och förenkla kommunikationen mellan myndigheter och arrangörer, förbättra uppföljningen av inträffade incidenter avseende säkerhet samt lämna förslag till övriga åtgärder för att förbättra säkerheten vid musikarrangemang”. (Fö2001/2162/CIV)
Räddningsverket tillsatte en arbetsgrupp som med bred representation för olika aktörer har arbetat med uppdraget. Arbetsgruppen har till Försvarsdepartementet redovisat sex åtgärdsförslag för att öka säkerheten vid musikarrangemang. Beslut väntas under år 2003.
Kort presentation av åtgärdsförslagen
Förbättra kommunikationen mellan myndighet och arrangör
1.Informationsseminarier
Arbetsgruppen föreslår att informationsseminarier ska genomföras. Det finns behov av dels ökad förståelse och kunskap om säkerhet, dels förbättra kommunikationen mellan exempelvis polis, räddningstjänst, sjukvård, lokalägare och arrangörer. Seminarierna bör ge kunskap om bland annat hur riskanalyser kan göras. Seminarierna bör hållas länsvis eller regionalt, vilket kan leda till lokala nätverk.
350
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
2. Ny tillståndsblankett (för konsert- och musikevenemang) Arbetsgruppen föreslår framtagandet av en ny blankett, ”Ansökan om tillstånd för konsert/musikevenemang”.
Blankettens utformning möjliggör en ”riskanalys” av evenemangen och detta är ett nyckelord för ökad konsertsäkerhet. Analyser kan ske dels enskilt, men framför allt i en gemensam (arrangör och myndighet) undersökning/inventering av riskerna vid genomförandet av det tänkta evenemanget.
Förbättra uppföljningen av inträffade incidenter
3.Incidentrapportering
Med särskilt incident menas händelse som leder till åtgärd av polis, ambulans och/eller räddningstjänst. Det kan även vara åtgärder vidtagna av arrangör som avviker från dennes vanliga rutiner.
Arbetsgruppen föreslår att rapportering av särskilda incidenter ska göras till ”Nationellt centrum för erfarenhetsåterföring från olyckor” (NCO) i Karlskoga. Denna rapportering ska ses som ett komplement till den ordinarie anmälan till polisen.
Informationen från arrangörerna ska vara sekretessbelagd och obligatorisk. Uppgifterna ska sedan ligga till grund för att nödvändiga analyser ska kunna utföras om möjliga förändringar eller förbättringar vid musikevenemang.
Övrigt för att förbättra säkerhet vid musikevenemang
4.Utbildning av arrangemangspersonal
Arbetsgruppen föreslår att en utbildning ska arbetas fram för de personalkategorier som arbetar vid musikevenemang.
Det krävs särskild utbildning och kunskap för att göra ett musikevenemang tryggt och säkert för publik och personal. God kännedom om publikhantering är mycket viktigt, särskilt vid större musikevenemang.
Det finns behov av att öka kompetensen vad beträffar känsliga delar av publika musikevenemang bland annat insläpp, området framför scenerna samt publikutsläpp efter konsertens/föreställningens slut.
Räddningsverket säger att god kunskap finns i dag hos arrangörer och myndighetspersoner men att dessa är alldeles för få. Kompetens finns även hos ett mycket litet antal säkerhetskonsulter.
351
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
5.Certifiering av arrangörer
Arbetsgruppen föreslår certifiering av arrangörer.
Ett register på de arrangörer som är certifierade bör läggas upp hos Rikspolisstyrelsen. Räddningsverket menar att detta ska underlätta för myndigheterna i sin tillståndshantering. Målet med certifiering är att höja kunskapsstandarden på arrangörerna och därmed minimera antalet oseriösa arrangörer och förhoppningsvis minska skaderiskerna vid olika evenemang. Dock behöver frågan om lagstöd utredas samt hur själva certifieringen ska se ut.
6.Svensk ”Pop Code”
Arbetsgruppen föreslår en översättning av Pop Code.
Pop Code är en engelsk skrift som i detalj berör frågeställningar kring planering och genomförande av publika evenemang. Den engelska versionen har i dag översatts och anpassats till danska förhållanden.
Det råder stor brist på svensk litteratur i ämnet ”Säkerhet vid musikevenemang”. Det bör därför snarast tillsättas en arbetsgrupp med uppgift att översätta och anpassa Pop Code till svenska förhållanden. Den svenska versionen skulle bli mycket lämplig att använda som utbildningsmaterial i ämnet.
Räddningsverket säger att om positiva beslut tas om de föreslagna åtgärderna, bör informationsseminarierna starta som ett första steg. Dock bör den föreslagna översättningen av ”Pop Code” samt utformningen av en ny tillståndsblankett vara färdigställt till seminariestart. Övriga åtgärdsförslag föreslås framarbetas parallellt och bör kunna börja användas av berörda parter senast 2004.
Barnsäkerhetsdelegationen menar att tydligen brister det i kommunikationen mellan myndigheter och arrangörer. Om dessa i ett tidigt skede påbörjar en dialog, dels för att klara ut frågeställningar kring tillstånd och säkerhetsbestämmelser, dels för att bedöma risker, minskar riskerna för missförstånd och andra problem. En arrangör har det yttersta ansvaret för genomförandet av ett arrangemang. I ansvaret ligger bland annat att se till att genomförandet av arrangemanget inte medför någon fara för publiken.
Det finns ingen ”mall” över hur man ska gå tillväga för att åstadkomma en tillfredsställande säkerhet vid ett arrangemang. Beroende av arrangemangets karaktär krävs olika typer av insatser. Säkerhetsfrågan måste dock vara en naturlig del av arbetet, oavsett om det är fråga om en stor festival eller en mindre enskild spelning.
352
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
12.4.2Skador på grund av höga ljudnivåer; tinnitus och hyperacusis
Som tidigare konstateras saknas förslag med syftet att eliminera skaderisker till följd av höga ljudnivåer i Räddningsverkets åtgärdskatalog. Delegationen beskriver därför skadornas uppkomst och utbredning samt pågående arbete kring detta område.
I den allmänna debatten uppges det att många unga drabbas av tinnitus, hyperacusis och hörselnedsättning vid höga ljudnivåer i samband med olika musikarrangemang. För den enskilde individen kan tinnitus och hyperacusis vara ett stort handikapp såväl fysiskt, psykiskt som socialt.
Tinnitus, som kan vara bestående eller tillfällig, ger olika grad av handikapp. Allt ifrån ytterligheten där olika ljudupplevelser är så störande att man inte orkar med skolan eller sitt arbete, till en svag ton som bara hörs när det är helt tyst och som då bland annat kan inverka negativt på sömn och vila. Det viktiga är inte tonens styrka också ett svagt ljud kan vara påfrestande. Bestående tinnitus är obotligt, i princip blir ingen fri från symtomen och ytterst få blir bättre. Har man väl drabbats så krävs det relativt lite för att besvären skall bli sämre.
Hyperacusis kan beskrivas som ljudöverkänslighet, vardagsljud blir plågsamma och ger obehag. Dessa för individen besvärande vardagsljud har en socialt invalidiserande inverkan.
12.4.3Hur många barn och ungdomar drabbas av tinnitus
Exakta uppgifter om hur många som drabbas varje år är svårt att få fram i tillgänglig litteratur och forskning. Det finns få studier både nationellt och internationellt. Men upplevelsen hos audiologer är att fler och fler ungdomar söker hälso- och sjukvården för hörselskador, bland annat tinnitus och hyperacusis, som de ådragit sig efter en enda konsert eller ett enda diskotekbesök.
Hörselskadades Riksförbund uppskattar att antalet boende i Sverige som har någon form av tinnitus uppgår till ca 1,5 miljoner varav ca 100 000 med så allvarliga besvär att det menligt påverkar den dagliga livsföringen. Varje år söker 350 svenska ungdomar vård för hörselbesvär orsakade av hög ljudvolym, förmodligen finns ett stort mörkertal (Aurius 1999).
353
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
I en undersökning från Göteborg 1989 rapporteras att 7,5 procent av 20-åringarna hade tinnitus ofta eller alltid (Axelsson 1989). En ny undersökning från 2001 visar att 16,2 procent av 9–16 åringar har tinnitus ofta (14 %) eller alltid (2,2 %). Flickor har ofta mer besvär, upplever besvären som mer påfrestande och har tinnitus oftare än pojkar. Drygt hälften av de undersökta barnen uppgav att de någon gång hade haft tillfällig tinnitus av buller (Holgers 2001). Vidare har Holgers i en undersökning av 7-åringar visat att 12 procent har tinnitus (Holgers 2003).
Föreningen Artister och Musiker mot Tinnitus, AMMOT, har i två rapporter redovisat hur många som drabbas:
1.i en enkät utförd 1999, besvarad av 260 musicerande ungdomar 13–19 år gamla, hade 17 procent tinnitus.
2.i en undersökning från 2002, om ungdomars beteenden, kunskaper och attityder till höga ljudnivåer har också frågan om förekomst av tinnitus och annan hörselproblematik ställts. Av 316 ungdomar i åldrarna 15–20 år uppger 15 procent att de har tinnitus. Mellan 60–70 procent har drabbats av tillfällig tinnitus efter att de besökt olika musikarrangemang.
En skattning av problemets storlek görs i en artikel i Läkartidningen (Almstedt 2000). Risken att drabbas av bestående besvär uppskattas som en besökare per 4.000 och år efter att ha varit på rockkonserter och diskotek. Risken för bestående men är relativt liten, men konsekvenserna är betydande beroende på det starka obehag tinnitus och hyperacusis vållar.
Hörselvården inom Landstinget i Värmland har under de senaste åren noterat en trend av fler unga besökare med tinnitus eller hyperacusis. Patientgruppen som söker hjälp har förändrats under de senaste decennierna. Tidigare var det en huvudgrupp av arbetsskadade över 45 år som efter en lång tids exponering av t.ex. industribuller hade fått en hörselskada. I dag ökar antalet patienter i lägre åldersgrupper. Hörselvården får årligen 180–200 remisser för patienter med tinnitus med besvärsgrad 2–3, vilket motsvarar relativt grav tinnitus.
354
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
Antal remisser för patienter under 25 år till landstingets hörselvård vid Centralsjukhuset i Karlstad har ökat drastiskt de senaste åren.
| 40 | |||||||||
| 35 | |||||||||
| 30 | |||||||||
| 25 | |||||||||
| 20 | |||||||||
| 15 | |||||||||
| 10 | |||||||||
| 5 | |||||||||
| 0 | |||||||||
| 1991 | 1992 | 1993 | 1994 | 1995 | 1996 | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 |
| Källa:Länsstyrelsen i Värmland 2001 | |||||||||
12.4.4Varför kan man få tinnitus av höga ljudvolymer?
Att de flesta människor utsätts för mer och mer ljud i vårt samhälle är helt klart. Ljud av olika typ finns överallt i vardagen och ljudkonsumtionen ökar både i hemmet och i den offentliga miljön. Orsaken till att många barn och ungdomar drabbas av tinnitus kan vara skiftande. Bullerskador orsakade av musik på för hög volym under lång tid i olika sammanhang t ex på diskotek, klubbar, dansrestauranger, pop- och rockkonserter, festivaler och privata fester där det spelas musik. Förskola, fritidshem och skola är miljöer där ljudvolymen kan vara för hög. Vid idrottsarrangemang och i träningslokaler är hög musik och ljudeffekter vanligt förekommande. Biografer, teatrar och andra offentliga lokaler är exempel på platser där arrangemang med skadligt buller kan förekomma. Vid idrottsutövande i sporter som t.ex. skytte och motorsport. Nyårsraketer, smällare och vissa leksaker med ljud är ytterligare en risk.
Tinnitus behöver inte alltid vara ett symtom på hörselskada. Buller, stress och andra psykiska faktorer anses i dag också kunna utlösa tinnitus. Även om bullernivån, i förskola och skola, inte alltid är skadlig för hörseln så kan den ge ökad stress och tinnitus
355
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
kan vara ett symtom på stress. Höga bullernivåer kan också ge försämrat inlärningsklimat.
Enligt Socialstyrelsen så är ljudnivån vid rockgalor och på diskotek många gånger så hög att risk finns för både tillfälliga och permanenta hörselnedsättningar och/eller tinnitus.
Buller och höga ljudnivåer är ett utbrett miljöproblem
Mängden ljudenergi är beroende av ljudstyrkan och exponeringstiden. Det är den sammanlagda dosen ljudenergi som riskerar att ge individen hörselskador. När man utsätter sig för höga ljudvolymer krävs också ljudvila. Pauser är bra vilket kan vara svårt i dagens samhälle där ljud förkommer överallt.
Socialstyrelsens Miljöhälsorapport 2001
I Socialstyrelsens Miljöhälsorapport 2001, framtagen i samarbete med Institutet för Miljömedicin vid Karolinska Institutet och Miljömedicinska enheten vid Stockholms läns landsting beskrivs samhällsbuller som ett utbrett miljöproblem. Buller är den störning som berör det största antalet människor i Sverige. WHO:s riktvärden för samhällsbuller beräknas överskridas för mer än 2 miljoner personer. Nära 1 miljon vuxna rapporterar besvär av buller i sin bostad. I rapporten skrivs ”särskilt oroande är att barn och ungdomar utsätts för hörselskadande buller i en utsträckning som inte verkar ha skett tidigare”.
Socialstyrelsen miljöhälsorapport 2004
Som ett led i uppföljningen av regeringens 16 miljökvalitétsmål, undersöks särskilt barns hälsa genom en enkätstudie under år 2003 och som kommer att presenteras i Socialstyrelsen miljöhälsorapport 2004.
I enkäten finns frågor med anknytning till buller och tinnitus, de åldersgrupper som undersöks är 8 månader, 4 och 12 åringar. Sammanlagt kommer 15 000 enkäter att skickas ut av Socialstyrelsen, vissa län kommer på eget initiativ att utöka utskicket så att totalt kommer 42 000 barn att tillfrågas. Jämfört med tidigare enkätundersökningar bli detta underlag betydligt större och borde ge en
356
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
bättre bild av hur mycket barn och ungdomar exponeras för buller och hur många som är drabbade av tinnitus.
Socialstyrelsen utvärderar regelverket
Regeringen beslutade 2002-08-22 att ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter utvärdera om regelverket kring höga ljudnivåer är ändamålsenligt och ger avsedd effekt. I uppdraget ingick att beskriva hur det nuvarande regelverket tillämpas samt att identifiera eventuella brister i detta.
Uppdraget redovisades till regeringen den 31 maj 2003. Socialstyrelsen konstaterar att det finns risker för hörselskador och tinnitus vid besök på platser där det spelas musik med alltför höga ljudnivåer. Barn är speciellt utsatta. I redovisningen konstateras att Socialstyrelsens allmänna råd om buller inomhus och höga ljudnivåer (SOSFS 1996:7) inte efterlevs fullt ut. Ljudnivåerna på diskotek och konserter är alltför höga. Många kommuner följer heller inte upp ljudnivåerna vid olika musikarrangemang genom egna mätningar. I utredningen sägs därför att Socialstyrelsen i samarbete med länsstyrelserna bör genomföra en riksomfattande uppföljning under 2005 av kommunernas tillsyn över verksamheter där det framförs hög musik.
I redovisningen av den ovannämnda utredningen föreslår Socialstyrelsen att det görs ett tillägg till Förordning om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899) 38§ enligt följande ”Den som avser att driva verksamheter i form av diskotek eller konserter för allmänheten ska göra anmälan till den kommunala nämnden innan lokalen, platsen eller anläggningen tas i bruk. Om generalläkaren utövar tillsyn över verksamheten skall anmälan göras till generalläkaren.”
Socialstyrelsen säger vidare att ordet rekommendation ska ändras till ordet riktvärde i de allmänna råden samt att en skärpt maximinivå för barn sätts till 110 dBA. Undantagsvis kan konserter och annan levande musik vid ljudnivåer upp till 97dBA få framföras.
I utredningen sägs vidare att det är angeläget att stödja föreningen AMMOT´s förslag till ”utbildning av utbildarna”.
I dag saknar vi kunskap om den yttre orsaken vid diagnos tinnitus. Utredningen säger därför att patientregistret bör kompletteras med sådan information. Denna kunskap skulle vara värdefull som underlag för förebyggande aktiviteter.
357
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
För att ytterligare markera allvaret i frågan föreslås att en begränsning av ljudnivåerna på diskotek, konserter m.m. tas in i miljökvalitetsmålen under "god bebyggd miljö".
12.4.5Vad har gjorts tidigare inom området?
Ungdomsdelegationen
Rapporten Säkerhet vid musikarrangemang (Ungdomsdelegationen 2001) är ett informationsmaterial som riktar sig till myndigheter och arrangörer. Materialet innehåller en checklista över de olika risker som kan finnas vid musikarrangemang. Rapporten kan användas som ett underlag i dialogen mellan arrangörer och myndigheter, exempelvis vid ansökan eller vid tillståndshantering.
Räddningsverket
I Räddningsverkets broschyr Brandsäkerhet vid tillfälliga campingplatser, så här gör man i Hultsfred, beskrivs hur arrangörer och övriga inblandade parter arbetar med säkerheten på Hultfredsfestivalens tillfälliga campingplatser. Avsikten med skriften är att få arrangörer att inse vikten av att arbeta aktivt med säkerhetsfrågor och genom dialog dela med sig av sina erfarenheter inom området.
Förutom problem som gäller brandsäkerhet tas följande frågor upp som anses ha stor betydelse för att uppnå ett säkert arrangemang:
•En genomtänkt helhetsstrategi och fungerande kommunikation mellan alla berörda parter i festivalorganisationen är viktig. Polis, räddningstjänst, sjukvårdspersonal, scenpersonal, publikvärdar, ordningsvakter och utomstående experter arbetar tillsammans för att ta fram säkerhetsplaner och rutiner för olika situationer.
•Fungerande kommunikation under festivalen mellan polis, räddningstjänst och ordningsvakter ger en bra kontroll över vad som händer och de risker som uppstår kan snabbt åtgärdas.
•Samla säkerhets- och sjukvårdsresurser på ett ställe, den interna kommunikationen mellan dessa grupper har stor
358
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
betydelse för säkerheten. Placeringen ska vara central så att festivaldeltagarna vet var den finns och har lätt att hitta dit.
•Arrangören har ett publikansvar. Att informera publiken om vilka regler som gäller inom området och de risker som finns gör att man kan undvika många olyckor och incidenter.
•Utbildning av vakter och campingvärdar i bland annat allmän brandkunskap, släckning av bränder och brand i kläder.
•Utvärdering av festivaldagarna är viktigt för att sprida kunskapen och för att kunna göra förbättringar till framtida festivaler.
•Vid händelse av en större olycka ska det finnas en särskild beredskapsplan där representanter från polis, sjukvård, räddningstjänst och kommunen ska ingå.
Riksidrottsförbundet och Svenska Kommunförbundet
I Riksidrottsförbundet och Svenska Kommunförbundets säkerhetshandbok Säkerhet på idrottsanläggningar, som riktar sig till anläggningsägare, arrangörer och andra intressenter vid olika evenemang, tas olika säkerhetsfrågor upp.
Eftersom idrottsanläggningar skiljer sig från varandra med avseende på storlek, närvaro av publik, förekommande av risker mm, är det viktigt att ledningen för varje enskild anläggning utarbetar en säkerhetsplan som är anpassad till den egna anläggningens art. På alla idrottsanläggningar ska det finnas en säkerhetsansvarig.
Vid musikarrangemang som arrangeras i idrottsarenor kan delar av säkerhetshandboken vara till god hjälp vid planeringen för ett säkert musikarrangemang.
Riksidrottsförbundets mångåriga arbetssätt med kartläggning av supporterkultur och utbildning av publikvärdar kan bidra med kunskap för att öka säkerheten även vid musikarrangemang.
”Göteborgsbranden”
Räddningsverket och Skolverket (Skolverket 1999) har i olika rapporter redovisat sina erfarenheter av Göteborgsbranden 1998.
359
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Kort beskrivning av internationella arbeten inom området:
England
The Event Safety Guide, (även kallad Pop Code) utgiven i England, 1999, ett samarbete mellan bland annat musikindustrin och regeringen. I The Event Safety Guide beskrivs olika typer av evenemang och väsentliga riskområden inom dessa. Utifrån guiden kan arrangören göra en riskanalys och beskriva hur riskerna ska minimeras.
Danmark
Med anledning av att åtta personer omkom vid en konsert på Roskildefestivalen år 2000 tillsatte den danska regeringen en arbetsgrupp för att öka säkerheten vid musikfestivaler. Rapport om sikkerheden ved musikfestivaler (Kulturministeriet, Danmark 2000) innehåller en beskrivning av händelseförloppet, historik, dansk lagstiftning som har betydelse vid musikfestivaler, fokusområden som har betydelse för publikens säkerhet samt förslag på åtgärder.
De fokusområden som tas upp i rapporten är publikens sammansättning, typ av artist, festivalens olika personalgrupper, kriminalitet, alkohol och narkotika, transport och trafik samt brand.
Arbetsgruppen anser att det inte går att lista alla problemområden för stora musikarrangemang, då det är stora skillnader mellan olika evenemang. Varje arrangemang måste se till sin egen riskprofil.
De viktigaste åtgärderna för att öka säkerheten är att en skriftlig och detaljerad riskanalys ska vara obligatoriskt för arrangören, att inblandade myndigheter samarbetar, översyn av regler för brandsäkerhet och camping, god beredskap för omhändertagande av sjuka och skadade, utbildning av personal som arbetar på festivaler, utvärdering av festivaldagarna.
USA
På hemsidan www.crowdsafe.com (betaltjänst) finns uppgifter om publiksäkerhet och senaste nytt om säkerhetsdetaljer vid musikarrangemang som anordnats runt om i världen.
Tidningsklipp om olyckor och incidenter som hänt vid tidigare konserter.
360
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
Hemsidan förmedlar tips och idéer om hur konserter och festivaler kan bli mer publikvänliga och underhållande för besökarna, för att på så sätt minska olycksriskerna.
Uppgifter ges om vilka artister och grupper som vid tidigare spelningar skapat problem av olika slag.
12.4.6Gällande regelverk vid publikevenemang
Räddningstjänstslagen, brandskydd
Räddningstjänstslagens (1986:1102) § 41 berör ägare/innehavares ansvar för brandskyddet. Ägare eller innehavare av byggnader eller andra anläggningar ska i skälig omfattning hålla utrustning för släckning av brand och för livräddning vid brand eller annan olyckshändelse och i övrigt vidta de åtgärder som behövs för att förebygga brand och för att förhindra eller begränsa skador till följd av brand.
Miljöbalken
Miljöbalkens (1998:808) hänsynsregler gäller alla och två av dem är särskilt viktiga i det här sammanhanget, nämligen kunskapskravet och försiktighetsprincipen.
Enligt 2 kap 2 § miljöbalken ska alla som bedriver eller tänker starta en verksamhet skaffa sig den kunskap som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön.
Enligt 2 kap. 3 § miljöbalken ska alla som bedriver verksamhet utföra de skyddsåtgärder, iaktta begränsningar och vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet för miljö och hälsa. Det räcker alltså med att det finns en risk för att hörselskador kan uppstå för att försiktighetsprincipen måste vidtas.
I 9 kap. 3 § miljöbalken skrivs att, med olägenhet för människors hälsa avses störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.
Enligt kraven på egenkontroll, miljöbalken 26 kap. 19 § som gäller alla, ska den som bedriver verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa utföra egenkontroll. Egenkontroll är att planera och kontrollera sin egen verksamhet så att
361
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
olägenheter undviks. I det här fallet alltså främst att undvika skador på människors hörsel.
Tillsynsmyndigheten kan begära att verksamhetsutövaren lämnar förslag till program för kontroll av verksamheten eller förslag på förbättrande åtgärder.
Ordningslagen
Ordningslagen (1993:1617) innehåller särskilda föreskrifter om allmänna sammankomster och offentliga tillställningar (2 kap.) samt föreskrifter om allmän ordning och säkerhet i övrigt dels vid sammankomster och tillställningar på offentliga platser och vid vissa anläggningar och verksamheter (3 kap.).
Polismyndigheten får förelägga arrangören att lämna uppgifter utöver vad som angivits i ansökan och beslutar om arrangörens åtgärder efter prövning av varje ansökan. Polisen kan besluta om villkor gällande ordning och säkerhet, t.ex. maximalt antal besökande och minsta antal ordningsvakter.
Socialstyrelsens allmänna råd
Socialstyrelsens allmänna råd om buller inomhus och vid höga ljudnivåer (SOSFS 1996:7) rekommenderar 100 dBA genomsnittlig ljudnivå och 115 dBA för maximal ljudnivå. Grunden är att ljudnivån aldrig får medföra risk för hörselskador för personal och besökare.
Gränsvärde för industrin 85 dBA (8 timmars arbetsdag, 5 dagar per vecka under ett arbetsliv). Är nivån högre ska arbetsgivaren stå för hörselskydd och åtgärder ska sättas in för att sänka ljudnivån.
Socialstyrelsen utgår i sina riktlinjer från den s.k. lika energiprincipen. Det innebär att en ljudnivå på 85 dBA under åtta timmar ger örat lika mycket ljudenergi som en dubbelt så stark ljudnivå, alltså 88dBA i fyra timmar.
Biografer
För biografer finns ett internationellt regelverk där 85 dBA är norm. Enligt SF och Sandrews betyder det att ljudnivån vid visning av film inte överstiger rekommenderad ljudnivå. Ljudnivån i lokalerna i
362
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
en biograf regleras med central volymkontroll (en för varje salong i biografen). Volymkontrollen är inställd efter de internationella normerna (kontrolleras årligen), vilket enligt branschen är en garanti för att ljudnivåerna hålls, dock kan korta ljudstötar överstiga rekommenderad ljudnivå (explosioner etc.).
WHO
WHO´s riktlinjer för ljudnivåer på diskotek och konserter, 100 dBA ekvivalent och 110 dBA för maximal ljudnivå.
12.4.7Hur efterlevs lagarna, exempel på tillsynsprojekt
Västra Götaland
I ett projekt om hälsoskadligt buller i Västra Götaland (Länsstyrelsen Västra Götaland 2001) har 20 av länets 49 kommuners miljökontor genomfört en samordnad tillsynskampanj som innehållit ljudmätningar hos och information till olika verksamhetsutövare.
Över 700 tillsynsobjekt har fått skriftlig information i samband med projektet. Projektet fått stort utrymme i massmedia. 147 ljudmätningar har gjorts i olika verksamheter, 18 procent (27 stycken) har överskridit riktvärdena för maximal och/eller ekvivalent ljudnivå. Att nästan var femte mätning visar för höga nivåer visar att fortsatt tillsyn är viktigt. Kommunernas inventering visar att inga eller få verksamhetsutövare har något dokumenterat egenkontrollprogram trots miljöbalkens krav på detta.
I rapporten ges exempel på åtgärder som kan minska risken för tinnitus, bland annat:
•Kommunala policies där miljökontoren inte bara har en övervakande funktion utan också ska föra en dialog med de verksamhetsutövare som kan utgöra en risk i sammanhanget
•Sprida kunskap om miljöbalkens krav på verksamhetsutövarens egenkontroll
363
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Egenkontrollen ska bland annat innehålla:
–Utbildning och information till egen personal om risk för hörselskador, riktvärden, åtgärder
–Alltid ha någon som är ansvarig för ljudet och som kan vidta åtgärder vid behov
–Egenkontrollen ska dokumenteras skriftligt
•Vid överskridande av riktvärden – miljökontoret kan efter tillsyn och kontrollmätning ge förelägganden, med eller utan viten
•Gratis utdelning / försäljning av hörselskydd vid konserter där ljudvolymen förväntas vara hög
•Införskaffa ljudnivåmätare, se till att personalen kan hantera den
•Installera en limiter (ljudnivåvakt) i ljudanläggningen som begränsar möjligheterna att spela hög musik
Värmland
Länsstyrelsen och kommunerna i Värmland genomförde under år 2000 ett tillsynsprojekt för att undersöka hur bullersituationen ser ut i miljöer där man kan förvänta sig höga ljudnivåer, utifrån Socialstyrelsens allmänna råd 1996:7 om höga ljudnivåer. Syftet har också varit att uppmärksamma besökare och verksamhetsutövare på risker för skador på grund av. för höga ljudnivåer samt att uppmärksamma verksamhetsutövaren på det ansvar som denne har för att kontrollera ljudnivån.
Mätningar har gjorts i 12 av länets 16 kommuner och vid 41 tillfällen. Socialstyrelsens rekommenderade riktvärde för höga ljudnivåer 100 dBA ekvivalentnivå överskreds vid nio arrangemang. Det av socialstyrelsen rekommenderade maxvärdet 115 dBA överskreds vid tre arrangemang. Samtliga överskridanden av socialstyrelsens riktvärden har skett under konserter. Socialstyrelsen rekommenderade riktvärdet 90 dBA för knattedisco har överskridits vid ett mättillfälle.
364
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
12.4.8Praktiska exempel för att minska olycksfallskador vid festivaler
Trafiknykterhetstull, Hultsfredsfestivalen
Syftet med projektet är att få ungdomar medvetna om den höga olycksrisk man försätter sig och sina medtrafikanter i genom att köra berusad dagen efter samt upplysa om den massiva kontroll av nykterhet som polisen planerar framför allt på hemresedagen. Målet med insatsen är att få en nykter och olycksfri hemfärd från festivalen.
Arbetet har pågått sedan 1997. Antalet rattfyllerister har minskat från 22 misstänkta fall 1996 till 2 –3 stycken per år 2001 – 02.
Från 2002 genomför polisen en utökad kontroll av narkotiska preparat vid ankomsten till festivalen. (Info-broschyr Hultsfredsfestivalen)
Säkrare kravallstaket, Arvikafestivalen
En ny typ av kravallstaket har utvecklats i samarbete med arrangörer, vakter och publik. Staketet har heltäckande framsida av perforerad plåt istället för spjälor så att det inte ska gå att fastna i staketet. Rundade överliggare istället för polisens fyrkantiga minskar skaderisken. Ett trappsteg på baksidan för vakterna som gör det lättare att luta sig ut över staketet för att nå publik som behöver hjälp.
Exempel på förebyggande arbete och åtgärder som kan minska risken för skador på grund av höga ljudnivåer
Föreningen Artister och Musiker mot Tinnitus (AMMOT). En ideell förening som bedriver förebyggande arbete mot tinnitus och andra hörselskador orsakade av höga ljudvolymer. Målet är att musiklivet ska utvecklas, den avancerade teknik som ger extrema ljudmöjligheter ska användas för ökad kvalitet på ljudet och men ge minskade ljudnivåer för att undvika skador som drabbar allt fler.
AMMOT började med att dela ut öronproppar på musikfestivaler (har fram till nu delat ut över 400 000 stycken). Nu utbildar de musiker, ljudtekniker, lärare och andra nyckelgrupper, informerar på skolor och musikfestivaler om höga ljudnivåer och hörselskador och hur dessa kan förebyggas. Man vill skapa förutsättningar för en varaktig sänkning av ljudnivåerna i samhället.
365
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Barn och ungdomar är en viktig målgrupp. I ett skolprojekt ”Lyssna till vad du hör” vill man på ett lekfullt sätt medvetandegöra elever i årkurs 6-8 om deras ljudmiljö.
Framtida projekt som planeras, för barn i förskoleåldern ”Huller om Buller” ska ge kunskap till både personal och barn om ljud och hörsel för att tidigt motverka den problematik som växer kring barn och hörsel. För musiker, ljudtekniker, arrangörer, ansvariga på kommunnivå och ungdomar, planeras Tour Clinic en konsert- och utbildningsturné om konsten att handskas med det goda ljudet. I seminarier vill man på ett konkret sätt visa ny teknik och sprida kunskap om en god kvallitet på ljudet istället för höga ljudnivåer.
I organisationen Folkets Hus och Parker finns en festivalfunktion från år 2003 som ska bedriva ett säkerhetsarbete med ett egenkontrollsystem inför kommande festivalsäsonger. Organisation har drygt 700 medlemmar och informationen kommer att nå festivaler, Folkparker och Folkets Hus runt om i landet.
I Socialstyrelsens, Att jobba mot höga ljudnivåer beskrivs hur några kommuner och ett län arbetar med tillsyn och information om höga ljudnivåer vid musikevenemang. Här beskrivs också Storsjöyran i Östersund, som själv tagit fram ett ljudbegränsningsprogram.
Materialet vänder sig till miljönämnder och till alla som arbetar med bullerproblem vid musikevenemang. Det är tänkt att kunna användas som underlag för den egna kommunens tillsyn enligt Miljöbalken vid konserter mm (se nedan).
Övrig information som finns tillgänglig hos Socialstyrelsen är, ”Allmänna råd om buller och höga ljudnivåer” 1996. De allmänna råden följdes senare upp med en cd-rom, ”Bullriga fritidsmiljöer”, 1998.
Storsjöyran, Östersund
Storsjöyran har blivit ett av Norrlands största evenemang. I kontraktet som artisterna skriver på finns inskrivet att man inte får spela över 98 dB(A) i medelvärde.
Förutom att sänka ljudnivån delar man ut gratis öronproppar till dem som vill. 15 000 gick åt i fjol. Och propparna gör nytta. De dämpar ljudnivån med ungefär 20 dB(A).
366
| SOU 2003:127 | Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter |
Stockholms stad
Ta ditt ansvar så att ingen drabbas av hörselskador! Under den devisen har Stockholms stad gett ut en broschyr till alla som bedriver verksamhet med hög musik. I broschyren informeras kortfattat om vilka ljudnivåer som Socialstyrelsen rekommenderar. Man berättar också om att risken för hörselskador är lika stor om man utsätts för 85 dB(A) under åtta timmar som 100 dB(A) under 15 minuter. Slutsatsen är att det är den som bedriver verksamheten som är ansvarig för att rekommendationerna hålls.
Uppsala kommun
För att klara målet i kommunens verksamhetsplan att ”Ingen ska behöva drabbas av hörselskador av för höga ljudvolymer” har kommunen satsat hårt på information till unga. Under våren 2001 har varje Uppsalaskola fått ett exemplar av ”Hör du du !? – en film om tinnitus”. Filmen riktar sig till grundskoleelever och har gjorts av föreningen AMMOT(Artister och musiker mot Tinnitus). Alla rektorer har också fått ett brev tillsammans med filmen.
Under 2001 kommer kommunen att skicka ut ett informationsblad till alla företag och institutioner som spelar musik i någon form. Titeln är "Egenkontroll enligt miljöbalken i lokaler där musik spelas med hög ljudnivå".
Varbergs kommun
Utan förvarning och med dolda instrument är nyckeln till Varbergs kommuns framgångsrika arbete mot höga ljudnivåer.
När miljö- och hälsoskyddskontoret utfört sina mätningar tar man alltid kontakt med verksamhetsutövaren. Tillsammans går man igenom en inspektionsrapport som visar om man klarat kraven på ljudnivå eller inte. Med rådgivning och information försöker man få dem som spelar för högt att på eget bevåg sänka ljudnivåerna.
367
| Fritidsmiljö och fritidsaktiviteter | SOU 2003:127 |
Alingsås kommun
År 2002 antogs en bullerpolicy i Alingsås, där Socialstyrelsens rekommendationer om ljudnivå gällande barn sänkts från 90 till 85 dBA ekvivalent ljudnivå upp till och med 16 års ålder. I andra kommuner i V:a Götaland har åldern på barn i rekommendationerna varit 12 år.
Ovan beskrivs flera goda initiativ som kan minska riskerna för att utsättas för höga ljudnivåer. Delegationen menar att förbättrad information och tillsyn kan öka medvetenheten hos både arrangörer och allmänhet om riskerna vid höga ljudnivåer. En bra dialog mellan myndigheter och de verksamhetsutövare där risker finns är nödvändig för att minska skador vid musikarrangemang.
368
13Säkerhet och utveckling i fysisk planering
13.1Öka barns och ungas inflytande
Vårt förslag:
Regeringen föreslås genomföra en ändring i plan- och bygglagens (SFS 1987:10) 1 kap. 1§.
Nuvarande lydelse:
1 kap. Inledande bestämmelser: 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.
Föreslagen lydelse:
1 kap. Inledande bestämmelser: 1 § Denna lag innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för alla människor, såväl barn som kvinnor och män, i dagens samhälle och för kommande generationer.
Vi menar att barns och ungas rätt till säkra och utvecklande miljöer behöver stärkas i den fysiska samhällsplaneringen. Det handlar om att alla barn och ungdomar tryggt ska kunna leka och vistas i alla miljöer utan att dödas eller skadas allvarligt. Detta bör vara en självklarhet, men under sin uppväxt konfronteras barn och unga med miljöer där andra mål prioriteras, vilket gör att denna rättighet inte alltid tillgodoses. De flesta barn tillbringar en stor del av dagen
369
| Säkerhet och utveckling i fysisk planering | SOU 2003:127 |
inom barnomsorg och skola. En god utomhusmiljö med möjligheter till fysisk aktivitet, samvaro och rekreation är därför viktig kring dessa verksamheter. Utemiljön får inte prioriteras bort då nya förskolor, skolor och fritidshem planeras. Detta är särskilt angeläget i områden med tät bebyggelse.
I en rapport om barn och unga i fysisk samhällsplanering framhåller Boverket (2000) att barnperspektivet måste stärkas i plan- och bygglagen (PBL 1987:10). Redan i dag omfattar plan- och bygglagen alla medborgare, men ibland glömmer vuxenvärlden bort att barn och unga också är medborgare. Därför föreslår Boverket att lagens portalparagraf (PBL 1987:10 1 kap 1§) ändras så att det tydligt framgår att lagen gäller alla människor, såväl barn som kvinnor och män.
Genom att i portalparagrafen förtydliga att människor också inkluderar barn, menar Boverket att barns hittills mycket begränsade inflytande kan stärkas utan att ändra lagens konstruktion av en allmänt hållen lag som gäller alla och som inte utesluter någon.
Vi delar Boverkets slutsatser. Det finns ett pedagogiskt värde i att nämna barn i lagens portalparagraf. Därigenom förtydligas att lagen i sin helhet ska tolkas utifrån ett barnperspektiv vilket i förlängningen ger barns och ungas rättigheter och behov större genomslag i den fysiska samhällsplaneringen.
370
| SOU 2003:127 | Säkerhet och utveckling i fysisk planering |
13.1.1Barn och unga kan något som vuxna inte kan
Vårt förslag:
Regeringen föreslås genomföra en ändring i plan- och bygglagens (SFS 1987:10) 5 kap. 20 § om programsamråd.
Nuvarande lydelse:
5 kap. Detaljplan och områdesbestämmelser: 20 § När program utarbetas och när förslag till detaljplan upprättas, skall kommunen samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och kommuner som berörs av programmet eller förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget skall beredas tillfälle till samråd.
Föreslagen lydelse:
5 kap. Detaljplan och områdesbestämmelser: 20 § När program utarbetas och när förslag till detaljplan upprättas, skall kommunen samråda med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten och kommuner som berörs av programmet eller förslaget. Sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget samt de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av programmet eller förslaget skall beredas tillfälle till samråd. Vid samrådet skall kommunen aktivt verka för att även barn ges möjlighet att delta och att deras åsikter tillmäts betydelse.
Ett sätt att förverkliga barns och ungdomars rätt till säkra och utvecklande miljöer är att ge dem reellt inflytande i den fysiska samhällsplaneringen. Barn och unga är experter på sin egen miljö och har kunskaper och erfarenheter som vuxna saknar.
Genom att ge barn och unga inflytande i beslut som rör deras miljöer får de möjlighet att utöva sina självklara demokratiska rättigheter. Underlag för olika beslut tillförs värdefulla kunskaper, vilket ger bättre underbyggda beslut. Barns och ungas deltagande bidrar också till att besluten förankras hos dem som berörs. Tillsammans bidrar detta till ett bättre slutresultat. FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) artikel 12 (Regeringskansliet 1996) ger barn och ungdomar rätt till inflytande i beslut
371
| Säkerhet och utveckling i fysisk planering | SOU 2003:127 |
som berör dem, t.ex. beslut som handlar om närmiljön. I artikel 13 anges vidare att barn har rätt att välja uttrycksform.
Genom att införa i PBL, att kommunen aktivt ska verka för att även barn ges möjlighet att delta i samråd och att deras åsikter ska tillmätas betydelse, tas ett steg mot att förverkliga barnets rättigheter i den fysiska samhällsplaneringen. Även om barn rent formellt även tidigare har haft denna möjlighet, så visar erfarenheter att barn och ungdomar sällan kommer till tals. Detta kan bero på att samrådsprocessen inte är skapad utifrån deras förutsättningar för deltagande. Vårt förslag innebär större krav på att skapa praktiska möjligheter för barn att delta, vilket betyder att politiker och tjänstemän måste tänka i nya banor för att nå barn och ungdomar. Många aktörer kan därför behöva stärka sin kompetens om barns behov och hur man kommunicerar med barn. Dessutom kan mer resurser behöva läggas på denna del av planprocessen, t.ex. för besök i skolor, förskolor, möten med ungdomsråd osv.
Att lyssna till barns och ungas synpunkter och ta del av deras kunskaper kommer leda till större förståelse och insikt om barns behov och önskemål, vilket i sin tur kommer att innebära en bebyggelseutveckling som i större utsträckning erbjuder goda uppväxtvillkor för dagens barn och ungdomar liksom för kommande generationer.
Boverket konstaterar (2000) att plan- och bygglagen (PBL 1987:10) ger alla medborgare rätt att delta i samhällsplaneringen. När förslag till översiktsplan eller till ändring av planen upprättas ska kommunen samråda med länsstyrelsen, regionplaneorgan och kommuner som berörs av förslaget. Kommuninvånare och andra aktörer som berörs av förslaget ska också beredas tillfälle till samråd (PBL 4 kap. 3 §, 6 §). När program utarbetas och när förslag till detaljplan upprättas, ska de sakägare och de bostadsrättshavare, hyresgäster och boende som berörs av programmet eller förslaget beredas tillfälle till samråd (PBL 5 kap. 20 §). Lagen anger däremot inte att särskild hänsyn ska tas till barns och ungas möjligheter att lämna synpunkter. Nilheim (1999) konstaterar att barnen inte finns representerade i stadsbyggnadsprocessen, inte vid samrådsmöten, inte som remissinstans, inte över huvud taget. Därför är det viktigt att i plan- och bygglagen särskilt framhålla vikten av att barn (upp till 18 år) bereds möjlighet att utifrån sina förutsättningar delta i samrådsprocessen.
Aktörer som arbetar med fysisk planering har framfört att det ofta finns praktiska svårigheter med att få kontakt med barn och
372
| SOU 2003:127 | Säkerhet och utveckling i fysisk planering |
ungdomar liksom en osäkerhet i att kommunicera med barn i olika åldrar. Varje åldersgrupp kräver sin metodik. När man inom kommunen har bestämt sig för att ta med barn och unga i arbetet uppkommer ofta frågan ”Hur ska vi göra?” Många upplever dessutom att skolan är en sluten värld, som man inte riktigt vet hur man ska få tillträde till. Därför är det viktigt att utveckla ett samarbete mellan kommunens förvaltningar så att kunskapen om barn och unga som finns inom kommunens barn- och utbildningsförvaltningar (eller liknande) sprids till de tekniska förvaltningarna. Genom ökat samarbete över förvaltningsgränser skapas nya förutsättningar för att arbeta med barns och ungdomars delaktighet i planering, byggande och underhåll av utemiljön. Svenska Kommunförbundet framhåller behovet av att visa på goda exempel. I kapitel 15 beskrivs några exempel på hur man kan öka barns inflytande när det gäller den fysiska närmiljön, bland annat Vägverkets metodprojekt ”Forska och lära i närsamhället”.
Det är också viktigt att ha barnkonventionens artikel 13 i åtanke. Där framgår att barn har rätt att själva välja uttrycksmedel. Barnomsorg och skolan är naturliga arenor för att nå de yngre barnen. De minsta barnen kan behöva hjälp att förmedla sina erfarenheter och synpunkter. Här är förskolepersonal och skolpersonal viktiga ”förmedlare”. Ungdomarna kan vara svåra att nå. De ungdomar som berörs mest av ett förslag kanske inte alltid kan nås genom de mer ”formella” kanalerna, såsom skola och föreningsliv. Många kommuner arbetar med att stärka ungdomars inflytande i kommunen genom att inrätta olika former av ungdomsråd. Där ungdomsråd finns, kan det bli en viktig kanal för att nå denna åldersgrupp.
13.2Länsstyrelsernas roll är att också bevaka barns och ungas intressen
Vårt förslag:
Regeringen föreslås införa i Länsstyrelsens instruktion att utifrån barnkonventionens bestämmelser och intentioner beakta barns behov, åsikter och rättigheter vid sin tillsynsverksamhet enligt plan- och bygglagen.
373
| Säkerhet och utveckling i fysisk planering | SOU 2003:127 |
Till delegationen har framförts att det saknas en tydlig huvudman som bevakar att barnperspektivet redovisas i planhandlingar. Länsstyrelsen (SFS 2002:864) har uppgifter som rör hållbar samhällsplanering och boende genom bland annat tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet. Länsstyrelsen ska samverka med kommunerna i deras planläggning (PBL 1 kap. 8 §). Därför är Länsstyrelsen en viktig aktör för att säkerställa att barn och unga fått vara delaktiga i planeringen och att deras kunskaper och synpunkter beaktats på ett tillfredsställande sätt.
En tydlig skrivning i Länsstyrelsens instruktion, om att arbetet ska ske utifrån barnkonventionens bestämmelser och intentioner, ger drivkraft åt myndigheten att i sin tillsynsverksamhet och i sin rådgivande verksamhet bättre tillvarata barns och ungdomars intressen. Detta ställer krav på ett systematiskt och långsiktigt arbete för att utveckla myndighetens barnkompetens.
Vi menar att ett tydligare barnperspektiv i PBL och en hänvisning till barnkonventionen i Länsstyrelsens instruktion, på sikt innebär att uppväxtmiljöer skapas som erbjuder barn möjlighet till lek, rörelsefrihet, trygghet och säkerhet, med andra ord viktiga bestämningsfaktorer för barns hälsa (SOU 2000:91).
Länsstyrelsen i Skåne län är en av Barnombudsmannens pilotmyndigheter för att förverkliga barnkonventionen. Där har man anställt en person med särskilt ansvar för att bland annat arbeta med barnperspektivfrågor i den fysiska planeringen. Länsstyrelsen i Skåne län har bland annat tagit fram en checklista som hjälp i arbetet med att öka barnperspektivet och menar att länsstyrelserna bör ha en pådrivande roll i dessa sammanhang (Sellers & Lindberg 2002).
Vi anser att de kunskaper och erfarenheter som arbetet i Skåne län genererat bör spridas för att höja barnkompetensen och stärka barnperspektivet i övriga länsstyrelser när det gäller deras arbete med hållbar samhällsplanering och boende. Att utgå från barnkonventionen innebär ofta ett förändrat förhållningssätt och krav på nya kunskaper. För att kunna beakta barns och ungdomars behov på ett bra sätt kan länsstyrelserna behöva stärkas med miljöpsykologisk och utvecklingspsykologisk kompetens.
374
| SOU 2003:127 | Säkerhet och utveckling i fysisk planering |
13.3Barnkonsekvensanalyser för att sätta fokus på barn och unga
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge den framtida huvudmannen i uppdrag att utveckla kunskapsunderlaget för barnkonsekvensanalyser inom området säkerhet och utveckling i samarbete med forskare och myndigheter.
I diskussioner har framhållits vikten av att särskilt lyfta barnens intressen i beslutsunderlag på alla samhällsnivåer eftersom de annars lätt negligeras. Det finns flera skäl till att vi förordar att konsekvenser för barn särskilt ska belysas. Ett skäl är att vi har blivit uppmärksammade på en tendens att alltmer se till alla människor istället för att särskilt uppmärksamma barnens situation, vilket innebär att intressekonflikter mellan barn och vuxna inte synliggörs. Inom viss miljöpsykologisk forskning inriktar man sig snarare mot ”human friendly environment” än ”child friendly environment”. Ett annat skäl är att barn endast utgör 20 procent av befolkningen och därför är en ganska liten ”påtryckargrupp” som i förhållande till vuxna saknar tillgång till resurser i form av (av samhället värderad) kunskap, pengar och kontakter.
Ibland framhålls att det som är bra för barn, är bra för alla, men det är förstås en förenkling. Dels kan det finnas intressekonflikter mellan barn och vuxna, men också mellan barn i olika åldrar, från olika bostadsområden eller med olika livssituationer. Konsekvensbeskrivningar kan således tydliggöra eventuella intressekonflikter i de ställningstaganden/beslut inför vilka beskrivningarna upprättas.
Barnkonsekvensanalyser (BKA) kan ses som en metod för att på ett systematiskt sätt belysa hur barn och ungdomar påverkas av ett beslut. Barnkonsekvensanalyser kan således användas inom alla samhällssektorer och nivåer och för alla typer av beslut. För Barnsäkerhetsdelegationen är intresset begränsat till hur barnkonsekvensanalyser kan fungera som verktyg för att belysa hur ett aktuellt beslut eller projekt påverkar barns och ungas säkerhet och utveckling. På lokal nivå kan det exempelvis handla om hur en ny väg påverkar skaderisken och möjligheten att gå/cykla till skola och till fritidsaktiviteter eller hur beslut om minskad kollektivtrafik på helgnätter påverkar ungdomars rörelsefrihet och skadesrisker. På nationell
375
| Säkerhet och utveckling i fysisk planering | SOU 2003:127 |
nivå kan det handla om beslut om förändringar i regelverk som kan ha betydelse för barns och ungas säkerhet och utveckling.
Barnombudsmannen (2002) slår fast att det är viktigt att Barnkonsekvensanalyser bygger på en saklig värderingsgrund. Analysen bör ta sin utgångspunkt i nationella styrdokument såsom lagar, mål och riktlinjer och barnkonventionen är vägledande i arbetet. Analysen ska sedan bygga på forskning och beprövad erfarenhet liksom på den kunskap som barnet själv bidragit med. Vi menar att kunskapen behöver utvecklas om vad som ska beaktas i en BKA när det gäller barns och ungas säkerhet och utveckling liksom hur denna kunskap kan erhållas. Socialstyrelsen, som arbetar med att utveckla hälsobedömningar i miljökonsekvensbeskrivningar (MKB), menar att kunskapen om viktiga bestämningsfaktorer för barns säkerhet och utveckling såsom skolvägar och utemiljön i bostadsområdet, barnomsorg och skola är bristfällig och att ett utvecklingsarbete krävs.
En viktig uppgift för den framtida huvudmannen är att utveckla kunskapsunderlaget för barnkonsekvensanalyser inom området säkerhet och utveckling i samarbete med forskare och myndigheter exempelvis Socialstyrelsen, Folkhälsoinstitutet, Barnombudsmannen, Boverket, Banverket och Vägverket. Flera myndigheter utvecklar konsekvensbeskrivningar inom sina områden, där konsekvenserna många gånger kan handla om barns och ungas säkerhet och utveckling. Vid Folkhälsoinstitutet pågår ett utvecklingsarbete kring hälsokonsekvensbedömningar (HKB) för att belysa hur projekt och beslut kan påverka människors hälsa. Banverket har under 2003 i samarbete med SIKA och i samråd med övriga trafikverk och Rikstrafiken, utarbetat förslag till en metod att beskriva sociala konsekvenser vid beskrivning av infrastrukturåtgärder inom transportsektorn. Metoden omfattar grupperna barn och personer med funktionshinder. Varje grupp är dessutom uppdelad efter kön. Boverket planerar att utveckla sociala konsekvensbeskrivningar som ett instrument att använda i den fysiska planeringen. Den framtida huvudmannen med sin helhetssyn på barns säkerhet och utveckling, kan därför fungera som inspiratör och stöd i övriga myndigheters arbete med att utveckla konsekvensbeskrivningar inom sina respektive områden.
Att barns säkerhet och rörelsefrihet blir allt viktigare att fokusera för att främja barns hälsa framgår av Världshälsoorganisationens handlingsprogram för barns miljö och hälsa i Europa, CEHAPE (WHOs hemsida, 2003). Handlingsplanen ska utgöra en ram och ett stöd
376
| SOU 2003:127 | Säkerhet och utveckling i fysisk planering |
för länderna i det nationella arbetet med barns rätt till en god miljö och en god hälsa och kommer att vara en central punkt vid miljö- och hälsoministermötet i juni 2004. Skador och fysisk aktivitet är två teman inom handlingsprogrammet och i flera europeiska länder genomförs utvecklingsarbete för säkrare skolvägar och minskat skjutsande till skola och fritidsaktiviteter.
13.3.1Hälsa i miljökonsekvensbeskrivningar
När det gäller området fysisk planering är miljökonsekvensanalyser (MKB) ett verktyg. MKB finns reglerad i bland annat miljöbalken och plan- och bygglagen (PBL). Syftet med en MKB enligt miljöbalken (6 kap. 3 § miljöbalken) är att identifiera och beskriva de direkta och indirekta effekter som en planerad verksamhet eller åtgärd kan medföra på människor, djur, växter, mark, vatten, luft etc. liksom effekter på hushållningen med resurser. Vidare är syftet att möjliggöra en samlad bedömning av dessa effekter på människors hälsa och på miljön. Enligt PBL (5 kap. 18 §) ska en miljökonsekvensbeskrivning upprättas om en detaljplan medger en användning av mark eller av byggnader eller andra anläggningar som innebär en betydande påverkan på miljön, hälsan eller hushållningen med mark och vatten och andra resurser.
Boverket framhåller att en MKB enligt god MKB-sed är resurskrävande att upprätta. Därför bör kommunerna hushålla med resurserna och upprätta MKB för detaljplan bara då planens genomförande innebär kraftfulla ingrepp i naturen, för att klarlägga om riksintressen påtagligt skadas, eller om planen möjliggör mycket störande verksamheter. Många beslut som kan innebära konsekvenser för barn och unga föranleder därför inte en MKB, men när en MKB upprättas kan kommunen vid avgränsningen om vad den ska behandla komma fram till att barns säkerhet och utveckling ska beskrivas som en del av hälsokonsekvenserna. För de detaljplaner som inte föranleder en MKB, kan konsekvenser av planens genomförande för barn redovisas i planbeskrivningen.
Utvärderingar har visat att hälsokonsekvenser beskrivs bristfälligt i MKB oavsett om de genomförts utifrån miljöbalken eller plan- och bygglagen (Alenius 2001; Folkhälsoinstitutet 2001). Därför måste större krav ställas på beskrivningen av ett projekts eventuella hälsokonsekvenser och likaså måste begreppet hälsa utvidgas till att också inkludera de aspekter i miljön som är viktiga
377
| Säkerhet och utveckling i fysisk planering | SOU 2003:127 |
för barns och ungas säkerhet och utveckling. Vi menar att ett utvecklat kunskapsunderlag om barns och ungdomars säkerhet och utveckling även kan användas då en MKB upprättas.
13.4Från detaljstyrning till funktionskrav
13.4.1Kunskapsspridning om säkerhet och utveckling i fysisk planering och förvaltning
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge Boverket i uppdrag att i samarbete med forskare och myndigheter sammanställa och sprida kunskap till berörda aktörer rörande barns och ungas säkerhet, trygghet och utveckling i planering, byggande och förvaltning av den fysiska miljön.
Som en reaktion mot sextio- och sjuttiotalens alla normer finns det i dag inga normer alls när det gäller ytor och avstånd i barnens utomhusmiljö. Detaljregleringen har försvunnit ur plan- och bygglagen (PBL, 1987:10) och lagen tillförsäkrar inte barn egna fysiska utrymmen lika tydligt som tidigare (Nilheim 1999). Vi menar därför att det är viktigt att Boverket förtydligar lagens intentioner när det gäller barns och ungdomars behov i den fysiska miljön.
PBL anger (2 kap. 4 §) att ”Inom eller i nära anslutning till områden med sammanhållen bebyggelse skall det finnas lämpliga platser för lek, motion och annan utevistelse…”. Vidare anger lagen (3 kap. 15 §) att ”Om tomter tas i anspråk för bebyggelse som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för barnstuga, skola eller annan jämförlig verksamhet, skall det finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse på tomten eller utrymmen i närheten av denna.”
Vilka krav man kan ställa på dessa platser för lek, motion och utevistelse, liksom på dessa friytor i anslutning till bostäder, barnomsorg och skola anges inte i lagen. De detaljkrav som tidigare reglerade detta byggde på kunskap och praktiska erfarenheter och stod för en vilja att skapa goda miljöer för barn. Nackdelen var lite utrymme för kommunerna att finna individuella och flexibla lösningar utifrån sina specifika förhållanden. Vårt förslag, att komplettera skollagen med krav på en ändamålsenlig utemiljö (kap. 9),
378
| SOU 2003:127 | Säkerhet och utveckling i fysisk planering |
innebär ett förtydligande av de allmänna skrivningar som finns i PBL om utemiljön i förskola och skola.
När det gäller behovet av säkerhet behandlas detta både i föreskrifter och i allmänna råd i Boverkets byggregler (BBR, BFS 1993:57 med ändring till och med 2002:19) avsnitt 8 om säkerhet vid användning. Några liknande krav eller riktlinjer anges inte för de aspekter i miljön som påverkar barns och ungas möjlighet till utveckling. Ett skäl till detta är förstås att det är mycket svårare att sätta fingret på dessa kvaliteter och därför kräver detta ett utvecklingsarbete. Vi menar därför att Boverket behöver förstärkta resurser för kunna bedriva ett sådant utvecklingsarbete i samarbete med forskare och andra kompetenser.
Genom att sammanställa och på lämpligt sätt sprida denna kunskap kan Boverket hjälpa och stödja det lokala arbetet med att skapa miljöer som erbjuder utmaningar och möjligheter till eget skapande utan dolda risker.
Jens Nilheim (1999) menar att det självklart är viktigare att kvalitativa mål uppnås än kvantitativa. Men när allt mäts i pengar och när olika ekonomiska krav ställs mot varandra, kan det vara svårt att hävda rent kvalitativa mål. Idén bakom normerna som tidigare fanns, var att god kvalitet kunde uppnås via bestämda kvantitetsmått.
Utifrån en genomgång av utomhusmiljöns kvaliteter drar Nilheim slutsatsen att tillgången till ytor är en av de viktigaste faktorerna vid skapandet av en bra miljö för barn. Han menar att stora ytor ger stora möjligheter och små ytor ger små möjligheter. Att en yta är liten behöver inte betyda att den är tråkig att vistas på, utan det viktiga är en varierad miljö snarare än stora ytor. Men möjligheterna till variation och omväxling försämras ju mindre ytan är. Nilheim konstaterar vidare att det generellt finns allt färre saker för barn att göra i bostadsområden ju högre upp i åldrarna de kommer. Därför är det viktigt att också se till ungdomarnas behov och önskemål. De allra minsta barnens behov behöver också uppmärksammas.
379
| Säkerhet och utveckling i fysisk planering | SOU 2003:127 |
13.4.2Stärkt barnkompetens hos aktörer inom planering, byggande och förvaltning
Vid Barnsäkerhetsdelegationens seminarium om barn och unga i den fysiska planeringen i november 2003 framhölls att det i dag till stor del är kunskapen om barns och ungas behov hos de olika aktörerna i planeringsprocessen, som säkerställer att plan- och bygglagens funktionskrav uppfylls. Hos dessa aktörer behöver därför kunskap om barns och ungas behov utvecklas och stärkas. Grahn (1999) menar att få arkitekter i dag har kunskap om lek och barns behov.
En viktig del i strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter, är att alla studenter som efter examen kommer att arbeta med barn ska få denna kunskap i sin grundutbildning (prop. 1997/98:112). Högskoleverket (2003) konstaterar i rapporten
FN:s barnkonvention angår högskolan att detta är ett alltför snävt synsätt därför att många utbildningar leder till yrken där verksamhet och beslut får konsekvenser för barn utan att yrkesutövningen innebär direkt arbete med barn. Detta slås även fast av Sveriges lantbruksuniversitet, som i nämnda rapport pekar på att det krävs barnkompetens hos beställare av t.ex. förändringar i den fysiska miljön. Beställare på olika nivåer i samhället är ofta beslutsfattare med civilingenjörs- eller ekonomiutbildning.
Avdelningen för miljöpsykologi vid Lunds tekniska högskola, Lunds universitet, bedriver forskning och undervisning om relationen mellan barn och fysisk miljö både ute och inomhus. Arkitekter och psykologer är viktiga målgrupper. Thorbjörn Laike, docent vid nämnda avdelning, framhåller att arkitekter har stor möjlighet att påverka utformningen av bostadsmiljön och stadsutformningen både som uppdragstagare och som tillsynsmyndighet. Därför är det en självklarhet att de ska ha kännedom om barnkonventionen liksom kunskap om barns behov och relation till den fysiska miljön för att besluts- och planeringsunderlag ska bli tillförlitliga och riktiga (Högskoleverket 2003).
Laike påpekar att avdelningen för miljöpsykologi ofta får förfrågningar från praktiserande arkitekter, psykologer och kommunala handläggare med ansvar för barns miljöer. Handläggarna står många gånger inför svåra bedömningar då lagstiftningen, t.ex. plan- och bygglagen är övergripande och generell. ”Man känner att kunskapen inte räcker till och stödet från tillsynsmyndigheter lyser med sin frånvaro.”
380
| SOU 2003:127 | Säkerhet och utveckling i fysisk planering |
Boverket (2000) genomförde år 1999 en enkätstudie för att belysa hur barns och ungdomars behov och medverkan i samhällsplaneringen tas upp i planerarutbildningarna i landet. Svaren från åtta institutioner vid fem lärosäten (Chalmers tekniska högskola, Blekinge tekniska högskola, Kungliga Tekniska högskolan, Lunds universitet och Sveriges lantbruksuniversitet) visade att kunskap om dessa frågor ges i olika omfattning. Ibland får studenterna kunskap om barns och ungas behov och inflytande i grundutbildningen och ibland inom projektarbeten eller fördjupningsteman. Boverket konstaterade att planerare har en viktig roll som samordnare och koordinatörer i kommunernas fysiska planering. Deras slutsats är därför att en ordentlig översyn av dessa utbildningar bör göras. Denna slutsats stämmer väl överens med de synpunkter som framförts till Barnsäkerhetsdelegationen.
Hur kan vi få högskolorna att tillhandahålla den kunskap studenterna kommer att behöva, för att som yrkesverksamma kunna omsätta lagstiftningens funktionskrav i praktisk verksamhet? Ett sätt kan vara att införa nya målbeskrivningar om barns och ungas rättigheter och behov i examensordningen för olika utbildningar inom fysisk planering. Delegationen förordar emellertid inte detta alternativ. Varje lärosäte ansvarar själv för att konkretisera högskoleförordningens mål i utbildningsplaner och kursplaner. Regeringen ”detaljstyr” inte innehållet i utbildningarna och skall inte heller identifiera de olika grupper som ska beaktas i samband med fysisk planering.
Då kan en mer realistisk väg vara att främja en dialog mellan praktiker och utbildningsansvariga inom universitet och högskolor där såväl planerare, arkitekter och beställare kan framföra de problemställningar som de ställs inför i sin vardag. Genom att tydliggöra behovet av kunskap om hur barns och ungdomars rättigheter och behov ska tillgodoses i den fysiska planeringen till utbildningsansvariga, kan lärosätena utforma utbildningsplaner och kursplaner som bättre svarar emot de krav som studenterna kommer att möta som yrkesverksamma. Detta leder till förnyelse av utbildningarna och i förlängningen högskolor som tillhandahåller den kunskap som samhället efterfrågar. För barn och unga innebär det att miljöer utformas på ett sätt som tillgodoser deras rätt till säkra och utvecklande miljöer.
Vi menar att det ligger inom Boverkets ansvarsområde att främja en sådan dialog, som ett sätt att utveckla kvaliteten i planering, genomförande och förvaltning av den bebyggda miljön.
381
| Säkerhet och utveckling i fysisk planering | SOU 2003:127 |
Flera förslag i detta betänkande syftar till att stärka barns och ungas ställning i den fysiska planeringen bland annat genom komplettering av lagstiftningen. För att leva upp till lagstiftningens intentioner kommer kunskap om barn och unga att behövas, vilket kommer att skapa en större efterfrågan på denna kompetens.
13.5Förtätning av bebyggd miljö – vad innebär det för barn och unga?
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge Boverket i uppdrag att i samarbete med forskare och myndigheter sammanställa aktuell kunskap om vad förtätning av den bebyggda miljön innebär för barns och ungas tillgång till säkra och utvecklande miljöer.
Barns och ungdomars behov har en svag ställning i den fysiska samhällsplaneringen i förhållande till andra samhällsmål. Därför är det viktigt att bevaka att barns och ungdomars rättigheter och behov tillgodoses i samhällsutvecklingen.
Grahn (1999) menar att många områden med flerfamiljshus inte tillfredsställer barns behov av lek och att det i dag saknas förståelse för vad lek är och vad leken fordrar i form av fysisk omgivning. Så kallade förtätningsprojekt under 1990-talet har inneburit en utveckling då hus byggs med trånga gårdar där endast något träd eller några buskar får plats. Dessa hus påminner om de områden som byggdes under 1800-talet och fram till 1930-talet, då många hus byggdes med trånga gårdar i ständig skugga.
Det finns delade meningar om vad förtätning av boendemiljön innebär för barn. Med utgångspunkt från den kunskap som genererats inom forskningen ser Grahn (1999) med oro på utvecklingen och menar att kvaliteter som ljus, luft och grönska, riskerar att få stryka på foten då förtätning sker. Förtätning får också konsekvenser för vilka trafiklösningar man väljer.
Louise Nyström, kanslichef i Stadsmiljörådet, (Nyström 2001) har uppfattningen att en tätare stad ökar barns möjligheter till kamratliv och därigenom förbättras förutsättningarna för den traditionella barnkulturens överlevnad. Hon menar vidare att barns oberoende ökar, eftersom de på egen hand kan ta sig till och från
382
| SOU 2003:127 | Säkerhet och utveckling i fysisk planering |
skolan, fritidsaktiviteter, kamrater och ner på stan. Föräldrars tid frigörs från transporter och hela trafikmiljön blir säkrare genom en totalt minskad trafik när avstånden blir kortare.
Det finns flera orsaker till att förtätning har fått starkt genomslag bland arkitekter och planerare i dag. En orsak är det handlingsprogram för hållbar utveckling som världens stater kom överens om under FNs konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro 1992 (Naturvårdsverkets hemsida 2002). Handlingsprogrammet Agenda 21 handlar om åtgärder som individer och organisationer på alla samhällsnivåer kan vidta för att verka för en hållbar utveckling.
De kontakter som vi haft med en mängd aktörer under vårt arbete, såväl forskare som praktiker på olika nivåer i samhället, har gett en samstämmig bild av att tätorter bebyggs allt tätare. Det har också blivit tydligt att det inte är ett problem som endast gäller storstäderna, utan att detta är en generell trend, som blivit allra tydligast i storstäderna.
Däremot är såväl förtätningens orsaker som dess effekter komplexa, med både positiva och negativa förtecken. Vårt uppdrag är att se till barns och ungdomars säkerhet och utveckling vilket sätter fokus på lek- och utemiljöer i bostadsområden, runt skola och förskola liksom barns och ungas möjlighet att fritt och säkert röra sig i sitt närområde. Här finns många oroande tendenser som handlar om att de utemiljöer som är så viktiga för barn och ungdomar successivt naggas i kanten utan att barnen kompenseras. Detta kan på sikt leda till att barns möjligheter till en god hälsa sätts på spel. Därför är det angeläget att befintlig kunskap sammanställs och att angelägna forskningsområden identifieras med syfte att utveckla den kunskap vi behöver för att kunna beakta barns och ungdomars behov på ett tillfredsställande sätt. Eftersom detta arbete tangerar såväl Folkhälsoinstitutets uppdrag att följa utvecklingen av folkhälsomålen och Socialstyrelsens miljöhälsoarbete, är dessa myndigheter naturliga samarbetsparter. Planering och byggande av vägar och järnvägar har en stor betydelse för samhällsbyggandet i städer och tätorter. Vägverket och Banverket är därför också viktiga aktörer i det föreslagna arbetet, liksom forskare och praktiker inom området.
383
| Säkerhet och utveckling i fysisk planering | SOU 2003:127 |
13.5.1God bebyggd miljö för barn och unga
Vårt förslag:
Regeringen bör inom ramen för arbetet med miljökvalitetsmålen utveckla delmål för God bebyggd miljö avseende barns och ungas rätt till säkra och utvecklande miljöer.
Alla länder har blivit ombedda att ta fram nationella strategier för hållbar utveckling. En sådan svensk nationell strategi med femton miljökvalitetsmål har tagits fram inom Miljödepartementet (prop. 1997/98:145). Naturvårdsverket har ansvar för att fortlöpande följa upp måluppfyllelsen och har rollen som samordnare av det övergripande miljömålsarbetet. Sektorsmyndigheterna ansvarar för att tillsammans med Naturvårdsverket föreslå utveckling och precisering av målen inom respektive sektor. Länsstyrelser och kommuner har också ansvar för att beakta miljömålen i sin planering och konkretisera dem till regionala och lokala mål och handlingsprogram. Boverket ansvarar för uppföljningen av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö.
Riksdagen har fattat beslut om ett antal delmål utifrån prop. 2000/01:130. Några av dessa innebär att senast år 2010 ska fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för bland annat hur ett varierat utbud av bostäder, arbetsplatser, service och kultur kan åstadkommas så att bilanvändningen kan minska och förutsättningarna för miljöanpassade och resurssnåla transporter förbättras och hur grön- och vattenområden i tätorter och tätortsnära områden ska bevaras och utvecklas och andelen hårdgjord yta inte ökas.
De femton miljökvalitetsmålen och de delmål som utarbetas under vart och ett av dessa är viktiga styrdokument för vårt samhällsbyggande i dag. Därför menar vi att det är angeläget att utforma delmål avseende barns och ungas rätt till säkra och utvecklande miljöer så att samhällsbyggandet tillgodoser deras behov. De miljöer vi skapar i dag har inte bara betydelse för våra barn, utan för barn och unga lång tid framöver.
Boverket har gett Statistiska Centralbyrån (SCB) i uppdrag att utveckla indikatorer för uppföljning och utvärdering av miljömålet God bebyggd miljö (Statistiska Centralbyrån 2002; Statistiska Centralbyråns hemsida 2003). SCB:s studier visar att arealen grönytor
384
| SOU 2003:127 | Säkerhet och utveckling i fysisk planering |
successivt har minskat inom samtliga storleksklasser av tätorter mellan 1980 och 2000 (mindre än 10 000 invånare; mer än 10 000 invånare exklusive de tre storstäderna; och Stockholm, Göteborg, Malmö). Minskningen har skett genom att andelen bebyggd yta ökat, och därmed också den hårdgjorda ytans andel av tätortsytan. Studien beaktar både förtätning och tillskott av tätortsyta i utkanten av tätorten. I kontakter med SCB framkom att resultatet pekar på att förtätningen är större än expansionen och man tar av grönytor inom tätorten. Studien visar dock inte hur intressant grönytan är för rekreation. Nästa steg är att utveckla metoder för att även beakta tillgänglighet och kvalitet. SCB menar dock att utvecklingen måste brytas om vi ska klara de miljömål som riksdagen fattat beslut om.
Grönytor som är viktiga för barn och ungdomar kan behöva ett särskilt skydd. Stockholms stad (Stockholms stadsbyggnadskontor 2002) bedriver ett arbete där platsers sociala värden beskrivs. Enkäter och intervjuer med människor ger kunskap om vilka kvaliteter som olika grönområden och allmänna platser har för människor – både barn, ungdomar och vuxna. Det kan vara pulkabackar, utflyktsmål, platser för ro eller samlingsplatser. Dessa värden förs sedan in på kartor och blir ett viktigt planeringsunderlag (se kap. 15).
Eva Almhjell (Almhjell 2001), som arbetar med barn i den fysiska planeringen i Vestfolds län i Norge, konstaterar att det kan finnas en konflikt mellan agenda 21 och att värna gröna ytor i befintlig bebyggelse. För att leva upp till överenskommelsen i Riokonventionen om en hållbar utveckling, sker det mesta av nybyggnationen i redan bebyggd miljö genom förtätning. Detta för att hushålla med produktiv mark och minska privatbilismen. Nackdelen är ett ökat tryck på att bebygga områden, som ligger där bebyggelse redan finns, och som används för lek och rekreation av de boende.
Almhjell anser att det är mycket viktigt att politikerna förstår att värna barnens intressen i dessa frågor. Hon menar att ansvaret är särskilt stort när planeringen läggs ut på privata byggherrar, vilkas intresse är att se till att det byggs. Det arbete som bedrivs i Vestfolds län beskrivs i kap. 6.
Det är samtidigt viktigt att framhålla att även barn behöver bostäder. Därför är det politikernas uppgift att balansera olika särintressen och ta särskilt ansvar för de svagare grupperna. Barn-
385
| Säkerhet och utveckling i fysisk planering | SOU 2003:127 |
konsekvensanalyser blir här ett viktigt verktyg för att tydliggöra de intressekonflikter som kan finnas.
SCB:s studier visar att det blir allt fler människor som ska dela på tätortens grönytor. En reflektion, som framförts vid ett seminarium om barn och unga i fysisk planering, är att ”när människor förtätas måste också grönområdena förtätas”. Det är alltså viktigt att ha i åtanke att, särskilt i expansiva tätorter, minskar andelen grönyta per invånare mer än grönytornas andel av arealen.
386
14Självmord, självmordsförsök och andra självtillfogade skador
Det är från samhällets sida helt oacceptabelt att unga människor mår så dåligt att de tar livet av sig. Att en ung människa avsiktligt skadar sig själv, försöker ta sitt liv eller begår självmord är en svår psykologisk upplevelse för anhöriga, vänner och andra närstående. För omgivningen är handlingen ofta både oväntad och svårbegriplig.
I delegationens resonemang om vad begreppet barnsäkerhet innehåller har vi satt barnet i centrum och ställt frågan ”Vad skadas barn och unga av i dag?”. I den skadebild som då framkommer är självdestruktiva skador förhållandevis många. Det är ett allvarligt och komplext hälsoproblem och delegationen har därför funnit det angeläget att behandla frågan i detta betänkande. Självmord och självmordsförsök är ett folkhälsoproblem även för barn och unga.
Den fysiska hälsan hos barn och unga i Sverige anses vara bland den bästa i världen. Allt fler rapporter talar dock om en sviktande psykisk hälsa i samma grupp. Redan i barnpsykiatriutredningens betänkande Det gäller livet (SOU 1998: 31) gjordes en försiktig uppskattning som visade att 5–10 procent av alla barn och unga lider av psykiska problem och störningar, vid en viss tidpunkt. I delegationens rapport Barns skador i Sverige (SOU 2002:99) framkom att antalet skadade barn och unga, mellan 0–20 år, på grund av självdestruktiv handling är oroande högt, särskilt bland flickor mellan 13–20 år.
Med självdestruktiva handlingar menar vi självmordsförsök, självmord och annan självtillfogad skada som att exempelvis skära sig själv.
Delegationen har valt att i betänkandet fokusera på det förebyggande arbetet på befolkningsnivå kring barns och ungas avsiktliga skador, men i ett helhetsperspektiv på problematiken är naturligtvis också vård- och behandlingsinsatser av stor betydelse.
387
| Självtillfogade skador bland barn och ungdomar | SOU 2003:127 |
14.1Problemets utbredning
Självmord
Man skiljer på säkra och osäkra självmord. Säkra självmord är de fall då det inte råder något tvivel om att det var självmord. Medan begreppet osäkra självmord används vid osäkert uppsåt dvs. om det var en olycka eller en avsiktlig handling. I Sverige är siffran för osäkra självmord förhållandevis låg. Men 70–75 procent av alla osäkra självmord har efter psykologiska undersökningar skattats som självmord. Nedan redovisade siffror omfattar både säkra och osäkra självmord.
Ca 20 personer under 18 år har avlidit varje år genom självmord under tidsperioden 1980-2000. Siffrorna har gått upp och ned med korta intervall, såsom mönstret brukar se ut i material med små observationer. (NASP) Före 15 års ålder är självmord ovanliga och mycket få barn under 10 år begår självmord. (Beskow 1996)
Självmord bland pojkar och unga män är fem gånger vanligare än bland flickor och unga kvinnor. Ofta använder pojkar mer aggressiva metoder, vilket antagligen bidrar till det högre antalet självmordshandlingar med dödlig utgång. (WHO 2001)
Självmord är den näst vanligaste dödsorsaken i Sverige för flickor mellan 13–17 år och den tredje vanligaste dödsorsaken för pojkar mellan 13–17 år. (Se kap. 4)
Antalet självmord har kontinuerligt minskat i Sverige sedan början av 1980-talet utom för åldersgruppen upp till 17 år. Här har ingen minskning skett. (NASP)
Det finns inga internationella jämförelser för död genom självmord i åldersgruppen 0–17 år. WHO:s statistik för Europa och åldersgruppen 15–24 år visar att Sverige ligger under genomsnittet när det gäller självmord i Europa räknat per 100 000. Det europeiska självmordstalet är 22,2 för pojkar och unga män och 4,8 för flickor och unga kvinnor. I Sverige är självmordstalen för samma åldersgrupp 14,6 för pojkar och 5,9 för flickor och unga kvinnor. I Sverige är självmordsdödligheten för pojkar och unga män ca 2,5 gånger högre än för flickor och unga kvinnor.
Barnsäkerhetsdelegationen redovisade i rapporten Sociala skillnader i skaderisker (SOU 2002:68) att sociala skillnader förekommer beträffande självtillfogade skador i åldersgrupperna 10–14 år samt 15–19 år.
388
| SOU 2003:127 | Självtillfogade skador bland barn och ungdomar |
Självmordsförsök
Vad gäller unga människor i åldrarna 15–24 år visar resultat från studien WHO Multicentre Study on Parasuicide (självmordsförsök) att det finns ett samband mellan antalet självmordsförsök och fullbordade självmord hos båda könen. Det finns större risk för fullbordat självmord bland dem som tidigare gjort ett eller flera självmordsförsök. (Hultén 2000) Detta samband var dock endast statistisk säkerställt för männen.
Det är svårt att ange någon rättvisande siffra för antalet självmordsförsök bland barn och unga eftersom den tillgängliga statistiken endast upptar fall som varit inlagda på sjukhus minst ett dygn. Ofta kommer inte självmordsförsök till någon myndighets eller vårdgivares kännedom. Även förändrade behandlingsmetoder, vid exempelvis överdosering, gör att färre läggs in, vilket också påverkar antalet statistikförda självmordsförsök.
Fyra procent av pojkarna och nio procent av flickorna mellan 0–17 år vårdades i sluten vård till följd av självtillfogad skada 1998–2000. (SOU 2002:99)
Tre procent av pojkar och åtta procent av flickor i 16–17 års ålder har gjort ett eller flera självmordsförsök enligt en undersökning från Uppsala. I efterföljande psykiatriska intervjuer sjönk siffrorna till 1.6 procent för pojkarna och 4.8 procent för flickorna, antagligen beroende på att man i dessa intervjuer är mer stringent när man klassificerar självmordsförsök. Ungdomar med mycket starka självmordstankar upplever ofta att de verkligen försökt ta sitt liv, trots att det stannat vid tankar om detta. Även om man utgår från en snävare definition av vad ett självmordsförsök är så är talen alltför höga (Olsson 1998). Eftersom merparten av ungdomar i åldern 16–17 år går i skolan är det en viktig plats för att dels upptäcka, dels sätta in stödåtgärder för att förebygga självmord.
I enkäten ovan uppger bara 50 procent av de ungdomar som har försökt ta sitt liv att de har sökt professionell hjälp för sina problem. Den officiella statistiken över antalet vårdade på sjukhus ger därför sannolikt inte någon rättvisande bild av antalet självmordsförsök bland barn och unga.
Flera undersökningar visar att ungefär var tjugonde tonåring någon gång under uppväxten gör ett allvarligt försök att ta sitt liv. Statistik från NASP för åren 1987–1997 visar att sjukhusregistrerade självmordsförsök är dubbelt så vanligt bland unga kvinnor, som bland unga män
389
| Självtillfogade skador bland barn och ungdomar | SOU 2003:127 |
Generellt sett är det fler pojkar än flickor som begår självmord i ungdomsåren, men det är betydligt fler flickor än pojkar som utför självmordsförsök. En anledning kan vara att flickor utvecklar depressioner i större utsträckning än pojkar, men har oftast lättare att söka hjälp för sina problem. Självmordsförsöken är dubbelt så vanliga bland unga kvinnor som bland unga män. (NASP)
Uppföljning av ungdomar som gjort självmordsförsök har visat att fyra till nio procent tar livet av sig inom en 12-månadersperiod. Därför finns det anledning att uppmärksamma självmordsförsök. Särskilt bland pojkar, eftersom riskerna för självmord är större i den gruppen. De flesta självmordsförsöken upprepades inom en månad efter det första försöket.
Självmordsförsök skiljer sig betydligt från fullbordade självmord. I statistiken syns detta bäst i den olikartade fördelningen av dessa två fenomen i befolkningen. Självmord är t.ex. vanligare bland medelålders och äldre personer än bland unga, medan situationen är den motsatta vad gäller försöken.
Att skada sig själv
Självskadande beteende är ett område som det inte finns så mycket kunskap om. Företrädare för barn- och ungdomspsykiatrin har dock mött problematiken under flera år. Självskadning har tidigare ibland uppfattats som ”nästan-självmord”, vilket har lett till att patienterna kan ha missuppfattats och blivit felaktigt bemötta. I dag uppfattas självskadning mer som ett sätt att bearbeta och bemästra svåra känslor.
De vanligaste formerna av självskadning är att hugga, rispa, klösa eller bränna huden ofta på benen eller armarna, men förekommer även på andra kroppsdelar.
När det gäller självskadande handlingar bland barn och unga är det svårt att hitta tillförlitliga siffror om omfattningen av dessa skador. I Socialstyrelsens enkätstudie (2001) till 2000 ungdomar födda 1973 framkommer att 9 procent någon gång avsiktligt gjort sig själv illa.
I aktuella intervjuer i media med flickor som skadar sig själv framkommer att de upplever hälso- och sjukvården som okunnig om självskadande beteende.
Antalet samtal till Barnens Hjälptelefon hos BRIS från barn och unga som hade skurit sig, rispat sig eller liknande visar en ökning.
390
| SOU 2003:127 | Självtillfogade skador bland barn och ungdomar |
Under år 2002 ringde drygt 200 barn och unga. Redan nu (september 2003) kan man se att antalet samtal, med samma problematik, kommer att bli högre för innevarande år.
Samtalen skiljer sig från andra samtal genom att det är fler flickor än annars 90 procent jämfört med 75 procent. Flickorna är 1.5 år äldre (15 år) än flickorna, som ringer av andra orsaker, är i genomsnitt. Bland barnen som ringer finns det en överrepresentation av barn boende i behandlingshem eller i styvfamilj. Vidare är samtalen dubbelt så långa som det genomsnittliga samtalet av alla problemkategorier (27 min).
Självmordstankar
I vissa studie till barn och unga ställs frågor om självmordstankar har förekommit. Med självmordstankar menas fantasier, tankar, önskningar om att begå självmord. Sådana tankar kan utvecklas till avsikter, planer och eventuellt beslut. (Stöd i självmordskriser, 1995)
Självmordsproblematiken går oroande långt ned i åldrarna. I enkätundersökningar i Stockholms högstadie- och gymnasieskolor rapporterar 7 procent av pojkarna och 22 procent av flickorna i åttondeklasserna att de haft självmordstankar under senaste året. (Stöd i självmordskriser, 1995)
Siffrorna stämmer väl överens med liknande fynd från studier i Uppsala och Göteborg.
Inventering av kunskaper och metoder
Socialstyrelsen har fått regeringens uppdrag att redovisa en kartläggning av situationen i Sverige vad gäller flickor som medvetet skadar sig själv. I utredningen ska dels redovisas kunskapsläget, dels lämnas förslag till hur det fortsatta arbetet ska bedrivas. Uppdraget ska redovisas december 2004.
På regeringens uppdrag arbetar Socialstyrelsen även med att utveckla mätinstrument att användas i nationella undersökningar för att få mer kunskap om barns och ungdomars psykiska hälsa. Arbetet ska återrapporteras i september 2004.
391
| Självtillfogade skador bland barn och ungdomar | SOU 2003:127 |
14.2Skyddande faktorer
I WHO:s rapport Att förebygga självmord och självmordsförsök hos skolelever diskuteras skyddsfaktorer för självmordsbeteende. De skyddande faktorerna delas in i tre grupper; familjemönster, kognitiva faktorer och personlighet samt kulturella och sociala faktorer. Som exempel på skyddande familjemönster nämns bra familjerelationer och stöd från familjen i utsatta lägen. Benägenhet att be om råd och förmåga att söka hjälp är viktiga personlighetsegenskaper som framhålls. Betydelsefulla kulturella och sociala faktorer är exempelvis bra relation till lärare och andra vuxna samt bra relation till jämnåriga.
Vi kan konstatera att här har barnhälsovården, förskolan och skolan angelägna arbetsuppgifter. De nämnda instanserna arbetar med all sannolikhet redan med detta, men det kan inte nog poängteras hur viktigt detta arbete är.
14.3Hur kan man förebygga självmord, självmordsförsök och andra självtillfogade skador bland barn och unga?
Förebyggande åtgärder mot barns och ungas avsiktliga skador måste sättas in tidigt. Ett handlingsprogram, Stöd i självmordsprevention – Nationellt program för utveckling av självmordsprevention har gemensamt tagits fram av Folkhälsoinstitut, Socialstyrelsen och Nationellt centrum för suicidforskning och prevention av psykisk ohälsa (NASP) och överlämnades till regeringen 1995.
Enligt NASP bör det självmordsförebyggande arbetet bygga på dels en befolkningsstrategi, dels en riskgruppsstrategi. Riskgruppsstrategin är framför allt inriktad på utbildnings- och fortbildningsinsatser för yrkesgrupper som kan komma att möta självmordsnära människor. Befolkningsstrategin är huvudsakligen inriktad på förebyggande insatser i skolan, dvs. till barn och unga.
Delegationen anser att det behövs kraftfulla preventiva program där skolan intar en central plats i arbetet. Det är också angeläget tala om problematiken. Det skulle öka sannolikheten för att barn och unga börjar talar med vuxna om sina problem. Det skulle ge föräldrar kraft att tala med andra vuxna eller söka professionell hjälp.
Arbetet måste ske inom flera områden och genom flera kanaler parallellt. Informationsspridning, ökad medvetenheten om problemets
392
| SOU 2003:127 | Självtillfogade skador bland barn och ungdomar |
förekomst samt olika utbildnings- och fortbildningsinsatser är några av åtgärderna.
”Ska man väcka den björn som sover?”
I diskussionen om möjligheten att genom olika program eller aktiviteter förebygga självmord och andra avsiktligt självtillfogade skador framkommer ibland att ”man inte ska väcka den björn som sover”, dvs. om man talar om självmord eller självmordsförsök kanske det väcker slumrande tankar hos barn och unga som därmed kan bli verklighet. Från NASP menar man att så inte är fallet och skulle eventuellt sådana tankar komma upp, kan pojken eller flickan istället bli medveten om att man behöver söka hjälp. Det är därför angeläget att vid samtal med barn och unga eller i olika informationsaktiviteter som vänder till sig samman grupp alltid ha med information om vart man kan vända sig för att få stöd och hjälp.
14.4Skolan och avsiktliga skador
Riksdagen beslutade januari 2001 att WHO:s riktlinjer för självmordsprevention i skolor skulle anpassas till svenska förhållanden. Nationellt centrum för suicidforskning och prevention av psykisk ohälsa (NASP) har därför kartlagt förekomsten av självmordspreventiva åtgärder i svenska högstadie- och gymnasieskolor.
Resultaten visar att beredskapen i skolan är låg när det gäller att upptäcka och hjälpa elever som befinner sig i sådan allvarlig psykisk och social nöd att de riskerar att utföra självmordshandlingar. Nästan 42 procent av högstadierektorerna och över 50 procent av gymnasierektorerna har erfarenhet av elevers självmordsförsök. Vad gäller elevers självmord har 8,9 procent av högstadierektorerna och 29,9 procent av gymnasierektorerna den erfarenheten. 15,6 procent av högstadierektorerna och 19,4 procent av gymnasierektorerna svarat ”Vet ej” på frågan om de har någon erfarenhet av en elevs självmordsförsök på sin skola. Med ”erfarenhet” menas en personlig upplevelse av att en elev på den skola man är verksam har begått självmord eller gjort ett självmordsförsök. (Westerlund 2003)
Trots att en stor andel av rektorerna har erfarenhet av såväl självmordsförsök som självmord saknar majoriteten av skolorna, över
393
| Självtillfogade skador bland barn och ungdomar | SOU 2003:127 |
60 procent, skriftliga planer, förebyggande program eller utbildning av personal i självmordspreventiva åtgärder. (Westerlund 2003)
Mer än 70 procent av de tillfrågade svarar att det under deras tid som rektorer inte förekommit någon utbildning av skolans personal i hur man upptäcker elever som befinner sig i riskzonen för självmordshandlingar, hur lärare och övrig skolpersonal bör hantera elever som är deprimerade, yppar självmordstankar eller uppvisar självmordsbeteende. Den enda åtgärd som en majoritet av rektorerna svarar att de vidtagit är att de har en skriftlig plan som föreskriver hur skolpersonalen bör agera om en elev begår självmord. (Westerlund 2003)
Vi menar att skolan borde vara mer aktiv här eftersom det finns vetenskapliga belägg för att antalet självmordsförsök och självmord kan minskas med hjälp av olika interventionsprogram (Wasserman 1999, 2001).
Det är endast omkring 8 procent av högstadieskolorna och 10 procent av gymnasieskolorna som i nuläget planerar att starta någon utbildning i hur man identifierar elever som befinner sig i riskzonen för självmordshandlingar. (Westerlund 2003)
I samtal med unga som har tillfogat sig själv skada framkommer ofta att vuxenvärlden inte sett deras hjälpbehov trots att försök att har gjorts för att uppmärksamma vuxenvärlden på sin situation. För självmordsnära barn och unga är det angeläget att det finns tillgängliga vuxna som kan förmedla hjälp och stöd samt inge hopp. Här menar vi att skolan och elevhälsovården är viktiga för barn och unga.
Vi har konstaterat att i den ordinarie lärarutbildningen ingår inte undervisning om bemötandet av barn och unga som mår psykiskt dåligt och behöver stöd. I kontakt med skolläkare och skolsköterskor har vi inte heller funnit att kunskap om avsiktliga skador hos barn och unga ingår i deras grundutbildning. Vi menar därför att en ökad kompetens, särskilt hos skolpersonal, i dessa frågor skulle öka möjligheterna för eleverna att bli sedda och få hjälp.
Barnsäkerhetsdelegationen anser att i grundutbildningen av lärare bör ingå kunskap om hur man identifierar och bemöter elever som befinner sig i riskzonen för självmordshandlingar. Vi menar vidare att även skolläkare och skolsköterskor bör genom kompetenshöjande insatser få ökad kunskap kring självmordsförsök, självmord och självtillfogade skador. Vi anser att skolan inom sina ordinarie fortbildningsaktiviteter bör behandla frågor om självmord, självmordsförsök och annan självtillfogad skada. Det är angeläget att självtillfogade
394
SOU 2003:127 Självtillfogade skador bland barn och ungdomar
skador, självmordsförsök och självmord inte uppfattas som något oförståeligt som bara inträffar.
En ökad kunskap hos elevhälsovårdens personal skulle också kunna ge lärare, när så behövs, hjälp och handledning. Att upptäcka självmordsnära elever eller elever som skär kan förorsaka mycket oro och osäkerhet eftersom lärare och annan skolpersonal ofta saknar kunskaper om detta.
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge Socialstyrelsen i uppdrag i samråd med Myndigheten för skolutveckling att utfärda riktlinjer för skolan om hur en skriftlig plan för att förebygga självmord, självmordsförsök och annan självtillfogad skada kan utformas.
Endast 60 procent av högstadie- och gymnasieskolor har en sådan plan i dag. Det är i högsta grad förståeligt att skolpersonal av olika kategorier upplever unga människors självmordsbeteenden som något komplicerat och svårhanterligt. Vi menar därför att det skulle stödja och hjälpa skolorna att utforma en plan för hur man bör hantera elever som är deprimerade, yppar självmordstankar eller uppvisar självmordsbeteende om det fanns riktlinjer att luta sig mot. I en sådan plan bör även behandlas hur skolan ska agera när ett självmord har begåtts.
Några regionala skillnader eller några skillnader mellan tätorter och mindre orter går inte att finna i undersökningen beträffande självmordspreventiva åtgärder i skolorna.
I enkätsvaren kan man se en tydlig tendens till att gymnasierektorer med erfarenhet av elevers självmordshandlingar i högre utsträckning har självmordsförebyggande åtgärder i sina skolor än de gymnasierektorer som saknar denna erfarenhet. (Westerlund 2003)
14.5Skolhälsovården och elevers psykiska och sociala ohälsa
Skolhälsovård ska anordnas för alla elever i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, specialskolan och sameskolan. Även fristående skolor ska anordna skolhälsovård som motsvarar den som ges inom
395
| Självtillfogade skador bland barn och ungdomar | SOU 2003:127 |
det offentliga skolväsendet. Verksamheten regleras av styrdokument för dels utbildningsväsendet, dels hälso- och sjukvårdsväsendet.
Enligt en rapport från Socialstyrelsen ska skolhälsovården vara en del i det skyddsnät som ska fånga upp och hjälpa vidare barn och unga med hälsoproblem och andra behov av särskilt stöd. Det är en resurs inom skolan med socialmedicinsk kompetens som finns nära eleverna. Skolhälsovården når alla barn och ungdomar under en viktig del i deras utveckling och är därför en viktig länk i samhällets samlade hälso- och sjukvård för barn och ungdom. (Socialstyrelsen, 1998)
Sedan något år pågår en diskussion om innehållet i skolhälsovården bland annat beroende på att ny problematik hos barn och unga har blivit synlig. Livsstilsrelaterade problem har blivit allt vanligare. Barns och ungas psykiska och sociala ohälsa bör därför lyftas fram mer i skolhälsovårdens arbete. Redan i Barnpsykiatriutredningen slutbetänkandet (Det gäller livet, SOU 1998:31) påpekades att den psykiska ohälsan hos barn och unga måste uppmärksammas. Utredningen presenterade också ett förslag på den roll skolan och dess elevvård skulle kunna ha inom ramen för samhällets samlade stöd till barn och ungdom med psykiska problem.
Sedan några år tillbaka har Socialstyrelsen tillsynsansvar för skolhälsovården. (SFS 1996:786). Verksamheten är under översyn och Socialstyrelsen håller på att utarbeta nya riktlinjer för den framtida skolhälsovården; ett dokument kallat Riktlinjer för skolhälsovårdens planering.
Det är vår mening att skolhälsovården bör ha en central roll i skolans arbete med att förebygga och tidigt upptäcka barns och ungas psykiska och sociala ohälsa. Det är därför angeläget att nya riktlinjer för skolhälsovården beaktar detta.
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge Socialstyrelsen i uppdrag att i sitt arbete med ”Riktlinjer för skolhälsovårdens planering” särskilt uppmärksamma barns och ungas psykiska och sociala ohälsa.
På lång sikt skulle en sammanhållen hälso- och sjukvård för barn och unga på alla sätt komma den aktuella gruppen till godo. Den nuvarande uppdelningen med barnhälsovård, vars huvudman är landstingen, och skolhälsovård, vars huvudman är kommunerna, är
396
| SOU 2003:127 | Självtillfogade skador bland barn och ungdomar |
inte gynnsam för barn och unga. Att arbeta med barns och ungas ohälsa kräver metodkompetens och kontinuitet. En sammanhållen hälso- och sjukvård för barn och unga skulle kunna erbjuda detta. (Socialstyrelsen 2003)
14.6Stöd till föräldrar
Studier visar att självmord, självmordsförsök andra självtillfogade handlingar ofta kommer plötsligt och utan förvarning för anhöriga. Detta är åtminstone vad man inledningsvis upplever, men vid närmare eftertanke och diskussioner med professionella kan det ha funnits tidigare signaler som man inte upptäckte eller inte förstod. Vi menar att det skulle vara betydelsefullt för många föräldrar om det fanns lätt tillgängligt material som kan ge viss kunskap i sakfrågan och som kan hänvisa till instanser där man kunde få hjälp och stöd.
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge Socialstyrelsen i uppdrag i nära samarbete med Statens folkhälsoinstitutet och Landstingsförbundet att genom olika aktiviteter riktade till föräldrar och andra vuxna sprida information om de vanligaste symtomen på psykisk ohälsa bland barn och unga.
14.7Beredskap hos hälso- och sjukvården
Barn och ungdomar som har försökt ta sitt liv eller skadat sig på annat sätt måste snabbt komma till hälso- och sjukvården för behandling. Oavsett till vilken klinik eller mottagning inom hälso- och sjukvården man kommer, är det av stor betydelse att man blir omedelbart omhändertaganden. Ett respektfullt bemötande är av stor betydelse för den kommande kliniska behandlingen. (NASP)
I kontakt med bland annat skolhälsovårdspersonal har det framkommit att tillgängligheten till barn och ungdomspsykiatriska mottagningar (BUP) kan vara låg. Vi menar att det är angeläget att barn och unga som försökt ta sitt liv eller på annat sätt skadat sig själv snabbt blir omhändertagna. Det måste finnas en beredskap och en rutin, framför allt inom BUP, för hur dessa patienter ska
397
| Självtillfogade skador bland barn och ungdomar | SOU 2003:127 |
bemötas. Det är även angeläget att berörd personal ges möjligheter till kompetenshöjning inom området.
14.8Samarbete över myndighetsgränserna
Det finns ingen enkel förklaring till varför en ung människa tar sitt liv eller på annat sätt tillfogar sig skada. De förebyggande åtgärderna måste därför ske mycket brett och med flera olika discipliner involverade.
Ett sådant arbetssätt förutsätter samarbete över myndighetsgränserna. Skolan bör utveckla ett samarbete med barn- och ungdomspsykiatriska mottagningar (BUP) för kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Men även polisen, socialtjänsten, ungdomsmottagningar och andra delar av hälso- och sjukvården än BUP bör involveras i olika lokala samarbetsformer därför att de möter alla barn och ungdomar i behov av psykiskt stöd.
Ett sådant lokalt samarbete t.ex. kan vara bas för fortbildningsinsatser eller lokala förebyggande insatser inom området.
Regeringen beslutade (prop. 2002/03:53) att lagstadgad samverkan ska äga rum kring barn som far illa eller riskerar att fara illa. Samverkan avser huvudsakligen lokal nivå och ska omfatta barn upp till 18 år. Denna lagstadgade samverkan omfattar polisen, socialtjänsten, skolan och hälso- och sjukvården. Vi menar att även frågor som självmord, självmordsförsök och annan självtillfogad skada bland barn och unga upptill 18 år borde omfattas av denna lagstadgade samverkan. Enligt samma regeringsbeslut ska Socialstyrelsen i samverkan med Rikspolisstyrelsen och Myndigheten för skolutveckling ta fram strategier för hur denna samverkan kan utformas. Detta arbete pågår nu.
Vårt förslag:
Regeringen föreslås ge Socialstyrelsen i uppdrag, som i samverkan med Rikspolisstyrelsen och Myndigheten för skolutveckling har ett uppdrag att ta fram strategier för samverkan, att komplettera detta med att även barn och unga med självmordsnära eller självskadande beteende ska omfattas av dessa strategier.
398
| SOU 2003:127 | Självtillfogade skador bland barn och ungdomar |
14.9Samhällsinriktade aktiviteter
Förutom att informera och utbilda skolans personal i de bakomliggande orsakerna till självmordshandlingar är samhällsinriktade insatser av stort värde inom det självmordspreventiva området. Att ha en god kontroll över exempelvis farliga mediciner, skjutvapen, knivar, bekämpningsmedel, kemikalier och explosiva ämnen är viktiga åtgärder för att rädda liv. (WHO, 2000). En restriktiv alkohol- och narkotika politik och en saklig medierapportering av självmordshandlingar är exempel på andra mer övergripande strategier som visat sig betydelsefulla vad gäller att förebygga självmord och självmordsförsök (Wasserman & Värnik, 2001, Etzersdorfer & Sonneck, 1998, Schmidtke, Schaller & Wasserman, 2001 redovisad i Westerlund 2004). NASP har på sin hemsida förslag till pressen hur mediarapporteringen av självmord ska hanteras.
399