Folkomröstningskommitténs utredningar angående referendum (Statens offentliga utredningar 1921:1)

Folkomröstningskommitténs utredningar angående referendum

i främmande länder. II.

Olika metoder för ”objektiv upplysning”
vid folkomröstningar i Schweiz
och Nordamerikas
Förenta stater

En översikt

HERBERT TINCSTEN

Uppsala 1921

Appelbergs Boktryckeri Aktiebolag

Inledning.

Folkomröstningsinstitutet har, såvitt bekant, endast på två håll, nämligen
i Schweiz och Nordamerikas Förenta stater, utbyggts med officiell upplysningsverksamhet
i de till omröstning framlagda spörsmålen, i båda länderna endast
vid decisiva omröstningar. Därjämte har i ett enstaka fall i en annan stat en
dylik upplysning praktiserats, nämligen vid den semikonsultativa omröstningen i
Danmark 1916; detta fall behandlas i den allmänna redogörelsen för den konsultativa
folkomröstningen i främmande länder (bil. 1). Här äro alltså blott de
system för bibringande av “objektiv upplysning", som kommit till användning
i Schweiz och Förenta staterna, att undersöka. Någon tillnärmelsevis uttömmande
redogörelse har det härvid — på grund av den bristande tillgången på
källmaterial — ej varit möjligt att åstadkomma; föreliggande framställning kan
alltså blott lämna en kort och på flera punkter ofullständig översikt över de i
nämnda stater använda upplysningssystemens karaktäristiska huvuddrag och
verkningssätt.

Schweiz.

Kantonerna.

I de schweiziska kantonerna har det referendala systemet tämligen allmänt
kompletterats med anordningar för bibringande av objektiv upplysning i de till
omröstning framlagda spörsmålen. Tämligen ensartade regler synas ha utbildats
i de olika staterna, regler, vilka i allmänhet blott erhållit ett mera allmänt uttryck
i författningarna och närmare utformats i särskild lagstiftning och praxis. Viktiga
skiljaktigheter bestå härvid mellan de olika slag av folkomröstning, som
förekomma i de schweiziska kantonerna: referendum i egentlig mening, det
obligatoriska såväl som fakultativa, samt initiativreferendum.

Vid den obligatoriska folkomröstningen — då ett visst av representationen
fattat beslut på grund av sin egen natur författningsenligt måste underställas
folket — synes utsändandet av en officiell belysning av respektive lagförslag
undantagslöst förekomma. Såsom ett typiskt exempel på det praktiserade systemet
kan kamonen Zlirich anföras. Där skall rörande varje av representationen an -

tagen lag, som enligt författningen måste underställas folkomröstning, ett förklarande
budskap (erläuternde Botschaft) utarbetas. Detta sker antingen genom
regeringens försorg eller också genom en av representationen utsedd kommission.
Budskapet skall sedermera tillställas varje valman minst 20 dagar före omröstningen
1.

Vid det fakultativa referendum — då omröstningen i varje fall beror
på begäran av ett visst antal valmän — är det ej lika allmänt sörjt för bibringande
av officiell upplysning. Här stöter ju en dylik upplysning på den svårigheten,
att man vid respektive lags antagande icke vet, huruvida en omröstning
rörande densamma skall komma att äga rum. I vissa kantoner förekommer dock
officiell upplysning även vid dessa slag av folkomröstningar. Så stadgas t. ex.
i Schaffhausen helt generellt, att alla representationens beslut, “beträffande
vilka folkomröstning skall äga rum, skola tillställas aktivborgama med ett huvudpunkterna
belysande budskap“ (förf. 1876, art. 42). Detta budskap utskickas
i denna kanton redan en vecka efter lagens publikation, alltså vid fakultativa
omröstningar, innan det är klart, om en omröstning i frågan kommer att äga
rum eller ej. Utarbetandet synes äga rum på samma sätt som vid obligatoriska
omröstningar.

Vid initiativreferendum — då alltså ett av visst antal valmän framställt
förslag framlägges till omröstning — förekommer ofta upplysningsverksamhet
på officiell väg, men den har här en annan karaktär än vid övriga former
av referendum. Dels skola i vissa kantoner vid lagförslaget, då det utskickas
till omröstning, fogas en resumé av de av initianterna anförda motiven; denna
resumé utarbetas då, på grundval av initianternas framställning, genom folkrepresentationens
försorg. Dels har representationen rätt att samtidigt få sin
åsikt rörande förslaget publicerad, att bifoga ett motiverat omdöme (Gutachten)
rörande detsamma. I vissa fall är detta en plikt för representationen5, i andra
kantoner har den enligt författningen rätt, men icke skyldighet härtill3. Även

1 So Deplojge, The referendum in Switzerland, London 1898, s, 180 f, Jfr
även här och för det följande StOssi, Referendum und Initiative in den Schweizerkantonen,
Ztirich 1893, ss. 128—143.

2 Så t. ex. i Ztirich, där i “Gesetz betreffend das Vorschlagsrecht des Volkes" av
1894, § 5, stadgas: “Jedes dem Volke zum Entscheide vorzulegende Initiativbegehren
ist mit einer Weisung des Kantonsrathes zu begleiten, welche ktindig und sachlich
sowohl die von den Initianten eingereichte Begriindung ihres Begehrens wiedergeben,
als auch die Ansicht des Kantonsrathes tiber den Gegenstand aussprechen soll“. Detsamma
är fallet även i Solothurn (förf. 1887, art. 18), Unterwalden (förf. 1902, art. 26)
och Graubunden (förf. 1892, art. 3).

3 Så t. ex. i Zurich (förf. 1869. art. 29) i Bern (förf. 1893, art. 9) och Wallis
(förf. 1907, art. 32).

i de fall, då en dylik “Begutachtungsrecht" icke är uttryckligen stipulerad i
författningen, anses emellertid representationen enligt sakens natur ha rätt att
låta sin uppfattning rörande ett framställt initiativförslag komma till folkets
kännedom på detta sätt1.

Den officiella upplysningen är alltså av helt olika karaktär vid å ena sidan
obligatoriska och fakultativa omröstningar, å den andra initiativreferenda. Yid
de förra kommer upplysningen från ett håll (regering, respektive utskott av
representationen) och skall principiellt utgöra en fullt objektiv historisk, kommentatorisk
och argumentativ belysning av det av representationen antagna lagförslaget.
Yid de senare kommer upplysningen från två håll, å ena sidan initiantema
(genom deras av representationen sammanfattade motivering) å andra sidan
representationen; någon objektiv framställning åsyftas alltså ej utan tvärtom ett
klargörande av initianternas, respektive representationens subjektiva åsikt om förslaget.
I dessa fall tjänstgör alltså representationen som ett utskott av valraanskåren
och det är dess utlåtande över framställda förslag, som, jämte en sammanfattning
av motionärernas motivering, publiceras till det beslutande folkets upplysande.

En undersökning av den officiella upplysningens resultat i de schweiziska
kantonerna är det här — på grund av den förut nämnda bristen på tillgängligt
material — icke möjligt att åstadkomma. Blott en fråga skall upptagas: hur har
den “objektiva" upplysningen vid obligatoriska och fakultativa omröstningar
gestaltat sig, framför allt, har den verkligen blivit objektiv?

En schweizisk författare, Hilty8, skildrar på följande lovordande sätt de av
regering eller representationskommittén utsända “upplysande budskapen", sådana
de enligt hans uppfattning vanligen äro beskaffade: “Dessa (budskapen) bestå
vanligen av en historisk del, där orsaken till lagens antagande och dess väsentliga
ändamål skildras, och en praktisk del, där de motiv, som i lagstiftande församlingen
gjorts gällande för och emot, klargöras, allt framställt med stort lugn
och opartiskhet"; han tillägger emellertid, att rekommenderandet av den av representationen
antagna lagen i allmänhet klart skymtar fram.

Den allmänna uppfattningen synes emellertid vara, att systemet i hög grad
missbrukas och att de “objektiva" redogörelserna i själva verket blivit rena apologier
för den av representationen antagna lagen. Så skriver Deploige8: “I själva 1 2 3

1 Se här Keller, Das Volksinitiativrecht nach den schweizerischen Kantonsverfassungen.
Ztirich 1889, s. 101 f.

2 Das Referendum im schweizerischen Staatsrecht, Archiv ftir offentliches Recht
1887, s. 383.

3 A. a., sid. 181.

verket är budskapet olyckligtvis ej alls den opartiska kommentar, som den borde
vara. Jag har läst ett stort antal av dem i de olika kantonerna. Med ett
undantag skildra de alla lagens fördelar, syfta till att påverka väljarna till dess
förmån och råda dem att rösta ja. Valmännen känna så väl den form budskapet
får, att de ej ens bry sig om att läsa det. Mina sagesman äro på denna
punkt enstämmiga". Han tillägger, att man funnit, att väljarna ej alls ta del av
längre redogörelser, varför man alltmer förkortat dem; så förekom 1891 i Solothurn,
att en lag på 905 artiklar (175 sidor) beledsagades av en redogörelse på
5 sidor. Lowell1 framhåller samma synpunkt och åberopar sig härvid även på
eu schweizisk författare8.

Med stöd av dessa få och möjligen delvis föråldrade uttalanden kan visserligen
frågan om den officiella upplysningens resultat i de schweiziska kanto- \
norna icke besvaras. Så mycket kan emellertid sägas, att all sannolikhet talar
för att de “upplysande budskapen" bli långt ifrån objektiva. Särskilt i de fall,
då ett utskott av representationen utarbetar budskapet — och detta kan i regel
av representationen beslutas — talar givetvis sannolikheten för att budskapet
snarast skall bli ett subjektivt uttryck för representationens uppfattning — och
denna har ju just antagit den lag, som skall genom budskapet belysas. Mau
torde alltså kunna antaga, att de “objektiva" redogörelserna i regel bli försök
från representationens sida att försvara sina åtgärder och påverka det omröstande
folket. Då regeringen utarbetar budskapet, kan graden av objektivitet möjligen
förväntas bli något större, ehuru även i detta fall rekommenderandet av lagen
lär vara det regelmässiga8. I stort sett torde därför den officiella upplysningen
i de schweiziska kantonerna kunna betecknas som ett vapen i representationens
hand.

Vid sökandet efter bättre former för väljarnas objektiva upplysning har man
varit inne på tanken att åvägabringa offentliga diskussioner före varje folkomröstning,
med upplysande föredrag från representanternas sida. I vissa kantoner
har man även bestämt, att debatt skall kunna äga rum före omröstningarna; framgången
har emellertid varit ringa, ty enligt uppgift plägar ingen yttra sig. Dessa
metoder för objektiv upplysning äro i alla händelser tydligen betingade av de
schweiziska kantonernas ringa storlek och folkmängd. 1 * 3 * *

1 Governments and parties in Continental Europé, London, 1896, II, s. 275.

8 Stössi, Referendum und Initiative in Kanton Zttrich 1869—1886, Horgen 1886, s. 35.

3 Deploige (a. a., s. 181) berättar, att det i Aargau hänt, att en regering, som ej

gillat representationens beslut i en viss lagfråga, begagnat sin rätt att utarbeta bud skapet

till att motverka lagens antagande.

Beträffande kostnaderna1 för den officiella upplysningen kunna ett par
uppgifter lämnas. I Ziirich beräknades tryckning och distribution av lagförslagen
jämte budskap före världskriget i regel till mellan 3500 och 8000 francs, dvs.
3—7 centimes på varje röstberättigad; i Bern säges medeltalet hava varit 3500
francs, dvs. 24 centimes på varje röstberättigad. På vissa håll har man nedbringat
kostnaderna genom att icke skicka varje valman ett exemplar utan endast hälla
ett visst antal dylika tillgängliga i varje kommun.

Förbundsstaten.

Frågans behandling i förbunds för samlingen s.

Vid folkomröstningar i den schweiziska förbundsstaten sörjes blott så till
vida för valmännens upplysning i föreliggande frågor, som de till omröstning
framlagda förslagen sändas till varje röstberättigad person. Någon form för bibringande
av objektiv kunskap förefinnes, alltså icke. Frågan har emellertid
varit föremål för diskussion, såväl inom litteraturen som inom den schweiziska
förbunds församlingen. Frågans behandling inom förbundsförsamlingen har det
ej varit möjligt att närmare undersöka, då det schweiziska riksdagstrycket ej är
i Sverige tillgängligt; av förhandenvarande uppgifter att döma har emellertid
spörsmålet genom olika förslag aktualiserats vid tre tillfällen, 1875, 1885 och 1892.

Vid det första av dessa tillfällen är att märka, att förslaget om objektiv
upplysning så till vida vann framgång, som ständerrådet för sin del fattade ett
beslut av följande innehåll: “När en förbundslag eller ett förbundsbeslut enligt
art. 89 i förbundsförfattningen underställes en folkomröstning, skall varje gång
vid lagen eller beslutet vid dess bekantgörande före omröstningen fogas en officiell,
objektiv, kort och klart hållen framställning över de orsaker, som förmått
förbundsförsamlingen att antaga lagen eller beslutet. I regel uppdrages åt förbundsrådet
att avfatta och underteckna detta budskap. Emellertid ha råden även
rätt att vid behandlingen av en lag undantagsvis besluta, att ett ur deras led
utvalt utskott skall utarbeta budskapet. I dessa fall väljer varje råd ett lika
stort antal delegerade, som gemensamt utarbeta budskapet och i rådens namn
underteckna detsamma". Två punkter i detta av ständerrådet antagna förslag
synas förtjänta av särskild uppmärksamhet. Dels är att märka, att det ej valfråga
om en objektiv redogörelse i den meningen, att skälen för och emot det

1 Curti, Die Resultats des scliweizerischen Referendums. Zweite vermehrte auflage.
Bern 1911. s. 72.

! För uppgifterna härom se Hilty, a. a., s. 882 ff. och Le referendum et 1 initiativo
en Suisse, Revue de droit international 1892, åid. 404, samt Deploigb, a. a., s. 103.

till omröstning framlagda förslaget skulle i budskapet framhållas, utan blott om
en objektivt hållen motivering för förbundsförsamlingens ställningstagande, alltså
en argumentation endast för den ena ståndpunkten i frågan. Det är av intresse,
att samma metod för budskapets utarbetande föreslås som den i kantonerna vanliga,
nämligen att detta skall ske genom regeringen eller ett utskott av representationen;
en dylik anordning ligger ju i detta fall, där det var fråga om en
framställning av förbundsförsamlingens motiv för ett visst beslut, nära till hands.
— Det refererade förslaget blev emellertid ej lag, det föll nämligen på nationalrådets
motstånd.

Nästa gång frågan kom före var 1885, då ett förslag av liknande innehåll
väcktes. Detta föll emellertid, synes det, redan i ständerrådet, med 24 röster
mot 16. Det var tydligen från vissa kantoner motståndet mot saken utgick,
från Genéve, Nidwalden och Uri. Av intresse är, att tanken på en verkligt
opartisk redaktion av det i fråga satta budskapet tycks ha varit uppe i diskussionen.
— En tredje gång var frågan, som nämnts, uppe 1892; i vad form saken
fördes på tal denna gång och den närmare utveckling, den fick, har jag ej kunnat
konstatera.

Det skäl, som framför andra åberopats mot de väckta förslagen om införandet
av någon form för objektiv upplysning, har varit, att en dylik upplysningsapparat
blott passade vid det obligatoriska referendum, då man alltså
vid en lags antagande kan vara säker på, att omröstning kommer att äga rum.
Denna referendumform förekommer ju, utom i författningsfrågor, ej i förbundsstaten.
Vid det fakultativa referendum, resonerar man, skulle man antingen
publicera en objektiv redogörelse omedelbart då representationen antagit en
lag, och då kanske ingen tänker på att fordra omröstning, eller ock just vid
omröstningen, och då kommer den “objektiva" framställningen i själva verket
att utgöra ett försvar för den attackerade lagen. Det anförda skälet synes
emellertid knappast vara hållbart, ty satsen, att den objektiva redogörelsen lätt
kommer att sjunka ned till en apologi för den av representationen antagna lagen,
synes med ungefär lika stort skäl kunna användas som skäl mot upplysning
även vid obligatoriskt referendum — det är tydligen blott vid konsultativa omröstningar
som det refererade skälet ej har samma giltighet, då nämligen representationen
i sådant fall icke tagit ställning före omröstningen.

An oförklarligare förefaller denna motivering med tanke på att man i kantonerna
ofta sörjer för officiell upplysning även vid fakultativa omröstningar
och framför allt med hänsyn till, att det i förbundsförsamlingen, i varje fall ej
vid 1885 års diskussion, icke — i motsats mot i kantonerna — var fråga om en
verkligt objektiv upplysning. — Det i realiteten avgörande skälet, varför man

avslagit de väckta förslagen om officiell upplysning, lär emellertid grunda sig
på kantonal partikularism; huru denna kunnat spela in i här behandlade fråga,
nämnes däremot ej i av mig använda källor.

Slutligen bör i detta sammanhang nämnas, att man vid ett tillfälle verkligen
sä till vida sörjt för den objektiva upplysningen, som man vid omröstningen
1885 angående ändringar i spirituosabeskattningen fogade en kort redogörelse
till lagförslaget. Att märka är, att det denna gång var fråga om en obligatorisk
omröstning; de nya bestämmelserna infördes nämligen i författningen.

Frågans behandling i litteraturen.

I litteraturen har frågan om införandet av objektiv upplysning vid omröstningar
i den schweiziska förbundsstaten varit föremål för ganska stort intresse,
och man har på flera håll uttalat sig i den riktning, som av de i förbundsförsamlingen
gjorda förslagen anvisats. Så skriver Hiltyl, att bibringandet av objektiv
kunskap i föreliggande frågor “är huvudmedlet att göra referenduminstitutet
verksamt och uppfostrande och bevara det för demagogien, åt vilken det annars
ofelbart mer eller mindre hemfaller*. Genom en dylik upplysning skulle själva
det faktiska materialet i en viss fråga kunna fullt klarläggas och sålunda ställas
utanför diskussionen; den offentliga debatten skulle sedan blott utgå från idémotsättningar
och därigenom föras upp på ett högre plan. I samma riktning
uttalar sig Deploige1 2 3, som säger: “Enligt min uppfattning är frånvaron av varje
medel, varigenom de röstberättigade kunna erhålla positiv upplysning om frågans
innebörd eller få densamn\a opartiskt förklarad, en av de största bristerna i förbundsreferendum“.
På andra håll ställer man sig, med utgångspunkt från erfarenheterna
i kantonerna, skeptisk mot tanken, med motiveringen, att en verkligt
objektiv redogörelse för skälen för och emot i regel icke står att erhålla8.

Slutligen kan i detta sammanhang nämnas, att man föreslagit, att objektiv
belysning av framlagda förslag åtminstone borde givas så till vida, som en kort,
rent saklig framställning skulle införas i den officiella schweiziska tidningen,
Bundesblatt4 * *.

Förfarandet vid lagarnas publikation och kostnaderna härför.

Det även i förbundsstaten praktiserade systemet att till varje röstberättigad
skicka ett exemplar av den till omröstning framlagda lagen torde för belysandet

1 Archiv, s. 384.

2 A. a., s. 163.

3 Se Lowell, a. a., s. 275.

4 Politisches Jahrbuch der schweizerischen Eidgenossenschaft, 1886, s. 513. Upp satsens

förf. är sannolikt Hilty, som då var tidskriftens redaktör.

2 — 24591

av frågan om objektiv upplysning vara av intresse ur två synpunkter, dels för
den rent tekniska frågan om distributionen, dels för frågan om de med ett dylikt
system förenade kostnaderna.

Distributionen. Besluten om omröstningen publiceras i förbundsbladet.
Lagarna tryckas i erforderligt antal exemplar genom förbundets försorg, varpå de
skickas till kantonerna. Dessa ha alltså hand om distributionen, vilken tillgår på
så sätt, att varje väljare får ett exemplar av lagen sig tillskickat, vilket måste
ske minst fyra veckor före omröstningen. Den erforderliga upplagan uppgår till
ungefär 800.000 exemplar.

Kostnaderna för tryckning och distribution av lagarna variera givetvis
ganska betydligt alltefter föfslagens längd. Tryckningskostnaderna synas före
världskriget hava varierat mellan 6.000 och 60.000 francs, d. v. s. från 1 till
8 centimes på varje röstberättigad. Kostnaderna för distributionen synas icke
bliva fullt så stora; någon specifikation av desamma har dock ej varit tillgänglig.
I sin helhet synes en förbundsomröstning kosta mellan 40.000 och 130.000
francs1. *

Förenta staterna.

Det äldre amerikanska författnings- och lagreferendum var icke förenat med
något system för bibringande av objektiv upplysning. Det är först med de sista
årtiondenas införande av ett på schweiziskt mönster kalkerat modernt lagreferendum
i en rad stater, som problemet om officiell belysning av föreliggande frågor
aktualiserats och man på vissa håll infört former av dylik upplysningsverksamhet.
Behovet av officiell upplysning synes alltså helt naturligt först ha framträtt,
då genom referenduminstitutets utvidgning flera och mera komplicerade förslag
förelädes folkets avgörande.

Oregon.

Den enda stat, från vilken närmare uppgifter angående anordnandet av
den officiella upplysningen äro tillgängliga, är Oregon; ett system, liknande det
i Oregon gällande, skall emellertid 1907 ha införts i Montana* 8.

Sedan 1903 bestå i Oregon tre former av referendum: obligatoriskt författningsreferendum,
fakultativt lagreferendum (i varje fall beroende på begäran
av viss del av val man skåren) samt författnings- och laginitiativ. Samtidigt med
införandet av de två sistnämnda formerna av referendum infördes även ett system

1 Curti, a. a., s. 73.

8 Enligt Grönlund, Om olika former av referendum. Lund 1912, s. 114.

för beredande av objektiv upplysning. Huvudpunkterna i detta system äro
följande1: statssekreteraren låter trycka varje lag, som skall gå till folkomröstning.
Därjämte skall han ombesörja tryckningen av alla argument för och emot ett
visst förslag, som till honom inlämnas; argument för ett genom initiativ framkommet
få dock blott lämnas av personer, som deltagit i initiativet. Tryckningskostnaderna
betalas av respektive författare. Sedermera samlas lagförslagen och
de inlämnade framställningarna i ett särskilt häfte (the Campaign book), som
genom statens försorg och på dess bekostnad sändes till varje valman. Distn''
butionen skall ske minst 55 dagar före omröstningen och sker genom postverkets
försorg.

Såsom synes är denna form av officiell upplysning i grunden olik den i de
schweiziska kantonerna vid obligatoriska och fakultativa omröstningar praktiserade
Utarbetandet sker ej här av statlig myndighet: staten fungerar tvärtom
blott såsom redaktör och distributör av de stridande parternas argumentation.
Här är icke syftet att åstadkomma en objektivt hållen redogörelse for framställda
förslag utan att sammanställa subjektiva, partiska synpunkter på desamma;
syftet är blott att garantera valmännen tillgång till de olika parternas uppfattning.
Betydande likheter finnas alltså mellan detta system och det i Schweiz
vid initiativreferenda använda men sättet för framställningens utarbetande är ju
ett helt annat. En till synes betänklig lucka i detta system är att det fullständigt
ligger i enskilda personers hand, huruvida upplysning i en viss fråga överhuvud
skall komma till stånd eller ej; staten intar här en rent passiv roll, Eepresentationen
påverkar alltså härpå intet sätt den officiella upplysningsverksamheten
och kan alltså ej draga fördel av densamma — ett för det amerikanska folk omröstningsinstitutet

karaktäristiskt förhållande Uppgift

om systemets tillämpning i praktiken linnés för tre tillfällen,

1906, 1910 och 1912*.

19 06, då 11 förslag framlades till referendum, åtföljdes endast ett, ett förslag
om politisk rösträtt för kvinnor, av argumentation för och emot. Denna
var utarbetad av föreningar för och emot kvinnans politiska rösträtt, uppgick
till sammanlagt 30 sidor och lär ha utgjort en synnerligen klar motivering av
de olika uppfattningarna. Sammanlagt upptog the Campaign Book ungefär 60
sidor. Kostnaden för dess distribution med posten skulle ha uppgått till 4.300
dollars på 130.000 valmän. Publikationen lär ha blivit flitigt läst och deltagandet
i voteringen rörande kvinnans politiska rösträtt var särskilt livligt. 1 2

1 Haynes, The education of voters. Political Science quarterly 1907, s. 489 ff.

2 Haynes dels a. a., dels “Peoples Rule“ in Oregon 1910, Political Science
quarterly 1911, s. 45 f. och dels “Peoples rule“ on trial, samma tidskrift 1913, s. 30 1.

1910 var the Campaign Book väsentligt större, den uppgick då till 208
sidor, av vilka 85 utgjorde argumentation för och emot framställda förslag. Av
e 32 framställda förslagen voro 31 åtföljda av argumentation; i fråga om vissa
förslag lamnades ej mindre än tre bidrag till diskussionen. Av de 12 förslag
är motivering fanns både för och emot, antogos 4 och avslogos 8. Av de 15,
som blott hade motivering för, antogos 5 och avslogos 10. Alla de 4 förslag''
som blott hade motivering mot, avslogosl.

1912 underkastades 37 förslag folkomröstning. Argumentation för och
emot lämnades i 13 fall, i blott en riktning i 12 fall, i 13 fall förelåg ingen
motivering, vilket i regel synes ha berott på, att sakens framgång var given
Om omröstningarnas resultat i de olika fallen föreligga inga uppgifter.

Från 1914 äro blott ett par uppgifter tillgängliga. Häftets storlek var
detta ar 110 sidor, alltså en minskning från 1912; detta lär emellertid huvudsakligen
ha berott dels på att en särskild omröstning ägt rum under mellantiden,
dels på att man använt mindre stil. Kostnaden för tryck och papper utgjorde
ungefär 34 dollars — alltså omkring 126 kronor — för varje sida i häftet*.

Det allmänna omdömet om upplysningssystemet i Oregon synes vara, att
det fungerat väl, lett till ökat intresse för omröstningarna och visat sig som ett
gott politiskt bildningsmedel*. Visserligen torde endast en ringa del av valmännen
mera grundligt ta del av “the Campaign book“ men dels läsa många
vissa partier av densamma, dels begagnas den flitigt som uppslagsbok. Härtill
kommer, att argumenten i sammandrag återgivas av tidningarna och på detta sätt
komma till många valmäns kännedom

Vissa erfarenheter av systemet ha emellertid givit anledning till kritik och
haft olika reformförslag till följd. Så har man kunnat konstatera, att upplysningsverksamheten
så till vida varit till fördel för de till omröstning framlagda
förslagen som argument för framställda förslag förekomma väsentligt oftare än
argument emot. Man beräknar nämligen att “the Campaign books“ som regel
innehålla argument för nära två tredjedelar av de framlagda förslagen men argument
mot blott två femtedelar av desamma. Detta på upplysningsverksamhetens
rent frivilliga anordnande beroende missförhållande orsakade år 1913 ett egen -

1 Lowell, Public opinion and populär government, London etc. 1914 s

Z R A DXTtvm'' rTU.~ _____1*___ r 1 ^ ...... . _ * *

192.

referendum and recall in Oregon, New

Barnett, The operation of the initiative
York 1915, s. 93 f.

r,n, . S.,Jf[. H™s’ anförda arbeten samt Bourne, A defence of direct legislation i Munro
Ihe initiative referendum and recall, New York and London 1920, s. 203, och Barnet^
8-. s. 99 it.

1 Barnbtt a. a., s. 95.

domligt reformförslag. Man föreslog nämligen i lagstiftande församlingen, att
statens “attorney general" skulle utarbeta argument mot de förslag, som icke på
frivillig väg beledsagades med sådana. Förslaget ledde emellertid ej till något
resultat b

En annan grund till anmärkningar mot systemets utforming har varit, att
detsamma ej möjliggör någon som helst kontroll av de inlämnade framställningarnas
innehåll. Ingen garanti förefinnes mot att ovederhäftiga och vilseledande
framställningar få plats i den på statens bekostnad distribuerade publikationen.
Och även om i regel de inlämnade argumenten varit av ganska hög kvalitet har
dock vid flera tillfällen förekommit att framställningar inlämnats och publicerats,
som mera varit ägnade att förvilla än upplysa väljarna och stundom t. o. in.
innehållit nedsättande omdömen om enskilda personer och korporationer. Som
botemedel häremot har man- föreslagit någon form av offentlig censur, åtminstone
så till vida, att statssekreteraren skulle få rätt att vägra införandet av personligen
kränkande eller den allmänna säkerheten hotande uttalanden; statssekreterarens
beslut skulle sedermera, enligt ett förslag, kunna underställas ett av
guvernören, attorney general och chefen för den offentliga undervisningen bestående
råd5.

Man har slutligen även framkastat tanken på lagstadgad begränsning av
argumentens omfång. Genom en dylik begränsning skulle, anser man, omfånget
av “the Campaign book“ kunna hållas inom rimliga gränser och därjämte argumenten
vinna i effektivitet8.

Såsom synes åsyfta samtliga här refererade förslag till reform av Oregons
upplysningssystem att med bibehållande i huvudsak av principen om upplysningens
frivilliga anordnande åstadkomma en större medverkan från statens
sida, särskilt av kontrollerande natur. Man spårar alltså tendenser till en utveckling,
varigenom det i Oregon använda systemet skulle närma sig det schweiziska,
ehuru visserligen med bibehållande av de grundläggande skiljaktigheterna.

Ohio m. fl. stater.

I Ohio infördes 1912 i samband med lagreferendum ett system för bibringande
av objektiv upplysning1 * * 4. Detta system är så till vida av intresse, som det
utgör en slags mellanform mellan det schweiziska systemet och det i Oregon an 1

Barnett a. a., s. 94.

5 Barnett a. a., s. 94, n. 4.

8 Haynes, The education of voters, s. 49ti f.

4 Crosser, The initiative and referendum amendments in the proposed Ohio constitution,
Annals af the American academy for political and social Science 1912, s. 200 f.

vända. Alla lagar, som underkastas folkomröstning, skola skickas till värjo väljare
jämte motivering för och emot. Denna motivering skrives av personer, som
utses av representationen, om denna är samlad, annars av guvernören. Vid
varje initiativ ha initianterna rätt att föreslå den person, som skall utveckla deras
synpunkter på frågan. Argumenten få ej uppgå till mer än 300 ord. Liksom
i Oregon har man alltså sörjt för att de olika uppfattningarna skola komma
till uttryck genom sina egna anhängare, men i olikhet mot i Oregon utses författarna
av staten; det föreligger alltså eu offentlig kontroll, varigenom systemet
närmar sig den schweiziska typen. Några uppgifter om denna metods användning
ha ej varit mig tillgängliga.

Även i California och Oklahama äro system för bibringande av objektiv
upplysning infördal. Dessa synas nära ansluta sig till den schweiziska formen,
i det att argumentationen för och emot respektive förslag utarbetas av statlig
myndighet. Metoden lär ej hava visat sig effektiv och säges vara väsentligt
underlägsen det i Oregon använda systemet.

Slutligen kan nämnas, att vid författningsrevisionen i Michigan 1908 en
kort redogörelse för det nya förslaget och dess förhållande till förut existerande
bestämmelser skickades till varje valman före omröstningen; fördelarna av denna
rent objektiva upplysningsverksamhet sägas Ija varit påtagliga8.

Avslutning.

Det här sammanbragta materialet är tydligen alltför litet och ofullständigt
för att en systematisk analys av institutet “objektiv upplysning vid folkomröstningar"
på grundval av detsamma skulle vara möjlig. Här skola därför blott ett
par avslutande randanmärkningar göras.

Med avseende på upplysningens art kan man tydligen skilja mellan tre klart
skilda system för objektiv upplysning: det historiskt-kommentatoriska, som
avser en rent saklig redogörelse för respektive förslags .tillkomst och innehåll,
och det diskursiva, som avser att klargöra skälen för och emot förslaget, samt
slutligen det system, där man åsyftar såväl en rent saklig som en argumentativ 1 2 *

1 Se Dodd, Some considerations upon the state-wide initiative and- referendum,
Annals of the American Academy for political and social Science 1912, s. 211 samt
Curtius, fiber die Einfuhrung von Volksinitiative und Volksreferendum in die neuen
Verfassungen der deutschen Staaten, Heidelberg 1919, s. 43.

2 Faihlie, The referendum and initiative in Michigan, Annals of the American

Academy for political and social Science 1912, s. 154.

belysning av föreliggande fråga. På det först nämnda systemet ha vi exempel
från den schweiziska förbundsstaten 1885 och Michigan 1908, på det diskursiva
systemet från Oregon och Ohio, på kombinationen av båda metoderna från
Schweiz’ kantoner.

Vid valet mellan dessa olika system måste tydligen förhållandena i respektive
stat till väsentlig del bli avgörande. Så är t. ex. tydligt, att det rent diskursiva
systemet bäst lämpar sig i stater, där den privata upplysningsverksamheten
— genom pressen o. s. v. — är obetydlig och valmännen sålunda kunna
ha behov av att på officiell väg få tillgång till de olika parternas synpunkter.
De båda andra systemen och särskilt det rent sakliga, äro däremot främst ägnade
att motverka icke bristen på, utan bristerna i den privata upplysningsverksamheten.
Klart är även, att det i hög grad beror på de framlagda förslagens
karaktär, vilken form av upplysning, som i Varje fall är den lämpligaste. Vid
vissa förslag kan tydligen en kommentar vara fullständigt överflödig, vid andra
nödvändig o. s. v.

På valet mellan de olika systemen beror i huvudsak, vilken metod för
framställningens utarbetande, som bör användas. Vid en rent historisk och kommentatorisk
framställning är objektivitet icke så svår att ernå och vid ett dylikt
system innebär därför redogörelsens utarbetande efter schweizisk metod icke
stora risker. Så snart en diskursiv belysning av frågan skall givas, synes det
däremot lämpligast att överlämna framställningens utarbetande åt talesmän för de
olika i frågan föreliggande åsikterna; i detta fall har utan tvivel den i Oregon
och Ohio använda metoden ett väsentligt försteg framför den i de schweiziska
kantonerna praktiserade.

Bihang.

Utdrag ur Oregons lag om referendum1.

Sektion 8. Senast första måndagen i tredje månaden näst före varje allmänt
val och ej senare än trettio dagar före varje särskilt val, varvid något lageller
grundlagsändringsförslag skall underkastas folkomröstning, skall statssekreteraren
i ett häfte låta trycka en riktig kopia av titeln på och texten till varje
förslag, varom skall omröstas, jämte det nummer och den form, i vilken detta
förslag skall tryckas på den officiella röstsedeln. De personer, kommittéer eller
organisationer, som inlämnat något initiativförslag, men inga andra personer eller
organisationer, hava rätt att, organisationerna genom vederbörligen befullmäktigade
styrelsemedlemmar, hos statssekreteraren i och för tryckning och distribution
inlämna argument för ett dylikt förslag; sagda argument skall inlämnas
senast den första måndagen i fjärde månaden före det val, vid vilket omröstning
rörande förslaget skall ske. Yilken som helst person, kommitté eller organisation
må till statssekreteraren i och för tryckning och distribution, inlämna
argument mot varje förslag, dock ej senare än fjärde måndagen i fjärde månaden
före respektive val.

Argument för och emot alla förslag, som hänvisas till folket av lagstiftande
församlingen, eller genom petition om referendum2, vid ett allmänt val, skola i
fråga om tiden för inlämnandet regleras av samma bestämmelser, men må inlämnas
till statssekreteraren av vilken person, kommitté eller organisation som
helst; i fråga om förslag,, varom skall omröstas vid ett särskilt val, skola alla
argument för förslaget inlämnas minst sextio dagar före valet. Under alla förhållanden
skola den eller de personer, som för tryckning och distribution inlämna
argument, betala statssekreteraren en tillräcklig summa för alla utgifter
för papper och tryckning, som erfordras för att bifoga argumentet vid varje

Översatt från Beard, Eeadings in American government and Politics. New
and revised edition. New York 1920 s. 416 f.

Här ej, som i det föregående, fråga om initiativreferendum, utan om fakultativt
referendum, som ju, även det, i varje fall beror på petition av visst antal medborgare.

kopia av förslaget, som på statens bekostnad tryckes; och statssekreteraren skall
genast underrätta de personer, som inlämna argument, om den behövliga summans
storlek.

Statssekreteraren skall låta trycka en kopia av vart och ett av sagda argument
och skola dessa bindas i samma häfte som kopiorna av de förslag, varom
skall omröstas, och alla de förslag och argument, som skola föreläggas folket yid
samma val, skola bindas i ett enda häfte. Tryckningen ombesöijes av staten,
och sidorna i sagda häfte skola numreras i följd . . . Titelbladet till vaije förslag,
som bindes i sagda häfte, skall utvisa dess rubrik och nummer på röstsedeln.
Titelbladet till varje argument skall utvisa det eller de förslag, varom
detsamma handlar, jämte de personer eller organisationer, som inlämnat argumentet.
När dylika argument tryckas, skall statssekreteraren betala statens boktryckare
därför av de penningmedel, som hos honom deponerats och återställa
överskottet, om sådant finnes, till respektive person eller organisation. Kostnaden
för tryckningen, bindningen och distributionen av de gjorda förslagen, samt för
bindningen och distributionen av argumenten, skall betalas av staten som en del
av det officiella trycket; alltså skola de argumenterande parterna endast betala
kostnaden för papper och tryckning av argumenten och de skola ej avfordras
större ersättning för sådant arbete än som av staten betalas för samma arbete
och pappersmängd.

Senast femtiofemte dagen före varje allmänt val, varvid skall omröstas
rörande sådana förslag, skall statssekreteraren per post skicka en kopia av häftet
till varje röstberättigad, vars^adress är bekant, och skall kostnaden för försändningen
betalas i förskott; dock att om sekreteraren vid ungefär samma tid skall
per post skicka något annat häfte till varje valman, han, om så finnes lämpligt,
må låta sammanföra de båda häftena med numrering av sidorna i följd eller
innesluta de båda häftena i samma paket. Vid särskilda val skall statssekreteraren
per post försända sagda häfte till varje valman minst tjugo dagar före
nämnda val.

3 — 24591

Innehållsförteckning.

Inledning .............................................................

Schweiz ................................................................

Kantonerna.............................................................

Förbundsstaten .......................................................

Frågans'' behandling i förbundsförsamlingen......................

Frågans behandling i litteraturen..................................

Förfarandet vid lagarnas publikation och kostnaderna härför.

Förenta Staterna .....................................................

Oregon ................................................................

Ohio m. fl. stater ...................................................

Avslutning............................................................

Bihang .....................:.........................................

Sid.