Folkomröstningskommitténs utredningar angående referendum (Statens offentliga utredningar 1921:1)

Folkomröstningskommitténs utredningar angående referendum

i främmande länder. I.

DET KONSULTATIVA REFERENDUM

EN JÄMFÖRANDE POLITISKT
STATSRÄTTSLIG UNDERSÖKNING

AXEL BRUSEWITZ

UPPSALA 1921

APPELBERGS BOKTRYCKERI AKTIEBOLAG

fiw ♦'' ■ •

Inledning.

Olika former av referendum.

Föreliggande undersökning avser att giva en framställning av det konsultativa
referendum (den rådgivande folkomröstningen) i främmande länder1. Då
emellertid därvid flera olika former av referendum komma att beröras, synes
det lämpligt att här till en början taga en överblick av dessa olika former av
institutet i allmänhet. Först därigenom blir det också möjligt att närmare bestämma
den konsultativa omröstningsformens egenart, sådan denna i olika gestaltning
framträder.

Referendum i modern bemärkelse — lagstadgat eller endast i konstitutionell
praxis förekommande — innebär, i allra vidsträcktaste mening taget, en folket
(i regel de politiskt röstberättigade) tilldelad rättighet att genom särskild
omröstning tillkännagiva sin mening i en viss fråga. De ämnen, beträffande
vilka referendum plägar komma till användning, kunna naturligtvis
vara av olika slag. Ur denna synpunkt kan man tala om ett grundlags-(författnings-)referendum
eller lagreferendum, allt eftersom det är grundlags- eller
vanliga lagfrågor, som äro föremål för folkomröstning. Även andra frågor kunna
underkastas omröstning, exempelvis finansfrågor (finansreferendum).

Vanligen innebär folkets vid omröstningen tillkännagivna mening ett definitivt
bekräftande eller avslående i fråga om det spörsmål som förelagts detsamma;
omröstningen är avgörande i den ena eller andra riktningen. I allmänhet fattas
också därför själva referendumbegreppet såsom inbegripande ett sådant avgörande
från folkets sida. Det kan emellertid tänkas och förekommer även, att
folkets uttalande avser en opinionsyttring rätt och slätt, en önskan eller en
viljeförklaring utan förpliktande verkan, och att det slutliga bekräftandet eller
avslåendet i den fråga det gäller tillhör annat statsorgan. Omröstningen är då

1 En skildring av denna frågas utveckling och läge i Sverige lämnas i Folkomröstningskommitténs
betänkande, s. 3 ff. Det konsultativa kommunala referendum, som i en
del länder förekommer, ligger utanför denna undersökning.

Det konsultativa referendum

ej bindande, den är rådgivande eller vägledande för det statsorgan (representationen
eller båda statsmakterna i förening), som efteråt har att fatta det
definitiva beslutet. Ur synpunkten av omröstningens statsrättsliga karaktär —
allt efter som den är att fatta som i juridisk mening avgörande eller icke avgörande
— kunna vi sålunda urskilja två huvudformer av referendum: dels ett
decisivt (avgörande) referendum, dels ett konsultativt (rådgivande) referendum.

1) Det decisiva referendum.

Av det föregående framgår, att det utmärkande för det decisiva referendum,
vilket nästan uteslutande förekommer som grundlagstadgat institut, är, att
vid sidan av representationen (och statschefen) folket självt införts som utövare
av statsmakten. I alla de frågor, där omröstning äger rum, är alltså folkets
direkt uttalade vilja i sista hand avgörande. Omröstningen kan antingen gälla
ett av representationen fattat beslut eller också ett av folket självt väckt förslag.
I anslutning härtill kan det decisiva referendum uppdelas i två slag: dels referendum
i inskränkt eller egentlig mening, dels det s. k. folkinitiativet.

a) Referendum i egentlig mening, som innebär ett folkavgörande i
fråga om ett av representationen redan fattat beslut, är den ursprungligen vanligast
förekommande och därför mest uppmärksammade av de referendala formerna.
Om i författningen föreskrives att ett visst slag av frågor för sitt avgörande
alltid skola underkastas folkomröstning kallas detta obligatoriskt referendum.
År folkomröstningen däremot villkorlig, d. v. s. beroende på att särskild begäran
därom framställes, benämnes den fakultativ. Grundlagsreferendum är ofta
obligatoriskt, lagreferendum kan också vara det, men torde mestadels förekomma
som fakultativt. Vid denna referendumform kan rätten att framkalla omröstning
tillhöra en viss mindre del av folket, vilket är det vanliga. Men även representationen
själv kan äga rätt att bestämma, att ett av densamma fattat beslut skall
underställas folkets avgörande (s. k. frivilligt referendum). Stundom kan denna
rätt vara överlämnad åt endast en minoritet inom representationen, stundom
också åt statschefen.

b) Folkinitiativet består däri, att en del av folket (ett visst föreskrivet
antal röstberättigade eller viss procent av dessa) har rätt att väcka förslag
exempelvis om en grundlags- eller lagändring (grundlags- och laginitiativ) samt
härom påyrka allmän folkomröstning, vilken då skall äga rum. Initiativet åtföljes
sålunda alltid av ett referenduml. Om det egentliga referendum ur viss syn 1

Undantagsvis, såsom enligt den tyska riksförfattningen (§ 73) blir ett på folkinitiativ
väckt förslag genast lag, om det accepteras av representationen. Referendum
äger alltså ej i detta fall rum.

Inledning

punkt sett kan anses beteckna ett negativt deltagande från folkets sida i lagstiftningen,
så tillvida som det här alltid gäller en domsrätt över ett av folkrepresentanterna
framfört och antaget förslag, närmast en rätt till förkastande av
detta, så innebär folkinitiativet möjlighet till en rent positiv insats. Den därvid
föreskrivna proceduren kan vara olika. Antingen kan det vara bestämt att det
på folkets initiativ framställda förslaget före omröstningen skall undergå en viss
behandling av representationen (ett närmare utformande genom representationens
försorg med rätt för denna att eventuellt framlägga motförslag), eller också skall
förslaget direkt gå till omröstning. I sistnämnda fall, varpå exempel finnes från
Amerika, kan alltså ett folkinitiativ ge upphov till en lag tillkommen utan någon
som helst medverkan från representationens sida.

2) Det konsultativa referendum.

Som förut anmärkts skiljer sig det konsultativa referendum, vilket mera
sällan förekommer såsom lagfäst institut utan mestadels endast i konstitutionell
praxis, från det decisiva referendum däri, att det icke konstituerar folket
såsom statsrättsligt medverkande faktor i lagstiftningen. Det deltagande, som
tillkommer detsamma, är endast av rådgivande art, avsett visserligen att tjäna
representationen till ledning vid ett blivande beslut, men vid vars fattande denna
dock alltid är rättsligt obunden. Det ligger i naturen av det konsultativa referendum
att det tillhör ett förberedande stadium av en lags tillkomst, det äger icke såsom
det decisiva referendum rum post legem (efter lagen), utan alltid ante legera
(före lagen), vilken senare alltså är en akt, som formellt uteslutande är beroende
av de ordinarie statsmakternas vilja. De spörsmål, vilka kunna bli föremål för
konsultativt referendum, äro desamma som förut nämnts; det kan alltså förekomma
såsom konsultativt grundlagsreferendum, lagreferendum etc. Observeras
bör emellertid, att det hör samman med hela denna referendumforms karaktär,
att omröstningen vanligen icke gäller ett färdigarbetat förslag utan en mera allmänt
formulerad fråga av principiell innebörd1.

Det vanliga, och det kan tilläggas, naturliga är, att det konsultativa referendum
är fakultativt. Det kan dock även tänkas — och exempel därpå saknas icke
alldeles — att det är obligatoriskt beträffande vissa grupper av frågor. Vad för

1 A. Esmein, vilken i sitt bekanta arbete, Eléments de droit constitutionnel
frants et comparé (1914), ägnar det konsultativa referendum något mera uppmärksamhet
än vad som i motsvarande arbeten vanligen plägar vara fallet, karaktäriserar det på
följande sätt: “Le législateur, perplexe sur une réforme tres discutée, soutenue et combattue
par des divers partis, en soumet directement le principe au vote popnlaire dans
une formule claire et simple, quoique forcément générale et compréhensive".

Det konsultativa referendum

övrigt angår de olika förekommande formerna av detta institut kunna de lämpligen
indelas ur synpunkten av vem som tar initiativet till omröstningen. I regel
är det representationen själv (i vissa länder i förening med statschefen) som
påkallar en folkkonsultation i en fråga, som är under dess handläggning eller
som, utan att ännu ha kommit under parlamentarisk behandling, är föremål för
allmän uppmärksamhet. Denna rätt utövas också stundom av statschefen ensam
och tillkommer någon gång även viss del av folket. Till en mera ingående
behandling av dessa former skola vi längre fram återkomma i ett annat sammanhang
1. Här må endast tilläggas, att även ett slags övergångs- eller mellanformer
mellan konsultativt och decisivt referendum förekomma, vilka på grund av denna
sin egenartade beskaffenhet erbjuda ett ganska stort intresse.

Undersökningens plan.

Det konsultativa referendum är ett spörsmål, som i den statsvetenskapliga
litteraturen om folkomröstningsinstitutet i det stora hela föga uppmärksammats.
Endast mera i förbigående plägar det omnämnas såsom en form, vilken här och
var kan iakttagas och som man därför för fullständighetens skull tar med vid
sidan och i viss mån som en avart av de ordinarie referendala formerna. Detta
är också förklarligt, om man betänker, att det konsultativa referendum givetvis
måste framstå såsom av tämligen underordnad betydelse i jämförelse med det
historiskt sedan gammalt dominerande referendum i vedertagen mening. En medverkande
orsak till dess förbiseende har väl även varit, att det mestadels, såsom
redan anmärkts, endast existerar såsom konstitutionell praxis, vartill kommer, att
denna praxis på de flesta håll är en relativt sen företeelse.

Ett mera ingående studium av denna omröstningsforms förekomst och tilllämpning,
vartill ett delvis ganska rikligt material förefinnes, visar emellertid,
att den icke spelar en så alldeles betydelselös roll som man vanligen föreställer sig.
I själva verket ha vi här att göra med en företeelse av internationell omfattning
och karaktär. I vissa stater har den vunnit insteg antingen som godtagen praxis
eller grundlagsfäst institut, i ett par andra har den åtminstone tillfälligtvis kommit
till användning, och i ytterligare ett par har den visat rätt starka tendenser att
bryta igenom. I det följande skall först en framställning lämnas av det konsultativa
referendum i var och en av dessa stater. Endast genom att sålunda följa institutet
i dess historiskt givna miljö i varje stat för sig är det möjligt att närmare
tränga in i de skiftande förutsättningarna för dess uppkomst och utbildning samt
dess ställning till gällande konstitutionell rätt. Man skall därvid finna att utveck -

Se nedan. s. 82 ff.

Inledning 7

lingen överallt företer drag, som erbjuda starka beröringspunkter med varandra.
På grundval av detta detaljstudium skall sedan i ett sammanfattande slutkapitel
ämnet upptagas till direkt jämförande behandling, varvid dess olika sidor — den
politiska såväl som den rättsliga — skola belysas ur mera enhetliga synpunkter.

De ifrågavarande staterna, vilka här komma att beröras, äro följande:
Schweiz, Nordamerikas Förenta stater, Australien, Danmark, Norge, Belgien och
Frankrike1. De kunna indelas i tvenne grupper, allt eftersom referenduminstitutet
redan tidigare i någon form författningsenligt funnits infört eller icke. Tydligt är
att de politiska förutsättningarna för den konsultativa referendumformens uppkomst
och användning ställa sig olika i det ena och andra fallet. Till den förstnämnda
gruppen höra de fyra först uppräknade staterna, varvid ordningsföljden historiskt
ger sig själv. I Schweiz och Förenta staterna har som bekant referenduminstitutet
gamla nationella anor, i Australien och fin mer Danmark är det en sen
utvecklingsprodukt. Inom den sistnämnda gruppen har konsultativ folkomröstning
i verkligheten tillämpats endast i. Norge. I Frankrike, där referendum
tidigare funnits, och Belgien har den konsultativa folkomröstningen endast varit
föremål för debatt. Upprepade gånger ha dock förslag därom varit före/ vilka
väckt livliga diskussioner. Dessa äro av det intresse och överhuvud ur flera
synpunkter så belysande för frågans hela läge, att ifrågavarande länder icke
synts mig böra saknas i denna framställning.

Det källmaterial (huvudsakligen parlamentshandlingar) och den litteratur,
som kommit till användning vid undersökningen, finnas nedan i vederbörligt
sammanhang anförda, varjämte hänvisas till den särskilda översikt häröver som
lämnas i slutet.

1 Någon absolut fullständighet i fråga om det konsultativa referendums geografiska
utbredning har ej åsyftats. Det material, som här upptagits, torde dock vara
tämligen uttömmande och under alla förhållanden fullt tillräckligt för ämnets allsidiga
belysande.

Schweiz.

I Schweiz, folkomröstningsinstitutets historiska hemland framför alla, har
referendum i dess skiftande former alltid i det stora hela haft en rent decisiv
karaktär. Något rum för den konsultativa formen har historiskt taget icke funnits,
och något allmänt behov att införa den har därför lättförklarligt nog icke
gjort sig gällande. Då den likväl upptagits — i jämförelsevis sen tid — i ett
par kantoners författningar, har man ett intryck av, att det skett nästan slumpvis.
Någon vidare efterföljd har exemplet ej vunnit.

De nämnda kantorerna äro St. Gallen och Schaffhausen. De här införda
författningsbestämmelserna om konsultativ folkomröstning — de tillkommo i St.
Gallen 1890 i sammanhang med en detta år företagen total författningsrevision
och i Schaffhausen 1895 genom en partiell författningsändring — böra till sitt
ursprung ses i samband med de stadganden om fakultativt referendum på initiativ
av folkrepresentationen själv, som förutom i de ifrågavarande kantonerna
antagits i åtskilliga andral. Detta, det s. k. frivilliga referendum, vilket i allmänhet
är decisivt, har i de undantagsfall, varom här är fråga, tillika givits en konsultativ
karaktär2.

Enligt St. Gallens författning (§ 48) äger sålunda “stora rådet" (representationen)
befogenhet att anordna en folkomröstning rörande vissa grundsatser i
en lag, som det står i begrepp att antaga. Schaffhausens författning (§ 42 mom.

3) ger likaledes representationen rätt att påbjuda folkomröstning “rörande upptagandet
av enstaka grundsatser i en under utarbetande varande lag (folkråd 1

So härom J. Schollenberger, Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts
der schweizerischen Kantone, I, s. 68.

2 I St. Gallon och Schaffhausen förekomma därför dubbla författningsbestämmelser,
vilka föreskriva rätt för representationen att anordna folkomröstning dels rörande av
densamma redan fattade beslut, dels rörande vissa under diskussion ännu befintliga
frågor. Beträffande det decisiva frivilliga referendum i St. Gallon kan anmärkas, att
det kan påkallas av Vs av representationen, varemot för det konsultativa referendum
fordras majoritet.

Schweiz

frågning)" l. Som synes äro de båda bestämmelserna varandra mycket lika, och
det troliga är, att den senare haft den förra till direkt förebild. De äro typiska
i det avseendet att båda avse rent principiella omröstningar. Att det här verkligen
gäller helt och hållet konsultativa omröstningsformer synes vara fullt klart,
även om ordalagen i det hänseendet kanske icke äro alldeles otvetydiga. Själva
den term, “folkrådfrågning" (“ Volksbefragung"), som användes i Schaffhausens
författning, talar härför, och av schweiziska såväl som av andra auktoriteter ha
även bestämmelserna i St. Gallens författning uttryckligen tolkats såsom varande
av konsultativ innebörd11.

Någon praktisk tillämpning torde den konsultativa folkomröstningen egentligen
knappast fått — detta gäller det “frivilliga" referendum i Schweiz över huvud
— och de anförda bestämmelserna ha huvudsakligen sitt intresse däri, att de
äro de enda förekommande, varigenom det konsultativa referendum i egentlig
mening hittills erhållit plats i ett lands grundlag.

1 Resp. författningsbestämmelser lyda: I St. Gallon: “Der Grosse Rat ist befugt,
[iber Aufnahme einzelner Grundsätze in ein zu erlassendes Gesetz eine Volksabstimmung
ergehen zu lassen". I Schaffhausen: “fiber dies ist der Grosse Rat befugt (Iber Aufnahme
einzelner Grundsätzo in einen auszuarbeitenden Erlass eihe Volksabstimmung
ergehen zu lassen (Volksbefragung)".

s Se H. StOssi, Referendum und Initiative in den Schweizerkantonen, Zttrich 1893,
s. 99. S. karaktäriserar institutet i St. Gallon som ett “konsultatives referendum",
vilket torde vara ett av de tidigaste exemplen på denna terms användning. Jfr S.
Deploige, The Referendum in Switzerland (1898), s. 175, n. 1, samt O. Grönlund, Om
olika former av referendum (1912), s. 61. G. har här (n. 2) velat se ett konsultativt referendum
även i kantonen Schwyz’ författning, men efter vad det vill synas på otillräckliga
grunder.

■> — 24Ö39

Nordamerikas Förenta stater.

Det amerikanska folkomröstningsinstitutets allmänna utveckling.

För att förstå uppkomsten och tillämpningen av det konsultativa referendum
i Förenta staterna är det nödvändigt att till en början kasta en blick på
folkomröstningsinstitutets historiska förutsättningar och allmänna utveckling i
detta land.

Som bekant existerar det icke, vare sig som rätt eller praxis, i unionsförfattningen,
utan ingår uteslutande som led i särstaternas författningar. I dessa
har referendum sedan gammalt framvuxit som en självständig, rent inhemsk
skapelse, med rötter, som ytterst gå tillbaka till kalvinskt-puritanska folksuveränitetsidéer,
sådana dessa från England nedärvts och omsatts i amerikansk jordmån1
2 * * * * *. I utbildat skick framträder institutet redan inemot 1700-talets slut och
vinner från denna tid stadigt en allt rikare utveckling. I denna kunna urskiljas
tre stora huvudskeden, vilka visserligen delvis gripa in i varandra, men av vilka
vart och ett ger upphov åt en särskild referendumtyp8.

Det första skedet betecknar uppkomsten och utbildningen av författningsreferendum.
Tillämpat första gången i Massachussetts år 1778, har det år 1870
i en eller annan form vunnit insteg i alla unionens stater.

Under det andra skedet, som kan räknas från mitten av 1800-talet, börjar
referendum införas även rörande vanlig lagstiftning. Tillämpningen gäller dock

1 Se J. Bryce, The american commonwealtli (1914), I, s. 468; Ch. Borgeaud, The
rise of modern democracy in old and new England, London 1894; Grönlund, a. a. s. 121 ff.

2 Eu i all sin korthet klar och överskådlig framställning av den amerikanska

referendumrörelsens historiska utveckling lämnar L. Lowell i en uppsats, The referen dum

in operation in The United States (Quarterly review, apr. 1911, s. 520 ff.). Denna

ingår sedan delvis i L:s större arbete, Public opinion and populär government (1914),

s. 167 ff. Se vidare E. P. Oberholtzbr, The Referendum in America (1912), den

utförligaste allmänna framställningen tills dato av det amerikanska referenduminstitutet

i samband med dess historiska tillkomst. Även F. A. Clbveland, Organized democracy
(1913) ger en tämligen bred översikt över ämnet, ss. 273—355.

Nordamerikas Förenta stater

endast vissa, särskilt angivna lagar, den är begränsad, icke generell (det s. k.
äldre amerikanska lagreferendum).

Slutligen uppstår från och med 1890-talet ett nytt, tredje skede, varunder
en strävan alltmer vinner terräng att införa lagreferendum, eller kanske rättare
referendum i förening med folkinitiativ, som generellt institut. Denna moderna
fas i den amerikanska referendumrörelsen, vilken delvis står under stark doktrinär
och litterär påverkan och direkt hämtar mönster från Schweiz, kan med en
viss rätt benämnas den schweiziska perioden b

Det amerikanska författningsreferendum är alltid obligatoriskt och i regel
decisivt. Som vi längre fram skola se har det stundom även att uppvisa
konsultativa inslag. I detta sammanhang intresserar det oss först och främst
så. tillvida, som det bildar den historiska utgångspunkten för uppkomsten av det
äldre lagreferendum. I stater, där folket hade rätt att direkt deltaga vid stiftandet
av ett visst slag av lagar, var det i och för sig naturligt, att en tendens
så småningom skulle framträda att utvidga denna rätt, att överflytta den från
att gälla endast grundlagar till att gälla även vanliga lagar. Den rörelse, som
i detta syfte uppstod, var under äldre tid icke principiellt betonad, den gick så
att säga från fall till fall och gällde''endast vissa såsom viktigare ansedda eller
särskilt omstridda lagar. För att nå målet använde man sig av trenne utvägar.
Den riktigaste och närmast till hands liggande var givetvis att införa en grundlagsbestämmelse,
som stadgade, att det slag av lagar, varom fråga uppstått, skulle
för sin giltighet vara underkastade referendum. På denna väg kommo också i
åtskilliga stater, särskilt de under 1800-talet nytillkomna, ett flertal speciallagar,
exempelvis rörande frågor om bestämmandet av platsen för statens huvudstad,
om ändring av statsterritoriets gränser, om utvidgning av rösträtten (dessa stå
genom sin natur grundlagarna nära), om upptagandet av lån eller påläggandet
av skatter utöver ett visst belopp (finansreferendum), att obligatoriskt underställas
folkets direkta lagstiftningsmakt8. I något enstaka fall fick även detta
äldre författningsstadgade lagreferendum en i viss mån konsultativ karaktär. En
annan mvcket anlitad utväg, som givit ett oformligt drag åt amerikansk grundlagsstiftning,
var att i uppkommande fall låta eu lag, som materiellt visserligen
var av vanlig lagnatur, ingå i konstitutionen, varigenom den enligt sakens natur
skulle bli föremål för referendum. Den tredje utvägen slutligen var, att repre 1

Jfr Lowell, Public opinion, s. 173; W. Hasbach, Die neuere Verfassungsentwicklung
in den Vereinigten Staaten (Zeitschrift fiir Politik 1914, s. 71 f.); Ch. S.
Lobingier, Populär legislation in The United States. The development of the system
(Political Science quarterly 1908).

5 So härom Cleveland, a. a., s. 322 ff.

Det konsultativa referendum

sentationen utan vidare beslöt,, att en av densamma antagen lag för sitt definitiva
avgörande skulle gå, till folkomröstnifig.

Denna sista utväg — även den ganska flitigt använd — har sitt intresse
såsom exempel på en praxis, uppkommen vid sidan av grundlagen, att, när så
av en eller annan anledning befunnits önskvärt, hänskjuta ett av representationen
fattat beslut till folkavgörande. Tidigast synes denna praxis kommit till användning
1849 i staten Newyork, där folkrepresentatiönen detta år antog en lag
om obligatorisk statsbekostad skolundervisning med .tillägg att lagen först skulle
träda i kraft, sedan den gillats av majoriteten av de röstberättigade. Anledningen
till detta och liknande förfaringssätt uppgives i allmänhet ha varit en utpräglad
benägenhet hos de amerikanska statskongresserna att skjuta ifrån sig ansvaret för
avgöranden i tvivelaktiga och ömtåliga frågor h Betecknande är, att det särskilt
ofta tillämpats i fråga om de generella förbudslagar, vilka från och med 1850-talet antogos i den ena staten efter den andra1 2, men även i en hel del andra
spörsmål har man begagnat sig av detta tillvägagångssätt.

Hela denna .praxis med tillfälliga decisiva omröstningar, vilken egentligen
synes ha florerat under 1800-talets senare hälft, men som även under 1900-talet
någon gång tillämpats, blev genast vid sitt''framträdande myckei uppmärksammad
och har sedermera livligt diskuterats både i amerikansk och europeisk litteratur.
Därvid är det särskilt frågan om dess grundlagsenlighet, som stått i förgrunden.
Denna fråga, vilken i ett flertal fall dragits inför de amerikanska statsdomstolarna3,
har av dessa i regel avgjorts så, att den använda metoden förklarats bestämt stridande
mot konstitutionen. Med utgångspunkt från grundlagarnas bestämmelser,
vilka i detta hänseende ansetts fullt klara4, ha domstolarna i allmänhet framhållit,
att den lagstiftande makten måste uteslutande vila hos den myndighet, till vilken

1 Se A. N. Holcombf,, State government in The United States, Newyork 1916,
s. 220 ff.

2 Bkyce, a. a., s. 469 yttrar härom följande: “They (d. v, s. representanterna)
are extremely timid, easily swayed by any active section of opinion, and afraid to
stir when placed between the opposite pires of two such sections, as for instance,
between Prohibitionists and the liquor-sellers. Hence they welcomed the direct intervention
of the people as relieving them of embarrassing problems. They began to
defer to the decision of a populär vote matters clearly within their own proper competence,
such as the question of liquor traffic, or the creation of a system of gratuitous
schools“.

3 Oberholtzer, a. a., ss. 208 f. samt 485 f.

4 Följande bestämmelse förekommer vanligen i statskonstitutionerna: “Den lagstiftande
makten tillhör en lagstiftande församling, som består av en senat och ett
representanthus

Nordamerikas Förenta stater

den av grundlagen uppdragits, med undantag naturligtvis för de fall, där annorlunda
uttryckligen är bestämt. Denna myndighet (representationen) har därför ej
rätt att skjuta sitt lagstiftningsansvar ifrån sig på andra (folket i dess helhet). Delegerad
makt kan icke delegeras (delegata potestas non potest delegari). Härav anses
tydligt, att en grundlagsändring måste föregå, om representationen i något fall, där
detta ej förutsetts, vill vädja till folkets avgörande. Denna mening, som utan
tvivel också är den riktiga, kan numera som regel anses ha slagit igenom i Amerika.
Den synes även tämligen allmänt vara omfattad av statsvetenskapliga författare
på området, ehuru från en dol håll en viss opposition rests däremotx.

Konsultativt referendum som konstitutionell praxis.

•

Ovannämnda folkomröstningspraxis, vilken var av rent decisiv art, har här
i sitt historiska sammanhang något närmare berörts, egentligen därför att den
på samma gång utgör kontrast och förklarande bakgrund till det i de ameri -

1 Oberholtzer, a. a , s. 217, där det heter: “The unconstitutionality of laws of
this character is a general'' principle so firmly established throughout the Union to day,
that the legislatur prefers not to run the risk of submitting its acts to populär vote“.
Detta uttalande gjordes redan i 1900 års uppi. och upprepas i 1912 års. Jfr Lowell,
Public opinion, s. 172, och Holcombe, a. a., s. 135, vilka med gillande anföra den vanliga
domstolsuppfattningen. Cleveland, a. a., s. 321, däremot söker med ett för övrigt föga
välgrundat resonemang göra gällande, att den “vanliga doktrinen" är för sträng. Det
vore, menar han, ingen revolutionerande handling, ej ens nödvändigtvis en kränkning
av delegationsteorien att i visst fall medgiva ett direkt deltagande i lagstiftningen från
folkets sida, samtidigt som han betonar, att enligt amerikansk statsuppfattning lagstiftningen
icke får ske på annat sätt än grundlagen bestämmer. En annan författare,
J. B. Sanborx, Populär legislation in The United States. The value of the system
(Political Science quarterly 1908, s. 589) åberopar även delegationsteorien men framhåller,
att “där intet konstitutionellt förbud av denna art står i vägen, där må representationen
när som helst knyta ett sådant villkor till en lag" (d. v. s. att den först skall träda
i kraft genom folkomröstning). Påståendet är något oklart, då i nästan alla stater —
i tre avse ordalagen närmast att framhäva tvåkammarsystomet — lagstiftningsmakten
uttryckligen genom grundlagen uppdragits åt representationen (jfr ovan s. 12, n. 4). I ett
par staters konstitutioner (Indiana I: 26, Oregon I: 22) finnas bestämmelser, som direkt
förbjuda användandet av referendum i alla fall, där det ej är stipulerat i grundlagen.

Slutligen kan nämnas, att även den norske statsrättsläraren T. H. Aschehoug,
Norges nuva3rende statsforfatningv II (1892), s. 120 (här åberopas de nyssberörda bestämmelserna
i Indiana och Oregon), uttalar sig i frågan om grundlagsenligheten av den
ifrågavarande praxis. Då A. besvarar frågan jakande, efter att förut ha haft en motsatt
mening, och till stöd härför åberopar Cooley, Constitutional limitations, synes emellertid
en missuppfattning föreligga. Jfr Cleveland, a. a., s. 316 samt Oberholtzer, a. a., s. 209.
Cooley, själv domare, är en av de auktoriteter, vilken kraftigäst utdömt denna praxis.

Det konsultativa referendum

kanska särstaterna ävenledes vid sidan av grundlagen tillämpade konsultativa
referendum (advisory referendum). För att undvika domstolsförklaringar om inkonstitutionellt
förfaringssätt tillgrepo representationerna snart en hel del utvägar
att utan grundlagsändring få till stånd folkomröstningar, om vilka det alltså icke
skulle kunna sägas, att de inneburo ett uppgivande av lagstiftningsmakten1 * * * * * *.
En sådan utväg var det konsultativa referendum, varigenom ett förhandsuttalande
av folket begärdes rörande en lags innehåll, medan representationen förbehöll
sig själv det definitiva avgörandet. Att detta slags folkkonsultation till sitt ursprung
är att betrakta som en nödfallsutväg, som ett medel om man så vill, att
gå förbi grundlagen utan grundlagsbrott, framgår tydligast genom ett konkret
exempel, där man i detalj kan följa dess uppkomst8.

År 1894 förberedde representationen i Massachussetts en lag om kvinnlig
kommunal rösträtt, vilken den hade för avsikt att förelägga folket till definitivt
avgörande. Före lagens antagande med denna klausul tillfrågades emellertid
medlemmarna i statens högsta domstol rörande grundlagsenligheten av det tillärnade
beslutet. Majoriteten av dessa förklarade, att en sålunda tillkommen lag
måste anses som kraftlös. Den tillrådde i stället representationen att följa en
annan plan, nämligen att helt enkelt inhämta folkets mening genom en fråga,
som icke vore sammanbunden med en konkret lag. Ingenting hindrade, enligt
domstolens åsikt, representationen att på detta sätt fråga folket till råds.
Det vore lika grundlagsenlig! som att begära ett uttalande av högsta domstolen
eller en ämbetsmyndighet eller en korporation i ett ämne, där det
kunde antagas att dessa sutte inne med nyttiga upplysningar. Representationen
följde detta råd, inställde tills vidare sitt lagarbete och beslöt året därpå, 1895,
att följande fråga skulle riktas till folket: “Bör kommunal rösträtt tillerkännas
kvinnor?" Vid den omröstning, som nu kom till stånd, var rösträtten så tillvida
utsträckt utöver den vanliga, att även kvinnor hade rätt att deltaga. Voteringen
utföll med 86,990 jaröster och 186,976 nejröster, varav följden blev,

1 Sålunda lät man i en del fall voteringen gälla, icke själva lagens ikraftträdande,

utan tidpunkten härför. I Nordcarolina antogs en förbudslag 1881, innehållande en

bestämmelse, att lagen skulle träda i kraft 1 okt. s. å. I aug. dessförinnan anordnades

emellertid en folkomröstning under förutsättning, att om majoriteten uttalade sig mot
förbudet, så skulle ingen straffas, som komme att bpgå brott mot lagen. Detta försök

att fingera representationens ograverade lagstiftningsmakt torde höra till de mera ena stående.

Ett annat sätt, som särskilt användes ifråga om förbudslagar och mot vars
laglighet inga anmärkningar riktades, var att göra en lags tillämpning beroende av att

den blev antagen av de lokala distrikten, s. k. local option laws.

8 Oberholtzer, a. a., s. 207 f.

Nordamerikas Förenta stater

att någon lag av det nämnda innehållet icke torde blivit av representationen
antagen.

Yi se sålunda här ett fall, där en domstol själv ger representationen anvisning
på konsultativt referendum som ett medel att utan tillgripande av grundlagsändring
i fullt lagliga former anordna en folkomröstning. I det hela torde
det kunna »anses på ett typiskt sätt återspegla det amerikanska betraktelsesättet
rörande den konstitutionella sidan av detta spörsmål.

Några exempel på frågor, där konsultativt referendum kommit till användning,
må ytterligare anföras. Tidigast synes denna form tillämpats år 1850 i
Californien, då en omröstning utan bindande verkan föranstaltades för bestämmande
av ett permanent säte för statens styrelse b I samma stat rådfrågades
de röstberättigade år 1892 rörande lämpligheten att som villkor för rösträtt införa
det stadgandet (som i en hel del stater, särskilt sydstater, existerade), nämligen
att varje valman skulle “vara kunnig att skriva sitt namn och läsa någon
paragraf av konstitutionen på engelskt språk/4 I staten Newyork beslöts år
1883 en vägledande omröstning i en fråga, som uppväckt åtskillig strid, nämligen
huruvida försäljning av statsfångars arbeten skulle vara tillåten1 2. Striden hade
uppstått genom inkomna klagomål från fackföreningar och hantverksorganisationer
över illojal konkurrens. Resultatet av omröstningen skulle av vederbörande
statsämbetsverk “publiceras till allmän upplysning11. En egendomlig
form av konsultativt referendum, som närmast har karaktären av ett slags statspetition,
har någon gång praktiserats, bestående däri, att en stat anordnat omröstning
i en fråga med uppgivet syfte att meddela resultatet åt unionens president
och kongress, tydligen för att påverka dessa till allmän unionslagstiftning
i en viss riktning. Exempel på sådan omröstning finnes från Nevada 1880.
Omröstningsfrågan gällde för eller emot kinesimmigrationen.

År 1905 föreslog guvernören i Massachussetts i sin hälsningsadress till
statskongressen denna att tillsätta en kommitté för undersökning av tulltariffsystemet
samt anbefallde som önskvärt, att kommittén toge i betraktande lämpligheten
av att i en eller flera av dithörande frågor åvägabringa en omröstning,
vars uppgift skulle vara att ge uttryck åt en folkopinion till ledning för statens
kongress3. Ovisst är, om någon sådan omröstning sedermera verkligen blev av.
Samma år fattade statskongressen i Delaware beslut om anordnandet av en
konsultativ omröstning, som i sitt slag torde vara ganska enastående. Genom

1 Jfr Oberholtzeb, a. a., s. 205 ff.

2 Jfr Brycb, a. a., s. 470.

3 Se härom W. R. Peabody, Direct legislation (Political Science quarterly, 1905,
s. 443).

Det konsultativa referendum

en. särskilt antagen lag bestämdes, att i samband med de allmänna valen i november
1906 skulle till de röstberättigade ställas följande fråga: “Skall representationen
i staten Delaware föranstalta införandet av ett system med konsultativt
initiativ och konsultativt referendum?" (“a system of advisory initiative and
advisory referendum")l. Ett tillfälligt konsultativt referendum skulle sålunda
igångsättas för utrönande om folket önskade ett konsultativt referendum infört
som generellt lagfäst institut. Någon lag i detta syfte torde emellertid aldrig
ha blivit antagen2.

Det är svårt att avgöra, om det konsultativa referendum verkligen vunnit
någon större grad av utbredning såsom praxis i Amerika, då bestämda uppgifter
härom, saknas i litteraturen. Det synes knappast ha varit fallet. Mot dess
grundlagsenlighet har emellertid, så vitt bekant, aldrig någon opposition blivit
rest, utan det har i överensstämmelse med det ovan anförda domstolsuttalandet
i Massachussetts 1894 ansetts fullkomligt självklart, att här förelåge en utväg,
som representationerna ägde rätt att efter behag anlita. Denna uppfattning
har också allmänt av amerikanska statsvetenskapliga auktoriteter utan vidare
godtagits *.

Det kan sålunda observeras, att i Amerika en bestämd gränsskillnad i konstitutionellt
rättsligt avseende upprätthålles mellan decisivt och konsultativt referendum
använt som praxis vid sidan av grundlagen.

Konsultativt referendum som lagfäst institut.

Yi ha hittills uppehållit oss vid uppkomsten och utvecklingen av den
''praxis, som i Amerika egentligen befordrat utbredningen av det konsultativa
referendum. När vi nu gå att se till i vad mån denna omröstningsform också
vunnit fotfäste såsom lagfäst institut, ha vi först att observera vissa fall, där
detta ägt rum redan i äldre tid, för att sedan kasta en blick på hur det konsultativa
referendum förhållit sig i den moderna amerikanska referendumrörelsen.

1 Newyork State library. Legislation bulletins. Rew. of legislations 1905,
s. 155.

2 Om ett kommunalt konsultativt referendum infört i Delaware 1906, se Grönlund,
a. a., s. 180.

2 Följande uttalande av Lowell (Quarterly review 1911, s. 525) torde kunna
anses representativt. “It (d. v. s. representationen) can, of course, consult them (valmännen)
by means of an informal vote, and this is sometimes done; but it cannot
make that vote decisive* upon the enactment of a statut^." — Jfr dock Esmein, a. a.,
s. 419, som även för Amerikas vidkommande bar en motsatt mening. Härom mera nedan.

Nordamerikas Förenta stater

Semikonsultativa former av grundlags- och äldre lagreferendum.

Såsom i det föregående anmärkts, hände det någon gång vid införande av
författningsreferendum i de amerikanska särstatema, att detta erhöll en i viss
mån konsultativ karaktär. Egentligen är det ej, som vi skola se, här fråga om
rent konsultativa former, utan om ett slags mellanformer mellan decisivt och
konsultativt referendum, vilka på denna grund på sin höjd kunna kallas halvkonsultativa
(semikonsultativa). Exempel härpå ha vi tidigast i Alabamas
författning 1819 h Denna stadgar rörande författningsändring följande. Om a/3
av vardera av statskongressens hus besluta en författningsändring, skall densamma
vid nästa nyval till den nedre kammaren föreläggas väljarna till särskild
omröstning med ja eller nej. Skulle majoriteten av de i valet deltagande bifalla
den ifrågasatta författningsändringen, går denna tillbaka till statskongressen och
blir slutgiltig lag, för så vitt den nu ånyo (före nästa val) godkännes av 1 2 3/s av
vartdera av kongressens hus. Innebörden av denna procedur är sålunda den, att
folket kan definitivt avslå en av kongressen första gången antagen författningsändring.
I sådant fall får kongressen ingen vidare befattning därmed och omröstningen
är att betrakta som rent decisiv. Endast i händelse av ett bifallande
utslag från folkets sida går saken till förnyad prövning av kongressen, vilken
det tydligen står fritt att stadfästa sitt förra beslut eller fatta ett annat; i detta
senare fall blir omröstningen alltså klart konsultativ.

Denna rätt egendomliga kombination eller mellanform av decisivt och konsultativt
referendum blev i Alabama upphävd 1895 och ersatt med en uteslutande
decisiv omröstningsform. Den har emellertid en direkt motsvarighet i det i
Sydcarolinas författning år 1868 införda och ännu gällande grundlagsreferendum,
som tydligen är tillkommet efter mönster från Alabama, såsom en kopia nära
nog av de här tidigare existerande bestämmelserna8.

1 Anmärkt av Grönlund, a. a„ s. 128, n. 2. Jfr F. N. Thorpe, The Federal
and State Constitutions, I, s. 112.

8 Art. XV, sec. 1 i Sydcarolinas författning 1868, upprepad i Art. XVI, sec. 1 i
1895 års författning. Artikeln har följande lydelse: “Any amendment or amendments
to this constitution may be proposed in the senate or house of representatives. If the
same be agreed to by two-thirds of the members elected to each house, such amendment
or amendments shall be entered on the journals, respectively, wit.h the yeas and
nays taken thereon; and the same shall bo submitted to the qualified electors of the
State åt the next general election thereafter for representatives, and if a majority of the
electors qualified to rote for members of the general assembly, voting thereon, shall vote
in favor of such amendment or amendments, and two-thirds of each branch of the next
general assembly shall, after such an election, and before another, ratify the same
amendment or amendments by yeas and nays, the same shall become part of the

3 — 24589

Det konsultativa referendum

Samma blandade omröstningsmetod finner man en och annan gång stadgad
även i fråga om vanliga lagar. Sålunda ger Wisconsins författning 1848* 1 representationen
rätt att vid stiftandet av lagar om bankrörelse först anordna en
omröstning i själva principfrågan: “bank eller icke bank". Utfaller svaret härpå
jakande, står det i representationens makt att utarbeta och antaga en detaljerad
banklag. Denna lag skall dock få sin slutliga giltighet bekräftad genom en
följande folkomröstning. En procedur av denna art hör emellertid — för grundlagar
såväl som andra lagar — till sällsyntheterna och torde ytterligare endast i
något enstaka fall förekomma2.

Den konsultativa omröstningsformen i den moderna referendumrörelsen.

Man skulle möjligen kunna vänta, att den moderna referendumrörelse, som
alltsedan 1890-talet gått fram över ett stort antal av unionsstaterna, skulle medfört,
åtminstone någonstädes, ett grundlagsfästande av det konsultativa referendum.
Såvitt av tillgängliga uppgifter framgår, synes detta dock icke hava skett,
sannolikt av den orsaken, att man över huvud funnit onödigt att införa allmänna
grundlags föreskrifter rörande en praxis, som under alla förhållanden ändock ansetts
fullt tillåten. Kanske har orsaken också varit den, att det decisiva referendum
med folkinitiativ, som rörelsen främst åsyftat, ansetts göra den konsultativa
formen skäligen överflödig. I ett fåtal stater ha visserligen även representationerna
erhållit grundlagsenlig rätt att taga initiativ till folkomröstning
(frivilligt referendum) — i likhet med vad fallet är i Schweiz i en del kantoner
— men här synes det endast vara fråga om referendum av decisiv art3.

Ansatser ha dock icke alldeles saknats att åtminstone ge vanlig lags helgd
åt institutet. Sålunda framträdde år 1907 i en del stater strävanden i detta
syfte, i Massachussetts’ kongress skall till och med majoritet ha funnits för
saken. Ett härom väckt förslag blev icke desto mindre förkastat4. I Minnesota
uttalade sig samma år dåvarande guvernören Johnson i ett budskap till förmån

constitution". Se Thorpe, a. a., VI, s. 3304. Då Jellinek, Allgemeine Staatslehre,
s. 729, n. 1, i Sydcarolinas författning ser ett typiskt exempel på konsultativt referendum,
är detta tydligen med hänsyn till sin blandade innebörd icke väl valt.

1 Art. XI, sec. 5. Se Thorpe, a. a., VII, s. 4093.

2 Nämnas kan sålunda, att enligt Mississippis författning 1890, sec. 271 (Thorpe,
a. a., IV, s. 2127) är en reglering av de existerande grevskapsdistrikten från representationens
sida beroende på att de röstberättigade medborgarna i grevskapen genom omröstning
först medgiva en sådan reglering.

3 Hasbach, a. a., s. 47. Holcombe, a. a., s 135.

4 Se Margaret A. Schaffner. The initiative, the referendum and the recall (The
amer. political Science review, II, 1907—08, s. 38).

Nordamerikas Förenta stater

för systemets legaliserande. Hans uttalande är ur den synpunkten av ett ganska
stort intresse som han uttryckligen framhåller, att föreskrifter om ett konsultativt
referendum skulle kunna antagas utan grundlagsändring, varemot detta vore
nödvändigt i fråga om decisivt referendum h Som synes ger denna tankegång
ett fullödigt uttryck för den allmänna amerikanska uppfattningen om den konstitutionella
skillnaden mellan konsultativt och decisivt referendum.

Även i unionskongressen skall tanken tidvis ha samlat anhängare, vilka
förbundit sig att verka för dess genomförande beträffande vissa unionella angelägenheter
8.

Konsultativt folkinitiativ.

Endast i ett fall synes det konsultativa referendum verkligen ha vunnit
kraft av lagfäst institut. I själva verket är det dock ej här fråga om ett referendum
i egentlig mening utan, som vi skola se, om en form, som snarare bör kallas
konsultativt folkinitiativ.

Detta institut eller “public opinion system", såsom det kallats, infördes
genom vanlig lag i Illinois år 1901. Enligt denna lag ha minst 25 procent av
de inregistrerade valmännen i ett lokalt distrikt av staten (t. ex. stad, köping eller
grevskap) ävensom minst 10 procent av samtliga statens valmän rätt att påyrka
folkomröstning bland statens röstberättigade medborgare i en fråga av allmän
räckvidd (“questions of public policy"), vilken omröstning skall äga rum i samband
med ett allmänt eller speciellt val. Anhållan om omröstning måste vara
inlämnad hos vederbörande valförrättare minst 60 dagar före det val, vid vilket
omröstningen är avsedd att äga rum. Icke mera än tre förslag få underställas
folkets mening vid ett och samma val. Ändamålet med detta system, vilket
betecknande nog införts på den vanliga lagvägen (jämför ovan guvernör
Johnsons uttalande), är sålunda att i samband med de politiska valen öppna
möjlighet för valmännen att i vissa viktigare frågor offentligen ge en särskild
åsikt tillkänna till ledning för de blivande folkrepresentanterna. Syste- 1 2

1 Uttalandet lyder: “Tho enactment of a law providing for an advisory initiative
and referendum can be accomplished without a constitutional amendment, and I am
firmly of the opinion that such legislation is desirable. There can be, I am sure, no
reason against the submission to the people of a proposed constitutional amendment
providing for a direct initiative and referendum". Den skillnad, som här göres mellan
“advisory referendum" och “direct referendum" motsvarar tydligen skillnaden mellan
konsultativt och decisivt referendum. Newyork State library, Legislation bulletins.
Governors mess. 1907, s. 46.

2 Se Scharner, a. a., s. 39.

Det konsultativa referendum

met hälsades vid sin tillkomst med stora förväntningar1 och har ofta kommit
till användning. Det anses dock ej ha övat något egentligt inflytande på kongressens
lagstiftningsarbete. De av valmännen vid skilda tillfällen uttryckta
önskningarna ha av representanterna endast uppfattats som sådana, av vilka de
icke på något sätt känt sig imperativt bundna* *.

1 Newyork state library. Legislation bulletins, Rev. of legislation, 1901, s. 43 f.

* Jfr Schaffner, a. a., s. 37 f.; Grönlund, a. a., s. 180. — Tilläggas må, att
en “public opinion law“ infördes i Massachussetts 1913, som medgav de röstberättigade
i ett valdistrikt att i samband med ett allmänt val genom omröstning uttala sig i vissa
av dem själva framställda spörsmål. Uttalade sig majoriteten av de i valet deltagande
i jakande riktning i den fråga som uppställts, skulle emellertid detta uttalande fattas
som en “instruktion" för den valde kandidaten av imperativ art. Se härom G. H.
Haynes, How Massachussetts adopted the initiative and referendum (Political Science
quarterly 1919, s. 454 f.).

Australien

Folkomröstningsinstitutets allmänna utveckling och karaktär.

Spörsmålet om folkets direkta deltagande i lagstiftningen var under 1890-talet föremål för ingående överläggningar såväl i ett flertal av de australiska
staternas parlament som vid de förbundskonferenser, som under denna tid höllos
för utarbetande av en gemensam författning. Tanken var sålunda genomdiskuterad
och införlivad med det allmänna föreställningssättet, då den vann förverkligande
i den år 1900 antagna konstitutionen för den australiska förbundsstaten.
Den form av referendum, som här egentligen förekommer, är författningsreferendum,
vilket är obligatoriskt. Vidare finnes infört skilj edom sreferendum
att användas i händelse av konflikt mellan representationens båda hus
(dock endast i författningsfrågor), ävensom ett slags folkveto för särstaterna i
fråga om vissa dem^ särskilt rörande beslut (ändring av en stats gränser eller
minskande av dess representation inom förbundsparlamentet). Till sitt ursprung
sammanhänger det australiska folkomröstningsinstitutet i det hela nära med författningens
federalistiska karaktär. Denna blev antagen av särstaterna genom
folkomröstningar, och det är en konsekvens härav att den endast på samma sätt
kan bli ändrad1.

De ansatser, vilka som nämnt på 1890-talet även i vissa särstater gjorde sig
gällande att införa referendum, ledde icke till något resultat. De här framkomna
förslagen åsyftade alla ett skiljedomsreferendum. Därjämte framlades av regeringen
i Nya Zeeland ett förslag, vilket är det enda, som i detta sammanhang
är värt att något observeras2. Det gick ut på att tilldela parlamentet rätt att
självt anordna folkomröstningar (frivilligt referendum). Dessa skulle dock icke

1 Se §§ 57 och 123 i förbundsförfattningen, tr. hos W. Harrison Moore, The
Constitution of The Commonwealth of Australia (1910); av samme förf. i förening med
E. Scott, The referendum in operation in Australia (Quarterly review 1911, s. 529 ff.);
Grönlund, a. a., s. 201 ff.

ä Se Lilian Tomn, The referendum in Australia and New Zealand (Contemporary
review, juli—dec. 1897, s. 244 1).

Det konsultativa referendum

ifrågakomma rörande av parlamentet formligen antagna lagar, utan folket skulle
endast, efter beslut av de båda husen, kunna rådfrågas beträffande ett allmänt
formulerat förslag. Bleve svaret på den framställda frågan jakande, skulle det
vara regeringens plikt att nästföljande parlamentssession framlägga en utarbetad
bill i saken. I vad mån husen efter en av dem sålunda igångsatt folkomröstning
skulle anses äga frihet att taga definitiv ställning i den förelagda frågan
framgår ej fullt tydligt. En viss form av konsultativ omröstning synes dock
här ha varit avsedd. I någon mån erinrar denna — särskilt däri att endast en
av folket jakande besvarad fråga av regeringen skulle framläggas för parlamentet
— om den i vissa amerikanska särstater förekommande semikonsultativa formen.

I särstaternas författningar har ej heller sedermera referenduminstitutet
gjort synnerliga framsteg. Det har endast blivit infört i en stat, nämligen
Queensland, i form av skiljedomsreferendum (1908)l. Det författningsstadgade
referendum, som åtminstone i förbundsstaten efter 1900 upprepade gånger tilllämpats,
skall ej här vidare sysselsätta oss. Det har endast varit nödvändigt att
något beröra dess uppkomst och utveckling av det. skälet, att det lagfästa institutet
— i Australien liksom i Amerika — utgör bakgrunden till en folkomröstningspraxis
vid sidan av konstitutionen, som här särskilt intresserar oss. Denna
praxis, som för övrigt något erinrar om det nyssnämnda uppslaget i Nya Zeeland,
består däri, att i vissa uppkommande tvistefrågor en hänvändelse gjorts
till folket med begäran om dess uttalande till ledning för den politik, som borde
följas. Man kan sålunda se, hurusom i Australien, liksom förut i Amerika, en
konsultativ omröstningsform utbildar sig och vinner utbredning. Den har tillämpats
vid skilda tillfällen i särstaterna men även ett par gånger i förbundsstaten.

Konsultativa folkomröstningar i förbundsstaten.

I den australiska förbundsstaten är den konsultativa omröstningen en jämförelsevis
sent framträdande faktor i statslivet. Den kommer till användning
först under världskriget och framtvingas då hart när oemotståndligt som den
enda lösningen i en synnerligen svår och invecklad politisk situation. Båda de
gånger omröstning förekom var det samma fråga som gav anledning därtill:
behovet att genom tvångsinkallelse (konskription) av värnpliktiga sända förstärkningar
till krigsfronten i Europa* 8.

1 Endast eu tillämpning härav har ägt rum (1917).

8 Ingående redogörelser för dessa omröstningar lämnas i tidskriften The Round
Table i följande uppsatser: The conscription referendum (mars 1917, s. 378 ff.); The
reinforcements referendum (mars 1918, s. 397 ff.); The second rejection of conscription
(juni 1918, s. 622 ff.).

Australien

Första gången (1916) var läget följande. Regeringen, som var av socialdemokratisk
färg, stod splittrad i den nämnda frågan. Majoriteten inom densamma
var mot tvångsinkallelse, medan minoriteten med premiärministern Hughes i
spetsen var för. I parlamentet ansågs majoritet för en värnpliktslag kunna ernås i
underhuset men icke i senaten. Ställningen var alltså den, att ett positivt steg
skulle inneburit en brytning, för att inte säga fullständig upplösning av regeringspartiet.
Förordnande om nya val, såsom den vanliga parlamentariska utvägen
ur ett svårt dilemma, ansågs ej lämpligt tillgripa, då redan denna utväg i själva
verket skulle betytt öppen partisplittring och senaten för övrigt alltjämt kommit
att sitta orubbad. Under sådana förhållanden framstod en folkomröstning som
en lämplig kompromiss — åtminstone tills vidare — varav man från ömse håll
väntade sig lösningen.

Omröstningen ägde rum den 28 oktober, och den till valmännen riktade frågan
var följande: “Anser ni, att regeringen i denna allvarliga situation bör hava
samma tvångsmakt att bestämma över medborgarnas militärtjänst under detta
krig utanför förbundets gränser, som den redan nu har det innanför förbundets
gränser?" Svaret utföll med 1,087,577 jaröster och 1,160,033 nejröster. Fn
majoritet, om också icke så synnerligen stor, hade alltså uttalat sig mot konskriptionen.

Man kunde väntat, att regeringschefen efter denna utgång skulle avgått,
då hans politik uttryckligen ogillats av landet. Han hade emellertid undvikit,
med full avsikt, att på förhand uttala sig om, hur han i sådant fall skulle komma
att handla. Med uppgivande tills vidare av konskriptionstanken valde han att
sitta kvar vid makten och sökte som förut genom frivilliga inkallelser så gott
sig göra lät upprätthålla den australiska krigskontingénten vid fronten. Så tillvida
hade emellertid omröstningen viktiga politiska följder, som majoriteten inom
det socialdemokratiska partiet öppet bröt med premiärministern. Denne blev
tvingad ombilda sin ministär till en koalitionsministär, bestående av regeringstrogna
socialdemokrater och liberaler, vilka stödde sig på ett nationellt blockparti
i underhuset. Ordinarie val till detta ägde rum kort därpå (maj 1917),
varigenom regeringens ställning befästes. Men även nu drev den en egendomlig,
i längden oklar kompromisspolitik. För att ej riskera nederlag vid valen undvek
den att taga bestämd ställning i konskriptionsfrågan. Den förklarade till och
med, att den ej skulle komma fram med någon lag om tvångsinkallelse under
nästa parlamentsperiod. Skulle emellertid den nationella säkerheten fordra det,
så skulle frågan åter framdeles komma att underställas folket.

Detta var också vad som mycket riktigt inträffade. Den 20 december 1917
anordnades en ny omröstning i samma fråga. Ett utförligt program hur rege -

Det konsultativa referendum

ringen tänkte sig värnpliktsuttagningen ordnad offentliggjordes, och i anslutning
härtill formulerades omröstningsfrågan sålunda: “Gillar ni regeringens förslag i
fråga om förstärkandet av de australiska stridskrafterna vid fronten?" Regeringens
hållning var nu vida bestämdare, i det den rent ut förklarade, att den ej
kunde åtaga sig att styra landet, om den ej ägde makt att företaga nödiga
tvångsinkallelser och att den utan denna rätt ej heller ville i fortsättningen göra
det. Utgången blev dock åter densamma: 1,015,159 jaröster mot 1,181,747 nejröster;
majoriteten för nej var till och med större nu än förra gången. Följden
blev en regeringskris, som från början, trots de bestämda uttalandena under valen,
emellertid knappast var allvarligt menad. Det konstaterades, snart, att regeringen
fortfarande hade majoritet, att ingen annan regering alltså kunde bildas,
varför Hughes alltjämt satt kvar vid styrelsen.

De ovanberörda folkomröstningarna i förbundet äga både ur konstitutionellt
rättslig och politisk synpunkt ett icke ringa intresse. Den förra synpunkten
synes under striden knappast alls hava blivit beaktad. Den uppfattningen tyckes
emellertid gjorts gällande, att omröstningarna endast avsågo en meningsyttring,
intet laga stadfästande (“no legal effect"). I händelse av ett jakande svar hade
därför regeringen ej utrustats med någon ny makt, i händelse av ett nekande hade
den ej frånhänts någon, som den förut ägde. I denna mening betraktades omröstningarna
såsom utan konstitutionellt bindande verkan (“extra-constitutional")l.
Första gången torde en referendumbill beslutats av parlamentet, men andra
gången vill det synas som om omröstningen helt enkelt kommit till stånd som ett
regeringsförordnande. Tydligt är emellertid, att både regering och parlament på
förhand faktiskt ansågo sig bundna av omröstningarnas resultat. Läget var ju
för övrigt sådant, att regeringen efter omröstningarnas utfall i negativ riktning
givetvis hade ännu mindre utsikt än förr att kunna omvända den konskriptionsfientliga
majoriteten, medan den, om omröstningarna utfallit jakande, utan tvivel
kommit fram med en värnpliktsbill, som också parlamentsmajoriteten under folkopinionens
tryck med all säkerhet sett sig tvungen att bifalla.

Politiskt voro omröstningarna sålunda avsedda att i en fråga, där regeringen
och majoriteten voro oeniga, utgöra en skiljedom, vars utslag båda parterna på
förhand tyst förbundit sig att respektera. Häri ligger det egendomliga i situationen,
som gör, att problemet om folkomröstningsinstitutets förenlighet med det
parlamentariska styrelsesättet i detta fall framstår i en något annan dager än

1 Jfr The Round Table, mars 1917, s. 378. På ett annat ställe (januari 1918)
talas om “the method of a quite unconstitutional referendum (technically described as
’r>xtra-constitutionaf)“-

Australien

den vanliga. Det parlamentariska läget var ju annars regelrätt det, att med det
resultat omröstningarna fingo borde regeringens avgång varit given. Den hade
därefter varken majoritet i parlamentet eller landet. Men det var just denna
utgång man ville förekomma. Den parlamentariska majoriteten såväl som landet
ville otvivelaktigt ha Hughes vid ledningen, men utan hans konskriptionslag,
och Hughes för sin del ville egentligen inte släppa ledningen, även om han
nödgades avstå från konskriptionslagen. Så långt som att uttryckligen göra
denna till kabinetts fråga ville han helst inte gå, men han ville dock offentligen
ha konstaterat, att dess genomdrivande var omöjligt. Hade utvägen med parlamentsupplösmng
i vanlig ordning valts, så hade Hughes, om han kommit i
minoritet, med all säkerhet varit tvungen att avgå. Detta insåg man och undvek
därför med full avsikt denna utväg. Folkomröstningarna, varigenom stridsfrågan
isolerades, blevo alltså ett medel att lösa den parlamentariska konflikten på ett
mjukare och enligt de flestas mening på ett efter den föreliggande situationen
mera avpassat sätt än vad som annars varit möjligt. Å andra sidan ligger det
en viss rätt i den anmärkning, som gjordes av en del konskriptionsvänner, vilka
föredrogo parlamentsupplösning, att regeringen begagnade sig av folkomröstningen
för att avbörda sig det ansvar, som den ensam borde bära.

Konsultativa folkomröstningar i särstaterna.

Konskriptionsomröstningama i förbundsstaten framstå som enstaka företeelser,
framkallade av rent extraordinära politiska förhållanden. De omröstningar
vi känna från särstaterna äro ej heller de egentligen att betrakta som
uttryck för en ordinär, ofta anlitad konstitutionell praxis, men de synas här ha
en mera normal karaktär och ha åtminstone i en stat vid upprepade tillfällen
kommit till användning. De stater, där folkomröstningar ägt rum, äro följande:
Sydaustralien, Victoria, Queensland och Nya Sydwales1 * * 4.

Sydaustralien.

Det tidigaste exemplet på folkomröstning förskriver sig från Sydaustralien
år 18968. Omröstningsfrågan gällde religionsundervisningen i statsskolorna.
Denna fråga hade länge varit föremål för fruktlösa diskussioner både utanför

1 För det följande hänvisas till en officiell undersökning rörande det australiska
referendum, som företogs på det engelska parlamentets begäran 1911: “Papers with
reference to the referendum and its working in Australia" samt “Further papers with

reference" etc. (Bland “Accounts and papers", vol. 53, 1911).

s Se härom Tomn, a. a., s. 251 f.

4 — 34589

Det konsultativa referendum

och inom parlamentet, som fått mottaga massor av petitioner med begäran om
ändringar i det gällande undervisningssystemet. Detta var ordnat på följande
sätt. Undervisningen var obligatorisk och bekostad av staten. Under de ordinarie
skoltimmarna skulle endast konfessionslös religionsundervisning få meddelas,
men det var tillåtet för läraren att på annan tid anordna bibelläsning med
de lärjungar, som frivilligt anmälde sig. De olika sekterna (katoliker, presbyterianer
m. fl.) önskade få konfessionell undervisning införd även på det ordinarie
skolschemat. I varje fall synas önskningarna gått ut på att de sekteristiska
privatskolorna, vilka icke åtnjöto statsunderstöd, skulle erhålla detta åtminstone
för den undervisning i världsliga ämnen, som där bedrevs. •

Dessa förutsättningar måste fasthållas för att förstå frågeställningen vid
omröstningen. Denna kom till stånd endast på grundval av en resolution av
den undre kammaren med ty åtföljande förordnande av guvernören. I samband
med de allmänna valen skulle följande frågor riktas till de röstberättigade:

1) “Önskar ni, att det nuvarande undervisningssystemet skall bibehållas?

2) Önskar ni införande av religionsundervisning i statens skolor under (de
ordinarie) skoltimmarna?

3) Önskar ni, att sekteristiska skolor skola erhålla statsunderstöd för den
världsliga undervisning, som där meddelas?"

Resultatet blev, att den första frågan besvarades jakande (med stor majoritet),
varemot de två andra frågorna besvarades med nej 1. Valmännen hade alltså
uttryckt sitt gillande av det gamla undervisningssystemet och någon ändring i
detta blev ej av parlamentet vidtagen. Omröstningen, som egentligen tillkommit
på .administrativ väg, uppfattades som en meningsyttring utan definitivt bindande
verkan (“by no means necessary final, only instructive for the legislators"), ehuru
man intet tvivel hyste om, att de valda representanterna skulle rätta sitt handlingssätt
därefter. Den omständigheten, att omröstningen ägde rum i samband med
de allmänna valen, gjorde, att undervisningsfrågan, i motsats till vad man möjligen
kunnat vänta, under dessa icke fick någon politiskt dominerande betydelse.
Valmännen fingo större möjlighet att kora lämpliga kandidater utan hänsyn till
dessas ställning i undervisningsfrågan, då denna under alla förhållanden skulle
bli bestämd genom den speciella omröstning, som samtidigt var anordnad2.

1 Röstsiffrorna voro följande: 1) 51,681 ja mot 17,819 nej. 2) 19,280 ja mot 34,834
nej. 3) 13,349 ja mot 42,007 nej. Hela antalet deltagare var 91,348, utgörande 66,3 %
av de röstberättigade. 12,830 röstsedlar kasserades eller 14,06 % av hela antalet avgivna.

2 “This means of getting åt the opinion of the country relieved the candidates
considerably. Thore was no need for them to pledge themselves, since the electors
had the matter in their own hands. It also gave the people a better chance of choo -

Australien

I Sydaustralien ha ytterligare två folkomröstningar ägt rum. År 1899 tillfrågades
de röstberättigade, även nu i samband med de allmänna valen och på
grund av resolution endast antagen av den undre kammaren, om de önskade en
utvidgning av rösträtten till den övre kammaren. Frågan ställdes under hänvisning
till en bill, som av den undre kammaren redan antagits i ämnet. Svaret
blev jakande* 1 *. Att märka är, att kamrarna icke desto mindre inställde den
tillämade vallagstiftningen, varför omröstningsutslaget denna gång icke följdes.

Nästa folkomröstning, vilken ägde rum 1910 oberoende av de allmänna
valen, gällde frågan om höjande av parlamentsledamöternas arvoden (till 300
pund). Resultatet utföll i nekande riktnings, och någon arvodesförhöjning synes
ej ha blivit vidtagen.

Victoria.

Under inflytande av den i Sydaustralien 1896 hållna folkomröstningen angående
religionsundervisningen i statsskolorna väcktes i Victorias parlament kort
därpå förslag om en liknande omröstning3. Även i denna stat var frågan föremål
för meningssplittring, och läget var ungefär detsamma som i Sydaustralien.
Förslaget föll emellertid i parlamentet. Det återupptogs upprepade gånger men
lyckades aldrig -samla majoritet i båda husen. Premiärministern beslöt då, år
1904, att på eget ansvar anordna folkomröstningen4. Till de röstberättigade
riktades i samband med de allmänna valen följande tre frågor:

1) “Önskar ni behålla den nuvarande undervisningslagen oförändrad med
dess bestämmelser om uteslutande profan skolundervisning?

2) Önskar ni en sådan lagstiftning, varigenom den av den kungliga religionsundervisningskommittén
anbefallda planen för bibelundervisning införes i
statsskolorna för att användas under lärotimmarna till undervisning av de barn,
vilkas föräldrar anhålla därom?

3) Önskar ni, att de böner och psalmer, vilka utvalts av den kungliga kommittén,
användas?"

Som synes erinra dessa frågor, till och med i ordalagen, mycket om de

sing able men in spite of their attitude on the schoolsquestion, because tbeir attitude
was no longer of much importance" (Tomn, a. a., s. 250).

1 49,208 ja mot 33,928 nej; 61,7 $ av de röstberättigade deltogo; 11,7 $ av röstsedlarna
kasserades.

s 42,934 ja mot 89,042 nej. 61,88$ av de röstberättigade deltogo; 1,27$.av
röstsedlarna kasserades.

3 Tomn, a. a., s. 251. v

1 Se härom Moore & Scott, a. a., s. 536 f.

Det konsultativa referendum

frågor, som vid liknande tillfälle uppställdes i Sydaustralien. Tankegången i
frågeschemat är densamma, och mönstret synes i själva verket direkt hämtat
därifrån. De ha här anförts, därför att det har sitt ganska stora intresse att
jämföra omröstningsutslagen i de båda staterna. Som nämnt svarade i Sydaustralien
majoriteten ja på den första av frågorna och som en konsekvens härav
nej på de båda följande. I Victoria blev resultatet det, att en majoritet svarade
ja på alla tre frågorna1. Svaret i sin helhet innebar sålunda en motsägelse.
De röstande hade förklarat: “Vi önska behålla undervisningslagen oförändrad,
men vi önska också ha den ändrad“. eller med andra ord: “Vi önska som förut
behålla en konfessionslös undervisning men vi vilja också ha en konfessionell".
Ett dylikt oinröstningsutslag kunde naturligtvis inte tjäna till någon ledning och
medförde inga följder.

Queensland. ''

Även i Queensland har religionsundervisningsfrågan varit föremål för omröstning.
Här beslutades denna genom en formligen av parlamentet antagen lag
(Beligious Instruction in State Schools Eeferendum Act, 1908). Den ägde rum i
april 1909 i samband med de då försiggående valen till de två husen i det australiska
förbundsparlamentet, varjämte två förbundsreferenda anordnats. De röstande
hade sålunda att samtidigt sköta om fem röstsedlar. Börande religionsundervisningen
var emellertid den framställda frågan klar och enkel, nämligen: “Önskar ni, att
följande undervisningssystem skall införas i statsskolorna?" (därpå lämnas en kort
beskrivning på det föreslagna systemet, som medgav konfessionell undervisning).
Svaret blev med stor majoritet jakande* *.

Nya Sydwales.

En folkomröstning föranstaltades i denna stat år 1903 rörande lämpligheten
att reducera antalet medlemmar i den undre kammaren. Initiativet togs av parlamentet
genom en för ändamålet särskilt antagen lag (Beduction of Members Beferendum
Act). Den närmaste anledningen var att efter unionens bildande år 1900,
varigenom en hel del statsangelägenheter kommit att övertagas av förbundsstaten,
en allmän mening gjort sig gällande, att en så manstark representation som förut ej
längre var behövlig. Och man ansåg skäligt att valmännen själva finge uttala sig om,

1 Röstsiffrorna voro följande: 1) 89,229 ja mot 62,980 nej. 2) 79,074 ja mot 70,119
nej. 3) 79.289 ja mot 69,839 nej. Av de avgivna rösterna kasserades 6,209.

* 74,228 ja mot 56,681 nej. 53,9 % av de röstberättigade deltogo; av röstsedlarna
kasserades 5,5 %.

Australien

hur många representanter de ville ha. På röstsedlarna uppfcogos tre siffror: 125
(det gamla medlemsantalet), 100 och 90. Den stora mängden av de röstande
valde det lägsta medlemsantalet1 *. Som en egenhet kan nämnas, att omröstningen
skedde pr post.

Några allmänna anmärkningar.

Ser man på de frågor, som framställts till folket vid omröstningarna i de
australiska särstaterna, kunna dessa uppdelas i tvenne huvudgrupper: dels religionsundervisningsfrågan,
dels vissa konstitutionella spörsmål8. Den förra frågan
synes varit ett allmänt stridsäpple, uppkommet genom brytningar mellan de olika
religiösa samfunden och sekterna. Tydligen ansåg man folkomröstningarna som
ett medel, ägnat att lugna stämningen och komma ifrån ett komplicerat tvisteämne.
Den senare gruppen frågor, de konstitutionella, inbjödo genom sin natur
till folkomröstning efter mönster av det i förbundsförfattningen stadgade författningsreferendum.
Omröstningarnas förlopp äro så tillvida av intresse, som de visa
vanskligheten att erhålla klara svar, så fort frågeställningen är på något sätt
invecklad. Utslaget i Victoria är i det hänseendet ett upplysande exempel. Men
även det ovanligt stora antalet kasserade röstsedlar synes visa svårigheten för
de röstande att komma till rätta med frågor, som äro annorlunda beskaffade än
dem de ha att svara på vid de allmänna valen3 *. Möjligen är orsaken härtill att
söka i en icke alltför hög bildningsnivå hos de australiska medborgarna. Antalet
deltagande har varit jämförelsevis stort, i allmänhet omkring 60 % av alla röstberättigade.
Att märka är dock, att folkomröstningarna vanligen varit anordnade
i samband med de allmänna valen, så att samma personer deltagit i båda omröstningsprocedurerna.
Men även i de fall, då omröstningarna hållits särskilt
för sig, har deltagarantalet ej varit mycket mindre.

1 För 125 medlemmar röstade 63,171; för 100 medlemmar röstade 13,316; för 90
medlemmar röstade 206.273. Av de röstberättigade deltogo 47,19 %, och av de angivna
röstsedlarna kasserades 6,04 %.

8 Tilläggas må, att under det sista decenniet i samband med införande av lokalt
veto ett flertal omröstningar i nykterhetsfrågan ägt rum i åtskilliga av de australiska
särstaterna. Dessa omröstningar, vilka mestadels gällt frågan om utsträckande av utskänkningslicenser
och restauranternas stängningstid, ha anordnats i samband med de
allmänna valen. Resultaten ha enligt lag uträknats och tillämpats valdistriktsvis. Ehuru
dessa icke under alla omständigheter synas varit bindande för vederbörande myndigheter,
hava emellertid här ifrågavarande omröstningar i regel varit av decisiv art. —
För underrättelse härom står jag i tacksamhetsskuld till d:r Knut Petersson.

3 Statistiska uppgifter från dessa (de gälla Sydaustralien) visa, att de kasserade

röstsedlarna därvid icke på långt när voro så många.

Det konsultativa referendum

Uppkomsten av den konstitutionella praxis, varpå alla de här berörda folkomröstningarna
vila, har varit rätt olika i de olika staterna. Än har en tillfällig
lag därom antagits i vanlig ordning av statsmakterna, än ha de föranstaltats av
regeringmakten ensam genom en “executive act“ (s. k. “administrativa11 referenda).
Till det senare slaget äro omröstningarna att räkna även i det fall, då
en resolution av endera av representationens avdelningar föregåttx. Något parlamentsbeslut
har nämligen då ej förelegat, utan regeringen har, givetvis under
påverkan av resolutionen i fråga, utfärdat ett förordnande om omröstningens
hållande. Det egendomliga har till och med inträffat, att regeringen (såsom i
Victoria 1904) i strid mot parlamentets uttryckliga mening ansett sig kunna
använda sin exekutivmakt uti ifrågavarande avseende. Lagligheten av vare sig
det ena eller andra förfaringssättet synes icke ha varit ifrågasatt, åtminstone
omnämnes icke i litteraturen, att några gensagor riktats häremot.

Vad beträffar de företagna folkomröstningarnas karaktär, är det fullt tydligt,
att de äro typiska exempel på vad man menar med konsultativt referendum. Det
har icke gällt att få till stånd folkavgöranden i fråga om av parlamentet antagna
lagar, endast förberedande uttalanden till ledning för en blivande lagstiftning,
vilka icke ansetts ha rättsligt bindande verkan. Detta faller av sig självt i fråga
om de “administrativa11 omröstningarna, men även i fråga om dem genom lag
tillkomna är förhållandet detsamma. Folket har i dessa senare fall liksom i de
förra på förhand fått uttala sin mening om vissa huvudpunkter i en tilltänkt
lagstiftning, vars definitiva avgörande efteråt varit förbehållen representationen.
Att den uttryckta folkopinionen emellertid faktiskt blivit utslagsgivande, synes
i allmänhet varit händelsen, men det har sitt intresse att se, att representationen
icke alltid ansett sig böra rätta sig därefter. Ur politisk synpunkt är det “administrativa11
referendum såtillvida märkligt, som det tydligen skulle kunna ge regeringen
ett medel i händerna att öva påtryckning gent emot representationen,
erinrande i det avseendet i någon mån om referendala former, som förekommit
i Frankrike och varit föreslagna i Belgien. 1

1 Moore & Scott, a. a., s. 537. De år 1895 och 1899 i Sydaustraliens nedre
kammare antagna resolutionerna blevo aldrig översända till den övre kammaren.

Danmark.

Referendum i den danska författningen.

I den moderna referendumrörelse, som på senare tid kunnat skönjas i
åtskilliga europeiska länder utom Schweiz, har Danmark gått i spetsen. Folkomröstningsinstitutet
har nämligen fått en plats i den nya danska författningen
av år 1915 (§ 93), varigenom Danmark är det första monarkiska land, som införlivat
detta institut med sin konstitution. Den form av referendum som införts
är emellertid endast författningsreferendum. Bestämmelserna härom, vilka knappast
kunna anses fullt lyckligt avfattade1 *, gå ut därpå, att en grundlagsändring
blir giltig först sedan den tvenne gånger antagits av riksdagen och därefter
godkänts genom folkomröstning, varvid majoriteten av de röstande måste uppgå
till minst 45 procent av alla röstberättigade.

Dessa slutligt antagna stadganden om ett författningsreferendum äro de
bibehållna resterna av ett betydligt mera omfattande referendumprogram, som
på ett tidigare stadium av författningsrevisionen framfördess. Ursprungligen
hade referendum varit upptaget som en programpunkt både av den radikala
vänstern och socialdemokraterna. Senare, under riksdagsförhandlingarna om den
nya ''grundlagen, synes intresset för referendum från detta håll ha slappnat3 ■—
endast i form av skilj ed oms referendum vidhålles tanken åtminstone till en början
av den radikala vänstern — men den omfaftas nu med desto större iver av högern,

1 Jfr K. Berlin, Danmarks ny grundlov (Gads Danske magasin 1914—15, s.

568 f.).

3 Rörande referendumfrågans utveckling och roll under den danska författningsrevisionen
hänvisas till S. Wallengrens ingående framställning, Tvåkammarsystemet i
belysning av den danska författningsrevisionen 1912—15, Lund 1915, särskilt kap.
Referendum, s. 104 ff.

3 Det angivna skälet var bl. a. referendums oförenlighet med det rådande parlamentariska
systemet (Borgbjerg), en uppfattning som även delades av den moderata
vänstern (Neergaard). Se F. Krbtz, Aarbog for rigsdagssamlingen 1913—14, s. 42 f.
samt Wallengren, a. a., s. 120, där liknande uttalande av Kl. Berntsen anföres. Den
moderata vänstern var hela tiden konsekvent motståndare till referenduminstitutet i
varje form.

Det konsultativa referendum

som häri ser en kompensation för det försvagande av tvåkammarsystemet, som
författningsrevisionen skulle komma att medföra, en konservativ garanti över
huvud gent emot den allmänna demokratisering av riksdagen, som skulle bliva
en följd av rösträttens utsträckning1 * 3 *.

Situationen i Danmark erinrar i någon mån om läget i Belgien 1892, där
referendum likaledes närmast framkastades som en konservativ kompensation
för rösträttens utvidgning, och även i enskildheterna förete de danska högerförslagen
vissa likheter med de belgiska vid nämnda tidpunkt8. Dessa den
danska högerns förslag, vilka vid sidan av författningsreferendum åsyftade införande
av fakultativt lagreferendum, vartill (enligt juniprojektet 1914) initiativet
skulle kunna tagas av konungen eller av två femtedelar av endera av riksdagens
avdelningar eller av 5 procent av de röstberättigade, erbjuda i och för sig ett
ganska stort intresse, men röra oss här egentligen på grund av den diskussion,
som efter deras förkastande uppstod beträffande möjligheten att icke desto
mindre, trots att bestämmelse därom saknades i grundlagen, anordna folkomröstning
i en viss uppkommande fråga.

Under riksdagsdebatterna 1915 om författningens antagande bragtes spörsmålet
på tal i landstinget av grundlagsutskottets talesman J. Pedersen8. Han
nöjde sig dock med att endast uppställa själva problemet, under hänvisning till
de olika meningar som bröto sig mot varandra. A ena sidan hade uttalats att
liksom det under den gamla grundlagen icke var uteslutet att vid alldeles speciella
tillfällen igångsätta en folkomröstning — såsom exempel erinrades om att
omröstning anordnats bland negerbefolkningen å de danska västindiska öarna
rörande öarnas försäljning till Förenta staterna 1868 — så avskure ej heller den
nya grundlagen en sådan utväg. Å andra sidan stode det klart för motståndarna
till lagreferendum, och till dessa hörde Pedersen, att det måste betraktas
som “ett mycket stort missgrepp“ a^t vid sidan av grundlagen tillämpa det i
praktiken. Själv vågade talaren endast fastslå, att någon ny rätt hade i detta

1 Jfr K. Berlin, Folkeafstemningen som konservativ garanti (Gads Danske magasin
1913—14, s. 73 ff.), där B. ur denna synpunkt förordar referenduminstitutet, samt
Wallengren, a. a., s. 118.

8 Jfr nedan s. 56. Största likhet finner man mellan det danska högerförslaget
från juni 1914 (Kretz, a. a., s. 74) och det radikala belgiska förslag (nedan s 58, n. 3),
som stadgade initiativrätt till referendum både för konungen och visst antal röstberättigade.
Till slut synes högerns yrkande gått ut på att i grundlagen skulle införas
en kort bestämmelse om lagreferendum och att de närmare föreskrifterna härom skulle
givas i en vanlig lag.

3 Landstingets Forhandl. 1914—15, sp. 1169 ff. P. var tillika ledare för den mo derata

vänstergruppen i landstinget,

Danmark

hänseende icke införts, under tillfogande att frågan, i vad män referendum tidigare
varit tillåtet, “maa jo de laude tvistes om". Vida bestämdare äro uttalandena
i folketinget. Konseljpresidenten Zahle förklarade kort och gott, utan
någon vidare motivering, att den omständigheten att grundlagen icke uttryckligen
medgav lagreferendum, att “lofteparagrafen" härom utgått, icke förbjöd
användandet av detta institut vid vissa tillfällenl * 3. Klaus Berntsen, den förutvarande
konseljpresidenten, framhöll däremot, att, alldeles oavsett hur förhållandena
ställde sig under den gamla grundlagen, måste just av det faktum, att löftespaiagrafen"
uppgivits, i all sund logiks namn följa, att en tillämpning av referendum
i alla andra fall än dem författningen bestämde vore omöjliggjord såsom
oförenlig med den nya grundlagens förutsättningar*.

Det bör observeras, att denna diskussion icke rörde sig om konsultativt
referendum utan gällde möjligheten att göra en lags ikraftträdande beroende
av folkomröstning, alltså grundlagsenligheten av ett tillfälligt decisivt lagreferendum.
Meningsutbytet ger egentligen icke någon synnerlig klarhet ifråga
om det rent konstitutionella spörsmålet, närmast var det ju också inriktat på
innebörden av den kompromiss ifråga om författningsrevisionen, som mellan
de olika partierna ingåtts.

I den vetenskapliga litteraturen om den nya grundlagen upptogs emellertid
diskussionsämnet, varvid argumentationen givetvis kom att gå efter mera strängt
statsrättsliga linjer. Den av Zahle hävdade meningen vinner här understöd bl. a.
av Knud Berlin, som framhåller, att det visserligen måste anses stridande mot
grundlagen (§§ 2 och 24)3 att genom en vanlig lag påbjuda ett generellt obligatoriskt
eller fakultativt lagreferendum, men att det däremot lika litet förelåge
hinder för att i enstaka fall göra en lags ikraftträdande avhängigt av en folkomröstnings
utslag som att trots grundlagen § 184 5 göra ratifikationen av en traktat,
varigenom land avstås, avhängig av eu folkomröstning. Som prejudikat åberopas
även av Berlin folkomröstningen på de västindiska öarna 1868 ävensom den
danska omröstning angående öarnas försäljning, som anordnades 1916 ’.

1 Folketingets Forhandl. 1914—15, sp. 3938.

3 Ibid., sp. 3942 f.

3 I § 2 stadgas att “den lovgivende Magt er hos Kongen och Rigsdagen i Förening"
och i § 24 talas om konungens samtycke som villkor för “cn Rigsdagsbesluttnings
Lovskraft".

4 Här stadgas, att konungen icke utan riksdagens samtycke kan "avstaa nogen Del
af Landet eller indgaa nogen Förpligtelse som forandrer de bestaaende statsretslige
Forhold", alltså att för ikraftträdandet av beslut av denna art samma villkor skulle
gälla som för lagar.

5 Berlix, Den danske statsforfatningsret, I, s. 223, n. 2. Fn liknande åsikt hade

5 — 24589

34 Det konsultativa referendum

Yi skola i det följande återkomma till denna senare. Yad 1868 års omröstning
beträffar var denna ej avgörande, den avsåg endast att låta öbefolkningen
tillkännagiva sin önskan, och den danska riksdagen fattade sitt beslut
efteråt* 1. Men alldeles oavsett dessa omröstningars karaktär har man svårt att
finna Berlins resonemang bindande. Visserligen förhåller det sig så, att beslut
om vissa slag av traktater låta sig jämställas med lagbeslut och att det här föreliggande
grundlagsproblemet följaktligen i båda fallen ställer sig lika. Men det
toide ingalunda få anses självklart, att det är förenligt med dansk grundlag, att
en traktat om landavträdelse för sitt ikraftträdande göres beroende av ett direkt
folkavgörande (även om så någon gång verkligen skulle ha skett). Själva utgångspunkten
för resonemanget kan därför icke utan vidare godtagas såsom
hållbar. Sålänge inga bevis lämnats för referendums tillåtlighet ifråga om traktater,
har man ej rätt att därav ex analogia draga några slutsatser om dess
tillåtlighet ifråga om lagar.

Går man vidare till själva grundfrågan om referendums tillämplighet beträffande
vanliga lagar, så blir Berlins ståndpunkt om möjligt än mera svår att
upprätthålla, särskilt om den ses i belysning av hans egen tolkning av grundlagen
§ 93 (om grundlagsreferendum). Härigenom har enligt hans mening egentligen
ett undantag blivit gjort i strid med den allmänna regeln i § 2 om lagstiftningsmaktens
uppdragande åt konung och riksdag, varför en anmärkning
härom strängt taget borde ha införts redan vid denna paragraf. I fråga om ett
visst slag av lagar, men endast i fråga om dem (grundlagarna), har nämligen
\id sidan av konung och riksdag tillkommit en tredje lagstiftande myndighet,
folket. Det är sålunda tydligt (även enligt Berlins uppfattning), att grundlagen
uttryckligen medgivit denna tredje maktfaktor endast en undantagsrätt, nämligen
att deltaga i grundlagstiftningen, och att den nämnda generella regeln (om
konungs och riksdags uteslutande rätt ifråga om lagstiftningen) i övrigt kvarstår
orubbad. Med denna grundlagstolkning, vars riktighet synes uppenbar, låter sig
en tillämpning av direkt folklagstiftning beträffande vanlig lag omöjligen förena.
Det är därvid tämligen likgiltigt om det är fråga om ett tillfälligt eller allmänt
användande av referenduminstitutet, ty i princip gäller det i båda fallen detsamma,
nämligen att vid sidan av konung och riksdag införa en tredje utövare av stats tidigare

uttalats av G. og N. Cohn, Rigsdagen efter den nye grundlov (Juridisk tidskrift
1915, s. 388, n. 2). Här anmärkes dock att förfaringssättet “nseppe er anbefalelsosvserdigt",

1 Se härom Betsenkning av rigsdagskommissionen ang. de danske vestindiske
0er 1916, Kbhn 1916, s. 18.

Danmark

makten i frågor, där de båda förstnämnda enligt grundlag ensamma ha avgöranderätten
* *.

Att den Berlinska ståndpunkten, vilken torde kunna betraktas såsom representativ
för dansk uppfattning, dock icke är helt och hållet allenarådande framgår
därav, att redan tidigare en motsatt åsikt framförts i det grundlagsspörsmål
det här gäller. Sålunda framhåller en författare, som behandlar den nya grundlagen*,
att varje slag av decisivt lagreferendum måste betraktas som otillåtet,
då därigenom en ny vilja skulle införas i lagstiftningen, som grundlagen icke
känner. Däremot finner han intet hinder föreligga mot en lag om tillfällig
folkomröstning rörande ett eller annat principspörsmål, “f. Eks. om principiel
Billigelse eller Misbilligelse af et almindeligt Alkoholforbud". Resultatet av en
sådan omröstning uppfattar han emellertid endast såsom “en demonstration, som
kan vara av största praktiskt politiska betydelse, men någon författningsrättslig
betydelse kan icke tillmätas den“. Tydligen avses här ett förberedande konsultativt
referendum utan rättsligt bindande verkan, som författaren alltså finner
förenligt med dansk grundlag3. Yi möta här samma distinktion ur juridisk
synpunkt mellan denna referendumform och det decisiva referendum, som vi
förut funnit genomgående för amerikansk statsrättslig åskådning.

Folkomröstningen angående de dansk-västindiska öarnas försäljning 1916.

Mot bakgrunden av de skiftande meningar rörande grundlagsenligheten av
ett tillfälligt lagreferendum, som i den danska diskussionen gjorts gällande, äger
den folkomröstning om de västindiska öarnas försäljning, som 1916 kom till
stånd i Danmark, ett icke ringa intresse. Ur konstitutionell synpunkt är den,
som vi skola se, anmärkningsvärd på grund av sin säregna form — den står i
detta avseende tämligen ensam — men tilldrar sig kanske ändock största uppmärksamheten
ur rent politiskt-parlamentarisk synpunkt.

Omröstningens politiska förspel.

Folkomröstningens förhistoria, som här endast i största korthet kan beröras,
var följande.

1 Jfr Wallengren, a. a., s. 121, n. 1.

* C. C. Heilesen, Grundloven af 5 juni 1915 (Ugeskrift for retsvaesen 1915, afd.
B. s. 187 f.).

3 Även Wallengren, a. a., s. 122, noten, synes anse konsultativt referendum tilllåtet
åtminstone under “rent exceptionella omständigheter".

Det konsultativa referendum

Den 4 ang. 1916 hade en konvention avslutats mellan Danmark och Förenta
staterna om de tre dansk-västindiska öarnas överlämnande till det sistnämnda
landet mot ett vederlag av 25 mill. dollars samt amerikanskt erkännande av
Danmarks äganderätt till hela det grönländska territoriet. I överensstämmelse
med grundlagen § 18 framlades denna konvention till godkännande av riksdagen,
vars förhandlingar härom började den 10 aug. Som den nya grundlagen

icke ännu trätt i kraft — uppskov därmed hade beslutats för undvikande av

nyval under krigstiden — vay riksdagen sammansatt enligt de gamla valgrunderna.
I folketinget hade den radikala regeringen stöd av en säker majoritet

(den radikala vänstern och socialdemokraterna), men hade i landstinget en stark
majoritet mot sig (högern och den moderata vänstern). Intet av partierna, om
man undantar en del av högern, synes egentligen haft något i sak att invända
mot konventionen ‘. Men oppositionens stämning mot regeringen var synnerligen
irriterad — den hade skärpts genom finansministern Brändes’ bekanta förnekande
tidigare under sommaren att några förhandlingar om öarnas försäljning
över huvud ägde rum — och det låg frestande nära till hands för oppositionen
att politiskt utnyttja sin makt i landstinget gent emot regeringen i en fråga, för
vars lösning denna tydligen var beredd att sätta in hela sin ställning.

Då man ej direkt ville yrka avslag på konventionen, föredrog man, under
framhållande av att den sittande riksdagen, såsom vald efter de gamla rösträttsgrunderna,
icke vore kompetent att avgöra en så viktig sak, att ställa sig på
den ståndpunkten, att försäljningen borde uppskjutas, eller, om detta icke kunde
ske, att beslutet därom borde fattas av en riksdag vald enligt den nya grundlagen.
En dagordning av detta innehåll inlämnades i folketinget den 12 aug.
av den moderata vänsterns ledare, J. C. Christensen, vilken var själen i aktionen
mot regeringen1 2. Denna, som tydligen var beredd på arten av det motstånd
som väntade, var samma dag färdig med ett motdrag. Den ansåg en
valstrid i den rådande kritiska utrikespolitiska situationen synnerligen olämplig
och föreslog i stället en särskild folkomröstning, varigenom de nya väljaremassorna
i alla fall skulle få tillfälle att yttra sig om konventionen3. Detta förslag
utformades sedermera närmare i en massmotion av medlemmar av regeringspar 1

Detta intygades för den moderata vänsterns del av partiets ledare J. C. Christonsen.
Folketingets Forhandl. 1915—16, sp. 5210.

2 Folketingets Forhandl. 1915—16, sp. 5395.

3 Förslaget kom ursprungligen från finansministern Brändes, som framhöll, att
genom en sådan folkomröstning skulle samma resultat uppnås som genom ett val, varjämte
den hade den fördelen, att den kunde försiggå utan någon som helst agitation
(ibid., sp. 5388). Förslaget upptogs strax därpå av konseljpresidenten (ibid., sp. 5896).

Danmark

Gerna, och denna blev av folketinget antagen den 14 aug.1 *. Landstinget däremot
accepterade längre fram (25 aug.) den Christensenska dagordningen*. Ting stod
alltså mot ting, den politiska spänningen hade nått sin höjdpunkt, och agitationens
vågor gingo högt.

I denna situation syntes för regeringen ingen annan utväg kvarstå än att
utlysa nya val, och den vidtog också förberedande åtgärder för den nya grundlagens
ikraftträdande. Dessa inställdes emellertid, sedan partierna på initiativav
högern3 återupptagit de för tillfället avbrutna delegerade-förhandlingar, vilka
tidigare på uppmaning av konungen förts för åstadkommande av en koalitionsministär.
Någon enighet härom kunde visserligen ej omedelbart uppnås, men
regeringen framlade ett nytt förslag i konventionsfrågan (12 sept.)4 5, som gick
ut därpå, att eu riksdagskommission skulle tillsättas med uppgift att undersöka
alla omständigheter, som sammanhängde med konventionen, och däröver avgiva
betänkande, varefter folkomröstning i frågan skulle äga rum före riksdagens
definitiva beslut. Även detta förslag blev till en början förkastat av landstinget
(25 sept.)3, medan det antogs av folketinget (26 sept.)6. Det hade dock haft till
följd, att sammanhållningen mellan högern och den moderata vänstern splittrats7.
Tiden för en kompromiss i stor stil var nu mogen, och en sådan åstadkoms
också till slut av ett för ändamålet tillsatt gemensamt utskott av båda tingen,
som handlade i direkt kontakt med regeringen. Den överenskommelse, varom

1 Motionen (av Sleugerik, Borgbjerg m. fl.) gick ut på att riksdagen skulle moddela
sitt samtycke till konventionen, under förutsättning att detta beslut bekräftades
av majoriteten vid eu blivande folkomröstning (ibid. sp. 5434). Det var alltså här
fråga om en rent decisiv omröstning.

* Landstingets Forhandl. 1915—16, sp. 1938.

3 Genom brev från högerns ledare till konseljpresidenten den 5 sept. Folketingets
Forhandl. 1915—16, sp. 5563.

4 Se härom Rigsdagstidende, Tillseg A. 1915—16, sp. 4799.

5 Landstingets Forhandl. 1915—16, sp. 1974.

G Folketingets Forhandl. 1915—16, sp. 5593.

7 I det landstingsutskott, som hade regeringsförslaget till behandling, föreslog
högern endast tillsättandet av en riksdagskommission, vars betänkande omedelbart skulle
föreläggas riksdagen. Den yttrade sig alltså icke nu om vare sig nyval eller folkomröstning.
Det var denna linje som sedan följdes av landstinget den 25 sept. Den
moderata vänstern åter vidhöll sitt gamla krav om nyval, med tillägg dock att en
särskild omröstning om konventionen skulle försiggå i samband med dessa. Dessutom
vrkades nu, att en omröstning skulle anordnas även på de västindiska öarna (Rigsdagstidende,
Tillseg B., sp. 3147 ff.). — Anledningen till att kravet på en västindisk
folkomröstning egentligen icke spelat någon roll under förhandlingarna var, att det
sedan gammalt var kant, att öbefolkningen enhälligt var för försäljningen, vartill kom
att öarnas kolonialrSd nu enhälligt uttalat sig härför.

Det konsultativa referendum

utskottet enade sig, blev i allt väsentligt ett accepterande av regeringsförslaget (nedsättandet
av en riksdagskommission och folkomröstning) med tillägg — och här
ligger tydligen kompromissens kärnpunkt — att för åvägabringandet av önskvärd
ro i de offentliga förhållandena tre ministrar utan portfölj skulle utses, en från
vardera av de tre partier, som ej voro representerade i ministären. Vidare skulle
grundlagens ikraftträdande uppskjutas tills vidare1. Detta förslag blev så gott
som enhälligt antaget av riksdagens båda ting (30 sept.)2.

De politiska förutsättningar, varunder den danska folkomröstningen i den
västindiska frågan sålunda åvägabragtes3, förete åtskilliga egenartade drag. Först
och främst är det icke utan en viss förvåning man konstaterar, att donna fråga
icke i och för sig var något tvisteämne mellan partierna. Det stod egentligen
ingen strid mellan dessa om konventionens lämplighet, och det var från början
tämligen klart, att därom icke heller ute i landet fanns några större meningsskiljaktigheter.
Vi ha alltså exempel på en av riksdagen frivilligt företagen
folkomröstning i ett spörsmål där intet verkligt behov förelåg att utröna folkopinionen
och där riksdagen i sak hade sin mening klar. Intet parti torde heller
från början önskat framdriva en folkomröstning, utan denna är helt och
hållet ett omständigheternas verk. Utan ändamål i och för sig framstår den
uteslutande som ett taktiskt fäktvapen i den politiska striden, som ett tjänligt
medel att komma över en särskilt tillkrånglad parlamentarisk situation.

Härutinnan erinrar den danska folkomröstningen 1916 i någon mån om den
i australiska förbundet samma år vidtagna, särskilt i det avseendet att det i
båda länderna gällde att med hjälp av den särskilda omröstningen undvika allmänna
val och ändock bryta motståndet hos den övre kammaren. I Danmark
var dock ej som i Australien yttersta orsaken en splittring inom det härskande
regeringspartiet, och själva omröstningsfrågan var ju ej heller här på samma
sätt brännande. Sedan huvudsyftet med kompromissen, samlingsregeringens
bildande, genomförts, verkar den danska folkomröstningen som en skäligen överflödig
bisak, som endast i konsekvensens namn togs med, därför att den anständigtvis
inte kunde släppas. Ett studium av omröstningens utförande är,
som vi skola se, endast ägnat att stärka detta intryck.

1 Rigsdagstidende, Tillaeg B. 1915—16, sp. 3267 ff.

8 Landstingets Forhandl. 1915—16, sp. 1989. Folketingets Forhandl. 1915—16.
sp. 5606.

3 En skildring härav — visserligen icke ofärgad — lämnas i Tilskueren 1916 av
“Friradikal" i artiklarna “Valg og sälg" (s. 244 ff.) och “Hojre-Forliget" (s. 385 ff.).

Danmark

Reglerna för omröstningen.

De närmare bestämmelserna om folkomröstningen reglerades genom en av
konung och riksdag antagen lag.1 Denna innehöll först föreskrifter om den
förutnämnda riksdagskommissionen, vilken bestod av 15 från varje ting valda
medlemmar. Kommissionens uppgift var att genom sitt undersökningsarbete,
vilket skulle vara färdigt inom sex veckor, förbereda både den blivande omröstningen
och det därpå följande riksdagsbeslutet ifråga om konventionen. I förra
avseendet föreskrevs, att kommissionens betänkande i sin helhet eller i lämpligt
utdrag — vilket skulle vara så avfattat, att det gav “en framställning av de
olika synpunkter, som kunde komma att göra sig gällande inom kommissionen11
— skulle offentliggöras och på inrikesministeriets försorg i tillräckligt antal
sändas till alla kommunalstyrelser i landet. Dessa skulle vara skyldiga att “på
det mest ändamålsenliga sätt utdela betänkandet eller utdraget till de röstberättigade".
Syftet härmed var tydligtvis att bereda de röstande tillfälle till så
allsidig upplysning som möjligt i det spörsmål, varom de hade att uttala sig.

Omröstningen skulle äga rum senast 14 dagar efter kommissionsbetänkandets
offentliggörande. Det skulle försiggå kommunvis, och rätt att deltaga däri
hade alla enligt den nya grundlagen politiskt röstberättigade, d. v. s. alla på
vallistorna till folketinget uppförda män och kvinnor, som fyllt 29 år. På röstsedlarna
skulle svaras med ja (för konventionen) eller nej (mot konventionen)2.

Till sist innehöll lagen en bestämmelse om konventionens framläggande för
riksdagen efter folkomröstningen. Denna bestämmelse är tillräckligt anmärkningsvärd
för att i sin helhet anföras. Den hade följande lydelse: “Sedan folkomröstning
ägt rum, framlägger regeringen förslag om konventionens godkännande
för riksdagen till dennas fria avgörande, med mindre minst hälften av de röstande
har röstat mot överlämnandet (av öarna), i vilket fall regeringen meddelar Förenta
staterna, att konventionen icke kan ratificeras".

"V i få här ett närmare preciserande av omröstningens konstitutionella karaktär,
ett angivande av arten av dennas inverkan på representationen, som är av
ganska stort intresse. Då riksdagen ännu ej tagit ställning i frågan, låg det j
sakens natur, att detta skulle ske genom ett beslut efteråt. Men skulle riks 1

Lov om Nedssettelse af en Kigsdagskommission og Afholdelse af eu Folkeaf stemning

angaaende Konventionen mellem — ---- den 30 sept. 1916.

2 Härom föreskrevs endast, att de regler skulle iakttagas, “der er givne for Jaog
Nej-Afstemning i Lov N:o 16 af 7 Februar 1901 §§ 38 og flg“. Denna lag innehöll,
att i det fall att blott en kandidat var uppställd i en valkrets vid val till riksdagen
skulle på varje röstsedel endast orden “ja“ och “nej“ vara tryckta, skilda med
ett vågrätt streck. Meningen var att valmännen skulle stryka ettdera ordet.

Det konsultativa referendum

dagen vid fattandet av detta sitt beslut vara bunden av omröstningsresultatet,
och i så fall på vilket sätt? Härom ger den anförda bestämmelsen det beskedet,
att riksdagen skulle ha fri avgöranderätt, för den händelse folket uttalade sig
för konventionen (riksdagen skulle då kunna antingen antaga eller förkasta den),
men riksdagen (och regeringen) skulle vara bundna att följa omröstningen, för
så vitt denna ginge emot konventionen. I förra fallet skulle alltså statsmakterna
ha sin fria avgöranderätt kvar, i senare fallet hade de lämnat denna ifrån
sig genom att på förhand förplikta sig att följa folkets röst1 *.

Man kan därför ej karaktärisera den beslutade omröstningen som helt konsultativ.
Den är det endast delvis, och delvis är den rent decisiv. Såsom förut
nämnts avsåg det ursprungliga förslaget om omröstningen, att denna skulle vara
alltigenom avgörande8, man hade ju här också tänkt sig att riksdagsbeslutet
villkorligt skulle fattas på förhand. Som det slutliga förslaget blev, kan man i
detta även beträffande själva omröstningsformen liksom skönja spåren av den
ingångna kompromissen3 * * * *. Yad man kommit överens om var en mellanform —
semikonsultativ eller semidecisiv, hur man nu vill ta det — vilken erinrar om
den form för referendum, som vi förut känna från vissa nordamerikanska särstater.

Under riksdagsförhandlingarna hade inga som helst konstitutionella betänkligheter
från något håll framförts gent emot det föreslagna förfaringssättet vare
sig i den ena eller den andra formen, icke ens från moderat vänsterhåll, där
man annars synes haft blicken mera öppen för denna sida av saken än inom
andra partier. Tydligt är emellertid, i överensstämmelse med vad som i det föregående
framhållits om förenligheten av referendum med den danska författningen,
att då statsmakterna överlämnade åt folket att eventuellt definitivt avslå den
föreliggande konventionen, så hade de därmed, i strid mot grundlagen, frånhänt
sig en avgöranderätt, som uttryckligen tillkom dem själva. Endast för den händelse
folket uttalade sig för ett bifall, skulle denna rätt vara dem förbehållen,

1 Det är därför endast till hälften riktigt, då konseljpresidenten Zahle karaktäriserade
omröstningsförslaget så, att det skulle “afholdes en Folkeafstemning til Tilkendegivelse
af Folkestemningen her i Landet overfor Sporgsmaalet om Konventionens
Godkendelse, som derpaa forelsegges ondelig til Rigsdagens fri Afgorelse". Landstingets
Forhandl. 1915—16, sp. 1942.

8 Jfr ovan s. 37, n. 1.

3 Den radikalsocialistiska majoriteten i folketiuget hade sålunda på förhand för bundit

sig att respektera en omröstning, som gick emot konventionen, under det den

lämnade motpartierna fria händer att bestämma sig i vilken riktning som helst, om

den skulle lämna ett jakande svar. Naturligtvis fanns i Bonare fallet, så som läget

utvecklat sig, i realiteten icko minsta fara för att dessa partier, om man undantar en

del av högern, skulle komma att begagna sin formella rätt att avslå konventionen.

Danmark

de skulle i sådant fall formellt ha möjligheten öppen att fatta ett beslut, som
ginge mot omröstningens utslag.

Omröstningens förlopp och resultat.

Den av riksdagen tillsatta undersökningskommissionen var den 2 dec. 1916
färdig med sitt betänkande, vilket offentliggjordes. Majoriteten förordade bifall
till konventionen medan en minoritet av sju medlemmar (av högern) yrkade
avslag. I överensstämmelse med lagen av den 30 sept. sammanfördes i en särskild
skrift såväl texten till konventionen och nämnda lag som majoritetens och
minoritetens motiverade uttalanden. Denna skrift, vilken trycktes i en upplaga
av en milljon exemplar, sändes sedan till landets kommuner för att av kommunalbestyrelserna
utdelas till de röstberättigade. Den var ett ganska vidlyftigt
aktstycke och gav var och en, som ville ägna den ett studium, en synnerligen ,
ingående upplysning om den föreliggande omröstningsfrågan.

Folkomröstningen om konventionen ägde rum den 14 dec.1 Man röstade
kommunvis, varefter de kommunala valförrättarna insände resultaten till valkretsarnas
valbestyrelser, vilka i sin tur, efter sammanräkning av resultaten för varje
krets insände dessa till inrikesministeriet. Omröstningen utföll med 283,670
ja-rös’ter (för konventionen) och 158,157 nej-röster. Som ogiltiga kasserades
5,267 röstsedlar. Inalles hade endast inemot 37 procent av alla röstberättigade
deltagit. Blott 23 procent av dessa hade röstat för och alltså 14 procent mot.
Deltagandet hade sålunda varit ovanligt ringa, och om omröstningens verkliga

innebörd voro meningarna delade. .

Det tillhörde nu riksdagen att fatta sitt definitiva beslut, vilket skedde i
folketinget den 20 dec. och i landstinget den 21 dec. Utgången här var naturligtvis
efter allt det föregående given på förhand, men det saknar icke. alldeles
sitt intresse att se hur omröstningsresultatet tolkades och vilken ledning riksdagsmännen
därav ansågo sig hava fått. Omdömena därom utföllo givetvis mycket

olika alltefter de olika partiståndpunkterna.

Inom majoriteten, som var beredd att rösta för konventionen, uttalades från
en del håll, att omröstningens resultat måste betraktas såsom avgörande och att
riksdagen nu endast hade att bekräfta detta2. Andra förbisågo ej den likgiltighet
för det västindiska spörsmålet, varom omröstningen otvetydigt vittnade, men
funno dock majoriteten för konventionen så stor, att folkets svar måste betraktas * 6

1 Närmare regler om denna gåvos i ett av regeringen den 13 nov. utfärdat cirkulär
till samtliga amtman och Köpenhamns magistrat. Tr. i Statstidende den 15 nov.

8 Fog-Petersen (radikal). Folketingets Förhand!. 1916—17, sp.

1519.

6 — 24539

Det konsultativa referendum

som fullt tydligt. Kommissionens ordförande, Neergaard, träffade helt säkert
det riktiga, då lian påpekade, att försäljningens motståndare, vilka drivit den
livligaste agitationen, kunde antagas ha mött fram tämligen mangrant, proportionsvis
i varje fall mest, varför deras ringa antal kunde anses konstaterat. För
sin del fann han därför, att resultatet borde respekteras, dock icke så fattat, att
det skulle anses “tvinga någon att gå emot sin övertygelse", utan så, “att alla
de, som redan på förhand genom ett sakligt övervägande av förhållandena kommit
till den ståndpunkten, att det var riktigast att säga ja, genom omröstningen blott
kunnat bestyrkas i denna sin uppfattning"1.

Från högerminoritetens sida framhölls med mycket eftertryck, att omröstningen
på intet sätt finge betraktas som avgörande och att den i grund och
botten ingen ledning gav. Alla de som stannat hemma, och det hade de flesta
gjoit, hade däimed velat demonstrera, att de fnsade sig från allt ansvar och att''
de överlämnade bestämmanderätten helt och hållet till riksdagen* 8. Från en del
håll betonades att förberedelserna till omröstningen varit i hög grad bristfälliga,
någon tid till upplysning hade ej funnits, och den upplysningsskrift, som på
regeringens försorg utskickats, hade ej alls utdelats i ett flertal kommuner, där
man ännu kunde finna de utsända paketen ouppackade. Regeringens olämpliga
partitagande före omröstningen hade gjort, att denna mångenstädes urartat till
en omröstning för eller mot ministären. Vad man under sådana förhållanden
åstadkommit var “en fullständig parodi på en folkomröstning", som ej kunde
tillmätas något värde*. Inom högern ansåg man sig därför i så mycket högre
grad ha fullt fria händer vid den slutliga voteringen.

Denna utföll så, att folketinget med 90 röster mot 16 och landstinget med
40 röster mot 19 biträdde konventionen.

1 Folketingets Forhandl. 1916—17, ap. 1514.

8 Juel (höger). Landstingets Forhandl. 1916—17, sp. 448 ff.

» Richelieu (höger), Landstingets Forhandl. 1916—17, sp. 437 ff., samt Finkel
(höger), Folketingets Forhandl. 1916—17, sp. 1551 f.

Norge.

Folkomröstningsfrågans tidigare utveckling.

I den norska författningsdiskussionen har folkomröstningsinstitutet — om
man undantar ett i det s. k. Adler-Falsenska konstitutionsutkastet 1814 framställt
förslag om referendum vid grundlagsändring1 — först kommit upp på
1890-talet. På initiativ av den kände statsrättsläraren och politikern T. H.
Aschehoug väcktes 1892 ett förslag i stortinget, att konungen skulle förlänas
rätt att underställa en av stortinget antagen lag folkomröstning2. Fråga var
alltså om ett kungligt referendum, något i stil med det i Belgien just vid
samma tid diskuterade3 och möjligen influerat av detta. Omröstningen fattades
emellertid som bindande för konungens sanktionsbeslut, varför den enligt det
norska förslaget ej skulle fått samma konsultativa karaktär som enligt det
belgiska.

Sedermera ha vid upprepade tillfällen motioner om referendum framförts i
stortinget, och efter 1905 års med utomordentligt deltagande omfattade folkomröstningar
har en alltmer växande rörelse till förmån för detta institut kunnat
förmärkas. Den första av dessa omröstningar, vilken gällde unionens upplösning,
var av rent bekräftande natur. Den andra, i vilken de röstberättigade
hade att giva svar på frågan, om de godkände (ja) eller icke godkände (nej)
stortingets bemyndigande till norska regeringen att utfärda inbjudan till prins
Carl av Danmark att mottaga val till Norges konung4, torde även den närmast
vara att betrakta såsom decisiv, ehuru den i själva huvudspörsmålet var en förhandsomröstning.
Det var nämligen först efter omröstningen, vilken egentligen
gällde frågan om monarki eller republik, alltså huruvida kungaval skulle äga

1 Se Bredo Morgenstierne, Utredning av sporsmaalene om folkeavstemning, oplosningsret
og bostedsbaand (1913), s. 21.

2 Se T. Diesel, Folkeafstemning. Eu historik och en udredning (1912), s. 89 f.

3 Se härom nedan s. 56.

4 Jfr Grönlund, a. a., s. 217 f.

Det konsultativa referendum

rum eller icke, som stortinget förrättade valet \ För övrigt intaga de båda folkomröstningarna
av 1905, vilka tillkommo under alldeles extraordinära politiska
förhållanden, en undantagsställning, och det betonades med skärpa, att de ej
skulle få tillmätas någon som helst prejudicerande innebörd.

De efter 1905 väckta motionerna ha alla gått ut på att genom grundlagsändring
införa decisivt referendum i en eller annan form. Några av dessa ha
därjämte innehållit förslag till bestämmelser, vilka kunde tänkas åsyfta konsultativa
omröstningsformer. Vid närmare påseende visar sig dock, att detta
knappast varit meningen. Enligt en år 1906 från socialdemokratiskt håll väckt
motion skulle icke blott ett av stortinget antaget utan även ett av detsamma
förkastat, bordlagt eller ännu icke under behandling taget lagförslag kunna underkastas
folkomröstning, då begäran därom framställts av 20,000 röstberättigade.
Huruvida i sistnämnda fall stortinget skulle äga att efter omröstningen fatta
ställning till lagförslaget i fråga framgår icke med tydlighet men synes icke
varit avsett. Det var därför närmast fråga om ett slags folkinitiativ, där stortingets
medverkan i själva verket skulle bli närapå utesluten* 8. Från samma
håll väcktes 1911 en motion, som avsåg att lägga initiativet till referendum i
odelstingets hand på så sätt, att tinget skulle kunna sända ett lagförslag till
folkomröstning, antingen innan det tagits under slutlig behandling eller sedan
det passerat lagtinget och därifrån återkommit med anmärkningar. Den enda
befattning, som skulle tillkomma stortinget i fråga om ett sålunda under folkomröstning
ställt förslag, var att tinget, för den händelse förslaget blivit antaget
av folket, skulle upptaga det till slutlig redaktionell utformning3. Intetdera av
de båda förslagen kan sägas vara synnerligen väl genomtänkt, och de ha här
endast omnämnts, därför att de framkommit i former, vilka äro tänkbara för
lagstadgande av ett konsultativt referendum.

Förbudsomröstningen år 1919.

Frågan om referenduminstitutets upptagande i den norska författningen är
för närvarande vilande under avvaktan på en utredning i detta spörsmål, som
beslutats år 1917. Emellertid har detta institut — tydligen icke utan påverkan
av den sedan länge pågående allmänna rörelsen till förmån för referendum —

1 Under debatten i stortinget ifrågasatte Bratlie grundlagsenligheten av omröstningsförslaget,
då det enligt Norges grundlov tillhörde stortinget ensamt att förrätta
nytt kungaval. Jfr Diesen, a. a., s. 107.

8 Stort, forhandl. 1905—06: 5. Dok. nr 77, s. 61 f. Jfr Morgenstierne, a. a , s. 23.

3 Stort, forhandl. 1911: 5. Dok. nr 72. s. 14 ff. Jfr Morgenstierne, a. a., s. 27.

Norge

nyligen fått en om också endast tillfällig användning genom den bekanta omröstningen
i förbudsfrågan 1919. Då detta fall (förutom det förut omnämnda
danska år 1916) torde vara det enda i Europa, där en konsultativ folkomröstning
vid sidan om grundlagen verkligen funnit praktisk tillämpning, förtjäna
de former och omständigheter i övrigt, varunder den försiggått, att här särskilt
uppmärksammas.

Den norska förbudsomröstningen är att se mot bakgrunden av de i Norge
rådande nykterhetspolitiska förhållandena1. Rätt till lokalt veto har här sedan
1890-talet varit gällande, varigenom i stora delar av landet restriktioner av
varierande slag blivit införda. Under kristiden genomfördes år 1917 efter beslut
av statsmakterna ett provisoriskt landsförbud, gällande brännvin och starka
viner (med över 12 % alkoholstyrka). Strävanden ha sedan dess framkommit
att varaktigt lagfästa detta förbud, och vid 1918 års stortingsval spelade förbudsfrågan
en framträdande roll. En förskjutning ägde härunder visserligen
rum till förmån för de icke förbudsvänliga elementen, men förbuds vännerna
hade alltjämt majoritet i stortinget. Den förändrade situationen gjorde dock,
att den tanken alltmera vann insteg, att en definitiv förbudslagstiftning icke
borde genomföras utan att folket först genom särskild omröstning fått uttala sig
i frågan. I februari 1919 gjordes en framställning i detta syfte till regeringen
från “landsnevnden for Norges avholdsorganisationer". Denna hemställde, att
regeringen måtte utarbeta och för stortinget framlägga en lag om allmänt rusdrycksförbud,
vilken lag, efter att ha antagits av stortinget, borde hänskjutas
till slutligt avgörande genom folkomröstning. Regeringen, som fann att genom
valen ingen verklig klarhet vunnits i förbudsfrågan, emedan den då hopblandats
med så många andra politiska frågor, tillmötesgick också denna hemställan,
ehuru icke i enlighet med de linjer, som föreslagits. Någon förbudslag utarbetades
icke, utan regeringen föreslog i proposition den 25 april s. å., att stortinget
skulle fatta beslut om en förberedande, konsultativ omröstning i principfrågan,
för eller mot förbudet i den år 1917 provisoriskt införda begränsade
formen, förbud i fråga om brännvin och starka viner. Propositionen, vilken var
åtföljd av ett lagförslag rörande sättet för omröstningens ordnande, bifölls i allt
väsentligt oförändrad den 18 påföljande juli, och omröstningen ägde därefter
rum den 5 och 6 oktober.

Det är i främsta rummet två spörsmål under de förhandlingar, vilka föregingo
stortingsbeslutet om omröstningen, som här tilldraga sig ett närmare
beaktande. Det ena rör formuleringen av de frågor, som skulle riktas till folket,
det andra omröstningens förenlighet med den norska grundlagen.

1 Se härom Nykterhetskommitténs betänkande IX, s. 431 f.

Det konsultativa referendum

Frågeställningen vid omröstningen.

I det förstnämnda spörsmålet diskuterar regeringspropositionen1 till en
början olika utvägar. Det kunde tänkas, antingen att vissa enkla huvudfrågor
uppställdes, eller att saken framlades i form av ett utkast till förbudslag, eller
slutligen att av stortinget antoges en verkligt utarbetad förbudslag, innehållande
en avslutningsparagraf, enligt vilken genom en senare lag skulle bestämmas, om
och när den sålunda antagna förbudslagen skulle träda i kraft samt att dessförinnan
folkets uttalande om densamma skulle inhämtas. I vilket fall som helst
skulle det tillkomma konung och storting att träffa det slutliga avgörandet, när
resultatet av omröstningen förelåge.

Av de nämnda utvägarna ansluter sig regeringen obetingat till den förstnämnda,
därför att den var ägnad att samla de röstandes uppmärksamhet på
det väsentliga, och den föreslår, att den frågan skulle ställas till folket, om det
önskade, att ett varaktigt förbud skulle lagstadgas mot tillverkning, införsel och
försäljning av brännvin och heta viner. På denna fråga skulle svaras med ja
eller nej. Man är emellertid ej blind för att denna frågeställning kunde ge anledning
till vissa anmärkningar. Dels kunde lämpligheten ifrågasättas av att
sammanföra brännvin och starkare vinsorter under samma förbudsregel, då många,
som väl ville vara med om brännvins- men ej vinförbud, härigenom skulle komma
att stå mindre fria vid röstavgivandet — detta ansågs dock av nykterhetspolitiska
skäl nödvändigt —, dels funnes ingen närmare definition angiven i fråga om
vad som skulle förstås med “starka viner". Härmed underförstods visserligen i
allmänhet viner med över 12 volymprocents alkokolstyrka, men detta kunde
svårligen till förtydligande utsättas, då de 12 volymprocenten icke utgjorde
någon säker gränslinje gent emot de “lätta" vinerna; vilka man huvudsakligen
av handelspolitiska hänsyn helt och hållet ville undantaga från förbudet. Vidare
ansågs det föga lämpligt att i frågeformuleringen använda själva uttrycket
“volymprocent alkoholstyrka" såsom svårfattligt för en stor del av allmänheten.
Över huvud bör observeras, att med det i Norge rådande utgångsläget hela
spörsmålet låg ovanligt klart till. Omröstningen skulle helt enkelt komma att
gälla, om man önskade det sedan ett par år tillbaka existerande provisoriska
förbudet legaliserat eller icke. Bleve svaret härå nej, betydde detta, att det provisoriska
förbudet alltjämt funnes kvar men att efter dess upphävande framdeles
en återgång skulle äga rum till den förut gällande försäljningslagstiftningen.

1 Ot. prop. nr 37 (1919) om folkeavstemning over sporsmaalet om lovfestet varig
förbud mot invirkning, innforsel og omsetning av brennevin og het vin.

Norge

Det utskott, näringsutskottet, som hade att behandla regeringspropositionen,
anslöt sig helt och hållet till denna. Med större skärpa än vad regeringen gjort
underströks dock i utskottsutlåtandet nödvändigheten av att på förhand klarhet
vunnes rörande frågan i vad mån överenskommelser med främmande makter
lade hinder i vägen för en fullt genomförd förbudspolitik \ Beträffande frågeställningen
uppstod opposition från en minoritet inom utskottet (två av dess sju
medlemmar), som framhöll, att omröstningen borde röra de olika linjer, som
kunde tänkas till lösning av nykterhetsfrågan. Många av de röstande, som icke
ville vara med om förbud, skulle icke vara nöjda med att ge uttryck endast åt
en negativ ståndpunkt utan önskade uttala sig till förmån för ett ransoneringssystem
i förening med individuell kontroll. Omröstningsfrågan borde därför
ställas på följande sätt: “Vill ni ha förbud mot införsel och försäljning av brännvin
och heta viner, eller vill ni, att ransonering i fråga om dessa varor skall
införas?" Svaren på frågorna borde då lyda: “förbud" och “ransonering" i
stället för “ja" och “nej".

Lnder debatterna i stortinget om regeringens folkomröstningslag, vilka både
i odelsting och lagting blevo synnerligen utförliga2, kom spörsmålet om själva
frågeställningen att alldeles särskilt skjutas i förgrunden. Förbudsmotståndarna
i olika läger anslöto sig i allmänhet till den av utskottsminoriteten föreslagna
formuleringen för att därigenom hålla en väg öppen för dem, som ej önskade
förbudet, att vid omröstningen avge en bestämd ståndpunkt i nykterhetsfrågan.
^idaie ville man på så sätt avskära möjligheten för förbudsvännerna att i agitatoriskt
syfte utpeka alla dem, vilka komme att svara nej på förbudet, såsom
anhängare av fri brännvinshandel. Av en del talare framhölls emellertid, att ej
ens de av minoriteten föreslagna alternativen vore tillfyllest. Det kunde tänkas
en tiedje grupp röstande, som varken ville ha förbud eller ransonering, utan
som vide ha kvar den gällande lagstiftningen med lokalt veto, och även denna
grupp borde uttryckligen få tillkännagiva sin mening. Omröstningen borde
därför ordnas så, att följande tre svar kunde givas: 1) förbud; 2) nu gällande
ordning; 3) ransonering8.

Det tyngst vägande skälet, som från förbudsvänligt håll anfördes gent
emot de sålunda uppställda frågealternativen, gick ut därpå, att ingen klarhet
rådde i vad som menades med ransonering, ett system som i Norge vore oprövat
och som kunde tänkas ordnat på mångahanda sätt. En sönderdelning av huvnd *

Stort, forhandl. 1919, 6. b. Indst. t. odelstinget nr XII.

2 Stort, forhandl. 8. Forhandl. i odelstinget, s. 259 ff., i lagtinget, s. 83 ff.

8 Jfr uttalanden i odelstinget (Forhandl., s. 277 f.) av Wollnick och i lagtinget
(Forhandl., s. 85 f.) av Hroar Olsen.

Det konsultativa referendum

spörsmålet på sätt som föreslagits vore därför endast ägnad att åstadkomma förvirring
och förfuska hela folkomröstningen, en förebråelse, som för övrigt även
motsidan ur sina utgångspunkter gjorde gällande gent emot regeringsförslagets
alltför förenklade och därför i grunden missvisande formulering. Denna blev i
odelstinget antagen med 53 röster mot 36. I lagtinget däremot antogs med
presidentens utslagsröst (15 röster mot 15) den av utskottsminoriteten föreslagna
frågeställningen. Slutresultatet blev emellertid, att lagtinget sedermera, för att
icke riskera att hela omröstningslagen vid gemensam behandling i stortinget
skulle falla, frångick sin ståndpunkt och anslöt sig till odelstingets \

Det konstitutionella spörsmålet.

Vad beträffar omröstningslagens konstitutionella sida, blev även denna föremål
för meningsutbyten, ehuru dessa icke voro fullt så ingående eller upplysande
som man möjligen haft anledning att vänta. Det vill över huvud taget synas,
som om den allmänt rådande känslan av att en folkomröstning under alla omständigheter
vore önskvärd, i viss mån verkat dämpande på annars möjligen
förefintlig benägenhet att riva upp en tillspetsad strid i denna punkt. Man
finner emellertid, hurusom från flera håll konstitutionella betänkligheter framfördes
mot att beträda den föreslagna vägen, och hurusom man å andra sidan sökte
förebringa övertygande skäl för dess grundlagsenlighet®.

Då regeringen i sin proposition bestämt avböjde att följa den av förbudsorganisationerna
i deras förut omnämnda skrivelse förordade utvägen att hänskjuta
en av stortinget antagen lag till definitivt avgörande av folket, hade detta
sin grund i tvivelsmål om denna utvägs laglighet1 * 3. Däremot betonas, att det i
varje fall måste anses stå fritt för statsmakterna “å eske folkets mening i viktige
spörsmål (også lovsaker) i form av folkeavstemning, når statsmakternes rett
til selv å treffe den endelige beslutning blir dem forbeholdt". En sådan omröstning
av förberedande art kunde icke ge grund till konstitutionella tvivelsmål,
“da avstemningen jo formelt vil vane å betrakte alene som en opinions -

1 Forhandl. i lagtinget, s. 129.

8 Den bestämmelse i norska grundlagen, som det här närmast gäller, är g 49,
vilken lyder: “Folket udover den lovgivende magt ved Storthinget, der bestaar av to

Af delninger, et Lagthing og et Odelsthing“.

3 I propositionen refereras, utan ståndpunktstagande i själva tvistefrågan, Aschehougs
uttalande (Norges nuv. statsforfatning, II, s. 120) om den konstitutionella tilllåtlighoten
av eu tillfällig decisiv folkomröstning i de nordamorikanska särstaterna (provan
s. 13, n. 1).

Norge

yttring fra nasjonens side, mens vedtagelsen av de nodvendige lovbeslutninger
vedblir helt å ligge i de ordinsere lovgivningsmyndigheters hånd“.

I likhet med regeringen uppdrar näringsutskottet en bestämd gränsskillnad
mellan en omröstning av avgörande natur1 och en sådan, som endast avser en
vägledande opinionsyttring, men erkänner samtidigt oförbehållsamt, att oven for
den sidste form kan der imidlertid ogsaa reises konstitutionelle betsenkeligheter“.
För sin del framhåller utskottet häremot, att det norska folket i 25 år haft lagstadgad
rätt att inom vissa gränser bestämma över brännvinshandeln (lokalt
veto) samt finner, “åt der ved denne anledning bor gives folket adgang til
ved en landsavstemning åt uttale sin mening i forbudssaken". Uppenbart är,
utan att det behöver närmare utvecklas, att det sålunda för utskottet avgörande
skälet går alldeles på sidan om det konstitutionella spörsmål det här gäller.

Från den sida, som ställde sig tveksam i detta spörsmål, framhävdes under
stortingsdebatterna, att det i det hela vore en betänklig åtgärd att gå till folkomröstning,
då detta institut icke hade hemul i konstitutionen, det vore icke
“något särdeles tilltalande" att taga ett sådant steg, som lätt kunde leda till,
“att man så att säga kom utanom grundlagen". Försök hade gjorts att få folkomröstningen
införd som grundlagsenlig rättsregel, vilket hade misslyckats, men
nu såge det ut som om det skulle gå lättare för sig genom vanlig lagstiftning 2 3.
Saken vore vansklig även ur den synpunkten, att folkomröstningen, som i och
för sig vore ett tveeggat och lätt missbrukat vapen, bleve detta i ännu högre
grad, då principerna för dess användning icke vore konstitutionellt fastställda*.

Utförligast och med största skärpa utvecklades de konstitutionella betänkligheterna
i ett par anföranden av Skaar (vänsterpartiet)*. Han anmärkte, att
hela den viktiga frågan om grundlagsenligheten ytterst ofullständigt behandlats
både i regeringspropositionen och utskottsutlåtandet och lät förstå, att den iver
och brådska, varmed omröstningen framdrevs, gjort, att man ej vågat inlåta sig
på att underkasta den konstitutionella sidan av saken den nödvändiga granskningen.
För Skaar stod det fullt klart att det, som man nu vore i färd med
att besluta, i verkligheten innebure en grundlagsförändring. Sedan långt tillbaka
hade ett starkt intresse funnits att få folkomröstningen införd i det norska

1 Efter utskottets mening “er det imot vor konstitutions aand og tanke åt loves
ikrafttraeden gjores avhaengig av en folkeavstemning eller åt folket ved en direkte avstemning
bindende skal avgjore et lovssporsmaal, og åt lovgivningsmagten — stortinget
— senere hare skal utforme det i lovs form".

s Forhandl. i lagtinget, s. 85 (Broar Olsen).

3 Forhandl. i odelstinget, s. 273 (Hambro).

* Ibid., ss. 281, 287.

7 — 24589

Det konsultativa referendum

statsskicket, men man hade alltid ansett det nödvändigt “åt gaa veien gjennem
en årlig grundlovsforandring“ för att uppnå detta mål, och det kunde icke förnekas,
att denna uppfattning hade de bästa skälen för sig. Satte man sig över
kravet att folkomröstningen endast borde kunna tillämpas som “ett organiserat
led“ i författningen, införd på grundlagsenlig^ sätt, så kunde apparaten när som
helst genom ett vanligt lagbeslut sättas i gång, författningsreformen vore helt
enkelt införd “genom en bakdörr".

Konsekvenserna av det beslut, som nu förestode, framstå för Skaar som
synnerligen ödesdigra. “Det kan ikke vsere tvilsomt", framhåller han, “åt stortingets
lovgivningsvirksomhet och hele forfatningsmsessige stilling blir stserkt
berört ved appeller til avgjorende beslutninger, folkeavstemning i forskjellige
saker; det vil ikke laenger vsere den suversene myndighet i landet, som det har
vseret hittil; jeg er heller ikke i tvil om, åt den föranstaltning, man beslutter i
dag, vil dra andre lignende efter sig, og man vil vsere inde i en utvikling, som
kan, ja maa före vidt". I längden skulle stortingets auktoritet försvagas om
det i tid och otid skulle inhämta “order" eller “viljetillkännagivanden" från
folkets sida, och för de enskilda stortingsmännen skulle ställningen bli prekär, i
vissa situationer sådan, att en mandatnedläggelse bleve enda utvägen. Om Skaar
sålunda för sin del egentligen ansåg det föreliggande förslaget stridande mot
grundlagen, förklarade dock även han sig vara beredd att under omständigheternas
tryck rösta för detsamma, ehuru det skedde “ugjerne og under sterke tvil“;

Det kan anmärkas gent emot ovan anförda argumentering, att den ej- tar
tillbörlig hänsyn till den gränsskillnad mellan en avgörande (decisiv) folkomröstning
och en vägledande (konsultativ), som både i regeringspropositionen och utskottsutlåtandet
uppdrägits. Denna anmärkning gjordes också från regeringshåll
av statsrådet Berg, som till svar på Skaars uttalande framhöll1, att de tidigare
förslagen om referendum, för vilkas genomförande författningsändring förutsatts,
gått ut på, att ett av lagstiftande makten träffat avgörande skulle efter begäran
av ett visst antal valberättigade eller ett visst antal stortingsrepresentanter eller
konungen föreläggas folket till omröstning med definitivt bindande verkan. En
annan sak vore däremot den, som här vore i fråga, nämligen att den lagstiftande
makten själv fattade beslut att tillspörja folket, i en fråga, innan den
träffade sitt slutliga avgörande. Statsrådet kunde icke se, “åt der er nogen
konstitutionel betsenkelighet egentlig ved don ting". Utskottets talesman Fjserli,
som medgav, att den nu föreslagna förbudsomröstningen kunde ge anledning till
konstitutionella betänkligheter och som i Övrigt underströk den i utskottsutlå -

1 Förhand!, i odelstinget, s. 285.

Norge

tandet speciellt betonade synpunkten, belyste också skillnaden mellan de olika
omröstningsformerna. På en framställd fråga, huruvida ett folkuttalande till
förmån för förbudet ovillkorligen skulle respekteras, gav han till svar, att ett
sådant beslut kunde stortinget icke fatta *, emedan det vore stridande mot konstitutionen.
. “Vor konstitution er bygget paa det representative system; det er
stortinget, som har lovgivningsmagten, og det gaar ikke an åt forelsegge folket
et lovsporsmaal til avgjorelse; det er mot konstitutionens aand og tanke". Den
nu ifrågasatta omröstningen åter karaktäriseras som en meningsyttring av folket.
“Det maa vaere regjeringen og stortinget, som har det fulde ansvar for lovgivningsarbeidet.
Yi undersöker folkets mening og saa er det regjeringens og stortingets
pligt åt avgjore, om folkets onsker kan imotekommes". Tydligen utgår
Fjserli i sitt resonemang direkt från grundlagens ord, hävdande, att förbudsomröstningen,
i den form den framkommit, icke innebure att stortingets lagstiftningsmakt
överflyttades på folket.

Vad som bidrar att inkasta ett i viss mån förvirrande moment i diskussionen
är den från olika håll på olika sätt och ur olika synpunkter besvarade frågan,
i vad mån och huruvida omröstningen vore att betrakta såsom för stortinget
bindande. Svaret på denna fråga träffar själva kärnpunkten av det konstitutionella
problemet. A ena sidan (Skaar och de med honom liktänkande)
lägges tonvikten på, att hur man än ser omröstningen, så blir den faktiskt avgörande,
i realiteten kommer den att binda stortingets beslut; i stället för att
självständigt representera folket så som grundlagen bjuder kommer stortinget
att handla efter order av folket, låt vara att det frivilligt inhämtat dessa order.

A andra sidan (den förbudsvänliga majoriteten) fördöljes på intet sätt, att
omröstningsutslaget, i vilken riktning detta än skulle komma att gå, måste betraktas
som ett ofrånkomligt direktiv. I regeringspropositionen hade på förhand
tillkännagivits, att vederbörande departement, för den händelse omröstningen
skulle ge majoritet för förbudet, skulle söka att till följande år framlägga en
förbudslag. I stortinget förklarade statsrådet Berg, därom särskilt tillfrågad, att
han kände sig förpliktad, vare sig förbudsmajoriteten bleve stor eller liten, att
komma fram med en förbudsproposition. Man erkänner också från detta håll
och en del förbudsvänliga talare åro särskilt angelägna att understryka det
att omröstningen i realiteten vore att fatta som avgörande. Men man gör från
denna sida en distinktion till stöd för satsen om det konstitutionellt anmärkningsfria
i omröstningsförfarandet. Det är visserligen sant, medger man, att
statsmakterna “maa fole sig bundet av flertalsviljen", men ingen menar därmed, 1

1 Forhandl. i odelstinget, s. 263.

Det konsultativa referendum

att denna vilja är “konstitutionel bindende“ l. Med andra ord, omröstningen är
väl reellt, men icke formellt avgörande, den är väl politiskt men ej juridiskt
bindande. Det är med stöd av denna distinktion, vilken tydligen utgår ifrån
den statsrättsligt förefintliga skillnaden mellan decisiv och konsultativ folkomröstning,
som man ansåg sig kunna upprätthålla — och efter min mening ej
utan fog — att den opinionsyttring, som skulle avgivas, icke innebure något
brott mot det i grundlagen stadgade representativa systemet, att lagstiftningsmakten
sålunda efter omröstningen alltjämt läge fri och ograverad (rättsligen
taget) i stortingets hand2.

Omröstningens politiska konsekvenser.

Såsom av det föregående framgår var det egentligen i fråga om omröstningstemats
formulering, som verkliga divergenser gjorde sig gällande inom stortinget.
I själva huvudfrågan, att en folkomröstning borde komma till stånd,
var däremot meningen, trots de konstitutionella betänkligheter som framfördes,
praktiskt taget enhällig. Men klart är, att de bestämmande synpunkterna därvid
ställde sig mycket olika alltefter de olika politiska meningsriktningarna. Från
förbudsvännernas sida hoppades man givetvis att genom en omröstning få ett
säkert utslag till förmån för en förbudslagstiftning. Från motsidan var man
med på saken, då man under alla förhållanden ansåg tiden inne att få ett avgörande
till stånd i den länge omstridda frågan.

1 Statsrådet Berg i lagtinget, Forhandl., s. 91.

2 Hela den av stortingsmajoriteten hävdade åskådningen i grundlagsfrågan, som
på samma gång med synnerlig skärpa fastslår omröstningens reellt bindande natur och
stortingets formella obundenhet av densamma, har fått ett typiskt uttryck i följande
resonemang av Castberg (Forhandl. i odelstinget, s. 276): “Naar vi gaar til folkeavstemning,
er det selvfolgelig saa — jeg vil vaere med blandt dem som understreker det —
åt denne avstemning foregaar under fuldt ansvar, med bevisstheten om, åt det kan
komme til åt bli en avgjerende handling, og åt folkeavstemningens resultat maa respekteres.
Det er ikke saa, åt en folkeavstemning konstitutionelt avgjer lovsporsmaal.
Odelsting og lagting staar formelt och konstitutionelt frit. Deri har komitéen fullstendigt
ret. Men det vil vaere åt fornegte realiteten og hsenge sig ved formen, hvis
man ikke erkjender, åt hvis folket ved en folkeavstemning, som stortinget indbyder
det til, utvetydig tilkjendegir sin mening, saa vil det vaere et vigtig fingerpek for de
lovgivende myndigheter. Det skal moget til, åt de benytter sin konstitutionelt og
formelt ubestridelige ret til åt vedta beslutninger i strid med, hvad folket paa denne
maate har uttalt".

Nämnas må, att åsikten om den beslutade konsultativa förbudsomröstningens
grundlagsenlighet inom norsk statsvetenskap delas av prof. M. H. Lie — i en på officiellt
uppdrag under utarbetande varande allmän framställning av referenduminstitutet, som
förf. benäget låtit folkomröstningskommittén taga del av.

Norge

Vad beträffar de politiska konsekvenserna av ett jakande utslag å förbudsomröstningen
förfäktade som ovan nämnts statsrådet Berg den ståndpunkten, att
en förbudslag borde framläggas till antagande, oavsett storleken av den eventuella
majoritet, som förbudet vid omröstningen skulle komma att samla, en
mening, som tämligen allmänt synes omfattats från förbudsvänligt håll.

Från motsidan reserverade man sig mot denna ståndpunkt. Högerns ledare,
Halvorsenx, som icke ville förneka, att ett förbud i och för sig kunde verka
nykterhetsbefrämjande, betonade, att den ovillkorliga förutsättningen härför vore,
att det uppbures “av en vaeldig opinion i landet". En knapp förbudsmajoritet kunde
därför icke tillmätas avgörande betydelse. Han erinrade om, att samma mening
tidigare uttalats av nykterhetsvännerna själva, bland annat'' hade den kände
nykterhetsagitatorn d:r Scharffenberg för åtskilliga år tillbaka krävt kvalificerad
majoritet, ända upp till 70 procent, för det av honom då förordade brännvinsförbudet.
Ehuru under diskussionen spörsmålet om kvalificerad majoritet sålunda
bragtes på tal, var det givetvis aldrig ifrågasatt att i det föreliggande
fallet föreskriva några regler härom. Dylika bestämmelser, såsom innebärande
ett förhandsuttalande att omröstningen på vissa villkor skulle vara bindande,
hade varit alldeles oförenliga med dennas konsultativa karaktär.

Ett annat spörsmål rörande omröstningens följder, som under debatterna
gav upphov till åtskilliga meningsutbyten, var svårigheten att vinna full klarhet
i den viktiga frågan, i vad mån den norska traktatpolitiken lade hinder i vägen
för genomförande av ett eventuellt förbud. Vore detta förhållandet, bleve den
föreslagna folkomröstningen, såsom av en del talare framhölls, icke stort annat
än ett rent spegelfäkteri.

I regeringspropositionen hade i förbigående anmärkts, att en eventuell förbudslagstiftning
självfallet till sin räckvidd måste bli begränsad med hänsyn till
beståenda traktater, och näringsutskottet hade, ehuru förgäves, sökt erhålla klart
besked om huru därmed för närvarande förhölle sig. I odelstinget uttalade statsrådet
Berg* 8, att han såg saken så, att för den händelse ett flertal röstade för
förbudet, bleve det statsmakternas uppgift att göra allt för att undanrödja de
hinder, som kunde möta från främmande makters sida. En blivande folkmajoritet
för förbudet skulle bliva det stöd, som regeringen skulle lita till vid kommande
handelspolitiska förhandlingar. Skulle därunder visa sig, vilket statsrådet likväl
ej trodde, att oöverstigliga svårigheter ställde sig i vägen för upphävande av
gällande traktatsenliga förbindelser, antyddes möjligheten av att under sådana
förhållanden fråga kunde uppstå om att i en eller annan form anställa en ny
folkomröstning.

1 Forhandl. i odelstinget, s. 270.

8 Ibid., s. 261.

54 Det konsultativa referendum

Förfaringssättet vid, omröstningen och dennas resultat.

Den av stortinget den 18 juli antagna omröstningslagen promulgerades den
23 i samma månad. Den innehöll rätt detaljerade regler om grunder och förfaringssätt
för omröstningen *. Sålunda bestämdes, att rösträtt skulle tillkomma
alla politiskt röstberättigade. Vid omröstningen, som var hemlig (med valkuvert)
och strängt personlig, lades röstlängderna från 1918 års stortingsval till grund
med de justeringar, som bleve erforderliga på grund av nytillkomna röstberättigade.
På röstsedlarna skulle endast stå ja (för förbudet) eller nej (mot förbudet).
Vissa medgivanden gjordes åt röstberättigad, som hade förhinder att infinna
sig de bestämda pmröstningsdagarna, att antingen avgiva sin röst dessförinnan
i den kommun där han var bosatt eller också i den kommun, där han för tillfället
uppehöll sig. I det hela synes för övrigt omröstningsproceduren varit densamma
som vid stortingsval. De erforderliga kostnaderna skulle bestridas av statskassan
— de lära ha uppgått till minst en halv miljon kronor.

Den korta tid, som förflöt mellan stortingsbeslutet och själva omröstningen
(den 5 och 6 oktober) synes gjort, att någon särskilt anmärkningsvärd agitation
icke kom i gång, vartill väl även medverkade, att hela frågan sedan långt tillbaka
egentligen var utdebatterad. Utgången blev, att 489,017 jaröster avgåvos
mot 304,673 nejröster. Av samtliga avgivna röster utföllo något mer än tre
femtedelar (61,6 procent) till förmån för förbudet. En jämförelse med det senast
förrättade stortingsvalet (1918) visar, att deltagandet i förbudsomröstningen var
större. Vid det förra avgåvo 60,4 6 procent av de röstberättigade sina röster,
vid den senare 66,5 procent* 8.

Meddelande om resultatet av omröstningen lämnades av regeringen till
stortinget vid dettas sammanträde i nov. 1919. Så vitt bekant har någon förbudslag
ännu icke framlagts. Däremot har en utredning om förbudets handelspolitiska
förutsättningar igångsatts, vilken ännu icke torde vara avslutad.

1 Se härom närmare Nykterhetskommitténs betänkande IX, s. 436 f.

8 Antalet effektivt röstberättigade vid stortingsvalet var 1,186,602, vid förbudsomröstningen
1,198,522.

Belgien.

Folkomröstningsfrågan har i Belgien på senaste tiden spelat en aktuell
roll i den politiska diskussionen i samband med den allmänna författningsrevision
som i detta land igångsattes efter världskriget1. I denna revision, som väcktes
på initiativ av regeringen och principiellt bifölls av kamrarna redan i okt. 1919,
men som ännu icke definitivt genomförts, ingår även såsom led införande av
referendum i en eller annan form. Att döma av de förslag som framkommit2
synes man stannat inför tanken att grundlagsstadga ett skiljedomsreferendum.

Folkomröstningsfrågan har emellertid, tidigare vant föremål för nog så ingående
debatter, oftast i samband med rösträttsrörelsen men stundom även i anknytning
till andra viktigare politiska spörsmål. Vid upprepade tillfällen ha sålunda
förslag om referendum blivit framställda. Dessa förslag, av vilka intet lett till
praktiskt resultat, ha i allmänhet på olika sätt åsyftat en tillämpning av den
konsultativa omröstningsfoimen, vare sig de nu avsett en formlig författningsändring
eller — vilket varit det vanliga — ett mera tillfälligt användande av
detta institut. • / •- . A .•. -

Det kungliga referendum 1891—93.

b örsta gången frågan om referendum blev föremål för dryftande i det belgiska
parlamentet var under förberedelserna till 1893 års författningsrevision,
varigenom de sedan gammalt gällande strängt restriktiva rösträttsbestämmelsema
upphävdes och ersattes med den graderade röstskalan. Initiativet till rösträttereformen
togs från radikalt håll, där man i detta syfte väckte motion om författningsändring
(november 1890). I denna motion var dock ingen som helst
fråga om referendum, utan förelaget härom framkom från regeringen, vilken tillhörde
den katolsk-konservativa majoriteten. Detta förelag, vilket icke var närmare
utformat och som framfördes av konseljpresidenten Beernaert först muntligt * *

1 Se H. Dimont, La vie politique et parlementaire en Belgique (Revue pol. et
parl., mars 1920, s. 4G9).

* Den senatskoinmission, till vilken författningsrevisionen hänvisats, har avgivit en
rapport i denna riktning (Sénat, Sess. 1919—20, Dqc. nr 130).

Det konsultativa referendum

och sedermera i en skrivelse (mars 1891) till det utskott, som hade att preliminärt
behandla frågan om författningsrevisionen, gick ut på, att en utvidgning
av rösträtten — en tanke, som regeringen i princip accepterade — borde förbindas
med en utökning av de kungliga prerogativen i följande riktning.
Konungen borde, enligt regeringens uttalande i nämnda skrivelse, beklädas med
rätten att direkt sätta sig i förbindelse med väljarkåren för att inhämta dess
mening, vare sig i eu principfråga, vilken ej kommit under aktuell behandling
av representationen, eller beträffande en (av denna) voterad, men ännu ej promulgerad
lag l.

Den fullt tydligt uttalade tanken var alltså, att rösträttsreformen skulle
kompenseras av ett kungligt referendum. Hur man i detaljerna tänkt sig detta,
framgår icke av den löst skisserade, sedan aldrig närmare utförda planen. Så
mycket är dock klart, att den folkomröstning, som konungen skulle äga rätt att
påkalla, skulle få en konsultativ karaktär. Man kan urskilja två huvudarter av
densamma. Dels skulle konungen kunna anordna en förberedande omröstning i
en politisk fråga, snart sagt vilken pom helst, som ännu icke alls kommit före i
parlamentet eller som där upptagits till diskussion utan att beslut därom ännu
fattats — i den hithörande litteraturen ofta kallat “preliminärt referendum"
eller “referendum antérieur"; dels skulle en av parlamentet redan beslutad lag
på kungligt initiativ kunna hänskjutas till folket. I förra fallet bleve konsultationen
av betydelse för båda statsmakterna, i senare fallet bleve den vägledande
endast för konungen, då han ginge att besluta om sanktion av lagen i fråga.

Det ursprungliga regeringsförslaget, vars avfattning som nämnt var tämligen
svävande, undergick under den följande diskussionen rätt väsentliga modifikationer.
Vid utskottsbehandlingen anmärktes, att konungens vittomfattande befogenhet
att anordna folkomröstning borde närmare regleras, och över huvud ville
man tillstyrka förslaget endast under förutsättning att det preliminära referendum
alldeles uteslöts. Regeringen var också villig till jämkningar. Den medgav nödvändigheten
av att genom en särskild lag specialisera de fall, då referendum
skulle få användas, och den gick till slut även med på att stryka det preliminära
referendum. I denna avtrubbade form blev förslaget i princip antaget av
kamrarna (maj 1892). Allmänt hade man dock förbehållit sig frihet att fatta
ståndpunkt i frågan längre fram, då författningsrevisionen efter nyvalen definitivt
skulle avgöras. Det motstånd referendumtanken rönte under dessa gav föga

1 Ang. förslagets tillkomst och vidare behandling se J. Signorel, Étude de législation
comparé sur le referendum législatif (1896), s. 212 ff.; J. Debacq, Le referendum.
Étude de législation comparc (1896), s. 69 ff.; O, Orban, Lo droit constitutionnel de la.
Belgique (1908), IT, s. 513 ff.

Belgien

anledning att hoppas på dess vidare framgång, varför regeringen beslöt sig för
att alldeles återtaga sitt förslag (november 1892). Det togs visserligen sedermera
upp med vissa tillägg — även från medborgarnas sida skulle referendum kunna
påkallas — av den radikala vänstern, men utan resultat.

De omständigheter, varunder referendumfrågan framfördes i Belgien och
den lösning man tillärnade densamma, väckte mycken uppmärksamhet och
framkallade en livlig diskussion, som sträckte sig även utom Belgiens gränser K
I belgiska parlamentet mottogs idén med avgjord köld av de båda stora huvudpartierna,
som häri sågo en fara för det historiskt utvecklade parlamentariska
systemets bestånd. Det klerikalkonservativa partiets chef Woeste betecknade
det kungliga referendum såsom ett införande i Belgien av “den napoleonska regimen"
ä — i själva verket hade de ursprungligen framkastade bestämmelserna
härom ett nära släkttycke med vissa stadganden i de napoleonska konstitutionerna
av 1852 och 18701 * 3 — och det liberala partiets ledare Frére-Orban
förklarade, att den föreslagna nyheten måhända kunde kallas demokratisk, men
att “den icke desto mindre skulle lägga grunden till en avskyvärd demokrati" 4.
Endast en obetydlig minoritet, den vänsterradikala flygeln, som i princip var
referendumvänlig, var verkligen beredd att acceptera regeringsprojektet med
vissa tillägg.

Starkast riktade sig som nämnt angreppen mot det preliminära referendum
— konungens oinskränkta rätt att före eller under en frågas behandling i parlamentet
förordna om konsultativ omröstning — och denna form har av belgiska författare
alldeles speciellt utdömts5. Anmärkningarna vände sig mindre mot den personliga
maktutvidgning, som skulle komma konungen till del, ty begagnandet av
det kungliga referendum skulle naturligtvis i varje särskilt fall komma att bestämmas
av regeringen som sådan. Den förnämsta invändningen mot institutet
låg däri, att det skulle leda till “det parlamentariska styrelsesättets omedelbara
ruin". De hävdvunna partiförhållandena skulle komma att vackla, kamrarna
skulle komma att handla under ständigt sidoinflytande av redan företagna eller

1 En hot speciallitteratur har vuxit fram i frågan, främst i Belgien, men med
bidrag även utifrån. Av dessa senare kan hänvisas till en utförlig, resonerande uppsats,
“Une question du droit constitutionnel. Lo referendum belge“, i Revue des deux
mondes, maj 1892, s. 112 ff., av anon. fransk förf., samt Fuld, Die versuchte Einftthrung
des Referendums in Belgien (Arch. f. öffentl. Recht, 1893, s. 558 ff.).

* Sigxorel, a. a., s. 219.

3 Jfr nedan s. 72, n. 1. _

* Debacq, a. a., s. 74.

5 Se J. van den Heuvel, A letter on the referendum in ''Belgium (skr. mars
1892), tr. som inledning till a. a. av S. Deploige, s. xxxix ff.; Orban, a. a., II, s. 515.

8 — 24589

Det konsultativa referendum

varje ögonblick väntade folkkonsultationer, regeringen skulle bli utsatt för otillbörliga
påtryckningar att i tid och otid företaga omröstning i uppkommande
frågor. Över huvud betraktade man försöket att införa referendum i en konstitutionell
monarki — det första som någonsin blivit gjort — såsom en nyhet,
absolut oförenlig med denna statsform1 * och därför från början dömt att misslyckas.

Det torde för övrigt kunna ifrågasättas, om den belgiska regeringen själv
tagit sitt förslag på fullt allvar. Den anförde visserligen i sin motivering, att
ett rådfrågande av folket direkt, på det sätt som föreslagits, stode i god samklang
med de demokratiska principer, som lågo till grund för konstitutionen, på
samma gång som konungen härigenom erhölle möjlighet att utöva en nyttig
modererande inverkan vid avgörandet av omtvistade spörsmål. I grunden gällde det
ju intet annat än ett slags omläggning av konungens upplösningsrätt, en tillämpning
av denna på speciella fall3 * * * *. Men det vill synas som om regeringen i viss
mån betraktat sitt projekt som ett taktiskt medel, ägnat att vinna såväl konungen
som massorna för den rösträttsreform, som den hade i beredskap, och den tycks
sedermera ej gjort synnerliga svårigheter att ta det tillbaka.

Det ovannämnda från radikalt håll senare upptagna förslaget, gående ut på
en kombination av det kungliga referendum och fakultativ omröstning på folkligt
initiativ, vilket med vissa olikheter i avfattningen framfördes i ett flertal
motioner både i representantkammaren och senaten8, förekom till avgörande först
på sommaren 1893, då det förkastades med stor majoritet. Debatterna härom
intressera oss i detta sammanhang endast i en punkt. Av förslagets anhängare
i främsta rummet huvudmotionären Paul Janson — förklarades, att även om

1 Jfr a. a. i Rev. dos deux mondes, s. 117 ff., ävensom Bornhak, Allgemeine
Staatslehre (1909), s. 192 f., som karaktäriserar det kungliga referendum i Belgien
såsom “en övergång från den parlamentariska monarkien till det demokratiska tyrannis".

s I en ytterligare motivering till regeringsförslaget den 2 februari 1892 heter det:
“Pourquoi le roi, qui peut prendre l’avis du corps électoral quand il lui plait en dissolvant
les chambres, ne pourrait-il aussi le consulter d’une maniére plus spéciale et
dans des conditions moms faites pour troubler le pays?" Cit. efter Debacq, a a
s. 71 f.

3 Enligt en i representantkammaren av den radikale ledaren Paul Janson m. fl.

väckt motion hade den föreslagna grundlagsändringen följande lydelse: “Le roi a le

droit d en référer å la consultation du corps électoral sur toute loi adoptée par les

chambres ou en cas de conflit, par 1 une d’elles. Le referendum est obligatoire, s’il

ost réclamé par cent mille électeurs ou par les conseils provinciaux ou par des conseils

communaux representant par total d’au moins un million d’habitants“. Se Ch. des représentats,
sess. extraord. 1892, Doc. nr 14.

Belgien

det folie, ägde statsmakterna rätt att i ett givet fall — utan föregående grundlagsändring
— hänskjuta en fråga till konsultativ folkomröstning, en mening
som i representkammaren bestreds under påpekande av att den enquéterätt, som
kammaren ägde och som man åberopade sig på, på intet sätt finge förblandas
med en rätt att rådfråga hela folket1 2.

Ännu tydligare uttalades denna åsikt i senaten*. Det utskott, som här haft
att behandla referendummotionen, avstyrkte densamma och förklarade i sitt utlåtande,
att om senaten förkastade den föréslagna grundlagsändringen måste därmed
anses fastslaget, att utan en sådan kunde tillämpande av referendum under
inga förhållanden vara tillåtet. Utskottets rapportör, Dupont, sedermera vice
talman i senaten, utvecklade vidare denna mening i följande, sedermera ofta
åberopade ordalag: “Konungen har ingen annan makt än den, som konstitutionen
föreskriver. Den tolkning, som vi inlägga i art. 263, tillåter icke lagstiftande
makten att överlåta åt konungen rätt till referendum, d. v. s. att igångsätta en
folkkonsultation (consultation populaire) rörande en lag, som är under behandling
eller som redan antagits (sur une loi å faire ou sur une loi faite). Det bleve
nödvändigt att ändra konstitutionen för att medgiva konungen denna rätt".
Enligt detta uttalande, som i det följande spelat en viss roll såsom argument i
diskussionen om den konsultativa folkomröstningens tillåtlighet, skulle sålunda
tillämpande både av konsultativt och decisivt referendum vara stridande mot
den belgiska författningen, såvitt ej ändring däri förut vidtagits. Samma mening
har även inom statsvetenskapen gjorts gällande4.

Folkomröstning i Bryssel 1893.

Den belgiska referendumdiskussionen 1891—93 fick ett efterspel sistnämnda
år, som här kan förtjäna omnämnas, då det i verkligheten gav upphov till en
folkomröstning av konsultativ ai-t, om också icke i officiella förmer5. Då det
visade sig, att regeringen drog ut på rösträttsreformen, uppstod tanken att låta
befolkningen i huvudstaden uttala sin mening i den på dagordningen stående

1 Ch. de représentants, Sess. extraord. 1892 et 1892—93, Ann. parl., s. 1903 ff.

2 Det följande stöder sig på uppgifter hämtade från representantkammarens debatter
1899 (Ann. parl. 1898—99, s. 2845 ff.). Senatens förhandlingar för 1893 ha icke
varit mig tillgängliga.

3 Denna art. i den belgiska författningen, vilken ändringen avsåg, hade följande

lydelse: “Den lagstiftande makten utövas kollektivt av konungen, representanternas

kammare och senaten".

4 Orbax, a. a., II, s. 517.

5 Signorel, a. a., s. 222 ff.

Det konsultativa referendum

frågan. Flera av de kommunala myndigheterna vunnos för saken, men en av
dessa igångsatt omröstningsprocedur avbröts genom inskridande av regeringen.
Den radikala partiorganisationen tog då hand om företaget, och en omröstning
kom till stånd bland stadens 21 år fyllda medborgare, vilka hade att svara med
ja eller nej på fem olika frågor, avseende de fem föreliggande huvudförslagen
i rösträttsfrågan. Av i runt tal 110,000 “röstberättigade" avgåvo omkring 60,000
sina röster, så gott som alla till förmån för de två förslag, som med vissa smärre
skiljaktigheter utgingo från den allmänna rösträttens princip. De icke röstande
avhöllos från att deltaga på grund av anmaning från konservativt håll.

Denna på privat väg åstadkomna folkkonsultation, vilken icke är alldeles
utan motstycke i andra länder (jämför omröstningen i nykterhetsfrågan hos oss
1909), har icke utan skäl jämförts med en stor petition, tillkommen i något ovanliga
former. Den blev emellertid av betydelse icke blott för den belgiska rösträttsröi-elsen
utan även som en sorts uppslag för framtida yrkanden på användning
av den konsultativa omröstningsformen.

Förslag om folkomröstningar i rösträttsfrågan. * *

1) Omröstningsförslag 1899.

I samband med nästa stora reform på rösträttens område, införandet av
den proportionella valmetoden 1899, uppstod åter i belgiska parlamentet fråga
om konsultativ folkomröstning, denna gång emellertid såsom ett för tillfället
använt institut.

Regeringen, vars ledning övergått till den yttersta högern, framlade en
proposition om proportionellt valsätt, som på ett uppseendeväckande partiskt sätt
tillgodosåg högerpartiets intressen och som allmänt, även inom högerns led, ansågs
oantaglig. De förberedande diskussionerna om denna proposition (23, 27 och
28 juni) gåvo anledning till uppträden, som genom sin våldsamhet äro enastående
i Belgiens parlamentariska annaler, och stämningen i landet blev synnerligen
upphetsad. Resultatet blev sedermera ett regeringsskifte i moderat-konservativ
riktning1. Det var i denna situation som en motion om särskild folkomröstning
i rösträttsfrågan väcktes i representantkammaren, undertecknad av
ledarna för det progressistiska (vänsterradikala) partiet, Lorand, samt det socialdemokratiska
partiet, Yandervelde, jämte fyra deras meningsfränder*. Det har

1 So J. Barthélemy, L’organisation du suffrage et 1’expérience beige, Paris 1912,
ss. 538—542.

* Proposition de loi établissant une consultation populaire sur la question de la
réforme électorale, 4/v 1899. — Cl), des representants, Sess. 1898—99, Doc. (nr 229), s. 376 f.

Belgien

sitt intresse att till en början något betrakta den motivering, som föregår detta
förslag, då den kan anses på ett typiskt sätt utveckla de skål, som i liknande
fall plägade andragas.

Motionärerna, vilka själva deklarera sig som principiella anhängare av referendum,
äro angelägna betona, att motionen på intet sätt avsåge ett ståndpunktstagande
till eller införande av detta institut i egentlig mening. Den vore endast
tillkommen som ett medel, varom alla borde kunna förena sig, att bringa klarhet
i den brydsamma situation, som uppstått och varur ingen annan utväg funnes
än parlamentsupplösning eller särskild folkomröstning. Den senare utvägen vore
utan tvekan att föredraga, då därigenom möjlighet gåves att isolera det spörsmål,
varom striden stode, och i lugn och ro, utan störande inverkan av en upphetsande
valstrid, rådfråga folket om de olika förslag till lösning, vilka vore föremål
för diskussion. Det förelåge här ett exceptionellt fall, där lagstiftaren svävade
i allvarligt tvivelsmål rörande opinionen inom väljarkåren, där det kunde
misstänkas, att representanterna läte sig påverkas av partiinflytelser i stället för
av tillbörlig hänsyn till sina väljares önskningar och dar det följaktligen vore
behövligt att genom rådfrågning av folket skapa den grund, varigenom enighet
kunde uppnås. För kamrama, där intet förslag samlat majoritet, skulle de svar,
som komme fram ur omröstningen, ge tillfälle till närmare orientering i frågans
verkliga läge, varpå man med större säkerhet och bättre insikter kunde återupptaga
överläggningarna och skrida till fattande av ett definitivt beslut. Som
precedensfall åberopas den förutnämnda folkomröstningen i Bryssel 1893, vilken
förklaras ha givit ett klart utslag av folkopinionen av den största betydelse för
den dåvarande rösträttsdiskussionen. Vad beträffar grundlagsenligheten av motionen
hävdas lika kort som bestämt, att en konsultativ folkomröstning intet
annat vore än ett utslag av parlamentets obestridliga enquéterätt, i själva verket
“den fulländade formen11 av denna rätt. För övrigt åberopas tidigare uttalanden
(från 1893 års debatter), enligt vilka det under alla förhållanden stode kamrarna
öppet att ‘•frivilligt anordna ett referendum.

Efter denna motivering följer en lagtext, som i detaljerna utför, hur folkomröstningen
borde anordnas. Aven den erbjuder åtskilligt av intresse. Lagtexten
upptar fem artiklar, av vilka de fyra sista beröra regeringens plikt att
verkställa omröstningen och meddela dess resultat till konungen och kamrarna.
Den första uppställer de frågor, som skulle riktas till de röstberättigade. Dessa
frågor, vilka äro indelade i två huvudgrupper, äro särdeles ingående och avse
att få fram svar, som skulle ge upplysning om de tillfrågades ställning till rösträttsproblemet
i dess helhet. Den första huvudgruppen, som berör principerna
för själva rösträtten, innefattar två frågor: införande av allmän rösträtt eller

62 Det konsultativa referendum

bibehållande av de existerande rösträttsvillkoren. Den andra huvudgruppen, sem
avhandlar röstsättet, upptar sex frågor, hänförande sig till de olika linjer för
en lösning, som i detta avseende kunde tänkas ifrågakomma1.

Det kan anmärkas, att det var en väl invecklad frågekomplex, som sålunda
skulle läggas fram för valmännen, varför det kunde befaras, att man ej skulle
erhålla de klara svar, som åsyftades. Frågorna voro även så ställda, att svaren
kanske icke alltid skulle komma att utesluta varandra. Över huvud är det föreslagna
frågeschemat, vari för övrigt motionärerna själva tänkt sig eventuella
modifikationer, ägnat att illustrera svårigheten att i ett invecklat och vidlyftigt
spörsmål, som i sig innefattar en mängd specialfrågor, uppgöra en frågeställning,
som verkligen kan väntas ge alla de upplysningar, som önskas.

Slutmeningen i själva lagtexten är betecknande för motionärernas uppfattning
i det konstitutionella spörsmål, som de förutsågo att deras motion skulle
ge upphov till. De ville här ha fastslaget, att den ifrågasatta omröstningen
skulle “äga karaktären av en petition, riktad till den lagstiftande makten“2.
Avsikten var tydligen att genom denna formulering för framtiden legalisera det
slags folkomröstning, som nu var före. Det faller emellertid genast i ögonen, att
motionärerna i sin strävan att undvika varje sken att införa ett verkligt referendum
göra gällande två uppfattningar, som icke stå i god överensstämmelse med varandra.
A ena sidan stämplas omröstningen som en enquéte, å andra sidan som en

1 Till belysande av hur man tänkt sig den föreslagna omröstningen praktiskt
utförd torde den uppgjorda frågeställningen förtjäna att i sin helhet anföras:

A. “År det er åsikt, att den allmänna rösträtten, ren och obeskuren, bör införas''?

B. År det er åsikt däremot, att den graderade röstskalan bör bibehållas?

II.

A. År det er åsikt, att vallagen bör reformeras enligt den princip, som fått uttryck
i regeringspropositionen?

B. År det er åsikt, däremot, att den bör reformeras enligt principen om proportionell
representation genomförd och tillämpad på hela landet? (Regeringspropositionen
ville införa proportionalismen endast i en de! valkretsar.)

C. Eller enligt principen om enmanskretsar?

D. Eller enligt principen om de stora arrondissementens sönderstyckande?

E. Eller bör status quo bibehållas?

P. Eller är det er åsikt, att valsättet först bör regleras efter införande av den
allmänna rösträtten, ren och obeskuren?"

2 Liksom i motionens motivering talas emellertid i lagtexten (art. 4) om .omröstningen
såsom liktydig även med en enquéte.

Belgien

petition. Det synes svårligen låta sig göra att på samma gång karaktärisera
den som en enquéte, en rådfrågning alltså, som i detta fall till på köpet
skulle påbjudas av statsmakterna genom lag, och såsom en till lagstiftande makten
från medborgarnas sida framburen petition, d. v. s. en framställning, utgående
från och på initiativ av de rådfrågade själva.

Då förslaget om folkomröstning, efter att ha behandlats i utskott \ förekom
till avgörande i representantkammaren — det skedde först den 25 oktober 1899

— hade den nya regeringen redan framlagt en proposition om proportionellt
valsätt, och man var efter långvariga diskussioner färdig att fatta principbeslut
härom. Situationen var nu förändrad, och folkomröstningsförslaget hade ej längre
samma aktualitet som vid sin tillkomst. Debatten om detta blev jämförelsevis
kort8. Den rörde sig huvudsakligen om den konstitutionella sidan av frågan.

Motståndarna, å vilkas vägnar främst uppträdde inrikesministern de Trooz,
förklarade motionen stridande mot konstitutionen. Till stöd för denna mening
anfördes med uttryckligt åberopande samma argument som vi känna från 1893
års diskussioner1 * 3 4. Särskilt betonades av de Trooz, att någon egentlig skillnad
ej förelåge mellan en konsultation, sådan som den föreslagna, och ett verkligt
avgörande från folkets sida. I varje fall betecknade den förra första steget hän
mot direkt folklagstiftning och kunde därför ej anses tillåten utan föregående
författningsändringi. Enda utvägen, som stode till buds, vore att göra en
“officiös" omröstning, en sådan som på privat initiativ föranstaltats i Bryssel
1893 och som av motionärerna åberopats, men som vore något helt annat än en
genom lag påbjuden.

Från motsidan, där Yandervelde var huvudtalaren, utvécklades i anslutning
till vad som redan sagts i motionen, att intet i konstitutionen förbjöde lagstiftande
makten att föranstalta en undersökning för utrönande av folkopinionen i
en viss fråga och att den sålunda uttryckta opinionen icke innebure något lagligt
förbindande för kamrarna. Över huvud underströks av Yandervelde omröstningens
rent konsultativa karaktär, varigenom parlamentet lämnades full frihet
att efteråt bestämma sin definitiva ståndpunkt5. Voteringen utföll så, att
motionen förkastades med 76 röster mot 28.

1 Det blev här utan någon egentlig motivering avstyrkt med 11 röster mot 5.

— Ch. des representants, Sess. 1898—99, Doc. parl., III, nr 290.

8 Ch. des representants, Sess. 1898—99, Ann. parl., s. 2845 ff.

3 Se ovan, s. 59.

4 Samma mening hade förut (21/o) uttalats av De Jaer, rapportör i det utskott,
som haft frågan under behandling. Ann. parl., s. 2627.

5 I ett tidigare anförande under generaldebatten (S6/a) gav V. följande koncert

Det konsultativa referendum

2) Omröstnings förslag 1901.

Under rösträttsfrågans följande utveckling i Belgien förekommo ytterligare
tvenne försök, åren 1901 och 1913, att nå fram till en lösning av densamma
medels anordnande av en tillfällig konsultativ folkomröstning. Det förstnämnda
året togs initiativet därtill genom en i representantkammaren den 11 juni väckt
motion* 1 2 av en av det progressistiska partiets parlamentariska veteraner, Paul Janson,
samme politiker, som redan 1893 före någon annan uttalat sig till förmån
för den konsultativa omröstningsformens grundlagsenlighet.

Motionen erinrar i mycket om ovan nämnda, år 1899 i samma syfte framförda.
Detta framgår genast vid en blick på de huvudspörsmål, som enligt det
motionen bifogade lagförslaget skulle underställas folket. Dessa gällde dels
huruvida den graderade röstskalan skulle slopas och ersättas av lika rösträtt
(en man, en röst), dels huruvida principen om det proportionella valsättet skulle
grundlagstadgas (1899 hade bestämmelser därom endast upptagits i vallagen).
Genom specialfrågor under de båda huvudspörsmålen ville man vidare ha svar
på, om de nämnda valrätts- och valsättsprinciperna skulle tillämpas både vid
politiska och kommunala val*. Frågeställningen är, som synes, enklare och i det

trerade uttryck för den ståndpunkt ban företrädde: “Nous le demandons (referendum)
non pas comme une institution définitive dont 1’établissement pourrait peut-étre faire
surgir des objections constitutionelles, nous le demandons comme une mesure spéciale,
purement consultative, qui laisserait ä la Chambre sa pleine et entiére liberté et constituerait,
en somme, une enquéte parlamentaire". Ann. parl., s. 2654. — Jfr häremot
ett uttalande av justitieministern Van den Heuvel (87/»): “Gest une mesure que jestime
inconstitutionelle, méme dans la forme adoucie d’une enquéte parlementaire. Ce cerait
la préparation et Comme le péristyle d’un régime de législation directe“ (cit. hos
Esmein, a. a., s. 437, noten, ehuru här feldaterat till år 1900).

1 Ch. des représentants, Sess. 1900—1901, Doc. (nr 192), s. 593 f.

2 Frågeschemat skulle enligt lagförslaget hava följande utseende:

I. “Är ni av den åsikten att den graderade röstskalan genom grundlagsbestämmelse
bör upphävas och varje valman tilldelas endast en röst:

A. vid politiska val;

B. vid provinsiella val; (val till provinsråden)

C. vid kommunala val?

II. Är ni av den åsikten, att principen om det proportionella valsättet bör grundlagstadgas: A.

vid politiska val;

B. vid provinsiella val;

C. vid kommunala val?"

Enligt art. 2 i förslaget skulle svaret på var och en av dessa frågor angivas med
ja eller nej eller med sådant tecken, som sedermera genom kungl. förordning skulle
komma att bestämmas.

Belgien 65

hela logiskt klarare än 1899. Å andra sidan anmärktes, och icke utan skäl,
att den icke var tillräckligt uttömmande. Alla de grupper av röstberättigade,
som önskade förbinda principen om lika rösträtt med vissa villkor, varvid olika
linjer såväl beträffande politisk som kommunal rösträtt kunde tänkas ifrågakomma,
hade i själva verket ingen möjlighet att ge uttryck åt sin speciella mening1.

I ett avseende fanns en väsentlig skillnad mellan 1899 och 1901 års förslag.
Det förra hade utgått från, att omröstningen skulle försiggå efter samma
grunder, som voro stadgade för de politiska valen, d. v. s. den gällande graderade
röstskalan skulle användas; det senare innehöll en bestämmelse, enligt vilken
de röstberättigade skulle hava endast en röst var. Denna bestämmelse, som
alltså avsåg att redan vid den föreslagna folkomröstningen tillämpa just den
rösträttsprincip, som opinionsyttringen skulle gälla, var naturligtvis icke ägnad
att bereda förslaget ett gynnsammare mottagande från den klerikal-konservativa
majoritetens sida. Tvärtom ansåg man sig här ha dubbel anledning att vara
på sin vakt2. Behandlingsformen blev också nu snävare än 1899. Under
det detta års motion sänts till utskott och upptagits till realbehandling, väcktes
1901 “den förberedande frågan“ (question préalable) med förklarande, att den
framförda motionen vore grundlagsstridig, varigenom diskussionen det senare
året kom att röra sig om frågan, huruvida motionen skulle “tagas i betraktande11.
Inkonsekvensen i .behandlingssättet är tydlig, och den förklaring, som gavs härpå
av motionären3, nämligen att den upprörda stämningen 1899 tvingat majoriteten
till försiktig opportunism, medan det lugna politiska läget 1901 medgav
ett mera resolut uppträdande mot minoriteten, var otvivelaktigt den riktiga.

Emellertid vupno vänsterpartierna, vilka knappast på allvar väntat sig bifall
till motionen — den avvisades med 85 röster mot 50 — det syfte, som för
ögonblicket närmast torde avsetts. En stor debatt blev nämligen följden, som
varade i flera dagar och som till största delen kom att röra sig om själva rösträttsfrågan
som sådan4. Därunder avhandlades naturligtvis också ganska vidlyftigt
det gamla tvisteämnet, den konsultativa omröstningens grundlagsenlighet.
Argumentationen å båda sidor erbjuder kanske ej så synnerligen mycket nytt, principiellt
går den efter samma linjer som vid 1899 års debatter, men den är
utförligare begrundad och tjänar att i en del punkter komplettera vad vi känna
från dessa.

1 Anmärkning i denna riktning gjordes under debatten (21/e) av inrikesministern
de Trooz. Ch. des représentants, Sess. 1900—Öl, Ann. parl., s. 1540.

2 Se anförande av finansministern de Smet de Naeyer, Ann. parl., s. 1522.

3 Ann. parl., s. 1515.

4 20 — 28 juni. Ann. parl., ss. 1513—1669.

9 — 34589

Det konsultativa referendum

Av förslagets anhängare förfäktas äter ömsevis enquéteteorien och petitionsteorien1
*, och man är angelägen att betona, att den konsultativa omröstningen
över huvud ej kunde räknas in under begreppet egentligt referendum. Yore
det fråga om att anställa omröstning rörande en av båda kamrarna antagen lag
(decisivt referendum), då vore beslutet inkonstitutionellt. Men nu gällde det ej
att stifta eller förändra lag, endast att rådfråga det belgiska folket beträffande
två fundamentala principer, som man föreslagit till införande i grundlagen. Och
då folket svarat, så hade det därmed ingalunda skapat en ny lag, endast givit
sin mening tillkänna för sina representanter3. I grunden handlade hela striden
“om en metod att konstatera folkopinionen, som icke vore stridande mot någon
av dess bestämmelser1*3. Samtidigt som man sålunda med all makt ville framhäva,
att kamrarna alltid skulle komma “att ha sista ordet** och att något avstående
av deras lagstiftningsmakt icke alls var ifrågasatt, synes man nu vara
mindre rädd än 1899 att otvetydigt tillstå den bakom liggande tanken, nämligen
att folkets inhämtade mening i verkligheten måste tillerkännas en avgörande

1 Motionären (Paul Janson) utgår från § 40 i författningen, vilken medger var
och en av kamrarna en obegränsad eller i varje fall ej närmare bestämd enquéterätt,
och drar därav följande slutsatser: “Ou’est-ce que le droit d’enquéte, si ce n’est le droit
de procéder å une investigation en vue d’éclairer le parlement, et pourquoi serait-il

interdit dans cette ''enquéte d’entendre tous les citoyens plutöt que quelques-uns, pourquoi
serait-il interdit dans cotte onquéto de demander aux citoyens leur opinion sur
une question déterminée?" Och vidare: “Si chaque chambre, en vertu de la constitution
méme, a le droit d’enquéte, comment serait-il impo3sible que le pouvoir législatil
tout entier puisse procéder å une information du genre de celle dont il s’agit en ce
moment?" Ann. parl., s. 1514. — En annan medlem av det progressistiska partiet, Feron,
utgår från den författningsenliga petitionsrätten och gör därav följande tillämpning:
“La consultation que vous est proposée, au fond, ne serait pas autre chose qu’un vaste
pétionnement organise par la loi et mis å 1’abri des fraudes qui, souvent, vicient les
pétionnements". Ann. parl., s. 1599.

3 Feron, ovan, n. 1 anf. st. Jfr följande uttalande av Vandervelde: “L’auteur
do la proposition n’a pas eu la peine å montrer que 1’objection de 1’inconstitutionnalité
se comprendrait, s’il otalt question d’un referendum ante legem ou post legem, dont
les décisions lieraient le parlement, mais qu’elle devient sans pertinence, dés 1’instant
ou s’il sagit d’une simple consultation, qui laisserait aux chambres leur entiére liberté,
ct n’aurait d’autre valeur qu’une valeur morale, qui ne serait, en définitive, qu’une sorte
d’enquéte parlementaire sur l’état do 1’opinion publique". Ann. parl., s. 1523.

s Lorand. Ann. parl., s. 1664. L., som ansluter sig till petitionsteorien, påpekar,
att det moderna referendum var lika litet känt 1831 (då författningen tillkom) som
järnvägarna och telefonen och fortsätter därpå med följande, något lättvindiga bevisföring:
“La constitution n’en parle donc pas. Mais elle a prévu et garanti le droit de
pétition; soutiendrez-vous qu’une pétition écrite au moyen de la macliine ä éerire n’est
pas recevable, parce que les constituants n’ont pas prévu la raachine å éerire".

Belgien

betydelse1. Man kastar öppet moståndama i ögonen, att deras vägran att fråga
folket endast berodde därpå, att de fruktade för svaret.

Det är under sådana förhållanden icke ägnat att förvåna, dä från dessas
sida framhölls, att ett inhämtande av folkets mening i detta fall vore detsamma
som “att taga order11, det vore ett avsägande från parlamentets sida av dess
lagstiftningsmakt, “un referendum d’abdication“ 2 *. Förslagsställaren blev tvivelsutan
direkt tagen på orden, då hans uttalanden av en av regeringsledamöterna
tolkades så, att folkkonsultationen visserligen icke vore att uppfatta som en
rättslig sanktion (sanction de droit), men att den uppenbarligen avsåge att vara
en faktisk sådan (sanction de fait). Följden härav vore fullt klar: tillintetgörandet
av den funktion, varmed konstitutionen beklätt den lagstiftande makten
sådan denna grundlagsenligt var organiserad8.

Gent emot hela den grundlagstolkning, som från vänsterhåll gjordes gällande,
restes en bestämd gensaga även av en talare från vänsterpartiet, vilken
av rent konstitutionella skäl icke ansåg sig kunna stödja motionen4 * * *. Hans
resonemang, som är mera enhetligt genomfört än de som vanligen presterades,
förtjänar på denna grund något närmare uppmärksammas. Det går ut på följande
bevisföring:

Enligt författningen § 25 emanerar visserligen all makt från nationen.
Men man har ej rätt att härav draga några vittgående konklusioner om folkets
rättighet att höras, ty man förbiser då den i samma paragraf omedelbart följande
bestämmelsen: “Denna makt utövas på det sätt, som konstitutionen bestämmer^
Och konstitutionen bestämmer uttryckligen (§ 26), att den lagstiftande
makten skall vara uppdragen åt konungen och kamrarna. Dess ledande
idé är, att varje maktutövning sker genom delegation, i sin helhet vilar den alltså
på och förutsätter det representativa systemet. I någon annan form än genom
de periodiskt återkommande parlamentsvalen förutser icke författningen en direkt
aktion från nationens sida. “Och just genom detta, att den icke förutser en
sådan aktion och icke innehåller några bestämmelser därom, utesluter den den.“
Slutsatsen blir, att “varje direkt rådfrågning av landet vare sig i en fråga, som

1 I synnerligen skarpa ordalag uttalas detta av Paul Janson: “Quand le peuple sura

parlé, ce sera au pouvoir législatif å avoir le dernier mot. Mais, messieurs, il nous

est permis d’espérer que quand le pays aura fait connaitre sa volonté dans un scrutin

entouré de toutes les garanties, nous ne pourrons pas nous insurger contre lui! Alors

les révolutionnaires ne seraient pas du cöte du peuple. Ils seraient sur ees bancs!" —

Ann. parl., s. 1514.

s de Trooz. Ann. parl., s. 1539.

8 Finansministern de Smet de Naeyei. Ann. parl., s. 1522.

‘ Neujan. Ann. parl., s. 1561 f.

Det konsultativa referendum

underställts eller som kommer att underställas den lagstiftande makten, står i
strid med det representativa systemets väsen, med den allmänna andan i konstitutionen
och speciellt med ordalydelsen i §§ 25, 26 och 32“ h Vad vidare
beträffar det stöd för folkomröstningen som man velat härleda ur enquéterätten
vilar även denna åsikt på en fullständig missuppfattning. Att märka är nämligen,
att konstitutionen (§ 40) tilldelat enquéterätten, icke åt den lagstiftande
makten som sådan, utan åt varje kammare särskilt, varav tydligt följer, att den
icke kan avse en så omfattande och så beskaffad användning av denna rätt
som nu åsyftas. En enquéte är en undersökning af fakta, ägnad att underlätta
och upplysa kamrarnas arbete. Men det är icke tillåtet för kamrarna att
under förevändning av en enquéte appellera till folkmajoriteten, för att den
skall formulera och bestämma lösningen av en fråga, som uteslutande tillhör
den lagstiftande makten själv.

Den invändning, som i detta resonemang göres mot enquéteteorien, har
onekligen fog för sig. I sin helhet riktar det sig dock mindre mot en användning
av den konsultativa folkomröstningen än den decisiva — den rättsliga skillnaden
mellan dessa omröstningsformer förbises och får följaktligen ingen inverkan på
slutomdömet i det konstitutionella spörsmålet. Vad den konservativa kammarmajoritetens
hållning beträffar, kan man för övrigt icke undgå att observera, att
den tydligen i ännu högre grad än av de konstitutionella skälen påverkades av
sin utpräglade motvilja att taga ett steg, som kunde innebära en politiskt farlig
eftergift i rösträttsfrågan.

3) Omröstningsförslag 1913.

Då år 1913 — efter ihållande rösträttsstrid er — åter igen förslag väcktes
att genom en konsultativ folkomröstning nå fram till en lösning av denna fråga,
var anledningen härtill närmast den, att en politisk storstrejk i samma syfte
kort förut proklamerats, varför situationen denna gång, liksom 1899, var mera
än vanligt tillspetsad. Huvudmotionären var densamme som nyssnämnda år,
Georges Lorand, och avsikten var även nu att låta den upphetsade folkstämningen
genom en allmän omröstning få ett utlopp, som samtidigt på ett fredligt
och effektivt sätt kunde väntas bilägga den hotande konflikten. I motiveringen
till motionen betonas vidare, liksom vid tidigare tillfällen, att den icke
åsyftade ett införande av “schweiziskt eller amerikanskt referendum", vartill en
grundlagsändring förklaras vara nödvändig, utan endast att bana väg för ett
folkuttalande rörande lämpligheten av en författningsrevision, som afskaffade 1

1 § 32 bestämmer att “de två kamrarnes ledamöter representera nationen och icke
uteslutande den provins eller det provinsdistrikt som valt dem“.

Belgien

den graderade och stadgade den lika rösträtten. Om något inkräktande på representationens
rätt medelst ett sådant steg kunde det så mycket mindre vara
tal, som det sittande parlamentet endast ägde rätt att i princip uttala sig för
författningsrevisionen, medan det definitiva beslutandet av denna tillkomme ett
nytt parlament med förutgående nyval till den nedre kammaren.

Motionen mynnade som vanligt ut i ett förslag till lag, som närmare reglerade
omröstningsproceduren. Den här uppgjorda frågeställningen går rakt på
sak. Värjo röstberättigad medborgare skulle med ja eller nej ha att besvara
den korta, rent principiellt formulerade frågan: “Är det eder åsikt, att konstitutionen
bör revideras för införande av lika rösträtt?" Efter mönster från 1899
och i överensstämmelse med den åsikt, som Lorand alltid förfäktat, innehöll lagen
en särskild bestämmelse, som fastslog, att omröstningen icke skulle äga någon
annan betydelse än “en petition riktad till lagstiftande makten" 1.

Förslag om folkomröstningar i andra ämnen än rösträttsfrågan.

Det var framför allt i rösträttsfrågan, som den radikala minoriteten sökte
begagna den konsultativa omröstningen som medel till ett slags utjämnande
skiljedom i de politiska striderna. I främsta rummet knyter sig därför intresset
till de försök, som i detta samband gjordes. Men även beträffande ett par andra
frågor har nämnda utväg bragts på tal i det belgiska parlamentet.

Sålunda väcktes i senaten år 1897 ett förslag att föranstalta en omröstning
rörande frågan om arméns reorganisation. Motionär vid detta tillfälle, vilket var
det första då formligt förslag om tillämpning av den konsultativa omröstningen framfördes,
var Paul Janson, som vid denna tidpunkt hade säte i deri övre kammaren2 3 * *.
År 1908 väcktes motion i representantkammaren angående omröstning i Kongofrågan.
Saken gällde, huruvida Kongo borde övertagas som besittning av den
belgiska staten och på vilka villkor detta borde ske. De uppställda frågorna
voro två, hänförande sig till olika fördragsbestämmelser rörande övertagandet,
och på var och en av dessa skulle svaras med ja eller nej8. Motionen, som

1 Endast själva motionen, vilken är daterad den 17/i 1913, bär här kunnat behandlas
(se Ch. des représentants, Sess. 1912—13, Doc. nr 280). Dess vidare öden ha däremot
icke kunnat följas, då de belgiska parlamentsprotokollen för år 1913 icke varit mig tillgängliga.
Att det väckta omröstningsförslaget blev avvisat kan emellertid tagas för givet.

2 Motionen avslogs med 45 röster mot 21. Uppgifterna härom äro hämtade från
1901 års debatter i representantkammaren (Ann. parl. 1900—Öl, ss. 1515 och 1539).
Senatens förhandlingar för år 1897 ha icke varit mig tillgängliga.

3 Ch. des représentants, Sess. 1907—1908, Doc. nr 158. Motionen, dat. 9/é var

väckt av Hubin (progressist). De två frågorna voro formulerade på följande sätt:

I. “Y a-t-il lieu, pour la Belgique, de reprendre le Congo en usant des droits

Bet konsultativa referendum

understöddes av kammarens vänsterelement gent emot högern, hade samma
förmåga som tidigare att locka till ihållande debatter1 2 * *. Striden kom även nu
formellt att röra sig om, huruvida motionen skulle tagas i betraktande. De
gamla synpunkterna med skäl för och emot, som vi känna från 1899 och 1901
års debatter, framfördes ånyo, och av i stort sett samma talare som vid de
föregående tillfällena*. Utgången blev nu också densamma, Vid voteringen
föll motionen med 70 röster mot 39.

qui lui ont été conférés par le testament royal du 2 aout 1889 et par les conventions
qui le complétent?

II. La reprise du Congo peut-elle étre subordonné aux conditions indiquées dans
le traité du 28 novembre 1907 et la convention additionnelle du 5 mars 1908?“

En särskild bestämmelse föreskrev, att “resultatet av denna konsultation skall
icke hava någon annan betydelse än en parlamentarisk enquéte®.

En likalydande motion hade väckts i senaten, där den avslagits 8A med 47 röster
mot 20. .

’ Ch. des représentants, Sess. 1907—08, Ann. parl., ss. 1540—1696.

2 Anmärkas kan, att till stöd för motionen åberopades av Lorand den norska

folkomröstningen 1905 rörande kungavalet, vilken han ansåg ha samma konsultativa

karaktär som den belgiska i Kongofrågan. Ann. parl., s. 1593.

Frankrike.

Folkomröstningsinstitutet i den franska författningsutvecklingen.

Tidigare än i något annat land i Europa, icke ens Schweiz undantaget,
har folkomröstningsinstitutet i modem mening (såsom folkavgörande beträffande
ett av nationalrepresentationen fattat beslut) vunnit insteg och en viss utbildning
i Frankrike. Själva idéen uppkommer här självständigt under den stora franska
revolutionen, tydligen under direkt inflytande av Rousseaus folksuveränitetslära,
och man finner institutet första gången grundlagsfäst i 1793 års av nationalkonventet
antagna ehuru sedermera aldrig tillämpade författning. Konventet
införde här både författnings- och lagreferendum. Det är dock endast det förra
slaget av folkomröstning, som i Frankrike framdeles kom att spela någon praktisk
roll. Alla revolutionens konstitutioner hava, med undantag av den första (av år
1791), direkt stadfästs av folket.

Under den napoleonska epoken utvecklades folkomröstningarna i en riktning,
som gav upphov till den speciellt franska form av referendum, som är
känd under namn av plebiscitet. De av Napoleon tid efter annan på mer eller
mindre revolutionär väg genomförda författningsändringarna underställdes folkets
bekräftande, och omröstningarna, vilka försiggingo under starkt tryck uppifrån,
blevo ett instrument i Napoleons hand att utvidga och befästa hans personliga
maktställning. Stundom framlades de nya konstitutionerna i deras helhet för
folket, stimdom riktades till detsamma endast vissa frågor, vilka direkt avsågo
den tillärnade maktutökningen för statschefen. I det senare fallet kan man, om
man så vill, tala om ett konsultativt referendum. Först ställdes en fråga till
folket, såsom exempelvis skedde vid införandet av konsulatet på livstid 1802,
och efter dennas bejakande följde den formella proklamationen rörande den
åsyftade författningsändringen. Men vilken form folkomröstningarna än hade,
till sitt väsen och ändamål avsågo de att bilda grundvalen för den statsform,
som plägar kallas den napoleonska cesarismen.

Under Napoleon III, som i allt sökte återuppliva traditionerna från det
första kejsardömet, spelade likaledes plebiscitet en framträdande roll såsom medel

Del konsultativa referendum

att legalisera statschefens statskuppspolitik. En nyhet, som nu infördes och som
särskilt förtjänar omnämnas, var den mycket vidsträckta och obestämda rätt, som
författningen uttryckligen medgav kejsaren att när som helst och i vilken fråga
som helst rikta en vädjan direkt till folket. Detta kejserliga referendum, som
till formen var konsultativt1, kunde tydligen i händelse av konflikt med representationen
utnyttjas såsom ett synnerligen effektivt påtryckningsmedel gent
emot denna. Det kom emellertid aldrig att praktiskt tillämpas.

I Frankrikes nuvarande författning av år 1875 har folkomröstningsinstitutet
icke erhållit någon som helst plats. Tvärtom har den här intagna principiellt
utformade bestämmelsen, att “den lagstiftande makten utövas av två kamrar,
senaten och deputeradekammaren", alltid ansetts utgöra ett författningsenligt
hinder för att de av representationen fattade besluten skulle kunna hänskjutas
till folkomröstning. En utpräglad misstro har städse under tredje republiken
gjort sig gällande mot varje form av folkomröstning, vilket har sin uppenbara
förklaring i de erfarenheter man haft av hur detta institut under äldre tider
använts som vapen i despotismens tjänst. Denna misstro har endast ytterligare
skärpts genom de tydliga tendenser, som under den boulangistiska rörelsen i
slutet av 1880-talet framträdde att genom direkta folkvädjanden bereda rum för
den personliga diktaturen2 * * * * *. Motståndarna till referendum ha sålunda haft kraftigt
varnande exempel att peka på, och de uppriktiga anhängarna ha med erkännande
härav beklagat, att folkomröstningstankens förfuskande i Frankrike
skymt bort dess demokratiskt-republikanska innebörd.

Försök, och ganska talrika sådana, ha icke desto mindre förekommit att i
en eller annan form införliva folkomröstningsinstitutet med den franska författningen.
De ha alla konsekvent tillbakavisats. En och annan gång ha förslag
väckts att genom formlig författningsändring införa referendum. Det vanliga
har dock varit, att man sökt på vanlig lagstiftningsväg nå detta syfte. Förslagen
ha dels gått ut på att i vissa förekommande fall anordna folkomröstning rörande
lagar, som av parlamentet beslutats (tillfälligt decisivt referendum), dels att bereda
ruin för omröstning rörande omdebatterade spörsmål, i fråga om vilka beslut
ännu ej fattats av parlamentet (konsultativt referendum)8. Det är dessa

1 Statschefen ägde rätt “att alltid i vilken fråga som helst appellera till folket"
(enligt 1852 års konst., art. 6, upprepad i 1870 års konst., art. 13). Jfr Esmein, a. a., s. 412.

2 Själv uttalade sig rörelsens chef, general Boulanger, i ett projekt till författ ningsrevision

1888 för att referendum oundgängligen borde införas i konstitutionen. Sig norel,

a. a., s. 187.

8 Signorel, a, a., s. 171 ff.; Esmein, a. a., s. 435 f.; L. Duguit, Traité de droit

constitutionnel (1911), I, s. 334 f.; L. Puibaraud, Le gouvernement direct chez J.-J.

Rousseau et apres lui (1908), s. 199 ff. — Som exempel på förslag om tillfälligt decisivt

Frankrike

senare förslag som i detta samband egentligen intressera oss. De kunna indelas
i tvenne huvudgrupper:

1) Sådana förslag, som avsett att i vissa enstaka fall få till stånd en tillfällig
konsultativ omröstning.

2) Sådana förslag, som avsett införande av konsultativ omröstning såsom
lagfäst varaktigt institut.

Ifrågasatt tillfällig användning av det konsultativa referendum.

1) Förslag om omröstning rörande kyrkans skiljande från staten 1905.

Förslag om en tillfällig konsultativ folkomröstning synes i det franska parlamentet
tidigast ha förekommit 1905 i anledning av den sedan länge omdebatterade
och detta år slutligt antagna lagen om kyrkans skiljande från staten. Under
de i flera månader utdragna förhandlingarna i deputeradekammaren om denna
lag gjordes av minoriteten tvenne försök att före det definitiva beslutets fattande
få frågan hänskjuten till folket.

Det första av dessa försök avsåg dock icke en folkomröstning i egentlig
mening, utan en hänvändelse till de kommunala representationerna. Två motioner
väcktes i detta syfte vid avslutandet av den allmänna principdebatten (8
april), av vilka endast den ena blev föremål för behandling. Den hade följande
lydelse: “Kammaren inbjuder regeringen att under påskferierna konsultera municipalråd
en och generalråden (motsvarande närmast våra kommunalfull mäktige och
landsting) i fråga om kyrkans skiljande från staten*. Den andra gick ut på att
kammarens diskussioner skulle ajourneras “tills municipalrådens mening i frågan
inhämtats* * 1. Båda motionerna; vilka hade karaktären av s. k. “motions préjudicielles“,
avsågo sålunda icke att få till stånd ett samfällt parlamentsbeslut utan
endast en av deputeradekammaren till regeringen riktad anmaning att taga saken
om hand.

I kammaren motiverades förslaget närmare av en av motionärerna (Berthoulet),
tillhörande centern och själv i princip anhängare av skilsmässolagen.
Yad beträffar formen för den påkallade hänvändelsen försvarades denna därmed
att genom motion om en rådfrågning, “en konsultativ enquéte“, ställd till de

referendum kan anföras en från konservativt (bonapartistiskt) håll år 1901 väckt motion,
att en s. å. av kamrarna antagen lag om föreningsrätten skulle för sitt ikraftträdande
underställas folkomröstning. Det bestämda avvisandet av en motion av denna art har
tydligen — i Frankrike som i Amerika — väckt tanken att tillgripa den konsultativa
omröstningen såsom en konstitutionellt framkomligare väg.

1 Ch. des députés, Débats parl., Sess. ord. 1905, I: 2, s. 1596 ff.

10 — 24589

Det konsultativa referendum

kommunala korporationerna och icke direkt till de politiskt röstberättigade, undginge
man varje förebråelse för brott mot konstitutionen. Tidigare prejudikat
utvisade, att en sådan hänvändelse ginge för sig — som exempel anfördes att
år 1896 eu skattelag underställts generalrådens bedömande och att år 1901 i
fråga om arbetarpensioneringslagen uttalanden inhämtats av handels- och arbetskamrar
m. fl. korporationer. Att det var ett verkligt folkuttalande man ville
åvägabringa framgår emellertid tydligt. Det skäl för motionen, som särskilt betonades,
var nämligen, att den dåvarande kammaren, som valts år 1902, icke
erhållit mandat att företaga en reform av den utomordentliga räckvidd som den
föreliggande, “den mest djupgående politiska reform som varit å bane sedan ett
sekel”. Genom hörande av generalråden och de 36,000 municipalråden, vilka
undergått förnyelse senare än kammaren (1904), skulle man få ett sant uttryck
för folkmeningen. Denna utväg framhölls såsom den enda möjliga, då riksdagsupplösning
ej inginge i fransk konstitutionell praxis. Det var alltså en rent
politisk opinionsyttring, ett principiellt ståndpunktstagande från folkets sida i en
på dagordningen stående fråga, som åsyftades, ehuru vädjandet iklätts formen
av en rådfrågning av de kommunala församlingarna.

Från kammarmajoritetens sida framhävdes också denna underliggande avsikt
med motionen, vars egentliga syfte förklarades vara ett försök från konservativt
håll att sätta krokben för en reform, som debatterats i 25 år och
därför om någon borde vara mogen för avgörande. Man undvek visserligen från
denna sida att direkt taga ståndpunkt till spörsmålet om motionens författningsenlighet,
men betonade, att den innebure ett ingrepp i kammarens befogenheter,
ett avlyftande av det ansvar som tillhörde parlamentet, varför den stode i tydlig
strid med “ett sunt tillämpande av det representativa systemet". Dessutom
kunde de kommunala församlingarna, vilka enligt lag voro förbjudna att syssla
med andra spörsmål än de rent kommunala, icke anses inneha något som helst
folkmandat att uttala sig rörande skilsmässolagen. Vidare påpekades, att en rent
principiell omröstning med ja och nej i den föreliggande frågan skulle stöta på
oöverstigliga svårigheter, då läget i själva verket vore sådant, att en mängd
från varandra mycket skiljaktiga utvägar funnes beträffande sättet för den lämpligaste
lösningen. Betecknande för stämningen inom den förenade vänstern mot
förslaget och mot folkomröstningstanken över huvud är, att dess anhängare, vilka
tillhörde högern och centern, stämplades med det allmänna slagordet “plebiscitärer
och cesarister" l. Vid voteringen samlade dessa senare 239 röster mot 335,
alltså en rätt avsevärd minoritet.

1 Huvudtalare mot motionen voro Briand, vilken var rapportör i utskottet för
behandling av skilsmässolagen, samt Albert Le-Roy.

Frankrike

Det andra försöket att före skilsmässolagens antagande få till stånd ett
folkuttalande gjordes någon tid senare (3 juli), sedan lagens speciella punkter
redan hunnit genomgås av kammaren. Under debatten framställdes nämligen
då av en talare från högern (Raiberti) ett yrkande om uppskov, under motivering
att det vore hans avsikt att, för den händelse yrkandet bifölles, väcka
motion om “att den allmänna rösträtten skulle rådfrågas“ rörande lagen i dess
utarbetade skick1. Något egentligt bemötande av detta förslag förekom icke —
det avslogs med 335 röster mot 235 — men det har sitt intresse på grund av
den utveckling förslagsställaren gjorde av frågan om den konsultativa folkomröstningens
grundlagsenlighet. Han skiljer på två arter av omröstningar. Den
ena är av “ratificerande natur" (“å titre de ratifikation") och gäller lagar, som
redan voterats av kamrarna. En sådan omröstning vore inkonstitutionel!. Den
andra rör en lag, som ännu icke utgått ur kamrarna, den utgör alltså på sätt
och vis en del i de förberedande arbetena för lagens färdigblivande. En sådan
omröstning vore icke ratificerande, den vore upplysande (“une mesure d’instruction“)
och “ägde karaktären av eu enquéte, vars resultat det tillkomme kamrarna
att uppskatta och att under ansvar följa eller icke följa". Den strede
varken mot konstitutionens bokstav eller dess anda.

Resonemanget kan betraktas såsom typiskt. Det gör gällande samma grunduppfattning
i det konstitutionella spörsmålet, som vi överallt (i Förenta staterna,
Norge, Belgien) funnit genomgående för de tid efter annan uppdykande folkomröstningsförslagen2.

2) Förslag om omröstning rörande parlamentsledamöternas arvode 1908.

Några år efteråt, 1908, framlades i deputeradekammaren ett formligt lagförslag
om folkomröstning, denna gång i en fråga, som icke hörde till de betydande
men som tydligen väckt rätt mycken offentlig uppmärksamhet, nämligen
den år 1906 beslutade höjningen av parlamentsledamöternas arvode från 9,000 till
15,000 francs. Beslutet härom hade fattats av kammaren strax före de allmänna
valen nyssnämnda år, och även nu anfördes som skäl för en hänvändelse till
folket, att kammaren ej haft mandat att fatta sitt beslut, ett skäl som av för 1

Formen för yrkandet var egentligen, att kammaren skulle upphäva sitt förut
fattade beslut att lagen skulle förklaras brådskande. Ch. des députés, Débats parl.,
Sess. ord. 1905, II: 2, s. 1234 ff.

2 Meningarna i ovan berörda spörsmål äro inom fransk statsvetenskap delade.
Grundlagsenligheten av ett konsultativt referendum hävdas av Duguit, a. a., s. 335,
medan däremot Esmein, a. a., s. 419 f. förfäktar den officiella franska ståndpunkten.
Härom mera nedan s. 94 ff.

Det konsultativa referendum

slagsställaren (Archimbaud, konservativ) mera konsekvent än lyckligt utfördes
ända därhän, att i en republik, i ett land med allmän rösträtt, vore en lag ogiltig,
som icke godkänts av landet. Förslagets förhistoria var i övrigt den, att
under åren 1907 och 1908 en del motioner väckts om nedsättning av arvodena,
vilka motioner emellertid begravts i utskott. Enda utvägen att få fram frågan
vore då, såsom även framhölls av förslagsställaren, vilken själv väckt en av do
nyssnämnda motionerna, att föreslå folkomröstning i densamma1.

Någon närmare motivering av förslaget utöver den anförda gavs egentligen
icke, med undantag därav att en talare under debatten underströk dess allmänt
demokratiska karaktär under påpekande att ingen bestämmelse i grundlagen uttryckligen
talade däremot. Av en rakt motsatt åsikt var emellertid kammarens
president, som förklarade att förslaget vore direkt stridande mot författningens
bud om den lagstiftande maktens utövning av de båda kamrarna, på vilken
grund han ställde “den förberedande frågan" (“question préalable", innebärande
att förslaget icke skulle upptagas till realbehandling). I allmänhet uppfattades
det av vänstermajoriteten i kammaren som ett försök av högern att på demagogiskt
sätt utnyttja en ömtålig fråga för att komma det republikanska partiet till
livs8. Utgången blev att förslaget förkastades med 311 röster mot 206.

3) Förslag om omröstning rörande det proportionella valsättet 1914.

Nästa gång frågan om en särskild folkomröstning bringas på tal i det
franska parlamentet var det ett mera betydande politiskt spörsmål, nämligen det
proportionella valsättets införande, som gav anledning härtill. Denna fråga hade
särskilt efter de allmänna valen 1910 aktualiserats, och en av ministären Briand
år 1913 framlagd proposition om proportionellt valsätt hade av deputeradekammaren
blivit antagen men av senaten avslagen, vilket till och med hatt ministärskifte
till följd. Kammare stod alltså mot kammare och läget var ganska tillspetsat,
då förslag om konsultativ folkomröstning i den sedan länge omtvistade
frågan väcktes i deputeradekammaren (jan. 1914). 1 2 * * * *

1 Lagförslaget hade kort och gott följande lydelse:

Bo “Frågan om de deputerades arvode skall underkastas referendum.

2:o Detta referendum skall äga rum fjärde söndagen efter denna lags promulgera1^0
. — Ch. des députés, Débats parl., Sess. extraord. 1908, I: 2, s. 1479 ff.

2 “On entend se servir de la question de 1’indemnité contre le parti républicain

et 1’exploiter d’une fa<jon absolument éhontée" (Louis Dumont). Jaurés, som reserve rade

sin mening i den konstitutionella frågan, karaktäriserade det hela “comme une

comédie pitoyable, indigne de la chambre et indigne du pays". Betecknande för

vänsteruppfattningen är Clémenceaus (då konseljpresident) korta utrop: “De la réaction!"

Frankrike

Motionären (Pugliesi-Conti), tillhörande en av kammarens högergrupper,
hade tidigare gjort sig känd som en av referendumtankens ivrigaste parlamentariska
förfäktare. Tydligt var, att utslaget av omröstningen, såsom också av
motionären betonades, i viss mån skulle komma att få karaktären av ett skiljedomsreferendum.
Situationen var även såtillvida anmärkningsvärd, som allmänna
val samma år skulle äga rum, ett förhållande som av motståndarna anfördes till
stöd för att omröstningen vore alldeles överflödig. Häremot framhöll motionären
för sin del, att det just varit hans avsikt att få frågan ställd isolerad inför valmännen
före valen för att därigenom framtvinga ett klart meningsuttalande i
densamma från dessas sida. Den skulle annars bli bortblandad bland andra
viktiga frågor under valrörelsen, och ställningen skulle därefter kanske fortfarande
vara lika oviss som förut.

Själva lagförslaget gick ut på att de politiskt röstberättigade skulle kallas
att med ja eller nej uttala sig i två frågor, dels huruvida de önskade majoritetssystemet
bibehållet, dels huruvida de önskade proportionellt valsätt infört. Vidare
innehöll det några korta föreskrifter rörande förfaringssättet vid omröstningen
samt slutade med bestämmelsen, att denna skulle hava “karaktären av
en enquéte förordnad av lagstiftande makten" h

Liksom 1908 väcktes även nu den “förberedande frågan", varför debatten
endast skulle få gälla den konstitutionella sidan av ämnet8. Sin mening härom
hade motionären klart nog angivit genom nyss anförda bestämmelse i lagförslaget,
varigenom han, i enlighet med belgiskt mönster i liknande fall, varom
han sannolikt icke varit okunnig3, åsyftade att få den konsultativa omröstningens
egenskap av en enquéte eller, som han också uttryckte det, “en nationalenquéte",
“en upplysning^ rocedur", lagligen fastslagen för att därigenom
även för framtiden hålla vägen öppen till användande av “ett på samma gång
fredligt och osvikligt medel att lösa en hotande och invecklad situation". * I. II. III.

1 I sin helhet hade lagförslaget följande lydelse:

I. “Inom loppet av högst en månad skola de i röstlängderna uppförda medborgarna
kallas att giva sin mening tillkänna rörande följande frågor: l:o. Anser ni att
majoritetssystemet bör bibehållas? 2:o. Anser ni att ininoritetsrepresentation genom
proportionellt system bör införas?

II. Ett dekret skall reglera utförandet av denna lag i enlighet med de för de
politiska valen gällande föreskrifterna.

III. Regeringen skall överlämna till båda kamrarna resultatet av omröstningen,
som skall hava karaktären av en enquéte förordnad av lagstiftande makten." — Ch.
des députés, Débats parl., Sess. ord. 1914, I: 1, s. 418.

8 Ibid., s. 437 ff.

3 Angående hans kännedom om de belgiska förhållandena jfr nedan s. 80.

Det konsultativa referendum

I sin närmare bevisföring fastslår han med skäl, som vi redan känna från
1905 års debatter, att ett referendum i egentlig mening icke kunde praktiseras
utan författningsrevision; men här gällde det ej ett folkvädjande ifråga om ett
av parlamentet träffat avgörande eller ett minskande av dess prerogativer,
endast inhämtande av en principförklaring, en opinionsyttring, som kunde tjäna
kamrarna till vägledning. Det funnes ingen grundlagsbestämmelse, om man så
letade “i alla konstitutionens skrymslen“, som hindrade parlamentet “att rådfråga
vem det vara må och så mycket mindre nationen själv för att underrätta
sig om dess mening". Liksom 1905 åberopas även nu de förutnämnda enquéterna
av år 1896 och 1901. Till stöd för sin åsikt andrager motionären till slut även
de amerikanska domstolarnas utslag rörande lagligheten av det i unionens stater
praktiserade konsultativa referendum1, vars allmänna karaktär av ett i sann
mening republikanskt institut till yttermera visso inskärpes.

Denna vädjan till de republikanska känslorna fann emellertid ingen genklang
hos de förenade vänsterpartierna, som i en motion av ifrågavarande
slag — nu såsom tidigare — endast sago ett utslag av “plebiscitära och
boulangistiska" tendenser, och det var förgäves som motionären erinrade om
att de gamla plebisciten gällt en omröstning om personer, medan det nu
gällde att rösta om idéer. Man vägrade på detta håll alldeles att acceptera
motionärens distinktion mellan en folkkonsultation och ett verkligt referendum.
Den omröstning, som vore ifrågasatt, innebure i själva verket parlamentets
“abdikation", det vore ett otillåtet sätt att gå i förväg de allmänna val, som
kort därpå i laga ordning skulle äga rum2. Konseljpresidenten Doumergue,
som gjorde avslag på motionen till kabinettsfråga, såg en oförenlig och illa
dold motsägelse mellan det “decisiva plebiscit", den “imperativa rådfrågning",
som första paragrafen i lagförslaget påbjöd, och den “enkla enquéte", varom
den sista paragrafen talade. Andra talare3 gingo närmare in på enquéteteorien
och påvisade dess ohållbarhet. Enquéter hade visserligen förut föranstaltats av
kammaren, men det hade då gällt att få upplysningar i vissa svårutredda punkter,
icke att begära ett kategoriskt uttalande av den samlade väljarkåren. En
enquéte avsåge att inhämta en motiverad mening av en person eller en korporation,
icke ett svar med blott ja eller nej. Skulle en verklig nationalenquéte
anordnas borde därför samtliga Frankrikes medborgare anmodas att individuellt
avgiva sina meningar. Även de farliga konsekvenserna av ett bifall påvisades.

1 Det är det ovan s. 14 omnämnda domstolsuttalandet 1894, som — ordagrant

efter Esmein — anföres. Débats parl., s. 439.

3 Briand, ibid., s. 442.

9 André Hesse, ibid., s. 439; Thalamas, ibid., s. 440.

Frankrike

Folkomröstningar skulle komma att påyrkas i eu mängd frågor, och en fullständigt
oreglerad praxis skulle i detta hänseende uppstå.

Förslagets öde var i själva verket på förhand avgjort, och det avvisades
med 385 röster mot 164. Utom av yttersta högern fick det ett visst understöd
av socialisterna, vilka visserligen i sak förklarade sig mot det, men icke ansågo
att dess laglighet kunde sättas ifråga1 *.

Förslag att införa konsultativt referendum som varaktigt lagfäst institut.

De förslag, som i det föregående avhandlats, ha alla avsett en tillfällig folkomröstning.
Liksom i Belgien ha de i Frankrike framburits av minoritetspartierna
som ett medel att få till stånd folkuttalanden i vissa omstridda spörsmål,
där dessa partier i allmänhet saknat utsikter att vinna gehör i parlamentet.

En ansats har emellertid också blivit gjord att införa den konsultativa omröstningen
som ett varaktigt lagfäst institut. En motion i detta syfte väcktes i
deputeradekammaren den 12 dec. 1910B. Dess upphovsman var samme politiker,
Pugliesi-Conti, som sedermera frambar ovanberörda omröstningsförslag 1914.
Motionen blev visserligen längre fram återtagen3, och den framkallade ej några
större debatter. Men både såsom tämligen enastående i sitt slag och på grund
av den motivering, som åtföljer densamma, har den i detta samband ett ganska
stort intresse.

Slutyrkandet i motionen är formulerat i tvenne korta lagparagrafer av följande
innehåll. Senaten och deputeradekammaren skulle i den vanliga formen
för sina överläggningar kunna “framkalla" (provoquer) en konsultativ folkomröstning
(referendum populaire å titre consultatif) i alla frågor av “ekonomisk,
administrativ eller politisk11 art, som tillhörde deras befogenhet, samt reglera
förfaringssättet vid omröstningen. Bestämmandet av ett referendum skulle i
varje fall utgå ur en samtidigt i båda kamrarna företagen votering, och detta
skulle äga rum, därest en tredjedel av vardera kammarens ledamöter därtill givit
sitt bifall. Som synes var det en synnerligen vidsträckt, icke alls närmare reglerad
rätt att föranstalta folkomröstningar, som sålunda lades i kamrarnas hand.
Ått särskilt märka är att denna rätt strängt taget icke skulle ligga hos kamrarna
som sådana utan tillkomma en viss given minoritet inom dessa4.

1 Se anföranden av Variant och Jaurés, vilken sistnämnde gent emot kammarpresidentens
genast yttrade betänkligheter mot motionen anmärkte: “C’est une enquéte
tout å fait légale; elle est parfaitement recevable“. Débats parl., s. 418.

ä Ch. des députés, Doc. parl., Sess. extraord. 1910, nr 570.

3 Ch. des députés, Débats parl., Sess. ord. 1911, IT, s. 543.

1 Jfr det frivilliga decisiva referendum i St. Gallon, ovan s. 8, n. 2.

Det konsultativa referendum

Förslagets egentliga syfte var alltså att tillförsäkra minoritetspartierna möjlighet
att i uppkommande stridsfrågor framkalla vädjanden till folkopinionen.
Historiskt sett var det ett konsekvent fullföljande av en idé, som man förut i
enstaka fall förgäves sökt omsätta i handling och vars mera permanenta tillämpning
man nu med laga medel ville trygga.

Emellertid bör motionen, för att rätt förstås, även ses i samband med den
rörelse till förmån för minoritetsrepresentation i förening med proportionellt valsätt,
som samtidigt började att göra sig mera märkbart gällande i Frankrike och
som redan då givit upphov till en regeringsproposition i ämnet. I motiveringen
uppehåller sig motionären utförligt vid frågan om minoriteternas rätt och deklarerar
sin principiella anslutning till den proportionella valmetoden. Han har
emellertid ett skarpt öga för dennas svagheter, och med sitt referendumförslag
vill han bland annat skapa ett botemedel mot dessa, för den händelse metoden
verkligen skulle komina att antagas. Resonemanget är följande. Genom proportional!
smen fastlåsas partierna i kammaren vid en viss storlekssiffra, som
genom de allmänna valen icke nämnvärt förändras. Utsikten för minoritetspartierna
att göra sig gällande är under sådana förhållanden icke synnerligen
stor, någon möjlighet att genom valen, så som de äro organiserade, vädja till
folkopinionen i de stora politiska frågorna och vinna denna på sin sida äga de
egentligen icke. Det behövs därför ett medel, varigenom detta kan ske, varigenom
dessa frågor isolerade för sig kunna ställas till folket för inhämtande av
dess verkliga mening. Ett sådant medel är referendum, vilket sålunda, i den
form motionären tänkt sig det, är att fatta som ett komplement, och ett välbehövligt
sådant, till proportionalismen.

Denna uppfattning har motionären, såsom han själv omtalar, närmast hämtat
från Belgien, där man stundom i parlamentsdebatterna finner samma tankegång
utvecklad b Sitt förslag jämför han för övrigt med det i Belgien 1892 föreslagna
kungliga referendum. Detta var avsett att bli ett prerogativ i konungens hand
— en tanke som Pugliesi-Conti tydligen i hemlighet finner idealisk — i Frankrike
skulle det bli ett prerogativ för den lagstiftande makten. Även de i England
just vid denna tid från konservativt håll framkastade referendumprojekten 1

1 I den belgiska deputeradekammaren berörde sålunda Lorand under 1901 års
referendumdebatter (Ann. parl. 1900—Öl, s. 1663) i förbigående även frågan om folkomröstningsinstitutets
förhållande till proportionalismen. Han hade därvid — på liknande
grunder som de i texten ovan anförda — kommit till slutsatsen, att detta institut
även i Belgien vore önskvärt såsom “un complément de la représentation proportionnelle,
et que 1 adoption de la représentation proportionnelle rend plus nécessaire oncore l’introduction
du referendum dans nos institutions “.

Frankrike

Öl

anföras till stöd för motionen, under framhållande av att här vore ett tillfälle
för det republikanska Frankrike att hämta lärdom av sina monarkiska grannar.
Påpekanden som dessa voro knappast ägnade att gynna förslagets framgång i
deputeradekammaren. Bättre verkan kunde då motionären hoppas av de uttalanden
av schweiziska statsmän rörande folkomröstningsinstitutets välsignelsebringande
verkningar i Schweiz, som han också andrager, men allra mest av
den erinran han gör, att det här i själva verket icke gällde något annat än återgång
till en fäderneärvd idé, som redan av den stora revolutionen anammats1.

Naturligtvis har motionären ej kunnat undgå att något beröra även frågan
om grundlagsenligheten av sitt förslag. Han gör det emellertid mycket kort,
genom att till prövning upptaga spörsmålet, om icke grundlagsändring i ett fall
som detta vore den enda rätta vägen. Han avvisar denna tanke under hänvisning
till det praktiskt taget outförbara att få till stånd en författningsrevision i
Frankrike, men dessutom av det skälet att med hans uppfattning av det konsultativa
referendum såsom icke stridande mot konstitutionen vore den nämnda
utvägen överflödig. Det var alltså en konsekvens av denna allmänna ståndpunkt
i det konstitutionella spörsmålet, att reformförslaget fördes fram den vanliga
lagvägen*.

1 “revolution naturelle et fatale de la démocratie*, heter det i motionen med en
vändning, som referendumtankens konservativa anhängare i Frankrike ofta betjänade
sig av i striden mot sina republikanskt demokratiska motståndare, “est de se rapprocher
autant que possible du gouvernement direct par le peuple tel que 1’avaient révé nos
péres de 1793“.

! Om liknande uppfattning i Amerika jfr ovan s. 19, n. 1.

11 — 24589

Jämförande sammanfattning.

Olika former av konsultativt referendum.

Den översikt av det konsultativa referendum i skilda länder, som i det
föregående lämnats, visar, att denna omröstningsform vunnit en ganska utbredd
om också ej överallt lika rik tillämpning. Såsom redan förut anmärkts förekommer
den mera sällan som grundlagsfäst institut. Exempel därpå ha vi strängt
taget endast i två schweiziska kantoner. Hit kunna dock i viss mån även räknas
de egenartade, i ett par av den amerikanska unionens särstater författningsenligt
införda mellanformerna av konsultativt och decisivt referendum, varjämte i en av
dessa stater konsultativt folkinitiativ stadgats genom vanlig lag. I regel har den
konsultativa folkomröstningen sålunda uppkommit och utbildats genom konstitutionell
praxis vid sidan om författningen. Att den emellertid i varje fall alltid
uppfattats som en form för sig — till skillnad från andra referendala former —
med egen uppgift och särskild statsrättslig innebörd framgår av de diskussioner
rörande dess användning eller ifrågasatta tillämpning, som ägt rum i vederbörande
länders representationer såväl som i den vetenskapliga litteraturen.

Ett bevis för att den konsultativa omröstningsformen i det allmänna uppfattningssättet
verkligen ingått som ett bestämt artskilt institut kan också hämtas
därav, att i gällande språkbruk nästan överallt utbildat sig en vedertagen
terminologi, som anger dess speciella karaktär. I Schweiz förekomma sålunda
beteckningarna “Volksbefragung", en term som till och med fått författningsenlig
helgd (Schaffhausen), jämte “consultatives referendum" (i litteraturen).
I Amerika är den vanliga benämningen “advisory referendum" eller “advisory.
initiative" (om referendum är förenat med folkinitiativ). I Frankrike och Belgien
omväxla beteckningarna “referendum consultatif", “referendum k
titre consultatif", “referendum de consultation", “consultation populaire".
I Norge och Danmark torde väl icke några bestämda termer utbildat
sig, men åtminstone i det förra landet har själva begreppet klart definierats i
nära överensstämmelse med innebörden av ovan anförda benämningar (under
stortingsdebatterna: “meningsytring", “veiledning"). T nära anslutning till dessa

Jämförande sa mm a nfa t in ing

står ju också det kos oss vedertagna uttrycket: konsultativ folkomröstning. I
Australien förekommer enligt uppgift termen “extraconstitutional referendum",
vilken uteslutande tar sikte på det faktum, att omröstningen saknar hävd
i grundlagen.

En sammanfattande överblick av den konsultativa folkomröstningens frekvens
och de allmänna metoderna för dess användning erhålla vi bäst i samband med
en närmare granskning — på grundval av det material vi lärt känna av de
skiftande former, varunder det framträder i de olika länderna. I anslutning till
vad härom redan i inledningen sagts, skola vi först något beröra den ovannämnda
övergångsformen, vad som förut kallats det semikonsultativa referendum,
för att sedan sysselsätta oss med det konsultativa referendum i vanlig
mening.

Det semikonsultativa referendum är, såsom namnet anger, egentligen
en gränsform, som står på sidan av såväl det decisiva som det konsultativa referendum,
ehuru med karaktäristiska inslag av bådadera, och är därför, på grund
av denna sin egenartade statsrättsliga natur, strängt taget att räkna såsom en
tredje huvudform av referenduminstitutet i allmänhet. Det decisiva inslaget består
däri, att folket i fråga om det spörsmål, som förelägges detsamma, har absolut
veto, det konsultativa åter däri, att representationen, i händelse av ett bifallande
utslag av omröstningen, har att besluta om den vill följa detta eller
icke. Denna omröstningsform, som egentligen har sitt hemland i Amerika, förekommer
här som obligatoriskt grundlagsreferendum i Alabama (infört redan
1819 men sedermera upphävt) och Sydcarolina samt som obligatoriskt lagreferendum
(rörande bankmonopol) i Wisconsin. Såsom vi sett, var även den danska
folkomröstningen 1916 av semikonsultativ art1.

Konsultativt referendum i ordets vanliga bemärkelse, fattat alltså såsom
en folkomröstning utan någon som helst rättsligt förbindande verkan, är
alltid, åtminstone så som det hittills förekommit, fakultativt, d. v. s. dess tillämpning
är beroende på att särskild framställning därom göres från visst därtill
bemyndigat håll. Ur synpunkten av vem som är initiativtagare till omröstningen
kan det indelas i följande tre olika slag:

1) Initiativet kan tagas av folkrepresentationen själv eller av båda statsmakterna
i förening (konsultativt referendum i egentlig mening).

2) Initiativet kan tagas av statschefen ensam (administrativt referendum).

'' Såsom ovan (s. 22) anmärkts, torde det i Nya Zeeland på 1890-talet framkomna
förslaget om införande av referendum närmast gått ut på en semikonsultativ form, bär
dock av fakultativt slag.

Det konsultativa referendum

3) Initiativet kan tagas av en viss del av folket (konsultativt folkinitiativ).

Konsultativt referendum i egentlig mening är den utan jämförelse
vanligast förekommande formen och förtjänar redan med anledning därav detta
namn. Härtill kan läggas att då omröstningen i regel gäller en fråga, varom
strid stått inom eller utanför representationen och varom denna i varje fall förr
eller senare kommer att fatta beslut, är det naturliga, att begäran om råd och
ledning utgår från den rådbehövande, d. v. s. representationen själv. Det är
denna form, som är grundlagsfäst i de schweiziska kantonerna St. Gallen och
Schaffhausen och som i amerikansk praxis ensam förekommit. Den har vidare
tillämpats i Australien och Norge och fyrfaldiga gånger tillfälligtvis föreslagits
till användning i Belgien och Frankrike. Det vanliga är, att beslut härom i
varje fall fattas genom särskild lag, vilket också alltid avsetts i de tillbakaslågna
belgiska och franska förslagen. Ett generellt lagfästande av denna form har
varit ifrågasatt i Amerika (Delaware, Massachussetts och Minnesota) samt Frankrike,
i vilket sistnämnda land meningen dock var att lägga initiativrätten till
omröstningen i händerna på en minoritet av representationens båda kamrar.

Administrativt referendum av konsultativ art har tillämpats endast i
Australien (Sydaustralien och Victoria), och själva namnet har först använts
rörande de här praktiserade omröstningarna1 2. Till detta slag hör även det i
Belgien år 1892 föreslagna s. k. kungliga referendum, och hit kan vidare räknas
den statschefen tillerkända plebiscitära appellrätten i Napoleon III:s författningar.

Konsultativt folkinitiativ, varigenom en viss procent av de röstberättigade
erhålla rätt att i en av dem föreslagen fråga påkalla omröstning till folkrepresentanternas
ledning, förekommer endast i en amerikansk särstat, Illinois
(det s. k. public opinion-system)8. Som förut påpekats är dess uppgift att bereda
folket möjlighet att vid de allmänna valen isolera vissa frågor för att därom
uttrycka sin speciella mening.

Det konsultativa referendum ur politisk synpunkt.

Vid det detaljstudium, som förut ägnats föreliggande ämne land för land
hai hela tiden, såsom redan i inledningen betonats, tvenne huvudsynpunkter
hållits i sikte: dels en politisk, dels en statsrättslig. Ur den förra synpunkten
har det gällt att uppdaga, hur det konsultativa referendum i verkligheten uppkommit
och gestaltat sig, vilka förutsättningarna i varje speciellt fall varit för
utvecklingen och organisationen av den konstitutionella praxis, som — på de

1 I a. a. av Moore och Scott. Jfr ovan s. 30.

2 Rörande vissa ansatser därtill i Massachussetts, se ovan s. 20, n. 2.

Jämförande sammanfattning

allra flesta håll vid sidan av grundlagen — bragt denna oinröstningsform till
tillämpning, ur den senare att belysa frågan i vilket förhållande denna praxis
stått till gällande rätt.

Den allmänna utvecklingsgången.

Den politiska synpunkten, vilken i allmänhet minst uppmärksammats,
erbjuder måhända i grund och botten dock det största intresset, därför att
den ställer i sitt rätta ljus den verkliga innebörden för statslivet av nämnda
konstitutionella praxis. Vi skola längre fram närmare återkomma till denna
kärnpunkt av frågan efter att först ha betraktat de allmänna förutsättningarna
för den konsultativa folkomröstningens uppkomst och utveckling. Av de
föregående skildringarna framgår, att dessa förutsättningar ställa sig ganska olika
på olika håll, mera gynnsamma i den grupp av stater, där folkomröstningsinstitutet
förut i någon form vunnit insteg, ogynnsammare i den grupp, där det tidigare
ej funnits. Detta förhållande, vilket i och för sig synes tämligen självfallet,
illustreras klarast, om man ställer mot varandra å ena sidan läget i Förenta
staterna och Australien, å andra sidan i Frankrike och Belgien.

Vid en jämförelse mellan Förenta staterna och Australien, vilka länder
i avseende på den allmänna utvecklingsgången förete stora likheter, kunna dock
de skiljaktigheterna observeras, dels att impulsen till en referendai praxis i det
senare landet egentligen utgår från förbundsförfattningen, medan rörelsen i det
förra ej är påverkad av en sådan central, inflytelse, dels att i Australien praxis
dyker upp ungefär samtidigt med, i ett enstaka fall till och med tidigare än
det grundlagsfästa institutet, medan samma praxis i Förenta staterna först långsammare
uppkommer. Om båda länderna gäller emellertid i stort sett samma
sak, nämligen att folkomröstningsinstitutets tidigare författningsenliga existens
beträffande vissa områden införlivat det med det allmänna uppfattningssättet och
på så sätt historiskt politiskt berett väg för dess tillämpning, i fall av behov,
även på andra områden. Den konsultativa folkomröstningen, använd tillfälligtvis
i frågor, där detta av en eller annan anledning befunnits önskvärt, framstår
sålunda i dessa båda länder såsom en naturlig utbyggnad på det grundlagsfästa
institutet, vilken motståndslöst tämligen oreglerad vuxit fram.

Det rakt motsatta förhållandet möter oss i Frankrike och Belgien. Utvecklingen
har i dessa länder gått parallellt med inbördes mycket nära beröringspunkter.
Visserligen har Frankrike en gammal folkomröstningstradition, men
just tack vare denna, på grund av det vanrykte, som här av kända skäl drabbat
hela institutet, har dess införande eller tillämpande i varje form alltid tillbakaslagits.
I Belgien daterar sig rörelsen egentligen från 1892 års förolyckade

Det konsultativa referendum

grundlagsförslag om kungligt referendum, men bär även här hela tiden kämpat
i motvind. I båda länderna utgöras de drivande krafterna i denna rörelse av
minoritetspartierna inom representationen, vilka, icke minst till de egna partiintressenas
främjande, målmedvetet arbetat för referendumtanken, användande
den tillfälliga konsultativa folkomröstningen som ett slags murbräcka i detta
arbete. I detta avseende är parallellen slående, men syna vi närmare partiförhållandena
i respektive länder, finna vi en olikhet, som ger en rätt intressant
kontrastverkan. I Frankrike är det en konservativ minoritet, som
söker betjäna sig av don konsultativa omröstningen för sina syften, under det
en radikal blockmajoritet står rustad att avvärja vad den betraktar som farliga
attentat mot folkrepresentationen och demokratien. I Belgien åter är det en
radikal minoritet, som med samma vapen förgäves söker bryta makten hos en
klerikal-konservativ majoritet, vilken länge orubbad suttit vid väldet. Trots att
de framburna förslagen i intetdera landet vunnit bifall — majoriteterna vid
deras tillbakavisande ha dock stundom icke varit alltför överväldigande — kan
man emellertid i båda skönja, hurusom en omisskännlig tendens till förmån för folkomröstningsinstitutet
mer eller mindre framgångsrikt gör sig gällande, där den
konsultativa omröstningsformen så att säga betecknar förelöparen.

Man kan ännu tydligare iakttaga detta förhållande i Norge, där ifrågavarande
omröstningsform i ett fall slagit igenom. Utvecklingsgången kan här
i viss mån betraktas som typisk. Efter tjuguåriga diskussioner, varunder referendumtanken
stadigt vinner allt större terräng, når den slutligen fram till
verklighet i form av en tillfällig konsultativ folkomröstning. Vägen till en
praxis av rätt oberäknelig räckvidd kan härigenom vara öppnad. Ett anteciperande
har ägt rum, om man så vill, av referenduminstitutets grundlagsenliga
införande, vilket ju sedan några år formligen förberetts. Jämför man den norska
folkomröstningen med den danska några år tidigare är det emellertid betecknande,
att i Norge dock åtskilliga principiella betänkligheter mot det föreslagna
steget framfördes, medan i Danmark, där referendum av visst slåg redan fått
rum i författningen, inga invändningar av sådan art läto höra sig.

Vad slutligen beträffar Schweiz kunde man möjligen haft skäl att vänta,
att den konsultativa omröstningen här skulle funnit rik utbredning i praxis. Då
motsatsen likväl är förhållandet — någon sådan praxis existerar, så vitt bekant,
icke — strider detta på intet vis mot vad som förut sagts om de gynnsamma
förutsättningarna för den konsultativa omröstningens uppkomst i länder, där
referendum i någon form förut funnits författningsenligt stadgat. Att observera
är nämligen, att i Förenta staterna och Australien folkomröstningsinstitutet varit
begränsat endast till vissa slag av frågor, medan det i Schweiz, i förbundsstaten

Jämförande sammanfattning

såväl som kantonerna, omfattar så gott som alla frågor, i de förra länderna har
därför ett särskilt behov att införa referendum på nya användningsområden
existerat, vilket delvis skett genom konsultativa omröstningar, under det att i
det senare landet detta behov ej förefunnits. Vad man med ledning av de
schweiziska förhållandena kan konstatera är sålunda, att på områden, där det
decisiva referendum redan är rotfast, där synes den konsultativa omröstningsformen
vara överflödig.

Vill man i korthet sammanfatta den konsultativa folkomröstningens generella
utvecklingsgång, kan man säga, att denna följer tvenne huvudlinjer: i vissa
länder går denna omröstningsform i det allmänna referenduminstitutets släptåg,
kompletterande detta genom praxis på områden, där det ännu ej i laga form
vunnit insteg; i andra länder åter framträder den såsom ett slags förelöpare,
banande väg för detta institut. Den konsultativa formen spelar alltså en roll för
institutets utbredning, som visserligen ej på långt när kan mäta sig med den
decisiva fonnens, men som dock i det hela är av en betydelse, som ej bör underskattas.

Den faktiska innebörden.

Utgå vi från de karaktäristiska drag det konsultativa referendum uppvisar
i sm allmänna utveckling, blir dess politiska innebörd tydlig. I mycket äro dessa
drag desamma som utmärka referenduminstitutet i dess helhet. Överallt, där
detta institut vinner terräng — och under de senaste decennierna har det gjort
högst avsevärda framsteg — betyder det ju en omläggning av det representativa
systemet genom infogande av ett element av direkt demokrati i detsamma, en
mer eller mindre genomgripande jämkning alltså av de hävdvunna grundvalarna
för den moderna statsorganisationen. Den rättsliga artskillnad, som råder mellan
konsultativt och decisivt referendum, gör väl sitt'' till att den förra formen
ej kan komma att innebära samma avgörande avsteg från det representativa
systemet som den senare. Och den omständigheten, att representationen själv i
regel bestämmer de konsultativa omröstningarna, kan ju även i viss mån sägas
vara ägnad att utgöra ett skydd för dess självständighet.

Men ser man till, hur de opinionsyttringar, som dessa omröstningar
avse att vara, i verkligheten betraktas, finner man, att de ofta på förhand
tillmätas en faktiskt utslagsgivande, innebörd. Exemplet från den norska förbudsomröstningen
är ju i detta avseende belysande. Från håll, där man är som
mest ivrig att betona omröstningens formella karaktär av meningsyttring, framkommer
ej sällan samtidigt det mest kraftiga understrykande av dess reellt avgörande
betydelse. Typiska exempel på uttalanden i denna riktning kunna hämtas

Det konst»Motiv" referendum

både från Norge och Belgien. A andra sidan kan anmärkas, att denna uppfattning
icke alltid gjort sig gällande, och att representationens åsikt om sin
bundenhet att följa ett folkuttalande i varje särskilt fall givetvis varit beroende
på den tillfälliga politiska situationen och arten av den fråga, som sändes till omröstning.
Men i det stora hela torde — med stöd av de hittills vunna erfarenheterna
— kunna påstås, att det konsultativa referendum, ehuru rättsligt av
annan art än det decisiva, till sin politiska innebörd kommit att stå detta ganska
nära, tjänstgörande, skulle man kunna säga, såsom ett slags surrogat för detta
med en viss omisskännlig tendens att medföra liknande, om också ej fullt
så tydligt markerade verkningar.

För statslivet betyder det konsultativa referendum sålunda en ombildande
kraft, ett uppmjukande så att säga av det representativa systemet, ett medel till
närmande mellan folket och representationen, som i verkligheten kan föra fram
detta till deltagare i de förefallande frågornas avgörande. Från historisk synpunkt
sett skulle också kunna sägas, att den faktiska broslagning mellan folket
och folkrepresentationen, varom här är fråga, så småningom framgått som en
produkt av den allmänna demokratiska utvecklingen i förening med den allmänna
bildningsnivåns gradvisa höjande, och att den tillfälligt använda konsultativa
omröstningen eller kraven därpå allenast äro att betrakta som ett uttryck för
detta förhållande.

Denna omröstningsforms politiskt taget ofta närbesläktade natur med det decisiva.
referendum belyses ytterligare, om vi betrakta de skäl, som plägat anföras
för dess tillämpande eller som därvid faktiskt gjort sig gällande Liksom för
referendum i allmänhet ha sålunda för de konsultativa omröstningarna, särskilt
i Frankrike och Belgien, ofta åberopats folkets suveränitet, dess principalatsställning
i förhållande till representationen, varpå man velat granda en rätt för
folket att direkt få uttala sig i någon viktig fråga, som sysselsatt parlamentet.
Detta har till och med förmenats sakna mandat att utan sådan uttrycklig anvisning
från folkets sida fatta sitt beslut. På så sätt ha de franska och belgiska
minoritetspartierna stundom för åstadkommande av en ren okynnesdemonstration
sökt spela ut demokratien mot parlamentsmajoriteternas partidiktatur. Man kan
också se, exempelvis i Amerika, att representationerna själva, då de bestämt sig
för en folkkonsultation, ofta gjort detta i klart syfte att slippa ifrån ansvaret av
eget avgörande, som de faktiskt överlämnat åt folket. Det kan även tänkas, att
läget varit sådant — och exempel härpå kan särskilt hämtas från den norska
förbudsomröstningen — att en parlamentsmajoritet, som själv haft en utpräglad
åsikt, av flera skäl funnit lämpligt att söka bekräftelse härpå av folket.

A andra sidan ha naturligtvis därjämte fall förekommit, då en allmän tvekan

Jämförande »ammanfattning

inom representationen varit rådande i en fråga, som brutit igenom partibanden,
och där man sökt ett råd i egentlig mening. Hur pass fri man sedan känt sig
till det inhämtade rådet, är en annan sak. Exempel saknas ju icke alldeles på,
att rådet icke befunnits lämpligt att följa. Så mycket synes man dock kunna
fastslå som regel, att en omröstning, som negerande besvarat en fråga, alltid
ansetts lämna mindre frihet för representationen än en som lämnat ett jakande
svar. De konsultativa omröstningarna ha sålunda i allmänhet betraktats såsom
åtminstone i den ena riktningen avgörande, och i denna mening ha de faktiskt
icke fått mer än en semikonsultativ karaktär.

Egenskapen hos det konsultativa referendum — som det för övrigt delar med
referendum i allmänhet — att isolera en frågas behandling har givit upphov
till eu alldeles speciell användning av sagda institut, som i detta samband till
slut förtjänar uppmärksammas. Genom att, såsom i Australien, anordna omrösta
ningarna i sammanhang med de politiska valen har man åtminstone i vissa fall uppnått
den fördelen, att en viss annars livligt omstridd fråga kunnat nästan helt undandragas
valstriden. En avspänning i denna stridsfråga har inträtt genom att
folket därom fått uttala sin särskilda mening, vilken i dessa fall fattats som
imperativt mandat för de valda kandidaterna, och dessas personliga åsikt i frågan
har man under sådana omständigheter ej ansett sig behöva taga hänsyn till.
Såsom ett medel att så att säga luckra upp de omfattande allmänna valprogrammen
och lämna folket tillfälle att vid valen även ge uttryck åt vissa speciella
önskemål har ju också det s. k. public opinion-systemet i Illinois tjänstgjort.
Detta har däremot icke verkat i imperativ riktning.

Det har också hänt, att man i parlamentariskt invecklade situationer utnyttjat
den konsultativa folkomröstningen för att isolera ett partiskiljande spörsmål och
därigenom finna en lösning ur svårigheterna, utan att behöva tillgripa det för
tillfället såsom mindre lämpligt ansedda vanliga radikalmedlet: parlamentsupplösning
och nyval. De exempel på en dylik användning, som kunna hämtas från
Australien och Danmark, ha sitt intresse såsom visande prov på den konsultativa
folkomröstningens förmåga att under vissa Bäregna omständigheter anpassa sig
efter parlamentarismen.

Ämnen för omröstningarna.

De spörsmål, vilka förelagts folket vid de konsultativa omröstningarna, uppvisa
tillsammans en provkarta av ganska växlande beskaffenhet. De kunna
emellertid efter sin art i det stora hela indelas i trenne huvudgrupper, vartill
komma en del frågor av diverse slag.

12 — 34589

Det konsultativa veferenduw

Till en sådan huvudgrupp, som måhända i första rummet förtjänar att framhävas,
kunna hänföras vissa frågor av rent personlig art, direkt berörande den
individuella friheten. I dessa frågor, vilka på grund av sin ömtåliga natur varit
föremål för särskilt livliga meningsskiljaktigheter, har tydligen alldeles speciellt
ett behov av folkomröstning gjort sig gällande. Exempel på sådana spörsmål
äro frågan om religionsundervisningens ordnande (Australien), frågan om kyrkans
skiljande från staten (Frankrike) samt förbudsfrågan (Norge)1.

En annan, även den ganska talrik grupp omfattar konstitutionella frågor.
Exempel härpå äro rösträttsfrågan, vilken tydligen på grund av sin politiskt
eggande natur ofta framkallat omröstningar eller förslag till sådana (Amerika,
Australien, Frankrike, Belgien), frågan om parlamentsledamöternas arvode (Australien,
Frankrike), frågan om deras lagstadgade antal (Australien) med flera dylika
spörsmål.

Som en tredje grupp kan räknas territoriella frågor. Hit höra Kongofrågan
(Belgien) samt den västindiska frågan (Danmark).

Dessutom har hänt, att även i en del andra ämnen, t. ex. av ekonomisk
natur, omröstningar påyrkats eller ägt rum.

Frågeställningen.

De metoder, som kommit till användning vid omröstningsfrågornas framställande
till folket, ha givetvis i varje särskilt fall varit beroende på det skick,
i vilket dessa frågor vid tiden för omröstningen befunnit sig. I allmänhet har
det ju varit spörsmål av större räckvidd eller i varje fall ämnen, vilka på grund av
sin omstridda natur varit offentligen livligt omdiskutérade, som gjorts till föremål
för folkuttalanden. Då spörsmålet sålunda åtminstone till sin principiella innebörd
varit allmänt känt, har man kunnat utgå ifrån, att vissa kunskapsförutsättningar
för och en viss vilja till ett ståndpunktstagande från folkets sida förefunnits.
Vad som krävts har ju också, i enlighet med den konsultativa omröstningens
förberedande natur, vanligen varit ett principuttalande, i motsats till vad fallet
är vid den decisiva omröstningen, där det alltid gäller ett avgörande i fråga om
ett konkret, färdigutarbetat förslag.

Tydligt är, att själva frågeställningen erbjuder vida större svårigheter vid
användandet av den förra omröstningsformen än vid begagnandet av den senare.
Vid den decisiva omröstningen är saken jämförelsevis enkel: folket får sig förelagd
en av representationen beslutad lag, som det har att definitivt antaga eller
förkasta. Ämnet för omröstningen är fullt klart åtminstone för var och en, som

1 De i Amerika och Australien vid fyrfaldiga tillfällen företagna förbudsomröstningarna
hava, såsom ovan (ss. 12 och 29) nämnts, i det stora hela varit av decisiv karaktär.

Jämförande sammanfattning

har vilja och förmåga att sätta sig in i clet, och om innebörden av de avgivna
svaren kan ingen tvekan råda. Vid den konsultativa omröstningen åter ligger
saken ofta så, att det gäller att i en mer eller mindre utredd allmän stridsfråga
utfinna en formulering, som på samma gång är så uttömmande och så enkel, att
det begärda folkuttalandet kan väntas ge ett verkligt uttryck för folkopinionen.
Den faran kan då lätt uppstå, att frågeformuleringen antingen blir så förenklad, att
berättigad tvekan kan uppstå om den verkliga innebörden av folkets svar, eller så
invecklad, att det stöter på hinder för de röstande att på ett tillfredsställande sätt
avgiva sina svar. Svårigheten att på en gång uppfylla kraven både på fullständighet
och enkelhet är i och för sig så stor, att värdet av hela den konsultativa
omröstningsformen på denna grund understundom kan sättas i fråga.

Därtill kommer, att en parlamentsmajoritet, som beslutar en omröstning'',
lätt nog känner sig frestad att redan från början giva omröstningsfrågan en sådan
formulering, som säkrast kan väntas pressa fram det svar, som majoriteten önskar.
Genom en enkel ja- eller nej-omröstning, genom undertryckande av tänkbara
olika positiva alternativ avskäres möjligheten för specialopinioner bland folket
att tillbörligen göra sig gällande. Exempel härpå kan hämtas från den norska
förbudsomröstningen, vid vars tillkomst det stora tvisteämnet egentligen var, hur
frågan riktigast borde formuleras. Vid parlamentsdebatterna i Frankrike och
Belgien om de där väckta omröstningsmotionerna var det även eu ofta återkommande
anmärkning, att frågeställningen var ensidig, att den ej tog vederbörlig
hänsyn till olika möjliga förslag till lösning av det föreliggande spörsmålet.

Som nämnt blir emellertid frågeställningen i varje särskilt fall alltid mer
eller mindre beroende av de förutsättningar, under vilka frågan uppkommit och
den behandling den tidigare kan ha undergått. Det praktiska förfaringssättet
vid omröstningarna i skilda länder visar också, att allt efter omständigheterna
eu massa skiftande frågescheman kommit till användning. Ehuru några bestämda
metoder för dessas uppställande svårligen låta sig urskilja, kan man dock skönja
vissa allmänna typer av frågeformuleringar, allt eftersom dessa uppställa ett enda
kortfattat spörsmål att besvaras med ja eller nej eller innehålla flera spörsmål,
lämnande rum för flera alternativa svar.

Klarast är naturligtvis läget i sådana fall, då regeringen eller enskild motionär
framlagt förslag för parlamentet i den fråga, varom omröstning anordnas.
Denna avser då, liksom vid de decisiva omröstningarna, ett enkelt uttalande för
eller mot förslaget. Ett typiskt exempel på detta slags frågeställning ger den
danska omröstningen 1916, vilken tillika visar de möjligheter, som i ett dylikt
fall förefinnas att meddela de röstande allsidiga upplysningar om den föreliggande
frågans innebörd. Ytterligare exempel på sådana omröstningar, där frågan för

Det konsultativa referendum

eller mot ställts emot bakgrunden av ett väckt detaljerat förslag, kunna hämtas
från vissa australiska stater (Sydaustralien och Queensland), och hit kan även
räknas den föreslagna franska omröstningen rörande lagen om kyrkans skiljande
från staten.

Eena principomröstningar äro däremot exempelvis den norska förbudsomröstningen
(låt vara, att det här gällde ett uttalande om ett känt och redan
praktiserat system) och den föreslagna franska omröstningen 1914 om den proportionella
valmetoden, ävensom en del amerikanska omröstningar. Exempel på
frågeformuleringar av den mera detaljerade typen ha vi från Belgien (de föreslagna
omröstningarna i rösträttsfrågan 1899 och 1901), där hela frågekomplex
uppställdes, tydligen i avsikt att erhålla så uttömmande svar som möjligt, vidare
från Australien (omröstningarna angående religionsundervisningen). Det motsägande
resultat, som framkom vid en av dessa omröstningar, visar vanskligheten
av ett system med alltför många frågealternativ.

Det konsultativa referendum ur statsrättslig synpunkt.

Enligt den i inledningen givna definitionen å det konsultativa referendum
har en folkomröstning av detta slag icke några rättsliga verkningar, den är icke
formellt bindande utan har karaktären av en meningsyttring till ledning för
statsmakterna, då dessa gå att fatta sitt beslut. Den gör alltså icke folket till
deltagare i lagstiftningen, till direkt utövare av statsmakten i rättslig mening, i
motsats till det decisiva referendum, där detta är fallet. Till trots för denna statsrättsliga
artskillnad kunna emellertid, såsom ovan uppvisats, dessa båda huvudformer
av referendum politiskt taget, i avseende på sina faktiska verkningar, ofta
bliva av närbesläktad natur. Den fråga, som det här återstår att besvara, gäller,
huruvida den vid sidan av författningen i ovan berörda länder uppkomna
praxis att anordna konsultativa omröstningar kan anses stridande mot i dessa
länder gällande konstitutionell rätt. Närmare bestämt skulle frågan också —
med hänsyn till den i regel anlitade metoden för tillämpande av denna refedumform
— kunna formuleras så: Är en av statsmakterna beslutad tillfällig lag
om sådan omröstning grundlagsenlig?

Innan vi upptaga detta mycket omstridda spörsmål till direkt behandling,
skola vi kasta en återblick på de olika meningar, som därom gjorts gällande
såväl i den parlamentariska som vetenskapliga diskussionen. I detta samband
må blott anmärkas, att det tydligen är nödvändigt, om man ej skall råka på
villospår, att strängt hålla i sär den statsrättsliga och den politiska synpunkten.
Det ligger i sakens natur, att endast den förra här har avseende.

Jämförande samman fa Utäng

Den parlamentariska diskussionen.

Såsom av det föregående framgår är det egentligen endast i tre länders
parlament, där den konstitutionella sidan av problemet gjorts till föremål för
debatter, nämligen Frankrikes, Belgiens och Norges. Jämför man dessa ofta långt
utdragna konstitutionella debatter med varandra, finner man hur slående lika argumentationen
på vardera av de båda motsatta sidorna ställer sig i de skilda länderna.
De utförliga redogörelser, som lämnats över desamma, torde just ur denna jämförande
synpunkt ha sitt främsta intresse, då de göra det möjligt att in i detalj
konstatera de ensartade huvudlinjer, efter vilka diskussionen överallt rör sig. Likheten
sträcker sig icke endast till den allmänna tankegången i resonemangen, den
återfinnes icke sällan i själva ordalagen. Inom vardera av de två meningsriktningar
(för och emot den konsultativa omröstningens laglighet), vilka överallt stå
rustade mot varandra, upprepa de olika talarna med vissa variationer i uttryckssättet
i stort sett samma huvudargument.

En sammanfattning av dessa, sådana de från bägge sidor framförts, kan
därför bli jämförelsevis kort. A ena sidan (majoritetspartierna i Frankrike och
Belgien samt minoriteten i Norge) anföres gent emot grundlagsenligheten av
en konsultativ omröstning, att en sådan skulle göra folket till direkt lagstiftande
makt i strid mot konstitutionens bud om lagstiftningsmaktens utövning av folkrepresentationen.
En omröstning av denna art skulle betyda ingenting mindre
än ett frivilligt avsägande av representationen av ett uppdrag, som grundlagen
uttryckligen lagt i dennas händer, en “abdikation111 av parlamentet till förmån
för direkt folkstyre. Den rådfrågning av folket, som begärdes, betydde i själva
verket, att representationen inhämtade “order" från folket5, den vore i granden
till sin innebörd “imperativ", ett “decisivt plebiscit", som ej skilde sig från ett
verkligt folkavgörande3. En praxis, sådan som den åsyftade, vilken icke i författningen
vore förutsedd och därför måste betraktas som utesluten, skulle sålunda
i verkligheten komma att rubba hela det representativa systemet och därmed
den grundval, på vilken konstitutionen vilade.

Från motsidan försvarar man grundlagsenligheten av de föreslagna konsultativa
omröstningarna först och främst därmed, att de icke innebure ett avgörande
från folkets sida. Med utgångspunkt från den statsrättsliga skillnaden
mellan decisivt och konsultativt referendum betonar man, att det förra såsom ett

1 Briand i Frankrike (ovan s. 78). Jfr härmed De Trooz i Belgien: “Un referendum
d’abdication“ ovan s. 67).

2 Skaar i Norge (ovan s. 50). Jfr härmed De Trooz i Belgien: “taga order"
(ovan s. 67).

3 Doumergne i Frankrike (ovan s. 70). Jfr härmed De Trooz i Belgien, som
också sätter likhetstecken mellan konsultativt och decisivt referendum (ovan s. 63).

Det konsultativa referendum

direkt ingrepp av folket i lagstiftningen vore grundlagsstridig^ medan det senare
i sin egenskap av blott och bart en meningsyttring på ett förberedande stadium
lämnade representationens lagstadgade myndighet ograveradx. I Frankrike och
Belgien stöder man dessutom sina yrkanden ömsevis på den kamrarna i författningarna
medgivna enquéterätten, under förmenande, att ett beslut om konsultativ
omröstning endast vore ett utflöde ur denna rätt, ömsevis på den likaledes
lagstadgade petitionsrätten, under påpekande att en folkomröstning intet annat
vore än en stor nation alpetition.

Men man går ett steg längre och försmår icke att i sin bevisföring ställa
saken på sin spets i ett resonemang, som för problemets rätta bedömande är
synnerligen klargörande. En del talare erkänna sålunda oförbehållsamt, att syftet
med omröstningarna vore att få till stånd ett verkligt avgörande, som representationen
skulle känna sig bunden att följa. Donna skulle visserligen ha sista
ordet, den skulle ha sin formella rätt i behåll att fatta själva beslutet men den
skulle ej kunna använda denna sin formella rätt för att gå emot omröstningsutslagets.
Distinktionen mellan omröstningens politiska och rättsliga karaktär
har tydligen här utdragits till sina yttersta konsekvenser.

I flera avseenden är onekligen den parlamentariska argumentationen synnerligen
upplysande, även om den ej kan undgå den anmärkningen, att den icke
sällan från båda sidor skjuter över målet. På vilken sida den riktiga uppfattningen
ligger, skola vi nedan närmare återkomma till, men i förbigående kan
redan här sägas, att försvararna av den konsultativa omröstningens grundlagsenlighet
i det väsentliga företräda en klarare, mera skarpt preciserad ståndpunkt
i det konstitutionellt rättsliga spörsmål det här gäller än motsidan. Över huvud
får emellertid ej förbises, när man har att bedöma de parlamentariska debatterna,
att argumentationen från båda lägren i de flesta fall här mindre avser att fullfölja
en strängt objektiv vetenskaplig undersökning än att så gott sig göra låter
betjäna sig av alla de skäl, som stå att uppdriva till förmån för själva den sak
man vill förfäkta.

Motsatta åsikter inom statsvetenskapen.

De motsatta åsikter, som göra sig gällande i den parlamentariska diskussionen,
återspeglas i den statsvetenskapliga litteraturen. En resumé av de här * i

1 Jfr Vanderveldes och Ferons bevisföring i Belgien (ovan s. 66) med Raibertis

i Frankrike (ovan s. 75). I nära överensstämmelse härmed står ju också den amerikanska
domstolsuppfattningen (ovan s. 14).

s Jfr uttalanden av Paul Janson i Belgien (ovan s. 67, n. 1) samt Berg och
Castberg i Norge (ovan s. 51 f.).

Jämförande sammanfattning

framförda meningarna visar, att man i amerikansk vetenskap allmänt uttalat sig
för den konsultativa omröstningens laglighet1 (kär har man ju också haft domstolarnas
auktoritet att stödja sig på), denna ståndpunkt har anhängare även i
dansk1 2 3 och norsk8 och saknar icke heller företrädare i fransk vetenskap4 5. Inom
denna senare såväl som den belgiska har emellertid även den motsatta ståndpunkten
funnit övertygade försvarare6. I allmänhet äro de gjorda uttalandena ytterst
knapphändiga, tillkomna som de äro mera i förbigående, och lämna därför föga
ledning till frågans närmare bedömande. Ett undantag härifrån utgör den
franska statsvetenskapen, där från motsatta håll av sådana auktoriteter, som å
ena sidan Esmein och å andra sidan Duguit, mera ingående motiverade åsikter
gjorts gällande. Då dessa med skäl kunna betraktas som representativa, skola
de här något närmare upptagas till skärskådande.

Esmein, som är principiell motståndare till folkomröstningsinstitutet över
huvud, uppvisar till en början det grundlagsstridig i en decisiv folkomröstning,
tillämpad utan uttrycklig hävd i författningen. I avseende på den konsultativa
omröstningen utgår han från den amerikanska domstolsuppfattningen, vilken han
bestämt utdömer, och upptar i samband därmed problemet i hela dess vidd
även för Frankrikes och Belgiens vidkommande, i vilka länder han finner det
ligga på principiellt samma plan som i Amerika.

Särskilt inriktar Esmein sin kritik mot den både i Amerika och de två
europeiska länderna flerfaldiga gånger gjorda jämförelsen mellan en konsultativ
omröstning och ett inhämtande i upplysande syfte från parlamentets sida av
vissa sakkunnigutlåtanden från därtill kompetenta myndigheter eller korporationer
(anordnande av enquéter i större eller mindre omfattning). Han finner
att en sådan rätt givetvis tillkommer parlamentet vare sig i dess helhet eller
endera av kamrarna, men betonar däremot, att saken ställer sig helt annorlunda
med en konsultativ omröstning inom hela den politiskt röstberättigadä väljarkåren.
Det “råd", som av denna begärdes, skulle i själva verket förvandlas till en
“dom", som skulle “trycka sig på" folkrepresentationen och som denna ej skulle
våga motsäga. Det vore omöjligt att avkläda väljarna deras politiska egenskap
och förvandla dem till vanliga rådgivare. Deras råd skulle alltid bli “order".
En konsultativ omröstning vore därför i grund och botten sak samma som en

1 Jfr ovan s. 16.

2 Jfr ovan s. 35.

3 Jfr ovan s. 52, n. 2.

4 Jfr ovan s. 75, n. 2.

5 Jfr ovan ss. 59, 75, n. 2. Tilläggas kan, att denna ståndpunkt inom tysk

statsvetenskap delas av Hatschek, Allgemeine Staatslehre, II, s. 91.

Det konsultativa referendum

decisiv. Enda skillnaden läge däri, att i förra fallet komrae folkets avgörande
förut, i senare fallet efteråt.1 *

Esmein är visserligen icke alldeles blind för, att det finnes en rättslig
skillnad mellan de båda omröstningsformerna. Men detta har ingen inverkan på
hans slutsats, som blir, att, då författningen organiserat den lagstiftande makten
i formen av ett representativt styrelsesätt, så har representationen icke rätt att
lämna ifrån sig (delegera) denna makt till någon annan (folket), vilket i strid
mot grundlagens uttryckliga bud skulle ske genom en konsultativ såväl som en
decisiv omröstning8.

Till eu helt annan slutsats i detta spörsmål kommer Duguit, vilken för
övrigt deklarerar sig som principiell anhängare av referenduminstitutet över
huvud. Liksom Esmein påpekar han först, att en decisiv omröstning avgjort
strider mot fransk författning, då den skulle göra folket jämte representationen
till lagstiftande makt. Däremot finner han det klart, att parlamentet eller en
av kamrarna kan anordna en konsultativ omröstning. Under denna form kvarstår
nämligen kamrarnas frihet att avgöra frågan rättsligt obeskuren, varför den
i författningen fastslagna principen, att lagstiftande makten tillhör kamrarna, icke
rubbas3 * *. Att Duguit kommer till detta resultat, har tydligen sin grund däri,

1 “Bien que déguisé dans la forme d une simple consultation, le verdict du peuple
s’imposerait aux assemblées législatives. Comment oseraient-elles contredire la volonté
précise du corps méme dont elles émanent? Un semblable referendum de consultation
ne se distinguerait du referendum de rati-fication qu’en ce qu’il serait préventif
au lieu d’étre répressif: mais 1’autorité directe, que la législature donnerait au
peuple sur elle-méme, serait aussi énergique, aussi efficace dans les deux cas. On ne
peut enlever ainsi aux électeurs, å volonté, leur qualité politique et les transformer en
simples donneurs de conseils: leurs conseil seront ordres". Esmein, a. a., s. 419 f.

8 På dessa grunder betraktar E. det konsultativa referendum “comme inconstitutionnel
sous le régime américain, comme sous le régime framjais". Sin åsikt sammanfattar
han (a. a., s. 437 f.), i anslutning till de franska och belgiska kammarmajoriteternas
ståndpunkt, sålunda: “La Chambre (i Frankrike) n’a jamais admis méme le
referendum de consultation, quoiqu’on en ait soutenu devant elle le principe, par les
mémes arguments qui l’ont fait triompher aux Etats-Unis. Elle a estimé que la Constitution,
ayant organisé le pouvoir législatif sous la forme du gouvernement représentatif,
ne pouvait admettre en méme temps une consultation directe et préalable du peuple
qui, sans lier en droit le législateur, lui dicterait en fait sa décision. (Test aussi ce
qu’a décidé la Chambre des représentants de Belgique. Cela est parfaitement conforme
aux principes; le pouvoir législatif est attribué aux deux Chambres par la Constitution
et le pouvoir législatif, aussi attribué, est en principe indélégable".

3 Duguit har i tämligen lika ordalag, för övrigt ganska kortfattat, yttrat sin me ning

i två arbeten, dels i Traité de droit constitutionnel, I (1911), s. 334 f., dels i

Manuel de droit constitutionnel (1918), s. 150. T det sistnämnda heter det: “Mais, au

Jämförande sammanfattning

att han på ett helt annat sätt än Esmein beaktar konsekvenserna av den rättsliga
skillnaden mellan decisivt och konsultativt referendum.

År den konsultativa omröstningen förenlig med gällande konstitutionell rätt?

Vid det slutliga besvarande! av denna fråga, som vi nu direkt återkomma
till, har man först anledning att ställa spörsmålet, om vi ha rätt att utan vidare
utgå från, att här föreligger ett generellt problem, med lika läge i alla de här
behandlade länderna, eller om det ej bör förutsättas, att svaret kan utfalla växlande
alltefter beskaffenheten av de olika ländernas författningar.

Spörsmålet har utan tvivel sitt berättigande och kan naturligtvis icke av- -göras utan jämförande undersökning av de olika författningarna i fråga. Av det
föregående är i detta avseende först och främst klart, att den konsultativa omröstningen
ingenstädes, där den enbart förekommer som konstitutionell praxis, vare
sig direkt har stöd eller är förbjuden i grundlagen. Den är en företeelse, som
ingenstädes över huvud varit förutsedd i konstitutionen. Den frågan uppstår
då, om den indirekt strider mot de olika författningarnas allmänna gestaltning
och byggnad och om till stöd härför några bestämmelser i desamma finnas att
åberopa. Yi ha funnit, att denna fråga överallt kommit att gälla den konsultativa
omröstningens förenlighet med det rådande representativa systemet eller
närmare bestämt med grundsatsen om lagstiftningsmaktens utövning av en av
folket vald representation, överallt ha vi likaledes funnit denna grundsats fastslagen
i allmänt formulerade författningsstadganden, som i det stora hela till
innehållet äro tämligen likartade.

En närmare granskning av dessa författningsstadganden* 1 * * * * visar, att den

contraire, nona estimons que Tune des chambres et a fortiori le parlament pourrait
ordonner un referendum consultatif, c’est ä dire décider que le corps électoral sera
consulté sur le principe de tel projet de loi, la liberté de décision dea chambres restant
alors entiére en droit. Le principe que le pouvoir législatif appartient aux chambres
reste alors absolument intact“.

1 Till jämförelse må de här sammanställas:

Belgien (§ 26): “Le pouvoir législatif s’excerce collectivement par le roi, la
chambre des représentants et le sénat“.

Frankrike (L. const. *6/s 1875, § 1): “Le pouvoir législatif s’excerce pas deux
Assemblées: la Chambre des députés et le Sénat".

Norge (§ 49): “Folket udever den lovgivende magt ved Storthinget, der bestaar
av to Afdelninger, et Lagthing og et Odelsthing“. s

Danmark (§ 2): “Den lovgivende Magt er hos Kongen og Riksdagen i Förening".

Förenta staterna. Som typisk kan utväljas följande bestämmelse i Kentuckys
författning (sec. 29): “The legislative Power skall be vested in a House of Represen 13

—24689

Det konsultativa referendum

anmärkta likheten dem emellan sträcker sig ända till själva ordalagen. I dem
alla talas — med en viss oföränderlighet i formuleringen som tyder på ett
gemensamt mönster — om den lagstiftande maktens utövning av eller uppdragande
åt representationen eller representationen i förening med regenten. Ursprunget
till den använda gemensamma terminologien kännes också rätt väl igen,
det är tydligen den Montequieuska maktfördelningsteorien. “Den lagstiftande
makten" innefattar enligt denna all den “makt" som tillkommer folket, och denna
makts överlämnande åt en representation betyder följaktligen, att folket som
sådant enligt grundlagen är uteslutet från allt direkt deltagande i statsmaktens
utövning. Denna mening ligger också otvivelaktigt i de nämnda författningsbestämmelserna,
vilka sålunda alla på ett i det närmaste lika sätt fastslå samma grundsats.
Då frågan här gäller den konsultativa omröstningens förenlighet med denna
grundsats, torde det vara tydligt att problemläget principiellt är detsamma i
alla de här ifrågavarande länderna. Överhuvud har man ett intryck av, att få
statsrättsliga problem, internationellt taget, äro så direkt kommensurabla som
det här föreliggande. Den i de olika länderna förda diskussionen — med argument
och inlägg, som blott i obetydligt förändrad form äro lika användbara
i det ena parlamentet som det andra — är endast ägnad att stärka detta
intryck.

Möjligen skulle det dock — åtminstone vid första påseendet — kunna
tyckas, som om Förenta staterna och Australien (förbundsstaten) ävensom Danmark
intaga en undantagsställning. Här är ju referendum för vissa lagstiftningsområden
författningsenligt infört och det representativa systemet alltså
åtminstone delvis genombrutet. Såsom i'' det föregående betonats, har också
detta förhållande, som i det allmänna uppfattningssättet så att säga sanktionerat
folkets rätt till direkt ingripande i lagstiftningen, rent politiskt befordrat och
underlättat referendums spridning i praxis till andra områden. Ur statsrättslig
synpunkt gör emellertid berörda förhållande varken något från eller till saken.
Den omständigheten att t. ex. i de amerikanska särstaterna och Danmark referendum
är påbjudet i fråga om grundlagsändringar ger intet rättsligt stöd för
dess användande utan vidare — icke ens i den konsultativa formen — på andra
lagstiftningsområden, vilka enligt författningen helt höra under representationens

tatives and a Senate, which, together, shall be styled the General Assembly of the
Commonwealth of Kentucky".

Australien (förbundsförf., § 1): “The legislative power of the Commonwealth
shall be vested in a Federal Parliament, which skall consist of the Queen, a Senate
and a House of Representatives, and which is hereafter callad ’The Parliament’, or
The ''Parliament of the Commonwealth".

Jämförande sammanfattning 99

bestämmanderätt. Huruvida det konsultativa referendum är tillåtligt på dessa andra
områden är därför uteslutande beroende på dess allmänna förenlighet med det
representativa systemet som sådant; och denna fråga beröres som nämnt konstitutionellt
sett på intet sätt av det faktum att referendum införts beträffande vissa
speciella lagstiftningsområden. Då vidare den konsultativa omröstningen i de här
ifrågavarande länderna alltid tillämpats på områden, där referendum ej är grundlagsenligt
stadgat och där representationens makt följaktligen är fullt ograverad,
synes det obestridligt, att det konstitutionella spörsmål det här gäller överallt
principiellt ställer sig lika, på samma sätt alltså t. ex. i Förenta staterna som i
Frankrike. Ett stöd för denna uppfattning kan hämtas av Esmein, den ende
egentligen inom litteraturen, vilken sökt att se problemet internationellt. Det
spelar därvid ingen roll, att Esmein ur sina utgångspunkter förnekar grundlagsenligheten
av det konsultativa referendum. Vad som i detta sammanhang har
betydelse är, att han gör det på alldeles samma grunder såväl för Frankrikes
som Förenta staternas vidkommande.

Vad härefter själva huvudfrågan, den konsultativa folkomröstningens förenlighet
med det representativa systemet, beträffar, så torde lösningen härav
efter allt det föregående egentligen vara ganska klar. Svaret är i själva verket,
när allt kommer omkring, icke så långt borta, det ger sig självt, skulle man
kunna säga, som en logisk konsekvens av den givna definitionen på denna omröstningsform.
Då det förhåller sig så — och därom råder enligt sakens natur
ingen meningsskiljaktighet — att det folkuttalande, varom här är fråga, icke har
någon som helst rättsverkan, så är härav tydligt, att representationen (och statschefen)
äro rättsligen oförhindrade av ett sådant folkuttalande att i det spörsmål
det gäller fatta det beslut, som de finna bäst. Någon rätt att deltaga i statsmaktens
utövning har därmed ej givits folket, representationen (och statschefen)
ha ej i juridisk mening lämnat ifrån sig (delegerat) något av den makt, som det
enligt författningen är deras plikt att ensamma handhava, det representativa
systemet kvarstår i rättslig mening alltjämt ograverat. Vad statsmakterna
genom en konsultativ folkomröstning begära är alltså icke ett avgörande, som
de förbundit sig att följa, utan en opinionsyttring, som formellt varken binder
dem i den ena eller andra riktningen. Under sådana förhållanden kan intet
grundlagsenligt hinder för dem förefinnas att anordna en dylik opinionsyttring,
och det låter sig icke påvisa, att en överträdelse mot vare sig någon speciell
eller allmän rättsregel i de här förvarade ländernas konstitutioner därmed blivit
begången.

100

Det konsultativa referendum,

Någon karaktär av en enquéte, som ju avser att inhämta motiverade upplysningar,
har den konsultativa omröstningen däremot icke, såsom dess försvarare
i Frankrike och Belgien ofta velat göra gällande; i det avseendet har
Esmein otvivelaktigt rätt. Den är tydligen ej heller en petition, ett frivilligt
frambärande av vissa önskemål på initiativ av medborgarna själva1. Den är
organiserad, vanligen genom lag, för att ge ett allmänt uttryck åt folkets mening
i en viss fråga (genom ett kort ja eller nej), ett enkelt viljetillkännagivande
alltså, om man så vill. Men det väsentliga, som härvidlag bör fasthållas och som
gör att något konstitutionellt förbud mot ett sådant organiserande av folket ej
kan anses föreligga, är att detta viljetillkännagivande icke — såsom vid den
decisiva omröstningen — är statsrättsligt avgörande.

Det är genom förbiseende av denna rättsliga skillnad mellan decisiv och
konsultativ folkomröstning och framför allt konsekvenserna därav, som innebörden
av hela det här föreliggande problemet så ofta bortskymts. Då Esmein
betonar, att folkets “råd" i själva verket kommer att fattas som “en order" av
parlamentet och därav drar den slutsatsen, att parlamentet vid sitt beslut att
inhämta detta råd förfarit inkonstitutionellt, begår han ett felslut. Ty det må
väl vara sant, att rådet faktiskt kan bli en order, rättsligt förhåller det sig
dock icke så. Vad Esmein, och med honom hela den sida han företräder, gör
sig skyldig till är en förblandning, ett oriktigt identifierande av den statsrättsliga
synpunkten och den politiska, under det Duguit och med honom i allmänhet
det läger han tillhör vid bedömande av spörsmålets konstitutionellt rättsliga
sida se denna, såsom sig bör, ur enbart statsrättslig synpunkt. Följden härav har
blivit, att de båda lägren — i den parlamentariska såväl som vetenskapliga diskussionen
— i stort sett följa parallella tankelinjer, som aldrig mötas.

De politiska följderna av den konsultativa och decisiva folkomröstningen
ha ovan ingående jämförts, och det har därvid visats att de i detta avseende
ofta kunna vara tämligen likartade. Men detta är en sak för sig, som ej upphäver
dessa omröstningsformers statsrättsliga artskillnad och de konsekvenser,
som härav själva giva sig vid bedömandet av det här föreliggande konstitutionella
problemet. Genom att ofta anlitas kan det konsultativa referendum så
småningom utan tvivel komma att medföra verkningar, som faktiskt innebära
en ombildning av det representativa systemet och därmed av själva grundvalen
för statsskicket. Detta betyder dock, i enlighet med vad som förut uppvisats,

1 Att man så ofta sammanställt den konsultativa omröstningen med en enquéte
eller en petition beror naturligtvis därpå, att den likheten alltid finnes, att representationen
till alla dessa meningsyttringar av skilda slag står på samma sätt rättsligt
obunden.

Jämförande sammanfattning

101

intet brott mot den bestående rätten, även om det medför avsevärda förändringar
i det konstitutionella livet. En ombildning sådan som den här ifrågavarande
träffar en väsentlig punkt av författningen och är därför ägnad att alldeles särskilt
tilldraga sig uppmärksamheten. I och för ''sig är den emellertid icke något
alltför ovanligt. Den får sin rätta förklaring, om vi erinra oss, att vad vi här
kunna iakttaga i grunden intet annat är än en inre utveckling inom författningens
ram — utan brytning av dess bokstav — av samma art, som även på
andra områden av statslivets satt märkbara spår efter sig.

Kall- och litteraturöversikt.

Källor.

Parlamentshandlingar (kammarprotokoll, utskottsutlåtanden,motioner) förföljande
länder:

Danmark: 1914—15, 1915—16, 1916—17.

Norge: 1905—06, 1911, 1919.

Belgien: 1892—93, 1898—99, 1900—01, 1907—08, 1912—13, 1919—20.
Frankrike: 1905, 1908, 1910, 1911, 1914.

Författningseditioner :

F. R. Dareste, Les constitutions mödernes, I—II. Paris 1910.

Sammlung der Bundes- und Kantonsverfassungen (Schweiz). Zofingen
1910.

F. N. Thorpe, The federal and state constitutions, colonial charters and
other organic laws of the States, territories and colonies now or heretofore
forming The United States of America. Yol. I—VII. Washington 1909.

Litteratur.

T. H. Aschehoug, Norges nuvserende statsforfatning, II. Kristiania 1892.

J. Barthélemeny, L’organisation du suffrage et 1’expérience beige. Paris 1912.

K. Berlin, Den danske statsforfatningsret, I. Kbhn 1916.

--, Folkeafstemningen som konservativ garanti (Gads Danske magasin 1913

-14).

--, Danmarks ny grundlov (Gads Danske magasin 1914—15).

Ch. Borgeaud, The rise of modern democracy in old and new England. London
1894.

G. Bornhak, Allgemeine Staatslehre. Berlin 1909.

J. Bryce, The American Commonwealth, I. Newyork 1914.

F. A. Cleveland, Organized democracy. Newyork 1913.

G. og N. Cohn, Rigsdagen efter den nye grundlov (Juridisk tidskrift 1915).

Källor och litteratur

103

J. Debacq, Le referendum. Étude de législation comparé. Paris 1896.

S. Deploige, The referendum in Switzerland, ed. by L. Tomn. London 1898.

(Tidigare belgisk upplaga, Bruxelles 1892.)

T. Diesex, Folkeafstemning. En historik og en udredning. Kristiania 1912.

L. Dugcit, Traité de droit constitutionnel, I. Paris 1911.''

--, Manuel de droit constitutionnel. Paris 1918.

H. Dumoxt, La vie politique et parlementaire en Belgique (Revue politique et
parlementaire 1920).

A. Esmeix, Élements de droit constitutionnel fran9ais et comparé. Paris 1914.
Fuld, Die versuchte Einfiihrung des Referendums in Belgien (Archiv för öffentliches
Recht 1893).

O. Gröxlund, Om olika former av referendum. Lund 1912.

"W. Hasbach, Die neuere Yerfassungsentwicklung in den Vereinigten Staaten
(Zeitschrift för Politik 1914).

J. Hatschek, Allgemeines Staatsrecht, II. Leipzig 1909.

G. H. Haynes, How Massachussetts adopted the initiative and referendum (Political
Science quarterly 1919).

G. C. Heilesex, Grundloven af 5 juni 1915 (Ugeskrift for retsvsesen 1915, afd. B).

A. N. Holcombe, State government in the United States. Newyork 1916.

G. Jellixek, Allgemeine Staatslehre. Berlin 1914.

F. Kbetz, Aarbog for rigsdagssamlingen 1913—14. Kbhn 1914.

Ch. S. Lobixgier, Populär législation in the United States. The development of
the system (Political Science quarterly 1908).

L. Lowell, Public opinion and populär government. Newyork 1914.

--, The referendum in operation in the United States (Quarterly riview 1911).

W. H. Moore, The constitution of The Commonwealth of Australia. London 1910.
W. H. Moore and E. Scott, The referendum in operation in Australia (Quarterly
review 1911).

B. Morgexstierxe, Utredning av spersmaalene om folkeavstemning, oplosningsret

og bostedsbaand. Kristiania 1913.

Newyork State Library, Législation bulletins 1901, 1905, 1907.
Nykterhetskommitténs betänkande IX. Stinn 1920.

E. P. Oberholtzer, The referendum in America. New edition, with supplement
covering the years from 1900 to 1911. Newyork 1912 (tidigare uppi. 1900).
O. Orbax, Le droit constitutionnel de la Belgique, II.- Bruxelles 1908.

\V. R. Peabody, Direct législation (Political Science quarterly 1905).

L. Puibaraud, Le gouvernement direct chez J.-J. Rousseau et apres lui. Poitiers
1908.

104

Det konsultativa referendum

Revue des deux mondes, uppsatsen “Une question du droit constitutionnel.
Le referendum beige" (maj 1892) av anon. förf.

J. B. Sanborn, Populär legislation in the United States. The value of the
system (Political Science quarterly).

Margaret A. Schaffner, The initiative, the referendum and the recall (The American
political Science review, II, 1907—08).

J. Sohollenberger, Grundriss des Staats- und Verwaltungsrechts der schweizerischen
Kantone, I. Band, Das Staatsrecht. Ziirich 1900.

J. Signorel, Étude de législation comparé sur le referendum législatif. Paris 1896.

H. Stössi, Referendum und Initiative in den Schweizerkantonen. Zurich 1893.

The Round Table, följande uppsatser av anon. förf.: The conscription referendum
(mars 1917); The reinforcements referendum (mars 1918); The second
rejection of conscription (juni 1918).

Tilskueren 1916, uppsatserna “Valg og Sälg" samt “Hojre — Forliget" av Friradikal.

L. Tomn, The referendum in Australia and New Zealand (Contemporary review
1897).

S. Wallengren, Tvåkammarsystemet i belysning av den danska författningsrevisionen
1912—15. Lund 1915.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING.

Inledning .............................................................................

Olika former av referendum .......................................................

1) Det decisiva referendum .......................................................

2) Det konsultativa referendum....................................................

Undersökningens plan .............................................................

Schweiz ..........................-...................................................

Nordamerikas Förenta stater ....................................................

Det amerikanska folkomröstningsinstitutéts allmänna utveckling ............

Konsultativt referendum som konstitutionell praxis ...........................

Konsultativt referendum som lagfäst institut....................................

Semikonsultativa former av grundlags- och äldre lagreferendum .........

Den konsultativa omröstningsformen i den moderna referendumrörelsen
Konsultativt folkinitiativ .........................................................

Australien ........................................................ ...................

Folkomröstningsinstitutéts allmänna utveckling och karaktär ...............

Konsultativa folkomröstningar i förbundsstaten................................

Konsultativa folkomröstningar i särstaterna........................•...........

Sydaustralien........................................................................

Victoria ..............................................................................

Queensland...........................................................................

Nya Sydwales .....................................................................

Några allmänna anmärkningar .........................................•''.........

Danmark ...........................................................................

Referendum i den danska författningen ......................................

Folkomröstningen angående de dansk-västindiska öarnas försäljning 1916

Omröstningens politiska förspel ...............................................

Reglerna för omröstningen .....................................................

Omröstningens förlopp och resultat............................................

Norge................................................................................

Folkomröstningsfrågans tidigare utveckling ...................................

Förbudsomröstningen 1919............................•............................

Frågeställningen vid omröstningen ............................................

Det konstitutionella spörsmålet..................................................

Omröstningens politiska konsekvenser.........................................

14 — 24589

. ‘52

106

Det konsultativa referendum

Förfaringssättet vid omröstningen och dennas resultat

Belgien ......................... ..........................

Det kungliga referendum 1891—93 ........

Folkomröstning i Bryssel 1893 .............

Förslag om folkomröstningar i rösträttsfrågan............. ''........................

1) Omröstningsförslag 1899 ....................

2) Omröstningsförslag 1901 .............

3) Omröstningsförslag 1913

Förslag om folkomröstningar i andra ämnen än rösträttsfrågan............... ''.

Frankrike ...........;.....

Folkomröstningsinstitutet i ''den ''franska författningsutveckiingen ''!!!!!!!“!!!.....

lfragasatt tillfällig användning av det konsultativa referendum
1) Förslag om omröstning rörande kyrkans skiljande från staten 1905..!!

£ ,ag °m omr03tn!ng rörande parlamentsledamöternas arvode 1908 !

) förslag om omröstning rörande det proportionella valsättet 1914......

förslag att infora konsultativt referendum som varaktigt lagfäst institut ......

Jämförande sammanfattning

Olika former av konsultativt referendum !!

Det konsultativa referendum ur politisk synpunkt
Ben allmänna utvecklingsgången
Den faktiska innebörden

Ämnen för omröstningarna ............ ...............””

Frågeställningen.................... .......................................

Det konsultativa referendum ur statsrättslig synpunkt..............................

Den parlamentariska diskussionen .........................................

Motsatta åsikter inom statsvetenskapen

År den konsultativa omröstningen förenlig med gällande konstitutionell rätt?

Kall- och litteraturöversikt

.. 54
.. 55
,. 55
. 59
. 60
. 60
. 64
. 68
. 69

. 71
. 71
. 73
. 73
. 75
. 76
. 79

. 82
, 82
. 84
. 85
87

94
97

102