Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter, del 1 (Statens offentliga utredningar 2026:42)

Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter, del 1

Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter

Volym 1

Betänkande av Utredningen om

ett regelverk för att motverka utländsk finansiering av verksamheter med antidemokratiska syften

Stockholm 2026

SOU 2026:42

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Multiply Solutions

Tryck och remisshantering: Multiply Solutions, Stockholm 2026

ISBN 978-91-525-1567-9 (tryck)

ISBN 978-91-525-1568-6 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Regeringen beslutade den 28 maj 2025 att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga och föreslå regler som förbjuder eller på annat sätt motverkar utländsk finansiering av trossamfund och andra verk- samheter i Sverige med koppling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen (dir. 2025:52).

Till särskild utredare utsågs den 1 juni 2025 seniora juristen Michael Målqvist (Finansinspektionen).

Som sakkunniga förordnades samma dag kanslirådet Kent Eriksson (Socialdepartementet) och dåvarande rättssakkunniga, numera kansli- rådet Lotta Wendelsson (Justitiedepartementet).

Som experter att biträda utredningen förordnades den 1 juni 2025 dåvarande handläggaren, numera enhetschefen Tanja Viklund (då- varande Myndigheten för stöd till trossamfund, numera Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor), seniora verksjuristen Sandra Palmer (Säkerhetspolisen), seniora åklagaren Johanna Kolga (Åklagar- myndigheten, Riksenheten mot internationell och organiserad brotts- lighet), advokaten Sait Umdi (Sveriges advokatsamfund), juristen Gabriel Eriksson (Polismyndigheten), docenten och strategiska råd- givaren Magnus Ranstorp (Försvarshögskolan), enhetschefen Anna Strempel (Center mot våldsbejakande extremism) samt chefsåklaga- ren och kammarchefen Jonas Svanfeldt (Ekobrottsmyndigheten).

Den 1 juni 2025 anställdes kammarrättsassessorn Anna Wielgosz och hovrättsassessorn Anna Landegren som utredningssekreterare.

De sakkunniga och experterna har haft möjlighet att yttra sig över de bedömningar och förslag som lämnas samt bidragit med synpunk- ter i utredningsarbetet, och det finns en bred samsyn kring de be- dömningar och förslag som lämnas. De bedömningar och förslag som redovisas är dock utredarens egna.

Utredningen, som har antagit namnet Utredningen om ett regel- verk för att motverka utländsk finansiering av verksamheter med antidemokratiska syften, överlämnar härmed betänkandet Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter (SOU 2026:42).

Utredningens arbete är med detta slutfört.

Stockholm i juni 2026

Michael Målqvist

Anna Wielgosz

Anna Landegren

Innehåll

VOLYM 1
Sammanfattning ................................................................		23
Summary ..........................................................................		39
1	Författningsförslag.....................................................	57

1.1Förslag till lag (2028:000) om granskning av utländsk

finansiering till registrerade trossamfund samt vissa
ideella föreningar och stiftelser ..............................................	57

1.2Förslag till lag (2028:000) om behandling av personuppgifter i ärenden om granskning

av utländsk finansiering ..........................................................

1.3Förslag till förordning (2028:000) om granskning

av utländsk finansiering till registrerade trossamfund

samt vissa ideella föreningar och stiftelser ............................

1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets-

och sekretesslagen (2009:400)................................................

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2025:31)

om viss personuppgiftsbehandling vid
Brottsförebyggande rådet.......................................................	72

1.6Förslag till förordning om ändring

i förordningen (2016:1201) med instruktion

till Brottsförebyggande rådet .................................................

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen

(2024:699) om vissa fördjupade granskningar som
utförs av Brottsförebyggande rådet .......................................	74
	5

Innehåll

SOU 2026:42

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen

	(2025:900) med instruktion för Myndigheten för
	ungdoms- och civilsamhällesfrågor .......................................		76
2	Utredningens uppdrag och arbete ................................		77
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................		77
2.2	Utredningens arbete...............................................................		80
2.3	Inledande avgränsningar.........................................................		80
	2.3.1	Direktivets formulering och dess
		tolkningsutrymme...................................................	80

2.3.2Ett regelverk förutsätter identifierbara

mottagare .................................................................

2.3.3Alternativet att inkludera aktiebolag

	och andra associationsformer .................................	82
2.3.4	Verksamheter som regleras
	av områdesspecifik lagstiftning ..............................	82
2.3.5	Politiska partier .......................................................	83
2.3.6	Gärningar som redan är kriminaliserade................	84

2.3.7Utredningens arbete ska omfatta trossamfund,

		ideella föreningar och stiftelser ..............................	85
2.4	Betänkandets disposition .......................................................		86
3	Översikt över det civila samhället ................................		87
3.1	Inledning .................................................................................		87
3.2	Begreppet det civila samhället................................................		88
3.3	Associationsformer i det civila samhället..............................		89
	3.3.1	Inledning..................................................................	89
	3.3.2	Ideella föreningar ....................................................	89
	3.3.3	Registrerade trossamfund.......................................	91
	3.3.4	Stiftelser ...................................................................	92
	3.3.5	Ekonomiska föreningar ..........................................	92

3.3.6Aktiebolag med särskild

	vinstutdelningsbegränsning ....................................	94
3.3.7	Samfälligheter och samfällighetsföreningar...........	95
3.3.8	Kort om allmännyttigt ändamål .............................	96

SOU 2026:42Innehåll

3.4	Det civila samhällets olika roller ............................................		96
3.5	Politiken för det civila samhället............................................		99
3.6	Det civila samhällets värde och betydelse ...........................		101
3.7	Det civila samhället i siffror .................................................		103
	3.7.1	Inledning ................................................................	103

3.7.2Antalet organisationer, ekonomisk aktivitet

	och sysselsättning inom det civila samhället........	105
3.7.3	Finansiering av det civila samhället ......................	107

3.8Närmare om det statligt reglerade

	stödet till civilsamhället ........................................................		109
	3.8.1	Generellt om förutsättningarna för statsbidrag...	109
	3.8.2	Granskning av den statliga bidragsgivningen ......	110
3.9	Särskilt om trossamfund.......................................................		116
	3.9.1	Inledning ................................................................	116
	3.9.2	Det religiösa landskapet i Sverige över tid ...........	117
	3.9.3	Lagen om trossamfund..........................................	122
	3.9.4	Lagen om Svenska kyrkan.....................................	128
	3.9.5	Lagen om statsbidrag till trossamfund .................	134
3.10	Närmare om demokrativillkoren .........................................		136
	3.10.1	Framtagandet av nya villkor..................................	136
	3.10.2	Utgångspunkter för villkor om demokrati ..........	138
	3.10.3	De tidigare demokrativillkoren.............................	141

3.10.4Problemen med de tidigare

	demokrativillkoren ................................................	142
3.10.5	De nya demokrativillkoren ...................................	144
3.10.6	Ett demokrativillkor för stöd till trossamfund....	152

3.10.7Prövningar av demokrativillkor

		– exempel från praxis.............................................	170
3.11	Sammanfattande iakttagelser................................................		178
4	Ett allvarligt säkerhetsläge........................................		179
4.1	Inledning ...............................................................................		179
4.2	Den nationella säkerhetsstrategin ........................................		179
	4.2.1	Inledning ................................................................	179

Innehåll		SOU 2026:42
4.2.2	Sveriges säkerhetsläge ...........................................		180
4.2.3	Många komplexa hot.............................................		181
4.2.4	Våldsbejakande extremism och terrorism	...........	184
4.2.5	Parallella samhällsstrukturer.................................		184
4.2.6	Regeringens åtgärder.............................................		185
4.3 Säkerhetspolisens lägesbild ..................................................			185
4.3.1	Allmänt om säkerhetsläget ...................................		185
4.3.2	Främmande makt ..................................................		187
4.3.3	Hybridhot..............................................................		189
4.3.4	Olovlig teknikanskaffning....................................		190
4.3.5	Författningshot .....................................................		191
4.3.6	Våldsbejakande extremism och attentatshot.......		192

4.4Bedömning från Nationellt centrum

	för terrorhotbedömning.......................................................		192
5	Våldsbejakande extremism och andra
	antidemokratiska rörelser..........................................		197
5.1	Inledning ...............................................................................		197
5.2	Våldsbejakande extremism i Sverige....................................		198
	5.2.1	Begreppet våldsbejakande extremism ..................	198
	5.2.2	Tre huvudsakliga extremistmiljöer.......................	201
	5.2.3	Målval och attentat................................................	206
	5.2.4	Ideologiskt motiverad brottslighet ......................	207

5.2.5Finansiering av våldsbejakande

	extremism och terrorism.......................................	208
5.2.6	Användandet av teknik .........................................	209
5.2.7	Radikalisering ........................................................	209
5.3 Andra antidemokratiska rörelser och enfrågerörelser........		210

5.4Åtgärder mot våldsbejakande extremism och andra

antidemokratiska rörelser ....................................................		211
5.5 Påverkan på samhällets grundläggande värderingar............		212
5.5.1	Allmänt ..................................................................	212

5.5.2Informationspåverkan

	och påverkanskampanjer.......................................	213
5.5.3	Barn och ungdomar i den digitala världen ...........	218

SOU 2026:42Innehåll

	5.5.4	Skolverksamhet......................................................	220
5.6	Utredningens avgränsning....................................................		225
6	Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund
	och andra religiösa verksamheter...............................		227
6.1	Inledning ...............................................................................		227
6.2	Andra svenska kartläggningar ..............................................		227
	6.2.1	Utredningen om översyn av
		statens stöd till trossamfund .................................	227

6.2.2En förstudie av utländsk finansiering

	av verksamhet hos statsbidragsberättigade
	trossamfund ...........................................................	231
6.2.3	Sammanfattning av de tidigare
	kartläggningarnas resultat .....................................	239

6.3Utredningens kartläggning av förekomsten av utländsk

finansiering av trossamfund och andra verksamheter.........		240
6.3.1	Omfattning och mål ..............................................	240
6.3.2	Svårigheter med ett kartläggningsuppdrag...........	241
6.3.3	Metod och genomförande.....................................	242

6.3.4Associationsformer som ingår

	i utredningens kartläggning...................................	243
6.3.5	Datainsamling och källor ......................................	243
6.4 Studier och rapporter om utländsk finansiering .................		244
6.4.1	Inledning ................................................................	244
6.4.2	Försvarshögskolan (år 2022) ................................	244
6.4.3	RAND Europe (år 2015) ......................................	248

6.4.4RAND Europe och Breuer & Intraval

		(år 2020) .................................................................	252
	6.4.5	Rapporter från franska myndigheter ....................	256
6.5	Främmande makts finansiering av trossamfund .................		259
	6.5.1	Inledning ................................................................	259
	6.5.2	Ryska statens finansiering av trossamfund ..........	259
	6.5.3	Iranska statens finansiering av trossamfund ........	260
6.6	Kartläggning genom finansiella uppgifter ...........................		262
	6.6.1	Inledning ................................................................	262

InnehållSOU 2026:42

	6.6.2	Uppgifter från Finansinspektionen .....................	262
	6.6.3	Uppgifter från banker ...........................................	265
	6.6.4	Uppgifter från Skatteverket .................................	277
6.7	Sammanfattande analys och slutsatser ................................		286
	6.7.1	Tidigare kartläggningars begränsningar ...............	286
	6.7.2	Finansiella uppgifter och kontrolluppgifter
		ger en bredare bild än tidigare studier..................	287
	6.7.3	Det finns sannolikt ett mörkertal ........................	289
	6.7.4	Organisationer som har uppmärksammats
		ur ett demokratihänseende ...................................	290
	6.7.5	Utredningens samlade bedömning ......................	291
7	Behovet av en reglering ............................................		295
7.1	Inledning ...............................................................................		295
7.2	Utländsk finansiering kan medföra risker ..........................		295

7.3Gällande regelverk av betydelse

för utredningens uppdrag.....................................................		296
7.3.1	Inledning................................................................	296
7.3.2	Regelverk med demokrativillkor
	och andra liknande bestämmelser.........................	297

7.3.3Regelverk med bestämmelser om

	tillståndsprövning och kontrollförfaranden ........	299
7.3.4	Regelverk för att förebygga och hantera
	risker inom det finansiella området......................	309

7.3.5Regelverk med straffrättsliga bestämmelser till skydd för statsskicket och

		samhällsordningen ................................................	322
7.4	Pågående lagstiftningsärenden.............................................		324
	7.4.1	EU-rättsliga förslag...............................................	324
	7.4.2	Propositioner.........................................................	327
	7.4.3	Avslutade utredningar...........................................	329
7.5	Bedömningen av behovet av en reglering............................		338
	7.5.1	Allmänna utgångspunkter ....................................	338
	7.5.2	Behovet av och skälen
		för att införa en reglering .....................................	339

SOU 2026:42Innehåll

8	Grundläggande regleringar........................................		341
8.1	Inledning ...............................................................................		341
8.2	Grundläggande fri- och rättigheter......................................		341
	8.2.1	Allmänt...................................................................	341
	8.2.2	Regeringsformen ...................................................	342
	8.2.3	Europakonventionen .............................................	353
	8.2.4	EU:s rättighetsstadga ............................................	366
	8.2.5	ICCPR ...................................................................	368
	8.2.6	Diskrimineringslagen ............................................	370
	8.2.7	Några principer......................................................	370
8.3	EU-rättsliga aspekter ............................................................		372
	8.3.1	EU-fördraget .........................................................	372
	8.3.2	EUF-fördraget .......................................................	374
	8.3.3	Närmare om den inre marknaden.........................	376
8.4	Närmare om nationell säkerhet............................................		391
8.5	Sammanfattande iakttagelser................................................		396

9	Regleringar i några jämförbara länder ........................		399
9.1	Inledning ...............................................................................		399
9.2	Danmark ................................................................................		400
	9.2.1	Bakgrund ................................................................	400

9.2.2Lov om forbud mod modtagelse af donationer

		fra visse fysiske og juridiske personer ..................	402
	9.2.3	Utredningens iakttagelser .....................................	407
9.3	Norge	.....................................................................................	408
	9.3.1	Bakgrund ................................................................	408
	9.3.2	Lov om tros- og livssynssamfunn.........................	409
	9.3.3	Utredningens iakttagelser .....................................	412
9.4	Frankrike ...............................................................................		412
	9.4.1	Bakgrund ................................................................	412

9.4.2Loi confortant le respect

	des principes de la République ..............................	413
9.4.3	Utredningens iakttagelser .....................................	421

InnehållSOU 2026:42

9.5	Österrike ...............................................................................		422
	9.5.1	Bakgrund................................................................	422
	9.5.2	Bundesgesetz über die äuβeren
		Rechtsverhältnisse islamischer
		Religionsgesellschaften – Islamgesetz 2015..........	423
	9.5.3	Utredningens iakttagelser.....................................	428
10	En ny lag om granskning av utländsk finansiering........		429
10.1	Inledande ställningstaganden...............................................		429
	10.1.1	Ett granskningssystem ska införas i lag ...............	429
	10.1.2	Systemet ska enbart ta sikte
		på viss finansiering ................................................	430
	10.1.3	Granskningen ska vara effektiv,
		rättssäker, enkel och snabb ...................................	431
10.2	Lagens syfte ..........................................................................		432
10.3	Lagens förenlighet med EU-rätten......................................		436
10.4	Lagens förenlighet med grundläggande
	fri- och rättigheter ................................................................		445
10.5	Lagens tillämpningsområde .................................................		448
10.6	Begreppet finansiering..........................................................		451
10.7	Begreppen utländsk finansiering och utländsk finansiär....		457
10.8	Anmälningsförfarandet ........................................................		459
	10.8.1	Anmälningsskyldighet vid mottagande
		av utländsk finansiering över ett visst
		tröskelvärde ...........................................................	459
	10.8.2	Tiden för anmälan .................................................	461
	10.8.3	Anmälans innehåll .................................................	462
	10.8.4	Närmare föreskrifter om anmälans innehåll........	464
	10.8.5	Förenlighet med 2 kap. 2 och 3 §§
		regeringsformen ....................................................	465
	10.8.6	Förbud mot kringgående ......................................	466
10.9	Granskningsmyndighetens prövning ..................................		468
	10.9.1	Granskningsmyndighetens åtgärder
		när anmälan är fullständig .....................................	468

SOU 2026:42

Innehåll

10.9.2 Förutsättningar för att inleda en
granskning vid anmälningsskyldighet...................	469

10.9.3Förutsättningar för att inleda en granskning

	oavsett om mottagaren är anmälningsskyldig......	470
10.10 Förutsättningar för mottagande
av utländsk finansiering ........................................................		471
10.11 Förbud mot att ta emot utländsk finansiering ....................		472
10.11.1 Förbud om mottagandet kan inverka
	skadligt på Sveriges säkerhet eller
	på allmän ordning i Sverige ...................................	472
10.11.2 Förbud på grund av demokrativillkoren ..............		475
10.11.3	Framåtsyftande förbud..........................................	478
10.12 Godkännande och villkor .....................................................		479
10.12.1 Ett mottagande ska godkännas
	om det inte finns skäl att förbjuda det..................	479
10.12.2 Ett godkännande ska få förenas med villkor........		480
10.12.3 Villkor som inte följs ska kunna
	leda till föreläggande och förbud ..........................	482
10.13 Granskningsmyndighetens befogenheter............................		483
10.13.1 Mottagaren av utländsk finansiering
	ska ha en uppgiftsskyldighet .................................	483
10.13.2 Myndigheten ska få besluta
	om föreläggande vid vite .......................................	485
10.14 Administrativa sanktionsavgifter .........................................		486
10.14.1	Allmänt...................................................................	486
10.14.2	Sanktionsavgifter bör införas................................	487
10.14.3 Påförande av sanktionsavgift ska inte vara
	obligatoriskt...........................................................	492
10.14.4	Sanktionsavgiftens storlek ....................................	494
10.14.5	Beslut om sanktionsavgift .....................................	498
10.14.6 Förfarandet vid beslut om sanktionsavgift ..........		501
10.15 Straffansvar och förverkande ...............................................		505
10.15.1 Allmänt om kriminalisering och straff.................		505
10.15.2	Straffbestämmelser ................................................	508
10.15.3	Straffskalor och gradindelning..............................	514
10.15.4 Försök, förberedelse och stämpling .....................		518

InnehållSOU 2026:42

	10.15.5	Granskningsmyndighetens
		anmälningsskyldighet............................................	519
	10.15.6	Förverkande...........................................................	520
10.16 Överklagande av granskningsmyndighetens beslut ...........			524
	10.16.1	Vissa beslut ska få överklagas ...............................	527
	10.16.2	Rätten att överklaga ..............................................	527
	10.16.3	Överklagandefrist och partsställning...................	529
10.17 Rätt att meddela verkställighetsföreskrifter .......................			529
11	Granskningsmyndighet .............................................		531
11.1	Inledning ...............................................................................		531
11.2	Beslutsnivå och kompetenskrav ..........................................		531
	11.2.1	Regerings- eller myndighetsnivå ..........................	531
	11.2.2	Myndighetens kompetens ....................................	532
11.3 Tre myndigheter kan komma
	i fråga som ansvarig myndighet............................................		534
	11.3.1	Inledning................................................................	534
	11.3.2	MUCF ...................................................................	534
	11.3.3	Skatteverket ...........................................................	536
	11.3.4	Länsstyrelserna ......................................................	537
11.4	Valet av granskningsmyndighet...........................................		539
	11.4.1	En ny myndighet är inte ett lämpligt alternativ ..	539
	11.4.2	Utgångspunkter för valet
		av granskningsmyndighet .....................................	540
	11.4.3	Skatteverket är inte lämplig
		granskningsmyndighet..........................................	541
	11.4.4	Länsstyrelserna är inte lämplig
		granskningsmyndighet..........................................	543
	11.4.5	MUCF bör vara granskningsmyndighet .............	544

SOU 2026:42Innehåll

VOLYM 2
12	Behandling av personuppgifter..................................		547
12.1	Inledning ...............................................................................		547
12.2	Behovet av dataskyddslagstiftning.......................................		548
12.3	Rätten till skydd av personuppgifter ...................................		548
12.4	Dataskyddsförordningen......................................................		550
	12.4.1	Tillämpningsområde och definitioner ..................	550
	12.4.2	Grundläggande principer för
		behandling av personuppgifter..............................	552

12.4.3Rättsliga grunder för behandling

av personuppgifter.................................................

553

12.4.4Krav på att grunden för behandling

	ska fastställas i rättsordningen ..............................	558
12.4.5	Behandling av känsliga personuppgifter...............	560
12.4.6	Behandling av personuppgifter som rör
	lagöverträdelser......................................................	565

12.4.7Uppgifter om personnummer

		och samordningsnummer......................................	566
	12.4.8	Dataskyddsförordningens förhållande
		till offentlighetsprincipen och sekretess ..............	566
12.5	Kompletterande nationella dataskyddsbestämmelser.........		568
13	Personuppgiftsbehandling i ärenden
	om utländsk finansiering ..........................................		571
13.1	Inledning ...............................................................................		571
13.2	Personuppgiftsbehandling i ärenden
	om utländsk finansiering ......................................................		572
	13.2.1	Personuppgiftsbehandling
		kommer att behövas ..............................................	572

13.2.2Granskningsmyndighetens

personuppgiftsbehandling.....................................

574

13.2.3Civilsamhällesorganisationers

personuppgiftsbehandling.....................................	580
13.3 Sammanfattning ....................................................................	587

InnehållSOU 2026:42

14 En ny lag om behandling av personuppgifter
	i ärenden om utländsk finansiering ............................		589
14.1	Inledning ...............................................................................		589
14.2	Granskningsmyndighetens behandling
	av personuppgifter ................................................................		590
	14.2.1	Det finns behov av särskilda bestämmelser
		om behandling av personuppgifter.......................	590
	14.2.2	Det ska införas bestämmelser som
		reglerar granskningsmyndighetens
		behandling av personuppgifter .............................	594
	14.2.3	Bestämmelserna ska införas i en ny lag................	597
14.3 Förslag till en ny lag om behandling av personuppgifter
	i ärenden om utländsk finansiering......................................		603
	14.3.1	Lagens syfte ...........................................................	603
	14.3.2	Tillämpningsområde .............................................	604
	14.3.3	Förhållandet till annan dataskyddsreglering........	605
	14.3.4	Granskningsmyndigheten
		ska vara personuppgiftsansvarig ...........................	606
	14.3.5	Ändamålsbestämmelsen........................................	607
	14.3.6	Granskningsmyndighetens behandling av
		känsliga personuppgifter och uppgifter om
		brott ska begränsas................................................	609
	14.3.7	Finalitetsprincipen ................................................	611
	14.3.8	Vissa sökbegränsningar ska gälla..........................	612
	14.3.9	Tillgången till personuppgifter inom
		myndigheten ska begränsas och kontrolleras ......	614
	14.3.10	Längsta tid som personuppgifter får behandlas ..	616
	14.3.11	Det behövs inte särskilda bestämmelser om
		behandling av personnummer och
		samordningsnummer ............................................	619
	14.3.12	Det saknas behov av en bestämmelse
		som begränsar rätten att göra invändningar ........	620

SOU 2026:42Innehåll

15	Offentlighet och sekretess ........................................		623
15.1	Inledning ...............................................................................		623
15.2	Övergripande om offentlighet och sekretess ......................		623
	15.2.1 Offentlighet och allmänna handlingar .................		623
	15.2.2	Sekretess och sekretessgenombrott .....................	624
	15.2.3	Överföring av sekretess.........................................	631
	15.2.4	Partsinsyn och kommunikation ...........................	632
15.3	Sekretessbestämmelser som kan aktualiseras ......................		633
	15.3.1	Inledning ................................................................	633
	15.3.2 Sekretess till skydd för allmänna intressen ..........		634
	15.3.3 Sekretess till skydd för enskilda intressen ...........		639
15.4	Skyldighet att lämna icke sekretesskyddade uppgifter
	till en annan myndighet ........................................................		642

16	Sekretess i ärenden om utländsk finansiering .............	643
16.1	Inledning ...............................................................................	643
16.2	Sekretess för uppgifter i ärenden
	om stöd till civilsamhället .....................................................	644
	16.2.1 Sekretessregleringen i 40 kap. 7 e §
	offentlighets- och sekretesslagen..........................	644
	16.2.2 Sekretessens utformning .......................................	646
16.3	En ny bestämmelse om sekretess.........................................	647
	16.3.1 Behov av sekretessreglering i ärenden
	om utländsk finansiering .......................................	647

16.3.2Skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska

förhållanden behöver inte införas.........................

648

16.3.3Förslag till en ny sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter om enskildas

personliga förhållanden .........................................	650
16.4 Sekretess mellan granskningsmyndigheten
och andra myndigheter .........................................................	653

16.4.1En särskild sekretessbrytande bestämmelse

för utlämnande av uppgifter behövs inte .............	653
16.4.2 En särskild bestämmelse om överföring

av sekretess behövs inte.........................................

654

InnehållSOU 2026:42

	16.4.3	Uppgifter från misstankeregistret
		och belastningsregistret ........................................	658
17	Samverkan och uppgiftsskyldighet.............................		661
17.1	Inledning ...............................................................................		661
17.2	Allmänna utgångspunkter....................................................		661
	17.2.1	Samverkan mellan myndigheter ...........................	661
	17.2.2 Skyldighet att lämna uppgifter på begäran ..........		662
17.3	Granskningsmyndighetens samverkan
	och annan informationsinhämtning ....................................		663
	17.3.1 Det kan uppkomma behov att
		samverka med andra myndigheter ........................	663
	17.3.2	En särskild samverkansbestämmelse
		behöver inte införas...............................................	668
	17.3.3 CVE ska vara kontaktpunkt
		för granskningsmyndigheten................................	669
17.4	Informationsinhämtning i ärenden om statsbidrag och
	dess betydelse för granskning av utländsk finansiering .....		673
	17.4.1 Uppgifter som myndigheten inhämtar ................		673
	17.4.2	Myndighetens ordning för
		informationsinhämtning är väl anpassad för
		granskningslagen ...................................................	674
17.5	Uppgiftsskyldighet för andra myndigheter ........................		675
	17.5.1 Det ska finnas en uppgiftsskyldighet
		för Skatteverket .....................................................	675
	17.5.2	Uppgiftsskyldighet för brottsbekämpande
		myndigheter behöver inte införas ........................	681
17.6	Sammanfattande bedömning ...............................................		683
18	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		685
18.1	Ikraftträdande .......................................................................		685
18.2	Övergångsbestämmelser ......................................................		686

SOU 2026:42Innehåll

19	Konsekvenser..........................................................		689
19.1	En konsekvensanalys innehåll ..............................................		689
19.2	Delar av konsekvensanalysen
	har behandlats i övervägandena ............................................		691
19.3	Aktörer som berörs av förslagen..........................................		691
	19.3.1	Inledning ................................................................	691
	19.3.2 Organisationer som omfattas av lagen .................		691
	19.3.3	Granskningsmyndigheten .....................................	692
	19.3.4	Andra statliga myndigheter ..................................	692
	19.3.5	Domstolarna ..........................................................	693
	19.3.6	Utländska finansiärer ............................................	693

19.3.7Kommuner och regioner som indirekt berörda

		aktörer ....................................................................	693
19.4	Problemen och vad förslagen avser att uppnå .....................		694
	19.4.1	Inledning ................................................................	694
	19.4.2	Problemet...............................................................	694
	19.4.3	Den eftersträvade förändringen............................	695
19.5	Nollalternativet och alternativa lösningar ...........................		695
	19.5.1	Nollalternativet......................................................	695
	19.5.2	Alternativa lösningar .............................................	696
19.6	Åtgärder för att förslaget inte ska medföra
	mer kostnader eller begränsningar än nödvändigt ..............		698
	19.6.1	Inledning ................................................................	698
	19.6.2 Val av anmälningssystem framför
		tillståndssystem .....................................................	698
	19.6.3 Tröskelvärdet om 150 000 kronor ........................		698

19.6.4Möjlighet att anmäla flera mottaganden

	i en anmälan ...........................................................	699
19.6.5	Stegvis förbudssystem...........................................	699
19.6.6	Tidsbegränsning för framåtsyftande förbud ........	700
19.6.7	Möjlighet till godkännande med villkor...............	700
19.6.8	Undantag för skolhuvudmän ................................	701
19.6.9	Undantag för lån från kreditinstitut.....................	701
19.6.10	Undantag för mellanstatliga organisationer.........	701
19.6.11	Proportionalitetsprincipen....................................	701

Innehåll	SOU 2026:42
19.7 Ekonomiska konsekvenser och finansiering.......................		702
19.7.1	Intäkter ..................................................................	702
19.7.2	Kostnader för det nya granskningssystemet .......	702
19.7.3	Finansiering av granskningsmyndighetens
	tillkommande resursbehov ...................................	711
19.7.4	Kostnader för Brå genom CVE
	och finansiering av dessa.......................................	713
19.7.5	Kostnader för Skatteverket
	och finansiering av dessa.......................................	717
19.7.6	Kostnader för de allmänna
	förvaltningsdomstolarna och finansiering
	av dessa...................................................................	718
19.7.7	Kostnader för de allmänna domstolarna
	och finansiering av dessa.......................................	719
19.7.8	Kostnader för Polismyndigheten,
	Åklagarmyndigheten och
	Ekobrottsmyndigheten och finansiering
	av dessa...................................................................	721
19.7.9	Kostnader för enskilda..........................................	724
19.7.10	Kostnader för övriga berörda
	myndigheter och finansiering av dessa.................	725
19.8 Konsekvenser för Sveriges säkerhet ....................................		726
19.9 Konsekvenser för brottsbekämpningen
och det brottsförebyggande arbetet mot
bland annat våldsbejakande extremism ...............................		727
19.10 Konsekvenser för de mänskliga rättigheterna ....................		728
19.10.1	Inledning................................................................	728
19.10.2	Religionsfriheten ...................................................	728
19.10.3	Föreningsfriheten..................................................	728
19.10.4	Egendomsskyddet .................................................	729
19.10.5	Barns rättigheter....................................................	729
19.10.6	Rätten till effektivt rättsmedel .............................	729
19.11 Konsekvenser för kommuner och regioner ........................		729
19.12 Konsekvenser för jämställdheten ........................................		731

SOU 2026:42Innehåll

19.13	Konsekvenser för berörda
	organisationer och verksamheter .........................................		732
	19.13.1 Berörda organisationer och verksamheter
		samt omfattningen av påverkan ............................	732
	19.13.2	Administrativa kostnader och
		bördor för berörda organisationer ........................	733
	19.13.3	Övriga konsekvenser .............................................	738
19.14	Konsekvenser för den personliga integriteten
	vid behandling av personuppgifter.......................................		740
19.15	Integrationspolitiska konsekvenser
	och digitaliseringsperspektivet .............................................		743
	19.15.1	Konsekvenser för möjligheterna
		att nå de integrationspolitiska målen ....................	743
	19.15.2 Konsekvenser ur ett digitaliseringsperspektiv .....		744
19.16	Förenlighet med EU-rätten..................................................		745
19.17	Tidpunkten för ikraftträdande och information.................		746
	19.17.1	Ikraftträdande ........................................................	746
	19.17.2	Informationsinsatser .............................................	746
19.18	Uppföljning och utvärdering ...............................................		747
20	Författningskommentar ............................................		749

20.1Förslaget till lag (2028:000) om granskning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa

ideella föreningar och stiftelser ............................................

749

20.2Förslaget till lag (2028:000) om behandling av personuppgifter i ärenden om granskning

	av utländsk finansiering ........................................................	794
20.3	Förslaget till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400)..............................................	800
20.4	Förslaget till lag om ändring i lagen (2025:31)
	om viss personuppgiftsbehandling vid
	Brottsförebyggande rådet.....................................................	802

Innehåll	SOU 2026:42
Bilaga
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2025:52	........................................... 805

Sammanfattning

Bakgrund

Sverige saknar i dag ett regelverk som reglerar utländsk finansiering av trossamfund och andra ideella organisationer med koppling till extremism eller andra antidemokratiska intressen. Det finns exempel på att trossamfund och ideella organisationer i Sverige mottagit finan- siellt stöd från utlandet som riskerar att stärka extremistiska miljöer eller underminera demokratin. Mot bakgrund av det försämrade säker- hetsläget och det ökade hotet mot demokratin har regeringen gett utredningen i uppdrag att föreslå ett regelverk som förbjuder eller på annat sätt motverkar sådan finansiering.

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att överväga och föreslå regler som förbjuder eller på annat sätt motverkar utländsk finansiering av tros- samfund och andra verksamheter i Sverige med koppling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen. Syftet har varit att förhindra att extremistiska och andra antidemokratiska miljöer i Sverige stärks genom sådant finansiellt stöd från andra stater, ut- ländska organisationer eller finansiärer. Utredningen har bland annat haft i uppdrag att

•kartlägga och analysera förekomsten av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter och i vilka syften sådan finansiering sker,

•analysera och ta ställning till om sådan utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter som har extremistiska och

Sammanfattning

SOU 2026:42

andra antidemokratiska syften bör förbjudas, begränsas eller på annat sätt omfattas av särskild reglering,

•oavsett ställningstagande i sak föreslå ett regelverk som förbjuder sådan utländsk finansiering av trossamfund och andra verksam- heter som har extremistiska och andra antidemokratiska syften,

•kartlägga och beskriva hur andra jämförbara länder har reglerat utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Av direktivet framgår att reglerna behöver utformas med beaktande av grundläggande fri- och rättigheter. Utredningen ska därför ana- lysera och säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med de krav som ställs upp i regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (Europakonventionen), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga), den internatio- nella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) och Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. Utredningen ska beakta proportionalitet och andra allmänna krav på rättssäkerhet när förslagen tas fram.

Utredningens utgångspunkter

Utländsk finansiering är legitim men kan behöva begränsas

Utländsk finansiering av trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser är som utgångspunkt legitim och en naturlig del av det civila samhällets verksamhet. Sådan finansiering kan emellertid i vissa fall inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning, eller bidra till att motverka samhällets grundläggande värderingar. Mot bakgrund av det allvarliga säkerhetsläge som Sverige befinner sig i är det angeläget att myndigheter ges verktyg för att identifiera och vid behov hindra sådan finansiering. En reglering bör ta sikte på enbart de problematiska mottagandena och inte vara mer ingri- pande än vad som är nödvändigt för att uppnå lagens syfte.

SOU 2026:42

Sammanfattning

Utredningens kartläggning

Utredningen har kartlagt utländsk finansiering till registrerade tros- samfund, ideella föreningar och stiftelser. Underlaget bygger på upp- gifter som har inhämtats från Finansinspektionens periodiska rappor- tering, Svenska Bankföreningens medlemsbanker och Skatteverkets kontrolluppgifter. Kartläggningen visar att utländsk finansiering till civilsamhället i Sverige är en företeelse av betydande omfattning. Till verksamhet i religiösa samfund uppgår enligt bankuppgifterna inkom- mande gränsöverskridande transaktioner till omkring 3,5 miljarder kro- nor under perioden 2020–2025. Till mottagare med vissa andra näringsgrensindelningar uppgår inflödet under samma period till omkring 21 miljarder kronor. Till registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser sammantaget redovisades enligt Skatteverkets kontrolluppgifter omkring 159 miljarder kronor under år 2024.

Att utländsk finansiering förekommer är inte i sig något negativt. Syftet med och bakgrunden till enskilda transaktioner kan emeller- tid inte bedömas utifrån aggregerade uppgifter. Kartläggningen ger en bild av flödenas omfattning och geografiska ursprung, men kan inte identifiera syftet med finansieringen i det enskilda fallet. En sådan prövning förutsätter en myndighet som har tillgång till samtliga rele- vanta uppgifter om finansieringen och om de som berörs av den.

Av kartläggningen framgår också att utländsk finansiering före- kommer till organisationer som har uppmärksammats av andra skäl. Av Skatteverkets sammanställning av 180 organisationer där det har funnits anledning att anta att granskning av demokrativillkoren kan vara påkallad framgår att det sammanlagda beloppet under perioden 2020–2025 uppgår till 76,5 miljoner kronor, fördelat på 9 unika mot- tagare. Den faktiska volymen är sannolikt större än det redovisade materialet visar, eftersom Skatteverkets kontrolluppgifter inte om- fattar betalningar som inte överstiger 150 000 kronor och eftersom finansiering genom informella kanaler eller kryptotillgångar inte ingår i materialet.

Ökad transparens om utländsk finansiering kan bidra till ökat förtroende för trossamfunden och civilsamhället i stort genom att frågan kan behandlas utifrån kontrollerbara uppgifter snarare än antaganden och generaliseringar. En myndighetsgranskning bedöms kunna stärka förtroendet för berörda civilsamhällesorganisationer

Sammanfattning

SOU 2026:42

genom att skapa öppenhet kring deras finansiering och rikta insatser mot dem vars verksamhet är minst transparent.

Befintliga regelverk hanterar inte riskerna med utländsk finansiering av religiösa och därmed närliggande verksamheter på ett ändamålsenligt sätt

Befintliga regelverk hanterar endast begränsade aspekter av de risker som utländsk finansiering till trossamfund och andra religiösa verk- samheter kan ge upphov till i förhållande till svenska skyddsintressen. Demokrativillkoren, penningtvättslagstiftningen och lagen (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar är tillämpliga endast i vissa situationer och inom avgränsade områden. Regelverken har dessutom delvis olika syften och är inte utformade för att samlat hantera de risker som kan vara förknippade med sådan finansiering. Det saknas därmed såväl direkta möjligheter som ändamålsenliga verktyg för att granska och ytterst förbjuda mottagande av utländsk finansiering som kan inverka skadligt på skyddsvärda intressen. Sammantaget innebär detta att relevanta risker med problematisk utländsk finansiering inte kan hanteras i tillräcklig utsträckning inom ramen för det befintliga regelverkssystemet.

Erfarenheter från andra länder

Utredningen har kartlagt hur ett antal jämförbara länder har reglerat utländsk finansiering av trossamfund och religiösa verksamheter. De länder vars regleringar utredningen tagit del av är Danmark, Norge, Frankrike och Österrike. Därutöver har utredningen beaktat EU- domstolens dom mot Ungern i vilken EU-domstolen underkände en lagstiftning om utländska bidrag till civilsamhällesorganisationer på grund av bristande proportionalitet.

Erfarenheterna från dessa länder har legat till grund för utform- ningen av utredningens förslag. Utredningen har i sitt arbete särskilt beaktat hur andra länder har hanterat frågor om tröskelvärden, anmäl- ningsförfarande, ingripanderekvisit och sanktioner, samt hur regler- ingarna har utformats för att vara förenliga med unionsrätten.

SOU 2026:42

Sammanfattning

Ett nytt granskningssystem

Skydd för Sveriges säkerhet och för allmän ordning

Mottagande av utländsk finansiering kan utgöra risker för Sveriges säkerhet och för allmän ordning i Sverige. Utredningen föreslår där- för att ett nytt granskningssystem ska skydda dessa intressen.

Artikel 63 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) förbjuder restriktioner för kapitalrörelser och betal- ningar. Enligt artikel 65.1 b får medlemsstaterna dock vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säker- het. Förbud som grundas uteslutande på hänsyn till Sveriges säker- het faller utanför EU-rättens tillämpningsområde enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget).

Sveriges säkerhet är inte definierat i författning. Av tidigare för- arbeten framgår att uttrycket omfattar både den yttre säkerheten, till skydd för försvarsförmåga, politiskt oberoende och territoriell suveränitet, och den inre säkerheten, till skydd för det demokratiska statsskicket. Ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet om det stödjer spioneri, sabotage, terrorism eller annan säkerhetshotande verksamhet.

Allmän ordning är ett EU-rättsligt begrepp som ska tolkas restrik- tivt och får åberopas endast vid verkliga och tillräckligt allvarliga hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Inskränkningar måste vara nödvändiga och proportionerliga.

Lagen anger inte allmän säkerhet som ett självständigt skydds- intresse. De situationer som i EU-domstolens praxis hänförs till allmän säkerhet kan i lagens sammanhang hänföras till antingen Sveriges säkerhet eller allmän ordning.

Skydd för samhällets grundläggande värderingar

Mottagande av utländsk finansiering kan även utgöra risker för samhällets grundläggande värderingar. Utredningen föreslår därför att granskningssystemet även ska skydda detta intresse.

Skyddet för samhällets grundläggande värderingar kommer till uttryck genom att ett mottagande av utländsk finansiering ska för- bjudas om mottagaren eller dennes företrädare utövar våld, tvång eller hot, kränker grundläggande fri- och rättigheter, diskriminerar,

Sammanfattning

SOU 2026:42

försvarar eller uppmanar till sådana ageranden, eller motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Förbudsgrunden är utformad med

5 § lagen (2024:487) om statsbidrag till trossamfund som förebild. Med samhällets grundläggande värderingar avses detsamma som i den lagen, det vill säga de värderingar som kommer till uttryck i

1 kap. 2 § regeringsformen och som skyddas av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige har anslutit sig till. Prövningen tar sikte på mottagarens och företrädarnas agerande och är inte beroende av att finansieringen kan kopplas till ett säker- hetshot eller ett hot mot allmän ordning.

Lagens tillämpningsområde

Den föreslagna lagen ska gälla för utländsk finansiering som tas emot av registrerade trossamfund, registrerade självständiga organisato- riska delar av trossamfund som har registrerats enligt lagen (1998:1593) om trossamfund, ideella föreningar och stiftelser med religiös verk- samhet som ändamål samt ideella föreningar och stiftelser vars ända- mål är att främja religiös verksamhet. Huvudmän enligt skollagen (2010:800) ska undantas uttryckligen från lagens tillämpningsområde. En organisation kan bedriva både religiös och icke-religiös verksam- het. Om religiös verksamhet är ett av organisationens ändamål gäller lagen för organisationen i sin helhet.

Begreppen finansiering, utländsk finansiering och utländsk finansiär

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska med finansiering avses gåvor, bidrag, donationer och lån i form av pengar, andra betalnings- medel, kryptotillgångar eller finansiella instrument. Som finansiering räknas även överlåtelse av fast egendom genom gåvor, bidrag eller donationer. Lån som lämnas av ett kreditinstitut undantas från lagens tillämpning.

Utredningen föreslår att med utländsk finansiering ska avses finan- siering från en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folkbokförd i Sverige, en juridisk person som inte har säte i Sverige eller en utländsk stat. Även sådan finansiering som ges till förmån

SOU 2026:42

Sammanfattning

för någon av de ovan nämnda aktörerna ska utgöra utländsk finan- siering.

Finansiering från mellanstatliga organisationer som Sverige är anslutet till, såsom Europeiska unionen (EU) och Förenta natio- nerna (FN), ska undantas.

Den som ger utländsk finansiering ska, enligt de föreslagna be- stämmelserna, kallas för utländsk finansiär.

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor bör vara granskningsmyndighet

Utredningen föreslår att Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor (MUCF) ska vara granskningsmyndighet. Till grund för bedömningen ligger bland annat att myndigheten har upparbetad kunskap om trossamfundens organisation, etablerade kontaktvägar med många trossamfund, administrativa processer för ärendehanter- ing som berör civilsamhällesorganisationer samt erfarenhet av att hantera känslig information relaterad till dessa organisationer. Myn- digheten har därtill stor erfarenhet av att fatta beslut som kräver tillämpning av demokrativillkoren och har ett särskilt uppdrag att stödja andra myndigheter i just den frågan. Dessa egenskaper är direkt relevanta för granskningsuppdraget. Att bygga upp mot- svarande kompetens och infrastruktur hos en annan myndighet skulle ta avsevärd tid och kräva betydande resurser.

Utpekandet av MUCF, eller den myndighet som regeringen annars kan komma att peka ut som granskningsmyndighet, före- slås ske i förordning. Lagen bör innehålla en bestämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer ska vara gransknings- myndighet.

Närmare om förfarandet

Anmälningsskyldighet vid mottagande av utländsk finansiering över ett visst tröskelvärde

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska den som avser att ta emot utländsk finansiering till ett värde som överstiger 150 000 kronor anmäla mottagandet till granskningsmyndigheten. Vem som är skyldig

Sammanfattning

SOU 2026:42

att anmäla är de rättssubjekt som omfattas av lagen, det vill säga registrerade trossamfund och deras självständiga organisatoriska delar, samt ideella föreningar och stiftelser med religiös verksamhet som ändamål eller vars ändamål är att främja religiös verksamhet. Vad som utlöser anmälningsskyldigheten är att rättssubjektet av- ser att ta emot utländsk finansiering till ett värde som överstiger 150 000 kronor. Tröskelvärdet avser ett enskilt mottagande. Finan- siering som understiger tröskelvärdet är inte anmälningspliktig, men kan ändå bli föremål för granskningsmyndighetens egeninitierade granskning (se nedan).

Anmälningsskyldigheten knyts således till mottaganden som överstiger 150 000 kronor. Tröskelvärdet är generöst tilltaget i jämförelse med tröskelvärden i andra länders motsvarande regelverk. Tröskelvärdet motsvarar därtill gränsen i 23 kap. 1 § skatteförfarande- lagen (2011:1244) för skyldigheten för den som förmedlar betal- ningen att lämna kontrolluppgifter om betalningar från utlandet. Att lägga tröskeln på samma nivå är en praktisk och ändamålsenlig lösning. Skatteverket har redan uppgifter om de betalningar som omfattas av anmälningsskyldigheten, vilket möjliggör en effektiv tillsyn genom Skatteverkets uppgiftsskyldighet.

Anmälan ska göras senast en månad före det första mottagandet och får avse flera mottaganden. Om det finns särskilda skäl får an- mälan göras senare. Anmälan ska då göras utan dröjsmål från det att den anmälningsskyldige fick kännedom om de omständigheter som föranleder anmälningsskyldigheten.

Utländsk finansiering får inte tas emot i syfte att kringgå anmäl- ningsskyldigheten genom att finansieringen delas upp i flera mot- taganden eller förmedlas via mellanhänder.

Sammanfattningsvis är anmälningsskyldigheten kopplad till tre sammanlänkade faktorer: mottagaren är en sådan juridisk person som omfattas av lagen, finansieringen är utländsk enligt lagens definition och värdet på det som ska tas emot överstiger 150 000 kronor.

Prövningen ska göras i två steg

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska granskningsmyndigheten, när en anmälan är fullständig, besluta att antingen lämna anmälan utan åtgärd eller inleda en granskning av mottagandet av den utländska

SOU 2026:42

Sammanfattning

finansieringen. En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mottagandet ska förbjudas. Utredningen föreslår således ett tvåstegsförfarande.

Den inledande prövningen behövs eftersom de allra flesta anmäl- ningar kan förväntas avse mottaganden som inte ger anledning till granskning, och begränsar granskningen till sådana fall där det fram- står som angeläget och befogat att vidta en mer ingående prövning. En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mot- tagandet ska förbjudas. Uttrycket anledning att anta anger en låg misstankegrad men förutsätter ändå att det finns konkreta omstän- digheter som motiverar bedömningen. Granskningsmyndigheten ska därmed inte inleda granskning på rent abstrakta grunder. Om det inte finns sådan anledning ska anmälan lämnas utan åtgärd.

Granskningsmyndigheten föreslås även ha möjlighet och rätt att på eget initiativ inleda en granskning om det finns anledning att anta att en anmälningsskyldig mottagare har underlåtit att göra en an- mälan, anmälningsskyldigheten har kringgåtts eller ett villkor eller förbud som har meddelats inte har följts. Oavsett om mottagaren är anmälningsskyldig föreslås även att granskningsmyndigheten ska ha möjlighet att besluta att inleda en granskning om det finns anled- ning att anta att ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Rät- ten att inleda en granskning i sådana fall gäller även utländsk finan- siering som redan har mottagits.

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska utländsk finansiering som omfattas av lagen bara få tas emot om anmälan har lämnats utan åtgärd eller om mottagandet har godkänts vid en granskning. Om granskningsmyndigheten har inlett en granskning får den ut- ländska finansieringen bara tas emot om mottagandet har godkänts.

Granskningsmyndighetens prövning av mottagaren och den utländska finansiären

Vid granskningen ska granskningsmyndigheten beakta omständig- heter kring såväl mottagaren som den utländska finansiären. Att finan- sieringen är utländsk innebär inte i sig att mottagandet är förenat med risker.

När det gäller omständigheter kring mottagaren ska i första hand prövas om organisationen eller dess företrädare uppfyller de demo-

Sammanfattning

SOU 2026:42

krativillkor som lagen uppställer. Relevanta omständigheter kring mottagaren inkluderar även tidigare mottaganden som har inverkat eller kunnat inverka skadligt på skyddsintressena samt beroende- förhållanden som inskränker mottagarens oberoende och självstän- dighet i förhållande till den utländska finansiären.

När det gäller omständigheter kring den utländska finansiären ska granskningsmyndigheten beakta om finansiären är föremål för inter- nationella sanktioner eller har kopplingar till aktörer som är det. Det bör också beaktas om representanter för en utländsk stat utövar ett bestämmande inflytande över finansiären, eller om finansiären har kopplingar till underrättelsetjänster eller andra statliga organ i ett land vars regering bedriver en politik som är fientlig mot Sverige eller som är oförenlig med demokratiska värden. Det bör vidare beaktas om finansiären är statsägd, statskontrollerad eller på annat sätt agerar i en sådan stats intresse. Finansiering från aktörer med nära koppling till stater som inte är demokratier eller som syste- matiskt och allvarligt kränker grundläggande mänskliga rättigheter kan innebära en risk för att mottagandet inverkar skadligt på den allmänna ordningen i Sverige. Även en finansiär utan koppling till en utländsk stat kan utgöra en risk, exempelvis om finansiären eller dennes företrädare själv främjar våld för ideologiska syften eller har koppling till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer.

Förbud, framåtsyftande förbud och villkor

Enligt den föreslagna lagen ska ett mottagande av utländsk finan- siering förbjudas om det kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Vid prövningen ska gransknings- myndigheten beakta omständigheter kring både mottagaren av den utländska finansieringen och den utländska finansiären. Ett mot- tagande av utländsk finansiering föreslås även kunna förbjudas om mottagaren eller dess företrädare inte uppfyller demokrativillkoren. Ett sådant förbud får dock underlåtas om det finns särskilda skäl. Om förutsättningarna för förbud är uppfyllda och det finns anledning att anta att mottagaren även i framtiden kommer att ta emot utländsk finansiering får granskningsmyndigheten förbjuda mottagaren att ta emot utländsk finansiering från en särskild finan-

SOU 2026:42

Sammanfattning

siär eller, om ett sådant förbud inte är tillräckligt, att alls ta emot utländsk finansiering, så kallat framåtsyftande förbud. Ett sådant beslut får inte grundas på demokrativillkoren om det finns särskilda skäl att underlåta ett förbud. Ett framåtsyftande förbud ska gälla i ett år. Granskningsmyndigheten får besluta om förlängning med ett år i taget om förutsättningarna alltjämt är uppfyllda.

Om det inte finns skäl att förbjuda ett mottagande som har gran- skats ska det godkännas, och ett sådant godkännande får förenas med villkor. Villkor kan bara meddelas om mottagaren samtycker till att följa dem. Om mottagaren inte samtycker ska gransknings- myndigheten i stället överväga om mottagandet ska förbjudas. Villkor kan exempelvis avse insyn i eller rapportering om hur finan- sieringen används, åtgärder för att säkerställa att finansieringen inte används för ändamål som strider mot lagens syfte, eller krav på mot- tagarens ledning eller styrning. Villkoren ska vara proportionerliga i förhållande till de risker som motiverar dem. En viktig process- rättslig konsekvens är att ett beslut om godkännande utan villkor inte får överklagas, medan ett beslut om godkännande med villkor kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om ett meddelat villkor inte följs föreslås granskningsmyndigheten att få förelägga mottagaren att uppfylla villkoret eller förbjuda mottagandet om förutsättningarna för förbud är uppfyllda.

Administrativa sanktionsavgifter

Enligt utredningens förslag ska granskningsmyndigheten få besluta att ta ut en sanktionsavgift av den juridiska personen vid vissa an- givna överträdelser. Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 25 000 000 kronor.

Straffansvar och förverkande

Utredningen föreslår att det ska vara kriminaliserat att ta emot ut- ländsk finansiering (1) till ett värde som överstiger 150 000 kronor utan att göra en anmälan avseende det mottagandet, (2) till ett värde som överstiger 150 000 kronor efter att ha lämnat oriktiga uppgifter om finansieringen eller den utländska finansiären i en anmälan,

(3) i strid med förbudet mot kringgående, eller (4) i strid med förbud

Sammanfattning

SOU 2026:42

enligt vissa föreslagna bestämmelser eller meddelade villkor. Brottet ska benämnas olovligt mottagande av utländsk finansiering. Straff- ansvaret ska riktas mot fysiska personer.

Brottet olovligt mottagande av utländsk finansiering ska delas in i brott av normalgraden och grovt brott. Ringa fall av olovligt mottagande av utländsk finansiering ska inte vara straffbara.

För brott av normalgraden ska straffet vara fängelse i högst två år. För grovt brott, vilket ska betecknas grovt olovligt mottagande av utländsk finansiering, ska straffet vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om den mottagna finansieringen har avsett betydande värden eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

Försök, förberedelse och stämpling till olovligt mottagande av utländsk finansiering bör, oavsett gradindelning, inte vara kriminali- serat.

Granskningsmyndigheten ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Egendom som har varit föremål för brott får förverkas hos gärningsmannen eller hos den som medverkat till brottet, även om egendomen tillhör någon annan.

Granskningsmyndighetens befogenheter i övrigt

Enligt de föreslagna bestämmelserna ska granskningsmyndigheten ha rätt att begära in uppgifter och handlingar från mottagaren. Myndig- heten ska också få förelägga mottagaren att fullgöra uppgiftsskyl- digheten. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Myndigheten får bara begära uppgifter och handlingar som behövs för det aktuella ändamålet. Proportionalitetsprincipen begränsar därmed myndighetens befogenheter till vad som är nödvändigt i det enskilda ärendet.

Överklagande

Granskningsmyndighetens beslut om förbud, beslut om godkännande med villkor, beslut om förelägganden och beslut om sanktionsavgifter ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Beslut om att lämna an-

SOU 2026:42

Sammanfattning

mälan utan åtgärd, beslut om att inleda granskning och beslut om att godkänna ett mottagande utan villkor ska inte få överklagas.

Utbyte av uppgifter och samverkan med andra myndigheter

Utredningen föreslår att granskningsmyndigheten ska ha möjlighet att inhämta uppgifter från andra myndigheter. Skatteverket ska vara skyldigt att utan föregående begäran lämna kontrolluppgifter om registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser som tagit emot betalningar från utlandet för vilka kontrolluppgift ska lämnas enligt 23 kap. 1 § skatteförfarandelagen. Uppgifterna ska fungera som ett urvalsinstrument för att identifiera mottagare som kan vara anmäl- ningsskyldiga men inte fullgjort sin skyldighet, eller som bör bli före- mål för granskning på myndighetens initiativ.

I ärenden där det finns anledning att anta att utländsk finansiering har kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemo- kratiska miljöer föreslår utredningen att granskningsmyndigheten ska samverka med Center mot våldsbejakande extremism (CVE), inrättat vid Brottsförebyggande rådet (Brå). CVE ska i detta samman- hang fungera som en central kontaktpunkt och kunna bistå gransk- ningsmyndigheten med fördjupad sakkunskap om extremistmiljöer och andra antidemokratiska verksamheter. Granskningsmyndigheten ska få begära att CVE genomför en fördjupad granskning av en mot- tagande organisation som är föremål för myndighetens granskning.

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Utredningens förslag innebär att granskningsmyndigheten kommer att behöva behandla personuppgifter om företrädare för de organi- sationer som granskas samt om utländska finansiärer. Viss sådan information kan vara känslig. Förslagen innebär också att berörda myndigheter kommer att behöva utbyta information med varandra.

Utredningen föreslår därför en ny lag om behandling av person- uppgifter i ärenden om granskning av utländsk finansiering. Lagen kompletterar EU:s dataskyddsförordning1 och anger ramarna för

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG.

Sammanfattning

SOU 2026:42

granskningsmyndighetens behandling av personuppgifter. Person- uppgifter får behandlas om det är nödvändigt för handläggningen av granskningsärenden. Lagen medger behandling även av känsliga personuppgifter, såsom uppgifter om religiös övertygelse och etniskt ursprung, samt uppgifter om lagöverträdelser, i den mån det krävs för handläggningen. Sökningar i syfte att få fram ett urval av per- soner grundat på sådana uppgifter är förbjudna.

Utredningen föreslår också att en ny sekretessbestämmelse införs till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden om utländsk finansiering. Bestämmelsen placeras i 32 kap. offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) och utformas med ett rakt skade- rekvisit, vilket innebär att sekretess gäller om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs. Sekretesstiden bestäms till högst 70 år. Däremot bedöms det inte finnas skäl att införa sekretess till skydd för uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden, efter- som intresset av insyn i utländska finansiella flöden bedöms väga tyngre.

Utredningen bedömer vidare att det inte behövs några särskilda sekretessbrytande bestämmelser för informationsutbyte mellan granskningsmyndigheten och andra myndigheter. Befintlig reglering, däribland 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, ger tillräck- liga förutsättningar för ett ändamålsenligt informationsutbyte. Gransk- ningsmyndigheten bör inte heller ges befogenhet att begära ut upp- gifter ur misstanke- och belastningsregistren.

Utredningen föreslår dock att den sekretessbrytande bestämmel- sen i 35 kap. 10 e § offentlighets- och sekretesslagen och sekretess- bestämmelsen i 40 kap. 7 f § i samma lag utvidgas till att även omfatta Brås verksamhet som kontaktpunkt för granskningsmyndigheten.

Lagen (2025:31) om viss personuppgiftsbehandling vid Brottsföre- byggande rådet ändras på motsvarande sätt.

Konstitutionella aspekter

Utredningens förslag aktualiserar frågor om skyddet för grundläg- gande fri- och rättigheter, särskilt rätten till personlig integritet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen samt skyddet för religionsfriheten enligt 2 kap. 1 § regeringsformen och artikel 9 i Europakonventionen. Förslagen innebär att personuppgifter, inklusive känsliga person-

SOU 2026:42

Sammanfattning

uppgifter, får behandlas inom ramen för ett granskningsförfarande som avser mottagande av utländsk finansiering till trossamfund och vissa andra religiösa verksamheter.

När det gäller religionsfriheten konstaterar utredningen att för- slagen inte tar sikte på religiös verksamhet eller trosutövning som sådan, utan på de risker som kan vara förknippade med viss utländsk finansiering. Eventuella ingrepp är således indirekta och motiverade av angelägna allmänna intressen, såsom skyddet för Sveriges säker- het och den allmänna ordningen. Utredningen bedömer därför att förslagen är förenliga med grundlagens och Europakonventionens krav. Sammantaget anser utredningen att förslagen innebär propor- tionerliga och väl avvägda begränsningar som är godtagbara ur kon- stitutionell synvinkel.

Avgränsningar i förhållande till andra regelverk

Demokrativillkoren i statsbidragsgivningen och i den föreslagna lagen är utformade med samma materiella innehåll. Regelverken har dock olika syften. Statsbidragsgivningen syftar till att främja organi- sationer som uppfyller demokrativillkoren, medan den föreslagna lagen har ett skyddssyfte och ska motverka utländsk finansiering som kan skada skyddsvärda intressen. En organisation kan därmed bli föremål för prövning enligt båda regelverken, men med olika rättsliga konsekvenser.

Penningtvättslagstiftningen och lagen om granskning av utländ- ska direktinvesteringar hanterar delvis liknande risker men är sek- torsspecifika och inte utformade för att ge en heltäckande bild av utländska finansieringsflöden till trossamfund och andra religiösa verksamheter. Den föreslagna lagen fyller därmed ett tomrum i det befintliga regelverket och ersätter inte de befintliga mekanismerna för tillsyn och kontroll.

De straffrättsliga bestämmelserna i brottsbalken och terrorist- brottslagen (2022:666) är tillämpliga parallellt med den föreslagna lagen. Dessa bestämmelser förutsätter att särskilda rekvisit är upp- fyllda och riktar sig mot kvalificerade gärningar. De utgör därmed inte något generellt system för att förebygga eller kontrollera utländsk finansiering av religiösa verksamheter, vilket är syftet med den före- slagna lagen.

Sammanfattning

SOU 2026:42

Konsekvenser

Det föreslagna regelverket innebär att trossamfund, ideella fören- ingar och stiftelser med religiös anknytning som tar emot utländsk finansiering överstigande 150 000 kronor åläggs en anmälnings- skyldighet och underkastas granskning. Regelverket är avsett att vara proportionerligt i förhållande till religionsfriheten och förenings- friheten enligt regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga. Inskränkningar i dessa friheter är tillåtna bara om de är föreskrivna i lag och nödvändiga i ett demokratiskt samhälle, och lagförslaget har utformats med beaktande av dessa krav.

Förslaget innebär en administrativ börda för de organisationer som träffas av anmälningsskyldigheten och kräver resurser för den granskningsmyndighet som ska hantera anmälningar och genomföra granskningar. Dessa kostnader bedöms vara proportionerliga i för- hållande till de skyddsintressen som lagen avser att värna. Kostnad- sökningen för granskningsmyndigheten bedöms uppgå till 20–26 mil- joner kronor det första året och därefter cirka 11 miljoner kronor per år. I beloppet för det första året ingår engångskostnader om 9,5– 15 miljoner kronor, främst för utveckling av it-stöd. Resursbehovet bör tillgodoses genom en ökning av myndighetens förvaltningsanslag inom utgiftsområde 17.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Den föreslagna lagen och övriga författningsändringar föreslås träda i kraft den 1 januari 2028. En övergångsbestämmelse föreslås som klargör att ett förbud mot mottagande av utländsk finansiering inte får grundas på finansiering som tagits emot före ikraftträdandet. Det hindrar dock inte att omständigheter som ligger före ikraftträ- dandet beaktas vid den framåtsyftande bedömningen enligt 14 §, om dessa har betydelse för bedömningen av om mottagaren även i framtiden kan antas ta emot problematisk finansiering. Sanktions- avgift och straffansvar kan inte komma i fråga för förhållanden före ikraftträdandet, vilket följer direkt av regeringsformen och Europa- konventionen. Någon övergångsbestämmelse avseende Skatteverkets uppgiftsskyldighet bedöms inte heller som nödvändig.

Summary

Background

Sweden currently lacks a regulatory framework governing foreign funding of religious communities and other civil society organisations with links to extremism or other anti-democratic interests. There are examples of religious communities and civil society organisations in Sweden having received financial support from abroad that risk strengthening extremist environments or undermining democracy. Against the background of the deteriorating security situation and the increased threat to democracy, the Government has tasked the inquiry with proposing a regulatory framework that prohibits or otherwise counteracts such funding.

The inquiry’s remit

The inquiry has been tasked with considering and proposing rules that prohibit or otherwise counteract foreign funding of religious communities and other activities in Sweden with links to Islamism, extremism and other anti-democratic interests. The purpose has been to prevent extremist and other anti-democratic environments in Sweden from being strengthened by such financial support from other states, foreign organisations or funders. The inquiry has among other things been tasked with

•mapping and analysing the prevalence of foreign funding of reli- gious communities and other activities, and the purposes for which such funding is provided,

•analysing and taking a position on whether foreign funding of religious communities and other activities that has extremist and

Summary

SOU 2026:42

other anti-democratic purposes should be prohibited, restricted or otherwise made subject to specific regulation,

•regardless of its position on the merits, proposing a regulatory framework that prohibits foreign funding of religious communities and other activities that has extremist and other anti-democratic purposes,

•mapping and describing how other comparable countries have regulated foreign funding of religious communities and other activities, and

•submitting the necessary legislative proposals.

The terms of reference state that the rules must be designed with regard to fundamental rights and freedoms. The inquiry has therefore analysed and ensured that the proposals submitted are compatible with the requirements set out in the Instrument of Government, the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (the ECHR), the Charter of Fundamental Rights of the European Union (the EU Charter), the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) and Sweden’s other commitments with respect to human rights and fundamental free- doms. The inquiry has taken into account proportionality and other general requirements of the rule of law in developing the proposals.

The inquiry’s points of departure

Foreign funding is legitimate but may need to be restricted

Foreign funding of religious communities and certain non-profit associations and foundations is, as a point of departure, legitimate and a natural part of civil society activity. Such funding may, how- ever, in certain cases adversely affect Sweden’s security or public order, or contribute to counteracting the fundamental values of society. Against the background of the serious security situation facing Sweden, it is important that public authorities are given tools to identify and, where necessary, prevent such funding. Any regula- tion should target only the problematic cases of receipt and should

SOU 2026:42

Summary

not be more intrusive than is necessary to achieve the purpose of the legislation.

The inquiry’s mapping

The inquiry has mapped foreign funding received by registered reli- gious communities, non-profit associations and foundations. The material is based on data obtained from the Swedish Financial Super- visory Authority’s (Finansinspektionen) periodic reporting, member banks of Finance Sweden (Svenska Bankföreningen) and the Swedish Tax Agency’s (Skatteverket) control data. The mapping shows that foreign funding to civil society in Sweden is a phenomenon of con- siderable scale. For activities in religious communities, incoming cross-border transactions according to bank data amount to approxi- mately SEK 3.5 billion during the period 2020–2025. For recipients classified under certain other industry codes, inflows during the same period amount to approximately SEK 21 billion. For registered reli- gious communities, non-profit associations and foundations taken together, approximately SEK 159 billion was reported according to the Swedish Tax Agency’s control data for 2024.

The existence of foreign funding is not in itself negative. The purpose and background of individual transactions cannot, however, be assessed on the basis of aggregated data. The mapping provides a picture of the scale and geographical origin of the flows but cannot identify the purpose of the funding in individual cases. Such an assess- ment requires a public authority with access to all relevant informa- tion about the funding and those affected by it.

The mapping also shows that foreign funding is received by orga- nisations that have attracted attention for other reasons. According to the Swedish Tax Agency’s compilation of 180 organisations where there has been reason to assume that scrutiny of the democracy crite- rion may be warranted, the aggregate amount for the period 2020– 2025 amounts to SEK 76.5 million, distributed among 9 unique recipients. The actual volume is likely larger than the reported material indicates, since the Swedish Tax Agency’s control data does not cover payments not exceeding SEK 150,000 and since funding through infor- mal channels or crypto assets is not included in the material.

Summary

SOU 2026:42

Greater transparency regarding foreign funding can contribute to increased confidence in religious communities and civil society as a whole, since the issue can be addressed on the basis of verifiable data rather than assumptions and generalisations. A review by a public authority is assessed as being capable of strengthening con- fidence in the civil society organisations concerned by creating open- ness regarding their funding and directing measures towards those whose activities are least transparent.

Existing regulatory frameworks do not adequately address the risks of foreign funding of religious and related activities

Existing regulatory frameworks address only limited aspects of the risks that foreign funding of religious communities and other reli- gious activities may give rise to in relation to Swedish protected interests. The democracy criterion, anti-money laundering legislation and the Act (2023:560) on the Review of Foreign Direct Investments (lagen [2023:560] om granskning av utländska direktinvesteringar) apply only in certain situations and within delimited areas. The reg- ulatory frameworks also partly serve different purposes and are not designed to address comprehensively the risks that may be associated with such funding. There is accordingly a lack of both direct oppor- tunities and suitable tools to scrutinise and ultimately prohibit the receipt of foreign funding that may adversely affect interests worthy of protection. Taken together, this means that the relevant risks of problematic foreign funding cannot be addressed to a sufficient ex- tent within the existing regulatory framework.

Experiences from other countries

The inquiry has mapped how a number of comparable countries have regulated foreign funding of religious communities and reli- gious activities. The countries whose regulations the inquiry has examined are Denmark, Norway, France and Austria. In addition, the inquiry has taken into account the judgment of the Court of Justice of the European Union against Hungary, in which the Court found that legislation on foreign contributions to civil society orga-

SOU 2026:42

Summary

nisations was incompatible with EU law on grounds of lack of pro- portionality.

The experiences from these countries have informed the design of the inquiry’s proposals. In its work, the inquiry has paid partic- ular attention to how other countries have addressed questions of threshold values, notification procedures, grounds for intervention and sanctions, and how the regulatory frameworks have been de- signed to be compatible with EU law.

A new review system

Protection of Sweden’s security and of public order

The receipt of foreign funding may pose risks to Sweden’s security and to public order in Sweden. The inquiry therefore proposes that a new review system should protect these interests.

Article 63 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) prohibits restrictions on the movement of capital and payments. Under Article 65(1)(b), however, Member States may take measures justified on grounds of public policy or public security. Prohibitions based exclusively on considerations of Sweden’s security fall outside the scope of EU law under Article 4(2) of the Treaty on European Union (TEU).

Sweden’s security (Sveriges säkerhet) is not defined in statute. Pre- vious preparatory works indicate that the expression covers both external security, protecting defence capability, political indepen- dence and territorial sovereignty, and internal security, protecting the democratic form of government. The receipt of foreign funding may adversely affect Sweden’s security if it supports espionage, sabo- tage, terrorism or other activities threatening security.

Public order (allmän ordning) is an EU law concept that must be interpreted strictly and may be invoked only in the event of genuine and sufficiently serious threats to a fundamental interest of society. Restrictions must be necessary and proportionate.

The Act does not designate public security (allmän säkerhet) as an independent protected interest. The situations attributed to pub- lic security in the case law of the Court of Justice can, in the context of the Act, be attributed to either Sweden’s security or public order.

Summary

SOU 2026:42

Protection of the fundamental values of society

The receipt of foreign funding may also pose risks to the fundamen- tal values of society. The inquiry therefore proposes that the review system should also protect this interest.

Protection of the fundamental values of society (samhällets grund- läggande värderingar) is expressed through a requirement that the receipt of foreign funding be prohibited if the recipient or its repre- sentatives exercise violence, coercion or threats, violate fundamen- tal rights and freedoms, discriminate, or defend or incite such conduct, or work against the democratic form of government. The ground for prohibition is modelled on section 5 of the Act (2024:487) on State Grants to Religious Communities (lagen [2024:487] om stats- bidrag till trossamfund). The fundamental values of society have the same meaning as in that Act, namely the values expressed in Chapter 1, section 2 of the Instrument of Government (regeringsformen) and protected by the international human rights conventions to which Sweden has acceded. The assessment concerns the conduct of the recipient and its representatives and is not dependent on the funding being linked to a security threat or a threat to public order.

Scope of the Act

The proposed Act is to apply to foreign funding received by regi- stered religious communities, registered independent organisa- tional parts of religious communities under the Act (1998:1593) on Religious Communities (lagen [1998:1593] om trossamfund), non- profit associations and foundations whose purpose is religious activ- ity, and non-profit associations and foundations whose purpose is to promote religious activity. Principal operators under the Education Act (2010:800) (skollagen [2010:800]) are to be expressly excluded from the scope of the Act. An organisation may conduct both reli- gious and non-religious activities. If religious activity is one of the organisation’s purposes, the Act applies to the organisation as a whole.

SOU 2026:42

Summary

The concepts of funding, foreign funding and foreign funder

Under the proposed provisions, funding (finansiering) means gifts, grants, donations and loans in the form of money, other means of payment, crypto assets or financial instruments. The transfer of real property by way of gifts, grants or donations also constitutes funding. Loans provided by a credit institution are excluded from the scope of the Act.

The inquiry proposes that foreign funding (utländsk finansiering) means funding from a natural person who is not a Swedish citizen or registered as resident in Sweden, a legal person that does not have its registered office in Sweden, or a foreign state. Funding provided for the benefit of any of the above-mentioned actors also constitutes foreign funding.

Funding from intergovernmental organisations to which Sweden belongs, such as the European Union (EU) and the United Nations (UN), is to be excluded.

Under the proposed provisions, the person providing foreign funding is to be referred to as a foreign funder (utländsk finansiär).

The Swedish Agency for Youth and Civil

Society should be the review authority

The inquiry proposes that the Swedish Agency for Youth and Civil Society (Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, MUCF) should be the review authority. The assessment is based in part on the fact that the Agency has accumulated knowledge of the organisa- tion of religious communities, established channels of communication with many religious communities, administrative processes for case management involving civil society organisations, and experience of handling sensitive information relating to such organisations. The Agency also has extensive experience of making decisions that require the application of the democracy criterion and has a specific mandate to support other public authorities in that regard. Building up equiva- lent competence and infrastructure at another authority would take considerable time and require significant resources.

The designation of MUCF, or such other authority as the Govern- ment may designate as the review authority, is proposed to be made

Summary

SOU 2026:42

in an ordinance. The Act should contain a provision stating that the authority designated by the Government is to be the review authority.

The procedure in more detail

Obligation to notify receipt of foreign funding above a certain threshold

Under the proposed provisions, a person intending to receive for- eign funding with a value exceeding SEK 150,000 is to notify the receipt to the review authority. Those subject to the obligation to notify are the legal persons within the scope of the Act, namely registered religious communities and their independent organisa- tional parts, and non-profit associations and foundations whose purpose is religious activity or the promotion of religious activity. What triggers the notification obligation is that the legal person in- tends to receive foreign funding with a value exceeding SEK 150,000. The threshold value relates to a single receipt. Funding below the threshold is not subject to notification, but may nonetheless be subject to the review authority’s own-initiative review.

The notification obligation is thus linked to receipts with a value exceeding SEK 150,000. The threshold is set generously in compari- son with threshold values in equivalent regulatory frameworks in other countries. The threshold also corresponds to the limit in Chapter 23, section 1 of the Tax Procedures Act (2011:1244) (skatte- förfarandelagen [2011:1244]) for the obligation to submit control data on payments from abroad. Setting the threshold at the same level is a practical and appropriate solution. The Swedish Tax Agency already holds data on the payments covered by the notification obli- gation, which enables effective supervision through the Tax Agency’s obligation to provide data.

Notification must be submitted no later than one month before the first receipt and may cover several receipts. If there are special grounds, notification may be submitted later. In such cases notifi- cation must be submitted without delay from the time the person subject to the notification obligation became aware of the circum- stances giving rise to the obligation.

SOU 2026:42

Summary

Foreign funding may not be received for the purpose of circum- venting the notification obligation by splitting the funding into several receipts or channelling it through intermediaries.

In summary, the notification obligation is linked to three inter- connected factors. The recipient is a legal person within the scope of the Act, the funding is foreign within the meaning of the Act, and the value of what is to be received exceeds SEK 150,000.

The assessment is to be conducted in two stages

Under the proposed provisions, the review authority, once a noti- fication is complete, is to decide either to take no further action on the notification or to initiate a review of the receipt of the foreign funding. A review is to be initiated if there is reason to assume that the receipt should be prohibited. The inquiry thus proposes a two-stage pro- cedure.

The initial assessment is necessary because the vast majority of notifications can be expected to concern receipts that give no reason for review, and it limits the review to cases where a more detailed examination appears warranted and justified. The expression reason to assume (anledning att anta) indicates a low threshold of suspicion but nevertheless requires the existence of concrete circumstances justifying the assessment. The review authority is therefore not to initiate a review on purely abstract grounds.

The review authority is also proposed to have the power and right to initiate a review on its own initiative if there is reason to assume that a recipient subject to the notification obligation has failed to submit a notification, that the notification obligation has been cir- cumvented, or that a condition or prohibition that has been imposed has not been complied with. Regardless of whether the recipient is subject to the notification obligation, the review authority is also proposed to have the power to decide to initiate a review if there is reason to assume that the receipt of foreign funding may adversely affect Sweden’s security or public order in Sweden. The right to initiate a review in such cases applies also to foreign funding already received.

Under the proposed provisions, foreign funding within the scope of the Act may only be received if the notification has been taken

Summary

SOU 2026:42

no further or if the receipt has been approved following a review. If the review authority has initiated a review, the foreign funding may only be received if the receipt has been approved.

The review authority’s assessment

of the recipient and the foreign funder

In conducting the review, the review authority takes into account circumstances relating to both the recipient and the foreign funder. The fact that the funding is foreign does not in itself mean that re- ceiving it involves risks.

As regards circumstances relating to the recipient the primary question is whether the organisation or its representatives satisfy the democracy criterion set out in the Act. Relevant circumstances relating to the recipient also include previous receipts that have adversely affected or could have adversely affected the protected interests, and dependency relationships that restrict the recipient’s independence and autonomy in relation to the foreign funder.

As regards circumstances relating to the foreign funder the review authority is to take into account whether the funder is subject to international sanctions or has links to actors that are. Considera- tion should also be given to whether representatives of a foreign state exercise a controlling influence over the funder, or whether the funder has links to intelligence services or other state bodies in a country whose government pursues a policy that is hostile to Sweden or incompatible with democratic values. Further consid- eration should be given to whether the funder is state-owned, state- controlled or otherwise acts in the interests of such a state. Funding from actors with close links to states that are not democracies or that systematically and seriously violate fundamental human rights may involve a risk that receipt adversely affects public order in Sweden. A funder without links to a foreign state may also pose a risk, for example if the funder or its representatives themselves pro- mote violence for ideological purposes or have links to violent extremism or other anti-democratic environments.

SOU 2026:42

Summary

Prohibition, prospective prohibition and conditions

Under the proposed Act, the receipt of foreign funding is to be pro- hibited if it may adversely affect Sweden’s security or public order in Sweden. The receipt of foreign funding is also proposed to be prohibitable if the recipient or its representatives do not satisfy the democracy criterion. Such a prohibition may, however, be omitted if there are special grounds.

If the conditions for a prohibition are met and there is reason to assume that the recipient will also receive foreign funding in the future, the review authority may prohibit the recipient from receiv- ing foreign funding from a particular funder or, if such a prohibition is not sufficient, from receiving foreign funding at all, a so-called prospective prohibition (framåtsyftande förbud). Such a decision may not be based on the democracy criterion if there are special grounds for omitting a prohibition. A prospective prohibition is to apply for one year. The review authority may decide to extend it by one year at a time if the conditions continue to be met.

If there are no grounds to prohibit a receipt that has been re- viewed, it is to be approved, and such approval may be subject to conditions. Conditions may only be imposed if the recipient con- sents to comply with them. If the recipient does not consent, the review authority is instead to consider whether the receipt should be prohibited. Conditions may for example relate to transparency or reporting requirements regarding how the funding is used, mea- sures to ensure that the funding is not used for purposes contrary to the aim of the Act, or requirements regarding the management or governance of the recipient. The conditions must be proportion- ate in relation to the risks that motivate them. A decision to approve without conditions may not be appealed, while a decision to approve subject to conditions may be appealed to a general administrative court.

Administrative fines

Under the inquiry’s proposals, the review authority may decide to impose an administrative fine on the legal person for certain speci- fied violations. The administrative fine is to be set at no less than SEK 25,000 and no more than SEK 25,000,000.

Summary

SOU 2026:42

Criminal liability and forfeiture

The inquiry proposes that it should be a criminal offence to receive foreign funding (1) with a value exceeding SEK 150,000 without sub- mitting a notification in respect of that receipt, (2) with a value ex- ceeding SEK 150,000 after having submitted false information about the funding or the foreign funder in a notification, (3) in breach of the prohibition on circumvention, or (4) in breach of a prohibition under certain proposed provisions or imposed conditions. The of- fence is to be named unlawful receipt of foreign funding (olovligt mot- tagande av utländsk finansiering). Criminal liability is to be directed at natural persons.

The offence of unlawful receipt of foreign funding is to be divided into an offence of the standard grade and a serious offence. Minor cases of unlawful receipt of foreign funding are not to be criminalised. For an offence of the standard grade, the penalty is to be impris- onment for at most two years. For a serious offence, to be designated

serious unlawful receipt of foreign funding (grovt olovligt mottagande av utländsk finansiering), the penalty is to be imprisonment for at least six months and at most six years. In assessing whether the offence is serious, particular regard is to be had to whether the funding received was of significant value or whether the act was otherwise of a particularly dangerous nature.

Attempt, preparation and conspiracy to commit unlawful receipt of foreign funding are not to be criminalised, regardless of grade.

The review authority is to report to a prosecutor when there is reason to assume that an offence under the Act has been committed. Property that has been the subject of an offence may be forfeited from the perpetrator or from a person who has participated in the offence, even if the property belongs to someone else.

The review authority’s powers in other respects

Under the proposed provisions, the review authority is to have the right to request data and documents from the recipient. The authority is also to have the power to order the recipient to fulfil the obligation to provide data. Such an order may be combined with a conditional fine.

SOU 2026:42

Summary

The authority may only request data and documents needed for the purpose at hand. The principle of proportionality therefore limits the authority’s powers to what is necessary in the individual case.

Appeals

The review authority’s decisions on prohibitions, decisions to approve subject to conditions, decisions on orders and decisions on admin- istrative fines may be appealed to a general administrative court (förvaltningsdomstol). Leave to appeal (prövningstillstånd) is required when appealing to the Administrative Court of Appeal (kammar- rätten). Decisions to take no further action on a notification, deci- sions to initiate a review and decisions to approve a receipt without conditions may not be appealed.

Exchange of data and cooperation with other public authorities

The inquiry proposes that the review authority should have the possibility of obtaining data from other public authorities. The Swedish Tax Agency is to be obliged to provide, without a prior request, control data on registered religious communities, non- profit associations and foundations that have received payments from abroad for which control data is to be submitted under Chap- ter 23, section 1 of the Tax Procedures Act. The data is to serve as a selection instrument for identifying recipients that may be subject to the notification obligation but have not fulfilled it, or that should be subject to review on the authority’s own initiative.

In cases where there is reason to assume that foreign funding has links to violent extremism or other anti-democratic environ- ments, the inquiry proposes that the review authority should co- operate with the Swedish Center for Preventing Violent Extremism (Center mot våldsbejakande extremism, CVE), established at the Swedish National Council for Crime Prevention (Brottsförebyggande rådet, Brå). In this context, CVE is to serve as a central point of contact and be able to assist the review authority with in-depth expertise on extremist environments and other anti-democratic activities. The review authority is to have the power to request that

Summary

SOU 2026:42

CVE conduct an in-depth review of a recipient organisation that is subject to the authority’s review.

Personal data processing and secrecy

The inquiry’s proposals mean that the review authority will need to process personal data about representatives of the organisations re- viewed and about foreign funders. Some such information may be sensitive. The proposals also mean that the public authorities con- cerned will need to exchange information with one another.

The inquiry therefore proposes a new Act on the processing of personal data in cases concerning the review of foreign funding. The Act supplements the EU General Data Protection Regulation1 and sets out the framework for the review authority’s processing of personal data. Personal data may be processed if it is necessary for the handling of review cases. The Act permits the processing also of sensitive personal data, such as data concerning religious beliefs and ethnic origin, and data concerning criminal offences, to the extent required for the handling of cases. Searches for the purpose of producing a selection of persons based on such data are prohibited.

The inquiry also proposes the introduction of a new secrecy pro- vision to protect data concerning individuals’ personal circumstances in cases concerning foreign funding. The provision is placed in Chap- ter 32 of the Public Access to Information and Secrecy Act (2009:400) (offentlighets- och sekretesslagen [2009:400]) and is designed with a direct harm test, meaning that secrecy applies if it can be assumed that the individual suffers harm if the data is disclosed. The secrecy period is set at a maximum of 70 years. There are, however, assessed to be no grounds for introducing secrecy to protect data concern- ing individuals’ financial circumstances, since the interest in trans- parency regarding foreign financial flows is assessed to outweigh that interest.

The inquiry further assesses that no special secrecy-breaking provisions are needed for the exchange of information between the review authority and other public authorities. Existing regulation, including Chapter 10, section 2 of the Public Access to Information

1Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC.

SOU 2026:42

Summary

and Secrecy Act, provides sufficient conditions for an appropriate exchange of information. The review authority should not be given the power to request data from the suspicion and criminal records registers.

The inquiry does however propose that the secrecy-breaking pro- vision in Chapter 35, section 10 e of the Public Access to Information and Secrecy Act and the secrecy provision in Chapter 40, section 7 f in the same Act be extended to cover also Brå’s activities as a contact point for the review authority. The Act (2025:31) on certain personal data processing at the Swedish National Council for Crime Preven- tion (lagen [2025:31] om viss personuppgiftsbehandling vid Brottsföre- byggande rådet) is to be amended accordingly.

Constitutional aspects

The inquiry’s proposals raise questions about the protection of fundamental rights and freedoms, in particular the right to privacy under Chapter 2, section 6 of the Instrument of Government and the protection of freedom of religion under Chapter 2, section 1 of the Instrument of Government and Article 9 of the ECHR. The proposals mean that personal data, including sensitive personal data, may be processed within a review procedure concerning the receipt of foreign funding by religious communities and certain other religious activities.

With regard to freedom of religion, the inquiry notes that the proposals do not target religious activity or the practice of religion as such, but the risks that may be associated with certain foreign funding. Any restrictions are thus indirect and justified by pressing public interests, such as the protection of Sweden’s security and public order. The inquiry therefore assesses that the proposals are compatible with the requirements of the Instrument of Government and the ECHR. Taken together, the inquiry considers that the pro- posals involve proportionate and well-balanced restrictions that are acceptable from a constitutional perspective.

Summary

SOU 2026:42

Delimitations in relation to other regulatory frameworks

The democracy criterion in the grant system and in the proposed Act is designed with the same substantive content. The regulatory frameworks have, however, different purposes. Grant-making aims to promote organisations that satisfy the democracy criterion, where- as the proposed Act has a protective purpose and is designed to counteract foreign funding that may harm interests worthy of pro- tection. An organisation may therefore be subject to assessment under both regulatory frameworks, but with different legal conse- quences.

Anti-money laundering legislation and the Act on the Review of Foreign Direct Investments address partly similar risks but are sector- specific and not designed to provide a comprehensive picture of foreign funding flows to religious communities and other religious activities. The proposed Act accordingly fills a gap in the existing regulatory framework and does not replace the existing mechanisms for supervision and control.

The criminal law provisions of the Penal Code (brottsbalken) and the Terrorist Offences Act (2022:666) (terroristbrottslagen [2022:666]) apply in parallel with the proposed Act. These provisions require that specific elements are satisfied and target qualified conduct. They do not therefore constitute a general system for preventing or con- trolling foreign funding of religious activities, which is the purpose of the proposed Act.

Consequences

The proposed regulatory framework means that religious commu- nities, non-profit associations and foundations with religious con- nections that receive foreign funding exceeding SEK 150,000 are subject to a notification obligation and a review. The regulatory framework is intended to be proportionate in relation to freedom of religion and freedom of association under the Instrument of Government, the ECHR and the EU Charter. Restrictions on these freedoms are permitted only if prescribed by law and necessary in a democratic society, and the legislative proposal has been designed with these requirements in mind.

SOU 2026:42

Summary

The proposal involves an administrative burden for the organisa- tions subject to the notification obligation and requires resources for the review authority that is to handle notifications and conduct reviews. These costs are assessed as proportionate in relation to the protected interests that the Act is intended to safeguard. The cost increase for the review authority is assessed at SEK 20–26 million in the first year and thereafter approximately SEK 11 million per year. The amount for the first year includes one-off costs of SEK 9.5–15 mil- lion, primarily for the development of IT support. The resource needs should be met through an increase in the authority’s admin- istrative appropriation within expenditure area 17.

Entry into force and transitional provisions

The proposed Act and other legislative amendments are proposed to enter into force on 1 January 2028. A transitional provision is proposed clarifying that a prohibition on receipt of foreign funding may not be based on funding received before the entry into force. This does not, however, prevent circumstances predating the entry into force from being taken into account in the prospective assess- ment under section 14, if those circumstances are relevant to the assessment of whether the recipient can also be assumed to receive problematic funding in the future. Administrative fines and criminal liability cannot arise in respect of circumstances predating the entry into force, which follows directly from the Instrument of Govern- ment and the ECHR. A transitional provision regarding the Swedish Tax Agency’s obligation to provide data is also assessed as unneces- sary.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag (2028:000) om granskning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte

1 § Denna lag syftar till att hindra sådan utländsk finansiering av trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser som kan in- verka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Lagen syftar också till att hindra sådan utländsk finansiering som kan bidra till att motverka samhällets grundläggande värderingar.

Lagens tillämpningsområde

2 § Lagen gäller när utländsk finansiering tas emot av

1.registrerade trossamfund,

2.registrerade självständiga organisatoriska delar av ett trossam- fund som har registrerats enligt lagen (1998:1593) om trossamfund,

3.ideella föreningar och stiftelser som har religiös verksamhet som ändamål, och

4.ideella föreningar och stiftelser vars ändamål är att främja reli- giös verksamhet.

Lagen gäller inte när utländsk finansiering tas emot av huvudmän enligt skollagen (2010:800).

Författningsförslag

SOU 2026:42

Definitioner

3 § Med finansiering avses i denna lag

1.gåvor, bidrag, donationer och lån i form av pengar, andra betal- ningsmedel, kryptotillgångar eller finansiella instrument, och

2.överlåtelse av fast egendom genom gåvor, bidrag eller donatio-

ner.

Lån som lämnas av ett kreditinstitut undantas från lagens tillämp- ning.

4 § Med utländsk finansiering avses i denna lag finansiering från

1.en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folkbok- förd i Sverige,

2.en juridisk person som inte har säte i Sverige, eller

3.en utländsk stat.

Finansiering som ges till förmån för någon som nämns i första stycket utgör också utländsk finansiering.

Finansiering från en mellanstatlig organisation till vilken Sverige är anslutet utgör inte utländsk finansiering.

Den som tillhandahåller utländsk finansiering enligt första stycket kallas i denna lag utländsk finansiär.

Granskningsmyndighet

5 § Den myndighet som regeringen bestämmer är gransknings- myndighet enligt denna lag.

Anmälningsskyldighet

6 § Den som avser att ta emot utländsk finansiering till ett värde som överstiger 150 000 kronor ska anmäla mottagandet till gransk- ningsmyndigheten.

En anmälan ska göras senast en månad innan det första mot- tagandet och får avse flera mottaganden. Om det finns särskilda skäl får anmälan göras senare. Anmälan ska då göras utan dröjsmål från det att den anmälningsskyldige fick kännedom om de omständig- heter som föranleder anmälningsskyldigheten.

SOU 2026:42

Författningsförslag

En anmälan ska innehålla uppgifter om

1.finansieringens art, storlek och ändamål samt beräknad tidpunkt för mottagandet,

2.den anmälningsskyldiges identitet och säte samt dess styrelse- ledamöter eller motsvarande befattningshavare, och

3.den utländska finansiärens identitet och, om finansiären är en fysisk person, medborgarskap, eller i annat fall säte samt styrelse- ledamöter eller motsvarande befattningshavare.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka närmare uppgifter en anmälan ska inne- hålla.

Förbud mot kringgående

7 § Utländsk finansiering får inte tas emot i syfte att kringgå anmäl- ningsskyldigheten i 6 § genom att finansieringen delas upp i flera mot- taganden eller förmedlas via mellanhänder.

Granskningsmyndighetens prövning

8 § När en anmälan är fullständig ska granskningsmyndigheten be- sluta att antingen lämna anmälan utan åtgärd eller inleda en granskning av mottagandet av den utländska finansieringen.

En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mottagandet ska förbjudas enligt 12 eller 13 §.

9 § Granskningsmyndigheten får besluta att inleda en granskning om det finns anledning att anta att

1.en anmälningsskyldig mottagare har låtit bli att göra en anmälan enligt 6 §,

2.anmälningsskyldigheten enligt 6 § har kringgåtts,

3.ett villkor som har meddelats enligt 15 § inte har följts, eller

4.ett förbud som har meddelats enligt 12, 13 eller 14 § inte har följts.

Rätten att inleda en granskning enligt första stycket gäller även utländsk finansiering som redan har mottagits.

Författningsförslag

SOU 2026:42

10 § Oavsett om mottagaren är anmälningsskyldig enligt 6 § får granskningsmyndigheten besluta att inleda en granskning om det finns anledning att anta att ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige.

Rätten att inleda en granskning enligt första stycket gäller även utländsk finansiering som redan har mottagits.

Förutsättningar för mottagande av utländsk finansiering

11 § Utländsk finansiering som omfattas av anmälningsskyldighet enligt denna lag får tas emot bara om

1.anmälan om mottagandet av den utländska finansieringen har lämnats utan åtgärd enligt 8 §, eller

2.mottagandet av den utländska finansieringen har godkänts vid en granskning.

Om granskningsmyndigheten har inlett en granskning enligt 8, 9 eller 10 § får den utländska finansieringen tas emot bara om mottagan- det har godkänts vid granskningen.

Förbud mot mottagande av utländsk finansiering

12 § Ett mottagande av utländsk finansiering ska förbjudas om mot- tagandet kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ord- ning i Sverige.

Vid prövningen ska granskningsmyndigheten beakta omständig- heter kring både mottagaren av den utländska finansieringen och den utländska finansiären.

13 § Ett mottagande av utländsk finansiering ska också förbjudas om den som tar emot finansieringen eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten

1.utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges

i1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

SOU 2026:42

Författningsförslag

Förbud enligt första stycket får underlåtas om det finns särskilda skäl. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas om

1.den juridiska personen har tagit avstånd från agerandet,

2.den juridiska personen har vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas,

3.det är fråga om ett enstaka agerande, och

4.agerandet ligger långt tillbaka i tiden.

Framåtsyftande förbud

14 § Om förutsättningarna för förbud enligt 12 eller 13 § är upp- fyllda och det finns anledning att anta att mottagaren även i fram- tiden kommer att ta emot utländsk finansiering som uppfyller för- budsgrunderna, får granskningsmyndigheten förbjuda mottagaren att ta emot utländsk finansiering från en särskild finansiär eller, om ett sådant förbud inte är tillräckligt, att alls ta emot utländsk finan- siering.

Ett beslut enligt första stycket får inte grundas på förutsätt- ningarna i 13 § om det finns särskilda skäl enligt 13 § andra stycket.

Ett beslut enligt första stycket gäller i ett år. Granskningsmyn- digheten får besluta om förlängning med ett år i taget om förutsätt- ningarna alltjämt är uppfyllda.

Godkännande och villkor

15 § Om det inte finns skäl att förbjuda ett mottagande av utländsk finansiering som har granskats, ska det godkännas.

Ett godkännande av ett mottagande av utländsk finansiering får förenas med villkor.

16 § Om ett villkor som har meddelats enligt 15 § inte följs, får granskningsmyndigheten förelägga mottagaren av den utländska finan- sieringen att uppfylla villkoret eller förbjuda mottagandet om förut- sättningarna för ett förbud enligt 12, 13 eller 14 § är uppfyllda.

Ett föreläggande får förenas med vite.

Författningsförslag

SOU 2026:42

Granskningsmyndighetens befogenheter

17 § Mottagaren av den utländska finansieringen ska på begäran av granskningsmyndigheten tillhandahålla de uppgifter eller handlingar som myndigheten behöver för sin granskning eller för att kontrol- lera att meddelade villkor eller förbud följs.

Granskningsmyndigheten får förelägga mottagaren att tillhanda- hålla uppgifter eller handlingar enligt första stycket.

Ett föreläggande får förenas med vite.

Uppgiftsskyldighet för Skatteverket

18 § Skatteverket ska utan föregående begäran lämna kontrollupp- gifter till granskningsmyndigheten om registrerade trossamfund, ide- ella föreningar och stiftelser som under ett kalenderår har tagit emot betalningar från utlandet för vilka kontrolluppgift ska lämnas enligt 23 kap. 1 § skatteförfarandelagen (2011:1244).

De uppgifter som ska lämnas är

1.mottagarens namn och organisationsnummer,

2.betalningens belopp i använd valuta,

3.betalningsdatum,

4.valutakod, och

5.vilket land som betalningen kommer från.

Administrativa sanktionsavgifter

19 § Granskningsmyndigheten får besluta att ta ut en sanktionsavgift av den juridiska person som

1.inte har gjort en anmälan till granskningsmyndigheten trots att anmälningsskyldighet har förelegat enligt 6 §,

2.har tagit emot utländsk finansiering i strid med förbudet i 7 §,

3.har tagit emot utländsk finansiering i strid med 11 §,

4.har tagit emot utländsk finansiering i strid med ett förbud en- ligt 12, 13, 14 eller 16 §,

5.har handlat i strid med villkor som har meddelats enligt 15 §,

6.har lämnat oriktiga uppgifter i samband med sin anmälan enligt 6 § eller vid fullgörandet av sin uppgiftsskyldighet enligt 17 §, eller

7.inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet enligt 17 §.

SOU 2026:42

Författningsförslag

20 § Sanktionsavgiften ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 25 000 000 kronor.

21 § Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestämmas ska särskild hänsyn tas till

1.den skadliga inverkan på skyddsintressena som har uppstått eller kunnat uppstå till följd av överträdelsen,

2.om överträdelsen har varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet,

3.vad den avgiftsskyldige har gjort för att begränsa skadliga verk- ningar av överträdelsen, och

4.om den avgiftsskyldige tidigare har gjort sig skyldig till en över- trädelse.

22 § En sanktionsavgift får efterges helt eller delvis, om överträdel- sen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till om- ständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften.

23 § En sanktionsavgift får inte beslutas, om överträdelsen omfat- tas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om att vitet ska dömas ut.

24 § En sanktionsavgift får beslutas bara om den som avgiften ska tas ut av har fått tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdel- sen ägde rum.

Ett beslut om sanktionsavgift ska delges.

25 § En sanktionsavgift ska betalas till granskningsmyndigheten inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Om sanktionsavgiften inte betalas i tid, ska granskningsmyndig- heten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga ford- ringar m.m.

Sanktionsavgiften tillfaller staten.

26 § En sanktionsavgift faller bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

Författningsförslag

SOU 2026:42

Straffbestämmelser

27 § För olovligt mottagande av utländsk finansiering döms till fäng- else i högst två år den som tar emot utländsk finansiering

1.till ett värde som överstiger 150 000 kronor utan att göra en anmälan avseende det mottagandet enligt 6 §,

2.till ett värde som överstiger 150 000 kronor efter att ha lämnat oriktiga uppgifter om finansieringen eller den utländska finansiären

ien anmälan enligt 6 §,

3.i strid med förbudet mot kringgående i 7 §, eller

4.i strid med förbud enligt 12, 13, 14 eller 16 § eller villkor som har meddelats i samband med beslut om godkännande enligt 15 §.

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar.

28 § Om brott som anges i 27 § är grovt, döms för grovt olovligt mottagande av utländsk finansiering till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det sär- skilt beaktas om den mottagna finansieringen har avsett betydande värden eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

29 § Granskningsmyndigheten ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt denna lag har begåtts.

Förverkande

30 § Förverkande av egendom som har varit föremål för brott enligt denna lag får ske hos gärningsmannen eller hos den som har med- verkat till brottet, även om egendomen tillhör någon annan.

Överklagande

31 § Granskningsmyndighetens beslut om förbud enligt 12, 13 och 16 §§, beslut om förbud och förlängning av förbud enligt 14 §, beslut om godkännande med villkor enligt 15 §, beslut om föreläggande enligt 16 och 17 §§ samt beslut om sanktionsavgift enligt 19 § får över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

SOU 2026:42

Författningsförslag

Andra beslut av granskningsmyndigheten enligt denna lag får inte överklagas.

Verkställighetsföreskrifter

32 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om verkställighet av denna lag.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

2.Ett förbud enligt 12, 13 eller 14 § får inte grundas på utländsk finansiering som har tagits emot före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2026:42

1.2Förslag till lag (2028:000) om behandling av personuppgifter i ärenden om granskning av utländsk finansiering

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens syfte

1 § Syftet med denna lag är att ge granskningsmyndigheten möjlig- het att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling.

Lagens tillämpningsområde

2 § Denna lag gäller vid granskningsmyndighetens behandling av personuppgifter i verksamhet som avser handläggning av ärenden enligt lagen (2028:000) om granskning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen.

Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis automati- serad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register.

Förhållandet till annan reglering

3 § Denna lag kompletterar Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska per- soner med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskydds- förordning.

Vid behandling av personuppgifter enligt denna lag gäller lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskydds- förordning och föreskrifter som har meddelats i anslutning till den lagen, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen.

SOU 2026:42

Författningsförslag

Personuppgiftsansvar

4 § Granskningsmyndigheten är personuppgiftsansvarig för behand- ling av personuppgifter enligt denna lag.

Ändamål med behandling av personuppgifter

5 § Personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för hand- läggningen av ett ärende om granskning av utländsk finansiering.

6 § Personuppgifter som avses i artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförord- ning (känsliga personuppgifter) och uppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning (uppgifter som rör fällande domar i brottmål eller lagöverträdelser som innefattar brott) får behandlas under de förutsättningar som anges i 5 §.

7 § Personuppgifter som behandlas enligt denna lag får behandlas även för andra ändamål, under förutsättning att uppgifterna inte behandlas på ett sätt som är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in.

Sökbegränsningar

8 § Det är förbjudet att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter eller uppgifter som rör fällande domar i brottmål eller lagöverträdelser som innefattar brott.

Tillgången till personuppgifter

9 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad var och en behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Längsta tid som personuppgifter får behandlas

10 § Personuppgifter får inte behandlas under längre tid än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen.

Författningsförslag

SOU 2026:42

Första stycket hindrar inte att en behörig myndighet arkiverar och bevarar allmänna handlingar eller att arkivmaterial lämnas till en arkiv- myndighet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

SOU 2026:42

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning (2028:000)

om granskning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna förordning innehåller kompletterande bestämmelser till lagen (2028:000) om granskning av utländsk finansiering till regi- strerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser.

Granskningsmyndighet och rätt att meddela föreskrifter

2 § Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ska vara granskningsmyndighet enligt lagen (2028:000) om granskning av ut- ländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser.

3 § Myndigheten får meddela närmare föreskrifter om vilka upp- gifter en anmälan enligt lagen ska innehålla och om formerna för fullgörande av anmälningsskyldigheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

Författningsförslag

SOU 2026:42

1.4Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att 35 kap. 10 e § och 40 kap. 7 f § offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

35 kap.

Sekretess till skydd för enskild i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott, m.m.

10 e §1

Sekretessen enligt 1 § hindrar inte att en uppgift lämnas till Brotts- förebyggande rådet när myndigheten utför uppgiften att vara kon- taktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive uppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt granskar offentligt finansierade verksamheter, om uppgiften be- hövs i ett ärende om fördjupad granskning.

Sekretessen enligt 1 § hindrar inte heller att en uppgift lämnas till Brottsförebyggande rådet när myndigheten utför uppgiften att vara kontaktpunkt för den myndig- het som är granskningsmyndighet enligt lagen (2028:000) om gransk- ning av utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser, om uppgiften behövs i ett ärende om fördjupad granskning.

En uppgift får lämnas endast om intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda.

1Senaste lydelse 2025:32.

SOU 2026:42

Författningsförslag

40 kap.

Sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter

7 f §2

Sekretess gäller i verksamhet hos Brottsförebyggande rådet som

avser uppgifterna att
1. vara kontaktpunkt för myn-	1. vara kontaktpunkt för myn-
digheter och andra beslutsorgan	digheter och andra beslutsorgan
som inom ramen för sina respek-	som inom ramen för sina respek-
tive uppdrag fördelar offentliga	tive uppdrag fördelar offentliga
medel eller på annat sätt grans-	medel eller på annat sätt grans-
kar offentligt finansierade verk-	kar offentligt finansierade verk-
samheter, och	samheter,
	1 a. vara kontaktpunkt för den
	myndighet som är gransknings-
	myndighet enligt lagen (2028:000)
	om granskning av utländsk finan-
	siering till registrerade trossam-
	fund samt vissa ideella föreningar
	och stiftelser, och

2.ge råd och annat stöd till kommuner, myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar en oro för skolattacker.

Sekretessen enligt första stycket gäller för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

2Senaste lydelse 2025:32.

Författningsförslag

SOU 2026:42

1.5Förslag till lag om ändring i lagen (2025:31) om viss personuppgiftsbehandling vid Brottsförebyggande rådet

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2025:31) om viss personuppgifts- behandling vid Brottsförebyggande rådet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2 §

Denna lag gäller vid behandling av personuppgifter vid Brotts-

förebyggande rådet när myndigheten
1. utför uppgiften att vara kon-	1. utför uppgiften att vara kon-
taktpunkt för myndigheter och	taktpunkt för myndigheter och
andra beslutsorgan som inom	andra beslutsorgan som	inom
ramen för sina respektive myndig-	ramen för sina respektive myndig-
hetsuppdrag fördelar offentliga	hetsuppdrag fördelar offentliga
medel eller på annat sätt grans-	medel eller på annat sätt grans-
kar offentligt finansierade verk-	kar offentligt finansierade verk-
samheter, och	samheter,
	1 a. utför uppgiften att vara kon-
	taktpunkt för den myndighet som
	är granskningsmyndighet	enligt
	lagen (2028:000) om granskning
	av utländsk finansiering till regi-
	strerade trossamfund samt	vissa
	ideella föreningar och stiftelser, och

2.ger behovsanpassat stöd till kommuner, myndigheter och andra aktörer som i sin verksamhet hanterar ärenden i vilka det finns en oro för att en eller flera personer ska genomföra en skolattack.

Lagen gäller endast om behandlingen är helt eller delvis auto- matiserad eller om personuppgifterna ingår i eller kommer att ingå i ett register.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2028.

Det nationella centrumet mot våldsbejakande extremism ska vara kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive myndig- hetsuppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt grans- kar offentligt finansierade verk- samheter. Det nationella centru- met mot våldsbejakande extremism ska även vara kontaktpunkt för den myndighet som är gransknings- myndighet enligt lagen (2028:000) om granskning av utländsk finan- siering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser. Inom ramen för uppgif- ten som kontaktpunkt ska cent- rumet, i fall som regleras särskilt, bistå med fördjupade granskningar av verksamheter som kan antas ha kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemo- kratiska miljöer.

SOU 2026:42

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (2016:1201) med instruktion till Brottsförebyggande rådet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (2016:1201) med instruk- tion för Brottsförebyggande rådet att 7 c § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 c §1

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

1Senaste lydelse 2024:701.

Av 7 och 7 c §§ förordningen (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet framgår att det nationella centrumet mot våldsbejakande extremism ska vara kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive myndig- hetsuppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt grans- kar offentligt finansierade verk- samheter. Det nationella centru- met mot våldsbejakande extremism ska även vara kontaktpunkt för den myndighet som är gransknings- myndighet enligt lagen (2028:000) om granskning av utländsk finan- siering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser. Det framgår också att centrumet inom ramen för upp- giften som kontaktpunkt, i fall som regleras särskilt, ska bistå med fördjupade granskningar av verksamheter som kan antas ha kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemo- kratiska miljöer. Denna förord-

Författningsförslag

SOU 2026:42

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (2024:699) om vissa fördjupade granskningar som utförs av Brottsförebyggande rådet

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2024:699) om vissa fördjupade granskningar som utförs av Brottsförebyggande rådet att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Av 7 och 7 c §§ förordningen (2016:1201) med instruktion för Brottsförebyggande rådet framgår att det nationella centrumet mot våldsbejakande extremism ska vara kontaktpunkt för myndigheter och andra beslutsorgan som inom ramen för sina respektive myndig- hetsuppdrag fördelar offentliga medel eller på annat sätt grans- kar offentligt finansierade verk- samheter. Det framgår också att centrumet inom ramen för upp- giften som kontaktpunkt, i fall som regleras särskilt, ska bistå med fördjupade granskningar av verksamheter som kan antas ha kopplingar till våldsbejakande extremism eller andra antidemo- kratiska miljöer. Denna förord- ning innehåller föreskrifter om i vilka fall centrumet ska bistå med sådana fördjupade granskningar och hur de ska utföras.

SOU 2026:42

Författningsförslag

ning innehåller föreskrifter om i vilka fall centrumet ska bistå med sådana fördjupade granskningar och hur de ska utföras.

2 §

Centrumet ska på begäran av en sådan myndighet eller ett sådant annat beslutsorgan som avses i 1 § göra en fördjupad granskning av en verksamhet som ansöker om, tar del av eller kan komma att ta del av offentliga medel, om det i ett ärende finns anledning att anta att den aktuella verksamheten förhåller sig till våldsbejakande extre- mism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger myn- digheten eller beslutsorganet skäl att vidta åtgärder.

Centrumet ska även på begäran av den granskningsmyndighet som avses i 1 § göra en fördjupad gransk- ning av den som är föremål för granskning enligt lagen (2028:000) om granskning av utländsk finan- siering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser, om det finns anledning att anta att den som är föremål för granskning förhåller sig till vålds- bejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer på ett sätt som ger granskningsmyndigheten skäl att vidta åtgärder.

En begäran om bistånd med en fördjupad granskning ska vara motiverad och innehålla de konkreta omständigheter som medför att myndigheten eller beslutsorganet begär centrumets bistånd.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

Författningsförslag

SOU 2026:42

1.8Förslag till förordning om ändring i förordningen (2025:900) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2025:900) med instruk- tion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor att 2 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Myndigheten ska i sin verksamhet enligt 1 §

1.ta fram, samla och sprida kunskap,

2.bidra till samordning av statliga insatser,

3. vara pådrivande och stöd-	3. vara pådrivande och stöd-
jande gentemot myndigheter,	jande	gentemot myndigheter,
kommuner, regioner, det civila	kommuner, regioner, det civila
samhällets organisationer och	samhällets organisationer och
andra relevanta samhällsaktörer,	andra relevanta samhällsaktörer,
och
4. fördela statsbidrag.	4. fördela statsbidrag, och
	5. granska mottaganden av ut-
	ländsk	finansiering enligt lagen
	(2028:000) om granskning av ut-

ländsk finansiering till registrerade trossamfund och vissa ideella före- ningar och stiftelser.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2028.

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Utredningen har fått ett uppdrag som består i att överväga och före- slå regler som förbjuder eller på annat sätt motverkar utländsk finan- siering av trossamfund och andra verksamheter i Sverige med kopp- ling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen. Syftet är att förhindra att extremistiska och andra antidemokratiska miljöer i Sverige stärks genom sådant finansiellt stöd från andra stater, utländska organisationer eller finansiärer.

Av utredningens direktiv framgår bland annat följande. Vårt sam- hälle ska präglas av öppenhet, demokrati och respekt för grundläg- gande fri- och rättigheter. Demokratin och det demokratiska styrelse- skicket, som bygger på fria val och principerna om alla människors lika värde, icke-diskriminering och jämställdhet, måste värnas. Män- niskor ska kunna röra sig tryggt och fritt, delta i sammankomster och uttrycka sina åsikter utan rädsla för att utsättas för hot, våld eller andra påtryckningar. Terrorism och våldsbejakande eller viss annan extremism är exempel på sådant som hotar grundläggande demokratiska värden.

Vidare framgår det av direktivet att verksamheter som angriper det demokratiska styrelseskicket genom att till exempel försvara terrorhandlingar och våldsbejakande extremism eller genom att upp- mana till våldsamma aktioner och sabotage behöver motverkas. Även islamism, uppmaningar om att använda alternativa rättssystem i stäl- let för det ordinarie, liksom att motarbeta genomförandet av fria val kan motverka det demokratiska styrelseskicket. Motarbetande av det demokratiska styrelseskicket kan också vara att medvetet vilse- leda eller sprida felaktig information i syfte att underminera demo-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2026:42

kratin och dess institutioner. Det är nödvändigt att rikta insatser mot att bryta processer som kan leda till radikalisering av individer eller grupper. Det krävs fler åtgärder för att minska polarisering, radikali- sering och rekrytering till exempelvis våldsbejakande extremist- och terroristgrupper. Sådana grupper använder både lagliga och olagliga tillvägagångssätt för att få medel till sitt uppehälle och till sin verk- samhet. Finansiering av våldsbejakande extremism och terrorism kan bestå av att finansiellt stödja olika former av verksamheter eller aktiviteter som syftar till att öka rekryterings- och radikaliserings- förmågan. Det finns extremistiska miljöer som inte har någon kopp- ling till terrorism och som inte är våldsbejakande med ändå är anti- demokratiska. Som exempel kan nämnas ideologier som förespråkar ett totalitärt styrelseskick eller upphävande av grundläggande fri- och rättigheter för vissa grupper. Finansiering av verksamheter med kopp- lingar till våldsbejakande extremism och andra extremistiska eller antidemokratiska miljöer, som faller utanför terroristbrottslagen (2022:666), kan bidra till en tillväxt av sådana miljöer i Sverige.

Enligt vad som framgår av direktivet förekommer det i olika sam- manhang att trossamfund får stöd från andra länder eller utländska organisationer. Sådan finansiering kan ske direkt eller indirekt genom att exempelvis en utländsk stat möjliggör uppförandet av en religiös byggnad åt samfundet. Det gäller inte endast trossamfund som rela- tivt nyligen har etablerats i Sverige utan även till exempel frikyrkor med en lång historia i landet. Utöver trossamfund kan det även fin- nas andra organisationer inom civilsamhällets område som mottar utländsk finansiering. All utländsk finansiering av verksamheter i Sverige är inte problematisk. Det finns dock ett antal exempel på att trossamfund i Sverige mottagit utländskt stöd med antidemokra- tiska syften.

I direktivet anges att om en finansiär eller en verksamhet har kopp- lingar till extremism eller andra antidemokratiska miljöer riskerar finansieringen att leda till ökad radikalisering och att sådana miljöer stärks. Det är därför angeläget att se över möjligheterna att motverka att trossamfund och andra verksamheter finansieras i antidemokra- tiska, extremistiska eller radikaliserande syften. Därtill anges det att mot bakgrund av det försämrade säkerhetsläget, behovet av att värna vår demokrati och frånvaron av möjligheterna till kontroll på området, det vill säga utländsk finansiering, finns det behov av ett regelverk som förbjuder eller på annat sätt motverkar sådan utländsk finansier-

SOU 2026:42

Utredningens uppdrag och arbete

ing som riskerar att leda till att extremistiska och andra antidemokra- tiska miljöer stärks eller där syftet är att underminera demokratin och dess institutioner.

Utredningen har mot denna bakgrund fått uppdraget att

•kartlägga och analysera förekomsten av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter och i vilka syften sådan finansiering sker,

•analysera och ta ställning till om sådan utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter som har extremistiska och andra antidemokratiska syften bör förbjudas, begränsas eller på annat sätt omfattas av särskild reglering,

•kartlägga och beskriva hur andra jämförbara länder har reglerat utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Av direktivet framgår att reglerna behöver utformas med beaktande av grundläggande fri- och rättigheter. Enligt direktivet ska utred- ningen därför

•analysera och säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med de krav som ställs upp i regeringsformen, den europeiska konven- tionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna (Europakonventionen), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga), den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) och Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. Utredningen ska beakta proportionalitet och andra allmänna krav på rättssäkerhet när förslagen tas fram.

Enligt direktivet ska utredningen även göra en konsekvensutredning i enlighet med förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Utredningen ska särskilt analysera vilka konsekvenser de förslag som lämnas har för Sveriges säkerhet, brottsbekämpningen och det brotts-

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2026:42

förebyggande arbetet. Utredningen ska också beakta vilka konsekven- ser förslagen får för trossamfunden och andra civilsamhällesorganisa- tioner.

Direktivet finns i bilaga 1.

2.2Utredningens arbete

Utredningens arbete påbörjades i juni 2025 och har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden med experter och sakkunniga. Utredningen har haft nio sammanträden, varav ett två- dagarssammanträde och två digitalt. Utöver sammanträdena har det förekommit ett flertal underhandskontakter där experter och sak- kunniga har bidragit med viktig kunskap och betydelsefulla synpunk- ter. Genom expertgruppen har utredningen löpande utbytt informa- tion med de myndigheter som har varit representerade. Dessutom har utredaren och sekreterarna haft flera externa kontakter med företrädare för olika myndigheter och privata aktörer, däribland Skatteverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) och Svenska Bankföreningen. Utredaren har även deltagit när regeringens råd för kontakt med trossamfunden (Ku 2000:F) har haft möte. Utredningen har därtill följt relevant arbete inom Regeringskansliet.

När utredningen i detta betänkande hänvisar till synpunkter som har förts fram av myndigheter eller andra organ avses synpunkter som har framförts till utredningen vid ovan beskrivna kontakter.

2.3Inledande avgränsningar

2.3.1Direktivets formulering och dess tolkningsutrymme

I utredningens direktiv anges att utredningen ska överväga och före- slå regler som förbjuder eller på annat sätt motverkar utländsk finan- siering av trossamfund och andra verksamheter i Sverige med kopp- ling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen. Formuleringen andra verksamheter är mycket vid. I direktivet har regeringen inte preciserat vilka subjekt eller associationsformer som ska följa de skyldigheter som ett regelverk uppställer utöver att ange att det utöver trossamfund exempelvis kan handla om civilsamhälles-

SOU 2026:42

Utredningens uppdrag och arbete

organisationer i form av stiftelser eller ideella föreningar, eller samt- liga verksamheter som har koppling till extremistiska och antidemo- kratiska stater eller miljöer. Att göra en avgränsning har i stället överlåtits till utredningen.

Formuleringen andra verksamheter har visat sig vara svår att han- tera i praktiken. Begreppet verksamhet saknar en rättslig definition. Det kan i stället avse en mängd olika saker, exempelvis en juridisk person, en organisatorisk enhet utan självständig ställning i rättslig mening samt löpande aktivitet som bedrivs av en eller flera fysiska personer. I direktivet görs det ingen tydlig åtskillnad på vad som bedrivs och vem som ska vara skyldig att följa ett regelverk. En sådan distinktion måste därför göras.

Mot bakgrund av detta har utredningen behövt ta ställning till vilka kategorier av mottagare av utländsk finansiering som utred- ningen ska avgränsa sig till. I det följande redogörs för de alternativ som utredningen har övervägt och de skäl som har lett fram till be- dömningen att utredningen har valt att avgränsa sig till trossamfund, ideella föreningar och stiftelser.

2.3.2Ett regelverk förutsätter identifierbara mottagare

Ett regelverk som uppställer skyldigheter, det vill säga att anmäla, söka tillstånd, redovisa eller underlåta att ta emot viss finansiering, förutsätter att det finns en identifierbar organisation som kan om- fattas av en reglering, ta emot förelägganden och bli föremål för sank- tioner. Informella nätverk och sammanslutningar utan juridisk form saknar dessa egenskaper; de kan inte delges, de kan inte åläggas att betala sanktionsavgifter och de kan inte vara part i ett förvaltnings- rättsligt förfarande.

En reglering som, med hänvisning till direktivets vida formulering, skulle rikta sig mot verksamheter utan koppling till en identifierbar organisation riskerar dessutom att i praktiken träffa de enskilda indi- vider som deltar i eller leder verksamheten. Det skulle ge upphov till oproportionerliga ingrepp i enskildas handlingsfrihet och inte vara förenligt med föreningsfriheten (2 kap. 1 § 5 regeringsformen och artikel 11 i Europakonventionen).

Utredningen kommer därför till slutsatsen att inte närmare be- handla organisationer som inte kan identifieras och nås i rättslig

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2026:42

mening. Utredningen har därför valt bort informella nätverk och sammanslutningar utan juridisk form från tillämpningsområdet, inte av det skälet att de alltid är ofarliga, utan på grund av att ett regelverk som riktar sig mot dem inte kan utformas på ett rättsligt godtagbart sätt.

2.3.3Alternativet att inkludera aktiebolag och andra associationsformer

Utredningen har övervägt om även aktiebolag, ekonomiska före- ningar och andra associationsformer med vinstsyfte eller ekonomiskt ändamål kan anses omfattas av direktivet. Sådana aktörer kan i och för sig omfattas av ett regelverk. Utredningen bedömer dock att associationsformer med ekonomiskt ändamål faller utanför det om- råde som direktivet adresserar. Direktivet tar sikte på bristen på trans- parens i den ideella sektorn och på organisationer som i huvudsak bedriver verksamhet med allmännyttiga ändamål. Associationsformer med ekonomiskt ändamål kännetecknas av att verksamheten bedrivs i syfte att främja medlemmarnas eller ägarnas ekonomiska intressen, vilket skiljer dem i grunden från de organisationsformer som direkti- vet avser. Att inkludera aktiebolag och ekonomiska föreningar skulle enligt utredningens bedömning innebära en utvidgning av uppdraget som saknar stöd i direktivet.

2.3.4Verksamheter som regleras

av områdesspecifik lagstiftning

Ytterligare en avgränsning gällande utredningens arbete följer av att vissa verksamheter redan är föremål för specifik reglering som, direkt eller indirekt, adresserar de problem som direktivet pekar ut. Utred- ningen har identifierat flera sådana områden där områdesspecifik lagstiftning redan uppställer krav på demokratisk lämplighet, trans- parens eller tillstånd. Enligt utredningen saknas det skäl att i dags- läget se över dessa områden med risk för att ytterligare regler skulle medföra otydlighet och en onödig administrativ börda.

Skollagen (2010:800) reglerar enskilda huvudmäns rätt att bedriva utbildningsverksamhet och uppställer krav på bland annat lämplighet och ekonomisk stabilitet. Statsbidragsgivningen till fristående skolor

SOU 2026:42

Utredningens uppdrag och arbete

är villkorad och Skolinspektionen utövar tillsyn över att verksam- heter bedrivs i enlighet med gällande regelverk. En friskola som be- drivs av en ideell förening eller en stiftelse och som mottar utländsk finansiering skulle kunna komma att träffas av ett regelverk som omfattar sådana associationsformer. Enligt utredningens bedömning är emellertid utbildningsverksamhet som är tillståndspliktig och som är föremål för tillsyn enligt skollagen ett sådant område som inte bör omfattas av utredningens arbete. Det finns, enligt utredningen, inte skäl att ålägga sådana huvudmän ett parallellt regelverk för transparens när de redan är underkastade ett heltäckande tillsynssystem med möjlighet att återkalla tillstånd. Enligt utredningens bedömning bör utredningens arbete därför inte omfatta dessa verksamheter.

Ytterligare ett exempel på sådan områdesspecifik lagstiftning är lagen (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar. Lagen syftar till att hindra utländska direktinvesteringar i svensk skyddsvärd verksamhet som kan inverka skadligt på Sveriges säker- het eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige. Lagen gäller för investeringar i skyddsvärd verksamhet som bedrivs av ett sådant aktiebolag, europabolag eller handelsbolag eller av en sådan ekonomisk förening eller stiftelse som har säte i Sverige. Mot bak- grund av att det redan finns en reglering inom detta område bedömer utredningen att det inte heller bör omfattas av utredningens arbete.

Det föreslås i betänkandet Skärpt kontroll av utländska fastighets- förvärv (SOU 2024:84) att det ska införas en ny lag med krav på förvärvstillstånd vid vissa överlåtelser och upplåtelser av fast egendom. Förslaget har remissbehandlats. Mot bakgrund av att det finns för- slag till lagstiftning på detta område bedömer utredningen att det inte bör omfattas av utredningens arbete.

2.3.5Politiska partier

Utredningens arbete bör inte heller omfatta politiska partier. Det första skälet till det hänger samman med den ställning som politiska partier intar i den svenska demokratin. Partier är centrala aktörer i den representativa demokratin, och deras rätt att verka och finansiera sin verksamhet åtnjuter ett starkt skydd genom föreningsfriheten. Att låta politiska partier omfattas av ett regelverk som ger en tillsyns- myndighet befogenhet att granska och bedöma dess finansiering med

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2026:42

utgångspunkt i kriterier om antidemokratiska syften eller extremis- tiska inslag skulle kunna få allvarliga konsekvenser. Gränsdragnings- problematiken i förhållande till bland annat yttrandefriheten skulle bli betydande.

Ytterligare ett skäl är att finansiering av politiska partier redan regleras. Lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier, den så kallade insynslagen, uppställer bland annat skyldighet att redovisa intäkter och förbud mot anonyma bidrag. Insynslagen är just nu under omarbetning. I regeringens proposition Ökad insyn i politiska processer (prop. 2025/26:258) föreslås bland annat ändringar i insyns- lagen som innebär att ett förbud införs för partier och andra som omfattas av lagen att ta emot anonyma och utländska bidrag oavsett belopp, att partiernas redovisningsskyldighet utökas och att gransk- ningen av att regelverket efterlevs skärps. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2027. Ett sådant förbud, om det genomförs, innebär att de hot från utländskt håll mot politiska partier som direk- tivet avser att motverka kan motverkas med hjälp av den områdes- specifika regleringen. Politiska partier omfattas därför inte av utred- ningens arbete.

2.3.6Gärningar som redan är kriminaliserade

I direktivet anges att det finns ett flertal bestämmelser som redan kriminaliserar exempelvis ageranden som motarbetar det demo- kratiska styrelseskicket eller handlingar som på vissa sätt försöker påverka den allmänna åsiktsbildningen. Det gäller bland annat be- stämmelserna om tagande av utländskt understöd (19 kap. 13 § brotts- balken), uppvigling (16 kap. 5 § brottsbalken), brott mot medborger- lig frihet (18 kap. 5 § brottsbalken) samt de gärningar som omfattas av terroristbrottslagen.

De befintliga straffbestämmelserna förutsätter i regel uppsåt att påverka den allmänna meningen i frågor av grundläggande natur eller ett direkt samband med terroristbrott. Finansiering av verksamheter som bidrar till radikalisering eller stärker antidemokratiska miljöer utan ett sådant kvalificerat syfte faller utanför dessa bestämmelser.

Utredningen avser inte att reglera sådana gärningar som redan är straffbelagda på annat sätt, och inte heller att se över eller komplet- tera sådana straffrättsliga bestämmelser; ett sådant uppdrag ryms

SOU 2026:42

Utredningens uppdrag och arbete

inte i direktivet. Utredningens uppdrag tar i stället sikte på sådan form av antidemokratisk verksamhet som i dag varken är kriminali- serad eller föremål för annan rättslig reglering. Det är exempelvis verksamheter som kan bidra till radikalisering, stärka extremistiska miljöer eller underminera demokratin, utan att nå upp till straffansvar.

2.3.7Utredningens arbete ska omfatta trossamfund, ideella föreningar och stiftelser

Utredningen bedömer att arbetet bör begränsas till att behandla tros- samfund, ideella föreningar och stiftelser. Dessa tre kategorier täcker in de praktiska fall som beskrivs i direktivet. Utredningen motiverar en sådan avgränsning med ytterligare tre skäl. Det första skälet är insyn. De tre associationsformerna är de där bristen på transparens i finansieringsflöden historiskt sett har varit störst. Till skillnad från aktiebolag omfattas associationsformerna sällan av redovisningsskyl- dighet och kravet på revision är begränsat. Det andra skälet är risk. Utredningens kartläggning pekade i ett tidigt skede på att det inom dessa associationsformer har förekommit utländsk finansiering som kan inverka skadligt på skyddsvärda intressen. Det sista skälet är prak- tiskt. En reglering förutsätter organisationer som kan nås, föreläggas och bli föremål för sanktioner på ett rättsligt godtagbart sätt.

Avgränsningen är inte avsedd att ge uttryck för uppfattningen att det inte kan förekomma problematisk utländsk finansiering när det gäller andra associationsformer. Den speglar i stället en bedömning av inom vilket område det främst saknas reglering, var kartläggningen visar att riskerna är störst och inom vilket område ett regelverk kan utformas och tillämpas på ett ändamålsenligt och proportionerligt sätt. Utredningen utesluter emellertid inte att tillämpningsområdet för regelverket kan behöva ses över om den faktiska problembilden ändras.

Ovan gjorda avgränsningar är inte heller helt okomplicerade. Inom vissa områden behöver mer långtgående överväganden göras och utredningen återkommer därför till dessa senare i betänkandet.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2026:42

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet består av 20 kapitel. Utredningens författningsförslag finns i kapitel 1. I kapitel 2 återfinns denna redovisning av utred- ningens uppdrag, arbete och inledande avgränsningar.

I kapitel 3 ges en översikt över det civila samhället i Sverige. I kapi- tel 4 redovisas det aktuella säkerhetsläget och i kapitel 5 ges en över- siktlig beskrivning över våldsbejakande extremism och andra anti- demokratiska rörelser i Sverige. Kapitel 6 innehåller utredningens kartläggning av utländsk finansiering.

I kapitel 7 behandlas behovet av en reglering. I nästföljande kapi- tel, kapitel 8 och 9, redovisas grundläggande regleringar och regler- ingar i några jämförbara länder.

I kapitel 10 redovisas utredningens överväganden gällande in- förandet av en ny lag om granskning av utländsk finansiering. Kapi- tel 11 behandlar valet av granskningsmyndighet.

Behandling av personuppgifter och personuppgiftsbehandling i ärenden om utländsk finansiering behandlas i kapitel 12 och 13. I kapi- tel 14 redogörs för utredningens överväganden kring införandet av en ny lag om behandling av personuppgifter i ärenden om utländsk finansiering. I kapitel 15 och 16 behandlar utredningen frågor om offentlighet och sekretess. I kapitel 17 redovisas utredningens be- dömningar kring samverkan och uppgiftsskyldighet.

I kapitel 18 finns utredningens överväganden i fråga om ikraft- trädande- och övergångsbestämmelser.

Konsekvenserna av utredningens förslag redovisas i kapitel 19. Kapitel 20 innehåller en kommentar till de författningsförslag

som redovisas i kapitel 1.

Sist i betänkandet finns utredningens direktiv i bilaga 1.

3 Översikt över det civila samhället

3.1Inledning

Utredningen har i uppdrag att överväga och föreslå regler som för- bjuder eller på annat sätt motverkar utländsk finansiering av trossam- fund och andra verksamheter i Sverige med koppling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen. I kapitel 2 har ut- redningen bedömt att utredningens arbete bör begränsas till att be- handla trossamfund, ideella föreningar och stiftelser. Trossamfund, ideella föreningar och stiftelser är en del av det civila samhället. Upp- draget kräver därför en grundläggande förståelse för vad det civila samhället är. I detta kapitel redogörs inledningsvis för begreppet det civila samhället och dess associationsformer. Vidare beskrivs det civila samhällets olika roller och politiken för det civila samhället tillsammans med en redogörelse för det civila samhället i siffror. Därefter innehåller kapitlet en redogörelse om trossamfund och de lagar som tillämpas på dessa. Kapitlet avslutas med en redogörelse för de så kallade demokrativillkoren och exempel på tillämpningen av dessa. Redogörelsen gör inte anspråk på att vara heltäckande.

Det ska redan här nämnas att utredningen inte särskilt redogör för folkbildningen och folkbildningspolitiken. I juni 2024 överläm- nades betänkandet Bildning, utbildning och delaktighet – folkbildnings- politik i en ny tid (SOU 2024:42) till regeringen i vilket det bland annat föreslås förstärkt kontroll och ökad transparens av statsbidra- get till folkbildningen.

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

3.2Begreppet det civila samhället

I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) som överlämnades av regeringen till riksdagen i november 2009, och vars förslag bifölls i mars 2010, definierades begreppet det civila samhället som ”en arena, skild från staten, marknaden och det en- skilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen”. Användningen av begrep- pet motiverades med att det var angeläget att använda ett begrepp som inte är begränsande och exkluderande, samt att det är ett ut- tryck som de aktörer som det i första hand är fråga om anser sig tillhöra. Det ideella syftet, att vilja bidra till samhällets utveckling eller till lösningen av ett problem eller behov, var enligt propositio- nen ett viktigt karaktärsdrag för organisationerna inom det civila samhället. Samtidigt är det vanligt att organisationerna använder sig av näringsverksamhet och annan ekonomisk verksamhet för att främja ett överordnat ideellt syfte. Som ytterligare argument för användning av begreppet framfördes bland annat att det låg nära det engelska uttrycket civil society samt att begreppet är öppet i fråga om former av organisering och tydligt omfattar till exempel nätverk, upprop och andra samverkansformer som inte är egna juri- diska personer. Av propositionen framgår att avsikten med begrep- pet var att omfatta och bekräfta områdets hela bredd och variation, samt att det är värdefullt att det civila samhället präglas av mångfald i den bemärkelsen att olika aktörer kan bidra med ideellt engagemang och verksamhet utifrån sin specifika karaktär, kunskap och erfaren- het. Sådan variationsrikedom borde, enligt propositionen, både er- kännas och uppmuntras av politiken för det civila samhället.1

Begreppet och dess innebörd har därefter återkommit i bland annat Utredningen för ett stärkt civilsamhälles betänkande Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) och Demokrativillkors- utredningens betänkande Demokrativillkor för bidrag till civilsam- hället (SOU 2019:35).

1Prop. 2009/10:55 s. 28 och 46 f.

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

3.3Associationsformer i det civila samhället

3.3.1Inledning

Det civila samhället avgränsas till aktörer med allmännyttigt syfte eller med syfte att möta ett behov bland medlemmarna själva, vilket i sig ofta kan betecknas som allmännyttigt. Detta utesluter dock inte att ekonomisk verksamhet kan bedrivas som ett sätt att skapa resurser för att främja ändamålet. Annorlunda uttryckt kan vinst inom det civila samhället utgöra ett medel, men inte ett mål.2

Det civila samhället består av formaliserade organisationer. De vanligaste associationsformerna i denna del är ideella föreningar, regi- strerade trossamfund och stiftelser. Även vissa ekonomiska fören- ingar, en form av aktiebolag och samfällighetsföreningar kan pla- ceras i denna kategori. Utöver dessa associationsformer omfattar det civila samhället även verksamheter som inte är egna juridiska personer eller formella sammanslutningar, såsom nätverk och upprop.3

3.3.2Ideella föreningar

Den vanligaste associationsformen inom det civila samhället är den ideella föreningen. Det finns inte någon lag som reglerar ideella fören- ingars uppkomst, verksamhet eller upphörande. Den ideella fören- ingen karakteriseras däremot av att den ska ha medlemmar och vara av ideell karaktär. Med ideell karaktär avses att föreningen antingen har en ideell målsättning, oavsett om den bedriver ekonomisk verk- samhet eller inte, eller att den främjar sina medlemmars ekonomiska intressen men utan ekonomisk verksamhet. Med ekonomisk verksam- het avses en affärsmässigt organiserad och bedriven verksamhet.4

Ideella föreningar brukar delas in i tre olika kategorier. Den första är föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar sina medlemmars ekonomiska intressen, till exempel fackliga organisatio- ner och branschorganisationer. Den andra kategorin är föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen, till exempel politiska partier och intresseorganisationer. I den tredje kategorin finns sådana föreningar som genom ekonomisk verksamhet

2Prop. 2009/10:55 s. 9.

3Prop. 2009/10:55 s. 9.

4Prop. 2009/10:55 s. 9 f.

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

främjar ideella intressen, till exempel hemslöjdsföreningar som främ- jar hemslöjden bland annat genom att sälja hemslöjdsprodukter.5

En ideell förening blir en juridisk person när den bildas av med- lemmarna. Det sker när ett antal individer eller juridiska personer kommer överens om att samverka för en gemensam målsättning som formaliseras i föreningens stadgar. Stadgarna ska innehålla föreningens namn och ändamål samt bestämmelser om hur beslut i föreningens angelägenheter ska fattas. Därtill finns ett krav på att föreningen ska ha en styrelse eller ett ledningsorgan som kan företräda fören- ingen. Trots avsaknaden av skrivna civilrättsliga regler står de ideella föreningarna inte utanför rättssystemet. De ideella föreningarnas regelverk skapas genom de stadgar som medlemmarna väljer att for- mulera och anta. Därtill har domstolarna utformat vissa grundläg- gande regler genom rättspraxis.6

Det finns inte något krav på registrering för att den ideella fören- ingen ska få rättskapacitet. Därför finns det inte heller något hel- täckande register över ideella föreningar. Däremot kan Skatteverket tilldela en ideell förening ett organisationsnummer om den själv an- söker om det eller om en statlig myndighet begär det enligt lagen (1974:174) om identitetsbeteckning för juridiska personer m.fl. Det finns dock inte något krav på att alla ideella föreningar ska ha ett organisationsnummer.

Det förhållandet att det saknas en lag om ideella föreningar inne- bär inte att ideella föreningar inte träffas av annan lagstiftning. För ideella föreningar som bedriver näringsverksamhet uppställs krav i lagstiftningen på bland annat bokföring, årsredovisning, skatteinbetal- ning och registrering. Till exempel ska en ideell förening som bedri- ver näringsverksamhet och som är skyldig att upprätta årsredovis- ning registreras hos Bolagsverket. Om en ideell förening bedriver näringsverksamhet med bokföringsskyldighet ska exempelvis bok- föringslagen (1999:1078) tillämpas. En ideell förening som säljer varor eller tjänster omfattas av civilrättslig lagstiftning, inklusive konsumentskyddslagstiftning. Fungerar en ideell förening som arbets- givare, träffas föreningen av arbetsrättslig lagstiftning. En ideell förening som bedriver näringsverksamhet utan att vara skyldig att upprätta årsredovisning kan registrera sig enligt handelsregister- lagen (1974:157).

5Prop. 2009/10:55 s. 10.

6Prop. 2009/10:55 s. 10.

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Ideella föreningar är som huvudregel bokföringsskyldiga endast om värdet av tillgångarna överstiger en och en halv miljon kronor (2 kap. 2 § bokföringslagen). Ideella föreningar som bedriver närings- verksamhet eller är moderföretag i en koncern är dock alltid bokför- ingsskyldiga.

3.3.3Registrerade trossamfund

Registrerade trossamfund är en associationsform som infördes genom lagen (1998:1593) om trossamfund. Lagen var ett resultat av att rela- tionerna mellan staten och Svenska kyrkan hade ändrats. Innan dess verkade de flesta trossamfund som ideella föreningar eller stiftelser. Det finns fortsatt organisationer som bedrivs för religiösa ändamål utan att vara registrerade trossamfund. Ett trossamfund som inte registreras verkar oftast som en ideell förening.7

Med registrerat trossamfund avses Svenska kyrkan och trossamfund som har registrerats enligt lagen om trossamfund. Ett trossamfund kan på egen begäran registreras om det uppfyller vissa i lagen upp- ställda krav. Aktiebolag, ekonomiska föreningar och stiftelser får inte registreras som trossamfund. Registreringen ger trossamfundet rättskapacitet, ett skydd åt dess namn samt möjlighet att få statlig hjälp att beräkna och ta in avgifter från de som tillhör trossamfundet.

De bestämmelser som finns för ideella föreningar gäller huvud- sakligen även för registrerade trossamfund.8 Till skillnad från ideella föreningar ska dock registrerade trossamfund alltid tilldelas organi- sationsnummer. Registrerade trossamfund tilldelas organisations- nummer av Kammarkollegiet som, enligt förordningen (1999:731) om registrering av trossamfund, är registreringsmyndighet. Kammar- kollegiet ansvarar även för ett register över trossamfunden.

Registrerade trossamfund är som huvudregel endast bokförings- skyldiga om värdet av tillgångarna överstiger en och en halv miljon kronor (2 kap. 2 § bokföringslagen). Registrerade trossamfund som bedriver näringsverksamhet eller är moderföretag i en koncern är dock alltid bokföringsskyldiga.

Utredningen återkommer till trossamfund i avsnitt 3.9.

7Prop. 2009/10:55 s. 11 f.; SOU 2016:13 s. 67.

8Prop. 2009/10:55 s. 12.

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

3.3.4Stiftelser

En stiftelse kännetecknas av att den är en självägande förmögenhet och att den saknar medlemmar och ägare. En stiftelse bildas vanligt- vis genom att någon eller några personer anslår medel som ska an- vändas för att främja ett visst ändamål. Stiftelsen lever därefter sitt eget liv. Den kan med andra ord inte beskrivas som en typiskt sett demokratisk organisationsform, vilket dock inte utesluter att många stiftelser har ett angeläget och allmännyttigt ändamål.9

Stiftelselagen (1994:1220) innehåller civilrättsliga regler för stif- telser och bestämmelser om tillsyn och registrering. Enligt lagen finns det fyra former av stiftelser: vanliga stiftelser (vilka huvudsak- ligen delas in i avkastningsstiftelser och verksamhetsstiftelser), in- samlingsstiftelser, kollektivavtalsstiftelser samt pensions- och per- sonalstiftelser som regleras av lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m. Därtill finns det några mindre vanligt före- kommande stiftelseformer såsom familjestiftelser och vinstandels- stiftelser. I förhållande till frågor om det civila samhället är det främst de vanliga stiftelserna och insamlingsstiftelserna som är relevanta.10

En stiftelse är en juridisk person så snart den har bildats. Det krävs alltså ingen registrering för att stiftelsen ska uppnå rättskapa- citet. En stiftelse ska dock registreras hos registreringsmyndigheten, det vill säga vissa länsstyrelser. Dessa länsstyrelser ansvarar även för ett register över stiftelserna. Vid registreringen tilldelas stiftelsen ett organisationsnummer av Skatteverket.

Stiftelser är som huvudregel bokföringsskyldiga endast om värdet av tillgångarna överstiger en och en halv miljon kronor (2 kap. 3 § bokföringslagen). Vissa i lagen angivna stiftelser är dock alltid bok- föringsskyldiga, exempelvis stiftelser som bedriver näringsverksam- het, insamlingsstiftelser och stiftelser som har bildats av eller till- sammans med staten, en kommun eller en region.

3.3.5Ekonomiska föreningar

En ekonomisk förening är en särskild, lagreglerad associationsform. Denna associationsform regleras i första hand i lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar. För vissa ekonomiska föreningar, till

9Prop. 2009/10:55 s. 12.

10Prop. 2009/10:55 s. 13.

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

exempel bostadsrättsföreningar och sambruksföreningar, gäller dock särskild lagstiftning.

Av lagen framgår att en förening ska anses vara en ekonomisk förening om den har till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet i vilken medlemmar deltar som konsumenter eller andra förbrukare, som leverantörer, med egen arbetsinsats, genom att använda föreningens tjänster eller på något annat liknande sätt. En ekonomisk förening har således till syfte att främja sina medlemmars ekonomiska intressen genom ekonomisk verksamhet. Denna verksamhet ska därtill vara i huvudsak kooperativ, det vill säga att medlemmarna på olika sätt ska delta i verksamheten. Den kooperativa karaktären markeras genom att medlemskapet i princip ska vara öppet och att varje medlem som huvudregel har en röst vid föreningsstämman. En ekonomisk förening ska ha minst tre medlemmar som inte är investerande medlemmar. Föreningen ska därtill ha stadgar, en styrelse och minst en revisor. Verksamheten i en ekonomisk förening bedrivs, liksom verksamheten i ett aktiebolag, utan personligt ansvar för medlemmarna.

Ekonomiska föreningar ska registreras i ett register som förs av Bolagsverket. Om det inte sker, får föreningen inte rättskapacitet. Syftet med registreringskravet är att få offentlig kontroll över att föreningsbildningen har gått rätt till och att skyddsreglerna för med- lemmar och borgenärer har iakttagits. Bolagsverket ska pröva om en förening uppfyller kraven för registrering men prövningen blir i regel enbart formell.11

Av lagen framgår att endast kooperativa ekonomiska föreningar ska registreras. Lagen tillåter dock även att så kallade medlemsfräm- jande föreningar, som själva inte bedriver någon ekonomisk verksam- het som medlemmarna deltar i och på visst sätt avviker från grund- kriterierna för en ekonomisk förening, registreras som ekonomiska föreningar.12

Majoriteten av de ekonomiska föreningarna räknas inte till det civila samhället eftersom ekonomiska föreningar ska främja sina med- lemmars ekonomiska intressen och därmed inte kan anses ha ett allmännyttigt eller ideellt syfte. Av propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) framgår emellertid att vissa eko-

11Mallmén, A., Andersson, S. & Thorstorp, B., Lagen om ekonomiska föreningar: en kommentar (22 oktober 2025, version 6A, JUNO), kommentaren till 2 kap. 2 §.

12Mallmén, A., Andersson, S. & Thorstorp, B., Lagen om ekonomiska föreningar: en kommentar (22 oktober 2025, version 6A, JUNO), Inledning.

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

nomiska föreningar kan anses höra till det civila samhället. Som exempel nämns den så kallade nykooperationen som uppstått ur ett behov för brukare och personal att ta hand om och fortsätta sådan verksamhet som tidigare bedrivits av offentlig sektor, till exempel förskolor. Kooperativ inom nykooperation är ofta små och verkar lokalt. Sociala målsättningar är ofta ledande i dessa verksamheter, liksom en strävan att bedriva verksamheten i en form som bygger på inflytande för brukare och personal. Enligt propositionen måste det avgöras från fall till fall vilka kooperativ som kan anses tillhöra det civila samhället.13

Det finns också ekonomiska föreningar som bildats enligt äldre lagstiftning vilket möjliggjorde att föreningar registrerades som eko- nomiska föreningar trots att deras verksamhet var av ideell karaktär. Även dessa föreningar räknas till det civila samhället. I inkomstskatte- lagstiftningen finns även bestämmelser som innebär att en ekono- misk förening, som med stöd av övergångsbestämmelser fått bestå som registrerad ekonomisk förening, kan behandlas som en ideell förening i skattehänseende. En sådan förening kvalificerar sig därför för de undantag som gäller de ideella föreningarnas skattskyldighet. Det finns även ekonomiska föreningar som har dubbla syften, det vill säga att främja såväl sina medlemmars ekonomiska intressen som ideella ändamål. De kan även bedriva verksamhet av dubbel natur, såväl ekonomisk som icke-ekonomisk.14

3.3.6Aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning

Ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (förkortat svb) är ett privat aktiebolag av särskilt slag. I flera avseenden gäller för ett sådant aktiebolag samma regler som för andra privata aktie- bolag. Ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning känne- tecknas emellertid av att verksamheten drivs i ett annat syfte än att ge aktieägarna vinst. Lagstiftaren har med denna bolagsform velat tillhandahålla en företagsform som har det privata aktiebolagets ut- vecklade organisation och flexibilitet, men som samtidigt är ägnad för verksamhet utan vinstsyfte eller med endast begränsat vinstsyfte.

13Prop. 2009/10:55 s. 15.

14Prop. 2009/10:55 s. 15.

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Behovet av en sådan företagsform har ansetts finnas bland annat på hälso- och sjukvårdens område.15

Av aktiebolagslagen (2005:551) framgår att i bolagsordningen för ett aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning ska det anges att bolaget är ett sådant aktiebolag. Införandet av en sådan föreskrift i bolagsordningen, tillsammans med registrering av detta, gör att bolaget blir ett aktiebolag med särskild vinsutdelningsbegräns- ning. Därtill ska ett bolag av detta slag ha minst en revisor. I bolaget får endast en viss begränsad vinstutdelning ske på det kapital som aktieägare tillskjutit till bolaget som betalning för aktier. Beloppet får inte överstiga ett belopp motsvarande statslåneräntan med tillägg om en procentenhet.

Det har antagits att denna sorts aktiebolag kan ge en slags ”garanti- stämpel” med goodwill-skapande effekt och öka allmänhetens förtro- ende för den aktuella verksamheten. Det har också antagits att denna sorts aktiebolag kan attrahera ett särskilt slag av investerare som, för att satsa kapital, vill få garantier för att satsade medel och upparbetade överskott stannar kvar i företaget. Det kan i praktiken leda till att aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning blir ett alternativ till ideella föreningar och stiftelser.16

3.3.7Samfälligheter och samfällighetsföreningar

En samfällighet är en egendom, till exempel mark, vatten, en anlägg- ning eller en rättighet, som ägs gemensamt av flera fastigheter. De som äger fastigheterna äger alltså också samfälligheten tillsammans.

Samfälligheter kan förvaltas antingen direkt av delägarna (delägar- förvaltning) eller av en särskilt bildad samfällighetsförening (fören- ingsförvaltning). Medlemmar i samfällighetsföreningen blir de som är delägare i samfälligheten. Sammanslutningen bildas enlig lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter.

En samfällighetsförening är en juridisk person. En samfällighets- förening ska registreras hos Lantmäteriet, som håller det så kallade samfällighetsföreningsregistret.

15Andersson, S., Johansson, S. & Skog, R., Aktiebolagslagen: en kommentar (4 juni 2025, ver- sion 20, JUNO), kommentaren till 32 kap. 1 §.

16Andersson, S., Johansson, S. & Skog, R., Aktiebolagslagen: en kommentar (4 juni 2025, ver- sion 20, JUNO), kommentaren till 32 kap. 1 §.

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

Samfällighetsföreningar är som huvudregel bokföringsskyldiga endast om värdet av tillgångarna överstiger en och en halv miljon kronor (2 kap. 2 § bokföringslagen). Samfällighetsföreningar som bedriver näringsverksamhet eller är moderföretag i en koncern är dock alltid bokföringsskyldiga.

3.3.8Kort om allmännyttigt ändamål

För att en stiftelse, en ideell förening eller ett registrerat trossam- fund ska kunna bli skattegynnat, det vill säga inskränkt skattskyldig, ska den främja ett eller flera allmännyttiga ändamål (7 kap. 4 § in- komstskattelagen [1999:1229]). Ändamålskravet ställer enbart krav på att stiftelsen, den ideella föreningen eller det registrerade tros- samfundet ska ha ett eller flera allmännyttiga ändamål, inte i vilken grad ändamålet ska främjas. En stiftelse, en ideell förening eller ett registrerat trossamfund kan således ha andra ändamål än allmännyt- tiga och fortfarande uppfylla ändamålskravet. Det innebär också att om en stiftelse, ideell förening eller ett registrerat trossamfund inte främjar något allmännyttigt ändamål alls så är ändamålskravet inte uppfyllt. I ovan angivna bestämmelse definieras inte vad som avses med allmännyttigt ändamål. Bestämmelsen innehåller dock en exemp- lifierande uppräkning, bland annat idrott, kultur, politisk verksamhet och religiös verksamhet. Tolkningen av begreppet allmännytta ska ta sin utgångspunkt i den uppräkningen. Ändamålet bör ha en sådan karaktär att det är av samhällelig natur och bidrar till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar samhället vilar på. Verksam- het som strider direkt mot det som är acceptabelt från allmän synpunkt innefattas inte i begreppet. Ändamålet får inte heller vara av säregen karaktär.17

3.4Det civila samhällets olika roller

Det civila samhället och dess aktörer agerar i flera olika roller och har på så sätt flera viktiga funktioner i samhället. Av propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) framgår att det

17Prop. 2013/14:1 s. 287 ff.

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

går att urskilja tre roller. Skillnaderna mellan de olika rollerna är dock inte alltid klara, och ofta kombineras flera roller.18

Det civila samhällets organisationer har en viktig roll som röst- bärare och opinionsbildare, och i denna egenskap är organisationerna inom det civila samhället centrala för demokratin. I den rollen kan de ge röst åt olika gruppers behov, värderingar och intressen, men också agera påtryckare och kritisera den offentliga maktutövningen och på så sätt fungera som en motvikt till och dialogpartner för den offentliga makten. Denna roll kännetecknas huvudsakligen av demo- kratiskt uppbyggda organisationer såsom en förening eller ett regi- strerat trossamfund. Även andra ideella aktörer, till exempel stiftelser, är ofta aktiva i samhällsdebatten, men kan inte direkt sägas represen- tera en grupp medlemmar eller människor eftersom dess företrädare inte är valda av dem. Det kan här uppmärksammas att medlemskapet är en viktigare aspekt på det civila samhället i Sverige än vad som är fallet i många andra länder. Det innebär att det civila samhället i Sverige i hög utsträckning är demokratiskt uppbyggt. Föreningslivet och det civila samhället i allmänhet är en mycket viktig arena för demo- kratisk samverkan och samtal om grundläggande frågor som har betydelse för den sociala sammanhållningen.19

Många organisationer inom civilsamhället har en viktig roll i att ge service till sina medlemmar eller till människor i allmänhet. Med service avses här sådan service som utförs utan att organisationen tar emot full ersättning för verksamheten.20

Aktörer i det civila samhället kan även ha rollen som utförare och leverantör av tjänster. Här avses sådana tjänster som i regel utförs mot full ersättning, till exempel uppdragsersättning och upphandling.21

Det ska noteras att det civila samhällets roll i samhället i en under- lagsrapport till den så kallade Framtidskommissionen har delats upp i fem roller eller funktioner: röstbärare, serviceproducent, gemenskap, demokratiskola och motvikt.22

I ovan nämnda proposition betonades att det är angeläget inom politiken för det civila samhället, liksom för statliga myndigheter, kommuner och regioner, att uppmärksamma att organisationerna

18Prop. 2009/10:55 s. 42.

19Prop. 2009/10:55 s. 42.

20Prop. 2009/10:55 s. 43.

21Prop. 2009/10:55 s. 75.

22Harding, T., Framtidens civilsamhälle: underlagsrapport 3 till Framtidskommissionen (Stats- rådsberedningen, Regeringskansliet, 2012), s. 12.

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

inom det civila samhället har olika roller och att överväga vilken eller vilka av dessa som är relevanta i ett visst sammanhang. Det kan till exempel finnas skäl att överväga hur en viss åtgärd, ett visst uppdrag eller liknande påverkar balansen mellan organisationernas olika roller. Även om varje organisation inom det civila samhället själv fattar beslut om sin verksamhet och sina uppdrag, behöver stat, kommuner och regioner följa och bevaka utvecklingen på ett generellt plan så att det civila samhället inte genom omfattande upp- drag eller villkorade bidrag blir alltmer styrt och beroende av beslut inom offentlig sektor. Av demokratiska skäl bör det undvikas att viljan bland det civila samhällets organisationer att agera opinions- bildande eller samhällskritiskt långsiktigt minskar.23

Den 1 januari 2023 trädde lagen (2022:900) om registrering av idéburna organisationer i kraft. Med idéburen organisation avses en juridisk person som uteslutande har ett allmännyttigt syfte som är angivet i stadgar, bolagsordning, urkund eller motsvarande handling. Lagen innebär att idéburna organisationer i offentligt finansierad välfärdsverksamhet kan registrera sig i ett särskilt register.

Av förarbetena framgår att idéburna organisationer fyller flera viktiga funktioner i samhället och bidrar med andra perspektiv än de som offentliga myndigheter och privata företag har, inte minst genom sin förmåga att skapa engagemang hos människor. Organi- sationerna är en del av det svenska civilsamhället med sin mångfald av aktörer och organisationer. Att engagera sig i en organisation ger individer mening, gemenskap och en kraft för sin egen frigörelse.

Det engagemang som idéburna organisationer skapar kan även bidra till en ökad social sammanhållning, och föreningslivet är en viktig demokratiskola. Idéburna organisationer har under en lång tid spelat en viktig roll i välfärden och har varit föregångare för sådant som i dag tillhör välfärdens kärna. De idéburna organisationerna har även fortsatt att identifiera och möta behov som varken offentliga och kommersiella aktörer förmår fånga upp, vilket gör dem till viktiga innovatörer i välfärden. Idéburna organisationer har ofta en stark förankring och ett stort förtroende hos de människor som har behov av de välfärdstjänster som organisationerna utför. De bidrar också till mångfalden och till valfrihet för brukare, genom att till exempel tillhandahålla anpassade eller nischade tjänster. Regeringens målsätt- ning var att få fler idéburna organisationer att verka som aktörer i

23Prop. 2009/10:55 s. 43.

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

välfärden samt att öka den andel av den offentligt finansierade eller subventionerade välfärdsverksamheten som bedrivs av idéburna organisationer. Därför infördes en möjlighet för idéburna organisa- tioner att registrera sig i ett särskilt register.24

En idéburen organisation får efter ansökan registreras om orga- nisationen bedriver eller har för avsikt att bedriva offentligt finan- sierad välfärdsverksamhet, staten, en region eller en kommun inte har ett rättsligt bestämmande inflytande över organisationen, och organisationen i stadgar, bolagsordning eller motsvarande handling har en bestämmelse som anger att kvarvarande tillgångar vid organisa- tionens upplösning ska skiftas på ett sätt som inte bryter mot begräns- ningen om värdeöverföringar. En registrerad idéburen organisation får inte göra några värdeöverföringar annat än till andra registrerade organisationer eller till forskning. Med värdeöverföring avses en affärs- händelse som medför att förmögenheten hos en idéburen organisation minskar och som inte är av rent affärsmässig karaktär för organisatio- nen. Begränsningen gällande värdeöverföringar fortsätter att gälla under en tidsperiod om fem år efter att ett beslut om avregistrering meddelats för en organisation som tidigare varit registrerad enligt lagen. En registrerad idéburen organisation ska skriftligen varje år till registreringsmyndigheten lämna uppgifter om huruvida någon värdeöverföring enligt lagen gjorts eller beslutats, och om så skett lämna närmare uppgifter om värdeöverföringen. Registreringsmyndig- heten ska utöva tillsyn över registrerade idéburna organisationer. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet gör värdeöverföringar i strid med förbudet om värdeöverföringar ska dömas till böter.

3.5Politiken för det civila samhället

Genom den tidigare nämnda propositionen En politik för civilsam- hället (prop. 2009/10:55) beslutades att politiken för det civila sam- hället ska ha följande mål: Villkoren för det civila samhället som en central del av demokratin ska förbättras. Detta ska ske i dialog med det civila samhällets organisationer genom att

•utveckla det civila samhällets möjligheter att göra människor del- aktiga utifrån engagemanget och viljan att påverka den egna livs- situationen eller samhället i stort,

24Prop. 2021/22:135 s. 11 f.

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

•stärka förutsättningarna för det civila samhället att bidra till sam- hällsutvecklingen och välfärden både som röstbärare och opinions- bildare och med en mångfald verksamheter,

•fördjupa och sprida kunskapen om det civila samhället.25

Vidare fastslogs att politiken för det civila samhället ska följas upp utifrån följande principer: självständighet och oberoende, dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald.26

Som skäl för principerna angavs att det civila samhällets aktörer verkar inom olika sakområden som sorterar under flera departement. Det civila samhället berörs därmed av en rad olika bidragssystem, samrådsformer, förutsättningar för uppdrag samt villkor i övrigt. Det är därför angeläget att utifrån rådande förhållanden inom dessa områden skapa en samlad bild av det civila samhällets villkor. Det är också viktigt att se till att ett visst mått av samordning och upp- följning sker med inriktning på målet för politiken för det civila samhället.27 I det följande följer en översiktlig sammanfattning av principerna. För en fullständig redogörelse av principerna hänvisas till propositionen.

Principen om självständighet och oberoende handlar om organisa- tionerna och deras möjlighet att självständigt bedriva sin verksamhet utan obefogad kontroll eller inblandning av stat, kommun eller region. Det handlar till exempel om att den statliga styrningen genom bidrag inte bör bli alltför omfattande, och om omfattningen av bidrag till det civila samhällets organisationer.28

Om principen om dialog framgår bland annat att dialog bör prägla förhållandet mellan regeringen och det civila samhället. Syftet med dialogen är att bredda och fördjupa beslutsunderlag och bidra till att skapa ömsesidig förståelse och förtroende. Formerna för dialog bör vara öppna, återkommande och präglas av ett inkluderande för- hållnings- och arbetssätt.29

Den tredje principen handlar om kvalitet. Inom ramen för verk- samhet som kan utföras av både offentliga och privata aktörer, till exempel produktion av välfärdstjänster, uttrycker principen ett ställ- ningstagande för att verksamheten oavsett utförare ska upprätthålla

25Prop. 2009/10:55 s. 44.

26Prop. 2009/10:55 s. 52.

27Prop. 2009/10:55 s. 53.

28Prop. 2009/10:55 s. 55 f.

29Prop. 2009/10:55 s. 56.

100

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

kvalitet. Den ger också uttryck för ett erkännande av att idéburen verksamhet av många ses som en kvalitet i sig, det vill säga att det har ett egenvärde att veta att en tjänst eller service tillhandahålls inom ramen för en verksamhet som bedrivs utifrån en viss värdegrund.30 Principen om långsiktighet syftar främst på överenskommelsens varaktighet, men också att idéburna organisationer bör ges sådana förutsättningar som möjliggör planering med långsiktighet och håll-

bar utveckling som grund.31

Principen om öppenhet och insyn syftar främst till att det bör följas upp i vilken mån myndigheterna visar öppenhet och ger det civila samhället insyn i processer som rör beslutsfattande. En annan bety- delse är att verksamhet som bedrivs inom det civila samhället med stöd av skattemedel bör beskrivas öppet av den bidragsmottagande organisationen. Principen måste dock balanseras mot det civila sam- hällets behov av självständighet och integritet, och kan därför inte åberopas för att myndigheterna ska kunna utöva obefogad kontroll över det civila samhället.32

Den sista principen handlar om mångfald och är avsedd att betona att samhället välkomnar idéburna organisationer som utförare inom det sociala området. Regeringen anser även att principen om mång- fald också bör genomsyra förhållandet mellan det offentliga och det civila samhället mer allmänt, det vill säga även utanför det civila om- rådet. Det betyder att regelverk, bidragssystem med mera bör ge utrymme och förutsättningar för en rad organisationsformer inom det civila samhället, liksom för många former av relationer mellan det offentliga och det civila samhället. Ytterligare en betydelse är att principen om mångfald bör avspegla och omfatta människor från olika delar av befolkningen.

3.6Det civila samhällets värde och betydelse

I betänkandet Palett för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13) redo- gjordes för att det civila samhällets betydelse kan beskrivas i termer av det civila samhällets olika värden. Till dessa värden kan läggas

30Prop. 2009/10:55 s. 57.

31Prop. 2009/10:55 s. 58.

32Prop. 2009/10:55 s. 59.

101

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

värdet av civilsamhällets verksamhet för dess egen skull, det vill säga att varje verksamhet har ett värde i sig.33

Det första värdet är ett demokratiskt värde. I civilsamhällets demo- kratiskt uppbyggda organisationer utövas demokratiska principer och delaktighet. En viktig del med att delta i föreningslivet är den kunskap det ger om hur samhället och organisationslivet fungerar och hur påverkansarbete kan bedrivas. Organisationerna kan även ses som en ”plantskola” och en naturlig rekryteringsplats för ett möjligt partipolitiskt engagemang. Det organiserade civilsamhället legitimerar till stor del det demokratiska parlamentariska systemet och bidrar på så sätt till bevarandet och utvecklandet av demokra- tiska värden.34

Det andra värdet är ett socialt värde. Civilsamhällets betydelse för människors utveckling är stor. Det mänskliga behovet av gemen- skap och att vara med i ett socialt sammanhang är mycket tydligt, och människor behöver känna sig behövda på olika sätt. Många män- niskor vill göra en ideell insats för att också kunna utveckla sin egen potential till gagn för andra. Att interagera, träna ledarskap, ta hän- syn till andra och verka i ett socialt sammanhang är av stor betydelse för både individer och samhällsutvecklingen. Det civila samhällets organisationer har här stor betydelse.35

Det tredje värdet är ett samhällsekonomiskt värde. I ovan nämnda betänkande föreslogs att satelliträkenskaperna från Statistikmyndig- heten SCB, och som utredningen återkommer till i avsnitt 3.7, skulle kunna vara ett redskap i arbetet med att tillföra nationalräkenskaperna det mervärde som civilsamhället ger. Ett annat verktyg kan vara socioekonomiska analyser som utgör modeller för att värdera när marknaden och/eller det offentliga systemet misslyckas med att använda befintliga resurser till att ge människor i utanförskap jäm- lika livsmöjligheter med samhället i övrigt. Sådana analyser anses värdera resursslöseri, såväl mänskligt som ekonomiskt, som kan beskrivas, konkretiseras och värderas. Med den typen av modeller kan civilsamhällesorganisationer som arbetar med prevention eller rehabilitering visa på ett samhällsekonomiskt mervärde kring sina insatser som inte syns i traditionella styr- och uppföljningssystem.

33SOU 2016:13 s. 104.

34SOU 2016:13 s. 105.

35SOU 2016:13 s. 105.

102

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Många delar av det värde civilsamhället ger är dock fortsatt svåra att omsätta i ekonomiska termer.36

Som ett fjärde värde nämns värde för ett sammanhållet samhälle. Urbaniseringen och migrationen riskerar att för många leda till aliena- tion. Många civilsamhällesorganisationer i detta sammanhang fun- gerar som en brygga för att binda samman stat och land och finna former för integration. I det organiserade civilsamhället handlar det om att göra insatser efter egen förmåga och tillsammans bedriva verk- samhet utifrån organisationers visioner. Genom aktiviteter som med- lemmarna i en förening bedriver tillsammans skapas också bättre förståelse för olika människors bakgrund. Detta i sig kan bidra till att minska sociala spänningar i samhället.37

Det sista värdet är värdet av att vara snabbfotad. I betänkandet redogörs för att när politiken och offentliga institutioner står inför betydande samhällsproblem, har civilsamhällets organisationer ofta redan identifierat problemet och börjat agera. De har också möjlighet att snabbt anpassa och förändra insatser till vad omständigheterna kräver. Det kan vara svårare för myndigheter och kommuner med sina rutiner och krav på beredning att ha den snabbheten i arbetet. I och med att civilsamhället ofta har god lokalkännedom har civil- samhällets organisationer också känsla för vad som är möjligt att göra och inte. I ett sådant läge behöver politik och offentliga insat- ser se möjligheterna, samverka och stödja de ideella krafternas ini- tiativ.38

3.7Det civila samhället i siffror

3.7.1Inledning

För att stärka kunskapen om det civila samhället har regeringen sedan år 2010 gett Statistikmyndigheten SCB i uppdrag att ta fram stati- stik om det civila samhället. Syftet är att bidra till en fördjupad för- ståelse för civilsamhällets omfattning, struktur och ekonomiska villkor, samt att ge underlag för politikutveckling och forskning. Från och med år 2021 ingår statistiken i Sveriges officiella statistik.

36SOU 2016:13 s. 106.

37SOU 2016:13 s. 107.

38SOU 2016:13 s. 108.

103

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

I rapporten Det civila samhället 2023: slutrapport39 presenteras sådan statistik för att bidra till ökad insyn och förståelse för det civila sam- hället och dess betydelse i det svenska samhället.40 Rapporten utgör den senast tillgängliga versionen av det material som avses ingå i betänkandet.

Statistiken tas fram i enlighet med Förenta nationernas (FN) stati- stiksystem för satelliträkenskaper om icke-vinstdrivande organisatio- ner kallat International Classification of Non-Profit Organisations (ICNPO). Satelliträkenskaper innebär ekonomisk information ur ett nationalekonomiskt perspektiv, och är inriktade på att beskriva och analysera ekonomin för ett visst ändamål. De är inte avsedda att ge en översikt över den nationella ekonomin, utan inriktas på det som är relevant för det specifika ändamålet. Med hjälp av satellit- räkenskaperna kan man visa detaljer som inte är synliga i det aggre- gerade huvudsystemet för nationalräkenskaper. Det som utmärker satelliträkenskaper är bland annat att de kan innehålla en ombildning av klassificeringar som är relevanta för det specifika området. I fråga om det civila samhället är användandet av ICNPO en klassificering som skiljer sig åt från nationalräkenskaperna, men som passar bra för att belysa det civila samhället.41

Ur statens synvinkel kan det vara naturligt att dela in organisa- tionernas verksamhetsområden utifrån olika utgiftsområden i stats- budgeten och olika statsbidragssystem. En sådan indelning fångar dock inte de organisationer som inte tar del av statsbidrag eller har någon samverkan med det offentliga. Ett annat sätt att dela in verk- samhetsområdena är så som det görs i satelliträkenskaperna. En in- delning enligt denna metod ger följande: ”Rekreation och kultur”, ”Utbildning och forskning”, ”Hälsa”, ”Social trygghet”, ”Miljö- och djurskydd”, ”Bostäder, social och samhällelig utveckling”, ”Opinions- bildning och politik”, ”Utdelande stiftelser och insamlande verksam- het”, ”Religiös verksamhet”, ”Bransch-/yrkesorganisationer och fackföreningar” och ”Annan Verksamhet”.42

39Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025). Rapporten har sammanställts med hjälp av uppgifter från ett antal undersökningar: Organisationernas eko- nomi, Företagens ekonomi, Ekonomisk redogörelse för Svenska kyrkan, Utförarregistret, Räkenskapssammandragen för kommuner och regioner, Nationalräkenskaperna, Befolk - ningens arbetsmarknadsstatus (BAS), Tjänstepensionskassor, Undersökningen om levnads- förhållanden (ULF/SILC) och Befolkningsstatistiken.

40Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 4.

41Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 9 och 37.

42SOU 2016:13 s. 74; Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 10.

104

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

3.7.2Antalet organisationer, ekonomisk aktivitet och sysselsättning inom det civila samhället

I tabell 3.1 redovisas antalet organisationer, ekonomisk aktivitet och sysselsättning inom det civila samhället år 2023. År 2023 fanns det drygt 265 700 organisationer i det civila samhället, vilket var en ökning med 500 organisationer, eller 0,2 procent, jämfört med år 2022. Av dessa bedömdes ungefär 100 400, eller 38 procent, vara ekonomiskt aktiva. Med ekonomiskt aktiv avses att organisationen uppfyller ett eller flera kriterier. Exempel på sådana kriterier är orga- nisationer med anställda, organisationer med utbetald lönesumma, organisationer med minst en inlämnad kontrolluppgift och organi- sationer med intäkter.43

Det totala antalet sysselsatta i Sverige under år 2023 var 5,31 mil- joner varav 3,8 procent, eller 201 800 personer arbetade inom det civila samhället. Jämfört med år 2022 var det en ökning med 0,4 pro- cent. Antalet sysselsatta kvinnor i det civila samhället uppgick under år 2023 till 122 300. Störst andel, 28 700 kvinnor, arbetade inom ”Utbildning och forskning” följt av ”Religiös verksamhet” och ”Social trygghet”. Antalet män som var sysselsatta i det civila samhället var 79 500, varav 16 800 arbetade inom ”Rekreation och kultur” följt av ”Religiös verksamhet” och ”Bostäder, social och samhällelig utveck- ling”.44

Under år 2023 var medelantalet heltidsanställda inom det civila samhället 140 500, varav en femtedel arbetade inom ”Utbildning och forskning”. Verksamheterna ”Hälsa” och ”Internationell verksamhet” hade flest heltidsanställda per organisation, i genomsnitt 8,5 respek- tive 8,1 heltidsanställda. Den verksamhet som hade lägst andel hel- tidsanställda var ”Bostäder, social och samhällelig utveckling” med 0,1 heltidsanställda per organisation.45

31 procent av det totala antalet organisationer i det civila samhället fanns inom ”Bostäder, social och samhällelig utveckling”. 25 procent av organisationerna var verksamma inom ”Rekreation och kultur”, medan 21 procent av organisationerna verkade inom ”Annan verksam- het”. I kategorin ”Annan verksamhet” ingår bland annat verksamhet i intresseorganisationer som hyresgäst-, student- och konsumentfören-

43Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 11 ff.; SOU 2016:13 s. 71.

44Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 11.

45Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 11.

105

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

ingar, pensionärsorganisationer och bokklubbar samt sportklubbars och idrottsföreningars verksamhet som faller utanför rekreation och kultur. Därtill ingår organisationer som saknar näringsgrensindel- ning. Fördelningen av antalet organisationer mellan verksamhets- områden år 2023 var oförändrad jämfört med föregående år.46

Ideella föreningar är till antalet den mest vanligt förekommande juridiska formen bland organisationerna. År 2023 ingick ungefär 163 900 ideella föreningar i det civila samhället, vilket motsvarar 62 procent av det totala antalet organisationer. Efter ideella fören- ingar var samfälligheter samt bostadsrättsföreningar och kooperativa hyresgästföreningar de vanligaste organisationsformerna.47

Tabell 3.1 Antal organisationer, ekonomisk aktivitet samt sysselsättning i det civila samhället efter juridisk form år 2023

	Antal	Därav	Antal	Antal	Medel-
	organi-	organisa-	syssel-	syssel-	antal
	sationer	tioner med	satta	satta män	heltids-
		ekonomisk	kvinnor		anställda
		aktivitet

Aktiebolag	2 146	1 961	21 156	17 336	32 621
Ekonomiska föreningar	2 044	1 773	11 916	2 241	11 090

Bostadsrättsföreningar
och kooperativa hyres-
rättsföreningar	34 263	30 798	3 204	5 097	2 031
Ideella föreningar	163 924	48 349	46 516	31 764	47 794
Samfälligheter	37 896	4 798	349	939	105
Registrerade
trossamfund	2 170	1 081	18 919	12 273	23 746
Stiftelser och fonder	20 700	11 324	18 135	8 559	20 756
Offentliga korporatio-
ner och anstalter	38	35	491	345	656

Understödsföreningar
och försäkrings-
föreningar	57	31	70	59	9
Arbetslöshetskassor	24	24	1 238	396	1 587
Övriga juridiska former	2 425	256	319	469	87
Total civila samhället	265 687	100 430	122 313	79 478	140 480

Källa: Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 14.

46Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 12.

47Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 14.

106

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Bland de ideella föreningarna återfinns organisationer inom alla verk- samhetsområden. Flest organisationer, 39 procent, återfinns i kate- gorin ”Rekreation och kultur”. Det följs av ”Annan verksamhet” som står för 29 procent och ”Opinionsbildning och politik” som står för 13 procent. Organisationer i kategorin ”Religiös verksamhet” utgör 3,5 procent.48

3.7.3Finansiering av det civila samhället

Olika finansieringskällor

Det civila samhället finansieras på flera olika sätt; medlemsavgifter, offentliga bidrag, sponsring, rörelseintäkter och insamlade medel är bara några exempel. Det finns föreningar som helt och hållet lever på medlems- och deltagaravgifter, medan andra organisationer är helt finansierade av rörelseintäkter från försäljning av varor och tjänster. En del organisationer har ett stort grundkapital vars avkastning finan- sierar den egna verksamheten eller delas ut som bidrag till andra. Det finns även organisationer som finansieras av bidrag från det offentliga. Så kallade hävdvunna rörelseintäkter såsom lotterier, basarer och secondhandförsäljning utgör en viktig del för många organisationer.49

Intäkter och kostnader hos icke-vinstdrivande organisationer

I tidigare nämnda rapport från Statistikmyndigheten SCB redovisas en undersökning från Organisationernas ekonomi. Undersökningen omfattar cirka 84 procent av det civila samhällets totala population.50 Av rapporten går det att utläsa att överskottet i resultaträkningen

för icke-vinstdrivande organisationer ökade med cirka 8 miljarder kronor mellan åren 2022 och 2023, och resulterade i 9,5 miljarder kronor. Förklaringen till ökningen ligger främst i ett stärkt finans- netto genom ökade finansiella intäkter, såsom ränteintäkter och utdelningar, samt minskade finansiella kostnader, såsom lån. Finans- nettot ökade med 78 procent till 22,3 miljarder kronor år 2023.51

48Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 16.

49SOU 2016:13 s. 77.

50Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 17.

51Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 18.

107

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

Kostnaderna som genererades från de icke-vinstdrivande organi- sationernas primära verksamhet, det vill säga rörelsekostnaderna, ökade med 4 procent mellan åren 2022 och 2023. Den största kost- naden totalt sett var lämnade gåvor, stipendier, bidrag och transfe- reringar som uppgick till 53,1 miljarder kronor år 2023, Under samma tidsperiod ökade rörelseintäkterna med 2,4 procent.52

År 2023 uppgick de totala rörelseintäkterna inom icke-vinstdri- vande organisationer till 155,8 miljarder kronor. Rörelseintäkterna består av medlemsavgifter, mottagna bidrag och gåvor, intäkter från försäljning av verksamhet, varor eller tjänster och övriga rörelseintäk- ter. Exempel på övriga rörelseintäkter är intäkter från lokaluthyrning, försäkringsersättningar, valutakursvinster eller vinster från försälj- ning av anläggningstillgångar. Den största delen av rörelseintäkterna utgjordes av mottagna bidrag och intäkter från försäljning av verk- samhet till offentlig sektor. Under år 2021 utgjorde denna del 41 pro- cent av intäkterna, men minskade följande år till cirka 35 procent. Övriga mottagna bidrag utgjorde knappt 18 procent under år 2023.53

År 2023 uppgick medlemsavgifternas andel till cirka 20 procent, och andelen försäljning av varor och tjänster till 27 procent. Intäk- terna från försäljning av varor och tjänster består till exempel av reklamintäkter, försäljning av handelsvaror, deltagaravgifter och andra avgifter från privatpersoner.54

Offentlig sektors finansiering av det civila samhället

Enligt ovan nämnda rapport uppgick de totala bidragen och trans- fereringarna från offentlig sektor till ideella föreningar och övriga organisationer till 40,6 miljarder kronor år 2023. Det innebar en minskning med 2,4 procent jämfört med året före.55

År 2023 köpte kommunerna verksamhet av ideella föreningar och stiftelser för 17,9 miljarder kronor. Totalt gav kommunerna de ideella föreningarna och stiftelserna bidrag och transfereringar om cirka 5,5 miljarder kronor. Det innebar en minskning med 1,5 pro- cent jämfört med år 2022.56

52Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 18.

53Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 18.

54Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 18.

55Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 20.

56Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 24 f.

108

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Regionerna lämnade 2,9 miljoner kronor i bidrag till ideella fören- ingar och stiftelser år 2023. Det innebar en ökning med 2,4 procent jämfört med tidigare år.57

Andra former av ekonomiskt stöd från det offentliga

Det finns även annat stöd än ekonomiskt bidrag till civilsamhället från stat, kommuner och regioner. Den största delen av det indirekta stödet från den offentliga sektorn är sannolikt skattelättnader. Att få tillgång till lokaler och anläggningar till subventionerade priser utgör också en betydande del av finansieringen.58

3.8Närmare om det statligt reglerade stödet till civilsamhället

3.8.1Generellt om förutsättningarna för statsbidrag

Ekonomiskt stöd till civilsamhället är ett av flera verktyg som reger- ingen använder för att uppnå målen för civilsamhällespolitiken. Stöd till civilsamhället kan också vara ett sätt att uppnå målen för andra politikområden, exempelvis jämställdhets- och ungdomspolitik. Det är regeringen som bestämmer i vilka former som myndigheterna ska betala ut stöd till civilsamhället.59

Varje år fördelar staten över 20 miljarder kronor till civilsamhäl- lets organisationer. Bidragen betalas ut av cirka 40 myndigheter samt i några fall av civilsamhällets egna organisationer, såsom Folkbild- ningsrådet och Riksidrottsförbundet. Bidragen fördelas med stöd av cirka 80 förordningar. Därutöver finns det stöd som fördelas med stöd av regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut.60

De vanligaste formerna för det statliga stödet till det civila sam- hället är organisationsbidrag, verksamhetsbidrag och projektbidrag. Enkelt uttryckt betalas organisationsbidrag ut för vad organisationen är medan verksamhets- och projektbidrag betalas ut för vad organi- sationen gör.61

57Statistikmyndigheten SCB, Det civila samhället 2023: slutrapport (2025), s. 25.

58SOU 2016:13 s. 78.

59Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 16.

60Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 7.

61Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 15.

109

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

För stora delar av bidragsgivningen gäller ett antal villkor. Vill- koren avser exempelvis minimiantal medlemmar, geografisk sprid- ning och demokrativillkor (se avsnitt 3.10 för en närmare redogörelse av demokrativillkoren). Villkor för bidrag får inte föreskrivas i regler- ingsbrev (8 kap. 1 § regeringsformen).

3.8.2Granskning av den statliga bidragsgivningen

Statsbidragen motiveras på ett övergripande plan med civilsamhäl- lets stora betydelse för det medborgerliga engagemanget och som en förutsättning för en väl fungerande demokrati. Bidragsgivningen har av tradition baserats på tillit och utgångspunkten har varit att lita på att de bidragssökande organisationerna lämnar riktiga uppgif- ter, inte använder medlen felaktigt eller bedriver verksamhet som strider mot grundläggande värderingar i samhället. I Riksrevisionens rapport Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7) konstaterades dock bland annat följande:

Statens bidragsgivning till civilsamhället bygger på tillit. Föreningsfri- heten är grundlagsskyddad och den politiska ambitionen har varit att bevara civilsamhällets frihet. Men de senaste åren har flera rapporter visat hur systemet missbrukas, och att föreningsformen används som brottsverktyg.62

För att bibehålla det civila samhällets frihet och självständighet ska det vara enkelt att bilda en ideell förening. Det är därför en enkel pro- cess som endast kräver att tre personer utser en styrelse och godkänner föreningens stadgar, som reglerar namn, syfte och beslutsgång. Därefter kan föreningen registrera sig hos Skatteverket för att få ett organisations- nummer, och sedan öppna ett bankkonto och ansöka om bidrag. I an- sökan bifogas ett protokoll med de personer som ingår i styrelsen, men föreningens företrädare granskas inte. Detta gör att personer med när- ingsförbud kan utnyttja föreningsformen för att bedriva verksamhet. Det finns inte heller något företrädarregister för ideella föreningar som inte bedriver näringsverksamhet, vilket försvårar granskning och insyn. Eftersom det inte finns något centralt företrädarregister över styrelse- ledamöter, firmatecknare eller revisorer är det också svårt för Skatte- verket att identifiera vem som eventuellt ska beskattas för en inkomst. Indrivning av återkrav försvåras också eftersom Kronofogdemyndig- heten kräver uppgifter om behörig firmatecknare för att handlägga en ansökan om betalningsföreläggande. Dessutom kan det vara svårt att upptäcka eventuella jävsförhållanden mellan exempelvis en ideell fören-

62Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 8.

110

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

ings styrelse och dess revisor när det inte går att fastställa en företrä - dare för föreningen.63

Bidrag till ideella föreningar är undantagna från inkomstbeskattning, om föreningen är allmännyttig och enbart har skattefria inkomster. Detta medför risk för att systemet utnyttjas av oseriösa aktörer och att bidrags- intäkter används för att finansiera privata kostnader utan någon beskatt- ningskonsekvens.64

Ytterligare en risk med bidragsgivningen till civilsamhället är att fören- ingsformen kan utnyttjas för att finansiera antidemokratiska verksam- heter och verksamheter med kopplingar till våldsbejakande extremism. Detta kan i förlängningen leda till ökad radikalisering och att våldsbeja- kande miljöer stärks. Enligt Säkerhetspolisen har totalt hundratals mil- joner kronor betalats ut till verksamheter i Sverige med kopplingar till våldsbejakande extremism och antidemokratiska miljöer. Säkerhetspoli- sen menar att det har skett en institutionalisering inom våldsbejakande extremistmiljöer, vilket innebär att finansieringen sker genom bolag, stiftelser och föreningar som får statligt stöd. Genom dessa organisa- tioner kan statliga bidrag sedan skickas till terrororganisationer utom- lands eller användas för radikalisering i Sverige. Enligt företrädare för Brottsförebyggande rådet (Brå) är det svårt för många offentliga aktö- rer att bedöma verksamheters innehåll och avgöra vad som egentligen är odemokratiskt. Många tjänstemän är ovana att kontrollera och påvisa extremism och vet inte vilka uppgifter man ska reagera på eller hur man ska hitta oegentligheter.65

Riksrevisionen ser också en risk för otillåten dubbelfinansiering, det vill säga att organisationer i det civila samhället får bidrag från flera finan- siärer för samma verksamhet. Detta beror både på det stora antalet för- ordningar som reglerar bidragsgivningen och på att det finns många finansiärer. Det civila samhällets organisationer kan ansöka om bidrag från kommuner, regioner, ett stort antal statliga myndigheter och pri- vata aktörer. I många fall är finansiering från flera olika håll oproblema- tiskt eftersom bidragen kan gå till olika projekt eller olika delar av en organisations verksamhet. Men det finns en överhängande risk att systemet utnyttjas av oseriösa aktörer när myndigheterna som ska besluta om statsbidrag till civilsamhället saknar överblick och resurser att stämma av utbetalningarna med andra finansiärer.66

Med anledning av detta valde Riksrevisionen att granska om statens bidragsgivning till civilsamhällets organisationer är effektiv. Gransk- ningen omfattade regeringen, Regeringskansliet samt fyra bidrags- givande myndigheter: Jämställdhetsmyndigheten, Myndigheten för

63Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 8 f.

64Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 9.

65Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 9.

66Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 10.

111

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

stöd till trossamfund (SST)67 , Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (MUCF) och Socialstyrelsen. Den gemensamma nämnaren var att myndigheterna fördelade statsbidrag med social inriktning till civilsamhället. Samtidigt fanns betydande skillnader när det gällde myndigheternas allmänna förutsättningar och hur bi- dragsuppdragen var utformade, exempelvis myndigheternas storlek, tillgången till sakkunskap samt antal och vilken typ av bidrag som skulle hanteras. I granskningen ingick de bidrag till civilsamhället som hanterades av de granskade myndigheterna under perioden 2017–2021. Bidragen uppgick år 2021 till över 1,4 miljarder kronor. Det motsvarade 7 procent av statens samlade bidragsgivning till civil- samhällets organisationer via statliga myndigheter.68

Om effektiv bidragsgivning angav Riksrevisionen vidare följande:

En effektiv bidragsgivning förutsätter att bidragen endast går till orga- nisationer och verksamheter som är berättigade till det. För att myndig- heterna ska kunna säkerställa detta behöver de tillgång till relevant och tillförlitlig information om organisationerna och deras verksamhet. Dels för att kontrollera om de uppfyller villkoren för att vara bidragsberätti- gade, dels för att fastställa bidragets storlek utifrån verksamhetens om- fattning (organisationsbidrag) eller angelägenhet och kvalitet (verksam- hets- och projektbidrag). Den typ av information det handlar om bestäms i stor utsträckning av respektive bidragsförordning, eller motsvarande reglering.69

Själva utgångspunkten i det tillitsbaserade bidragssystemet är att myn- digheterna ska kunna lita på de uppgifter som organisationerna lämnar. Samtidigt finns det vissa krav i syfte att öka uppgifternas tillförlitlighet.

För det första ställs det krav på att den person som lämnar uppgifter för organisationens räkning ska vara godkänd som uppgiftslämnare. Det kan till exempel vara organisationens firmatecknare. För det andra ska organisationen vanligen skicka med vissa dokument för att styrka uppgifterna i ansökan eller redovisningen. Exempel på detta är organi- sationens stadgar, verksamhetsberättelse, årsmötesprotokoll samt vissa räkenskaper. Ytterligare en åtgärd för att öka tillförlitligheten är att någon oberoende part, vanligen en revisor, intygar informationens rik- tighet. Revisorn kan dels vara vald ur organisationens egna led, dels vara externt rekryterad i form av en godkänd eller auktoriserad revisor. De båda senare kategorierna står under Revisorsinspektionens tillsyn.70

Det grundläggande problemet med uppgifter som lämnas av organi- sationerna är att det finns en inneboende risk att de inte stämmer över- ens med verkligheten. Anledningen till detta är att lämnade uppgifter

67Den 1 januari 2026 slogs SST samman med MUCF. Sammanslagningen innebar att SST:s uppgifter integrerades i MUCF:s verksamhet.

68Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 10.

69Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 20.

70Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 20.

112

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

kan ha en direkt inverkan på om och hur mycket pengar de beviljas. Det kan också bero på bristande kännedom om kraven och regelverken. Även om den absoluta majoriteten vill ange korrekta uppgifter så finns det alltid en risk att inte alla gör det. Riskerna varierar från att något över- driva verksamhetens omfattning till att presentera luftslott eller bedriva en verksamhet som strider mot samhällets grundläggande värderingar. Enligt Riksrevisionens bedömning kvarstår dessa risker även om de i viss mån kan minskas genom att det ställs krav på till exempel uppgifts- lämnaren. Dokument kan alltid fabriceras och om jävsförhållanden inte kontrolleras så behöver ett intygande inte vara värt särskilt mycket. Intygande från externa revisorer, godkända eller auktoriserade, ökar trovärdigheten i lämnade uppgifter. Men när externa revisorer används avser deras intygande vanligen endast en begränsad del av uppgiftsläm- nandet.71

Myndigheterna kan också inhämta information på eget initiativ: antingen för att kontrollera de uppgifter som organisationerna själva har lämnat, eller för att kontrollera andra aspekter som är viktiga för en korrekt bidragsgivning. På marginalen kan myndigheterna också få mer eller mindre välgrundade tips om misstänkta oegentligheter från någon utomstående part, såsom en enskild person eller konkurrerande förening.72

Nedan listas några sätt som myndigheterna kan använda för att in- hämta information på eget initiativ:

•begära in kompletterande uppgifter från organisationen

•inhämta uppgifter från annan myndighet

•ge utredningsuppdrag till externa experter

•bedriva egen ”spaning” på internet och i sociala medier

•fysiskt besöka den aktuella organisationen.73

Att en myndighet ska inhämta viss information från andra myndigheter regleras i viss utsträckning av bidragsförordningarna. Exempelvis ska myndigheterna oftast kontrollera med Skatteverket respektive Krono- fogdemyndigheten att den aktuella organisationen inte har skatteskul- der eller är försatt i konkurs. Myndigheterna ska också kontrollera att en organisation inte får ersättning för samma sak från flera myndigheter. Det är emellertid inte alltid är så lätt, vilket vi återkommer till senare

[…].Om man vill begränsa den administrativa bördan för organisatio- nerna så är det också en fördel ju mer av informationsinhämtningen som kan skötas av de bidragsgivande myndigheterna.74

Verksamhetsbesök är ett skarpt instrument för att kontrollera att en organisation faktiskt existerar och bedriver legitim verksamhet. Sådana besök kan vara såväl oanmälda som aviserade i förväg, och de kan ha ett mer eller mindre uttalat kontrollfokus. Vid besöken kan myndighets- representanterna få en bild av hur verksamheten fungerar samt hur orga-

71Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 21.

72Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 21.

73Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 21.

74Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 21 f.

113

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

nisationen hanterar den ekonomiska redovisningen och sina medlems- register. En ytterligare fördel med besöken är att seriösa organisationer får en chans att visa upp den angelägna verksamhet de bedriver för bi- dragsgivaren. Nackdelen med denna insats är att den är resurskrävande och därför måste användas med viss urskiljning, exempelvis med ut- gångspunkt i en riskbedömning.75

Riksrevisionen bedömde att en effektiv bidragsgivning förutsätter att potentiella bidragsmottagare på ett enkelt sätt kan få information om vilka bidrag som finns att söka, hur de kan sökas samt vilka vill- kor som gäller. Riksrevisionen fann att många organisationer har svårt att hitta information om bidragen, och att det kunde leda till att resursstarka organisationer gynnades i bidragsgivningen. Vidare konstaterades också att en effektiv bidragsgivning förutsätter att bidrag endast ges till organisationer och verksamheter som är berät- tigade till det, vilket i sin tur förutsätter att den bidragsgivande myn- digheten har tillgång till relevant och tillförlitlig information om organisationerna och deras verksamhet. För att säkerställa det be- höver myndigheterna dels kontrollera den information som organi- sationerna själva lämnar, dels inhämta kompletterande information på egen hand. Riksrevisionen noterade att myndigheterna dock i stor utsträckning förlitade sig på enbart den information som de sökande organisationerna lämnade. Enligt Riksrevisionen gav det en inne- boende risk att uppgifterna inte stämde överens med verkligheten, bland annat eftersom de lämnade uppgifterna kunde ha en indirekt inverkan på om och hur mycket pengar en organisation beviljas. Trots att de granskade myndigheterna ibland genomförde fördjupade kon- troller visade granskningen att myndigheterna missade väsentliga risker; exempelvis var uppgifterna som de sökande organisationerna lämnade till de bidragsgivande myndigheterna respektive Skatteverket inte alltid fullständiga eller tillförlitliga. Riksrevisionen konstaterade att det i viss mån kunde förklaras med att inte alla bidragsmottagare kände till vad som krävdes, men att det också fanns en risk att vissa organisationer utnyttjade den tillit som bidragsgivningen bygger på.76

Riksrevisionen konstaterade att de granskade myndigheterna i olika utsträckning hade etablerat processer och rutiner för att genom- föra grundläggande kontroll av bidragsgivningen. Granskningen visade dock att kompletterande information, utöver den som organisationen

75Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 22.

76Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 23 ff.

114

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

själv lämnade, sällan inhämtades och att myndigheterna endast i be- gränsad utsträckning kontrollerade de faktiska omständigheterna. Riksrevisionen ansåg därför att de upprättade rutinerna och proces- serna inte var tillräckliga. Riksrevisionen konstaterade även att myn- digheterna behövde samarbeta mer för att öka effektiviteten i bidrags- givningen. Av granskningen framkom att bristande samarbete mellan myndigheterna kunde medföra otillåten dubbelfinansiering. Myndig- heterna saknade lättillgänglig information om vilka bidrag som andra myndigheter betalade ut och till vilka organisationer som bidragen gick.77

Av granskningen framgår att regeringen har vidtagit flera åtgär- der i syfte att stärka arbetet mot felaktiga utbetalningar. Det arbetet har emellertid fokuserat på felaktiga utbetalningar till individer sna- rare än till föreningar, företag och stiftelser. Riksrevisionen konsta- terade att det i fråga om bidragsgivningen till civilsamhället inte hade gjorts några försök att uppskatta omfattningen av fusk och fel. Där- till framhöll Riksrevisionen att det i flera bidragsförordningar sak- nades viktiga bestämmelser, exempelvis om särskild samordning mellan myndigheter och krav på god ekonomisk redovisning.78

Mot bakgrund av granskningen rekommenderade Riksrevisionen bland annat att ge uppdrag till lämplig myndighet att inrätta en cen- tral databas som omfattar alla tillgängliga statsbidrag till civilsam- hället och de organisationer som fått del av sådant stöd, samt ge uppdrag till lämpliga myndigheter att inrätta nationella stödfunk- tioner avseende väsentliga risker i samband med bidragsgivningen till civilsamhället. Stödfunktionerna ska kunna bistå bidragsgivande myndigheter med särskild kompetens om finansiella risker, vålds- bejakande extremism och icke-demokratisk verksamhet.79

I regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om statlig bidrags- givning till civilsamhället (skr. 2023/24:22) välkomnade regeringen Riksrevisionens granskning och instämde i allt väsentligt i de iakt- tagelser som hade gjorts. Regeringen framförde att det var mycket angeläget att bidragsgivande myndigheter har en fungerande kontroll- verksamhet och att regeringen bland annat avsåg att ha en fortsatt dialog med bidragsgivande myndigheter och vid behov ge lämpliga

77Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 44 ff.

78Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 58 ff.

79Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 72.

115

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

uppdrag till myndigheter i syfte att exempelvis utveckla och stärka kontrollen för bidragsgivningen till samhället.80

Som ytterligare åtgärd att öka kunskapen om hur myndigheter och organisationer arbetar för att säkerställa korrekta utbetalningar fick Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera arbetet med att säkerställa korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer, inbegripet det civila samhället.81 I rapporten Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer (2023:19) bedömde Statskontoret att kontrollperspektivet generellt sett hade blivit tydligare i handläggningen av stöd men att det fanns flera viktiga förbättringsområden, exempelvis strategiskt riskanalysarbete, kontroller och systemstöd. Vidare framkom att det fanns brister i många av förordningarna, att sekretess gjorde det svårare att säkerställa korrekta utbetalningar och att det saknades systematisk samverkan mellan utbetalande organisationer. Som åtgär- der föreslogs bland annat en databas för statliga stöd och företrädar- register för ideella föreningar som tar emot sådant stöd.82

3.9Särskilt om trossamfund

3.9.1Inledning

I Sverige finns en mängd olika trossamfund: Svenska kyrkan, de kristna frikyrkorna, de lutherska kyrkorna, de muslimska trossamfun- den, Katolska kyrkan, de ortodoxa och österländska kyrkorna, judiska trossamfund samt övriga trossamfund till vilka bland annat Sveriges buddhistiska samarbetsråd hör. Utöver dessa finns trosbaserade orga- nisationer vid sidan av trossamfunden, det vill säga organisationer som genomför verksamhet som på olika sätt har anknytning till trossamfunden. Det finns bland annat trosbaserade föreningar och stiftelser som är grundade eller bedrivs utifrån religiös grund, men som inte har en direkt religiös verksamhet. Som exempel kan nämnas religiösa folkhögskolor och studieförbund, ungdoms- eller kultur- organisationer samt föreningar eller organisationer som verkar för socialt utsatta eller som utför tjänster inom välfärdsområdet eller

80Skr. 2023/24:22 s. 9.

81Regeringsbeslut Fi2022/03248.

82Statskontoret, Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer (2023:19), s. 7 ff.

116

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

biståndsverksamhet. Gällande det trosbaserade föreningslivet är det en viss skillnad mellan sådana föreningar som är en del av ett tros- samfund eller har nära koppling till ett sådant och där verksamheten kan anses ha ett religiöst innehåll, och sådana föreningar som har bildats med inspiration av det religiösa, men som har en verksamhet som inte har någon direkt anknytning till ett trossamfund.83

3.9.2Det religiösa landskapet i Sverige över tid

Vid framväxten av det svenska nationsbygget var kyrkan och stats- makten tätt sammanflätade. I samband med kröningen av Gustav Vasa år 1528 etablerades ett evangeliskt-lutherskt kungarike när kyrkan underställdes staten. Under reformationen tvingades kyr- kan att bryta med påvedömet, och efter Uppsala kyrkomöte år 1593 blev det förbjudet att utöva någon annan religion än den lutherska. Till exempel skulle alla barn döpas, alla människor var tvungna att gå i kyrkan och deras tro skulle kontrolleras genom hus- och katekes- förhör. Under 1700-talet blev därtill ett regelbundet deltagande i nattvard en lagstadgad skyldighet. Socken fungerade som en förvalt- ningsenhet med prästen som en statlig ämbetsman och kyrkan fick ansvar för merparten av samhällets omsorg såsom fattigvård, sjuk- vård och undervisning. Samhället och kyrkan var sammanvävda med varandra och tillhörigheten till kyrkan uppfattades i allmänhet som identisk med att vara svensk.84

Det successiva införandet av religionsfrihet hängde samman med den politiska och idémässiga utvecklingen under upplysningstiden och med den materiella utveckling som industrialismen under 1800- talet innebar. De första stegen mot ett uppluckrande av religions- monopolet togs åren 1781 och 1782 då en så kallad toleransedikt och ett judereglemente infördes, vilka gav invandrare av kristen och judisk tro begränsade möjligheter att bilda egna församlingar. Kyr- kans ställning började ifrågasättas i början av 1800-talet, och det in- leddes snart en utveckling som innebar att kyrkans samhällsuppgif- ter gradvis togs över av statliga och borgerligt kommunala organ. Vid samma tid spreds uppfattningen att religion och moral var pri- vata angelägenheter som skulle ta sig skilda uttryck i samhället. På

83SOU 2018:18 s. 92 ff.

84Prop. 1997/98:116 s. 17; SOU 2018:18 s. 84.

117

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

så sätt ändrades Svenska kyrkans roll i samhället genom att uppgifter av allmänt samhällelig karaktär lyftes bort och verksamheten koncen- trerades till kyrkans huvuduppgift att sprida evangelium. Samtidigt ökade det kyrkliga självbestämmandet på en rad områden. Genom att bland annat Svenska kyrkan fick en annan ställning än tidigare ansågs det finnas förutsättningar för att ändra förhållandet mellan staten och kyrkan. Vid införandet av 1809 års regeringsform inför- des rätten till samvetsfrihet, vilket innebar att var och en var fri att utöva sin religion såvida den inte störde samhällets lugn eller åstad- kom allmän förargelse. Prästerskapet behöll dock sitt inflytande över kyrkolagen som gav dem särskilda privilegier, och därför ändrades lagen bara stegvis under 1800-talets första del.85

Moderniseringen av statsapparaten ledde till att kyrkorna började förlora sina förvaltningsuppgifter, och behovet av en mer effektiv administration tvingade fram reformer av sockenstämmans verksam- het. Genom 1862 års kommunförfattningar skiljdes sockenstämman och kyrkorådet helt åt. Socken hade tidigare varit ansvarig för alla andliga och världsliga angelägenheter, och prästen hade varit dess ordförande. Detta fick till följd att kyrkan fick en mer avgränsad plats i samhället och att dess inflytande och kontroll minskade.86

Under 1600- och 1700-talen uppstod rörelser i Tyskland, såsom pietismen och herrnhutismen, som utvecklade den lutherska läran och utmanade religionsmonopolet. Stora delar av prästerskapet tog inspiration från pietismen vilket gav upphov till splittring inom kyr- kan. Samtidigt lade pietismen grunden till den väckelserörelse som på allvar kom att utmana kyrkans ställning på 1800-talet. Under 1800-talet uppstod en ny väckelserörelse i Sverige, den så kallade frikyrkorörelsen, inspirerad av frikyrkor som hade etablerats i Storbritannien och USA. Dess kyrkor engagerade sig i samhälls- livet bland annat genom att starta folkbildning och bekämpa den utbredda alkoholismen. Även denna rörelse utmanade kyrkans monopol.87

Frikyrkorörelsen blev en viktig kraft i framväxten av den svenska demokratin. Inom flera frikyrkor hade både män och kvinnor röst- rätt och yttrandefrihet, och dessa ideal förespråkades i samhället i stort av de politiskt aktiva inom rörelsen. Rörelsen hade också för-

85Prop. 1997/98:116 s. 17; SOU 2018:18 s. 84.

86SOU 2018:18 s. 85.

87SOU 2018:18 s. 85 f.

118

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

greningar inom de politiska partierna samt nykterhets- och arbetar- rörelsen. Staten tvingades stegvis lätta på mötesrestriktionerna och öppna upp för religionsfrihet. Inom statskyrkan fanns också ström- ningar som argumenterade för en mer tolerant hållning mot andra samfund och för reformer inom Svenska kyrkan. Genom dissident- lagstiftningen år 1873 blev det möjligt att träda ur Svenska kyrkan, dock under förutsättning att man i stället gick med i ett annat god- känt trossamfund.88

År 1952 trädde religionsfrihetslagen (1951:680) i kraft och i sam- band med det infördes fullständig religionsfrihet. Det innebar att var och en gavs rätt att fritt utöva sin religion, att delta i religiösa sammankomster och att sluta sig samman med andra i religiösa gemenskaper. Det blev också möjligt att ha en statlig tjänst utan att vara medlem i Svenska kyrkan.89

Genom uppbyggandet av välfärdsstaten under 1900-talet fördes ansvar inom det sociala området över från kyrkan till samhället sam- tidigt som vetenskapen blev en konkurrent till kyrkan när det kom till att lämna svar på existentiella frågor. Den organiserade kristen- domen kritiserades inom kulturdebatten samtidigt som kyrkan ofta hamnade på motståndarsidan i kampen för jämställdhet. Den ökande sekulariseringen, liksom den ökande religiösa mångfalden i samhället, gjorde att en separation mellan stat och kyrka sågs som tvungen.90

Kyrkans separation från staten skedde stegvis genom ett flertal reformer under 1900-talet. År 1919 togs den obligatoriska undervis- ningen i kristen tro bort, och år 1930 reformerades det kyrkliga för- samlingsstyret så att det sammanföll med de borgerliga kommunerna. Det blev på så vis tydligt att kyrkan var en del av det offentliga, men med ansvar endast för de andliga aspekterna i samhället. År 1958 öppnades prästämbetet upp för kvinnor. Kyrkokommunerna för- lorade ansvaret över skolfrågorna och år 1968 ersattes kristendoms- undervisningen av religionskunskap som ämne i skolan. Regeringen och riksdagen började också fatta beslut i flera kyrkliga angelägen- heter. Dessutom ansågs det inom kyrkan att dopet skulle få en tyd- ligare ställning som grund för kyrkotillhörighet och därför ändrades medlemsbestämmelserna år 1996 så att barn inte automatiskt blev medlemmar vid födseln.91

88SOU 2018:18 s. 86.

89SOU 2018:18 s. 86.

90SOU 2018:18 s. 87.

91SOU 2018:18 s. 87.

119

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

Kyrkans relation till staten utreddes under i stort sett hela efter- krigstiden. År 1972 överlämnade en kyrkoberedning ett förslag om en relationsförändring till regeringen. Det fanns dock svårigheter med att hitta lösningar vad gällde kyrkans finansiering och rättsliga status, och utredningens förslag fick inte enhetligt parlamentariskt stöd. En ny stat-kyrkaberedning tillsattes år 1992 och i dess slutbetän- kande Staten och trossamfunden (SOU 1994:42) föreslogs att staten borde förhålla sig neutral och inte särbehandla något trossamfund. Året före hade kyrkolagen från år 1686 ersatts av en ny lag som fram- hävde kyrkans identitet som ett självständigt trossamfund, men vars organisation och verksamhet skulle regleras av staten. Slutligen fat- tade riksdagen år 1995 ett principbeslut om ändrade relationer mel- lan staten och Svenska kyrkan, den så kallade stat-kyrkareformen.92 Beslutet sågs som det sista ledet i en lång historisk process, och ut- gjorde en kompromiss mellan å ena sidan nödvändigheten att ta hän- syn till Svenska kyrkans särställning på grund av den långa historiska utvecklingen och den stora andelen tillhöriga samt å andra sidan önskan att öka jämställdheten mellan trossamfunden.93

I december 1997 beslutade regeringen propositionen Staten och trossamfunden – grundlagsfrågor (prop. 1997/98:49) i vilken det före- slogs vissa grundlagsändringar för att möjliggöra genomförandet av riksdagens principbeslut om ändrade relationer mellan staten och Svenska kyrkan. År 2000 blev Svenska kyrkan ett eget rättssubjekt separerat från staten genom den så kallade stat-kyrkareformen. Då gjordes även en översyn av stödet till trossamfunden och lagen (1999:932) om stöd till trossamfund infördes. En utgångspunkt för reformen var att Svenska kyrkan skulle få ställning som ett eget rätts- subjekt som själv skulle reglera sina angelägenheter, medan bestäm- melser om kyrkans grundläggande organisation och demokratiska uppbyggnad skulle regleras i en särskild lag. En annan utgångspunkt var att en större likställighet skulle uppnås mellan Svenska kyrkan och andra trossamfund, vilket var det grundläggande motivet för att införa statlig avgiftshjälp även till andra trossamfund. Relations- förändringen ledde emellertid inte till att staten blev helt konfessions- neutral. Utöver att Svenska kyrkans grundläggande organisation och demokratiska uppbyggnad regleras i en särskild lag har kyrkan bland annat enligt begravningslagen (1990:1144) ett huvudmannaskap för

92Prop. 1995/96:80 och bet. 1995/96:KU12.

93Prop. 1997/98:116 s. 15 och 18; SOU 2018:18 s. 87 f.

120

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

begravningsverksamheten och statschefen ska enligt successions- ordningen vara av den evangeliska läran.94

Statsbidrag till andra trossamfund än Svenska kyrkan infördes på 1970-talet. Av de motioner som föregick införandet framgick att frikyrkorna var i ett ekonomiskt underläge i förhållande till Svenska kyrkan och att höjningar av mervärdesskatten och arbetsgivaravgif- ten hade drabbat frikyrkorna hårt. Det ekonomiska underläget an- sågs otillfredsställande ur religionsfrihetssynpunkt. Det stöd som infördes syftade till att förbättra förutsättningarna för de ekonomiskt svaga trossamfunden att hålla lokaler samt erbjuda religiös service i form av gudstjänst, själavård och liknande. Det statliga bidraget till trossamfunden fördelades inledningsvis av Sveriges frikyrkoråd som inrättades som en särskild nämnd för ändamålet. Nämnden fick år 1989 en särskild instruktion och ställning som statlig myndighet, och gjordes år 2017 om till en enrådighetsmyndighet som fick nam- net Myndigheten för stöd till trossamfund (SST).95

Statsbidraget sågs till en början som en temporär åtgärd men år 1974 fick det en mer permanent karaktär. Stödet gavs inlednings- vis enbart till kristna trossamfund, huvudsakligen frikyrkor med rötter i 1800- och 1900-talens väckelserörelse, men kort efter att det hade införts utökades kretsen av bidragsberättigade till att även om- fatta andra protestantiska samfund, romersk-katolska kyrkan samt judiska, ortodoxa och muslimska samfund.96 Lagen har därefter genomgått förändringar vid flera tillfällen, och den 1 januari 2025 infördes en ny lag; lagen (2024:487) om statsbidrag till trossamfund i vilken förutsättningar för statsbidrag nu är reglerade. Utredningen återkommer till denna lag i avsnitt 3.9.5.

Genom stat-kyrkoreformen upphörde Svenska kyrkans försam- lingars och kyrkliga samfälligheters beskattningsrätt. I stället inför- des en skyldighet att betala kyrkoavgift för dem som tillhör Svenska kyrkan. Svenska kyrkan ska därtill kostnadsfritt erbjudas hjälp med att ta in dessa avgifter, så kallad statlig avgiftshjälp.97

Fram till 1900-talets början var Sverige ett homogent land och i stort sett samtliga medborgare tillhörde Svenska kyrkan. Sverige hade fram till och med andra världskriget en restriktiv invandrings- politik som delvis var präglad av en föreställning om behovet att

94Prop. 1997/98:116 s. 16; prop. 2023/24:119 s. 31; SOU 2018:18 s. 88.

95Prop. 2023/24:119 s. 31; SOU 2018:18 s. 88 f.

96SOU 2018:18 s. 89.

97SOU 2018:18 s. 89.

121

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

värna om folkstammens bevarande. I början av andra världskriget var möjligheterna för andra grupper än flyktingar från de nordiska grannländerna att komma till Sverige begränsade. Först i slutet av kriget tog Sverige emot en större grupp flyktningar från övriga Europa. Under 1950- och 1960-talen pågick arbetskraftsinvandring från främst Finland, Grekland, Italien, dåvarande Jugoslavien och Turkiet. Under 1970-talet öppnade Sverige för flyktinginvandring från Latinamerika, sydöstra Europa, Mellanöstern och Afrika. Under Balkankriget på 1990-talet och i samband med konflikter i Afrika och Mellanöstern under 2000-talet ökade invandringen. I tiden där- efter har ytterligare konflikter i världen ökat andelen i Sverige med utländsk bakgrund.98

En stor del av de som har invandrat till Sverige kommer från län- der med antingen muslimsk, kristen eller buddhistisk tradition. Det innebär att Sverige på mindre än 100 år har gått från att ha en befolk- ning som i stort sett uteslutande varit medlemmar i Svenska kyrkan till att bli ett mångreligiöst land.99

3.9.3Lagen om trossamfund

Allmänna bestämmelser om trossamfund

Lagen infördes den 1 januari 2000, och genom den infördes, som utredningen tidigare redovisat i avsnitt 3.3.3, associationsformen registrerat trossamfund. Lagen innehåller dels vissa allmänna be- stämmelser som gäller alla trossamfund, dels särskilda bestämmel- ser som endast gäller för registrerade trossamfund. Denna rättsliga reglering av trossamfunden och deras förhållanden syftar till att skapa goda arbetsförutsättningar och så likvärdiga villkor som möjligt för olika trossamfund. Vid införandet av lagen upphävdes religionsfri- hetslagen, men vissa bestämmelser i den upphävda lagen fördes över till den nya.100

I lagen definieras begreppet trossamfund (2 § 1). I lagens ursprung- liga lydelse avsågs med trossamfund ”en gemenskap för religiös verk- samhet, i vilken det ingår att anordna gudstjänst”. Vid en översyn av lagen konstaterades att definitionen utgick från ett kristet språk-

98SOU 2018:18 s. 90.

99SOU 2018:18 s. 90 f.

100Prop. 1997/98:116 s. 18 ff.

122

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

bruk och begreppet ansågs inte vara konfessionsneutralt. Därtill framhölls att den religiösa mångfalden i Sverige hade ökat, att tros- samfundens religiösa verksamhet skilde sig åt och att olika trossam- fund lade olika betydelse i vad som avsågs med att utöva religiös verksamhet. Det ansågs därför angeläget att formulera definitionen på ett sätt som var anpassat till bredden av trossamfund i Sverige. I den nya lagen infördes således en ny definition av begreppet tros- samfund: ”en gemenskap som utövar religiös verksamhet i vilken guds- tjänst, bön, meditation eller andra ritualer ingår”. Av förarbetena framgår bland annat att definitionen av begreppet utgår från vilken form av verksamhet som utövas. Det som omfattas av definitionen är sådana verksamheter som anses skyddsvärda enligt bestämmelsen om religionsfrihet i Europakonventionen (se kapitel 8). För att det ska vara fråga om religiös verksamhet ska verksamheten bygga på en trosuppfattning som uppnår en viss nivå beträffande slagkraft, allvar, sammanhållning och betydelse. Vid bedömningen av om en trosuppfattning uppnår sådana krav kan bland annat beaktas om den innefattar regelbundna passageriter, såsom vigsel- och begrav- ningsriter. Vidare kan det beaktas hur länge trosuppfattningen kon- tinuerligt har utövats. Det som är relevant att beakta i en sådan situa- tion är inte hur länge trosuppfattningen har utövats inom en viss organisation, utan att trosuppfattningen allmänt sett utövats under en längre tid, till exempel inom andra trossamfund, i andra länder eller utan att ha varit formellt organiserad. I förarbetena förtydligas dock att det inte är lämpligt att en myndighet närmare värderar en tro eller en lära. Staten är skyldig att förhålla sig neutral och opartisk till olika trosuppfattningar. Det myndigheten ska pröva är om tros- samfundet utövar religiös verksamhet. Myndigheten ska inte göra en prövning av vad som är religiös verksamhet, men bör pröva om det är fråga om religiös verksamhet i vid bemärkelse.101

Av förarbetena framgår därtill att avsikten med definitionen är att ange en miniminivå som ska vara uppfylld för att en gemenskap ska anses vara ett trossamfund i lagens mening, inte att ge en uttöm- mande definition av begreppet religiös verksamhet. Flera trossam- fund utför verksamhet som de ser som religiös, till exempel att driva ungdomsföreningar eller bedriva internationellt arbete och socialt arbete. Religiös verksamhet får dock i stor utsträckning anses handla om att ägna sig åt gudstjänst, bön eller meditation. Även om ett tros-

101Prop. 2023/24:119 s. 41 f.

123

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

samfund också kan utöva flera andra verksamheter så är det detta vad som skiljer ett trossamfund från till exempel andra ungdoms- verksamheter eller sociala verksamheter i samhället.102

Av förarbetena framgår vidare att det religiösa utövandet vanligt- vis också brukar innehålla särskilda ritualer som inte nödvändigtvis utgörs av gudstjänst, bön eller meditation. Exempel på sådana ritu- aler är firandet av högtider, sammankomster för andliga eller existen- tiella frågor eller andaktsövningar. För många människor är passage- riterna det viktigaste inslaget i en religiös verksamhet. Att det inom en religiös verksamhet utövas ritualer visar på att religionen har prak- tiserats i ett sammanhang av människor under en längre tid. Av den anledningen lades ritualer till som en form av religiös verksamhet i definitionen av begreppet trossamfund.103

I lagen definieras begreppet församling som ”en gemenskap inom ett trossamfund där gemenskapen utövar lokal religiös verksamhet i vilken gudstjänst, bön, meditation eller andra ritualer ingår” (2 § 2). Det ska röra sig om en gemenskap som är en del av trossamfundet. För att omfattas av definitionen ska gemenskapen på lokal nivå utöva religiös verksamhet i vilken gudstjänst, bön, meditation eller andra ritualer ingår.104

Ytterligare ett begrepp som definieras i lagen är betjänad som be- skrivs som ”en medlem i ett trossamfund eller en person som deltar regelbundet i verksamhet som organiseras av ett trossamfund eller av en församling inom ett trossamfund” (2 § 3). Med en person som deltar regelbundet i verksamhet avses en deltagare som inte endast tillfälligt deltar i verksamheten.105

Av de allmänna bestämmelserna i lagen framgår att ingen är skyl- dig att tillhöra något trossamfund, och att ett avtal eller löfte som strider mot denna bestämmelse är ogiltigt (3 §). Bestämmelsen ut- gör ett skydd för den enskilde i förhållande till trossamfunden. Mot- svarande bestämmelse i 2 kap. 2 § regeringsformen innebär att den enskilde gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att tillhöra något trossamfund. Det framgår även av de allmänna bestämmel- serna att barn som har fyllt 12 år inte kan inträda i eller utträda ur ett trossamfund utan eget samtycke (4 §). Syftet med bestämmel- sen är att barns religionsfrihet, som följer av FN:s konvention om

102Prop. 2023/24:119 s. 42 f.

103Prop. 2023/24:119 s. 43.

104Prop. 2023/24:119 s. 43.

105Prop. 2023/24:119 s. 43 f.

124

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

barnets rättigheter (barnkonventionen), ska komma till tydligt uttryck.106

Registrerat trossamfund

Associationsformen registrerat trossamfund syftar till att ge alla tros- samfund möjlighet att i formellt och rättsligt hänseende uppträda som just trossamfund.107 Med registrerat trossamfund avses Svenska kyrkan, och trossamfund som har registrerats enligt lagen (5 §). Att Svenska kyrkan utgör ett registrerat trossamfund följer således direkt av lagen. Övriga trossamfund måste registreras av Kammarkollegiet för att få ställning som registrerat trossamfund.

Ett trossamfund ska på egen begäran registreras om trossamfun- det har stadgar där det finns bestämmelser om trossamfundets ända- mål och om hur det fattas beslut i trossamfundets angelägenheter, och en styrelse eller motsvarande organ (7 § första stycket). En grundläggande förutsättning för att ett trossamfund ska kunna an- vända sig av associationsformen är således att det utgör ett trossam- fund i lagens mening och att det har en stabil organisatorisk uppbygg- nad. I det sistnämnda ligger att ha stadgar av viss fullständighet. Av stadgarna ska trossamfundets ändamål framgå, och de ska även inne- hålla bestämmelser om hur beslut fattas i trossamfundets angelägen- heter. Trossamfundet ska därtill ha en styrelse eller motsvarande organ. I allt väsentligt överensstämmer kraven med vad som enligt rättspraxis krävs för att en ideell förening ska anses föreligga.108

För att kunna registreras måste trossamfundet ha ett namn som inte kan förväxlas med andra (7 § andra stycket). Registreringen inne- bär således ett skydd för trossamfundets namn.109

Aktiebolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser får inte regi- streras enligt lagen (7 § tredje stycket). Av förarbetena framgår att det troligen är få trossamfund som är verksamma som aktiebolag eller ekonomiska föreningar. Om så ändå är fallet ska de särskilda regler om likvidation och upplösning som gäller för respektive asso- ciationsform tillämpas.110

106Prop. 1997/98:116 s. 21 ff.

107Prop. 1997/98:116 s. 20.

108Prop. 1997/98:116 s. 25.

109Prop. 1997/98:116 s. 28.

110Prop. 1997/98:116 s. 31.

125

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

Den prövning som ska göras vid en begäran om registrering ska endast avse om ovan angivna förutsättningar är uppfyllda. Prövningen är främst av formell natur och liknar den som görs vid till exempel registrering av aktiebolag. Enligt förarbetena skulle det innebära en otillbörlig diskriminering av trossamfund att ställa krav som på något sätt anknyter till religiös åskådning.111 Registreringen ska omfatta trossamfundets namn och postadress, trossamfundets stadgar och en kontaktperson som är behörig att företräda trossamfundet i frå- gor om registrering samt kontaktpersonens namn, postadress och personnummer eller samordningsnummer eller, om sådana nummer saknas, födelsedatum (8 § första stycket). Ändringar i något av dessa förhållanden ska genast anmälas för registrering (8 § andra stycket).

När ett trossamfund har registrerats innebär det att det får för- värva rättigheter och ta på sig skyldigheter samt föra talan vid dom- stol och andra myndigheter (9 § första stycket). Trossamfundets rättsliga ställning upphör emellertid när likvidation har avslutats, när avregistrering sker och, om trossamfundet har försatts i konkurs, när konkursen avslutas utan överskott (9 § andra stycket). Ansvaret för de skyldigheter som har uppkommit före registreringen övergår på det registrerade trossamfundet genom registreringsbeslutet, om trossamfundet har utgjort en ideell förening, och genom registrer- ingen övergår även trossamfundets rättigheter till det registrerade trossamfundet (10 §).

Vid registreringen tilldelas trossamfundet ett organisationsnum- mer av Kammarkollegiet, som också ansvarar för registret över regi- strerade trossamfund. Bestämmelser om detta finns i förordningen om registrering av trossamfund.

Organisatoriska delar

Flera verksamma trossamfund har en sådan organisationsstruktur att till exempel regionala och lokala organs självbestämmande och oberoende är tydligt framträdande, även om verksamheten grundar sig på samma religiösa åskådning. De olika delarna, så som fria för- samlingar, stift och distrikt, uppträder många gånger som självstän- diga juridiska personer.112 Enligt lagen får därför självständiga orga-

111Prop. 1997/98:116 s. 25.

112Prop. 1997/98:116 s. 35.

126

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

nisatoriska delar av ett trossamfund som har registrerats enligt lagen också registreras, om de uppfyller kraven i 7 § (13 § första stycket). Sådana organisatoriska delar får var för sig förvärva rättigheter och ta på sig skyldigheter samt föra talan vid domstol och andra myndig- heter (13 § andra stycket). Förlorar trossamfundet sin rättsliga ställ- ning enligt 9 § andra stycket och begär dess organisatoriska delar inte avregistrering inom en månad därefter eller avslås en sådan begäran, ska det beslutas att de organisatoriska delarna ska träda i likvidation (13 § tredje stycket).

Svenska kyrkans församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift är registrerade organisatoriska delar av Svenska kyrkan (13 § fjärde stycket).

Statlig avgiftshjälp

Av lagen framgår att Svenska kyrkan har rätt till hjälp av staten med att bestämma, debitera, redovisa och ta in avgifter från dem som till- hör Svenska kyrkan, så kallad statlig avgiftshjälp (16 §). Av samma bestämmelse framgår att även andra registrerade trossamfund kan beviljas sådant stöd. Bestämmelser om förfarandet meddelas i särskild lag, det vill säga lag (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund samt i förordning (1999:728) om avgift till registrerat trossamfund.

Syftet med statlig avgiftshjälp är att stärka förutsättningarna för trossamfund att bedriva en aktiv och långsiktig religiös verksamhet, bidra till att ge alla människor samma grundläggande möjligheter att utöva sin religion i Sverige, och bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på (17 §).

Statlig avgiftshjälp får lämnas endast till ett registrerat trossam- fund som har minst 2 500 betjänade som är bosatta i Sverige, har bedrivit verksamhet i Sverige under minst fem år, och får sin reli- giösa verksamhet finansierad i huvudsak av betjänade som är bosatta i Sverige (18 §). Därtill måste trossamfundet uppfylla de så kallade demokrativillkoren (19 §). Utredningen återkommer till dessa krav i avsnitt 3.10.

Statlig avgiftshjälp får inte lämnas till ett trossamfund som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndig- heten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs (20 §).

127

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

Lagen innehåller bestämmelser om handläggning (21–25 §§), bestämmelser om anmälningsskyldighet vid ändrade förhållanden (26 §) och överklagande (28 §). Förfarandebestämmelser finns i förordningen om registrering av trossamfund.

3.9.4Lagen om Svenska kyrkan

Svenska kyrkan som trossamfund och dess organisatoriska uppbyggnad

Grunderna för Svenska kyrkan regleras i lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan. Införandet av lagen motiverades bland annat på följande sätt:

Det nuvarande förhållandet mellan staten och Svenska kyrkan är resul- tatet av en lång historisk utveckling där skilda principiella utgångspunk- ter spelat större eller mindre roll för skeendet. Den långa gemensamma historien motiverar att staten genom en särskild lag anger de ramar inom vilka Svenska kyrkan även i fortsättningen skall verka. Detta innebär att det i lagen kommer att anges vad som från statens utgångspunkt är nödvändigt för att Svenska kyrkan skall anses behålla sin grundläggande karaktär. Regleringen av Svenska kyrkans identitet och organisatoriska uppbyggnad måste samtidigt stämma överens med den syn på sig själv som Svenska kyrkan gett uttryck åt. Inom de ramar som lagen uppstäl- ler är det sedan Svenska kyrkans sak att själv reglera sina angelägenheter.113

Av lagen framgår att Svenska kyrkan är ett evangelisk-lutherskt tros- samfund som framträder som församlingar och stift, samt att Svenska kyrkan också har nationella organ (1 §). Svenska kyrkan är därtill en öppen folkkyrka som i samverkan mellan en demokratisk organisa- tion och kyrkans ämbete bedriver en rikstäckande verksamhet (2 §). Svenska kyrkan och var för sig dess församlingar, sammanslutningar av församlingar och stift får förvärva rättigheter och ta på sig skyldig- heter samt föra talan vid domstol och andra myndigheter (3 §). Samma rätt har var för sig Svenska kyrkans församlingar, samman- slutningar av församlingar (kyrkliga samfälligheter) och stift.

Av förarbetena framgår att den evangelisk-lutherska karaktären är av helt avgörande betydelse för Svenska kyrkans identitet och en bestämmelse om det fanns redan i kyrkolagen (1992:300)114 och som härstammar från 1982 års lag om Svenska kyrkan. Redan vid Uppsala

113Prop. 1997/98:116 s. 38.

114Lagen upphävdes den 1 januari 2000.

128

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

möte år 1593 fastställdes de bekännelseskrifter på vilka den evangelisk- lutherska läran skulle baseras, och i 1686 års kyrkolag gjordes en detal- jerad uppräkning av dessa bekännelseskrifter. För att Svenska kyrkan skulle fortsätta att vara samma trossamfund efter relationsändringen föreslogs att lagen om Svenska kyrkan skulle inledas med en bestäm- melse som slår fast den evangelisk-lutherska identiteten.115

Av förarbetena framgår vidare att organisationen är av stor bety- delse för ett trossamfund av Svenska kyrkans karaktär. Hur kyrkan är organiserad har dels praktiska aspekter som tar sikte på den aktu- ella situationen i samhället, dels teologiska aspekter genom att orga- nisationen avspeglar kyrkans uppdrag och budskap. I sistnämnda hänseende är organisationen därför mycket betydelsefull för Svenska kyrkans religiösa identitet. Med hänsyn till den stora betydelse som valet av organisatoriska principer har för Svenska kyrkans identitet ansågs det att bestämningen av Svenska kyrkan som ett evangelisk- lutherskt trossamfund skulle förenas med en övergripande beskriv- ning av kyrkans organisation. Beskrivningen skulle också markera att det finns en sådan skillnad i fråga om uppgifter mellan försam- lingar och stift å ena sidan och Svenska kyrkan på nationell nivå å andra sidan. Genom att i lagen ange att Svenska kyrkan som trossam- fund framträder som församlingar och stift görs det tydligt att dessa organ är trossamfundets grundläggande enheter och av avgörande betydelse för trossamfundens identitet. Av bestämmelsen framgår också att Svenska kyrkan har nationella organ till sitt förfogande vilket skapar en övergripande beskrivning av kyrkans organisation som identitetsmässigt stämmer överens med Svenska kyrkans syn på sig själv.116

Att Svenska kyrkan ska vara en öppen folkkyrka motiverades i förarbetena bland annat på följande sätt:

Visserligen skall relationerna mellan staten och Svenska kyrkan ändras, men Svenska kyrkan kommer också i fortsättningen att ha ansvaret för vissa viktiga samhälleliga uppgifter, t.ex. begravningsverksamheten (se prop. 1995/96:80 s. 30 ff.). Mot denna bakgrund är det av vikt att den öppenhet hos Svenska kyrkan som ligger i folkkyrkokaraktären kan be- varas också när relationerna till staten förändras. Det hör även till Svenska kyrkans öppna och demokratiska karaktär, att kvinnor och män har samma möjligheter att ta ansvar och tjänstgöra i Svenska kyrkan. Be-

115Prop. 1997/98:116 s. 40.

116Prop. 1997/98:116 s. 41.

129

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

skrivningen av Svenska kyrkan som en öppen folkkyrka är enligt reger- ingen av grundläggande betydelse för kyrkans identitet.117

Ytterligare en viktig del av Svenska kyrkans identitet och syn på sig själv är principen om rikstäckning. Hela landet är geografiskt indelat i församlingar, och grundtanken är att dessa i enlighet med folkkyrko- principen ska tillgodose att det finns tillgång till kyrkans tjänster oavsett var i landet man bor. Även stiften utgör geografiska områden som tillsammans täcker hela landet.118

I förarbetena anges att ett trossamfund av Svenska kyrkans karak- tär kräver såväl en sammanhållen struktur som en väl utvecklad demo- kratisk form för de i verksamheten ingående nivåerna: församlingar, stift och nationella organ. Att Svenska kyrkan också i fortsättningen ska ha en demokratisk uppbyggnad ska därför framgå av lagen. I den tidigare regleringen tog formuleringen om den demokratiska upp- byggnaden sikte på verksamheten. I lagen om Svenska kyrkan anges i stället organisationen som demokratisk.119

Av förarbetena framgår att ett proportionellt valsätt, där likheten med samhällets övriga beslutsförsamlingar säkras, av många framhölls som den naturliga ordningen i Svenska kyrkan. Vid 1995 års kyrko- möte uttalades att den ordningen skulle garanteras. Eftersom det föreslogs att lagen om Svenska kyrkan skulle innehålla en bestäm- melse om demokratisk organisation, uttrycktes det också att valen inom Svenska kyrkan även i fortsättningen skulle vara fria och demo- kratiska. Det konstaterades dock att det skulle framstå som klart olämpligt att i lagen om Svenska kyrkan detaljerat reglera kyrkans framtida valsystem. Det ansågs vara av stor betydelse att demokra- tins utveckling i Svenska kyrkan och samhället i övrigt under kom- mande decennier kunde påverka den exakta utformningen av val- reglerna. Regeringen ansåg därför att det är Svenska kyrkans uppgift att själv närmare utforma valregler med mera som uppfyller nödvän- diga kriterier för att vidmakthålla och förstärka den demokratiska organisationen. I förarbetena framfördes att föreskrifterna i kyrko- lagen och lagen (1972:704) om kyrkofullmäktig val, m.m. kunde tjäna som utgångspunkt för en kommande inomkyrklig reglering av val- frågorna.120

117Prop. 1997/98:116 s. 41.

118Prop. 1997/98:116 s. 42.

119Prop. 1997/98:116 s. 42.

120Prop. 1997/98:116 s. 42 f.

130

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Var och en som tillhör Svenska kyrkan ges möjlighet att påverka hur församlingen ska fullgöra sin grundläggande uppgift och hur stif- ten och den nationella nivån ska främja den uppgiften. Detta sker genom kyrkovalet i vilket väljarna röstar om vilka som ska vara med och bestämma i Svenska kyrkan de kommande fyra åren. Sättet att genomföra kyrkovalet tar sin utgångspunkt i vallagen och hur de allmänna valen genomförs.121

Svenska kyrkans organisation är även en grundläggande förutsätt- ning för den så kallade dubbla ansvarslinjen. Om den framgår föl- jande i förarbetena:

Principen om den dubbla ansvarslinjen förutsätter att det finns ett gemen- samt uppdrag för alla dem som tillhör Svenska kyrkan, dvs. ett gemensamt uppdrag för såväl ämbetsbärare som övriga kyrkotillhöriga. Ansvarstagan- det för uppdraget att bedriva en rikstäckande verksamhet – i enlighet med Svenska kyrkans tro, bekännelse och lära – fullgörs i samverkan mellan den demokratiska organisationen och kyrkans ämbetsbärare. Den riks- täckande verksamheten bärs således organisatoriskt upp såväl av ansvars- tagandet inom den demokratiska organisationen som av ämbetsbärarnas särskilda ansvarstagande för förkunnelse och sakramentsförvaltning. Självfallet är detta inte två från varandra helt separerade former av an- svarstagande, vilket bl.a. framgår av att förtroendevalda och övriga kyrko- tillhöriga har del i det gemensamma uppdraget att förkunna det kristna budskapet och av att också ämbetsbärare är delaktiga i det demokratiska beslutsfattandet och har samma ansvar för besluten.122

Av riksdagens principbeslut framgår att lagen om Svenska kyrkan borde innehålla en regel som klart säger att Svenska kyrkan som tros- samfund är ett eget rättssubjekt. Det framhölls även att det finns en nationell identitet för kyrkan som det är viktigt att kunna markera och framhäva. I lagen om Svenska kyrkan finns därför en bestäm- melse som gör Svenska kyrkan till en egen juridisk person. Beträf- fande församlingar och stift innebär riksdagens principbeslut att dessa var för sig ska vara självständiga rättssubjekt även efter rela- tionsändringen. De är således självständiga rättssubjekt inom rätts- subjektet Svenska kyrkan. Utanför rättssubjektet Svenska kyrkan faller sådana organ vars verksamhet bedrivs i annan organisations- form, till exempel stiftelser och föreningar.123

121Svenska kyrkan, Om kyrkovalet (2025), https://www.svenskakyrkan.se/kyrkoval/om- kyrkovalet (hämtad 2 december 2025).

122SOU 1997:41 s. 172 f.

123Prop. 1997/98:116 s. 45 f.

131

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

Som en del av Svenska kyrkans regelverk ingår också kyrkoord- ningen. I kyrkoordningen, som är en central del av Svenska kyrkans interna regelverk (Svenska kyrkans bestämmelser), anges de struk- turer och beslutsformer som ger de bästa förutsättningarna för Svenska kyrkan att fullfölja sin kallelse. Den ger också ledning för hur enheten och gemenskapen bland de som tillhör Svenska kyrkan ska bevaras och stärkas liksom relationen mellan församlingar och stift och med hela den världsvida kyrkan. Kyrkoordningen utfärdades första gången av 1999 års kyrkomöte, och uppdateras sedan varje år.124

Den som tillhör Svenska kyrkan ska betala lokal och regional kyrkoavgift (7 §). Församlingen beslutar om den lokala kyrkoavgif- ten, och stiftet beslutar om den regionala kyrkoavgiften (8 §).

Rätten att ta del av handlingar

I lagen finns bestämmelser om rätten att ta del av handlingar. Be- stämmelser om rätten att ta del av Svenska kyrkans handlingar när det gäller vissa verksamheter finns i offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400) (10 §). Även utöver vad som följer av 10 § ska var och en ha rätt att ta del av Svenska kyrkans handlingar (11 §). Denna rätt får begränsas bara om det är särskilt motiverat med hänsyn till skyddet för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden, Svenska kyrkans ekonomiska intresse, eller något synnerligen väsent- ligt intresse. Beslut som innebär att någon inte får ta del av sådana handlingar överprövas på det sätt som Svenska kyrkan bestämmer (13 §). För att inom Svenska kyrkan ytterst pröva frågor enligt första stycket ska ett särskilt organ inrättas. Ordföranden i detta organ ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Svenska kyrkan var tidigare en del av det allmänna. Det innebar att handlingsoffentlighet gällde för den övervägande delen av den kyrkliga verksamheten. Tryckfrihetsförordningens bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet gällde såväl de kyrkliga myn- digheterna som Svenska kyrkans beslutande församlingar. Genom stat-kyrkareformen upphörde församlingarnas och de kyrkliga sam- fälligheternas kommunstatus och även kyrkan i övrigt lämnade det allmänna. Det medförde bland annat att den offentligrättsliga regler-

124Svenska kyrkan, Kyrkoordningen (2025), https://www.svenskakyrkan.se/kyrkoordningen (hämtad 2 december 2025).

132

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

ingen avseende handlingsoffentlighet inte längre var tillämplig på den verksamhet som bedrevs inom Svenska kyrkan.125

Av förarbetena framgår att det ansågs viktigt att kyrkans verksam- het även i fortsättningen ska bedrivas under öppenhet och att allmän- heten har tillgång till handlingar. Offentlighet och möjlighet till ett fritt meningsutbyte utgör förutsättningar för att Svenska kyrkans karaktär som öppen folkkyrka ska behållas och för att demokratins grundläggande idéer ska förbli vägledande inom kyrkan.126

Gällande de områden där Svenska kyrkan anförtros allmänna sam- hälleliga uppgifter infördes en offentligrättsligt reglerad handlings- offentlighet. Regeringen uttalade före införandet att det är motive- rat med en offentligrättslig handlingsoffentlighet inom de områden där intresset av insyn från statlig utgångspunkt är störst, nämligen i de fall kyrkan ska utföra viktiga samhällsuppgifter. Frågan regleras i offentlighets- och sekretesslagen och lagen om Svenska kyrkan innehåller en upplysning om detta. Det ansågs emellertid inte finnas anledning att generellt utsträcka regleringen om handlingsoffentlig- het till att också omfatta organ, det vill säga bolag, föreningar och stiftelser, där Svenska kyrkan har ett bestämmande inflytande.127

Av förarbetena framgår att det även gällande övrig verksamhet finns ett berättigat behov av att skapa insyn. Offentlighet inom i princip alla områden är en förutsättning för att Svenska kyrkan ska vara en öppen och demokratisk folkkyrka. I lagen infördes därför en bestämmelse om att handlingar från andra områden än de där Svenska kyrkan fullgör allmänna samhällsuppgifter ska omfattas av en inomkyrkligt reglerad handlingsoffentlighet. Svenska kyrkan är därför skyldig att låta var och en ta del av handlingar som inte om- fattas av den offentligrättsliga handlingsoffentligheten. Det innebär en skyldighet för Svenska kyrkan att sörja för att denna ordning blir gällande på alla nivåer inom kyrkan. För att denna rätt ska kunna upp- rätthållas är det viktigt att den inte kan inskränkas annat än under speciella förutsättningar.128

Svenska kyrkan ska till det register som avses i 7 § lagen om tros- samfund lämna uppgifter om stadgar, indelning i församlingar, kyrk- liga samhälligheter och stift samt en kontaktperson som är behörig att företräda Svenska kyrkan (14 §).

125Prop. 1997/98:116 s. 63.

126Prop. 1997/98:116 s. 63.

127Prop. 1997/98:49 s. 19 f.; prop. 1997/98:116 s. 63.

128Prop. 1997/98:116 s. 63 ff.

133

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

3.9.5Lagen om statsbidrag till trossamfund

Lagen trädde i kraft den 1 januari 2025 och innehåller bestämmelser om när ett annat trossamfund än Svenska kyrkan är berättigat till statsbidrag (1 §). Genom införandet av lagen upphävdes lagen om stöd till trossamfund.

I lagen definieras begreppen trossamfund, församling och betjänad på samma sätt som i lagen om trossamfund (2 §). Syftet med stats- bidraget är att stärka förutsättningarna för trossamfund att bedriva en aktiv och långsiktig religiös verksamhet, bidra till att ge alla män- niskor samma grundläggande möjligheter att utöva sin religion i Sverige, och bidra till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på (3 §).

Statsbidrag får lämnas till ett registrerat trossamfund som har minst 2 500 betjänade som är bosatta i Sverige, har bedrivit verksam- het i Sverige under minst fem år och får sin religiösa verksamhet finansierad i huvudsak av betjänade som är bosatta i Sverige (4 §). Därtill måste trossamfundet uppfylla de så kallade demokrativillko- ren (5 §). Utredningen återkommer till dessa krav i avsnitt 3.10. Statsbidrag får inte lämnas till ett trossamfund som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndigheten eller som är i likvidation eller försatt i konkurs (6 §).

Av förarbetena framgår bland annat att genom att ställa krav på att trossamfundet ska vara registrerat trossamfund för att vara stöd- berättigat, säkerställs att trossamfundets organisatoriska struktur är fast och tydlig och att det säkerställer att stödet går till trossamfund som utövar religiös verksamhet och inte till andra typer av ideella föreningar. Vidare framgår att ett trossamfund som tar emot stora bidrag eller gåvor av en organisation eller person kan hamna i bero- endeställning till denna. Ett flertal av de bidragsberättigade trossam- funden har tagit emot ekonomiskt stöd från länder med bristande respekt för grundläggande demokratiska principer och med begrän- sad religionsfrihet. Det har till exempel gällt stöd för att köpa eller bygga religiösa byggnader. Stöd från icke-demokratiska länder eller organisationer kan innebära en risk för att trossamfundets självstän- dighet och demokratiska uppbyggnad påverkas. Om oberoendet inskränks kan det också innebära en begränsning av de betjänades möjligheter att fritt utöva sin religion. Om finansiering från icke- demokratiska stater eller andra icke-demokratiska externa aktörer

134

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

direkt eller indirekt leder till att trossamfundet inte respekterar sam- hällets grundläggande värderingar bör trossamfundets agerande kunna angripas med tillämpningen av demokrativillkoren. Av den anled- ningen infördes kravet om att ett trossamfunds religiösa verksamhet ska finansieras i huvudsak av dem som betjänas av samfundet och är bosatta i Sverige.129

Ilagen finns därtill bestämmelser om handläggning (7–10 §§), anmälningsskyldighet vid ändrade förhållanden (11 §), rätten att med- dela föreskrifter (12 §) och överklagande (13 §).

Förfarandebestämmelser finns i förordningen (2024:1056) om statligt stöd till trossamfund. Av förordningen följer bland annat att en bidragsmottagare är skyldig att betala tillbaka statsbidraget om mottagaren genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat sätt har orsakat att bidrag har lämnats felaktigt eller med för högt belopp, bidraget av något annat skäl har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, bidraget helt eller delvis inte har utnyttjats eller använts för de ändamål som det har beviljats för, mottagaren inte har lämnat en sådan redovis- ning som avses enligt vissa bestämmelser i förordningen, villkor i beslutet om bidrag inte har följts, eller trossamfundet inte uppfyller villkoren för att vara berättigat till statsbidrag enligt lagen om stats- bidrag till trossamfund (16 §). Statsbidraget ska helt eller delvis krä- vas tillbaka, om bidragsmottagaren är återbetalningsskyldig enligt 16 § (17 §). Om det finns särskilda skäl för det, får myndigheten besluta att helt eller delvis avstå från ett krav på återbetalning. Ett beslut om återkrav får inte avse statsbidrag som betalats ut till ett trossamfund eller en församling mer än fem år före beslutet om återkrav.

År 2025 inkom 45 ansökningar om statsbidrag enligt lagen, varav

20 ansökningar avslogs. Av dessa nådde 14 ansökningar inte upp till kravet om 2 500 medlemmar och regelbundna besökare, och 2 ansök- ningar avslogs eftersom de inte kom från registrerade trossamfund. 1 ansökan avslogs eftersom sökanden inte bedrev religiös verksam- het, och 3 ansökningar avslogs eftersom det bedömdes att sökandena inte uppfyllde demokrativillkoren.130

129Prop. 2023/24:119 s. 47.

130SST, Årsredovisning 2025 (2026), s. 19.

135

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

3.10Närmare om demokrativillkoren

3.10.1Framtagandet av nya villkor

Det civila samhället engagerar mer än sex miljoner människor i Sverige, och att grupper av människor samlas kring ett engagemang i olika frågor är en central del i en levande demokrati. Det har gett skäl för det offentliga att sedan en lång tid tillbaka stödja det civila samhällets organisationer, bland annat genom statsbidrag.131

Med stödgivningen följer att regeringen ställer upp krav på de organisationer som ska kunna beviljas medel. Stödvillkoren ska till exempel säkerställa att medlen går till det önskade ändamålet samt att medel som använts felaktigt återkrävs. Regeringen ska dock inte utöva obefogad kontroll och inblandning, varför den statliga styr- ningen genom bidrag inte ska vara alltför omfattande i syfte att värna civilsamhällets oberoende och särart. Varje villkor ska vara väl moti- verat.132

Det har vid några tillfällen funnits misstankar om att skattemedel har gått till organisationer vars verksamhet inte fullt ut varit förenlig med samhällets grundläggande värderingar, till exempel människors lika värde. Några organisationer har även fått återbetala de medel de fått. Regeringen började därför uppställa demokrativillkor i bidrags- givningen till det civila samhället. Demokrativillkoren fick dock kritik för att de skiljde sig åt och var svåra att tillämpa. Av denna anledning tillsattes flera utredningar.133

Som skäl för en översyn framfördes även att det svenska samhället och trossamfundens verksamheter i Sverige hade förändrats sedan regelverket om stöd till trossamfund trädde i kraft. Befintliga tros- samfund hade ombildats och nya trossamfund hade etablerats. Tros- samfundens mångfald och verksamheter hade breddats. Med anled- ning av det uppstod frågor om huruvida stödsystemet svarade mot de verksamma trossamfundens och samhällets behov. Därtill hade ett antal brister i regleringen identifierats såsom att regleringen utgick från ett kristet språkbruk och problem med demokrativillkoren.134

I juni 2016 tillsattes en utredning som fick i uppdrag att se över statens stöd till trossamfund (dir. 2016:62). I uppdraget ingick bland

131Prop. 2023/24:119 s. 25.

132Prop. 2009/10:55 s. 55; prop. 2023/24:119 s. 27.

133Prop. 2023/24:119 s. 27.

134Prop. 2023/24:119 s. 31.

136

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

annat att analysera det dåvarande stödets effekter för berörda tros- samfund och samhället i stort samt föreslå mål för statens stöd till trossamfund och föreslå eventuella förändringar av stödreformerna och dess villkor. Utredningen skulle vidare föreslå ett förtydligat demokratikriterium som var i överensstämmelse med religionsfri- heten samt bestämmelser om återkallande av stöd och återkrav av ut- betalda medel. Genom tilläggsdirektiv (dir. 2017:63) fick utredningen även i uppdrag att bland annat kartlägga utbudet av och efterfrågan på konfessionell utbildning i Sverige som var riktad till trossamfun- dens församlingsledare.135 Utredningen antog namnet Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund och överlämnade i mars 2018 betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18).

Regeringen beslutade i mars 2018 att ge en särskild utredare i upp- drag att se över demokrativillkoren i statsbidragsförordningar och tillämpningen av dessa villkor i syfte att säkerställa att allmänna medel gick till verksamheter som var förenliga med samhällets grundläggande värderingar så som de uttrycks i regeringsformen och i de internatio- nella konventionerna om mänskliga rättigheter (dir. 2018:19). Utred- ningen, som tog namnet Demokrativillkorsutredningen, överlämnade i juni 2019 betänkandet Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35).136

I oktober 2020 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att analysera frågor om personuppgiftsbehandling och sek- retess i ärenden om stöd till det civila samhället, inklusive trossam- funden (dir. 2020:113). Genom tilläggsdirektiv beslutade regeringen att utredaren även skulle analysera och ta ställning till frågan om in- rättande av en stödfunktion som kunde bistå myndigheter vid en fördjupad granskning av en bidragssökande organisation eller av annan offentligt finansierad verksamhet (dir. 2020:117). Utredningen, som tog namnet Utredningen om granskning av stöd till civilsam- hället, överlämnade i augusti 2021 delbetänkandet Rätt mottagare – Demokrativillkor och integritet (SOU 2021:66).137

Av propositionen Ett modernt regelverk för Allmänna arvsfonden (prop. 2020/21:139) framgår att regeringen avsåg att återkomma i frågan om att införa ett demokrativillkor för stöd ur Allmänna arvs-

135SOU 2018:18 s. 75.

136Prop. 2023/24:119 s. 23.

137Prop. 2023/24:119 s. 23.

137

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

fonden. Inom Regeringskansliet utarbetades promemorian Demokrati- villkor för stöd ur Allmänna arvsfonden (S2021/07063) i vilken det föreslogs att ett demokrativillkor skulle införas i den nya lagen om Allmänna arvsfonden och att det borde utformas utifrån det förslag Demokrativillkorsutredningen hade lämnat i sitt betänkande.138

Regeringen beslutade i juli 2022 propositionen Statens stöd till tros- samfund samt demokrativillkor vid stöd till civilsamhället (prop. 2021/ 22:272). I november beslutade regeringen emellertid att återkalla propositionen.139 I december 2022 genomfördes ett sakråd med ett antal civilsamhällesorganisationer i syfte att informera om hur pro- cessen såg ut framåt samt för att lyssna in synpunkter avseende demo- krativillkorsförslaget.140

I mars 2024 överlämnade regeringen propositionen Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor (prop. 2023/24:119). De ovan nämnda utredningarnas betänkanden samt promemorian behandlades av regeringen i denna proposition. Propositionen beslutades i juni 2024.

3.10.2Utgångspunkter för villkor om demokrati

Vägledande princip

I propositionen Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – en- hetliga och rättssäkra villkor (prop. 2023/24:119) presenteras över- vägandena inför införandet av nya demokrativillkor. Som en väg- ledande princip i utformningen av villkor om demokrati i statens stöd till civilsamhället framhålls att villkoren ska kunna härledas till de grundläggande värden som kommer till uttryck i bland annat regeringsformen. Exempel på sådana värden är människors lika värde, yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfri- het, föreningsfrihet och religionsfrihet. I regeringsformen betonas också bland annat värderingarna att det allmänna ska ha respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska också verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.141

138Prop. 2023/24:119 s. 23.

139Skr. 2022/23:14.

140Prop. 2023/24:119 s. 23 f.; promemoria Ku2022/01808.

141Prop. 2023/24:119 s. 28.

138

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Beskrivning av demokrativillkor

Inledning

I propositionen Statens stöd till trossamfund och civilsamhället – en- hetliga och rättssäkra villkor (prop. 2023/24:119) hänvisas till propo- sitionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55). I den sistnämnda propositionen presenterades ett antal strukturella vill- kor som regeringen menade bör utgöra grundläggande förutsätt- ningar för statliga organisationsbidrag till organisationer inom det civila samhället och andra statliga bidrag av motsvarande karaktär.142 Bland de villkor som angavs där finns så kallade demokrativillkor. Det som är gemensamt för dem är att de uppställer krav om att re- spektera grundläggande demokratiska värderingar. I propositionen beskrevs tre former av sådana villkor som fokuserar på olika delar av en organisation: dess syfte, dess uppbyggnad och dess verksam- het. I propositionen presenterades också tre villkorsskrivningar som fångar de olika villkoren. En organisation som tar emot statligt stöd, exempelvis i form av statsbidrag, ska enligt dessa villkor ha ett syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle, vara demokratiskt uppbyggd och i sin verksamhet respek- tera demokratins idéer, inklusive principerna om jämställdhet och förbud mot diskriminering. I det följande beskrivs de olika demo- krativillkoren.143

Demokrativillkor som avser syfte

Vanligtvis uppställs villkor om att en sökande organisation ska ha ett syfte som överensstämmer med syftet för stödet, men ibland finns också särskilda villkor om att organisationens syfte ska vara förenligt med grundläggande demokratiska värderingar. I förord- ningen (2016:1364) om statsbidrag till verksamheter för asylsökande m.fl. ställs exempelvis kravet att organisationen ska ha ”ett huvud- sakligt syfte som är förenligt med de värderingar som präglar ett demokratiskt samhälle”. Ett annat exempel finns i förordningen (2015:218) om statsbidrag till folkbildningen, där det framgår att

142Se prop. 2009/10:55 s. 148 ff.

143Prop. 2023/24:119 s. 56 f.

139

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

syftet med statens stöd till folkbildningen bland annat är att ”stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin”.144 De flesta förordningar och lagar som reglerar stöd till civilsam- hället innehåller inte villkor om att en organisations syfte ska vara förenligt med grundläggande demokratiska värderingar eller stärka demokratin. Ett sådant villkor finns bara med om det har bedömts

vara av särskild betydelse för syftet med stödet. Denna form av vill- kor säkerställer dock inte alltid att en organisations faktiska verksam- het är förenlig med samhällets grundläggande värderingar.145

Demokrativillkor som avser uppbyggnad

Demokrativillkor som avser en demokratisk uppbyggnad av en orga- nisation har varit vanligt förekommande sedan 1970-talet. Villkoret formuleras ofta så att bidrag kan lämnas till en organisation ”som är demokratiskt uppbyggd”. Innebörden av ett sådant villkor är att orga- nisationen har stadgar som är så fullständiga att åtminstone namnet på föreningen, ändamålet och verksamheten framgår. Dessutom bör stadgarna reglera hur beslut fattas, hur föreningen företräds, hur an- svar kan utkrävas, hur stadgarna kan ändras och vad som krävs för att upplösa föreningen. För att en förening ska anses vara demokra- tiskt uppbyggd brukar det också krävas att den leds av en styrelse som väljs av medlemmarna och som sköter föreningens angelägen- heter för deras räkning.146

Att en bidragsmottagande organisation ska vara demokratiskt uppbyggd är ett villkor som ofta är motiverat att ställa i de föreskrif- ter som reglerar bidrag och stöd till det civila samhället. Regeringen har slagit fast att det är lämpligt att ett villkor om demokratisk upp- byggnad införs när nya förordningar eller andra styrdokument för organisationsbidrag beslutas. Denna form av demokrativillkor säker- ställer dock inte att en organisation agerar i enlighet med samhällets grundläggande värderingar. En organisation kan fatta sina beslut i demokratisk ordning, men samtidigt ha ett icke-demokratiskt syfte eller bedriva en verksamhet som strider mot grundläggande demo- kratiska värderingar. Det finns också sammanslutningar i det civila samhället som i sin organisationsform inte är demokratiskt uppbyggda,

144Prop. 2023/24:119 s. 57.

145Prop. 2023/24:119 s. 57.

146Prop. 2023/24:119 s. 57.

140

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

men som i sin verksamhet respekterar och främjar demokratins idéer. Det gäller till exempel flera stiftelser och trossamfund. Dessa har en organisationsform som inte kan sägas vara demokratisk i sin uppbygg- nad, vilket inte utesluter dem från att komma i fråga för att få stats- bidrag inom stödformer som är öppna för dessa associationsformer.147

Demokrativillkor som avser verksamhet

Den tredje formen av demokrativillkor tar sikte på en organisations verksamhet. Denna form av demokrativillkor finns i många av de före- skrifter som reglerar stöd till civilsamhället. Detta är den enda formen av demokrativillkor som kan användas för att säkerställa att bidrag inte lämnas till organisationer vars verksamhet utövas i strid med samhällets grundläggande värderingar. Det är också denna form av demokrativillkor som har fått mest kritik, både när det gäller otydlig- het kring vad villkoret omfattar och svårigheter i tillämpningen.148

3.10.3De tidigare demokrativillkoren

För stöd ur Allmänna arvsfonden fanns inte något författningsreglerat demokrativillkor. Arvsfondsdelegationen tillämpade demokrativillkor i sin praxis, både avseende organisationens uppbyggnad och verksam- het. För att en organisation skulle få stöd ur fonden krävdes enligt verksamhetsvillkoret att organisationens föreskrifter, som till exem- pel stadgar eller stiftelseurkunder, inte stred mot demokratins idéer. Det krävdes även att organisationen bedrev sin verksamhet, och avsåg att driva projektet, på demokratisk grund. Det betydde att värderingarna lika rättigheter och möjligheter, delaktighet och in- flytande samt inkludering skulle vara styrande.149

En stor del av de förordningar som reglerade statsbidrag till det civila samhället innehöll demokrativillkor avseende verksamheten. Den mest vanligt förekommande formuleringen var att statsbidrag fick lämnas till en mottagare som ”i sin verksamhet respekterar demo- kratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering”.150

147Prop. 2009/10:55 s. 156; prop. 2023/24:119 s. 57 f.

148Prop. 2023/24:119 s. 58.

149Prop. 2023/24:119 s. 58 f.

150Prop. 2023/24:119 s. 59.

141

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

Statens stöd till trossamfund kan beviljas som statlig avgiftshjälp och som statsbidrag. För att kunna beviljas statsbidrag eller statlig avgiftshjälp krävdes, enligt det så kallade demokratikriteriet, att tros- samfundet bidrog till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar på. I förarbetena anfördes att även om samhällets gemensamma värdegrund förändras ganska långsamt sker en del förskjutningar från en tid till en annan, varför lagstift- ningen behöver vara relativt generellt utformad. Detta vägdes upp med förarbeten som gav exempel på vilka krav som skulle ställas på trossamfunden. Enligt förarbetena skulle ett trossamfund för att komma i fråga för statligt stöd bedriva en verksamhet som direkt eller indirekt upprätthöll och stärkte de grundläggande värdena i det svenska samhället. I det låg att samfundet utövade sin verksam- het med respekt för alla människors lika värde samt bidrog till en normbildning i samhället som överensstämde med demokratins idéer.151

3.10.4Problemen med de tidigare demokrativillkoren

Trots att innebörden av demokrativillkoren var densamma, var demo- krativillkoren avseende verksamhet olika formulerade. De organisa- tioner i civilsamhället som sökte stöd ur Allmänna arvsfonden fick inte ha föreskrifter som stred mot demokratins idéer och skulle be- driva sin verksamhet samt avse att driva projektet, på demokratisk grund. I de statsbidragsförordningar som reglerade stöd till det civila samhället fanns ofta villkor om att statsbidrag fick lämnas till en mottagare som ”i sin verksamhet respekterar demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering”. Ibland an- vändes uttrycket ”inte strider mot” i stället för respekterar. Även formuleringarna om jämställdhet och förbud mot diskriminering varierade. Exempel på skrivningar som förekom var ”principerna om jämställdhet”, ”principerna om jämställdhet mellan könen”, ”strävan efter att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvin- nor”, ”respekt för alla människors lika värde och rättigheter” samt ”jämställdhet, jämlikhet och förbud mot diskriminering”. För tros- samfund gällde kravet att trossamfundet skulle bidra till att upprätt- hålla och stärka de grundläggande värderingar som samhället vilar

151Prop. 1998/99:124 s. 64 ff.; prop. 2023/24:119 s. 59.

142

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

på. Det saknades motiv för dessa skillnader i formuleringarna. Även om ordalydelserna skiljde sig åt framgår det inte av bestämmelsernas förarbeten vad skillnaderna betydde för villkorens tillämpning.152

En svårighet vid tillämpningen av demokrativillkoren var att be- greppet ”demokratins idéer” inte var tydligt definierat i något förarbete. Av propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) framgår att kravet på att en organisation ska respektera demokratins idéer omfattar principerna om det demokratiska styrelseskicket, re- spekt för de mänskliga rättigheterna, icke-diskriminering och jäm- ställdhet samt motverkande av rasism. Det har dock inte förtydligats hur dessa principer ska tolkas eller tillämpas.153

Myndigheter och bidragsgivande organ påpekade för regeringen att det var svårt att tolka vad begreppet ”demokratins idéer” innebar i praktiken. Det framkom även att det fanns en osäkerhet beträffande vilket underlag som skulle begäras in från sökanden och vilka efter- forskningar myndigheterna borde och kunde göra för att säkerställa att organisationen i sin verksamhet respekterade demokratins idéer. Otydligheten gjorde att det fanns skillnader i tillämpningen av vill- koret mellan olika myndigheter. Myndigheterna bedömde att det inte fanns tillräcklig vägledning för tolkningen av villkoren och hur långtgående deras granskning och kontroll av organisationerna skulle vara.154

Det demokrativillkor som tillämpades av Arvsfondsdelegationen hade, till skillnad från andra villkor, inte stöd i lag eller annan författ- ning. Den omständigheten att villkor som framgick av lag och vill- kor som inte framgick av lag gavs samma tyngd i beslutsfattande kunde innebära en otydlighet för de organisationer som avsåg att söka stöd och göra det svårare att tolka hur olika villkor tillämpades och vägdes mot varandra.155

Även det demokrativillkor eller demokratikriterium som uppställ- des för trossamfund kritiserades för att vara för vagt och otydligt formulerat. Förarbetena ansågs oklara och motstridiga vilket ledde till svårigheter i tillämpningen. Det var bland annat otydligt hur demo- krativillkoret förhöll sig till skyddet för religionsfriheten. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens praxis innebär respekten för religions-

152Prop. 2023/24:119 s. 59 f. Jämför SOU 2007:66 s. 130 f., prop. 2009/10:55 s. 157 f. och prop. 1998/99:124 s. 63 f.

153Prop. 2009/10:55 s. 155 f.; prop. 2023/24:119 s. 60.

154Prop. 2023/24:119 s. 60.

155SOU 2018:70 s. 123; prop. 2023/24:119 s. 60 f.

143

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

friheten att en bedömning av huruvida ett trossamfund lever upp till demokratikriteriet inte ska innefatta en närmare prövning och värdering av samfundets religiösa lära. Samtidigt kan inte en bedöm- ning göras helt med bortseende från de uppfattningar som samfundet ger uttryck och verkar för på grundval av sin religiösa lära. En be- dömning får enligt domstolen främst inriktas mot huruvida det grans- kade trossamfundet utövar sin verksamhet med respekt för de be- stämmelser som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket och som i vissa centrala hänseenden ger uttryck för värderingar som är kännetecknande för den demokratiska ideologin. Ett samfund som utövar sin verksamhet på ett sätt som är oförenligt med värderingar av detta slag kan inte göra anspråk på att få stats- bidrag. Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden visade på svårig- heterna att tillämpa demokratikriteriet för stöd till trossamfund i praktiken. Det framgick varken av lagstiftningen eller av rättspraxis tydligt vilka ageranden som kunde ligga till grund för nekat stöd till trossamfund.156

3.10.5De nya demokrativillkoren

Av förarbetena till de nya demokrativillkoren framgår att staten inte ska finansiera verksamhet som utövas i strid med samhällets grund- läggande värderingar; det går emot de värden som ligger till grund för Sveriges statsskick och som det allmänna enligt regeringsformen ska verka för. Om offentligt finansierade organisationer bedriver en verksamhet i strid med grundläggande demokratiska principer, ska- das förtroendet mellan stat och civilsamhälle och legitimiteten för de statliga stödsystemen. Det har, som tidigare redovisats, vid ett fåtal tillfällen funnits misstankar om att skattemedel kan ha gått till organisationer vars verksamhet inte är förenlig med samhällets grund- läggande värderingar, och några organisationer har ålagts att betala tillbaka de medel de fått. Det har skapat diskussioner där legitimi- teten för statliga stöd har ifrågasatts. Regeringen såg allvarligt på att vissa svenska organisationer, inklusive trossamfund, som har tagit del av statliga bidrag haft kopplingar till organisationer och regimer där samarbetet syftat till att sprida åsikter och värderingar som står i strid med svenska fri- och rättigheter och demokratiska

156Prop. 2023/24:119 s. 61; se HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4.

144

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

styrelseskick. I regeringens två tillkännagivanden angavs att verksam- heter eller åtgärder som riskerar att stödja radikalisering, våldsbeja- kande extremism eller terrorism inte ska få statliga eller kommunala medel, och att det är viktigt att dra en tydlig gräns mot föreningar och organisationer som accepterar eller i vissa fall rentav legitimerar hedersrelaterat förtryck och hederstraditioner som att stödja orga- nisationer som motverkar hedersrelaterade brott. Det ansågs därför vara en viktig och prioriterad fråga för såväl riksdagen som regeringen att myndigheter och organisationer som fördelar stöd kan förhindra att statliga medel går till verksamheter som inte är förenliga med grundläggande demokratiska värderingar i samhället. Villkor för bidragsgivning bedömdes vara ett led i detta.157

Av förarbetena framgår att det inte alltid är nödvändigt att upp- ställa syftes- och uppbyggnadsvillkor för statligt reglerat stöd. Sådana villkor säkerställer inte heller att den verksamhet som bedrivs inte står i strid med samhällets grundläggande värderingar. Tillämpningen av syftes- och uppbyggnadsvillkoren framstod också som huvudsak- ligen oproblematisk. Enligt det regelverk som gällde före införandet av de nya demokrativillkoren ställdes inga krav på att ett stödberät- tigat trossamfund skulle vara demokratiskt uppbyggt, och det fanns inte tillräckliga skäl för att ändra den ordningen.158

Gällande demokrativillkor för verksamheten ansåg regeringen emellertid att det fanns ett behov av ett sådant villkor för stöd ur Allmänna arvsfonden, statliga bidrag till civilsamhället och stöd till trossamfund. Regeringen underströk att bedömningen att det fanns ett behov av demokrativillkor för att säkerställa att staten inte finan- sierar verksamheter som strider mot samhällets grundläggande värder- ingar inte skulle ses som ett uttryck för misstro mot civilsamhällets organisationer. Regeringen bedömde inte heller att det var vanligt förekommande. Däremot kan enstaka fall av eller enbart misstankar orsaka en stor skada för förtroendet för bidrags- och stödsystemets legitimitet. Demokrativillkor avseende verksamhet ansågs därför vara ett bra verktyg för att säkerställa att förtroendet för systemets legi- timitet består. Regeringen bedömde att ett sådant demokrativillkor bör gälla för så stora delar av det civila samhället som möjligt, om det inte finns goda skäl för undantag.159

157Prop. 2023/24:119 s. 63. Jämför bet. 2016/17:KU23 punkt 5, rskr. 2016/17:294 och bet. 2017/18 KrU3 reservation 2 under punkt 2, rskr. 2017/18:242.

158Prop. 2023/24:119 s. 63 f.

159Prop. 2023/24:119 s. 64 f.

145

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

Av förarbetena framgår att det är centralt att de värderingar som är av grundläggande betydelse för det demokratiska samhället och styrelseskicket värnas. De nya demokrativillkoren ska säkerställa att statligt stöd inte lämnas till organisationer som inte respekterar dessa värderingar. En vägledande princip är att demokrativillkoren ska fånga sådana värderingar som är av grundläggande betydelse för det demokratiska samhället och styrelseskicket, vilket gör att tolk- ningen och tillämpningen av demokrativillkoren blir stabil över tid och inte påverkas av tillfälliga värderingsförändringar. De grundläg- gande värderingarna kommer till uttryck i regeringsformen. I den framgår grunderna för det svenska statsskicket, att Sverige ska vara en demokratisk rättsstat, att all offentlig makt i Sverige utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen, som bygger på fri åsikts- bildning och allmän och lika rösträtt, förverkligas genom ett repre- sentativt och parlamentariskt statsskick samt genom kommunal självstyrelse. Andra grundläggande värderingar som det svenska samhället vilar på kommer till uttryck i regeringsformen bland annat

iprogram- och målsättningsstadganden och genom de grundläg- gande fri- och rättigheter som regeringsformen tillförsäkrar var och en gentemot det allmänna.160

I program- och målsättningsstadgandena anges bland annat att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privat- och familje- liv. Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.161

De grundläggande fri- och rättigheterna anges i 2 kap. regerings- formen, som inleds med opinionsfriheterna där de så kallade positiva opinionsfriheterna ingår. Dessa tillförsäkrar var och en gentemot det allmänna yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demon- strationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Bestämmelsen kompletteras av de så kallade negativa opinionsfriheterna. Dessa

160Prop. 2023/24:119 s. 65.

161Prop. 2023/24:119 s. 65.

146

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

innebär ett skydd mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende och skydd mot tvång att delta i sammankomst för opinionsbildning, demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra vissa typer av sammanslut- ningar. I de kroppsliga fri- och rättigheterna ingår förbud mot döds- straff och kroppsstraff, skydd mot andra påtvingade kroppsliga in- grepp, husrannsakan, undersökning av brev, hemlig avlyssning med mera, förbud mot förvisning av svenska medborgare med mera samt skydd mot frihetsberövanden och svenska medborgares rätt att för- flytta sig inom och lämna riket.

Av förarbetena framgår att, för att ett nytt demokrativillkor ska knyta an till grundläggande värderingar, det är lämpligt att kraven som ställs genom villkoren går att härleda till de värderingar som kommer till uttryck i regeringsformen. Vissa sådana värderingar, till exempel delar av fri- och rättighetsskyddet som typiskt sett inte kan komma att kränkas av andra enskilda, är dock mindre aktuella. Det gäller till exempel förbudet mot retroaktiv skatte- och strafflagstiftning, för- budet mot tillfälliga domstolar och rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid (2 kap. 10 och 11 §§ regeringsformen). Regeringen ansåg att de grundläggande värderingar i samhället som är särskilt relevanta när det gäller de villkor som bör uppställas för statligt stöd är alla människors lika värde inklusive jämställdhet, den enskilda människans frihet och värdighet, demokratins idéer, skydd mot diskriminering, den enskildes privatliv och familjeliv samt barnens rättigheter. Ageranden som kränker något av dessa grundläggande värden innebär i princip uteslutande begränsningar av andra perso- ners möjligheter att åtnjuta sina fri- och rättigheter. De benämns som särskilt skyddsvärda grundläggande värderingar.162

Regeringen bedömde att ett tydligare och enhetligare demokrati- villkor skulle utformas utifrån exkluderingsgrunder. Av förarbetena framgår att enhetlighet underlättar erfarenhetsutbyte och samverkan mellan myndigheter som handlägger ärenden om stöd till civilsam- hället och gör det möjligt att utveckla en praxis för hanteringen av demokrativillkor som kan gälla gemensamt för olika stöd och myndig- heter. Ett likalydande demokrativillkor kan bidra till förutsebarhet och rättssäkerhet i stödgivningen. Regeringen bedömde att fördelarna med enhetligt formulerade demokrativillkor var fler än nackdelarna. Vissa mindre skillnader i formuleringen av demokrativillkoren kan

162Prop. 2023/24:119 s. 66.

147

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

dock behövas mellan de villkor som gäller för stöd ur Allmänna arvs- fonden och det som gäller för statsbidrag som riktar sig till civilsam- hället respektive för stöd till trossamfunden. Förtydligande och en- hetliga demokrativillkor kan också vara ett viktigt verktyg för att minska risker för felaktiga utbetalningar.163

Av förarbetena framgår att det inte fanns något uppdrag att föreslå ett demokrativillkor för den kommunala bidragsgivningen. Det fram- går dock att det förväntas att demokrativillkoren för den statliga bi- dragsgivningen kommer att vara normerande även för kommuners och regioners bidragsgivning.164

Vid tillämpningen av det tidigare demokrativillkoret behövde den myndighet som fördelade stödet konkretisera vad det innebar att exempelvis bedriva en verksamhet som stred mot respektive inte respekterade demokratins idéer eller en verksamhet som bidrog till att upprätthålla och stärka de grundläggande värderingar som sam- hället vilar på. Bristen på tydlighet gav myndigheterna, enligt för- arbetena, ett omotiverat stort tolkningsutrymme vid tillämpningen, vilket kunde leda till godtycklighet vid beslutsfattandet och att rätts- säkerheten påverkades negativt. De nya demokrativillkoren formu- leras därför så att de anger de ageranden som leder till ett vägrat stöd. Av förarbetena framgår att demokrativillkor som består av exkluderingsgrunder bedöms minska bedömningsutrymmet i besluts- fattandet och risken för godtycklighet, samt att konkreta ageranden ger vägledning för myndigheterna beträffande vilka aspekter av en verksamhet som behöver granskas och kontrolleras och ger dem bättre förutsättningar att bedöma lika fall lika. Det skapar även trygg- het för de organisationer som söker stöd eftersom de lättare kan förutse vad som förväntas av dem och vilka ageranden som kan leda till ett avslag. Genom förtydligade demokrativillkor som exkluderar organisationer som agerar på det sätt som anges i villkoren finns det också, enligt förarbetena, bättre förutsättningar att kunna säkerställa att organisationer som i sin verksamhet inte respekterar samhällets grundläggande värderingar inte finansieras med statliga eller statligt reglerade medel. Samtidigt kan sådana villkor skydda organisationer mot godtyckligt beslutsfattande. Till detta kommer att staten, genom exkluderingsgrunder, tydligare kan markera sitt avståndstagande mot vissa ageranden och säkerställa att inga statliga medel går till

163Prop. 2023/24:119 s. 68 f.

164Prop. 2023/24:119 s. 69.

148

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

organisationer och trossamfund som inte respekterar grundläggande fri- och rättigheter och det demokratiska styrelseskicket eller försva- rar, främjar eller uppmanar till exempelvis terrorism. Exkluderande demokrativillkor innebär dock inte sänkta krav avseende vilka ageran- den som ska utesluta en organisation från statligt reglerat stöd. Tyd- liga demokrativillkor som anger under vilka förutsättningar stöd ska vägras kan vidare underlätta den praktiska tillämpningen och identifiera organisationer och trossamfund som inte bör få stöd. Det bedömdes vara av vikt att villkoren endast innehåller konkreta exkluderingskriterier, men att inget hindrar att kompletterande villkor, exempelvis avseende jämställdhet, uppställs för stöd där detta är särskilt motiverat. I utformningen av sådana villkor kan anpassningar göras till ändamålet med bidraget eller stödet och på så vis kan en tillräcklig konkretion uppnås.165

Offentliga bidrag är en viktig inkomstkälla för en stor del av fören- ingslivet i Sverige och ett avslag på en bidragsansökan kan få konse- kvenser för en organisations förutsättningar att verka. I förarbetena behandlades därför frågan om det kan anses inskränka föreningsfri- heten att uppställa demokrativillkor. Föreningsfriheten innebär att var och en mot det allmänna är tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen). Föreningsfriheten innefattar rätten att bilda och verka gemensamt inom ramen för en sammanslutning. Skyddet omfattar också andra privaträttsliga sammanslutningar än föreningar i gängse mening och det krävs inte att sammanslutningen är en juridisk person. Inskränkningar i föreningsfriheten kan endast ske med stöd av lag. Föreningsfriheten har ett relativt starkt skydd i regeringsformen och får endast begränsas när det gäller sammanslut- ningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism eller vilkas verk- samhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 20 och 24 §§ regeringsformen). Av 2 kap. 2 § regeringsformen framgår därtill att ingen får tvingas av det allmänna att tillhöra en politisk sammanslutning, ett trossamfund eller en annan sammanslutning för åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Bestämmelsen reglerar bland annat

165Prop. 2023/24:119 s. 71.

149

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

skyddet för den negativa föreningsfriheten och innebär ett absolut skydd.166

Föreningsfriheten skyddas även av artikel 11 i Europakonventio- nen. I första hand innefattar artikel 11.1 en förpliktelse för staten att inte ingripa och förhindra verksamhet som bedrivs inom fören- ingar och andra sammanslutningar. Staten har emellertid också en förpliktelse till positivt handlande, eller med andra ord en skyldig- het att se till att enskilda personer inte hindras av andra att utöva sina rättigheter. Artikeln omfattar också den negativa föreningsfri- heten, det vill säga rätten att inte behöva vara ansluten till en fören- ing. Flera av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheternas (Europadomstolen) avgöranden avseende artikel 11 avser myndig- heters vägran att på olika sätt erkänna föreningar som anses ha syften som strider mot nationella intressen. Domstolens ståndpunkt är att föreningar ska tillåtas verka så länge de inte förespråkar våldsmeto- der eller annan illegal verksamhet. Staters vägran att registrera en förening som en juridisk person, där sådan registrering är en förut- sättning för att praktiskt kunna göra bruk av föreningsfriheten, har därför ansetts innebära brott mot artikeln.167 Även EU:s rättighets- stadga, ICCPR och FN-konventioner innehåller bestämmelser som skyddar föreningsfriheten.

Av förarbetena framgår att Europakonventionens bestämmelse inte innebär att en stat måste tillhandahålla förmåner för att friheten ska kunna utövas. Däremot är kravet på icke-diskriminering (arti- kel 14 i Europakonventionen) av betydelse för statens agerande.

Förbudet mot diskriminering gäller endast med avseende på de fri- och rättigheter som tas upp i konventionen och dess tilläggsprotokoll. Diskriminering kan dock föreligga med avseende på en rättighet även om själva rättigheten inte har kränkts. Det räcker med att diskri- mineringen sker inom tillämpningsområdet för någon av de konven- tionsskyddade rättigheterna. All olika behandling är dock inte diskri- minering. Frågan prövas efter vissa kriterier som vuxit fram i praxis. Först måste det fastställas om de sakförhållanden klagomålet rör faller inom området för en konventionsskyddad rättighet. Vidare måste det fastställas om det rör sig om olika behandling av personer som befinner sig i en likartad situation. Om så är fallet sker en pröv-

166Prop. 1975/76:209 s. 144; prop. 2023/24:119 s. 72.

167Prop. 2023/24:119 s. 73 och där angivna källor. Se bland annat Europadomstolens dom den 10 juli 1998, Sidiropoulos m.fl. mot Grekland.

150

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

ning av om det finns en objektiv och godtagbar grund för skillnaden i behandling. Frågan om huruvida en sådan grund finns måste bedö- mas med hänsyn till en åtgärds syften och verkningar med beaktande av de principer som normalt tillämpas i demokratiska samhällen. En olikhet i behandlingen måste inte endast ha ett legitimt ändamål utan även vara proportionerlig i förhållande till det mål man vill uppnå.168

Diskriminering med avseende på föreningsfriheten har ansetts föreligga när föreningsmedlemmar särbehandlats på grund av sitt medlemskap i till exempel en fackförening.169 En regel om att endast partier som fått minst sju procent av rösterna i närmast föregående val hade rätt att få statliga partibidrag var inte diskriminerande mot ett parti som inte hade nått upp till en sådan andel av rösterna.170 När det gäller statliga förmåner till religiösa samfund har Europa- domstolen funnit att om en stat tillhandahåller erkända religiösa samfund vissa förmåner, såsom lindrigare beskattning, måste alla religiösa samfund som så önskar ha samma möjlighet att ansöka om erkännande för de aktuella förmånerna och staten måste tillämpa relevanta kriterier på ett icke-diskriminerande sätt. Detta hänger samman med det skydd som religionsfriheten åtnjuter enligt Europa- konventionen. Det finns ingen statlig skyldighet att ge alla civilsam- hällesorganisationer samma möjlighet att ansöka om att få ta del av ett visst stöd, men relevanta villkor och kriterier för samtliga statliga stöd måste tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.171

Av förarbetena framgår att som civilsamhällesorganisation få ta del av statliga bidrag är inte en grundlagsskyddad rättighet. Någon sådan rätt följer inte heller av de internationella konventioner som Sverige har anslutit sig till. Demokrativillkor med innebörden att en organisations verksamhet inte får strida mot grundläggande värder- ingar i samhället har inte till syfte att begränsa enskildas möjligheter att bedriva föreningsverksamhet. Syftet med demokrativillkoret är att säkerställa att varken statliga eller statligt kontrollerade medel går till verksamheter som strider mot grundläggande värderingar i samhället. Det finns inte någon sanktion kopplad till demokrativill- koren och regleringen innebär inte i sig ett förbud mot att viss verk- samhet bedrivs i föreningsform. En rättighetsbegränsning bedömdes

168Prop. 2023/24:119 och där angivna källor.

169Europadomstolens dom den 30 juli 2009, Danilenkov m.fl. mot Ryssland.

170Europadomstolens dom den 10 maj 2012, Özgürlük Ve Dayanısma Partisi [ÖDP] mot

Turkiet.

171Prop. 2023/24:119 s. 74.

151

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

inte heller av några andra skäl anses ingå som ett naturligt led i regler- ingen eftersom det enbart rör sig om villkor för statens stödgivning som inte uppställer något som helst hinder för enskildas frihet att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål. Införan- det av ett demokrativillkor ansågs alltså inte innebära någon begräns- ning av enskildas grundlagsskyddade föreningsfrihet. Villkor om att en organisation för att få statsbidrag inte får bedriva verksamhet i strid med samhällets grundläggande värderingar ansågs inte heller innebära en inskränkning av föreningsfriheten enligt Europakonven- tionen eller övriga internationella åtaganden. Det konstaterades dock att ett avslagsbeslut skulle kunna få som konsekvens att en enskild förening tvingas begränsa eller upphöra med delar av sin verksamhet, i den mån en sådan förening är beroende av statlig finansiering för att kunna bedriva verksamheten. Det ansågs dock inte vara någon skillnad mellan ett avslagsbeslut med hänvisning till ett demokrati- villkor och ett avslagsbeslut med hänvisning till något annat villkor som uppställs för att föreningen ska få ta del av stödet.172

Mot risken för negativa konsekvenser för enskilda föreningar vägdes även det berättigade intresse som det allmänna har av att staten ställer krav på verksamheter som söker statens finansiella stöd. Det konstaterades att det bör vara en självklar utgångspunkt att staten inte finansierar verksamhet som strider mot samhällets grundläggande värderingar. Regeringen ansåg vidare att det inte fanns anledning att anta att uppställandet av ett demokrativillkor skulle kunna få en begränsande effekt på enskildas vilja att sluta sig samman för att verka för ett gemensamt ändamål.173

3.10.6Ett demokrativillkor för stöd till trossamfund

De nya demokrativillkoren, som bland annat har införts i lagen om statsbidrag till trossamfund174 , lyder:

Statsbidrag får inte lämnas till ett trossamfund om trossamfundet, någon av dess församlingar eller en företrädare som agerar inom ramen för trossamfundets eller en församlings verksamhet

172Prop. 2023/24:119 s. 75. Jämför prop. 1975/76:209 s. 153 f.

173Prop. 2023/24:119 s. 75.

174De nya demokrativillkoren trädde i kraft den 1 januari 2025.

152

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

1.utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt krän- ker en persons grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

Statsbidrag får dock lämnas om det finns särskilda skäl. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas om

1.trossamfundet har tagit avstånd från agerandet,

2.trossamfundet har vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas,

3.det är fråga om ett enstaka agerande, och

4.agerandet ligger långt tillbaka i tiden.

I förarbetena behandlades frågan om huruvida vägran att erkänna ett trossamfund som stödberättigat med hänvisning till ett demokrati- villkor kan innebära en inskränkning av religionsfriheten i artikel 9.1 i Europakonventionen. Av Europadomstolens praxis framgår att om en stat väljer att införa ett stöd till trossamfund i syfte att främja religionsutövning måste staten bland annat beakta det skydd för religionsfriheten som följer av artikel 9.1 i Europakonventionen. Av förarbetena framgår att de tidigare villkoren, i likhet med de nya, syftar bland annat till att förhindra att trossamfund som inte respekterar samhällets grundläggande värderingar finansieras med allmänna medel. Vissa ageranden av samfunden som kan anses pro- blematiska har dock inte sällan ett nära samband med deras religiösa lära. Ageranden som kan anses utgöra en manifestation av samfun- dets religion omfattas av skyddet för religionsfriheten i konventio- nen.175

Av Europadomstolens praxis framgår att en konventionsstat inte ska värdera legitimiteten hos trosuppfattningar eller de sätt på vilka de uttrycks eller manifesteras. I förarbetena övervägdes därför om det skulle kunna anses innebära en inskränkning av religionsfriheten

175Prop. 2023/24:119 s. 99; se bland annat HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4.

153

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

enligt konventionen att införa ett statligt stöd till trossamfund men vägra ett trossamfund stöd med anledning av det sätt på vilket sam- fundet manifesterar sin tro.176

Artikel 9.1 i Europakonventionen innebär även ett starkt skydd för ett trossamfunds autonomi och inre liv. Till samfundets inre kärna hör bland annat frågor som rör val av religiösa företrädare. Inte sällan är det just när det gäller sådana frågor som vissa samfund anses agera i strid med samhällets grundläggande värderingar, till exempel genom att inte tillåta kvinnliga eller homosexuella religiösa företrädare. Av förarbetena framgår att även om det för närvarande inte finns praxis från Europadomstolen som ger något klart stöd för slutsatsen att ett beslut om att inte ge ett trossamfund stöd med anledning av för- hållanden som rör samfundets inre liv kan anses innebära en inskränk- ning av religionsfriheten, kan det inte uteslutas att domstolen kan komma att utveckla praxis i en sådan riktning i en framtid. Det finns också avgöranden som talar för att skyddet för religionsfriheten inne- bär ett ekonomiskt skydd för att kunna fortsätta att bedriva en reli- giös verksamhet. Av Europadomstolens praxis framgår till exempel att konventionen kan ge ett skydd för trossamfunden mot statliga pålagor som riktar sig direkt mot trossamfundens inkomstkällor och som allvarligt begränsar deras förutsättningar att finansiera sin verksamhet genom medel från privata inkomstkällor.177

Av förarbetena framgår att det inte kan uteslutas att det förhål- landet att stöd till trossamfund nekas med hänvisning till ett demo- krativillkor skulle kunna innebära en inskränkning av religionsfri- heten i artikel 9.1. i Europakonventionen.178

Artikel 14 i Europakonventionen innebär ett förbud mot diskri- minering på grund av bland annat religion, och kompletterar artikel 9. Personer eller organisationer som befinner sig i en likartad situation måste behandlas lika, såvida det inte finns objektiva och godtagbara skäl att behandla dem olika. Artikel 14 innebär, beträffande det sär- skilda stödet till trossamfund, att alla trossamfund måste ges samma möjlighet att bli stödberättigade och att exkluderingsgrunderna, lik- som övriga stödvillkor, tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.

För det fall en särbehandling sker måste den tjäna ett legitimt ända- mål och får inte ha oproportionerliga konsekvenser. Statens bedöm-

176Prop. 2023/24:116 s. 99.

177Prop. 2023/24:119 s. 99 f.; se Europadomstolens dom den 30 juni 2011, Association les Temoins de Jehovah mot Frankrike.

178Prop. 2023/24:119 s. 99.

154

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

ningsmarginal enligt artiklarna 9.2. och 14 i Europakonventionen får i huvudsak anses sammanfalla.179

Regeringen underströk i förarbetena vikten av att exkluderings- grunderna tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt i enskilda fall. Därtill följer det av grundlag att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § regeringsformen).180

För att en inskränkning av religionsfriheten ska vara tillåten krävs enligt artikel 9.2 i Europakonventionen att den är föreskriven i lag och nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till den all- männa säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa, moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Vid denna pröv- ning krävs en avvägning mellan religionsfriheten och andra viktiga värden som staten vill skydda. Varje värde måste prövas var och ett för sig. Av förarbetena framgår att utgångspunkten för vilka ageran- den som skulle ligga till grund för att inte bevilja ett trossamfund stöd skulle vara grundläggande värderingar i samhället, och sådana att de tjänar ett legitimt syfte enligt artikel 9.2 i Europakonventionen. Eftersom staten inte är skyldig att erbjuda trossamfund stöd och det inte finns någon gemensam europeisk samsyn vad gäller finansiering av religiösa samfund, bör utgångspunkten vara att staten har relativt stor frihet vid utformningen av den statliga stödgivningen så länge den uppfyller krav om bland annat neutralitet.181

Det framhålls i förarbetena att det finns anledning att ha en viss säkerhetsmarginal gentemot de krav som Europakonventionens skydd för religionsfriheten ställer med särskilt beaktande av förbudet mot diskriminering i artikel 14. Hänsyn bör också tas till att Europadom- stolens praxis kan ändras och utvecklas. Utformningen av de exklu- deringsgrunder som uppställs i demokrativillkoren för stöd ur All- männa arvsfonden bedöms vara förenliga med kravet i artikel 9.2 att en lag som utgör en inskränkning av religionsfriheten i rimlig mån ska vara förutsägbar. Samtliga exkluderingsgrunder tillgodoser ett legitimt syfte i enlighet med artikel 9.2, nämligen hänsyn till den allmänna säkerheten och skydd för andra personers fri- och rättig- heter. Mot bakgrund av de fördelar som finns med enhetliga exklu-

179Prop. 2023/24:119 s. 100; jämför Europadomstolens dom den 4 mars 2014, The Church of Jesus Christ of Latter-Day Saints mot Förenade Kungariket.

180Prop. 2023/24:119 s. 100.

181Prop. 2023/24:119 s. 101.

155

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

deringsgrunder ur Allmänna arvsfonden och för stöd till trossam- fund bedömdes att samma exkluderingsgrunder ska uppställas för stöd enligt båda lagarna. Det framhölls dock att det är viktigt att tillämpningen av det villkor som gäller för stödet till trossamfunden beaktar skyddet för religionsfriheten på så sätt att en eventuell in- skränkning av religionsfriheten ska vara proportionerlig i förhållande till det avsedda legitima syftet och principiellt försvarligt.182

Av förarbetena framgår att vid bedömningen av ett enskilt fall kan även yttrandefriheten behöva beaktas. Såväl organisationer som enskilda företrädare har en långtgående yttrandefrihet, som ges skydd bland annat i regeringsformen och Europakonventionen, och syftet med bestämmelsen är inte att trossamfund ska förhindras att bedriva en verksamhet där nyanserade samtal, diskussioner och debatter kan föras. En rätt för enskilda personer och organisationer att yttra sig betyder dock inte att alla uttalanden bör vara förenliga med statligt stöd.183

Av förarbetena framgår att det är möjligt att ageranden som om- fattas av demokrativillkoren även kan leda till straffrättsliga åtgärder från samhällets sida. Det behöver dock inte handla om ageranden som utgör brott. Den prövande myndighetens ställningstagande ska inte heller avse huruvida någon gjort sig skyldig till ett visst brott.184

Enligt förarbetena är det vanligtvis trossamfund som ansöker om stöd till trossamfund. Församlingar inom ett stödberättigat tros- samfund hade tidigare, och har även efter lagändringen, möjlighet att ansöka om vissa former av statsbidrag. Mot den bakgrunden, samt för att demokrativillkoren ska få genomslag, ansåg regeringen att inte enbart trossamfunds ageranden, utan även en enskild församlings agerande, ska kunna ligga till grund för att vägra stöd till ett tros- samfund.185

Det är dock inte alltid trossamfundet eller församlingen i egenskap av juridisk person som agerar klandervärt, utan fysiska personer som på olika sätt företräder trossamfundet eller församlingen gentemot de betjänade eller allmänheten. I förarbetena anges att demokrati- villkoren därför även ska fånga upp ageranden från sådana företrädare. En del remissinstanser ansåg att kravet på att trossamfunden ska hållas ansvariga för en enskild företrädares agerande är alltför långtgående

182Prop. 2023/24:119 s. 101 f.

183Prop. 2023/24:119 s. 102.

184Prop. 2023/24:119 s. 102.

185Prop. 2023/24:119 s. 102.

156

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

och att definitionen av företrädare är alltför bred. Liknande synpunk- ter framfördes vid tidigare nämnda sakråd. Regeringen underströk dock att det vilar ett stort ansvar på trossamfund, såväl som på andra organisationer som vill ta emot bidrag från staten, att agera på ett sätt som är förenligt med samhällets grundläggande värderingar. Stöd ska dock få lämnas till en organisation vars företrädare har agerat i strid med demokrativillkoren, om det finns särskilda skäl.186

Av förarbetena framgår att uttrycket företrädare i detta avseende bör omfatta personer som på olika sätt företräder trossamfundet eller dess församlingar, såväl i Sverige som internationellt. När det gäller internationella företrädare är det en förutsättning att de har en sådan ställning i organisationen att deras ageranden har påverkan på svenska förhållanden. Inte endast legala företrädare avses, utan även andra personer som har ett bestämmande inflytande över verksam- heten eller i övrigt kan anses representera trossamfundet eller försam- lingen internt eller gentemot allmänheten. Exempelvis bör religiösa ledare, lärare och styrelseledamöter omfattas av uttrycket. En anställd eller en uppdragstagare kan vara en sådan företrädare som omfattas av demokrativillkoren om personens anställning eller uppdrag inne- bär att denne representerar trossamfundet eller församlingen internt eller gentemot allmänheten. En lokalvårdare eller en lekmannarevisor utan andra uppgifter i ett trossamfund eller församling kan enligt regeringens uppfattning dock i normalfallet inte anses företräda orga- nisationen oavsett om ett agerande sker i direkt anslutning till orga- nisationens verksamhet. Detsamma gäller i fråga om funktionärer vid läger eller arrangemang som trossamfundet eller församlingen anordnar samt enskilda medlemmar eller deltagare i aktiviteter eller liknande. Att trossamfunds och församlingars ansvar och kontrol- ler ska omfatta dessa personer med en sådan avlägsen koppling till och små möjligheter att påverka verksamhetens inriktning bedömdes som alltför långtgående.187

Såvitt gäller underlag till prövningen av demokrativillkoren fram- går av förarbetena att den myndighet som prövar frågor om stöd- berättigande kan begära in vissa uppgifter från trossamfunden. Under- lag som kan ligga till grund för bedömningen kan till exempel vara verksamhetsberättelser, årsmötesprotokoll, bidragsredovisningar,

186Prop. 2023/24:119 s. 103.

187Prop. 2023/24:119 s. 103.

157

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

brottmålsdomar, policydokument från trossamfunden, information från andra myndigheter och omvärldsinformation.188

Av förarbetena framgår vidare att ansvar för företrädares agerande endast bör aktualiseras när företrädaren agerar inom ramen för tros- samfundets eller församlingens verksamhet. Med uttrycket inom ramen för verksamheten bör avses i vid bemärkelse de sammanhang som ett trossamfund förekommer i. Aktiviteter som trossamfundet eller församlingen själv anordnar, såväl interna som externa, ska där- med uppenbart anses vara en del av verksamheten. Även när en före- trädare som representant för trossamfundet eller församlingen del- tar i sammanhang som anordnats av en annan aktör, till exempel vid en konferens eller en utbildning, kan detta anses vara en del av verk- samheten. Detta kan leda till gränsdragningssvårigheter, till exempel när en företrädare gör uttalanden på sociala medier. Klart är att tros- samfundet inte ansvarar för en företrädares agerande som inte kan kopplas till dennes funktion som företrädare för trossamfundet eller en av dess församlingar. Privata uttalanden som strider mot demokrativillkoren från en företrädare kan dock ge anledning till att granska om organisationen eller trossamfundet uppfyller demo- krativillkoren.189

Av förarbetena följer att genom att även församlingars och före- trädares ageranden kan ligga till grund för vägrat stöd bör ett tros- samfund, som vill vara stödberättigat, aktivt arbeta med och utbilda sina företrädare om samhällets grundläggande värderingar. Trossam- fund som vill ta emot stöd bör också noga överväga vilka församlingar som ska få tillhöra samfundet och vilka som ska få företräda det.190

Vidare följer att ett trossamfund eller en församling som anord- nar en tillställning eller en aktivitet ofta får anses ansvarig för arrange- mangets innehåll, även om den som står för innehållet inte tillhör trossamfundet eller församlingen. Det kan till exempel vara fråga om att trossamfundet anlitar en föreläsare. För att trossamfundet eller församlingen ska hållas ansvarig för arrangemangets innehåll bör det dock krävas att innehåll och inbjudna föreläsares eller andra anlitade personers agerande, motsvarar vad trossamfundet eller för- samlingen har haft anledning att förvänta sig mot bakgrund av lätt tillgänglig information. Ett trossamfund som vill vara stödberätti-

188Prop. 2023/24:119 s. 103.

189Prop. 2023/24:119 s. 103 f.

190Prop. 2023/24:119 s. 104.

158

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

gat har på så sätt ett stort ansvar för vad som sker inom ramen för verksamheten. Syftet är att trossamfund som får stöd inte ska vara en plattform från vilken odemokratiska åsikter sprids. Det kan dock finnas situationer där ett uttalande inte bör omfattas av demokrati- villkoren. Vid bedömningen kan därför hänsyn tas till bland annat om en föreläsare har bjudits in i ett sammanhang där enskilda åsik- ter inte får stå oemotsagda, till exempel för att delta i en debatt.191

Enligt förarbetena ska det vid bedömningen av om det finns förut- sättningar för att besluta att ett trossamfund ska vara berättigat till stöd kunna beaktas om lång tid förflutit sedan ett visst agerande in- träffade. Om exempelvis en företrädare för ett trossamfund vid ett enstaka tillfälle långt tillbaka i tiden diskriminerat en person och den företrädaren inte längre har någon koppling till trossamfundet vid beslutstillfället, framstår det inte som rimligt att trossamfundet vid detta tillfälle ska bedömas vara ett trossamfund som diskriminerar personer. Det bedömdes dock inte lämpligt att på förhand ange en viss tid som ska ha passerat, utan det måste avgöras utifrån omständig- heterna i det enskilda fallet. Stöd ska under vissa förutsättningar ändå få lämnas till ett trossamfund oaktat ett agerande i strid med demo- krativillkoren. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om tros- samfundet har tagit avstånd från agerandet, om trossamfundet har vidtagit adekvata åtgärder i syfte att säkerställa att agerandet inte upprepas, om det är fråga om ett enstaka agerande och om ageran- det ligger långt tillbaka i tiden.192

När det, beträffade exkluderingsgrunderna, anges att ett trossam- fund inte bör få statligt stöd omfattas även dessa församlingars och företrädares ageranden. Det förutsätts också att agerandet har skett inom ramen för verksamheten.193

Gällande respektive exkluderingsgrund framgår följande av för- arbetena. Av Europakonventionen och Europarådets konvention om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen) följer att staten är skyldig att effek- tivt skydda enskilda mot psykiska och fysiska angrepp från andra enskilda. Av Istanbulkonventionen framgår också att staten ska säkerställa att kultur, sedvänja, religion, tradition eller så kallad heder inte ska kunna betraktas som ett rättfärdigande av någon våldshand-

191Prop. 2023/24:119 s. 104.

192Prop. 2023/24:119 s. 105.

193Prop. 2023/24:119 s. 105.

159

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

ling. Våld, tvång eller hot mot en person kan aldrig accepteras, oav- sett om det sker i religionens namn eller inte (jämför artikel 17 Europa- konventionen). Att skydda enskilda mot sådana angrepp måste anses nödvändigt i ett demokratiskt samhälle (jämför artikel 9.2 Europa- konventionen). Våld, tvång eller hot mot en person, inklusive heders- relaterat våld och förtryck, är därför, enligt förarbetena, oförenligt med ett statligt stöd oavsett om angreppet riktas mot någon inom trossamfundet eller mot någon utomstående.194

Med våld, hot och tvång avses, enligt förarbetena, inte våld, hot och tvång i straffrättslig mening. Av förarbetena framgår att med våld avses fysiska angrepp i form av en kraftutveckling riktad mot en person. Vissa våldshandlingar som inte medvetet syftar till att kränka, till exempel som någon lämnat godtagbart samtycke till, bör dock inte medföra att stöd inte beviljas. Exempelvis kan våld i enlig- het med fastställda tävlingsregler inom vissa idrotter anses accepta- belt. Tvång innebär att någon tvingar någon annan att göra, tåla eller underlåta något. Inte enbart tvång som överensstämmer med den straffbara gärningen olaga tvång bör omfattas. Även andra ageran- den som innebär att ett trossamfund, en församling eller en före- trädare genom otillbörliga påtryckningar tvingar en person att agera på ett visst sätt, tåla något eller underlåta att agera bör omfattas. Det kan exempelvis handla om omvändelseförsök genom påtryckningar eller tvång som utövas mot unga hbtqi-personer eller andra unga. Av- görande för om en påtryckning är otillbörlig bör vara om trossamfun- det utnyttjar ett maktöverläge gentemot den som påtryckningen rik- tas mot, exempelvis genom hot om skadliga konsekvenser för denne eller dennes närstående. Med hot bör avses gärningar som genom ord eller handling är ägnade att framkalla rädsla hos en person. Även sådana hot mot en person som inte är straffbara bör kunna leda till att organisationen inte ska vara berättigad till stöd. Det bör dock krävas att hotet har en viss styrka, det ska alltså inte framstå som helt lindrigt. Att ett trossamfund eller en företrädare tydliggör för en betjänad vad trossamfundets eller företrädarens uppfattning är om ett visst agerande och för diskussioner med en betjänad om hur denne bör agera mot bakgrund av religiösa påbud är en naturlig del i religiös verksamhet och bör i normalfallet inte omfattas av exkluderings- grunden.195

194Prop. 2023/24:119 s. 105.

195Prop. 2023/24:119 s. 105 f.

160

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Exempel på ageranden som enligt förarbetena bör omfattas av exkluderingsgrunden är att tvinga en person att lämna upplysningar genom att slå sönder dennes tillhörigheter eller tvinga en betjänad som uttryckt en önskan om att lämna trossamfundet att avstå från detta genom hot om skadliga konsekvenser för dennes familjemed- lemmar. Ett annat exempel är att framföra hot om uteslutning enbart på grund av val av livspartner. Stöd bör inte heller lämnas om tros- samfundet kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter på ett annat sätt än genom våld, tvång eller hot. De grundläggande fri- och rättigheter som avses bör ha sin utgångspunkt i den enskilda människans frihet och värdighet och rätten till personlig integritet. Det innebär att det inte är godtagbart att någon utsätts för kränk- ningar av den personliga integriteten eller friheten genom fysiska eller psykiska angrepp. Inte heller får någon utsättas för otillbörliga påtryckningar i syfte att förmå personen att avstå från att utnyttja de grundläggande fri- och rättigheter som de allmänna tillförsäkrar en- skilda. Trossamfundet får inte heller genom att vilseleda någon, eller genom att utnyttja en enskilds utsatta ställning eller belägenhet, förmå denne att tåla integritetskränkningar, ge upp sitt självbestämmande eller avstå från att utnyttja grundläggande fri- och rättigheter. Det kan till exempel gälla en religiös ledare som upprätthåller informella regler genom hedersrelaterat förtryck eller som uppmanar en enskild att inte anmäla en misstanke om brott till polis eller som begår sexu- ella övergrepp.196

Av Europadomstolens praxis framgår att det är vanligt förekom- mande att olika religioner föreskriver särskilda uppträdanderegler som anhängare måste följa i sitt privatliv. Exempel på sådana är regel- bunden närvaro vid gudstjänster och utförande av särskilda ritualer. Genom att följa dessa manifesterar följarna sin önskan att följa sin tro och deras frihet att göra det skyddas av artikel 9 i Europakonven- tionen. Det har vidare konstaterats att många religioner förespråkar riter och sedvänjor som kan vara skadliga för anhängarnas välbefin- nande. Statens utrymme att inskränka de val ett trossamfunds an- hängare gör i syfte att följa religiösa påbud är mycket begränsat och behöver därför grundas på tungt vägande skäl. Stöd bör därför inte vägras med anledning av stränga religiösa påbud som begränsar vuxna

196Prop. 2023/24:119 s. 106.

161

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

anhängares fri- och rättigheter så länge de väljer att följa sin tro och acceptera påbuden genom fria och självständiga val.197

Av förarbetena framgår vidare att det är självklart att barn inte får utsättas för våld, tvång eller hot mot person eller kränkningar på annat sätt av grundläggande fri- och rättigheter. Barn har särskilda rättigheter och utgör en särskilt utsatt och sårbar grupp i samhället. Samtidigt befinner de sig ofta i en speciell beroendeställning och är i behov av särskilt skydd och omvårdnad. Alla barn har rätt till reli- gionsfrihet och andlig utveckling. Samtidigt har föräldrar rätt att ge barnet vägledning, även när barnet utövar sin rätt. Det får dock inte innebära att barnet utsätts för kränkningar.198

Barn tillförsäkras ett särskilt skydd för sina rättigheter genom barnkonventionen. Av artikel 3 i barnkonventionen följer att det vid alla åtgärder som rör barn i första hand ska beaktas vad som be- döms vara barnets bästa. Enligt artikel 19.1 i barnkonventionen ska staten skydda barn mot alla former av fysiskt eller psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, inklusive sexuella övergrepp. Av artikel 24.3 i barn- konventionen framgår att konventionsstaterna ska vidta alla effektiva och lämpliga åtgärder i syfte att avskaffa traditionella sedvänjor som är skadliga för barns hälsa. Det egentliga syftet med nu aktuell lag- stiftning är inte att skydda barn. Om ett trossamfund kränker ett barns grundläggande fri- och rättigheter, talar det dock, enligt för- arbetena, starkt för att staten inte bör stödja trossamfundet. Det gäller även om det är fråga om ageranden som har ett direkt samband med trossamfundets religiösa lära. Exempel på ageranden som bör utesluta stöd kan vara att utsätta barn för hedersrelaterat förtryck, skadliga bestraffningar eller skadliga förhör om exempelvis sexuella eller andra erfarenheter och ageranden. Det kan även vara att förneka barn att ta del av utbildning, hälso- eller sjukvård samt lek, vila eller fritid som ett barn har rätt till enligt barnkonventionen (jämför artik- larna 24.1, 24.3, 28 och 31 i barnkonventionen). Om ett trossamfund medverkar till exempelvis barnäktenskap eller könsstympning av flickor ska det inte vara stödberättigat.199

Att exkludera trossamfund som agerar på sätt som nu har redo- visats från statligt stöd bedöms enligt förarbetena nödvändigt i ett

197Prop. 2023/24:119 s. 107; se bland annat Europadomstolens dom den 10 juni 2010, Jehovah’s

Witnesses of Moscow m.fl. mot Ryssland.

198Prop. 2023/24:119 s. 107.

199Prop. 2023/24:119 s. 107 f.

162

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

demokratiskt samhälle och förenligt med artikel 9.2 i Europakon- ventionen. Det ansågs även att detta är en rimlig avvägning mellan rätten till religionsfrihet och värnandet om barnets bästa, särskilt med beaktande av det övergripande ändamålet att staten inte bör finansiera verksamheter som kränker barnets rättigheter.200

Ett demokratiskt samhälle bygger på principen om alla människors lika värde och rättigheter. Principerna om icke-diskriminering och alla människors lika värde, i vilka jämställdhet ingår, är en del av de grundläggande fri- och rättigheterna. Dessa kommer till uttryck dels i målsättningsstadgarna i regeringsformen, dels i diskrimineringslagen (2008:567). Sverige har därtill ingått ett antal internationella åtaganden om mänskliga rättigheter som innehåller bestämmelser om förbud mot diskriminering.201

Av förarbetena framgår att trossamfund ibland har fått kritik för att de på olika sätt missgynnar eller kränker personer på grund av bland annat kön, religion och sexuell läggning. Kritiken avser både trossamfundens inre förhållanden och deras förhållande till samhället i övrigt. Vidare framgår att ett trossamfund som diskriminerar eller inte respekterar principen om alla människors lika värde, som regel inte bör vara stödberättigat. Vid prövningen i ett enskilt fall av om särbehandling som skulle kunna ifrågasättas bör inverka på rätten till stöd, är det samtidigt nödvändigt att bland annat uppmärksamma betydelsen av trossamfundets rätt till autonomi och skydd mot in- grepp i sitt inre liv som följer av främst artikel 9.1 i Europakonven- tionen. Trossamfunds rätt till autonomi och inre liv omfattar till exempel val av religiösa ledare.202

Av förarbetena framgår att det bedömdes att en begränsning av exkluderingsgrunden till diskriminering som omfattas av förbudet i diskrimineringslagen innebär en väsentlig inskränkning av demo- krativillkorens räckvidd, och det saknades anledning att i fråga om statligt stöd göra någon principiell åtskillnad mellan diskriminering som faller inom respektive utanför diskrimineringslagens tillämp- ningsområde. Även diskriminering som faller utanför diskriminer- ingslagens tillämpningsområde ska omfattas av villkoren, till exempel ageranden om de sociala verksamheter som trossamfundet svarar för

200Prop. 2023/24:119 s. 108.

201Prop. 2023/24:119 s. 108.

202Prop. 2023/24:119 s. 108 f.

163

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

eller att ett trossamfund inte tillåter medlemmar med viss sexuell läggning.203

Förbudet mot diskriminering i diskrimineringslagen är inte abso- lut. I förarbetena bedömdes det att särbehandling som är tillåten enligt diskrimineringslagen måste godtas, men det kan även vara godtagbart med annan särorganisering som är nödvändig och berät- tigad för trossamfundets eller församlingens verksamhet. Trossam- funden bör, med hänsyn till deras rätt till autonomi och i enlighet med sina religiösa läror, fritt kunna välja vilka personer som ska före- träda den religiösa kärnverksamheten, även om valet innebär sär- behandling av till exempel kvinnor eller homosexuella. Sådan sär- behandling bör därför inte exkludera ett trossamfund från stöd. Ett sådant undantag rör dock inte all personal som arbetar för trossam- fundet. Exempel på diskriminering som bör leda till exkludering är att ett trossamfund diskriminerar personer som söker andra arbeten hos samfundet än som religiös företrädare eller vägrar någon till- träde till en offentlig gudstjänst på grund av dennes sexuella läggning. I förarbetena understryks att villkoret inte innebär en begränsning av vare sig åsiktsfriheten eller yttrandefriheten. Ett trossamfunds företrädare kan naturligtvis fritt både ha övertygelser och åsikter, och både företrädare och trossamfund kan fritt yttra sig i olika frå- gor. Vid bedömningen kan hänsyn behöva tas till yttrandefrihets- aspekter. Exempelvis bör hänsyn kunna tas till om ett yttrande görs som ett inlägg i en debatt eller en diskussion. En frihet för enskilda att ha åsikter och att yttra sig betyder dock inte att staten bör finan- siera verksamheter som bryter mot principen om alla människors lika värde. Företrädares privata åsikter och yttranden som faller utan- för trossamfundets verksamhet bör dock inte omfattas av demokrati- villkoren.204

En utgångspunkt för vilka uttalanden som bör anses innebära en överträdelse av principen om alla människors lika värde i den mening som avses i bestämmelsen och exkludera från stöd bör, enligt för- arbetena, vara sådana uttalanden som kan utgöra hets mot folkgrupp. Även bland annat uttalanden och meddelanden som innefattar krän- kande beskyllningar om mindervärdiga egenskaper eller nedsättande handlingar som endast indirekt grundas på ras, hudfärg med mera kan falla in under bestämmelsen. Det bedömdes som nödvändigt i ett

203Prop. 2023/24:119 s. 109.

204Prop. 2023/24:119 s. 110.

164

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

demokratiskt samhälle att exkludera trossamfund som agerar på så- dana sätt som nu angetts från statligt stöd, med hänsyn till skyddet för andra personers fri- och rättigheter. Det bedömdes därmed vara förenligt med artikel 9.2 i Europakonventionen.205

Av förarbetena framgår att försvara, främja eller uppmana till de ageranden som omfattas av demokrativillkoren strider mot samhällets grundläggande värderingar och således ska omfattas av demokrati- villkoren. Exempel på sådana ageranden kan vara trossamfund som försvarar våld, tvång eller hot mot personer på grund av etnisk eller religiös tillhörighet eller försvarar barnaga, könsrelaterat våld eller hedersrelaterat våld eller förtryck.206

Ett trossamfund som genom finansiering eller på annat sätt, till exempel genom rekrytering eller propaganda, främjar våldsutövande, tvång eller andra kränkningar som anges i demokrativillkoren bör inte heller beviljas stöd. Det kan till exempel röra sig om trossamfund som främjar tvångsäktenskap eller terrorism genom förmedling av kontakter i utlandet. Att uppmana till ageranden kan vara att uppvigla andra att utöva våld mot enskilda av viss etnicitet eller hota menings- motståndare. Det kan även vara att uppmana föräldrar till ett visst agerande, såsom att upprätthålla en viss för barnet skadlig sedvänja.207

Att exkludera trossamfund som försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden bedömde som nödvändigt i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till skyddet för andra personers fri- och rättig- heter och förenligt med artikel 9.2 i Europakonventionen.208

Av förarbetena framgår att det är av grundläggande betydelse i samhället att värna demokratin och det demokratiska styrelseskicket. Med det demokratiska styrelseskicket avses folkstyrelsens och rätts- statens principer och institutioner. Som tidigare redogjorts för fram- går det i regeringsformens inledande paragraf att all makt utgår från folket och att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Vidare framgår det att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamenta- riskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. Principen om Sverige som en demokratisk rättsstat slås alltså fast redan i regerings- formens portalparagraf för att därefter ges ett närmare innehåll genom andra bestämmelser i regeringsformen. Det bedömdes att ett trossam-

205Prop. 2023/24:119 s. 110 f.

206Prop. 2023/24:119 s. 111.

207Prop. 2023/24:119 s. 111.

208Prop. 2023/24:119 s. 111.

165

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

fund som motarbetar dessa principer inte bör beviljas bidrag. Med uttrycket motarbeta avses att utföra handlingar som angriper det demokratiska styrelseskicket eller att försvara, främja eller uppmana till sådana handlingar. Begreppet förutsätter ett i någon mån aktivt agerande av ett trossamfund. Passivitet eller en underlåtelse att agera bör inte räknas.209

Att ägna sig åt terrorism eller att ekonomiskt eller på annat sätt understödja terroristorganisationer måste enligt förarbetena anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket. De gärningar som anges i den straffrättsliga terrorismlagstiftningen får anses utgöra tydliga exempel på sådana ageranden. Även att försvara terrorhandlingar eller våldsbejakande extremism bör anses utgöra ett motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. Detta gäller även ageranden utanför Sveriges gränser, till exempel om ett trossamfund uttalar stöd för en odemokratisk regim, en terrorgrupp eller stridande part som begår handlingar i terrorismsyfte i en konflikt. Det kan vara svårt att bedöma ageranden som sker i andra länder. Det finns till exempel skilda uppfattningar om vilka regimer eller grupperingar som är att betrakta som odemokratiska eller våldsbejakande, och sådana uppfattningar kan variera över tid. Försiktighet bör därför påkallas och stöd bör i första hand nekas trossamfund som försva- rar grova kränkningar av mänskliga rättigheter såsom terrorhand- lingar eller flagranta kränkningar av internationell rätt. Enligt reger- ingen bör handlingar som exempelvis begås av motståndsrörelser som i totalitära stater arbetar för införandet av ett demokratiskt sam- hällsskick inte omfattas, om det inte är fråga om allvarligt urskill- ningslöst våld som en sådan rörelse riktar mot civila.210

Av förarbetena framgår att bedömningen av om ett trossamfund kan anses motarbeta det demokratiska styrelseskicket i första hand är en fråga om vilka metoder som används för att driva opinion. Ett trossamfund som främjar eller uppmanar till våld i syfte att uppnå ett politiskt mål motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Exem- pelvis kan ett trossamfund utöva eller uppmana till brott mot allmän ordning, våldsamma aktioner eller sabotage. Likaså uppmaningar till sina medlemmar eller allmänheten att inte följa svensk lag eller an- vända konkurrerande system för rättsskipning i stället för det ordi- narie rättssystemet är att motarbeta. Detsamma gäller om ett trossam-

209Prop. 2023/24:119 s. 112.

210Prop. 2023/24:119 s. 112.

166

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

fund uppmanar sina medlemmar att inte hörsamma tvingande påbud eller motverkar genomförandet av fria val.211

Av förarbetena framgår att det förekommer att organisationer uppmanar till lagbrott som kan anses vara civil olydnad. Intresset av en fri opinionsbildning bör kunna föra med sig att uppmaningar till vissa brottsliga ageranden, beroende på vad för slags brott det är fråga om och vem brottet riktar sig mot, kunna anses förenliga med demokrativillkoren. Det kan till exempel vara bötesbrottslighet som begås i syfte att öppna för en dialog, en slags vädjan till en majoritet av medborgarna att ompröva ett visst ställningstagande och som får bedömas som harmlöst. Även ageranden som uppenbart syftar till att bevara eller upprätta demokratiska värden skulle kunna vara förenliga med demokrativillkoren. Dessa undantag ska dock tillämpas restrik- tivt. Trossamfund som uppmanar till vapenvägran bör inte anses mot- arbeta det demokratiska styrelseskicket.212

Skyddet mot allmän ordning utgör ett legitimt syfte i den mening som avses i artikel 9.2 i Europakonventionen för att inskränka den i artikel 9.1 skyddade religionsfriheten. Att exkludera på denna grund bedömdes därför som nödvändigt i ett demokratiskt samhälle.213

Syftet med demokrativillkoren är att inga trossamfund som agerar i strid med villkoret ska få statligt stöd. Om det framkommer uppgif- ter om att ett trossamfund, en församling eller en företrädare har agerat klandervärt, bör en helhetsbedömning göras av samtliga rele- vanta omständigheter för att bedöma om kriterierna i någon av exklu- deringsgrunderna är uppfyllda. I normalfallet bör det vara fråga om återkommande ageranden som kan sägas reflektera organisationens värderingar. I vissa fall kan dock en enskild händelse eller en omstän- dighet, beroende på hur allvarlig den är, vara tillräcklig för att demo- krativillkoren inte ska anses vara uppfyllda.214

Huvudregeln är således att stöd inte ska beviljas om trossamfundet, en församling eller en företrädare agerar på det sätt som anges i demo- krativillkoren. Av förarbetena framgår att, för att tillämpningen av dessa inte ska riskera att få oproportionerliga konsekvenser, det bör finnas ett utrymme att lämna stöd trots att ett trossamfund, en för- samling eller en företrädare har agerat i strid med villkoren om det

211Prop. 2023/24:119 s. 113.

212Prop. 2023/24:119 s. 113.

213Prop. 2023/24:119 s. 113.

214Prop. 2023/24:119 s. 114.

167

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

finns särskilda skäl. Särskilda skäl markerar, enligt förarbetena, att bestämmelsen ska tillämpas med restriktivitet.215

Av förarbetena framgår att bedömningen av huruvida det finns särskilda skäl ska göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Vid allvarliga ageranden, till exempel försvarande eller främjande av eller uppmanande till terrorism och utövande av våld med hatmotiv, bör stöd inte kunna lämnas. Detsamma bör gälla om ett flertal före- trädare har agerat på ett otillåtet sätt eller om styrelsen eller en majo- ritet av medlemmarna har ställt sig bakom agerandet. Våld mot barn och andra allvarliga kränkningar mot barn måste bedömas som sådana allvarliga ageranden som bör leda till att stöd inte lämnas.216

Vid bedömningen ska, enligt förarbetena, vissa omständigheter särskilt beaktas. Det bör beaktas om trossamfundet har tagit avstånd från agerandet och har vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas. Bedömningen ska göras utifrån hur trossam- fundet har hanterat situationen efter att den fått kännedom om eller uppmärksammats på agerandet. Vid upprepade ageranden, till exem- pel om en föreläsare vid upprepade tillfällen bjuds in och uttalar sig i strid med demokrativillkoren, bör trossamfundet anses ha haft möj- lighet att förhindra agerandet och bör därför inte kunna undgå an- svar genom att i efterhand ta avstånd från detta. Vilka åtgärder som vidtas bör få betydelse för bedömningen av om det finns skäl att ändå bevilja stöd. Åtgärderna ska i varje enskilt fall framstå som relevanta och rimliga reaktioner på det aktuella agerandet. Om ett trossamfund eller en församling tydligt och kraftfullt markerar mot en företrädares agerande i syfte att säkerställa att agerandet inte upp- repas genom att exempelvis utesluta företrädaren från trossamfundet, kan det anses finnas särskilda skäl för att ändå lämna stöd. Eventuella åtgärder mot en företrädare ska givetvis vidtas med beaktande av andra relevanta bestämmelser, till exempel den arbetsrättsliga lag- stiftningen.217

Av förarbetena framgår att andra adekvata åtgärder kan avse ett aktivt och fortlöpande arbete med församlingar och företrädare an- gående samhällets grundläggande värderingar, även om en försam- ling eller en företrädare likväl agerat i strid med dessa. För ett tros- samfund där en församling agerat i strid med demokrativillkoren

215Prop. 2023/24:119. s. 116.

216Prop. 2023/24:119 s. 116.

217Prop. 2023/24:119 s. 116 f.

168

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

kan det i vissa fall vara nödvändigt att utesluta församlingen i syfte att säkerställa att agerandet inte upprepas. En företrädare eller för- samling kan ha agerat utan att samfundet haft en praktisk möjlighet att förhindra agerandet, och agerandet kan ha skett trots att samfun- det kan visa att förebyggande åtgärder vidtagits samt visar att ytter- ligare åtgärder kommer att vidtas för att agerandet inte ska upprepas. Att ett trossamfunds stadgar då inte medger att lämpliga åtgärder vidtas mot en församling som agerar i strid med demokrativillkoren, är dock inte ett skäl att ändå lämna stöd utan det är trossamfundets agerande i övrigt i den aktuella situationen som får bedömas. Vid bedömningen av om det finns skäl att ändå bevilja stöd kan ageran- dets omfattning och karaktär beaktas. Att minsta överträdelse på lokal nivå ska leda till att trossamfundet nekas stöd eller förlorar sitt stöd framstår inte som proportionerligt.

Vid bedömningen av vilka åtgärder som är adekvata för trossam- fundet att vidta behöver hänsyn även tas till omständigheterna i det enskilda fallet, såsom en företrädares ålder. I takt med stigande ålder brukar barnets förmåga till att överblicka till exempel vad en lag eller ett agerande innebär och förstå vad ett agerande kan få för konsekven- ser öka. På flera andra områden finns också bestämmelser som anger att hänsyn ska tas till barnets ålder och mognad. Att ett agerande av en ung företrädare alltid ska leda till samma konsekvenser som ett agerande av en vuxen företrädare bedöms inte önskvärt. Det skulle kunna påverka viljan till ideellt engagemang.218

Vidare bör det, enligt förarbetena, särskilt beaktas om det är fråga om ett enstaka agerande. Ett exempel är om ett trossamfund eller en församling som vid ett enstaka tillfälle bjudit in en föreläsare som oemotsagd uttalat sig på ett sätt som strider mot demokrativillkoren och i efterhand tydligt markerar emot den uppfattning som föreläsa- ren framfört ändå kunna komma i fråga för stöd. Att det är fråga om ett enstaka tillfälle ska vara grundligt utrett.219

En annan omständighet som särskilt bör beaktas är den tid som förflutit sedan agerandet. Om en överträdelse av demokrativillkoren skett en längre tid tillbaka, kan det ha betydelse för bedömningen om det ändå finns skäl att lämna stöd. Båda dessa omständigheter kan också ha betydelse vid bedömningen av om det finns grund för exkludering. Även om det har bedömts finnas grund för exkludering

218Prop. 2023/24:119 s. 117.

219Prop. 2023/24:119 s. 117.

169

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

trots att det är fråga om ett enstaka agerande eller att lång tid har förflutit, kan dessa förhållanden ha betydelse vid bedömningen av om det finns särskilda skäl tillsammans med övriga omständigheter.220 Även om vissa omständigheter, som tidsaspekten och händelsens karaktär, kan tillmätas betydelse både vid bedömningen av om demo- krativillkoren är uppfyllt och vid bedömningen av om det finns sär- skilda skäl för att stöd ändå får lämnas ligger tyngdpunkten vid dessa

båda bedömningar på olika omständigheter. Vid bedömningen av exkluderingsgrunderna ligger tyngdpunkten på omständigheter som kan kopplas till ett agerande. Vid bedömningen av om det finns sär- skilda skäl ligger i stället tyngdpunkten dels på hur trossamfundet har bemött det klandervärda agerandet, dels på omständigheter som ensamma eller tillsammans med andra omständigheter sedda i rela- tion till det klandervärda agerandet kan medföra att stöd ändå kan få lämnas.221

Rekvisitet synnerliga skäl antyder, enligt förarbetena, att utrym- met att tillämpa undantaget är mycket begränsat. Det ansågs att rekvi- sitet särskilda skäl stämmer bättre överens med de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen. Med den föreslagna konstruktio- nen minskas risken för en alltför restriktiv tillämpning av bestämmel- sen. Därigenom kan det undvikas att villkoren får oproportionerliga konsekvenser för enskilda organisationer.222

3.10.7Prövningar av demokrativillkor – exempel från praxis

Inledning

I detta avsnitt redovisas några exempel på prövningar under senare år av om en sökande eller bidragsmottagare uppfyller demokrati- villkoren. Exemplen är dels hämtade från beslut enligt äldre förord- ningar om statsbidrag till civilsamhällesorganisationer, dels från be- slut enligt de demokrativillkor för stöd till trossamfund som infördes genom propositionen Statens stöd till trossamfund och civilsamhället

–enhetliga och rättssäkra villkor (prop. 2023/24:119). Redogörelsen tar sin utgångspunkt i genomgången av beslut och domar i betänkan- det Rätt mottagare – granskning och integritet (SOU 2021:99)223 och

220Prop. 2023/24:119 s. 117.

221Prop. 2023/24:119 s. 118.

222Prop. 2023/24:119 s. 118.

223SOU 2021:99 s. 75–84.

170

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

har kompletterats med senare beslut och domar. Redogörelsen är inte uttömmande utan syftar till att åskådliggöra vilket underlag som förekommer i ärenden av detta slag och vilka bedömningsfrågor som beslutsorganen ställs inför. I flera av besluten har yttranden från Säkerhetspolisen utgjort viktigt beslutsunderlag.

Sveriges unga muslimer

År 2016 avslog MUCF en ansökan från organisationen Sveriges unga muslimer (SUM) om organisationsbidrag enligt förordningen (2011:65) om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer. Som skäl för beslutet angav myndigheten att SUM pekats ut som en miljö där det förekom personer som uttryckt sig på ett sätt som inte var förenligt med förordningens krav på respekt för demokratins idéer, och att organisationen hade kopplingar till andra organisationer som inte an- sågs förenliga med demokratins idéer, däribland Muslimska brödra- skapet.224

Beslutet överklagades till förvaltningsrätten. Domstolen ansåg att utredningen inte gav tillräckligt stöd för bedömningen att orga- nisationen i sin verksamhet inte respekterade demokratins idéer. Beslutet upphävdes och målet visades åter till MUCF.225

I april 2018 avslog MUCF ansökan på nytt. Skälen var bland annat att förtroendevalda i medlemsföreningar hade delat våldsbejakande islamistisk propaganda i sociala medier, att förtroendevalda dött i strid i Syrien för våldsbejakande extremister och att förtroendevalda var dömda för bland annat olaga hot. Vidare lastades organisationen för att ha anlitat föreläsare vars ideologi och tidigare uttalanden stred mot demokratins idéer utan att problematisera detta. SUM lastades också för kopplingar till Muslimska brödraskapet.226

SUM överklagade beslutet på nytt. Förvaltningsrätten upphävde även detta beslut och visade ärendet åter till MUCF.227 MUCF över- klagade domen till kammarrätten. Kammarrätten ändrade förvalt- ningsrättens dom och fastställde MUCF:s beslut såvitt avsåg åter- krav av tidigare utbetalt statsbidrag. När det gällde själva avslaget för bidragsåret 2017 undanröjde kammarrätten förvaltningsrättens dom

224MUCF:s beslut den 16 december 2016, dnr 1439/16.

225Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 14 november 2017 i mål nr 192-17.

226MUCF:s beslut den 11 april 2018, dnr 1439/16 och 0987/15.

227Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 1 februari 2019 i mål nr 9821-18.

171

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

och MUCF:s beslut med hänvisning till att MUCF varit förhindrad att göra en förnyad prövning i sak. För övriga bidragsår fann kammar- rätten att den bevisning som åberopats endast visade en indirekt kopp- ling mellan organisationen och Muslimska brödraskapet, och att detta ensamt inte kunde föranleda slutsatsen att SUM delade brödra- skapets åsikter eller ideologi. Kammarrätten fann emellertid att det av utredningen framgick att flera ageranden och uttalanden inom orga- nisationen starkt talade för att den i sin verksamhet inte respekterade demokratins idéer, och att de åtgärder som vidtagits inte stod i pro- portion till bristerna. MUCF hade därmed gjort sannolikt att SUM i sin verksamhet brustit i respekten för demokratins idéer och det fanns både förutsättningar och skäl att återkräva utbetalda bidrag.228

Polska kongressen i Sverige

Polska kongressen i Sverige ansökte år 2017 om statsbidrag enligt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. MUCF avslog ansökan med hänvisning till att delar av organisationens verksamhet ansågs strida mot demokratins idéer.229 Beslutet överklagades till förvaltningsrätten som avslog överklagandet. Domstolen pekade särskilt på organisationens kopplingar till en tid- skrift som getts ut tillsammans med organisationens medlemstidning, fått finansiellt stöd från organisationen och haft en redaktör som tillika var styrelseledamot i Polska kongressen i Sverige. Enligt dom- stolen var organisationens koppling till tidskriften därför sådan att det publicerade innehållet var relevant för bedömningen av rätten till bidrag. Omständigheterna var sådana att det fanns anledning för MUCF att ifrågasätta Polska kongressen i Sveriges rätt till bidrag och de talade vidare mot att organisationen bedrev en verksamhet som inte stred mot demokratins idéer. Vad organisationen anfört talade inte med tillräcklig styrka mot detta.230 Kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd.231

228Kammarrättens i Stockholm dom den 31 oktober 2019 i mål nr 1383-19.

229MUCF:s beslut den 25 januari 2018, dnr 1525/17.

230Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 9 november 2018 i mål nr 3749-18.

231Kammarrättens i Stockholm beslut den 18 februari 2019 i mål nr 10348-18.

172

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Kurdiska Demokratiska samhällscentret i Sverige

I januari 2019 avslog MUCF en ansökan från Kurdiska Demokratiska samhällscentret i Sverige (Kurdiska rådet) om statsbidrag enligt för- ordningen om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. Vid sökningar på internet hade MUCF funnit konton i organisatio- nens namn på Twitter och Facebook som rapporterat om en hunger- strejk till stöd för grundaren och ledaren för den terroriststämplade organisationen PKK. Hungerstrejken skulle enligt uppgifterna ha ägt rum i organisationens medlemslokaler i Stockholm i december 2018. MUCF ansåg att det fanns anledning att ifrågasätta om organi- sationen uppfyllde villkoret att inte bedriva verksamhet som strider mot demokratins idéer.232 Förvaltningsrätten avslog överklagandet och konstaterade att organisationen inte i tillräcklig utsträckning förmått visa att verksamheten inte stred mot demokratins idéer.233 Kammarrätten meddelade inte prövningstillstånd.234

Ibn Rushd Distrikt Västra och senare beslut rörande studieförbundet

I februari 2021 beslutade Socialnämnden Centrum i Göteborgs stad att avslå en ansökan om volym- och målgruppsstöd från studieförbun- det Ibn Rushd Distrikt Västra (Ibn Rushd) för år 2020. Beslutet grun- dades på en granskning där externa konsulter vid KPMG anlitats. Granskningen avsåg bland annat ekonomi, medlemsföreningar, sam- arbetspartners och demokrativillkor. I granskningen konstaterades bland annat att flera av Ibn Rushds medlemsföreningar eller samarbets- partners hade samarbetat med föreläsare eller andra organisationer som kunde anses bryta mot såväl studieförbundets egen värdegrund som uppställda demokrativillkor. Det konstaterades vidare brister i ekonomin och i hanteringen av samverkansorganisationer.235 För bidragsåret 2021 beviljades däremot ansökan om målbidrag, då Ibn Rushd bedömdes ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att komma till rätta med bristerna.236

232MUCF:s beslut den 15 januari 2019, dnr 1206/18.

233Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 22 oktober 2019 i mål nr 3546-19.

234Kammarrättens i Stockholm beslut den 23 december 2019 i mål nr 8234-19.

235Socialnämnden Centrum i Göteborgs stads beslut den 23 februari 2021.

236Socialnämnden Centrum i Göteborgs stads beslut den 18 maj 2021.

173

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

Folkbildningsrådet inledde under år 2022 en granskning av viss verksamhet inom studieförbundet Ibn Rushd. Den granskade verk- samheten avsåg åren 2019–2021 i kommunerna Helsingborg, Gävle, Bollnäs och Ovanåker. I beslut i december 2023 konstaterade Folk- bildningsrådet att Ibn Rushd hade brustit i efterlevnaden av de demo- krativillkor som Folkbildningsrådet tillämpar. Bristerna avsåg studie- material som behandlade ämnen som barnäktenskap, barnaga och homosexualitet utan att studieförbundet säkerställt att innehållet pro- blematiserades och att demokratiska värderingar lyftes fram. Folk- bildningsrådet beslutade att Ibn Rushd skulle återbetala 146 900 kro- nor i statsbidrag och förelade studieförbundet att inkomma med en åtgärdsplan.237

Folkbildningsrådet beslutade i september 2024 att inte tilldela Ibn Rushd Studieförbund en bidragsandel under åren 2025–2027 av statsbidraget till verksamhet i studieförbunden. Som skäl för beslutet angav Folkbildningsrådet att studieförbundet bedömdes ha otillräck- liga förutsättningar att uppfylla statens syfte med bidraget.238 Ibn Rushd Studieförbund överklagade beslutet till förvaltningsrätten. Förvaltningsrätten avslog överklagandet och konstaterade att Folk- bildningsrådet hade fattat sitt beslut i enlighet med statsbidragsför- ordningen och de interna villkoren och riktlinjerna samt att Folkbild- ningsrådets beslut var riktigt.239 Ibn Rushd Studieförbund överklagade domen till kammarrätten. Kammarrätten, som avslog överklagandet, instämde i förvaltningsrättens bedömning.240

Imam Ali Islamic Center och Islamiska Shiasamfunden i Sverige

I mars 2025 beslutade SST att återkalla delar av ett organisationsbidrag som hade utbetalats till Islamiska Shiasamfunden i Sverige (ISS) med samband till Imam Ali Islamic Center. Beslutet grundades på ett ytt- rande från Säkerhetspolisen. Av yttrandet framgick bland annat att företrädare för centret hade kontakter med personer som verkar för de iranska underrättelse- och säkerhetstjänsterna i Sverige samt med personer som arbetar för den iranska regimens ledning. Det fram-

237Folkbildningsrådets beslut den 5 december 2023, dnr 22/00331. Se även Folkbildnings- rådets cirkulär till kommuner och regioner den 15 december 2023, dnr 23/00766.

238Folkbildningsrådets beslut den 4 september 2024, dnr 24/00046 och 24/00015 (delvis).

239Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 4 juni 2025 i mål nr 18360-24.

240Kammarrättens i Stockholm dom den 26 september 2025 i mål nr 4494-25.

174

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

gick även att centret mottagit finansiering från den iranska staten för sin verksamhet i Sverige. Säkerhetspolisens bedömning var att den iranska regimen använder centret som plattform för underrättelse- verksamhet samt annan säkerhetshotande verksamhet mot Sverige och mot individer i den iranska diasporan i Sverige.241

SST avslog i oktober 2025 samfundets ansökan om att bli berätti- gade statsbidrag enligt lagen om statsbidrag till trossamfund och statlig avgiftshjälp enligt lagen om trossamfund. I bedömningen beaktade SST på nytt yttrandet från Säkerhetspolisen och bedömde att företrädare för samfundet och en samarbetsorganisation inom ramen för samfundets verksamhet hade agerat på ett sätt som inne- bar ett motverkande av det demokratiska styrelseskicket, samt att samfundet inte hade visat att det vidtagit tillräckliga och adekvata åtgärder för att komma till rätta med agerandet.242

Samfundet överklagade beslutet. Förvaltningsrätten avslog över- klagandet och angav bland annat följande. Domstolen ansåg inte att det fanns anledning att ifrågasätta de uppgifter som Säkerhets- polisen hade redogjort för i sitt yttrande, att SST hade haft skäl att lägga dem till grund för sin bedömning av om samfundet uppfyllde demokrativillkoren samt att samfundet inte uppfyllde demokrativill- koren. Samfundet hade åberopat ett antal åtgärder till stöd för att det förelåg särskilda skäl att ändå bevilja statsbidrag och statlig av- giftshjälp, däribland val av ny styrelse, att samarbetsorganisationen lämnat samfundet och att verksamheten flyttat till en ny lokal. För- valtningsrätten konstaterade att undantagsregeln om särskilda skäl ska tillämpas med restriktivitet och att det inte var fråga om ett en- staka agerande eller om ageranden som låg långt tillbaka i tiden. Med hänsyn till allvaret i de omständigheter som låg till grund för bedöm- ningen fann domstolen att det inte fanns särskilda skäl att bevilja samfundet statsbidrag och statlig avgiftshjälp.243

Eritreanska ortodoxa tewahdo kyrkan

I december 2025 avslog SST Eritreanska ortodoxa tewahdo kyrkans ansökan om statsbidrag enligt lagen om statsbidrag till trossamfund och om statlig avgiftshjälp enligt lagen om trossamfund. Beslutet

241SST:s beslut den 4 mars 2025, dnr SST 2025-013.

242SST:s beslut den 24 oktober 2025, dnr SST 2025-193.

243Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 23 april 2026 i mål nr 23179-25.

175

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

grundades på ett yttrande från Säkerhetspolisen. Av yttrandet fram- gick att det fanns en risk att kyrkan på uppdrag av eller i samförstånd med den eritreanska staten kränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter i Sverige, samt att det finns en risk att statsbidrag till kyrkan i förlängningen kan finansiera den eritreanska staten. SST bedömde att det inte gick att säkerställa att statliga medel inte gick till verksamhet som strider mot grundläggande värderingar i sam- hället.244

Kyrkan överklagade beslutet. Förvaltningsrätten avslog överkla- gandet och angav bland annat följande. Mot bakgrund av vad som hade framkommit i målet ansåg domstolen att utredningen gav till- räckligt stöd för att kyrkan och dess företrädare hade agerat på ett sätt som stod i strid med demokrativillkoren, samt att det inte hade kommit fram omständigheter som gjorde att det fanns särskilda skäl att bevilja statsbidrag och statlig avgiftshjälp.245

Rysk-ortodox verksamhet i Sverige

I februari 2024 beslutade SST att inte tilldela Ryska Ortodoxa kyr- kan (Moskvapatriarkatet) i Sverige organisationsbidrag för år 2024. Beslutet grundades på ett yttrande från Säkerhetspolisen. Av yttran- det framgick bland annat att företrädare för trossamfundet haft kon- takter med personer som verkar för de ryska säkerhets- och under- rättelsetjänsterna i Sverige samt att samma företrädare agerat på sätt som bedömdes uppmana till stöd för Rysslands invasion av Ukraina. Det framgick även att kyrkan vid flera tillfällen erhållit betydande finansiering från den ryska staten. Säkerhetspolisens bedömning var att den ryska staten använder kyrkan som plattform för underrättelse- inhämtning samt annan säkerhetshotande verksamhet mot Sverige och mot individer i den ryska diasporan i Sverige. Myndigheten an- såg att trossamfundet inte uppfyllde kravet i 3 § lagen om stöd till trossamfund om att bidra till att upprätthålla och stärka de grund- läggande värderingar som samhället vilar på.246

244SST:s beslut den 1 december 2025, dnr SST 2025-179.

245Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 27 maj 2026 i mål nr 26966-25.

246SST:s beslut den 29 februari 2024, dnr SST 2024-096 (protokoll nr 3 2024).

176

SOU 2026:42

Översikt över det civila samhället

Jehovas vittnen

Jehovas vittnen har en längre rättslig historia avseende statsbidrag. Trossamfundet beviljades 2019 statsbidrag enligt den tidigare lagen om stöd till trossamfund efter att Högsta förvaltningsdomstolen i tre rättsprövningsavgöranden upphävt tidigare avslagsbeslut.247

I oktober 2025 avslog SST Jehovas vittnens ansökan om att bli berättigade till statsbidrag enligt lagen om statsbidrag till trossam- fund. I ansökan hade samfundet uppgett att personer kan nekas med- lemskap eller uteslutas på grund av val av livspartner och att samfun- det uppmanat till, försvarat eller främjat sådant agerande. Vidare framgick av samfundets eget informationsmaterial att medlemmar uppmanas att sluta vara i sällskap med personer som uteslutits ur eller lämnat samfundet. SST bedömde att samfundet inte uppfyllde demokrativillkoren.248

Under handläggningen invände trossamfundet mot myndighetens behörighet med hänvisning till jäv och bristande opartiskhet samt begärde att regeringen skulle överlämna prövningen till en annan myndighet. Sedan regeringen i augusti 2025 beslutat att inte vidta någon åtgärd begärde samfundet rättsprövning av regeringens beslut hos Högsta förvaltningsdomstolen som avvisade ansökan om rätts- prövning.249 I beslut i september 2025 avslog SST jävsinvändningen. Detta beslut överklagades till förvaltningsrätten som i en dom i janu- ari 2026 avslog överklagandet.250 Myndighetens slutliga avslagsbeslut överklagades till förvaltningsrätten som i maj 2026 biföll överklagan- det. Domstolen fann att religionsfriheten enligt artikel 9 i Europa- konventionen skyddar ett trossamfunds inre liv och autonomi och att någon närmare prövning eller värdering av samfundets religiösa lära inte ska göras. Det är de delar av verksamheten som riktar sig mot allmänheten som ska beaktas vid bedömningen av om villkoren i 5 § första stycket 2 och 3 lagen om statsbidrag till trossamfund är upp- fyllda. Att Jehovas vittnen inom ramen för sin religiösa lära ställer upp villkor för medlemskap som kan verka diskriminerande kan enligt domstolen inte ensamt utgöra grund för att avslå ansökan, eftersom det inte framkommit att samfundet uppställer sådana villkor i de delar av verksamheten som riktar sig mot allmänheten. När det gäl-

247HFD 2011 ref. 10, HFD 2013 ref. 72 och HFD 2017 ref. 4.

248SST:s beslut den 24 oktober 2025, dnr SST 2025-168.

249Högsta förvaltningsdomstolens beslut den 24 april 2026 i mål nr 5784-25.

250Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 23 januari 2026 i mål nr 20020-25.

177

Översikt över det civila samhället

SOU 2026:42

ler frågan om otillbörliga påtryckningar fann domstolen att bevisbör- dan vilar på myndigheten och att det åberopade underlaget inte gav tillräckligt stöd för att avslå ansökan med hänvisning till hot om skad- liga konsekvenser för medlemmar eller närstående. En nämndeman var skiljaktig och ansåg att myndigheten visat att samfundet försva- rar, främjar eller uppmanar till hot om skadliga konsekvenser.251

3.11Sammanfattande iakttagelser

Redogörelsen i detta kapitel visar att civilsamhället i Sverige bärs upp av ett stort antal organisationer som verkar inom skilda asso- ciationsformer och under olika rättsliga förutsättningar. Trossam- funden intar en särställning genom den specifika lagstiftning som gäller för dem. Demokrativillkoren utgör en gemensam måttstock för det statliga stödet och bygger på de värderingar som kommer till uttryck i regeringsformen.

Förutsättningarna för utredningens uppdrag bestäms inte enbart av dessa allmänna förhållanden, utan även av de förändringar i säker- hetsläget och de uttryck för extremism som har bedömts göra en granskning av utländsk finansiering nödvändig. Dessa förhållanden behandlas i nästföljande kapitel.

251Förvaltningsrättens i Stockholm dom den 7 maj 2026 i mål nr 23674-25.

178

4 Ett allvarligt säkerhetsläge

4.1Inledning

I utredningens direktiv anges att det mot bakgrund av det försämrade säkerhetsläget, behovet av att värna Sveriges demokrati och frånvaron av möjligheterna till kontroll av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter med koppling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen, finns ett behov av ett regelverk avseende sådan finansiering.

I detta kapitel tecknar utredningen en bild av säkerhetsläget, i de delar de är relevanta för utredningens överväganden, som råder vid tiden då detta betänkande överlämnas. Beskrivningen gör inte anspråk på att vara heltäckande.

4.2Den nationella säkerhetsstrategin

4.2.1Inledning

I juli 2024 beslutade regeringen om en nationell säkerhetsstrategi för Sverige. Strategin är avsedd att ge en långsiktig inriktning av reger- ingens arbete med nationell säkerhet och samtidigt vara vägledande för arbetet med nationell säkerhet i Sverige lokalt, regionalt, natio- nellt och internationellt. Regeringen överlämnade samma månad skrivelsen Nationell säkerhetsstrategi (skr. 2023/24:163) till riksdagen.1

1Skr. 2023/24:163 s. 1.

179

Ett allvarligt säkerhetsläge

SOU 2026:42

4.2.2Sveriges säkerhetsläge

I skrivelsen konstaterar regeringen att Sverige befinner sig i det all- varligaste säkerhetspolitiska läget sedan andra världskriget samt att stormaktspolitikens återkomst, som flera auktoritära stater visar prov på, är ett hot mot den världsordning som har skapat fred och välstånd i decennier. Samtidigt har en systemhotande organiserad brottslighet vuxit fram och det har skapats parallellsamhällen som hotar Sveriges institutioner och utmanar demokratin. Utöver tidigare kända kopp- lingar mellan den organiserade brottsligheten och våldsbejakande extremism ses gängkriminella rekryteras av utländska statliga aktörer för att begå våldsdåd och andra former av säkerhetshotande verksam- het i Sverige och övriga Europa. Enligt regeringen är det därför tyd- ligt att den inre och yttre säkerheten hör ihop.2

Regeringen konstaterar därtill bland annat följande. På global nivå försöker auktoritära stater aggressivt stärka sitt inflytande och utmana och omforma den regelbaserade världsordningen. Detta hotar Sveriges säkerhet och grundläggande värden. Det hotar också Sveriges välstånd, som bygger på Sveriges integration i en regelbaserad världsmarknad.

Krig och regionala konflikter runt om i världen påverkar svensk säker- het negativt, bland annat eftersom de har inflytande på handel och globala flöden. I Sverige är det öppna samhällets institutioner under tryck från flera håll, bland annat från våldsbejakande extremism, ter- rorism och organiserad brottslighet. Det förvärras ytterligare av ett utbrett utanförskap i delar av samhället. Påverkanskampanjer och desinformation via digitala plattformar underminerar människors tillit till myndigheter och påverkar Sveriges säkerhet. I förlängningen hotar dessa källor till separatism tilliten mellan människor i Sveriges samhälle och underminerar samhällsgemenskapen. Fientliga aktörer, såväl statliga som icke-statliga, försöker ständigt utnyttja det svenska samhällets sårbarheter för att uppnå sina mål. Detta ständigt pågå- ende agerande, som underminerar Sveriges demokrati och samhälls- funktioner, kan sammanfattas som hybridhot och innefattar bland annat cyberangrepp, otillbörlig påverkan, ekonomiska påtryckningar, sabotageförsök och olovlig underrättelseinhämtning. De hot mot Sveriges säkerhet som kommer från omvärlden och de som kommer inifrån Sverige är så nära sammanflätade att hotbilden måste ses som en helhet. Det beror på en mängd faktorer, bland annat att Sverige

2Skr. 2023/24:163 s. 3.

180

SOU 2026:42

Ett allvarligt säkerhetsläge

är så starkt internationaliserat samt att fientliga aktörer har blivit bättre på att utnyttja det svenska samhällets sårbarheter.3

Regeringen bedömer att dagens allvarliga säkerhetsläge kommer att bestå under överskådlig tid och att det riskerar att ytterligare för- värras. Ryssland utgör det allvarligaste hotet mot Sveriges nationella säkerhet under perioden fram till år 2030. Ett väpnat angrepp mot Sverige eller någon av Sveriges allierade kan inte uteslutas. Vidare kan det inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om så- dana kan komma att användas mot Sverige eller någon av Sveriges allierade. Enligt regeringens bedömning äventyras Sveriges demo- krati, Sveriges offentliga institutioners integritet samt sammanhåll- ningen i det svenska samhället också av systemhotande organiserad brottslighet, våldsbejakande extremism och terrorism och antidemo- kratiska värderingar.4

Regeringen anger i skrivelsen att Sveriges vitala säkerhetsintressen är att värna Sveriges säkerhet, demokratiska styrelseskick, frihet, själv- ständighet, suveränitet och handlingsfrihet; att värna befolkningens liv och hälsa; att försvara Sverige och Sveriges allierade mot väpnat angrepp och upprätthålla Sveriges territoriella integritet; att upprätt- hålla försörjningsberedskap och samhällets funktionalitet samt att upprätthålla Sveriges grundläggande värden som demokrati, rätts- säkerhet och mänskliga fri- och rättigheter.5

4.2.3Många komplexa hot

Av regeringens skrivelse framgår att de hot och risker som kan på- verka Sveriges moderna samhälle är många och komplexa. Sverige är ett i hög grad internationaliserat land, Sveriges näringsliv är djupt integrerat i världsekonomin och en betydande del av Sveriges befolk- ning har sitt ursprung i andra länder. Detta, tillsammans med att nyheter snabbt sprids via internet och sociala medier, innebär att händelser utanför Sverige och trender på global nivå påverkar Sverige mer än många andra länder. Åt andra hållet påverkas bilden av Sverige utomlands lätt av händelser i Sverige vilket kan få konsekvenser för Sveriges säkerhet och svenska intressen i utlandet. Internationaliser- ingen är ett av skälen till att det blir allt svårare att på ett meningsfullt

3Skr. 2023/24:163 s. 4 f.

4Skr. 2023/24:163 s. 9.

5Skr. 2023/24:163 s. 7.

181

Ett allvarligt säkerhetsläge

SOU 2026:42

sätt göra åtskillnad mellan yttre och inre hot. Kopplingarna till om- världen och det öppna svenska samhällets sårbarheter gör att stater och andra aktörer som vill påverka Sverige har stora och breda möj- ligheter. Sådan påverkan framstår ofta som diffus och det kan vara svårt att med säkerhet tillskriva den en viss aktör. Därtill har den digitala utvecklingen gjort det enklare att verka i det dolda.6

Regeringen konstaterar att på global nivå präglas utvecklingen av att auktoritära stater försöker omformulera internationella nor- mer och underminera eller omforma den regelbaserade världsord- ningen, baserad på FN-stadgan, så att den ska motsvara deras mål och intressen. Det har på senare år skett en markant tillbakagång för demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet. Detta är all- varligt ur ett säkerhetsperspektiv eftersom demokratiska länder ten- derar att leva i fredlig samexistens och demokrati är en förutsättning för mänskliga rättigheter och medborgares säkerhet.7

Enligt regeringen är den yttre faktor som har haft störst betydelse för Sveriges säkerhetsläge under mer än ett decennium Rysslands gradvisa utveckling till en militärt upprustad, externt aggressiv och internt repressiv autokrati. Ryssland utgör ett allvarligt hot mot säkerheten i hela Europa och den säkerhetspolitiska situationen i Europa har omformats i grunden till följd av det brutala anfallskrig mot Ukraina som Ryssland bedriver med direkt eller indirekt stöd från Belarus, Iran, Kina och Nordkorea. Kriget har också stor bety- delse för den globala säkerheten, och om Ryssland med militärt våld skulle åstadkomma en förändring av gränser i Europa blir det säker- hetspolitiska konsekvenserna även i andra delar av världen allvarliga.8

Enligt regeringen döljer inte den ryska regimen att den försöker etablera en ny europeisk säkerhetsordning baserad på intressesfärer i stället för varje stats rätt att välja sin egen säkerhetspolitiska väg.

Regimen försöker systematiskt och med våld att expandera sin egen makt och inflytande, inte bara i grannländer utan i hela Europa, och det ryska anfallskriget mot Ukraina är den hittills allvarligaste ytt- ringen av den ryska regimens ambitioner.9

Regeringen beskriver också att Sveriges nationella säkerhet i bety- dande utsträckning påverkas av händelser i Europas närområde, bland annat i Mellanöstern och Nordafrika. Vidare framgår att Kinas totali-

6Skr. 2023/24:163 s. 9.

7Skr. 2023/24:163 s. 10.

8Skr. 2023/24:163 s. 10 f.

9Skr. 2023/24:163 s. 11 f.

182

SOU 2026:42

Ett allvarligt säkerhetsläge

tära utveckling, geopolitiska ambitioner och strävan efter att omforma den regelbaserade världsordningen innebär ett hot mot Sveriges natio- nella säkerhet.10

Enligt regeringen innebär den digitala utvecklingen stora fördelar för samhället samtidigt som den stegrar existerande hot och skapar nya. Tekniken har, och kommer att få, allt större geopolitisk bety- delse och påverkan på nationell säkerhet och internationella samarbe- ten. Av regeringens skrivelse framgår att sociala medier och andra internetplattformar utnyttjas för att sprida falska rykten, desinforma- tion, konspirationsteorier samt rasistiska och antisemitiska budskap; något som påverkar opinionsbildning, mellanmänsklig tillit, det demo- kratiska samtalet, samhällsgemenskapen och därigenom den nationella säkerheten. Med hjälp av digital teknik kan brottslighet i Sverige ledas och organiseras utanför Sveriges gränser, vilket ytterligare för- svårar bekämpningen av den.11

I skrivelsen informerar regeringen att Ryssland, men också till exempel Kina, Iran och andra aktörer, använder hybridhot för att påverka Sverige. Enligt regeringen eftersträvar dessa aktörer att ut- nyttja alla sårbarheter i samhället för att uppnå sina politiska eller andra mål. Hoten riktas mot aktörer på alla nivåer i det offentliga Sverige, men också mot civilsamhälle, privat sektor och enskilda individer. De metoder som används är bland annat cyberangrepp, otillbörlig påverkan, ekonomiska påtryckningar, sabotage, påverkan på kritiska flöden, migration som instrument för påtryckningar, olovlig underrättelseverksamhet samt utförande av attentat och andra våldsdåd.12

Regeringen beskriver att uppkopplade system inom alla samhälls- sektorer i Sverige är utsatta för cyberhot. Bakom hoten står bland annat utländska underrättelsetjänster, kriminella grupper och indi- vider. Det är ofta svårt att tillskriva ett cyberhot en viss aktör vilket bland annat kan bero på att en stat använder grupper som påstås agera självständigt för att dölja vem den egentliga uppdragsgivaren är.13

10Skr. 2023/24:163 s. 12.

11Skr. 2023/24:163 s. 11.

12Skr. 2023/24:163 s. 12.

13Skr. 2023/24:163 s. 13.

183

Ett allvarligt säkerhetsläge

SOU 2026:42

4.2.4Våldsbejakande extremism och terrorism

Enligt regeringen har hotet från våldsbejakande extremism och ter- rorism blivit mer komplext och svårbekämpat, bland annat eftersom de våldsbejakande extremistmiljöerna är i ständig förändring och digitala plattformar erbjuder nya möjligheter att sprida information och planera våldsdåd. Hoten kan förstärkas av påverkansoperatio- ner, bland annat genom spridning av desinformation och konspira- tionsteorier.14

4.2.5Parallella samhällsstrukturer

Ytterligare exempel på allvarliga hot mot bland annat integriteten hos Sveriges offentliga institutioner är kriminella nätverks försök att etablera parallella samhällsstrukturer och att utmana statens makt- och våldsmonopol på vissa håll i Sverige.15

Regeringen anger i skrivelsen att bland annat den över tid mycket stora migrationen till Sverige har lett till ett utbrett utanförskap i delar av samhället med en ökad risk för framväxt av parallella sam- hällsstrukturer och separatism. Regeringen har också beskrivit att bristande kontroller över vilka utlänningar som befinner sig i Sverige och brister i folkbokföringen, i kombination med en bristande möj- lighet att verkställa återvändande av personer utan laglig rätt att vistas i Sverige, har lett till att många människor befinner sig utanför sam- hällets skyddsnät och utan kontakt med det offentliga och att ett sådant skuggsamhälle kan utgöra ett säkerhetshot. Stora migrant- flöden kan också utgöra en risk på så sätt att personer med antago- nistiska avsikter kan följa med i större migrantrörelser eller att migran- ter utnyttjas som verktyg för att skapa instabilitet och att de används som påtryckningsmedel mot Sverige. Regeringen har bedömt att om utvecklingen av parallella samhällsstrukturer och separatism inte bryts riskerar följden att bli att en del av Sveriges befolkning lever i en kontext där svenska lagar i praktiken inte tillämpas, och där de värderingar som det svenska samhället bygger på inte respekteras. En sådan utveckling är ett hot mot rättssäkerheten, förtroendet för

14Skr. 2023/24:163 s. 13.

15Skr. 2023/24:163 s. 13.

184

SOU 2026:42

Ett allvarligt säkerhetsläge

de offentliga institutionerna och i förlängningen mot demokratin; något som kan utnyttjas av fientliga statsaktörer och andra grupper.16

4.2.6Regeringens åtgärder

Av skrivelsen framgår att regeringens enskilt viktigaste uppgift är att värna Sveriges nationella säkerhet, och att regeringens arbete med nationell säkerhet bedrivs på ett sätt som är förenligt med den demo- kratiska rättsstatens principer och grundläggande fri- och rättigheter. Ytterst handlar det om att värna det fria och öppna samhället, tole- rans och tilliten mellan medborgare och det allmänna.17

I skrivelsen anger regeringen bland annat att en av det svenska samhällets grundvalar är den gemensamma respekten för de kärnvär- den som slås fast i regeringsformen. Tilliten mellan människorna i Sverige, deras förtroende för de offentliga institutionerna och sam- manhållningen i samhället bygger på en sådan respekt för kärnvär- dena. Den är därmed en förutsättning för samhällets motståndskraft, både mot yttre och inre hot. Regeringen avser att vidta åtgärder för att motverka framväxten av parallella samhällsstrukturer i Sverige, bland annat genom att motverka olika former av antidemokratisk verksamhet som motarbetar demokratin och samhället. Som exem- pel på sådana åtgärder nämns att kontrollmekanismerna för utbetal- ning av statsbidrag till civilsamhället kommer att stärkas, samt att nu aktuell utredning tillsätts.18

4.3Säkerhetspolisens lägesbild

4.3.1Allmänt om säkerhetsläget

Säkerhetspolisen konstaterar i sin lägesbild för åren 2025 och 2026 att det sedan flera år är ett allvarligt säkerhetsläge i Sverige och att Sverige befinner sig i en turbulent och osäker tid. Hotet mot Sverige är föränderligt och säkerhetsläget påverkas i stor utsträckning av vad som händer i omvärlden. Under år 2025 och inledningen av år 2026 har flera händelser, både direkt och indirekt, påverkat hotbilden mot Sverige. De inträffade händelserna tyder på att den regelbaserade

16Skr. 2023/24:163 s. 13 f.

17Skr. 2023/24:163 s. 15.

18Skr. 2023/24:163 s. 22 ff.

185

Ett allvarligt säkerhetsläge

SOU 2026:42

världsordning som funnits under lång tid utmanas och rubbas. Det- samma gäller etablerade samarbeten. Dessa förändringar kan utnytt- jas av främmande makt för att söndra och splittra. Därtill kan den snabba händelseutvecklingen göra det svårt att förutse hoten och dess konsekvenser. Utvecklingen av hotbilden mot Sverige bedöms fortsätta i en försämrad riktning under de kommande åren. Det är i synnerhet ryska målsättningar och säkerhetshotande verksamhet i närområdet som bidrar till det. Ryssland utgör fortsatt det största hotet mot Sverige.19

Terrorhotnivån i Sverige är på en fortsatt förhöjd nivå vilket inne- bär att terrorhot kan inträffa. Hotet kommer framför allt från vålds- bejakande islamism och våldsbejakande högerextremism. Attentats- hotet utgörs främst av ensamagerande individer eller mindre grupper som agerar mot lättillgängliga mål med enklare medel. Säkerhets- polisen ser också en utveckling där våldet i sig kan vara överordnat de ideologiska drivkrafterna. Individer rör sig i större utsträckning mellan olika grupper och sammanhang där våld förespråkas, och for- mar en egen ideologi utifrån det sammanhang de befinner sig i. Säker- hetspolisen är särskilt oroad över att så många unga individer dras till mycket grovt våld.20

Säkerhetspolisen beskriver att valet i Sverige år 2026 kan komma att utnyttjas av främmande makt. Genom påverkanskampanjer skulle de kunna försöka underblåsa motsättningar i Sverige och försöka påverka valets trovärdighet.21

Under rådande säkerhetsläge är det viktigt att berörda aktörer fortsätter att vara misstänksamma och beredda att agera vid behov. Säkerhetspolisen betonar dock att det samtidigt är viktigt att inte dra förhastade slutsatser när något inträffat eftersom det riskerar att spela främmande makt i händerna, att resurser används fel och i värsta fall till att situationen eskalerar.22

19Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 5 ff.

20Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 7.

21Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 7.

22Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 6.

186

SOU 2026:42

Ett allvarligt säkerhetsläge

4.3.2Främmande makt

Främmande makt bedriver omfattande säkerhetshotande verksam- het mot Sverige. Den säkerhetshotande verksamheten utgörs bland annat av underrättelseverksamhet, dolda och förnekbara påverkans- aktiviteter och cyberangrepp. Påverkan riktad mot Sverige kan också ske genom exempelvis politiska utspel, hot och provokationer. Även ekonomisk påverkan genom hot eller påtryckningar, sabotage och informationspåverkan är aktiviteter som kan användas för att påverka samhället. Säkerhetspolisen har identifierat Ryssland, Kina och Iran som de största hoten mot Sverige, men konstaterar också att det finns fler länder som bedriver säkerhetshotande verksamhet mot Sverige. Flera stater som utgör ett hot mot Sverige och mot västvärl- den i stort samverkar i större utsträckning och förstärker varandra.23

Ryssland bedriver underrättelseverksamhet mot Sverige. Verksam- heten fokuserar huvudsakligen på information som rör svenska poli- tiska ställningstaganden, det svenska arbetet i förhållande till Nato och den svenska krigsmaterielindustrin. Intresset för det svenska stödet till Ukraina är av särskilt intresse. Rysslands informations- inhämtning sker också i ett mer långsiktigt krigsförberedande syfte. Även informationspåverkan är prioriterad för den ryska regimen, och görs bland annat i syfte att utmåla andra länder som Rysslandsfient- liga eller för att förmedla budskap som förstärker polariserade frågor i ett samhälle.24

De ryska underrättelse- och säkerhetstjänsternas fokus när det gäller påverkan är att minska västs stöd för Ukraina och förstärka polariseringen i syfte att försvaga väst. Ryssland har bedrivit påver- kanskampanjer i Europa, exempelvis i samband med demokratiska val och polariserade frågor som invandringspolitik. Ryssland bedri- ver också hybrida aktiviteter som påverkansoperationer och sabotage riktade mot Europa. Säkerhetspolisen bedömer att den ryska säker- hetshotande verksamheten kan komma att öka och att Ryssland är mer riskbenäget än tidigare. Säkerhetspolisen bedömer emellertid att Sverige i nuläget inte är det primära målet för denna typ av akti- viteter.25

Ryssland är intresserat av att kartlägga och bevaka den ryska dia- sporan i Sverige. Landet vill utnyttja ryska medborgare bosatta i

23Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 6 ff.

24Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 20.

25Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 5 ff.

187

Ett allvarligt säkerhetsläge

SOU 2026:42

Sverige, bland annat för underrättelseinhämtning. Det finns också ett intresse för oppositionellas aktivitet i Sverige och det finns exem- pel på attentatshot som har riktats mot regimkritiker. Flera ryska underrättelseofficerare med diplomatisk täckmantel har utvisats från Sverige vilket fått Ryssland att använda andra plattformar för under- rättelse- och påverkansarbete. Det kan exempelvis handla om under- rättelseofficerare som tillfälligt reser in i Sverige eller organisationer i Sverige med koppling till den ryska staten. Ett exempel är den rysk- ortodoxa kyrkan av Moskvapatriarkatet. Säkerhetspolisen har under flera år sett att ryska staten använder den som en plattform i syfte att bedriva underrättelseinhämtning samt annan säkerhetshotande verksamhet såsom påverkan mot Sverige och mot individer i den ryska diasporan i Sverige. Säkerhetspolisen har, i samverkan med andra myndigheter, agerat för att reducera möjligheten för Ryssland att använda kyrkan som plattform för säkerhetshotande verksamhet.26

Ryssland har ett stort behov av att anskaffa teknik och kunskap, både inom den civila och den militära sektorn. De ryska underrättelse- och säkerhetstjänsterna utgör här viktiga verktyg. Sanktionerna mot Ryssland syftar till att förhindra detta, men sanktionerna kringgås med hjälp av affärsupplägg med andra länder som mellanhänder.27

Kina utgör fortsatt det långsiktiga hotet när det gäller Sveriges ekonomiska säkerhet. Ambitionen är att långsiktigt kontrollera och dominera centrala frågor som exempelvis världshandel och ekonomi. Den kinesiska staten använder hela samhällets resurser, genom både lagliga och olagliga metoder, för att nå sina säkerhetspolitiska mål.

Målet med Kinas säkerhetshotande verksamhet är att uppnå stabili- tet för kommunistpartiets regim, teknologisk dominans, ekonomisk kontroll och ökad militär förmåga. Den kinesiska underrättelse- och säkerhetstjänsten riktar sig främst mot ekonomiska förbindelser och svenskt tekniskt kunnande i syfte att stärka den egna förmågan och skapa beroenden som kan användas i påverkanssyfte. Därtill har underrättelse- och säkerhetstjänsten ett intresse av att kartlägga och påverka kinesiska oppositionella och minoritetsgrupper i Sverige. Den kinesiska underrättelse- och säkerhetstjänsten har en hög för- måga att utföra cyberangrepp i syfte att skaffa kunskap och teknik.

26Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 17 ff.

27Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 20.

188

SOU 2026:42

Ett allvarligt säkerhetsläge

Det finns även ett särskilt intresse för skyddsvärd verksamhet kring svenska företag, universitet, forskare och andra experter.28

Iran har sedan lång tid tillbaka bedrivit säkerhetshotande verksam- het i och mot Sverige, bland annat genom underrättelseinhämtning, hot, våldsdåd, påtryckning och kartläggning av oppositionella. Iran försöker även att kringgå sanktioner för att komma över svensk tek- nik och forskning. Kriminella nätverk har använts som ombud av Iran för att begå våldsdåd riktade mot israeliska och judiska mål i Sverige. I slutet av februari 2026 inledde USA och Israel en militär operation mot Iran, och Irans högsta ledare och flera andra högt upp- satta tjänstemän i landets regim dödades under krigets inledande dagar. Mot bakgrund av händelseutvecklingen kan Säkerhetspolisen i nuläget inte bedöma vilket hot landet kommer att utgöra framöver. USA:s och Israels militära operation mot Iran och de svarsåtgärder som Iran genomför har ökat hotet mot amerikanska, israeliska och judiska mål i Sverige.29

4.3.3Hybridhot

Utöver säkerhetshotande verksamhet, exempelvis spionage och olov- lig teknikanskaffning, finns det flera exempel på att främmande makt i närtid använt andra metoder mot mål i Europa. Exempel på sådana aktiviteter är cyberangrepp, sabotage, påverkansförsök, kabelbrott och drönarflygningar. Sådana aktiviteter, så kallade hybrida aktivite- ter, genomförs ofta med hjälp av ombud för att minska risken för att bli upptäckt. Det finns flera exempel där Ryssland genomfört sådana aktiviteter mot europeiska länder. I september 2025 kränkte ryska drönare det polska luftrummet vilket ledde till att Polen åberopade artikel 4 i Natofördraget om samråd i samband med säkerhetshot.30

28Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 21.

29Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 6 ff. Som exempel på en följd av händelseutvecklingen i området kan här nämnas Polismyndighetens beslut i mars 2026 att införa en säkerhetszon enligt 22 b § polislagen (1984:387) i centrala Stockholm (dnr A184.896/ 2026). Som skäl för beslutet anfördes bland annat att den pågående väpnade konflikten har fått följdverkningar även i andra områden där israeliska, judiska och amerikanska intressen finns och att den iranska regimen använder sig av kriminella nätverk i Sverige för att utföra vålds- handlingar mot andra stater, grupper eller personer i Sverige som uppfattas som ett hot. I det aktuella området finns bland annat en stor mängd ambassader och Polismyndigheten bedömde att det skulle vara synnerligen allvarligt om ambassaderna utsattes för ett våldsdåd, samt att det skulle få stora konsekvenser för såväl enskilda som drabbas som Sveriges utrikespolitiska relationer i stort.

30Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 6 ff.

189

Ett allvarligt säkerhetsläge

SOU 2026:42

Beträffande cyberangrepp har de senaste årens teknikutveckling gett mer lättillgängliga metoder och ökad förmåga hos aktörer att utföra sådana. Cyberangrepp används av främmande makt för att få tillgång till information som berör svensk säkerhet, politiska beslut eller annan myndighetsutövning. Myndigheter och politiska besluts- fattare kan bli måltavlor för angreppen. Den åtkomna informationen kan användas av främmande makt för att kartlägga sårbarheter, för- söka påverka beslut samt för att destabilisera och skapa oro. Cyber- angrepp utförs också av aktörer som främst drivs av ekonomiska eller ideologiska skäl men som saknar koppling till främmande makt.31

De senaste åren har ett antal händelser i Sverige varit föremål för spekulationer om sabotage och främmande makts inblandning. Säker- hetspolisen har under det gångna året bedömt fall av misstänkt sabo- tage, bland annat mot undervattenskablar, elstationer och vatten- anläggningar. Inget fysiskt sabotage har dock kunnat kopplas till främmande makt. Däremot har Säkerhetspolisen kunnat koppla andra angrepp, bland annat cyberangrepp, till främmande makt. Det har exempelvis genomförts cyberangrepp med koppling till rysk underrättelse- och säkerhetstjänst.32

Sverige har ännu inte utsatts för omfattande försök till angrepp eller traditionella sabotage. Säkerhetspolisen ser dock en påtaglig risk för att sabotage från främmande makt kan riktas mot Sverige framöver. Säkerhetspolisen betonar samtidigt att det är viktigt att inte dra förhastade slutsatser av en händelse innan det är ordentligt utrett vad som har inträffat och vem som ligger bakom.33

4.3.4Olovlig teknikanskaffning

Svensk kunskap och teknik är fortsatt högt prioriterade av främmande makts säkerhets- och underrättelsetjänster för att användas till säker- hetshotande verksamhet. Intresset att stjäla, köpa upp eller på annat sätt anskaffa svenska produkter, teknik och kunskap är därför stort. Ryssland, som till följd av kriget i Ukraina omfattas av flera sanktio- ner, använder ett avancerat statligt styrt system för att komma över västerländska produkter, teknik och kunskap. Den kinesiska staten anskaffar kunskap och teknik för att uppnå sina långsiktiga säkerhets-

31Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 37.

32Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 11 ff.

33Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 6 ff.

190

SOU 2026:42

Ett allvarligt säkerhetsläge

politiska mål som att försöka etablera en global högteknologisk domi- nans. Det kan i nästa steg nyttjas såväl för att stärka den militära förmågan som för att skapa kritiska beroenden. Beroenden kan sedan användas för att bedriva politiska och ekonomiska påtryckningar mot Sverige eller Sveriges säkerhet. Den iranska staten, som har varit före- mål för sanktioner i 20 år, har sedan lång tid arbetat för att anskaffa produkter, teknik och kunskap som kan användas för att utveckla och framställa kärnvapen och vapenbärare. Sanktionslagstiftningen kringgås genom att landet anskaffar civila produkter som saknar nukleär användning, men som kan utgöra ett led i framställandet av kärnvapen eller robotar.34

4.3.5Författningshot

Författningshot är verksamhet som syftar till att allvarligt skada Sveriges grundläggande demokratiska funktioner och värden. Även om enskilda incidenter och brott kan vara skadliga för det demokra- tiska systemet, betraktas det som författningshot först när den typen av verksamhet bedrivs systematiskt på ett sätt som på sikt kan omkull- kasta samhällsordningen. Det krävs både avsikt och förmåga. Exem- pel på sådan verksamhet är separatism, omstörtande verksamhet och infiltration av samhällsviktig verksamhet. Inte sällan kombineras flera av dessa metoder för att i det dolda verka mot den samhällsomstört- ning som är det yttersta målet.35

Enligt Säkerhetspolisen finns det organisationer och nätverk i Sverige som på sikt kan utgöra ett allvarligt författningshot. Det all- varligaste författningshotet mot Sverige bedöms komma från orga- nisationer och nätverk som i det dolda bedriver sin verksamhet med långsiktiga mål. Oavsett drivkrafter, exempelvis ideologiska, person- liga eller ekonomiska, bedöms hotet utifrån den skada som de för- fattningshotande aktiviteterna skulle orsaka om de blir verklighet. Säkerhetspolisen bedömer i nuläget att det finns aktörer med avsikt att bedriva författningshotande verksamhet, men att dessa inte har förmåga att utgöra ett konkret och allvarligt hot. Förmågan kan dock komma att förändras. Främmande makt utnyttjar aktivt de författ-

34Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 22 f.

35Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 34.

191

Ett allvarligt säkerhetsläge

SOU 2026:42

ningshotande strömningar som redan finns i samhället genom att förstärka dem.36

4.3.6Våldsbejakande extremism och attentatshot

Säkerhetspolischefen beslutade den 23 maj 2025 att sänka terrorhot- nivån i Sverige från ett högt hot till ett förhöjt hot, det vill säga från en fyra till en trea på den femgradiga skalan. Bedömningen betyder att terrorattentat kan inträffa i Sverige.37

Attentatshotet utgörs främst av ensamagerande individer eller mindre grupper som agerar mot tillgängliga mål med förhållandevis enkla medel. Hotet kommer framför allt från våldsbejakande islamism och våldsbejakande högerextremism. Säkerhetspolisen ser också en utveckling där våldet i sig utgör en stark drivkraft. Det innebär att personer i större utsträckning rör sig mellan olika grupper och sam- manhang där våld förespråkas, men även att egna ideologier skapas.38

Internet är en självklar plattform för att attrahera och radikalisera nya anhängare inom den våldsbejakande extremismen. På digitala plattformar, såsom sociala medier, spelplattformar och slutna forum, sprids propaganda och grovt våldsmaterial som syftar till att normali- sera våld och sänka tröskeln för våldsanvändning. Den snabba sprid- ningen av propaganda via internet gör att en händelse i en annan del av världen nästan omedelbart kan påverka hotet mot Sverige.39

4.4Bedömning från Nationellt centrum för terrorhotbedömning

Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) är en permanent arbetsgrupp med personal från Försvarets radioanstalt, Militära under- rättelse- och säkerhetstjänsten och Säkerhetspolisen. NCT bedömer terrorhotnivån i Sverige och chefen för Säkerhetspolisen beslutar om densamma. Av dess helårsbedömning för år 2026 framgår bland annat följande.

36Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 34.

37Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 42.

38Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 42.

39Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 42.

192

SOU 2026:42

Ett allvarligt säkerhetsläge

Den internationella utvecklingen fortsätter att påverka terrorhotet mot Sverige, både direkt och indirekt. Exempelvis utnyttjas bristfälliga eller obefintliga statsfunktioner av terrororganisationer i ett antal afrikanska länder för att etablera och utveckla sina verksamheter.

I vissa regioner i Afrika har dessa aktörer lyckats etablera en stats- liknande närvaro. Säkerhetsläget i Mellanöstern påverkas bland annat av konflikten mellan Israel och Hamas, terrororganisationer som stöttas av Iran samt maktskiftet i Syrien. Dessa förhållanden nytt- jas av terrororganisationer och statsaktörer och har i länder i väst lett till ett ökat hot mot judiska och israeliska intressen. Parallellt innebär kriget i Ukraina en kraftig försämring av säkerhetsläget i Europa och Sveriges närområde. Ryssland har även genomfört sabo- tagehandlingar riktade mot mål i väst i syfte att påverka det inter- nationella stödet till Ukraina.40

Terrorhotet i sig har under 2020-talet förändrats, särskilt när det gäller bakomliggande motiv för enskilda aktörer. Ett uttryck för detta är den ideologiska diversifiering som fortsatt präglar terrorhotet.

Aktörerna drivs inte längre av en lika djupgående och enhetlig ideologi som tidigare. I stället är drivkraften ofta individuella motiv. Både statliga och ideologiska aktörer utnyttjar den organiserade brottslig- hetens utbredning för att exempelvis utöva våld eller anskaffa vapen. Sammantaget visar utvecklingen tydligt att terrorhotet är en del av ett bredare säkerhetshot.41

Bedömningen av terrorhotet visar en konvergens av aktörer, det vill säga att aktörer närmar sig varandra på olika sätt. Exempelvis age- rar terrororganisationer som stater medan stater agerar med terror som modus, inte sällan genom ombud. Samtidigt nyttjar aktörer med olika drivkrafter samma sakfrågor och händelser i omvärlden för att främja egna mål och i vissa fall legitimera attentat. Denna utveckling blev tydlig i Sverige under år 2023 när händelser i omvärlden medförde att terrorhotet och andra typer av hot mot Sverige ökade. År 2023 var Sverige i en anslutningsprocess till Nato samtidigt som det pågick koranbränningsaktioner och protester mot påstådda oegentligheter vid tillämpningen av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, den så kallade LVU-kampanjen. Våldsbejakande isla- mistiska aktörer utnyttjade situationen för sina egna intressen och pekade ut Sverige och svenska intressen som ett mål för terroratten-

40NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 4.

41NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 4.

193

Ett allvarligt säkerhetsläge

SOU 2026:42

tat. Utöver att händelserna påverkade terrorhotet ledde de också till att olika aktörer, däribland stater, använde dem för att få igenom egna agendor. Det riktades bland annat hot och våld mot svenska socialtjänster och i samband med koranbränningarna genomfördes cyberoperationer mot mål i Sverige samtidigt som protester och våld riktades mot Sveriges ambassader.42

När konflikten mellan Hamas och Israel bröt ut den 7 oktober 2023 bytte den våldsbejakande islamistiska propagandan fokus från Sverige till konflikten i Mellanöstern. Det ledde till att terrorhotet successivt minskade. De etablerade organisationernas, inklusive ter- rororganisationers, kontroll över enskilda aktörer och ideologiska budskap som sprids i våldsbejakande sammanhang är inte längre desamma. Trots det är inflytandet från terrororganisationer fort- farande märkbart genom att aktörer fortsatt använder deras namn, officiella propaganda och refererar till tidigare attentat.43

Det största terrorhotet mot Sverige under år 2026 bedöms fort- satt komma från ensamutförande våldsbejakande islamister och vålds- bejakande högerextremister. Dessa aktörer inspireras av propaganda och andra våldsbejakande narrativ. Även kontakt med likasinnade online bidrar till radikalisering. Terrororganisationer har fortfarande en generell avsikt att begå terrorattentat i väst. Flera av dem priori- terar dock verksamhet i andra delar av världen, och deras förmåga att genomföra så kallade styrda och vägledda attentat i väst bedöms vara begränsad.44

Våldsbejakande extremister engagerar sig ofta i sakfrågor och om- världshändelser som förekommer i den bredare politiska debatten. Som ovan nämnts använder våldsbejakande islamister frågor som koranbränningar och ett upplevt stöd för Israel i konflikten mellan Israel och Hamas för att förstärka ett narrativ om Sverige och väst som islamfientligt. På motsvarande sätt integrerar våldsbejakande högerextrema aktörer frågor om invandring, integration och krimi- nalitet i framställningar som beskriver att Sverige och väst är i förfall. Att frågor som kan förstås inom ramen för etablerade våldsbejakande narrativ kan få utrymme i den allmänna politiska debatten under val- året 2026 bedöms kunna medföra att våldsbejakande extremister drar nytta av den uppmärksamhet som frågorna genererar. Aktörer

42NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 5.

43NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 5.

44NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 5.

194

SOU 2026:42

Ett allvarligt säkerhetsläge

i dessa miljöer kommer därför sannolikt att försöka använda intres- set för olika ämnen för att främja radikalisering. Inom den våldsbeja- kande högerextrema miljön kan det bidra till en ökning av viss brotts- lighet, exempelvis skadegörelse, hot eller misshandel riktad mot meningsmotståndare eller mot personer som uppfattas som utom- europeiska invandrare eller muslimer. Det kan i sin tur eventuellt leda till högre aktivitet bland våldsbejakande vänsterextrema aktö- rer. Det är dock osäkert om valåret innebär förhöjd aktivitet vad gäller att planera och utföra terrorattentat.45

Flera terrororganisationer bedöms i dag ha strategier där attentat i västländer inte prioriteras. I stället utnyttjas Europa främst som en plattform för finansiering. Denna verksamhet kan ske genom kopp- lingar till organiserad brottslighet eller genom organisationer eller företag som, med varierande grad av öppenhet, bidrar till att gynna en viss terrororganisation.46

Vissa stater genomför förnekbara våldshandlingar i andra länder för att främja egna strategiska intressen. Syftet med sådana handlingar är bland annat försök att påverka hur andra stater agerar eller att in- jaga fruktan hos grupper, exempelvis oppositionella. Sådan verksam- het är därför relevant för bedömningen av terrorhotet.47

45NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 7.

46NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 10.

47NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 11.

195

5Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

5.1Inledning

Utredningen ska enligt direktivet se över möjligheterna att motverka att trossamfund och andra verksamheter finansieras i antidemokra- tiska, extremistiska eller radikaliserande syften. Som bakgrund inför utredningens överväganden redogörs översiktligt i detta kapitel för förekomsten av extremistiska och andra antidemokratiska miljöer i Sverige och på vilka sätt verksamheter inom dessa miljöer påverkar Sverige. Genom att förstå hoten är det lättare att avgöra vilka verktyg som behövs för att motverka dem.

Säkerhetspolisen har i tidigare förarbeten beskrivit en institutio- nalisering inom våldsbejakande extremistmiljöer, där radikalisering, rekrytering och finansiering sker genom bolag, stiftelser och före- ningar som omsätter många miljoner kronor i statliga medel. Vidare framgår att Säkerhetspolisen i sitt arbete har funnit att det finns indi- vider med kopplingar till våldsbejakande extremism som är aktiva i verksamheter som tar emot offentliga medel i form av till exempel bidrag. Dessa verksamheter kan på ytan framstå som legitima, men inom verksamheterna kan det till exempel finnas individer som har återvänt från ett konfliktområde och som bedriver verksamhet som stödjer våldsbejakande extremism. Genom dessa organisationer kan pengar bland annat skickas utomlands för att stötta terrororganisa- tioner eller användas för radikalisering i Sverige.1 Finanspolisen har bedömt att den ideella föreningsformen systematiskt används som verktyg inom brottslig verksamhet, och att organisationer med ideo- logiska eller religiösa förtecken som är kopplade till miljöer med

1Prop. 2024/25:46 s. 59.

197

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

våldsbejakande undergrupper utgör en förhöjd risk för penningtvätt och finansiering av terrorism.2

Utredningens arbete ska, som framgår av avsnitt 2.3.7, omfatta trossamfund, ideella föreningar och stiftelser. Av avsnitt 2.3.5 fram- går att politiska partier har lämnats utanför arbetet eftersom finan- siering av partier redan regleras särskilt. Av avsnitt 2.3.2 framgår att informella nätverk och sammanslutningar utan juridisk form inte heller omfattas.

Den redogörelse för de olika extremistmiljöerna som följer gör inte anspråk på att täcka alla delar av dessa miljöer, utan är en över- siktlig genomgång som är tänkt att beskriva de olika miljöerna och vilka hot de innebär. Vidare ska redogörelsen ligga till grund för det fortsatta arbetets inriktning och avgränsning som utgår från de asso- ciationsformer som omfattas av utredningen.

5.2Våldsbejakande extremism i Sverige

5.2.1Begreppet våldsbejakande extremism

Statsmakterna har över tid använt en rad olika begrepp för att ringa in och definiera de grupper, partier eller miljöer som historiskt ansetts utgöra ett hot mot det rådande styrelseskicket. Hit hör exempelvis begreppen statsfientliga ytterlighetsinriktningar, politiskt opålitliga, politiskt belastade och antidemokratiska. Begreppet våldsbejakande extremism är det senast tillkomna i ordningen.3

Under slutet av 1800-talet och i början av 1900-talet var det i huvudsak socialistiska rörelser och sådana som verkade för en utökad demokratisering av samhället, till exempel i form av rösträttsreformer, som ansågs som hot. Efter demokratins genombrott kom dessa i stället att ersättas av rörelser som ansågs utgöra ett hot mot demo- kratin. Begreppen är politiska och syftar till att markera var samhället drar gränsen för vad som kan accepteras inom ramen för det rådande styrelseskicket. Under 1930-talet skapades många av de regelverk som i viss mån fortfarande används. Samtidigt beslutade riksdagen att inte införa ett partiförbud för organisationer som ansågs kunna hota demokratin. I stället ville man försöka begränsa sådana verksam- heter med andra typer av lagstiftning. Detta var i sammanhanget ett

2Polismyndigheten, Finanspolisen informerar – Föreningar och stiftelser (2024).

3Lööw, H., Våldsbejakande extremism – begrepp och diskurs, i SOU 2017:67 s. 21.

198

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

viktigt principbeslut, och som i stor utsträckning fortfarande vägleder de åtgärder som vidtas.4

Statens syn på och åtgärder mot grupper och individer som har definierats som hotande eller potentiellt hotande mot samhällsord- ningen har varit föremål för en omfattande offentlig debatt och flera statliga utredningar. Regeringen gav i början av 2000-talet Brottsföre- byggande rådet (Brå) och Säkerhetspolisen i uppdrag att samman- ställa rapporter om våldsam extremism i Sverige. I rapporten Våldsam politisk extremism: antidemokratiska grupperingar på yttersta höger- och vänsterkanten5 beskrevs bland annat de olika extrema miljöerna, brottslighet kopplad till dessa samt en beskrivning av hur situationen kan se ut på lokal nivå; av ungdomars attityder till och deltagande i ideologiskt motiverade brott. Här sågs en övergång till att tala om miljöer snarare än partier och andra former av fastare organisatoriska strukturer. Det hängde samman med gruppernas förändrade karaktär; gamla partier kom att ersättas av lösa nätverk med en mängd olika aktörer. I rapporten sågs också en förskjutning till att betona brotts- lighet, det vill säga det hot som de extrema miljöerna kan tänkas utgöra. I rapporten lyftes även lokalsamhällets aktörer och skola som är eller kan bli involverade i det förebyggande arbetet.6 I ytter- ligare en rapport, Våldsbejakande islamistisk extremism i Sverige7 , beskrevs våldsbejakande islamistisk extremism i Sverige, radikali- seringsprocesser samt verktyg och strategier som kan användas för att motverka radikalisering. Några år senare uppdaterades dessa rap- porter genom rapporten Våldsbejakande extremism i Sverige – nuläge och tendenser (Ds 2014:4). Ytterligare rapporter inom området har publicerats av bland annat Myndigheten för ungdoms- och civil- samhällesfrågor (MUCF), bland annat tre rapporter om unga och extremism8 . Center mot våldsbejakande extremism (CVE), som är inrättat vid Brå, och som utvecklar det kunskapsbaserade och sektors- övergripande arbetet med att förebygga våldsbejakande extremism på nationell, regional och lokal nivå, har publicerat flera rapporter

4Lööw, H., Våldsbejakande extremism – begrepp och diskurs, i SOU 2017:67 s. 21.

5Korsell, L. m.fl., Våldsam politisk extremism: antidemokratiska grupperingar på yttersta höger- och vänsterkanten (Säkerhetspolisen & Brå, 2009).

6Lööw, H., Våldsbejakande extremism – begrepp och diskurs, i SOU 2017:67 s. 34.

7Säkerhetspolisen, Våldsbejakande islamistisk extremism i Sverige (2010).

8MUCF, Ung och extrem – om våldsbejakande vänsterextremism (2016), Ung och extrem – om våldsbejakande högerextremism (2016) och Ung och extrem – om våldsbejakande islamistisk extremism (2016).

199

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

om våldsbejakande extremism. Utredningen återkommer till några av dessa i betänkandet.

Till skillnad från exempelvis terrorism finns det ingen rättslig och myndighetsgemensam definition av begreppet våldsbejakande extremism.9 I januari 2024 överlämnade emellertid regeringen skri- velsen Nationell strategi mot våldsbejakande extremism och terrorism

–förebygga, förhindra, skydda och hantera (skr. 2023/24:56)10 till riksdagen i vilken följande begreppsförklaring gavs:

Våldsbejakande extremism utgörs av rörelser och individer som beja- kar och legitimerar våld som medel för att förverkliga extrema ideolo- giska åsikter och idéer. Att de benämns våldsbejakande ringar in det faktum att dessa rörelser eller individer inte alltid utövar faktiskt våld. Våldsbejakande extremism kan ta sig skilda uttryck, från att individer eller grupper på olika sätt stöder, planerar eller uppmanar andra att ut- föra ideologiskt motiverade brott till att individer eller grupper fysiskt eller psykiskt trakasserar, hotar eller allvarligt skadar andra människor.11

Säkerhetspolisen förklarar att de extremistiska miljöerna hålls sam- man av sina respektive gemensamma föreställningar, och ser brott som en legitim del av kampen för en annan samhällsordning. De menar att en sådan förändring inte kan uppnås genom det demokra- tiska systemet. I stället krävs andra mer direkta och radikala meto- der, ofta våldsamma sådana, även om det innebär att enskilda indi- viders fri- och rättigheter kränks.12

Ytterligare en beskrivning av våldsbejakande extremism är den som CVE använder:

Våldsbejakande extremism är ett samlingsbegrepp för rörelser, ideo- logier och miljöer som inte accepterar en demokratisk samhällsordning och grundlagsskyddade fri- och rättigheter. Våldsbejakande extremister ser i stället våld och brott som en legitim metod för att uppnå ideologiska och politiska målsättningar, samt ägnar sig åt, uppmuntrar till eller på annat sätt främjar detta för att påverka och förändra samhället.13

9Strindberg, A. & Enkvist, V., Myndigheternas förutsättningar att arbeta mot våldsbejakande extremism: en utvärdering med Nordiska motståndsrörelsen som belysande exempel, (Totalförsva- rets forskningsinstitut, 2023), s. 28.

10Skrivelsen ersätter de två tidigare strategierna Förebygga, förhindra, försvåra – den svenska strategin mot terrorism (skr. 2014/15:146) och Åtgärder för att göra samhället mer motstånds- kraftigt mot våldsbejakande extremism (skr. 2014/15:144).

11Skr. 2023/24:56 s. 4.

12Säkerhetspolisen, Våldsbejakande extremism (2025), https://sakerhetspolisen.se/hoten- mot-sverige/terrorism-och-extremism/valdsbejakande-extremism.html (hämtad 31 mars 2026).

13CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 10 och där angivna källor.

200

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

Våldsbejakande extremism och terrorism används ofta synonymt med varandra. Begreppen skiljer sig åt: terrorism är en metod medan extre- mism är ett sammanhängande trossystem. Det finns våldsbejakande extremister som tar avstånd från terrorism som påverkansmetod sam- tidigt som de som använder terrorism som metod inte nödvändigt- vis är våldsbejakande extremister.14

5.2.2Tre huvudsakliga extremistmiljöer

Allmänt om de tre extremistmiljöerna

I Sverige brukar våldsbejakande extremism delas in i olika miljöer, så kallade våldsbejakande extremistmiljöer. Säkerhetspolisen bedö- mer att det i dagsläget finns tre huvudsakliga extremistmiljöer: den våldsbejakande islamistiska miljön, den våldsbejakande högerextre- mistiska miljön och den våldsbejakande vänsterextremistiska miljön.15

Miljöerna är komplexa och i ständig förändring. De påverkas av nationella och internationella politiska skeenden och samhällskriser. Konflikter, ofta våldsamma sådana, kan skapa förutsättningar för våldsbejakande extremism och i förlängningen andra brott, som illegal handel med vapen och människor samt ekonomisk brottslighet. Mil- jöerna präglas samtidigt av en mängd ideologier, metoder och strate- gier för att försöka uppnå sina ideologiska och/eller politiska målsätt- ningar. Gemensamt för miljöerna är att de bedriver verksamheter, inklusive brott, som bedöms vara ett hot mot demokratin och som hindrar eller begränsar människor från att utöva sina grundlagsskyd- dade fri- och rättigheter.16

I respektive miljö finns olika typer av aktörer, det vill säga indi- vider, grupper, nätverk och organisationer, som knyts samman ut- ifrån gemensamma föreställningar om hur samhället är nu, hur det bör vara, samt hur förändringar ska genomföras för att uppnå ett så kallat idealsamhälle. Säkerhetspolisen har identifierat individer i samt- liga tre våldsbejakande extremistmiljöer som genom engagemang i

14CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 12 och där angivna källor.

15Säkerhetspolisen, Våldsbejakande extremism (2025), https://sakerhetspolisen.se/hoten- mot-sverige/terrorism-och-extremism/valdsbejakande-extremism.html (hämtad 31 mars 2026).

16CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 10 och där angivna källor.

201

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

olika typer av stödverksamheter bedöms utgöra långsiktiga hot mot Sverige.17

De våldsbejakande extremistmiljöerna i Sverige är en del av ett bredare internationellt sammanhang. De ingår i en global gemenskap där övergripande idéer och ideologier förenar. Den ökade digitaliser- ingen och användandet av digitala plattformar har gjort det lättare för individer och grupper i Sverige att samarbeta med, inspireras av och få stöd från aktörer i andra länder.18

Den våldsbejakande högerextrema miljön

Den våldsbejakande högerextrema miljön i Sverige kännetecknas av aktörer som vill ersätta det demokratiska styrelseskicket med ett etniskt och kulturellt homogent samhälle under ett diktatoriskt styre. Miljön omfattar aktörer med olika ideologiska utgångspunkter, så- som antistatliga, auktoritära, radikalnationalistiska, rasistiska, främ- lingsfientliga och antisemitiska föreställningar samt motstånd mot invandring och mångkultur. Aktörer inom miljön förkastar etablisse- manget, stödjer socialkonservativa ideal och är kritiska mot hbtqi- rörelsen och feminism. Att den våldsbejakande högerextremismen i Sverige karaktäriseras av stor variation och olika målsättningar leder till att individer med olika bakgrund och drivkraft kan lockas in i högerextrema sammanhang. Det förekommer mer etablerade orga- nisationer, men tillväxten sker främst i mer löst sammansatta nätverk och grupper på internet. Trots att den våldsbejakande högerextre- mismen präglas av stor variation återkommer ofta idéer gällande den föreställda rasens suveränitet och överlevnad samt olika konspira- tionsteorier. Under senare år har accelerationistiska idéer fått ökad betydelse, det vill säga föreställningen om att samhället är på väg mot en nödvändig kollaps som bör påskyndas med våld.19

Den enskilt mest tongivande aktören i den våldsbejakande höger- extrema miljön i Sverige är Nordiska motståndsrörelsen. Rörelsen

17CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 10 ff. och där angivna källor.

18CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 28 och där angivna källor.

19CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 20 och där angivna källor; CVE, Våldsbejakande högerextrem accelerationism (2021), s. 7; Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 42.

202

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

är registrerad som politiskt parti hos Valmyndigheten sedan juli 201520 och har ställt upp i riksdagsvalen åren 2018 och 2022 utan att vinna mandat. I juni 2024 utpekade USA:s utrikesdepartement Nordiska motståndsrörelsen som terrororganisation och tre av dess ledare som terrorister.21 Som registrerat politiskt parti faller Nordiska motstånds- rörelsen utanför utredningens avgränsade område.

En förhållandevis ny typ av högerextrema sammanslutningar i Sverige är så kallade aktivklubbar. Säkerhetspolisen anger i sin läges- bild för åren 2024–2025 att aktivklubbar inom den våldsbejakande högerextremismen är ett växande fenomen i Europa som framför allt lockar till sig yngre.22 CVE beskriver aktivklubb-miljön som organiserad i en nätverksstruktur som värdesätter sociala relationer.23

Typiska måltavlor för den högerextrema miljön är etniska och religiösa minoriteter, politiska motståndare, statliga institutioner och hbtqi-personer. Terrorattentatshotet från denna miljö bedöms i huvudsak utgöras av ensamagerande unga aktörer som har radikali- serats på internet och som planerar att utföra attentat med enkla medel mot lättillgängliga mål. Det har under senare år skett ett antal våldsdåd i Sverige med högerextrema förtecken. Inget av dåden har bedömts som terrorbrott.24

Den våldsbejakande vänsterextrema miljön

Den våldsbejakande vänsterextrema miljön i Sverige utgörs främst av frihetliga vänsteraktörer som betraktar utomparlamentariska meto- der, det vill säga metoder för att väcka opinion utanför ramen för det demokratiska systemet, som legitima medel för att påverka sam- hället. Våld och brott ingår i dessa metoder. Ideologiskt präglas miljön av bland annat anarkistiska föreställningar, där aktörerna starkt ifrågasätter auktoritära ideologier och system, statliga struk- turer och kapitalismens roll i samhället. Aktörerna förespråkar i stäl-

20Valmyndigheten, Registrerade partibeteckningar (u.å), https://www.val.se/stalla-upp-i- val/anmalda-och-registrerade-partier/registrerade-partibeteckningar (hämtad 28 maj 2026).

21U.S. Department of State, Terrorist Designations of Nordic Resistance Movement and Three Leaders (2024), https://2021-2025.state.gov/terrorist-designations-of-nordic-resistance- movement-and-three-leaders/ (hämtad 25 maj 2026).

22Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2024/2025 (2025), s. 10.

23CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 21 och där angivna källor.

24CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 20 och där angivna källor; Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 42.

203

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

let direktdemokrati med folkstyre och ett klasslöst samhälle med antiauktoritärt styre, samt uttrycker stöd för invandring, mångkultur och hbtqi-frågor. Brottslig aktivitet inom miljön riktas i första hand mot våldsbejakande högerextrema aktörer, myndighetsföreträdare, företag och förtroendevalda. Hotbilden kännetecknas generellt av aktioner med begränsat skadeutfall snarare än grova våldsbrott, och tar sig uttryck i bland annat våldsamma upplopp, trakasserier, otillåten påverkan och olaga hot.25

Den autonoma miljön, som den även kallas, kännetecknas av löst sammansatta nätverk och mer eller mindre självständiga grupperingar som organiserar sig kring gemensamma ideologiska ståndpunkter. Utmärkande är avsaknaden av centraliserad ledning, formellt med- lemskap, avgifter och sanktionsregler. Organiseringen är decentrali- serad och icke-hierarkisk, eftersom hierarkier betraktas som förtryck- ande. Tre idealtypiska organiseringsformer brukar urskiljas, nämligen nätverk, tillfälliga kampanjer och aktionsnamn. Aktioner och kam- panjer korsar ofta grupp- och nätverksgränser, vilket innebär att den som sympatiserar med den ideologiska grundsynen kan genomföra aktiviteter i en aktions eller kampanjs namn. Inom miljön förekom- mer även internationella kontakter och samverkan med likasinnade aktörer i andra länder.26

Den våldsbejakande islamistiska miljön

Den våldsbejakande islamistiska miljön i Sverige kännetecknas av grupper som motsätter sig demokrati och eftersträvar att upprätta en islamistisk stat baserad på strikta och bokstavliga tolkningar av islam. Miljön är i huvudsak ideologiskt knuten till den salafist-jiha- distiska rörelsen som är en mindre inriktning inom den salafistiska rörelsen.27 Den islamistiska statsbildning som dessa grupper efter- strävar bygger på sharia, islamisk religiös rätt. När det gäller strävan att införa sharia har Europeiska domstolen för de mänskliga rättig- heterna (Europadomstolen) i målet Refah Partisi m.fl. mot Turkiet funnit att sharia, i de avseenden som prövades, är oförenlig med de

25CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 23 och där angivna källor; CVE, Den autonoma miljön: en kunskapsöversikt (2021), s. 32.

26CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 23 f. och där angivna källor; CVE, Den autonoma miljön: en kunskapsöversikt (2021), s. 32 ff.

27CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 16 och där angivna källor.

204

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

grundläggande demokratiska principer som Europakonventionen vilar på. Detta gäller särskilt sharias straffrätt och straffprocess, kvin- nans rättsliga ställning och det sätt som religiösa föreskrifter griper in i alla delar av privat och offentligt liv.28

Judiska och israeliska intressen har specifikt pekats ut som mål i våldsbejakande islamistisk propaganda sedan oktober 2023, samtidigt som antalet genomförda attentat mot dessa mål har ökat. Andra van- ligt förekommande målval för våldsbejakande islamister är kristna, hbtqi-personer, individer som uppfattas som islamfientliga samt poli- tiker och anställda inom försvar och rättsväsende. Även platser som förknippas med dessa intressen förekommer som mål. Majoriteten av de islamistiskt motiverade terrorattentat som genomförts på senare tid har dock genomförts mot slumpmässigt utvalda individer på offentliga platser som gator och torg.29

Terrorattentatshotet från våldsbejakande islamism bedöms främst utgöras av ensamagerande unga aktörer som har radikaliserats på nätet och som planerar att utföra attentat med enkla medel mot lättillgäng- liga mål. Det hot som våldsbejakande islamism utgör påverkas emel- lertid av händelser i omvärlden. Krig och konflikter, framför allt i Mellanöstern, har under de senaste åren varit särskilt hotdrivande. Sådana händelser utnyttjas också av internationella terrororganisatio- ner i syfte att samla in pengar och mobilisera andra former av stöd.30

Den våldsbejakande islamistiska miljön i Sverige beskrevs i tidi- gare myndighetsrapporter som till stor del organiserad i löst samman- satta nätverk31 men i senare rapporter som bestående av grupper och organisationer som motsätter sig demokrati och strävar efter att upp- rätta en islamistisk stat baserad på strikta och bokstavliga tolkningar av islam.32 Det finns även exempel på att allvarlig brottslighet relate- rad till en islamistisk terroristorganisation har begåtts i anslutning till en islamisk kulturförening.33 Kring den våldsbejakande miljön finns också en bredare salafistisk rörelse som verkar för en samhälls-

28Europadomstolens dom den 13 februari 2003, Refah Partisi (välfärdspartiet) m.fl. mot Turkiet (stor kammare), p. 123.

29CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 16 och där angivna källor; NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 5.

30Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 42.

31CVE, Den våldsbejakande islamistiska miljön: en kunskapsöversikt (2020), s. 41.

32CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 16 och där angivna källor.

33Se Svea hovrätts dom den 5 juni 2025 i mål B 3053-25 där en person dömdes för deltagande i terroristorganisation, grovt brott. Den terroristorganisation det var fråga om var Islamiska staten.

205

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

ordning i strid med grundläggande demokratiska värden och som verkar genom bland annat ideella föreningar.34 Enligt Säkerhetspoli- sen har skolor och extremistiska religiösa samfund fungerat som rekryteringsplattformar.35 Se vidare avsnitt 5.5.4 om islamistisk extre- mism inom ramen för skolverksamhet och stiftelser.

5.2.3Målval och attentat

Beroende på vad en aktör inom någon av de extremistiska miljöerna vill uppnå, varierar måltavlorna för påverkan och de ideologiskt moti- verade brotten. När syftet är att orsaka så stor fysisk skada som möj- ligt är måltavlorna oftast allmänna platser som marknader, konserter och turistområden. Våldsbrott kan även riktas mot olika samhälls- aktörer eller grupper så som politiker, samhällsföreträdare och mino- ritetsgrupper. Ofta riktas brotten mot symboliska mål som statliga representanter eller institutioner eller vissa livsstilar. Det kan exem- pelvis vara moskéer, kyrkor, synagogor eller andra sammankomst- lokaler eller platser. Brott mot sådana mål kan skapa en stark skräm- seleffekt och avskräcka människor och grupper från att utöva sin tro, visa sin sexuella läggning eller engagera sig i politiska frågor. När en aktör i stället vill påverka exempelvis enskilda individer, journalister eller myndigheter och myndighetsföreträdare, brukar andra brott som sabotage, hot och trakasserier användas.36

Under år 2025 utfördes tretton terrorattentat med våldsbejakande islamistisk motivbild i länder i väst och ytterligare femton attentat avvärjdes. Ett av de avvärjda attentaten skulle utföras i Sverige. Siff- rorna visar att antalet genomförda och avvärjda terrorattentat sam- mantaget ligger på samma nivå som siffrorna för de två senaste åren. Majoriteten av de islamistiska terrorattentaten under år 2025 utför- des av gärningspersoner på egen hand. Attentaten motiverades av Islamiska statens propaganda, av upplevda kränkningar av islam och kriget i Gaza.37

34Hyllengren, P., Ranstorp, M. & Ahlerup, L., Kapitel 3: Salafistisk- och salafist-jihadistisk närvaro och påverkan på lokalsamhället, i Ranstorp, M. & Ahlerup, L. (red.), Salafism och salafistisk jihadism 2.0: påverkan mot och utmaningar för det svenska demokratiska samhället (Försvarshögskolan, 2022), s. 51 ff.

35Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 46.

36CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 11 och där angivna källor.

37NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 6 f.

206

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

Under år 2025 ökade antalet utförda attentat med våldsbejakande högerextremistiska motiv. Det utfördes tre terrorattentat i länder i väst, och ytterligare nio attentat avvärjdes. Vid flera av attentaten hänvisade och spred aktören accelerationistisk propaganda.38

Terrorattentat utfördes även av personer som drivs av olika sak- frågor och som i varierande grad ger uttryck för en ideologisk över- tygelse. Under år 2025 genomfördes nio sådana attentat i länder i väst, och ytterligare ett avvärjdes. Ett fåtal av de terrorattentat som motiverades av kriget i Gaza utfördes av aktörer som saknade kopp- ling till våldsbejakande islamism eller någon av de parter som är in- blandade i konflikten. Under samma tid utfördes även attentat av aktörer som motiverades av våldsbejakande misogyni, kristendom eller ett motstånd mot det moderna samhället.39

5.2.4Ideologiskt motiverad brottslighet

Den brottslighet som begås inom de olika miljöerna är ideologiskt motiverad. Det innebär att den begås av politiska skäl eller religiös övertygelse. Ofta finns det en koppling till en konflikt, en sakfråga eller situation som uppfattas som orättvis eller fientlig.40

Den ideologiskt motiverade brottsligheten kan vara direkt eller indirekt. Direkt brottslighet innebär brottslighet som riktar sig bland annat mot politiska meningsmotståndare eller för att påverka poli- tiska beslut. Indirekt brottslighet handlar bland annat om att finan- siera ideologiskt motiverad brottslighet snarare än att direkt påverka politiska beslut eller meningsmotståndare. Sådan brottslighet omfat- tas av de generella brottsbestämmelserna och inbegriper exempelvis ekonomisk brottslighet, misshandel, skadegörelse, sabotage, hatbrott, olaga hot, trakasserier, otillåten påverkan, hets mot folkgrupp, grova våldsbrott och attentat.41

Organiserad brottslighet och våldsbejakande extremism överlappar till viss del, särskilt när det gäller våldsbejakande islamistisk extre- mism. Det innebär att individer och grupper rör sig mellan olika mil- jöer. Ofta har aktörerna ”dubbla identiteter”, det vill säga en religiös

38NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 7.

39NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 7.

40CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 10 och där angivna källor.

41CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 10 och där angivna källor.

207

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

och en brottslig identitet. Kriminella gäng kan också använda reli- giösa inslag för ökad legitimitet och status.42

5.2.5Finansiering av våldsbejakande extremism och terrorism

Som tidigare redovisats bedöms det största terrorhotet mot Sverige i dag komma från ensamutförande individer som agerar med förhål- landevis enkla medel. Denna typ av gärningspersoner är i allmänhet inte beroende av extern finansiering för att kunna genomföra atten- tat. Våldsbejakande extremistiska grupper och organisationer är dock beroende av pengar för att kunna bedriva sin verksamhet. För att dölja den finansieringsverksamhet som förekommer används en rad olika strategier för insamling och överföring av medel, och både legala och illegala metoder används för att samla in pengar. Exempel på vanliga inkomstkällor är frivilliga donationer och lön. I fråga om donationer kan givare i vissa fall vilseledas att tro att pengarna ska användas för ett annat ändamål och är på så vis omedvetna om det egentliga syftet med donationen.43

Den brottslighet som finansierar verksamheten består bland annat av välfärdsbrott, bedrägerier, utpressning och narkotikabrott. Enskilda individer kan röra sig mellan våldsbejakande extremism och organise- rad brottslighet.44

Insamlingen av pengar till våldsbejakande extremism och terro- rism sker både genom kontanthantering och via digitala plattformar som sociala medier. I syfte att minska risken för upptäckt genomförs överföringar av medel ofta genom flera transaktionsled och med hjälp av olika mellanhänder. Vid sådana upplägg används såväl etable- rade banker som valutaväxlingskontor. Överföringarna kan därutöver involvera legala och illegala kurirer samt hawalaverksamheter45 . An- vändandet av kryptotillgångar, i synnerhet så kallade privacy coins, möjliggör i högre grad anonyma transaktioner jämfört med tradi- tionella valutor som ägs av stater. Skillnader mellan olika länders lagstiftning såvitt avser kryptovalutor innebär samtidigt att syste-

42CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 27 och där angivna källor.

43NCT, Faktablad: Finansiering av våldsbejakande extremism och terrorism (2026).

44NCT, Faktablad: Finansiering av våldsbejakande extremism och terrorism (2026).

45Hawala är ett informellt system för pengaöverföring mellan olika länder med hjälp av för- medlare och kurirer.

208

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

met inte är kontrollerat i samma utsträckning som traditionella bank- system, vilket medför sårbarheter.46

Finansiering av våldsbejakande extremism och terrorism i Sverige bör i första hand ses som förutsättningsskapande och därför något som påverkar terrorhotet mer långsiktigt och indirekt. Med förutsätt- ningsskapande avses att de ekonomiska medlen framför allt används för att finansiera omkostnader som exempelvis produktion och sprid- ning av propaganda och rekryteringsmaterial.47

De medel som samlas in och överförs till individer eller organisa- tioner i andra länder används i större utsträckning för att finansiera aktiviteter som har koppling till faktisk terrorattentatsplanering. Det kan röra sig om inköp av vapen och annan utrustning, utbetalning av lön och ersättning till anhöriga samt finansiering av träningsläger.48

5.2.6Användandet av teknik

Användandet av teknik och internet är betydelsefulla komponenter

ide våldsbejakande extremistmiljöernas radikaliserings- och rekry- teringsprocesser. Digitaliseringen har underlättat för våldsbejakande extremistiska aktörer att sprida propaganda till en bredare krets, radi- kalisera och rekrytera nya medlemmar, bygga nätverk, koordinera och planera attentat och samla in ekonomiska medel. Våldsbejakande extremister utnyttjar också artificiell intelligens (AI) för att sprida propaganda och desinformation. Även spelplattformar, krypterade kommunikationsplattformar och decentraliserad teknik används i större omfattning av terrorister och våldsbejakande extremister för rekrytering och spridning av propaganda.49

5.2.7Radikalisering

Radikalisering innebär en process genom vilken en person anammar idéer som slutligen leder till accepterande av eller användning av våld utifrån ideologiska eller politiska övertygelser. Processen påverkas av såväl personliga faktorer som sociopolitiska och organisatoriska

46NCT, Faktablad: Finansiering av våldsbejakande extremism och terrorism (2026).

47NCT, Faktablad: Finansiering av våldsbejakande extremism och terrorism (2026).

48NCT, Faktablad: Finansiering av våldsbejakande extremism och terrorism (2026).

49CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 26 och där angivna källor.

209

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

sammanhang. Rekryteringen kan ske på bland annat skolor, universi- tet och i religiösa lokaler. I dag sker radikalisering emellertid huvud- sakligen online där våldsbejakande innehåll finns lättillgängligt. Pro- cessen kan därför ske snabbt och utan större vägledning. Detta får till följd att unga individer i ett tidigt skede själva kan ta ansvar för radikalisering och rekrytering av andra. Det sker exempelvis genom att uppmana andra att utföra våldshandlingar och sammanställa tänk- bara modus och målval. Aktörerna kan också uppträda som represen- tanter för terrororganisationer utan att några sådana kopplingar egent- ligen existerar. Sannolikt kommer detta bidra till en ökning av innehåll som fokuserar på sakfrågor och omvärldshändelser i stället för på ideologisk enhetlighet, vilket i sin tur kan leda till ytterligare ökad ideologisk diversifiering.50

5.3Andra antidemokratiska rörelser och enfrågerörelser

Ideologiskt motiverad brottslighet kan inte bara tillskrivas de tre våldsbejakande extremiströrelserna. Det finns även olika antidemo- kratiska rörelser som inte är direkt kopplade till våldsbejakande extremistgrupper men som stödjer antidemokratiska mål. Exempel på sådana mål är att införa en totalitär eller teokratisk regering eller begränsa grundläggande rättigheter för vissa grupper i samhället.51

Hot kommer också från rörelser som använder icke-demokratiska metoder men där målen är mindre tydliga, så kallade enfrågerörelser. Bland dessa ingår djurrättsaktivism, ekologism (klimat- och miljö- frågor) och olika typer av antistatlig eller anti-regeringsextremism.52 För djurrättsaktivism och ekologism finns visserligen organisatio- ner i ideell föreningsform, men dessa utgör legitima delar av det civila samhället och inte sådana antidemokratiska rörelser som av- ses i direktivet. Den våldsbejakande djurrättsrörelsen verkar enligt CVE i decentraliserade och löst sammansatta nätverk snarare än i formella organisationer.53

50CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 36 och där angivna källor; NCT, Helårsbedömning 2026 (2026), s. 9.

51CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 12 och där angivna källor.

52CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 12 och där angivna källor.

53CVE, Våldsbejakande djurrättsaktivism: en kunskapsöversikt (2020), s. 4 och där angivna källor.

210

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

Ideologiskt motiverade brott begås många gånger också av per- soner som agerar på egen hand, så kallade ensamagerande gärnings- personer. Motiven och drivkrafterna hos dessa personer är ofta flera. De ideologiska bevekelsegrunderna är ofta blandade med personliga sådana och motiven bakom handlingarna kan vara oklara. Detta gör att det kan vara svårt att bedöma om brotten har ideologiska motiv eller ej. Ensamagerande gärningspersoner interagerar ofta med lika- sinnade i Sverige och utomlands på digitala plattformar. Genom dessa får de inspiration, instruktioner och stöd för sina handlingar.54

5.4Åtgärder mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

I den nationella strategin mot våldsbejakande extremism och terro- rism har regeringen konstaterat bland annat följande. För att möta de hot som våldsbejakande extremism och terrorism utgör och mot- verka driv- och dragningskrafter till våldsbejakande extremism, inklu- sive digitala miljöer, krävs ett intensivt samarbete, såväl nationellt som internationellt. Förebyggande åtgärder krävs för att minska polarisering, radikalisering och rekrytering till våldsbejakande extre- mister och terroristgrupper. Det behövs också verkningsfulla förhind- rande åtgärder som avvärjer akuta hot. Regeringens strategi tar sikte på de utmaningar som hör samman med såväl hotet om nya terrorist- attentat som de risker som är kopplade till utvecklingen av våldsbeja- kande extremism i Sverige och utomlands. Strategin omfattar alla former av våldsbejakande extremism, men också de antidemokratiska rörelser och nätverk som kan utgöra grogrunden för en problematisk utveckling i samhället. En av åtgärderna som omnämns i strategin är tillsättandet av denna utredning.55

I Sverige har det vidtagits flera åtgärder för att förhindra radikali- sering och för att minska handlingsutrymmet för rekrytering. En av de viktigaste delarna i det arbetet är enligt Säkerhetspolisen det inten- sifierade arbetet mellan svenska myndigheter. Bland annat har Sam- verkansrådet mot terrorism56 och den nationella strategin mot vålds-

54CVE, Våldsbejakande extremism i Sverige: kunskapsöversikt 2023/2024 (2024), s. 30 och där angivna källor.

55Skr. 2023/24:56 s. 8 och 19.

56Samverkansrådet mot terrorism är ett samarbete mellan 17 svenska myndigheter, som syftar till att stärka Sveriges förmåga att motverka och hantera terrorism.

211

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

bejakande extremism och terrorism utvecklats till viktiga verktyg för samhällets insatser.57

Myndighetssamverkan har möjliggjort att utvalda åtgärder har kunnat prioriteras. Det har i sin tur lett till att utrymmet för vålds- bejakande extremistiska aktörer har kunnat begränsas. Exempelvis har brott där det är möjligt att lagföra personer prioriterats framför mer komplex eller ideologiskt motiverad brottslighet. Därtill har arbetet med att förhindra att personer aktiva i våldsbejakande extre- mistiska miljöer missbrukar exempelvis socialförsäkrings- och skatte- systemet stått i fokus. Att förhindra fusk med utbetalningar i väl- färdssystemet kan både minska aktörernas förmåga att försörja sig och på så sätt även möjligheten att ägna sig åt terrorrelaterad verk- samhet. Det är också av betydelse för att förhindra finansiering av terrorverksamhet i sig, både i Sverige och utomlands.58

Andra åtgärder i arbetet mot våldsbejakande extremism är använ- dandet av lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar som innebär att personer som inte är svenska medborgare och som utgör allvarliga säkerhetshot mot Sverige kan utvisas. Vidare har svenska myndigheter samverkat för att se till att offentliga medel inte används i eller kring verksamheter som verkar för radikalisering och odemokratiska metoder. Det gäller exempelvis skolor och extremis- tiska religiösa samfund som fungerat som rekryteringsplattformar.59

5.5Påverkan på samhällets grundläggande värderingar

5.5.1Allmänt

I direktivet motiverar regeringen uppdraget med hänvisning till det försämrade säkerhetsläget, behovet av att värna demokratin och från- varon av möjligheter till kontroll på området. Av kapitel 4 framgår att Sverige befinner sig i ett allvarligt säkerhetsläge och att hoten är flera och komplexa. Hot och påverkan från främmande makt, hybrid- aktiviteter, författningshot samt våldsbejakande extremism och ter- rorism är några exempel. Dessa skeenden har fått och kan komma att få ytterligare allvarliga konsekvenser. Nedan följer ytterligare

57Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 46.

58Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 46.

59Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 46.

212

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

exempel på händelser som påverkar demokratin och samhällets grund- läggande värderingar.60

5.5.2Informationspåverkan och påverkanskampanjer

Allmänt

Begreppet informationspåverkan har använts för att beskriva aktivi- teter som direkt eller indirekt syftar till att ”påverka beslutsfattandet i andra länder för att därmed uppnå egna syften”.61 Myndigheten för psykologiskt försvar beskriver begreppet informationspåverkan som ”potentiellt skadlig kommunikation som främmande makt eller deras ombud ligger bakom, medvetet eller omedvetet” samt:

Det handlar om en medveten inblandning från främmande makt i inom- statliga angelägenheter där försök görs att skapa misstro medborgare emellan samt mellan medborgare och stat. Informationspåverkan an- vänds för att stötta främmande makts agenda och utformas så att de utnyttjar uppfattade sårbarheter i samhället. Genom att studera ett sam- hälle, dess motsättningar, kontroverser och utmaningar riktas insat- serna mot dessa sårbarheter i syfte att öka splittringen i landet.62

Myndigheten beskriver därtill begreppet enligt följande:

Otillbörlig informationspåverkan är när främmande makt eller andra utländska aktörer på ett skadligt sätt försöker påverka, störa och styra det offentliga samtalet i Sverige. För att något ska kunna identifieras som otillbörlig informationspåverkan behöver följande kriterier vara uppfyllda: informationen är medvetet vilseledande, informationen har för avsikt att störa den offentliga debatten och informationen stör och försvagar samhället.63

Informationspåverkan kan genomföras både genom enskilda aktivi- teter eller som en del av en större påverkanskampanj. Myndigheten för psykologiskt försvar definierar det begreppet enligt följande:

60Begreppet samhällets grundläggande värderingar anknyter till den grundlagsfästa principen om alla människors lika värde (jämför 1 kap. 2 § regeringsformen). Begreppet utgör ett av rekvisiten i demokrativillkoren för statligt stöd till trossamfund och civilsamhället (se prop. 2023/24:119).

61Agrell, W., Sveriges civila säkerhet: suveränitet, stabilitet och anpassningsförmåga som sam- hällsmål (Liber förlag, 1984), s. 59.

62Myndigheten för psykologiskt försvar, Att möta informationspåverkan – handbok för kom- munikatörer (2018), s. 9.

63Myndigheten för psykologiskt försvar, Informationspåverkan och val (2026), https://mpf.se/valet-2026/informationspaverkan-och-val (hämtad 16 april 2026).

213

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

En påverkanskampanj är en planerad och samordnad insats som främ- mande makt använder för att påverka hur människor tänker, känner eller agerar. Målet kan vara att förändra opinion, beslut eller beteenden hos individer, grupper eller samhällen.64

Ytterligare ett begrepp i sammanhanget är desinformation. Desinfor- mation kan beskrivas som en teknik som används i syfte att vilseleda och som baseras på spridningen av falsk information. Det krävs både att informationen är felaktig och att den sprids i syfte att vilseleda eller orsaka någon skada. Förekomsten och användandet av desinfor- mation är inget nytt fenomen. Användandet av det har dock ökat markant.65

LVU-kampanjen

Den så kallade LVU-kampanjen66 är en av de största påverkanskam- panjerna som har riktats mot Sverige. Frågan om socialtjänstens roll hade dock under en längre tid dessförinnan varit en laddad fråga i flera utsatta områden i Sverige. Rykten och olika konspirationsteo- rier om socialtjänsten och dess uppdrag hade också förekommit i flera år. Det ryktades bland annat att socialtjänsten omhändertog muslimska barn, och att det gjordes utan anledning, samt att social- tjänsten sedan sålde barnen. Olika aktörer i Sverige hade under längre tid uppmärksammat och engagerat sig i frågan om omhändertagna barn, och det fanns bland annat konton på sociala medier med över hundratusen följare.67

Frågan kring socialtjänsten hade därtill under flera års tid även förekommit inom de svenska radikalislamistiska miljöerna. Syftet var att skapa misstro mot svenska offentliga institutioner och den svenska staten. Bland annat spred en av de mest tongivande perso- nerna inom de svenska salafistiska och salafist-jihadistiska miljöerna föreställningar om att socialtjänsten omhändertog muslimska barn,

64Myndigheten för psykologiskt försvar, Påverkanskampanjer (2025), https://mpf.se/kunskap-och-stod/formageportalen/forebygga/paverkanskampanjer (hämtad

16april 2026).

65Ranstorp, M. & Ahlerup, L., LVU-kampanjen: desinformation, konspirationsteorier och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer (Försvarshögskolan, 2023), s. 9.

66LVU är en förkortning av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga.

67Ranstorp, M. & Ahlerup, L., LVU-kampanjen: desinformation, konspirationsteorier och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer (Försvarshögskolan, 2023), s. 40 f.

214

SOU 2026:42Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

och en imam förmedlade i en moské hur socialtjänsten tog muslim- ska barn och uppmanade åhörarna att inte vända sig till myndigheterna. Det förekom även påverkan och aktivism från de radikala miljöerna gentemot kommuner.68

I juni 2021 anordnades en demonstration utanför ett socialkontor i Göteborg vilket blev starten på LVU-kampanjen. Samtidigt började personer i större utsträckning att filma och sprida videoklipp på socialsekreterare och specifika händelser kopplade till LVU. Det startades även en Facebookgrupp som blev en central aktör och platt- form. Gruppen hade även en förening kopplad till sig. Efter en tid togs frågan upp av Partiet Nyans.69

Samma år publicerade Sveriges Radio Ekot ett inslag i vilket det konstaterades att barn med utländsk bakgrund löpte nästan dubbelt så stor risk att tvångsomhändertas av socialtjänsten än andra. Informa- tionen i inslaget byggde på statistik från Socialstyrelsen och Statistiska centralbyrån SCB. Inslaget och informationen hade stor betydelse för att frågan blev internationell. Det etablerades även kontakter mellan individer i Facebookgruppen och föreningen och en interna- tionell aktör. Aktören fanns på flera sociala mediekanaler och hade ett mycket stort antal följare. Aktören hade under flera år spridit islamistisk propaganda på olika digitala plattformar och propaganda för terrorstämplade grupper som al-Qaida och Islamiska staten.70

Frågan om LVU blev viral och fick fäste utomlands i början av år 2022. Myndigheten för psykologiskt försvar uttalade att det pågick en omfattande informationspåverkanskampanj mot Sverige, och att konton med kopplingar till våldsbejakande islamistiska organisationer spred falsk information på internet och att informationen spreds i arabisktalande kanaler med miljontals följare. Vidare framgick att kampanjen kraftigt eskalerat och att det hade bevittnats uppmaningar till terrorattentat samt hot och aggressiva påhopp mot Sverige och svenska myndigheter i kommentarsfälten. Intensifieringen av kam- panjen ledde så småningom till att utrikesdepartementet i ett skrift-

68Ranstorp, M. & Ahlerup, L., LVU-kampanjen: desinformation, konspirationsteorier och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer (Försvarshögskolan, 2023), s. 42.

69Ranstorp, M. & Ahlerup, L., LVU-kampanjen: desinformation, konspirationsteorier och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer (Försvarshögskolan, 2023), s. 42 ff.

70Ranstorp, M. & Ahlerup, L., LVU-kampanjen: desinformation, konspirationsteorier och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer (Försvarshögskolan, 2023), s. 48.

215

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

ligt uttalande informerade om att det pågick en desinformationskam- panj både nationellt och internationellt som gjorde gällande att socialtjänsten i Sverige kidnappade muslimska barn, samt att det var felaktig information och att den skapade spänningar och spred misstro.71

Under påsken år 2022 inträffade de så kallade påskupploppen. Händelserna inleddes med att en dansk högerextrem politiker genom- förde manifestationer vid vilka han brände koraner. Det ledde till flera dagars våldsamheter och upplopp i bland annat Linköping, Norrköping, Stockholm och Örebro. Polisen hade före upploppen sett uppmaningar från utländska konton på sociala medier att an- vända våld mot polisen. Myndigheten för psykologiskt försvar ut- talade dock att myndigheten inte hade kunnat se att det pågick någon otillbörlig informationspåverkan mot Sverige i relation till upplop- pen. Det gick dock att se att ett flertal av de utländska aktörer som var aktiva i samband med LVU-frågan hade engagerat sig i frågan om koranbränningar.72

LVU-kampanjen resulterade bland annat i hat och hot mot svenska offentliga institutioner och enskilda socialsekreterare, samt uppma- ningar till våld och terrorattentat. Det har kunnat konstateras att aktörer med kopplingar till radikalislamistiska miljöer, även våldsbeja- kande sådana, främjade och bidrog till detta.73 Säkerhetspolisen angav

isin lägesbild för åren 2024–2025 att LVU-kampanjen jämte koran- bränningarna och kriget mellan Israel och Hamas har varit hotdrivande för den våldsbejakande islamistiska miljön i Sverige.74

Socialstyrelsen har i en registerstudie publicerad i september 2024, omfattande 3,8 miljoner barn och unga födda åren 1991–2020, under- sökt om kampanjens centrala påstående har stöd i tillgängliga data.

Vid jämförelse av barn och unga med likartade socioekonomiska upp- växtförhållanden visar studien att de med två utlandsfödda föräldrar har lägre sannolikhet att placeras enligt socialtjänstlagen eller LVU än de med två Sverigefödda föräldrar. Sannolikheten är generellt lägre

71Ranstorp, M. & Ahlerup, L., LVU-kampanjen: desinformation, konspirationsteorier och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer (Försvarshögskolan, 2023), s. 49 och 54 f.

72Ranstorp, M. & Ahlerup, L., LVU-kampanjen: desinformation, konspirationsteorier och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer (Försvarshögskolan, 2023), s. 67 f.

73Ranstorp, M. & Ahlerup, L., LVU-kampanjen: desinformation, konspirationsteorier och kopplingarna mellan det inhemska och det internationella i relation till informationspåverkan från icke-statliga aktörer (Försvarshögskolan, 2023), sammanfattning.

74Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2024/2025 (2025), s. 18.

216

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

om båda föräldrarna är födda i länder där majoriteten av befolkningen är muslimer. Resultaten gäller såväl frivilliga placeringar som tvångs- placeringar enligt LVU.75 Skolverket har på regeringens uppdrag kartlagt kampanjens påverkan på skolväsendet och bedömt att den främst varit aktuell i förskolan och att spridningen av kampanjens budskap i sociala medier gradvis avtagit sedan år 2023.76

Koranbränningarna

Under åren 2022 och 2023 brände högerextrema aktörer koraner i samband med olika manifestationer i Sverige. Koranbränningarna fick starka reaktioner internationellt och utlöste diplomatiska kriser, ökade säkerhetshotet och ledde till en polariserad debatt om yttrande- frihetens gränser. Händelserna ledde bland annat till direkta attacker mot svenska intressen utomlands. I juni och juli 2023 stormades Sveriges ambassad i Bagdad av hundratals demonstranter, mobili- serade av anhängare till en inflytelserik shiamuslimsk ledare.77

På grund av det försämrade säkerhetsläget avseende attentatshot mot Sverige och bedömningen att hotet skulle bestå under en längre tid beslöt Säkerhetspolisen i augusti 2023 att höja terrorhotnivån från ett förhöjt till ett högt hot, det vill säga från nivå tre till nivå fyra på en femgradig skala. Beslutet berodde inte på någon enskild händelse utan skulle ses i ett strategiskt och långsiktigt perspektiv. Bland annat framhölls att attentatshoten från aktörer inom våldsbeja- kande islamism hade ökat. I samband med EM-kvalmatchen mellan Sverige och Belgien i Bryssel i oktober 2023 utfördes en terrorattack i vilken två svenska medborgare dödades. Gärningsmannen publicerade i samband med attacken en video där det tydligt angavs att koranbrän- ningarna utgjorde motiv till attacken. Säkerhetspolisen redogjorde i sin lägesbild för åren 2024–2025 för att en iransk cyberaktör under sommaren 2023 hackade ett svenskt företag som erbjöd att skicka ut massmeddelanden, och som ledde till att den iranska cyberaktören skickade ut sms till tusentals personer över hela Sverige med uppma- ningar att lämna information om de som utförde koranbränningar.

75Socialstyrelsen, Socialtjänstens placeringar av barn och unga med svensk och utländsk bak- grund. Registerstudie av placeringar 1991–2022 (2024), s. 12 f.

76Skolverket, LVU-kampanjens påverkan på skolväsendet (2024:8), s. 5 och 12.

77Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2024/2025 (2025), s. 17; Ranstorp, M. & Pettersson Daniels, E., När koranen brinner: narrativ, påverkansoperationer och främmande makt (För- svarshögskolan, 2025), s. 11 f.

217

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

Säkerhetspolisen slog fast att det iranska revolutionsgardet (IRGC) låg bakom operationen, som bedömdes vara en påverkanskampanj mot Sverige som genomfördes i syfte att stärka den egna regimen genom att framställa Sverige som ett islamfientligt land och skapa splittring i det svenska samhället.78

Under den period som koranbränningarna genomfördes spreds bland annat en bild av Sverige i media och på sociala medier som ett islamfientligt och intolerant samhälle präglat av strukturell rasism. Uttalanden gjordes av olika politiska och muslimska religiösa aukto- riteter som förstärkte bilden av Sverige som ett islamfientligt, rasis- tiskt och moraliskt korrumperat samhälle.79

Händelserna nyttjades även av främmande makt. Ryssland fram- ställde Sverige som ett islamfientligt land i syfte att splittra väst och bromsa Sveriges ansökan till Nato. Även Turkiet använde koranbrän- ningarna som ett påtryckningsmedel i frågan om Sveriges ansökan till Nato, och mobiliserade diasporaorganisationer för att påverka opinionen i Europa. Kina nyttjade händelserna för att positionerna sig som en försvarare av religiös tolerans, och Iran mobiliserade stöd bland shiamuslimer och kopplade koranbränningarna till antimuslim- ska konspirationer.80

En av aktörerna som genomförde koranbränningar var irakisk flykting och hade tillfälligt uppehållstillstånd i Sverige. Han mottog ständiga dödshot och hade ett pris på sitt huvud. I januari 2025 sköts han till döds i sitt hem.81

5.5.3Barn och ungdomar i den digitala världen

Barn och ungdomar tillbringar mycket tid på olika digitala plattfor- mar, inklusive spelplattformar. Plattformarna fyller en viktig social funktion, men ger samtidigt utrymme för rasism, sexism och anti-

78Säkerhetspolisen, Höjning av terrorhotnivån till högt hot (2023), https://www.sakerhetspolisen.se/ovriga-sidor/nyheter/nyheter/2023-08-17-hojning-av- terrorhotnivan-till-hogt-hot.html (hämtad 7 juni 2026); Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2024/2025 (2025), s. 17 och 36 f.; Ranstorp, M. & Pettersson Daniels, E., När koranen brin- ner: narrativ, påverkansoperationer och främmande makt (Försvarshögskolan, 2025), s. 12.

79Ranstorp, M. & Pettersson Daniels, E., När koranen brinner: narrativ, påverkansoperationer och främmande makt (Försvarshögskolan, 2025), s. 105.

80Försvarshögskolan, Hur koranbränningarna exploaterades för att underminera Sverige (2025), https://www.fhs.se/arkiv/nyhetsarkiv/2025/2025-06-10-hur-koranbranningarna- exploaterades-for-att-underminera-sverige.html (hämtad 22 april 2026).

81Ranstorp, M. & Pettersson Daniels, E., När koranen brinner: narrativ, påverkansoperationer och främmande makt (Försvarshögskolan, 2025), s. 11.

218

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

demokratiska uttryck. Barn har rätt till skydd mot alla former av våld och utnyttjande. Samtidigt saknar de ofta kunskap och förmåga att förstå och hantera extremistiska budskap. De kan även befinna sig i beroendeställning till vuxna som kan ha ett uttalat syfte att nå ut till just barn.82

De våldsbejakande extremistmiljöerna använder digitala plattfor- mar och anpassar ständigt sina budskap och metoder för att attrahera och rekrytera unga personer. Extremistmiljöerna nyttjar de algorit- miska förstärkningar som tillämpas av sociala medier, spelvärldens symboler och humoristiska budskap för att få stor spridning. Att aktörer inom de våldsbejakande extremistmiljöerna söker sig till platser där barn finns är inte ett nytt fenomen. Vissa sådana aktörer har under lång tid försökt nå ut till minderåriga, oavsett om det hand- lar om en närvaro i den digitala eller i den fysiska världen. Under de senaste åren har antalet minderåriga individer i Sverige med avsikt och förmåga att delta i våldsbejakande extremism och terrorism ökat, vilket har medfört en ökad risk för att våldsbrott och attentat utförs på platser som har närmare anknytning till unga, exempelvis skolor och andra platser som de känner till och uppehåller sig vid.83

Vuxenvärldens brist på kunskap om barns och ungas digitala liv kan innebära att det inte skapas förutsättningar för att ta emot, eller saknas beredskap för att hantera, information om propaganda eller rekryteringsförsök på internet. Många minderåriga hittar en tillhörig- het och sammanhållning på gamingplattformar på internet där rasis- tiska och extremistiska tankegångar inte utmanas utan snarare för- stärks och uppmuntras. Antidemokratiska budskap, rasism och misogyna budskap riskerar på så sätt att få fäste bland barn och unga. De extrema tankarna blandas med budskap som uppmuntrar till våld vilket gör det svårt att avgöra vem som har för avsikt att skada samhället och begå brottsliga handlingar.84

82Skr. 2023/24:56 s. 7 och 19 f.

83Skr. 2023/24:56 s. 6 och 19 f.

84Skr. 2023/24:56 s. 19.

219

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

5.5.4Skolverksamhet

Skollagen och Skolinspektionens arbete

Skolinspektionen har sett att det i svensk skola har funnits exempel på verksamheter som riskerar att påverkas av antidemokratiska vär- deringar hos huvudmän eller personal, samt att det förekommit att enskilda radikaliserade personer begått ideologiskt grundade brott i skolan.85

För att en enskild ska få bedriva skolverksamhet krävs godkän- nande som huvudman, och skollagen (2010:800) ställer krav på huvudmannens insikt, ekonomiska förutsättningar och allmänna lämplighet (2 kap. 5 § skollagen). För juridiska personer omfattar lämplighetsprövningen även ägar- och ledningskretsen (jämför 2 kap. 5 a § skollagen). Genom de så kallade demokrativillkoren ska en sökande inte anses lämplig om det finns risk för att eleverna utsätts för bland annat påverkan som syftar till motarbetande av grundläg- gande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket (2 kap. 5 b § skollagen). Ett godkännande får återkallas om huvud- mannen inte längre uppfyller demokrativillkoren (26 kap. 14 § skol- lagen).

I skollagen regleras även konfessionella inslag och det finns bland annat en informationsskyldighet för huvudmän till vårdnadshavare och elever om konfessionella inslag, samt en regel om att konfessio- nella inslag ska vara skilda från övriga aktiviteter i utbildningen (se till exempel 1 kap. 7 b § skollagen).

På uppdrag av regeringen har Skolinspektionen förstärkt sin till- syn och annan granskning för att kunna upptäcka och utreda verk- samheter och huvudmän där det föreligger risk för antidemokratisk extremism, och kunna bedöma om det finns en riskbild avseende extremism och islamism, eller avseende att elever annars utsätts för påverkan som syftar till att motarbeta grundläggande fri- och rättig- heter eller det demokratiska styrelseskicket. Skolinspektionens reger- ingsuppdrag, tillsammans med lagstiftningen om konfessionella inslag, har även lett till förstärkt tillsyn och ökat fokus på regelefterlevna-

85Skolinspektionen, Skolor med problematik avseende våldsbejakande extremism m.m.: redo- visning av Skolinspektionens arbete med förstärkt tillsyn och annan granskning (2023), s. 10.

220

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

den inom den tillsyn som rör bestämmelser gällande konfessionella inslag.86

Av rapporten Skolor med problematik avseende våldsbejakande extremism m.m.: redovisning av Skolinspektionens arbete med förstärkt tillsyn och annan granskning framgår att Skolinspektionen, för att upptäcka och utreda verksamheter och huvudmän där det föreligger risk för antidemokratisk extremism, i första hand arbetar med ägar- och ledningsprövningar. Vid en sådan prövning är demokrativillkoren ett verktyg för att motverka antidemokratisk påverkan.87

Skolinspektionen är enligt rapporten beroende av samverkan med andra myndigheter för att få in uppgifter som ger anledning att utreda vidare. Av särskild vikt är uppgifter om ägares eller personals kopp- lingar till antidemokratiska extremistiska miljöer.88

De senaste åren har ett antal huvudmän för fristående skolor fått godkännanden återkallade av Skolinspektionen på grund av att det förekommit kopplingar mellan islamistisk extremism och skolverk- samhet vilket utgjort en risk för barnen. Från år 2019 fram till första halvåret år 2025 fattade Skolinspektionen återkallelsebeslut som berörde 31 huvudmän. I 9 av fallen grundades besluten om återkal- lelse på bedömd olämplighet på grund av risk för att elever vid huvud- männens skolor kunde utsättas för antidemokratisk påverkan. Samt- liga dessa fall avsåg kopplingar till islamistisk extremism.89

Under år 2025 gjorde Skolinspektionen ägar- och ledningspröv- ningar inom tillsyn hos 63 huvudmän vilket resulterade i 64 beslut. Totalt konstaterades brister hos 4 huvudmän. För 2 av huvudmän- nen konstaterades brister i ägar- och ledningskretsens lämplighet att bedriva skolverksamhet samt brister gällande ägar- och lednings- kretsens insikt i de olika författningarna. Bristerna ledde till att Skol- inspektionen återkallade godkännandet för huvudmännen. För de

86Regeringsuppdrag U2022/04068; skr. 2023/24:56 s. 22; Skolinspektionen, Skolor med pro- blematik avseende våldsbejakande extremism m.m.: redovisning av Skolinspektionens arbete med förstärkt tillsyn och annan granskning (2023), s. 14.

87Skolinspektionen, Skolor med problematik avseende våldsbejakande extremism m.m.: redo- visning av Skolinspektionens arbete med förstärkt tillsyn och annan granskning (2023), s. 14.

88Skolinspektionen, Skolor med problematik avseende våldsbejakande extremism m.m.: redo- visning av Skolinspektionens arbete med förstärkt tillsyn och annan granskning (2023), s. 6 f. och 14.

89Skr. 2023/24:56 s. 22; Skolinspektionen, Skolor med problematik avseende våldsbejakande extremism m.m.: redovisning av Skolinspektionens arbete med förstärkt tillsyn och annan gransk- ning (2023), s. 8.

221

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

2andra huvudmännen konstaterades brister avseende ägar- och led- ningskretsens lämplighet att bedriva skolverksamhet.90

Skolor med konfessionell inriktning drivs i huvudsak av mindre huvudmän, främst stiftelser eller föreningar. Under år 2024 inledde Skolinspektionen en riktad tillsyn på 28 skolor med konfessionell inriktning. Skolinspektionen fann inte några brister kopplade till antidemokratisk extremism. Dock konstaterades flera brister kopp- lade till otillåtna konfessionella inslag91 och brister inom vetenskap- lig grund92 . Bristerna varierade i omfattning och karaktär vilket ledde till olika typer av ingripanden. Skolinspektionen erfor även att det vid några av tillsynsärendena av skolor med kristen konfessionell inriktning uppstått utmaningar i samband med granskningar.93

Exempel på återkallelse av godkännande

I följande mål återkallade Skolinspektionen huvudmännens godkän- nande på grund av att myndigheten bedömde att det förelåg sådana risker som anges i demokrativillkoren. I samtliga mål biföll förvalt- ningsrätten huvudmännens överklaganden. Kammarrätten beviljade därefter prövningstillstånd och biföll Skolinspektionens överkla- ganden.

I det första målet94 , gällande Cordoba International School, gjorde kammarrätten följande bedömning. Av yttrandena från Säkerhets- polisen framgick att flera anställda samt personer inom huvudman- nen ALM Education AB och andra bolag inom samma koncern, antingen som ägare eller styrelseledamot, hade stått i kontakt med våldsbejakande islamister. Säkerhetspolisen hade därför bedömt att barn och ungdomar på skolan riskerade att där radikaliseras samt ut- sättas för icke-demokratiska värderingar. Kammarrätten ansåg, i lik- het med förvaltningsrätten, att en myndighet som tar emot uppgifter från Säkerhetspolisen som utgångspunkt bör kunna förlita sig på att uppgifterna är underbyggda. I motsats till förvaltningsrätten ansåg dock kammarrätten att det inte hade krävts att Säkerhetspoli-

90Skolinspektionen, Årsredovisning 2025 (2026), s. 29.

91I 16 av 28 beslut konstaterades brister avseende otillåtna konfessionella inslag.

92I 8 av 28 beslut, där området vetenskaplig grund bedömts, konstaterades brister. Med veten- skaplig grund avses att undervisningen är saklig, allsidig och vilar på vetenskaplig grund.

93Skolinspektionen, Skolor med problematik avseende våldsbejakande extremism m.m.: redo- visning av Skolinspektionens arbete med förstärkt tillsyn och annan granskning (2023), s. 10 och 14.

94Kammarrättens i Stockholm dom den 2 december 2024 i mål nr 2706-24.

222

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

sen närmare preciserade vilka personer i huvudmannens ägar- och ledningskrets som avsetts eller när i tiden personerna i den kretsen hade haft kontakt med våldsbejakande islamister. Underrättelseverk- samhetens natur är sådan att uppgifter om vilka som förekommer hos Säkerhetspolisen eller hur kontakten med våldsbejakande grup- per har ägt rum normalt inte kan lämnas ut. Vidare konstaterade kammarrätten att uppgifterna i Säkerhetspolisens yttranden var av sådan allvarlig art att det funnits en konkret risk för att elever vid skolan hade kunnat utsättas för sådan påverkan som syftar till mot- arbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket. Den eller de personer som kunde ha åsyftats i Säker- hetspolisens yttranden ingick i huvudmannens ägar- och lednings- krets vid tidpunkten för Skolinspektionens återkallelsebeslut och hade gjort så under en längre tid. Den omständigheten att personen eller personerna under en inte obetydlig tid hade haft ett bestäm- mande inflytande och kunde påverka skolans verksamhet var enligt kammarrättens mening tillräckligt för att lämplighetskravet inte skulle anses vara uppfyllt. Uppgifternas karaktär och ursprung medförde att huvudmannens ägar- och ledningskrets inte längre uppfyllde förutsättningarna för godkännande enligt skollagen vid tidpunkten för Skolinspektionens beslut, och det fanns därför skäl för återkal- lelse enligt 26 kap. 14 § skollagen.

I två andra mål95 var ägar- och ledningskretsen densamma i de båda aktuella bolagen Humanus Jobb Syd AB och Edinit AB med undan- tag för en styrelsesuppleant. De två bolagen hade förvärvat skolverk- samheter vars tidigare huvudmän hade fått sina tillstånd återkallade. I det ena bolagets skolverksamhet, Arena Academy Stockholm och Göteborg, följde en biträdande rektor med i samband med verksam- hetsövergången. I det andra bolagets skolverksamhet, Arenaskolan i Örebro, anställdes en biträdande rektor kort efter att verksamheten togs över. Båda personerna hade i separata beslut av Skolinspektionen bedömts som olämpliga att bedriva skolverksamhet. De hade ingått i varsin styrelse i de bolag vars tillstånd som huvudman hade återkal- lats. Den ena personen satt vid tidpunkten för Säkerhetspolisens yttrande avseende stiftelsen Imanskolan i stiftelsens styrelse. Den andra personen satt vid tidpunkten för Säkerhetspolisens yttrande i styrelsen för Al-Azharstiftelsen i Örebro. Av ett yttrande från Säkerhetspolisen till Skolinspektionen, rörande Stiftelsen Imanskolan,

95Kammarrättens i Stockholm domar den 2 december 2024 i mål nr 4534-24 och 4535-24.

223

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

framgick bland annat att Imanskolan var en verksamhet där Säker- hetspolisen bedömde att barn troligtvis utsattes för radikalisering genom att vistas i en miljö som förespråkar enklavisering av sam- hället i stället för respekt för de mänskliga rättigheterna och grund- läggande demokratiska värderingarna. Därtill framkom det att den person som följde med som rektor bland annat hade en person som hade dömts till fängelse för finansiering av terrorism som kontakt i sin telefon, samt haft kontakt med en annan individ som sympati- serade med våldsbejakande extremism. Av ytterligare ett yttrande från Säkerhetspolisen, gällande Al-Azharstiftelsen och där den andra av de två personerna ingick i styrelsen, framkom bland annat att styrelsen hade direkt eller indirekt kontakt med personer under upp- följning av Säkerhetspolisen utifrån att de ansetts bidra till tillväxten av den våldsbejakande islamistiska miljön i Örebro. Säkerhetspolisen uppgav även att det fanns information om att personer som hade varit anställda på skolan tidigare dömts för allvarlig brottslighet, och att en person i styrelsen rest till Syrien i samband med krig i syfte att ansluta sig till en terroristorganisation och därefter återvänt till Sverige.

Kammarrätten bedömde, i likhet med förvaltningsrätten, att den omständigheten att en person befunnits olämplig att bedriva skolverk- samhet inte innebar att personen i fråga automatiskt utgör en risk för barn och elever i en annan skolverksamhet, utan att en bedöm- ning i det enskilda fallet måste göras utifrån vad som legat till grund för bedömningen i ett tidigare återkallelseärende. Det ligger dock i sakens natur att den som tar över en verksamhet som tidigare har fått ett godkännande återkallat, måste rikta särskild uppmärksam- het mot de missförhållanden som legat till grund för återkallelsen, exempelvis säkerställa anledningen till att personer bedömts som olämpliga att bedriva skolverksamhet.

Enligt kammarrätten innebar uppgifterna i Säkerhetspolisens yttranden att det funnits en konkret risk för att elever i de aktuella skolverksamheterna kunnat utsättas för sådan påverkan som syftar till motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demo- kratiska styrelseskicket. Uppgifterna som hade presenterats om de två personernas tid i verksamheter vars huvudmän hade fått sina tillstånd återkallade, hade inneburit att bolagens ägar- och lednings- krets hade ett särskilt ansvar för att säkerställa att personerna i vart fall förhindrades att få ledande positioner inom de nu aktuella skol-

224

SOU 2026:42

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

verksamheterna. Sammanfattningsvis bedömdes ägar- och lednings- kretsen inte uppfylla förutsättningarna för godkännande enligt skol- lagen och det fanns skäl för återkallelse.

5.6Utredningens avgränsning

I avsnitten ovan har de tre våldsbejakande extremistmiljöerna i Sverige beskrivits, liksom andra antidemokratiska rörelser och enfrågerörel- ser samt åtgärder mot våldsbejakande extremism. I kapitel 4 har hotet från främmande makt beskrivits. Utredningen behöver utifrån denna genomgång bedöma vilka av de aktuella verksamheterna som utgör hot mot det svenska samhället som bedrivs i någon av de associations- former som omfattas av utredningens arbete.

Utredningen har i avsnitt 2.3.7 konstaterat att utredningens arbete ska omfatta trossamfund, ideella föreningar och stiftelser. Politiska partier har lämnats utanför arbetet. Informella nätverk och samman- slutningar utan juridisk form omfattas inte heller. Avgränsningen styrs alltså inte av en värdering av enskilda extremistiska miljöers ideologiska innehåll eller förmåga att begå attentat eller annars av hotbilden, utan av om dessa miljöer verkar inom de associationsfor- mer som omfattas av utredningens arbete.

Den våldsbejakande högerextrema miljön i Sverige domineras av en organisation som är ett registrerat politiskt parti. Verksamhet i partiform omfattas inte av utredningens arbete. Den övriga delen av miljön består huvudsakligen av aktörer som verkar i löst samman- satta nätverk eller agerar på egen hand. Detta gäller särskilt den acce- lerationistiska delen av miljön, som följer ledarlösa organiserings- principer och i hög grad sker i digitala miljöer.

Den våldsbejakande vänsterextrema miljön i Sverige är huvudsak- ligen organiserad i löst sammansatta nätverk och faller därför också utanför utredningens omfattning.

Som framgår av avsnitt 5.2.2 och 5.5.3 verkar den våldsbejakande islamistiska extremismen och den bredare islamistiska extremistiska rörelse som verkar för en samhällsordning i strid med grundläggande demokratiska värden i Sverige inom de associationsformer som om- fattas av utredningens arbete.

Andra antidemokratiska rörelser och enfrågerörelser har redovisats i avsnitt 5.3 enligt den uppdelning som används av CVE. Antidemo-

225

Våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska rörelser

SOU 2026:42

kratiska rörelser i bred mening samt ensamagerande gärningspersoner är enligt redovisningen löst kopplade eller agerar på egen hand. Det- samma gäller för våldsbejakande djurrättsaktivism och ekologism.

Sammantaget faller dessa rörelser utanför utredningens fortsatta arbete.

Säkerhetshotande verksamhet från främmande makt utgör ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet. I kapitel 4 och avsnitt 3.10.7 redogörs för Säkerhetspolisens lägesbild och beslut från myndig- heter där det framgår att främmande makt i vissa fall bedriver säker- hetshotande verksamhet genom trossamfund i Sverige. Trossamfund är sådana associationsformer som omfattas av utredningens arbete, oavsett om de bedrivs i registrerade trossamfund eller ideella fören- ingar.

Mot denna bakgrund inriktas utredningens fortsatta arbete med att kartlägga utländsk finansiering till att avse registrerade trossam- fund, ideella föreningar och stiftelser med kopplingar till säkerhets- hotande verksamhet från främmande makt samt islamistisk extremism som är våldsbejakande eller annars verkar för en samhällsordning i strid med grundläggande demokratiska värden.

226

6Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

6.1Inledning

I detta kapitel presenteras utredningens kartläggning. I vilken omfatt- ning trossamfund i Sverige får finansiellt stöd från utländska givare har i viss mån undersökts tidigare. Kapitlet inleds med en översiktlig redogörelse för tidigare svenska kartläggningar (avsnitt 6.2). Därefter behandlas utredningens kartläggningsuppdrag, dess avgränsningar och den metod som har valts (avsnitt 6.3), studier och rapporter som har utgjort underlag för arbetet (avsnitt 6.4) samt exempel på främ- mande makts finansiering av trossamfund (avsnitt 6.5). Avslutnings- vis presenteras de uppgifter som utredningen har inhämtat från Finansinspektionen, från banker och från Skatteverket (avsnitt 6.6).

6.2Andra svenska kartläggningar

6.2.1Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund

Utredningsuppdraget

I juni 2016 tillsattes en utredning som fick i uppdrag att bland annat se över statens stöd till trossamfund (dir. 2016:62). I uppdraget ingick bland annat att analysera stödets effekter för berörda trossamfund och samhället i stort, samt föreslå mål för statens stöd till trossam- fund och föreslå eventuella förändringar av statens stöd till trossam-

227

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

fund och dess villkor. Utredningen skulle även föreslå ett förtydligat demokratikriterium som var i överensstämmelse med religionsfri- heten. Utredningen skulle också föreslå bestämmelser om återkal- lande av stöd samt återkrav av utbetalade medel. Genom tilläggs- direktiv (dir. 2017:63) fick utredningen även i uppdrag att bland annat kartlägga utbudet av och efterfrågan på konfessionell utbild- ning i Sverige riktad till trossamfundens församlingsledare.1

Utredningen antog namnet Utredningen om översyn av statens stöd till trossamfund och överlämnade i mars 2018 betänkandet Statens stöd till trossamfund i ett mångreligiöst Sverige (SOU 2018:18). Nedan följer ett utdrag från den kartläggning som utredningen genomförde. För en fullständig redogörelse hänvisas till betänkandet.2

Utredningens kartläggning

För att utvärdera stödets effekter intervjuade utredningen ett flertal företrädare för de stödberättigade trossamfunden, för de teologiska högskolorna, för personer verksamma inom den andliga vården och för ideella föreningar inom det religiösa civilsamhället. Därtill gjordes en bredare informationsinhämtning genom litteratur, forskning och rapporter samt en utvärdering av trossamfundens årsrapporter.3

Utredningen genomförde också två enkäter med hjälp av under- sökningsföretaget Novus. Den första enkäten skickades till samtliga 43 bidragsberättigade trossamfund och hade en svarsfrekvens på 74 procent. Den andra enkäten skickades till 580 församlingar an- slutna till bidragsberättigade trossamfund och hade en svarsfrekvens på 40 procent. Enkäterna innehöll frågor om hur stödet hade använts och hur beroende trossamfunden var av stödet i förhållande till andra inkomstkällor. Därtill innehöll enkäterna frågor om verksamheten i sig och hur trossamfunden förhöll sig till det så kallade demokrati- kriteriet.4

Utredningen konstaterade att det fanns ett metodologiskt pro- blem med att trossamfunden uppmanades att värdera betydelsen av stödet för en utredning som utredde just stödets utformning. Det förhållandet, tillsammans med den låga svarsfrekvensen i församlings-

1SOU 2018:18 s. 75.

2SOU 2018:18 s. 187 ff.

3SOU 2018:18 s. 194.

4SOU 2018:18 s. 78 f. och 194.

228

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

enkäten, gjorde att utvärderingen av stödet inte uteslutande kunde grundas på enkätresultaten. Jämförelser gjordes med årsrapporter, intervjuer och annat material.5

Utredningen konstaterade vidare att trossamfundens ekonomi såg mycket olika ut beroende på deras storlek och tradition, och att stödet därför hade olika betydelse för trossamfunden och deras verk- samhet. Trossamfunden var organiserade på olika sätt och redovisade sin ekonomi på olika sätt. Vissa hade en välutvecklad central förvalt- ning, medan andra var lösa sammanslutningar av församlingar och föreningar med en mycket liten central administration. Det gjorde det svårt att jämföra trossamfundens ekonomi och göra en allmän bedömning av stödets påverkan. Därtill omfattade verksamheten i vissa trossamfund bistånds- och hjälpverksamheter med relativt om- fattande ekonomisk omsättning.6

Utredningen gjorde en uppdelning mellan tre olika kategorier av trossamfund. Den första kategorin utgjordes av de stora historiskt etablerade trossamfunden som hade verkat i Sverige en längre tid7 . Det var trossamfund med ett stort antal medlemmar, en relativt om- fattande verksamhet och en välutvecklad central administration.

Flera av dessa omsatte ett hundratal miljoner kronor om året och hade minst hundra personer anställda. Församlingarna ägde också i stor utsträckning sina egna lokaler och därför var deras största utgiftsposter personalkostnader och verksamhetskostnader. De hade dock kostnader för underhåll av befintliga lokaler och flera kyrkor hade ett antikvariskt värde som krävde särskilt underhåll.8

I den andra kategorin fanns trossamfund som var relativt nyeta- blerade i Sverige men som hade ett stort antal medlemmar. I katego- rin fanns också de flesta av de muslimska samfunden, de två syrisk- ortodoxa samfunden och de grekiska och serbisk ortodoxa samfunden. Dessa trossamfund hade en mer begränsad ekonomisk omsättning om cirka tre till tio miljoner kronor, även om de engagerade ett rela- tivt stort antal betjänade. Anledningen till det var främst att de inte bedrev en omfattande biståndsverksamhet och att församlingarnas ekonomi ofta redovisades separat. På central nivå hade trossamfunden

5SOU 2018:18 s. 195.

6SOU 2018:18 s. 195.

7I utredningen omnämndes bland annat de större historiskt etablerade frikyrkorna såsom Equmeniakyrkan, Frälsningsarmén, Evangeliska frikyrkan, Pingst, Evangeliska fosterlands- stiftelsen (EFS) och Svenska alliansmissionen samt Romersk-katolska kyrkan.

8SOU 2018:18 s. 196.

229

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

i regel färre än två anställda och inte en lika väletablerad organisation som trossamfunden i den första kategorin. De muslimska trossam- funden var mer lösa sammanslutningar av församlingar och den cen- trala administrationen hade sällan en betydande roll för att organisera församlingarnas verksamhet. Verksamheten i den centrala administ- rationen och i de lokala församlingarna bedrevs främst genom ideellt arbete. Många församlingar hyrde lokaler och generellt sett utgjorde lokalkostnaderna en stor del av utgiften.9

I den sista kategorin fanns de mindre trossamfunden som hade runt 10 000 medlemmar eller färre. Några av dem hade funnits en längre tid medan andra var nyetablerade. De flesta trossamfunden hade en omsättning under en miljon kronor och hade inga anställda på central nivå. Det var dock viss skillnad i ekonomi, organisering och antal anställda mellan de yngre och äldre samfunden.10

Frågan om utländsk finansiering

Frågan om huruvida trossamfunden mottog utländsk finansiering undersöktes i viss utsträckning inom ramen för utredningen. Försam- lingar och trossamfund fick i enkäten besvara vilka som var de vik- tigaste inkomstkällorna. Frågorna var inriktade på att identifiera de viktigaste inkomstkällorna i förhållande till varandra. Storleken av stöd från utländska givare kunde därmed endast bedömas i relation till andra inkomstkällor.

Bland de historiskt etablerade stora trossamfunden och deras försam- lingar svarade ingen av församlingarna att stöd från utländska givare var den viktigaste eller näst viktigaste inkomstkällan, medan 1 pro- cent svarade att det var den tredje viktigaste inkomstkällan. Av tros- samfunden i denna kategori svarade 14 procent att stöd från utländska givare var den näst viktigaste inkomstkällan, medan ingen svarade att det var den viktigaste eller tredje viktigaste inkomstkällan. Bland de yngre stora trossamfunden svarade ingen av församlingarna att stöd från utländska givare var en av de tre viktigaste inkomstkällorna. Av trossamfunden i denna kategori svarade 12 procent att stöd från ut- ländska givare var den näst viktigaste inkomstkällan, medan ingen svarade att det var den viktigaste eller tredje viktigaste inkomstkällan.11

9SOU 2018:18 s. 196 f.

10SOU 2018:18 s. 197.

11SOU 2018:18 s. 199 f.

230

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Utredningen konstaterade att ett flertal av de bidragsberättigade trossamfunden hade tagit emot ekonomiskt stöd från länder med bristande respekt för grundläggande demokratiska principer och med begränsad religionsfrihet. Det gällde till exempel stöd för att köpa eller bygga religiösa byggnader. Utredningen fick ingen fullständig bild av hur vanligt förekommande det var med internationellt stöd till trossamfund i Sverige, men konstaterade, mot bakgrund av en granskning i media, att var fjärde moské finansierades av Saudiarabien och att ett stort antal moskéer fick stöd från andra icke-demokratiska länder. Utredningen konstaterade vidare att stöd från icke-demokra- tiska länder eller organisationer kunde innebära en begränsning av de betjänades möjligheter att fritt utöva sin religion, och ett förbud mot stöd från icke-demokratiska stater eller organisationer sågs där- för som ett skydd för trossamfundet och dess betjänade. Utredningen övervägde därför om trossamfund som finansierades av eller som hade nära samarbete med icke-demokratiska stater eller organisatio- ner skulle exkluderas från statligt stöd. Utredningen kom till slut- satsen, bland annat mot bakgrund av att det skulle strida mot före- ningsfriheten, att inte föreslå något totalt förbud. I stället föreslog utredningen att finansiering från icke-demokratiska stater skulle angripas genom tillämpning av demokrativillkor samt krav om att ett trossamfunds religiösa verksamhet i huvudsak skulle finansieras av dem som betjänas av samfundet och är bosatta i landet.12

6.2.2En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund

Regeringsuppdraget

Myndigheten för stöd till trossamfund (SST)13 fick i juli 2022 i upp- drag av regeringen att göra en förstudie inför en kommande utred- ning om utländsk finansiering av trossamfund. Av regeringens beslut framgick att myndigheten skulle kartlägga förekomsten av utländsk finansiering av verksamhet hos de trossamfund som vid tiden var berättigade till statsbidrag. Myndigheten skulle vidare analysera vilka frågor, inom ramen för myndighetens ansvarsområde, som borde

12SOU 2018:18 s. 269 f. och där angivna källor.

13Den 1 januari 2026 slogs SST samman med MUCF. Sammanslagningen innebar att SST:s uppgifter integrerades i MUCF:s verksamhet.

231

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

omfattas av en kommande utredning om utländsk finansiering av trossamfund. Skälen för regeringens beslut var att regeringen avsåg att låta utreda frågan om utländsk finansiering av trossamfund i syfte att undersöka om sådan finansiering bidrar till våldsbejakande extre- mism eller till att öka segregationen i samhället.14

Redovisningen av uppdraget

SST gav forskare vid Centrum för Civilsamhällesforskning (CCF) vid Marie Cederschiölds högskola i uppdrag att kartlägga förekoms- ten av utländsk finansiering hos statsbidragsberättigade trossamfund, medan myndigheten själv genomförde den del av uppdraget som avsåg att analysera vilka frågor som borde omfattas av en kommande utredning om utländsk finansiering av trossamfund. Med anledning av det genomfördes två seminarier; ett seminarium med personer från berörda myndigheter, bland annat Säkerhetspolisen, Skatteverket och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI), samt ett seminarium med företrädare för olika trossamfund. Vid seminarierna presente- rades förstudiens resultat och det diskuterades vilka frågor som den kommande utredningen borde omfatta.15

SST redovisade uppdraget i januari 2023 genom publikationen Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av trossamfund16 . I publikationen återfinns även En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund17 . Nedan följer ett utdrag från publikationen. För en fullständig redo- görelse hänvisas till publikationen.

SST redovisade att det vid de seminarier som genomfördes fram- kom, med stark konsensus mellan experter och representanter för trossamfund, att frågan om utländsk finansiering av trossamfund inte hade ställts neutralt samt att det var av vikt att det i en kommande

14Regeringsbeslut, Ku2022/01337.

15von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 6.

16SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av trossamfund (2023).

17von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023).

232

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

utredning fanns medvetenhet om att trossamfund, i bemärkelse av att tillhöra religiösa gemenskaper, i praktik och självförståelse är glo- bala och internationella rörelser. Som exempel gavs att ekonomiska medel rör sig ut ur Sverige, kanske i större utsträckning än de kommer in till Sverige. SST framförde även bland annat att frågan om utländsk finansiering är värd att utreda men kräver tydlig förståelse för tros- samfundens villkor och samhälleliga kontext samt att ökad kontroll och insyn kan skapa legitimitet men också oönskade konsekvenser och underminering av religionsfriheten. SST framhöll vidare att even- tuella förbud mot utländsk finansiering bör utformas så att de ankny- ter till demokrativillkoret för statsbidrag till trossamfund.18

I förstudien konstaterades att det inte var möjligt för rapport- författarna att kringgå banksekretess och att de därför var hänvisade till öppna källor. De valde även att genomföra en intervjustudie och en dokumentstudie eftersom de bland annat ansåg att de två meto- derna kunde ge två typer av material som kunde komplettera varan- dra. Vidare antog författarna att dokumentstudien skulle ge det mest tillförlitliga materialet. Genom SST:s arkiv fick författarna tillgång till årsredovisningar och ansökningsblanketter för organisationsbidrag som skickats till SST; dels från trossamfundens nationella nivå, dels från de församlingar som ingick i dem.19

Rapportförfattarna noterade att det i arkivet inte fanns årsredo- visningar från församlingar inom Svenska kyrkan och frikyrkorna. De församlingar som hade varit skyldiga att skicka in material var de nordiska lutherska statskyrkorna och församlingar inom de tros- samfund som etablerades i Sverige under senare delen av 1900-talet och som inte haft en enskild ställning utan i stället verkat genom samverkansorgan med SST. Författarna konstaterade att de i prak- tiken således huvudsakligen hade tillgång till årsredovisningar från församlingar som etablerades i Sverige på grund av migration. Därtill upphörde kravet på att skicka in årsredovisningar år 2015 och det saknades därför årsredovisningar i arkivet efter år 2012. Det konsta- terades att förutsättningarna gjorde att det fanns uppenbara begräns- ningar, och att uttalanden om utländsk finansiering av trossamfund

18SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av trossamfund (2023), s. 1 ff.

19von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 4 ff.

233

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

som under lång tid varit etablerade i det svenska samhället inte kunde göras.20

Undersökningsperioden var tio år för att ha möjlighet att se om materialet visade på fortlöpande förändringar över tid. Författarna valde ut tre år, 2002, 2008 och 2012, som undersökningsår. Därtill valde de ut årsredovisningar och ansökningsblanketter för organisa- tionsbidrag från var tredje församling bland de trossamfund som fanns representerade i arkivet. I de fall ett trossamfund endast om- fattade en församling valde de årsberättelsen och ansökningsblanket- ten från den församlingen. I arkivet fanns det, för de tre undersök- ningsåren, totalt 614 årsredovisningar och av dessa granskades 287.21

Av 46 möjliga trossamfund (Svenska kyrkan utelämnad) granskade författarna årsredovisningar från 34 trossamfund. Övriga trossam- fund hade antingen inte skickat in årsredovisningar eller så var det inskickade materialet ofullständigt. De granskade årsredovisningarna från församlingarna fördelade sig per religiös inriktning enligt föl- jande: 28 procent från islamiska riksorganisationer, 27 procent från lutherska kyrkor, 38 procent från ortodoxa och österländska kyrkor samt 17 procent från övriga trossamfund. En stor del av de årsredo- visningar och ansökningsblanketter som skulle granskas saknades eller hade för dålig kvalitet för att kunna ge information. Författarna delade in materialet i tre nivåer: godtagbar nivå, undermålig och års- redovisning saknas. År 2002 skickade mindre än hälften av de valda församlingarna in årsredovisningar, och av de årsredovisningar som skickades in höll endast omkring 10 procent en godtagbar nivå. År 2008 skickade samtliga utvalda församlingar in årsredovisningar. Av dem var mer än 60 procent av undermålig kvalitet och 8 procent god- tagbara. Författarna framhöll att utöver dessa brister noterade de att alla intäkter inte var upptagna i årsredovisningarna eller att intäk- ter som hade tagits upp hade getts rubriker som inte speglade hur de hade genererats. Vidare kunde ett trossamfund eller en försam- ling ha fått utländsk finansiering, men inte via den nationella orga- nisationen eller en enskild församling, utan genom en stiftelse eller

20von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 7.

21von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 7.

234

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

ett företag. Sådan finansiering syntes enligt författarna inte i årsredo- visningarna och kunde därför inte fångas upp av förstudien. Enligt författarna fanns det kända exempel på inköp, renovering eller upp- förande av byggnader som inte kunde spåras i det granskade materia- let. Författarna betonade att förstudien således visade att det grans- kade materialet inte räckte eller var tillräckligt för att ge tillräckligt god kunskap om aktuell finansiering vilket väckte frågor om hur och i så fall varför statliga myndigheter ska kontrollera trossamfundens intäkter.22

I ansökningsblanketterna för åren 2012 och 2008 fanns inte någon särskild plats att ange utländsk finansiering. Genom att jämföra in- täkter från församlingarnas årsredovisningar med de intäkter som var ifyllda i ansökningsblanketterna, kunde författarna få fram ett resultat som potentiellt var utländsk finansiering. I ansökningsblan- ketten för år 2002 fanns möjlighet att ange om församlingen hade tagit emot bidrag från utlandet samt storleken på detta. Författarna sökte efter intäkter i årsredovisningarna som kunde komma från bidrag och gåvor från utländska givare. Vidare undersökte de om det fanns skillnader mellan de intäkter som en församling angav i ansökningsblanketten och de intäkter som den hade angett i års- redovisningens resultatredovisning.23

Författarna delade in materialet i fem kategorier: ingen utlands- finansiering, bekräftad utlandsfinansiering, potentiell utlandsfinan- siering, materialet är inte möjligt att tolka och årsredovisning saknas från församlingen, vilket enligt författarna gav ett mer nyanserat resultat. Materialet fördelade sig enligt vad som framgår av tabell 6.1.

22von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 8 ff.

23von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 12.

235

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Tabell 6.1	Årsredovisningar i materialkategori och år

Kategori		2012	2008	2002

Ingen utlandsfinansiering		70	55	44
Bekräftad utlandsfinansiering		1	2	3

Potentiell utlandsfinansiering		17	14	2
Materialet är inte möjligt att tolka		26	19	34
Årsredovisning saknas från församlingen		5	29	36
Totalt		119	119	119

Källa: von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos stats - bidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossam - fund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av trossamfund (2023), s. 13 f.

Enligt författarna var det mycket ovanligt att dokumentstudien kunde påvisa bekräftad utländsk finansiering. I stället visade årsredovis- ningarna och ansökningsblanketterna i de flesta fall att församlingarna inte hade tagit emot utländsk finansiering. De konstaterade även att utfallet visade att utländsk finansiering inte var utbrett, men att mate- rialet gav utrymme för tolkning eller så var det inte av tillräckligt god kvalitet.24

Tabell 6.2	Bekräftad och potentiell finansiering (belopp per år)

Kategori		2012	2008	2002
Bekräftad		220 000 SEK,	406 000 SEK,	262 000 SEK,
utlandsfinansiering		19 procent av	27 procent av	17 procent av
		totala intäkter	totala intäkter	totala intäkter
		(1 församling)	(2 församlingar)	(3 församlingar)
Potentiell
utlandsfinansiering		11,2 MSEK	3,7 MSEK	1,8 MSEK
Potentiell		661 000 SEK,	268 000 SEK,	890 000 SEK,
utlandsfinansiering i		35 procent av	20 procent av	63 procent av
medeltal per församling		totala intäkter	totala intäkter	totala intäkter

Källa: von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos stats - bidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossam- fund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av trossamfund (2023), s. 14 f.

24von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 13 f.

236

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Av tabell 6.2 framgår bekräftad och potentiell utländsk finansiering. Författarna konstaterade att den utländska finansiering som de kunde bekräfta inte motsvarade några stora belopp. Vidare konstaterades att årsredovisningarna bekräftade att det fanns församlingar som mot- tog utländsk finansiering, men att det för de tre undersökningsåren endast gällde sex församlingar. Det framstod inte som förvånande att relativt nyetablerade församlingar med ursprung i andra länder och som kan ha en stor andel medlemmar med utländsk bakgrund, tar emot gåvor eller bidrag från utländska givare. Författarna konsta- terade att det snarare var förvånande att så få församlingar tog upp sådana intäkter i årsredovisningarna och att den enskilt största kate- gorin var där årsredovisningarna inte visade någon utländsk finan- siering. Slutligen konstaterade författarna att årsredovisningarna och ansökningsblanketterna var skrivna på ett sådant sätt att de gav ut- rymme för slutsatsen att det fanns församlingar som eventuellt tog emot utländsk finansiering men inte angav det. Enligt författarna kunde de dock inte göra annat än att peka på möjlig utländsk finan- siering, samtidigt som de betonade att det mest uppenbara resultatet var att en stor del av de dokument som församlingarna var ålagda att skicka in till SST var av så dålig kvalitet att de inte gav någon information om eventuell utländsk finansiering samt att sådan infor- mation borde vara av intresse för en kommande utredning.25

Författarna fick hjälp av SST att välja ut tio trossamfund till inter- vjustudien. Kriterierna vid urvalet var att olika typer av trossamfund skulle täckas och även inbegripa trossamfund som inte hade behövt skicka in årsredovisningar till SST. Bland de utvalda trossamfunden ingick Stockholms katolska stift, Pingst – Fria församlingar i Sam- verkan, Equmeniakyrkan, Islamiska shiasamfunden i Sverige (ISS), Sveriges muslimska förbund (SMF), Förenade Islamiska Föreningar i Sverige (FIFS), Syrisk ortodoxa ärkestiftet av Sverige och övriga Skandinavien, Serbisk ortodoxa kyrkan, Evangeliska Frikyrkan (EFK) och Sveriges buddhistiska gemenskap. Intervjuerna genomfördes med företrädare för dessa trossamfunds nationella organisationer, med undantag för Evangeliska Frikyrkan där författarna inte fick till någon intervju. Sammanlagt intervjuades nio personer. Bland de intervjuade fanns förtroendevalda, religiösa ledare och administra-

25von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 14 f.

237

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

tiv personal vilka författarna, bland annat på grund av risken att miss- tänkliggöra någon, försäkrade så långtgående anonymitet som möjligt. Alla intervjupersoner visade förståelse för förstudien men vissa rea- gerade dock starkt på frågorna, bland annat på grund av att studien riskerade att bli en del av en konfliktfylld diskussion.26

Genom intervjuerna bekräftades att trossamfunden hade trans- nationella relationer och utbyten. Samtliga intervjupersoner utom en uppgav vidare att det trossamfund de var aktiva i tog emot utländsk finansiering. Det konstaterades således att inte endast trossamfund som etablerats i det svenska samhället genom migration tog emot ut- ländsk finansiering, utan även frikyrkor med en lång historia i landet. Skälet till att trossamfunden fick bidrag eller gåvor från utländska givare var att de alla ingick i transnationella nätverk som inom sig fördelade resurser samt att systerkyrkor eller församlingar i andra länder, men inom samma religion eller konfession, bidrog finansiellt. För ett av de tio trossamfunden härrörde stödet från en annan stat. För övriga rörde det sig om resurser som kom till trossamfundet genom att avgifter eller donationer fördelades mellan olika länder men inom en och samma religion eller konfession. En intervjuperson pekade på att trossamfundet inte fick finansiering från en annan stat och några nämnde att församlingar i Sverige ibland tog emot gåvor från privatpersoner som levde kvar i ursprungslandet. För intervju- personerna var det således naturligt att ta emot bidrag och gåvor från givare i andra länder eftersom de ingick i en och samma religion eller konfession; att stödja en församling i Sverige kan vara uttryck för att ge bidrag till människor som lever i diaspora, hjälpa dem som migrerat till Sverige eller en form av mission. Samtliga intervjuade uppgav att de mottagna bidragen hade angetts i årsredovisningen. Några framhöll att det var problematiskt att ta emot bidrag från ut- ländska givare eftersom bankerna stoppade överföringar av pengar om det fanns misstanke om exempelvis stöd till extremism.27

Intervjupersonerna gav, enligt förstudien, inte lika tydliga svar på frågan om enskilda församlingar tog emot utländsk finansiering;

26von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 16 ff.

27von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 17 f.

238

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

flera av intervjupersonerna var inte särskilt angelägna att tala om så- dan eventuell förekomst och sköt frågan ifrån sig. Några gav enskilda exempel på församlingar som hade fått stöd från utländska givare. Det framhölls att det kunde vara så att utländsk finansiering togs emot men att man på nationell nivå inte kände till det.28

Intervjupersonerna var sammantaget positiva till utländsk finan- siering men var angelägna om att betona att den i så fall måste ges villkorslöst eftersom villkor kunde innebära styrning av trossamfun- den och dess församlingar. Vad som var villkorade bidrag framkom inte klart. En av intervjupersonerna sa uttryckligen att det finns pro- blem med utländsk finansiering om den stödjer icke-demokratiska och våldsbejakande tendenser.29

Författarna konstaterade att resultatet av studien var att trossam- funden i viss utsträckning tog emot utländsk finansiering, men att det, mot bakgrund av bristerna i materialet, inte kunde dras några egentliga slutsatser om omfattningen eller strukturen för utländsk finansiering och att läget var oklart. En möjlig frågeställning för en kommande utredning skulle kunna vara att undersöka hur miljöer som rymmer extremism och bidrar till segregation finansieras.30

6.2.3Sammanfattning av de tidigare kartläggningarnas resultat

Utredningen har i avsnitten 6.2.1 och 6.2.2 redogjort för tidigare analyser och kartläggningar av utländsk finansiering till svenska tros- samfund och deras församlingar. Resultaten av dessa kartläggningar kan sammanfattas enligt följande.

Resultaten från 2018 års utrednings enkätundersökning har iden- tifierat förekomsten av stöd från utländska givare till både historiskt etablerade stora trossamfund och yngre stora trossamfund. Stödet

28von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 19.

29von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 20.

30von Essen, J. & Vilgeus Loy, S., En förstudie av utländsk finansiering av verksamhet hos statsbidragsberättigade trossamfund, i SST, Redovisning av uppdrag till Myndigheten för stöd till trossamfund om förstudie inför en kommande utredning om utländsk finansiering av tros- samfund (2023), s. 23 f.

239

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

från utländska givare har i båda fallen utgjort den näst viktigaste in- komstkällan på central eller nationell nivå. På församlingsnivå har i princip ingen av de församlingar som svarade på enkäten angett stöd från utländska givare som en av de tre viktigaste inkomstkällorna.

Den enkät som skickades till församlingar anslutna till något bidrags- berättigat trossamfund hade en svarsfrekvens på 40 procent. Efter- som enkätens frågor var inriktade på att identifiera de viktigaste in- komstkällorna för trossamfund och deras församlingar kan storleken av stöd från utländska givare endast bedömas i relation till andra inkomstkällor.

Förstudien visar att utländsk finansiering av trossamfund inte nödvändigtvis går att spåra i trossamfundens årsredovisningar. Det material som granskats i dokumentstudien är enligt förstudien inte tillförlitligt nog för att ge tillräckligt god kunskap om utländsk finan- siering av trossamfund i det svenska samhället. Enligt förstudien är det mycket ovanligt att dokumentstudien kan visa på bekräftad ut- ländsk finansiering. När det gäller potentiell utländsk finansiering ger dokumentstudien dock utrymme för slutsatsen att församlingars intäkter eventuellt kan komma från utländska givare. Beloppen i denna kategori är dock inte av sådan storlek att de granskade för- samlingarna kan sägas vara hänvisade till eller beroende av utländsk finansiering. Förstudiens intervjustudie bekräftar förekomsten av utländsk finansiering på nationell nivå, men ger inga tydliga svar i fråga om huruvida enskilda församlingar inom trossamfunden tar emot utländsk finansiering.

6.3Utredningens kartläggning av förekomsten av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter

6.3.1Omfattning och mål

Till skillnad från tidigare studier är utredningens uppdrag inte be- gränsat till en viss finansiering, en viss associationsform eller ett visst antal aktörer. Uppdraget avser att kartlägga förekomsten av utländsk finansiering av trossamfund, men omfattar även sådan finan- siering av andra verksamheter. Vad som närmare avses med andra verksamheter framgår inte av direktivet. I direktivet nämns att såväl

240

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

trossamfund som andra verksamheter mottar bidrag från andra länder eller utländska organisationer, och att det vid utformningen av ett regelverk ska övervägas vilka typer av verksamheter som ska omfat- tas av det. I direktivet ges som exempel civilsamhällesorganisatio- ner i form av stiftelser och ideella föreningar samt verksamheter med koppling till extremistiska eller andra antidemokratiska stater eller miljöer. Utredningens närmare avgränsning av vilka associations- former och verksamheter som omfattas behandlas i avsnitt 6.3.4.

Enligt direktivet ska utredningen kartlägga och analysera före- komsten av utländsk finansiering av trossamfund och andra verk- samheter och i vilka syften sådan finansiering sker. För att kunna föreslå ett ändamålsenligt regelverk ska enligt direktivet vidare kart- läggas och analyseras vilka finansiärerna är, hur finansieringen går till, vilka mottagarna är och vilka slags verksamheter som mottagarna får medel för. Kartläggningen utgör underlag för den vidare analysen av om utländsk finansiering med extremistiska eller andra antidemo- kratiska syften bör förbjudas, begränsas eller på annat sätt omfattas av särskild reglering.

Sammanfattningsvis ska utredningens kartläggning resultera i ett underlag som kan användas för att analysera behovet av en reglering och för att genomföra de proportionalitets- och integritetsanalyser som ett kommande författningsförslag förutsätter.

6.3.2Svårigheter med ett kartläggningsuppdrag

Att kartlägga förekomsten av utländsk finansiering till trossamfund och andra verksamheter är förenat med betydande svårigheter. Tidi- gare kartläggningar har gjorts med olika avgränsningar och utgångs- punkter, vilket gör det svårt att överblicka i vilken utsträckning behovet av en samlad bild redan är tillgodosett (avsnitt 6.2).

Rapporteringsskyldigheten varierar mellan olika typer av motta- gare. Registrerade trossamfund och stiftelser omfattas av särskild reglering på området, medan ideella föreningar i regel inte omfattas av lika långtgående krav på redovisning. Det kan innebära att uppgifter om mottagande av utländska medel inte når myndigheterna.

Vidare omfattas uppgifter om enskildas förhållanden till finansiella företag av tystnadsplikt enligt svensk rätt. Motsvarande skydd finns i andra jurisdiktioner. Detta begränsar möjligheten till insyn i trans-

241

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

aktioner såväl inom landet som över landsgränser. Uppgifter om enskilda fall av främmande makts finansiering av trossamfund är därtill typiskt sett föremål för sekretess hos myndigheter (jämför avsnitt 6.5).

Att kartlägga syftet med utländsk finansiering är förenat med sär- skilda svårigheter. En sådan analys kräver uppgifter om finansiärens avsikter och om hur medlen används hos mottagaren, vilket inte har varit möjligt att inhämta inom ramen för utredningens arbete. Kart- läggningen koncentreras därför på förekomst, finansiärer och mot- tagare, medan frågan om syften behandlas i mer begränsad utsträck- ning.

6.3.3Metod och genomförande

Utredningens kartläggning bygger på två huvudsakliga underlag. Det första är dokumentstudier av material från svenska myndigheter till- sammans med rapporter från andra länders myndigheter och säker- hetstjänster samt aktuell forskning (se avsnitt 6.4). Det andra är aggregerade finansiella uppgifter från Finansinspektionen, banker och Skatteverket (se avsnitt 6.6).

Utredningen har övervägt att använda en kombinerad metodansats där dokumentstudier kombineras med intervjuer eller enkätunder- sökningar med företrädare för trossamfund. Den förstudie inför kom- mande utredning som presenterades i januari 2023 (avsnitt 6.2.2) genomförde en sådan kombinerad ansats. Skälet för förstudiens inter- vjudel var enligt författarna att låta trossamfunden komma till tals och få deras egen bild av om de utgör en risk eller resurs för det svenska samhället, samt att kunna ställa kompletterande frågor om sådant som inte framgick av dokumentstudien.

Utredningen har bedömt att förnyade intervjuer eller en ny enkät- undersökning inte är motiverat av följande skäl. Förstudiens inter- vjudel genomfördes åren 2022–2023 och ger en bild av samfundens egna uppgifter. Intervjuer och enkätundersökningar genererar dess- utom främst kvalitativt material, snarare än verifierbara kvantitativa uppgifter om finansieringsflöden. När det gäller en enkätundersök- ning finns vidare, särskilt vid låg svarsfrekvens, en risk att svaren inte är representativa för den undersökta gruppen som helhet.

242

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Utredningen har därför valt att i stället bygga kartläggningen på dokumentstudier av myndighetsmaterial och finansiella uppgifter, vilket har bedömts ge det mest tillförlitliga underlaget för analys.

6.3.4Associationsformer som ingår i utredningens kartläggning

Som framgår av avsnitt 2.3.7 omfattar utredningens arbete registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser. Politiska partier ingår inte i utredningens arbete.

I kap. 4 och avsnitt 5.6 framgår vidare att fokus är sådana organisa- tioner som har kopplingar till främmande makt som bedriver säker- hetshotande verksamhet samt organisationer som har kopplingar till islamistisk extremism. Kartläggningen i detta kapitel utgår från samma avgränsning.

6.3.5Datainsamling och källor

Utredningens datainsamling har huvudsakligen byggt på öppna källor samt på aggregerade uppgifter från myndigheter och banker. De aggregerade uppgifterna innehåller inte uppgifter om enskilda mot- tagare, enskilda avsändare eller syftet med transaktionerna. Utred- ningen har alltså inte haft tillgång till uppgifter om enskildas förhål- landen till kreditinstitut.

Som underlag har använts tidigare svenska kartläggningar och studier (avsnitt 6.2), forskningsrapporter och myndighetsrapporter från Sverige och andra länder (avsnitt 6.4) samt offentliga rapporter och beslut som rör främmande makts finansiering av trossamfund (avsnitt 6.5).

Aggregerade finansiella uppgifter har inhämtats från Finansins- pektionens periodiska rapportering om gränsöverskridande betal- ningar (avsnitt 6.6.2), från medlemsbanker i Svenska Bankföreningen, inräknat filialer till utländska kreditinstitut, avseende inkommande transaktioner till verksamhet i religiösa samfund och vissa andra delar av civilsamhället (avsnitt 6.6.3) samt från Skatteverket avseende betalningar från utlandet och kontrolluppgifter (avsnitt 6.6.4). Ut- redningen har därutöver inhämtat beslut och andra uppgifter från SST och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF).

243

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Utredningen har i viss utsträckning även gjort egna sökningar i etablerade medier.

6.4Studier och rapporter om utländsk finansiering

6.4.1Inledning

Utöver de svenska kartläggningar som redovisats i avsnitt 6.2 har utredningen även gått igenom forskningsrapporter och myndighets- rapporter från Sverige och andra länder om utländsk finansiering av trossamfund och religiöst motiverad verksamhet.

6.4.2Försvarshögskolan (år 2022)

Bakgrund

Försvarshögskolan publicerade år 2022 antologin Salafism och sala- fistisk jihadism 2.0 – påverkan mot och utmaningar för det svenska demokratiska samhället.31 Antologins femte kapitel32 , författat av Magnus Normark, senior analytiker vid FOI, behandlar utländsk finansiering av svenska institutioner inom den salafistiska miljön. Underlaget består bland annat av tidigare forskning vid Försvars- högskolans centrum för asymmetriska hot- och terrorismstudier (CATS), öppna källor, dialog med myndighetsföreträdare och vissa transaktionsdata som gjorts tillgängliga för studien.

I rapporten konstateras att området präglas av bristande insyn och transparens. Studien gör inga anspråk på att ge en heltäckande bild. Tillgängliga transaktionsdata är i huvudsak begränsade till en biståndsorganisation i Qatar för perioden januari 2006–augusti 2019. Motsvarande underlag saknas i stort sett för övriga givarländer i Gulf- regionen. De granskade organisationerna har enligt rapporten i flera fall valt att inte besvara förfrågningar eller har förnekat att utländsk finansiering förekommit.

Av rapporten framgår att stiftelser och föreningar i Sverige har erhållit stöd från finansiärer främst i Qatar, Kuwait och Saudiarabien.

31Ranstorp, M. & Ahlerup, L. (red.), Salafism och salafistisk jihadism 2.0: påverkan mot och utmaningar för det svenska demokratiska samhället (Försvarshögskolan, 2022).

32Normark, M., Kapitel 5. Utländsk finansiering av institutioner inom den salafistiska miljön, i Ranstorp, M. & Ahlerup, L. (red.), i Salafism och salafistisk jihadism 2.0: påverkan mot och utmaningar för det svenska demokratiska samhället (Försvarshögskolan, 2022).

244

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Medlen har företrädesvis gått till uppförande och förvärv av moskéer samt till tillhörande verksamhet. Företeelsen är inte i sig otillåten enligt svensk rätt. Rapporten lyfter dock fram att vissa givare har förts upp på internationella sanktionslistor med anledning av stöd till terrororganisationer. Vidare följs finansieringen enligt rapporten i flera fall av inflytande över den mottagande organisationens verk- samhet. Perioden 2003–2014 beskrivs som särskilt aktiv. Efter denna period bedömer rapporten att den utländska finansieringen kan ha minskat något, samtidigt som alternativa finansieringsformer har vuxit fram.

I fråga om tillsynen konstateras i rapporten att svenska myndig- heter har haft begränsade förutsättningar att upptäcka utländska finansiella relationer. Stiftelser har ingen skyldighet att rapportera utländska bidrag. Länsstyrelserna saknar enligt rapporten verktyg för att inom ramen för den löpande tillsynen identifiera sådana flöden.

I tabell 6.3 redovisas de fall där rapporten anger både att en trans- aktion har ägt rum och vilket belopp som har överförts. Därefter följer en redogörelse i löptext för dels fall där transaktion enligt rapporten har ägt rum men beloppet inte specificerats, dels fall där genomföran- det av en transaktion inte har kunnat bekräftas. Transaktioner som enligt rapporten aldrig har genomförts har utelämnats. Indelningen följer rapportens egna reservationer kring respektive uppgift och ut- gör inte en bedömning gjord av utredningen.

Tabell 6.3 Bekräftade fall av utländsk finansiering enligt

Försvarshögskolans rapport

Mottagare i	Finansiär (land)	Belopp	År	Ändamål
Sverige
Stiftelsen Al-	Eid Charity (Qatar)	3,6 miljoner	2007	Fastighetsköp för
Rashideen (Gävle)		riyal		moskén
		(ca 8 mkr)
Stiftelsen Al-	Eid Charity (Qatar)	ca 32 000	2008	Bidrag till moskéns
Rashideen (Gävle)		riyal		bibliotek
		(ca 70 000 kr)
Stiftelsen Örebro	Eid Charity (Qatar)	4 miljoner	november	Etablering av
moské		riyal	2007	stiftelsen
Stiftelsen Örebro	Eid Charity m.fl.	ca 9 miljoner	2007–	Imamlöner, religiös
moské	(Qatar)	riyal	2016	verksamhet och
		(ca 20 mkr)		fastighetsförvärv
				(minst 15
				transaktioner)

245

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Mottagare i	Finansiär (land)	Belopp	År	Ändamål
Sverige

Skandinaviska	Ministry of	1 miljon	före 2017	Moské- och familje-
Wakf (Malmö)	Endowments och	dinarer		center, etapp 1
	Zakat House	(ca 30 mkr)
	(Kuwait)
Skandinaviska	Ministry of	ca 2,9	före 2017	Moské- och familje-
Wakf (Malmö)	Endowments (Qatar)	miljoner euro		center, etapp 1

Skandinaviska	Qatar Charity (Qatar)	7,2 miljoner	2015–	Moské- och familje-
Wakf (Malmö)		euro	2017	center, etapp 2
Bilal-moskén	Eid Charity (Qatar)	830 000 riyal	före maj	Fastighetsköp i tre
(Falkenberg)			2011	transaktioner (del av
				5 mkr totalt)

Göteborgs moské Ej namngiven givare 67 mkr (Saudiarabien)

före 2011 Moskébygge (hela kostnaden, motta- gare var Sveriges Muslimska Stiftelse)

Källa: Normark, M., Kapitel 5. Utländsk finansiering av institutioner inom den salafistiska miljön, i

Ranstorp, M. & Ahlerup, L. (red.), i Salafism och salafistisk jihadism 2.0: påverkan mot och utmaningar för det svenska demokratiska samhället (Försvarshögskolan, 2022). Uppgifterna avser avsnitt 5.2 (Stora moskén i Malmö och Göteborgs moské) och avsnitt 5.3.1–5.3.4 (Gävle, Örebro, Wakf Malmö och Falkenberg).

Obekräftade och ospecificerade fall

I rapporten redovisas också ett antal fall där en transaktion enligt rapporten har ägt rum men där beloppet inte har specificerats. Stora moskén i Malmö uppges ha finansierats genom saudiska donationer. Belopp och givare preciseras inte i rapporten. Islamiska kulturella föreningen i Falkenberg uppges ha mottagit ytterligare bidrag från Eid Charity för renoveringskostnader åren 2012 och 2014, utan att beloppen anges. Samma förening uppges också ha tagit emot bidrag från ej namngivna givare i Kuwait och Förenade Arabemiraten i sam- band med det fastighetsköp om totalt fem miljoner kronor som behandlas i tabell 6.3. Storleken på dessa bidrag preciseras inte i rapporten.

I rapporten redovisas vidare ett antal fall där det förekommer upp- gifter om utländsk finansiering men där genomförandet av en trans- aktion inte har kunnat bekräftas. I avsnitt 5.3.5 i rapporten behand- las tre fall som rör ansökningar till Qatar Charity. Norrköpings Islamiska Center, som driver Aishamoskén, påbörjade år 2014 upp- förandet av en samlingslokal som stoppades av en anlagd brand samma år. Föreningen ansökte därefter om finansiering från Qatar Charity

246

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

för ett nytt moskébygge som enligt ansökan beräknades kosta strax över 8 miljoner kronor. Inga uppgifter om finansiering har enligt rapporten framkommit och föreningens företrädare har inte besvarat förfrågningar. Islamiska Kulturföreningen i Karlstad ansökte år 2017 om finansiering för ett moskébygge beräknat till 20 miljoner kronor. Det är enligt rapporten okänt om finansiering har erhållits eller om föreningen har vänt sig till andra givare i Gulfregionen. Islamiska Förbundet i Sverige (IFIS) ansökte före år 2017 om 4 miljoner kro- nor från Qatar Charity för förvärv av fastigheter avsedda för ett ut- bildningscenter i Stockholmsregionen. Den totala kostnaden för fastigheterna var beräknad till 12 miljoner kronor, varav IFIS andel var hälften. Inga uppgifter om finansiering eller om att fastigheterna har förvärvats har enligt rapporten framkommit.

I avsnitt 5.2 i rapporten redovisas vidare att Stiftelsen Kultur och Utbildning, sedermera Stiftelsen för Stockholms Stora moské, enligt medieuppgifter år 2008 erhöll ett erbjudande om finansiering på 400 miljoner kronor från statliga representanter i Saudiarabien för en ny moské i Tensta. Rapporten innehåller endast uppgifter om det erbjudna beloppet och inga uppgifter om att en transaktion har genomförts.

Slutligen återges i rapporten en granskning från tidningen Dagens ETC år 2017. Enligt granskningen skulle utöver Göteborgs moské även Trollhättans moské, Hötorgsmoskén, Bellevuemoskén, Västerås moské och Borås moské ha mottagit medel från Saudiarabien. Utöver de moskéer som redovisas i tabell 6.3 ovan skulle enligt granskningen Umm al-Muminin Khadijah-moskén i Malmö samt Västerås moské också ha mottagit medel från Qatar. Belopp, transaktioner och vill- kor preciseras inte i rapporten och uppgifterna har inte verifierats där.

Anmärkningar

I fråga om Skandinaviska Wakf i Sverige i Malmö anger rapporten att de utländska givarna stod för cirka 90 procent av byggets totala om- kostnader. Den totala kostnaden uppskattas i rapporten till 14,1 mil- joner euro. Beloppet från Kuwait anges som något osäkert. Den mottagande föreningen har själv uppgett att den erhållit 1 miljon euro från kuwaitiska donatorer, vilket inte stämmer överens med uppgiften om 1 miljon kuwaitiska dinarer.

247

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Rapporten understryker att studien inte ger en heltäckande bild. Underlaget bygger huvudsakligen på öppna källor och på avgränsade transaktionsdata från finansiärer i Qatar. Motsvarande underlag saknas i huvudsak för Saudiarabien och Kuwait. Bilden för dessa länder är därför mer fragmentarisk.

6.4.3RAND Europe (år 2015)

Bakgrund

Frågan om utländsk finansiering av islamiska institutioner från stat- liga aktörer i utlandet har under senare år tilldragit sig betydande uppmärksamhet i Nederländerna. Farhågor har förts fram om att sådan finansiering kan vara förenad med särskilda villkor, exempel- vis i form av inflytande över den dagliga verksamheten eller över trosutövningen, och att verksamheten därigenom riskerar att strida mot demokratiska värderingar. Det har emellertid varit svårt att av- göra om farhågorna är välgrundade, eftersom kunskapen om omfatt- ningen och arten av utländsk finansiering av religiösa institutioner i Nederländerna har varit begränsad. Efter anmodan från det neder- ländska parlamentet beslutade den nederländska regeringen i juni 2014 att låta genomföra en förstudie. Förstudien skulle bedöma om en fullständig analys av sådan finansiering var genomförbar, däribland en analys av de villkor som var knutna till finansieringen.33 Forsk- nings- och dokumentationscentret vid det nederländska justitie- och säkerhetsministeriet (Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie- centrum, WODC) gav uppdraget till den oberoende forskningsorga- nisationen RAND Europe.34 Nedan redovisar utredningen resulta- ten av förstudien.

33Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015).

34Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), s. 1 f.

248

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Redovisning av uppdraget

Resultaten av förstudien redovisades år 2015 i rapporten Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis. RAND Europe gjorde en systematisk genomgång av tillgänglig information för

39 islamiska institutioner. Urvalet bestod av två delar. Det första delurvalet omfattade 19 institutioner som hade uppmärksammats i medier eller forskningsrapporter. Det andra delurvalet omfattade 20 institutioner som valts ut slumpmässigt. Urvalet gjordes ur en förteckning över 355 islamiska institutioner som RAND hade sam- manställt. Det totala antalet moskéer i landet uppskattades till om- kring 450. De institutioner som ingick i studien var moskéer, moské- föreningar (moskeeverenigingen) och två högskolor. Studien avsåg potentiell finansiering från utländska statliga aktörer eller organisa- tioner med koppling till sådana aktörer. Förstudien omfattade även en systematisk genomgång av offentliga källor i sex potentiella ur- sprungsländer, nämligen Kuwait, Marocko, Qatar, Saudiarabien, Turkiet och Förenade Arabemiraten.35

Information hämtades från offentliga källor, bland annat handels- registret, fastighetsregistret, kommunarkiv, tullen och domstols- ärenden, samt från vissa konfidentiella källor som gjorts tillgängliga för studien.36

Med stöd av både offentliga och icke-offentliga uppgifter kunde studien för enskilda institutioner bekräfta några fall av utländsk finan- siering som tidigare rapporterats i medier eller litteratur. Det slump- mässiga delurvalet innehöll få tecken på utländsk finansiering, medan det målinriktade delurvalet innehöll fler sådana indikationer. Upp- gifterna räckte dock inte för en samlad uppskattning av omfattningen. En avgörande informationskälla, transaktioner mellan bankkonton, var inte offentligt tillgänglig. Förstudien framhöll att underrättelse- information och uppgifter från banker om internationella kontotrans- aktioner skulle kunna ge större insyn i de finansiella flödena till religiösa institutioner i Nederländerna.37

35Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), s. xxiii, 27 ff. och s. 63 ff.

36Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), tabell 4.6.

37Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), s. 36 ff.

249

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Utifrån de granskade källorna gick det inte att dra några bestämda slutsatser om eventuella villkor för finansieringen. Uppgifterna från myndigheter var i regel tillförlitliga, men räckte inte för att klarlägga villkoren. Även när det fanns tecken på oegentligheter var det i prak- tiken omöjligt att fastställa ett direkt samband med utländsk finan- siering. I vissa fall fanns ett samband mellan utländska donatorer och styrelseledamöter med kopplingar till utlandet, vilket kunde tyda på inflytande, men bilden var splittrad och svår att generalisera.38 Uppgifter ur handelsregistret om nuvarande och tidigare styrelse- ledamöter kunde i enskilda fall ge information om kopplingar till internationella eller förmedlande organisationer som bedömdes vara delaktiga i finansiering av islamiska institutioner i Västeuropa, och därmed tyda på inflytande över institutionernas styrning. Övriga datakällor, såsom domstols- och bygglovsärenden samt litteratur, bekräftade flera fall som rapporterats i medierna men gav inte någon ny kunskap om finansieringsvillkor eller inflytande.

Förstudien fann inga belägg för finansiering från andra länder än de sex granskade, men sådan finansiering kunde inte heller uteslutas. Transparensen kring donationer och biståndsprogram var i allmän- het mycket låg. Det fanns få regler eller lagar som styrde donationer till andra länder. Även i länder med lagstiftning för välgörenhets- organisationer och stiftelser, såsom Saudiarabien och Förenade Arabemiraten, var insynen begränsad. Reglerna borde ha gett myn- digheterna en tydlig bild av finansieringskällor och mottagare, men sådan information kunde inte återfinnas i de granskade källorna. Medier i ursprungsländerna rapporterade i några fall att ambassad- eller konsulatrepresentanter hade deltagit vid invigningar. Detta kunde tyda på att de diplomatiska beskickningarna hade bättre över- blick över verksamhet och finansiering från statligt registrerade väl- görenhetsorganisationer än vad som framgick av offentliga rapporter. Dokumentation från myndigheter och givare i de granskade ursprungs- länderna visade att de flesta bedrev en aktiv linje för att finansiera religiös verksamhet utomlands. Länder med stor muslimsk befolk- ning i Asien och Afrika prioriterades dock, både i fråga om belopp och antal program. Endast i ett fåtal fall kunde finansiering av isla-

38Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), s. 55 f.

250

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

miska institutioner i Nederländerna bekräftas mot uppgifter i ur- sprungsländerna.39

Studiens rekommendationer

Eftersom förstudiens slutsats var att en heltäckande kartläggning av omfattningen och villkoren för utländsk finansiering inte var möjlig, avslutades den med några allmänna rekommendationer. Rekommen- dationerna avsåg hur kunskapen om det internationella landskapet för finansiering av islamiska institutioner kunde förbättras och hur den finansiella öppenheten hos institutionerna i Nederländerna kunde öka.40

Studien identifierade ett antal internationellt verksamma organi- sationer, så kallade mellanhänder, som kunde tänkas spela en roll i den utländska finansieringen av islamiska institutioner i Nederländerna. Dessa organisationer framstod som viktiga att studera vidare, men en mer djupgående analys låg utanför studiens uppdrag. RAND Europe rekommenderade därför en mer grundlig studie av deras syften, verksamhet och finansiella flöden.41

En annan rekommendation gällde att uppmuntra islamiska insti- tutioner och paraplyorganisationer i Nederländerna att publicera sina årsrapporter eller dela dem med staten, däribland uppgifter om donationer och annan finansiering från utlandet. Den nederländska regeringen kunde verka för självreglering, eventuellt i samverkan med paraplyorganisationer. Som alternativ till självreglering föreslogs en utvidgad reglering av välgörenhetssektorn med en skyldighet att rap- portera donationer från finansiärer i utlandet över en viss tröskel. Uppgifter om mottagande organisations namn och typ, donationens värde och dess syfte kunde registreras och behandlas konfidentiellt hos en tillsynsmyndighet.42

Forskarna bedömde att åtgärderna skulle göra det möjligt att rikta insatser mot de minst transparenta institutionerna och därigenom öka förtroendet och öppenheten inom kretsen av islamiska institu-

39Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), s. xxviii och s. 89.

40Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), s. xxiii och s. 99 ff.

41Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), s. 100.

42Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), s. xxix ff. och s. 99 f.

251

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

tioner som helhet. Detta gällde även om inte alla institutioner skulle följa rekommendationerna.43

6.4.4RAND Europe och Breuer & Intraval (år 2020)

Bakgrund

Efter en debatt år 2018 i Nederländernas andra kammare (Tweede Kamer) om utländsk finansiering av religiösa organisationer beslu- tades att en oberoende studie skulle göras. Uppdraget gick till forsk- ningsinstituten RAND Europe och Breuer & Intraval, och studien inleddes i september 2019.44 Bakgrunden till studien var farhågor om att utländsk finansiering skulle kunna leda till påverkan som strider mot principerna för den demokratiska rättsordningen.

Eftersom RAND:s tidigare förstudie från år 2015 hade visat att tillgängliga uppgifter inte räckte för en tillförlitlig skattning av den totala omfattningen, valdes en ansats där uppgifter inhämtades direkt från de religiösa institutionerna. Studien fick också en bredare av- gränsning än tidigare undersökningar och omfattade utöver moské- erna även församlingar inom de största kristna trossamfunden samt ett stort antal migrantkyrkor. Studien avsåg perioden 2016–2019.45

I stället för den totala omfattningen inriktades studien på den rela- tiva omfattningen av utländsk finansiering, dels i förhållande till institutionernas övriga inkomster, dels i förhållande till andra reli- giösa grupper. Studien omfattade en enkät till religiösa institutioner, en dokumentstudie kompletterad med samtal med sakkunniga och företrädare, ett tjugotal fallstudier samt en avslutande sammanvägning av resultaten.46

Av enkätresultaten framgår att utländsk finansiering utgör högst en liten andel av inkomsterna hos de deltagande institutionerna. Ut- ländsk finansiering förekommer både hos kristna och hos islamiska samfund, men inte i samma utsträckning eller i samma form. Bland de traditionella kristna trossamfunden rör det sig om enstaka fall,

43Hoorens, S. m.fl., Foreign financing of Islamic institutions in the Netherlands: a study to assess the feasibility of conducting a comprehensive analysis (RAND, 2015), s. xxx och s. 100 f.

44Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020).

45Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020), s. xvii ff. och s. 9 ff.

46Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020), s. xvii ff. och s. 9 f.

252

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

där medlen som regel kommer från enskilda personer i grannländer. Genom sin historiska förankring i det nederländska samhället kan dessa samfund dra nytta av ett nationellt nätverk i stället för ett internationellt. Detta är enligt forskarna en av förklaringarna till att utländsk finansiering sällan förekommer. Hos migrantkyrkor finns däremot ofta nära band mellan diasporan i Nederländerna och ur- sprungslandet, exempelvis genom familjeband eller genom att den nederländska församlingen är ansluten till en paraplyorganisation i utlandet. Brist på ekonomiska medel uppges i litteraturen och i intervjuerna vara ett av migrantkyrkornas huvudsakliga problem. Forskarna bedömer att detta gör det mer sannolikt att finansiering söks utomlands. I fallstudierna framträder också exempel på migrant- kyrkor som tar emot strukturellt stöd från utlandet.47

Hos islamiska institutioner förekommer både strukturell och till- fällig finansiering från utlandet. Strukturellt stöd till den löpande verksamheten lämnas till de turkiska Diyanetmoskéerna, där Diyanet, den turkiska statens organ för religiösa frågor, betalar imamernas löner. Den marockanska staten skickar också årligen imamer för att stödja moskéer i Nederländerna under ramadan. Källorna pekar där- utöver på ett antal islamiska institutioner där det finns tecken på att ekonomiskt stöd har sökts eller mottagits från utlandet. Beloppen varierar kraftigt, från några hundra euro för enskilda religiösa ända- mål upp till hundratusentals eller miljontals euro för förvärv av fastig- heter eller nybyggnation. Det rör sig huvudsakligen om moskéer med marockansk prägel, där politiskt salafistiska influenser enligt tillgängliga källor spelar en roll i många fall. Två moskéer som ingick i fallstudierna hade lämnat in ansökningar om finansiering inför planerade nybyggnationer men uppgav att de inte mottagit några medel.48

I fråga om oönskad påverkan ger enkätresultaten begränsat under- lag. Endast ett fåtal institutioner rapporterade att finansieringen från utlandet var förenad med villkor, och inget av dessa villkor kunde betecknas som oönskat enligt regeringens definition. Inte heller övriga källor ger nämnvärt stöd för att utländsk finansiering är förenad med uttryckliga villkor, exempelvis i fråga om utnämning av styrelseleda- möter eller predikanter. Även stöd utan uttryckliga villkor, exempel-

47Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020), s. xx ff., s. 90 f. och s. 128 f.

48Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020), s. xx, s. 60 ff., s. 91 f. och s. 122 f.

253

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

vis från religiösa fonder i länder som Saudiarabien eller Kuwait till moskéer med politiskt salafistiska influenser, väcker dock frågor om eventuell påverkan som motverkar integration eller är odemo- kratisk eller diskriminerande gentemot en befolkningsgrupp. Det begränsade stöd som lämnas till kyrkor kommer däremot enligt RAND och övriga källor i betydligt mindre utsträckning från odemo- kratiska49 länder med politiska intressen som strider mot nederländ- ska eller europeiska intressen.

Iakttagelser och metodiska begränsningar

Forskarna betonar att analysen av utländsk finansiering till religiösa institutioner är komplex och att flera metodiska begränsningar måste beaktas vid tolkningen av resultaten. Offentligt tillgänglig informa- tion som kan ge tecken på utländsk finansiering är begränsad. De finansiella uppgifter som religiösa institutioner publicerar i samband med skatteförmåner för allmännyttig verksamhet skiljer inte mellan utländsk och inhemsk finansiering. Frågans känslighet och sekretes- sen kring uppgifterna gör att myndigheter inte utan förbehåll kan dela vissa uppgifter på individuell nivå med forskargrupper. Finans- institut och brottsbekämpande myndigheter delar inte information om sina utredningar.50

Deltagandet i studien var frivilligt. Resultatet var därmed bero- ende av institutionernas vilja att dela känslig information. Institutio- ner som enligt andra källor hade erfarenhet av att ansöka om eller motta utländsk finansiering visade sig i många fall inte beredda att lämna fullständig information i enkäten. När enkätsvaren jämför- des med uppgifter från andra källor framgick att institutioner som tidigare kopplats till utländsk finansiering var överrepresenterade bland dem som inte hade svarat. Bortfallet och övriga felkällor med- för att svaren inte är representativa för samtliga religiösa institutio- ner i Nederländerna.51

49RAND och den parlamentariska undersökningskommissionen POCOB använder genom- gående begreppet onvrije landen (på engelska unfree countries). Översättningen återges här som odemokratiska länder för att följa svensk juridisk terminologi. Stöd för uppgifterna i stycket finns i Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020), s. xxi, s. 91 f. och s. 128.

50Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020), s. xxii och s. 133 f.

51Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020), s. xxii, s. 91 och s. 134.

254

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Studien genomfördes parallellt med en parlamentarisk undersök- ningskommission (Parlementaire ondervragingscommissie ongewenste beïnvloeding uit onvrije landen, POCOB) som granskade oönskad påverkan från odemokratiska länder mot nederländska religiösa och samhälleliga organisationer, bland annat moskéer. De offentliga ut- frågningarna och den uppmärksamhet som följde framhölls återkom- mande av islamiska paraplyorgan och moskéstyrelser som skäl för att avstå från medverkan. Att studien dessutom sammanföll med restriktionerna under coronapandemin, då många religiösa institu- tioner var tillfälligt stängda, försvårade ytterligare möjligheterna att nå företrädare.52

Forskarna konstaterar att den valda ansatsen, att hämta uppgifter direkt från de religiösa institutionerna, gav mer kunskap än vad som kunde förväntas av en motsatt ansats där informationen i stället häm- tats från finansieringskällorna. Detta tillskrivs kombinationen av en kvantitativ ansats genom enkät, jämförelse mellan flera oberoende källor och en kvalitativ ansats med intervjuer, litteraturstudier och fallstudier. Samtidigt har studien, till följd av frågans känsliga art, metodiska begränsningar och yttre faktorer, inte kunnat ge någon kvantitativ uppskattning av omfattningen av utländsk finansiering till religiösa institutioner. Inte heller har det varit möjligt att upp- skatta hur stor andel utländsk finansiering utgör i förhållande till institutionernas övriga inkomster eller i förhållande till andra reli- giösa grupper. För att tillförlitligt kartlägga omfattningen av oönskad påverkan framstår det enligt forskarna som nödvändigt att kunna kräva in handlingar, avkräva vittnesmål eller få tillgång till sekretess- belagd information. Forskarna bedömde dock att en sådan obliga- torisk uppgiftsskyldighet svårligen låter sig förenas med normerna för vetenskaplig forskning, och att det kan ifrågasättas om den skulle vara proportionerlig för att besvara forskningsfrågan.53

52Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020), s. xxii och s. 134 f.

53Hoorens, S. m.fl., Study on foreign funding of religious institutions in the Netherlands (RAND, 2020), s. xxiii och s. 137.

255

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

6.4.5Rapporter från franska myndigheter

Senatens utvärderingsrapport (år 2024)

Bakgrund

Frankrikes senat lät utvärdera tillämpningen av Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (lagen av den 24 augusti 2021 om att värna respekten för republi- kens principer, nedan 2021 års lag). Lagen behandlas i avsnitt 9.4. Utvärderingen genomfördes av senatens lagkommission och rap- porten antogs i mars 2024.54

Senatens lagkommission inhämtade inom ramen för utvärderingen uppgifter från det franska inrikesministeriet, det franska finansunder- rättelseorganet Tracfin, prefekturer samt företrädare för flera tros- samfund.55

Av rapporten framgår att den administrativa myndigheten under perioden 25 april 2022–31 december 2022 mottog 418 anmälningar avseende 2 359 finansieringar till ett sammanlagt belopp om cirka 25 miljoner euro. Under första kvartalet år 2023 mottogs 397 anmäl- ningar avseende 1 766 finansieringar till ett sammanlagt belopp om cirka 28 miljoner euro. De huvudsakligen mottagande samfunden i materialet utgörs enligt rapporten av de muslimska, protestantiska och mormonska. Rapporten innehåller inga uppgifter om ursprungs- länder för de anmälda finansieringarna.56

Tracfin redovisade inom ramen för utvärderingen en bedömning av lagens effekt. Mellan år 2019 och oktober 2023 mottog Tracfin sammanlagt 21 650 misstankerapporter med religiös tematik i vid bemärkelse. Efter att 2021 års lag trädde i kraft har Tracfin observerat en nedgång om omkring 30 procent i sådana misstankerapporter, vilket myndigheten beskriver som en signaleffekt. Tracfin har sam- tidigt framhållit att nedgången enligt myndighetens egen bedömning inte avser ett egentligt upphörande av finansieringsflödena, utan i hög grad en omdirigering till andra stater, främst afrikanska.57

54Sénat, Rapport d’information n° 383 (2023–2024) sur l’application de la loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (som på svenska kan översättas till Infor- mationsrapport om tillämpningen av lagen om förstärkning av respekten för republikens principer) (2024).

55Sénat, Rapport d’information n° 383 (2023–2024) (2024), s. 107 ff.

56Sénat, Rapport d’information n° 383 (2023–2024) (2024), s. 72.

57Sénat, Rapport d’information n° 383 (2023–2024) (2024), s. 73.

256

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Iakttagelser och anmärkningar

Rapporten redovisar inte någon uppdelning mellan bekräftade och obekräftade fall av utländsk finansiering. De redovisade beloppen avser samtliga anmälda finansieringar utan självständig prövning av varje uppgift. Rapporten innehåller inga uppgifter om finansiärernas hemvist. Det går inte att av rapporten utläsa från vilka stater de an- mälda 53 miljonerna euro under perioden 25 april 2022–31 mars 2023 har kommit.

Tracfins bedömning bygger på en sammanställning av misstanke- rapporter som rör religiös tematik i vid bemärkelse. Av rapporten framgår att kvaliteten i de underliggande misstankerapporterna är ojämn och att de redovisade siffrorna ska tolkas med försiktighet.

Franska inrikesministeriet (år 2025)

Bakgrund

Den franska regeringen har låtit en grupp tjänstemän utarbeta en rapport om Muslimska brödraskapets rörelse och politisk islamism i Frankrike. Uppdraget gavs i april 2024 genom uppdragsbrev från inrikes-, utrikes- och försvarsministrarna, grundat på beslut av den franska presidenten i januari 2024. Rapporten överlämnades till in- rikesministern i maj 2025 och offentliggjordes i samband med detta.58

Rapportens huvudsyfte är att beskriva Muslimska brödraskapets organisation och samhällspåverkan i Frankrike och Europa. Utländsk finansiering behandlas som en del av denna bredare analys, inte som rapportens primära ämne. Rapporten är huvudsakligen kvalitativ och bygger enligt rapportens egen metodbeskrivning på intervjuer med ett fyrtiotal universitetsforskare, fältarbete i Frankrike och andra europeiska länder, kontakter med inrikesförvaltningar samt möten med företrädare för muslimska organisationer.59

Av rapporten framgår att den franska organisationen (federation) Musulmans de France under en längre tid har mottagit utländsk finan- siering till sina projekt genom donationsfonder och fastighetsbolag. Rapporten anger Qatar, Kuwait och Saudiarabien som ursprungslän- der för dessa medel. De finansierade verksamheterna är enligt rap-

58Ministère de l’Intérieur, Frères musulmans et islamisme politique en France (2025), s. 7.

59Ministère de l’Intérieur, Frères musulmans et islamisme politique en France (2025), s. 7.

257

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

porten mosképrojekt, utbildningsinstitutioner och religiösa utbild- ningsinstitut. Rapporten anger inte några belopp.60

Den under föregående rubrik nämnda franska lagen från år 2021 om förstärkning av respekten för republikens principer har enligt rapporten utökat de franska myndigheternas möjligheter att granska donationsfondernas redovisning och att kontrollera att utbetalningarna har ett allmännyttigt ändamål. Enligt rapporten upplöstes en dona- tionsfond med anknytning till Muslimska brödraskapet efter dom- stolsprövning i juli 2024.61

Rapporten beskriver vidare att europeiska paraplyorganisationer fungerar som ekonomiskt betydelsefulla mellanstrukturer för rörel- sen, med en samordnande funktion för nationella federationer och med betydande fastighetstillgångar i Europa.62

Rapporten redogör för ekonomiska kopplingar mellan europeiska organisationer och aktörer i Gulfregionen, särskilt Qatar, Kuwait och Saudiarabien. Enligt rapporten har vissa europeiska organisatio- ner blivit mer beroende av finansiering och utbildningsresurser från Gulfregionen till följd av ekonomiska svårigheter och skuldsättning. Något verifierat belopp för statlig finansiering från dessa stater redo- visas inte.63

Sverige berörs i rapporten i ett avsnitt om brödraskapets etabler- ing i andra europeiska länder. Rapporten anger att den svenska grenen av rörelsen, trots sin begränsade storlek, har inflytande över rörelsens europeiska strukturer, och hänvisar bland annat till finansiering från Qatar. Rapporten innehåller inga närmare uppgifter om enskilda svenska organisationer, finansieringsprojekt eller verifierade belopp.64

Iakttagelser och anmärkningar

Rapporten innehåller begränsade verifierade ekonomiska uppgifter och saknar en samlad ekonomisk kartläggning av utländsk finansier- ing. Framställningen är huvudsakligen kvalitativ och bygger på inter- vjuer, expertbedömningar, nätverksanalys och myndighetskontakter.

60Ministère de l’Intérieur, Frères musulmans et islamisme politique en France (2025), s. 40.

61Ministère de l’Intérieur, Frères musulmans et islamisme politique en France (2025), s. 47.

62Ministère de l’Intérieur, Frères musulmans et islamisme politique en France (2025), s. 29 ff.

63Ministère de l’Intérieur, Frères musulmans et islamisme politique en France (2025), s. 33.

64Ministère de l’Intérieur, Frères musulmans et islamisme politique en France (2025), s. 38.

258

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Rapporten anger uttryckligen att enskilda påståenden inte är försedda med källhänvisningar, utan att en samlad litteraturförteckning bifogas.

Rapporten anger uttryckligen att den är fristående från de franska underrättelsetjänsternas arbete och inte är att betrakta som ett uttryck för eller en motivering av de åtgärder som regeringar vidtagit mot rörelsens organisationer.

6.5Främmande makts finansiering av trossamfund

6.5.1Inledning

Säkerhetspolisens lägesbilder pekar genomgående ut Ryssland och Iran som stater som bedriver säkerhetshotande verksamhet mot Sverige. Iakttagelser av motsvarande slag har under senare år redo- visats av säkerhetstjänster i flera andra europeiska länder, och har lett till konkreta myndighetsåtgärder mot religiösa institutioner med koppling till dessa stater, vilket redovisas i detta avsnitt.

I detta avsnitt redovisas vad utredningen har funnit om finansi- ella flöden från dessa staters offentliga sektorer till religiösa institu- tioner i Sverige, samt komparativa iakttagelser från andra europeiska länder. De beslut av SST som nämns i avsnittet behandlas mer in- gående i avsnitt 3.10.7.

Utredningen har inte kunnat få konkreta uppgifter från Säkerhets- polisen om sådana finansiella flöden som behandlas i detta avsnitt, eftersom den typen av uppgifter omfattas av sekretess. Redogörel- sen bygger därför på myndigheternas offentliggjorda beslut och yttranden, samt på offentliga rapporter från säkerhetstjänster i andra länder och granskande journalistik.

6.5.2Ryska statens finansiering av trossamfund

Säkerhetspolisens lägesbild pekar genomgående ut den ryska staten som en aktör som bedriver säkerhetshotande verksamhet mot Sverige.65 Säkerhetspolisen bedömde i ett yttrande till SST i december 2023 att den ryska staten använder Ryska ortodoxa kyrkan (Moskvapatriar- katet) i Sverige som plattform för inhämtande av underrättelser och

annan säkerhetshotande verksamhet, och att trossamfundet vid flera

65Säkerhetspolisen, Säkerhetspolisen 2025/2026 (2026), s. 19 ff.

259

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

tillfällen har erhållit betydande finansiering från den ryska staten. Säkerhetspolisens bedömning ledde till att SST i februari 2024 beslu- tade att inte bevilja trossamfundet organisationsbidrag.66 Beslutet behandlas i avsnitt 3.10.7.

Den ryska invasionen av Ukraina i februari 2022 har medfört att finansiella transaktioner från Ryssland till Sverige sedan dess omfattas av Europeiska unionens (EU) restriktiva åtgärder, vilket begränsar de legala kanalerna för sådan finansiering.

Iakttagelser av motsvarande slag har redovisats av säkerhetstjänster i andra europeiska länder. I Estland har den nationella säkerhetstjäns- ten (Kaitsepolitseiamet) i sin årsöversikt för åren 2025–2026 bedömt att den estniska kristna ortodoxa kyrkan, trots namnbyte år 2025 och formell oberoendeförklaring, fortsatt styrs från Moskvapatriarkatet. En månad efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022 inrättade Moskvapatriarkatet en särskild administrativ enhet med ansvar för stiftsfrågor i det så kallade nära utlandet, vilken enligt rapporten tillsammans med patriarkatets avdelning för externa kyrko- relationer utgör instrumentet för styrning av utländska församlingar. Estland har sedan år 2024 av säkerhetsskäl avstått från att förlänga uppehållstillståndet för den lokale metropoliten och meddelat sam- manlagt sju präster med kopplingar till samfundet inreseförbud.67

6.5.3Iranska statens finansiering av trossamfund

Säkerhetspolisen bedömde i januari 2025 att den iranska regimen an- vänder Imam Ali Islamic Center i Järfälla som plattform för under- rättelseverksamhet och annan säkerhetshotande verksamhet mot Sverige och mot individer i den iranska diasporan i Sverige. Av Säker- hetspolisens yttrande framgick att centret mottagit finansiering från den iranska staten för sin verksamhet i Sverige. Beslutet behandlas i avsnitt 3.10.7.

Iakttagelser av motsvarande slag har redovisats i andra europeiska länder. I Tyskland har Hamburgs delstatliga författningsskydd sedan år 1993 övervakat Islamisches Zentrum Hamburg (IZH) och i sina

66SST, Pressmeddelande den 29 februari 2024: Rysk-ortodoxa kyrkan utan statsbidrag (2024), https://www.myndighetensst.se/arkiv/nyhetsarkiv/2024-02-29-rysk-ortodoxa-kyrkan-utan- statsbidrag.

67Kaitsepolitseiamet (Estonian Internal Security Service), Annual Review 2025–2026 (2026) s. 10 f., https://kapo.ee/sites/default/files/content_page_attachments/annual-review-2025– 2026.pdf (hämtad 19 maj 2026).

260

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

årsrapporter beskrivit det som ett instrument för den iranska stats- ledningen. Det tyska inrikesministeriet förbjöd i juli 2024 föreningen med tillhörande delorganisationer som en extremistisk islamistisk organisation med författningsfientliga syften och beslagtog dess tillgångar.68

I Danmark har den danska dagstidningen Berlingske med stöd av interna myndighetsdokument och banktransaktioner dokumen- terat finansiella överföringar från iranska donatorer och från den iranska staten till Imam Ali-moskén i Köpenhamn. Sammanlagt omkring 2,7 miljoner danska kronor uppges ha överförts under år 2007 för köp av en fastighet som har använts som tjänstebostad för imamen vid moskén. Medlen utgjordes dels av privata gåvor via två iranska välgörenhetsorganisationer, dels av medel överförda från ett konto i Teheran via den statligt ägda iranska banken Bank Melli Iran. En del av medlen passerade enligt dokumenten den iranska ambassa- dens konto i en dansk affärsbank för vidare överföring till moskéns konto. Enligt Berlingske kan det av interna register hos det danska utrikesdepartementet utläsas att imamen vid moskén var knuten till den iranska ambassaden i Köpenhamn åren 2001–2015. Den iranska statens förvärv av fastigheten år 2007 villkorades av det danska justitie- ministeriet på så sätt att fastigheten skulle användas som åretrunt- bostad för anställda vid den iranska ambassaden. Den danska justitie- ministern bad i oktober 2024 Civilstyrelsen att utreda om villkoren för tillståndet är uppfyllda och uttalade att en möjlig konsekvens kan vara att den iranska ambassaden åläggs att sälja fastigheten.69

68Bundesministerium des Innern und für Heimat, Pressmeddelande den 24 juli 2024: Bundes- innenministerin Faeser verbietet das Islamische Zentrum Hamburg und dessen Teilorganisationen, https://www.bmi.bund.de/SharedDocs/pressemitteilungen/DE/2024/07/exekutive3.html (hämtad 19 maj 2026).

69Fast, K., Interne dokumenter afslører: Imam har været tilknyttet Irans ambassade i København, Berlingske, (13 augusti 2025), https://www.berlingske.dk/indland/interne-dokumenter- afsloerer-imam-har-vaeret-tilknyttet-irans-ambassade-i-koebenhavn (hämtad 19 maj 2026); Fast, K., Hemmelige dokumenter afslører milliongaver fra Iran til stormoské i København, Berlingske (13 augusti 2025), https://www.berlingske.dk/indland/hemmelige-dokumenter- afsloerer-milliongaver-fra-iran-til-stormoske-i-koebenhavn-bekymrende (hämtad 19 maj 2026).

261

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

6.6Kartläggning genom finansiella uppgifter

6.6.1Inledning

Utredningen har inhämtat finansiella uppgifter från tre olika källor för att kartlägga den faktiska förekomsten av utländsk finansiering till registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser. I av- snitt 6.6.2 redovisas uppgifter från Finansinspektionens periodiska rapportering, som ger en översiktlig bild av storleksordningen för det totala inflödet av gränsöverskridande transaktioner till Sverige under år 2024. I avsnitt 6.6.3 redovisas uppgifter om inkommande gränsöverskridande transaktioner till verksamheter i religiösa sam- fund och vissa andra näringsgrenar under perioden 2020–2025 som utredningen har inhämtat via Svenska Bankföreningen från dess medlemsbanker, inräknat filialer till utländska kreditinstitut. I av- snitt 6.6.4 redovisas uppgifter från Skatteverket om kontrollupp- gifter (KU80) avseende betalningar från utlandet som överstiger 150 000 kronor. Var och en av källorna har sina egna metodiska förbehåll och beloppströsklar, vilka redovisas i respektive avsnitt.

6.6.2Uppgifter från Finansinspektionen

Bakgrund

För att ge en översiktlig bild av storleksordningen för det totala in- flödet av gränsöverskridande transaktioner till Sverige har utredningen tagit del av uppgifter från Finansinspektionens periodiska rapporter- ing från finansiella företag som står under inspektionens tillsyn. Den rapportering som redovisas nedan avser kalenderåret 2024 och har inhämtats för rapporteringsperioden som avslutades den 31 decem- ber 2024.

Rapporteringen omfattar inkommande gränsöverskridande trans- aktioner till samtliga slag av mottagare i Sverige. Detta inbegriper banker, andra finansiella företag, juridiska personer i samtliga asso- ciationsformer samt fysiska personer. Rapporteringen tar inte hän- syn till transaktionernas syfte. Inga personuppgifter förekommer

i underlaget.

Sammanlagt 1 546 finansiella företag har rapporterat i den period som materialet avser. Av dessa har 580 företag uppgett att de genom-

262

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

för gränsöverskridande transaktioner. Nytt för rapporteringen från och med år 2025 är att finansiella företag med en sammanlagd volym av gränsöverskridande transaktioner som överstiger 25 miljarder kro- nor är skyldiga att redovisa uppgifterna fördelade per motpartsland. Detta gäller 39 av de 580 företagen. Övriga företag rapporterar bara totalvolym utan landfördelning. Detta innebär att uppgifter om mot- partsland saknas för det stora flertalet inrapporterande institut.

Det material som redovisas i tabell 6.4 är en makrobild av det totala finansiella inflödet till Sverige. Det ger inte i sig några indi- kationer på om transaktionerna avser religiös verksamhet eller någon annan särskild verksamhet.

Inkommande gränsöverskridande transaktioner år 2024

Det sammanlagda inflödet av gränsöverskridande transaktioner till Sverige som rapporterats med motpartsland under år 2024 uppgår till omkring 200 800 miljarder kronor fördelat på cirka 700 miljoner transaktioner. Volymen är starkt koncentrerad till banksektorn. Bank- aktiebolag svarar för ungefär 92 procent av volymen och filialer till utländska kreditinstitut för ytterligare 7 procent.

Tabell 6.4 Inkommande gränsöverskridande transaktioner till Sverige år 2024 fördelade per typ av finansiellt institut

Typ av finansiellt institut	Volym (mdkr)	Andel (%)
Bankaktiebolag	184 958	92,1
Filialer till kreditinstitut inom EES	13 810	6,9
Kreditmarknadsbolag	1 077	0,5
Utländsk bank, svensk filial	698	0,3

Värdepappersbolag	195	0,1
Övriga finansiella institut	91	0,0
Summa	200 829	100,0

Källa: Finansinspektionens periodiska rapportering.

I tabell 6.5 redovisas de tio största motpartsländerna. Sverige före- kommer som motpart i materialet vilket sannolikt speglar interna flöden inom svenska bankkoncerner med filialer i utlandet som regi- strerar transaktionen till en svensk juridisk person. Sverige har där- för uteslutits från redovisningen nedan.

263

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Tabell 6.5 De tio största motpartsländerna för inkommande gränsöverskridande transaktioner till Sverige år 2024 (exklusive Sverige)

Motpartsland	Volym (mdkr)	Andel (%)
Storbritannien	43 760	21,8
Nederländerna	36 701	18,3

USA	31 344	15,6
Tyskland	14 681	7,3
Frankrike	14 286	7,1
Luxemburg	7 401	3,7
Danmark	7 379	3,7
Irland	6 265	3,1

Belgien	6 032	3,0
Schweiz	4 626	2,3

Källa: Finansinspektionens periodiska rapportering.

Motpartsländer som särskilt har uppmärksammats i kartläggningen

För de länder som i tidigare forskning och medierapportering sär- skilt har uppmärksammats som möjliga ursprung för utländsk finan- siering av religiös verksamhet redovisas det inkommande inflödet under år 2024 i tabell 6.6. Beloppen är aggregerade över samtliga mottagare i Sverige och avser samtliga ändamål, inte uteslutande religiös verksamhet.

Tabell 6.6 Inkommande gränsöverskridande transaktioner till Sverige år 2024 från motpartsländer som särskilt uppmärksammats i tidigare forskning och medierapportering

Motpartsland	Volym (mkr)	Transaktioner
Turkiet	92 396	40 904 268
Förenade Arabemiraten	63 360	1 448 117
Kuwait	21 142	264 603
Saudiarabien	19 623	1 084 980

Egypten	7 602	446 659
Qatar	4 331	282 326
Bahrain	2 725	120 010
Pakistan	1 404	1 079 524
Oman	1 266	23 078
Irak	874	160 084

Ryssland	806	306

264

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Motpartsland	Volym (mkr)	Transaktioner
Libanon	761	88 601

Jemen	60	672
Afghanistan	0,3	62
Iran	0,004	1
Syrien	0	0

Källa: Finansinspektionens periodiska rapportering.

Sammantaget uppgår inflödet från dessa länder till omkring 216 mil- jarder kronor, vilket motsvarar cirka 0,11 procent av det totala in- flödet under år 2024. Volymerna är dock makrobelopp som inte är begränsade till en viss mottagartyp eller ett visst ändamål. Uppgif- terna ger inte i sig någon information om huruvida transaktionerna avser religiös verksamhet, civilsamhälle eller annan särskild verk- samhet.

När det gäller Iran och Ryssland bör nämnas att internationella sanktioner som införts av EU begränsar gränsöverskridande betal- ningar till och från dessa länder. Sanktionerna mot Iran har funnits i olika omgångar sedan år 2007 och skärpts vid flera tillfällen. Sank- tionerna mot Ryssland har skärpts kraftigt efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina i februari 2022. Under större delen av den period som uppgifterna från bankerna avser har omfattande sanktioner gällt också för Syrien. Detta är sannolikt en bidragande förklaring till att de redovisade volymerna från dessa länder är låga.

6.6.3Uppgifter från banker

Bakgrund

Utredningen har genom en förfrågan via Svenska Bankföreningen inhämtat uppgifter från dess medlemsbanker, inräknat filialer till utländska kreditinstitut, om inkommande gränsöverskridande trans- aktioner till svenska mottagare som bedriver religiös verksamhet. Förfrågan har varit frivillig att besvara. Den enhetliga beloppsgränsen om 10 000 kronor per mottagare och kalenderår innebär dels att mot- tagare under tröskeln inte ingår i materialet, dels att antalet mottagare i en kategori inte framgår. Uppgifterna redovisas aggregerat och innehåller inte några uppgifter om enskilda mottagare, enskilda av-

265

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

sändare, syftet med transaktionerna eller förhållandet mellan avsän- dare och mottagare. Varje rad i underlaget avser en kombination av näringsgrensindelning, mottagarens associationsform och avsändar- land.

Bankernas tystnadsplikt enligt 1 kap. 10 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse har inte aktualiserats vid uppgifts- lämnandet. Bestämmelsen avser uppgifter om enskildas förhållan- den till kreditinstitut, och de aggregerade uppgifter som har lämnats till utredningen innefattar inte sådana uppgifter.

De banker som har besvarat förfrågan tog enligt Finansinspek- tionens periodiska rapportering under år 2024 sammantaget emot den övervägande delen, omkring 96 procent, av samtliga inkommande gränsöverskridande transaktioner inom den svenska banksektorn, in- räknat filialer till utländska kreditinstitut. Detta framgår av tabell 6.7.

Tabell 6.7 Inkommande gränsöverskridande transaktioner till den svenska banksektorn år 2024, fördelat på de banker som lämnat uppgifter till utredningen och övriga banker och filialer

	Volym 2024 (mdkr)	Andel (%)
Banker som lämnat uppgifter till utredningen	191 363	95,9
Övriga banker och filialer	8 103	4,1
Banksektorn totalt	199 466	100,0

Källa: Finansinspektionens periodiska rapportering.

Den period som uppgifterna avser är 1 januari 2020–1 november 2025, det vill säga knappt sex år. Den beloppsgräns som tillämpats är minst 10 000 kronor per mottagare och kalenderår. Belopp som understiger gränsen synliggörs inte i materialet.

Verksamhetstypen identifieras genom näringsgrensindelning enligt standard för svensk näringsgrensindelning (SNI) 2007. Utredningens fokus har varit näringsgrensindelningen SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund) som omfattar verksamhet i såväl registrerade tros- samfund som motsvarande verksamhet i ideell förening eller stiftelse. Vid förfrågningarna har även några andra näringsgrenar angetts som intressanta och redovisas separat nedan. Näringsgrensindelningen anges av kunden själv vid registreringen, och enskilda mottagare kan därför ha angett en kod som inte motsvarar den faktiska huvudsak- liga verksamheten.

266

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Tabell 6.8	Näringsgrensindelningar enligt SNI 2007
	som ingår i de inhämtade uppgifterna

SNI-kod	Verksamhet
94910	Verksamhet i religiösa samfund
94990	Övriga intresseorganisationer
88994	Humanitära insatser
85593	Studieförbundens och frivilligorganisationernas utbildning
85599	Diverse övrig utbildning
00009	Huvudnäring okänd

Källa: Statistikmyndigheten SCB, Standard för svensk näringsgrensindelning SNI 2007.

Det kan nämnas att SNI 2007 den 8 december 2025 ersattes av en ny version, SNI 2025, som svarar mot EU:s näringsgrensstandard NACE Rev. 2.1. Övergången till den nya versionen sker successivt under flera år. Eftersom det inhämtade materialet avser perioden

1 januari 2020–1 november 2025, det vill säga helt före övergången, har bankerna rapporterat enligt SNI 2007. För den näringsgrens- indelning som är utredningens fokus, SNI 94910 (verksamhet i reli- giösa samfund), är koden och dess beskrivning i sak oförändrad i SNI 2025. Också för övriga näringsgrensindelningar som redovisas finns kodnumret kvar med i huvudsak oförändrat innehåll, även om viss omflyttning av delar av innehållet förekommer i några fall. Över- gången till SNI 2025 bedöms inte påverka de iakttagelser som redo- visas nedan.

Metodiska förbehåll

Vid en sammanställning av bankernas redovisning framträder vissa skillnader i tolkning som har betydelse för hur uppgifterna ska för- stås. När det gäller associationsform har vissa banker redovisat enbart ideella föreningar och stiftelser och inte särskilt uppgett registrerade trossamfund i sitt underlag, medan andra banker har inkluderat regi- strerade trossamfund som en egen kategori. I underlaget förekom- mer också att associationsform inte har angetts.

Gemensamt för samtliga banker som besvarat förfrågan är att de redovisade beloppen avser näringsgrensindelningen SNI 94910 (verk- samhet i religiösa samfund). Skillnaden i sättet att redovisa associa- tionsform innebär att de redovisade beloppen för registrerade tros-

267

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

samfund får anses utgöra en undre gräns. Den faktiska volymen är sannolikt högre. För iakttagelser om fördelning på avsändarland be- döms metodbristen inte ha avgörande betydelse.

Beloppsgränsen för rapportering har varit 10 000 kronor eller motsvarande per mottagare och kalenderår.

I underlaget förekommer att samma mottagare har registrerats under flera SNI-koder och att transaktioner då räknats med under varje sådan SNI-kod. För redovisningen avseende SNI 94910 (verk- samhet i religiösa samfund) bedöms detta inte påverka resultatet i någon avgörande utsträckning. För den aggregerade redovisningen av övriga SNI-koder kan dock en viss överrapportering inte uteslutas.

Underlaget avser slutligen endast transaktioner som har gått genom de inrapporterande bankernas betalningssystem. Inkommande gränsöverskridande transaktioner som sker genom andra finansiella institut än de inrapporterande omfattas därmed inte av materialet. När det gäller transaktioner med kontanter eller kryptotillgångar omfattas dessa inte heller. Materialet ger därför inte någon heltäckande bild av inkommande gränsöverskridande transaktioner till religiös verk- samhet i Sverige.

Inkommande transaktioner till verksamhet i religiösa samfund

Av det sammanlagda materialet framgår att de inrapporterande ban- kerna under perioden registrerat inkommande gränsöverskridande transaktioner till mottagare med näringsgrensindelningen SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund) om sammanlagt omkring 3,5 mil- jarder kronor fördelat på 18 659 transaktioner. Transaktionerna kom- mer från 84 olika länder.

Av tabell 6.9 framgår fördelningen på associationsform. Det domi- nerande mottagarslaget är registrerade trossamfund, som svarar för ungefär 89 procent av beloppet. Ideella föreningar svarar för knappt 8 procent och stiftelser för en försumbar andel.

268

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Tabell 6.9 Inkommande gränsöverskridande transaktioner till SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund) fördelade på associationsform, 1 januari 2020–1 november 2025

Associationsform	Belopp (kr)	Andel (%)	Transaktioner
Registrerat trossamfund	3 118 538 000	88,5	5 316
Ideell förening	273 274 100	7,8	9 316

Stiftelse	4 501 000	0,1	323
Ej angiven	128 791 200	3,7	3 550
Summa	3 526 080 000	100,0	18 659

Källa: Uppgifter inhämtade från svenska banker och filialer till utländska kreditinstitut.

Av tabellen över avsändarländer (tabell 6.10) framgår att materialet uppvisar en mycket stark koncentration till ett mindre antal länder. Irland är det enskilt största avsändarlandet och svarar för omkring 39 procent av beloppet, följt av Luxemburg med 23 procent och USA med 18 procent. De tre största länderna svarar tillsammans för 80 procent av beloppet. De tio största länderna svarar för 98 procent.

Norge och Tyskland uppvisar ett särskilt mönster med många transaktioner i förhållande till beloppet, vilket motsvarar små genom- snittliga belopp per transaktion. Norge har 3 859 transaktioner till ett genomsnitt om omkring 41 000 kronor per transaktion, och Tyskland 3 056 transaktioner till ett genomsnitt om omkring 45 000 kronor per transaktion. Irland och Luxemburg uppvisar det omvända mönst- ret med få transaktioner och höga genomsnittsbelopp om omkring 3,4 miljoner kronor respektive 5,2 miljoner kronor per transaktion.

Tabell 6.10 De 20 största avsändarländerna för inkommande gränsöverskridande transaktioner till SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund), 1 januari 2020–1 november 2025

Avsändarland	Belopp (kr)	Andel (%)	Transaktioner
Irland	1 364 815 000	38,7	399
Luxemburg	813 792 000	23,1	155

USA	643 004 000	18,2	1 441
Norge	157 564 000	4,5	3 859
Nederländerna	138 223 000	3,9	595
Tyskland	136 892 000	3,9	3 056
Schweiz	82 524 000	2,3	486
Storbritannien	39 632 000	1,1	1 200

Danmark	29 306 000	0,8	1 534
Finland	27 051 000	0,8	2 967

269

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Avsändarland	Belopp (kr)	Andel (%)	Transaktioner
Frankrike	17 906 000	0,5	351
Ryssland	9 515 000	0,3	15
Australien	8 993 000	0,3	120
Belgien	6 420 000	0,2	604

Guernsey	5 108 000	0,1	1
Israel	4 187 000	0,1	43

Island	3 895 000	0,1	124
Italien	2 495 000	0,1	131
Lettland	2 248 000	0,1	80
Spanien	1 925 000	0,1	218
Övriga 64 länder	30 587 000	0,9	1 280
Summa	3 526 080 000	100,0	18 659

Källa: Uppgifter inhämtade från svenska banker och filialer till utländska kreditinstitut.

Avsändarländer i Mellanöstern,

Nordafrika och vissa andra länder

Den medierapportering och forskning som redovisats tidigare i kapitlet har särskilt uppmärksammat utländsk finansiering till reli- giös verksamhet i Sverige från Gulfstaterna, Iran, Turkiet och vissa andra länder. För dessa länder framgår av de uppgifter som har in- hämtats från bankerna det sammanlagda inflöde som redovisas i tabell 6.11. Inga transaktioner från Qatar, Bahrain, Oman, Iran, Egypten, Afghanistan, Jemen eller Syrien framgår av materialet.

Tabell 6.11 Inkommande gränsöverskridande transaktioner till SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund) från utvalda avsändarländer i Mellanöstern, Nordafrika och vissa andra länder,

1 januari 2020–1 november 2025

Avsändarland	Belopp (kr)	Transaktioner
Förenade Arabemiraten	1 752 433	29
Pakistan	1 654 390	4
Turkiet	503 133	11
Irak	245 190	1
Saudiarabien	90 331	2
Kuwait	56 453	1

Libanon	1 459	1
Summa	4 303 389	49

Källa: Uppgifter inhämtade från svenska banker och filialer till utländska kreditinstitut.

270

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Det sammanlagda beloppet från dessa länder uppgår till omkring 4,3 miljoner kronor fördelat på 49 transaktioner, vilket motsvarar 0,12 procent av det totala beloppet för SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund) i materialet. Med beaktande av de metodiska för- behållen, särskilt när det gäller transaktioner som inte sker genom de inrapporterande bankernas betalningssystem, lämnas dock öppet om de redovisade beloppen ger en representativ bild av det faktiska inflödet från dessa länder.

Övriga näringsgrenar

Utöver SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund) har bankerna även lämnat uppgifter om inkommande gränsöverskridande trans- aktioner till mottagare med vissa andra näringsgrensindelningar som vid förfrågan angetts som av intresse för utredningen. Beloppen redovisas i tabell 6.12 i sammandrag. SNI-koderna omfattar enligt Statistikmyndigheten SCB:s näringsgrensstandard verksamhet i övriga intresseorganisationer, humanitära insatser, studieförbundens utbildning och diverse övrig utbildning samt en kategori för mot- tagare med huvudnäring okänd.

Som har anförts ovan anger mottagaren själv sin näringsgrensindel- ning vid registreringen. Klassificeringen kan därför vara felaktig eller missvisande. Det innebär att det inte kan uteslutas att enskilda mot- tagare som har registrerats under någon av de övriga näringsgrens- indelningarna i själva verket bedriver religiös verksamhet eller har som ändamål att främja religiös verksamhet, eller att de utgör sådana ideella föreningar eller stiftelser av de slag som annars omfattas av utredningens uppdrag. Detsamma gäller för mottagare med närings- grensindelningen SNI 00009 (huvudnäring okänd), där någon klassi- ficering av verksamheten inte alls har gjorts. Det är skälet till att utredningen har valt att inhämta och redogöra för uppgifter också om dessa näringsgrensindelningar.

271

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Tabell 6.12 Inkommande gränsöverskridande transaktioner till svenska ideella föreningar, stiftelser och trossamfund med vissa andra näringsgrensindelningar än SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund), 1 januari 2020–1 november 2025

SNI-kod	Verksamhet	Belopp (kr)	Transaktioner
94990	Övriga intresseorganisationer	14 126 860 000	73 755
88994	Humanitära insatser	4 478 758 000	6 322
00009	Huvudnäring okänd	2 003 292 000	15 781
85599	Diverse övrig utbildning	534 544 000	10 691
85593	Studieförbundens utbildning	40 906 000	5 085
Summa		21 184 360 000	111 634

Källa: Uppgifter inhämtade från svenska banker och filialer till utländska kreditinstitut.

Det sammanlagda beloppet för dessa näringsgrenar uppgår till cirka 21 miljarder kronor fördelat på 111 634 transaktioner. Det är omkring sex gånger det belopp som inkommit till religiös verksamhet enligt SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund). Den enskilt största kate- gorin är SNI 94990 (övriga intresseorganisationer) som omfattar en bred grupp av civilsamhällesorganisationer.

Avsändarländer för övriga näringsgrenar

Materialet om inkommande gränsöverskridande transaktioner till mottagare med näringsgrensindelningarna SNI 94990, 88994, 00009, 85599 och 85593 fördelar sig på 153 avsändarländer. De tjugo största avsändarländerna framgår av tabell 6.13. Tre länder, Finland, USA och Luxemburg, svarar tillsammans för omkring 56 procent av beloppet.

De tio största länderna svarar för omkring 90 procent och de 20 största för omkring 97 procent.

272

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Tabell 6.13 De 20 största avsändarländerna för inkommande gränsöverskridande transaktioner till svenska ideella föreningar, stiftelser och trossamfund med näringsgrensindelningarna SNI 94990, 88994, 00009, 85599 och 85593, 1 januari 2020–1 november 2025

Avsändarland	Belopp (kr)	Andel (%)	Transaktioner
Finland	6 853 768 000	32,4	14 026
USA	3 311 799 000	15,6	4 047

Luxemburg	1 582 255 000	7,5	876
Nederländerna	1 416 019 000	6,7	4 771
Tyskland	1 134 178 000	5,4	15 608
Schweiz	1 123 486 000	5,3	3 387
Storbritannien	1 079 980 000	5,1	5 450
Danmark	906 198 000	4,3	9 957
Norge	813 333 000	3,8	17 729
Belgien	811 153 000	3,8	3 213

Cypern	564 148 000	2,7	148
Irland	391 858 000	1,8	9 399
Frankrike	176 586 000	0,8	3 315
Kina	108 080 000	0,5	343
Spanien	82 083 000	0,4	1 727
Bermuda	57 424 000	0,3	7

Malta	55 814 000	0,3	235
Polen	46 645 000	0,2	1 011
Italien	41 719 000	0,2	2 001
Jordanien	41 279 000	0,2	170
Övriga 133 länder	586 557 000	2,8	14 214
Summa	21 184 362 000	100,0	111 634

Källa: Uppgifter inhämtade från svenska banker och filialer till utländska kreditinstitut.

Fördelningen skiljer sig på flera punkter från den bild som framträder för religiös verksamhet enligt tabell 6.10. Irland och Luxemburg, som är de två största avsändarländerna för religiös verksamhet, har en mer underordnad ställning här, medan Finland, Nederländerna, Schweiz och Belgien framträder med större belopp. Inflödet är också mindre koncentrerat till ett fåtal länder. För religiös verksamhet svarar de tre största länderna för omkring 80 procent av beloppet, mot omkring 56 procent här. Den finländska andelen utgörs i allt väsentligt av trans- aktioner till mottagare med näringsgrensindelningen SNI 94990 (övriga intresseorganisationer) och associationsformen stiftelse, med

273

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

ett genomsnittligt transaktionsbelopp som är betydligt högre än för övriga avsändarländer. Det har inte varit möjligt att utifrån materialet närmare bedöma sammansättningen av dessa flöden.

Bilden av de största avsändarländerna varierar mellan näringsgrens- indelningarna. För SNI 88994 (humanitära insatser) framträder en stark koncentration till USA, som ensamt svarar för omkring 51 pro- cent av beloppet, följt av Storbritannien med omkring 13 procent, Norge med omkring 11 procent och Belgien med omkring 8 procent. Sammantaget svarar dessa fyra länder för omkring 84 procent av be- loppet. För SNI 85593 (studieförbundens utbildning) och 85599 (diverse övrig utbildning) är beloppen små och avsändarländerna genomgående nordiska eller annars i Sveriges närområde.

Avsändarländer i Mellanöstern och Nordafrika

På motsvarande sätt som för religiös verksamhet (tabell 6.11) redo- visas i tabell 6.14 inflödet till de övriga näringsgrenarna från avsändar- länder i Mellanöstern och Nordafrika. Endast länder med ett inflöde om minst 100 000 kronor redovisas. Inga transaktioner från Iran, Irak, Algeriet eller Jemen framgår av materialet.

Tabell 6.14 Inkommande gränsöverskridande transaktioner till svenska ideella föreningar, stiftelser och trossamfund med näringsgrensindelningarna SNI 94990, 88994, 00009, 85599 och 85593 från avsändarländer i Mellanöstern och Nordafrika, 1 januari 2020–1 november 2025

Avsändarland	Belopp (kr)	Transaktioner
Jordanien	41 279 479	170
Turkiet	33 312 056	271
Saudiarabien	7 366 260	25
Förenade Arabemiraten	6 704 860	105
Israel	5 334 455	88
Sudan	2 502 720	2
Syrien	1 538 729	1
Libanon	1 122 930	24

Kuwait	449 594	8
Qatar	372 066	5
Oman	358 506	4
Palestina	291 987	4
Egypten	288 932	8

274

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Avsändarland	Belopp (kr)	Transaktioner
Tunisien	173 198	7

Bahrain	105 174	1
Summa	101 200 945	723

Källa: Uppgifter inhämtade från svenska banker och filialer till utländska kreditinstitut.

Det sammanlagda beloppet från dessa länder uppgår till omkring 101 miljoner kronor på 723 transaktioner, vilket motsvarar omkring 0,48 procent av det totala beloppet för dessa näringsgrenar. Det är ett större belopp än det inflöde som enligt tabell 6.11 har redovisats för religiös verksamhet, omkring 4,3 miljoner kronor, men fortfarande en liten andel av totalbeloppet.

Verksamhetsinriktningar för utvalda avsändarländer

Inom materialet för de övriga näringsgrenarna varierar fördel- ningen mellan näringsgrensindelningarna tydligt mellan länderna. Av tabell 6.15 framgår denna fördelning för de länder i Mellanöstern och Nordafrika vars inflöde uppgår till minst en miljon kronor.

Tabell 6.15 Fördelning på näringsgrensindelning för inkommande gränsöverskridande transaktioner från utvalda avsändarländer i Mellanöstern och Nordafrika, 1 januari 2020–1 november 2025

Avsändarland	Belopp (kr)	94990	88994	00009	85599	85593
Jordanien	41 279 479	39,7 %	0,1 %	60,2 %	–	0,0 %
Turkiet	33 312 056	11,9 %	1,2 %	84,2 %	1,1 %	1,6 %
Saudiarabien	7 366 260	48,8 %	–	50,1 %	0,8 %	0,2 %
Förenade Arabemiraten	6 704 860	10,9 % 59,0 % 27,8 %			1,3 %	1,0 %
Israel	5 334 455	42,2 %	31,9 %	5,5 %	20,0 %	0,4 %
Sudan	2 502 720	–	100,0 %	–	–	–

Syrien	1 538 729	–	100,0 %	–	–	–
Libanon	1 122 930	11,2 %	82,0 %	–	–	6,8 %

Källa: Uppgifter inhämtade från svenska banker och filialer till utländska kreditinstitut. Procenttalen avser andel av landets totala belopp för de redovisade näringsgrensindelningarna.

Tre mönster kan urskiljas. För det första utgörs det helt övervägande inflödet från Jordanien och Turkiet, det vill säga de två största av- sändarländerna i tabell 6.14, av transaktioner till mottagare med SNI

275

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

00009 (huvudnäring okänd). För Jordanien motsvarar det 60 pro- cent av beloppet, omkring 25 miljoner kronor, fördelat på 142 trans- aktioner. För Turkiet motsvarar det 84 procent av beloppet, omkring 28 miljoner kronor, fördelat på 85 transaktioner.

För det andra utgörs inflödet från Förenade Arabemiraten, Libanon, Syrien och Sudan till övervägande del eller i sin helhet av transaktioner som klassificerats som SNI 88994 (humanitära insatser).

För det tredje utgörs inflödet från Saudiarabien så gott som ute- slutande av transaktioner som fördelar sig ungefär jämnt mellan SNI 00009 (huvudnäring okänd) och 94990 (övriga intresseorganisatio- ner). Israel uppvisar i jämförelse ett blandat mönster, med betydande andelar på flera näringsgrensindelningar.

Sammanfattande iakttagelser

Inkommande gränsöverskridande transaktioner till SNI 94910 (verk- samhet i religiösa samfund) uppgick under perioden 2020–2025 till sammanlagt omkring 3,5 miljarder kronor fördelat på 18 659 trans- aktioner enligt det material som de inrapporterande bankerna lämnat. Av detta belopp avser omkring 89 procent registrerade trossamfund som mottagare. Återstoden fördelar sig huvudsakligen på ideella föreningar.

Tre länder svarar tillsammans för omkring 80 procent av beloppet. Det är Irland, Luxemburg och USA. De tio största avsändarländerna svarar för 98 procent. Inflödet från Mellanöstern, Nordafrika och vissa andra länder som tidigare kartläggningar uppmärksammat upp- går enligt materialet till omkring 4,3 miljoner kronor, vilket motsva- rar 0,12 procent av totalbeloppet för SNI 94910 (verksamhet i reli- giösa samfund).

Inkommande gränsöverskridande transaktioner till mottagare med näringsgrensindelningarna SNI 94990, 88994, 00009, 85599 och 85593 uppgick under perioden enligt det material som de inrapporterande bankerna lämnat till sammanlagt cirka 21 miljarder kronor. Det är omkring sex gånger så stort som inflödet till religiös verksamhet enligt SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund). Fördelningen på avsändarland skiljer sig från den som framträder för religiös verk- samhet. Tre länder, Finland, USA och Luxemburg, svarar tillsammans

276

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

för omkring 56 procent av beloppet, mot omkring 80 procent för de tre största avsändarländerna för religiös verksamhet. Inflödet från Mellanöstern och Nordafrika uppgår till omkring 101 miljoner kro- nor. Det är ett större belopp i absoluta tal än motsvarande inflöde till religiös verksamhet, men en mindre andel av totalbeloppet för dessa näringsgrenar.

Som har anförts i avsnittet anger mottagaren själv sin närings- grensindelning vid registreringen, och kategorin SNI 00009 (huvud- näring okänd), som uppgår till omkring 2 miljarder kronor, saknar klassificering. Det går utifrån materialet inte att fastställa i vilken utsträckning inflödet till de övriga näringsgrenarna avser religiös verksamhet, verksamhet som har som ändamål att främja religiös verksamhet eller andra organisationer av de slag som omfattas av ut- redningens uppdrag. Materialet ger därför inte underlag för att dra några slutsatser om sammansättningen av mottagare i dessa kategorier.

Materialet omfattar endast inkommande transaktioner som har gått genom de inrapporterande bankernas betalningssystem och endast belopp över 10 000 kronor per mottagare och kalenderår. In- kommande transaktioner via andra banker, övriga finansiella företag eller transaktioner under beloppsgränsen omfattas inte av materialet.

6.6.4Uppgifter från Skatteverket

Bakgrund

Utredningen har inhämtat uppgifter från Skatteverket om utländska betalningar till registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftel- ser. Materialet bygger på kontrolluppgifter (KU80) som banker och andra finansiella företag är skyldiga att lämna till Skatteverket om inkommande betalningar från utlandet som överstiger 150 000 kro- nor. Beloppsgränsen 150 000 kronor innebär att mindre betalningar inte fångas upp i materialet.

Materialet skiljer sig på flera sätt från de uppgifter som inhämtats från banker och som redovisas i avsnitt 6.6.3. Uppgifterna från ban- kerna avser perioden 1 januari 2020–1 november 2025, har en lägre tröskel om 10 000 kronor per mottagare och kalenderår och är be- gränsade till mottagare med vissa näringsgrensindelningar. Skatte- verkets uppgifter omfattar i regel endast kalenderåret 2024, har en högre tröskel och avser samtliga associationsformer, det vill säga

277

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

ideell förening, registrerat trossamfund och stiftelse, oavsett närings- grensindelning. För frågan om de organisationer i utredningens granskningsunderlag som redovisas särskilt nedan har Skatteverket dock lämnat uppgifter för åren 2020–2025.

Skatteverket har vid samtliga sammanställningar lämnat uppgif- terna avidentifierade. Beloppen anger inte vad betalningen avser. Det går inte att i materialet utläsa om en transaktion utgör betalning för en vara eller tjänst, ett bidrag eller en gåva.

Allmän sammanställning över inkommande utlandsbetalningar år 2024

Skatteverket har lämnat en allmän sammanställning över samtliga kontrolluppgifter (KU80) som lämnats avseende betalningar från utlandet under år 2024 till svenska mottagare som är stiftelse, ideell förening eller registrerat trossamfund (juridisk form 72, 63 och 61). Sammanlagt har 6 137 kontrolluppgifter lämnats avseende betalningar från 90 olika länder.

Tabell 6.16 Kontrolluppgifter KU80 avseende betalningar från utlandet under år 2024 till svenska stiftelser, registrerade trossamfund och ideella föreningar

Juridisk form	Antal mottagare	Antal KU80	Belopp (kr)
Stiftelser	319	–	152 673 277 699
Registrerade trossamfund	32	–	891 301 964
Ideella föreningar	655	–	5 151 412 725
Summa	1 006	6 137	158 715 992 388

Källa: Skatteverket.

Stiftelser tog emot drygt 152 miljarder kronor, vilket utgör ungefär 96 procent av det sammanlagda beloppet. Ideella föreningar tog emot omkring 5,1 miljarder kronor. Registrerade trossamfund tog emot omkring 891 miljoner kronor, vilket utgör knappt 0,6 procent av det sammanlagda beloppet. Storleksordningen för stiftelser och ideella föreningar speglar sannolikt i hög grad finansiella stiftelser, bistånds- organisationer och andra civilsamhällesaktörer med betydande inter- nationell verksamhet.

278

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Utvalda motpartsländer år 2024

Vid förfrågan till Skatteverket har utredningen särskilt önskat upp- gifter om kontrolluppgifter avseende betalningar från ett mindre antal länder som varit av särskilt intresse i kartläggningen. Av Skatte- verkets sammanställning för dessa länder år 2024 framgår följande (talet inom parentes anger antalet mottagare).

Tabell 6.17 Antal kontrolluppgifter KU80 år 2024 från utvalda motpartsländer, fördelat på juridisk form (antal unika mottagare inom parentes)

Avsändarland	Antal KU80		Stiftelser		Trossamfund		Ideella fören.

Belgien	232 (96)		74	(23)	1	(1)	157 (72)
Egypten	3	(2)		1 (1)		–	2	(1)

Förenade Arabemiraten	18	(7)		6 (3)		–	12	(4)
Kuwait	2	(1)		2 (1)		–		–
Marocko	1	(1)		–		–	1	(1)
Oman	2	(1)		2 (1)		–		–
Saudiarabien	3	(2)		2 (1)		–	1	(1)
Storbritannien	863 (155)		585	(65)	9	(4)	269 (86)
Syrien	1	(1)		–		–	1	(1)
Turkiet	16 (12)			6 (4)		–	10	(8)

Summa	1 141 (278)		678	(99)	10	(5)	453 (174)

Källa: Skatteverket.

Tabell 6.18 Belopp för kontrolluppgifter KU80 år 2024 från utvalda motpartsländer, fördelat på juridisk form (med trossamfund avses registrerade trossamfund)

Avsändarland	Belopp totalt (kr)	Stiftelser	Trossamfund	Ideella fören.

Belgien	1 279 525 273	1 006 625 145	6 230 132	266 669 996
Egypten	14 854 217	192 460	–	14 661 757

Förenade
Arabemiraten	21 043 507	1 111 674	–	19 931 833
Kuwait	456 000	456 000	–	–
Marocko	302 055	–	–	302 055
Oman	432 500	432 500	–	–
Saudiarabien	1 182 079	579 000	–	603 079
Storbritannien	109 706 978 971	108 537 656 621	3 073 885	1 166 248 465

Syrien	1 511 572	–	–	1 511 572
Turkiet	6 108 533	1 345 027	–	4 763 506
Summa	111 032 394 707	109 548 398 427	9 304 017	1 474 692 263

Källa: Skatteverket.

279

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Av Skatteverkets sammanställning framgår vidare att inga kontroll- uppgifter har lämnats avseende betalningar från Iran, Qatar, Ryssland eller Somalia till mottagare som är stiftelse, ideell förening eller regi- strerat trossamfund under år 2024.

Storbritannien dominerar materialet både i antal kontrolluppgifter och belopp, främst hänförligt till stiftelser med 585 mottagare och drygt 108 miljarder kronor. För registrerade trossamfund är de redo- visade beloppen små i förhållande till stiftelser och ideella föreningar. När det gäller motpartsländer som särskilt uppmärksammats i tidi- gare forskning och medierapportering framgår att inga eller mycket små belopp tagits emot enligt det material som redovisats för Skatte- verket genom kontrolluppgiftssystemet.

Fördjupad sammanställning för organisationer med religiös verksamhet år 2024

Utredningen har vidare bett Skatteverket att lämna en fördjupad sammanställning över kontrolluppgifter (KU80) för enbart sådana organisationer som har religiös verksamhet som ändamål. Avgräns- ningen har gjorts genom att urvalet omfattar dels registrerade tros- samfund (juridisk form 63), dels ideella föreningar och stiftelser som vid registreringen har angett religiös verksamhet som ändamål. Under- laget omfattar samtliga avsändarländer, inte enbart de utvalda länder som redovisats i tabell 6.18.

Sammanställningen omfattar 79 organisationer som under år 2024 tagit emot kontrolluppgiftspliktig utlandsbetalning. Av dessa är

32 registrerade trossamfund, 44 ideella föreningar och 3 stiftelser. De sammanräknade beloppen för dessa organisationer framgår av tabell 6.19.

Tabell 6.19 Sammanräknade belopp för kontrolluppgifter KU80 år 2024 till 79 organisationer med religiös verksamhet som ändamål, fördelat på juridisk form

Juridisk form	Belopp (kr)	Andel (%)	Antal org.

Registrerade trossamfund	891 301 964	71,5	32
Ideella föreningar	352 294 905	28,3	44

Stiftelser	2 824 807	0,2	3
Summa	1 246 421 676	100,0	79

Källa: Skatteverket.

280

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Det sammanlagda beloppet för de 79 organisationerna uppgår till cirka 1,25 miljarder kronor under år 2024. Registrerade trossamfund tar emot drygt 70 procent av detta belopp medan ideella föreningar tar emot knappt 30 procent. Stiftelser utgör en mycket liten andel. Volymen är fördelad på 26 olika avsändarländer. De 10 största

framgår av tabell 6.2.

Tabell 6.20 De tio största avsändarländerna för kontrolluppgifter KU80 år 2024 till organisationer med religiös verksamhet som ändamål

Avsändarland	Belopp (kr)	Andel (%)	Antal org.	Antal KU80
Irland	454 582 794	36,5	5	66
USA	342 654 464	27,5	19	58
Danmark	280 268 874	22,5	8	26
Nederländerna	44 659 910	3,6	14	19

Norge	40 065 373	3,2	12	44
Tyskland	20 311 900	1,6	10	26
Belgien	16 652 043	1,3	2	8
Luxemburg	14 325 348	1,1	6	14
Storbritannien	12 092 071	1,0	10	27
Schweiz	9 324 892	0,7	5	12
Övriga 16 länder	11 484 007	0,9	–	30
Summa	1 246 421 676	100,0	–	330

Källa: Skatteverket.

Av det fördjupade materialet framgår att betalningar från länder som tidigare kartläggningar har uppmärksammat förekommer endast i begränsad utsträckning. Från Jordanien och Jemen har en mottagare per land tagit emot omkring 0,5 miljoner kronor vardera, från Irak en mottagare 0,25 miljoner kronor. Inga kontrolluppgifter har läm- nats avseende betalningar från Iran, Qatar, Saudiarabien, Förenade Arabemiraten, Turkiet, Kuwait, Bahrain, Oman, Egypten, Pakistan eller Ryssland till denna grupp av organisationer under år 2024.

Skatteverket har i en kompletterande sammanställning även läm- nat uppgifter om näringsgrensindelning för dessa organisationer. Av materialet framgår att näringsgrensindelningen för 59 av organisatio- nerna är SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund). Övriga 20 orga- nisationer har angett andra näringsgrensindelningar. 5 organisatio- ner saknar registrerad näringsgrensindelning.

281

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Tabell 6.21 Näringsgrensindelning enligt SNI 2007 för de 79 organisationerna med religiös verksamhet som ändamål och kontrolluppgifter KU80 år 2024

SNI-kod	Verksamhet	Belopp (kr)	Antal org.
94910	Verksamhet i religiösa samfund	920 902 671	59
87301	Vård och omsorg i särskilda boendeformer
	för äldre	275 309 608	1

47792	Detaljhandel med övriga begagnade varor	22 818 890	1
88994	Humanitära insatser	17 035 823	2
94990	Övriga intresseorganisationer	3 438 884	5
58110	Utgivning av böcker	1 816 955	1
68201	Uthyrning av egna bostäder	1 365 366	1
55202	Stug- och rumsuthyrning	962 629	3

68203	Uthyrning av andra lokaler	171 482	1
Saknas	Näringsgrensindelning saknas	2 599 368	5

Summa		1 246 421 676	79

Källa: Skatteverket.

Det noteras att näringsgrensindelningen anges av organisationen själv vid registreringen och att Skatteverket inte gör någon självstän- dig prövning av om uppgiften stämmer överens med den faktiska huvudsakliga verksamheten. En enskild organisation har registrerats med näringsgrensindelningen SNI 87301 (vård och omsorg i särskilda boendeformer för äldre) men har trots detta bedömts ha religiös verk- samhet som ändamål enligt den gruppkod som Skatteverket har fört in vid registreringen. Detta illustrerar att näringsgrensindelningen i materialet inte alltid avspeglar den verksamhet som organisationen faktiskt bedriver.

Trossamfund som mottagit statsbidrag åren 2024 och 2025

Utredningen har vidare bett Skatteverket att, utan att lämna uppgift om enskilda mottagare, kontrollera om något av de trossamfund som under åren 2024 och 2025 mottagit statsbidrag enligt lagen (1999:932) om stöd till trossamfund även har mottagit utlandsbetalning som mot- svarar villkoren för kontrolluppgift (KU80). Underlaget omfattar 42 trossamfund. Av dessa har 6 organisationer under år 2024 mot- tagit kontrolluppgiftspliktig utlandsbetalning. Det sammanräknade beloppet för dessa 6 organisationer uppgår till 91 909 620 kronor.

282

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Kontrolluppgifter avseende betalningar år 2025 har vid tidpunk- ten för Skatteverkets sammanställning ännu inte lämnats.

Kontrolluppgifter för organisationer som har uppmärksammats ur ett demokratihänseende

Utredningen har bett Skatteverket att lämna en sammanställning över kontrolluppgifter (KU80) för perioden 2020–2025 för en grupp organisationer som har uppmärksammats i sammanhang som ger anledning till granskning ur ett demokratihänseende. Urvalet har skett enligt två kriterier.

Det första kriteriet avser organisationer som har fått avslag på en ansökan om statsbidrag på den grund att de inte uppfyller demo- krativillkoren. Om avslagsbeslutet har överklagats och allmän för- valtningsdomstol har ändrat myndighetens beslut till organisatio- nens fördel har organisationen inte tagits med i urvalet.

Det andra kriteriet avser organisationer där det i övrigt finns uppgifter som ger anledning att anta att en granskning av om demo- krativillkoren är uppfyllda kan vara påkallad. Sådana uppgifter har baserats på myndighetsuppgifter, tidigare granskningar eller rappor- tering från etablerade medier.

Sammanställningen omfattar 180 organisationer. Det bör dock noteras att antalet enskilda organisationsnummer inte motsvarar antalet självständiga aktörer. En betydande del av de 180 organisa- tionerna utgörs av lokala församlingar, lokalavdelningar och liknande som ingår i större trossamfunds- eller kyrkostrukturer.

Av Skatteverkets sammanställning framgår att fungerande adress saknas för 18 av organisationerna. Ingen av dessa 18 har mottagit betalningar från utlandet. För perioden 2020–2025 framgår följande.

283

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

Tabell 6.22 Belopp för kontrolluppgifter KU80 åren 2020–2025 till organisationer i utredningens granskningsunderlag, fördelat på juridisk form

År	Belopp totalt (kr)	Stiftelser	Trossamfund	Ideella fören.
2020	17 899 805	6 343 393	–	11 556 412
2021	17 740 650	413 861	511 508	16 815 281

2022	2 762 970	–	–	2 762 970
2023	12 563 433	4 016 775	–	8 546 658
2024	13 076 531	2 664 534	–	10 411 997
2025	12 422 196	2 618 876	–	9 803 320
Summa	76 465 585	16 057 439	511 508	59 896 638

Källa: Skatteverket.

Det sammanlagda beloppet under hela sexårsperioden uppgår till cirka 76,5 miljoner kronor. Beloppet är fördelat på ett mindre antal mottagare per år. Det rör sig om mellan två och fem unika motta- gare under varje enskilt år, vilket innebär att den helt övervägande delen av organisationerna i materialet inte har mottagit någon kon- trolluppgiftspliktig betalning från utlandet under den aktuella perio- den. Enligt uppgifter från Skatteverket har sammanlagt nio unika mottagare i urvalet tagit emot betalningar från utlandet under den aktuella perioden.

Det bör noteras att den begränsade förekomsten av registrerade trossamfund i tabell 6.22 inte ska tolkas så att utländska medel inte tillförs trossamfundsverksamhet i Sverige. Tabell 6.16 visar att regi- strerade trossamfund som mottagargrupp år 2024 tog emot omkring 891 miljoner kronor genom kontrolluppgiftspliktiga utlandsbetal- ningar. Den nu redovisade sammanställningen omfattar däremot endast den begränsade krets av organisationer som har nekats stats- bidrag för att de inte uppfyller demokrativillkoren eller där det annars finns anledning att anta att granskning av demokrativillkoren kan vara påkallad.

Storbritannien är det dominerande avsändarlandet under hela perioden med sammanlagt omkring 42 miljoner kronor, följt av Spanien med 16 miljoner kronor enbart under åren 2024 och 2025. Tyskland förekommer med omkring 6,3 miljoner kronor och Norge med 5,8 miljoner kronor. Från Pakistan har år 2020 lämnats en kon- trolluppgift om 443 000 kronor till en ideell förening, från Turkiet en kontrolluppgift om 786 915 kronor till en stiftelse samma år och

284

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

från Tunisien en kontrolluppgift om 534 900 kronor till en ideell förening år 2022. I övrigt har inga kontrolluppgifter lämnats avse- ende betalningar från Iran, Qatar, Ryssland, Saudiarabien, Förenade Arabemiraten, Egypten, Kuwait eller andra länder som tidigare kart- läggningar har uppmärksammat.

Sammanfattande iakttagelser

Av Skatteverkets sammanställning för år 2024 framgår att inkom- mande utlandsbetalningar enligt kontrolluppgiftssystemet till regi- strerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser uppgick till omkring 159 miljarder kronor fördelat på 6 137 kontrolluppgifter och 1 006 mottagare. Stiftelser svarar för den helt övervägande delen av beloppet, medan ideella föreningar mottog omkring 5,1 miljar- der kronor och registrerade trossamfund omkring 891 miljoner kronor.

För den fördjupade sammanställningen av 79 organisationer med religiös verksamhet som ändamål uppgår det sammanräknade belop- pet år 2024 till cirka 1,25 miljarder kronor. Den ojämförligt största andelen av detta belopp kommer från Irland, USA och Danmark, vilka tillsammans svarar för omkring 86 procent. Inflödet från länder som tidigare kartläggningar har uppmärksammat förekommer endast i begränsad utsträckning enligt materialet.

Sammanställningen över utredningens granskningsunderlag om 180 organisationer för perioden 2020–2025 visar ett sammanlagt be- lopp om 76,5 miljoner kronor. Beloppet är fördelat på mellan två och fem mottagare per år. Utredningen har även efterfrågat uppgift om hur många unika mottagare av kontrolluppgifter som beloppet fördelas på över hela perioden. Av Skatteverkets svar framgår att det sammanlagda beloppet under åren 2020–2025 har fördelats på nio unika mottagare, varav fyra stiftelser, tre ideella föreningar och två registrerade trossamfund. Det dominerande avsändarlandet är Storbritannien.

Materialets begränsningar är väsentliga. Beloppsgränsen 150 000 kronor innebär att mindre betalningar inte fångas upp. Materialet avser i regel kalenderåret 2024 och tillåter inte några slutsatser om långa tidsserier utom för den specifika sammanställningen som rör utredningens granskningsunderlag. Skatteverket har vidare framhållit

285

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

att uppgifterna inte anger vad betalningen avser och att näringsgrens- indelningen anges av organisationen själv utan självständig prövning från Skatteverkets sida. Bedömningar och slutsatser om materialets innebörd görs i ett avslutande avsnitt av kapitlet.

6.7Sammanfattande analys och slutsatser

6.7.1Tidigare kartläggningars begränsningar

En genomgång av de kartläggningar som har redovisats i avsnitten

6.2och 6.4 visar att samtliga har varit förenade med betydande meto- diska begränsningar.

Den utredning om statens stöd till trossamfund som lämnade sitt betänkande år 2018 byggde i huvudsak på enkäter och intervjuer. För- samlingsenkäten hade en svarsfrekvens på 40 procent. Utredningen konstaterade själv att utvärderingen inte uteslutande kunde grundas på enkätresultaten. Frågorna om utländsk finansiering var dessutom utformade som rangordning av inkomstkällor, vilket gav ett begränsat underlag för att bedöma omfattningen i absoluta tal.

Den förstudie som CCF genomförde på uppdrag av SST år 2023 byggde på en dokumentstudie av församlingarnas årsredovisningar. För enskilda undersökningsår saknades en avsevärd andel av årsredo- visningarna helt, och ytterligare en del bedömdes vara av så bristfäl- lig kvalitet att de inte gick att tolka. Förstudien framhöll uttryckligen att finansiering som mottagits via stiftelser eller företag inte kunde fångas upp i materialet, och att det fanns kända exempel på inköp, renovering och uppförande av byggnader som inte gick att spåra i de granskade dokumenten.

Försvarshögskolans rapport från år 2022 och RAND Europes studier från åren 2015 och 2020 har konstaterat att området präglas av bristande insyn och transparens. Försvarshögskolans rapport bygger huvudsakligen på öppna källor och på avgränsade transaktions- data från en biståndsorganisation i Qatar för perioden 2006–2019. Motsvarande underlag har enligt rapporten saknats för andra givar- länder i Gulfregionen. RAND Europes studie från år 2015 framhöll att transaktioner mellan bankkonton, vilka beskrevs som en avgörande typ av information, inte var offentligt tillgängliga.

286

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Sammantaget innebär dessa metodiska begränsningar att den ut- ländska finansieringen i hög grad inte har varit möjlig att upptäcka för redovisningsbaserade och självrapporteringsbaserade undersökningar.

6.7.2Finansiella uppgifter och kontrolluppgifter ger en bredare bild än tidigare studier

De uppgifter som utredningen har inhämtat från Finansinspektio- nen, Svenska Bankföreningens medlemsbanker och Skatteverket visar att utländsk finansiering till registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser förekommer i belopp som inte tidigare har redovisats samlat.

Uppgifterna från bankerna avseende näringsgrensindelningen SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund) visar inkommande gräns- överskridande transaktioner om omkring 3,5 miljarder kronor under perioden 1 januari 2020–1 november 2025. Av detta belopp avser ungefär 89 procent registrerade trossamfund. Tre länder, Irland, Luxemburg och USA, svarar för omkring 80 procent av inflödet. Som framgår av tabell 6.7 svarar underlaget från bankerna för omkring

96 procent av banksektorns inkommande gränsöverskridande trans- aktioner år 2024.

Utöver näringsgrensindelningen SNI 94910 (verksamhet i reli- giösa samfund) har uppgifterna från bankerna även omfattat vissa andra näringsgrensindelningar som av utredningen bedömdes vara av intresse. För dessa övriga näringsgrenar uppgår det sammanlagda inflödet till cirka 21 miljarder kronor under samma period. Mot bakgrund av att utredningen inte har haft tillgång till information om de enskilda transaktionernas syfte eller om mottagarnas faktiska verksamhet kan det inte med säkerhet bedömas om dessa belopp avser religiös verksamhet. Det kan i sammanhanget noteras att in- flödet till de övriga näringsgrenarna från avsändarländer i Mellanöstern och Nordafrika uppgår till omkring 101 miljoner kronor, vilket är ett större belopp i absoluta tal än motsvarande inflöde till verksam- het i religiösa samfund.

Skatteverkets sammanställning av kontrolluppgifter (KU80) visar för år 2024 att stiftelser, ideella föreningar och registrerade trossamfund sammanräknat tog emot omkring 159 miljarder kro- nor i utlandsbetalningar över beloppsgränsen 150 000 kronor. Den fördjupade sammanställningen för organisationer med religiös verk-

287

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

samhet som ändamål redovisar för år 2024 ett sammanlagt belopp om cirka 1,25 miljarder kronor, med Irland, USA och Danmark som dominerande avsändarländer.

Av de 42 trossamfund som under år 2024 mottog statsbidrag tog 6 organisationer enligt Skatteverket även emot kontrolluppgiftsplik- tiga utlandsbetalningar. Det sammanräknade beloppet för dessa orga- nisationer uppgår till 91,9 miljoner kronor.

Försvarshögskolans rapport från år 2022 har därtill dokumenterat bekräftade fall av utländsk finansiering till svenska religiösa institu- tioner under perioden 2007–2017, främst från Qatar, Saudiarabien och Kuwait, sammantaget i storleksordningen 130 miljoner kronor.

Inflödet till verksamhet i religiösa samfund från Mellanöstern, Nordafrika och vissa andra länder som tidigare kartläggningar har uppmärksammat utgör enligt uppgifterna från bankerna endast 0,12 procent av totalbeloppet. Det totala inflödet till Sverige från dessa länder uppgick enligt Finansinspektionens periodiska rappor- tering till omkring 216 miljarder kronor under år 2024 och avser samtliga ändamål och samtliga mottagare. Dessa makroflöden är sannolikt till stor del hänförliga till svensk export, men det kan inte uteslutas att en del av beloppen avser utländsk finansiering till civil- samhället. Det kan vidare inte uteslutas att finansiering med ursprung i tredjeland kommer till Sverige via mellanliggande led i ett EU-land eller land i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Av de studier och rapporter som utredningen har redogjort för i av- snitt 6.4 framgår att det finns europeiska organisationer som har kopplingar till stater utanför EU eller EES, och som har identifierats som möjliga mellanhänder för finansiering från sådana länder. De avsändarländer som redogörs för i utredningens material avspeglar därmed inte med säkerhet den ekonomiska ursprungskällan för samt- liga belopp.

Den bild som har framträtt i tidigare enkät- och dokumentbase- rade kartläggningar, att utländsk finansiering till trossamfund i Sverige främst förekommer i begränsad omfattning, speglar sannolikt de metoder som har använts mer än den faktiska omfattningen. Det material som utredningen har inhämtat genom finansiella uppgifter visar inflöden i en annan storleksordning.

288

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

6.7.3Det finns sannolikt ett mörkertal

Trots att utredningens kartläggning identifierar belopp i en annan storleksordning än de tidigare studierna är det utredningens bedöm- ning att även det nu redovisade materialet sannolikt inte fångar upp den faktiska volymen av utländsk finansiering fullt ut. Flera omstän- digheter ligger bakom denna bedömning.

Bankernas redovisning uppvisar vissa skillnader i tolkning. Några banker har lämnat uppgifter enbart för ideella föreningar och stiftel- ser och har uteslutit registrerade trossamfund. De redovisade belop- pen för registrerade trossamfund i underlaget från bankerna utgör därmed en undre gräns.

Skatteverkets kontrolluppgifter (KU80) fångar endast utlands- betalningar som överstiger 150 000 kronor per kontrolluppgift. Mindre betalningar redovisas inte i materialet, och många mindre belopp kan tillsammans utgöra ett betydande inflöde som inte syns i den nu redovisade kartläggningen. Skatteverket har vidare fram- hållit att kontrolluppgifterna inte anger vad betalningen avser och att näringsgrensindelningen anges av organisationen själv vid regi- streringen utan självständig prövning från Skatteverkets sida. Den registrerade näringsgrensindelningen behöver därför inte motsvara den huvudsakliga verksamhet som faktiskt bedrivs.

Av Skatteverkets fördjupade sammanställning för organisationer med religiös verksamhet som ändamål framgår att 20 av 79 organisa- tioner har en annan registrerad näringsgrensindelning än SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund) eller saknar registrerad näringsgrens- indelning. Dessa organisationer mottog under år 2024 utländska betalningar om sammanlagt omkring 325 miljoner kronor. Detta antyder att underlaget från bankerna, som följer näringsgrensindel- ningen SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund), sannolikt inte fångar upp samtliga organisationer som bedriver religiös verksamhet. Den faktiska volymen av utländsk finansiering till sådan verksamhet kan därmed vara större än vad underlaget från bankerna visar. Mate- rialen från Skatteverket och bankerna har dock olika beloppströsklar och kan inte enkelt adderas.

Utredningens material omfattar vidare endast transaktioner som har gått genom det formella betalningssystemet. Transaktioner som sker kontant, genom informella värdeöverföringssystem som hawala eller genom kryptotillgångar faller utanför kartläggningen. Försvars-

289

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

högskolans rapport har särskilt uppmärksammat att sådana finansier- ingsformer förekommer.

Det kan i sammanhanget noteras att utredningens underlag från bankerna innehåller inkommande gränsöverskridande transaktioner från Ryssland till verksamhet i religiösa samfund om sammanlagt cirka 9,5 miljoner kronor under perioden 1 januari 2020–1 novem- ber 2025. Utredningens utgångspunkt är att betalningarna har ägt rum i enlighet med de restriktioner som följer av sanktionerna mot Ryssland. Det kan vidare noteras att Skatteverkets sammanställning av de kontrolluppgifter som banker och andra rapporteringsskyldiga har lämnat avseende det urval av organisationer som har uppmärk- sammats i fråga om demokrativillkoren inte innehåller några betal- ningar från Ryssland.

6.7.4Organisationer som har uppmärksammats ur ett demokratihänseende

En del av utredningens kartläggning har särskilt avsett organisationer där det har funnits anledning att anta att granskning av demokrati- villkoren kan vara påkallad. Urvalet bygger på två kriterier. Det första kriteriet avser organisationer som har fått avslag på en ansökan om statsbidrag på den grund att de inte uppfyller demokrativillkoren. Det andra kriteriet avser organisationer där det i övrigt finns uppgifter som ger anledning att anta att en granskning av om demokrativill- koren är uppfyllda kan vara påkallad. Sådana uppgifter har baserats på myndighetsuppgifter, tidigare granskningar eller rapportering från etablerade medier.

Av Skatteverkets sammanställning över 180 sådana organisatio- ner för perioden 2020–2025 framgår att det sammanlagda beloppet uppgår till 76,5 miljoner kronor. Beloppet är fördelat på mellan två och fem mottagare per år. Utredningen har även efterfrågat uppgift om hur många unika mottagare av kontrolluppgifter som beloppet fördelas på över hela perioden. Av Skatteverkets svar framgår att det sammanlagda beloppet under åren 2020–2025 har fördelats på nio unika mottagare, varav fyra stiftelser, tre ideella föreningar och två registrerade trossamfund. Det dominerande avsändarlandet är Storbritannien, följt av Spanien.

Materialet visar att utländsk finansiering förekommer även till organisationer i den urvalsgrupp av organisationer som antingen

290

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

har nekats statsbidrag för att de inte uppfyller demokrativillkoren eller där det annars finns anledning att anta att granskning av demo- krativillkoren kan vara påkallad. Det kan i detta sammanhang näm- nas att av de 180 organisationer som ingår i urvalet utgörs en inte oväsentlig del av lokala församlingar och lokalavdelningar inom större trossamfundsstrukturer.

Också för denna del av kartläggningen gäller de metodiska för- behåll som har redovisats i avsnitt 6.6.3. Belopp som inte överstiger 150 000 kronor per kontrolluppgift fångas inte upp av kontrollupp- giftssystemet, och finansiering genom informella kanaler ingår inte i materialet.

6.7.5Utredningens samlade bedömning

Bedömning

Utländsk finansiering till registrerade trossamfund, ideella före- ningar och stiftelser förekommer i belopp som inte tidigare har redovisats samlat. För verksamhet i religiösa samfund kommer en stor del av inflödet från länder inom EU och EES samt från USA, medan inflödet från Mellanöstern, Nordafrika, Turkiet och vissa andra länder som tidigare studier har uppmärksammat utgör en begränsad andel.

För andra delar av civilsamhället ger materialet en annan bild. Inflödet till ideella föreningar, stiftelser och registrerade trossam- fund med andra näringsgrensindelningar än verksamhet i religiösa samfund uppgår till väsentligt högre belopp än till religiös verk- samhet, och inflödet från Mellanöstern och Nordafrika är där också betydligt större. Det redovisade materialet utgör ett grund- läggande underlag för den fortsatta analysen av syftet med finan- sieringen.

Syftet med utländsk finansiering i ett enskilt fall kan endast bedömas av en myndighet som har tillgång till samtliga relevanta uppgifter om finansieringen och de som berörs av den. Utred- ningens material kan inte ersätta en sådan granskning. En myndig- hetsgranskning av utländsk finansiering bedöms kunna stärka förtroendet för berörda civilsamhällesorganisationer genom att

291

Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter SOU 2026:42

skapa öppenhet kring deras finansiering och rikta insatser mot dem vars verksamhet är minst transparent.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningens kartläggning av utländsk finansiering grundas på upp- gifter från Finansinspektionens periodiska rapportering, Svenska Bankföreningens medlemsbanker och Skatteverkets kontrolluppgif- ter (KU80).

Enbart till SNI 94910 (verksamhet i religiösa samfund) uppgår inkommande gränsöverskridande transaktioner enligt bankuppgif- terna till omkring 3,5 miljarder kronor under perioden 2020–2025. Till mottagare med näringsgrensindelningarna SNI 94990 (övriga intresseorganisationer), 88994 (humanitära insatser), 00009 (huvud- näring okänd) samt 85593 och 85599 (utbildning) uppgår inflödet under samma period till cirka 21 miljarder kronor. Det är ungefär sex gånger inflödet till religiös verksamhet. Eftersom mottagaren själv anger näringsgrensindelningen vid registreringen och Skatte- verket inte gör någon självständig prövning av uppgiften kan det inte uteslutas att enskilda mottagare som har registrerats under någon av de övriga näringsgrensindelningarna i själva verket bedri- ver verksamhet med religiös inriktning. Till registrerade trossam- fund, ideella föreningar och stiftelser sammantaget redovisades enligt Skatteverkets kontrolluppgifter omkring 159 miljarder kronor under år 2024.

Inflödet från Mellanöstern, Nordafrika och vissa andra länder skiljer sig mellan kategorierna. Till verksamhet i religiösa samfund uppgår inflödet från dessa länder enligt bankuppgifterna till omkring 4,3 miljoner kronor under perioden 2020–2025, vilket motsvarar 0,12 procent av det totala inflödet till religiös verksamhet. För övriga näringsgrenar uppgår inflödet från Mellanöstern och Nordafrika till omkring 101 miljoner kronor under samma period. De största avsändarländerna är Jordanien, Turkiet, Saudiarabien och Förenade Arabemiraten.

Frågor om syftet med enskilda transaktioner, om relationen mellan avsändare och mottagare och om hur mottagna medel har använts kan inte besvaras utifrån det aggregerade material som redovisats i detta kapitel.

292

SOU 2026:42 Kartläggning av utländsk finansiering av trossamfund och andra religiösa verksamheter

Den faktiska volymen är sannolikt större än det redovisade mate- rialet visar. Skatteverkets kontrolluppgifter omfattar inte betalningar som inte överstiger 150 000 kronor per kontrolluppgift och tillämpad beloppsgräns i bankernas redovisning är 10 000 kronor per mot- tagare och kalenderår. Uppgifterna från bankerna avser de banker som har besvarat utredningens förfrågan och omfattar därmed inte transaktioner som har gått genom övriga banker eller genom andra finansiella företag som kreditmarknadsbolag, värdepappersbolag och övriga finansiella institut, vilka enligt Finansinspektionens perio- diska rapportering sammantaget tog emot över 1,3 miljarder kronor i gränsöverskridande transaktioner under år 2024.

Den bild som har framträtt i utredningens kartläggning visar att utländsk finansiering till civilsamhället i Sverige är en företeelse av betydande omfattning. Att utländsk finansiering förekommer är inte i sig något negativt. Syftet med och bakgrunden till enskilda transak- tioner är inte möjligt att bedöma utifrån aggregerade uppgifter. Ut- redningens kartläggning ger en bild av flödenas omfattning och geo- grafiska ursprung, men kan inte avgöra syftet med finansieringen i det enskilda fallet.

När det gäller främmande makts utnyttjande av trossamfund i Sverige för att bedriva säkerhetshotande verksamhet framstår det som särskilt angeläget med insyn i hur verksamheten finansieras. Forskarna bakom den förstudie som har redovisats i avsnitt 6.4.2 har bedömt att ökad öppenhet om utländsk finansiering kan stärka förtroendet för de berörda organisationerna och göra det möjligt att rikta insatser mot dem vars verksamhet är minst transparent. Ut- redningen delar bedömningen att ökad transparens om utländsk finansiering kan bidra till ökat förtroende för trossamfunden och civilsamhället i stort genom att frågan kan behandlas utifrån kontrol- lerbara uppgifter snarare än antaganden och generaliseringar.

293

7 Behovet av en reglering

7.1Inledning

I detta kapitel redogör utredningen för de risker som utländsk finan- siering kan medföra. Utredningen redogör sedan för befintliga regel- verk och pågående lagstiftningsuppdrag av betydelse för utredningens uppdrag. Kapitlet avslutas med utredningens bedömning av behovet av en reglering.

7.2Utländsk finansiering kan medföra risker

Bedömning

Utländsk finansiering av trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser i Sverige kan medföra risker.

Skälen för utredningens bedömning

Som framgår av utredningens betänkande finansieras det civila sam- hället i Sverige på flera sätt, exempelvis genom medlemsavgifter, gåvor och statsbidrag. Utredningen konstaterar också att aktörer i det civila samhället finansieras genom både svenska och utländska källor. Finan- siering från utlandet kan i många fall vara legitim och utgöra en natur- lig del av det civila samhällets verksamhet.

Utredningen har i kapitel 4 redogjort för säkerhetsläget och vad det består i. Utredningen har vidare i kapitel 5 belyst på vilka sätt olika extremistiska miljöer och verksamheter med antidemokratiska intres- sen påverkar samhället. Utredningens kartläggning i kapitel 6 visar att utländsk finansiering till civilsamhället i Sverige är en företeelse av betydande omfattning. Genomgången visar sammantaget att det

295

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

finns risker med utländsk finansiering som i vissa situationer kan utnyttjas för att påverka verksamheter i Sverige eller för att främja intressen som står i konflikt med grundläggande demokratiska vär- den eller Sveriges säkerhet.

7.3Gällande regelverk av betydelse för utredningens uppdrag

7.3.1Inledning

Utredningen har identifierat vissa risker med att trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser tar emot utländsk finansiering. Det finns därför ett behov av att närmare redovisa viss gällande rätt.

En sådan genomgång tydliggör dels i vilken utsträckning nuvarande regleringar hanterar de identifierade riskerna, dels vilka kontroll- och begränsningsmekanismer som finns i svensk lagstiftning. I det föl- jande redovisas både gällande regelverk och pågående lagstiftnings- arbeten, sorterade i olika kategorier för att lättare kunna redovisa deras relevans. Det finns flera regelverk inom respektive kategori. Redo- görelsen nedan innehåller de regelverk som bedöms ha mest relevans för utredningen.

Det är särskilt angeläget att redovisa regelverk som innehåller bestämmelser om tillståndsprövning, anmälningsskyldighet eller andra former av förhands- eller efterhandskontroll. Sådana regel- verk ger behöriga myndigheter möjlighet att identifiera och bedöma risker som är förenade med vissa typer av verksamheter eller trans- aktioner, och syftar till att förebygga eller begränsa dessa risker.

Därtill är det av intresse att redovisa regelverk som hanterar ris- ker inom det finansiella området, särskilt sådana som avser finansiella tjänster, finansiella tillgångar och olika former av otillbörliga eller brottsliga förfaranden. Dessa regelverk innehåller i regel mekanis- mer för tillsyn, kontroll och rapportering, och är därför relevanta för analysen av vilka modeller som kan vara ändamålsenliga för att motverka viss finansiering.

Vidare är det betydelsefullt att redovisa sådan lagstiftning som kriminaliserar ageranden som motarbetar det demokratiska styrelse- skicket. Sådana bestämmelser har ett nära samband med utredningens övergripande syfte och är av betydelse för bedömningen av vilka normstrukturer som redan finns på området.

296

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

Flera av lagarna kompletteras av förordningar som bland annat innehåller uppgifter om vilka myndigheter som ska samverka och hur ärenden ska handläggas. Utredningen redogör inte närmare för innehållet i dessa om det inte är av särskild betydelse.

7.3.2Regelverk med demokrativillkor och andra liknande bestämmelser

Lagen (2024:487) om statsbidrag till trossamfund

Som närmare redogjorts för i kapitel 3 innehåller lagen om statsbidrag till trossamfund bestämmelser om när ett annat trossamfund än Svenska kyrkan är berättigat till statsbidrag. Statsbidrag får endast lämnas till ett registrerat trossamfund som har minst 2 500 betjänade som är bosatta i Sverige, har bedrivit verksamheter i Sverige under minst fem år, och får sin religiösa verksamhet finansierad i huvudsak av betjänade som är bosatta i Sverige. Därtill får statsbidrag bara läm- nas om trossamfundet, någon av dess församlingar eller en företrä- dare som agerar inom ramen för trossamfundets eller en församlings verksamhet inte utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter, diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde, försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som angetts eller motarbetar det demokratiska styrelseskicket. Det finns dock undantag som inne- bär att statsbidrag ändå får lämnas, exempelvis om trossamfundet har tagit avstånd från agerandet.

Om en bidragsmottagare inte längre uppfyller villkoren för att få statsbidrag, ska den bidragsgivande myndigheten besluta att tros- samfundet inte längre är berättigat till statsbidrag. En bidragsmot- tagare kan även vara skyldig att betala tillbaka statsbidraget, exem- pelvis om trossamfundet inte uppfyller villkoren för att vara berättigat till statsbidrag enligt lagen om statsbidrag till trossamfund.

Förordningar om statsbidrag

Det finns ett stort antal förordningar som reglerar statsbidrag av olika slag, bland annat förordningen (2010:2008) om statsbidrag till frilufts- organisationer, förordningen (2014:108) om statsbidrag till ideella

297

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

organisationer inom kulturmiljöområdet, förordningen (2017:628) om statsbidrag till kulturarvsarbete och förordningen (2024:147) om statsbidrag för samiska organisationer. Gemensamt för flera av dessa förordningar är att sökanden bland annat måste vara demokra- tiskt uppbyggd och i sin verksamhet respektera demokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering, för att beviljas bidrag.

En del förordningar innehåller samma demokrativillkor som lagen om statsbidrag till trossamfund, såsom till exempel förordningen (1999:1177) om statsbidrag till idrottsverksamhet, förordningen (2018:1533) om statsbidrag för säkerhetshöjande åtgärder till organi- sationer inom det civila samhället, förordningen (2020:429) om stats- bidrag till ideella organisationer inom området för psykisk hälsa och suicidprevention och förordningen (2025:849) om statsbidrag till föreningar för hbtqi-personer.

Utredningens iakttagelser om regelverkens relevans för uppdraget

De redovisade regelverken innehåller bestämmelser om demokrati- villkor, om än olika formulerade. Genom sådana villkor ges myndig- heter verktyg för att staten inte ska finansiera verksamheter som strider mot samhällets grundläggande värderingar samt säkerställa att förtroendet för statsbidrag efterlevs. Om myndigheten vid sin prövning kommer fram till att demokrativillkoren inte är uppfyllda kan myndigheten neka att lämna bidrag. Myndigheten kan därtill återkräva bidraget om statsbidrag redan har lämnats. Regelverken ger dock inte någon möjlighet att närmare granska mottagandet av utländska medel eller vidta några åtgärder med anledning av ett sådant mottagande. Demokrativillkoren är inte utformade för att pröva eller begränsa utländsk finansiering av verksamheter i Sverige som kan riskera att motverka grundläggande demokratiska värden eller andra viktiga samhällsintressen. Demokrativillkoren är därför inte tillräckliga, åtminstone inte ensamma, för att pröva och begränsa sådan finansiering.

298

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

7.3.3Regelverk med bestämmelser om tillståndsprövning och kontrollförfaranden

Lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet

Enligt lagen om kärnteknisk verksamhet är det förbjudet att utan tillstånd bedriva sådan verksamhet. Med kärnteknisk verksamhet avses bland annat uppförande, innehav eller drift av kärnteknisk anläggning samt i princip all befattning med kärnämnen eller kärn- avfall.

I lagen finns bestämmelser om bland annat tillståndsvillkor, allmänna skyldigheter för tillståndshavare och återkallelse av till- stånd. Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan åter- kallas bland annat om det föreligger synnerliga skäl från säkerhets- synpunkt.

Av förordningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet framgår att det är Strålsäkerhetsmyndigheten som prövar vissa frågor om tillstånd. Vissa frågor ska emellertid prövas av regeringen.

Nätkoncession enligt ellagen (1997:857)

En starkströmsledning får inte byggas eller användas utan tillstånd, så kallad nätkoncession. Det är som huvudregel Nätmyndigheten som ska pröva frågor om nätkoncession. I vissa fall, till exempel när ett ärende avser en utlandsförbindelse, ska dock regeringen pröva ärendet. Regeringen ska också pröva en sådan fråga om nätkonces- sion som har betydelse för försvaret, om Försvarsmakten har begärt att regeringen ska pröva frågan och regeringen beslutar att förbehålla sig prövningen.

En nätkoncession får beviljas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt och endast om nätkoncessionshavaren från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Vid prövningen av nätkoncessionshavarens lämplighet ska dennes allmänna kompetens och utformningen av dennes organisation bedömas. Om sökanden tidigare har bedrivit nätverksamhet bör sökandens tidigare agerande som nätinnehavare vägas in.1 Nätkoncession för en utlandsförbindelse får endast innehas av transmissionsnätsföretag eller juridiska personer där ett sådant företag har ett bestämmande inflytande. Det gäller dock

1Prop. 1996/97:136 s. 125.

299

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

inte om ledningen endast har liten betydelse för den samlade över- föringen av el till och från utlandet.

En nätkoncession får förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskild rätt samt med de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som behövs av säkerhetsskäl eller för att i övrigt skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter och främja en långsiktig god hushållning med mark och vatten och andra resurser eller som av annat skäl behövs från allmän synpunkt.

I lagen finns även bestämmelser om bland annat ställande av säker- het, giltighetstid och överlåtelse av nätkoncession.

Radio- och tv-lagen (2010:696)

Iradio- och tv-lagen finns bestämmelser om tv-sändningar, beställ- tv, sökbar text-tv, videodelningsplattformar, ljudradiosändningar och beställradio. Lagen genomför delvis det så kallade AV-direktivet2 .

Regeringen beslutar om tillstånd om verksamheten har ett uppdrag enligt lagen (2025:986) om public service. I övriga fall är det Medie- myndigheten som ger tillstånd. I lagen uppställs villkor för att bland annat få sända tv eller sökbar text-tv, så som att ett sådant tillstånd endast får ges till ett programföretag som har finansiella eller tekniska förutsättningar att sända under tillståndsperioden och som är berett att samverka med övriga tillståndshavare i tekniska frågor. I lagen finns också bestämmelser om bland annat tillståndsvillkor, tillståndens giltighetstid, överlåtelse av tillstånd och tillsyn. Därtill finns bestäm- melser om skyldighet för leverantörer av medietjänster att lämna viss information, såsom leverantörens ägandeförhållanden och registre- ring.

Det ingår inte vid något förfarande enligt lagen att hänsyn ska tas till Sveriges säkerhet eller några andra säkerhetsintressen. Det finns alltså inte möjlighet att låta bli att tilldela eller återkalla ett tillstånd på den grunden att ett programföretag anses utgöra en sådan säker- hetsrisk. Det finns dock bestämmelser om att program som sänds över satellit och som inte är avsedda att ta emot i Sverige inte får ha ett innehåll som uppmanar till terroristbrott, våld eller hat.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/13/EU av den 10 mars 2010 om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om till- handahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster).

300

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

I lagen finns bestämmelser om straff, särskild avgift och vite. Exempelvis kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet sänder program utan tillstånd där sådant tillstånd krävs dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

Säkerhetsskyddslagen (2018:585)

Säkerhetsskyddslagen gäller för den som till någon del bedriver säkerhetskänslig verksamhet. Med säkerhetskänslig verksamhet avses verksamhet som är av betydelse för Sveriges säkerhet eller som om- fattas av ett för Sverige förpliktande internationellt åtagande om säkerhetsskydd. Uttrycket Sveriges säkerhet tar sikte på förhållanden som är av grundläggande betydelse för Sverige. Med säkerhetsskydd avses bland annat skydd av säkerhetskänslig verksamhet mot spioneri, sabotage, terroristbrott och andra brott. Lagen innehåller krav på att verksamhetsutövaren, det vill säga den som bedriver den säker- hetskänsliga verksamheten, bland annat ska utreda behovet av säker- hetsskydd och med utgångspunkt i analysen vidta de åtgärder som behövs med hänsyn till verksamhetens art och omfattning, förekomst av säkerhetsskyddsklassificerade uppgifter och övriga omständigheter. Verksamhetsutövaren ska även kontrollera säkerhetsskyddet i den egna verksamheten, anmäla och rapportera sådant som är av vikt för säkerhetsskyddet, och i övrigt vidta de åtgärder som krävs enligt säkerhetsskyddslagen.3

I lagen finns särskilda bestämmelser om överlåtelse av säkerhets- känslig verksamhet och av viss egendom. En verksamhetsutövare har vissa skyldigheter när den avser att överlåta hela eller någon del av den säkerhetskänsliga verksamheten, eller egendom som har bety- delse för Sveriges säkerhet eller ett för Sverige förpliktande inter- nationellt åtagande om säkerhetsskydd. Verksamhetsutövaren ska inför en överlåtelse göra en särskild säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning samt samråda med tillsynsmyndigheten. Den särskilda säkerhetsskyddsbedömningen innebär bland annat att verksamhetsutövaren ska identifiera vilka säkerhetsskydds- klassificerade uppgifter eller vilken säkerhetskänslig verksamhet i övrigt som förvärvaren kan få tillgång till och som kräver säkerhets- skydd. Med utgångspunkt i den särskilda säkerhetsskyddsbedöm-

3Prop. 2025/26:105 s. 6.

301

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

ningen och övriga omständigheter ska verksamhetsutövaren pröva om överlåtelsen är lämplig från säkerhetsskyddssynpunkt. Om lämp- lighetsprövningen leder till bedömningen att överlåtelsen är olämplig, får den inte genomföras. Om överlåtelsen inte bedöms vara olämplig ska verksamhetsutövaren samråda med tillsynsmyndigheten. Tillsyns- myndigheten kan förelägga verksamhetsutövaren att vidta åtgärder för att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen och föreskrifter som meddelats i anslutning till den. Tillsynsmyndigheten kan också själv inleda samråd om verksamhetsutövaren inte har gjort det. Om ett föreläggande inte följs, eller om överlåtelsen är olämplig från säker- hetsskyddssynpunkt även om ytterligare åtgärder vidtas, kan tillsyns- myndigheten förbjuda en överlåtelse. En överlåtelse kan också för- bjudas i efterhand, det vill säga efter det att överlåtelsen har ägt rum. En överlåtelse som strider mot ett förbud är ogiltig. Tillsynsmyndig- heten får, om en överlåtelse är ogiltig, besluta om de förelägganden mot överlåtaren och förvärvaren som behövs för att förhindra skada för Sveriges säkerhet.

När reglerna om överlåtelse av säkerhetskänslig verksamhet och viss egendom infördes omfattade utredningens förslag även över- låtelse av fast egendom. Förslaget genomfördes inte eftersom ytter- ligare överväganden krävdes. Regeringen har nu lämnat förslag till lagändringar (se avsnitt 7.4.2).

Lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation

I juni 2022 trädde lagen om elektronisk kommunikation4 i kraft och i samband med det upphävdes lagen (2003:389) om elektronisk kom- munikation. Lagen gäller elektroniska kommunikationsnät och elek- troniska kommunikationstjänster med tillhörande faciliteter och tjänster samt annan radioanvändning. Post- och telestyrelsen är, enligt förordningen (2022:511) om elektronisk kommunikation, regleringsmyndighet och tillsynsmyndighet enligt lagen.

I lagen finns bestämmelser om rätt att använda radiosändare. Som huvudregel krävs det tillstånd för att få använda radiosändare. Ett tillstånd kan avse rätten att använda en viss radiosändare eller att använda radiosändare inom ett visst frekvensutrymme.

4Lagen genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (omarbetning).

302

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

Tillståndsprövningen bygger på att en tillståndsansökan ska beviljas om vissa förutsättningar är uppfyllda, bland annat om det kan antas att radioanvändningen inte kommer att orsaka skada för Sveriges säkerhet. Ett tillstånd får förenas med villkor, bland annat om det geografiska område som tillståndet avser, och om krav som är av betydelse för Sveriges säkerhet. Ett tillstånd ska beviljas för en bestämd tid, och ska förlängas vid giltighetstidens utgång om förutsättning- arna för beviljande av tillstånd är uppfyllda. Ett tillstånd, eller en del av ett tillstånd att använda radiosändare, får överlåtas efter medgivande från regleringsmyndigheten. Medgivande ska lämnas om vissa för- utsättningar är uppfyllda, bland annat om det kan antas att förvärvar- ens radioanvändning inte kommer att orsaka skada för Sveriges säker- het och tillståndet har beviljats före den 1 januari 2020. En överlåtelse som gjorts utan medgivande är utan verkan.

Vid ärenden om tillstånd att använda radiosändare ska reglerings- myndigheten samråda med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen. Därtill ska regleringsmyndigheten på begäran av Försvarsmakten eller Säkerhetspolisen lämna över uppgifter i ärenden om tillstånd att använda radiosändare.

Den som bedriver verksamhet som omfattas av lagen ska på be- gäran av regleringsmyndigheten lämna de upplysningar eller hand- lingar som myndigheten behöver bland annat för förfaranden för eller bedömning av framställningar om beviljande av tillstånd eller medgivande. Tillsynsmyndigheten har därtill bland annat rätt att för tillsynen få tillträde till områden, lokaler och andra utrymmen, dock inte bostäder, där verksamhet som omfattas av lagen bedrivs.

Ett tillstånd att använda radiosändare får återkallas bland annat om radioanvändningen har orsakat skada för Sveriges säkerhet eller det kan antas att radioanvändningen kommer att orsaka sådan skada.

Tillsynsmyndigheten ska besluta att ta ut en sanktionsavgift i vissa fall. Därtill ska den som med uppsåt eller av oaktsamhet bland annat använder en radiosändare utan tillstånd om ett sådant tillstånd krävs, eller använder radiosändare i strid med ett tillståndsvillkor, dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

303

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

Lagen (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar

Den 1 december 2023 trädde lagen om granskning av utländska direktinvesteringar i kraft. Syftet med lagen är att hindra utländska direktinvesteringar i svensk skyddsvärd verksamhet som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige. Inspektionen för strategiska produkter (ISP) är granskningsmyndighet.

Som skäl för införandet av lagen anges i förarbetena bland annat följande.

Världen har blivit alltmer globaliserad och näringslivet alltmer inter - nationaliserat. Svenska företag förvärvar verksamheter i andra länder och utländska aktörer äger företag som är verksamma i Sverige. Sådana kapitalflöden kallas för direktinvesteringar. Internationell handel och direktinvesteringar har många positiva effekter och bidrar bland annat till en högre tillväxt och sysselsättning. Ekonomisk tillväxt kräver i dag tillgång till utländskt kapital.5

Om ett företag som bedriver verksamhet av betydelse för nationella säkerhetsintressen köps upp av en utländsk aktör, finns det dock risk för att värdefull teknik eller information därigenom kommer att kon- trolleras av främmande makt på ett sätt som inte är önskvärt. I många andra länder finns det därför nationella granskningssystem för utländska direktinvesteringar som på olika sätt begränsar utländska personers möjligheter att investera i nationella företag när en sådan investering befaras ha säkerhetspolitiska implikationer.6

Genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/452 av den 19 mars 2019 om upprättande av en ram för granskning av ut- ländska direktinvesteringar i unionen (EU-förordningen) skapades ett rättsligt ramverk för medlemsstaternas granskning av utländska direkt- investeringar i unionen och en samarbetsstruktur mellan medlemsstaterna och kommissionen avseende sådana direktinvesteringar som sannolikt kan påverka säkerhet eller allmän ordning. Medlemsstaterna blev genom förordningen inte skyldiga att införa nationella granskningssystem.7

Genom förordningens bestämmelser klarlades dock rättsläget när det gäller medlemsstaternas rätt att införa, upprätthålla och ändra nationella granskningssystem, bland annat genom fastställandet av vissa minimi- krav för systemen. I EU-förordningen fastslås bland annat att medlems- staternas granskningssystem ska vara transparenta och icke-diskrimi- nerande mellan olika tredjeländer. I förordningen anges också vissa faktorer som medlemsstaterna och kommissionen får beakta vid bedöm-

5Prop. 2022/23:116 s. 18.

6Prop. 2022/23:116 s. 18.

7Prop. 2022/23:116 s. 18.

304

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

ningen av om en utländsk direktinvestering sannolikt kan inverka på säkerhet eller allmän ordning.8

Som utredningen redogör för är utländska direktinvesteringar en vital del även av det svenska näringslivets utveckling. Utländska direkt- investeringar som tillför kapital, kunskap, kompetenser och nya mark- nader har stor betydelse för sysselsättningen och tillväxten och för samhällsklimatet i allmänhet. Utländska investeringar ökar också konkur- rensen, vilket ökar produktiviteten och stärker innovationskraften.9

Majoriteten av de utländska direktinvesteringar som görs i svenska företag är oproblematiska, men vissa av dem är förenade med stora risker. Strategiska uppköp och investeringar är, som utredningen redo- gör för, ett av de sätt som främmande makt använder sig av för att uppnå fördelar. Genom investeringar inom vissa sektorer kan en annan stat, via statsägda eller statskontrollerade företag, investera i företag på ett sätt som kan användas för att påverka och utöva påtryckningar mot svenskt beslutsfattande eller för att inhämta information.10

Utländska direktinvesteringar kan också, som anges i Säkerhets- polisens årsbok för 2022/2023, få till följd att kompetens och innova- tioner som är viktiga för Sverige försvinner ut ur landet. Utländska direktinvesteringar i Sverige följer i mycket hög grad andra länders olika planer och policyer för teknisk, civil och militär utveckling.

I Sverige finns en särskild fri och nära samverkan mellan utbildning, forskning och näringsliv. Syftet med en utländsk direktinvestering i svenska företag kan vara att dra nytta av teknik, utveckling och kunskap och få tillgång till välutbildad och skicklig personal. Direktinveste - ringar kan också göra det möjligt att ta del av olika nätverk och ut - vecklingsplattformar i sektorer som är prioriterade för främmande makt.11

Förvärv av hela eller delar av företag inom exempelvis försvars- och säkerhetsindustrin är också en metod som främmande makt kan använda sig av för att öka sin egen kunskap inom spetsteknologi i syfte att höja den egna förmågan. Det finns exempel där främmande makt har försökt kringgå regelverket för export av produkter med dubbla användnings- områden i samband med förvärv av svenska företag. Främmande makt kan också ha ett intresse av att förvärva känslig egendom eller anlägg- ningar av betydelse för exempelvis det svenska energiförsörjnings- systemet. Syftet med ett sådant förvärv skulle vara att skaffa sig inflytande över eller kunskap om funktioner som är samhällskritiska.12

Vissa verksamheter måste bedrivas – eller i vart fall kontrolleras – från Sverige för att andra verksamhetsutövare ska kunna upprätthålla funk- tioner och förmågor som är nödvändiga för Sveriges säkerhet. Många verksamheter som är viktiga för det svenska samhällets funktionalitet står inte längre under direkt statligt inflytande, utan bedrivs och förvaltas

8Prop. 2022/23:116 s. 18.

9Prop. 2022/23:116 s. 18 f.

10Prop. 2022/23:116 s. 19.

11Prop. 2022/23:116 s. 19.

12Prop. 2022/23:116 s. 19.

305

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

i stor utsträckning av enskilda aktörer. Utländskt ägande eller inflytande är i dag en realitet i sådana verksamheter. Den säkerhetspolitiska utveck- lingen i vårt närområde på senare år har tydliggjort riskerna med att ut- ländska aktörer äger och kontrollerar kritisk infrastruktur.13

Regeringen konstaterar sammanfattningsvis att utländska investeringar har många positiva effekter på det svenska samhället men att strategiska uppköp av och investeringar som genomförs i skyddsvärda verksamheter, exempelvis inom kritisk infrastruktur och känsliga teknologier, kan inne- bära stora risker. Det saknas i dag, som utredningen konstaterar, ett svenskt regelverk som ger möjlighet att fullt ut beakta de intressen som ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar ska tillvarata. Ett svenskt granskningssystem är en förutsättning för att det ska vara möjligt att kontrollera och ytterst förbjuda utländska investeringar som innebär risker ur ett säkerhetspolitiskt perspektiv men som inte kan för- hindras med stöd av befintliga regelverk. Införande av ett svenskt gransk- ningssystem är också en förutsättning för att Sverige fullt ut ska kunna delta i samarbetsstrukturen enligt EU-förordningen. Mot denna bak- grund finns det, som utredningen bedömer, skäl att införa ett sådant system.14

Bestämmelser som avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna och som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden ska enligt 8 kap. 2 § regeringsformen, förkortad RF, som huvudregel meddelas i lag. Efter bemyndigande i lag kan dock sådana bestämmelser i många fall med- delas av regeringen i en förordning med stöd av 8 kap. 3 § RF. I likhet med utredningen anser regeringen att merparten av regelverket bör in- föras i en ny lag. Lagen bör kompletteras med en förordning.15

Regelverket är förhållandevis omfattande och gäller för en stor krets personer och företag och många olika verksamhetstyper. Lagen gäller för investeringar i skyddsvärd verksamhet som bedrivs av ett sådant aktiebolag, europabolag eller handelsbolag eller av en sådan ekono- misk förening eller stiftelse som har säte i Sverige. Lagen gäller också för investeringar i sådan skyddsvärd verksamhet som bedrivs i Sverige i ett enkelt bolag eller som enskild näringsverksamhet. Med skydds- värd verksamhet avses bland annat samhällsviktig verksamhet och säkerhetskänslig verksamhet enligt säkerhetsskyddslagen.

Med utländsk direktinvestering avses i lagen en investering som görs av en fysisk person med medborgarskap i en stat utanför Euro- peiska unionen (EU), en juridisk person med säte i en stat utanför EU, en juridisk person som direkt eller indirekt ägs eller kontrol- leras av en stat utanför EU, eller en juridisk person som direkt eller

13Prop. 2022/23:116 s. 19.

14Prop. 2022/23:116 s. 19 f.

15Prop. 2022/23:116 s. 19 f.

306

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

indirekt ägs eller kontrolleras av en juridisk person med säte i en stat utanför EU eller av en fysisk person med medborgarskap i en sådan stat. Därtill utgör en investering som genomförs av en investerare till förmån för någon av dessa också en utländsk investering.

Den som har för avsikt att direkt eller indirekt investera i skydds- värd verksamhet ska anmäla investeringen till granskningsmyndigheten om investeringen leder till att investeraren får ett visst inflytande i verksamheten. Investeraren är anmälningsskyldig om investeraren, efter investeringen, direkt eller indirekt skulle komma att förfoga över röster som motsvarar eller överskrider något av de i lagen an- givna gränsvärdena. Om investeraren inte anmäler en investering trots att det finns en anmälningsskyldighet får granskningsmyndig- heten upprätta ett underlag för anmälan. Granskningsmyndigheten får även besluta att inleda en granskning av en investering i skydds- värd verksamhet som inte omfattas av anmälningsskyldighet om det finns anledning att anta att investeringen kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige.

En investering som omfattas av anmälningsskyldighet får endast genomföras om anmälan om investeringen har lämnats utan åtgärd eller om investeringen har godkänts vid en granskning. Gransknings- myndigheten ska förbjuda en utländsk direktinvestering om det är nödvändigt för att förebygga skadlig inverkan på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige. För att ut- ländska direktinvesteringar inte ska hindras i större utsträckning än vad som är nödvändigt får granskningsmyndigheten förena ett god- kännande med villkor.

Vid sin prövning ska granskningsmyndigheten bland annat beakta om investeraren direkt eller indirekt, helt eller delvis, kontrolleras av en stat utanför EU genom ägarstruktur, betydande finansiering eller på annat sätt, om investeraren eller någon i dennes ägarstruktur tidigare varit delaktig i verksamhet som inverkat skadligt eller kunnat inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige eller i en annan medlemsstat inom EU.

Granskningsmyndigheten får i samband med sin granskning eller kontroll av efterlevnaden av villkor begära information från kom- muner, regioner och statliga myndigheter. Därtill ska kommuner och regioner och de statliga myndigheter som regeringen bestäm- mer lämna en uppgift till granskningsmyndigheten om den begär det och om det behövs för att granskningsmyndigheten ska kunna

307

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

fullgöra sitt uppdrag. Granskningsmyndigheten ska vid sin gransk- ning även samverka med Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Kommerskollegium, Myndigheten för civilt försvar och Säkerhets- polisen.

I lagen finns bestämmelser om bland annat granskningsmyndig- hetens befogenheter, såsom att förelägga en investerare om att till- handahålla uppgifter, eller ges tillträde till lokaler. Det finns även bestämmelser som innebär att granskningsmyndigheten får besluta att ta ut en sanktionsavgift av bland annat den som inte har gjort en anmälan trots att anmälningsskyldighet förelegat.

Sedan lagen trädde i kraft och fram till och med år 2025 har ISP tagit emot cirka 3 300 anmälningar varav drygt 40 anmälningar har lett till granskning. ISP har under samma tid förbjudit 3 utländska direktinvesteringar, och förenat 6 godkännanden med villkor.16

Utredningens iakttagelser om regelverkens relevans för uppdraget

De redovisade regelverken innehåller bestämmelser om tillstånds- prövning, lämplighetsbedömningar och andra kontrollförfaranden för verksamheter som kan ha betydelse för säkerhet, samhällsviktig infrastruktur eller andra allmänna intressen. Genom sådana pröv- ningar ges myndigheter i vissa sektorer möjlighet att bedöma vem som får bedriva viss verksamhet samt att förena tillstånd med villkor eller ingripa om verksamheten innebär risker från säkerhets- eller samhällsskyddssynpunkt. I vissa fall finns även särskilda mekanismer för att granska utländskt inflytande i skyddsvärd verksamhet, såsom enligt lagen om granskning av utländska direktinvesteringar. Regel- verken är emellertid i huvudsak sektorsspecifika och knutna till vissa typer av verksamheter eller investeringar. De innebär därför inte något generellt system för att pröva eller begränsa utländsk finansiering av verksamheter i Sverige som kan riskera att motverka demokratiska värden eller andra grundläggande samhällsintressen.

16ISP, Årsvis UDI-statistisk (u.å), https://isp.se/media/2g2hxnfi/statistik-2025-kv4-v3.pdf (hämtad 9 mars 2026).

308

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

7.3.4Regelverk för att förebygga och hantera risker inom det finansiella området

Skatteförfarandelagen (2011:1244)

I lagen finns bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatter och avgifter. Relevant för denna framställning är lagens bestämmelser i 23 kap. om kontrolluppgifter för betalningar till och från utlandet. Kontrolluppgift ska lämnas om direkta och indirekta betalningar som överstiger 150 000 kronor eller utgör delbetalningar av en summa som överstiger 150 000 kronor, om betalningarna görs till utlandet från en obegränsat skattskyldig, från utlandet till en obegränsat skatt- skyldig, eller inom landet mellan en obegränsat skattskyldig och en begränsat skattskyldig (23 kap. 1 § första stycket skatteförfarande- lagen).

Med begränsat skattskyldiga fysiska personer avses huvudsakligen de som är bosatta i Sverige eller som stadigvarande vistas här eller som har väsentlig anknytning till Sverige eller tidigare varit bosatta här. Övriga är begränsat skattskyldiga (se 3 kap. 3 och 17 §§ inkomst- skattelagen (1999:1229). Juridiska personer som på grund av sin regi- strering eller platsen för styrelsens säte eller någon annan sådan om- ständighet är att anse som svenska juridiska personer är obegränsat skattskyldiga i Sverige. Övriga juridiska personer är begränsat skatt- skyldiga (se 6 kap. 4 och 7 §§ inkomstskattelagen).17

Kontrolluppgift ska lämnas för såväl fysiska som juridiska per- soner. Med juridisk person avses också dödsbon, svenska handelsbo- lag och i utlandet delägarbeskattade juridiska personer (3 kap. 11 § skatteförfarandelagen). Det som sägs om svenska handelsbolag gäller även europeiska ekonomiska intressegrupperingar (3 kap. 6 § skatte- förfarandelagen).

Det är den som har förmedlat betalningen som är kontrollupp- giftsskyldig och som ska lämna kontrolluppgift. Någon egentlig definition av vad uttrycket förmedla innebär finns inte. Av förarbetena framgår dock att den som har varit mellanhand i en valutatransaktion får anses ha förmedlat en betalning.18 Det innebär att det är den som faktiskt genomför själva betalningen till ett annat land eller tar emot pengar från ett annat land som är uppgiftsskyldig. Oftast är det fråga

17Almgren, K. & Leidhammar, B., Skatteförfarandelagen m.m. (17 november 2025, version 23, JUNO), kommentaren till 23 kap. 1 §.

18Prop. 1992/93:65 s. 31.

309

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

om en bank eller annan betaltjänst. En förmedling kan också upp- komma när betalningsförmedlaren eller någon denne samarbetar med har ett konto, en kontakt eller liknande i det andra landet och pengar tas från kontot eller kontakten för att ges till mottagaren.19

Kontrolluppgiften ska innehålla uppgift om betalningens belopp i använd valuta, betalningsdatum, valutakod och vilket land som betal- ningen har gjorts till eller kommer från. Gällande betalningar till ut- landet ska uppgift också lämnas om vad betalningen avser och betal- ningsmottagarens namn.

Lagen (2014:307) om straff för penningtvättbrott

I lagen finns straffrättsliga bestämmelser om penningtvättsbrott. För penningtvättsbrott döms den som vidtar vissa i lagen angivna åtgärder om dessa syftar till att dölja att pengar eller annan egen- dom härrör från brott eller brottslig verksamhet eller till att främja möjligheterna för någon att tillgodogöra sig egendomen eller dess värde, så kallat penningtvättssyfte. Även den som otillbörligen främ- jar möjligheterna för någon att omsätta pengar eller annan egendom som härrör från brott eller brottslig verksamhet kan dömas för penningtvättsbrott. Bestämmelsen om näringspenningtvätt tillämpas när någon i näringsverksamhet eller såsom led i en verksamhet som bedrivs vanemässigt eller annars i större omfattning, medverkar till en åtgärd som skäligen kan antas vara vidtagen i penningtvättssyfte. Straffet för penningtvättsbrott och för näringspenningtvätt är fäng- else i högst två år. Straffskalan för grovt penningtvättsbrott och för näringspenningtvättsbrott, grovt brott, är fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Straffet för ringa brott, så kallad penningtvättsför- seelse, och näringspenningtvättsbrott, ringa brott, är böter eller fängelse i högst sex månader.

I regeringens proposition Dubbla straff för brott i kriminella nät- verk och skärpta straffskalor (prop. 2025/26:218) föreslås att straff- skalan för grovt penningtvättsbrott och näringspenningtvätt, grovt brott, ska höjas till fängelse i lägst ett år och högst sex år.20

19Skatteverket, Rättslig vägledning: betalningar till och från utlandet (2026), https://www4.skatteverket.se/rattsligvagledning/edition/2026.6/325742.html (hämtad

15april 2026).

20Prop. 2025/26:218 s. 36.

310

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

Lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

Den så kallade penningtvättslagen syftar till att förhindra att finansiell verksamhet och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Lagen gäller för fysiska och juridiska personer som driver någon i lagen angiven rörelse eller verksamhet, såsom bank- eller finansieringsrörelse, viss livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse, fondverksamhet och verksamhet som registre- rad betaltjänstleverantör. Även andra verksamheter såsom spelverk- samhet, viss yrkesmässig handel med varor, pantbanksverksamhet, verksamhet som auktoriserad eller godkänd revisor och verksamhet som advokat eller advokatbolag omfattas av lagen.

Verksamhetsutövare ska göra en bedömning av hur de produkter och tjänster som tillhandahålls i verksamheten kan utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism och hur stor risken är för att detta sker, en så kallad allmän riskbedömning. Vid denna bedöm- ning ska det särskilt beaktas vilka slags produkter och tjänster som tillhandahålls, vilka kunder och distributionskanaler som finns och vilka geografiska riskfaktorer som föreligger. Hänsyn ska också tas till uppgifter som kommer fram vid verksamhetsutövarens rapporter av misstänkta aktiviteter och transaktioner samt till information om tillvägagångssätt för penningtvätt och finansiering av terrorism och andra relevanta uppgifter som myndigheter lämnar. Omfattningen av bedömningen ska bestämmas med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och art och de risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan antas föreligga. Verksamhetsutövare ska därtill göra en riskbedömning av sina kunder, det vill säga bedöma den risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan förknippas med kundrelationen. Riskbedömningen ska bestämmas med utgångs- punkt i den allmänna riskbedömningen och verksamhetsutövarens kännedom om kunden. Vid bedömningen kan bland annat beaktas att kunden är en stat, en region, en kommun eller motsvarande eller en juridisk person över vilken en stat, en region, en kommun eller motsvarande, var för sig eller tillsammans, har ett direkt eller indirekt rättsligt bestämmande inflytande, har hemvist inom Europeiska eko- nomiska samarbetsområdet (EES), har hemvist i en stat som har regler som motsvarar denna lag samt har hemvist i en stat som har en låg nivå av korruption och annan relevant brottslighet. Andra omstän-

311

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

digheter som kan beaktas är att kundens ägarstruktur framstår som ovanlig eller alltför komplicerad, kunden bedriver kontantintensiv verksamhet samt att kunden har hemvist i en stat som finansierar eller stöder terroristverksamhet eller där terroristorganisationer är verksamma.

Penningtvättslagen innehåller också bestämmelser om interna rutiner och riktlinjer. Verksamhetsutövare ska ha dokumenterade rutiner och riktlinjer avseende bland annat åtgärder för kundkänne- dom, övervakning och rapportering samt för behandling av person- uppgifter.

En verksamhetsutövare får inte etablera eller upprätthålla en affärsförbindelse eller utföra en enstaka transaktion, om den inte har tillräcklig kännedom om kunden. Vid misstanke om att verksam- hetsutövarens produkter eller tjänster kommer att användas för penningtvätt eller finansiering av terrorism får en affärsförbindelse inte etableras. En verksamhetsutövare får därtill inte heller utföra en transaktion om det på skälig grund kan misstänkas att den utgör ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. För att kunna bedöma en kunds risk måste en verksamhetsutövare ha kännedom om kunden. Vid etableringen av en affärsförbindelse, och vid vissa enstaka transaktioner, ska en verksamhetsutövare därför vidta åt- gärder för kundkännedom. Verksamhetsutövaren ska identifiera kunden, kontrollera kundens identitet och utreda om kunden har en verklig huvudman. Därutöver ska verksamhetsutövaren bedöma dels om kunden eller kundens verkliga huvudman är en person i politisk utsatt ställning, dels kontrollera om kunden är etablerad i ett land utanför EES som Europeiska kommissionen har identifierat som ett högrisktredjeland. En verksamhetsutövare ska också inhämta information om affärsförbindelsens syfte och art.

Penningtvättslagen innehåller också bestämmelser om övervakning och rapportering. En verksamhetsutövare ska övervaka pågående affärsförbindelser och bedöma enstaka transaktioner i syfte att upp- täcka aktiviteter och transaktioner som avviker från vad verksamhets- utövaren har anledning att räkna med, eller som utan att vara avvikande kan antas ingå som ett led i penningtvätt eller finansiering av terrorism. Om avvikelser eller misstänkta aktiviteter eller transaktioner upp- märksammas ska verksamhetsutövaren genom skärpta åtgärder för kundkännedom och andra nödvändiga åtgärder bedöma om det finns skälig grund att misstänka att det är fråga om penningtvätt eller

312

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brotts- lig handling. Om en verksamhetsutövare har skälig grund att miss- tänka penningtvätt eller finansiering av terrorism eller att egendom annars härrör från brottslig handling, ska uppgifter om alla omstän- digheter som kan tyda på detta utan dröjsmål rapporteras till Polis- myndigheten. Även tillsynsmyndigheter har underrättelseskyldighet. Om en tillsynsmyndighet vid inspektion eller på annat sätt har upp- täckt en omständighet som kan antas ha samband med eller utgöra penningtvätt eller finansiering av terrorism, ska myndigheten utan dröjsmål underrätta Polismyndigheten om detta.

Penningtvättslagen innehåller bestämmelser om tillsyn och ingri- panden mot verksamheter som omfattas av lagen. Det är länsstyrel- serna i Stockholms, Västra Götalands och Skåne län som har att ut- öva tillsyn. Lagen innehåller även särskilda bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot advokater och advokatbolag. Bestämmel- ser om tillsyn och ingripanden finns också i 8 kap. rättegångsbalken. Det är Sveriges Advokatsamfunds styrelse och disciplinnämnd som utövar denna tillsyn.

Lagen har utretts av 2022 års penningtvättsutredning21 (se av- snitt 7.4.3).

Lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän

För att förhindra att juridiska personer eller truster utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism finns i lagen bestämmel- ser om krav på registrering av verkliga huvudmän i juridiska personer och truster. Lagen är tillämplig på svenska juridiska personer samt utländska juridiska personer som driver verksamhet i Sverige. Den omfattar även fysiska personer med hemvist i Sverige som driver verksamhet som avser förvaltning av en trust, och fysiska personer med hemvist i utlandet som driver verksamhet i Sverige som avser förvaltning av en trust. Från tillämpningsområdet undantas staten, regioner, kommuner eller kommunalförbund eller juridiska personer som staten, regioner, kommuner eller kommunalförbund, var för sig eller tillsammans, har ett direkt eller indirekt rättsligt bestäm- mande inflytande över. Även aktiebolag vars aktier är upptagna till handel på en reglerad marknad inom EES eller motsvarande mark-

21SOU 2024:58.

313

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

nad utanför EES eller dotterföretag till sådana bolag, dödsbon och konkursbon undantas från tillämpningsområdet.

Med verklig huvudman avses en fysisk person som, ensam eller tillsammans med någon annan, ytterst äger eller kontrollerar en juridisk person, eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Lagen innehåller presumtionsregler som anger när en per- son ska antas utöva den yttersta kontrollen över en juridisk person, exempelvis när han eller hon innehar mer än 25 procent av det totala antalet röster, kan utse eller avsätta mer än hälften av styrelsen eller annars har motsvarande kontroll genom avtal eller bolagsordning.

En juridisk person ska ha tillförlitliga uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman och om arten och omfattningen av hans eller hennes intresse i den juridiska personen. Om en verklig huvud- man saknas eller om det inte finns tillförlitliga uppgifter om vem som är verklig huvudman, ska den juridiska personen i stället ha upp- gifter om detta. Den juridiska personen har skyldighet att anmäla uppgifterna om vem som är dess verkliga huvudman till Bolagsverket för registrering i registret över verkliga huvudmän.

För en ideell förening eller annan juridisk person som inte om- fattas av ett krav på registrering av grundläggande information om den juridiska personen, gäller bland annat skyldigheten att ha tillför- litliga uppgifter om vem som är dess verkliga huvudman och skyldig- heten att anmäla dessa till Bolagsverket, först när en uppgift om verk- lig huvudman lämnas till en verksamhetsutövare med anledning av åtgärder för kundkännedom. Om en ideell förening eller annan juri- disk person som inte omfattas av kravet på registrering tar emot eller samlar in pengar eller annan egendom i syfte att främja ett varaktigt ändamål som innebär att pengar eller egendom överförs till en annan fysisk eller juridisk person, ska uppgifter om den juridiska personens styrelseledamöter eller motsvarande befattningshavare och firma- tecknare anmälas. Dock gäller att en sådan juridisk person och som har ett politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant ändamål eller är ett trossamfund som inte registrerats i handelsregistret enligt handelsregisterlagen (1974:157) inte är skyldig att i anmälan ange upp- gifter om fysiska personer som är medlemmar i den juridiska per- sonen, om en sådan anmälan medför att medlemmens åskådning i något av dessa avseenden blir känd.

Bolagsverket ska föra ett register över verkliga huvudmän. Vid brister i anmälan, utebliven anmälan eller lämnade av felaktiga upp-

314

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

gifter i anmälan får Bolagsverket förelägga den anmälningsskyldige att vidta åtgärder. Föreläggandet får förenas med vite.

Lagen om registrering av verkliga huvudmän har utretts av 2022 års penningtvättsutredning22 (se avsnitt 7.4.3).

Lagen (2023:677) om frysning av tillgångar

Lagen innehåller bestämmelser för genomförande av vissa punkter i Förenta nationernas (FN) säkerhetsråds resolution 1373 (2001) och syftar till att förhindra och motverka finansiering av terroristhand- lingar. Lagen gäller inte de fysiska eller juridiska personer som i stäl- let omfattas av frysningsåtgärder enligt en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU.

Beslut om straffprocessuella tvångsmedel såsom kvarstad, beslag och penningbeslag ska ges företräde framför ett beslut om frysning enligt denna lag. Egendom ska också kunna förverkas utan att ett beslut om frysning enligt denna lag hindrar det.

Med frysning avses ett beslut som innebär ett förbud för den som beslutet avser, och vissa närstående kretsar, att förfoga över sina till- gångar, och ett förbud för andra att tillhandahålla tillgångar till dessa personer. Ett beslut om frysning får meddelas, om det behövs för att förhindra fortsatt brottslighet av likartat slag, för den som skäligen kan misstänkas för brott enligt terroristbrottslagen (2022:666), har dömts för brott enligt terroristbrottslagen eller med stöd av uppgifter från en utländsk brottsutredning eller dom skäligen kan misstänkas för att i en annan stat ha begått motsvarande brott. Bestämmelserna omfattar även misstänkta eller dömda enligt andra närliggande straff- lagar om finansiering eller stöd till terroristbrott23 .

Ett förbud att förfoga över tillgångar gäller inte bara egendom som tillhör den som beslutet avser utan även egendom som tillhör juridiska personer som kontrolleras av denne, tillhör personer som agerar för dennes räkning eller på uppdrag av denne, eller utgör av- kastning av sådan egendom.

22SOU 2024:58.

23Lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, lagen (2003:148) om straff för terroristbrott och lagen (2010:299) om straff för offentlig upp- maning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brotts- lighet.

315

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot ett be- slut om frysning döms till fängelse i högst tre år eller, om brottet begåtts uppsåtligen och är grovt, till fängelse i lägst två år och högst sex år. Om brottet med hänsyn till egendomens värde eller övriga omständigheter vid brottet är att anse som ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader. En gärning enligt bestämmelsen utgör inte brott om den avser humanitärt bistånd, verksamhet till stöd för grundläggande mänskliga behov eller annat sådant stöd.

Lagen (2025:327) om internationella sanktioner

Lagen reglerar överträdelser av internationella sanktioner och inne- håller bestämmelser om hur sådana sanktioner ska genomföras i svensk rätt när de inte är direkt tillämpliga.24 Med internationella sank- tioner avses en restriktiv åtgärd som har beslutats eller rekommen- derats av FN:s säkerhetsråd i överensstämmelse med FN:s stadga eller beslutats i överensstämmelse med de särskilda bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) eller i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) eller enligt motsvarande tidigare bestämmelser.

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, i strid med ett för- bud, en skyldighet eller en begränsning enligt en av rådets förord- ningar om internationella sanktioner eller föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen, vidtar någon i lagen listad åtgärd, ska dömas för sanktionsbrott. Straffet är fängelse i högst tre år. Straff- ansvar gäller bland annat när någon tillgängliggör egendom för sank- tionslistade personer, enheter eller organ, underlåter att frysa egen- dom som tillhör sanktionslistade personer, enheter eller organ eller gör det möjligt för någon av dessa att resa in i en medlemsstat. Det- samma gäller den som i strid med förbud, skyldighet eller begräns- ning inleder eller fortsätter att genomföra transaktioner med tredje stat, tredje stats enheter eller organ, bedriver import, export, säljer, köper varor eller förmedlingstjänster eller tillhandahåller finansiella tjänster. Om ett brott med hänsyn till egendomens värde eller övriga

24Lagen genomför Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1226 av den 24 april 2024 om fastställande av brottsrekvisit och påföljder för överträdelse av unionens restriktiva åtgärder och om ändring av direktiv (EU) 2018/1673.

316

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

omständigheter vid brottet är att anse som ringa ska det i stället dömas för sanktionsförseelse.

Om ett brott har begåtts uppsåtligen och är grovt, ska det dömas för grovt sanktionsbrott till fängelse i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gär- ningen avsett egendom av betydande värde, avsett sådan utrustning som utgör krigsmaterial eller produkter som kan användas för både civila och militära ändamål, eller annars varit av särskilt farlig art.

Finansiella tjänster

Aktörerna i det finansiella systemet, de finansiella företagen, om- fattas av ett särskilt näringsrättsligt regelverk, den så kallade rörelse- lagstiftningen. Rörelselagstiftningen har många gånger grund i EU- rätten. För vissa finansiella verksamheter finns den huvudsakliga regleringen i EU-förordningar som på nationell nivå kompletteras med så kallade kompletteringslagar. Det krav som ställs i rörelse- lagstiftningen, tillsammans med penningtvättslagen, innebär även att finansiella företag ges en viktig roll i arbetet med att motverka att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt och annan brottslig verksamhet.25

Som ett led i att säkerställa att reglerna för finansiella företag följs innehåller rörelselagstiftningen bland annat bestämmelser om krav på tillstånd och registrering för finansiella verksamheter samt bestäm- melser om tillsyn av och ingripande mot verksamheterna. Genom tillstånds- eller registreringsprocessen hos Finansinspektionen säker- ställs att Finansinspektionen kan utöva tillsyn över att den som be- driver finansiell verksamhet känner till och följer de regelverk som gäller för verksamheten. Finansinspektionens tillstånd eller registre- ring ska dels skapa medvetenhet hos den som bedriver finansiell verksamhet om de skyldigheter som rörelselagstiftningen och pen- ningtvättslagen medför, dels möjliggöra en effektiv tillsyn.26

För att få bedriva verksamhet som erbjuder finansiella tjänster krävs i de flesta fall tillstånd. Exempel på sådana verksamheter som omfattas av tillståndsplikt är bank-, finansierings-, försäkrings- och värdepappersrörelse, fondverksamhet, olika former av betaltjänster

25Prop. 2025/26:42 s. 6 f.

26Prop. 2025/26:42 s. 7.

317

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

samt valutaväxling. Kraven för att Finansinspektionen ska bevilja ett företag tillstånd för finansiell verksamhet är högt ställda. För att beviljas tillstånd att bedriva bankrörelse ställs bland annat krav på kapital, bolagsordning, ägare och ledning (se till exempel 3 kap. 2 och 5–7 §§ lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse).

Viss finansiell verksamhet omfattas i stället av registreringsplikt. Det gäller bland annat verksamhet som bedrivs av finansiella institut (som viss kreditgivning, leasing och factoring) och registrerade betal- tjänstleverantörer (betaltjänster i form av kontoinformationstjänster, se till exempel lagen [1996:1006] om viss finansiell verksamhet och lagen [2010:751] om betaltjänster). Även registreringspliktig verk- samhet står under Finansinspektionens tillsyn.

I rörelselagstiftningen finns bestämmelser som ger Finansinspek- tionen möjlighet att ingripa mot fysiska och juridiska personer som bedriver finansiell verksamhet utan tillstånd eller registrering. Finans- inspektionen kan bland annat förelägga den som bedriver verksam- heten att upphöra med denna. Om det är osäkert om verksamheten omfattas av tillstånds- eller registreringsplikt kan Finansinspektionen förelägga den som bedriver verksamheten att lämna upplysningar om verksamheten. Föreläggandena kan i regel förenas med vite. Ett sådant föreläggande kan, om verksamheten bedrivs av ett aktiebolag eller en ekonomisk förening, följas av en ansökan om likvidation. I flera rörelselagar finns också bestämmelser som ger Finansinspektio- nen möjlighet att besluta om sanktionsavgift eller föreläggande om sanktionsavgift för den som bedriver verksamhet utan tillstånd eller registrering (se till exempel 15 kap. 18 § lagen om bank- och finansier- ingsrörelse samt 10 och 20 §§ lagen om viss finansiell verksamhet).27

Den 1 mars 2026 infördes lagen (2026:56) om straff för olovlig finansiell verksamhet. Lagen innehåller bestämmelser om straff för den som bedriver finansiell verksamhet utan Finansinspektionens tillstånd eller registrering. Av förarbetena till lagen framgår att genom att bedriva finansiell verksamhet utan tillstånd eller registrering är det möjligt att undgå de kontrollmekanismer som finns inbyggda i tillstånds- och registreringsprocessen, den ansökningsavgift som tas ut för att finansiera Finansinspektionens verksamhet samt tillsynen av verksamheten. Att de som bedriver finansiell verksamhet ansöker om tillstånd eller registrering är därför avgörande för att säkerställa ett stabilt och effektivt finansiellt system med ett gott konsument-

27Prop. 2025/26:42 s. 8

318

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

skydd, och i förlängningen för att motverka att systemet utnyttjas för brottslig verksamhet. Bedrivande av finansiell verksamhet utan tillstånd eller registrering riskerar alltså att skada de skyddsintressen som motiverar tillstånds- och registreringsplikten. Befintligt sank- tionssystem ansågs inte vara tillräckligt för att möta de problem som finns med att finansiell verksamhet bedrivs utan tillstånd eller registrering. För att öka möjligheterna att upptäcka olovlig finan- siell verksamhet och förhindra att verksamhet bedrivs i strid med gällande regelverk och utnyttjas för annan brottslighet infördes en kriminalisering.28

För det nya brottet olovlig finansiell verksamhet döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bedriver finansiell verksamhet utan tillstånd eller registrering hos Finansinspektionen om sådant tillstånd eller sådan registrering krävs för verksamheten. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Ringa brott är undantaget från straffansvar. Kriminaliseringen omfattar alla finansiella verksamheter som kräver Finansinspektionens tillstånd eller registrering.29

Om brott har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms i stället för grov olovlig finansiell verksamhet. Straffet är fängelse i lägst sex måna- der och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om verksamheten bedrivits i större omfattning eller avsett betydande värden, om verksamheten ingått som ett led i en brottslighet som utövats systematiskt, eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

Finansinspektionen ska anmäla till åklagare när det finns anled- ning att anta att ett brott enligt lagen har begåtts. Under sådana för- hållanden får Finansinspektionen inte samtidigt förelägga om sank- tionsavgift, besluta om sanktionsavgift eller ansöka om utdömande av vite.

Kontroller av kontanta medel vid den inre gränsen

För att bland annat förebygga och förhindra penningtvätt och finan- siering av terrorism har EU infört ett gemensamt system för att kontrollera att kontanta medel inte förs in eller ut ur unionen i så- dana syften. Det gäller både kontanta medel som en resande har med

28Prop. 2025/26:42 s. 16 f.

29Prop. 2025/26:42 s. 19.

319

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

sig och kontanta medel som förs in eller ut på annat sätt. Regler- ingen finns i EU:s kontantkontrollsförordning30 som innebär att den som vid gränspassage har med sig minst 10 000 euro i kontanta medel, eller som för in sådana medel på annat sätt, är skyldig att anmäla det till Tullverket.31

Tullverket har vid kontroller av anmälningsskyldighet påträffat kontanta medel till stora belopp. Det rör sig om främst kontanter, men även om guld. Under år 2023 förhindrade Tullverket kontanta medel till ett värde av 93,4 miljoner kronor från att föras in eller ut ur landet. I majoriteten av ärendena var det fråga om kontanter som var på väg att föras ut ur landet. En stor del av ärendena kunde hän- föras till misstänkt penningtvätt och överlämnades till Polismyndig- heten för utredning. I ett antal ärenden fanns det även förutsättningar för Kronofogdemyndigheten att, med biträde av Polismyndigheten, besluta om utmätning på distans.32

Enligt Polismyndigheten utgör kontanter fortfarande ett viktigt betalmedel i den kriminella ekonomin. Skälet till detta är att kontanter i många avseenden är ett anonymt betalmedel som används inom bland annat narkotika-, vålds- och vapenbrottslighet. Kontanter är svåra att spåra, de kan enkelt omsättas och det är omöjligt att veta vem som är tilltänkt mottagare av kontanterna. Kontanter används både som ett led i internationella penningtvättsupplägg och för att investera i ny brottslighet. När det gäller penningtvätt används kon- tanter på två sätt: det ena är att kontanter används som betalmedel vid försäljning av illegala varor och tjänster som ett sätt för att tvätta brottsvinsterna, och det andra är att kontanter används för att tvätta brottsvinster som uppkommit i elektronisk form, till exempel vid bedrägerier. I det senare fallet tvättas brottsvinsterna genom att vinsterna tas ut kontant från konton som innehas av målvakter för att därefter slussas vidare genom olika transaktioner för att dölja brottsvinsternas ursprung.33

Uppskattningsvis transporteras årligen miljardbelopp i kontanter ut från Sverige som ett led i en systematisk hantering av brottsvinster. Sannolikt har en stor andel av de kontanter som transporteras från

30Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1672 av den 23 oktober 2018 om kon- troller av kontanta medel som förs in i eller ut ur unionen och om upphävande av förordning (EG) nr 1889/2005.

31Prop. 2025/26:81 s. 15 f.

32Prop. 2025:26/81 s. 16.

33Prop. 2025/26:81 s. 16.

320

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

Sverige till tredjeland inte anmälts till Tullverket i enlighet med EU:s kontantkontrollsförordning. En stor del av transporterna sker dock troligen via land från Sverige till ett annat EU-land. Då är EU:s kon- tantkontrollsförordning inte tillämplig.34

Mot bakgrund av vad som redovisats infördes den 1 april 2026 bestämmelser i inregränslagen (1996:701) som gör det möjligt att kontrollera kontanta medel även vid den inre gränsen. De nya bestäm- melserna innebär att den som medför kontanta medel till ett värde av minst 10 000 euro från ett annat EU-land till Sverige eller från Sverige till ett annat EU-land genast ska anmäla dessa till Tullverket och göra dem tillgängliga för kontroll. Om det i stället rör oledsagade medel får Tullverket begära att användaren eller mottagaren av de kontanta medlen, eller en företrädare för dessa, lämnar en redovisning inom 30 dagar och gör de kontanta medlen tillgängliga för kontroll. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot anmälnings- plikten döms till böter.

Det bedömdes att införandet av en skyldighet att anmäla led- sagade kontanta medel och en skyldighet att redovisa oledsagade kontanta medel som påträffas vid den inre gränsen samt en möjlighet att kontrollera på motsvarande sätt som regleras i EU:s kontantkon- trollsförordning var förenligt med principer i Europeiska unionens domstols (EU-domstolen) praxis och EU-rätten (för en närmare redogörelse se kapitel 8). För att laglydiga personer som har goda intentioner med sitt agerande inte ska avskräckas från att frakta legala kontanta medel över gränserna mellan EU-länder, bestämdes tröskelvärdet till minst 10 000 euro. Skyldigheten att deklarera be- gränsar på så sätt inte på ett otillbörligt sätt den fria rörligheten och överbelastar inte heller medborgare och myndigheter med administ- rativa formaliteter.35

Utredningens iakttagelser om regelverkens relevans för uppdraget

De redovisade regelverken syftar till att motverka att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt, finansiering av terrorism eller i strid med internationella sanktioner. Regelverken innehåller både administrativa kontrollmekanismer och straffrättsliga bestämmelser.

34Prop. 2025/26:81 s. 16 f.

35Prop. 2025/26:81 s. 23.

321

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

Finansmarknadens rörelselagstiftning gör det även möjligt för myn- digheter att kontrollera vilka aktörer som får bedriva finansiell verk- samhet och att ingripa mot verksamheter som drivs utan tillstånd eller i strid med gällande regelverk. Regleringen ger emellertid inte myndigheter möjlighet att kontrollera eller begränsa utländsk finan- siering av verksamheter i Sverige som riskerar att motverka demo- kratiska värden eller andra grundläggande samhällsintressen som inte också utgör en kriminaliserad gärning.

7.3.5Regelverk med straffrättsliga bestämmelser till skydd för statsskicket och samhällsordningen

Brottsbalken

Brottsbalken innehåller flera straffbestämmelser som syftar till att skydda statsskicket, den fria åsiktsbildningen och vissa grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter. Till exempel kan den som munt- ligen inför allmänheten, i skrift som sprids eller lämnas ut för sprid- ning, eller i annat meddelande till allmänheten uppmanar eller på annat sätt försöker förleda till brottslig gärning, svikande av med- borgerlig skyldighet eller ohörsamhet mot myndighet, dömas för uppvigling (16 kap. 5 § första stycket). Även den som muntligen inför en samling av krigsmän, eller i annat meddelande till krigsmän uppmanar eller på annat sätt försöker förleda dem till en handling eller underlåtenhet som innebär att de åsidosätter sina tjänsteplikter, kan dömas för uppvigling (16 kap. 5 § brottsbalken andra stycket). Om brottet är ringa ska ansvar inte dömas ut (16 kap. 5 § tredje stycket). Straffet för uppvigling av normalgraden är böter eller fäng- else i högst sex månader. Straffskalan för grovt brott är fängelse i högst fyra år.

Vidare kan den som utövar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlings- friheten inom politisk organisation eller yrkes- eller näringssamman- slutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller förenings- friheten i fara, dömas för brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 § brottsbalken). Bestämmelsen kompletterar upprors- och förräderi- bestämmelserna med ett särskilt skydd för vissa medborgerliga fri-

322

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

och rättigheter; yttrande-, församlings- och föreningsfriheten.36 Straffet för brott mot medborgerlig frihet är fängelse i högst sex år.

Som ytterligare exempel ska nämnas att den som av främmande makt eller motsvarande eller från utlandet av någon som handlar för att gå en främmande makt eller motsvarande tillhanda tar emot pengar eller annan egendom för att genom utgivande eller spridande av skrifter eller på annat sätt påverka den allmänna meningen i en fråga som gäller någon av grunderna för Sveriges statsskick eller i någon angelägenhet som har betydelse för Sveriges säkerhet och som det ankommer på riksdagen eller regeringen att besluta om, döms för tagande av utländskt understöd (19 kap. 13 § brottsbalken). Straffet för brottet är fängelse i högst två år.

Terroristbrottslagen (2022:666)

I lagen finns bestämmelser om terrorism och annan särskilt allvarlig brottslighet. För terroristbrott döms den som begår eller försöker begå ett uppsåtligt brott om gärningen allvarligt kan skada ett land eller en mellanstatlig organisation, och gärningen begås i avsikt att injaga allvarlig fruktan hos en befolkning eller en del av en befolk- ning, otillbörligen tvinga ett offentligt organ eller en mellanstatlig organisation att vidta eller att avstå från att vidta en åtgärd, eller allvarligt destabilisera eller förstöra grundläggande politiska, konsti- tutionella, ekonomiska eller sociala strukturer i ett land eller i en mellanstatlig organisation. Straffet för terroristbrott är fängelse på viss tid, lägst fyra och högst arton år, eller livstid. Om brottet är mindre grovt, är straffet fängelse i lägst två och högst sex år. Om ett högre lägsta straff för gärningen är stadgat i annan lag, gäller vad som sägs där i fråga om lägsta straff.

Utöver terroristbrott finns det i lagen särskilda straffansvar för bland annat deltagande i en terroristorganisation, samröre med en terroristorganisation och finansiering av terrorism eller särskilt allvar- lig brottslighet. Bestämmelsen om finansiering av terrorism eller sär- skilt allvarlig brottslighet reglerar ett straffansvar för den som samlar in, tar emot eller tillhandahåller pengar eller annan egendom i avsikt att egendomen ska användas eller med vetskap om att den är avsedd

36Bäcklund, A. m.fl., Brottsbalken: en kommentar (18 november 2025, version 2025A, JUNO), kommentaren till 18 kap. 5 §.

323

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

att användas för viss brottslighet eller av vissa personer eller samman- slutningar.37

Utredningens iakttagelser om regelverkens relevans för uppdraget

Bestämmelserna i brottsbalken och terroristbrottslagen visar att svensk rätt redan i dag innehåller straffrättsliga regler som i vissa fall träffar handlingar som kan underminera det demokratiska styr- elseskicket eller hota Sveriges säkerhet. Reglerna riktar sig dock mot vissa kvalificerade gärningar och förutsätter att särskilda rekvisit är uppfyllda, exempelvis uppsåt att påverka den allmänna meningen eller vetskap om att medel ska användas för brottslig verksamhet. De innebär därför inte något generellt system för att kontrollera eller förebygga utländsk finansiering av verksamheter i Sverige.

7.4Pågående lagstiftningsärenden

7.4.1EU-rättsliga förslag

Lagstiftningspaket om försvar av demokratin

Under den övergripande ambitionen ”En ny satsning på demokrati i Europa” lade Europeiska kommissionen år 2020 fram EU:s hand- lingsplan för demokrati, i syfte att skydda och stärka unionens demo- kratier genom att skydda integriteten i samband med val, främja fria och rättvisa val, stärka mediernas frihet och mångfald samt motverka desinformation och utländsk påverkan.38

I december 2023 presenterade Europeiska kommissionen ett paket till demokratins försvar. Syftet med paketet är att genom ökad insyn hantera det hot som utländsk påverkan utgör och samtidigt upp- muntra medborgarengagemang och demokratisk delaktighet. Pake- tet innehåller dels ett meddelande om försvar av demokratin39 , dels ett förslag till direktiv om harmoniserade krav på transparens kring intresserepresentation för tredjeländers räkning40 . Förslaget till direk-

37Prop. 2021/22:133 s. 185.

38Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 2.

39COM[2023] 630.

40COM[2023] 637.

324

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

tiv åtföljs av ett förslag till förordning om ändring i förordningen (EU) 1024/2012 om administrativt samarbete genom informations- systemet för den inre marknaden, den så kallade IMI-förordningen, respektive i förordningen (EU) 2018/1724 om inrättande av en gemensam digital ingång för tillhandahållande av information, för- faranden samt hjälp- och problemlösningstjänster.

Paketet innehåller även två rekommendationer. Den ena rekom- mendationen handlar om inkluderande och motståndskraftiga val- processer i unionen och förstärkning av den europeiska karaktären av val till Europaparlamentet och effektivisering av deras genom- förande.41 Den andra rekommendationen handlar om främjande av engagemang och faktisk delaktighet för medborgare och civilsam- hällesorganisationer i politiska beslutsprocesser.42

Syftet med direktivet är att fastställa harmoniserade krav i samband med intresserepresentation som utförs mot ersättning på uppdrag av en tredjelandsenhet. Syftet är att förbättra den inre marknadens funktion genom att uppnå en gemensam nivå av insyn i hela unionen. Direktivet ska vara tillämpligt på enheter som bedriver intresse- representation till förmån för en tredjelandsenhet. Direktivet ska även vara tillämpligt på intresserepresentation som bedrivs av en tredjelandsenhet. Verksamhet som bedrivs direkt av en tredjelands- enhet på myndighetsnivå som är förenad med utövandet av offentlig makt, inbegripet verksamhet i samband med diplomatiska eller kon- sulära förbindelser, ska inte omfattas. Inte heller ska tillhandahållande av viss juridisk eller professionell rådgivning omfattas.43

Medlemsstaterna ska inrätta och underhålla ett eller flera natio- nella register. I direktivet fastställs regler för registrering i dessa register och vilken information som ska lämnas vid registrering. Det fastställs även vilken information om en registrerad enhet som ska vara offentlig. Medlemsstaterna ska utse en eller flera myndig- heter som ges ansvar för det nationella registret och en eller flera myndigheter som ges ansvar för tillsyn. I direktivet fastställs regler för gränsöverskridande samarbete mellan behöriga myndigheter och det ska inrättas en rådgivande grupp bestående av företrädare för de tillsynsmyndigheter som bistår kommissionen i vissa uppgifter.44

41C[2023] 8626.

42C[2023] 8627 final.

43Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 3.

44Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 4.

325

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

I direktivet föreskrivs ett förbud mot verksamhet som syftar till att kringgå skyldigheterna i direktivet och medlemsstaterna ska fast- ställa sanktioner för överträdelser av kraven enligt direktivet. Sank- tionerna ska vara begränsade till straffavgifter.45

Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 114 i EUF-fördraget. Europeiska kommissionens bedömning är att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och pekar i den delen bland annat på förslagets grundläggande syfte att motverka den fragmentering som finns mellan medlemsstaterna i fråga om transparenskrav för intresse- representation. En sådan fragmentering undergräver enligt kommis- sionen den inre marknaden genom att skapa olika spelregler och onödiga kostnader för enheter som vill bedriva gränsöverskridande intresserepresentationsverksamhet för tredjeländers räkning. Enligt kommissionen kan endast åtgärder på unionsnivå lösa dessa problem, eftersom reglering på nationell nivå redan leder till att hinder skapas för gränsöverskridande intresserepresentationsverksamhet på den inre marknaden.46

Kommissionen bedömer även att förslaget är förenligt med pro- portionalitetsprincipen. För att säkerställa att sanktionerna är propor- tionerliga föreskrivs i förslaget att tillsynsmyndigheterna endast får utdöma straffavgifter upp till ett visst tak baserat på enhetens ekono- miska kapacitet. Straffrättsliga påföljder är uttryckligen uteslutna.47

Av Regeringskansliets faktapromemoria Lagstiftningspaket om för- svar av demokratin (2023/24:FPM36) framgår att regeringen ställer sig bakom att transparens och öppenhet främjar ett högt förtroende för det demokratiska styrelseskicket. En öppenhet i kontakterna mellan myndigheter och politiska beslutsfattare å ena sidan och med- borgare och olika intressegrupper å andra sidan kan bidra till att för- stärka legitimiteten för myndighetsutövningen och det politiska beslutsfattandet. En sådan reglering kan dock inverka på den fria åsiktsbildningen. Enligt regeringens mening måste den därför till- godose särskilt höga krav på ändamålsenlighet och proportionalitet. Den föreslagna regleringen behöver säkerställa att grundläggande rättigheter och friheter såsom yttrandefrihet och föreningsfrihet värnas.48

45Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 4.

46Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 8 f.

47Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 9.

48Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 6 f.

326

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

Av regeringens ståndpunkt framgår vidare att det civila samhället och näringslivet behöver ges goda förutsättningar att bidra till sam- hällsutvecklingen och ska därför inte åläggas oproportionerliga hinder mot att delta i den allmänna debatten och bidra till offentligt besluts- fattande. Regeringen är inte övertygad om att det är nödvändigt att harmonisera regler på den inre marknaden för intresserepresentation som utförs på uppdrag av tredjeland. Det är inte uppenbart att unions- lagstiftning som syftar till att harmonisera den inre marknaden är det instrument som bör komma i fråga för att hantera den typ av påverkan som förslaget omfattar. Regeringen kommer att verka för att en even- tuell reglering ska medge flexibilitet i hur kraven ska genomföras nationellt, med respekt för medlemsstaternas frihet att organisera sin offentliga förvaltning.49

Under allmänna rådets möte i januari 2024 hölls en riktlinjedebatt om demokratipaketet. Många medlemsstater delade Europeiska kommissionens syn på vikten av att skydda medborgerligt engage- mang och belysa utländsk inblandning för att stärka demokratiskt ansvarsutkrävande. Flera medlemsstater uttryckte dock oro för de potentiella konsekvenser direktivförslaget kan få för civilsamhälles- organisationer, med onödiga bördor eller stigmatisering. Även den rättsliga grunden ifrågasattes.50

Regeringen ifrågasätter inte kommissionens bedömning att för- slaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Regeringen ifråga- sätter dock om förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen.51

7.4.2Propositioner

Propositionen Stärkt säkerhetsskydd vid överlåtelse av fast egendom

Regeringen har lämnat propositionen Stärkt säkerhetsskydd vid över- låtelse av fast egendom (prop. 2025/26:105). För att stärka Sveriges säkerhet föreslår regeringen att överlåtelser av fast egendom ska om- fattas av säkerhetsskyddslagens regler om överlåtelse. Det innebär att den som bedriver säkerhetskänslig verksamhet som vill överlåta fast egendom av betydelse för Sveriges säkerhet måste göra en särskild

49Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 7.

50Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 8.

51Faktapromemorian 2023/24:FPM36 s. 9.

327

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

säkerhetsskyddsbedömning och lämplighetsprövning samt samråda med tillsynsmyndigheten innan överlåtelsen. Det innebär också att tillsynsmyndigheten kan förbjuda olämpliga överlåtelser. Även över- föring av äganderätt till fast egendom som sker genom fastighets- bildning föreslås omfattas av reglerna. Syftet är att minska risken för att fast egendom förvärvas med avsikt att skada Sveriges säkerhet. Lagändringarna träder i kraft den 1 juli 2026.52

Propositionen Ökad insyn i politiska processer

Regeringen har lämnat propositionen Ökad insyn i politiska processer (prop. 2025/26:258). I propositionen lämnas bland annat förslag till ändringar i lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier som innebär att ett förbud införs för partier och andra som omfattas av lagen att ta emot anonyma och utländska bidrag oavsett belopp, att partiernas redovisningsskyldighet utökas och att granskningen av att regelverket efterlevs skärps. Med utländskt bidrag avses enligt förslaget bidrag från en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folk- bokförd i Sverige eller från en juridisk person som inte är svensk. Förbudet ska inte omfatta mindre bidrag som är avsedda att täcka utgifter i samband med internationellt partipolitiskt samarbete eller bidrag från EU:s institutioner.53

Av särskilt intresse för utredningen är den analys som görs i pro- positionen av om förbudet är förenligt med unionsrätten. Den fria rörligheten för kapital är en av de fyra grundläggande friheterna på den inre marknaden. I artikel 63 i EUF-fördraget anges att alla restrik- tioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlems- stater och tredjeland ska vara förbjudna. EU-domstolen har emellertid uttalat att målet att öka insynen i ekonomiskt stöd till civila samhälls- organisationer som kan ha en betydande påverkan på det offentliga livet och den offentliga debatten, utgör sådana tvingande skäl av all- mänt intresse som berättigar till begränsningar av de fria kapital- rörelserna.54 Utredningen utvecklar närmare i kapitel 8 betydelsen av detta och unionsrättens påverkan på utredningens överväganden.

52Prop. 2025/26:105 s. 1; riksdagens protokoll 2025/26:102.

53Prop. 2025/26:258 s. 1 och 51 ff.

54Prop. 2025/26:258 s. 53; EU-domstolens dom den 18 juni 2020 i mål C-78/18, Europeiska kommissionen mot Ungern.

328

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

I propositionen anförs att otillbörlig påverkan inte kan uteslutas med ursprung i länder såväl utanför som inom EU och att ett förbud mot utländska bidrag därför bör omfatta båda. Åtgärden bedöms vara berättigad utifrån tvingande skäl av allmänt intresse och proportio- nerlig i förhållande till ändamålet. Den strider därmed enligt reger- ingens bedömning inte mot unionsrätten.55

När det gäller förenligheten med den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna (Europakonventionen) hänvisas i propositionen till Euro- peiska domstolen för de mänskliga rättigheternas (Europadomstolen) praxis. Europadomstolen har uttalat att ett förbud för politiska partier att ta emot bidrag från utländska källor inte i sig är oförenligt med artikel 11 i Europakonventionen utan ryms inom staternas eget bedömningsutrymme. Ett förbud mot bidrag från andra stater bedöms enligt regeringen vara nödvändigt för att skydda nationell suveränitet och därmed förenligt med konventionen.56

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2027.

7.4.3Avslutade utredningar

2022 års penningtvättsutredning

Utredningsuppdraget

I juni 2022 tillsattes en utredning som fick i uppdrag att lämna förslag till de författningsändringar som behövs för att anpassa svensk rätt till de ändringar i regelverket som blir resultatet av förhandlingarna inom EU om ändringar av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (dir. 2022:76). Genom tilläggsdirektiv fick utredningen även i uppdrag att bland annat analysera hur för- slagen förhåller sig till regeringsformens förbud mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende (dir. 2023:49).

Utredningen antog namnet 2022 års penningtvättsutredning och överlämnade i augusti 2024 betänkandet Ett nytt regelverk mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2024:58).

55Prop. 2025/26:258 s. 53 ff.

56Prop. 2025/26:258 s. 75; Europadomstolens dom den 7 juni 2007, Parti nationaliste basque mot Frankrike.

329

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

Det bör noteras att betänkandet färdigställdes och överlämnades i augusti 2024, och att utredningens förslag i allt väsentligt grundar sig på de förhandlingstexter som var tillgängliga vid den tidpunkten.

De slutliga rättsakterna antogs av Europaparlamentet och rådet i maj och juni 2024 och publicerades i EU:s officiella tidning den 19 juni 2024. De slutliga rättsakterna innehåller på flera punkter avvikelser från de förhandlingstexter som utredningens förslag byggde på. Finansdepartementet arbetar när detta betänkande skrivs på en pro- memoria som utgår från de slutliga rättsakterna. Redogörelsen nedan avser utredningens förslag i sitt betänkande och återspeglar inte nöd- vändigtvis det slutliga innehållet i den kommande svenska lagstift- ningen.

Sammanfattning av förslaget

Penningtvättsregleringen grundar sig till stor del på EU:s fjärde och femte penningtvättsdirektiv som i svensk rätt genomförs huvud- sakligen i penningtvättslagen. Penningtvätt och finansiering av ter- rorism är globala problem och skillnader i lagstiftningen mellan länder kan utnyttjas av aktörer som agerar gränsöverskridande. Det nya lagstiftningspaketet från EU innebär att de tidigare direktiven er- sätts av en direkt tillämplig förordning, penningtvättsförordningen57 , som medför en enhetlig lagstiftning inom EU.58 De bestämmelser i det fjärde penningtvättsdirektivet som innehåller skyldigheter för verksamhetsutövare, såsom krav på kundkännedom, övervakning och rapportering, förs därigenom över till penningtvättsförordningen och blir direkt tillämpliga i alla medlemsstater utan att behöva genom- föras i nationell rätt.59

Lagstiftningspaketet innehåller ytterligare en förordning, Amla- förordningen60 , som innebär att den nya EU-myndigheten Amla (Anti Money Laundering Authority) inrättas för att bekämpa penning- tvätt och finansiering av terrorism. I den utsträckning medlems- staterna alltjämt ska ha en flexibilitet i hur bestämmelserna ska

57Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1624 av den 31 maj 2024 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism.

58SOU 2024:58 s. 31.

59SOU 2024:58 s. 801.

60Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1620 av den 31 maj 2024 om inrät- tande av myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism och om ändring av förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010 och (EU) nr 1095/2010.

330

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

genomföras har de placerats i ett direktiv, det sjätte penningtvätts- direktivet61 . Utredningens uppdrag har bland annat varit att anpassa och komplettera svensk rätt med anledning av de nya EU-förord- ningarna och att i svensk rätt genomföra det nya EU-direktivet.62 Utredningen föreslår att den nuvarande penningtvättslagen och

lagen om registrering av verkliga huvudmän ersätts med en ny gemensam lag, den nya penningtvättslagen. I den genomförs bestäm- melserna i sjätte penningtvättsdirektivet. I lagen finns också kom- pletterande bestämmelser till penningtvättsförordningen och Amla- förordningen. Genom att samla regleringen i en och samma lag säkerställs att den svenska lagstiftningen får en ändamålsenlig ut- formning ur en materiell, språklig och redaktionell synvinkel.63

Genom utredningens förslag får Finanspolisen bättre tillgång till information ur register och databaser samt från myndigheter och andra aktörer. Den utökade informationstillgången kommer förbättra möjligheterna att förebygga, förhindra och upptäcka penningtvätt eller finansiering av terrorism. Därtill föreslås bland annat en förlängning av det så kallade dispositionsförbudet samt möjlighet för Finanspolisen att lämna information till verksamhets- utövarna om personer som förknippas med en betydande risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism.64

Genom penningtvättsförordningen kommer kretsen av verksam- hetsutövare som omfattas av penningtvättsregelverket att utvidgas till att inkludera ytterligare typer av verksamheter. Utredningen lämnar förslag om vilka verksamheter som även fortsättningsvis bör omfattas av nationell lagstiftning.65

Det nya regelverket innebär att alla juridiska personer som saknar verklig huvudman ska registrera sig och sin ledning i registret över verkliga huvudmän. Detta påverkar bland annat ideella föreningar som tidigare har varit undantagna från registreringskravet. Utred- ningen har bedömt att kravet på registrering av ledande befattnings- havare i ideella föreningar inte strider mot regeringsformens förbud mot tvång att ge till känna sin åskådning i politiskt, religiöst, kul-

61Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1640 av den 31 maj 2024 om de meka- nismer som medlemsstaterna ska inrätta för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av direktiv (EU) 2019/1937 och om ändring och upphävande av direktiv (EU) 2015/849.

62SOU 2024:58 s. 31.

63SOU 2024:58 s. 32.

64SOU 2024:58 s. 32.

65SOU 2024:58 s. 33.

331

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

turellt eller annat sådant hänseende eller förbudet mot åsiktsregistre- ring. Eftersom registreringskravet följer av EU-reglering hade Sverige emellertid oaktat att det stred mot regeringsformen varit skyldigt att genomföra ändringen.66

Utredningen lämnar också förslag på åtgärder för att uppgifterna i registret över verkliga huvudmän ska bli mer korrekta, adekvata och aktuella, bland annat genom förbättrade kontrollmöjligheter för den myndighet som ansvarar för registret och skärpta sanktio- ner vid överträdelser av registreringsskyldigheten.67

Det sjätte penningtvättsdirektivet innebär att tillsyn som bedrivs av ett självreglerande organ behöver övervakas av en myndighet. Utredningen lämnar förslag om hur sådan övervakande tillsyn bör organiseras i Sverige, med beaktande av rättsstatsprincipens krav på ett självständigt och oberoende advokatväsende.68

Lagstiftningspaketet innebär att det inrättas en ny myndighet på EU-nivå, Amla, med säte i Frankfurt. Myndigheten kommer främst att ha uppgifter på tillsynsområdet, vilket kommer att regleras i Amla- förordningen. Förordningen kräver ingen ytterligare överföring av beslutanderätt till EU. Myndigheten kommer att ha direkt tillsyn över vissa utvalda verksamhetsutövare på finansmarknadsområdet. Amla-förordningen innebär också ett samarbete och informations- utbyte mellan EU-myndigheterna och tillsynsmyndigheter och finansunderrättelseenheter inom EU, vilket kommer att förbättra möjligheterna att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism på unionsnivå.69

Penningtvättsförordningen innehåller även bestämmelser om begränsningar av kontanta betalningar i näringsverksamhet. Utred- ningen lämnar förslag om hur dessa bestämmelser ska kompletteras i svensk rätt.70

66SOU 2024:58 s. 34.

67SOU 2024:58 s. 34.

68SOU 2024:58 s. 35.

69SOU 2024:58 s. 35.

70SOU 2024:58 s. 36 f.

332

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

Relevans för utredningens uppdrag

Utredningen är relevant i detta sammanhang eftersom den behandlar ytterligare åtgärder för att motverka penningtvätt, bland annat genom utvidgning av de aktörer som ska omfattas av regelverket och krav på registrering.

Utredningen om kontroll vid överlåtelse och upplåtelse av egendom av väsentlig betydelse för totalförsvaret

Utredningsuppdraget

I juli 2022 tillsattes en utredning som fick i uppdrag att bland annat ta ställning till om och i så fall hur statlig kontroll bör införas vid överlåtelser och upplåtelser av viss fast egendom av väsentlig betydelse för totalförsvaret (dir. 2022:121 och 2023:172).71

Utredningen antog namnet Utredningen om kontroll vid över- låtelse och upplåtelse av egendom av väsentlig betydelse för total- försvaret och överlämnade i december 2024 betänkandet Skärpt kontroll av utländska fastighetsförvärv (SOU 2024:84).

Sammanfattning av förslaget

Det förekommer att totalförsvarsviktiga fastigheter förvärvas av aktörer med koppling till främmande makt. Sådana förvärv kan vara förenade med risker utifrån ett totalförsvarsperspektiv, framför allt när förvärvet sker i syfte att främja utländska intressen. Utredningen bedömer, mot bakgrund av bland annat det försämrade säkerhets- läget i Sverige och Europa, att befintlig lagstiftning inte i tillräcklig utsträckning tillgodoser totalförsvarets intressen när fast egendom byter ägare eller nyttjare, och att den statliga kontrollen över fast egendom behöver stärkas. Utredningens slutsats är att det inte går att åstadkomma en ändamålsenlig statlig kontroll genom ändringar i befintlig eller nyligen föreslagen lagstiftning, inkluderat det före- slagna kontrollsystemet i Kommittén för förbättrat skydd för total- försvarsverksamhets betänkande Förbättrat skydd för totalförsvaret (SOU 2019:34). Utredningen föreslår därför att ny lagstiftning

71SOU 2024:84 s. 53.

333

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

som möjliggör statlig kontroll vid överlåtelser och upplåtelser av fast egendom till skydd för totalförsvaret införs. Utredningen be- dömer att den nya regleringen lämpligen bör införas som ett till- ståndsförfarande.72

Den föreslagna lagen innebär att vissa utländska och svenska rättssubjekt behöver tillstånd för att förvärva ägande- och viss nyttjanderätt till svenska fastigheter och vissa svenska företag som äger fast egendom. Tillståndsplikten har utformats för att möjlig- göra granskning av förvärv som typiskt sett är de mest riskfyllda ur ett totalförsvarsperspektiv.73

Utredningen konstaterar att vad som i praktiken utgör fast egendom av väsentlig betydelse för totalförsvaret förändras med tiden och ytterst är en bedömningsfråga. Det låter sig därför inte göras att i lag ange vilken fast egendom som vid var tid är mest skyddsvärd från totalförsvarssynpunkt. I den utsträckning det går att identifiera sådan egendom lär det beträffande flertalet fastig- heter inte heller vara möjligt att i lag peka ut egendomen utan att samtidigt röja känsliga förhållanden som omfattas av sekretess. Utredningen har därför utformat lagförslaget så att det omfattar samtliga fastigheter i Sverige.74

Vidare konstaterar utredningen att fast egendom kan överlåtas på olika sätt. Utgångspunkten är att formen för förvärvet inte ska vara avgörande för om förvärvet är tillståndspliktigt. Utredningen föreslår att lagen omfattar förvärv av äganderätt till såväl hela som delar av en fastighet. Bland annat omfattas förvärv av fast egendom som görs genom köp, byte eller gåva samt förvärv av mark som sker inom ramen för en fastighetsbildningsförrättning av lagens tillämp- ningsområde. För att lagen ska fånga upp indirekta överlåtelser av fast egendom har den därtill utformats så att den också är tillämplig på förvärv av aktier i privata aktiebolag eller andelar i handelsbolag eller förening vars tillgångar i allt väsentligt utgörs av fast egendom, om förvärvararen genom förvärvet direkt eller indirekt får ett be- stämmande inflytande över bolaget eller föreningen.75

Utredningen bedömer vidare att lagen bör vara tillämplig på för- värv av sådan nyttjanderätt till fast egendom som är att jämställa med, eller har stora likheter med, förvärv av äganderätt till fast egendom.

72SOU 2024:84 s. 14.

73SOU 2024:84 s. 15.

74SOU 2024:84 s. 16.

75SOU 2024:84 s. 16.

334

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

Tillståndskravet ska därför även gälla vid upplåtelse av tomträtt, bo- stadsarrende, jordbruksarrende, anläggningsarrende och lägenhets- arrende. Lagen ska också vara tillämplig vid överlåtelse av en upp- låten tomträtt eller arrenderätt.76

Enligt utredningens bedömning är behovet av statlig kontroll i dag främst aktuellt där förvärvaren är en stat utanför EES eller en fysisk eller juridisk person med medborgarskap respektive säte i en sådan stat. Utredningen har därför utformat lagen så att den omfattar förvärv som görs av sådana aktörer. För att undvika att tillstånds- kravet kringgås genom utnyttjande av juridiska personer som har säte i en stat inom EES ska lagen även omfatta förvärv som görs av sådana juridiska personer, om en aktör som nämns ovan direkt eller indirekt har minst 25 procent av röstetalet eller utövar motsvarande faktiska inflytande i den juridiska personen.77

Exempel på situationer som ska undantas från lagens tillämpnings- område är sådana situationer där statlig kontroll bedömts mindre behövlig. Förvärv som sker genom bland annat bodelning, arv eller testamente ska inte underkastas krav på förvärvstillstånd. Detsamma gäller förvärv som sker genom absorption av helägt dotterbolag eller dotterförening. Även förvärv som sker genom inrop på exekutiv auktion ska undantas.78

Enligt utredningen ska den myndighet som regeringen bestäm- mer pröva frågor om förvärvstillstånd. Utredningens förslag är att de länsstyrelser som är civilområdesansvariga länsstyrelser enligt 7 a § förordning (2017:868) med länsstyrelseinstruktion vara till- ståndsmyndighet.79

Enligt den föreslagna lagen ska utländska och svenska rättssubjekt som omfattas av tillståndsplikten ansöka om förvärvstillstånd hos tillståndsmyndigheten. I samband med ansökan ska en ansöknings- avgift betalas. Ansökan ska göras senast en månad efter förvärvet. En ansökan kan också avse tillstånd till ett framtida förvärv. Till- ståndsmyndigheten ska inom tre månader från det att en ansökan är fullständig besluta att antingen ge tillstånd till förvärvet eller att avslå ansökan. Om det finns särskilda skäl, får tillståndsmyndig- heten meddela beslutet inom sex månader. Vidare ska en ansökan om förvärvstillstånd avslås om förvärvet kan inverka skadligt på

76SOU 2024:84 s. 16 f.

77SOU 2024:84 s. 17.

78SOU 2024:84 s. 17.

79SOU 2024:84 s. 18.

335

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

väsentliga totalförsvarsintressen. Om ansökan avser tillstånd till ett framtida förvärv ska den också avslås, om den befintliga ägaren eller nyttjanderättsinnehavaren av fastigheten inte har samtyckt till an- sökan. I annat fall ska tillstånd till förvärvet meddelas. Tillstånds- myndigheten ska grunda sin prövning på en sammanvägd bedöm- ning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Vid prövningen ska fastighetens skyddsvärde utifrån dess egenskaper, läge och funktion samt omständigheterna kring förvärvaren vara av cen- tral betydelse.80

För att tillståndsmyndigheten ska ha ett fullgott underlag för sina ställningstaganden föreslås att den som utgångspunkt ska samverka med Försvarsmakten och Säkerhetspolisen i ett ärende om förvärvs- tillstånd. Samverkan kan även ske med andra berörda civilområdes- ansvariga länsstyrelser. Tillståndsmyndigheten föreslås även i samband med sin granskning få begära information från andra statliga myndig- heter samt från kommuner och regioner. Förslaget innebär även att kommuner och regioner och de statliga myndigheter som regeringen bestämmer ska lämna en uppgift till tillståndsmyndigheten som denna efterfrågat i ett ärende om förvärvstillstånd, om det behövs för att tillståndsmyndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag.81

Enligt utredningens förslag ska ett beslut om tillstånd till ett fram- tida förvärv gälla i sex månader. Om det finns särskilda skäl kan till- ståndet efter ansökan förlängas med sex månader. Om en ansökan inte görs i rätt tid eller om tillståndsmyndigheten beslutar att avvisa eller avslå ansökan, ska förvärvet som huvudregel vara ogiltigt. Till- ståndsmyndigheten föreslås under vissa förutsättningar få besluta att ta ut en sanktionsavgift.82

Enligt förslaget ska ett beslut att avslå en ansökan om förvärvs- tillstånd eller en ansökan om förlängning av ett redan beviljat till- stånd till ett framtida förvärv kunna överklagas till regeringen. Det- samma gäller beslut om att avvisa en ansökan, ett beslut som innebär att förvärvet blir ogiltigt, samt beslut i ärenden om offentlig auktion. Beslut om sanktionsavgift ska kunna överklagas till Förvaltnings- rätten i Stockholm. Prövningstillstånd ska krävas vid ett överkla- gande till kammarrätten. Andra beslut enligt lagen ska inte kunna överklagas.83

80SOU 2024:84 s. 18.

81SOU 2024:84 s. 18 f.

82SOU 2024:84 s. 19.

83SOU 2024:84 s. 19.

336

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

Utredningens förslag om införande av en ny förvärvslag medför behov av ändringar i annan lagstiftning. Utredningen föreslår bland annat att tillämpningsområdet för lagen (1985:277) om vissa bulvan- förhållanden ska utvidgas så att lagen även omfattar kringgåenden av tillståndskravet i den nya förvärvslagen.84

Betänkandet har remissbehandlats.

Relevans för utredningens uppdrag

Utredningen är relevant i detta sammanhang eftersom den behandlar statens möjligheter att införa kontrollmekanismer för att motverka att utländska aktörer får inflytande över samhällsviktig verksamhet eller egendom, vilket aktualiserar liknande överväganden om risk- bedömning, tillståndsprövning och kringgåenderisker som vid gransk- ning av utländsk finansiering.

Utredningen om vinst i skolan

Utredningsuppdraget

I juni 2022 tillsattes en utredning som fick i uppdrag att lämna för- slag på en reglering som säkerställer att de skattemedel som avsätts för skolan används till det medlen är avsedda för (dir. 2022:102).

Utredningen fick därefter, genom tilläggsdirektiv, ett ändrat uppdrag och skulle bland annat utreda och föreslå förbud mot vinstutdelning eller annan vinstutdelningsbegränsning (dir. 2023:109). Genom ytter- ligare tilläggsdirektiv fick utredningen i uppdrag att bland annat ut- reda och föreslå hur en reglering som ger tillsynsmyndigheterna ökade möjligheter att hindra olämpliga fysiska och juridiska personer från att genom ägande eller på annat sätt utöva ett inflytande över en enskild huvudman kan utformas (dir. 2024:85).

Utredningen antog namnet Utredningen om vinst i skolan och i maj 2025 respektive januari 2026 överlämnades delbetänkandet Skärpta villkor för friskolesektorn (SOU 2025:37) och betänkandet Skärpta villkor för friskolesektorn – ytterligare förslag (SOU 2025:123).

84SOU 2024:84 s. 20.

337

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

Sammanfattning av förslaget

Delbetänkandet innehåller bland annat utredningens bedömning av förutsättningarna att reglera utländskt ägande. Utredningen ifråga- sätter om det är förenligt med den inre marknaden att införa ett generellt förbud mot att juridiska personer som har säte i ett land utanför EU/EES får ett väsentligt inflytande i en förskola eller skola. Utredningen bedömer att ett sådant förbud i stället delvis kan uppnås genom lagen om granskning av utländska direktinvesteringar. Reger- ingen bör utvärdera den lagens effekt på skolområdet.85

I slutbetänkandet föreslår utredningen villkor och förbud för aktörer med bristfälligt huvudmannaskap. Bland annat föreslås att villkoret att den enskilde ska ha förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen skärps och att fysiska eller juridiska per- soner inte ska få förvärva ett direkt eller indirekt bestämmande in- flytande i en enskild huvudman under tiden personen har förvärvs- förbud.86

Betänkandena har remissbehandlats.

Relevans för utredningens uppdrag

Utredningen är relevant i detta sammanhang eftersom den behandlar statens möjligheter att begränsa utländskt ägande och inflytande i samhällsviktig verksamhet, vilket bland annat aktualiserar unions- rättsliga avvägningar.

7.5Bedömningen av behovet av en reglering

7.5.1Allmänna utgångspunkter

Utredningen har i uppdrag att analysera och ta ställning till om sådan utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter som har extremistiska och andra antidemokratiska syften bör förbjudas, begränsas eller på annat sätt omfattas av särskild reglering. En sådan lagstiftning kan bestå i ett anmälningsförfarande av mottagande av utländsk finansiering. Det kan också handla om ett regelverk som förutsätter tillstånd för att få ta emot finansiering från andra länder.

85SOU 2025:37 s. 30 f.

86SOU 2025:123 s. 19 ff.

338

SOU 2026:42

Behovet av en reglering

Båda möjligheterna kan uppställa förbud mot mottagande under vissa förutsättningar, och kriminalisera mottaganden i den mån det är nödvändigt. Det ska noteras att enligt direktivet ska utredningen, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ett regelverk som förbjuder utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter som har extremistiska och andra antidemokratiska syften.

7.5.2Behovet av och skälen för att införa en reglering

Bedömning

Sverige befinner sig i ett allvarligt säkerhetsläge. Utredningens kartläggning visar att utländsk finansiering förekommer hos tros- samfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser i Sverige. Sådan finansiering är som utgångspunkt inte problematisk men kan i vissa fall inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ord- ning, eller bidra till att motverka samhällets grundläggande värde- ringar. Det saknas i dag ett samlat regelverk som möjliggör att sådan finansiering granskas och vid behov hindras. Det bör där- för införas en särskild lag om granskning av utländsk finansiering till sådana mottagare.

Skälen för utredningens bedömning

Sverige befinner sig i ett allvarligt säkerhetsläge. Hotet består bland annat av våldsbejakande extremism och omfattande säkerhetshotande verksamhet från främmande makt (se kapitel 4 och 5).

Utredningens kartläggning visar att utländsk finansiering före- kommer hos trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser i Sverige (kapitel 6). Utländsk finansiering är som utgångspunkt inte problematisk. Den kan dock medföra risker, exempelvis genom att mottagaren utsätts för påverkan av en utländsk finansiär eller använder medlen på sätt som motverkar det demokratiska styrelseskicket. Kopplingar mellan finansiärer eller mottagare och extremistiska eller andra antidemokratiska miljöer kan även bidra till radikalisering. Genom finansiering kan dessutom en utländsk stat eller en stats- kontrollerad finansiär utöva påtryckningar mot svenska intressen.

339

Behovet av en reglering

SOU 2026:42

Befintliga regelverk hanterar vissa avgränsade aspekter av sådana risker, exempelvis när det gäller penningtvätt, finansiering av terrorism eller internationella sanktioner. De är emellertid inte utformade för att ge en samlad bild av ekonomiska flöden från utländska finansiärer till sådana mottagare. Det saknas tillräckliga möjligheter att granska och ytterst förbjuda mottagande av utländsk finansiering som kan in- verka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning, eller som kan bidra till att motverka samhällets grundläggande värderingar.

Utredningen har övervägt om lämpliga åtgärder kan åstadkommas genom ändringar i befintlig lagstiftning. Att utvidga tillämpnings- området i någon av de befintliga lagarna till att omfatta mottagande av utländsk finansiering skulle dock innebära avsteg från lagarnas syste- matik och få effekter som är svåra att överblicka. En särskild lag om granskning av utländsk finansiering är därför att föredra.

340

8 Grundläggande regleringar

8.1Inledning

I utredningens uppdrag ingår att analysera och säkerställa att de för- slag som lämnas är förenliga med de grundläggande krav som uppställs i regeringsformen, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen), Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga), den internationella konventio- nen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) och Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. I detta kapitel redovisas övergripande den grundläggande regleringen om fri- och rättigheter som är relevant för utredningen. Här berörs även för utredningen relevanta EU-rättliga aspekter, däribland relevanta bestämmelser i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget eller unionsfördraget) och fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget eller funktionsfördraget). De intresse- avvägningar som ska göras i samband med utformningen av ny lag- stiftning tas löpande upp i samband med utredningens överväganden och förslag (se kapitel 10).

8.2Grundläggande fri- och rättigheter

8.2.1Allmänt

Det svenska skyddet för grundläggande fri- och rättigheter vilar på främst tre regelverk: 2 kap. regeringsformen som ger ett grundlags- skydd för ett antal fri- och rättigheter, Europakonventionen, som också har förankring i regeringsformen, samt EU:s rättighetsstadga

341

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

som aktualiseras vid tillämpning av unionsrätten.1 Även om dessa regelverk har ett liknande innehåll och därmed i stora delar överlap- par varandra, finns det också betydelsefulla skillnader. Den reglering som i varje given situation ger det starkaste skyddet har dock före- träde och kan åberopas av den enskilde.2

8.2.2Regeringsformen

Inledande bestämmelser

Av regeringsformen, som är en av de svenska grundlagarna, följer bland annat statsskickets grunder och de grundläggande fri- och rättigheterna.

All offentlig makt i Sverige utgår från folket (1 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommu- nal självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen). Här kon- kretiseras de mest väsentliga grundstenarna för statsskicket. Uttrycket folkstyrelsen tar språkligt sikte på det konstitutionella system som förverkligar principen om folksuveränitet. Det systemet ska vara demokratiskt. Innehållet i begreppet fri åsiktsbildning följer av be- stämmelserna om grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. reger- ingsformen samt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. Av folksuveräniteten och den fria åsiktsbildningen följer allmän och lika rösträtt. Det demokratiska system som på detta vis byggs upp har två huvudpelare; ett representativt och parlamentariskt stats- skick och kommunal självstyrelse.3

Vidare följer att den offentliga makten utövas under lagarna (1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Här kommer den så kallade lega- litetsprincipen till uttryck vilken innebär att all maktutövning ska vara grundad på lag eller annan föreskrift. Kravets formella innebörd vari-

1Det finns även i övrigt en omfattande internationell reglering av mänskliga rättigheter som Sverige har åtagit sig att följa. Förenta nationerna (FN) antog redan år 1948 den allmänna för- klaringen om de mänskliga rättigheterna, som senare har kompletterats med bland annat en konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och en konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Sedan den 1 januari 2020 har FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) ställning som svensk lag. Konventionerna berörs inte vidare i betänkandet eftersom de för Sveriges del spelar en undanskymd roll i förhållande till åtagan- dena enligt Europakonventionen.

2Jämför prop. 1993/94:117 s. 39.

3Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 48 f.

342

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

erar och beror på maktutövningens närhet till de enskilda, krav på stöd i lag och krav på att en åtgärd ska rymmas inom myndighetens instruktion eller liknande.4

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet (1 kap. 2 § första stycket regeringsformen). Enligt samma bestämmelse (andra stycket) ska den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella väl- färd vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Vidare ska (tredje och fjärde styckena) det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer, samt verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden och värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska därtill (femte stycket) verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktions- hinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Slutligen följer av bestämmelsen (sjätte stycket) att samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa mino- riteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och sam- fundsliv ska främjas.

Bestämmelsen anger regeringsformens program- eller målsättnings- stadganden. De är inte rättsligt bindande föreskrifter, det vill säga den enskilde kan inte på grundval av dem påkalla domstols ingripande gentemot det allmänna. I stället anger de mål för den samhälleliga verksamheten. De kan på så vis ha eller få politisk betydelse och frå- gan om deras effekt kan bli föremål för politisk kontroll. I en del fall överlappar paragrafens bestämmelser de rättsligt bindande föreskrif- terna i 2 kap. regeringsformen om grundläggande fri- och rättigheter. De i 1 kap. 2 § regeringsformen angivna rättigheterna ger den enskilde ett skydd med hjälp av det allmänna, medan rättigheterna i 2 kap. regeringsformen garanterar den enskilde ett skydd mot det allmänna.5

4Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 51; se NJA 2017 s. 157 och NJA 2019 s. 577.

5Holmberg, E. m.fl., Grundlagarna RF, SO, RO (3 juli 2019, version 3A, JUNO), kommen- taren till 1 kap. 2 §.

343

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

Domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas lik- het inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § reger- ingsformen). Kravet på allas likhet inför lagen innebär ett skydd mot godtycke och diskriminering, medan saklighet och opartiskhet utgör en konstitutionell grund för de jävsregler som rättegångsbalken, för- valtningslagen (2017:900) och förvaltningsprocesslagen (1971:291) innehåller.6

Översiktligt om 2 kap. regeringsformen

De grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen gäller som utgångspunkt för var och en som befinner sig i Sverige. På samma sätt omfattas juridiska personer, såsom bolag och fören- ingar, av grundlagens skydd. En annan sak är att vissa rättigheter till sin natur är sådana att de endast kan tillkomma fysiska personer. För ett fåtal fri-och rättigheter gäller dock att det endast är svenska med- borgare som åtnjuter skyddet, vilket då anges särskilt i den aktuella bestämmelsen.7 I 2 kap. 25 § regeringsformen finns dessutom särskilda bestämmelser om begränsningar av fri- och rättigheter för andra än svenska medborgare.

Rättighetsskyddet gäller i förhållande till det allmänna. I första hand är det staten, i egenskap av lagstiftare, som avses. Det hindrar dock inte att staten även i dess verkställande funktion är bunden av rättighetsreglerna. Exempelvis ska skyddet mot tortyr inte bara hindra riksdagen från att anta lagar om tortyr, utan även hindra till exempel poliser och anställda inom kriminalvården att utsätta någon för tor- tyr. Till det allmänna hör även andra offentligrättsliga subjekt såsom kommunerna. Även privaträttsliga subjekt som med stöd av lag ut- för uppgifter som innefattar offentlig maktutövning ingår i det all- männa.8

6Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 56.

7Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 60.

8Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 60.

344

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

De positiva opinionsfriheterna

Till de positiva opinionsfriheterna hör yttrandefriheten, informations- friheten, mötesfriheten, demonstrationsfriheten, föreningsfriheten och religionsfriheten (2 kap. 1 § första stycket regeringsformen). Av bestämmelsen (andra och tredje styckena) framgår att en stor del av skyddet för yttrande- och informationsfriheten finns i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelserna i reger- ingsformen är sekundära i förhållande till dessa grundlagar. De positiva opinionsfriheterna går i stor utsträckning in i varandra; de olika fri- heterna kan således inte helt avgränsas från varandra. Exempelvis ingår yttrandefriheten vanligen som ett moment i alla de andra friheterna i bestämmelsen.9

Föreningsfriheten innebär att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften (2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen).

Föreningsfriheten är av grundläggande betydelse i en parlamentarisk demokrati, eftersom den innefattar skyddet att bilda och verka i poli- tiska partier. Även andra typer av sammanslutningar, till exempel fack- föreningar och konsumentföreningar, omfattas av föreningsfriheten. Bestämmelsen ger även skydd åt privaträttsliga föreningar såsom ekonomiska föreningar och bolag. Det hindrar dock inte att det för sådana sammanslutningar får uppställas villkor i vanlig lag för att en- skilda ska få tillgång till verksamhetsformen. Föreningar måste inte ha några särskilda syften för att få grundlagens skydd. Skyddet om- fattar såväl bildandet av föreningar, som den fortsatta verksamheten inom densamma. Mer lösa och tillfälliga samlingar av personer faller dock utanför skyddsområdet.10

År 2019 avstyrkte Lagrådet ett förslag att kriminalisera deltagande i terroristorganisationers verksamhet med hänvisning till att förslaget stod i strid med föreningsfriheten. Därefter ändrades grundlagsbe- stämmelserna om begränsningar i föreningsfriheten för att möjlig- göra lagstiftning.

Religionsfrihet innebär att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion (2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen). Religionsfri- heten är den enda av de positiva opinionsfriheterna som överhuvud-

9Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 62.

10Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 69.

345

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

taget inte kan begränsas genom lag (se 2 kap. 20 § första stycket 1 regeringsformen). Det hänger samman med hur friheten har defini- erats i grundlagstexten, det vill säga att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. De moment i religionsfriheten som närmast är ett resultat av andra friheter, såsom yttrandefriheten, informations- friheten, mötesfriheten och föreningsfriheten, begränsas emellertid enligt vad som gäller för de friheterna. Grundlagsskyddet av religions- friheten innebär inte heller att det som annars vore straffbara hand- lingar går straffria om de görs med religiösa motiv.11

Att utöva religion enligt regeringsformens mening är till stor del synonymt med att tro. Varje handling som ger uttryck för tro ska be- handlas som en sådan och inte som utövande av religion. Att själva utövandet av en religion kan ske på flera andra sätt än genom tro, och då ofta i samband med handlingar med religiös innebörd, kan medföra tolkningsproblem.12

Grundlagsskyddet av religionsfriheten innebär främst ett skydd på två punkter; dels mot att en viss religion i lagstiftning eller på annat sätt förbjuds eller särbehandlas, dels ett skydd för den enskilde att i sammanhang där han eller hon är ensam och utan att påverka omgiv- ningen i övrigt, får tro vad han eller hon vill.13 Högsta förvaltnings- domstolen fäste i ett mål14 viss vikt vid skyddet av religionsfriheten när ett regeringsbeslut om ekonomiskt stöd till religiösa samfund överprövades.

De negativa opinionsfriheterna

Till de negativa opinionsfriheterna hör skyddet mot tvång att ge till känna sin åskådning i vissa hänseenden, bland annat religiöst, att tvingas delta i sammankomst för opinionsbildning eller i demonstra- tion med mera eller att tillhöra vissa sammanslutningar (2 kap. 2 § regeringsformen) samt förbudet mot registrering av politisk åskåd- ning (2 kap. 3 § regeringsformen).15

11Holmberg, E. m.fl., Grundlagarna RF, SO, RO (3 juli 2019, version 3A, JUNO), kommen- taren till 2 kap. 1 §; Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 70.

12Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 70.

13Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 70.

14HFD 2013 ref. 72.

15Holmberg, E. m.fl., Grundlagarna RF, SO, RO (3 juli 2019, version 3A, JUNO), kommen- taren till 2 kap. 1 §.

346

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

Uttrycket negativa opinionsfriheter innebär att skyddet inte inne- fattar en rätt att göra något (ett positivt moment), utan en rätt att inte behandlas på ett visst sätt (ett negativt moment).16

Skydd för kroppslig integritet

Av regeringsformen följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp, samt bland annat skydd mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång (2 kap. 6 § första stycket regeringsformen). Var och en är gentemot det allmänna också skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartlägg- ning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen).

Bestämmelsens andra stycke är avsett att träffa de fall där infor- mation om enskilda samlas in utan deras vetskap. Sådana situationer är särskilt känsliga för den personliga integriteten. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är vilken effekt åtgärden har, inte dess huvudsakliga syfte. Flera åtgär- der som inte i sig syftar till att åstadkomma en övervakning eller kart- läggning, kan till exempel ha en sådan effekt. Med uttrycket enskilds personliga förhållanden avses sådant som kan sägas vara av privat natur och har samma betydelse som i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Det omfattar uppgifter om namn, adress, familjeförhållanden, hälsa och vandel. Även uppgifter om ekonomiska förhållanden och anställ- ningar ryms i begreppet. Bara sådana åtgärder som innebär ett bety- dande intrång ska skyddas. Det innebär att en viss tröskel måste pas- seras för att grundlagsskydd ska uppnås. Både åtgärdens omfattning och arten av det intrång åtgärden innebär ska kunna påverka bedöm- ningen. Även ändamålet med åtgärden och andra omständigheter kan ha betydelse. Syftet är att avgränsa bestämmelsens tillämpnings- område till sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär. Hänsyn ska också kunna tas till den tekniska utvecklingen och till förändringar i samhällsvärderingarna när bestäm- melsen tillämpas i praktiken. Bestämmelsens skydd är generellt möj-

16Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 71 f.

347

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

ligt att begränsa genom lag. Högsta domstolen framhöll i NJA 2021 s. 368 att tolkningen av dessa befogenheter i lag måste ske restriktivt mot bakgrund av grundlagsskyddet.17

Rättssäkerhet

Av regeringsformen framgår att ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks eller dömas till svårare brottspåföljd för gärningen än den som var föreskriven då (2 kap. 10 § regeringsformen). Det- samma gäller förverkande och annan särskild rättsverkan av brott.

I bestämmelsen regleras också skatt och statlig avgift.

Straff eller annan påföljd får således inte dömas ut för en gärning som var tillåten när den begicks. Det är en följd av den så kallade legali- tetsprincipen och kompletteras bland annat av bestämmelsen i 1 kap. 1 § brottsbalken.18 Påföljden får inte heller bli strängare än vad som var föreskrivet vid gärningstillfället. Tanken är att den som begår en gärning ska kunna bedöma dess rättsenlighet vid det tillfället, utan oro för att handlingen senare kommer att kriminaliseras eller på annat sätt sanktioneras eller bedöma den strängare än vad som var fallet vid gärningstillfället.19

Legalitetsprincipen innefattar bland annat ett krav på att straff- rättsliga bestämmelser ska ha tillräcklig begriplighet och precision, det så kallade obestämdhetsförbudet. Obestämdhetsförbudet inne- bär att straffbestämmelser måste ges ett innehåll som gör det möj- ligt för den enskilde att undvika att göra sig skyldig till den straffbara gärningen. Obestämdhet i en straffbestämmelse kan ta sig uttryck i att de begrepp som används i bestämmelsen är otydliga eller svåra att avgränsa. Det kan också bero på att bestämmelsen innehåller svår- överskådliga hänvisningar till annan lagstiftning, så kallade blankett- straffbud, eller att bestämmelsens innebörd på annat sätt är beroende av utfyllande normer.20 Högsta domstolen har i ett antal avgöranden prövat blankettstraffbuds förenlighet med obestämdhetsförbudet och kommit fram till att även om ett straffbud förutsätter att den

17Se även HFD 2021 ref. 23; Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 75 f.

18Se bland annat NJA 2012 s. 105, NJA 2014 s. 63 och NJA 2017 s. 157.

19Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 82.

20Prop. 2025/26:42 s. 10.

348

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

enskilde gör vissa efterforskningar och överväganden för att utröna det straffbara området så innebär det inte att legalitetsprincipens krav på tydlighet och precision ska anses eftersatt. Det gäller även när den bestämmelse som ett blankettstraffbud hänvisar till inte är helt lätt- tillgänglig.21

En relevant fråga när det kommer till straffbestämmelser som fylls ut av andra författningar eller normer är vad gärningsmannens uppsåt eller oaktsamhet behöver omfatta för att straffansvar ska inträda. Som huvudregel är det tillräckligt att den som begår en brottslig gärning har uppsåt till själva gärningen. Uppsåtet behöver däremot inte täcka att gärningen är straffbar, det vill säga att det finns en viss straffbe- stämmelse som omfattar gärningen.22 När straffbestämmelsen avser underlåtenhet att fullgöra en viss plikt, till exempel anmälningsplikt, har det däremot i vissa fall ansetts krävas uppsåt eller oaktsamhet i förhållande till att en viss handling (anmälan) borde ha utförts, det vill säga till pliktens existens. Det är däremot inte alltid nödvändigt att gärningsmannen har förstått den närmare innebörden av plikten, till exempel de rättsliga förutsättningarna för att plikten ska inträda eller omfattningen av olika undantag för plikten.23

Skydd mot diskriminering

I regeringsformen uppställs ett förbud mot diskriminerande normgiv- ning. Lag eller annan föreskrift får inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning (2 kap. 12 § regeringsformen). Lag eller annan före- skrift får inte heller innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller mot- svarande tjänsteplikt (2 kap. 13 § regeringsformen). Till dessa bestäm- melser kommer ytterligare en regel i 2 kap. 21 § regeringsformen om begränsningar.

Bestämmelsen i 2 kap. 12 § regeringsformen innebär ett förbud mot att anta föreskrifter med visst innehåll. Ett sådant innehåll ska bestå av att någon missgynnas av den nya föreskriften, och missgyn-

21Se bland annat NJA 2016 s. 680 och NJA 2019 s. 577.

22Jämför 24 kap. 9 § brottsbalken.

23Se NJA 2016 s. 702 och NJA 2022 s. 287.

349

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

nandet ska ske på grund av att denne tillhör en minoritet. Denna mino- ritet ska i sin tur utgå från etnicitet, hudfärg eller liknande eller sexuell läggning. Bestämmelsen är tillämplig även vid civilrättslig lagstiftning.24 Att någon missgynnas innebär att det är fråga om behandling som är negativ för den enskilde jämfört med vad som gäller för andra. Varje

sådan negativ effekt utgör emellertid inte ett missgynnande i grund- lagens mening. Exempelvis kan det röra sig om så små verkningar att det inte ska falla in under förbudet. Regler som innehåller både gynnande och missgynnande moment kan vara acceptabla för att de sammantaget är mer gynnande. Förbudet gäller bara vissa utpekade egenskaper såsom etnicitet och hudfärg. Med uttrycket liknande för- hållande avses bland annat religion.25

Bestämmelsen i 2 kap. 13 § regeringsformen innehåller ett förbud mot diskriminerande regler med avseende på kön. Uttrycket missgyn- nande har här samma betydelse som i 12 § och även denna bestäm- melse är avsedd att träffa civilrättslig lagstiftning.26

Egendomsskydd

Av regeringsformen följer att vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen (2 kap. 15 § regeringsformen). Bestämmelsen ger skydd mot två typer av ingrepp; dels skydd mot åtgärder som innebär att det allmänna tar egendom från någon enskild genom så kallad expropriation eller något liknande ingrepp, dels skydd mot inskränkningar i hur mark och byggnader används. Med att tvingas avstå sin egendom avses att en förmögenhetsrätt med ekonomiskt värde såsom äganderätt, nytt- janderätt eller servitut överförs eller tas i anspråk utan samtycke. Det innebär också ett krav på att värdet av det avtvingade kommer någon annan till godo. Skatt, böter, viten och exekutiva åtgärder omfattas inte av bestämmelsen.27

24Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 84.

25Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 84.

26Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 85.

27Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 87.

350

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

Skyddet är inte absolut utan kan behöva stå tillbaka där det krävs för angelägna allmänna intressen såsom försvarsintressen, natur- och miljövårdsintressen och intresset av bostads- och trafikbyggande.

De allmänna intressena ska vägas mot de enskilda intressena enligt proportionalitetsprincipen.28

Bestämmelsen saknar krav på vilken typ av regler som kan begränsa egendomsskyddet, såsom till exempel krav på lag. Det innebär att reglerna i 8 kap. regeringsformen gäller för de föreskrifter som kan komma i fråga när begränsningar genomförs.29

Förutsättningar för begränsningar av fri- och rättigheterna

I 2 kap. 20–22 §§ regeringsformen anges regler om begränsningar av fri- och rättigheterna. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får bland annat de positiva opinionsfriheterna, med undantag för religionsfri- heten som är absolut, och skyddet i 2 kap. 6 § regeringsformen be- gränsas genom lag. I 2 kap. 20 § andra stycket regeringsformen upp- ställs vissa möjligheter att göra undantag från lagkravet. Där framgår att fri- och rättigheter efter bemyndigande i lag får begränsas genom annan författning i vissa fall.

För de fri- och rättigheter som kan begränsas gäller att begräns- ningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får därtill inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kul- turell eller annan sådan åskådning (2 kap. 21 § regeringsformen).

Bestämmelsen uppställer fyra krav på regler som begränsar rättighe- ter. Det första kravet är att ändamålet med begränsningen ska vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Det andra kravet innebär att begränsningar aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till ändamålet, det vill säga ett krav på proportionalitet. Det tredje kravet är att begränsningar inte får innebära ett hot mot den fria åsikts- bildningen. Det fjärde och sista kravet är en del av diskriminerings- skyddet och innebär att begränsningar inte får göras på de i bestäm-

28Jämför RÅ 1999 ref. 76, NJA 2016 s. 868, NJA 2018 s. 753 och HFD 2022 ref. 50.

29Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 89.

351

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

melsen angivna grunderna. Kraven uppställer ett tydlighetskrav på lagstiftaren att noga redovisa skälen för en rättighetsbegränsning.30 Det finns vissa formkrav vid fri- och rättighetsbegränsande lag- stiftning. Ett förslag till lag enligt 2 kap. 20 § regeringsformen ska, om det inte avslås av riksdagen, på yrkande av lägst tio av dess leda- möter vila i minst tolv månader från det att det första utskottsyttran- det över förslaget anmäldes i riksdagens kammare. Riksdagen får dock

anta förslaget direkt, om minst fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet (2 kap. 22 § regeringsformen).

I 2 kap. 23–24 §§ regeringsformen finns ytterligare bestämmelser som tar sikte på begränsningar av de positiva opinionsfriheterna. I fråga om de ytterligare särskilda kraven för begränsning gäller för föreningsfriheten att den får begränsas endast när det gäller samman- slutningar som ägnar sig åt eller understöder terrorism eller vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur eller innebär förföljelse av en folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (2 kap. 24 § regeringsformen). Med terrorism avses brottsliga gärningar som typiskt sett utgör terroristbrott, det vill säga gärningar som allvarligt kan skada ett land eller en mellan- statlig organisation som begås med terrorismsyfte. Uttrycket militär natur syftar direkt på straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet i 18 kap. 4 § brottsbalken. Det tredje skälet i bestämmelsen riktar sig mot så kallade rasistiska organisationer och har främst införts i grund- lag för att möjliggöra förbud av sådana i enlighet med FN:s rasdiskri- mineringskonvention31 . Med uttrycket annat liknande förhållande avses rasistiska grunder för förföljelse.32

För andra än svenska medborgare här i riket får särskilda begräns- ningar göras genom lag i fråga om bland annat föreningsfriheten, religionsfriheten, skyddet mot tvång att ge till känna åskådning och skyddet mot ingrepp på grund av åskådning (2 kap. 25 § regerings- formen). Bestämmelsen ger en konstitutionell grund att diskrimi- nera vissa utlänningar i förhållande till andra, exempelvis om Sverige skulle befinna sig i krig med en annan stat.33

30Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 98 f.

31FN:s internationella konvention om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering

(SÖ 1971:40).

32Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 105.

33Bull, T. & Sterzel, F., Regeringsformen – en kommentar (2023, version 5, JUNO), s. 106.

352

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

Bestämmelser som särskilt avser trossamfund

Det särskilda grundlagsskyddet för trossamfund innebär att föreskrif- ter om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossam- fund ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 4 regerings- formen). Bestämmelsen innebär ett konstitutionellt skydd för alla trossamfunds rättsliga ställning. På det sättet ansågs det skapas stabi- litet i fråga om de rättsliga förutsättningarna för trossamfundens verk- samhet utan att samfunden gavs en rättslig särställning i andra hän- seenden. Eftersom all normgivning om trossamfund ska ske i form av lag finns det inte något utrymme för regeringen att genom förord- ningar meddela föreskrifter som rör Svenska kyrkan eller andra tros- samfunds inre liv. Det finns dock möjlighet att meddela verkställig- hetsföreskrifter (jämför 8 kap. 7 § regeringsformen), till exempel om registreringsförfarande.34

Vidare innebär grundlagsskyddet att föreskrifter om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund endast får stif- tas, ändras eller upphävas i samma ordning som huvudbestämmelserna i riksdagsordningen, vilket innebär krav på minst tre fjärdedels majo- ritet eller två på varandra fattade beslut med riksdagsval emellan (8 kap. 17 § tredje stycket och 18 § andra stycket regeringsformen).

8.2.3Europakonventionen

Allmänt

Europakonventionen gäller som svensk lag. En lag eller annan före- skrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen (2 kap. 19 § regeringsformen och lag [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna). Innebörden av konventio- nens artiklar tolkas närmare av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) i Strasbourg.

Konventionen innebär att de anslutna staterna åtar sig att garan- tera var och en som befinner sig under statens jurisdiktion vissa fri- och rättigheter (artikel 1).35 Hit hör bland annat bestämmelser om tankefrihet, religionsfrihet, yttrandefrihet och mötes- och förenings-

34Holmberg, E. m.fl., Grundlagarna RF, SO, RO (3 juli 2019, version 3A, JUNO), kommen- taren till 8 kap. 2 §.

35Europakonventionen har successivt kompletterats med tilläggsprotokoll.

353

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

frihet och bestämmelser om förutsättningarna att begränsa dessa (artiklarna 9–11). Även juridiska personer omfattas i relevanta delar av rättighetsskyddet. Rättigheterna i konventionen är i allmänhet inte absoluta utan ger ett visst utrymme för avvägningar mot andra mot- stående intressen, så kallad bedömningsmarginal. Staterna ska dock beakta proportionalitetsprincipen.36 Konventionen innehåller också bestämmelser som i allmänna termer avgränsar det skydd som ges av de särskilda materiella bestämmelserna i konventionen (artiklarna 16–18).

Rättssäkerhet

Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt, och inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt vid den tidpunkt då brottet begicks (artikel 7.1). Artikeln hindrar inte lagföring och bestraffning av den som gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks var brottslig enligt de allmänna rättsprinciper som erkänns av civiliserade stater (artikel 7.2).

Artikeln ger uttryck för den så kallade legalitetsprincipen och är en grundläggande rättssäkerhetsgaranti. Principens betydelse framgår av att artikeln tillhör de bestämmelser från vilka avsteg inte får göras med stöd av artikel 15 under krig eller andra extraordinära förhållan- den.37

Det grundläggande kravet i artikeln är att bestraffning måste ha ett sådant stöd i lag att straffet är förutsebart när gärningen utförs; var och en ska i förväg kunna bedöma eller ta reda på om en hand- ling är brottslig eller laglig och vilket straff som eventuellt kan följa på handlingen. Av kravet på förutsebarhet följer att nya straffbestäm- melser inte får tillämpas retroaktivt på tidigare utförda handlingar, om det är till nackdel för gärningsmannen. Av legalitetsprincipen följer också att den enskilde måste ha haft möjlighet att känna till det straffbud som tillämpas mot honom eller henne. Lagen och rele- vant praxis måste således ha varit allmänt tillgänglig och lagen ska

36Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 162 ff.

37Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 427.

354

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

ha varit förutsebar. Därtill krävs att lagen på ett någorlunda tydligt sätt preciserar vilka handlingar som är straffbara, det vill säga det krävs att straffbestämmelser ska vara så tydliga att det åtminstone för en juridiskt kunnig bedömare är möjligt att förutse att en viss handling kan leda till bestraffning.38

Ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen

i staten (artikel 4 i Europakonventionens tilläggsprotokoll 7). Förbudet hänger samman med rätten till en rättvis rättegång (artikel 6 i Europa- konventionen). Europadomstolen har klargjort att artikel 4 i tilläggs- protokoll 7 måste förstås så att den hindrar lagföring och dom för ett andra brott i den mån som detta härrör från identiska fakta eller från fakta som i allt väsentligt är desamma som beträffande det första brottet.39

Dubbelprövningsförbudet hindrar dock inte bara dubbla straffrätts- liga processer, utan kan även aktualiseras i situationer när en gärning kan bli föremål för både en straffrättslig- och en administrativ sank- tionsprocess. Det avgörande är om de aktuella administrativa sanktion- erna kan anses utgöra en anklagelse om brott i Europakonventionens mening. I svensk rätt har bland annat administrativa processer som rör skattetillägg ansetts utgöra sådana anklagelser om brott i Europa- konventionens mening som aktualiserar dubbelprövningsförbudet.40 På marknadsmissbruksområdet har Finansinspektionens föreläggan- den om bland annat sanktionsavgift för marknadsmissbruk ansetts vara straffrättsliga till sin natur och innefatta en anklagelse om brott enligt Europakonventionen. Även sådana viten som Finansinspek- tionens förelägganden om att till exempel upphöra med ett visst age- rande kan förenas med har ansetts utgöra straff i Europakonven- tionens mening.41 För att förhindra situationer som aktualiserar dubbelprövningsförbudet har det därför införts så kallade spärregler i marknadsmissbrukslagstiftningen.42 Spärreglerna tar sikte på över- trädelser och brottsliga gärningar som har begåtts av fysiska personer.

38Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 431 f.

39Europadomstolens dom den 10 februari 2009, Zolotukhin mot Ryssland.

40Europadomstolens dom den 27 november 2014, Lucky Dev mot Sverige.

41Prop. 2016/17:22 s. 103 och 130 ff.

42Se 3 kap. 5–6 §§ lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden och 5 kap. 11–13 §§ lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- missbruksförordning.

355

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

Att åklagare väcker åtal mot en fysisk person som har anknytning till ett företag innebär inte att Finansinspektionen är förhindrad att in- gripa mot företaget. Beträffande företag måste dubbelprövningsför- budet dock beaktas i de fall då en juridisk person påförts företagsbot och Finansinspektionen avser att ingripa mot den juridiska personen.43 Liknande spärregler finns i annan lagstiftning där straffrättsliga och administrativa sanktioner kan förekomma för samma beteenden.44

Rätten till en rättvis rättegång (artikel 6) innehåller en rätt för den misstänkte att inte behöva belasta sig själv, det vill säga lämna uppgifter som bidrar till att denne blir dömd för brott. Rätten aktualiseras när en skyldighet att lämna uppgifter hänger samman med ett pågående eller nära förestående straffrättsligt förfarande. Europadomstolen har i flera avgöranden konstaterat att den kan strida mot artikeln att genom straffansvar eller annat tvång från en person framtvinga uppgifter som därefter används mot personen i fråga i en brottmåls- rättegång.45 Rätten är dock inte absolut. Avgörande för om en kränk- ning av artikeln har skett är i vilken omfattning det i den efterföljande brottmålsrättegången har använts information som den tilltalade läm- nat under tvång. Det måste alltså göras en värdering mot bakgrund av den samlade bevisningen.46

Rätt till skydd för privat- och familjeliv

Var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens (artikel 8.1). En offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter (artikel 8.2).

Vad som ingår i rätt till respekt för privat- och familjelivet är svårt att definiera och det är först genom praxis som begreppen får viss av-

43Prop. 2016/17:22 s. 135.

44Jämför prop. 2025/26:42 s. 11 f.; se till exempel 19 kap. 7 och 12 §§ spellagen (2018:1138).

45Se bland annat Europadomstolens domar den 25 februari 1993, Funke mot Frankrike, och den 17 december 1996, Saunders mot Förenade kungariket.

46Se bland annat Europadomstolens dom den 16 maj 2000, Staines mot Förenade kungariket.

356

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

gränsning. Många av de rättigheter som framgår av de andra konven- tionsartiklarna och dess tilläggsprotokoll kan sägas beröra privatlivet.47 Följande tre villkor måste vara uppfyllda för att ett ingrepp i be- stämmelsen inte ska vara konventionsstridigt: ingreppet måste vara lagligt, ingreppet måste vara ägnat att tillgodose något av de i artikel 8.2

uppräknande allmänna eller enskilda intressena och ingreppet måste vara nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose detta intresse. Kravet på laglighet innebär i första hand att inskränkningen måste ha stöd i inhemsk lag, samt att denna lag uppfyller rimliga an- språk på rättssäkerhet. Lagen måste ge skydd mot godtycke, vara tillgänglig för allmänheten och måste vara utformad med tillräcklig precision så att inskränkningarna i den grundläggande konventions- rättigheten i rimlig utsträckning kan förutses. En nationell lag som ger de rättstillämpande myndigheterna ett tolkningsutrymme och en rätt till skönsmässig prövning är inte i sig oförenlig med kravet på förutsebarhet så länge gränserna för den skönsmässiga bedöm- ningen är tillräckligt klara för att ge skydd mot godtyckliga ingrepp.48

Konventionen innehåller inte en särskild artikel om person- uppgifter och dataskydd. Europadomstolen har emellertid beslutat att registrering av personuppgifter kan, beroende på omständig- heterna, beröra rätten till respekt för privatlivet. Det gäller särskilt om det i registreringen ingår information om så kallade känsliga per- sonuppgifter såsom politisk uppfattning, religionstillhörighet, sexuell läggning, sjukdomar eller tidigare brottslighet. En grundläggande fråga vid sådan registrering är om registreringen av personer eller av per- sonliga förhållanden är av sådan karaktär och tjänar ett sådant ända- mål att registreringen är proportionerlig och förenlig med artikeln. Vid registrering av persondata hos myndigheter uppkommer också frågor om vilka krav som enligt artikeln kan ställas på behandlingen av sådan data. Det är till exempel relevant att fråga hur länge regist- reringen ska bestå och vilka myndigheter och personer som ska ha rätt att ta del av det registrerade materialet. En särskild fråga är om de enskilda personer som registrerats själva ska ha rätt att ta del av uppgifterna.49

47Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 441.

48Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 443.

49Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 471 f.

357

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

Huvudregeln i artikel 10, det vill säga att rätten att motta informa- tion endast gäller sådan information som innehavaren av informatio- nen är beredd att lämna ut, utgör inte någon grundval för en regel om allmänna handlingars offentlighet och ger inte rätt att ta del av sekretessbelagda uppgifter. Genom praxis50 har principen dock modi- fierats men det är fortfarande av stor betydelse om det i rätten till respekt för privatlivet i artikel 8 ingår en rätt att få del av handlingar om egna privata förhållanden. Det kan vara otillfredsställande att det finns myndighetsanställda som känner till mer om en enskild persons privata förhållanden än den enskilde gör. Å andra sidan finns det hand- lingar som är av så känslig natur att intresset av sekretess kan göras gällande även gentemot den som är närmast berörd. Det gäller exem- pelvis vissa handlingar i säkerhetspolisens arkiv, eller vissa medicinska hänsyn.51

Religionsfrihet

Var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 9.1). Denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro (den så kallade inre religionsfriheten) och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer (den så kallade yttre religionsfriheten). Friheten att utöva sin religion eller tro får endast underkastas sådana begränsningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den all- männa säkerheten, till skydd för allmän ordning, hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter (artikel 9.2). Lagkravet innebär att det måste finnas en lag som gör inskränkningen i rimlig mån förutsebar. Konventionsstaterna anses ha ett visst ut- rymme att själva bedöma vilka inskränkningar som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Det krävs dock att inskränkningen är pro- portionerlig i förhållande till det avsedda legitima syftet och princi- piellt försvarlig.52

50Europadomstolens dom den 8 november 2016, Magyar Helsinki Bizottság mot Ungern (stor kammare).

51Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 472; se bland annat Europadomstolens domar den 26 mars 1987, Leander mot Sverige, och den 6 juni 2006, Segerstedt-Wiberg m.fl. mot Sverige.

52Prop. 2023/24:119, s. 32; se bland annat Europadomstolens dom den 10 november 2005, Leyla Şahin mot Turkiet (stor kammare), och NJA 2005 s. 805.

358

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

Rätten till religionsfrihet enligt artikeln innebär att kyrkor och religiösa samfund ska tillåtas verka, och att enskilda personer ska kunna bli medlemmar av kyrkor och andra religiösa samfund samt delta i deras verksamhet. Kyrkorna ska även ha rätt att värva anhängare, och varje enskild person ska vara fri att konvertera från en religion till en annan.53

Religionsfriheten i artikeln innebär att staten är skyldig att för- hålla sig neutral och opartisk till religiösa trosuppfattningar. Denna skyldighet medför att staten är förhindrad att värdera legitimiteten hos sådana trosuppfattningar eller de sätt på vilka de uttrycks eller manifesteras.54

Artikeln skyddar även religiösa organisationers autonomi och inre liv.55 Den interna strukturen och regler som styr till exempel med- lemskap och val av ledare ses som ett sätt för organisationen att ut- trycka sin trosuppfattning och bevara religiösa traditioner. Staten måste avhålla sig från godtycklig inblandning i sådana interna frågor. Detta innebär samtidigt inte att artikel 9 garanterar medlemmar rät- ten att till exempel välja religiös ledare eller motsätta sig sådana be- slut. Medlemmarnas religionsfrihet får i detta avseende i stället utövas genom friheten att lämna organisationen i fråga.56

Religionsfriheten enligt artikeln kräver inte att en stat tillhanda- håller förmåner till trossamfund för religionsutövning. Om en stat likväl väljer att tillhandahålla sådana förmåner måste staten både iaktta ovanstående krav på neutralitet och opartiskhet och se till att alla religiösa samfund ges samma möjlighet att ansöka om ett erkännande för de aktuella förmånerna och tillämpa relevanta kriterier på ett icke- diskriminerade sätt.57

53Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO) s. 540.

54Prop. 2023/24:119 s. 33; se bland annat Europadomstolens domar den 13 december 2001, Metropolitan Church of Bessarabia m.fl. mot Moldavien, p. 116–117, den 10 november 2005,

Leyla Şahin mot Turkiet (stor kammare), p. 107, den 10 juni 2010, Jehovah’s Witnesses of Moscow m.fl. mot Ryssland, p. 141 och HFD 2013 ref. 72.

55Se bland annat Europadomstolens dom den 26 oktober 2000, Hasan och Chaush mot Bulgarien (stor kammare), p. 62.

56Prop. 2023/24:119, s. 33; se bland annat Europadomstolens domar den 14 juni 2007, Svyato- Mykhaylivska Parafiya mot Ukraina, p. 150 och den 26 april 2016, İzzettin Doǧan m.fl. mot Turkiet (stor kammare), p. 93.

57Prop. 2023/24:119 s. 33; Europadomstolens domar den 31 juli 2008, Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike, p. 92, den 9 december 2010, Savez crkava ”Riječ života” m.fl. mot Kroatien, p. 55–59, den 4 mars 2014, The Church of Jesus Christ of Latter-Day Saints mot Förenade kungariket, p. 29 och 37–39, den 26 april 2016, İzzettin Doǧan m.fl. mot Turkiet (stor kammare), p. 161–164 och HFD 2013 ref. 72.

359

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

Vägran att bevilja ett trossamfund en viss status, som skulle inne- bära att gåvor undantogs från beskattning, har av Europadomstolen ansetts utgöra en inskränkning av religionsfriheten med hänsyn till den påverkan som beskattningen hade på samfundets primära inkomst- källa och möjligheter att fortsätta att verka. Detta gäller trots att staten inte på något sätt lade sig i samfundets religionsutövning. Inskränk- ningen av religionsfriheten bedömdes vara otillåten enligt artikel 9 eftersom lagen som reglerade beskattningen inte var tydlig och för- utsebar.58

Artikeln ger skydd åt en kyrkas rätt till religionsutövning. Om kyrkan vid sidan av bedriver annan verksamhet, till exempel av kom- mersiellt slag, föreligger inget hinder mot att denna verksamhet under- kastas samma villkor och föreskrifter som annan näringsverksamhet.59

Konventionen skyddar både religiösa och icke-religiösa livsåskåd- ningar vilket innebär att det står var och en fritt att ansluta sig till vilken religion den vill, men också att ha en ateistisk livsåskådning.60 Där- till ska en person inte drabbas av påföljder eller repressalier för att denne nyttjar sin religionsfrihet. Statens skyldighet är därtill inte bara begränsad till att tillåta utövandet av rättigheten. Det finns även en positiv förpliktelse att se till att religionsutövningen skyddas mot ingrepp från dem som av religiösa eller andra skäl vill försöka förhindra att ett visst religiöst samfund får verka.61

Gällande en persons rätt enligt artikeln måste begreppen tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet tolkas med viss försiktighet. Det kan hävdas att många olika handlingar strider mot en persons samvete eller religion, men syftet med artikeln kan inte sträcka sig längre än att ge skydd mot ingrepp i vad som framstår som det centrala inne- hållet i en övertygelse eller en religion.62

58Europadomstolens dom den 30 juni 2011, Association les Temoins de Jehovah mot Frankrike.

59Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 541.

60Se Kommissionens mål den 6 juli 1987, Le Cour Grandmaison och Fritz mot Frankrike och Kustannus Oy Vapaa Ajattelija Ab m.fl. mot Finland.

61Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 542 f.

62Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 542.

360

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

Föreningsfrihet

Var och en har rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fack- föreningar för att skydda sina intressen (artikel 11). Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nöd- vändiga med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättig- heter. Artikeln hindrar emellertid inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar i utövandet av de nämnda rättigheterna (artikel 11.2).

I artikeln behandlas de två skilda rättigheterna friheten att delta

ifredliga sammankomster (mötesfriheten) och föreningsfriheten. Det är främst den offentligrättsliga föreningsfriheten som skyddas. Båda rättigheterna har nära samband med yttrandefriheten. Mötesfriheten kan användas för att demonstrera och anordna opinionsmöten. På så sätt nyttjas även åsiktsfriheten och yttrandefriheten. Förenings- friheten kan användas genom att bilda politiska partier eller föreningar med ideologisk inriktning.63

I första hand innefattar artikeln en förpliktelse för staten att inte ingripa och förhindra sammankomster eller verksamhet som bedrivs inom föreningar eller andra sammanslutningar. Staten har dock också en förpliktelse till positivt handlande, det vill säga en skyldighet att se till att enskilda personer inte hindras av andra att utöva sina rättig- heter. Det är otydligt hur långt denna förpliktelse sträcker sig, och den måste ofta balanseras mot andra konventionsskyddade intressen. Likt yttrandefriheten har även mötesfriheten och föreningsfriheten en negativ motsvarighet, det vill säga rätten att inte delta i samman- komster och rätten att stå utanför en förening.64

Mötesfriheten och föreningsfriheten får inskränkas när de villkor som uppställs i artikelns andra stycke är uppfyllda. Det krävs alltså att en inskränkning har stöd i lag, och den måste vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet, den all-

63Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 627, 634.

64Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 627.

361

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

männa säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott eller skyd- dandet av hälsa eller moral eller av annans fri- och rättigheter. Det i artikeln uppställda nödvändighetskravet ska inte tolkas alltför strikt. Enligt Europadomstolens tolkning måste det finnas ett angeläget sam- hälleligt behov och att inskränkningen kan anses proportionerlig i förhållande till det behovet. De nationella domstolarna och myndig- heterna bör tillerkännas en viss frihet att bedöma vad som är nöd- vändigt i detta hänseende. Först när en sådan bedömning framstår som klart ogrundad eller oproportionerlig har Europadomstolen skäl att ingripa och konstatera att nödvändighetskravet inte är uppfyllt.65

Av artikeln följer även ett särskilt undantag för vissa personalkate- gorier; de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen. Även här krävs det proportionalitet. Inskränkningar ska därför inte godtas annat än om de står i proportion till det intresse som de är avsedda att tillgodose, närmare bestämt ett effektivt fullgörande av centrala statliga uppgifter. Begreppet medlemmar av den statliga för- valtningen ska därtill tolkas restriktivt och inte omfatta andra än de som har kvalificerade, exekutiva, dömande eller förvaltande uppgifter.66 Artikeln skyddar i första hand den offentligrättsliga föreningsfri- heten, det vill säga rätten att utan hinder av offentlig myndighet bilda och ansluta sig till föreningar och rätten för dessa föreningar att utan

inblandning av offentliga organ verka i full frihet. Föreningsfriheten gäller alla slags föreningar; fackföreningar som nämns i artikeln är bara ett exempel. Ytterligare en grupp av sammanslutningar är poli- tiska partier. Det måste råda frihet att bilda sådana partier och att ansluta sig till dem så länge partierna inte förespråkar terrorism, våld eller antidemokratiska ideologier.67 I ett mål68 framhöll Europadom- stolen, som skäl för att en upplösning stred mot artikel 11, att ut- talanden till förmån för kurdernas självständighet inte kunde anses strida mot demokratiska principer eller som stöd för terrorism, så- vida det inte förordats att självständighet skulle uppnås med våld- samma medel. I ett annat mål fann69 däremot Europadomstolen att

65Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 627 f.

66Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en

kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 628; se Europadomstolens dom den 20 maj 1999, Rekvényi mot Ungern.

67Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 634 f.

68Europadomstolens dom den 14 december 2010, HADEP och Demir mot Turkiet.

69Europadomstolens dom den 13 februari 2003, Refah Partisi mot Turkiet.

362

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

upplösningen av det islamiska partiet Refah (välfärdspartiet) och förbudet för partiets ledande personligheter att verka inom politi- ken kunde godtas som nödvändiga åtgärder för att skydda det seku- lära turkiska statsskicket och för att garantera en demokratisk ut- veckling. Europadomstolen hade i ytterligare ett mål70 inte någon invändning mot att ett baskiskt parti upplöstes, eftersom partiet hade samarbetat med den terrorstämplade organisationen ETA.

Artikeln gäller i princip bara privaträttsliga sammanslutningar. Offentligrättsliga juridiska personer, exempelvis föreningar med obligatoriskt medlemskap för vissa grupper av personer, omfattas som regel inte av artikeln.71

Inskränkningar i rätten att bilda eller tillhöra föreningar kan vara tillåtna med stöd av artikeln. I ett antal mål har myndigheter vägrat att acceptera föreningar vars syften ansetts strida mot nationella in- tressen. Enligt Europadomstolen ska dock föreningar tillåtas verka så länge de inte förespråkar våldsmetoder eller annan illegal verksam- het. Staters vägran att registrera en förening som en juridisk person, där sådan registrering är en förutsättning för att praktiskt kunna göra bruk av föreningsfriheten, har därför ofta ansetts innebära ett brott mot artikeln.72

Skydd mot diskriminering

Åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan diskriminering på någon grund såsom kön, ras, hud- färg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt (artikel 14). Artikeln innebär inte ett generellt för- bud mot diskriminering, utan avser endast diskriminering med av- seende på de fri- och rättigheter som behandlas i konventionen och tilläggsprotokollen. Ett generellt förbud mot diskriminering finns i

70Europadomstolens dom den 7 december 2010, Eusko Abertzale Ekintza – Acción Nacionalista Vasca mot Spanien.

71Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO) s. 637.

72Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO) s. 638; prop. 2023/24:119 s. 73; se Europadomstolens dom den 10 juli 1998, Sidiropoulos m.fl. mot Grekland.

363

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

protokoll 1273 . Uppräkningen av grunder för diskriminering är endast exemplifierande.74

Förbud mot diskriminering utgörs av ett krav på att lika fall ska behandlas lika eller att olika fall inte ska behandlas lika. För att en skillnad i behandlingen av jämförbara fall ska vara diskriminerande förutsätts vidare att skillnaden inte har en objektiv och godtagbar grund. Kravet på objektiv grund innefattar såväl att en olik behand- ling har legitimt ändamål som att den är proportionerlig i förhållande till detta ändamål.75

Artikeln kompletterar Europakonventionens fri- och rättigheter. Den får sitt innehåll genom att tillämpas i relation till konventionens fri- och rättigheter. Klagomål enligt artikeln förutsätter dock inte att en handling samtidigt innefattar en fristående kränkning av någon annan artikel i konventionen, men handlingen måste omfattas av tillämpningsområdet för en annan artikel.76

Egendomsskydd

Varje fysisk eller juridisk person ska ha rätt till respekt för sin egen- dom, och ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrät- tens allmänna grundsatser (artikel 1 i första tilläggsprotokollet). Bestämmelserna i konventionen inskränker dock inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det all- männas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

Begreppet egendom omfattar inte bara fast och lös egendom av olika slag, utan också begränsade sakrätter av ekonomiskt värde samt fordringar och immateriella rättigheter. Även ekonomiska intressen och förväntningar avseende utövandet av näringsverksamhet omfattas av skyddet. Europadomstolen har slagit fast tre regler: i den första

73Protokollet har ännu inte fått allmän anslutning.

74Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO), s. 688.

75Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO)

s. 669 ff.

76Europadomstolens dom den 31 juli 2008, Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas m.fl. mot Österrike.

364

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

fastslås principen att egendom ska respekteras, i den andra uppställs villkoren för att någon ska få berövas sin egendom och i den tredje behandlas frågan om hur ägares rätt att utnyttja sin egendom får be- gränsas.77 Konventionsstaterna får anses ha en positiv förpliktelse att se till att rättigheten skyddas mot kränkningar, men också stor frihet att närmare utforma reglerna samt sörja för att det finns lämp- liga rättsmedel mot ingrepp i äganderätten och att utreda och vid behov åtala brott mot egendom.78

Förbud mot inskränkningar

Under krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens får en hög fördragsslutande part vidta åtgärder som innebär avvikelser från dess skyldigheter enligt konventionen i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt med hänsyn till situationens krav, under förutsättning att åtgärderna inte strider mot dess övriga för- pliktelser enligt den internationella rätten (artikel 15.1). Inga inskränk- ningar får med stöd av bestämmelserna i artikel 2 (rätten till liv), utom i fråga om dödsfall till följd av lagliga krigshandlingar, eller i artiklarna 3 (förbud mot tortyr), 4.1 (ingen får hållas i slaveri eller träldom) och 7 (inget straff utan lag) (artikel 15.2).

Ingenting i artiklarna 10 (yttrandefrihet), 11 (mötes- och fören- ingsfrihet) och 14 (förbud mot diskriminering) får anses hindra de höga fördragsslutande parterna från att införa inskränkningar i ut- länningars politiska verksamhet (artikel 16).

Ingenting i konventionen får tolkas så att det medför en rätt för någon stat, grupp eller person att bedriva verksamhet eller utföra handling som syftar till att utplåna någon av de fri- och rättigheter som angetts i konventionen eller till att inskränka dem i större ut- sträckning än vad som där medgetts (artikel 17).

De inskränkningar som medgetts enligt konventionen beträffande de angivna fri- och rättigheterna får inte tillämpas annat än i de syften för vilka de medgetts (artikel 18).

77Se Europadomstolens domar den 23 september 1982, Sporrong och Lönnroth mot Sverige, och den 21 februari 1986, James m.fl. mot Förenade kungariket.

78Danelius, H., Danelius, J., Bull, T. & Cameron, I., Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (2023, version 6, JUNO) s. 696 och 702 f.

365

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

8.2.4EU:s rättighetsstadga

EU:s rättighetsstadga utgör en del av EU:s primärrätt och innehåller bestämmelser om grundläggande rättigheter. EU:s rättighetsstadga innehåller motsvarande rättigheter som Europakonventionen samt ett antal rättigheter som inte finns med i Europakonventionen. Rättig- hetsstadgan är juridiskt bindande för EU-länderna och EU:s institu- tioner sedan den 1 december 2009. Bestämmelserna i rättighetsstad- gan riktar sig till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. De ska där- för respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämp- ningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av gränserna för unionens befogenheter enligt fördragen (artikel 51). Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och fri- heter som erkänns i rättighetsstadgan ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, en- dast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter (artikel 52.1). I den mån bestämmelser i rättighetsstadgan överlappar bestämmelser i Europa- konventionen ska rättighetsstadgans bestämmelser ges samma inne- börd och ge minst samma skydd som bestämmelserna i Europakon- ventionen (artikel 52.3). Ingen bestämmelse i rättighetsstadgan får tolkas som att den inskränker eller inkräktar på de mänskliga rättig- heter och grundläggande friheter som inom respektive tillämpnings- område erkänns i unionsrätten, internationell rätt och de internatio- nella konventionerna i vilken unionen eller samtliga medlemsstater är parter, särskilt Europakonventionen, samt i medlemsstaternas författningar (artikel 53). Inte heller får någon bestämmelse i rät- tighetsstadgan tolkas som att den medför rätt att bedriva verksamhet eller utföra handlingar som syftar till att sätta ur spel någon av de rät- tigheter och friheter som erkänns i rättighetsstadgan eller att inskränka dem i större utsträckning än vad som medges i rättighetsstadgan (artikel 54).

Av rättighetsstadgan följer att var och en har rätt till fysisk och mental integritet (artikel 3). Vidare följer att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommuni- kationer (artikel 7). Var och en har därtill rätt till skydd av de person-

366

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

uppgifter som rör honom eller henne (artikel 8.1). Uppgifterna ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund, och var och en har rätt att få tillgång till insamlade uppgifter som rör honom eller henne och få rättelse av dem (artikel 8.2).

I rättighetsstadgan fastslås att var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 10). Denna rätt innefattar fri- het att byta religion eller övertygelse och frihet att ensam eller i gemen- skap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller över- tygelse genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.

Vidare följer av rättighetsstadgan mötes- och föreningsfrihet, det vill säga att var och en har rätt till frihet att delta i fredliga samman- komster samt till föreningsfrihet på alla nivåer, särskilt på det politiska, fackliga och medborgerliga området, vilket innebär rätten för var och en att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina in- tressen (artikel 12).

Av rättighetsstadgan följer rätt till egendom, det vill säga att var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera den (artikel 17). Ingen får be- rövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig er- sättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regle- ras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.

Enligt rättighetsstadgan ska all diskriminering på grund av bland annat kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska sär- drag, språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktions- hinder, ålder eller sexuell läggning vara förbjuden (artikel 21). Inom tillämpningsområdet för fördragen, och utan att det påverkar tillämp- ningen av någon särskild bestämmelse i dem, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden. Därtill ska unionen respek- tera den kulturella, religiösa och språkliga mångfalden (artikel 22).

Av rättighetsstadgan följer principerna om laglighet och proportio- nalitet i fråga om brott och straff. Ingen får fällas till ansvar för någon gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde en lagöverträdelse enligt nationell eller internationell rätt, strängare straff får inte utmätas än som var tillämpligt vid den tid- punkt då brottet begicks, och om ny lag stiftas efter lagöverträdelsen som föreskriver ett lindrigare straff ska detta tillämpas (artikel 49.1).

367

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

Artikeln ska inte hindra lagföring och bestraffning av den som har gjort sig skyldig till en handling eller underlåtenhet som vid den tid- punkt då den begicks var brottslig enligt de allmänna principer som erkänns av alla nationer (artikel 49.2). Straffets stränghet bör inte vara oproportionerlig i förhållande till lagöverträdelsen (artikel 49.3). Av rättighetsstadgan följer en rätt att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott, det vill säga ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen (artikel 50).

8.2.5ICCPR

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter antogs år 1966. Konventionsstaten ska vidta nödvändiga åtgärder för att genom lagstiftning och på annat sätt förverkliga rättigheterna i kon- ventionen. Staten ska säkerställa att varje person som anser att deras rättigheter kränkts, har effektiva möjligheter att klaga och få klago- målet prövat av behörig rättslig, administrativ eller lagstiftande myn- dighet. Om en enskild upplever sig utsatt för kränkningar av kon- ventionen, finns det i vissa fall möjlighet för den enskilde att klaga till FN:s kommitté för mänskliga rättigheter.79

Vid ett allmänt nödläge som hotar nationernas fortbestånd och som officiellt har tillkännagivits, får konventionsstaterna vidta åtgärder som inskränker deras åtaganden enligt konventionen i den utsträck- ning det är strikt nödvändigt med hänsyn till situationens krav, om dessa åtgärder inte strider mot landets övriga åtaganden enligt den internationella rätten och inte innebär en diskriminering enbart på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion eller social härkomst (arti- kel 4.1). Trots vad som föreskrivs i artikeln får inga inskränkningar göras i bland annat artiklarna 15 och 18 (artikel 4.2).

Ingen får fällas till ansvar för någon handling eller underlåtenhet som vid den tid då den begicks inte utgjorde ett brott enligt inhemsk eller internationell rätt, högre straff får inte ådömas än det som var tillämp- ligt vid den tid då brottet begicks och om det efter det att brottet begåtts stiftas en ny lag som föreskriver ett lindrigare straff, ska den skyldige komma i åtnjutande av det (artikel 15).

79Jämför artiklarna 1 och 2.

368

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

Var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (artikel 18). Denna rätt innefattar frihet att bekänna sig till eller anta en religion eller en trosuppfattning efter eget val och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligen eller enskilt, utöva sin religion eller trosuppfattning genom gudstjänst, iakttagande av religiösa sed- vänjor, andaktsutövning eller undervisning. Ingen får utsättas för tvång som kan inskränka hans eller hennes frihet att bekänna sig till eller anta en religion eller en trosuppfattning efter eget val. Friheten att utöva sin religion eller trosuppfattning får endast underkastas de in- skränkningar som är angivna i lag och som är nödvändiga för att skydda den allmänna säkerheten, ordningen, folkhälsan eller sedlig- heten eller andras grundläggande rättigheter och friheter. Konven- tionsstaterna förpliktar sig att respektera föräldrars och, i förekom- mande fall, förmyndares frihet att tillförsäkra sina barn sådan religiös och moralisk bildning som stämmer överens med deras egen över- tygelse.

Var och en ska ha rätt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen (arti- kel 22). Utövandet av denna rättighet får inte underkastas andra in- skränkningar än sådana som medges i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den nationella säkerheten och den allmänna säkerheten, den allmänna ordningen, skyddet av folk- hälsan eller sedligheten eller skyddet av andra människors rättigheter och friheter. Bestämmelsen i denna artikel ska inte hindra att lagliga inskränkningar görs för de väpnade styrkornas och polisens utövande av denna rättighet. Ingen bestämmelse i denna artikel ska tillåta en stat som är part i Internationella arbetsorganisationens konvention av år 1948 angående föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, att stifta lag som inskränker, eller tillämpa lagen på sätt som inskrän- ker, det genom sagda konventionen tillförsäkrade skyddet.

Alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering av något slag (artikel 26). I detta avseende ska lagen förbjuda all diskriminering och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd mot all slags diskriminering, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, natio- nell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. Vidare framgår av artikel 27 att i de stater där det finns etniska, religiösa och språkliga minoriteter, ska de som tillhör sådana minoriteter inte för- vägras rätten att i gemenskap med andra medlemmar av sin grupp ha

369

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

sitt eget kulturliv, bekänna sig till och utöva sin egen religion och använda sitt eget språk.

8.2.6Diskrimineringslagen

Diskrimineringslagen (2008:567) har till ändamål att motverka dis- kriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett vissa i lagen skyddade diskrimineringsgrunder. Lagen inne- håller förbud mot olika former av diskriminering, däribland direkt och indirekt diskriminering, bristande tillgänglighet, trakasserier, sexuella trakasserier och instruktioner att diskriminera. Förbuden gäller inom flera samhällsområden, såsom arbetsliv, utbildning, till- handahållande av varor och tjänster samt offentlig verksamhet. Lagen innehåller även ett uttryckligt förbud mot repressalier mot den som påtalar diskriminering eller medverkar i utredning. Vid sidan av för- buden uppställs krav på aktiva åtgärder, vilket innebär att bland annat arbetsgivare ska bedriva ett förebyggande och främjande arbete. Över- trädelser av lagen kan medföra skyldighet att betala diskriminerings- ersättning.

8.2.7Några principer

Likabehandlingsprincipen (icke-diskriminering)

Unionsrätten har utvecklat en grundläggande princip om likabehand- ling. Principen har en mycket stark fördragsmässig bas och hör till unionens grundläggande värden (artikel 2 i EU-fördraget, artikel 8 och 10 i EUF-fördraget). I rättighetsstadgan slås allas likhet inför lagen fast (artikel 20). Även diskriminering på grund av nationalitet är otillåten (artikel 18.1 i EUF-fördraget och artikel 21.2 i rättighets- stadgan). Medborgare, företag eller produkter från ett annat EU-land får således inte behandlas sämre än inhemska. I rättighetsstadgan slås även en bred icke-diskrimineringsprincip som täcker ett stort antal aspekter fast (artikel 21.1). Det finns också ett nära sakligt samband med den grundläggande rätten till fri rörlighet på lika villkor inom den Europeiska unionen (EU).80

80Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 167 f.

370

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

Av praxis framgår att likabehandlingsprincipen kräver att jämför- bara situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, om det inte finns sakliga skäl för en sådan behand- ling som grundas på något objektivt och skäligt kriterium och dess- utom är proportionerlig.81

Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsprincip med vid räckvidd och av stor betydelse både inom unionsrätten och vid tillämpningen av Europakonventionen. Principen innebär att vidtagna åtgärder för att uppnå ett visst ändamål inte får vara mer betungande eller långt- gående än som kan anses nödvändigt för att uppnå det eftersträvade ändamålet. Principen tillämpas bland annat för att begränsa unionens maktbefogenheter och fungerar som en viktig rättssäkerhetsprincip. Med andra ord sätter den gränser för vilka lagstiftningsåtgärder som får vidtas inom ramen för unionens lagstiftningsprocess.82

Principen har störst betydelse som allmän rättsprincip inom ramen för rättstillämpningen, särskilt i Europeiska unionens domstols (EU- domstolen) praxis. Det ska råda balans mellan mål och medel, och vara sannolikt att målet kan uppnås genom vidtagna åtgärder. Om valet står mellan olika åtgärder, ska den minst betungande väljas. Proportionalitetstest mellan mål och medel är grundläggande i praxis när det gäller att bedöma åtgärder som begränsar den fria rörligheten på den inre marknaden. En sådan bedömning kan till exempel vara för handen när det gäller att avgöra om en medlemsstat har tillräck- ligt godtagbara skäl för att upprätthålla nationella åtgärder som häm- mar eller begränsar de fria rörligheterna.83

Proportionalitetsprincipen fungerar även som en viktig rättssäker- hetsprincip, och har särskild betydelse när det krävs avvägningar mellan intresset av att upprätthålla skyddet för den enskilde och intresset

81Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 35 och 168; se till exempel EU-domstolens domar den 22 maj 2014 i mål C-356/12, Glatzel, den

5mars 2015 i mål C-463/12, Copydan Båndkopi mot Nokia Danmark A/S, och NJA 2016 s. 1024.

82Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO),

s. 173.

83Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 174 f.

371

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

av att kunna göra legitima inskränkningar för att skydda allmänna intressen.84

Proportionalitetsprincipen är en erkänd princip i svensk nationell rätt och återfinns i regeringsformen (2 kap. 21 §) och i förvaltnings- lagen (5 § tredje stycket).

Rättssäkerhetsprincipen och rättssäkerhetsgarantier

EU-domstolen har i flera avgöranden hänvisat till den övergripande principen om skydd för enskildas rättssäkerhet. Det är en generell prin- cip som innebär att rättstillämpningen måste vara förutsägbar, det vill säga att det så långt som möjligt ska gå att säkert bedöma rätts- läget. Ur principen har ytterligare principer kommit; principen om skydd mot retroaktiv lagstiftning, principen om skydd för berättigade förväntningar och rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem).85

8.3EU-rättsliga aspekter

8.3.1EU-fördraget

EU-fördraget är ett av EU:s två grundfördrag; det andra är EUF-för- draget. EU-fördraget är en utbyggd version av det unionsfördrag som kom till år 1992 genom Maastrichtfördraget. De två fördragen och EU:s rättighetsstadga har samma rättsliga värde, och utgör EU:s primärrätt.86

Det är i första hand EU-fördraget som innehåller de grundläggande bestämmelserna om unionens värden och mål och om den institutio- nella strukturen. Fördraget inleds med en förklaring att medlems- staterna genom fördraget upprättat unionen och tilldelat den befogen- heter för att uppnå deras gemensamma mål (artikel 1.1). Artiklarna som följer innehåller därefter allmänna bestämmelser av portalkarak- tär om unionens värden, mål och grundprinciper för samarbetet. För- draget behandlar även unionens demokratiska grundval och centrala

84Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 175.

85Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 178.

86Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 33 och 49.

372

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

rättsprinciper om lojalitet, subsidiaritet, proportionalitet, rättsstat och effektivt rättsskydd.87

I EU-fördraget slås unionens värdegrund och politiska mål fast. Det grundläggande målet är att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken, det vill säga inte endast mellan staterna utan också mellan medborgare inom unionen (artikel 1.2). I fördraget konstateras vad som utgör unionens grundläggande värden: respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive för personer som tillhör minoriteter (artikel 2). Värdena ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke- diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jäm- ställdhet mellan kvinnor och män. Unionen ska ha som mål att främja freden, sina värden och folkens välfärd (artikel 3.1). Till EU:s mål hör även att verka för en strikt efterlevnad och utveckling av inter- nationell rätt, inklusive FN-stadgans principer (artikel 3.5). Till för- dragens långsiktiga mål hör också att utforma en gemensam utrikes- politik och successivt en försvarspolitik i fredsbevarande syfte.88

Ett av fördragets grundläggande mål är att unionen ska erbjuda medborgarna ett område med frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser, där den fria rörligheten för personer garanteras samtidigt som lämpliga åtgärder vidtas avseende kontroller vid yttre gränser, asyl, invandring samt förebyggande och bekämpande av brottslighet (artikel 3.2). Av fördraget följer att unionen ska upprätta en inre marknad, och att unionen ska verka för en hållbar utveckling som bland annat ska bygga på social marknadsekonomi med hög kon- kurrenskraft och eftersträva full sysselsättning och sociala framsteg (artikel 3.3). Unionen har även byggt upp och vidareutvecklar ett omfattande polissamarbete och rättsligt samarbete på det straffrätts- liga och processuella området.89

Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna (artikel 4.1). Unionen ska respektera med- lemsstaternas likhet inför fördragen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grund- strukturer, inbegripet det lokala och regionala självstyret. Den ska respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner

87Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 49.

88Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 34.

89Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 34.

373

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten också i fortsättningen vara varje medlems- stats eget ansvar (artikel 4.2).

Principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av unionens befogenheter. Principerna om subsidiaritet och proportio- nalitet ska styra utövandet av dessa befogenheter (artikel 5.1). Enligt principen om tilldelade befogenheter ska unionen endast handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i fördragen för att nå de mål som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna (artikel 5.2). Unionen ska vidta en åtgärd endast om målen för åt- gärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna utan bättre kan uppnås på unionsnivå, den så kallade subsidiaritets- principen (artikel 5.3). Vidtagna åtgärder ska till innehåll och utform- ning inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå fördragens mål, den så kallade proportionalitetsprincipen (artikel 5.4).90

Av fördraget framgår att unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati och att medborgarna ska ha rätt att delta i unionens demokratiska liv (artikel 10).

8.3.2EUF-fördraget

EUF-fördraget är det andra av EU:s två grundläggande fördrag. För- draget är en omarbetad och utbyggd version av Romfördraget från år 1957.91

Av de inledande artiklarna framgår unionens befogenheter på olika områden och kompetensfördelningen mellan unionen och medlems- staterna. Därtill finns bestämmelser om bland annat centrala hänsyn och prioriteringar i verksamheten samt förbud mot diskriminering och om unionsmedborgarskapet. Huvuddelen av fördraget inne- håller därefter unionens politik och inre åtgärder, bland annat den inre marknaden. Även i detta fördrag betonas EU:s demokratiska grund. Vid utformningen och genomförandet av sin politik och verk- samhet ska unionen söka bekämpa all diskriminering på grund av

90Jämför EU-domstolens dom den 20 februari 1979 i mål 120/78, Cassis de Dijon.

91Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 33.

374

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktions- hinder, ålder eller sexuell läggning (artikel 10).

Av fördraget framgår att unionen ska besluta om åtgärder i syfte att upprätta den inre marknaden eller säkerställa dess funktion. Den inre marknaden ska omfatta ett område utan inre gränser, där fri rör- lighet för varor, personer, tjänster och kapital, de så kallade fyra fri- heterna, säkerställs (artikel 26). Till detta kommer rätten att etablera ekonomisk verksamhet i ett annat medlemsland, den så kallade eta- bleringsrätten. Etableringsrätten klumpas emellertid ofta ihop med den fria rörligheten för tjänster.92

Mellan medlemsstaterna finns en tullunion som förbjuder tullar och motsvarande avgifter mellan dem. Tullunion innebär att det råder tullfrihet och fri rörlighet mellan EU-länderna. Den inre marknaden och tullunionen kompletteras av den gemensamma utrikeshandels- politik som förs i förhållande till resten av världen. Den gemensamma handelspolitiken innebär att EU fungerar som en handelspolitisk enhet på det internationella planet, vilket även innebär gemensamma tullar utåt.93

Som medel för att nå EU-fördragets grundläggande mål uppställs i EUF-fördraget krav på en ekonomisk politik som bedrivs enligt principen om en öppen marknadsekonomi med fri konkurrens över hela den inre marknaden (artikel 119.1). Ett annat verktyg för att nå målen för den inre marknaden är harmonisering av medlemsländernas nationella lagstiftning (artikel 114.1).94

Omfattningen av unionens beslutsmakt varierar mellan olika om- råden. EU:s olika samarbetsområden delas in i tre huvudkategorier vad gäller unionens kompetens: områden där EU har exklusiv kom- petens, områden där EU har delad kompetens med medlemsstaterna och områden där EU endast har kompetens att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder. Till de områden där EU har exklusiv kompetens (artikel 3) hör bland annat tullunionen, den monetära politiken för medlemsstaterna i eurozonen och den gemensamma handelspolitiken för omvärlden. Till de områden där EU och medlemsstaterna har delad kompetens

92Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 35.

93Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 35 f.

94Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 36.

375

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

(artikel 4) hör bland annat den inre marknaden och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Bland de områden där EU har stödjande, samordnande och kompletterande befogenheter (artiklarna 5 och 6) finns bland annat industripolitik och hälsoskydd. Delad kompetens är således den ordning som gäller för flera samarbetsområden. Ut- gångspunkten är att medlemsstaterna får utöva sin befogenhet om och i den mån EU inte utövar sin, eller har beslutat att inte längre utöva den (artikel 2.2). Fördraget innehåller också en så kallad flexi- bilitetsklausul, ofta kallad EU:s restkompetens (artikel 352) som ger rådet möjlighet att med enhällighet och Europaparlamentets god- kännande anta lämpliga bestämmelser även på områden där fördragen inte har föreskrivit de befogenheterna.95

8.3.3Närmare om den inre marknaden

Allmänt

Den inre marknaden är en av de mest grundläggande och centrala delarna av EU. I fördragen anges att den ekonomiska integrationen som den inre marknaden syftar till bygger på tanken att tillväxt och effektiv produktion, liksom en lämplig specialisering och fördelning av produktionsresurserna inom EU, ska uppnås genom att de olika nationellt avgränsade mindre marknaderna transformeras till en samlad marknad med samordnad ekonomisk politik baserad på näringsfrihet och principen om en social marknadsekonomi med hög konkurrens- kraft (artikel 3.3 i EU-fördraget och artikel 26 i EUF-fördraget).96

Den inre marknaden definieras som ett område utan inre gränser där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital är säkerställd (artikel 26.2 i EUF-fördraget). Kännetecknande för den inre mark- naden är avskaffande av handelshinder mellan medlemsstaterna och fri rörlighet inom hela unionen för varor, tjänster, personer och kapi- tal. Rätten till fri rörlighet räknas till en av de grundläggande rättig- heterna inom unionsrätten. En grundprincip är att säkerställa lika-

95Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 37 ff.

96Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 302.

376

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

behandling (icke-diskriminering) och likvärdiga möjligheter till marknadstillträde oavsett nationalitet.97

De regler som syftar till att garantera de fyra friheterna tillhör primärrätten och har i princip tillerkänts direkt effekt, vilket inne- bär att de kan åberopas av enskilda inför nationella domstolar och myndigheter.98

Den fria rörligheten för kapital

Den fria rörligheten för kapital utgör en viktig förutsättning för att den inre marknaden ska fungera väl. Den ger företag möjlighet att göra investeringar och placera kapital där det bedöms vara mest ekono- miskt lämpligt, och ger fysiska personer möjlighet att fritt bestämma var de vill placera sina ekonomiska tillgångar. Den fria rörligheten för kapital har nära kopplingar till de övriga fria rörligheterna.99

Den fria rörligheten av kapital möjliggör exempelvis för personer och företag att transportera kontanter, öppna och stänga bankkonton samt sätta in och ta ut pengar från dessa, köpa och sälja aktier, få utdelning samt få eller ge gåvor.100 Som kapitalrörelser räknas också kapitalöverföringar till annat land för investeringar i företag eller placeringar i värdepapper eller på konton i banker eller andra kredit- institut samt finansiella lån och säkerheter. Även personliga kapital- överföringar, inräknat arv och gåvor hör till kapitalrörelser. Med betalningar avses framför allt likvider vid köp av varor och tjänster över gränserna samt löner, räntor, hyror och liknande. Den fria kapitalrörligheten går längre än de andra rörligheterna genom att även avse företag och privatpersoner från länder utanför EU eller Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-länder) som vill föra in kapital till EU.101

EUF-fördraget innehåller nästan inget om vad som faller inom det materiella tillämpningsområdet för den fria rörligheten för kapital.

97Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 305.

98Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 305.

99Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 378.

100Flynn, L., 15 Free movement of capital, i Barnard, C. & Peers, S. (red.), European Union Law (2023, fjärde upplagan, Oxford University Press), s. 485.

101Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 379.

377

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

Kapitalrörelser omfattar i huvudsak resurser som används för, eller kan användas för, investeringar avsedda att generera intäkter. Begrep- pet innefattar till exempel kontanter, obligationer och andra skuld- instrument och aktier. Begreppet omfattar även gåvor. Begreppet kapital står på det sättet i motsats till begreppet löpande betalningar som omfattar all finansiell handel som rör handel med varor och tjänster mellan en invånare i ett land och individer bosatta i resten av världen.102 I vissa fall har domstolen tagit upp frågan utan att ge någon särskild motivering. Domstolen har dock klassificerat följande situationer som innefattande den fria rörligheten för kapital: inve- steringar i och överföringar av fast egendom, förvärv av aktier eller värdepapper på kapitalmarknaden samt mottagande av utdelningar.103

Gränsen mellan kapitalrörelser och tjänster är inte helt klar. Vid sin prövning söker domstolen efter vad som framstår som det centrala i transaktionen. Betalningar för tjänster faller därför i allmänhet inom rörligheten för tjänster snarare än kapital. Det är inte ovanligt att EU-domstolen funnit att en nationell bestämmelse har utgjort hinder för den fria rörligheten av både tjänster och kapital. Domstolen kan då koncentrera bedömningen på den frihet som den finner är domi- nerande.104

Artikel 63 i EUF-fördraget förbjuder alla restriktioner för kapital- rörelser och betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlems- stater och tredjeland. Såväl diskriminerande som icke-diskrimine- rande restriktioner omfattas av förbudet.105

Begränsningar av den fria rörligheten för kapital

Begränsningar som följer av EUF-fördraget

Vissa nationella begränsningar utifrån tvingande allmänintressen i kapitalrörligheten kan godtas (artiklarna 64–66 i EUF-fördraget). I artikel 65 i EUF-fördraget anges att bestämmelserna i artikel 63 i

102Flynn, L., 15 Free movement of capital, i Barnard, C. & Peers, S. (red.), European Union Law (2023, fjärde upplagan, Oxford University Press), s. 487; se EU-domstolens dom den

31januari 1984 i mål C-286/82, Luisi and Carbone.

103Flynn, L., 15 Free movement of capital, i Barnard, C. & Peers, S. (red.), European Union Law (2023, fjärde upplagan, Oxford University Press), s. 487; se bland annat EU-domstolens domar den 1 juni 1999 i mål C-302/97, Konle, den 13 maj 2003 i mål C-98/01, Commission v UK, och den 6 juni 2000 i mål C-35/98, Verkooijen.

104Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 379; se till exempel EU-domstolens dom den 3 oktober 2006 i mål C-452/04, Fidium Finanz.

105Se bland annat EU-domstolens dom den 25 januari 2007 i mål C-370/05, Festersen.

378

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

EUF-fördraget inte ska påverka medlemsstaternas rätt att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om beskattning och tillsyn över finansinstitut, eller att i administrativt eller statistiskt informa- tionssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning (public policy) eller allmän säkerhet (public security) (arti- kel 65.1 b i EUF-fördraget). Sådana åtgärder och förfaranden får inte utgöra medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begräns- ning av den fria rörligheten för kapital och betalningar (artikel 65.3 i EUF-fördraget). Det faktum att en bestämmelse inte diskriminerar medborgare i andra medlemsstater och tillämpas utan åtskillnad på grund av nationalitet innebär inte att den inte omfattas av detta.106 Huvudregeln är att utrymmet för sådana åtgärder ska tolkas restrik- tivt.107 Åtgärderna måste därtill vara proportionerliga. Av domstolens fasta praxis framgår också att en inskränkning i en grundläggande frihet som garanteras i EUF-fördraget endast kan godtas om den nationella åtgärden i fråga grundas på tvingande skäl av allmänintresse, är ägnad att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.108

Utöver vad som framgår av fördraget har EU-domstolen i praxis ytterligare vidgat de principiella möjligheterna för medlemsstaterna att åberopa undantag. De flesta typer av legitima skyddshänsyn borde falla inom en eller flera av följande grupper: åtgärder visavi så kallade externa effekter (exempelvis miljöskyddshänsyn samt skydds- och säkerhetsbestämmelser), värnandet av mänskliga fri- och rättigheter (exempelvis olika krav på likabehandling och icke-diskriminering), värnandet av socio-kulturella värden (exempelvis otillbörlig konkur- rens och sociala skyddsregler) samt värnandet av statsapparatens funktion/ordning i samhället (exempelvis regleringar av sådant som påverkar ordningen i samhället i vid mening såsom hantering av spel,

106Flynn, L., 15 Free movement of capital, i Barnard, C. & Peers, S. (red.), European Union Law (2023, fjärde upplagan, Oxford University Press), s. 495.

107Se bland annat EU-domstolens domar den 14 mars 2000 i mål C-54/99, Église de scientologie, och den 13 juli 2023 i mål C-106/22, Xella Magyarország.

108EU-domstolens dom den 13 juli 2023 i mål C-106/22, Xella Magyarország. Se även domarna den 3 februari 2021 i mål C-555/19, Fussl Modestraβe, och den 13 december 2021 i mål C-274/20, Prefettura di Massa Carrara.

379

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

droger och vapen samt regler som syftar till effektiv skattekontroll eller ekonomisk balans i sociala trygghetssystem).109

Åtgärder med mindre begränsande verkan har belysts i praxis gäl- lande system med förhandstillstånd. Domstolen anförde i ett mål110 , gällande nationell lagstiftning som föreskrev att utförseln av mynt, sedlar och innehavarbankcheckar måste föregås av ett administrativt tillstånd eller deklaration, följande. Ett förfarande med förhandstill- stånd för export av valuta konstaterades vara oförenligt med artikel 63. Ett sådant förfarande begränsade i alltför hög grad den fria rörlig- heten för kapital. Samma artikel förhindrar dock inte att en sådan transaktion måste föregås av en deklaration. Vidare framgick att de åtgärder som är tillåtna att vidta på grund av att de är nödvändiga för att förhindra vissa överträdelser, bland annat genomförandet av effektiva skattekontroller samt bekämpning av olagliga verksamheter som skattebedrägeri, penningtvätt, narkotikahandel och terrorism, omfattas av artikeln.

Exempel från praxis

I detta avsnitt redovisas några exempel gällande den fria rörligheten för kapital. Redogörelsen är inte uttömmande utan syftar till att åskåd- liggöra vilka bedömningar som EU-domstolen har gjort.111

I ett mål112 anförde domstolen att ett deklarationsförfarande, som tar hänsyn till arten av transaktion och deklarantens identitet samt tvingar de behöriga myndigheterna att göra en skyndsam kontroll av deklarationen, men som tillåter myndigheterna att i god tid dess- förinnan genomföra de undersökningar, som i förekommande fall, visar sig vara nödvändiga för att kunna bestämma om det rör sig om en olaglig kapitalöverföring och ålägga de påföljder som krävs vid förseelser mot den nationella lagstiftningen skulle vara tillräckligt för att inte begränsa den fria rörligheten för kapital. Ett sådant system skulle inte fördröja transaktionen, men likväl ge de nationella myn- digheterna möjlighet att värna om allmän ordning genom att genom-

109Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 308.

110EU-domstolens dom den 23 februari 1995 i de förenade målen C-358/93 och C-416/93, Bordessa m.fl.

111För ytterligare exempel från praxis se betänkandet Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om utländska direktinvesteringar (SOU 2023:11) s. 44–48.

112EU-domstolens dom den 14 december 1995 i de förenade målen C-163/94, C-165/94 och C-250/94, Sanz de Lera m.fl.

380

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

föra effektiv kontroll för att förhindra överträdelser av lagar och andra författningar. Den nationella regeringens argument i fråga om att en straffrättslig företeelse och åläggandet av straffrättsliga påföljder enbart kunde förekomma i ett tillståndssystem, var inte av sådan beskaffenhet att de kunde motivera bestämmelser som är oförenliga med EU-rätten.

Domstolen har dock inte fastslagit att ett krav på förhandstill- stånd aldrig kan vara motiverat, bland annat om ett sådant tillstånd faktiskt är nödvändigt för skyddet för allmän ordning eller allmän säkerhet. I ett mål113 anförde domstolen att om en medlemsstat kan motivera sitt krav på förhandstillstånd med att åberopa ett allmänt intresse, kan den inskränkande åtgärd som ett sådant utgör tillåtas enbart om den inte tillämpas på ett diskriminerande sätt och om samma resultat inte kan uppnås genom andra, mindre betungande förfaranden.

I ett mål114 gällande krav på förhandstillstånd för vissa utländska direktinvesteringar uttalade domstolen följande. En nationell före- skrift som innehåller ett krav på förhandstillstånd för utländska direktinvesteringar utgör en restriktion för den fria rörligheten för kapital.115 En sådan föreskrift utgör en restriktion även om detta tillstånd ska anses beviljat en månad efter att begäran mottogs när den behöriga myndigheten inte inom samma tidsfrist beslutar att transaktionen i fråga ska skjutas upp. Det saknar också betydelse att det inte stadgas någon påföljd för att skyldigheten att begära ett förhandstillstånd inte iakttas. Medlemsstaterna är i princip fria att utifrån nationella behov bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver. I ett gemenskapssammanhang, och sär- skilt till stöd för ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för kapital, bör dessa hänsyn emellertid tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlems- stat utan kontroll av gemenskapsinstitutionerna. Det innebär att allmän ordning och allmän säkerhet endast kan åberopas när det före- ligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grund- läggande samhällsintresse. Det egentliga syftet med hänsynen får inte heller kringgås genom att de åberopas för att tjäna rent ekono- miska syften. Dessutom måste alla som berörs av en åtgärd med

113EU-domstolens dom 1 juni 1999 i mål C-302/97, Konle.

114EU-domstolens dom den 14 mars 2000 i mål C-54/99, Église de scientologie.

115Se även EU-domstolens dom den 14 december 1995 i de förenade målen C-163/94, C-165/94 och C-250/94, Sanz de Lera m.fl.

381

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

begränsande verkan som grundas på ett sådant undantag ha möjlig- het att få denna åtgärd överprövad. Åtgärder som begränsar den fria rörligheten för kapital kan anses vara berättigade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet enbart om de är nödvändiga för att skydda de intressen som de avser att säkerställa och enbart om dessa mål inte kan uppnås genom åtgärder med mindre begräns- ande verkan. Domstolen konstaterade att domstolen i andra mål116 , vilka gällde export av valutor, konstaterat att kraven på förhands- tillstånd, under de omständigheter som rådde i de målen, inte var nödvändiga för att ge de nationella myndigheterna möjlighet att utöva kontroll för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar och att bestämmelserna således utgjorde restriktioner som stred mot fördraget. Domstolen har dock inte fastslagit att ett krav på förhandstillstånd aldrig kan vara motiverat, bland annat om ett sådant tillstånd faktiskt är nödvändigt för skyddet för allmän ord- ning eller allmän säkerhet.117 Vad beträffar utländska direktinvester- ingar kan nämligen svårigheten att identifiera och spärra kapital när det väl har kommit in i en medlemsstat göra det nödvändigt att redan från början hindra verksamhet som kan hota allmän ordning eller allmän säkerhet. Av detta följer att om utländska direktinvesteringar utgör ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot allmän ordning eller allmän säkerhet, kan ett krav på förhandsanmälan visa sig otill- räckligt för att avvärja ett sådant hot. Bestämmelserna i det nationella målet kännetecknades emellertid av att förhandstillstånd krävdes för alla utländska direktinvesteringar ”som kan hota allmän ordning och allmän säkerhet”, utan ytterligare precisering. Det angavs således inte på något sätt för de berörda investerarna vilka omständigheter som skulle föreligga för att ett förhandstillstånd skulle vara nödvändigt. En sådan oklarhet gör att enskilda inte har möjlighet att få kännedom om omfattningen av de rättigheter och skyldigheter som de har enligt fördraget vilket strider mot rättssäkerhetsprincipen. Domstolen konstaterade att fördraget inte tillåter ett krav på förhandstillstånd för utländska direktinvesteringar vilket enbart innehåller en allmän definition av investeringarna i fråga, såsom investeringar som kan hota allmän ordning och allmän säkerhet, så att de berörda investerarna

116Se EU-domstolens domar den 23 februari 1995 i de förenade målen C-358/93 och C-416/93, Bordessa m.fl., och den 14 december 1995 i de förenade målen C-163/94, C-165/94 och C-250/94, Sanz de Lera m.fl.

117EU-domstolens dom den 1 juni 1999 i mål C-302/97, Konle.

382

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

inte kan få kännedom om de särskilda omständigheter som ska före- ligga för att ett förhandstillstånd ska vara nödvändigt.

Domstolen konstaterade i ett mål118 att artikel 65.1.b i EUF-för- draget inte ska påverka medlemsstaternas rätt att bland annat i admini- strativt eller statistiskt informationssyfte fastställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åtgärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Nationella åt- gärder kan motiveras med de skäl som anges i artikeln under förutsätt- ning att de är förenliga med proportionalitetsprincipen. Domstolen har tidigare slagit fast att kampen mot penningtvätt, som hör till målet att skydda den allmänna ordningen, är ett tvingande skäl av allmän- intresse som kan motivera en inskränkning av friheterna i fördraget, samt att den fria rörligheten för kapital inte utgör hinder för att en export av sedlar måste föregås av en deklaration. Proportionalitets- principen måste emellertid följas inte bara när rekvisiten för en över- trädelse fastställs utan även när reglerna för sanktionsavgifternas storlek fastställs och vid bedömningen av de omständigheter som kan vara av betydelse för fastställandet av avgifterna. De admini- strativa eller repressiva åtgärder som tillåts enligt nationell lagstift- ning får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de legi- tima mål som eftersträvas med lagstiftningen. Sanktionsåtgärdernas stränghet ska stå i proportion till hur allvarliga överträdelser som be- ivras. Domstolen fann att en sanktionsavgift som motsvarade 60 pro- cent av det kontantbelopp som inte hade anmälts, med beaktande av typen av överträdelse, inte var proportionerlig.

Ett annat mål119 gällde lagstiftning som upphävde tidigare förvärv- ade nyttjanderätter till jordbruksmark, om nyttjanderättsinnehavarna inte uppfyllde det krav som den nationella lagstiftningen uppställde för förvärv av nyttjanderätt till jordbruksmark, det vill säga att det behövde finnas ett nära släktskap mellan förvärvaren av nyttjande- rätten och ägaren av den berörda marken. Domstolen konstaterade att ändamålet med lagstiftningen och omständigheten att vissa nytt- janderätter skulle upphävas utgjorde en restriktion av rätten till fri rörlighet för kapital. Domstolen fann bland annat att medlemsstaten varken styrkt att den nationella lagstiftningen verkligen eftersträvade de mål av allmänt samhällsintresse avseende nyttjande av jordbruks- mark som medlemsstaten hade åberopat eller att lagstiftningen var

118EU-domstolens dom den 31 maj 2018 i mål C-190/17, Lu Zheng.

119EU-domstolens dom den 21 maj 2019 i mål C-235/17, Kommissionen mot Ungern.

383

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

ägnad att på ett konsekvent sätt säkerställa förverkligandet av dessa mål och begränsad till åtgärder som var nödvändiga för detta syfte. Domstolen fann också att restriktionen av den fria rörligheten inte kunde motiveras av viljan att bekämpa rent konstlade upplägg som gjorts i syfte att kringgå viss nationell lagstiftning, samt att det egen- domsberövande som gjordes genom lagstiftningen inte var motiverat av att samhällsnyttan krävde det.

För utredningens arbete är det av vikt att redogöra för ett mål120 i vilket domstolen fällde Ungern för fördragsbrott eftersom de restrik- tioner som Ungern hade infört på finansiering av civila organisationer av personer etablerade utanför medlemsstaten inte var förenliga med unionsrätten. Domstolen konstaterade att Ungern, genom att införa skyldigheter i fråga om registrering, anmälan och offentliggörande för vissa kategorier av civila samhällsorganisationer som direkt eller indirekt åtnjuter utländskt stöd som överstiger en viss nivå och genom att föreskriva en möjlighet att tillämpa sanktionsåtgärder på organisa- tioner som inte iakttar dessa skyldigheter, hade infört diskriminerande och omotiverade restriktioner för såväl de aktuella organisationerna som personer som beviljar dem sådant stöd. Domstolen konstate- rade att sådana restriktioner strider mot medlemsstaternas skyldig- heter enligt principen om den fria rörligheten för kapital i artikel 63

iEUF-fördraget samt mot artiklarna 7, 8 och 12 i EU:s rättighets- stadga avseende rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, rätten till skydd för personuppgifter och rätten till föreningsfrihet.

Bakgrunden i målet var följande. År 2017 antog Ungern en lag som skulle garantera insyn i civila organisationer som åtnjöt utländskt stöd (lagen om insyn). I lagen föreskrevs att dessa organisationer var skyldiga att registrera sig som ”organisationer som erhåller utländskt stöd” vid ungerska domstolar så snart det årliga stödet från andra med- lemsstater eller tredjeländer översteg ett visst tröskelvärde. I samband med registreringen skulle de uppge bland annat namnet på givare vars stöd uppgick till minst 500 000 ungerska forinter (cirka 1 500 euro) samt uppge det exakta stödbeloppet. Dessa uppgifter skulle sedan offentliggöras på en allmän och fritt tillgänglig elektronisk informa- tionsportal. Organisationerna i fråga skulle dessutom upplysa om att de utgjorde ”organisationer som erhåller utländskt stöd” på sina webbplatser och i samtliga publikationer. Kommissionen väckte talan om fördragsbrott mot Ungern vid domstolen och gjorde gällande

120EU-domstolens dom den 18 juni 2020 i mål C-78/18, Europeiska kommissionen mot Ungern.

384

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

att lagen stred mot såväl EUF-fördraget som rättighetsstadgan. Innan målet prövades i sak, prövade domstolen Ungerns invändning om rättegångshinder och erinrade om att den omständigheten att kom- missionen underställer det administrativa förfarandet korta tidsfrister inte i sig medför att en påföljande talan om fördragsbrott ska avvisas. Avvisning av talan är nämligen endast aktuell om kommissionens agerande gjort det svårare för den berörda medlemsstaten att bemöta kommissionens invändningar och därigenom medfört att rätten till försvar åsidosatts, vilket inte har styrkts i förevarande fall.

I sak slog domstolen inledningsvis fast att Ungern saknade fog för att klandra kommissionen för att inte ha lagt fram bevis för att lagen om insyn hade haft någon praktisk inverkan på den fria rörlig- het som garanteras i artikel 63 i EUF-fördraget. Att ett fördrags- brott föreligger kan, om detta har sitt ursprung i antagande av lagar eller förordningar vars existens eller tillämpning inte har bestritts, styrkas genom en rättslig analys av bestämmelserna i denna åtgärd.

Domstolen prövade därefter om kommissionens invändningar var välgrundade och konstaterade för det första att de transaktioner som lagen om insyn reglerade omfattas av begreppet kapitalrörelser i artikel 63.1 i EUF-fördraget och att den aktuella lagen utgjorde en restriktiv åtgärd av diskriminerande karaktär. Genom denna bestäm- melse infördes nämligen en skillnad i behandling mellan nationella och gränsöverskridande kapitalrörelser som inte motsvarar en objek- tiv skillnad mellan situationerna i fråga och som kan avhålla fysiska eller juridiska personer från andra medlemsstater eller tredjeländer från att lämna ekonomiskt stöd till de berörda organisationerna.

I synnerhet var lagen om insyn på ett riktat och exklusivt sätt tillämp- lig på föreningar och stiftelser som erhöll ekonomiskt stöd från andra medlemsstater eller tredjeländer. Lagen riktades till dem, i egenskap av ”organisationer som erhåller utländskt stöd”, genom att ålägga dem att anmäla sig, registrera sig och systematiskt presentera sig för allmänheten under denna benämning, vid äventyr av sanktioner som kunde gå så långt som till att de upplöstes. De åtgärder som lagen föreskrev kunde dessutom skapa ett klimat präglat av misstro till dessa föreningar och stiftelser. Offentliggörandet av uppgifter om personer från andra medlemsstater eller tredjeländer som ger ekonomiskt stöd till dessa föreningar och stiftelser kunde dessutom avskräcka dessa personer från att lämna sådant stöd. Följaktligen utgjorde skyldigheterna i fråga om registrering, anmälan och offent-

385

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

liggörande samt de sanktionsåtgärder som föreskrevs i lagen om insyn, tagna tillsammans, en restriktion för den fria rörligheten för kapital som är förbjuden enligt artikel 63 i EUF-fördraget.

När det gällde frågan om denna restriktion eventuellt var moti- verad, underströk domstolen att målet att öka insynen i finansier- ingen av organisationer kan anses utgöra ett tvingande skäl av allmän- intresse. Vissa civila samhällsorganisationer kan nämligen, med hänsyn till de mål som de eftersträvar och de medel som de förfogar över, ha ett betydande inflytande på det offentliga livet och den offentliga debatten, vilket motiverar att finansieringen av dessa orga- nisationer blir föremål för åtgärder som syftar till att säkerställa in- syn, särskilt när finansieringen härrör från länder utanför unionen. Domstolen framhöll i detta sammanhang att målet att öka insynen i föreningars finansiering, i egenskap av tvingande skäl av allmän- intresse, kan motivera antagandet av en nationell lagstiftning som medför en större inskränkning av den fria rörligheten för kapital från tredjeländer än för kapital från andra medlemsstater. Detta beror på att kapitalrörelser från tredjeländer i sitt ursprungsland inte omfattas av de åtgärder för harmonisering och samarbete mellan nationella myndigheter som är tillämpliga i samtliga medlemsstater. I förevarande fall hade Ungern emellertid inte visat varför det mål att öka insynen i finansieringen av organisationer som den hade åberopat motiverade de konkreta åtgärder som införts genom lagen om insyn. I synnerhet var bestämmelserna tillämpliga utan åtskillnad med avseende på allt utländskt ekonomiskt stöd som översteg ett visst tröskelvärde och på alla organisationer som omfattades av tillämp- ningsområdet för lagen, i stället för att inrikta sig på de organisationer som verkligen kunde ha en betydande påverkan på det offentliga livet och den offentliga debatten.

När det gällde de hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet som nämns i artikel 65.1 b i EUF-fördraget, hade domstolen erinrat om att sådana skäl kan åberopas inom ett visst område under förut- sättning att unionslagstiftaren ännu inte har genomfört en full harmo- nisering av de bestämmelser som syftar till att säkerställa skyddet härav, och att dessa bland annat omfattar bestämmelser för att be- kämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och organiserad brotts- lighet. Sådana hänsyn kan emellertid endast åberopas då det föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. I förevarande fall hade Ungern

386

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

emellertid inte anfört något konkret argument för att styrka att det förelåg ett sådant hot. Lagen om insyn grundade sig snarare på en principiell och odifferentierad presumtion om att all utländsk finan- siering av civila samhällsorganisationer är suspekt. Domstolen drog härav slutsatsen att de restriktioner som följde av lagen om insyn inte var motiverade och att Ungern följaktligen hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 i EUF-fördraget.

För det andra prövade domstolen huruvida bestämmelserna i lagen om insyn var förenliga med artiklarna 7, 8 och 12 i rättighets- stadgan. En nationell åtgärd måste vara förenlig med denna stadga när den medlemsstat som har antagit bestämmelsen gör gällande att restriktionen är motiverad av ett tvingande skäl av allmänintresse eller på grundval av EUF-fördraget. När det för det första gäller föreningsfriheten, som fastställs i artikel 12.1 i rättighetsstadgan, underströk domstolen att den utgör en av de väsentliga grunderna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle, eftersom den gör det möjligt för medborgarna att agera kollektivt inom områden av gemensamt intresse och därigenom bidra till att det offentliga livet fungerar väl. I förevarande fall konstaterade domstolen att de åtgärder som föreskrivs i lagen om insyn begränsar denna rätt, eftersom de i flera avseenden i betydande mån försvårar för dessa organisationer att bedriva sin verksamhet och fullgöra sina funktioner. Vad därefter gäller rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, som fastställs i artikel 7 i rättighetsstadgan, erinrade domstolen om att den inne- bär en skyldighet för offentliga myndigheter att avhålla sig från varje omotiverat ingrepp i personers liv. I förevarande fall påpekade dom- stolen att de skyldigheter i fråga om anmälan och offentliggörande som föreskrevs i lagen om insyn begränsade denna rättighet. När det gäller rätten till skydd av personuppgifter som stadfästs i artikel 8.1 i rättighetsstadgan, vilken i viss mån är knuten till rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, har domstolen erinrat om att den utgör hinder för att sprida uppgifter om identifierade eller identifier- bara fysiska personer till tredje man, oavsett om det rör sig om offent- liga myndigheter eller den stora allmänheten, såvida inte spridningen sker med stöd av en lagenlig behandling av uppgifterna som uppfyller de krav som föreskrivs i artikel 8.2 i rättighetsstadgan. Med undan- tag från detta fall ska således den nämnda spridningen, som utgör behandling av personuppgifter, anses begränsa rätten till skydd av personuppgifter som garanteras i artikel 8.1 i rättighetsstadgan. I före-

387

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

varande fall föreskrevs det i lagen om insyn att personuppgifter skulle lämnas ut, och Ungern hade inte gjort gällande att detta skedde inom ramen för en behandling som uppfyller ovannämnda krav. Vad slut- ligen gällde frågan huruvida begränsningarna av de grundläggande rättigheterna eventuellt kunde motiveras, påpekade domstolen att bestämmelserna i lagen om insyn inte kunde motiveras av något av de mål av allmänintresse som Ungern åberopat, vilket framgick av den bedömning som redan gjorts mot bakgrund av EUF-fördraget.

Iett annat mål121 konstaterade domstolen följande. Bestämmel- serna i EUF-fördraget om etableringsfrihet ska tolkas så, att de utgör hinder för ett granskningssystem avseende utländska investeringar som föreskrivs i en medlemsstats lagstiftning och som gör det möj- ligt att förbjuda att ett inhemskt bolag som ingår i en koncern i vilken flera av de ingående bolagen har säte i medlemsstater förvärvar ägande- rätten till ett annat inhemskt bolag som anses vara strategiskt, när ett bolag från ett tredjeland har ett avgörande inflytande över först- nämnda inhemska bolag, på grund av att ett sådant förvärv skadar eller sannolikt kommer att skada statens intresse av att garantera försörj- ningstrygghet för byggsektorn, särskilt på lokal nivå, vad gäller bas- råvaror såsom grus, sand och lera.

Såvitt avser begreppen allmän ordning och allmän säkerhet har domstolen tittat på rättspraxis gällande de andra friheterna vid tolk- ningen av dessa begrepp.122 Begreppet allmän ordning avser samhällets grundläggande intressen.123 Enligt rättspraxis kan hänsyn till allmän ordning endast åberopas då det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse, och de får inte heller tjäna rent ekonomiska syften. Som exempel kan nämnas ett mål124 där domstolen konstaterade att artikel 63 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en administrativ åtgärd, genom vilken den behöriga myndigheten i en medlemsstat, för det första, förbjuder ett kreditinstitut att etablera affärsförbindelser med en fysisk person som inte har någon anknytning till den medlemsstat i vilken kredit- institutet har sin hemvist och vars månatliga överföringar överstiger 15 000 euro, eller med en juridisk person vars ekonomiska verksam- het inte har någon anknytning till den medlemsstaten och vars mån-

121EU-domstolens dom den 13 juli 2023 i mål C-106/22, Xella Magyarország.

122Craig, P. & de Búrca, G., EU law: text, cases and materials (2024, åttonde upplagan, Oxford University Press), s. 759.

123Se prop. 2022/23:116 s. 22.

124EU-domstolens dom den 2 mars 2023 i mål C-78/21, AS Privatbank m.fl.

388

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

atliga överföringar överstiger 50 000 euro, och, för det andra, ålägger institutet att avsluta sådana affärsförbindelser om de har inletts efter det att åtgärden har antagits. Detta gäller dock under förutsättning att denna administrativa åtgärd för det första är motiverad av målet att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism eller som en nödvändig åtgärd för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar om tillsyn av finansiella institut eller som en åtgärd som är motiverad av sådana hänsyn till allmän ordning som avses i artikel 65.1 b i EUF-fördraget, för det andra är lämplig för att säkerställa att dessa mål uppnås, för det tredje inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dem och för det fjärde inte utgör ett alltför långtgående ingrepp i de rättigheter och intressen som skyddas i enlighet med artiklarna 56 och 63 i EUF-fördraget och som det berörda kreditinstitutet och dess kunder åtnjuter.

Begreppet allmän säkerhet gäller skydd av en medlemsstats insti- tutioner, dess väsentliga offentliga tjänster och dess invånares över- levnad.125 Begreppet togs bland annat upp i ett mål126 där en italiensk domstol frågade om lagstiftning som krävde att medborgare i andra medlemsstater skulle ha tillstånd för förvärv av byggnader i zoner som bedömdes ha militär betydelse, medan landets egna medborgare inte hade motsvarande skyldighet, var förenlig med etableringsfri- heten och den fria rörligheten för kapital. EU-domstolen konstate- rade att allmän säkerhet är ett begrepp som, i den mening som avses i fördraget, omfattar en medlemsstats yttre säkerhet. Domstolen framhöll dock att de krav som den allmänna säkerheten ställer emel- lertid endast kan motivera att avsteg görs från reglerna i fördraget om hänsyn tas till proportionalitetsprincipen. Sådana krav kan inte heller åberopas för att motivera åtgärder som utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital. När situationen inte är hänförlig till arti- kel 345127 i EUF-fördraget räcker det inte att åberopa krav som är väsentliga för försvaret av det nationella territoriet för att motivera en diskriminering på grund av nationalitet av medborgare från andra medlemsstater. Det hade förhållit sig annorlunda om det hade kunnat bevisas att en icke-diskriminerande behandling av medborgare från alla medlemsstater skulle medföra faktiska, konkreta och allvarliga

125Se bland annat prop. 2022/23:116 s. 22 och prop. 2025/26:28 s. 74.

126EU-domstolens dom den 13 juli 2000 i mål C-423/98, Albore.

127Artikel 345 i EUF-fördraget: Fördragen ska inte i något hänseende ingripa i medlems- staternas egendomsordning.

389

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

risker för den berörda medlemsstatens militära intresse, som inte skulle kunna avhjälpas genom mindre ingripande åtgärder. Dom- stolen överlät till den nationella domstolen att avgöra om det fanns tillräckliga skäl för en sådan begränsning.

Investeringar och kapitalplaceringar i EU-länder som görs av före- tag och enskilda personer i tredje land (utanför EU/EES) är inte opro- blematiska. Bestämmelserna i artiklarna 64–66 ger EU omfattande möjligheter att i särskilda fall vidta åtgärder riktade mot kapital- rörelser som rör tredje land.128 Potentiella säkerhetsproblem med investeringar i EU från tredjeland i strategisk infrastruktur har upp- märksammats på senare år. EU har med anledning av det infört en särskild förordning som ger en rättslig ram för granskning av utländska direktinvesteringar i unionen utifrån hänsyn till säkerhet och allmän ordning.129 I Sverige har det sedermera införts en särskild lag om granskning av sådana utländska direktinvesteringar.130

Av förarbetena till de nya bestämmelserna om kontroll av kontanta medel vid den inre gränsen131 konstaterades att bestämmelserna är förenliga med EU-rätten med bland annat följande motivering:

Enligt skäl 9 i EU:s kontantkontrollsförordning påverkar förordningen inte medlemsstaternas möjlighet att enligt nationell rätt införa ytterligare nationella kontroller av förflyttningar av kontanta medel inom unionen, förutsatt att dessa kontroller är förenliga med unionens grundläggande friheter, i synnerhet artiklarna 63 och 65 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).132

Den fria rörligheten för kapital är en av de fyra grundläggande frihet- erna på EU:s inre marknad. Artikel 63 i EUF-fördraget förbjuder alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredjeland. Detta innebär att kapital kan flöda fritt inom EU och mellan EU och andra länder, vilket är en viktig del av den inre marknaden.133

Begränsningar i den fria rörligheten för kapital regleras av artikel 65 i EUF-fördraget. Det framgår av artikel 65.1 b att bestämmelserna i artikel 63 inte påverkar medlemsstaternas rätt att vidta alla nödvändiga åtgärder för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar, särskilt i fråga om beskattning och tillsyn över finans- institut, eller att i administrativt eller statistiskt informationssyfte fast-

128Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 381.

129Förordning (EU) 2019/452 om upprättande av en ram för granskning av utländska direkt- investeringar i unionen.

130Lag (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar.

131Se bland annat 3 a och 3 b §§ i inregränslagen (1996:701).

132Prop. 2025/26:81 s. 19.

133Prop. 2025/26:81 s. 19.

390

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

ställa förfaranden för deklaration av kapitalrörelser eller att vidta åt- gärder som är motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Enligt artikel 65.3 är en förutsättning för dessa åtgärder och förfaranden att de inte får utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller en förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital och betal- ningar enligt artikel 63.134

Enligt EU-domstolens praxis ska undantaget i artikel 65.1 b tolkas restriktivt. Åtgärder ska vara i linje med artikel 65.3 och proportioner- liga i förhållande till sitt ändamål. Åtgärder som syftar till att förhindra allvarlig brottslighet såsom penningtvätt, narkotikahandel och terrorism är enligt EU-domstolen sådana åtgärder som är tillåtna enligt EU-rätten för att förhindra överträdelser av nationella lagar och andra författningar.135 Av praxis från EU-domstolen framgår att bestämmelserna om den

fria rörligheten för kapital inte hindrar nationella bestämmelser som innebär att utförsel av mynt, sedlar eller innehavarcheckar måste föregås av en deklaration. En föregående deklaration eller ett deklarations- system skulle, utan att fördröja transaktionen i fråga, ge de nationella myndigheterna möjlighet att värna om allmän ordning genom att genom- föra en effektiv kontroll för att förhindra överträdelser av lagar och andra författningar (se EU-domstolens dom i de förenade målen Bordessa m.fl. [C-358/93 och C-416/93] samt Sanz de Lera m.fl. [C-163/94, C-165/94 och C-250/94]).136

Ide förenade målen Sanz de Lera m.fl. (C-163/94, C-165/94 och C-250/94) nämns vad som skulle kunna känneteckna ”ett lämpligt dekla- rationssystem”. Det är ett system som ”tar hänsyn till arten av transaktion och deklarantens identitet samt tvingar de behöriga myndigheterna att göra en skyndsam kontroll av deklarationen, men som tillåter de sist- nämnda att i god tid dessförinnan genomföra de undersökningar som

–i förekommande fall – visar sig vara nödvändiga för att kunna bestämma om det rör sig om en olaglig kapitalöverföring och ålägga de påföljder som erfordras vid förseelser mot den nationella lagstiftningen.”137

Enligt EU-domstolen skulle ett sådant system ge ”de nationella myn- digheterna möjlighet att värna om allmän ordning genom att genomföra en effektiv kontroll för att förhindra överträdelser av lagar och andra författningar.”138

8.4Närmare om nationell säkerhet

Som redogjorts för ovan (se avsnitt 8.3.2) följer det av EUF-fördraget att unionen bara ska handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat unionen i fördragen för att nå de mål

134Prop. 2025/26:81 s. 19.

135Prop. 2025/26:81 s. 19.

136Prop. 2025/26:81 s. 19.

137Prop. 2025/26:81 s. 23.

138Prop. 2025/26:81 s. 23.

391

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

som fastställs där. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen i fördragen ska tillhöra medlemsstaterna. En av de befogenheter som inte anges i uppräkningen av unionens befogenhetskategorier och befogenhetsområden är frågan om nationell säkerhet (national security). Unionen ska enligt EUF-fördraget även respektera med- lemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten vara varje medlemsstats eget ansvar. Begreppet nationell säkerhet är ett EU-rättsligt begrepp som alltså avgränsar EU:s befogenhet gentemot medlemsstaternas. Bestämmelsen har vaga konturer och räckvidden av den har inte preciserats med någon säkerhet. Den borde bland annat innebära att EU bör visa respekt för nationella konstitutionella särordningar inom ramen för unionens grundläggande värden (artikel 2 i EU-fördraget).139

EU-domstolen har uttalat att ansvaret att den nationella säker- heten åvilar varje medlemsstat motsvarar

[…]det grundläggande intresset av att skydda statens väsentliga funk- tioner och samhällets grundläggande intressen och inbegriper förebyg- gande och beivrande av verksamhet som allvarligt kan störa de grund- läggande konstitutionella, politiska, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land och i synnerhet direkt hota samhället, befolkningen eller staten som sådan, såsom bland annat terrorverksamhet.140

I förhållande till begreppet allmän säkerhet har domstolen uttalat att hot mot den nationella säkerheten ”skiljer sig […] till sin art och på grund av sitt särskilda allvar från risken i allmänhet för oroligheter eller störningar, även allvarliga sådana, av den allmänna säkerheten”.141

Av domstolens praxis framgår också att den omständigheten att en åtgärd har vidtagits för att skydda nationell säkerhet inte, trots att det ankommer på medlemsstaterna att definiera sina väsentliga säkerhetsintressen och att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa inre och yttre säkerhet, leda till att unionsrätten inte är tillämplig och befria medlemsstaterna från skyldigheten att iaktta

139Bernitz, U., Kjellgren, A. & Bergström, M., Europarättens grunder (2026, version 8, JUNO), s. 45.

140EU-domstolens dom den 6 oktober 2020 i mål C-623/17, Privacy International. Se även domstolens dom den 6 oktober 2020 i de förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18, La Quadrature m.fl.

141EU-domstolens dom den 6 oktober 2020 i mål C-623/17, Privacy International.

392

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

unionsrätten.142 Som tidigare nämnts har emellertid varje medlemsstat ett eget ansvar att upprätthålla den nationella säkerheten och varje medlemsstat har rätt att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i enlighet med artikel 346 i EUF-fördraget143 .

Begreppet nationell säkerhet har i viss utsträckning använts i svensk nationell lagstiftning. Lagar där begreppet nationell säkerhet används bygger ofta på EU-rättsakter där national security anges som ett undantag från rättsaktens omfattning. Uttrycket har då översatts till nationell säkerhet i samband med att den aktuella EU-rättsakten genomförts. Exempel på lagstiftning där begreppet används är radioutrustningslagen (2016:392) och brottsdatalagen (2018:1177) vilka genomför direktiv 2014/53/EU144 respektive direktiv (EU) 2016/680145 . Vid införandet av brottsdatalagen ut- talade regeringen att den inte såg någon motsättning i att använda det EU-rättsliga begreppet i brottsdatalagen, samtidigt som begrep- pet Sveriges säkerhet används för att ur ett nationellt perspektiv beskriva tillämpningsområdet för annan lagstiftning. När det gäller definitionen av begreppet nationell säkerhet bedömde regeringen att en definition visserligen skulle kunna underlätta för att avgöra om lagen är tillämplig eller inte, men att det inte är lämpligt att definiera begreppet eftersom det i förlängningen är upp till EU-domstolen att avgöra begreppets närmare innebörd.146 Det kan således kon- stateras att det EU-rättsliga begreppet nationell säkerhet inte har någon tydlig definition.

142EU-domstolens dom den 6 oktober 2020 i mål C-623/17, Privacy International. Se även bland annat EU-domstolens domar den 4 juni 2013 i mål C-300/11, ZZ, och den 20 mars 2018 i mål C-187/16, Kommissionen mot Österrike.

143Artikel 346 i EUF-fördraget:

1. Bestämmelserna i fördragen ska inte hindra tillämpningen av följande regler:

a)Ingen medlemsstat ska vara förpliktad att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen.

b)Varje medlemsstat får vidta åtgärder, som den anser nödvändiga för att skydda sina väsent- liga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel; sådana åtgärder får inte försämra konkurrensvillkoren på den inre marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militärändamål.

2. Rådet får på förslag från kommissionen genom enhälligt beslut ändra den lista som rådet den 15 april 1958 fastställde över varor på vilka bestämmelserna i punkt 1 b ska tillämpas.

144 Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/53/EU av den 16 april 2014 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av radioutrustning och om upphävande av direktiv 1999/5/EG.

145 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF. 146 Prop. 2017/18:232 s. 104.

393

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

I stället för begreppet nationell säkerhet används i svensk lag- stiftning ofta uttrycken Sveriges säkerhet eller rikets säkerhet.147 Uttrycken är inte definierade i någon författning men innebörden av dessa har behandlats i flera lagstiftningsärenden de senaste åren.148

I förarbetena till lagstiftningen om säkerhetsskydd uttalades det att uttrycket Sveriges säkerhet omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för Sveriges försvarsförmåga, politiska oberoende och territoriella suveränitet som den inre säkerheten till skydd för Sveriges demokratiska statsskick.149 I förarbetena till moderniseringen av den straffrättsliga regleringen om skydd mot främmande makts underrättelseverksamhet uttalades det också att skyddet av rikets säkerhet avser skyddet för Sveriges oberoende, i betydelsen själv- ständighet och suveränitet och bestånd. Det innefattar en rätt till okränkta landsgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demokratiska statsskicket samt av nationens grundläggande funk- tionalitet.150

När säkerhetsskyddslagen (2018:585) infördes övervägdes om det borde konkretiseras vad som avses med begreppet Sveriges säkerhet. Regeringen bedömde att uttrycket skulle användas för att avgränsa tillämpningsområdet i den nya lagen, utan att det behövde defini- eras närmare. Samtidigt konstaterade regeringen att det finns en viss osäkerhet kring uttryckets innebörd och att förklaringen till det delvis är att de förhållanden som är av betydelse för rikets säkerhet kan förändras över tid, bland annat i takt med samhällsutvecklingen. Innebörden av uttrycket måste därför bedömas i ljuset av samhälls- utvecklingen, vilket medför ett fokus på skydd av grundläggande samhällsfunktioner.151 Regeringen uttalade vidare:

Uttrycket ”Sveriges säkerhet” tar i enlighet med vad som uttalades i propositionen Förstärkt skydd mot främmande makts underrättelseverk- samhet (prop. 2013/14:51 s. 36) sikte på förhållanden av grundläggande betydelse för Sverige. Det innebär att lagens krav på säkerhetsskydd på samma sätt som tidigare gäller för såväl militär som civil verksamhet. Vilka verksamheter som är av betydelse för att upprätthålla Sveriges säkerhet måste bedömas i ljuset av samhällsutvecklingen. Vad som behöver skyddas för att förebygga hot mot Sveriges säkerhet kan därför i viss utsträckning förändras över tid. Tidigare var uttrycket starkt förknippat med Försvars-

147Se till exempel 19 kap. brottsbalken, säkerhetsskyddslagen (2018:585) och 15 kap. offentlig- hets- och sekretesslagen (2009:400).

148Se till exempel prop. 1995/96:129, prop. 2017/18:89, prop. 2020/21:13 och prop. 2020/21:194.

149Prop. 1995/96:129 s. 22 f.

150Prop. 2013/14:51 s. 20.

151Prop. 2017/18:89 s. 41 f.

394

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

maktens verksamhet, eftersom det främsta hotet mot rikets säkerhet ansågs vara ett militärt angrepp. I dag är samhället och hotbilden mer komplex och föränderlig, vilket i sin tur har fört med sig att uppgifter som rör förhållanden inom andra samhällssektorer också kan vara av betydelse för den nationella säkerheten. Det kan exempelvis gälla upp- gifter om viktig civil infrastruktur såsom flygplatser, energianläggningar och förmedlingsstationer för telekommunikation. Även inom sådana områden som typiskt sett domineras av enskilda aktörer kan det finnas uppgifter som behöver skyddas enligt bestämmelserna i denna lag. Här kan nämnas olika former av elektronisk utrustning som används i syfte att skydda information eller informationssystem eller uppgifter om bl.a. tillverkningssätt och konstruktion av produkter inom telekommunika- tionsområdet.152

Med uttrycket ”som omfattas av ett för Sverige förpliktande inter- nationellt åtagande om säkerhetsskydd” avses uppgifter som är säkerhets- känsliga för andra stater och mellanfolkliga organisationer och som Sverige genom säkerhetsskyddsöverenskommelser har åtagit sig att skydda. Sådana överenskommelser gäller i dag i förhållande till ett trettiotal stater och vissa mellanfolkliga organisationer, bl.a. EU och Nato. Bestämmel- sen ger även stöd för säkerhetsskyddsåtgärder som följer av folkrättsliga förpliktelser i övrigt, bl.a. EU-rättsliga bestämmelser inom t.ex. luft- fartsskyddsområdet.153

Alla delar i en verksamhet som har betydelse för Sveriges säkerhet om- fattas av paragrafen. Det kan t.ex. röra sig om uppgifter som är hemliga med hänsyn till Sveriges säkerhet och som kan finnas i informations- system eller fysiska handlingar. Det kan också röra sig om personal, fastigheter och andra anläggningar samt informationssystem som inte i första hand behöver skyddas för att de innehåller hemliga uppgifter utan för att de är vitala för förmågan att upprätthålla kritiska samhälls- funktioner, t.ex. för Sveriges demokratiska statsskick, rättsväsende eller brottsbekämpande förmåga.154

I propositionen Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen (prop. 2022/23:116) uttalade regeringen att uttrycket Sveriges säkerhet tar sikte på förhållanden av grundläggande betydelse för Sverige. Det kan handla om både militär och civil verksamhet, så länge verksamheten har en sådan betydelse. Förutom militär verksamhet kan det exempelvis gälla central stats- förvaltning och diplomatisk verksamhet eller viktig civil infrastruktur som flygplatser, energianläggningar och informationssystem för elek- tronisk kommunikation. Uttrycket kan sammanfattas som skyddet för Sveriges oberoende i betydelsen självständighet, suveränitet och

152Prop. 2017/18:89 s. 133.

153Prop. 2017/18:89 s. 134.

154Prop. 2017/18:89 s. 134.

395

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

bestånd. Det innefattar även yttre säkerhet till skydd för Sveriges försvarsförmåga och Sveriges integritet, oberoende och handlings- frihet. Uttrycket omfattar också den inre säkerheten till skydd för Sveriges förmåga att upprätthålla och säkerställa grundläggande strukturer i form av det demokratiska statsskicket, rättsväsendet och den brottsbekämpande förmågan på nationell nivå. Därtill om- fattas skydd mot påverkan på nationellt samhällsviktig verksamhet genom påverkan på leveranser, tjänster och funktioner som är nöd- vändiga för samhällets funktionalitet på nationell nivå och skydd mot skada på Sveriges ekonomi i form av skada på den nationella betal- ningsförmågan där skadan kan få negativa konsekvenser för Sveriges suveränitet, handlingsfrihet och oberoende.155

I regeringens proposition Ett starkt skydd för nätverks- och infor- mationssystem – en ny cybersäkerhetslag (prop. 2025/26:28) uttalade regeringen att uttrycket nationell säkerhet är ett vedertaget begrepp inom unionsrätten, men att det saknar en tydlig definition i den- samma. Vidare uttalade regeringen att i Sverige används uttrycket Sveriges säkerhet i olika sammanhang. Det noterades att uttrycket tar sikte på förhållanden av grundläggande betydelse för Sverige. Det kan handla om både militär och civil verksamhet, så länge verksam- heten har en sådan betydelse.156

8.5Sammanfattande iakttagelser

I detta kapitel har de grundläggande rättsliga ramar som är av bety- delse för utredningens uppdrag redovisats. Dessa ramar har generell tillämpning men aktualiseras när det gäller reglering av utländsk finan- siering av trossamfund och vissa ideella föreningar och stiftelser.

Av regeringsformen följer ett antal grundläggande skyddsregler. Föreningsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 5 omfattar både fysiska och juridiska personer och kan begränsas endast på de grunder som anges i 2 kap. 24 §. Religionsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 6 är absolut och kan inte begränsas genom lag. Egendomsskyddet i 2 kap. 15 § skyddar mot expropriation och vissa andra ingrepp i den enskildes egendom. Diskrimineringsförbuden i 2 kap. 12 och 13 §§ förbjuder särbehandling på vissa grunder. Föreskrifter om trossamfund omfattas

155Prop. 2022/23:116 s. 21 f.

156Prop. 2025/26:28 s. 73 f. Se även prop. 2025/26:182 s. 8 f.

396

SOU 2026:42

Grundläggande regleringar

dessutom av kvalificerat förfarande enligt 8 kap. 2 § första stycket 4 regeringsformen.

Europakonventionen gäller som svensk lag och utgör enligt 2 kap.

19 § regeringsformen en gräns för lagstiftarens utrymme. Av särskild betydelse är skyddet för privatlivet (artikel 8), religionsfriheten (artikel 9), föreningsfriheten (artikel 11), diskrimineringsförbudet (artikel 14) och egendomsskyddet (artikel 1 i tilläggsprotokoll 1). Begränsningar i dessa rättigheter måste vara föreskrivna i lag, efter- sträva ett legitimt syfte och vara nödvändiga i ett demokratiskt sam- hälle.

En reglering som påverkar gränsöverskridande finansiering måste vidare prövas mot bestämmelserna om kapitalets fria rörlighet i arti- kel 63 i EUF-fördraget. Undantag enligt artikel 65 i EUF-fördraget ska tolkas strikt och kan åberopas endast om det föreligger ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. EU-domstolens dom i mål C-78/18, Kommissionen mot Ungern, är central. Domstolen underkände en ungersk lag om insyn i finan- sieringen av civilsamhällesorganisationer eftersom regleringen var generell och utan åtskillnad och inte tog sikte på de organisationer som verkligen kunde ha en betydande påverkan på det offentliga livet och den offentliga debatten. Samtidigt fann domstolen att målet att öka insynen i finansieringen av sådana organisationer i sig kan utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse. Distinktionen mellan Sveriges säkerhet, som ligger utanför EU-rättens tillämpningsområde enligt artikel 4.2 i EU-fördraget, och allmän säkerhet enligt artikel 65 i EUF- fördraget är av särskild betydelse för det fortsatta arbetet.

Samtliga regelverk leder till samma övergripande slutsats. En reglering som syftar till att hantera utländsk finansiering måste vara träffsäkert utformad, vila på ett konkret och påvisbart skyddsbehov och stå i rimligt förhållande till det intrång den medför. Generella och odifferentierade åtgärder är svåra att förena med de rättsliga ramarna. Däremot finns det utrymme för riktade åtgärder som motsvarar de krav som följer av proportionalitetsprincipen och unionsrättens undantagsbestämmelser.

I kapitel 9 redovisas hur ett antal jämförbara länder har valt att utforma sin lagstiftning på området. Mot bakgrund av de rättsliga ramar som har behandlats i detta kapitel och de internationella exemp- len prövar utredningen i kapitel 10 vilka åtgärder som kan vara

397

Grundläggande regleringar

SOU 2026:42

förenliga med regeringsformen, Europakonventionen och unions- rätten.

398

9Regleringar i några jämförbara länder

9.1Inledning

Av utredningens direktiv framgår att utredningen ska kartlägga och beskriva hur andra jämförbara länder har reglerat utländsk finansi- ering av trossamfund och andra verksamheter. I direktivet nämns bland annat att flera europeiska länder, däribland Österrike, Danmark, Frankrike och Tyskland, har infört regleringar av utländsk finansie- ring av trossamfund. Utredningen har dock inte kunnat finna att utländsk finansiering av trossamfund regleras särskilt i tysk lagstift- ning och Tyskland redovisas därför inte närmare i detta kapitel. Mot bakgrund av de likheter som finns mellan det svenska och övriga nordiska länders rättssystem har utredningen även behandlat Norge i den komparativa genomgången.

Utredningen har inhämtat material om lagstiftningen i andra länder på flera sätt. Officiellt material om lagstiftningen i de redo- visade länderna har hämtats från författningssamlingar, parlaments- dokument och andra offentliga källor som finns tillgängliga på inter- net. Därutöver har kompletterande information om lagstiftningen inhämtats från några länder med Justitiedepartementets bistånd. Den information som har lämnats från justitiedepartementen eller mot- svarande organ i dessa länder, och som redogörelsen i vissa delar bygger på, ger inte uttryck för en formell ståndpunkt från respektive lands regering.

Det finns vissa svårigheter med att jämföra olika länders lagstift- ning. De konstitutionella förhållandena, den straffrättsliga lagstift- ningen och de civil- och associationsrättsliga regelverken ser olika ut. Inom ramen för denna utredning har det inte funnits utrymme för en heltäckande kartläggning av lagstiftningen eller rättsläget i

399

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

andra länder. Någon garanti för aktualiteten i redovisningen kan inte heller lämnas. Lagstiftningen eller förhållandena i de redovisade länderna kan ha ändrats efter det att redogörelsen färdigställdes.

9.2Danmark

9.2.1Bakgrund

Redogörelsen i detta avsnitt bygger på danska rättskällor och förarbe- ten.1 I maj 2016 ingicks i Danmark en politisk överenskommelse i Folketinget om initiativ riktade mot religiösa predikanter som ansågs försöka undergräva danska lagar och värderingar samt stödja paral- lella rättsordningar (den så kallade forkynderaftalen, predikantöver- enskommelsen). I överenskommelsen ingick bland annat att under- söka i vilken utsträckning det var möjligt att förhindra vissa utländska donationer och om det var möjligt att införa en ordning för godkän- nande av sådana donationer. Frågan aktualiserades ytterligare i sam- band med en debatt i Folketinget i december 2018 om att förhindra utländska penningöverföringar till byggandet av moskéer. I anslutning till denna debatt uttalade Folketinget att det är mycket otillfreds- ställande att vissa utländska organisationer och regimer stödjer reli- giösa byggprojekt och andra aktiviteter som kan undergräva det värde- grundssystem som Danmark bygger på. Det konstaterades samtidigt att regeringen i ett finanspolitiskt avtal hade enats med ett annat parti om att införa en ordning som kan förhindra utländska donationer till bland annat trossamfund och föreningar när dessa bedöms under- gräva demokrati och grundläggande fri- och rättigheter. I februari 2019 träffades därefter en politisk överenskommelse om de närmare ramarna för ett förbud mot vissa donationer. Överenskommelsen innebar bland annat att fysiska och juridiska personer skulle kunna föras upp på en särskild förbudslista om de genom ekonomiskt stöd

1Redogörelsen i detta avsnitt bygger på följande: Lov nr. 414 af 13. marts 2021 om forbud mod modtagelse af donationer fra visse fysiske og juridiske personer; Retsinformation, Forslag til Lov om forbud mod modtagelse af donationer fra visse fysiske og juridiske personer (2020/1 LSF 81) (u.å), https://www.retsinformation.dk/eli/ft/202012L00081 (hämtad 9 juni 2026); lov nr. 1743 af 27. december 2016 om indførelse af en offentlig sanktionsliste; Ud- lændinge- og Integrationsministeriet, Evaluering af lov om forbud mod modtagelse af dona- tioner fra visse fysiske og juridiske personer (2023), https://www.ft.dk/samling/20231/almdel/UUI/bilag/44/2804461.pdf (hämtad 9 juni 2026); Udlændingestyrelsen, Personer på forbudslisten (u.å), https://us.dk/center-for- dokumentation-og-indsats-mod-ekstremisme/indhentning-og-analyse/forbudslisten/selve- forbudslisten/ (hämtad 24 maj 2026).

400

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

motverkar eller undergräver demokrati och grundläggande fri- och rättigheter.

Av förarbetena framgår att det ansågs problematiskt att organisa- tioner och personer som tydligt motsätter sig ett öppet och fritt demokratiskt samhälle kan lämna ekonomiskt stöd till bland annat trossamfund och föreningar i Danmark, samt att det var viktigt att civilsamhället inte genom mottagande av ekonomiskt stöd bidrar till att ge sådana aktörer legitimitet, inflytande eller påverkansmöjlig- heter i Danmark.

Det fanns redan lagstiftning som var relevant för insyn i ekono- miska donationer från organisationer och personer. Det fanns bland annat omfattande reglering med syfte att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism, och inom flera områden hade krav på öppenhet vid mottagande av utländsk finansiering införts. Som exem- pel nämndes tullagstiftningen, som bland annat förpliktade personer som reste in i, ut ur eller genom Danmark med minst 10 000 euro att uppge det till tullen. Penningtvättslagstiftningen uppställde bland annat krav på att information om betalaren skulle bifogas i samtliga led av en elektronisk penningöverföring, att det finansiella företaget skulle säkerställa identiteten för samtliga kunder och en underrättelse- skyldighet vid misstanke om penningtvätt eller finansiering av terro- rism. Erkända trossamfund utanför folkekirken var skyldiga att upp- rätta och skicka in räkenskaper till Trossamfundsregistret, med bland annat uppgift om huruvida trossamfundet det föregående räkenskaps- året hade mottagit en eller flera donationer. Vidare nämndes lagstift- ning om öppenhet kring privata bidrag till politiska partier, bestäm- melser om att föreningar som sökte skattemässigt godkännande som allmännyttiga skulle uppge om de mottagit en eller flera dona- tioner från samma utländska givare som sammantaget översteg

20 000 danska kronor, samt regler om tillståndskrav och redovisnings- skyldighet för insamlingar.

Av förarbetena framgår att regeringen saknade konkret känne- dom om hur omfattande de utländska och inhemska donationerna till mottagare i Danmark var, och i vilken utsträckning sådana dona- tioner hade bidragit till att motverka eller undergräva demokratin samt grundläggande friheter och mänskliga rättigheter. Regeringen konstaterade emellertid att det, oavsett omfattningen av donationerna, var oroande att bland annat organisationer som motarbetar eller undergräver demokratin, grundläggande friheter och mänskliga rättig-

401

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

heter kan ge ekonomiskt stöd till exempelvis religiösa byggnader och andra aktiviteter i Danmark. Genom sådant stöd kan dessa organisa- tioner främja syften eller beteenden som skapar sympati och stöd för attityder och ideologier som kan bidra till att undergräva den värdegrund som Danmark vilar på. Mot denna bakgrund antogs

i mars 2021 lov om forbud mod modtagelse af donationer fra visse fysiske og juridiske personer (lov nr. 414 af 13 mars 2021).

9.2.2Lov om forbud mod modtagelse af donationer fra visse fysiske og juridiske personer

Lagens syfte och tillämpningsområde

Syftet med lagen är att motverka att fysiska och juridiska personer, inklusive utländska myndigheter och statligt kontrollerade organisa- tioner och företag, motverkar eller undergräver demokratin och grund- läggande friheter och mänskliga rättigheter genom att ge donationer (1 §). Lagen omfattar fysiska och juridiska personer både i och utan- för Danmark. Juridiska personer inkluderar bland annat utländska statliga myndigheter och statligt styrda organisationer och företag.

Regleringen bygger på ett system där sådana aktörer kan föras upp på en offentlig förbudslista. Det blir då förbjudet att ta emot en eller flera donationer som individuellt eller tillsammans överstiger 10 000 danska kronor under en tolvmånadersperiod från en fysisk eller juridisk person som är upptagen på förbudslistan. Ett motta- gande i strid med förbudet kan straffas med böter.

Av förarbetena framgår att begreppet donation ska förstås brett och avser ekonomiska bidrag som inte är förenade med en kommer- siell motprestation. Pengaröverföringar som en del av vanlig handel omfattas således inte. Donationer kan exempelvis bestå av penning- bidrag, lån eller lånegarantier, upplåtelse av lokaler, donation av ut- rustning, tjänster, fastigheter och ersättning av personal. Avgörande är om stödet har ett ekonomiskt värde eller kan anses ersätta ett penningbelopp. Om det är fråga om en tjänst som den som utför tjänsten normalt tar betalt för som en del av en yrkesverksamhet, eller om tjänsten på annat sätt ersätter ett penningbelopp, talar det för att betrakta tjänsten som en donation. Samtidigt framgår att vissa typer av överföringar normalt inte ska anses utgöra donationer, såsom arv eller sedvanliga gåvor mellan närstående, om det inte finns omständig-

402

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

heter som tyder på att dessa i realiteten utgör en donation. Det är fråga om ett absolut förbud och det spelar därför inte någon roll vad syftet med donationen är.

Förfarandet

En förutsättning för att en fysisk eller juridisk person ska kunna föras upp på förbudslistan är att aktören bedöms motarbeta eller under- gräva demokratin eller grundläggande fri- och rättigheter (2 § första stycket). Det ska göras en individuell prövning av om den aktuella aktören kan motverka eller underminera de skyddsvärda intressena. I prövningen ingår även att göra en proportionalitetsbedömning. Som exempel på en juridisk person som motverkar eller undergräver demo- krati och grundläggande fri- och rättigheter nämndes i förarbetena en organisation som argumenterar för att demokrati bör avskaffas eller ersättas med ett kalifat, uppmanar till att bryta mot mänskliga rättigheter eller som sprider propaganda i vilken personer eller grup- per hotas eller hånas på grund av hudfärg, ursprung eller sexuell lägg- ning. Som exempel på en fysisk person som motverkar eller under- gräver de skyddsvärda intressena nämndes någon som uttalar att man bör använda religiösa domstolar, som dömer utifrån religiösa skrifter i stället för och i strid med demokratiskt beslutade regler.

Därutöver krävs, för att en aktör ska kunna tas upp på förbuds- listan, att det finns en viss sannolikhet för att den aktuella personen eller organisationen har för avsikt att lämna donationer till en eller flera mottagare i Danmark (2 § första stycket).

Beslut om att föra upp en fysisk eller juridisk person på den offent- liga förbudslistan fattas av ministern (udlændinge- og integrations- ministern) efter en rekommendation från Udlændingestyrelsen (2 § första stycket). Udlændingestyrelsen ska rådfråga Udenrigsministeriet om eventuella utrikespolitiska konsekvenser av att uppta någon på listan (2 § andra stycket). Om Udenrigsministeriet bedömer att ett upptagande på förbudslistan kan få betydande utrikespolitiska kon- sekvenser ska ministern avstå från att föra upp den aktuella aktören på listan.

Information om aktörerna kan inhämtas via öppna källor och via andra myndigheter. På begäran kan told- og skatteforvaltningen lämna information om huruvida bland annat ideella föreningar och stift-

403

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

elser har mottagit donationer från utländska givare överstigande 20 000 danska kronor (3 §).

Förbudslistan är offentlig och finns bland annat tillgänglig på myndighetens webbplats. Ett upptagande gäller i fyra år men kan förlängas med ytterligare fyra år i taget (4 § första stycket). Listan får innehålla identifierande uppgifter om de berörda personerna eller organisationerna (4 § andra stycket).

En fysisk eller juridisk person som har förts upp på förbudslistan kan begära att ärendet tas upp på nytt (genoptagelse). En sådan begäran har dock inte suspensiv verkan (5 §).

Sanktioner

Den som tar emot en eller flera donationer som enskilt eller tillsam- mans överstiger 10 000 danska kronor under en tolvmånadersperiod från en fysisk eller juridisk person som är upptagen på förbudslistan kan dömas till böter (6 §). Av förarbetena framgår att straffansvar förutsätter att mottagaren har haft uppsåt eller varit oaktsam i för- hållande till att ta emot en donation från en fysisk eller juridisk per- son som är upptagen på förbudslistan. Om mottagaren saknade uppsåt eller oaktsamhet vid mottagandet uppkommer i stället en skyldighet att återlämna donationen till givaren inom 14 dagar från det att mottagaren fick eller borde ha fått kännedom om förhållandet (7 § första stycket). Om återlämnandet inte kan ske inom denna frist ska donationen i stället överföras till ett konto hos Udlændinge- og Integrationsministeriet senast sju dagar efter fristens utgång, det vill säga sammanlagt inom 21 dagar (7 § andra stycket). Fristen kan på begäran förlängas om särskilda skäl föreligger. Underlåtenhet att full- göra skyldigheten att återlämna eller överföra donationen kan leda till böter (8 §).

Av förarbetena framgår att möjligheterna att säkerställa regel- verkets efterlevnad i praktiken kan vara begränsade. Vid bedöm- ningen framhålls bland annat att det i praktiken kan vara förenat med svårigheter att identifiera donatorer och att klarlägga finansierings- flöden, exempelvis vid mellanhänder eller närstående organisationer, samt att styrka mottagarens uppsåt eller oaktsamhet. Mot denna bak- grund ansågs böter vara en tillräcklig och proportionerlig sanktion. I förarbetena anges presumtionsnivåer för bötesbeloppet i relation

404

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

till donationens storlek: 30 procent vid överträdelse av mottagnings- förbudet (6 §) och 15 procent vid underlåtenhet att återlämna eller överföra donation (8 §). Domstolarna kan avvika från dessa nivåer vid förmildrande eller försvårande omständigheter. Mer ingripande sanktioner, såsom fängelse eller upplösning av organisationer, be- dömdes inte nödvändiga för att uppnå lagens syfte.

Av förarbetena framgår vidare att det i praktiken kan uppstå situa- tioner där mottagaren inte har haft möjlighet att avvisa en donation, exempelvis när en donation överförs utan föregående kontakt eller överenskommelse mellan givaren och mottagaren. I sådana situatio- ner ska mottagaren inte straffas utan i stället vara skyldig att åter- lämna donationen inom en viss tidsfrist.

Förhållandet till EU-rätten

I förarbetena behandlas förhållandet till bestämmelserna om den fria rörligheten av kapital i artikel 63 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Av bestämmelsen följer att restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredjeländer i princip är förbjudna. De ekono- miska överföringar som omfattas av den föreslagna regleringen anses utgöra kapitalrörelser i denna bestämmelses mening. Den föreslagna ordningen innebär därför en inskränkning av kapitalets fria rörlighet.

Iförarbetena hänvisas särskilt till EU-domstolens dom i det ungerska målet2 (se avsnitt 8.3.3). I det målet fann domstolen att en ungersk lag om transparens i civilsamhällesorganisationers finan- siering stred mot reglerna om kapitalets fria rörlighet. Den ungerska lagstiftningen innebar bland annat att organisationer som tog emot utländsk finansiering över vissa tröskelvärden skulle registreras och offentliggöra uppgifter om givare. EU-domstolen ansåg att regleringen utgjorde en restriktion för kapitalets fria rörlighet och att den inte var proportionerlig, bland annat eftersom den byggde på en generell och odifferentierad presumtion om att utländsk finansiering kunde utgöra ett hot mot statens intressen. Av förarbetena till den danska lagen framgår att det konstaterades att den danska regleringen inte är generell utan endast avser donationer från fysiska eller juridiska personer som efter en individuell prövning har förts upp på en offent-

2EU-domstolens dom den 18 juni 2020 i mål C-78/18, Europeiska kommissionen mot Ungern.

405

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

lig förbudslista. Vidare gäller förbudet donationer från både utländ- ska och danska donatorer och gör således inte åtskillnad på grund av donationens geografiska ursprung. Det framhålls också att sanktio- nerna är begränsade till böter och att regleringen inte innehåller någon möjlighet att upplösa organisationer. Vidare framhölls att upptagan- det på listan är tidsbegränsad till fyra år samt att den som har förts upp på listan kan begära att ärendet tas upp på nytt genom ett för- farande om genoptagelse, att regleringen endast omfattar donationer över ett visst belopp och inte gäller kapitalöverföringar som är knutna till kommersiella transaktioner eller som uteslutande är av privat karaktär.

I förarbetena berördes även EU-domstolens uttalanden om kapi- talrörelser från tredjeländer. Domstolen har framhållit att sådana kapitalrörelser kan skilja sig från kapitalrörelser inom unionen efter- som tredjeländer inte omfattas av de harmoniseringsåtgärder och det myndighetssamarbete som finns mellan medlemsstaterna. Detta kan innebära att mer långtgående restriktioner i vissa fall kan moti- veras i förhållande till kapitalrörelser från tredjeländer. Det anges i detta sammanhang att myndigheternas arbete i praktiken särskilt kan komma att fokusera på donationer från länder utanför Europeiska unionen (EU).

Utvärdering av lagen

Den danska lagen utvärderades av Udlændinge- og Integrationsmini- steriet i december 2023. Vid tiden för utvärderingen hade det fattats beslut om att uppföra en fysisk och fem juridiska personer på listan.

Det hade även fattats beslut om att en juridisk person inte skulle upp- tas på listan på grund av att risken för utrikespolitiska konsekvenser. Myndigheten hade även mottagit begäran om återupptagande av ärenden. De fysiska och juridiska personerna på listan kom från Kuwait, Ryssland, Qatar och Danmark. Utvärderingen visade vidare att det inte hade förekommit några straffrättsliga ärenden enligt lagen.

Av utvärderingen framkom att lagens praktiska tillämpning i hög grad är beroende av myndigheternas möjligheter att identifiera rele- vanta donatorer och att kartlägga finansieringsflöden. Det anges att sådana bedömningar i många fall är förknippade med betydande

406

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

svårigheter, bland annat när finansieringen sker genom mellanhänder eller närstående organisationer eller när transaktioner kanaliseras via flera led. Utvärderingen pekar även på vissa praktiska utmaningar i myndigheternas arbete, bland annat begränsningar i möjligheterna att inhämta information från andra myndigheter samt svårigheter att få tillgång till uppgifter om verksamheter som kommunicerar genom slutna digitala miljöer. Samtidigt görs i utvärderingen den samlade bedömningen att lagstiftningen i huvudsak fungerar i enlighet med sina förutsättningar och att den bidrar till att öka uppmärksamheten kring donationer från aktörer som motarbetar demokrati och grund- läggande fri- och rättigheter.

Utredningen noterar att den danska förbudslistan vid tiden för färdigställandet av detta betänkande omfattar tio juridiska personer, men inga fysiska personer.3

9.2.3Utredningens iakttagelser

Den danska regleringen innebär en restriktion av fri rörlighet för kapital enligt artikel 63 i EUF-fördraget eftersom den innehåller ett förbud mot att ta emot donationer från vissa donatorer. Av förarbe- tena framgår dock att lagstiftaren uttryckligen har beaktat EU-dom- stolens praxis, särskilt domen i det ungerska målet.

Den danska modellen skiljer sig från den ungerska lagstiftningen genom att den inte riktar sig generellt mot utländsk finansiering utan endast mot donationer från en begränsad krets av identifierade dona- torer som efter en individuell prövning bedöms motarbeta eller under- gräva demokratin och grundläggande fri- och rättigheter. Vidare om- fattar regleringen donationer från både inhemska och utländska aktörer och gör därmed inte åtskillnad beroende på donationens ur- sprung. Sanktionerna är dessutom begränsade och består i huvudsak av böter samt skyldighet att återlämna eller överföra mottagna dona- tioner.

Sammantaget framstår regleringen därför, i vart fall enligt förarbe- tenas bedömning, som mer avgränsad och proportionerlig än den ordning som prövades i EU-domstolens dom mot Ungern. Samtidigt innebär det absoluta förbudet mot donationer från listade aktörer

3Udlændingestyrelsen, Personer på forbudslisten (u.å), https://us.dk/center-for- dokumentation-og-indsats-mod-ekstremisme/indhentning-og-analyse/forbudslisten/selve- forbudslisten/ (hämtad 24 maj 2026).

407

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

att regleringen utgör en tydlig inskränkning i den fria rörligheten för kapital, vilket innebär att dess förenlighet med unionsrätten ytterst är beroende av hur restriktivt och proportionerligt listningssystemet tillämpas i praktiken.

9.3Norge

9.3.1Bakgrund

Redogörelsen i detta avsnitt bygger på norska rättskällor och för- arbeten.4 Frågan om utländsk finansiering av trossamfund aktuali- serades i Norge genom flera tillkännagivanden (anmodningsvedtak) från Stortinget under åren 2016 och 2018.

I januari 2016 begärde Stortinget att regeringen skulle utreda en ordning som innebär att endast stater som praktiserar religionsfrihet tillåts bistå med finansiering av trossamfund i Norge samt att reger- ingen skulle arbeta för att täppa till eventuella kryphål i regelverket, däribland finansiering via stiftelser. I juni 2016 beslutade Stortinget om ytterligare ett tillkännagivande där regeringen uppmanades att ut- reda möjligheten att dra tillbaka ekonomiskt stöd till trossamfund som bland annat tar emot utländsk finansiering från stater som bryter mot grundläggande mänskliga rättigheter samt att utreda riktlinjer för när sådant stöd ska kunna dras tillbaka. I maj 2018 fattade Stor- tinget även ett beslut (vedtak) om att regeringen skulle införa restrik- tioner mot finansiering av trossamfund från stater som inte prakti- serar religionsfrihet.

Av propositionen framgår att departementet, mot denna bakgrund, övervägde olika modeller för att reglera utländsk finansiering av tros- och livssynssamfund. Departementet framhöll att ett direkt förbud mot att ta emot finansiering från vissa stater skulle vara svårt att genomföra. Enligt departementet berodde detta bland annat på att tros- och livssynssamfund i Norge kan etableras och bedrivas utan registrering eller myndighetsgodkännande. Departementet pekade

4Redogörelsen i detta avsnitt bygger följande: Lov 24. april 2020 nr. 31 om tros- og livssynssam- funn (trossamfunnsloven, i dess lydelse den 14 mars 2025); Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak), Lov om tros- og livssynssamfunn (trossamfunnsloven) (Prop. 130 L [2018–2019]); Barne- og familiedepartementet, Veileder til trossamfunnsloven (2025), https://www.regjeringen.no/contentassets/0c7ffe588e3f4fadace54dd5993d4049/no/pdfs/q- 1261-b-veileder-til-trossamfunnsloven.pdf (hämtad 3 juni 2026); høringsnotat 1. juli 2021 och kgl.res. 22. desember 2021 (delt ikraftsetting av trossamfunnsloven § 6 annet ledd).

408

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

även på flera praktiska problem med ett generellt förbud. Det skulle bland annat vara svårt att avgöra vilka former av stöd som ska om- fattas, exempelvis om förbudet endast ska avse pengar eller även gåvor i form av varor och tjänster. Det skulle också vara svårt att avgöra vilka stater som ska anses bryta mot religionsfriheten och reglerna skulle kunna kringgås genom bidrag via mellanhänder eller organisa- tioner i andra länder. Mot denna bakgrund övervägde departementet i stället en modell där mottagande av finansiering från vissa stater skulle kunna få konsekvenser för statligt stöd. I remisspromemorian (høringsnotatet) föreslogs därför att tros- eller livssynssamfund som tar emot bidrag från stater som inte respekterar rätten till tros- och livssynsfrihet ska kunna nekas statligt stöd. Samtidigt framgår av propositionen att departementet efter remissbehandlingen inte gick vidare med det i høringsnotatet föreslagna förbudet i dess ursprung- liga utformning. I propositionen uttalades att frågan om utländsk finansiering även borde följas upp genom krav på öppenhet och rap- portering om sådana bidrag. I den slutliga lagstiftningen infördes en bestämmelse om att tros- eller livssynssamfund som tar emot bidrag från stater som inte respekterar rätten till tros- och livssynsfrihet kan nekas stöd (6 § andra stycket).

9.3.2Lov om tros- og livssynssamfunn

Lagens syfte och tillämpningsområde

Lov om tros- og livssynssamfunn (trossamfunnsloven) innehåller be- stämmelser om registrering av samfund, statligt stöd samt tillsyn över verksamheten. Av 1 § följer att lagen gäller tros- och livssyns- samfund, det vill säga sammanslutningar för gemensam utövning av tro eller livsåskådning. Lagen gäller generellt för sådana samfund, medan särskilda regler gäller för Den norske kirke i särskilda kapitel. Registrerade tros- och livssynssamfund kan enligt 5 § kräva statligt

stöd. Stödet ska beräknas så att det per medlem ungefär motsvarar statens och kommunernas stöd till Den norske kirke per medlem. Samfunden ska använda stödet till tros- eller livssynsändamål.

409

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

Förfarandet

Lagen innehåller bestämmelser om registrering av tros- och livssyns- samfund. Ett samfund kan registreras om det är varaktigt organiserat och uppfyller vissa medlemsvillkor (4 §). Registrering kan vägras eller återkallas om villkoren för att neka stöd enligt 6 § är uppfyllda. Regi- strerade tros- och livssynssamfund kan ansöka om statligt stöd. I sam- band med ansökan ska samfundet skriftligen bekräfta att det känner till och kommer att följa lagens villkor för stöd (5 §). Av 8 § följer att departementet fattar beslut i alla ärenden enligt lagens bestämmelser om registrering och stöd samt utövar tillsyn över att tros- och livs- synssamfund uppfyller sina skyldigheter enligt lagen. Uppgifterna att fatta beslut och utöva tillsyn är delegerade till vissa statsforvaltere. Beslut kan överklagas till Barne- og familiedepartementet. Registre- rade tros- och livssynssamfund ska varje år rapportera om sin verk- samhet och lämna in räkenskaper till tillsynsmyndigheten (7 §). Om samfundet tar emot bidrag från utlandet ska detta särskilt redovisas i räkenskaperna. Skyldigheten gäller när de samlade bidragen från ett land uppgår till minst 50 000 norska kronor under räkenskapsåret, och samfundet ska då i en tilläggsupplysning till räkenskaperna ange från vilka länder bidrag har tagits emot och summan för varje land. Vid bidrag från stater som inte respekterar rätten till tros- och livs- synsfrihet kan statsforvalteren dessutom kräva att samfundet uppger vilka givarna är och hur stora deras bidrag är.

Av 6 § följer vidare att statligt stöd kan nekas eller sättas ned om ett samfund, eller personer som uppträder på dess vägnar, utövar våld eller tvång, framför hot, kränker barns rättigheter eller bryter mot diskrimineringsförbud. Detsamma gäller om samfundet upp- manar till eller ger stöd till sådana kränkningar. Enligt samma be- stämmelse kan stöd även nekas om samfundet tar emot bidrag från stater som inte respekterar rätten till tros- och livssynsfrihet. Stöd kan dessutom nekas om samfundet inte uppfyller andra krav som följer av lagen.

Sanktioner

Den norska regleringen bygger inte på ett straffrättsligt förbud mot att ta emot utländsk finansiering. I stället är sanktionerna kopplade till den statliga bidragsordningen genom att det av 6 § följer att stat-

410

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

ligt stöd kan nekas eller sättas ned när vissa angivna förutsättningar är uppfyllda. Bestämmelsen innebär också att redan utbetalade bidrag helt eller delvis kan krävas tillbaka.

Förhållandet till EU- och EES-rätten

Eftersom Norge inte är medlem i EU omfattas landet inte direkt av bestämmelserna i artikel 63 i EUF-fördraget om fri rörlighet för kapital. Norge är däremot anslutet till avtalet om Europeiska ekono- miska samarbetsområdet (EES-avtalet). Av artikel 40 i EES-avtalet följer att restriktioner för kapitalrörelser mellan avtalsslutande par- ter i princip är förbjudna. Bestämmelsen motsvarar i sak artikel 63 i EUF-fördraget. Mot bakgrund av principen om homogen tolkning i EES-avtalet ska bestämmelser i EES-avtalet som motsvarar bestäm- melser i unionsrätten tolkas i ljuset av EU-domstolens praxis.5 Den norska regleringen om statligt stöd till tros- och livssynssamfund måste därför i princip vara förenlig med de krav som följer av EES- avtalets bestämmelser om fri rörlighet för kapital.

I propositionen behandlas frågan om utländsk finansiering främst i relation till religionsfriheten och andra mänskliga rättigheter och inte i relation till inskränkningar av den fria rörligheten för kapital. Bedömningen tar sin utgångspunkt i om ett förbud eller en begräns- ning innebär ett ingrepp i mottagarens rättigheter, särskilt religions- friheten men även föreningsfriheten och diskrimineringsförbudet.

Förhållandet till EES-rätten prövades när bestämmelsen om att stöd kan nekas infördes. Departementet bedömde att en nekad utbetal- ning utgör en restriktion på den fria rörligheten för kapital och att den kan vara diskriminerande, eftersom den endast gäller bidrag från vissa stater. Restriktionen ansågs ändå tillåten. Syftet att skydda all- män trygghet och ordning samt andras rättigheter och friheter be- dömdes som legitimt, och åtgärden som proportionerlig. Departe- mentet framhöll särskilt att det inte rör sig om ett förbud, att ingen straffas och att stödet kan sättas ned i stället för att nekas helt.

5Jämför artikel 6 i EES-avtalet samt prop. 1991/92:170 s. 146.

411

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

9.3.3Utredningens iakttagelser

Den norska regleringen innehåller inte något generellt förbud mot att ta emot utländska donationer. I stället bygger systemet på att mottagande av finansiering från vissa stater kan få konsekvenser för ett trossamfunds rätt till statligt stöd. Den centrala bestämmelsen i lagstiftningen är 6 §, som anger grunderna för att neka eller sätta ned statligt stöd, och vid behov återkräva redan utbetalade bidrag. Regler- ingen framstår därmed i huvudsak som en bidragsvillkorsmodell mot- svarande den svenska ordningen med statsbidrag till trossamfund med demokrativillkor.

9.4Frankrike

9.4.1Bakgrund

Redogörelsen i detta avsnitt bygger på franska rättskällor och för- arbeten.6 I juli 2020 överlämnade den franska senatens undersök- ningskommission om islamistisk radikalisering rapporten Rapport n° 595 (2019–2020) – Radicalisation islamiste: faire face et lutter en- semble. Rapporten behandlar bland annat utländska finansierings- flöden till religiösa verksamheter och anger att sådana flöden i vissa fall kan skapa beroendeförhållanden och bidra till extern påverkan av verksamhetens inriktning. I rapporten framhålls även att rättsläget medför olika grad av finansiell transparens beroende på enligt vilket regelverk den religiösa verksamheten bedrivs. Undersökningskom- missionen redovisade möjliga alternativ och angav bland annat att ett system med anmälan vid mottagande av utländska tillgångar över

6Redogörelsen i detta avsnitt bygger på följande: Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 con- fortant le respect des principes de la République; Assemblée nationale, Projet de loi n° 3649 rectifié confortant le respect des principes de la République (2020); Gouvernement, Étude d'impact Projet de loi confortant le respect des principes de la République (2020); Conseil d'État, assemblée générale, Avis sur un projet de loi confortant le respect, par tous, des prin- cipes de la République (2020); Sénat, Rapport n° 595 (2019–2020) Radicalisation islamiste: faire face et lutter ensemble, tome I (2020); Décret n° 2021-1789 du 23 décembre 2021 pris pour l'application de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes; Décret n° 2021-1812 du 24 décembre 2021 relatif à la tenue par certains organismes d'un état séparé des avantages et ressources provenant de l'étranger; Décret n° 2021-1844 du 27 décembre 2021 relatif aux associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905; Décret n° 2022-619 du 22 avril 2022 relatif au contrôle du financement étranger des cultes et portant diverses dispositions relatives aux libéralités et à la transparence des associations et fonds de dota - tion; Décret n° 2022-1623 du 22 décembre 2022 relatif aux associations inscrites à objet cultuel des départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle.

412

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

ett visst tröskelvärde skulle kunna stärka transparensen och under- lätta kontrollen.

I december 2020 lade regeringen fram ett lagförslag om att värna respekten för republikens principer till Nationalförsamlingen (Assem- blée nationale). I lagförslaget beskrevs separatistisk ideologi bland annat som strävanden att låta religiösa normer ges företräde fram- för allmän lagstiftning. De rättsliga verktyg som fanns bedömdes otillräckliga för att motverka sådana tendenser. Lagförslaget hade dessförinnan varit föremål för granskning av det högsta förvaltnings- domstolsorgan som bland annat yttrar sig över lagförslag och vars funktion delvis motsvarar Lagrådets i Sverige (Conseil d’État).

Till lagförslaget följde en statlig konsekvensanalys. I konsekvens- analysen angavs att utländsk finansiering kan skapa beroendeförhål- landen gentemot utländska stater och möjliggöra påverkan på reli- gionsutövningens innehåll, organisation och förmedlade budskap. Förhållandena ansågs motivera en ordning som förbättrar statens kunskap om och kontroll över sådana flöden.

Regleringen antogs genom Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République (lagen av den 24 augusti 2021 om att värna respekten för republikens principer, nedan kallad för 2021 års lag). Lagen kompletterades av ett genom- förandedekret, Décret n° 2022-619 du 22 avril 2022 relatif au contrôle du financement étranger des cultes (dekret av den 22 april 2022 om kontroll av utländsk finansiering av trossamfund, nedan kallat genom- förandedekretet).

9.4.2Loi confortant le respect des principes de la République

Lagens syfte och tillämpningsområde

Syftet med reformen, som anges i konsekvensanalysen, är att skapa en rättslig grund för en ordning med anmälningsskyldighet med möj- lighet till ingripande (invändning mot mottagandet) avseende gåvor och testamenten samt andra ekonomiska förmåner eller tillgångar från utlandet, i syfte att begränsa utländska aktörers möjligheter till påverkan och destabilisering. I konsekvensanalysen betonas att av- sikten inte är att generellt förbjuda utländsk finansiering av religiös verksamhet, utan att inrätta en ordning som ger staten utvidgade möjligheter till insyn och kontroll.

413

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

Det franska regelverket vilar på fyra separata rättsliga grunder. Loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État (lag om separation mellan kyrka och stat, nedan kallad för 1905 års lag) reglerar föreningar med uteslutande religiös verksam- het (associations cultuelles). Loi du 2 janvier 1907 concernant l'exer- cice public des cultes (lag om offentlig religionsutövning, nedan kal- lad 1907 års lag) reglerar föreningar som bedriver både religiös och annan verksamhet, till exempel kulturell eller social. Den lokala civilrätten i Alsace-Moselle, som av historiska skäl har ett särskilt rättsligt arv, reglerar religiösa föreningar i dessa regioner. Slutligen behandlar artikel 910-1 i civillagen gåvor och testamenten från ut- landet till religiösa föreningar och föreningar med religiöst syfte i Alsace-Moselle. Genom 2021 års lag har i huvudsak samma materiella krav, det vill säga anmälningsskyldighet vid utländsk finansiering, möjlighet för staten att invända mot mottagandet samt redovisnings- krav, införts parallellt i samtliga fyra regelverk, så att de i praktiken fungerar som ett sammanhållet system.

Systemets kärnreglering, anmälningsskyldigheten vid utländsk finansiering, har lagtekniskt placerats i 1905 års lag, genom införan- det av en ny artikel 19-3. Regleringen omfattar därmed primärt reli- giösa föreningar enligt 1905 års lag (associations cultuelles), det vill säga föreningar som definieras som sådana i 1905 års lagstiftning som de primära subjekten för anmälningsskyldigheten.

Samma krav gäller för föreningar som organiserar offentlig guds- tjänst enligt 1907 års lag, liksom för religiösa föreningar i Alsace- Moselle, vars parallella system regleras i artikel 79-VIII i den lokala civillagen.

För gåvor och testamentariska förordnanden från utlandet gäller dessutom en särskild bestämmelse i civillagen (artikel 910-1), enligt vilken sådana dispositioner i princip får tas emot, men kan göras verk- ningslösa genom att behörig administrativ myndighet invänder mot mottagandet på samma grund som i artikel 19-3 III i 1905 års lag.

414

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

Förfarandet

Anmälningsskyldighet och tröskelvärde

Enligt 1905 års lag (artikel 19-3 I) är varje religiös förening som direkt eller indirekt får ekonomiska förmåner eller tillgångar i pengar eller i annan form från en utländsk stat, en utländsk juridisk person, en utländsk trustliknande konstruktion eller en fysisk person som inte är bosatt i Frankrike, skyldig att anmäla detta till behörig administrativ myndighet, det vill säga inrikesministeriet. Anmälningsplikten gäller endast när värdet överstiger ett tröskelvärde som ska bestämmas i ett dekret i Conseil d’État och som inte får vara lägre än 10 000 euro, eller när summan av sådana förmåner eller tillgångar under ett räken- skapsår överstiger samma tröskel.

Genomförandedekretet fastställer tröskelvärdet till 15 300 euro per räkenskapsår, antingen som enskild post eller som sammanlagd nivå under samma räkenskapsperiod. Dekretets inledande uppgifter anger att det är ett genomförandeinstrument för bland annat 2021 års lag och att det preciserar kontrollen av utländsk finansiering enligt artikel 19-3 i 1905 års lag och artikel 79-VIII i lokalrätten.

Anmälningsskyldighetens omfattning och kringgåendeproblematik

I 1905 års lag (artikel 19-3 I) anges att anmälningsskyldigheten bland annat omfattar kapitaltillskott, lån, subventioner, direkta gåvor, kom- petensbidrag, utlåning av arbetskraft, depositioner och frivilliga bi- drag, oavsett om de förmedlas via finansiella institut eller inte. Bestäm- melsen är utformad för att också träffa indirekta upplägg. Inte bara tillgångar som ges direkt till den religiösa föreningen omfattas, utan även tillgångar som tillförs kontrollerade eller av föreningen väsent- ligt påverkade enheter, strukturer som i praktiken verkar för förening- ens räkning, samt tillgångar som kanaliseras via juridiska personer eller trustliknande konstruktioner som står under utländsk kontroll eller i praktiken agerar för utländska aktörers räkning, omfattas av anmälningsskyldighet (artikel 19-3 II).

Ett parallellt regelsystem gäller för religiösa föreningar som om- fattas av lokal rätt i Alsace-Moselle (artikel 79-VIII I–II i den lokala civillagen), med i huvudsak samma utlösande kriterier, tröskelmeka- nism och uppräkning av direkta och indirekta finansieringsvägar.

415

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

Undantag för gåvor och testamenten och särskilt anmälningsförfarande

I1905 års lag (artikel 19-3 I) anges uttryckligen att anmälnings- skyldigheten för förmåner och tillgångar inte gäller när överföringen utgör gåva eller testamente (libéralité), eftersom sådana dispositioner hanteras i särskild ordning. Gåvor och testamenten från utlandet om- fattas inte av något tröskelvärde, utan ska anmälas från första euron. Den särskilda ordningen följer av artikel 910-1 i civillagen (införd genom 2021 års lag), enligt vilken gåvor och testamenten från utlandet till bland annat religiösa föreningar enligt samma lag och vissa religi- ösa institutioner i Alsace-Moselle i princip får tas emot fritt, men kan stoppas genom att behörig administrativ myndighet invänder mot mottagandet efter ett kontradiktoriskt förfarande och på samma materiella grund som i artikel 19-3 III i 1905 års lag.

Genomförandedekretet anger att legat (testamentariska förord- nanden) från en fysisk person som inte har skatterättslig hemvist i Frankrike ska anmälas till inrikesministern av den notarie som hand- lägger dödsboet, medan gåvor mellan levande ska anmälas av mot- tagande organisation.

Anmälningsfrister och uppgiftskrav

Dekretet föreskriver att när den sammanlagda nivån av utländska förmåner eller tillgångar under ett räkenskapsår passerar tröskel- värdet, ska tidigare mottagna poster inom samma räkenskapsår anmälas inom tre månader från den dag tröskeln överskreds, och senare mottagna poster inom tre månader från faktisk mottagande- dag, oavsett belopp. Dekretet anger att anmälan för religiösa för- eningar ska göras till inrikesministern antingen på elektronisk väg eller brevledes enligt ett särskilt förfarande.

Dekretet skiljer mellan anmälningar där den enskilda posten är lika med eller mindre än 15 300 euro och där den överstiger 15 300 euro, och knyter olika uppgiftskrav till dessa fall. När den enskilda posten överstiger tröskeln ska bland annat mer detaljerade uppgifter om av- sändaren, finansieringsväg och dokumentation anges när den enskilda posten överstiger tröskeln.

416

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

Invändning mot mottagandet

Enligt 1905 års lag och genomförandedekretet får inrikesministern, efter ett kontradiktoriskt förfarande, invända mot att de anmälda ut- ländska förmånerna eller tillgångarna tas emot när den mottagande föreningens agerande, eller ageranden av dess ledning, visar ett verk- ligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande sam- hällsintresse. Invändning mot mottagandet får också ske när ett hot av samma svårhetsgrad knyter an till ageranden hos den utländska aktör som står bakom finansieringen eller hos aktörens företrädare.

Genomförandedekretet föreskriver regler om handläggningsord- ningen. Om inrikesministern bedömer att en anmälan är ofullständig får ministern begära komplettering inom en frist som inte får under- stiga en månad, och om en fullständig anmälan inte ges in anses för- månen eller resursen inte anmäld med de rättsföljder som följer av bland annat artikel 19-3 IV i 1905 års lag.

Dekretet anger vidare att om inget uttryckligt beslut att invända mot mottagandet meddelas inom två månader från anmälan, ska detta anses innebära att någon invändning mot mottagandet inte görs.

Dekretet medger samtidigt att inrikesministern kan begära ytterligare handlingar och uppgifter inom prövningsfristen. En sådan begäran avbryter fristen och utlöser en ny tvåmånadersfrist från den dag den sista begärda uppgiften kommer in. Dekretet medger också att fristen för prövning kan förlängas med upp till fyra månader om ärendets komplexitet motiverar det. Även under den förlängda fristen kan ytterligare uppgifter begäras, varvid den återstående fristen upphör att löpa till dess att uppgifterna har kommit in.

Om inrikesministern överväger att invända mot mottagandet, underrättas den anmälningsskyldige och ges tillfälle att yttra sig inom en månad. Meddelas inget uttryckligt beslut om att invända inom en månad från det att yttrandet inkom, anses ingen invändning föreligga. Inkommer den anmälningsskyldige inte med något ytt- rande, räknas fristen från utgången av yttrandefristen.

Efter ett beslut att invända mot mottagandet föreskriver dekretet att den anmälningsskyldige senast tre månader efter delgivning ska ge in underlag som visar att den mottagna förmånen eller tillgången faktiskt har återställts.

417

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

Sanktioner

Underlåtenhet att uppfylla anmälningsskyldigheten enligt artikel 19-3 i 1905 års lag är straffsanktionerad med böter om 3 750 euro. Bötes- beloppet kan höjas till en fjärdedel av den summa som överträdelsen avser. Därtill kan värdet av de aktuella förmånerna eller tillgångarna förverkas med hänvisning till reglerna om förverkande i straffrätten.

Genomförandedekretet preciserar att en ofullständig anmälan som inte kompletteras inom förelagd tid ska anses som inte anmäld, vilket utlöser de straffrättsliga följderna enligt artikel 19-3 IV i 1905 års lag samt motsvarande bestämmelser i lokalrätten.

Om myndigheten har fattat ett beslut att invända mot mottagandet enligt artikel 19-3 III i 1905 års lag är den mottagande föreningen skyldig att återställa mottagna förmåner och tillgångar. Underlåtenhet att återställa inom tre månader är straffsanktionerad med två års fängelse och 30 000 euro i böter samt förverkande av de aktuella för- månerna eller tillgångarna. Dekretet kompletterar detta genom att föreskriva en skyldighet att inom tre månader efter delgivning av be- slut att invända mot mottagandet visa att ett återställande faktiskt har skett.

Genom 2021 års lag infördes även sanktioner kopplade till redovis- ningskrav. Genom ändring av artikel 23 i 1905 års lag infördes ett bötesstraff om 9 000 euro för den som, i egenskap av ledning eller administratör i en religiös förening, inte uppfyller de redovisnings- och dokumentationsskyldigheter som följer av lagen (artikel 21 i 1905 års lag). Räkenskaperna upprättas enligt föreskrift av en statlig redovisningsmyndighet och innefattar bland annat en separat redo- visning av utländska förmåner och tillgångar. Försummelse kan dess- utom föranleda att domstol i ett interimistiskt förfarande vid vite förelägger föreningens ledning att ge in räkenskaper och andra hand- lingar, eventuellt genom att en särskild företrädare (mandataire ad hoc) utses för detta ändamål. Sanktionen och den civilrättsliga åtgär- den omfattar genom hänvisning även blandade föreningar enligt 1907 års lag.

För föreningar i Alsace-Moselle gäller en i huvudsak likvärdig sanktionsordning. Underlåtenhet att uppfylla redovisningsskyldig- heter enligt artikel 79-X i den lokala civillagen är belagd med böter om 9 000 euro (med processuella verktyg i artikel 79-XI).

418

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

När det gäller certifiering av räkenskaper föreskriver 1905 års lag och motsvarande bestämmelser i lokalrätten i Alsace-Moselle en skyldighet att certifiera räkenskaperna för franska juridiska personer och trustliknande konstruktioner som agerar som mellanhänder.

Genomförandedekretet knyter skyldigheten till ett årligt tröskel- värde om 15 300 euro. Underlåtenhet att uppfylla certifierings- skyldigheten är straffsanktionerad med böter om 9 000 euro för led- ning, administratör eller förvaltare.

För religiösa föreningar som är slutliga mottagare av utländsk finansiering finns vidare en särskild certifieringsskyldighet enligt 1905 års lag, med motsvarande tillämpning på blandade föreningar och på föreningar med religiöst syfte i Alsace-Moselle. Skyldigheten utlöses när den mottagna utländska finansieringen överstiger ett tröskelvärde som fastställs i dekret till 50 000 euro.

Förhållandet till EU-rätten

Kapitalrörelser och restriktioner

Konsekvensanalysen utgår från att ekonomiska överföringar från utlandet till föreningar i Frankrike utgör kapitalrörelser i den mening som avses i artikel 63 i EUF-fördraget och att en ordning som kan försvåra eller hindra sådana flöden måste prövas mot proportionali- tetskravet och de tillåtna undantagsgrunderna enligt artikel 65 i EUF-fördraget. Av konsekvensanalysen framgår samtidigt att den valda modellen innebär ett transparens- och kontrollinstrument med en begränsad möjlighet till ingripande i särskilt allvarliga fall, snarare än ett generellt förbud mot utländsk finansiering.

I sitt yttrande gjorde Conseil d'État motsvarande bedömning och angav att rätten att invända mot mottagandet utgör ett hinder för den fria rörligheten för kapital enligt artikel 63 i EUF-fördraget.

Val av regleringsmodell och proportionalitet

Av konsekvensanalysen framgår att ett alternativ med ett förbud liknande det som gäller för finansiering av politiska partier (förbud mot finansiering från utländska stater) övervägdes men inte valdes. Av konsekvensanalysen framgår också att ett system med förhands-

419

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

tillstånd (auktorisationsregim) övervägdes men inte valdes. Skälet var att ett anmälningssystem, i enlighet med målen om reform av staten och administrativ förenkling, bör föredras framför ett till- ståndssystem när så är möjligt. Ett tillståndssystem bedömdes dess- utom som mer ingripande, eftersom det skulle kräva positiva för- valtningsbeslut för att tillåta finansieringen.

I proportionalitetsbedömningen framhålls, med hänvisning till EU-domstolens praxis, att hänsyn till allmän ordning eller säkerhet kan uppnås genom mindre restriktiva åtgärder än ett totalförbud, såsom krav på auktorisation eller anmälan, och att sådana åtgärder därför ska användas. Mot den bakgrunden valdes modellen som byg- ger på ett anmälningssystem kombinerat med en möjlighet att i en- skilda fall invända mot mottagandet, snarare än ett generellt förbud.

I konsekvensanalysen beskrivs modellen som konstruerad för att vara tillämplig på utländska finansieringsflöden oavsett upplägg och med anmälningsskyldighet hos den slutliga mottagaren, samt med ett ingripanderekvisit som kopplas till allmän ordning.

Undantagsgrunden allmän ordning och kravet på kvalificerat hot

I konsekvensanalysen anges att grunden för att invända mot mot- tagandet har utformats med direkt hänsyn till undantagsbestämmelsen i artikel 65 i EUF-fördraget och till det unionsrättsliga kravet på att allmän ordning endast kan åberopas vid ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Konsekvens- analysen hänvisar här uttryckligen till EU-domstolens praxis7 och anger att den valda formuleringen etablerar ett krav på viss allvarlig- hetsgrad vid bedömningen av hänsyn till allmän ordning.

Conseil d’État framhöll i sitt yttrande att rätten att invända mot ett mottagande utgör ett ingrepp i äganderätten och att den därför, i ljuset av unionsrätten (artiklarna 63 och 65 i EUF-fördraget), en- dast kan motiveras om invändning mot mottagandet får ske vid ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Conseil d’État framhöll vidare att utövandet av rätten att invända mot ett mottagande är underställt domstolens prövning

7Se bland annat EU-domstolens domar den 27 oktober 1977 i mål C-30/77, Regina mot Bouchereau, den 14 mars 2000 i mål C-54/99, Église de scientologie, och den 18 juni 2020 i mål C-78/18, Europeiska kommissionen mot Ungern.

420

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

och pekade även på möjligheten till interimistiska rättsmedel som en rättssäkerhetsgaranti.

Anmälningspliktens legitima syfte och särskild hänsyn till finansiering från tredjeland

Conseil d’État hänvisade till EU-domstolens dom i Kommissionen mot Ungern8 och angav att ökad transparens gällande finansiering av organisationer som kan påverka det offentliga livet kan utgöra ett tvingande hänsyn av allmänintresse, särskilt när finansieringen härrör från tredje land. Vidare angav Conseil d’État att religions- utövningens betydelse i samhället i kombination med vissa utländ- ska aktörers vilja att blanda sig i organiseringen av religionsutövningen i Frankrike kan motivera en anmälningsskyldighet för förmåner i pengar och in natura, eftersom sådana förmåner särskilt kan göra redovisningen svåröverskådlig.

I konsekvensanalysen bedömdes samtidigt att intrånget i fören- ings- och religionsfriheten är begränsat eftersom ordningen i första hand innebär en anmälningsskyldighet, de utländska tillgångarna typiskt sett är minoritetsfinansiering och rätten till invändning mot mottagandet är begränsad till särskilt allvarliga situationer som är föremål för prövning av domstol.

9.4.3Utredningens iakttagelser

Det franska systemet är detaljerat och framstår som tekniskt kom- plext. Det bygger på parallella regelverk och innehåller flera tröskel- värden, anmälningsfrister och uppgiftskrav. Vid sidan av anmälnings- skyldigheten ställs också redovisnings- och certifieringskrav, både på de mottagande föreningarna och på mellanhänder. Överträdelser är straffsanktionerade och kan vid underlåtenhet att återställa medel efter ett beslut om invändning mot mottagandet leda till fängelse i upp till två år.

Utredningen noterar att den franska modellen utgör en restrik- tion av den fria rörligheten för kapital enligt artikel 63 i EUF-för- draget. Av förarbetena och Conseil d'États yttrande framgår att lagstiftaren uttryckligen har förhållit sig till EU-domstolens praxis,

8EU-domstolens dom den 18 juni 2020 i mål C-78/18, Europeiska kommissionen mot Ungern.

421

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

särskilt målet mot Ungern. Modellen är konstruerad för att undvika de brister som ledde till att den ungerska lagstiftningen underkändes. Den bygger på en individuell prövning, kräver ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse för att invändning mot mottagandet ska kunna ske, och saknar krav på publicering av mottagande föreningar, vilket enligt EU-domstolen kan ha stigmatiserande verkan.

Den franska modellen skiljer sig från den danska. Den danska regleringen bygger på en offentlig förbudslista och riktar sig mot en på förhand identifierad krets av givare. Den franska modellen riktar sig i stället mot en bred krets av utländska finansieringskällor men knyter ingripande till en bedömning i det enskilda fallet. Båda model- lerna har den gemensamma utgångspunkten att unionsrättens pro- portionalitetskrav medger åtgärder som är knutna till en konkret bedömning, men inte generella och odifferentierade presumtioner.

9.5Österrike

9.5.1Bakgrund

Redogörelsen i detta avsnitt bygger på österrikiska rättskällor och förarbeten.9 I Österrike kan religiösa samfund erkännas av staten som officiellt erkända kyrkor och religiösa samfund (gesetzlich an- erkannte Kirchen und Religionsgesellschaften). Den lagstiftning som tidigare reglerade de yttre rättsförhållandena för islamiska religiösa samfund tillkom år 1912 och ansågs efter mer än 100 år föråldrad såväl till innehåll som till lagstiftningsteknik. Vissa bestämmelser hade blivit obsoleta medan andra inte längre ansågs motsvara kraven i en modern rättsstat.

Inför lagstiftningsarbetet inrättades år 2012 ett institutionaliserat samråd mellan den federala regeringen, sakkunniga och den islamiska

9Redogörelsen i detta avsnitt bygger på följande: Bundesgesetz über die äußeren Rechtsver- hältnisse islamischer Religionsgesellschaften (Islamgesetz 2015) och förarbetena 446 der Beilagen XXV. GP. Regierungsvorlage. Erläuterungen, https://www.parlament.gv.at/dokument/XXV/I/446/fname_377359.pdf (hämtad 27 maj 2026). Lagen antogs av Nationalrat den 25 februari 2015. Vidare beaktas ändringslagen BGBl. I nr 146/2021, https://www.ris.bka.gv.at/Dokumente/BgblAuth/BGBLA_2021_I_146/BGBLA_2021_I_14 6.pdfsig (hämtad 27 maj 2026), och förarbetena till 2021 års ändringar 850 der Beilagen XXVII. GP. Regierungsvorlage. Erläuterungen, https://www.parlament.gv.at/dokument/XXVII/I/850/fname_955642.pdf (hämtad 27 maj 2026).

422

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

trosgemenskapen i Österrike (Dialogforum Islam). Reformarbetet togs upp i den österrikiska federala regeringens arbetsprogram för åren 2013–2018. Av förarbetena framgår att reformen inte motive- rades av dåtida säkerhetshot utan utgjorde ett länge planerat lagstift- ningsarbete. Avsikten var inte att misstänkliggöra muslimer i Österrike utan att stärka rättssäkerheten för religionsutövningen.

Den nya lagen, Bundesgesetz über die äußeren Rechtsverhältnisse islamischer Religionsgesellschaften (även kallad Islamgesetz 2015), trädde i kraft i mars 2015 och ersatte 1912 års islamlag. Den nya lagen bygger på den österrikiska författningsdomstolens (Verfassungs- gerichtshof) avgörande från år 2010, av vilket det framgår att det kan finnas mer än ett islamiskt religiöst samfund i Österrike. 1912 års lag hade tidigare i praktiken tolkats som att den endast erkände ett enda islamiskt religiöst samfund. Den nya lagen gör det möjligt att erkänna flera islamiska religiösa samfund.

Lagen ändrades år 2021. Genom ändringen utvidgades samfundens skyldigheter att lämna räkenskapshandlingar och rapportera om befattningshavare, och sanktionssystemet vidareutvecklades med bland annat regler om förverkande av medel som anskaffats i strid med finansieringsbestämmelsen.

9.5.2Bundesgesetz über die äuβeren Rechtsverhältnisse islamischer Religionsgesellschaften – Islamgesetz 2015

Lagens syfte och tillämpningsområde

2015 års Islamgesetz reglerar de yttre rättsförhållandena för islamiska religiösa samfund (islamische Religionsgesellschaften) i förhållande till det allmänna. Av 1 § framgår att islamiska religiösa samfund i Österrike är erkända religiösa samfund i den mening som avses i artikel 15 i statsgrundlagen om medborgarnas rättigheter (Staats- grundgesetz über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger) och att de är offentligrättsliga juridiska personer. Av 2 § framgår att de ordnar och förvaltar sina inre angelägenheter självständigt och att de är fria i fråga om trosbekännelse och lära samt har rätt till offentlig reli- gionsutövning.

Den centrala finansieringsbestämmelsen finns i 6 § andra stycket. Enligt den ska medlen för den löpande verksamheten för att till- godose medlemmarnas religiösa behov anskaffas av det religiösa

423

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

samfundet, dess lokala församlingar (Kultusgemeinden) eller dess medlemmar inom landet.

Av förarbetena framgår att bestämmelsen ger uttryck för prin- cipen om ekonomisk självständighet (Selbsterhaltungsfähigkeit) och att den principen har varit en del av österrikisk religionsrätt sedan år 1874. Avsikten är att den löpande verksamheten ska finansieras med medel från inhemska källor i syfte att bevara samfundens själv- ständighet och oberoende i förhållande till utländska institutioner.

Av förarbetena framgår vidare att bestämmelsen inte innebär ett generellt förbud mot all utländsk finansiering. En engångsgåva anges vara förenlig med bestämmelsens ordalydelse. Även löpande avkast- ning från en inhemsk stiftelse som bildats med utländskt kapital kan vara tillåten; det avgörande är stiftelsens säte och var stiftelseorganet har sitt hemvist. Det är däremot uttryckligen otillåtet att använda utländska offentliga tjänstemän, oavsett vem de är anställda hos, som religiösa befattningshavare eller funktionärer.

Förfarandet

Lagen innehåller ett antal förfaranderegler med betydelse för tillämp- ningen av finansieringsbestämmelsen. Av lagen följer exempelvis att stadgarna för ett islamiskt religiöst samfund ska innehålla uppgifter om bland annat namn och säte, regler om förvärv och förlust av med- lemskap, medlemmarnas rättigheter och skyldigheter, samfundets inre organisation samt regler om hur medel anskaffas, förvaltas och redovisas (6 § första stycket).

Vidare följer att det åligger det religiösa samfundet att lämna in sina stadgar och stadgarna för de lokala församlingarna till förbunds- kanslern (Bundeskanzler) samt anmäla ändringar i dessa (7 §). Genom lagändringen år 2021 utvidgades skyldigheterna. Samfundet ska där- utöver lämna in räkenskapshandlingar för att möjliggöra kontroll av att 6 § andra stycket iakttas och hålla en förteckning över samtliga tillhörande enheter och befattningshavare, inklusive religiösa be- fattningshavare som svarar för förmedling av samfundets religiösa lära.

Det religiösa samfundet och den österrikiska staten ska ömsesidigt informera varandra om händelser som berör lagens tillämpnings- område (25 §). Genom lagändringen år 2021 infördes uttryckliga

424

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

regler om vilka uppgifter som ska anmälas. Av lagen följer att sam- fundet, dess lokala församlingar och enheter som efter anmälan till förbundskanslern har förvärvat offentligrättslig rättssubjektivitet (23 § fjärde stycket) på förbundskanslerns begäran ska lämna räken- skapshandlingar för att möjliggöra kontroll av att 6 § andra stycket iakttas (25 § femte stycket). Sker finansieringen via en annan juri- disk person ska även de handlingar som behövs för kontrollen läm- nas in.

Sanktioner

Sanktionssystemet i 2015 års Islamgesetz är förvaltningsrättsligt och regleras i 30 §. Bestämmelsen fick sin nuvarande lydelse genom lag- ändringen år 2021 och är uppbyggd i tre delar. Den ursprungliga lydelsen av 30 § var betydligt mindre preciserad och innehöll endast en allmän regel om att myndigheten kunde upphäva lagstridiga beslut och meddela sanktionsförelägganden.

Det första ledet utgörs av förelägganden enligt 30 § första stycket, det vill säga beslut om att den berörda parten ska upphöra med ett lagstridigt beteende eller vidta de åtgärder som krävs för att uppfylla lagens krav. Föreläggandet kan meddelas vid överträdelser av bland annat 6 § andra stycket och 25 § femte stycket.

Det andra ledet är förverkande. Enligt 30 § andra stycket får medel som har anskaffats i strid med 6 § andra stycket förklaras förverkade. Av förarbetena till ändringslagen år 2021 framgår att förverkandet syftar dels till att rättsstridigt anskaffade medel inte ska kunna till- godogöras, dels till att motverka incitament att skapa ett beroende- förhållande som inskränker samfundets autonomi i strid med 6 § andra stycket.

Det tredje ledet är sanktionsavgift. Enligt 30 § tredje stycket får distriktsförvaltningsmyndigheterna (Bezirksverwaltungsbehörden) påföra en sanktionsavgift (Geldbußen) om ett föreläggande enligt första stycket inte följs.10 Vid överträdelser av 6 § andra stycket kan sanktionsavgiften bestämmas till ett belopp motsvarande de medel som otillåtet anskaffats från utlandet. Kan ett sådant värde inte fast- ställas, får sanktionsavgiften uppgå till högst 3 600 euro. Vid över-

10Geldbuße enligt 30 § tredje stycket Islamgesetz översätts här med sanktionsavgift. Instru- mentet har drag av både vite och sanktionsavgift, men beloppet bestäms efter den otillåtna finansieringens omfattning. Ordet vite har därför undvikits.

425

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

trädelser av skyldigheten att lämna in räkenskapshandlingar enligt 25 § femte stycket kan sanktionsavgiften uppgå till högst 3 600 euro, och om överträdelsen begåtts av ett religiöst samfund till högst 36 000 euro.

Av förarbetena till ändringslagen år 2021 framgår att sanktions- avgiften är subsidiär och utgör ett mindre ingripande alternativ till att rättssubjektiviteten upphävs enligt 5 §. Sanktionsavgiften förut- sätter att ett rättskraftigt föreläggande enligt 30 § första stycket inte har följts inom skälig tid.

Förhållandet till EU-rätten och grundläggande rättigheter

I förarbetena behandlas förhållandet till den kollektiva religionsfri- heten och principen om lika behandling av erkända kyrkor och reli- giösa samfund. Det anges att finansieringsbestämmelsen inte syftar till att inskränka religionsfriheten utan till att bevara de islamiska religiösa samfundens självständighet och oberoende i förhållande till utländska stater och institutioner. Lagstiftaren ansåg att skilda sakförhållanden för olika religioner, i synnerhet att vissa stater ut- övar styrning av islamiska religiösa samfunds verksamhet och reli- giösa innehåll i andra länder, utgör sakliga skäl för en differentierad reglering.

Förarbetena innehåller inte någon uttrycklig analys av bestäm- melsens förenlighet med artikel 63 i EUF-fördraget om fri rörlighet för kapital. Bestämmelsens konstitutionella förenlighet prövades dock av Verfassungsgerichtshof år 2019. Målen11 rörde turkiska med- borgare som tjänstgjorde som imamer i Österrike och som sänts ut av det turkiska ämbetsverket för religiösa angelägenheter (Diyanet İşleri Başkanlığı) och vars löner betalades av det turkiska general- konsulatet i Österrike. Verfassungsgerichtshof prövade om 6 § andra stycket var förenlig med bland annat artikel 15 i Staatsgrundgesetz (rätten för erkända kyrkor och religiösa samfund att ordna och förvalta sina inre angelägenheter), artikel 9 i Europakonventionen och lika- behandlingsprincipen i artikel 7 landets grundlag, B-VG (Bundes- Verfassungsgesetz). Verfassungsgerichtshof slog fast att bestämmelsen begränsar finansieringen av den löpande religiösa verksamheten till

11Verfassungsgerichtshof dom den 13 mars 2019 i målen E 3830–3832/2018-24 och E 4344/2018-20 (VfSlg. 20.321/2019, VfGH 13.03.2019).

426

SOU 2026:42

Regleringar i några jämförbara länder

inhemska medel, men att den inte utgör ett generellt förbud mot all utländsk finansiering. Förbudet är begränsat till medel för den löpande verksamheten för att tillgodose medlemmarnas religiösa behov. En- ligt förarbetena, som domstolen anslöt sig till, bestäms de religiösa behoven av respektive samfunds lära och praxis och avser de till- gångar som behövs för den löpande religionsutövningen, exempel- vis lokaler, religiösa befattningshavare och sakrala föremål.

I fråga om förhållandet till artikel 15 i Staatsgrundgesetz fann dom- stolen att 6 § andra stycket visserligen begränsar de möjligheter som islamiska religiösa samfund och lokala församlingar har att finansiera sin verksamhet, men att bestämmelsen inte reglerar en inre ange- lägenhet utan tvärtom värnar om de islamiska religiösa samfundens och lokala församlingarnas autonomi gentemot utländska staters och institutioners inflytande. Bestämmelsen ansågs därmed inte utgöra en otillåten reglering av inre angelägenheter.12

I fråga om religionsfriheten enligt artikel 9 i Europakonventionen fann domstolen att 6 § andra stycket vid en konstitutionsenlig tolk- ning inte utgör ett oproportionerligt ingrepp. Domstolen precise- rade att förbudet vid sådan tolkning avser löpande finansiering från utländska stater och deras institutioner, men inte bidrag från ut- ländska privatpersoner när dessa bidrag inte innebär ekonomiskt beroendeförhållande som inskränker samfundets autonomi.

I fråga om likabehandlingsprincipen i artikel 7 B-VG fann dom- stolen att kravet på inhemsk finansiering för islamiska religiösa sam- fund inte strider mot likabehandlingsprincipen. De islamiska samfun- dens situation, i synnerhet att utländska staters myndigheter, som det turkiska ämbetsverket för religiösa angelägenheter, kan utöva styrning av samfundens verksamhet och religiösa innehåll, ansågs utgöra en saklig grund för en differentierad reglering. Lagstiftarens handlingsutrymme ansågs inte ha överskridits. Domstolen tillade att slutsatsen är densamma vid prövning mot artikel 14 i Europa- konventionen.

Domstolen prövade slutligen om bestämmelsen uppfyller legali- tetskravet i artikel 18 B-VG och fann att den, med beaktande av dess syfte och förarbetena, är möjlig att tolka och tillräckligt bestämd för att uppfylla kravet på förutsebarhet.

12Verfassungsgerichtshof dom den 13 mars 2019, E 3830–3832/2018 och E 4344/2018 (VfSlg. 20.321/2019), punkt 72.

427

Regleringar i några jämförbara länder

SOU 2026:42

9.5.3Utredningens iakttagelser

Den österrikiska regleringen skiljer sig från den danska och den norska i ett grundläggande avseende. Den tar inte sikte på finansi- ering från en viss krets av givare utan på hur finansieringen av den löpande religiösa verksamheten ska vara ordnad. Finansieringsför- budet i 6 § andra stycket 2015 års Islamgesetz är dessutom utformat specifikt för islamiska religiösa samfund och utgör inte en generell reglering av utländsk finansiering av religiösa samfund i stort.

Av rättspraxis framgår att bestämmelsen inte innebär ett generellt förbud mot utländsk finansiering. Medel som inte avser den löpande kärnverksamheten träffas inte nödvändigtvis av förbudet. Vidare fram- går att bestämmelsen, vid en konstitutionsenlig tolkning, syftar till att motverka att utländska stater och institutioner får inflytande över de islamiska religiösa samfundens verksamhet och religiösa innehåll. Bidrag från utländska privatpersoner kan därmed falla utanför för- budet när de inte innebär ett ekonomiskt beroendeförhållande som inskränker samfundets autonomi.

Regleringen är förvaltningsrättslig och inte straffrättslig. Sanktions- systemet bygger på förelägganden, förverkande och sanktionsavgifter.

Förarbetena innehåller inte någon uttrycklig analys av bestäm- melsens förenlighet med artikel 63 i EUF-fördraget. Bestämmelsen begränsar möjligheten att ta emot löpande finansiering från utlandet, vilket i princip kan utgöra en inskränkning av den fria rörligheten för kapital. Frågan har inte prövats av EU-domstolen och behandlas inte i de österrikiska förarbetena. Utredningen gör ingen självständig bedömning av frågan men noterar att det saknas en uttrycklig analys av förenligheten med unionsrätten, vilket skiljer sig från den danska och den franska lagens förarbeten.

Sammantaget framstår den österrikiska regleringen som ett regelverk som syftar till att säkerställa principen om ekonomisk självständighet. Den har sin bakgrund i ett specifikt österrikiskt kon- stitutionellt sammanhang och är nära knuten till den ram som styr erkännande av och tillsyn över religiösa samfund.

428

10En ny lag om granskning av utländsk finansiering

10.1Inledande ställningstaganden

10.1.1Ett granskningssystem ska införas i lag

Förslag

Ett svenskt granskningssystem för mottagande av utländsk finan- siering bör införas i en ny lag. Den nya lagen ska benämnas lag om granskning av utländsk finansiering till registrerade trossam- fund samt vissa ideella föreningar och stiftelser.

Lagen ska kompletteras med en förordning.

Skälen för utredningens förslag

I föregående kapitel har utredningen konstaterat att det saknas ett regelverk som hanterar riskerna med att registrerade trossamfund och vissa ideella föreningar och stiftelser tar emot utländsk finan- siering. Det bör därför skapas ett särskilt system för att hantera dessa risker. Av skäl som redovisats i föregående kapitel bör systemet ut- formas som ett granskningssystem och regleras i en ny lag. Genom lagen ska staten kunna granska och vid behov förhindra mottagan- den av utländsk finansiering.

429

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

en förordning enligt 8 kap. 3 § regeringsformen. Merparten av regel- verket bör införas i en ny lag, som kompletteras med en förordning.

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete är avvägningen mellan två skyddsvärda intressen. Grundläggande svenska samhälls- intressen måste värnas mot hot och otillbörlig påverkan från främ- mande makt och andra utländska aktörer. Till dessa intressen hör Sveriges säkerhet, det demokratiska styrelseskicket och skyddet för fri- och rättigheter. Samtidigt ska det civila samhällets oberoende bevaras. Regelverket måste effektivt kunna motverka finansiellt stöd som stärker extremistiska och andra antidemokratiska miljöer i Sverige. Det får samtidigt inte begränsa civilsamhällets tillgång till legitim utländsk finansiering mer än nödvändigt.

Andra viktiga utgångspunkter är att lagen ska vara effektiv, rätts- säker och förutsebar samt möjliggöra snabb handläggning. Lagtek- niskt komplicerade konstruktioner bör undvikas. Lagen ska därtill vara förenlig med regeringsformen, Europeiska unionens rättsord- ning (EU-rätten) och Sveriges internationella åtaganden i övrigt.

I detta kapitel redovisas överväganden och förslag om lagens tillämpningsområde och förfarande.

10.1.2Systemet ska enbart ta sikte på viss finansiering

Bedömning

Granskningssystemet ska ta sikte enbart på sådan utländsk finan- siering som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller allmän ordning, eller som kan stärka mottagare vars verksamhet motver- kar samhällets grundläggande värderingar.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen har i kapitel 6 redovisat att utländsk finansiering till religiösa verksamheter i Sverige uppgår till betydande belopp årligen. Det har inom ramen för kartläggningen inte varit möjligt på grund av bestämmelser om sekretess att fastställa vilka mottagarna är eller i vilket syfte mottagande sker. Utredningen har dock kunnat kon- statera att det finns anledning att anta att en del av finansieringen tas emot av organisationer där mottagandet kan inverka skadligt på

430

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige, eller bidra till att motverka samhällets grundläggande värderingar. Vid utformningen av ett granskningssystem måste därför en avvägning göras mellan de intressen som granskningen ska värna och de inskränkningar som granskningssystemet kan innebära.

Granskningssystemet vilar på en bedömning av de risker som mottagande av utländsk finansiering kan medföra. Utredningen bedömer att riskerna är av två slag; dels kan finansieringen som sådan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller allmän ordning, dels kan finansieringen stärka en mottagare vars verksamhet mot- verkar samhällets grundläggande värderingar. Hur stor risken är i ett enskilt fall beror bland annat på mottagaren av finansieringen, vem finansiären är och hur omfattande finansieringen är. Även syftet med finansieringen och övriga omständigheter hos mottagaren måste beaktas. Granskningssystemet ska således enbart ta sikte på sådan utländsk finansiering som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller allmän ordning, eller som kan stärka mottagare vars verksam- het motverkar samhällets grundläggande värderingar.

Ett granskningssystem måste vara utformat så att risker av båda slagen identifieras på ett ändamålsenligt sätt.

10.1.3Granskningen ska vara effektiv, rättssäker, enkel och snabb

Bedömning

Ett granskningssystem ska inte förhindra mottaganden av utländsk finansiering i onödan. Det ska tydligt framgå vilka som omfattas av lagen och systemet ska inte vara administrativt betungande för dem. Granskningssystemet måste därtill vara effektivt, rättssäkert, enkelt och snabbt, samtidigt som det måste vara förutsebart, pro- portionerligt och enhetligt.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen har i kapitel 7 redogjort för en rad olika regleringar. Ett nytt granskningssystem måste utformas så att det inte i onödan förhindrar organisationer och verksamheter i det civila samhället

431

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

att motta utländsk finansiering till olika ändamål. Det ska självklart vara tydligt vilka rättssubjekt som omfattas av lagen. Likaså bör paral- lella regelverk undvikas så att samma finansiering inte medför skyl- digheter enligt flera regelverk. Det är också viktigt att systemet inte är administrativt betungande och att det entydigt framgår när gransk- ning, och eventuella följder av en sådan granskning, kan aktualiseras.

Med andra ord måste lagstiftningen vara tydlig och förutsebar så att enskilda rättssubjekt kan förstå vilka rättsverkningar som kan följa av ett mottagande av utländsk finansiering. Bestämmelserna bör utformas så att det klart framgår under vilka förutsättningar ett ingripande kan ske. Därtill är det viktigt att prövningen inte tar längre tid än nödvändigt. Granskningssystemet måste därför, likt andra sådana system i svensk lagstiftning, vara effektivt, rättssäkert, enkelt och snabbt. Systemet bör bygga på tydliga och enhetliga kriterier som möjliggör en förutsebar och proportionerlig tillämpning. En sådan utformning är också nödvändig för att granskningar inte ska uppfattas som godtyckliga.

Att uppfylla samtliga dessa krav är förenat med vissa svårigheter. Utredningen bedömer att det varken är möjligt eller ändamålsenligt att skapa ett system som innebär att all utländsk finansiering gene- rellt hindras. Systemets uppbyggnad förutsätter därför att en avväg- ning görs mellan olika skyddsintressen och behovet av att värna det civila samhällets legitima och samhällsnyttiga verksamheter. Gransk- ningen bör inriktas på att identifiera sådan finansiering som omfattas av lagens förbudsgrunder, medan oproblematisk finansiering i möj- ligaste mån bör kunna lämnas utan åtgärd eller godkännas efter en inledande prövning.

10.2Lagens syfte

Förslag

Lagen ska ha två syften. Det första syftet ska vara att hindra så- dan utländsk finansiering som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Det andra syftet ska vara att hindra sådan utländsk finansiering som kan bidra till att motverka samhällets grundläggande värderingar.

432

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Skälen för utredningens förslag

Behovet av en syftesbestämmelse

En syftesbestämmelse fyller flera funktioner. En sådan bestämmelse anger för rättstillämpningen vilka intressen som lagen avser att skydda och styr på det viset tolkningen av övriga bestämmelser. Bestämmel- sen sätter också ramen för granskningsmyndighetens prövning.

Utredningen har identifierat två risker som lagen bör hantera. Den ena är finansiering som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Den andra är finansiering av mot- tagare som bedriver verksamhet som motverkar samhällets grundläg- gande värderingar, exempelvis genom våld, hot, diskriminering eller motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. De två syftena svarar mot olika prövningar. Det första syftet prövas enligt 12 §, där omständigheter kring både mottagaren och finansiären vägs samman. Det andra syftet prövas enligt demokrativillkoren i 13 §. Demokrativillkoren tar sikte enbart på mottagarens och dess före- trädares agerande. Prövningen omfattar som regel inte den utländska finansiären som sådan, eller dennes kopplingar och ageranden.

Det första syftet: Sveriges säkerhet och allmän ordning

Utredningen har konstaterat att mottaganden av utländsk finansier- ing kan innebära risker för svenska intressen inom det område som rör nationell säkerhet, och granskningssystemet bör därför omfatta mottaganden av utländsk finansiering som kan utgöra risker för Sveriges säkerhet.

Som tidigare konstaterats i betänkandet (se kapitel 8) är uttrycket nationell säkerhet, även kallat rikets säkerhet eller Sveriges säkerhet, inte definierat i någon författning. Innebörden av uttrycket Sveriges säkerhet har emellertid behandlats i flera lagstiftningsärenden de senaste åren.1 I förarbetena till lagstiftningen om säkerhetsskydd har det uttalats att uttrycket omfattar såväl den yttre säkerheten till skydd för Sveriges försvarsförmåga, politiska oberoende och terri- toriella suveränitet, som den inre säkerheten till skydd för Sveriges demokratiska statsskick.2 I förarbetena till moderniseringen av den

1Se till exempel prop. 2017/18:89, prop. 2020/21:13, prop. 2020/21:194, prop. 2022/23:116 och prop. 2025/26:78.

2Prop. 1995/96:129 s. 22 f.

433

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

straffrättsliga regleringen om skydd mot främmande makts under- rättelseverksamhet har det också uttalats att skyddet av rikets säker- het avser skyddet för Sveriges oberoende, i betydelsen självständig- het och suveränitet, och bestånd. Det innefattar en rätt till okränkta landsgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demo- kratiska statsskicket samt av nationens grundläggande funktionali- tet.3 I förarbetena till ändringar i säkerhetsskyddslagen (2018:585) har det uttalats att uttrycket Sveriges säkerhet tar sikte på förhållan- den av grundläggande betydelse för Sverige. Det kan handla om både militär och civil verksamhet, så länge verksamheten har en sådan betydelse. Förutom militär verksamhet kan det exempelvis gälla central statsförvaltning och diplomatisk verksamhet eller vik- tig civil infrastruktur som flygplatser, energianläggningar och infor- mationssystem för elektronisk kommunikation.4 Innebörden av uttrycket behöver även bedömas i ljuset av samhällsutvecklingen, vilket medför ett fokus på skydd av grundläggande samhällsfunk- tioner.5

Utöver Sveriges säkerhet bör granskningssystemet omfatta så- dana mottaganden av utländsk finansiering som kan inverka skad- ligt på allmän ordning i Sverige. Allmän ordning är ett EU-rättsligt begrepp som hänvisar till samhällets grundläggande intressen och ska inte förväxlas med det svenska uttrycket allmän ordning och säkerhet.

De båda intressena kompletterar varandra. Att ett mottagande kan inverka skadligt på allmän ordning i Sverige är mycket allvarligt men mindre kritiskt än om det kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet. Ett mottagande av utländsk finansiering kan anses utgöra risk för Sveriges säkerhet om det riskerar att få effekter på i huvudsak natio- nell nivå. Samma mottagande kan dock anses utgöra risk för allmän ordning i Sverige om det skulle få effekter endast på regional eller lokal nivå. Avgörande för bedömningen av vilka risker ett mottagande är förenat med blir därmed vilken effekt mottagandet kan ha på det svenska samhället.6

Det angivna syftet innebär att granskningssystemet kan hantera situationer både inom och utanför EU-rättens område. Förbud som grundas uteslutande på Sveriges säkerhet faller utanför EU-rätten

3Prop. 2013/14:51 s. 20.

4Prop. 2020/21:194 s. 19.

5Prop. 2017/18:89 s. 41.

6Jämför prop. 2022/23:116 s. 23.

434

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

enligt artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget). Förbud som grundas på allmän ordning omfattas av EU-rätten enligt artikel 65.1 b i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Den närmare prövningen av lagens förenlighet med EU-rätten redovisas i avsnitt 10.3.

Lagens utformning i denna del motsvarar i huvudsak 1 § lagen (2023:560) om granskning av utländska direktinvesteringar. I den lagen anges även allmän säkerhet som skyddsintresse.7 Skälen till att utredningen inte föreslår detta skyddsintresse som grund redo- visas i avsnitt 10.3.

Det andra syftet: samhällets grundläggande värderingar

Det andra syftet avser utländsk finansiering som kan bidra till att motverka samhällets grundläggande värderingar. Med grundläggande värderingar avses de värderingar som kommer till uttryck i regerings- formen (1 kap. 2 § och 2 kap. regeringsformen).

Det andra syftet prövas genom demokrativillkoren i 13 §. Demo- krativillkoren är utformade med 5 § lagen (2024:487) om statsbidrag till trossamfund som förebild (se avsnitt 10.11.2). Det innebär att ett mottagande av utländsk finansiering ska förbjudas om mottaga- ren eller dess företrädare utövar våld, tvång eller hot, kränker grund- läggande fri- och rättigheter, diskriminerar, försvarar eller uppmanar till sådana ageranden, eller motarbetar det demokratiska styrelse- skicket.

De ageranden som anges i 13 § första stycket i den föreslagna lagen ryms enligt utredningens bedömning inom definitionen av det EU-rättsliga begreppet allmän ordning.

Förhållandet mellan syftena

De två syftena prövas separat. Prövningen enligt 12 § och prövningen enligt 13 § är självständiga och kan aktualiseras var för sig eller sam- tidigt. Om ett förhållande motiverar förbud enligt båda paragraferna utgör det inte hinder mot att ett förbud meddelas med stöd av båda. Det är granskningsmyndighetens uppgift att i varje enskilt fall pröva om något av syftena aktualiseras.

7Jämför prop. 2022/23:116 s. 21 ff.

435

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

10.3Lagens förenlighet med EU-rätten

Bedömning

Det föreslagna granskningssystemet är förenligt med EU-rätten.

Skälen för utredningens bedömning

Inledning

Den grundläggande regleringen om fri rörlighet för kapital och tillåtna begränsningar av denna frihet redovisas i kapitel 8. I samma kapitel behandlas även begreppet nationell säkerhet. I detta avsnitt redovisas hur den föreslagna lagen förhåller sig till dessa ramar och vilka över- väganden utredningen har gjort.

Förhållandet till den fria rörligheten av kapital

Enligt utredningens bedömning utgör finansiering av verksamheter och organisationer i Sverige sådana kapitalrörelser som avses i arti- kel 63 i EUF-fördraget. Bestämmelsen förbjuder alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredjeland. Förbud mot mottagande av utländsk finansiering eller villkorade mottaganden utgör således en begränsning av denna frihet och får inte vidtas om det inte kan motiveras med stöd av så- dana skäl som anges i artikel 65.1 b i EUF-fördraget.

Av förarbetena till regelverken i Danmark och Frankrike om ut- ländsk finansiering framgår att motsvarande bedömning har gjorts i samband med införandet av dessa regelverk. Det franska systemet motiveras av att ekonomiska överföringar från utlandet till föreningar i Frankrike utgör kapitalrörelser enligt artikel 63 i EUF-fördraget, och att en ordning som kan försvåra eller förhindra sådana flöden måste prövas mot proportionalitetskravet och artikel 65 i EUF- fördraget. Det högsta franska förvaltningsdomstolsorganet, med en funktion som delvis motsvarar Lagrådets i Sverige (Conseil d’État), gjorde i sitt yttrande över det franska lagförslaget en motsvarande bedömning. Den danska lagstiftaren har likaledes utgått från att det danska regelverket utgör en inskränkning i kapitalets fria rörlighet.

436

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Begränsningarna med hänsyn till nationell säkerhet omfattas inte av EU-rätten och är tillåtna

Åtgärder som vidtas enbart av hänsyn till nationell säkerhet ska inte prövas mot artikel 63 i EUF-fördraget. Det följer av artikel 4.2 i EU-fördraget att unionen ska respektera medlemsstaternas väsent- liga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att bland annat skydda den nationella säkerheten. Europeiska unionens dom- stol (EU-domstolen) har uttalat att medlemsstaternas ansvar för nationell säkerhet motsvarar det grundläggande intresset av att skydda statens väsentliga funktioner och samhällets grundläggande intres- sen. Det inbegriper förebyggande och beivrande av verksamhet som allvarligt kan störa de grundläggande konstitutionella, politiska, eko- nomiska eller sociala strukturerna i ett land och i synnerhet direkt hota samhället, befolkningen eller staten som sådan.8 Förbud mot mottagande av utländsk finansiering som grundas enbart på hänsyn till Sveriges säkerhet faller därmed utanför EU-rättens tillämpnings- område. Denna bedömning medför dock inte att kravet på propor- tionalitet inte görs gällande. Ett sådant krav framgår av 5 § tredje stycket förvaltningslagen (2017:900) och genom den europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheternas (Europakonventionen) krav på att inskränkningar

i de skyddade rättigheterna ska vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle (se kapitel 8).

Begränsningarna med hänsyn till allmän ordning är tillåtna

Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning ska, till skillnad från när det gäller nationell säkerhet, prövas mot artikel 63 i EUF- fördraget. I denna del är EU-domstolens dom i mål C-78/189 av central betydelse. I målet fann domstolen att Ungern hade infört diskriminerande, omotiverade och icke nödvändiga restriktioner mot utländskt stöd som beviljas civila samhällsorganisationer. Re- striktionerna bestod i bestämmelser i lagen om insyn som föreskrev skyldigheter i fråga om registrering, anmälan och offentliggörande för vissa kategorier av civila samhällsorganisationer som direkt eller

8EU-domstolens dom den 6 oktober 2020 i mål C-623/17, Privacy International. Se även EU-domstolens dom den 6 oktober 2020 i de förenade målen C-511/18, C-512/18 och C-520/18, La Quadrature m.fl.

9EU-domstolens dom den 18 juni 2020 i mål C-78/18, Europeiska kommissionen mot Ungern.

437

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

indirekt åtnjöt utländskt stöd som översteg en viss nivå, samt en möj- lighet att tillämpa sanktionsåtgärder på organisationer som inte iakt- tog dessa skyldigheter. Bestämmelserna stred enligt domstolen mot skyldigheterna enligt artikel 63 i EUF-fördraget och artiklarna 7, 8 och 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna (EU:s rättighetsstadga). Domstolen konstaterade att den ungerska lagen inte vilade på ett verkligt hot, utan på en principiell och odifferentierad presumtion om att ekonomiskt stöd från andra medlemsstater eller tredjeländer och de civila samhällsorganisationerna som mottar sådant ekonomiskt stöd kan utgöra ett hot. Tröskelvär- det som utlöste skyldigheterna fastställdes till belopp som uppenbart inte motsvarade en situation där det förelåg ett tillräckligt allvarligt hot mot ett av samhällets grundläggande intressen som skyldigheterna var avsedda att förebygga. För en utförligare redogörelse av domen, se kapitel 8.

Iett annat mål10 fann EU-domstolen att ett nationellt system med krav på förhandstillstånd kan vara förenligt med unionsrätten om tillståndskravet är nödvändigt för skyddet av allmän ordning eller allmän säkerhet. De omständigheter som anges måste dock vara tillräckligt precist angivna för att de berörda parterna ska veta vilka omständigheter som ska föreligga för att ett förhandstillstånd ska vara nödvändigt. Ett krav på förhandstillstånd vilket enbart inne- håller en allmän definition, exempelvis att investeringar kan hota allmän ordning och allmän säkerhet, är därför inte tillåtet.

Utredningens lagförslag är utformat för att uppfylla de krav som följer av EU-domstolens praxis. För det första utgör lagen inte ett system med generell anmälningsplikt riktat mot alla organisationer som tar emot utländsk finansiering överstigande ett visst värde. An- mälningsskyldigheten i 6 § innefattar ett tröskelvärde som bestäm- mer när anmälan ska göras. Att tröskelvärdet uppnås innebär dock inte i sig att mottagandet ska granskas eller att förbud ska meddelas. Förbud förutsätter alltid en prövning i det enskilda fallet av om det specifika mottagandet kan inverka skadligt på skyddsintressena en- ligt 12 § eller om mottagaren eller dess företrädare inte uppfyller demokrativillkoren i 13 §. Anmälda mottaganden som inte föranle- der granskning ska lämnas utan åtgärd. Lagen innehåller inte heller någon skyldighet för en mottagare av utländsk finansiering att i sin kontakt med myndigheter eller andra organisationer presentera sig

10EU-domstolens dom den 14 mars 2000 i mål C-54/99, Église de scientologie.

438

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

som en mottagare av utländsk finansiering. Vidare ställs inga krav på att uppgifter om mottagande av utländsk finansiering ska offent- liggöras eller på annat sätt göras tillgängliga för allmänheten. En så- dan ordning ansågs i det ungerska målet ha en avskräckande verkan på givare med hemvist i andra medlemsstater eller i tredjeländer att delta i finansiering av civila samhällsorganisationer. Skyldigheten ansågs också skapa en allmän känsla av misstro mot de berörda före- ningarna och stiftelserna samt stigmatisera dem. På det sättet begrän- sas rätten till föreningsfrihet som skyddas av artikel 12 i EU:s rättig- hetsstadga.

Ett andra skäl är att det tröskelvärde som utlöser anmälnings- plikten är generöst tilltaget. I det franska regelverket föreskrivs en beloppsgräns om 15 300 euro per räkenskapsår (se kapitel 9). Det danska systemet avser donationer som under en tolvmånadersperiod överstiger 10 000 danska kronor från en aktör som efter en prövning har förts upp på en offentlig förbudslista (se kapitel 9). Den nu före- slagna lagens tröskel om 150 000 kronor per mottagande innebär att en anmälningsskyldighet inträder vid ett väsentligt högre belopp. Det högt satta tröskelvärdet svarar enligt utredningens bedömning mot det proportionalitetskrav som följer av EU-domstolens praxis och begränsar den administrativa bördan för dem som omfattas av lagen. Granskningsmyndigheten kan enligt 10 § inleda en granskning avseende finansiering som understiger tröskelvärdet, om det finns anledning att anta att ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på de angivna skyddsintressena. Sådan finansiering omfattas inte av anmälningsplikten.

För det tredje uppfyller förbudsgrunderna i 12 och 13 §§ kravet på rättssäkerhet som följer av EU-domstolens praxis.11 Bestämmel- serna i lagen hänvisar inte enbart till att ett mottagande kan innebära fara för skyddade intressena. I bestämmelserna anges i stället specifika omständigheter som måste vara uppfyllda för att ett förbud ska kunna meddelas. Enligt 12 § krävs en konkret och påvisbar risk, och i 13 § anges en uttömmande lista över de ageranden som kan leda till förbud. De som omfattas av lagen kan därmed förutse under vilka förutsätt- ningar ett förbud kan bli aktuellt.

Ett fjärde skäl är att lagen har utformats som en proportionalitets- trappa där den minst ingripande åtgärden ska användas först. När ett mottagande av utländsk finansiering har anmälts och en gransk-

11Jämför EU-domstolens dom den 14 mars 2000 i mål C-54/99, Église de scientologie.

439

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

ning inleds, ska granskningsmyndigheten först överväga om mot- tagandet kan godkännas, eventuellt med villkor enligt 15 §. Ett för- bud ska meddelas först när villkor inte bedöms tillräckliga eller inte kan accepteras av mottagaren. Vid ett framåtsyftande förbud enligt 14 § ska ett finansiärsförbud övervägas i första hand. Ett generellt förbud att alls ta emot utländsk finansiering får meddelas endast om ett finansiärsförbud inte är tillräckligt. Ett sådant förbud är dessutom tidsbegränsat och förutsätter en ny bedömning vid beslut om för- längning.

Ingen indirekt diskriminering på grund av kapitalets ursprung

I det ungerska målet12 konstaterade domstolen att en särbehandling som beror på om de ekonomiska stöden är nationella eller kommer från ”utlandet”, det vill säga utifrån var de fysiska eller juridiska per- soner som ger stöden har sin bostadsort eller sitt säte, utgör en in- direkt diskriminering på grund av nationalitet. Hemvistorten eller etableringsorten för de fysiska eller juridiska personer som ger eko- nomiskt stöd kan enligt domstolen inte i sig utgöra ett giltigt krite- rium för att fastställa att det föreligger en objektiv skillnad mellan de aktuella situationerna. Domstolen fann därför att den ungerska lagen innehöll indirekt diskriminerande åtgärder eftersom den inne- höll skillnader i behandling som inte motsvarade objektiva skillna- der mellan situationerna.

Det är av vikt att den föreslagna lagen inte innehåller diskrimine- rande åtgärder. Anmälningsskyldigheten i 6 § och granskningsför- farandet och förbudsgrunderna i 12–14 §§ förutsätter en samman- tagen bedömning där omständigheter kring såväl mottagaren som finansiären beaktas. Att en finansiär är hemmahörande i en viss stat eller att finansieringen härrör från ett visst land är inte i sig tillräck- ligt för förbud. I stället bygger lagens konstruktion på en bedöm- ning i det enskilda fallet, där finansiärens medborgarskap eller säte kan utgöra en av flera relevanta bedömningsfaktorer men aldrig en- samt är avgörande. Lagen förbjuder inte heller mottagande av utländsk finansiering från någon viss medlemsstat eller från medlemsstater som grupp. Den hanterar utländsk finansiering på samma sätt oavsett om den kommer från en annan medlemsstat eller från tredje land.

12EU-domstolens dom den 18 juni 2020 i mål C-78/18, Europeiska kommissionen mot Ungern.

440

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Jämförelse med lagstiftning i andra länder

Den komparativa redogörelse som finns i kapitel 9 ger ytterligare stöd för utredningens bedömning.

Det franska regelverket om kontroll av utländsk finansiering av religiös verksamhet ligger nära den föreslagna lagen. Vid införandet av lagen har lagstiftaren utgått från att utländsk finansiering utgör kapitalrörelser enligt artikel 63 i EUF-fördraget och att en ordning som kan hindra sådana flöden måste prövas mot artikel 65 i EUF- fördraget och proportionalitetskravet. Regelverket utgörs av ett anmälningssystem med möjlighet att i särskilt allvarliga fall motsätta sig mottagandet, snarare än ett generellt förbud. Det åberopade skyddsintresset är allmän ordning, vilket förutsätter ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhälls- intresse. Att Conseil d’État har bedömt att denna konstruktion är förenlig med EU-rätten ger stöd åt utredningens bedömning att den föreslagna lagen är förenlig med EU-rätten. Den danska regleringen bygger på en offentlig förbudslista. Den danska lagstiftaren har uttryckligen beaktat EU-domstolens praxis, särskilt domen i det ungerska målet13 , och redovisat hur den danska ordningen skiljer sig från den ungerska. De båda modellerna utgår från samma grund- läggande logik med en individuell prövning i stället för en generell presumtion, och har därför bedömts vara förenliga med de krav som följer av det ungerska målet.

Den österrikiska regleringen i 2015 års Islamgesetz (Islamlagen) är inte fullt jämförbar. Den tar inte sikte på finansiering från en viss krets av givare utan på hur finansieringen av den löpande religiösa verksamheten ska vara ordnad, och är dessutom utformad specifikt för islamiska religiösa samfund. Den österrikiska författningsdom- stolen (Verfassungsgerichtshof) prövade bestämmelsens förenlighet med religionsfriheten enligt artikel 9 i Europakonventionen och med likabehandlingsprincipen. Förenligheten med artikel 63 i EUF-för- draget har emellertid inte prövats. Den österrikiska regleringen är därmed av mindre betydelse för den unionsrättsliga bedömningen, men har viss betydelse för bedömningen av begreppet finansiering i avsnitt 10.6.

13EU-domstolens dom den 18 juni 2020 i mål C-78/18, Europeiska kommissionen mot Ungern.

441

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Valet att inte ange allmän säkerhet som grund

I artikel 65.1 b i EUF-fördraget anges allmän ordning och allmän säkerhet som undantagsgrunder (se kapitel 8). Utredningen har övervägt om lagen bör omfatta båda grunderna eller om det är till- räckligt att ange Sveriges säkerhet och allmän ordning.

Begreppet allmän säkerhet omfattar en medlemsstats yttre säker- het. Den säkerhetshotande verksamhet som enligt utredningens bedömning är relevant för lagen skiljer sig från det intresset. Utred- ningen bedömer att det som nu är relevant främst är underrättelse- verksamhet som bedrivs av eller med stöd av främmande makt genom trossamfund och föreningar, däribland spioneri, påverkansoperationer och rekrytering. Sådan verksamhet är ett hot mot den nationella säkerheten i egentlig mening och faller inom begreppet Sveriges säkerhet. Det är inte hot som typiskt sett aktualiserar allmän säker- het i EU-domstolens praxis eller som motiverade att allmän säker- het angavs som ett självständigt skyddsintresse i lagen om gransk- ning av utländska direktinvesteringar.14

Utredningen anser att det, genom jämförelsen med det franska regelverket som uppställer allmän ordning som ensam EU-rättslig undantagsgrund, finns stöd för bedömningen att det inte är nödvän- digt att även ange allmän säkerhet som undantagsgrund enligt arti- kel 65.1 b i EUF-fördraget.

Begreppen Sveriges säkerhet och allmän säkerhet är inte att lik- ställa. Som utredningen redan har konstaterat i avsnitt 10.2 är Sveriges säkerhet ett nationellt begrepp som inte är definierat i författning. Förbud som grundas uteslutande på Sveriges säkerhet faller utanför EU-rättens tillämpningsområde enligt artikel 4.2 i EU-fördraget.

Både allmän säkerhet och allmän ordning är däremot undantagsgrun- der enligt artikel 65.1 b i EUF-fördraget. Det är allmän ordning som anges som skyddsintresse i lagen. Detta begrepp ska inte förväxlas med det svenska uttrycket allmän ordning och säkerhet.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att de situationer som EU-domstolen hänför till allmän säkerhet enligt artikel 65.1 b i EUF- fördraget och som är relevanta för lagens syften ryms inom de skydds- intressen som lagen anger, det vill säga Sveriges säkerhet eller allmän ordning i Sverige. Att inte ange allmän säkerhet som en självständig undantagsgrund innebär därför inget praktiskt bortfall i lagens skydds-

14Jämför prop. 2022/23:116 s. 22.

442

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

område. Att lagens skyddsintressen formuleras på detta sätt är där- med också en markering av att lagen utgår från det nationella begrep- pet Sveriges säkerhet, från det EU-rättsliga begreppet allmän ordning och från den befintliga ansvarsfördelningen mellan myndigheter.

Demokrativillkorens förenlighet med EU-rätten

Förbudsgrunden i 13 § tar sikte på mottagaren och dess företrädares agerande, inte mottagandet av den utländska finansieringen som så- dant. Prövningen utgår från om mottagaren eller dess företrädare uppfyller demokrativillkoren som uppställs i lagen.

Förbudet enligt 13 § faller, enligt utredningens bedömning, inom EU-rättens tillämpningsområde. I bestämmelsens första stycke anges fyra rekvisit. Det rör sig om våld, tvång eller hot, kränkning av grund- läggande fri- och rättigheter, diskriminering, försvar av eller uppma- ning till sådana ageranden, samt motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. Dessa rekvisit kan omfattas av EU-domstolens defi- nition av allmän ordning som skyddet för samhällets grundläggande intressen och den sociala ordningen. Sådana ageranden som anges i bestämmelsen är enligt utredningens bedömning av sådan art att de kan inverka skadligt på allmän ordning i Sverige i den mening som avses i artikel 65.1 b i EUF-fördraget.

Föreningsfriheten enligt artikel 12 i EU:s rättighetsstadga utgör en av de väsentliga grunderna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle.15 Lagstiftning som stigmatiserar organisationer eller gör det betydligt svårare för dem att bedriva verksamhet begränsar denna rättighet. Den lag som utredningen föreslår är emellertid inte utfor- mad som ett generellt ingripande mot organisationer som tar emot utländsk finansiering. Lagen riktar sig mot specifika ageranden som faller utanför vad som är skyddat av föreningsfriheten och yttrande- friheten. Vidare är lagen uppbyggd så att proportionalitet iakttas vid tillämpningen. Granskningsmyndigheten ska enligt 10 och 12 §§ först överväga godkännande, eventuellt med villkor enligt 15 §, innan förbud meddelas. Förbudsbestämmelsen i 13 § innehåller dessutom ett undantag i andra stycket som möjliggör en samlad bedömning i det enskilda fallet.

15Se EU-domstolens dom den 18 juni 2020 i mål C-78/18, Europeiska kommissionen mot Ungern, p. 112 och där angiven praxis.

443

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

De ageranden som anges i 13 § första stycket i den föreslagna lagen ryms enligt utredningens bedömning inom definitionen av det EU-rättsliga begreppet allmän ordning. Om ett förbud enligt 13 § grundas på att mottagaren eller någon av dess företrädare mot- arbetar det demokratiska styrelseskicket på ett sätt som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet, faller förbudet utanför EU-rättens tillämpningsområde enligt artikel 4.2 i EU-fördraget. Förbud som meddelas med stöd av 13 § bedöms mot denna bakgrund vara fören- liga med EU-rätten.

Det framåtsyftande förbudets förenlighet med EU-rätten

Det framåtsyftande förbudet i 14 § är tillämpligt om någon av grun- derna, eller båda, i 12 och 13 §§ är uppfyllda. Om förbudet meddelas med hänsyn till Sveriges säkerhet faller det utanför EU-rättens tillämp- ningsområde enligt artikel 4.2 i EU-fördraget. Om förbudet i stäl- let meddelas med hänsyn till allmän ordning eller demokrativillkoren i 13 § är det förenligt med EU-rätten av de skäl som har redovisats ovan.

Det framåtsyftande förbudet är den mest ingripande åtgärden i lagen. Att proportionalitetskravet är uppfyllt är därför av särskild vikt. Ett framåtsyftande förbud förutsätter enligt 14 § första stycket dels att förutsättningarna för förbud enligt 12 eller 13 § är uppfyllda, dels att det finns anledning att anta att mottagaren även i framtiden kommer att ta emot utländsk finansiering som uppfyller förbuds- grunderna. Det framåtsyftande förbudet kan avse antingen en sär- skild finansiär eller utgöra ett generellt förbud att alls ta emot utländsk finansiering. I första hand ska ett förbud mot en särskild finansiär övervägas. Ett generellt förbud får meddelas endast om ett finansiärs- förbud inte bedöms som tillräckligt för att hindra skadlig inverkan på skyddsintressena eller för att säkerställa att demokrativillkoren upprätthålls. Förbudet är tidsbegränsat till ett år och kräver en ny prövning vid beslut om förlängning. Dessa begränsningar säkerstäl- ler att det framåtsyftande förbudet uppfyller proportionalitetskravet som följer av EU-rätten, Europakonventionen och förvaltningslagen.

444

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

10.4Lagens förenlighet med grundläggande fri- och rättigheter

Bedömning

Den föreslagna lagen är förenlig med de grundläggande fri- och rättigheter som skyddas av regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga.

Skälen för utredningens bedömning

De rättigheter som berörs

Den materiella regleringen om grundläggande fri- och rättigheter har redovisats i kapitel 8. I detta avsnitt görs en samlad bedömning av lagens förenlighet med dessa rättigheter. Den föreslagna lagen aktualiserar främst skyddet för religionsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen och artikel 9 i Europakonventionen samt skyddet för föreningsfriheten i 2 kap. 1 § första stycket 5 regerings- formen och artikel 11 i Europakonventionen.

Rätten till respekt för privatliv enligt 2 kap. 6 § regeringsformen och artikel 8 i Europakonventionen kan också aktualiseras vid behand- ling av personuppgifter inom ramen för granskningen. Frågan om personuppgiftsbehandlingens förenlighet med dessa bestämmelser och med dataskyddsförordningen behandlas särskilt i kapitel 12, 13 och 14.

Utgångspunkter för bedömningen

Religionsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen är absolut och får inte begränsas. Religionsfriheten skyddar dock inte alla handlingar som har samband med religion. Bestämmelsen omfat- tar friheten att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion, men hindrar inte lagstiftning som rör verksamheter som bedrivs av religiösa organisationer i andra hänseenden än det religiösa utövan- det i sig.

Föreningsfriheten enligt 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsfor- men får begränsas genom lag enligt 2 kap. 20 § första stycket 1. Be-

445

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

gränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är god- tagbara i ett demokratiskt samhälle och får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet (2 kap. 21 § regeringsfor- men). De särskilda begränsningar som anges i 2 kap. 24 § regerings- formen tar sikte på sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism, militär verksamhet eller förföljelse av folkgrupp. Den föreslagna lagen är inte en sådan begränsning av rätten att bilda och verka i föreningar som omfattas av 2 kap. 24 §.

Lagens ändamål är godtagbart

Lagens syfte enligt 1 § är att hindra utländsk finansiering som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning, samt utländsk finansiering som kan bidra till att motverka samhällets grundläggande värderingar. Dessa syften är nära sammanlänkade. Utländsk finansiering som stärker extremistiska eller antidemokra- tiska miljöer hotar inte bara enskilda individers fri- och rättigheter utan undergräver ytterst de förutsättningar som ett öppet och demo- kratiskt samhälle vilar på. Värnandet av Sveriges säkerhet och allmän ordning utgör enligt fast praxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) och EU-domstolen ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Detsamma gäller skyddet för det demokratiska styrelseskicket och för andra människors fri- och rättigheter, vilket har bekräftats i bland annat skollagstiftningen och regelverket om statsbidrag till trossamfund.

Sammantaget är lagens ändamål väl förankrade i de värden som bär upp det demokratiska samhället och uppfyller kravet på godtag- barhet enligt 2 kap. 21 § regeringsformen.

Lagen är ändamålsenlig och proportionerlig

Lagen bygger på att mottagandet av utländsk finansiering över ett visst tröskelvärde ska anmälas till granskningsmyndigheten. Anmäl- ningsskyldigheten utgör ett begränsat ingrepp i föreningsfriheten.

Tröskelvärdet om 150 000 kronor innebär att finansiering av begrän- sad omfattning faller utanför systemet. Anmälningsförfarandet är vidare avsett att vara enkelt och får anses utgöra ett godtagbart medel för att nå syftet.

446

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Förbud mot mottagande enligt 12 och 13 §§ samt det framåtsyf- tande förbudet enligt 14 § utgör mer ingripande åtgärder. För dessa förbud har det därför uppställts kvalificerade förutsättningar. För- budsgrunderna i 12 § är begränsade till mottaganden som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning. Förbudsgrun- den i 13 § avser sådana företeelser som har bedömts oförenliga med samhällets grundläggande värderingar i andra lagstiftningssamman- hang, främst genom de demokrativillkor som gäller för olika former av offentligt stöd. Det framåtsyftande förbudet i 14 § utgör den mest ingripande åtgärden i lagen och förutsätter att förutsättningarna för förbud enligt 12 eller 13 § är uppfyllda och att det finns anledning att anta att mottagaren även i framtiden kommer att ta emot utländsk finansiering som uppfyller förbudsgrunderna.

Av lagen följer vidare att granskningsmyndigheten ska godkänna ett mottagande om det inte finns skäl att förbjuda det (15 §). Att förbud kan meddelas endast efter en konkret prövning innebär att lagen inte träffar mottaganden där grundläggande fri- och rättigheter inte aktualiseras i samma utsträckning. Att granskningsmyndighetens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 31 § ger ytterligare en rättssäkerhetsgaranti.

Sammanfattning

Den föreslagna lagen utgör en indirekt begränsning av förenings- friheten. Begränsningen är godtagbar i ett demokratiskt samhälle och proportionerlig i förhållande till de skyddsintressen som lagen ska värna. Lagen utgör inte en begränsning av religionsfriheten enligt

2 kap. 1 § första stycket 6 regeringsformen, eftersom den inte träffar det religiösa utövandet som sådant. En reglering som inverkar på ett religiöst samfunds ekonomi kan aktualisera skyddet för religions- friheten enligt artikel 9 i Europakonventionen, vilket framgår av den praxis som har redovisats i avsnitt 8.2.3. En sådan inskränkning är dock tillåten om den är föreskriven i lag, tjänar ett legitimt ändamål och är proportionerlig. Den föreslagna lagen uppfyller enligt utred- ningens bedömning dessa krav. Lagen är därför förenlig med reger- ingsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga om de grundläggande rättigheterna.

447

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

10.5Lagens tillämpningsområde

Förslag

Lagen ska gälla för utländsk finansiering som tas emot av

1.registrerade trossamfund,

2.registrerade självständiga organisatoriska delar av ett trossam- fund som har registrerats enligt lagen (1998:1593) om tros- samfund,

3.ideella föreningar och stiftelser som har religiös verksamhet som ändamål, och

4.ideella föreningar och stiftelser vars ändamål är att främja reli- giös verksamhet.

Lagen ska inte gälla när utländsk finansiering tas emot av huvud- män enligt skollagen (2010:800).

Skälen för utredningens förslag

Direktivets utgångspunkt

Enligt direktivet ska utredningen föreslå ett regelverk som förbju- der eller på annat sätt motverkar utländsk finansiering av trossam- fund och andra verksamheter med koppling till islamism, extremism och andra antidemokratiska intressen. I direktivet anges som exem- pel att ett regelverk, utöver trossamfund, kan omfatta civilsamhälles- organisationer i form av stiftelser och ideella föreningar. Direktivet öppnar också för andra avgränsningar, såsom att ett regelverk kan träffa samtliga verksamheter med koppling till extremistiska och antidemokratiska stater eller miljöer, finansiering med ett visst syfte eller utländska finansiärer med kopplingar till vissa angivna länder. Direktivet ger utredningen ett utrymme att avgöra vilka rätts- subjekt som ska omfattas av lagen. Som utredningen närmare redo- visar i kapitel 2 är det utredningens bedömning att direktivet tar sikte på den ideella sektorn. Avgränsningen i lagens tillämpningsområde

utgår från denna tolkning.

448

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Registrerade trossamfund och organisatoriska delar

Lagen ska gälla för utländsk finansiering som tas emot av registrerade trossamfund och av sådana registrerade självständiga organisatoriska delar av ett trossamfund som har registrerats enligt lagen om tros- samfund.

Avgränsningen till registrerade trossamfund och deras organisa- toriska delar har valts av två skäl. Registreringen ger en tydlig och offentlig uppgift om vilka rättssubjekt som omfattas av lagen. Detta är en förutsättning för en förutsebar tillämpning. Registrerade tros- samfund är därtill redan föremål för demokrativillkoren i lagen om statsbidrag till trossamfund. Den föreslagna lagen bygger därmed på ett etablerat begrepp och en etablerad rättslig form.

Att även registrerade självständiga organisatoriska delar omfattas särskilt motiveras av att en sådan del kan ta emot utländsk finansier- ing utan att finansieringen passerar moderorganisationen. Att inte uttryckligen omfatta dessa skulle skapa ett utrymme för kringgående. Oregistrerade religiösa sammanslutningar omfattas inte i egenskap

av trossamfund. De kan dock omfattas i den mån de utgör ideella föreningar eller stiftelser med religiöst ändamål enligt punkterna 3 och 4. Valet av associationsform medför därmed inte att en samman- slutning faller utanför lagens tillämpningsområde.

Ideella föreningar och stiftelser med religiöst ändamål

Lagen ska också gälla för ideella föreningar och stiftelser som har reli- giös verksamhet som ändamål och för ideella föreningar och stiftelser vars ändamål är att främja religiös verksamhet.

Avgränsningen träffar två typer av ideella organisationer. Den första är organisationer som själva bedriver religiös verksamhet, men som har valt en annan associationsform än registrerat trossamfund. Den andra är organisationer som inte själva bedriver religiös verksam- het, men vars ändamål är att stödja sådan verksamhet ekonomiskt eller på annat sätt. Stiftelser med ändamål att finansiera kyrkor, moskébyggnader eller andra lokaler för religiös verksamhet eller religiösa utbildningar är exempel på den senare kategorin.

Avgränsningen utgår från ändamålet enligt stadgarna eller stif- telseförordnandet. För ideella föreningar finns inte någon central registreringsskyldighet. Avgränsningen är därmed beroende av en

449

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

bedömning i det enskilda fallet, där den verksamhet som bedrivs i praktiken kan ha betydelse vid sidan av ändamålet enligt stadgarna.

Det förhållandet att en ideell förening inte är registrerad medför inte att den faller utanför lagens tillämpningsområde. En oregistre- rad ideell förening är en juridisk person enligt svensk rätt och kan därför vara mottagare av utländsk finansiering enligt lagen. Den kan också påföras sanktionsavgift enligt 19 §.

Avgränsning till den ideella sektorn

Ekonomiska föreningar, aktiebolag och andra associationer som bedriver näringsverksamhet omfattas inte av lagen, även om de har religiös verksamhet eller främjande av sådan verksamhet som ända- mål. Som utredningen närmare redovisar i kapitel 2 är det utred- ningens bedömning att direktivet tar sikte på bristen på transparens i den ideella sektorn och på organisationer som i huvudsak bedriver verksamhet med allmännyttiga ändamål. Associationsformer med ekonomiskt ändamål kännetecknas däremot av att verksamheten bedrivs i syfte att främja medlemmarnas eller ägarnas ekonomiska intressen, vilket skiljer dem i grunden från de organisationsformer som direktivet avser.

Undantag för huvudmän enligt skollagen

Lagen ska inte gälla när utländsk finansiering tas emot av huvudmän enligt skollagen. Skälet är att det redan finns ett verksamt regelverk och en verksam tillsyn på skolområdet. Som utredningen har redo- visat i kapitel 5 har Skolinspektionen återkallat tillstånd för fristående skolor med konfessionell inriktning i fall där förutsättningarna för verksamheten inte längre har varit uppfyllda. Den befintliga tillsynen ger ett skydd mot att verksamheter på skolområdet stärks genom ut- ländsk finansiering med antidemokratiska syften. En parallell regler- ing skulle innebära dubbelreglering utan tydlig effektivitetsvinst.

Undantaget gäller i den mån finansieringen tas emot av huvud- mannen i denna egenskap. Om en huvudman också är registrerat trossamfund, ideell förening eller stiftelse enligt 2 § första stycket och tar emot finansiering till verksamhet som inte utgör skolverk- samhet, omfattas det mottagandet av lagen.

450

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

10.6Begreppet finansiering

Förslag

Med finansiering ska avses

1.gåvor, bidrag, donationer och lån i form av pengar, andra betal- ningsmedel, kryptotillgångar eller finansiella instrument, och

2.överlåtelse av fast egendom genom gåvor, bidrag eller dona- tioner.

Lån som lämnas av ett kreditinstitut undantas från lagens tillämp- ning.

Skälen för utredningens förslag

Bakgrund och utgångspunkter

Lagen syftar till att hindra sådan utländsk finansiering av trossam- fund samt vissa ideella föreningar och stiftelser som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige eller som motverkar samhällets grundläggande värderingar. För att lagen ska kunna uppnå detta syfte krävs en definition av vad som avses med finansiering som är tillräckligt bred för att träffa de transaktio- ner som motiverar reglering, men samtidigt tillräckligt avgränsad för att inte belasta mottagarna med oproportionerliga krav.

De organisationer som omfattas av lagen är i stor utsträckning ideella organisationer med begränsade administrativa resurser. Det är därför av central betydelse att definitionen av finansiering är enkel att förstå och tillämpa för den som är anmälningspliktig. En defini- tion som förutsätter komplexa bedömningar av marknadsvärden eller villkor för olika transaktioner riskerar att skapa osäkerhet om när anmälningsplikt föreligger och kan leda till att organisationer antingen underlåter att anmäla av okunskap eller tvingas lägga opro- portionerliga resurser på att bedöma sina transaktioner. Mot denna bakgrund har definitionen utformats med förutsebarhet och enkel- het som bärande principer.

451

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Valet att begränsa definitionen till benefika transaktioner

En central fråga vid utformningen av definitionen har varit om den ska omfatta alla former av ekonomiska transaktioner eller begränsas till sådana transaktioner som är benefika, det vill säga sker utan krav på motprestation.

En bred definition som träffar alla transaktioner utan marknads- mässig motprestation skulle visserligen ge ett mer heltäckande skydd mot kringgående, men skulle samtidigt kräva att mottagaren och granskningsmyndigheten i varje enskilt fall bedömer om en transak- tion är marknadsmässig eller inte. En sådan bedömning förutsätter tillgång till information om marknadspriser och villkor som varken mottagaren eller granskningsmyndigheten alltid har möjlighet att inhämta. Risken är att definitionen i praktiken blir svår att tillämpa konsekvent och att mottagarna inte kan förutse när anmälningsplikt uppstår.

Mot denna bakgrund har definitionen begränsats till transaktio- ner som är benefika, det vill säga gåvor, bidrag och donationer. Dessa transaktionstyper är välkända begrepp med en etablerad civilrättslig innebörd och är enkla att identifiera för den som är anmälningspliktig. En mottagare som tar emot ett bidrag eller en donation vet i normal- fallet att det rör sig om en benefik transaktion utan att behöva göra några ytterligare bedömningar. Definitionen är därmed förutsebar och enkel att tillämpa, vilket är av central betydelse för att anmälnings- plikten ska kunna efterlevas i praktiken.

Valet att inkludera lån från andra än kreditinstitut

Lån utgör i andra sammanhang ett vanligt instrument för att ge sken av legitimitet eller ge förklaringar till ekonomiska transaktioner i syfte att dölja transaktionens verkliga syfte eller att dölja det verk- liga ursprunget av medel. Även när det gäller utländsk finansiering kan lån användas på motsvarande sätt. Ett lån som lämnas utan ränta, utan reella säkerhetskrav eller där det saknas avsikt att lånet ska åter- betalas är i ekonomiskt hänseende jämförbart med ett bidrag, men faller formellt utanför en definition som är begränsad till benefika transaktioner. Om lån generellt undantas från definitionen av finan- siering skapas en möjlighet till kringgående av de skyldigheter lagen ställer upp, vilket riskerar att undergräva lagens syfte.

452

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Lån från privatpersoner och företag som inte står under tillsyn innebär att det i praktiken är mycket svårt för granskningsmyndig- heten att kontrollera om villkoren för sådana lån är verkliga. Till skillnad från lån från kreditinstitut, vars verksamhet står under offent- lig tillsyn, kan villkoren för privatlån vara muntliga, informella eller konstruerade i efterhand. Att kräva att granskningsmyndigheten i varje enskilt fall ska bedöma om ett privatlån är marknadsmässigt eller inte skulle lägga en oproportionerlig utredningsbörda på myn- digheten och skapa osäkerhet om när anmälningsplikt föreligger.

Mot denna bakgrund har lån från andra än kreditinstitut uttryck- ligen inkluderats i definitionen. Detta gäller oavsett vilka villkor som gäller för lånet. Denna lösning innebär att mottagaren och gransk- ningsmyndigheten inte behöver göra några bedömningar av om ett privatlån är marknadsmässigt eller inte. Anmälningsplikten inträder så snart ett lån från en privatperson eller företag som inte står under tillsyn uppgår till eller överstiger tröskelvärdet, vilket är enkelt att konstatera och förutse.

Undantaget för kreditinstitut

Lån som lämnas av kreditinstitut undantas från lagens tillämpning. Med kreditinstitut i denna lag avses samma sak som enligt arti- kel 4.1.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/ 2013 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut är före- mål för krav på tillstånd, ägar- och ledningsprövning samt löpande tillsyn av behöriga myndigheter. Skälet är att kreditinstitut är före- mål för ett omfattande och harmoniserat tillsynsramverk inom Euro- peiska unionen (EU) och Europeiska ekonomiska samarbetsområ- det (EES) som ger betryggande förutsättningar för att kreditgivningen sker på affärsmässiga grunder. De risker som lagen syftar till att mot- verka gör sig därför inte typiskt sett gällande vid kreditgivning från sådana institut.

Undantaget gäller för kreditinstitut etablerade inom EU samt i Norge, Island och Liechtenstein, vilka omfattas av direktivet genom EES-avtalet. Kreditinstitut etablerade i tredjeländer utanför EES om- fattas inte av undantaget, även om de kan vara föremål för nationell tillsyn i sitt hemland. Skälet för denna avgränsning är att en bedöm- ning av likvärdigheten hos olika tredjeländers tillsynsramverk skulle

453

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

medföra betydande osäkerhet och vara svår att upprätthålla över tid. Avgränsningen vid EES-gränsen är enkel att tillämpa och förutsebar för mottagarna. Det bör i sammanhanget noteras att kreditinstitut med säte utanför EES som bedriver verksamhet inom EU eller EES via dotterbolag eller filialer som står under tillsyn enligt direktivet omfattas av undantaget i den egenskapen.

Undantaget för kreditinstitut gäller utan att det särskilt uppställs villkor om att kreditgivningen ska vara marknadsmässig. Redan det faktum att lånet lämnas av ett kreditinstitut som står under tillsyn enligt direktivet är tillräckligt för att undantaget ska vara tillämpligt. Att uppställa ett krav på marknadsmässighet även för krediter från kreditinstitut skulle introducera den typ av bedömning av marknads- mässiga villkor som definitionen i övrigt syftar till att undvika och skulle dessutom vara svår att motivera mot bakgrund av att kredit- institutens kreditgivning redan är föremål för ett betryggande till- synsramverk.

Genomlysning av skenhandlingar

Definitionen av finansiering är begränsad till benefika transaktioner. En transaktion som formellt betecknas som något annat än en gåva, ett bidrag eller en donation kan träffas av definitionen om dess verk- liga innebörd är benefik. Vid bedömningen av om en transaktion ut- gör finansiering ska transaktionens verkliga innebörd vara avgörande och inte den beteckning parterna har gett den. Bestämmelsen brukar benämnas genomlysningsregeln.

Genomlysningsregeln är avsedd att träffa uppenbara skenhand- lingar, det vill säga fall där det utan tvekan framgår att en transaktions verkliga innebörd är benefik trots att den formellt betecknas som något annat. Regeln är inte avsedd att träffa gränsfall eller situatio- ner där parterna kan ha olika uppfattningar om transaktionens inne- börd. Bevisbördan för att en transaktion utgör en skenhandling vilar på granskningsmyndigheten.

Genomlysningsregeln är av särskild betydelse för överlåtelser av fast egendom. En överlåtelse som betecknas som ett köp men där vederlaget är rent symboliskt eller uppenbart inte motsvarar egen- domens faktiska värde ska anses utgöra en gåva i lagens mening. Av- sikten är inte att träffa fall där parterna har olika uppfattningar om

454

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

fastighetens värde, utan endast sådana fall där det utan tvekan fram- går att överlåtelsen till sin verkliga innebörd är benefik.

Avgränsningen mot andra tillgångsslag och transaktionstyper

Definitionen är avsiktligt avgränsad till pengar, betalningsmedel, kryptotillgångar, finansiella instrument och fast egendom. Tillhanda- hållande av lös egendom i övrigt, såsom utrustning och fordon, upp- låtelse av nyttjanderätter till fast egendom samt tillhandahållande av utbildningsplatser faller utanför definitionen, även om sådana till- handahållanden sker utan krav på motprestation.

Skälet för denna avgränsning är att hålla lagens tillämpningsområde förutsebart och hanterbart. De tillgångsslag som ingår i definitionen är sådana som typiskt sett används vid finansiering i egentlig mening och som är enkla att identifiera och värdera. Tillhandahållande av lös egendom och nyttjanderätter är visserligen tänkbara instrument för att kringgå definitionen, men bedömningen är att risken för så- dant kringgående är begränsad i förhållande till de transaktioner som primärt motiverar lagen.

Löner och andra ersättningar till företrädare

Definitionen av finansiering omfattar inte löner eller andra ersätt- ningar för arbete som en utländsk finansiär betalar till en enskild fysisk person som är företrädare för en organisation enligt 2 §. En sådan utbetalning utgör inte finansiering enligt 3 § eftersom den är ersättning för arbete och inte en gåva, ett bidrag eller en donation. Lagen riktar sig dessutom mot mottagandet hos den juridiska per- sonen, inte hos enskilda fysiska personer.

En utländsk stat kan i vissa fall finansiera religiös verksamhet i Sverige genom att direkt avlöna religiösa företrädare som är verk- samma i landet. Sådana arrangemang beskrivs närmare i kapitel 6. Frågan om sådana utbetalningar borde omfattas av lagen har över- vägts.

Tröskelvärdet i 6 § motsvarar gränsen i 23 kap. 1 § skatteförfarande- lagen (2011:1244) för skyldigheten att lämna kontrolluppgifter om betalningar från utlandet. Den skyldigheten åvilar den som förmedlar betalningen, vilket innebär att uppgifterna redan finns hos Skatte-

455

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

verket. Det är denna ordning som möjliggör en effektiv tillsyn över anmälningsskyldigheten genom Skatteverkets uppgiftsskyldighet enligt 18 §. Lön betalas typiskt ut månatligt i belopp som i många fall var för sig understiger tröskelvärdet. För att träffa ersättningar till företrädare skulle det därför krävas en lägre tröskel för just så- dana utbetalningar, vilket skulle göra regelverket mer komplicerat och svårare att tillämpa för organisationerna.

De mest skyddsvärda situationerna träffas dessutom redan av andra bestämmelser. Demokrativillkoren i 13 § omfattar uttryck- ligen ageranden av företrädare som agerar inom ramen för verksam- heten. Med företrädare avses enligt vad som anges i kommentaren till 13 § såväl legala företrädare som personer med bestämmande in- flytande över verksamheten eller som i övrigt representerar organi- sationen, däribland religiösa ledare och lärare. Om en religiös före- trädare agerar i strid med demokrativillkoren kan organisationens mottagande av utländsk finansiering förbjudas enligt 13 §. Ett framåt- syftande förbud enligt 14 § kan meddelas om det finns anledning att anta att förbudsgrunden kommer att vara uppfylld även i fram- tiden. Motsvarande ageranden kan därtill medföra att organisatio- nen inte längre uppfyller demokrativillkoren i 5 § lagen om stats- bidrag till trossamfund och därmed förlorar rätten till statsbidrag och statlig avgiftshjälp.

Undantaget för löner är dock begränsat till genuina anställnings- förhållanden. Om en utbetalning som betecknas som lön i realiteten avser annat än ersättning för utfört arbete, eller om en utländsk finansiär genom en mellanhand finansierar organisationen i form av lön till en företrädare, kan utbetalningen träffas av lagen. Bulvan- regeln i 4 § andra stycket innebär att finansiering som ges till för- mån för någon som anges i 4 § första stycket också utgör utländsk finansiering. Principen om transaktionens verkliga innebörd som behandlas under genomlysningsregeln ovan kan på motsvarande sätt göra att en utbetalning som formellt utgör lön men materiellt är finansiering träffas av lagen.

456

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

10.7Begreppen utländsk finansiering och utländsk finansiär

Förslag

Med utländsk finansiering ska avses finansiering från

1.en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folkbok- förd i Sverige,

2.en juridisk person som inte har säte i Sverige, eller

3.en utländsk stat.

Finansiering som ges till förmån för någon som nämns i första stycket ska också utgöra utländsk finansiering.

Finansiering från en mellanstatlig organisation till vilken Sverige är anslutet ska inte utgöra utländsk finansiering.

Den som tillhandahåller utländsk finansiering enligt ska kallas utländsk finansiär.

Skälen för utredningens förslag

Direkt utländsk finansiering

Lagen ska tillämpas på utländsk finansiering. För att lagen ska kunna tillämpas effektivt krävs en tydlig och förutsebar definition av vad som utgör utländsk finansiering. Avgränsningen måste vara fören- lig med EU-rätten och samtidigt tillräckligt vid för att träffa den finansiering som motiverar en reglering.

Utländsk finansiering definieras som finansiering från en fysisk person som inte är svensk medborgare eller folkbokförd i Sverige, från en juridisk person som inte har säte i Sverige eller från en ut- ländsk stat.

För fysiska personer har avgränsningen utformats så att svenska medborgare som bor utomlands kan tillhandahålla finansiering utan att den anses utländsk. På motsvarande sätt anses finansiering från personer som inte är svenska medborgare men som är folkbokförda i Sverige inte vara utländsk. Skälet är att den senare gruppen genom sin folkbokföring har en stark anknytning till Sverige och i regel

457

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

omfattas av svensk skatte- och folkbokföringsrätt på samma sätt som svenska medborgare.

För juridiska personer används säteskriteriet. Det är ett objektivt och förutsebart kriterium som är enkelt att fastställa. Att också väga in ägares eller företrädares medborgarskap skulle göra avgränsningen administrativt betungande och svår att förutse. En juridisk person med säte i Sverige omfattas av svensk associationsrätt oavsett vem eller vilka som äger eller leder den. Om en sådan juridisk person agerar för en utländsk finansiärs räkning kan finansieringen träffas av andra stycket.

För utländska stater har avgränsningen utformats utan ytterligare rekvisit. All finansiering från en utländsk stat utgör utländsk finan- siering oavsett finansieringens ändamål eller den utländska statens politiska inriktning. Att utländska stater behandlas på detta sätt motiveras av att statlig finansiering, oavsett ändamål, direkt aktuali- serar utrikes- och säkerhetspolitiska intressen på ett sätt som finan- siering från privata juridiska personer inte gör.

Förmedlad finansiering

Finansiering kan tillhandahållas av en fysisk eller juridisk person som formellt sett inte är utländsk, men som agerar för en utländsk finan- siärs räkning. Förmedlad finansiering av detta slag är ett etablerat sätt att kringgå regleringar. Av detta skäl anges i andra stycket att finansiering som ges till förmån för någon som omfattas av första stycket också utgör utländsk finansiering. Bestämmelsen träffar både direkta uppdragsförhållanden och mer indirekta former av förmedling. Det avgörande är om förmedlaren i realiteten agerar för någon som anges i 4 § första stycket.

Bestämmelsen kompletterar förbudet mot kringgående i 7 §, men de har olika räckvidd. Andra stycket träffar finansiering som mate- riellt sett utgör utländsk finansiering, oavsett om ett syfte att kring- gå kan visas. Förbudet i 7 § träffar bredare former av kringgående, däribland uppdelning i flera mottaganden, och förutsätter att ett syfte att kringgå föreligger.

458

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Mellanstatliga organisationer

När det gäller finansiering från mellanstatliga organisationer som Sverige är medlem i utgör detta enligt definitionen i 4 § utländsk finansiering. Sverige medverkar emellertid i besluten i dessa orga- nisationer och bidrar till deras finansiering. Sådan finansiering är därför inte problematisk i förhållande till lagens skyddsintressen och bör redan av detta skäl undantas från lagens tillämpning. Vidare skulle det medföra en onödig administrativ börda för mottagare som regelbundet tar emot bidrag från exempelvis EU om sådan finansiering omfattades av lagen. I tredje stycket undantas därför finansiering från sådana organisationer. Undantaget gäller endast organisationer som Sverige är anslutet till.

Utländsk finansiär

Den som tillhandahåller utländsk finansiering ska kallas utländsk finansiär. Begreppet används i flera av lagens bestämmelser, bland annat vid prövningen av om ett mottagande ska förbjudas enligt 12 §.

10.8Anmälningsförfarandet

10.8.1Anmälningsskyldighet vid mottagande av utländsk finansiering över ett visst tröskelvärde

Förslag

Den som avser att ta emot utländsk finansiering till ett värde som överstiger 150 000 kronor ska anmäla mottagandet till gransknings- myndigheten.

Skälen för utredningens förslag

Anmälningsskyldigheten är en grundsten i det granskningssystem som föreslås. Genom anmälan får granskningsmyndigheten känne- dom om förestående mottaganden av utländsk finansiering och kan ta ställning till om det finns skäl att inleda granskning eller förbjuda mottagandet. Utan en anmälningsskyldighet skulle granskningssyste-

459

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

met vara beroende av att myndigheten på annan väg får kännedom om enskilda mottaganden, vilket inte är förenligt med kravet på en effektiv tillsyn.

Anmälningsskyldigheten knyts till mottaganden som överstiger 150 000 kronor. Tröskelvärdet är generöst tilltaget i jämförelse med tröskelvärden i andra länders motsvarande regelverk, vilket har redo- visats i avsnitt 10.3 i samband med bedömningen av lagens förenlig- het med EU-rätten. Det höga tröskelvärdet medför att lagen i högsta grad är proportionerlig och att den administrativa bördan för mot- tagarna är begränsad.

Tröskelvärdet motsvarar därtill gränsen i 23 kap. 1 § skatteför- farandelagen för skyldigheten för den som förmedlar betalningen att lämna kontrolluppgifter om betalningar från utlandet. Att lägga tröskeln på samma nivå är en praktisk och ändamålsenlig lösning. Skatteverket har redan uppgifter om de betalningar som omfattas av anmälningsskyldigheten, vilket möjliggör en effektiv tillsyn genom Skatteverkets uppgiftsskyldighet enligt 18 §.

Tröskelvärdet är satt på en nivå som balanserar behovet av kon- troll mot den administrativa bördan för de organisationer som om- fattas av lagen och för granskningsmyndigheten. Utländsk finan- siering är som utgångspunkt inte problematisk. En lägre tröskel skulle medföra en omfattande administrativ börda för mottagarna och en betydande mängd anmälningsärenden för granskningsmyn- digheten. Mottaganden som understiger tröskelvärdet kan dessutom alltid bli föremål för granskning enligt 10 §, om det finns anledning att anta att mottagandet kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige.

Tröskelvärdet är värdebaserat och knutet till varje enskilt mot- tagande. Det innebär att tröskeln gäller per finansieringstillfälle och inte sammanlagda mottaganden under en viss period. Frågan om åter- kommande eller uppdelade mottaganden behandlas i stället genom förbudet mot kringgående i 7 §.

Anmälningsskyldigheten åvilar mottagaren. Skälet är att det är mottagaren som har den faktiska kännedomen om finansieringen och som typiskt sett har en organisatorisk struktur som möjliggör fullgörande av skyldigheten. Att lägga skyldigheten på den utländ- ska finansiären skulle vara svårt att förena med tillsynssystemets effektivitet och med anspråket att lagen ska vara enkel att tillämpa.

460

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

10.8.2Tiden för anmälan

Förslag

Anmälan ska göras senast en månad innan det första mottagandet och får avse flera mottaganden. Om det finns särskilda skäl får anmälan göras senare. Anmälan ska då göras utan dröjsmål från det att den anmälningsskyldige fick kännedom om de omständig- heter som föranleder anmälningsskyldigheten.

Skälen för utredningens förslag

Anmälan ska som huvudregel göras senast en månad innan det första mottagandet. Tiden ger granskningsmyndigheten tillräckligt utrymme för att ta ställning till om granskning ska inledas och, om så sker, för att fatta beslut innan mottagandet. Det är en förutsättning för gransk- ningssystemets effektivitet att granskning kan ske innan finansier- ingen tas emot, eftersom syftet är att förhindra att finansiering med antidemokratiska syften kommer mottagarna till del.

Att anmälan får avse flera mottaganden är en praktisk lösning för återkommande finansiering. En organisation som regelbundet tar emot finansiering från samma finansiär behöver inte göra en ny anmälan för varje enskild överföring, förutsatt att anmälan ger gransk- ningsmyndigheten tillräckligt underlag för bedömningen. Detta minskar den administrativa bördan utan att försämra granskningens effektivitet.

Huvudregeln om anmälan en månad i förväg förutsätter att den anmälningsskyldige känner till mottagandet i tid. Det är inte alltid fallet. En finansiering kan komma helt oväntat, eller den anmälnings- skyldige kan ha anledning att tro att en mindre gåva inte når upp till tröskelvärdet, men sedan visa sig göra det. För sådana situatio- ner finns en undantagsregel om särskilda skäl. Anmälan ska då göras utan dröjsmål från det att den anmälningsskyldige fick kännedom om de omständigheter som föranleder anmälningsskyldigheten.

Undantaget är avsett att tillämpas restriktivt. Det räcker inte att den anmälningsskyldige har glömt att anmäla i tid eller har varit oaktsam. Det krävs att det objektivt sett funnits omständigheter som hindrat den anmälningsskyldige från att göra anmälan i tid.

461

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Bedömningen av om det finns särskilda skäl ska göras av gransknings- myndigheten.

10.8.3Anmälans innehåll

Förslag

En anmälan ska innehålla uppgifter om

1.finansieringens art, storlek och ändamål samt beräknad tid- punkt för mottagandet,

2.den anmälningsskyldiges identitet och säte samt dess styrelse- ledamöter eller motsvarande befattningshavare, och

3.den utländska finansiärens identitet och, om finansiären är en fysisk person, medborgarskap, eller i annat fall säte samt sty- relseledamöter eller motsvarande befattningshavare.

Skälen för utredningens förslag

Allmänna utgångspunkter

En anmälan ska innehålla uppgifter som gör det möjligt för gransk- ningsmyndigheten att bedöma om det finns skäl att inleda en gransk- ning av mottagandet och om mottagandet ska förbjudas. Uppgif- ternas innehåll och avgränsning är av central betydelse eftersom underlåtenhet att göra en anmälan samt lämnande av oriktiga upp- gifter är straffsanktionerade enligt 27 §. Legalitetsprincipen i 2 kap. 10 § regeringsformen ställer krav på att straffansvarets yttre gränser framgår av lag. Eftersom 27 § hänvisar till anmälan enligt 6 §, måste därför 6 § ange vilka uppgifter som ska lämnas i en sådan anmälan.

Uppgifter om finansieringen

Uppgifter om finansieringens art, storlek och ändamål samt beräknad tidpunkt för mottagandet är centrala för granskningsmyndighetens bedömning.

462

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Med art avses vilken egendom finansieringen gäller, det vill säga om den avser pengar, andra betalningsmedel, kryptotillgångar, finan- siella instrument eller fast egendom enligt 3 §. Uppgiften behövs eftersom tröskelvärdet om 150 000 kronor även kan uppnås genom finansiering i annan form än pengar. Uppgift om storlek avser finan- sieringens värde, och uppgift om ändamål avser mottagarens avsedda användning. Uppgift om beräknad tidpunkt för mottagandet behövs för att myndigheten ska kunna fatta beslut innan mottagandet sker.

Uppgifter om den anmälningsskyldige

Anmälningsskyldiga enligt 2 § är alltid juridiska personer. Uppgif- ter om den anmälningsskyldiges identitet och säte är av grundläggande betydelse för att den anmälningsskyldige ska kunna identifieras och för att myndighetens beslut ska kunna delges korrekt. Uppgifter om styrelseledamöter eller motsvarande befattningshavare behövs för att granskningsmyndigheten ska kunna bedöma vilka personer som leder den juridiska personen. Denna bedömning är särskilt viktig vid prövning enligt 13 §, som tar sikte på mottagarens och dess före- trädares agerande.

Uppgifter om den utländska finansiären

Uppgiften om finansiärens identitet är nödvändig för gransknings- myndighetens bedömning enligt 12 och 13 §§. När finansiären är en fysisk person ska medborgarskap anges. När finansiären är en juridisk person ska i stället uppgift lämnas om säte samt styrelseleda- möter eller motsvarande befattningshavare. Att medborgarskap eller säte ska anges följer av att det är den omständigheten som avgör om finansieringen är utländsk enligt 4 §.

Uttrycket styrelseledamöter eller motsvarande befattningshavare

Uttrycket motsvarar den terminologi som används i lagen (2017:631) om registrering av verkliga huvudmän och har behandlats utförligt i förarbetena till den lagen.16 Att använda samma terminologi som i

16Se prop. 2016/17:173 s. 467 ff.

463

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

registerlagen har flera fördelar. För det första anknyter det till ett etablerat begrepp med ett definierat tillämpningsområde. För det andra fungerar uttrycket för hela den personkrets som kan vara aktu- ell som finansiär, inbegripet utländska juridiska personer vars led- ningsorgan kan ha andra beteckningar än i svensk rätt.

Med styrelseledamöter avses de personer som ingår i den juridiska personens styrelse. Med motsvarande befattningshavare avses perso- ner som utan att formellt vara styrelseledamöter har en motsvarande ställning i den juridiska personen. Vad som närmare avses med mot- svarande befattningshavare får avgöras utifrån förhållandena i det enskilda fallet och med ledning av hur begreppet tillämpats i anslut- ning till registerlagen.

10.8.4Närmare föreskrifter om anmälans innehåll

Förslag

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka närmare uppgifter en anmälan ska innehålla.

Skälen för utredningens förslag

De uppgifter som framgår av 6 § tredje stycket är dels så centrala för anmälningsskyldighetens fullgörande, dels så nära kopplade till straffansvaret enligt 27 §, att de behöver anges i lag. Samtidigt är det varken lämpligt eller nödvändigt att i lag reglera varje detalj i anmä- lans innehåll. Vissa uppgifter är av sådan teknisk eller kompletterande art att de bör kunna regleras i förordning eller myndighetsföreskrif- ter. Bemyndigandet i 6 § fjärde stycket möjliggör en sådan reglering.

Bemyndigandet avser precisering av de uppgifter som anges i lag- texten, inte utvidgning till nya uppgiftskategorier. Sådana utvidg- ningar skulle aktualisera frågor om straffansvarets räckvidd och kräva lagstöd. Föreskriftsnivån är alltså begränsad till att närmare bestämma innehållet i de uppgifter som redan framgår av lag.

Utredningen bedömer att följande frågor lämpligen regleras på föreskriftsnivå. När det gäller uppgifter om styrelseledamöter eller motsvarande befattningshavare enligt andra och tredje punkterna

464

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

kan föreskrifter ange vilka personuppgifter som ska lämnas om varje person, exempelvis namn, födelsedatum och kontaktuppgifter. Mot- svarande uppgifter kan behövas om firmatecknare eller andra perso- ner med särskild behörighet att företräda den juridiska personen.

När det gäller uppgifter om den utländska finansiären kan före- skrifter precisera vilka identifierande uppgifter som ska lämnas ut- över medborgarskap eller säte. För fysiska finansiärer kan det röra sig om födelsedatum och bosättningsland. För juridiska finansiärer kan det röra sig om registreringsuppgifter, utländskt identifikations- nummer eller motsvarande samt uppgifter om ägarstruktur.

När finansieringen ges i annan form än pengar behöver anmälan innehålla uppgift om egendomens värde. Föreskrifter kan precisera hur värdet ska fastställas och styrkas, exempelvis genom värderings- intyg eller annan dokumentation. När finansieringen ges i utländsk valuta behövs regler om omräkningskurs och tidpunkt för omräkning.

Föreskrifter kan också reglera vilka handlingar som ska bifogas anmälan, såsom stadgar, stiftelseförordnande, avtal om finansieringen eller värderingsunderlag, samt formerna för hur en anmälan ska läm- nas, inbegripet möjligheten att använda elektroniska formulär.

10.8.5Förenlighet med 2 kap. 2 och 3 §§ regeringsformen

Bedömning

Anmälningsskyldighetens krav på uppgifter om styrelseledamöter eller motsvarande befattningshavare i organisationer med religiöst eller annat sådant ändamål är förenligt med 2 kap. 2 och 3 §§ reger- ingsformen.

Skälen för utredningens bedömning

Lagen omfattar registrerade trossamfund, ideella föreningar och stif- telser med religiös verksamhet som ändamål samt sådana föreningar och stiftelser vars ändamål är att främja religiös verksamhet (2 §).

Kravet på att i anmälan ange uppgifter om styrelseledamöter eller motsvarande befattningshavare aktualiserar skyddet i 2 kap. 2 § regeringsformen mot att tvingas ge till känna sin åskådning i poli-

465

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

tiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende samt förbu- det mot åsiktsregistrering i 2 kap. 3 § regeringsformen.

Motsvarande fråga har behandlats i betänkandet Ett nytt regelverk mot penningtvätt och finansiering av terrorism (SOU 2024:58) avse- ende registrering av ledande befattningshavare i juridiska personer som saknar verklig huvudman.17 Utredningen konstaterade att sådan registrering inte innebär en rättighetsinskränkning enligt de nämnda grundlagsbestämmelserna. Skälen är dels att syftet med registrer- ingen inte är att avslöja åskådning, dels att den som åtagit sig ett uppdrag som styrelseledamot i en organisation med religiöst eller annat sådant ändamål därmed har gett sig själv till känna som före- trädare för organisationen. Bedömningen ligger i linje med äldre för- arbetsuttalanden om att en rättighetsbegränsning föreligger endast om en sådan begränsning är uttryckligen eller underförstått åsyftad i regleringen.18

Utredningen gör motsvarande bedömning i detta betänkande. Syftet med anmälningsskyldigheten enligt 6 § är att möjliggöra en effektiv tillsyn över utländsk finansiering av de i 2 § angivna rätts- subjekten, inte att avslöja enskildas åskådning. En rättighetsbegräns- ning är varken uttryckligen eller underförstått åsyftad. Ett krav på att uppge åskådning ingår inte heller som ett naturligt led i regler- ingen. De uppgifter som ska lämnas avser personer som genom sina uppdrag redan har framträtt som företrädare för den juridiska perso- nen. Uppgiftskravet är därför förenligt med 2 kap. 2 och 3 §§ reger- ingsformen.

10.8.6Förbud mot kringgående

Förslag

Utländsk finansiering ska inte få tas emot i syfte att kringgå an- mälningsskyldigheten i 6 § genom att finansieringen delas upp i flera mottaganden eller förmedlas via mellanhänder.

17SOU 2024:58 avsnitt 8.3.2.

18Prop. 1975/76:209 s. 153 f.

466

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Skälen för utredningens förslag

Anmälningsskyldigheten kan kringgås på flera sätt. Den utländska finansiären kan dela upp finansieringen i flera mottaganden som var för sig understiger tröskelvärdet. Finansieringen kan också förmedlas via mellanhänder så att den formellt framstår som inhemsk. Om så- dana förfaranden inte träffas av lagen riskerar granskningssystemet att förlora i effektivitet och legitimitet.

Förbudet mot kringgående i 7 § innebär att utländsk finansiering inte får tas emot i syfte att kringgå anmälningsskyldigheten genom uppdelning eller förmedling. Förbudet träffar mottagaren av finan- sieringen. Påföljden består i att mottagandet kan föranleda sanktions- avgift och, om förutsättningarna för förbud i övrigt är uppfyllda, ligga till grund för förbud enligt 12 eller 13 §.

Förbudet förutsätter ett syfte att kringgå. Mottagaren måste ha mottagit finansieringen för att kringgå anmälningsskyldigheten. En uppdelning av finansiering som följer naturligt av förhållandet mellan parterna och som har en självständig affärsmässig grund träffas inte av förbudet. Bevisbördan för att ett syfte att kringgå föreligger vilar på granskningsmyndigheten. Vid bedömningen kan beaktas omstän- digheter som tidsmässig närhet mellan mottaganden, samband mel- lan finansiärerna och frånvaro av sakliga skäl för uppdelningen.

Förbudet kompletterar bulvanregeln i 4 § andra stycket men har en annan räckvidd. Enligt 4 § andra stycket utgör finansiering som ges till förmån för någon som anges i första stycket utländsk finan- siering, oavsett om ett syfte att kringgå föreligger. Förbudet i 7 § träffar i stället mottaganden där mottagaren genom uppdelning eller förmedling försökt kringgå anmälningsskyldigheten. De två bestäm- melserna träffar olika delar av samma övergripande problematik.

467

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

10.9Granskningsmyndighetens prövning

10.9.1Granskningsmyndighetens åtgärder när anmälan är fullständig

Förslag

När en anmälan är fullständig ska granskningsmyndigheten besluta att antingen lämna anmälan utan åtgärd eller inleda en granskning av mottagandet av den utländska finansieringen.

En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mottagandet ska förbjudas enligt 12 eller 13 §§.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen reglerar granskningsmyndighetens initiala prövning. När en anmälan är fullständig ska myndigheten antingen lämna an- mälan utan åtgärd eller inleda en granskning av mottagandet. Kon- struktionen är ett tvåstegsförfarande där den inledande prövningen sker på underlag som anmälaren själv lämnar in.

Den inledande prövningen behövs eftersom de allra flesta anmäl- ningar kan förväntas avse mottaganden som inte ger anledning till granskning. Det skulle inte vara förenligt med kraven på effektivi- tet, enkelhet och snabbhet att låta varje anmälan automatiskt leda till en mer ingående granskning. Att i stället låta granskningsmyndig- heten i ett första skede ta ställning till om granskning är motiverad ger ett system som tar i anspråk myndighetens utredningsresurser och berörda organisationers tid endast när det finns konkret anled- ning till det.

En granskning ska inledas om det finns anledning att anta att mot- tagandet ska förbjudas enligt 12 eller 13 §. Uttrycket anledning att anta anger en låg misstankegrad men förutsätter ändå att det finns konkreta omständigheter som motiverar bedömningen. Gransknings- myndigheten ska därmed inte inleda granskning på rent abstrakta grunder. Om det inte finns sådan anledning ska anmälan lämnas utan åtgärd.

Lagen anger ingen tidsfrist för det inledande beslutet. Av 9 § förvaltningslagen följer emellertid att ärenden ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäker-

468

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

heten eftersätts. Eftersom mottagaren enligt 11 § inte får ta emot finansieringen förrän beslut har fattats är det av särskild vikt att ärendet handläggs skyndsamt av granskningsmyndigheten.

10.9.2Förutsättningar för att inleda en granskning vid anmälningsskyldighet

Förslag

Granskningsmyndigheten ska få besluta att inleda en granskning om det finns anledning att anta att

1.en anmälningsskyldig mottagare har låtit bli att göra en anmä- lan enligt 6 §,

2.anmälningsskyldigheten enligt 6 § har kringgåtts,

3.ett villkor som har meddelats enligt 15 § inte har följts, eller

4.ett förbud som har meddelats enligt 12, 13 eller 14 § inte har följts.

Rätten att under sådana förhållanden inleda en granskning ska även gälla utländsk finansiering som redan har mottagits.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen ger granskningsmyndigheten rätt att på eget initiativ inleda granskning i fyra situationer. Den första är när det finns anled- ning att anta att en anmälningsskyldig har låtit bli att anmäla ett an- mälningspliktigt mottagande. Den andra är när det finns anledning att anta att anmälningsskyldigheten har kringgåtts. Den tredje och fjärde avser misstanke om överträdelse av villkor respektive förbud. En anmälningsskyldighet utan en motsvarande rätt att granska

de fall där anmälan uteblir eller där lagen i övrigt åsidosätts skulle vara verkningslös. Granskningsmyndigheten kan få kännedom om situationer som föranleder granskning på flera sätt, däribland genom Skatteverkets uppgiftsskyldighet enligt 18 §, tips från andra myndig- heter eller från allmänheten samt genom egen omvärldsbevakning.

469

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Uttrycket anledning att anta innebär att det krävs konkreta om- ständigheter som motiverar bedömningen. Rena spekulationer eller obekräftade rykten räcker inte. Avgränsningen säkerställer att rätten att inleda granskning utan föregående anmälan inte används slentrian- mässigt utan endast när det finns ett påvisbart skäl.

En granskning enligt denna bestämmelse kan avse även finansier- ing som redan har tagits emot. Det skiljer denna bestämmelse från

8 §, som tar sikte på den anmälningsskyldighet som föregår mottagan- det. Om granskningen leder till att förutsättningarna för förbud är uppfyllda ska granskningsmyndigheten meddela förbud enligt 12 eller 13 §. Vid behov kan ett framåtsyftande förbud enligt 14 § också meddelas.

10.9.3Förutsättningar för att inleda en granskning oavsett om mottagaren är anmälningsskyldig

Förslag

Oavsett om mottagaren är anmälningsskyldig enligt 6 § ska gransk- ningsmyndigheten få besluta att inleda en granskning om det finns anledning att anta att ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige.

Rätten att under sådana förhållanden inleda en granskning ska även gälla utländsk finansiering som redan har mottagits.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen ger granskningsmyndigheten rätt att inleda gransk- ning av mottaganden av utländsk finansiering oavsett om mottagan- det omfattas av anmälningsskyldighet enligt 6 §. Bestämmelsen tar därmed sikte på mottaganden som inte överstiger tröskelvärdet 150 000 kronor och som av den anledningen inte utlöser anmälnings- skyldighet.

Tröskelvärdet i 6 § är satt på en nivå som balanserar behovet av kontroll mot den administrativa bördan, vilket har utvecklats i av- snitt 10.8.1. Tröskelvärdet är dock inte någon absolut gräns för granskningssystemets räckvidd. Mottaganden som understiger

470

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

tröskelvärdet kan i enskilda fall vara ägnade att inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Att helt avskärma sådana mottaganden från granskningssystemet skulle försvaga syste- met utan något egentligt skyddsändamål.

Bestämmelsen är begränsad till de skyddsintressen som anges i

12 §, det vill säga Sveriges säkerhet och allmän ordning i Sverige. Demokrativillkoren i 13 § utgör inte en självständig grund för att inleda granskning enligt denna bestämmelse. Skälet är att 13 § tar sikte på mottagarens och dess företrädares agerande, inte på risker som följer av finansiärens identitet eller den utländska kopplingens art. Om en granskning enligt denna bestämmelse leder till att även förutsättningarna för förbud enligt 13 § visar sig uppfyllda hindrar dock detta inte att förbud meddelas på den grunden.

Uttrycket anledning att anta gäller även här och innebär att det krävs konkreta omständigheter som motiverar bedömningen. Bestäm- melsen är förenlig med EU-rättens krav på proportionalitet och rätts- säkerhet, vilket har utvecklats i avsnitt 10.3.

10.10Förutsättningar för mottagande av utländsk finansiering

Förslag

Utländsk finansiering som omfattas av anmälningsskyldighet ska bara få tas emot om

1.anmälan om mottagandet av den utländska finansieringen har lämnats utan åtgärd enligt 8 §, eller

2.mottagandet av den utländska finansieringen har godkänts vid en granskning.

Om granskningsmyndigheten har inlett en granskning enligt 8, 9 eller 10 § ska den utländska finansieringen bara få tas emot om mottagandet har godkänts vid granskningen.

471

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen reglerar när ett mottagande av utländsk finansiering får genomföras. Den anmälningsskyldige befinner sig under hand- läggningstiden i ett vänteläge. Mottagandet får inte ske förrän gransk- ningsmyndigheten har fattat ett beslut om att antingen lämna anmä- lan utan åtgärd eller, efter granskning, godkänna mottagandet.

Konstruktionen är central för granskningssystemets effektivitet. En ordning där mottagaren skulle få ta emot finansieringen redan när anmälan görs, eller under pågående granskning, skulle göra gransk- ningens preventiva funktion utan verkan. Sådana medel som redan har överförts kan vara svåra att återkalla, och i vissa fall kan finansier- ingen ha haft sin avsedda effekt på mottagarens verksamhet innan granskningsmyndigheten hinner pröva ärendet.

Vänteläget innebär en begränsning för mottagaren. Lagen anger ingen tidsfrist för granskningsmyndighetens beslut, men 9 § förvalt- ningslagen ställer krav på skyndsam handläggning. Att gransknings- myndigheten prioriterar dessa ärenden är nödvändigt, eftersom långa handläggningstider kan medföra att organisationer som är beroende av finansieringen för sin löpande verksamhet drabbas oproportio- nerligt.

10.11 Förbud mot att ta emot utländsk finansiering

10.11.1Förbud om mottagandet kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige

Förslag

Ett mottagande av utländsk finansiering ska förbjudas om mot- tagandet kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Vid prövningen ska granskningsmyndigheten beakta omständigheter kring både mottagaren av den utländska finansieringen och den utländska finansiären.

472

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen är en av de centrala förbudsbestämmelserna i lagen och svarar mot lagens första syfte enligt 1 §. Förbudet gäller mot- taganden av utländsk finansiering som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. De båda förbudsgrunderna har olika EU-rättslig status. Förbud som grundas på Sveriges säker- het faller utanför EU-rättens tillämpningsområde enligt artikel 4.2 i EU-fördraget, medan förbud som grundas på allmän ordning om- fattas av EU-rätten enligt artikel 65.1 b i EUF-fördraget. Lagens förenlighet med EU-rätten har behandlats i avsnitt 10.3.

Behovet av en sådan förbudsgrund framgår av kapitel 4 och 6. Säkerhetsläget i Sverige är fortsatt allvarligt. Främmande makt be- driver säkerhetshotande verksamhet, och utländsk finansiering kan i vissa fall användas som ett verktyg för att etablera plattformar för sådan verksamhet, för att skapa beroenden eller för att påverka in- riktningen av en organisations verksamhet. Mot den bakgrunden behövs ett särskilt rättsligt instrument som gör det möjligt för en granskningsmyndighet att förbjuda mottaganden av utländsk finan- siering när konkreta omständigheter i ett enskilt fall medför att mot- tagandet kan inverka skadligt på de skyddade intressena.

Innebörden av uttrycken Sveriges säkerhet och allmän ordning samt sambandet mellan dem behandlas i avsnitt 10.2.1.

Förbudsgrunden förutsätter en konkret och påvisbar risk. En abstrakt eller hypotetisk risk är inte tillräcklig. Att finansieringen är utländsk är inte i sig ett tillräckligt skäl för förbud. Prövningen ska grundas på en sammantagen bedömning av samtliga relevanta omständigheter i det enskilda fallet. Bedömningen ska beakta om- ständigheter kring både mottagaren och finansiären, vilket framgår av andra stycket. Att prövningen tar sikte på det specifika mottagan- det, i stället för att bygga på en generell presumtion om att utländsk finansiering är problematisk, är en förutsättning för att lagen ska vara förenlig med EU-rättens krav på proportionalitet och rätts- säkerhet.

Relevanta omständigheter kring mottagaren och finansiären om- fattar tidigare mottaganden som har inverkat eller kunnat inverka skadligt på skyddsintressena, beroendeförhållanden som inskränker mottagarens oberoende och självständighet, samt omständigheter kring finansiärens ställning. Det kan beaktas om finansiären är före-

473

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

mål för internationella sanktioner eller har kopplingar till andra finan- siärer eller stater som är det. Det kan också beaktas om finansiären är statsknuten, exempelvis om representanter för en utländsk stat utövar ett bestämmande inflytande över finansiären, eller om finan- siären har kopplingar till underrättelsetjänster eller andra statliga organ i ett land vars regering bedriver en politik som är fientlig mot Sverige eller som annars står i strid med demokratiska värden.

En viktig omständighet är det politiska och rättsliga systemet i det land där finansiären har medborgarskap eller säte, eller till vilket finansiären har nära koppling. Finansiering från finansiärer med nära koppling till stater som inte är demokratier eller som systematiskt och allvarligt kränker grundläggande mänskliga rättigheter kan inne- bära en risk för att mottagandet inverkar skadligt på allmän ordning i Sverige. Sådana stater bedriver en politik som är oförenlig med de värden som det svenska samhället och EU-rätten vilar på enligt arti- kel 2 i EU-fördraget. Vid bedömningen kan det beaktas om staten saknar fria och rättvisa val eller ett oberoende rättsväsende, syste- matiskt diskriminerar personer på grund av kön, sexuell läggning, etnicitet eller religiös tillhörighet, kriminaliserar samkönade relatio- ner, inskränker religionsfriheten, eller på annat sätt systematiskt kränker grundläggande mänskliga rättigheter enligt Europakonven- tionen och EU:s rättighetsstadga. Det kan också beaktas om finan- siären är statsägd, statskontrollerad eller på annat sätt agerar i en sådan stats intresse. De exempel som har angetts är inte uttömmande. De har valts ut eftersom de speglar rättigheter som har ett särskilt nära samband med de skyddsintressen som lagen värnar enligt 1 §, och med de grundläggande värderingar som ligger till grund för demo- krativillkoren i 13 §. I stater som systematiskt åsidosätter dessa rättig- heter är vissa grupper, däribland kvinnor och personer som diskri- mineras på grund av sexuell läggning eller könsidentitet, särskilt utsatta. Finansiering från eller via sådana stater riskerar att verka i en riktning som strider mot de värden lagen värnar. De omständig- heter som exemplifieras ovan kan motivera ett förbud även när finan- siären saknar koppling till en utländsk stat. Det gäller exempelvis när finansiären eller dennes företrädare själv främjar våld för ideo- logiska syften eller har koppling till våldsbejakande extremism eller andra antidemokratiska miljöer.

Dessa omständigheter är inte i sig tillräckliga för att motivera ett förbud. Det krävs en sammantagen bedömning av om mottagandet

474

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Att en sammantagen bedömning krävs har valts för att säker- ställa att förbud endast meddelas när det finns en konkret risk i det enskilda fallet. En förteckning över omständigheter som självständigt skulle utlösa ett förbud skulle annars riskera att stå i strid med EU- rättens krav på proportionalitet.

Bestämmelsen saknar, till skillnad från 13 §, en möjlighet att under- låta förbud om det finns särskilda skäl. Det är ett medvetet val. Kravet på proportionalitet tillgodoses i stället genom rekvisitets utformning. Förbud får meddelas endast om det föreligger en konkret risk för skadlig inverkan, och om sådan risk kan minskas till en godtagbar nivå genom villkor enligt 15 § ska villkor väljas i stället för förbud. Den proportionalitetstrappa som lagen är uppbyggd kring har be- handlats i avsnitt 10.3.

Förbud enligt bestämmelsen tar sikte på det specifika mottagande som har prövats. Bestämmelsen ger inte stöd för ett framåtsyftande förbud. Sådana förbud regleras i 14 § och behandlas i avsnitt 10.11.3.

10.11.2 Förbud på grund av demokrativillkoren

Förslag

Ett mottagande av utländsk finansiering ska förbjudas om den som tar emot finansieringen eller någon av dess företrädare som agerar inom ramen för verksamheten

1.utövar våld, tvång eller hot mot en person eller på annat sätt kränker en persons grundläggande fri- och rättigheter,

2.diskriminerar personer eller grupper av personer eller på annat sätt bryter mot principen om alla människors lika värde,

3.försvarar, främjar eller uppmanar till sådana ageranden som anges i 1 eller 2, eller

4.motarbetar det demokratiska styrelseskicket.

475

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Förbud enligt punkterna 1–4 ovan får underlåtas om det finns särskilda skäl. Vid denna bedömning ska det särskilt beaktas om

1.den juridiska personen har tagit avstånd från agerandet,

2.den juridiska personen har vidtagit adekvata åtgärder för att säkerställa att agerandet inte upprepas,

3.det är fråga om ett enstaka agerande, och

4.agerandet ligger långt tillbaka i tiden.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen är den andra av lagens centrala förbudsbestämmelser och svarar mot lagens andra syfte enligt 1 §. Den prövning som ska göras enligt 13 § skiljer sig från den som ska göras enligt 12 §. Demo- krativillkoren tar sikte enbart på mottagarens och dess företrädares agerande och inte på finansiärens identitet eller var finansieringen kommer ifrån.

Demokrativillkoren i 13 § första stycket är utformade med 5 § lagen om statsbidrag till trossamfund som förebild. Skälen för det är flera. Demokrativillkoren har genomgått en omfattande beredning och en samlad omarbetning, vilket har resulterat i en enhetlig utform- ning för stöd ur Allmänna arvsfonden, statsbidrag till civilsamhället och stöd till trossamfund.19 En enhetlig utformning av demokrati- villkoren bidrar till förutsebarhet och rättssäkerhet i tillämpningen och underlättar erfarenhetsutbyte mellan myndigheter. Att avvika från denna utformning skulle riskera att skapa parallella tolkningar för samma grupper av mottagare. Till detta kommer att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) föreslås vara gransk- ningsmyndighet enligt denna lag, se avsnitt 11.4.5, och har erfaren- het av att tillämpa motsvarande villkor inom ramen för annan stöd- givning.

De fyra ageranden som anges i 13 § första stycket täcker de cen- trala värderingar som det svenska samhället vilar på och som kommer till uttryck i 1 kap. 2 § och 2 kap. regeringsformen. Det rör sig om utövande av våld, tvång eller hot mot en person eller andra kränk- ningar av grundläggande fri- och rättigheter, diskriminering eller

19Prop. 2023/24:119 s. 61 ff.

476

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

andra överträdelser av principen om alla människors lika värde, för- svarande, främjande av eller uppmaning till sådana ageranden, samt motarbetande av det demokratiska styrelseskicket. För närmare led- ning om vilka ageranden som omfattas av respektive punkt hänvisas till de utförliga övervägandena i propositionen Statens stöd till trossam- fund och civilsamhället – enhetliga och rättssäkra villkor (prop. 2023/ 24:119).20

Förbudet aktualiseras endast om agerandet sker inom ramen för verksamheten. Med uttrycket avses i vid bemärkelse de sammanhang som mottagaren förekommer i, vilket har utvecklats i prop. 2023/ 24:119 och som utgör ledning för tillämpningen även av denna lag.21 Aktiviteter som mottagaren själv anordnar utgör en del av verksam- heten. Detsamma gäller när en företrädare som representant för mot- tagaren deltar i sammanhang som anordnats av en annan aktör. Privata uttalanden eller ageranden av en företrädare som saknar koppling till funktionen som företrädare omfattas däremot inte.

Med företrädare avses inte enbart legala företrädare utan även andra personer som har ett bestämmande inflytande över verksam- heten eller i övrigt kan anses representera mottagaren internt eller gentemot allmänheten. Det kan exempelvis röra sig om religiösa ledare, lärare eller styrelseledamöter. Den närmare avgränsningen av begreppet följer av prop. 2023/24:119.22

Av 13 § andra stycket följer att förbud får underlåtas om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om mottaga- ren har tagit avstånd från agerandet, om adekvata åtgärder har vid- tagits för att säkerställa att agerandet inte upprepas, om det är fråga om ett enstaka agerande och om agerandet ligger långt tillbaka i tiden. Bestämmelsen motsvarar 6 § lagen om statsbidrag till trossam- fund. Innebörden av rekvisitet och de fyra omständigheterna har behandlats utförligt i prop. 2023/24:119, och dessa överväganden ska tjäna som ledning även vid tillämpningen av förevarande bestäm- melse.23

Prövningen enligt 13 § och prövningen enligt 12 § är självstän- diga och kan aktualiseras var för sig eller samtidigt. Förhållandet mellan paragraferna har behandlats i avsnitt 10.2.

20Prop. 2023/24:119 s. 96 ff.

21Prop. 2023/24:119 s. 103 f.

22Prop. 2023/24:119 s. 102 f.

23Prop. 2023/24:119 s. 114 ff.

477

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

10.11.3 Framåtsyftande förbud

Förslag

Om förutsättningarna för förbud enligt 12 eller 13 § är uppfyllda och det finns anledning att anta att mottagaren även i framtiden kommer att ta emot utländsk finansiering som uppfyller förbuds- grunderna, ska granskningsmyndigheten få förbjuda mottagaren att ta emot utländsk finansiering från en särskild finansiär eller, om ett sådan förbud inte är tillräckligt, att alls ta emot utländsk finansiering. Ett sådant beslut får inte grundas på demokrativill- koren om det finns särskilda skäl att underlåta ett förbud.

Ett framåtsyftande förbud ska gälla i ett år. Granskningsmyn- digheten ska få besluta om förlängning med ett år i taget om förut- sättningarna alltjämt är uppfyllda.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen ger granskningsmyndigheten möjlighet att meddela ett framåtsyftande förbud när ett förbud mot ett specifikt mottagande enligt 12 eller 13 § inte är tillräckligt för att förebygga skadlig inver- kan på skyddsintressena eller för att säkerställa att demokrativillkoren upprätthålls. Bestämmelsen tar sikte på situationer där problemet är strukturellt och inte begränsat till det enskilda mottagandet som har granskats.

Förutsättningarna för ett framåtsyftande förbud är två. För det första ska förutsättningarna för förbud enligt 12 eller 13 § vara upp- fyllda. För det andra ska det finnas anledning att anta att mottagaren även i framtiden kommer att ta emot utländsk finansiering som upp- fyller förbudsgrunderna. Uttrycket anledning att anta anger en låg misstankegrad men förutsätter konkreta omständigheter som moti- verar bedömningen. Rena spekulationer eller obekräftade misstankar räcker inte.

Bestämmelsen är utformad som en proportionalitetstrappa. Granskningsmyndigheten ska i första hand överväga ett förbud som avser en särskild finansiär. Ett sådant förbud är mer proportioner- ligt och träffar problemet mer precist i situationer där det främst är finansiären som är problematisk. Endast om ett finansiärsförbud inte är tillräckligt får granskningsmyndigheten meddela ett generellt

478

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

förbud mot att mottagaren alls tar emot utländsk finansiering. Kon- struktionen säkerställer att den minst ingripande åtgärden prövas först.

Av andra stycket följer att ett framåtsyftande förbud inte får grun- das på 13 § om det finns särskilda skäl enligt 13 § andra stycket. Hind- ret är begränsat till den grunden, och hindrar därmed inte att ett framåtsyftande förbud meddelas med stöd av 12 §. Av tredje stycket följer att ett beslut enligt första stycket gäller i ett år. Tidsbegräns- ningen är ett uttryck för proportionalitetsprincipen. Gransknings- myndigheten får besluta om förlängning med ett år i taget, men ett sådant beslut förutsätter en ny prövning av om förutsättningarna alltjämt är uppfyllda.

10.12 Godkännande och villkor

10.12.1Ett mottagande ska godkännas om det inte finns skäl att förbjuda det

Förslag

Om det inte finns skäl att förbjuda ett mottagande av utländsk finansiering som har granskats, ska det godkännas.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen reglerar utfallet av en granskning som har inletts enligt 9 eller 10 §. När granskningsmyndigheten har avslutat sin granskning ska antingen ett förbud meddelas eller mottagandet godkännas. Något tredje utfall finns inte.

Vid granskningssystemets utformning har utredningen tagit ställ- ning till om utgångspunkten ska vara förbud eller godkännande. Det första alternativet skulle innebära en presumtion mot utländsk finan- siering. En sådan presumtion skulle riskera att stå i strid med EU- rätten, vilket har utvecklats i avsnitt 10.3. En presumtion mot utländsk finansiering skulle också vara oförenlig med utgångspunkten att ut- ländsk finansiering i många fall är legitim och utgör en naturlig del av civilsamhällets verksamhet, vilket har utvecklats i kapitel 6.

479

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Det andra alternativet, att mottaganden godkänns om det inte finns skäl att förbjuda dem, är därmed den enda förenliga utform- ningen. Det är också den utformning som följer naturligt av att förbudsgrunderna i 12 och 13 §§ är formulerade som exkluderings- grunder. Om granskningsmyndigheten inte finner att någon förbuds- grund är uppfylld saknas rättslig grund att hindra mottagandet. Be- stämmelsen ger uttryck för detta.

Frågan kan också ställas om det bör finnas ett mellanliggande ut- fall mellan förbud och godkännande, exempelvis ett föreläggande att avstå från att ta emot finansieringen tills vidare utan att förbud meddelas. Utredningen bedömer att ett sådant utfall skulle skapa oklarheter för mottagaren och stå i strid med kravet på förutsebar- het i granskningssystemet. Om förutsättningarna för förbud inte är uppfyllda ska mottagandet godkännas. Om förutsättningarna är uppfyllda ska förbud meddelas, eventuellt med villkor enligt 15 § andra stycket.

Bestämmelsen aktualiseras endast efter en avslutad granskning. Den situationen att en anmälan lämnas utan åtgärd enligt 8 § utan att en granskning inleds regleras inte här. Skillnaden mellan ett beslut att lämna en anmälan utan åtgärd och ett beslut att godkänna ett mottagande efter granskning får praktisk betydelse främst i fråga om överklagande, vilket behandlas i avsnitt 10.16.

10.12.2 Ett godkännande ska få förenas med villkor

Förslag

Ett godkännande av ett mottagande av utländsk finansiering ska få förenas med villkor.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen ger granskningsmyndigheten möjlighet att förena ett godkännande med villkor. Två alternativa systemkonstruktioner har övervägts. Den ena är ett system med endast två utfall, godkännande eller förbud. Den andra är ett system där godkännandet kan förenas med villkor som minskar de risker som mottagandet är förenat med.

480

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Ett system med endast två utfall är enklare i tillämpningen och ger en tydlig rättsställning för mottagaren. Det skulle dock leda till att granskningsmyndigheten i situationer där riskerna kan minskas till en godtagbar nivå genom mindre ingripande åtgärder ändå tvingas välja mellan att förbjuda mottagandet eller godkänna det utan invänd- ning. En sådan ordning skulle inte vara förenlig med proportionali- tetsprincipen. Förbud är en ingripande åtgärd, och om syftet med lagen kan uppnås genom mindre ingripande åtgärder ska sådana väljas i första hand.

Ett system med villkor möjliggör en mer differentierad och pro- portionerlig tillämpning. Granskningsmyndigheten kan godkänna mottagandet under förutsättning att vissa åtgärder vidtas av motta- garen, exempelvis avseende redovisning, användning eller styrning. Konstruktionen är välkänd från andra svenska tillstånds- och gransk- ningsregimer. Av särskild relevans är 22 § lagen om granskning av utländska direktinvesteringar, där ett godkännande av en invester- ing kan förenas med villkor som behövs för att förebygga skadlig inverkan på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige.

Utredningen har övervägt om bestämmelsen bör utformas så att granskningsmyndigheten är skyldig att överväga villkor innan ett förbud meddelas. En sådan utformning skulle stärka proportionali- tetsprincipens genomslag. Eftersom lagens systematik redan är upp- byggd kring att den minst ingripande åtgärden ska prövas först, och eftersom granskningsmyndigheten är skyldig att iaktta proportiona- litetsprincipen enligt 5 § tredje stycket förvaltningslagen, bedömer utredningen att en sådan uttrycklig skyldighet inte behövs. Bestäm- melsen utformas därför som en rätt för granskningsmyndigheten att förena ett godkännande med villkor.

Villkor förutsätter att mottagaren går med på att följa dem. Gransk- ningsmyndigheten kan inte ensidigt påtvinga mottagaren villkor, eftersom mottagaren alltid kan välja att avstå från att ta emot finan- sieringen. Om mottagaren inte godtar villkoren ska gransknings- myndigheten i stället överväga om mottagandet ska förbjudas.

När det gäller vilka typer av villkor som kan komma i fråga kan det som exempel nämnas insyn i eller rapportering om hur finansier- ingen används, åtgärder för att säkerställa att finansieringen inte an- vänds för ändamål som strider mot lagens syfte, eller krav på styrning. Ett ytterligare exempel kan vara att en mottagare som beviljas god-

481

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

kännande efter en bedömning enligt 13 § andra stycket åläggs att redogöra för vilka åtgärder som har vidtagits för att säkerställa att demokrativillkoren följs, exempelvis att styrelsen eller andra före- trädare har bytts ut. Villkoren ska vara proportionerliga i förhållande till de risker som motiverar dem.

10.12.3Villkor som inte följs ska kunna leda till föreläggande och förbud

Förslag

Om ett villkor som har meddelats enligt 15 § inte följs, ska gransk- ningsmyndigheten få förelägga mottagaren av den utländska finan- sieringen att uppfylla villkoret eller förbjuda mottagandet om förutsättningarna för förbud är uppfyllda. Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite.

Skälen för utredningens förslag

Bestämmelsen reglerar granskningsmyndighetens befogenheter att ingripa när ett villkor som meddelats enligt 15 § inte följs. Det skulle utgöra en brist i granskningssystemet om brott mot villkor lämnas utan reaktion. Att ge granskningsmyndigheten en uttrycklig befogen- het att ingripa är därför nödvändigt för att villkorskonstruktionen ska få genomslag i praktiken.

Två alternativa konstruktioner har övervägts. Den första är att brott mot villkor enbart ska föranleda sanktionsavgift enligt 19 §. Den andra är att granskningsmyndigheten ges möjlighet att antingen förelägga mottagaren eller, ytterst, förbjuda mottagandet.

Det första alternativet skulle inte ge granskningsmyndigheten möjlighet att åstadkomma rättelse av en pågående överträdelse. Det andra alternativet ger störst möjlighet till en proportionerlig och ändamålsenlig reaktion. Granskningsmyndigheten bör i första hand överväga om det är tillräckligt att förelägga mottagaren att följa vill- koret. Ytterst får granskningsmyndigheten förbjuda mottagandet om förutsättningarna för ett förbud enligt 12 eller 13 § är uppfyllda. Om ett villkor inte följs och det finns anledning att anta att motta- garen även i framtiden kommer att ta emot utländsk finansiering

482

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

som uppfyller förbudsgrunderna, får granskningsmyndigheten där- utöver meddela ett framåtsyftande förbud enligt 14 §.

Hänvisningen i bestämmelsen till förutsättningarna för förbud enligt 12, 13 eller 14 § innebär att förbud inte får meddelas enbart på den grunden att ett villkor har överträtts. För att förbud ska kunna meddelas måste även de materiella förutsättningarna i någon av för- budsparagraferna vara uppfyllda. Konstruktionen säkerställer att förbudsbefogenheten används endast när det finns en självständig grund för förbud och inte som en sanktion mot villkorsbrott. Sank- tion mot själva villkorsbrottet utgår i stället i form av sanktionsavgift enligt 19 § första stycket 5.

Av andra stycket följer att ett föreläggande får förenas med vite. Lagen (1985:206) om viten är då tillämplig. Att förelägganden för- enas med vite är etablerat inom svensk förvaltningsrätt och bedöms nödvändigt för att förelägganden ska få avsedd verkan.

10.13 Granskningsmyndighetens befogenheter

10.13.1Mottagaren av utländsk finansiering ska ha en uppgiftsskyldighet

Förslag

Mottagaren av den utländska finansieringen ska på begäran av granskningsmyndigheten tillhandahålla de uppgifter eller hand- lingar som myndigheten behöver för sin granskning eller för att kontrollera att meddelade villkor eller förbud följs.

Skälen för utredningens förslag

Allmänna utgångspunkter

För att granskningsmyndigheten ska kunna ha fullständigt underlag för sin granskning samt kunna kontrollera efterlevnaden av meddelade villkor eller förbud är det av särskild vikt att myndigheten får del av de uppgifter och handlingar som behövs för angivna ändamål.

Utredningen konstaterar att granskningsmyndigheten i stor ut- sträckning kommer att bli beroende av att den som är skyldig att

483

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

anmäla mottagande av utländsk finansiering eller är föremål för granskning, på begäran tillhandahåller de uppgifter och handlingar som myndigheten behöver för att fullgöra sitt granskningsuppdrag. Ett effektivt granskningssystem kan emellertid inte bygga på anta- gandet att de rättssubjekt som ska kontrolleras i samtliga fall kom- mer att medverka till förfarandet och således på frivillig väg tillhanda- hålla de erforderliga uppgifterna och handlingarna. Detta gäller inte minst med hänsyn till vikten av att utländsk finansiering som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige effektivt kan förhindras. Utredningen anser därför att det bör in- föras en bestämmelse i den föreslagna lagen som uttryckligen anger att de rättssubjekt som omfattas av lagen ska ha en skyldighet att till myndigheten lämna den information som myndigheten begär, det vill säga en uppgiftsskyldighet.

Uppgiftsskyldigheten ska inte vara mer omfattande än vad som är nödvändigt

Enligt utredningens bedömning kan myndigheten behöva få del av både muntliga upplysningar och skriftliga handlingar från de berörda rättssubjekten. Begreppet handling ska ha samma innebörd som i

2 kap. tryckfrihetsförordningen och därmed omfatta såväl skriftligt material som material som har lagrats digitalt och som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med hjälp av tekniska hjälpmedel.

Den uppgiftsskyldighet som utredningen föreslår behöver sam- tidigt begränsas för att den inte ska vara mer omfattande än vad som är nödvändigt för att granskningsmyndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen. Enligt utredningen är det dock inte lämp- ligt att begränsa uppgiftsskyldigheten till att endast avse en viss typ av uppgifter och handlingar. Det beror på att det inte i förväg går att avgöra vilka uppgifter och handlingar som myndigheten kan komma att behöva ta in i ett enskilt ärende. Utredningen föreslår därför att uppgiftsskyldigheten ska vara villkorad av att myndig- heten har behov av uppgifterna och handlingarna inom ramen för sitt uppdrag enligt lagen. På det sättet överlämnas det åt gransk- ningsmyndigheten att utifrån omständigheterna i det enskilda fallet avgöra vilka uppgifter och handlingar som behövs i ett konkret ärende. Myndigheten bör därvid beakta den proportionalitetsprin-

484

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

cip som följer av 5 § tredje stycket förvaltningslagen. I enlighet med utredningens förslag bör uppgiftsskyldigheten också gälla för att myndigheten ska kunna kontrollera om exempelvis den som fått ett slutligt godkännandebeslut med villkor har uppfyllt de villkor som meddelats i beslutet.

10.13.2 Myndigheten ska få besluta om föreläggande vid vite

Förslag

Granskningsmyndigheten ska få förelägga en mottagare av ut- ländsk finansiering att tillhandahålla uppgifter eller handlingar. Ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Skälen för utredningens förslag

Granskningsmyndigheten kommer sannolikt att i de flesta fall få till- gång till erforderliga uppgifter och handlingar på frivillig väg. Före- lägganden kommer därför att användas först när det finns anledning att anta att det finns uppgifter som inte kommer att lämnas frivilligt. En anledning till att mottagaren av utländsk finansiering inte skulle vilja lämna uppgifterna självmant kan till exempel vara att denne be- farar att den utländska finansieringen vid en närmare granskning inte skulle godkännas. I dessa situationer är det särskilt viktigt att myndigheten kan förelägga mottagaren att tillhandahålla de relevanta uppgifterna och handlingarna. För detta ändamål behöver myndig- heten också någon form av påtryckning för att säkerställa att uppgif- terna och handlingarna lämnas i enlighet med föreläggandet. Ett föreläggande ska därför kunna förenas med vite.

Ett föreläggande med vite kan också komma att bli aktuellt när det efter anmälan från någon annan myndighet eller på annat sätt konstateras att en mottagare inte följer de villkor som har meddelats i ett beslut om godkännande. Myndigheten bör då ha möjlighet att utfärda ett föreläggande för att se till att villkoren följs.

Allmänna bestämmelser om viten finns i lagen om viten. Lagen innehåller bland annat bestämmelser om hur ett vitesföreläggande ska vara utformat i olika avseende, hur vitesbeloppet ska fastställas

485

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

och om utdömande av vite. Av rättspraxis24 följer att när det är fråga om ett föreläggande mot en juridisk person kan myndigheten välja att rikta föreläggandet mot den juridiska personen eller mot någon som företräder den juridiska personen eller mot båda. Det kan också framhållas att myndigheten, enligt 2 § lagen om viten, inte kan be- sluta om ett vitesföreläggande, om den som vitesföreläggandet skulle riktas mot kan antas sakna faktisk eller rättslig möjlighet att följa föreläggandet. Enligt utredningens uppfattning finns det inte anled- ning att i den föreslagna lagen införa bestämmelser som avviker från lagen om vitens bestämmelser. De sistnämnda bestämmelserna ska därför vara tillämpliga på myndighetens vitesförelägganden. Frågor om utdömande av viten ska enligt lagen om viten prövas av förvalt- ningsrätt på ansökan av den myndighet som har utfärdat vitesföre- läggandet.

Enligt 35 § tredje stycket förvaltningslagen får en myndighet verkställa ett beslut omedelbart om ett väsentligt allmänt eller en- skilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock, enligt samma be- stämmelse, först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av att beslutet medför mycket ingri- pande verkningar för någon enskild, att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs eller någon annan omständighet. Mot bakgrund av möjligheterna som förvaltningslagen ger i detta avseende bedömer utredningen att det inte behöver införas någon bestämmelse om att myndigheten ska få bestämma att ett föreläggande ska gälla omedelbart.

10.14 Administrativa sanktionsavgifter

10.14.1 Allmänt

En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som vanligen riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse. En sådan avgift kan påföras såväl fysiska som juridiska personer på grund av ett rättsstridigt beteende. Ansvaret är i regel strikt, vilket innebär att skyldigheten att betala avgiften uppkommer när ett regel- brott objektivt kan konstateras. Sanktionsavgiften tillfaller som regel staten. Storleken på sanktionsavgiften varierar betydligt mellan olika

24Jämför NJA 1990 s. 338.

486

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

regelområden och bestäms ofta med hjälp av schabloner. Det är antingen tillsynsmyndigheten eller en domstol som beslutar om påförande av avgiften. Sanktionsavgifter bör ses som ett komple- ment till övriga ingripandemöjligheter.25

Ett system med sanktionsavgifter bör enligt etablerad praxis bygga på kriterier som enkelhet, tydlighet, schablonisering och möjlighet till snabb handläggning. Det innebär att inte alla typer av överträdel- ser är lämpade att omfattas av en sådan ordning. I regel bör endast överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera och som inte kräver någon mer ingående utredning omfattas. En förutsättning för påförande av sanktionsavgift är vidare att tillsynsmyndigheten kan fastställa att en klar och tydlig regelöverträdelse har ägt rum. Tillsynsmyndigheten ska som huvudregel inte behöva styrka vare sig uppsåt eller grov oaktsamhet i de enskilda fallen.

Sanktionsavgifter förekommer inom flera rättsområden. Ett exem- pel på en avgift som tillämpas i stor omfattning är skattetillägget. Därutöver finns bestämmelser om sanktionsavgifter bland annat inom livsmedels-, läkemedels-, plan- och bygg-, arbetsmiljö-, miljö- och djurskyddslagstiftningen.

10.14.2 Sanktionsavgifter bör införas

Förslag

Granskningsmyndigheten ska få besluta att ta ut en sanktions- avgift av den juridiska person som

1.inte har gjort en anmälan till granskningsmyndigheten trots att anmälningsskyldighet har förelegat enligt 6 §,

2.har tagit emot utländsk finansiering i strid med förbudet i 7 §,

3.har tagit emot utländsk finansiering i strid med 11 §,

4.har tagit emot utländsk finansiering i strid med ett förbud enligt 12, 13, 14 eller 16 §,

5.har handlat i strid med villkor som har meddelats enligt 15 §,

25Jämför prop. 2020/21:194 s. 89 och prop. 2022/23:116 s. 122 f.

487

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

6.har lämnat oriktiga uppgifter i samband med sin anmälan enligt 6 § eller vid fullgörandet av sin uppgiftsskyldighet enligt 17 §, eller

7.inte har fullgjort sin uppgiftsskyldighet enligt 17 §.

Skälen för utredningens förslag

Sanktionsavgift framstår som en lämplig sanktion

Sanktionsavgifter har ofta bedömts föra med sig en effektivisering av regelverkens genomslag eftersom de anses utgöra ett snabbt, enkelt och resurseffektivt sätt att beivra regelöverträdelser. Det har i detta sammanhang framhållits att användningen av sanktionsavgifter, i jämförelse med straffrättsliga sanktioner, normalt ökar förutsätt- ningarna för en snabb reaktion från det allmänna vid överträdelser av gällande regelverk. En sanktionsavgift kan därmed utgöra ett mer effektivt styrmedel för att påverka enskildas agerande än en straffrättslig påföljd, som i praktiken aktualiseras i ett begränsat antal fall och ofta först efter att en avsevärd tid förflutit sedan gär- ningen begicks. Därtill kräver straffrättsliga utredningar betydande resurser hos polis och åklagare, särskilt när överträdelser begås inom organisationsformer där tillgången till heltäckande register eller annan strukturerad och fullständig information är begränsad, såsom när det gäller ideella föreningar. Om regelöverträdelser inte kan utredas och lagföras inom rimlig tid, minskar dessutom straffsyste- mets brottsavhållande effekt.

Att låta en tillsynsmyndighet ingripa mot regelöverträdelser genom administrativa sanktioner i stället för att hänskjuta ärendena till de brottsutredande myndigheterna kan även innebära en mer ändamåls- enlig användning av samhällets resurser. Detta gäller särskilt i de fall där överträdelser i praktiken redan upptäckts och utreds av tillsyns- myndigheten inom ramen för dess löpande verksamhet.26

Det är även ur effektivitetssynpunkt en klar fördel att sanktions- avgifter bygger på ett strikt ansvar. Ett sådant ansvar innebär att skyldigheten att betala en sanktionsavgift inträder när en överträdelse objektivt kan konstateras. Till skillnad från det straffrättsliga för- farandet krävs det således inte att tillsynsmyndigheten visar att över-

26Jämför prop. 2017/18:23 s. 92 f.

488

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

trädelsen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Därigenom undviks bevissvårigheter avseende den subjektiva sidan, vilket inne- bär att sanktionen kan tillämpas i betydligt fler fall än om överträdel- sen i stället vore straffbelagd.27

Förbudet i 7 § mot kringgående av anmälningsskyldigheten ut- gör ett undantag från principen om strikt ansvar. För att sanktions- avgift ska få tas ut enligt 19 § första stycket 2 måste det visas att mottagandet skett i syfte att kringgå anmälningsskyldigheten. Detta subjektiva rekvisit motiveras av att förbudet annars skulle träffa även oavsiktlig uppdelning eller förmedling, vilket inte framstår som rimligt. Att ett kringgåendesyfte ska visas hindrar dock inte att bedömningen kan grundas på objektivt iakttagbara omständig- heter. Sådana omständigheter kan exempelvis vara att en finansiär vid upprepade tillfällen ger belopp som var för sig understiger tröskel- värdet utan att det finns godtagbara skäl för uppdelningen. Vid för- medling kan det vara att mellanhanden saknar en självständig roll i transaktionen, att det finns en tydlig koppling mellan mellanhanden och en utländsk finansiär som annars skulle ha träffats av anmälnings- skyldigheten, eller att transaktionsmönstret avviker från vad som är normalt för den aktuella typen av finansiering. Bedömningen av syftet kan därmed göras även när mottagaren är en juridisk person.

Sanktionsavgifter bedöms vidare i allmänhet ha en betydande preventiv verkan. Den avhållande effekt som följer av kriminaliser- ing är däremot i hög grad beroende av att regleringen kan upprätt- hållas på ett tillräckligt effektivt sätt, vilket i praktiken ofta är resurs- krävande.

Sammantaget bedömer utredningen att sanktionsavgifter fram- står som en lämplig sanktion vid överträdelser av den föreslagna lagen. Genom ett administrativt sanktionssystem ges möjlighet till ett snabbt ingripande mot beteenden som strider mot regelverket. Ett sådant system kan därigenom göras effektivt och, relativt sett, enkelt att hantera. Sanktionsavgifter kan dessutom tas ut oberoende av om regelöverträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, eller om mottagaren av den utländska finansieringen saknat känne- dom om regelverket.

27Jämför prop. 2020/21:194 s. 99 och prop. 2022/23:116 s. 123.

489

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Överträdelser som ska omfattas

Utredningen bedömer att grundläggande rättssäkerhetskrav talar för att det av lag tydligt ska framgå vilka regelöverträdelser som kan föranleda en sanktionsavgift. En sådan reglering bidrar till ökad förutsebarhet och möjliggör för mottagaren att överblicka vilka överträdelser som är sanktionerade samt i vilken ordning sanktio- nerna aktualiseras. Detta är av central betydelse ur ett rättssäker- hetsperspektiv.

Principiellt gäller att de överträdelser som ska kunna föranleda sanktionsavgift bör vara av mindre allvarlig art och inte kräva någon mer omfattande utredning eller kvalificerad bedömning. Detta hänger samman med synsättet att mer allvarliga överträdelser generellt sett är mer svårutredda och därför bör hanteras av polis och åklagare.

Utredningen anser att granskningsmyndigheten bör ges möjlig- het att ta ut sanktionsavgift om mottagaren av utländsk finansier- ing har underlåtit att fullgöra sin anmälningsskyldighet enligt lagen eller har tagit emot utländsk finansiering i strid med kringgåendeför- budet eller andra förbud som följer av lagen. Enligt utredningens bedömning lämpar sig denna typ av överträdelser väl för att omfat- tas av ett system med sanktionsavgifter. För detta talar att sanktions- avgifter har en tydlig handlingsdirigerande effekt genom att verka avskräckande. Om avgiften kan antas medföra en kostnad eller för- lust som motsvarar eller överstiger den besparing eller vinst som uppnås genom att regelverket åsidosätts, skapas ett effektivt incita- ment att följa bestämmelserna och därigenom undvika överträdel- ser. Mot denna bakgrund framstår sanktionsavgifter som en ända- målsenlig och proportionerlig reaktion vid den aktuella typen av överträdelser.

Utredningen föreslår därutöver att granskningsmyndigheten bör få ta ut en sanktionsavgift om utländsk finansiering har tagits emot under en pågående granskning, men innan granskningsmyndigheten har fattat ett slutligt beslut (jämför 11 § andra stycket). Detsamma bör gälla om mottagaren har handlat i strid med villkor som har med- delats i samband med ett slutligt beslut. Sådana villkor kan avse åtgär- der som måste vidtas innan utländsk finansiering får tas emot. De kan även avse skyldigheter som ska uppfyllas efter mottagandet av finansieringen, exempelvis att fortlöpande lämna uppgifter om orga- nisationens styrelsesammansättning, inbjudna föreläsare eller andra

490

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

förhållanden av betydelse för granskningen. Sanktionsavgift bör vidare kunna tas ut om mottagaren har lämnat oriktiga uppgifter till gransk- ningsmyndigheten i samband med anmälan eller vid fullgörandet av sin uppgiftsskyldighet enligt lagen, liksom om mottagaren har under- låtit att lämna uppgifter som den var skyldig att lämna. Den sistnämnda typen av överträdelser hör typiskt sett till kategorin mindre allvarliga regelbrott. Eftersom det samtidigt kan röra sig om överträdelser som förekommer relativt frekvent, kan hot om sanktionsavgift även i dessa fall vara ett ändamålsenligt medel för efterlevnaden av regel- verket. En sådan sanktion kan därigenom främja benägenheten att lämna riktiga uppgifter och i övrigt fullgöra den uppgiftsskyldighet som följer av lagen. Även för dessa överträdelser bör sanktionsavgift således kunna förväntas utgöra ett effektivt styrmedel. Sammanfatt- ningsvis anser utredningen att underlåtenhet att uppfylla de ovan angivna skyldigheterna bör kunna läggas till grund för påförande av sanktionsavgift.

Med oriktig uppgift avses generellt sett en uppgift som inte över- ensstämmer med verkligheten. Om de uppgifter som den uppgifts- skyldige har lämnat i ett ärende tydligt avviker från vad som fram- kommer vid granskningsmyndighetens utredning, kan det tyda på att en oriktig uppgift har lämnats. Bedömningen av om en uppgift ska anses oriktig måste dock alltid göras med beaktande av omstän- digheterna i det enskilda fallet. Det innebär att myndigheten bör särskilt beakta om den uppgiftsskyldige haft fog för sin bedömning av de omständigheter som legat till grund för uppgiftslämnandet. En uppgift bör inte anses oriktig om den, tillsammans med övriga uppgifter i ärendet, har utgjort ett tillräckligt underlag för att myn- digheten ska kunna fatta ett materiellt riktigt beslut. En uppgift bör inte heller anses oriktig om den är uppenbart orimlig. Med detta avses uppgifter som är så anmärkningsvärda att de i sig ger anledning till en utökad utredningsskyldighet för den handläggande myndigheten. Ett exempel kan vara att den uppgiftsskyldige av misstag har angivit ett belopp med för få nollor i sin anmälan om mottagande av utländsk finansiering, varvid det angivna beloppet framstår som anmärknings- värt lågt. Detsamma gäller uppgifter som av något annat skäl framstår som klart oförenliga med verkligheten. I sådana situationer bör den uppgiftsskyldige inte påföras någon sanktionsavgift.

491

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Granskningsmyndigheten ska kunna besluta om sanktionsavgift

Rent allmänt gäller att sanktionsavgifter, för att vara effektiva, i regel bör kunna beslutas av tillsynsmyndigheten själv. Därigenom undviks att myndigheten behöver vända sig till domstol för att få avgiften utdömd efter att en överträdelse har konstaterats. Om den myndig- het som upptäcker och utreder överträdelsen, och som har nödvän- dig sakkunskap på området, även ges behörighet att fatta beslut om sanktionsavgift, kan förfarandet bli både enklare, mindre kostsamt och mer effektivt än ett domstolsförfarande.

Det får förutsättas att granskningsmyndigheten, inom ramen för sin granskning, kommer att få kännedom om överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift. Det är också granskningsmyndigheten som, genom sin särskilda sakkunskap och erfarenhet, har bäst förut- sättningar att bedöma om en sanktionsgrundande överträdelse av lagens bestämmelser har ägt rum. Om myndigheten själv fattar be- slut om sanktionsavgift kan handläggningen dessutom normalt för- väntas bli mer skyndsam än om ett sådant beslut skulle fattas av domstol efter ansökan av myndigheten. Granskningsmyndigheten kommer genom sin löpande tillämpning av det föreslagna regelver- ket att vara väl förtrogen med den aktuella lagstiftningen. Samtidigt innebär utredningens förslag att beslut om sanktionsavgift ska kunna överklagas till domstol så att den som påförs en avgift tillförsäkras grundläggande rättssäkerhetsgarantier. Genom möjligheten att över- klaga beslut om sanktionsavgift till domstol skapas även förutsätt- ningar för att domstolspraxis successivt utvecklas, vilket kan tjäna som vägledning för myndighetens framtida beslut.

Sammantaget bedömer utredningen att det är ändamålsenligt att granskningsmyndigheten ges befogenhet att pröva och besluta om de sanktionsavgifter som utredningen föreslår.

10.14.3 Påförande av sanktionsavgift ska inte vara obligatoriskt

Förslag

Regleringen av sanktionsavgift ska bygga på strikt ansvar. Det ska dock inte vara obligatoriskt att besluta om sanktionsavgift för överträdelser som kan leda till en sådan avgift.

492

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Skälen för utredningens förslag

Ansvaret ska vara strikt

Systemet med sanktionsavgifter i den föreslagna lagen bör enligt utredningens förslag bygga på ett strikt ansvar. Detta innebär att avgiften ska kunna tas ut oberoende av om överträdelsen har varit uppsåtlig, berott på oaktsamhet eller okunskap. För att en sanktions- avgift ska kunna påföras bör det således vara tillräckligt att det kan konstateras att den uppgiftsskyldige exempelvis har lämnat en orik- tig uppgift eller underlåtit att lämna fullständiga uppgifter till myn- digheten. Det krävs därmed inte att den uppgiftsskyldige har varit oaktsam i förhållande till sin skyldighet att lämna riktiga uppgifter. Den uppgiftsskyldige behöver inte heller ha förstått att denne varit skyldig att informera myndigheten om en viss omständighet.

Ett system med strikt ansvar kan framstå som ingripande. Sank- tionsavgifter enligt lagen kommer emellertid att endast träffa juri- diska personer, och det är enligt utredningens bedömning rimligt att sådana rättssubjekt hålls strikt ansvariga för överträdelser av de regler som gäller för mottagande av utländsk finansiering. Ett strikt ansvar kan därutöver förväntas tydliggöra vikten av att de som omfat- tas av lagens tillämpningsområde fullgör sina skyldigheter gentemot myndigheten, vilket i sin tur bidrar till att ärenden kan handläggas på ett enkelt och effektivt sätt. En inskärpning av uppgiftsskyldig- heten genom sanktionsavgift som bygger på strikt ansvar bedöms även på sikt kunna leda till att andelen materiellt riktiga beslut ökar.

Sanktionsavgift ska inte påföras i alla fall

Strikt ansvar betyder inte att sanktionsavgift ska tas ut vid varje över- trädelse. Som skäl för att bestämmelser om sanktionsavgift i vissa fall bör vara obligatoriska uppges att tillsynsmyndighetens utrymme för mer skönsmässiga bedömningar som utgångspunkt bör vara begränsat med hänsyn till behovet av likabehandling, objektivitet och proportionalitet. Behovet av att säkerställa likabehandling anses vara särskilt starkt när flera myndigheter ska tillämpa samma bestäm- melser.28

28Jämför prop. 2020/21:194 s. 99 ff. och prop. 2017/18:205 s. 69 f.

493

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Om reglerna är mycket komplexa kan det emellertid vara mer befogat att överlämna åt tillsynsmyndigheten att bedöma om en överträdelse av dessa är så allvarlig att en sanktionsavgift bör beslu- tas. Detta ställningstagande motiveras huvudsakligen med att det vore orimligt om varje överträdelse automatiskt skulle leda till att sanktionsavgift tas ut; inte minst för att ett obligatorium skulle inne- bära en orimlig börda för tillsynsmyndigheten.29

Utredningen anser att motsvarande överväganden gör sig gällande i fråga om överträdelser av bestämmelserna i den föreslagna lagen. Det kan exempelvis i vissa situationer vara förenat med svårigheter att med säkerhet avgöra om en organisation omfattas av lagens tillämpnings- område. Om en utebliven anmälan i ett sådant fall utan vidare skulle föranleda en sanktionsavgift, kan detta framstå som omotiverat eller i vissa fall som orimligt. I andra situationer, där det inte finns någon anledning att anta att mottagandet av den utländska finansieringen kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige, kan det vara mer ändamålsenligt att granskningsmyndigheten, i stället för att omedelbart besluta om sanktionsavgift, för en dialog med berörda mottagare i syfte att uppnå efterlevnad av regelverket. Mot denna bakgrund anser utredningen att bestämmelsen om sank- tionsavgift inte bör utformas som ett obligatorium, det vill säga att avgift ska tas ut. Det bedöms i stället vara av vikt att gransknings- myndigheten ges ett visst utrymme att i det enskilda fallet bedöma om sanktionsavgift utgör ett lämpligt och proportionerligt ingripande.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att det ska ankomma på granskningsmyndigheten att i varje enskilt fall pröva om en över- trädelse av lagens bestämmelser är av sådan art och allvar att den bör föranleda ett beslut om sanktionsavgift.

10.14.4 Sanktionsavgiftens storlek

Förslag

En sanktionsavgift ska bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 25 000 000 kronor.

29Jämför prop. 2017/18:232 s. 324 f.

494

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Skälen för utredningens förslag

Allmänt om avgiftsnivåer och beräkningsmodeller

Sanktionsavgifter förekommer inom ett flertal rättsområden och deras storlek bestäms enligt olika modeller. Utformningen av avgiftssyste- men varierar beroende på regelverkets syfte och de intressen som ska skyddas. Utgångspunkten för en sanktionsavgift är att den ska kunna påverka beteenden i önskad riktning och därmed avhålla de avgiftsskyldiga som avgiften kan riktas mot från att begå sådana över- trädelser som är sanktionerade med avgiften. Om sanktionsavgiften sätts på en alltför låg nivå finns det därför en risk för att dess avhål- lande eller handlingsdirigerande effekt uteblir. Av detta följer att konsekvensen av ett regelbrott måste vara tillräckligt ingripande för att uppnå avsedd effekt. Samtidigt ska sanktionsavgiften vara propor- tionerlig i förhållande till den överträdelse i form av felaktighet eller underlåtenhet som ligger till grund för avgiften.

I detta sammanhang aktualiseras frågan om ett lägsta och ett högsta belopp för sanktionsavgiften bör anges genom fasta belopp i lagtexten eller genom en koppling till prisbasbeloppet, som juste- ras i takt med förändringar i det allmänna prisläget (jämför 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken). I svensk rätt förekommer båda modellerna. Många sanktionsavgifter är knutna till belopp som an- ges direkt i lagtext, såsom sanktionsavgifter enligt livsmedelslagen (2006:804), fiskelagen (1993:787) och arbetsmiljölagen (1977:1160). Byggsanktionsavgifter utgör däremot exempel på ett sanktions- system där avgiftsnivåerna i stället är kopplade till prisbasbeloppet.

En annan modell återfinns i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen), där sanktionsavgiften för mindre allvarliga överträdelser uppgår till högst 5 miljoner kronor och för allvarligare överträdelser till högst 10 mil- joner kronor. Sanktionsavgifter förekommer även inom miljö- och arbetsmiljöområdena. Inom dessa regelverk är det lägsta belopp som kan beslutas vid en överträdelse i regel 1 000 kronor och det högsta beloppet 1 miljon kronor. För upphandlingsskadeavgift enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling är det lägsta beloppet 10 000 kronor och det högsta 20 miljoner kronor. Avgif- ten får dock inte överstiga en viss andel av upphandlingens värde (jämför 21 kap. 9 §). Enligt 7 kap. 4 § säkerhetsskyddslagen kan en sanktionsavgift bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst

495

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

50 miljoner kronor. För statliga myndigheter, kommuner och regio- ner är maximibeloppet dock 10 miljoner kronor. I förarbetena anförs att beloppsintervallet behöver vara mycket stort eftersom säkerhets- skyddslagen omfattar olika typer av aktörer som skiljer sig åt i stor- lek och ekonomiska förutsättningar och eftersom överträdelserna kan vara av varierande allvar. Det anförs också att 10 miljoner kronor i vissa fall kan vara en affärsmässigt acceptabel kostnad för stora aktörer.30

Enligt 27 § lagen om granskning av utländska direktinvesteringar kan en sanktionsavgift bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 100 miljoner kronor. I förarbetena anförs att beloppsintervallet be- höver vara brett för att möjliggöra en differentiering och samtidigt uppnå en avskräckande effekt, och att vad som upplevs som en av- skräckande avgift för en aktör kan framstå som obetydligt för en aktör med stora resurser. Maximibeloppet motiveras vidare med att överträdelser kan medföra en allvarlig skadlig inverkan på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige.31

Hur sanktionsavgift ska bestämmas inom ramen för det föreslagna granskningssystemet

De mottagare som enligt den föreslagna lagen kommer att behöva anmäla mottagande av utländsk finansiering kan skilja sig avsevärt åt i fråga om storlek, organisationsform och ekonomiska förutsätt- ningar. Det kan röra sig om allt från mindre församlingar eller reli- giösa föreningar med begränsade resurser till etablerade trossamfund med ett stort medlemsantal och en omfattande verksamhet. Dessa skillnader innebär att en sanktionsavgift som upplevs som kännbart avskräckande för en mottagare med små ekonomiska resurser kan framstå som marginell för en mottagare med betydande ekonomisk bärkraft. Samtidigt kan det konstateras att sanktionsavgifter, oavsett nivå, i vissa situationer kan ha begränsad avhållande effekt. Detta gäller särskilt i fall där utländska aktörer medvetet försöker vinna inflytande över ett svenskt samfund i syfte att påverka dess verksam- het i en extremistisk riktning, eftersom sådana aktörer kan vara be- redda att acceptera även betydande ekonomiska konsekvenser för att uppnå sina mål.

30Prop. 2020/21:194 s. 102 f.

31Prop. 2022/23:116 s. 126 f.

496

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Utredningen konstaterar att det saknas befintlig lagstiftning som ger tydliga hållpunkter eller direkt vägledning för hur sanktionsavgif- ten bör bestämmas inom ramen för den föreslagna lagen. Med hän- syn till att de rättssubjekt som kan bli föremål för sanktionsavgift kan ha mycket skiftande ekonomiska förutsättningar för sin verk- samhet, anser utredningen att avgiften bör anges som ett bestämt beloppsintervall i lagen. Enligt utredningens bedömning talar även enkelhetsskäl för att sanktionsavgiftens minimi- respektive maximi- belopp bör anges med ett exakt belopp direkt i lagtexten. Ett sådant beloppsintervall bör vara tillräckligt brett för att möjliggöra en ända- målsenlig differentiering av avgiften och samtidigt fungera både av- skräckande och handlingsdirigerande. Vid fastställande av maximi- beloppet måste hänsyn tas till de intressen som lagen avser att skydda och den skada som potentiellt kan uppstå om lagens krav för mot- tagande av utländsk finansiering kringgås eller annars åsidosätts. Det måste särskilt beaktas att ett mottagande av utländsk finansiering i strid med ett förbud kan medföra en allvarlig skadlig inverkan på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning i Sverige. Även andra regel- överträdelser kan få betydande konsekvenser. Avgiften måste därför sättas på en nivå som är tillräckligt hög för att få en reell avhållande effekt och förhindra att den avgiftsskyldige som riskerar att påföras avgiften betraktar denna som en accepterad kostnad för ett regel- brott.

Utredningen bedömer att det i likhet med flera andra regelverk bör finnas ett stort spann mellan det lägsta och det högsta belopp som sanktionsavgiften kan bestämmas till. Mottagarkretsen som om- fattas av den föreslagna lagen är heterogen och omfattar allt från mindre lokala församlingar och föreningar till internationellt verk- samma organisationer med betydande resurser. Den utländska finan- sieringen kan också variera kraftigt i storlek. Om finansieringen exempelvis består av tiotals miljoner kronor är det av vikt att sank- tionsavgiften kan utgöra en kännbar sanktion vid allvarliga överträdel- ser. Av särskild relevans för det föreslagna granskningssystemet är de regelverk som rör likartade skyddsintressen och som också har en heterogen krets av avgiftsskyldiga såsom säkerhetsskyddslagen eller lagen om granskning av utländska direktinvesteringar.

Utredningen anser att sanktionsavgiften bör kunna bestämmas till lägst 25 000 kronor och högst 25 miljoner kronor. Ett sådant beloppsintervall framstår som väl avvägt för att kunna utgöra en

497

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

effektiv sanktion mot mottagare med vitt skilda ekonomiska förut- sättningar och storlek. Maximibeloppet är lägre än de belopp som gäller enligt säkerhetsskyddslagen och lagen om granskning av ut- ländska direktinvesteringar. Skillnaden motiveras av att den före- slagna lagen riktar sig mot ideella trossamfund, ideella föreningar och stiftelser, och inte mot stora kommersiella aktörer av det slag som omfattas av nämnda regelverk. Vid de allvarligaste överträdel- serna, där mottagandet utgör en brottslig gärning, finns dessutom möjlighet att förverka den egendom som har varit föremål för brottet, vilket behandlas i avsnitt 10.15.6.

10.14.5 Beslut om sanktionsavgift

Förslag

Vid bedömningen av om en sanktionsavgift ska tas ut och när storleken på avgiften ska bestämmas ska särskild hänsyn tas till

1.den skadliga inverkan på skyddsintressena som har uppstått eller kunnat uppstå till följd av överträdelsen,

2.om överträdelsen har varit uppsåtlig eller berott på oaktsamhet,

3.vad den avgiftsskyldige har gjort för att begränsa skadliga verk- ningar av överträdelsen, och

4.om den avgiftsskyldige tidigare har gjort sig skyldig till en över- trädelse.

En sanktionsavgift ska få efterges helt eller delvis, om överträdel- sen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften.

498

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Skälen för utredningens förslag

Omständigheter av betydelse vid beslut om sanktionsavgift

Eftersom en sanktionsavgift inte alltid ska tas ut vid en överträdelse bör det regleras vilka omständigheter som ska påverka bedömningen av om en sådan avgift ska tas ut. Det finns även behov av en reglering om vad som ska kunna påverka avgiftens storlek.

När granskningsmyndigheten ska bedöma om en sanktionsavgift ska beslutas och när den ska bestämma storleken på avgiften bör hänsyn tas till alla relevanta omständigheter. Det är dock inte möj- ligt att i lagen ange samtliga relevanta omständigheter som kan be- höva beaktas i enskilda fall. Däremot bör det anges vilka omständig- heter som är särskilt viktiga att beakta.32

Som utredningen föreslår bör, såväl vid bedömningen av om en avgift ska tas ut som vid bedömningen av avgiftens storlek, särskild hänsyn tas till den skadliga inverkan på skyddsintressena som har upp- stått eller kunnat uppstå till följd av överträdelsen. Det innebär att ju större skada som har uppstått eller kunnat uppstå, desto mindre blir utrymmet att avstå från en avgift och desto högre belopp bör tas ut.33

Den skadliga inverkan som ska beaktas kan vara både faktisk och potentiell. En överträdelse som inte har lett till en påvisbar konkret skada kan ändå bedömas som allvarlig, om den typiskt sett har varit ägnad att medföra en betydande risk för skyddsintressena. Vid be- dömningen bör särskild vikt fästas vid i vilken utsträckning över- trädelsen har bidragit eller kunnat bidra till att stärka extremistiska och andra antidemokratiska intressen eller verksamheter.

Vidare bör det beaktas särskilt om överträdelsen har varit uppsåt- lig eller berott på oaktsamhet. En uppsåtlig överträdelse ger uttryck för ett medvetet åsidosättande av regleringen och de värden som denna avser att skydda. Utrymmet för att underlåta att ta ut en sank- tionsavgift, eller att bestämma avgiften till ett lågt belopp, bör i prin- cip vara obefintligt om det har rört sig om en avsiktlig överträdelse.34 Även graden av oaktsamhet bör vägas in. Om varken uppsåt eller oaktsamhet föreligger talar detta för att sanktionsavgiften, om en sådan ändå beslutas, bör bestämmas till ett lägre belopp.

32Jämför prop. 2020/21:194 s. 105 och prop. 2022/23:116 s. 128.

33Prop. 2022/23:116 s. 128.

34Prop. 2022/23:116 s. 128.

499

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Vid bedömningen bör det också beaktas vad den avgiftsskyldige på eget initiativ har gjort för att begränsa skadliga verkningar av över- trädelsen. En överträdelse framstår som mindre klandervärd om den avgiftsskyldige utan dröjsmål har vidtagit rättelse eller aktivt har sam- arbetat med granskningsmyndigheten i syfte att avhjälpa överträdel- sen eller minska dess konsekvenser.35

Det bör också särskilt beaktas om den avgiftsskyldige tidigare har gjort sig skyldig till en överträdelse, eftersom det är särskilt graverande om den avgiftsskyldige trots påpekanden vid upprepade tillfällen har handlat i strid med bestämmelserna.36

I propositionen till lagen om granskning av utländska direktinve- steringar anförde regeringen att särskild hänsyn också bör tas till den vinst som överträdelsen har inneburit för den avgiftsskyldige.37 Utredningen anser dock att ekonomisk vinst inte bör beaktas som en särskild omständighet i det föreslagna granskningssystemet, efter- som de juridiska personer som omfattas av lagen, registrerade tros- samfund, ideella föreningar och stiftelser, typiskt sett inte verkar i vinstsyfte.

Frågan om vilken sanktionsavgift som är motiverad i det enskilda fallet ankommer ytterst på granskningsmyndigheten och, efter över- klagande, på behörig domstol. Det kan dock konstateras att belopp i den övre delen av det föreslagna beloppsintervallet bör komma i fråga endast vid mycket allvarliga överträdelser.38

Hel eller delvis eftergift av sanktionsavgift

Att avgiftsskyldigheten bygger på strikt ansvar gör att det behöver finnas utrymme för att efterge sanktionsavgiften.39 Granskningsmyn- digheten bör därför ges möjlighet att, helt eller delvis, efterge avgiften om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut den.

Även om begreppet ursäktlighet kan anses rymmas inom begrep- pet oskälighet finns det skäl att särskilt tydliggöra att eftergift ska kunna ske även på denna grund.40 Det kan vara av betydelse exem-

35Prop. 2022/23:116 s. 128 f.

36Prop. 2022/23:116 s. 128.

37Prop. 2022/23:116 s. 128.

38Jämför prop. 2020/21:194 s. 106 och prop. 2022/23:116 s. 129.

39Jämför prop. 2020/21:194 s. 107 och prop. 2022/23:116 s. 129.

40Jämför prop. 2022/23:116 s. 129 f.

500

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

pelvis i situationer där det rått oklarhet kring omfattningen av den avgiftsskyldiges uppgiftsskyldighet enligt 17 §.

Eftergift kan vidare aktualiseras om den avgiftsskyldige redan har drabbats av sanktionsavgift enligt något annat regelverk för i princip samma överträdelse.41

Det kan också framstå som oskäligt att ta ut en sanktionsavgift om överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyl- dige inte kunnat påverka.42 I undantagsfall kan grund för eftergift även finnas när den avgiftsskyldige, trots en omfattande utredning, med visst fog gjort bedömningen att ett mottagande inte varit an- mälningspliktigt. Som utgångspunkt bör dock den som är osäker på om en viss finansiering omfattas av anmälningsskyldigheten kon- takta granskningsmyndigheten för vägledning.

Det kan däremot inte anses oskäligt att ta ut en sanktionsavgift när den avgiftsskyldige inte känt till reglerna eller när överträdelsen berott på tidsbrist, bristande rutiner eller slarv.43 Möjligheten att efterge avgiften ska tillämpas restriktivt och endast när det med hän- syn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut den.

10.14.6 Förfarandet vid beslut om sanktionsavgift

Förslag

En sanktionsavgift ska få beslutas bara om den som avgiften ska tas ut av har fått tillfälle att yttra sig inom två år från det att över- trädelsen ägde rum. Ett beslut om sanktionsavgift ska delges.

En sanktionsavgift ska falla bort till den del beslutet om avgif- ten inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

En sanktionsavgift ska inte få beslutas, om överträdelsen om- fattas av ett föreläggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om att vitet ska dömas ut.

En sanktionsavgift ska betalas till granskningsmyndigheten inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet. Om sank- tionsavgiften inte betalas i tid, ska granskningsmyndigheten lämna

41Jämför prop. 2020/21:194 s. 107 och prop. 2022/23:116 s. 130.

42Jämför prop. 2020/21:194 s. 107 och prop. 2022/23:116 s. 130.

43Jämför prop. 2022/23:116 s. 130.

501

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Sanktionsavgiften ska tillfalla staten.

Skälen för utredningens förslag

Rätt att yttra sig och tidsgräns för beslut om sanktionsavgift

Av 25 § första stycket förvaltningslagen följer att en myndighet som huvudregel ska kommunicera med den som är part innan ett beslut fattas. I lagstiftning som innehåller bestämmelser om sank- tionsavgifter är det också vanligt att en motsvarande bestämmelse införs särskilt, med hänsyn till sanktionsavgiftens ingripande natur.

Ett beslut om sanktionsavgift utgör en särskilt ingripande åtgärd. Den som riskerar att påföras en sanktionsavgift bör därför alltid ges tillfälle att yttra sig innan granskningsmyndigheten fattar beslut i avgiftsfrågan. Utredningen föreslår mot denna bakgrund att en sank- tionsavgift får beslutas bara om den som avgiften ska tas ut av har fått tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen ägde rum. Om kommunikation enligt 25 § förvaltningslagen inte har skett med den som avgiften ska tas ut av inom denna tid, får en sanktionsavgift därmed inte tas ut. Bevisbördan för att kommunika- tion har skett bör ligga på granskningsmyndigheten.44

Tvåårsfristen räknas från det att överträdelsen ägde rum. Med detta avses den tidpunkt då den anmälningsskyldige senast borde ha fullgjort sin skyldighet, det vill säga en månad innan det planerade mottagandet. Vid fortlöpande överträdelser, exempelvis om en mot- tagare vid upprepade tillfällen underlåter att anmäla, löper fristen från varje enskild överträdelse. Vid överträdelser av ett framåtsyf- tande förbud enligt 14 § löper fristen från varje enskilt mottagande som sker i strid med förbudet.

Ett beslut om sanktionsavgift utgör en särskilt ingripande åtgärd. Sådana beslut bör därför delges den avgiftsskyldige enligt delgivnings- lagen (2010:1932).

44Jämför prop. 2020/21:194 s. 107 f. och prop. 2022/23:116 s. 130.

502

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Preskription

Bestämmelser om preskription är vanligt förekommande i fråga om sanktionsavgifter och motiveras av såväl rättssäkerhetsskäl som effek- tivitetsskäl. Det är därför av vikt att det även enligt den föreslagna lagen finns en bortre tidsgräns för när en beslutad sanktionsavgift kan verkställas. När preskription inträder får några ytterligare åtgär- der för att verkställa fordran på sanktionsavgiften inte vidtas. Pre- skriptionen omfattar den del av avgiften som vid preskriptionstid- punkten ännu inte har verkställts.

För sanktionsavgifter gäller i allmänhet att de preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett inom viss tid från det att beslutet fått laga kraft. En preskriptionstid om fem år är vanligt före- kommande i lagstiftningen (jämför 7 kap. 10 § säkerhetsskyddslagen och 38 § lagen om granskning av utländska direktinvesteringar). Ut- redningen anser att regleringen av preskription enligt den föreslagna lagen bör överensstämma med vad som gäller på andra närliggande rättsområden. En sanktionsavgift enligt den föreslagna lagen bör därför falla bort till den del verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet om sanktionsavgift fick laga kraft.

Hinder mot beslut om sanktionsavgift

Sanktionsavgifter har straffliknande karaktär i den mening som avses i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen och artikel 50 i EU:s rättighetsstadga. Detsamma får anses gälla vite. För- budet mot dubbel lagföring och dubbla straff aktualiseras emellertid endast när samma rättssubjekt riskerar att drabbas av två sanktioner av straffrättslig karaktär för samma gärning. Sanktionsavgift enligt 19 § kan tas ut endast av juridiska personer, medan straffansvar enligt 27 och 28 §§ träffar den fysiska person som faktiskt tar emot finan- sieringen för organisationens räkning. Eftersom det inte är samma rättssubjekt som drabbas av båda sanktionerna för samma gärning uppkommer inte den konflikt med ne bis in idem som har aktuali- serats i skatteförfarandet.

Mot denna bakgrund bör det, om ett vite har dömts ut, inte vara möjligt att därefter ingripa med ytterligare sanktioner, varken admi- nistrativa eller straffrättsliga, för samma överträdelse. Avgörande blir därmed vid vilken tidpunkt ett sådant hinder mot ytterligare

503

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

sanktioner uppkommer. Utredningen anser att den relevanta tid- punkten bör vara när en domstolsprocess om utdömande av vitet inleds.45 Ett föreläggande förenat med vite bör därför inte i sig ut- göra hinder mot ett senare beslut om sanktionsavgift, så länge den behöriga myndigheten inte har ansökt om att vitet ska dömas ut.

När en sådan ansökan väl har getts in till domstol bör gransknings- myndigheten däremot vara förhindrad att besluta om sanktions- avgift för en överträdelse som omfattas av vitesföreläggandet. En bestämmelse om detta bör tas in i den föreslagna lagen.

Förhållandet till företagsbot enligt 36 kap. brottsbalken

Frågan om förhållandet mellan sanktionsavgift enligt 19 § och före- tagsbot enligt 36 kap. brottsbalken aktualiseras i de fall ett brott enligt 27 eller 28 § har begåtts inom ramen för en mottagares verk- samhet. Företagsbot kan enligt 36 kap. 23 § brottsbalken åläggas ett företag, där också juridiska personer omfattas, för brott som har begåtts i utövningen av näringsverksamhet, sådan offentlig verk- samhet som kan jämställas med näringsverksamhet eller annan verk- samhet som ett företag bedriver om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget. Av förarbetena framgår att även ideell verksamhet kan omfattas av tillämpningsområdet enligt tredje punkten.46

De mottagare som omfattas av denna lag är registrerade trossam- fund, ideella föreningar och stiftelser. Den verksamhet som bedrivs är typiskt sett inte näringsverksamhet och inte heller sådan offentlig verksamhet som kan jämställas med näringsverksamhet. Vid motta- gande av utländsk finansiering i strid med ett förbud kan det däremot finnas en ekonomisk fördel för mottagaren i den mening som avses i 36 kap. 23 § första stycket 3 brottsbalken. Förutsättningarna för att ålägga företagsbot kan därmed i sådana fall vara uppfyllda.

Utredningen bedömer ändå att företagsbot inte bör aktualiseras vid sidan av sanktionsavgift och straffansvar enligt denna lag. Den samlade sanktionsapparaten är välavvägd. Sanktionsavgift kan tas ut av den juridiska personen med belopp upp till 25 miljoner kronor enligt 20 §. Straffansvar enligt 27 och 28 §§ träffar den fysiska per-

45Jämför prop. 2022/23:116 s. 132.

46Jämför prop. 2018/19:164 s. 22 f.

504

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

son som faktiskt har tagit emot finansieringen. Den utländska finan- sieringen kan vidare förverkas enligt 30 §. Företagsbotens vinstelimi- nerande funktion blir därigenom tillgodosedd genom förverkandet, och behovet av en ytterligare ekonomisk sanktion mot den juridiska personen utöver sanktionsavgiften framstår som begränsat.

I de undantagsfall där åtal för brott enligt 27 § väcks och frågan om företagsbot ändå aktualiseras finns möjligheten till jämkning eller eftergift enligt 36 kap. 26 § brottsbalken. Den bestämmelsen anger att företagsbot får sättas lägre om brottet medför annan betal- ningsskyldighet eller särskild rättsverkan för företaget och den sam- lade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng. Sanktionsavgift enligt 19 § och förverkande enligt 30 § utgör sådan annan betalningsskyldighet respektive särskild rättsverkan. Behovet av en uttrycklig hindersbestämmelse mot företagsbot bedöms där- med inte föreligga.

Betalning och indrivning

Sanktionsavgiften bör tillfalla staten. Sanktionsavgiften bör betalas till granskningsmyndigheten inom 30 dagar från det att beslutet har fått laga kraft, eller inom den längre tid som anges i beslutet. Om sanktionsavgiften inte betalas inom föreskriven tid bör gransknings- myndigheten lämna den obetalda fordran för indrivning. Bestäm- melser om indrivning finns i lagen om indrivning av statliga fordringar

m.m.Av 3 kap. 1 § första stycket 6 a utsökningsbalken framgår att ett beslut av en förvaltningsmyndighet som innefattar en betalnings- skyldighet får verkställas enligt utsökningsbalken. Beslut om sank- tionsavgift enligt den föreslagna lagen kan därmed verkställas utan att det införs någon särskild reglering om detta.

10.15 Straffansvar och förverkande

10.15.1 Allmänt om kriminalisering och straff

Ett brott definieras som en gärning som är beskriven i en författning och för vilken straff är föreskrivet (1 kap. 1 § brottsbalken). En gär- ning ska, om inte annat är särskilt föreskrivet, anses som brott endast då den begås uppsåtligen (1 kap. 2 § brottsbalken). Med straff avses

505

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

böter eller fängelse. Därutöver finns andra straffrättsliga påföljder, som villkorlig dom och skyddstillsyn (1 kap. 3 § brottsbalken). Vid sidan av brottspåföljderna finns särskilda rättsverkningar, så som förverkande och företagsbot (1 kap. 8 § brottsbalken).

Kriminalisering av vissa gärningar är statens yttersta maktmedel mot medborgarna. Införandet av nya kriminaliseringar bör därför ske med restriktivitet och föregås av noggranna överväganden. Ett intresse som motiverar kriminalisering förutsätter att intresset är tillräckligt skyddsvärt. Som exempel på sådana skyddsvärda intres- sen brukar anges bland annat liv, frihet, hälsa och egendom samt vad som anges i 2 kap. regeringsformen. Även om det finns ett in- tresse som är värt att skydda, är det inte självklart att skyddet bör tillgodoses genom kriminalisering. Skyddet kan ofta uppnås på andra sätt, till exempel genom skadeståndsskyldighet och administrativa kontrollsystem.47

Vid bedömningen av om en gärningstyp bör beläggas med straff är straffvärdet av betydelse. Vid bedömningen av straffvärdet ska den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit beaktas, liksom vad gärningsmannen insett eller borde ha insett om detta samt avsik- ter eller motiv (29 kap. 1 § brottsbalken). En kriminalisering bör vidare kunna förväntas vara någorlunda effektiv.48

Frågan om vad som ska vara kriminaliserat har behandlats i ett flertal lagstiftningsärenden. I betänkandet Ett reformerat åklagar- väsende (SOU 1992:61) formulerade den så kallade Åklagarutred- ningen principer som utredningen ansåg bör vara vägledande vid bedömningen av om ett visst beteende ska bli föremål för krimina- lisering. Enligt utredningen bör det aktuella beteendet kunna leda till påtaglig skada eller fara. Vidare bör alternativa sanktioner inte stå till buds, inte vara rationella eller kräva oproportionerligt höga kostnader. En straffsanktion bör krävas med hänsyn till gärningens allvar och utgöra ett effektivt medel för att motverka beteendet. Slut- ligen bör rättsväsendet ha resurser att hantera den eventuella belast- ning som kriminaliseringen innebär.49

I ett senare betänkande, Vad bör straffas? (SOU 2013:38), sam- manfattade Straffanvändningsutredningen grundläggande kriterier

47Prop. 2025/26:42 s. 8.; Asp, P., Ulväng, M. & Jareborg, N., Kriminalrättens grunder (2013, version 2, JUNO), avsnitt 1.4.4.

48Asp, P., Ulväng, M. & Jareborg, N., Kriminalrättens grunder (2013, version 2, JUNO), av- snitt 1.4.4.

49SOU 1992:61 Del A s. 111.

506

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas. Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkretiserat in- tresse som är skyddsvärt, ett godtagbart skyddsintresse. Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. Endast den som har visat skuld, varit klan- dervärd, bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliser- ingen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen. Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse. Det får slut- ligen inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. Vid bedöm- ningen av sistnämnda kriterium ska först prövas om det redan finns en handlingsdirigerande regel som är tillräckligt effektiv för att mot- verka det oönskade beteendet. Behöver en sådan regel införas, ska därefter prövas om beteendet kan motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv, exempelvis en civilrättslig regel om skadestånd. Är det nödvändigt att införa en repressiv handlings- dirigerande regel, ska i första hand vite, sanktionsavgift eller åter- kallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand.50

Utredningen betonade att kriterierna för kriminalisering utgör principer och inte några absoluta regler. Det innebär att det kan vara befogat att i ett enskilt fall genomföra en kriminalisering trots att inte samtliga kriterier är uppfyllda. Enligt utredningen måste dock som grundläggande förutsättning för ett sådant undantag gälla att det finns tungt vägande skäl för att göra undantaget, att dessa skäl redovisas tydligt och att det verkligen klargörs att det är fråga om avsteg från principerna.51 Straffanvändningsutredningens kriterier har sedan tillämpats i flera lagstiftningsärenden, bland annat i propositio- nen Straffansvar för olovlig finansiell verksamhet (prop. 2025/26:42).52 En kriminalisering riktas mot fysiska personer. Det innebär att straffhotet kan kopplas till de personer som faktiskt fattar besluten i en organisation, inte enbart till den juridiska personen. När en över- trädelse av regler kan medföra såväl straffansvar för fysiska personer som administrativa sanktioner mot den juridiska personen får regel- verket en mer effektiv handlingsdirigerande verkan än om sanktio-

nerna kan riktas endast mot den juridiska personen.53

50SOU 2013:38 s. 498.

51SOU 2013:38 s. 499.

52Jämför även prop. 2015/16:113 s. 39 f.

53Se prop. 2025/26:42 s. 16 f.

507

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

10.15.2 Straffbestämmelser

Förslag

Det ska vara kriminaliserat att ta emot utländsk finansiering

1.till ett värde som överstiger 150 000 kronor utan att göra en anmälan avseende det mottagandet enligt 6 §,

2.till ett värde som överstiger 150 000 kronor efter att ha lämnat oriktiga uppgifter om finansieringen eller den utländska finan- siären i en anmälan enligt 6 §,

3.i strid med förbudet mot kringgående i 7 §, eller

4.i strid med förbud enligt 12, 13, 14 eller 16 § eller villkor som har meddelats i samband med beslut om godkännande enligt 15 §.

Brottet ska benämnas olovligt mottagande av utländsk finansiering.

Skälen för utredningens förslag

Skyddsintressena bakom kriminaliseringen

Lagen syftar till att skapa insyn i utländsk finansiering till registrerade trossamfund samt vissa ideella föreningar och stiftelser och att för- hindra att sådan finansiering används för att underminera Sveriges säkerhet, allmän ordning eller centrala demokratiska värderingar. Skyddsintressena utgörs alltså av Sveriges säkerhet, allmän ordning och samhällets grundläggande värderingar. Dessa intressen är sådana som typiskt sett motiverar straffrättslig reglering.

Sanktionsavgift enligt 19 § kan tas ut endast av juridiska personer. Att verka enbart genom administrativa sanktioner mot den juridiska personen är inte tillräckligt för att uppnå en effektiv efterlevnad. Den som faktiskt tar emot finansieringen eller fattar beslutet att göra det är typiskt sett en fysisk person som agerar för organisationens räk- ning. Ett straffhot mot den fysiska personen ger ett starkare incita- ment till regelefterlevnad än sanktioner som endast kan riktas mot den juridiska personen.54

54Se prop. 2025/26:42 s. 16 f.

508

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns ett tydligt behov av att kriminalisera de allvarligaste överträdelserna av lagen. Kriminaliseringen ska träffa fysiska personer och utgöra ett komple- ment till de administrativa sanktioner som riktas mot juridiska per- soner.

Motstående intresse

En kriminalisering förutsätter att det inte föreligger något tillräck- ligt värdefullt motstående intresse som bör ges företräde framför skyddsintressena. På det område lagen reglerar gör sig flera sådana intressen gällande. Religionsfriheten och föreningsfriheten enligt

2 kap. 1 § första stycket 5 och 6 regeringsformen, det civila samhäl- lets oberoende samt den fria rörligheten av kapital enligt artikel 63 i EUF-fördraget berörs av en lagstiftning på området.

Den föreslagna kriminaliseringen är emellertid avgränsad så att den inte träffar mottagandet av utländsk finansiering som sådant. Straffansvar inträder endast vid mottagande utan föregående anmälan, vid lämnande av oriktiga uppgifter, vid kringgående enligt 7 § eller vid mottagande i strid med ett uttryckligt förbud eller villkor. Den mottagare som anmäler en planerad finansiering och inte träffas av en förbudsgrund kan ta emot den. De berörda friheterna påverkas därmed inte i annan mån än vad anmälningsförfarandet i sig medför. Förenligheten med grundläggande fri- och rättigheter och med EU- rätten behandlas mer ingående i avsnitten 10.3 och 10.4. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att de motstående intressena inte bör ges företräde framför skyddsintressena bakom kriminaliseringen.

Avgränsning av det straffbara området

Straffansvaret bör förbehållas de allvarligaste överträdelserna. Det innebär att inte alla överträdelser av lagen ska vara straffbara, utan endast sådana som innebär ett materiellt kringgående av lagens syfte. Utredningens förslag innebär att straffansvar ska träffa fyra typer av gärningar. Det handlar om mottagande utan föregående anmälan när tröskelvärdet uppnås (första punkten), mottagande efter att orik- tiga uppgifter lämnats i en anmälan (andra punkten), mottagande i

509

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

strid med förbudet mot kringgående i 7 § (tredje punkten) samt mot- tagande i strid med ett meddelat förbud eller villkor (fjärde punkten).

Brott mot mottagandeförbudet i 11 §, som innebär att mottagande inte får ske innan granskningsmyndigheten lämnat anmälan utan åt- gärd eller godkänt mottagandet, samt brott mot uppgiftsskyldigheten i 17 § omfattas inte av straffansvaret. Dessa överträdelser sanktioneras genom administrativa avgifter enligt 19 §. Avgränsningen motiveras av att straffansvar bör förbehållas de allvarligaste överträdelserna.

Tröskelvärdet om 150 000 kronor i första och andra punkten avser värdet av det enskilda mottagandet och svarar mot tröskelvärdet i

6 §. När det gäller tredje och fjärde punkten finns inget tröskelvärde, eftersom dessa gärningar avser mottagande i strid med ett uttryck- ligt förbud eller i syfte att kringgå lagen. Det är då gärningens art, snarare än finansieringens belopp, som motiverar straffansvar.

Kriminaliseringen är förenlig med den straffrättsliga legalitetsprincipen

En särskild fråga är hur de föreslagna straffbestämmelserna förhåller sig till legalitetsprincipens obestämdhetsförbud. Enligt utredningens bedömning är de gärningar som kommer att bli aktuella för straff- ansvar i första hand sådana där det är uppenbart att anmälningsskyl- dighet eller förbud gäller eller där anmälningsskyldigheten kringgås.

Det kan inte heller i sig anses strida mot legalitetsprincipen att straff- ansvaret förutsätter att den enskilde, för att fastställa det straffbara området, behöver göra vissa efterforskningar beträffande bestämmel- ser i lagen. Som utgångspunkt kan det förutsättas att den som är ansvarig för en organisation eller verksamhet känner till de regler som gäller för verksamheten, så som anmälningsskyldighet vid mot- tagande av utländsk finansiering, eller åtminstone känner till att det kan gälla särskilda regler för verksamheten. Den som exempelvis tar emot utländsk finansiering över tröskelvärdet utan att anmäla det kan därför många gånger anses ha agerat med i vart fall så kallat likgiltighetsuppsåt. I de fall det är fråga om mottagande där gransk- ningsmyndigheten inte kan ge besked i fråga om anmälningsskyldig- het bör däremot ett åtal för olovligt mottagande av utländsk finan- siering vara uteslutet. Detsamma gäller om det inte kan klarläggas att den enskilde har agerat med uppsåt eller ej, vilket bör vara fallet om den enskilde har gjort seriösa ansträngningar för att ta reda på

510

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

om anmälningsskyldighet föreligger men ändå gjort en felaktig be- dömning. Sammantaget bedömer utredningen att förslaget inte möter några hinder ur legalitetsperspektiv.

Kriminaliseringen ska endast omfatta uppsåtliga gärningar

Utredningen har övervägt uppsåt, grov oaktsamhet och oaktsamhet som möjliga utformningar av det subjektiva rekvisitet. Av skuldprin- cipen följer att straffansvar förutsätter att gärningsmannen kan till- skrivas skuld i form av uppsåt eller oaktsamhet. När det gäller oakt- samhetskriminalisering är dock särskild motivering påkallad. Den som handlar oaktsamt är normalt mindre straffvärd än den som handlar uppsåtligen. Att kriminalisera oaktsamhet vid sidan av upp- såt enbart i syfte att underlätta lagföringen riskerar att tunna ut kra- vet på skuld och därigenom urholka straffrätten.55

Inom besläktade specialstraffrättsliga områden förekommer kri- minalisering av grov oaktsamhet, exempelvis i 5 § skattebrottslagen (1971:69) och 4 § bidragsbrottslagen (2007:612). I dessa fall är det fråga om ekonomiskt klart definierade beteenden där bevistemat är relativt avgränsat. På det område som regleras av den föreslagna lagen är gränsdragningen mellan oaktsamt mottagande av utländsk finan- siering och legitim verksamhet svårare att dra. Risken att kravet på skuld urholkas blir därmed större. Utredningen bedömer mot denna bakgrund att straffansvaret bör reserveras för uppsåtliga gärningar.

Att kriminalisering som huvudregel bör avse endast uppsåtliga gärningar är också utgångspunkten för EU:s strafflagstiftning.56 Sådana fall där icke-uppsåtligt agerande likväl bör föranleda en sank- tion kan i stället hanteras inom ramen för sanktionsavgiften enligt 19 §.

Straffansvar enligt den föreslagna lagen förutsätter uppsåt. Det innebär att samtliga uppsåtsformer är tillämpliga, även likgiltighets- uppsåt. Subjektiv täckning krävs i förhållande till de faktiska omstän- digheter som utlöser anmälningsskyldigheten, att uppgifter som lämnats är oriktiga, eller att ett förbud eller villkor har meddelats.

55SOU 2013:38 s. 488 f.

56Rådets slutsatser om modellbestämmelser som vägledning för rådets överläggningar på det straffrättsliga området, dok. 16542/3/09, punkt 6.

511

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Det krävs däremot inte att gärningsmannen har förstått den närmare innebörden eller omfattningen av sin skyldighet eller av ett förbud.57

Det bör i regel kunna ställas höga krav på att den som tar emot utländsk finansiering känner till de regler som gäller för verksam- heten. Den som har fått del av ett uttryckligt förbud bör i princip alltid anses ha haft uppsåt i förhållande till själva förbudet, även om det kan finnas utrymme för bedömning i fråga om mottagandets omfattning eller art.58

Att ansvar bör förutsätta uppsåt och inte oaktsamhet följer även av att lagen är ny och att det finns ett särskilt behov av att straffansva- rets gränser är tydliga. En kriminalisering av oaktsamma gärningar skulle kunna leda till osäkerhet om straffbarhetens omfattning och till en osäker tillämpning. Vid mottagande i strid med ett förbud finns det dessutom typiskt sett ingen anledning att överväga oakt- samhetsansvar, eftersom förbudet i sig förutsätter att mottagaren har kännedom om det.

Vem som kan hållas ansvarig

De mottagare som omfattas av lagen är registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser. Det är alltså juridiska personer som omfattas av anmälningsskyldighet och eventuella förbud. Straffansvar kan emellertid endast åläggas fysiska personer. Frågan är då vilka fysiska personer som kan hållas ansvariga när olovligt mottagande sker inom ramen för en juridisk persons verksamhet.

I första hand kan den fysiska person som faktiskt tar emot finan- sieringen för organisationens räkning hållas ansvarig. Det kan vara en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en annan före- trädare som fattar beslut om mottagande eller utför en handling.

När mottagandet sker som en följd av ett aktivt beslut av en sådan person blir den straffrättsliga bedömningen relativt okomplicerad.

En särskild fråga är vem som kan hållas ansvarig när finansiering tillförs organisationen utan att någon fysisk person aktivt har med- verkat till det enskilda mottagandet. Så kan vara fallet när en dona- tion sätts in på organisationens konto utan föregående kontakt. I så- dana fall kan straffansvar enligt första punkten aktualiseras för den

57Jämför NJA 2022 s. 287 och NJA 2016 s. 702.

58Se prop. 2025/26:42 s. 22.

512

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

företrädare som efter att ha fått kännedom om att anmälningspliktig finansiering tillförts organisationen underlåter att fullgöra anmälnings- skyldigheten enligt 6 §. Ansvaret förutsätter faktisk kännedom om finansieringen och om att anmälningsskyldighet föreligger, eller åt- minstone insikt om risken för detta.

Ansvaret för att bevaka inkommande finansiering åvilar i första hand styrelsen som kollektiv. Intern arbetsfördelning inom styrel- sen är av betydelse för bedömningen av vem som i det enskilda fallet kan hållas ansvarig. Intern arbetsfördelning befriar emellertid inte den styrelseledamot från ansvar som haft konkret anledning att miss- tänka att anmälningspliktig finansiering inkommit utan att ha an- mälts. Bedömningen ska göras i enlighet med de allmänna princi- perna om företagaransvar.59

Förhållandet till sanktionsavgift enligt 19 §

Sanktionsavgift enligt 19 § kan tas ut endast av juridiska personer. Straffansvar enligt 27 § träffar fysiska personer. Vid samma under- liggande händelseförlopp, exempelvis ett mottagande i strid med ett förbud, kan sanktionsavgift komma i fråga för den juridiska per- sonen och straffansvar för den fysiska person som agerat för orga- nisationens räkning. Frågan är om en sådan kombination av sank- tioner är förenlig med förbudet mot dubbel lagföring och dubbla straff i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen och artikel 50 i EU:s rättighetsstadga.

Förbudet mot dubbel lagföring förutsätter att samma rättssub- jekt riskerar att drabbas av två sanktioner som båda är att jämställa med straff för samma gärning. Eftersom den juridiska personen och den fysiska personen är olika rättssubjekt aktualiseras inte förbudet vid den ordning som föreslås. Detta synsätt har bekräftats av Högsta domstolen i NJA 2013 s. 502 och bygger på praxis från Europadom- stolen.

Liknande lösningar har valts i andra lagstiftningsärenden där fysiska personers straffansvar och juridiska personers sanktions- avgifter förekommer parallellt. I propositionen Straffansvar för olovlig finansiell verksamhet (prop. 2025/26:42) har lagstiftaren

59Se prop. 2025/26:42 s. 23; jämför NJA 2022 s. 264, NJA 2017 s. 690 och prop. 2018/19:132 s. 26.

513

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

funnit det nödvändigt att införa uttryckliga spärregler. Skälet är att olovlig finansiell verksamhet kan bedrivas även av enskilda närings- idkare. I ett sådant fall är samma fysiska person både den som driver verksamheten och den som riskerar straff, vilket gör att förbudet mot dubbel lagföring kan aktualiseras.60 I den föreslagna lagen är förhållandena annorlunda. Mottagarna är alltid juridiska personer eftersom det endast är registrerade trossamfund, ideella föreningar och stiftelser som omfattas av lagen. Den fysiska person som kan straffas är alltid någon annan än den juridiska person som kan åläg- gas sanktionsavgift. Behovet av uttryckliga spärregler bedöms där- för inte föreligga.

10.15.3 Straffskalor och gradindelning

Förslag

Brottet olovligt mottagande av utländsk finansiering ska delas in i brott av normalgraden och grovt brott. Ringa fall av olovligt mot- tagande av utländsk finansiering ska inte vara straffbara.

För brott av normalgraden ska straffet vara fängelse i högst två år.

För grovt brott, vilket ska betecknas grovt olovligt mottagande av utländsk finansiering, ska straffet vara fängelse i lägst sex måna- der och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om den mottagna finansieringen har av- sett betydande värden eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.

Skälen för utredningens förslag

Behovet av gradindelning

Olovligt mottagande av utländsk finansiering kan ske i mycket varie- rande omfattning och med olika grad av allvar. Ett mottagande som rör belopp strax över tröskelvärdet utan föregående anmälan skiljer sig väsentligt från ett mottagande av tio miljoner kronor i strid med ett uttryckligen meddelat förbud som grundats på Sveriges säkerhet.

60Prop. 2025/26:42 s. 31 f.

514

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

För att straffvärdet i tillräcklig grad ska kunna återspeglas i påfölj- den behövs en gradindelning. Brottet bör därför delas in i normal- graden och ett grovt brott. Liknande gradindelning förekommer för exempelvis grovt skattebrott (4 § skattebrottslagen), grovt penning- tvättsbrott (5 § lagen [2014:307] om straff för penningtvättsbrott) och grov olovlig spelverksamhet (19 kap. 2 § spellagen [2018:1138]).

Brott av normalgraden

Straffskalan för olovligt mottagande av utländsk finansiering av nor- malgraden bör vara fängelse i högst två år. Olovligt mottagande ut- gör ett brott som av sin natur bör betraktas som allvarligt. Skydds- intressena bakom kriminaliseringen är Sveriges säkerhet, allmän ordning och samhällets grundläggande värderingar. Vid en jämförelse med andra brottstyper är framför allt sådan brottslighet som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet av relevans. För brott som skattebrott (2 § skattebrottslagen), bokföringsbrott (11 kap. 5 § brottsbalken), penningtvättsbrott (3 § lagen om straff för penning- tvättsbrott) och olovlig finansiell verksamhet (2 § lagen [2026:56] om straff för olovlig finansiell verksamhet) är straffskalan för brott av normalgraden fängelse i högst två år.61 Utredningen noterar att det genom propositionen Dubbla straff för brott i kriminella nätverk och skärpta straffskalor (prop. 2025/26:218) och ytterligare lagstift- ningsärenden har genomförts en allmän höjning av repressionsnivån i svensk straffrätt. Enligt utredningens bedömning, särskilt med beaktande av att det här är fråga om en nykriminalisering, bör straff- skalan för brott av normalgraden dock inte sättas högre än fängelse i två år.

Till skillnad från olovlig finansiell verksamhet, där straffskalan även innehåller böter med hänsyn till att straffansvaret omfattar grovt oaktsamma gärningar, bör straffskalan i den föreslagna lagen inte innehålla böter. Olovligt mottagande av utländsk finansiering förut- sätter uppsåt, och uppsåtliga gärningar bör i regel anses så pass all- varliga att straffvärdet ligger på fängelsenivå.

Den närmare bedömningen av hur olika slags gärningar förhål- ler sig till varandra i allvarlighetshänseende får överlämnas till rätts- tillämpningen. Det bör dock generellt sett anses vara särskilt allvar-

61Se prop. 2025/26:42 s. 27.

515

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

ligt att utländsk finansiering tas emot i syfte att möjliggöra annan brottslighet eller att kringgå ett uttryckligen meddelat förbud.

Grovt brott

Straffskalan för grovt brott bör vara fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Denna straffskala motsvarar vad som gäller för grovt skattebrott (4 § skattebrottslagen), grovt penningtvättsbrott (5 § lagen om straff för penningtvättsbrott), grov näringspenning- tvätt (7 § lagen om straff för penningtvättsbrott) och grov olovlig spelverksamhet (19 kap. 3 § spellagen). Med en sådan straffskala ges möjlighet att i tillräcklig grad beakta försvårande omständigheter och att göra nyanserade straffvärdebedömningar.62 Utredningen noterar att minimistraffet för grovt skattebrott och grovt penning- tvättsbrott genom prop. 2025/26:218 har höjts till fängelse i ett år. Enligt utredningens bedömning, särskilt med beaktande av att det här är fråga om en nykriminalisering där tillämpningsområdet ännu inte har prövats i rättstillämpningen, bör straffskalan för grovt brott inledningsvis inte sättas högre. Frågan om en höjning av minimi- straffet kan övervägas vid en framtida översyn.

Vid bedömningen av om ett brott är grovt bör vissa omständig- heter särskilt beaktas. Dessa omständigheter bör framgå av lagtex- ten. Utredningen föreslår två kvalifikationsgrunder. Den första är att den mottagna finansieringen har avsett betydande värden. Den andra är att gärningen annars varit av särskilt farlig art. Uppräkningen är inte uttömmande. Att en uppräknad omständighet är för handen innebär inte heller att gärningen automatiskt ska bedömas som grovt brott. En samlad bedömning av samtliga omständigheter i det en- skilda fallet ska alltid göras.

Den första kvalifikationsgrunden, betydande värden, tar sikte på finansieringens omfattning. Vad som utgör betydande värden får av- göras av rättstillämpningen. Ledning bör kunna hämtas från andra straffbestämmelser med motsvarande kvalifikationsgrund och straff- skala, exempelvis grovt skattebrott och grovt penningtvättsbrott.

Den andra kvalifikationsgrunden, särskilt farlig art, tar sikte på gärningens beskaffenhet snarare än på finansieringens belopp. En gärning kan vara av särskilt farlig art om det föreligger en påtaglig

62Se prop. 2025/26:42 s. 28.

516

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

risk för att den utländska finansieringen kommer att stärka extre- mistiska eller andra antidemokratiska miljöer. Vid bedömningen av om ett brott är grovt bör hänsyn även tas till den förbudsgrund som ligger till grund för det meddelade förbudet. Om mottagandet skett i strid med ett förbud som grundats på hänsyn till Sveriges säkerhet talar det starkt för att brottet ska bedömas som grovt, eftersom så- dana mottaganden typiskt sett är av särskilt farlig art. Att ett motta- gande skett trots ett uttryckligen meddelat förbud talar generellt starkt för att gärningen är av särskilt farlig art.

Ringa fall ska undantas från straffansvar

I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. En gärning kan vara att anse som ringa om den är obetydlig i förhållande till lagens skyddsintres- sen eller om det föreligger något annat förhållande som medför att gärningen framstår som ursäktlig. Eftersom straffansvar förutsätter uppsåt bör utrymmet för att bedöma ett brott som ringa vara begrän- sat. Vid mottagande i strid med ett meddelat förbud bör utrymmet vara särskilt begränsat, eftersom mottagaren har valt att ta emot finansieringen trots förbudet. Vid mottagande som skett i syfte att kringgå lagens syfte eller för att möjliggöra annan brottslig verksam- het bör en gärning sällan kunna anses utgöra ringa brott.

Förhållandet till andra straffbestämmelser

Den som tar emot utländsk finansiering i strid med 27 § kan i samma händelseförlopp komma att göra sig skyldig till annan brottslighet, exempelvis finansiering av terrorism enligt lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall eller pen- ningtvättsbrott enligt lagen om straff för penningtvättsbrott.

Brott enligt 27 § avser åsidosättande av en anmälningsskyldighet, ett förbud mot kringgående eller ett uttryckligt förbud eller villkor. Det är dessa skyldigheter och förbud som utgör föremål för det straffrättsliga ansvaret. Brotten enligt finansiering av terrorism eller penningtvätt avser i stället att medel anskaffas eller hanteras med ett visst syfte eller med koppling till annan brottslig verksamhet. Det är därför normalt sett inte fråga om samma gärning i den mening som avses i förbudet mot dubbel lagföring.

517

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

För det fall en och samma gärning skulle uppfylla rekvisiten för flera straffbestämmelser får sedvanliga principer om brottskonkur- rens och konsumtion tillämpas. Om bestämmelserna har samma kriminalpolitiska grund kan en av dem konsumera den andra, varvid den strängare bestämmelsen tillämpas och det mindre allvarliga brot- tet vägs in vid bedömningen av brottets allvar.63 Bedömningen ska göras i varje enskilt fall.

10.15.4 Försök, förberedelse och stämpling

Bedömning

Försök, förberedelse och stämpling till olovligt mottagande av utländsk finansiering bör, oavsett gradindelning, inte vara krimi- naliserat.

Skälen för utredningens bedömning

Straffansvar för försök, förberedelse och stämpling till brott enligt 23 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken förutsätter att det särskilt föreskrivs att dessa förstadier till brott är straffbelagda. Kriminalisering av för- stadier till brott är i regel avsedd för allvarlig brottslighet. Att på ett tidigt stadium kunna ingripa mot allvarligare brott är särskilt viktigt i arbetet mot organiserad brottslighet, eftersom sådan brottslighet många gånger föregås av planering som involverar flera personer.

Vid kriminalisering av förstadier måste dock det beteende som om- fattas vara straffvärt. Det bör därtill krävas att kriminaliseringen kan väntas ha någon effekt, det vill säga vara möjlig att tillämpa i prak- tiken.64

Det finns vissa problem med att kriminalisera försök, förberedelse och stämpling till olovligt mottagande av utländsk finansiering. Att ta emot utländsk finansiering är som utgångspunkt tillåtet, under förutsättning att anmälan görs enligt 6 § eller att mottagandet inte sker i strid med ett uttryckligen meddelat förbud. Brottet olovligt mottagande av utländsk finansiering fullbordas först när finansier- ingen faktiskt tas emot utan att anmälan har gjorts, efter att oriktiga

63Jämför prop. 2025/26:42 s. 29 och NJA 2025 s. 187.

64Se prop. 2015/16:113 s. 39 f. och prop. 2025/26:42 s. 25.

518

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

uppgifter har lämnats eller i strid med ett förbud eller villkor. De åtgärder som skulle kunna utgöra försök, förberedelse eller stämp- ling är legitima så länge mottagandet inte sker. Att skilja straffbara förstadier från legitima förberedelser kommer därför att vara för- enat med betydande svårigheter. Åklagaren skulle behöva visa att åtgärderna har vidtagits utan att det funnits en avsikt att göra anmä- lan eller följa ett meddelat förbud. Tillämpningsområdet för försöks-, förberedelse- och stämplingsbrott kan därför väntas bli begränsat. Till detta kommer att det är fråga om en nykriminalisering, vilket gör att viss försiktighet är påkallad när det kommer till straffansva- rets räckvidd.65

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att försök, förbere- delse och stämpling till olovligt mottagande av utländsk finansier- ing inte bör vara kriminaliserat. Detta gäller även det grova brottet enligt 28 §.

Av medverkansbestämmelserna i 23 kap. 4 § brottsbalken följer att ansvar för medverkan kan utkrävas för både olovligt mottagande av utländsk finansiering och grovt olovligt mottagande av utländsk finansiering, eftersom det för dessa brott är föreskrivet fängelse i straffskalan. Bestämmelserna om medverkan ska tillämpas på sed- vanligt sätt. Den som med råd eller dåd främjar någon annans gär- ning kan dömas för medverkan, oavsett om medverkanden är knu- ten till organisationen eller utomstående.66

10.15.5 Granskningsmyndighetens anmälningsskyldighet

Förslag

Granskningsmyndigheten ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt denna lag har begåtts.

Skälen för utredningens förslag

För att den föreslagna kriminaliseringen ska få avsedd verkan krävs att de brottsbekämpande myndigheterna får kännedom om misstänkta överträdelser. Granskningsmyndigheten kommer i sin gransknings-

65Se prop. 2025/26:42 s. 25 f.

66Se prop. 2025/26:42 s. 26.

519

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

verksamhet typiskt sett vara den första som får kännedom om sådana omständigheter. Det är därför naturligt att granskningsmyndigheten åläggs en skyldighet att anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att brott enligt lagen har begåtts. Liknande lösningar har valts i annan lagstiftning där administrativa sanktioner och straff förekom- mer parallellt, senast i lagen om straff för olovlig finansiell verksamhet.67

Anmälan ska ske när det finns anledning att anta att brott har begåtts. Detta är samma krav som gäller för att inleda en förunder- sökning enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken. Det innebär att det måste finnas någon faktisk omständighet som tyder på brott. Det är tillräckligt att granskningsmyndigheten bedömer att agerandet objektivt sett skulle kunna utgöra brott för att anmälningsskyldig- heten ska inträda. Det krävs alltså inte att granskningsmyndigheten gjort en fullständig prövning av rekvisiten eller bedömt det subjek- tiva ledet.

Anmälan bör göras skyndsamt, det vill säga så snart tillräcklig misstanke har uppstått. Skyndsamhetskravet motiveras av att de brottsbekämpande myndigheterna ska få möjlighet att vidta utred- ningsåtgärder innan eventuell bevisning förloras eller försvåras.

Anmälningsskyldigheten kan aktualiseras i samtliga de situatio- ner som kriminaliseras i 27 §. Det vill säga när granskningsmyndig- heten i sin verksamhet upptäcker omständigheter som talar för att utländsk finansiering tagits emot i strid med anmälningsskyldigheten enligt 6 §, efter lämnande av oriktiga uppgifter, i strid med förbudet mot kringgående i 7 § eller i strid med ett meddelat förbud eller villkor.

10.15.6 Förverkande

Förslag

Förverkande av egendom som har varit föremål för brott enligt denna lag ska få ske hos gärningsmannen eller hos den som har medverkat till brottet, även om egendomen tillhör någon annan.

67Prop. 2025/26:42 s. 32.

520

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Skälen för utredningens förslag

Förverkanderegleringen i 36 kap. brottsbalken

Sedan november 2024 är förverkanderegleringen i 36 kap. brottsbal- ken generellt tillämplig och omfattar därmed även specialstraffrät- ten. Reformen, som genomfördes genom lagstiftning som bygger på propositionen En ny förverkandelagstiftning (prop. 2023/24:144), innebär att brottsbalkens regler om förverkande av brottsvinster, hjälpmedel och egendom som varit föremål för brott är tillämpliga oavsett brottets allvar. Specialstraffrättsliga förverkandebestämmel- ser har företräde framför brottsbalkens regler i den omfattning de avviker från denna, men brottsbalkens regler är subsidiärt tillämpliga (36 kap. 2 § brottsbalken).

Detta innebär att brottsbalkens regler om förverkande blir tillämp- liga vid brott enligt 27 och 28 §§ utan att någon särskild bestämmelse införs. I 36 kap. 10 § första stycket brottsbalken finns regleringen om förverkande av egendom som varit föremål för brott. Bestämmel- sen är tillämplig på brott enligt den föreslagna lagen.

Förhållandet till förverkande av brottsvinster

Den föreslagna bestämmelsen i 30 § reglerar från vem förverkande av egendom som varit föremål för brott får ske, och utgör ett undan- tag från huvudregeln i 36 kap. 13 § brottsbalken om att förverkande bara får ske från den som egendomen tillhör. Detta är något annat än förverkande av brottsvinster enligt 36 kap. 3 § brottsbalken, som reglerar vad som ska förverkas. Med brottsvinst avses den ekonomiska fördel som uppstått genom brottet. Den utländska finansiering som tagits emot i strid med 27 § utgör inte i sig en brottsvinst. Den mot- tagna egendomen utgör gärningens objekt, inte dess ekonomiska resultat.

Vid sidan av förverkande enligt 30 § kan brottsvinster, exempel- vis avkastning på den mottagna egendomen, förverkas enligt 36 kap. 3 § brottsbalken. Bestämmelser om från vem en brottsvinst får för- verkas finns i 36 kap. 4 § samma kapitel.

521

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Behovet av en särskild förverkandebestämmelse

Trots att brottsbalkens regler om förverkande är generellt tillämp- liga finns det skäl att införa en särskild bestämmelse om från vem förverkande får ske. Skälet är att huvudregeln i 36 kap. 13 § brotts- balken innebär att förverkande av egendom endast får ske från den som egendomen tillhör eller som enligt 14 eller 15 § ska anses vara dess ägare.

Vid brott enligt 27 § kommer den utländska finansieringen typiskt sett att ha tillförts den juridiska person som är mottagare. Det är också den juridiska personen som blir ägare till den mottagna egen- domen. Den fysiska person som faktiskt har tagit emot finansier- ingen för organisationens räkning blir däremot inte ägare till egen- domen. Utan en särskild bestämmelse skulle förverkande därför endast kunna ske från den juridiska personen, inte från den fysiska gärningsmannen.

För att säkerställa att förverkande kan ske oberoende av om egen- domen kan anses tillhöra gärningsmannen eller en person som med- verkat till brottet bör en särskild bestämmelse införas. Bestämmel- sen bör utformas så att förverkande får ske hos gärningsmannen eller den som har medverkat till brottet, även om egendomen till- hör någon annan. Förverkande får då verkan mot ägaren.68

Förebild i lagen om straff för penningtvättsbrott

Bestämmelsen utformas med förebild i 11 § lagen om straff för pen- ningtvättsbrott. Den bestämmelsen ger på motsvarande sätt möjlig- het att förverka egendom som varit föremål för penningtvättsbrott från gärningsmannen eller den som medverkat till brottet, även om egendomen tillhör någon annan. Bestämmelsen tillkom genom pro- positionen En effektivare kriminalisering av penningtvätt (prop. 2013/ 14:121) och har efter förverkandereformen år 2024 anpassats redak- tionellt. Av regleringen i 36 kap. 2 § brottsbalken följer att den spe- cialstraffrättsliga bestämmelsen har företräde framför brottsbalkens regler när det gäller från vem egendom får förverkas, medan brotts- balkens regler är tillämpliga i övriga frågor om förverkande.

En motsvarande bestämmelse har införts i 8 § lagen (2025:327) om internationella sanktioner. Skälet för den bestämmelsen är det-

68Se prop. 2024/25:126 s. 64 f.

522

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

samma som det som motiverar den nu föreslagna 30 §, nämligen att kriminaliseringen träffar den som handlar för en juridisk persons räk- ning och att förverkande av egendom som varit föremål för brott därför behöver kunna ske oberoende av äganderättsförhållandena.

Vilken egendom som omfattas

Med egendom som har varit föremål för brott avses den utländska finan- siering som har tagits emot i strid med 27 §. Begreppet ska förstås på samma sätt som motsvarande uttryck i 36 kap. 10 § brottsbalken. Det kan vara fråga om pengar, andra betalningsmedel, kryptotill- gångar, finansiella instrument eller fast egendom enligt definitionen av finansiering i 3 §. Bestämmelsen omfattar både sakförverkande och, när finansieringen inte längre finns i behåll, värdeförverkande av motsvarande belopp.

När det gäller penningmedel finns redan i 36 kap. 13 § andra meningen brottsbalken ett undantag från äganderättskravet. Pen- ningmedel kan förverkas från den som innehar medlen även om medlen tillhör någon annan. Bestämmelsens självständiga betydelse avser därför främst annan egendom än penningmedel, exempelvis kryptotillgångar, finansiella instrument och fast egendom.

Tredje man i god tro

En förverkandebestämmelse som möjliggör förverkande från någon annan än ägaren utgör en inskränkning i egendomsskyddet enligt 2 kap. 15 § regeringsformen och artikel 1 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Hänsyn till tredje man i god tro hanteras genom regeln om uppenbart oskäligt förverkande i 36 kap. 20 § brottsbalken. Att en tredje man har handlat i god tro kan utgöra en sådan omständighet som innebär att förverkandet är uppenbart oskäligt och därför inte ska ske.69

69Se prop. 2023/24:144 s. 437 f. och prop. 2024/25:126 s. 65.

523

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Förhållandet till sanktionsavgift och straffansvar

Förverkande är en särskild rättsverkan av brott och utgör inte en sanktion mot den juridiska personen som sådan. Att sanktionsavgift har tagits ut av den juridiska personen enligt 19 § påverkar därför inte förutsättningarna för att förverka egendom som varit föremål för brott. Förverkandet riktas mot den fysiska gärningsmannen, även om verkan av beslutet inträder hos den juridiska personen som ägare till egendomen.

10.16Överklagande av granskningsmyndighetens beslut

10.16.1 Vissa beslut ska få överklagas

Förslag

Granskningsmyndighetens beslut om förbud enligt 12 och 13 §§, beslut om förbud och förlängning av förbud enligt 14 §, beslut om godkännande med villkor enligt 15 §, beslut om föreläggande enligt 16 och 17 §§ samt beslut om sanktionsavgift enligt 19 § ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Andra beslut av granskningsmyndigheten enligt denna lag ska inte få överklagas.

Skälen för utredningens förslag

Utgångspunkter

En ny lag om granskning av utländsk finansiering aktualiserar frågan om överklagande av de beslut som den föreslagna granskningsmyn- digheten kommer att fatta. Det följer av allmänna rättsstatliga prin- ciper att ett betungande beslut av granskningsmyndigheten bör kunna överklagas. Detta gäller i synnerhet beslut om förbud mot mottagande av utländsk finansiering och beslut om godkännande med villkor, eftersom sådana beslut kan ha väsentlig inverkan på de berörda orga- nisationernas möjligheter att bedriva sin verksamhet.

524

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

Förvaltningsmyndigheters beslut överklagas enligt huvudregeln till allmän förvaltningsdomstol enligt den instansordning som fast- ställs i 40 § förvaltningslagen. Denna ordning gäller som utgångs- punkt om inte annat är föreskrivet. Enligt samma huvudregel krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.

Överklagande i gällande lagstiftning

Det finns i gällande rätt flera exempel på att beslut som berör skydds- intressen av olika slag överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Att ett beslut delvis rör frågor om säkerhet eller allmän ordning har i sig inte ansetts utgöra skäl att frångå huvudregeln om att förvalt- ningsmyndigheters beslut överklagas till allmän förvaltningsdom- stol.

Enligt 2 kap. 1 § lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät får en begäran från en bredbandsutbyggare avslås bland annat om det finns risk för skada för allmän säkerhet, totalförsvaret eller Sveriges säkerhet i övrigt. Beslut överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol enligt 5 kap. 6 § samma lag.

Ett annat exempel på att överklagande sker till allmän förvalt- ningsdomstol finns i ärenden enligt 3 kap. 6 § lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation. Enligt bestämmelsen ska reglerings- myndigheten bevilja tillstånd att använda radiosändare, om det kan antas att radioanvändningen inte kommer att orsaka skada för Sveriges säkerhet (jämför punkten 7). Av förarbetena till motsvarande bestäm- melse i den äldre lagstiftningen om elektronisk kommunikation70 framgår att utfallet av tillståndsprövningar i vissa fall kan ha stor betydelse för Sveriges säkerhet. Samtidigt innefattar prövningen även en rad bedömningsgrunder som inte tar sikte på säkerhetsfrå- gor. Mot den bakgrunden ansågs det inte lämpligt att de delar av prövningen som rörde Sveriges säkerhet skulle överklagas till reger- ingen medan övriga delar skulle överklagas till allmän förvaltnings- domstol. En sådan överklagandeordning bedömdes enligt förarbe- tena även vara förenad med praktiska svårigheter. Prövning i allmän förvaltningsdomstol behölls därför för samtliga delar.71

70Jämför 3 kap. 6 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

71Prop. 2019/20:15 s. 40 f.

525

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Granskningsmyndighetens beslut ska överklagas till allmän förvaltningsdomstol

Utredningen bedömer att granskningsmyndighetens beslut ska över- klagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

Prövningen av om ett mottagande av utländsk finansiering ska förbjudas är till sin natur en rättslig prövning av förhållandet mellan det allmänna och enskilda organisationer. Prövningen grundas på kriterier som är fastslagna i lag och som ska tillämpas av gransknings- myndigheten med iakttagande av legalitetsprincipen och proportio- nalitetsprincipen. Sådana frågor lämpar sig väl för prövning i allmän förvaltningsdomstol. Merparten av de beslut som kan förväntas överklagas avser tillämpningen av demokrativillkoren i 13 § eller bedömningen av om ett mottagande kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller allmän ordning i Sverige. De två sistnämnda frågorna är visserligen känsliga, men de är inte av sådant slag att de kräver ställningstaganden av regeringen som politiskt organ. De förväntas inte heller aktualisera den sortens utrikes- eller säkerhetspolitiska överväganden som kan motivera en avvikelse från huvudregeln om överklagande av förvaltningsbeslut.

Inte alla beslut av granskningsmyndigheten bör kunna överklagas

Utredningen bedömer att granskningsmyndighetens beslut om för- bud enligt 12 och 13 §§, beslut om förbud och förlängning av förbud enligt 14 §, beslut om godkännande med villkor enligt 15 §, beslut om föreläggande enligt 16 och 17 §§ samt beslut om sanktionsavgift enligt 19 § ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Beslut om att lämna en anmälan utan åtgärd och beslut om att godkänna ett mottagande utan villkor bör däremot inte kunna över- klagas. Sådana beslut är gynnande för den anmälningsskyldige re- spektive mottagaren, och det saknas skäl att tillåta att den som gyn- nas av ett beslut angriper det.

Beslut om att inleda en granskning är processuella till sin natur och avgör inte slutligt den anmälningsskyldiges eller den granskan- des rättigheter. Rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen kräver inte att varje processuellt beslut kan överklagas, utan att det slutliga avgörandet kan prövas av en obero-

526

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

ende instans. Det kravet uppfylls genom överklaganderätten för be- slut om förbud, godkännande med villkor och beslut om förlängning.

Beslut om förlängning av ett framåtsyftande förbud enligt 14 § tredje stycket är ett nytt ingripande med självständig rättsverkan och ska kunna överklagas självständigt. Vid överklagande ska domstolen pröva om förutsättningarna för förbud alltjämt är uppfyllda vid tid- punkten för förlängningsbeslutet, inte om de var uppfyllda när det ursprungliga beslutet fattades.

Granskningsmyndigheten kan dock besluta om omedelbar verk- ställighet enligt 35 § tredje stycket samma lag, om ett väsentligt all- mänt eller enskilt intresse kräver det. Lagens skyddsintressen är av sådan art att förutsättningarna för omedelbar verkställighet i regel bör vara uppfyllda när granskningsmyndigheten har funnit skäl att meddela ett förbud. Den domstol som prövar överklagandet kan besluta om inhibition.

10.16.2 Rätten att överklaga

Bedömning

Rätten att överklaga granskningsmyndighetens beslut följer av förvaltningslagen och allmänna förvaltningsrättsliga principer. Såväl den organisation som avser att ta emot finansiering som en utländsk finansiär vars möjligheter direkt påverkas av beslutet kan ha rätt att överklaga. Någon särskild reglering av överklagande- rätten behövs inte.

Skälen för utredningens bedömning

Allmänt om överklaganderätten

Av 42 § förvaltningslagen följer att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Rätten att överklaga enligt bestämmelsen förutsätter att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som han eller hon har och som erkänts av rättsordningen. I vissa fall har även den som har ett beaktansvärt intresse i saken fått överklaga beslutet.

527

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

Avgörande för rätten att överklaga är den effekt som beslutet får för den som vill klaga.72

Ett beslut om förbud mot mottagande av utländsk finansiering drabbar i första hand den organisation som avser att ta emot finan- sieringen. Det är denna organisation som är part i ärendet och som har rätt att överklaga ett betungande beslut. Även en utländsk finan- siär kan i vissa fall ha ett sådant intresse i saken som ger rätt att över- klaga, om beslutet direkt påverkar dennes möjligheter att tillhanda- hålla finansiering till en mottagare i Sverige. Denna rätt följer av förvaltningslagens allmänna regler och kräver inte någon särskild reglering.

Överklagande från andra myndigheter

Under utredningsarbetet har frågan övervägts om andra myndigheter, såsom Säkerhetspolisen, bör ges rätt att överklaga granskningsmyn- dighetens beslut. Utredningen bedömer att någon sådan överklagande- rätt inte bör införas. Statliga myndigheter är delar av rättssubjektet staten och är inte självständiga juridiska personer. De kan därför i princip inte föra talan mot varandra. Utan särskilt författningsstöd anses statliga myndigheter inte heller kunna överklaga beslut av en annan myndighet, annat än i de fall där myndigheten företräder ett rent privaträttsligt intresse.73

De synpunkter som Säkerhetspolisen eller andra myndigheter kan ha i ett ärende hos granskningsmyndigheten bör i stället fram- föras inom ramen för det samverkansförfarande som beskrivs i av- snitt 17.3. Eventuella meningsskiljaktigheter mellan sidoordnade statliga myndigheter bör lösas på andra sätt än genom rättslig pröv- ning i domstol. Mot denna bakgrund anser utredningen att någon rätt till överklagande eller överprövning av granskningsmyndighetens beslut i ärenden om utländsk finansiering inte bör införas av prin- cipiella skäl.

72Jämför NJA 2017 s. 421.

73Jämför prop. 2019/20:15 s. 39.

528

SOU 2026:42

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

10.16.3 Överklagandefrist och partsställning

Bedömning

Det finns inte anledning att i den föreslagna lagen införa särskilda bestämmelser om överklagandefrist eller partsställning.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen bedömer att förvaltningslagens bestämmelser om över- klagandefrister bör gälla även för överklagande av granskningsmyn- dighetens beslut. Någon avvikande reglering bör inte införas.

I fråga om partsställningen i domstol följer det av 7 a § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) att beslutsmyndigheten är motpart när ett beslut överklagas. Denna ordning bör gälla även när gransk- ningsmyndighetens beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

10.17 Rätt att meddela verkställighetsföreskrifter

Förslag

Den föreslagna lagen ska innehålla en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela verkställighetsföreskrifter.

Skälen för utredningens förslag

Utredningen gör ovan bedömningen att lagen i vissa avseenden bör kompletteras med verkställighetsföreskrifter. Verkställighets- föreskrifter hör således till det område där normgivningskompeten- sen i första hand ligger hos regeringen (regeringens primärområde). Något särskilt bemyndigande behöver därför inte tas in i lagen efter- som regeringens kompetens i detta hänseende gäller direkt på grund av regeringsformen. Av 8 kap. 11 § regeringsformen följer vidare att regeringen har full bemyndiganderätt till myndighet att meddela föreskrifter enligt 7 §. Utredningen anser sammantaget att den före- slagna lagen bör innehålla en bestämmelse som upplyser om att

529

En ny lag om granskning av utländsk finansiering

SOU 2026:42

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela verkställighetsföreskrifter.

530

11 Granskningsmyndighet

11.1Inledning

Utredningen har i kapitel 10 beskrivit vilka uppgifter som ska utföras enligt den nya lagen. I detta kapitel redovisas övervägandena i fråga om vilken myndighet som bör ansvara för att granska mottaganden av utländsk finansiering enligt den föreslagna lagen.

11.2Beslutsnivå och kompetenskrav

11.2.1Regerings- eller myndighetsnivå

Bedömning

Det bör vara en myndighet som handlägger och fattar beslut enligt den nya lagen.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen har övervägt om ansvaret för handläggning och beslut i granskningsärenden enligt den nya lagen bör ligga hos en myndighet eller om uppgiften bör anförtros regeringen. Som skäl för att låta regeringen fatta beslut, kan beaktas att besluten kan kräva sådana känsliga utrikes- och säkerhetspolitiska överväganden som reger- ingen bör vara bäst lämpad att göra. En jämförelse kan här göras med Danmark, där beslut om att sätta en fysisk eller juridisk person på en lista över förbjudna donationer fattas av en minister (se kapitel 9). Enligt utredningen finns det dock flera fördelar med att beslut enligt den nya lagen i stället fattas på myndighetsnivå. En sådan ord- ning ligger i linje med den allmänna strävan att minska antalet för-

531

Granskningsmyndighet

SOU 2026:42

valtningsärenden som hanteras på regeringsnivå.1 Därtill kan det i enskilda fall finnas ärenden av känslig karaktär där ett beslut från regeringen om förbud att ta emot utländsk finansiering skulle kunna försämra Sveriges relationer med andra länder. Utredningens bedöm- ning är att dessa skäl med styrka talar för att det bör vara en myndig- het som handlägger ärenden och fattar beslut enligt den nya lagen.

11.2.2Myndighetens kompetens

Bedömning

Uppgifterna som följer av den nya lagen kräver kompetens inom flera olika områden.

Skälen för utredningens bedömning

En utgångspunkt vid bedömningen av vilken myndighet som ska vara granskningsmyndighet bör vara att myndigheten ska kunna ansvara för granskningen enligt det föreslagna granskningssystemet. Myndigheten behöver därför ha den kompetens som krävs för att pröva anmälningar om mottagande av utländsk finansiering. Vid prövningen måste myndigheten kunna ta ställning till omständig- heter om både mottagaren av den utländska finansieringen och den utländska finansiären. Det innebär att myndigheten ska bedöma om mottagaren bland annat uppfyller de så kallade demokrativillkoren. För att kunna göra den bedömningen behöver myndigheten ha god kunskap om de rättssubjekt som kan bli föremål för granskning.

Etablerade kontakter med de aktörer som berörs av den nya lagen är en viktig tillgång som skulle underlätta informationsinhämtning, dialog och i förlängningen lagens efterlevnad. Det krävs också kom- petens att bedöma om juridiska personers, fysiska personers och staters verksamheter och ageranden är förenliga med demokratiska principer. Myndigheten behöver därtill analysera om ett mottagande av utländsk finansiering riskerar att skada något i lagen uppställt skyddsvärt intresse samt ha tillgång till bland annat ekonomisk kom-

1Jämför bland annat prop. 2017/18:23 s. 19 och prop. 2023/24:119 s. 48.

532

SOU 2026:42

Granskningsmyndighet

petens och förmåga att analysera mottagarens ekonomiska förhål- landen.

Myndigheten måste själv kunna ta fram relevanta uppgifter för sin granskning, och i enskilda fall ha tillgång till kompetens och för- måga att bedöma information från andra myndigheter för att pröva om mottagandet av den utländska finansieringen kan inverka på något i lagen uppställt skyddsvärt intresse. Vidare behöver myndig- heten ha god förmåga att samverka med andra myndigheter eller stödfunktioner för att kunna inhämta sådan information. Relevanta sådana att samverka med i samband med granskningen kan vara Center mot våldsbejakande extremism (CVE)2 och Säkerhetspolisen. När myndigheten själv tar fram uppgifter, eller får information från andra myndigheter, måste den ha rutiner och personal med erfaren- het och förmåga att bedöma och hantera uppgifter enligt de krav som följer av tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretess- lagen (2009:400).

Utöver information från andra myndigheter måste myndigheten kunna följa utvecklingen både i Sverige och i omvärlden, och således ha analyskapacitet och förmåga att kontinuerligt samla in information av sådant slag.

Enligt utredningens förslag ska myndigheten bland annat kunna förelägga mottagaren av utländsk finansiering vid vite att tillhanda- hålla de uppgifter eller handlingar som behövs för granskningen.

Myndigheten föreslås även få meddela verkställighetsföreskrifter om formerna för uppgiftsskyldigheten. Myndigheten måste därför ha förmåga att kunna utforma rättsligt korrekta förelägganden och verkställighetsföreskrifter.

När all information har samlats in ska myndigheten fatta beslut och i samband med det kunna väga in risken för att ett mottagande av utländsk finansiering innebär en påverkan på något i lagen angivet skyddsvärt intresse. Det ligger i en anmälningsskyldigs intresse att få anmälan prövad så snart det är möjligt och myndigheten måste därför ha kapacitet att göra granskningen snabbt, korrekt och effek- tivt.

Om myndigheten i samband med granskningen av en anmälan skulle komma fram till att ett mottagande bör förbjudas eller vill- koras måste den ha goda allmänna förvaltningsrättsliga kunskaper för att kunna fatta rättssäkra beslut och uppträda som motpart vid

2CVE är inrättat vid Brottsförebyggande rådet (Brå).

533

Granskningsmyndighet

SOU 2026:42

ett överklagande. Kvalificerad myndighetsutövning av detta slag förut- sätter denna typ av kompetens.

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att gransknings- myndigheten måste ha bred kompetens inom många olika områden. Det är en grundläggande förutsättning att myndigheten kan tillämpa demokrativillkoren och avgöra när samverkan med andra myndig- heter är nödvändig. En annan central förutsättning är att myndig- heten behöver ha god kunskap om de aktörer som kan komma att omfattas av lagen, i synnerhet trossamfund och civilsamhällesorgani- sationer, samt etablerade kontaktvägar till dessa. Sådan kunskap och sådana kontakter underlättar informationsinhämtning, dialog och i förlängningen lagens efterlevnad.

11.3Tre myndigheter kan komma

i fråga som ansvarig myndighet

11.3.1Inledning

Något liknande granskningsförfarande för mottagande av finansier- ing som det utredningen föreslår finns inte i Sverige i dag. Det finns dock många myndigheter som granskar eller utövar tillsyn inom andra områden, och som delvis har den kompetens som behövs för att pröva mottagande av utländsk finansiering enligt den föreslagna lagen. Ut- redningen har identifierat Myndigheten för ungdoms- och civilsam- hällesfrågor (MUCF), Skatteverket och länsstyrelserna som de myn- digheter som har förutsättningar att komma i fråga som ansvarig myndighet. I det följande redovisas respektive myndighets verksam- het och relevanta egenskaper.

11.3.2MUCF

MUCF är enligt sin instruktion i förordning (2025:900) med instruk- tion för Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor en för- valtningsmyndighet för frågor som rör politiken för det civila sam- hället, ungdomspolitiken och trossamfund (1 §). Myndigheten ska i sin verksamhet bland annat ta fram, samla och sprida kunskap, bidra till samordning av statliga insatser, vara pådrivande och stödjande gentemot myndigheter, kommuner, regioner, det civila samhällets

534

SOU 2026:42

Granskningsmyndighet

organisationer och andra relevanta samhällsaktörer, samt fördela statsbidrag (2 §).

I genomförandet av politiken för det civila samhället ska myndig- heten bland annat verka för att öka kunskapen om det civila samhäl- let hos offentliga aktörer samt främja samverkan mellan statliga myn- digheter och det civila samhället (4 §). Därtill ska myndigheten när det gäller trossamfund bland annat främja en dialog mellan staten och trossamfunden, verka för att öka kunskapen om religion och trossamfund hos offentliga aktörer, ansvara för samordning av tros- samfunden i frågor som rör krisberedskap och totalförsvaret, samt ansvara för frågor om trossamfundens arbete med själavård (7 §).

Inom myndigheten finns ett centrum för trossamfundsfrågor i vilket myndighetens uppgifter när det gäller trossamfund utförs (13 §). Vidare finns inom myndigheten ett rådgivande organ för sam- råd mellan myndigheten och trossamfunden i frågor som rör myndig- hetens arbete (Rådet för samråd) (14 §). Rådet har till uppgift att yttra sig om frågor inom myndighetens verksamhetsområde som är av gemensamt intresse för trossamfunden, dock inte när det gäller frå- gor om statligt stöd till trossamfund. Rådet för samråd består av ledamöter som representerar de trossamfund som har beslutats vara berättigade till statsbidrag enligt lagen (2024:487) om stats- bidrag till trossamfund eller som får statlig avgiftshjälp enligt lagen (1998:1593) om trossamfund (15 §). Myndigheten ska ge varje tros- samfund möjlighet att utse en ledamot med ersättare i rådet. Myn- dighetschefen, eller den som han eller hon utser i sitt ställe, är ord- förande i rådet.

Den 1 januari 2026 inordnades Myndigheten för stöd till trossam- funds (SST) samtliga uppgifter i MUCF, varpå SST upphörde. Bak- grunden var att regeringen i budgetpropositionen för år 2024 hade anfört att antalet myndigheter borde minska för att öka effektiviteten i staten.3 I budgetpropositionen för år 2025 bedömde regeringen att sammanslagningen borde genomföras. Som skäl angavs att de två myndigheterna hade delvis liknande uppdrag inom dialog, främjande och bidragsgivning till civilsamhälle och trossamfund, och att en större och mer samlad organisation medför en stärkt och breddad kompe- tens jämfört med ett uppdelat ansvar.4

3Prop. 2023/24:1 utg.omr. 2 avsnitt 4.5.

4Regeringsbeslut S2023/03100 (delvis), S2025/00480 (delvis).

535

Granskningsmyndighet

SOU 2026:42

MUCF fördelar bland annat organisations- och verksamhets- bidrag, och är sedan sammanslagningen även ansvarig för att fördela statsbidrag till trossamfund. MUCF handlägger således redan i dag ärenden som omfattar många av de trossamfund som kan komma att bli aktuella inom ramen för den nya granskningslagen. I arbetet med statsbidragsgivning tillämpar MUCF de demokrativillkor som enligt utredningens förslag också ska tillämpas i den nya gransknings- lagen (se avsnitt 10.11.2). Arbetet med att fördela statsbidrag inbegri- per också kontakter med andra myndigheter eller stödfunktioner som CVE, kontroll av ekonomisk redovisning och informations- inhämtning. MUCF har därtill av Riksrevisionen i en rapport om statlig bidragsgivning till civilsamhället bedömts vara den granskande myndighet som har den mest utvecklade kontrollverksamheten.5

I samband med sammanslagningen har MUCF tillförts kompetens om trossamfundens verksamhet och organisation. Myndigheten har därför blivit den myndighet som, enligt utredningens uppfattning, har störst kunskap och förståelse för hur trossamfund är organise- rade, vilka utmaningar de möter och hur de verkar i det svenska sam- hället.

MUCF:s anslag för år 2026 uppgår till cirka 86 miljoner kronor och myndigheten har cirka 150 anställda.6

MUCF har erfarenhet av att analysera finansiell information, om än inte lika stor erfarenhet som andra tänkbara myndigheter. Myndig- heten har därtill stor erfarenhet av att fatta beslut som innebär över- väganden gällande demokrativillkoren, och har ett särskilt uppdrag att stödja andra myndigheter gällande just demokrativillkoren. Myn- digheten har även ett väl utvecklat samarbete med andra myndig- heter eller stödfunktioner som kan vara relevanta vid prövningar enligt granskningslagen, som till exempel CVE.

11.3.3Skatteverket

Enligt förordning (2017:154) med instruktion för Skatteverket ska myndigheten bland annat fastställa och ta ut skatter, fastställa rätt- visande taxeringsvärden på fastigheter, ansvara för frågor om folk- bokföring och personnamn samt förebygga och motverka ekonomisk

5Riksrevisionen, Tillit och kontroll: statlig bidragsgivning till civilsamhället (RiR 2023:7), s. 66.

6Regeringsbeslut S2025/00481, S2025/02050, S2025/02139; MUCF, Jobba hos oss (u.å), https://www.mucf.se/om-oss/jobba-hos-oss (hämtad 22 maj 2025).

536

SOU 2026:42

Granskningsmyndighet

brottslighet och medverka i brottsutredningar som rör vissa brott (1–2 §§ och 6 §).

Skatteverket ska bidra till ett väl fungerande samhälle och utföra sina uppgifter på ett sätt som är rättssäkert, kostnadseffektivt och enkelt för såväl allmänhet och företag som Skatteverket (10 §). Där- till ska myndigheten tillhandahålla behovsanpassad, lättillgänglig och kvalificerad information och service till allmänhet och företag (11 §).

Skatteverket är beredskapsmyndighet och sektorsansvarig myn- dighet enligt förordningen (2022:524) om statliga myndigheters be- redskap (12 a §). Skatteverket ska i sitt arbete samverka med flera andra myndigheter, bland annat Kronofogdemyndigheten och Ut- betalningsmyndigheten (se bland annat 15 och 15 b §§).

Skatteverket finns på ett hundratal orter i landet. Myndighetens anslag för år 2026 beräknas uppgå till cirka 9 miljarder kronor och antalet anställda är cirka 10 500.7

Skatteverket har gedigen erfarenhet av att analysera ekonomisk information, granska ekonomiska transaktioner och utöva kontroll av gränsöverskridande finansiella flöden. Myndigheten bedriver ett omfattande kontroll- och brottsbekämpande arbete, har stor vana av att fatta beslut samt god förmåga att agera part i domstol. Skatte- verkets tillgång till uppgifter om gränsöverskridande betalningar och andra verksamhetsregister gör myndigheten till en potentiellt värdefull källa till information av ekonomisk karaktär i gransknings- ärenden.

11.3.4Länsstyrelserna

En länsstyrelse ansvarar enligt förordning (2017:868) med länsstyrel- seinstruktion för den statliga förvaltningen i länet i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvar för särskilda förvaltnings- uppgifter (1 §). Det ska finnas en länsstyrelse i varje län.

Länsstyrelserna ska bland annat verka för att nationella mål får genomslag i länet samtidigt som hänsyn tas till regionala förhållan- den och förutsättningar. De ska också utifrån ett statligt helhets- perspektiv arbeta sektorsövergripande och inom sitt ansvarsområde samordna olika samhällsintressen och statliga myndigheters insatser.

7Skatteverket, Skatteverkets budgetunderlag 2026–2028 (2025), s. 3.

537

Granskningsmyndighet

SOU 2026:42

Vidare ska länsstyrelserna främja länets utveckling, följa tillståndet i länet och underrätta regeringen dels om sådant som är särskilt vik- tigt för regeringen att känna till, dels om händelser som inträffat i länet. Inom sin verksamhet ska de också främja samverkan mellan kommuner, regioner, statliga myndigheter och andra relevanta aktö- rer i länet (2 §).

Länsstyrelserna har även uppgifter i fråga om bland annat de allmänna valen, livsmedelskontroll, skydd mot olyckor, krisbered- skap, civilt försvar och höjd beredskap samt integration (3 §). Där- till utövar länsstyrelserna tillsyn över stiftelser enligt stiftelselagen (1994:1220).

Vissa uppgifter ankommer endast på särskilt utpekade länsstyrelser. Länsstyrelserna i Norrbottens, Örebro, Stockholms, Östergötlands, Västra Götalands och Skåne län ska exempelvis vara civilområdesansva- riga länsstyrelser enligt förordningen (2022:525) om civilområdes- ansvariga länsstyrelser. Länsstyrelserna i Stockholms, Skåne, Västra Götalands och Norrbottens län ansvarar för tillsyn enligt säkerhets- skyddslagen (2018:585). Länsstyrelserna i Stockholms, Västra Göta- lands och Skåne län utövar även tillsyn enligt lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Andra statliga myndigheter ska, innan ett beslut som är av väsent- lig betydelse för ett län fattas, samråda med länsstyrelsen (8 §). Läns- styrelserna ska i sin tur samråda med andra statliga myndigheter i och utanför länet i frågor inom länsstyrelsens verksamhetsområde som påverkar eller har betydelse för den myndighetens verksamhet (9 §). Länsstyrelserna ska även i vissa frågor informera motsvarande myndighet i nordiska länder (10 §).

I betänkandet Skärpt kontroll av utländska fastighetsförvärv (SOU 2024:84) föreslås att en ny lag med krav på förvärvstillstånd vid vissa överlåtelser och upplåtelser av fast egendom ska införas. Lagen innebär att vissa utländska och svenska rättssubjekt behöver tillstånd för att förvärva ägande- och viss nyttjanderätt till svenska fastigheter och vissa svenska företag som äger fast egendom. I be- tänkandet föreslås att de civilområdesansvariga länsstyrelserna ska vara tillståndsmyndighet. Skälen är bland annat att det hos länsstyrel- serna finns kompetens inom det civila försvarets behov samt känne- dom om fastighetsbestånden i länen, att det finns etablerade former för beslutsfattande i frågor som rör tillstånd till förvärv av fast egen- dom samt utarbetade kommunikationsvägar mellan länsstyrelserna

538

SOU 2026:42

Granskningsmyndighet

och kommunerna respektive Försvarsmakten. För att underlätta kompetensbyggnaden och skapa förutsättningar för en enhetlig och effektiv prövning av tillståndsärenden samt begränsa spridning av information föreslås prövningen förläggas till ett visst utpekat antal länsstyrelser.8

Länsstyrelsernas anslag och antalet anställda varierar beroende på storlek. Länsstyrelsen i Stockholm tilldelades i 2026 års budget 516 miljoner kronor och har ungefär 550 anställda.9 Motsvarande siffror för Länsstyrelsen i Blekinge är 82 miljoner kronor och cirka 150 anställda.10

Länsstyrelserna har vana av kvalificerad myndighetsutövning gentemot enskilda inom flera olika områden. Utvalda länsstyrelser har ansvar för tillsyn enligt säkerhetsskyddslagen och uppgifter inom civilt försvar, vilket ger viss erfarenhet av beslutsfattande inom säker- hetskänsliga områden. Länsstyrelserna utövar även tillsyn över vissa verksamheter i syfte att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism, vilket inbegriper lämplighetsprövningar och ingripanden mot verksamheter som inte efterlever regelverket.

11.4Valet av granskningsmyndighet

11.4.1En ny myndighet är inte ett lämpligt alternativ

Bedömning

Det finns inte skäl att inrätta en ny myndighet för uppgiften.

Skälen för utredningens bedömning

Utredningen har till en början övervägt om en ny myndighet bör inrättas för att ansvara för granskningen av mottagande av utländsk finansiering. En fördel med en sådan lösning skulle vara att myndig- heten kan utformas och dimensioneras specifikt för uppdraget, utan

8SOU 2024:84 s. 15 f. och 190 f.

9Länsstyrelsen i Stockholms län, Verksamhetsplan 2026 (2025), s. 17; Länsstyrelsen i Stockholm, Organisation (u.å), https://www.lansstyrelsen.se/stockholm/om-oss/om-lansstyrelsen- stockholm/organisation.html (hämtad 1 februari 2026).

10Regeringsbeslut Fi2024/00550; Länsstyrelsen i Blekinge, Jobba hos oss (u.å), https://www.lansstyrelsen.se/blekinge/om-oss/jobba-hos-oss.html (hämtad 1 februari 2026).

539

Granskningsmyndighet

SOU 2026:42

att behöva anpassas till en befintlig myndighets organisation och kärnverksamhet.

Utredningen bedömer dock att nackdelarna med en sådan lösning klart överväger fördelarna. Att inrätta en ny myndighet är förenat med betydande kostnader och tar avsevärd tid. En ny myndighet skulle behöva bygga upp kompetens, kontaktnät och administrativ infrastruktur från grunden, vilket riskerar att fördröja ikraftträdan- det av ett fungerande granskningssystem. Det finns också en risk att en liten och specialiserad myndighet med ett smalt uppdrag och begränsad ärendevolym inte uppnår den kritiska massa som krävs för att upprätthålla och utveckla nödvändig kompetens över tid. Där- till är det en uttalad ambition i regeringens förvaltningspolitik att minska antalet myndigheter och undvika att inrätta nya om uppgiften kan lösas inom befintlig myndighetsstruktur.11 Alternativet att in- rätta en ny myndighet bör därför inte komma i fråga.

11.4.2Utgångspunkter för valet av granskningsmyndighet

Utredningen har i avsnitt 11.3 redogjort för de tre myndigheter som identifierats som möjliga alternativ. Samtliga har grundläggande förut- sättningar för kvalificerad myndighetsutövning, stor erfarenhet av att fatta beslut inom sina respektive verksamhetsområden och vana av att hantera sekretessbelagda uppgifter. Ingen av myndigheterna har dock i dag all den kompetens som krävs för att granska mottagan- den av utländsk finansiering enligt den nya lagen. Valet av gransk- ningsmyndighet handlar därför om vilken myndighet som har de bästa förutsättningarna att fullgöra uppdraget som granskningsmyn- dighet och där eventuella kompetensbrister kan åtgärdas på ett ända- målsenligt sätt.

Utredningen har inledningsvis tagit ställning till om gransknings- ansvaret bör fördelas på flera myndigheter. Förslag om delat myndig- hetsansvar har bland annat lämnats i betänkandena Kompletteringar till den nya säkerhetsskyddslagen (SOU 2018:82) och Skärpt kontroll av utländska fastighetsförvärv (SOU 2024:84)12 . Utredningen bedömer dock att en sådan lösning inte är lämplig vid granskning av motta- gande av utländsk finansiering. Skälen är dels att den kompetens som

11Prop. 2023/24:1 s. 61 f.

12I betänkandet föreslås att de civilområdesansvariga länsstyrelserna är mest lämpade för att ansvara för prövningen enligt den nya förvärvslagen.

540

SOU 2026:42

Granskningsmyndighet

krävs behöver vara samlad på ett ställe för att kunna upprätthållas och utvecklas, dels att en uppdelning riskerar att leda till ojämna be- dömningar och därmed undergräva rättssäkerheten.

Som framgår av avsnitt 11.3.4 har det vid granskning av utländska fastighetsförvärv föreslagits att prövningen ska anförtros vissa läns- styrelser, bland annat mot bakgrund av deras regionala kännedom och etablerade samverkan med kommuner och Försvarsmakten. Någon motsvarande grund för en geografisk eller sektoriell uppdel- ning finns inte vid granskning av mottagande av utländsk finansier- ing. De organisationer som kan komma att omfattas av lagen är verk- samma i hela landet och saknar en sådan naturlig koppling till ett visst geografiskt område eller en viss myndighets ansvarssfär som skulle motivera en uppdelning.

Till detta kommer att många av de organisationer som kan komma att omfattas av regleringen redan i dag är föremål för prövningar av liknande slag hos andra myndigheter, exempelvis demokrativillkors- prövningar inom ramen för statsbidragsgivning. En ordning där samma organisation granskas av flera olika myndigheter utifrån del- vis överlappande kriterier riskerar att leda till motstridiga bedöm- ningar och en sammantaget otydlig rättstillämpning. Det finns även en risk att den granskade organisationen ställs inför oförenliga krav eller förväntningar beroende på vilken myndighet som handlägger ärendet. En samlad handläggning hos en och samma myndighet ska- par bättre förutsättningar för enhetlighet, förutsebarhet och en ända- målsenlig resursanvändning.

11.4.3Skatteverket är inte lämplig granskningsmyndighet

Bedömning

Skatteverket bör inte komma i fråga för uppgiften.

Skälen för utredningens bedömning

Skatteverket har gedigen erfarenhet av ekonomisk analys, granskning av finansiella flöden och brottsbekämpande verksamhet. Dessa egen- skaper är värdefulla men inte tillräckliga för det granskningsuppdrag som den nya lagen kräver.

541

Granskningsmyndighet

SOU 2026:42

En central brist är att Skatteverket saknar den kompetens och erfarenhet som krävs för prövning av demokrativillkor. Myndig- heten har inga etablerade kontaktvägar med trossamfund och civil- samhällesorganisationer och har inte i sin löpande verksamhet haft anledning att bedöma om sådana villkor är uppfyllda. Denna kompe- tens förutsätter institutionell kunskap och erfarenhet av löpande dialog med de berörda aktörerna över tid och kan inte snabbt byggas upp genom rekrytering eller utbildning.

Därtill skulle granskningsuppdraget vara av i grunden annorlunda karaktär än Skatteverkets kärnverksamhet. Skatteverkets uppdrag är i allt väsentligt inriktat på beskattning och därmed sammanhängande kontrollverksamhet. Granskning av om en organisation uppfyller demokrativillkoren och om ett mottagande av utländsk finansiering kan inverka på skyddsvärda intressen kräver bedömningar av ett slag som saknar motsvarighet i Skatteverkets nuvarande verksamhet. Ett uppdrag av detta slag riskerar att hamna vid sidan av myndighetens kärnverksamhet, vilket kan försvåra möjligheterna att ge uppdraget den prioritet och det institutionella stöd som krävs.

Skatteverket bör därför inte komma i fråga som granskningsmyn- dighet. Myndighetens ekonomiska analysförmåga och tillgång till uppgifter om gränsöverskridande betalningar och andra verksamhets- register gör den däremot väl lämpad att bistå granskningsmyndig- heten med relevant information i enskilda ärenden. Skatteverket framstår därför som en lämplig samverkansmyndighet för att förse granskningsmyndigheten med uppgifter om gränsöverskridande betalningar och ekonomiska förhållanden.

542

SOU 2026:42

Granskningsmyndighet

11.4.4Länsstyrelserna är inte lämplig granskningsmyndighet

Bedömning

Länsstyrelserna bör inte komma i fråga för uppgiften.

Skälen för utredningens bedömning

Länsstyrelserna har vana av kvalificerad myndighetsutövning och erfarenhet av tillsyn inom säkerhetskänsliga områden. Dessa egen- skaper är värdefulla men inte tillräckliga för det granskningsuppdrag som den nya lagen kräver.

Liksom Skatteverket saknar länsstyrelserna den kompetens om trossamfund och civilsamhällesorganisationer som är central för att kunna tillämpa demokrativillkoren, och som inte snabbt kan byggas upp genom rekrytering eller utbildning. Att bygga upp en sådan kom- petens hos en eller flera länsstyrelser från grunden skulle därtill ta avsevärd tid och kräva betydande resurser, utan garanti för att resul- tatet skulle motsvara det som redan finns samlat hos MUCF.

Därtill är det av grundläggande betydelse för rättssäkerheten att likartade ärenden bedöms på ett enhetligt sätt. En uppdelning av granskningsansvaret på flera länsstyrelser, även om det begränsas till ett fåtal utpekade, riskerar att leda till att bedömningarna varierar beroende på vilken länsstyrelse som handlägger ärendet. Erfaren- heter från andra tillsynsområden visar att enhetlighet är svårt att upprätthålla när ansvaret är geografiskt fördelat, särskilt när ärende- volymen är låg och möjligheterna att bygga upp praxis därmed be- gränsade. Till skillnad från exempelvis granskning av utländska fastig- hetsförvärv, där länsstyrelserna har en naturlig geografisk koppling till prövningsobjektet, saknar granskning av utländsk finansiering en sådan geografisk dimension. Det finns därför inte heller i det av- seendet skäl att fördela ansvaret regionalt.

Utredningen har övervägt om en modell med en enda utpekad länsstyrelse skulle kunna avhjälpa problemen med enhetlighet och kompetensuppbyggnad. En sådan lösning skulle dock i praktiken innebära att en ny central granskningsmyndighet skapas inom läns- styrelsestrukturen, utan att de fördelar som länsstyrelseorganisatio- nen normalt erbjuder i form av regional förankring och kännedom

543

Granskningsmyndighet

SOU 2026:42

om lokala förhållanden tillvaratas. Länsstyrelserna bör därför inte komma i fråga som granskningsmyndighet.

11.4.5MUCF bör vara granskningsmyndighet

Förslag

MUCF ska vara ansvarig myndighet för att granska mottagande av utländsk finansiering.

I lag ska det anges att den myndighet som regeringen bestäm- mer ska vara granskningsmyndighet.

I förordning ska det anges att MUCF ska vara gransknings- myndighet.

Skälen för utredningens förslag

Frågan är därmed om MUCF har de förutsättningar som krävs för att vara granskningsmyndighet och om de brister som finns kan av- hjälpas.

MUCF har upparbetad kunskap om trossamfundens organisation, etablerade kontaktvägar med många trossamfund, administrativa processer för ärendehantering som berör civilsamhällesorganisatio- ner samt erfarenhet av att hantera känslig information relaterad till dessa organisationer. Myndigheten har stor erfarenhet av att fatta beslut som kräver tillämpning av demokrativillkoren och har ett sär- skilt uppdrag att stödja andra myndigheter i just den frågan. Dessa egenskaper är direkt relevanta för granskningsuppdraget och finns inte samlade hos någon annan myndighet. Att bygga upp motsva- rande kompetens och infrastruktur hos en annan myndighet skulle ta avsevärd tid och kräva betydande resurser.

MUCF har inte Skatteverkets erfarenhet av ekonomisk analys och granskning av finansiella flöden. Den kompetens som saknas kan dock tillföras genom riktad rekrytering och genom samverkan med andra myndigheter i enskilda ärenden, däribland Skatteverket i frågor som rör ekonomisk information och gränsöverskridande betalningar. Myndigheten behöver således inte besitta all nödvändig kunskap själv.

544

SOU 2026:42

Granskningsmyndighet

Att samla hanteringen av både bidragsgivning och granskning av mottagande av utländsk finansiering hos MUCF skulle ge möjlighet att utveckla ett helhetsperspektiv. Om granskningen visar att en orga- nisation tar emot problematisk utländsk finansiering kan det utgöra relevant information även för bedömningen av organisationens lämp- lighet som bidragsmottagare och dess förmåga att uppfylla demokrati- villkoren. Omvänt kan kunskap från bidragsprövningen ge värdefull kunskap i granskningsarbetet. En sammanhållen hantering skulle också underlätta för de som omfattas av den nya lagen att förstå vilka krav som ställs på dem.

Utredningen kan inte med säkerhet uttala hur många prövningar av anmälningar om mottagande av utländsk finansiering som kommer att ske årligen. Oavsett antalet anmälningar kommer myndigheten sannolikt efter hand, genom ökad kunskap om både mottagare och finansiärer, ofta kunna konstatera att ett mottagande av utländsk finansiering är av betydelse eller inte för de i lagen angivna skydds- intressena. Många ärenden kommer då att omgående lämnas utan åtgärd. Sådana ärenden som myndigheten bedömer kräver gransk- ning kan dock bli arbetskrävande eftersom myndigheten kan behöva gå igenom ett stort material; både sådant material som ges in av mot- tagaren och sådant som myndigheten kan inhämta från andra myndig- heter. Innan någon praxis finns på området kommer beslutsfattandet, särskilt när det gäller förbud och inledande av granskning, att vara mer arbets- och tidskrävande. Ärenden av mer omfattande och kompli- cerad karaktär kommer sannolikt att inkomma med ojämn frekvens. Myndigheten måste därför ha förmåga att växla upp och ompriori- tera resurser när det krävs.

Utredningen har beaktat att MUCF skulle få en dubbel roll i förhållande till trossamfunden då myndigheten, utöver att fördela statsbidrag, samtidigt skulle kunna komma att granska desamma vid ett mottagande av utländsk finansiering. Det skulle kunna ge upphov till frågor om intressekonflikter, granskningens oberoende och rätts- säkerhet. Sådana frågor är centrala för förtroendet för både bidrags- systemet och granskningen. En myndighet ska i sin verksamhet vara saklig och opartisk (5 § förvaltningslagen [2017:900]) och har att förhålla sig till regler om jäv (16–18 §§ förvaltningslagen) för att säkerställa opartiskhet vid beslutsfattandet. MUCF har emellertid redan i dagsläget ett uppdrag som kombinerar bidragsgivning och tillsyn eftersom myndigheten kontrollerar att de organisationer som

545

Granskningsmyndighet

SOU 2026:42

beviljats statsbidrag uppfyller villkoren för dessa. Enligt utredningens bedömning är de potentiella riskerna med den dubbla rollen reella men hanterbara.

Mot denna bakgrund är det utredningens bedömning att MUCF är den mest lämpliga myndigheten att vara ansvarig myndighet för granskningen. Genom viss rekrytering och samverkan med andra myndigheter kan MUCF tillföras den kompetens som i dag saknas.

Utpekandet av MUCF, eller den myndighet som regeringen annars kan komma att peka ut som granskningsmyndighet, bör ske i förord- ning. Lagen bör innehålla en bestämmelse om att den myndighet som regeringen bestämmer ska vara granskningsmyndighet.13

13Jämför prop. 2022/23:116 s. 20.

546

Statens offentliga utredningar 2026

Kronologisk förteckning

1.Skatteincitament för forskning och utveckling – ett nytt incitament baserat på utgifter för FoU-personal. Fi.

2.710 miljoner skäl till reformer. Ju.

3.Genomförande av plattformsdirektivet. A.

4.Rektor i fokus – förutsättningar för ett pedagogiskt ledarskap. U.

5.Utvidgad avdragsrätt för sponsring m.m. Fi.

6.En nationell digital infrastruktur i hälso- och sjukvården. Styrning med tydliga roller och ansvar för aktörerna. S.

7.Förstärkt uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken.

Del I: Effektivare folkhälsoinsatser genom hälsoekonomiska analyser. Del II: Utvärdering av alkohol politikens styrmedel. S.

8.Rättssäker samhällsvård för barn och unga. S.

9.Registrering av EES-medborgare. Ju.

10.Ökade möjligheter till tillgångsinriktad brottsbekämpning. Del 1 och 2. Ju.

11.Om överföring av Första AP-fondens verksamhet och tillgångar till Tredje och Fjärde AP-fonderna. Fi.

12.Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden. Fi.

13.Straffansvar för deltagande i och samröre med kriminella sammanslutningar. Ju.

14.Ädelmetallutredningen – en modernise- rad reglering av handel med ädelmetall- arbeten. KN.

15.Marken, vattnet, tankarna. Konsekvenser för samer av svensk politik. Volym 1 och 2. Ku.

16.Försvarsexportinitiativ. För gemensam säkerhet. Fö.

17.Öresundsförbindelser 2050 – behov av kapacitet, redundans och svenskt- danskt samarbete. LI.

18.Odlingstorv och klimatet. Fi.

19.Stärkt tillsyn och uppföljning

– förslag för att motverka

oegentlig läkemedelsförskrivning. S.

20.Belägg för broms? Åtgärder för starkare incitament till lägre kommunalskattesatser. Fi.

21.Återkallelse av svenskt medborgarskap. Ju.

22.Stärkt läkemedelsförsörjning

isamverkan. Nationella åtgärder för fördelning, omfördelning och inköp vid brist. S.

23.Tolkavgift och förbud mot barntolkning. A.

24.Mervärdesskatt vid uthyrning och överlåtelse av fastighet. Fi.

25.Ett smittskydd för framtiden. S.

26.Digitala verktyg inom bolagsrätten. Genomförande av EU:s direktiv om ytterligare digitalisering inom bolags- rätten. Ju.

27.Lättnader i kraven på hållbarhets- rapportering. Ju.

28.Tillgång till passageraruppgifter

ibrottsbekämpningen. Ju.

29.Förbud mot uppfödning av djur för pälsproduktion. LI.

30.Mer flexibla regler om verkställighet av häktning och fängelsestraff. Ju.

31.Ett investeringsprogram för kultur. Ku.

32.Att säga ja! Kommunernas förutsätt- ningar att ta emot stora företagsetable- ringar och företagsexpansioner. KN.

33.Vägen mot utfasning. Styrmedel för ett fossilfritt samhälle. KN.

34.Nya nätbrott och andra åtgärder för genomförandet av direktivet om bekämpning av våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Volym 1 & 2. Ju.

35.En åldersgräns för barns tillgång till sociala medier. S.

36.Bättre förutsättningar att inkludera personer med nedsatt beslutsförmåga i medicinsk forskning. S.

37.Förutsättningar för en likvärdig och språkutvecklande förskola. U.

38.Behovsstyrd vård. S.

39.Ett nytt system för återkrav inom socialförsäkringen. S.

40.Ny kärnkraft i Sverige

– moderna regler för beredskap och skadeståndsansvar. KN.

41.Jämställdhet i en föränderlig tid

– nuläge och vägar framåt. Volym 1 & 2. A.

42.Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter.

Volym 1 och 2. Ju.

Statens offentliga utredningar 2026

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Genomförande av plattformsdirektivet. [3]

Tolkavgift och förbud mot barntolkning. [23]

Jämställdhet i en föränderlig tid

–nuläge och vägar framåt. Volym 1 & 2. [41]

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och ut- veckling – ett nytt incitament baserat på utgifter för FoU-personal. [1]

Utvidgad avdragsrätt för sponsring m.m. [5]

Om överföring av Första AP-fondens verksamhet och tillgångar till Tredje och Fjärde AP-fonderna. [11]

Om överföring av Sjätte AP-fondens verksamhet och tillgångar till Andra AP-fonden. [12]

Odlingstorv och klimatet. [18]

Belägg för broms? Åtgärder för starkare incitament till lägre kommunal- skattesatser. [20]

Mervärdesskatt vid uthyrning och överlåtelse av fastighet. [24]

Försvarsdepartementet

Försvarsexportinitiativ. För gemensam säkerhet. [16]

Justitiedepartementet

710 miljoner skäl till reformer. [2] Registrering av EES-medborgare. [9]

Ökade möjligheter till tillgångsinriktad brottsbekämpning. Del 1 och 2. [10]

Straffansvar för deltagande i och samröre med kriminella sammanslutningar. [13]

Återkallelse av svenskt medborgarskap. [21]

Digitala verktyg inom bolagsrätten. Genomförande av EU:s direktiv om ytterligare digitalisering inom bolags- rätten. [26]

Lättnader i kraven på hållbarhets- rapportering. [27]

Tillgång till passageraruppgifter i brottsbekämpningen. [28]

Mer flexibla regler om verkställighet av häktning och fängelsestraff. [30]

Nya nätbrott och andra åtgärder för genomförandet av direktivet om bekämpning av våld mot kvinnor och våld i nära relationer. Volym 1 & 2. [34]

Ett nytt regelverk för granskning av utländsk finansiering av trossamfund och andra verksamheter.

Volym 1 och 2. [42]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ädelmetallutredningen – en moderniserad reglering av handel med ädelmetallarbeten. [14]

Att säga ja! Kommunernas förutsättningar att ta emot stora företagsetableringar och företagsexpansioner. [32]

Vägen mot utfasning. Styrmedel för ett fossilfritt samhälle. [33]

Ny kärnkraft i Sverige – moderna regler för beredskap och skadeståndsansvar. [40]

Kulturdepartementet

Marken, vattnet, tankarna. Konsekvenser för samer av svensk politik. Volym 1 och 2. [15]

Ett investeringsprogram för kultur. [31]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Öresundsförbindelser 2050 – behov av kapacitet, redundans och svenskt-danskt samarbete. [17]

Förbud mot uppfödning av djur

för pälsproduktion. [29]

Socialdepartementet

En nationell digital infrastruktur i hälso- och sjukvården. Styrning med tydliga roller och ansvar för aktörerna. [6]

Förstärkt uppföljning och utvärdering av folkhälsopolitiken.

Del I: Effektivare folkhälsoinsatser genom hälsoekonomiska analyser. Del II: Utvärdering av alkohol politikens styrmedel. [7]

Rättssäker samhällsvård för barn och unga. [8]

Stärkt tillsyn och uppföljning

– förslag för att motverka

oegentlig läkemedelsförskrivning. [19]

Stärkt läkemedelsförsörjning i samverkan.

Nationella åtgärder för fördelning, omfördelning och inköp vid brist. [22]

Ett smittskydd för framtiden. [25]

En åldersgräns för barns tillgång till sociala medier. [35]

Bättre förutsättningar att inkludera personer med nedsatt beslutsförmåga i medicinsk forskning. [36]

Behovsstyrd vård. [38]

Ett nytt system för återkrav inom socialförsäkringen. [39]

Utbildningsdepartementet

Rektor i fokus – förutsättningar för ett pedagogiskt ledarskap. [4]

Förutsättningar för en likvärdig och språkutvecklande förskola. [37]