En omreglerad spelmarknad

Statens offentliga utredningar 2017:30

sou 2017 30

Del 1

Betänkande av Spellicensutredningen

Stockholm 2017

SOU 2017:30

SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice. Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm Ordertelefon: 08-598 191 90

E-post: kundservice@wolterskluwer.se

Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2017

ISBN 978-91-38-24592-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 24 september 2015 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering, som bygger på ett licenssystem (dir. 2015:95).

Statsrådet Ardalan Shekarabi förordnade den 29 oktober 2015 generaldirektören Håkan Hallstedt som särskild utredare för detta uppdrag.

Ett särskilt tack riktas till alla de på Lotteriinspektionen som, till följd av regeringens särskilda uppdrag, varit involverade i arbetet med förordningar, tekniska föreskrifter m.m. Framför allt experten Johan Röhrs bidrag har varit centralt för utredningens arbete.

Jag vill också uttrycka ett varmt tack till experten Peter Lindholm, Skatteverket, och ekon. dr David Sundén för deras ovärderliga bi- stånd när det gäller betänkandets skattedelar.

För förslagens fel och brister svarar utredaren ensam. Utredningen har antagit namnet Spellicensutredningen

(Fi 2015:11).

Härmed överlämnas betänkandet En omreglerad spelmarknad (SOU 2017:30).

Utredningens uppdrag är härmed avslutat.

Strängnäs i mars 2017

Håkan Hallstedt

/Maria Wennerberg Sedigh

/Karolina Gustafsson

Förteckning över dem som har förordnats att delta i utredningens arbete

Särskild utredare

Generaldirektör Håkan Hallstedt

Experter (om inte annat anges fr.o.m. den 9 november 2015)

Johan Röhr, chefsjurist vid Lotteriinspektionen

Marie Risbeck, enhetschef vid Folkhälsomyndigheten (förordnad den 17 november 2015)

Jan Nyquist, enhetschef vid Konsumentverket (förordnad den 17 november 2015)

Frida-Louise Göransson, kansliråd vid Statsrådsberedningen/EUK Ulrika Persson, rättssakkunnig vid Utrikesdepartementet/RS

Maria Wiberg, doktor vid Utrikesdepartementet/FIM (entledigad fr.o.m. den 18 januari 2017)

Cecilia Torstensson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet/RS (entledigad fr.o.m. den 7 november 2016)

Helene Karlsson, rättssakkunnig vid Finansdepartementet/RS (förordnad den 7 november 2016)

Anders Hedberg, departementssekreterare vid Finansdepartementet/BA

(entledigad fr.o.m. den 7 juni 2016)

Johan Tejpar, departementssekreterare vid Finansdepartementet/BA

(förordnad den 7 juni 2016)

Elisabeth Sheikh, kansliråd vid Finansdepartementet/SKA S1 Ulf Olovsson, kansliråd vid Finansdepartementet/SKA S2 Thomas Sundqvist, ämnesråd vid Finansdepartementet/SKA SE

Carin Kappe, kansliråd vid Finansdepartementet/UR (entledigad fr.o.m. den 1 september 2016)

Christina Skogh, departementssekreterare vid Finansdepartementet/UR

(förordnad den 1 september 2016)

Mikael Lindman, kansliråd vid Socialdepartementet/FS

Anna Brooks, kansliråd vid Socialdepartementet/FST (entledigad fr.o.m. den 25 januari 2016)

Bo G Pettersson, departementssekreterare vid Socialdepartementet/FS

(förordnad den 25 januari 2016, entledigad fr.o.m. 18 januari 2017)

Anna Hedberg, ämnesråd vid Näringsdepartementet/HL (entledigad fr.o.m. den 10 oktober 2016)

Eva Kaspersson, ämnesråd vid Näringsdepartementet/HL (förordnad den 10 oktober 2016)

Hélène Westholm, kansliråd vid Näringsdepartementet/SB Rebecca Heineman, kansliråd vid Finansdepartementet/OFA/KO

Peter Lindholm, rättslig expert vid Skatteverket (förordnad den 12 april 2016)

Sekreterare

Maria Wennerberg Sedigh, senior adviser vid Lotteriinspektionen (förordnad den 9 november 2015)

Karolina Gustafsson, hovrättsassessor (förordnad den 1 januari 2016)

Referensgrupp för organisationer (om inte annat anges fr.o.m. den 9 december 2015)

Lena Lassenius, AB Svenska Spel

Hasse Skarplöth, AB Trav och Galopp

Hans Sahlin, Folkspel i Sverige AB

Peter Moilanen, IOGT/NTO, Miljonlotteriet

Anders Johansson, Kombispel

Anders Årbrandt, Svenska PostkodLotteriet

Patrick Hämquist, Svebico

Fredrik Burvall, Cherry Spelglädje AB

Ulf Engström, Svenska Pokerförbundet

Gustaf Hoffstedt, Branschföreningen för Onlinespel Morten Rønde, Danish Online Gambling Association Maria Lindström, Spelbranschens Etiska Råd

Ronny Nilsson, Sveriges Tivoliägareförening Stefan Bessman, Riksidrottsförbundet

Per Hultengård, Tidningsutgivarna Håkan Rossberg, TV4 AB

Anna Sandborgh, Visita

Bengt Hedlund, Svensk Servicehandel & Fast Food Per Binde, Göteborgs universitet

Jakob Jonson, Sustainable Interaction AB Gustav Sundgren, Riksförbundet Spelkontroll Håkan Wall, Stödlinjen

Kim Grahn, Spelberoendes Riksförbund

Referensgrupp för riksdagsledamöter (om inte annat anges fr.o.m. den 11 december 2015)

Per Lodenius, Centerpartiet

Roland Utbult, Kristdemokraterna

Bengt Eliasson, Liberalerna

Agneta Börjesson, Miljöpartiet

Olof Lavesson, Moderaterna

Gunilla Carlsson, Socialdemokraterna

Sara-Lena Bjälkö, Sverigedemokraterna

Rossana Dinamarca, Vänsterpartiet

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		21
Summary ..........................................................................		45
1	Författningsförslag.....................................................	73
1.1	Förslag till spellag (2018:000) ................................................	73
1.2	Förslag till lag (2018:000) om skatt på spel.........................	119
1.3	Förslag till lag (2018:000) om skatt på vissa spelbord........	121
1.4	Förslag till lag om ändring i brottsbalken ...........................	123

1.5Förslag till lag om ändring i bokföringslagen

(1999:1078)............................................................................

124

1.6Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229)............................................................................

126

1.7Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen

(2008:486)..............................................................................

130

1.8Förslag till lag om ändring i offentlighets- och

sekretesslagen (2009:400).....................................................

132

1.9Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen

	(2010:696)..............................................................................	133
1.10	Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen
	(2011:1244)............................................................................	137
1.11	Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen
	(2013:460)..............................................................................	141

Innehåll

SOU 2017:30

1.12	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(1999:1134) om belastningsregister ....................................		143
1.13	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(1999:1135) om misstankeregister ......................................		147
1.14	Förslag till förordning (2018:000) med instruktion för
	Spelmyndigheten ..................................................................		151
2	Utredningens uppdrag och arbete..............................		155
2.1	Utredningens uppdrag .........................................................		155
2.2	Utredningens arbete.............................................................		157
	2.2.1	Studiebesök och möten.........................................	157
	2.2.2	Särskilda uppdrag ..................................................	157
2.3	Bakgrund till uppdraget .......................................................		158
2.4	Avgränsningar.......................................................................		159
2.5	Särskild ansats för denna utredning.....................................		160
2.6	Betänkandets disposition och begrepp................................		160
	2.6.1	Disposition ............................................................	160
	2.6.2	Begrepp..................................................................	162

2.7Tidigare och pågående arbete med koppling till

spelmarknaden ......................................................................		167
2.7.1	Lotteriutredningen................................................	167
2.7.2	Spelutredningen.....................................................	167
2.7.3	Kasinoutvärderingen.............................................	168
2.7.4	Främjandeförbudsutredningen.............................	168

2.7.5Utredningen om ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och

valkandidaters finansiering ...................................

169

2.7.6Förebyggande och behandling om

	spelmissbruk..........................................................	169
2.7.7	Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen .............	170

2.7.8Nya regler om åtgärder mot penningtvätt och

finansiering av terrorism.......................................

170

SOU 2017:30 Innehåll

3	Den svenska spelmarknaden i sammandrag................		171
3.1	Försäljning av spel till allmänheten......................................		171
	3.1.1	Syftet med dagens reglering..................................	171
	3.1.2	Reglering av spel i dag ...........................................	172
	3.1.3	Aktörerna på den svenska spelmarknaden...........	174
	3.1.4	Försäljningskanaler................................................	178
	3.1.5	Teknisk utveckling ................................................	178
3.2	Spelmarknaden i siffror ........................................................		181

4	Gällande rätt...........................................................		195
4.1	Den svenska spelregleringen ................................................		195
	4.1.1	Lotteribegreppet....................................................	197
	4.1.2	Marknadsföring .....................................................	197
	4.1.3	Främjandeförbud...................................................	197
	4.1.4	Kasinon ..................................................................	198
	4.1.5	Beskattning ............................................................	198
4.2	EU-rätten ..............................................................................		202
	4.2.1	EU:s inre marknad och de fyra friheterna ...........	203
	4.2.2	Sekundärrätt...........................................................	214
	4.2.3	Överträdelseärenden m.m.....................................	222

5	Omreglering av andra marknader...............................		225
5.1	Svenska omregleringar på andra områden än spel...............		225
	5.1.1	Inledning ................................................................	225
	5.1.2	Modeller vid omregleringar...................................	226
	5.1.3	Flaskhalsproblemet................................................	226
	5.1.4	Offentligt ägande...................................................	227
	5.1.5	Reglering av konsumentpriserna ..........................	228
	5.1.6	Tillträdesreglering..................................................	229
	5.1.7	Infrastrukturklubbar .............................................	230
	5.1.8	Horisontell separation...........................................	230
	5.1.9	Vertikal separation.................................................	231
	5.1.10	Kort om tidigare omregleringar............................	232
5.2	Omreglering av spelmarknader i vissa europeiska länder...		237
	5.2.1	Danmark.................................................................	237
	5.2.2	Nederländerna .......................................................	243

Innehåll

SOU 2017:30

	5.2.3	Frankrike ...............................................................	245
	5.2.4	Storbritannien........................................................	249
6	Omreglering av spelmarknaden – inledande
	överväganden ..........................................................		255
6.1	Förändringsansats.................................................................		255
7	Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering ........		265
7.1	En långsiktigt hållbar svensk spelreglering .........................		265
7.2	Inledning ...............................................................................		265
7.3	Ett ständigt pågående paradigmskifte .................................		266
7.4	Utredningens bedömning ....................................................		269
8	Ny spellag...............................................................		273
8.1	Allmänna överväganden om en ny ramlag ..........................		273
	8.1.1	Tidigare utredningar .............................................	273
8.2	En ny ramlag för lotterier och spel om pengar...................		279
	8.2.1	Utredningens bedömning.....................................	279
8.3	Detaljeringsgrad m.m...........................................................		283
9	Lagens syften ..........................................................		287
9.1	Syftena med den svenska spelregleringen lagregleras.........		287
9.2	Nuvarande ordning...............................................................		287
9.3	Överväganden .......................................................................		288
10	Allmänt om spelformer och dess risker.......................		297
10.1	Utredningsdirektiven ...........................................................		297
10.2 Tillgängliga spelformer på den reglerade svenska
	spelmarknaden ......................................................................		298
	10.2.1	Turspel/lotterier....................................................	298
	10.2.2 Vadhållning och spel på hästar .............................		298
	10.2.3	Spelautomater........................................................	299

SOU 2017:30 Innehåll

	10.2.4 Kasinon med internationella spelregler................		299
	10.2.5	Restaurangkasinon.................................................	300
	10.2.6	Bingo ......................................................................	300
	10.2.7	EMV-spel ...............................................................	300
10.3	Spelformer och risk...............................................................		301
	10.3.1	Befolkningsstudien Swelogs .................................	302
	10.3.2 Spelutredningens uppdrag och slutsatser.............		304
	10.3.3	Riskbedömningsinstrument..................................	306
	10.3.4	Utredningens bedömning .....................................	308
10.4	Spelandet ska inte öka...........................................................		309
	10.4.1	Utredningens bedömning .....................................	310
11	Vilka spelformer ska konkurrensutsättas
	i licenssystemet? .....................................................		315
11.1	Utredningsdirektiven............................................................		315
11.2	Inledning och kapitlets upplägg...........................................		315
11.3	Allmänna utgångspunkter ....................................................		316
11.4	Vadhållning............................................................................		318
	11.4.1	Grundläggande om vadhållning............................	318
	11.4.2	Utredningens bedömning .....................................	324
11.5	Vadhållning på sport.............................................................		327
	11.5.1	Utredningens bedömning .....................................	331
11.6	Vadhållning på hästar............................................................		332
	11.6.1	Inledning ................................................................	332
	11.6.2 Regleringsmodeller för spel på hästar ..................		333
	11.6.3 Reglering av utbudet på poolspel..........................		333

11.6.4Svensk Travsport och Svensk Galopps förslag

		till ny marknadsstruktur .......................................	335
	11.6.5	Synpunkter från spelbranschen ............................	337
	11.6.6 Utredningens bedömningar och förslag ..............		338
11.7	Annan vadhållning ................................................................		358
	11.7.1	Utredningens bedömning .....................................	359
11.8	Spelbörser ..............................................................................		359
	11.8.1	Spelbörser...............................................................	360

Innehåll

SOU 2017:30

	11.8.2	Utredningens bedömning.....................................	361
11.9 Onlinespel – kasinospel, bingo och datorsimulerade
	automater ..............................................................................		361
	11.9.1	Kasinospel m.m. ....................................................	362
	11.9.2	Bingo online ..........................................................	362
	11.9.3	Utredningens bedömning.....................................	363
11.10	Internationella samarbeten m.m..........................................		365
	11.10.1	Utredningens bedömning.....................................	367
11.11	Särskilt om s.k. matchfixning ..............................................		369
11.12	Vad är matchfixning? ...........................................................		370
11.13	Varför manipulera matcher och andra idrottshändelser?... 371
11.14	Tidigare rapporter på området.............................................		372
	11.14.1	Lotteriinspektionens uppdrag 2013 .....................	372
	11.14.2	BRÅ:s rapport .......................................................	374
	11.14.3	Korta slutsatser av innehållet i rapporterna.........	377
11.15	Internationellt arbete mot matchfixning ............................		377
	11.15.1 Europarådets konvention om manipulation av
		resultat inom idrott...............................................	378
	11.15.2 Branschens samverkan på europeisk nivå ............		382
11.16	De svenska spelbolagens åtgärder........................................		384
11.17	Idrottens åtgärder.................................................................		385
11.18	Effekterna av Europarådets konvention om
	manipulation av resultat inom idrott...................................		386
	11.18.1 Ansvarig myndighet för frågor om
		spelrelaterad matchfixning....................................	388
	11.18.2	Nationell plattform...............................................	389
	11.18.3 Vissa andra frågor enligt konventionen...............		395
12	Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas
	i licenssystemet? .....................................................		397
12.1	Utredningsdirektiven ...........................................................		397
12.2	Allmänna utgångspunkter....................................................		397

SOU 2017:30	Innehåll
12.3 ”Internationella” kasinon i Sverige ......................................	398

12.3.1Framväxten av internationella kasinon i

		Sverige ....................................................................	399
	12.3.2	Regelverket ............................................................	401
	12.3.3	Kritik från EU ........................................................	402
	12.3.4	Tidigare gjorda utvärderingar ...............................	403
	12.3.5	Erfarenheter från tillsynen ....................................	404
	12.3.6	Utredningens bedömning .....................................	405
12.4	Värdeautomater.....................................................................		409
	12.4.1	Nordisk jämförelse ................................................	415
	12.4.2	Utredningens bedömning .....................................	415
12.5	Lotterier	.................................................................................	416
	12.5.1 ...........................................	Krav på allmänintresse	418
	12.5.2 .....................................	Utredningens bedömning	420
12.6 Spel för allmännyttiga ............................................ändamål			422
	12.6.1 ..............................Allmänt om ideella föreningar		423
	12.6.2 .................................................	Gällande regelverk	431
	12.6.3 .........................................................	Serviceföretag	437
	12.6.4 .....................................	Utredningens bedömning	439
	12.6.5 .................................................	Landbaserad bingo	441
12.7	Lokalt poolspel......................................................................		445
	12.7.1 .....................................................................	Hästar	445
	12.7.2 ...................................................................	Hundar	446
	12.7.3 ......................................................	Idrottstävlingar	446
	12.7.4 .....................................	Utredningens bedömning	447
12.8 Särskilt om tillståndsgivning och tillsyn av kommunala
	lotterier och ................................................................bingo		448
	12.8.1 ..................................................................	Historik	449
	12.8.2 ...................................................	Gällande ordning	449
	12.8.3 ...................................................................	Enkäter	450
	12.8.4 ........................	Statistik från Lotteriinspektionen	451
	12.8.5 .....................................	Utredningens bedömning	452
13	Andra angelägna ...................................förändringar		457
13.1	Allmänt om ......................................................automatspel		457
	13.1.1 ...............................................	Varuspelsautomater	458

Innehåll

SOU 2017:30

	13.1.2	Utredningens bedömning.....................................	459
13.2	Landbaserat kommersiellt kasinospel
	(restaurangkasino)................................................................		460
	13.2.1	Cherry....................................................................	462
	13.2.2	Visita ......................................................................	463
	13.2.3	Utredningens bedömning.....................................	464
13.3	Kortspel i turneringsform....................................................		465
	13.3.1	Inledning................................................................	465
	13.3.2	Gällande ordning...................................................	466
	13.3.3	Vad är poker? ........................................................	467
	13.3.4	Poker i turneringsform .........................................	467
	13.3.5	Svenska Pokerförbundet.......................................	468
	13.3.6	Jämförelse med andra nordiska länder.................	469
	13.3.7	Utredningens bedömning.....................................	473
14	Vinståterbetalning....................................................		483
14.1	Utredningsdirektiven ...........................................................		483
14.2	Dagens vinståterbetalningsprocent .....................................		484
14.3	Svenska Spel och ATG .........................................................		484
14.4	Automatspel inom kasinon..................................................		485
14.5	Allmännyttigt spel................................................................		485
14.6	Tidigare utredningar.............................................................		486
14.7	Nuvarande situation .............................................................		486
14.8	Nya konkurrensförhållanden...............................................		487
14.9	Förslag från nuvarande tillståndshavare..............................		488
14.10	Allmänt om regleringsåtgärder på området ........................		489
14.11	Priset på spel .........................................................................		490
14.12	Något om konsumentöverskott m.m..................................		496
14.13	Effekter av eventuella höjningar..........................................		498
	14.13.1 Konkurrensen mellan svenska aktörer.................		498
	14.13.2	Problemspelande m.m...........................................	498

SOU 2017:30 Innehåll

	14.13.3	EU-rätten...............................................................	501
	14.13.4	Utredningens bedömning .....................................	502
15	Tillämpningsområde ................................................		513
15.1	Spellagens tillämpningsområde ............................................		513
15.2	Statens premieobligationslån m.m. ......................................		516
15.3	Pyramidspel ...........................................................................		517
15.4	Licensfritt spel.......................................................................		520
	15.4.1	Skicklighetsspel......................................................	520
	15.4.2	Lotterier som inte kräver insats............................	521
	15.4.3 Lotterier för att avgöra en tävling.........................		522
	15.4.4	Frisektorlotterier...................................................	523
	15.4.5 Spel under privata former......................................		525
15.5	Ord och uttryck i lagen som behöver definieras tas in i
	ett särskilt kapitel..................................................................		525
	15.5.1	Inledning ................................................................	525
	15.5.2	Spel .........................................................................	526
	15.5.3	Onlinespel..............................................................	527
	15.5.4	Landbaserat spel.....................................................	527
	15.5.5	Spelföretag .............................................................	528
16	Utformningen av det svenska licenssystemet ..............		529
16.1	Licensieringens bredd ...........................................................		529
	16.1.1 Grundläggande om olika licenssystem.................		530
	16.1.2 Behövs licenser för andra än spelföretag?............		535
	16.1.3 Utformningen av det svenska licenssystemet......		537

16.1.4Vilka, förutom spelföretag, ska då behöva

		licens? .....................................................................	543
16.2	Tillverkning, innehav och införsel av vissa automater........		552
	16.2.1	Tillverkning............................................................	552
	16.2.2	Innehav och införsel..............................................	554
16.3	Lämplighetskrav....................................................................		556
16.4	Licensieringens djup .............................................................		560
16.5	Anmälan om ändring ............................................................		562

Innehåll

SOU 2017:30

16.6	Utländska verksamheter.......................................................		563
16.7	Anmälan om ändring av representanter ..............................		565
16.8	Kontaktperson för spelföretag ............................................		566
16.9	Personlig inställelse ..............................................................		566
16.10	Sundhetskrav m.m. ...............................................................		566
16.11	Tid och villkor för licens......................................................		567
16.12	Uppdragsavtal .......................................................................		569
16.13	Spelombud ............................................................................		571
16.14	Två liknande prövningar.......................................................		573
	16.14.1	Penningtvättslagen................................................	574
	16.14.2	2015 års penningtvättsutrednings förslag med
		anledning av det fjärde penningtvättsdirektivet..	574
	16.14.3	Utredningens bedömning.....................................	576
17	Registrering av spelkunder och spelkonton .................		577
17.1	Registrering av spelare..........................................................		577
17.2	Grundläggande bestämmelser om spelkonton ...................		581
	17.2.1	Tillfälliga spelkonton ............................................	583
	17.2.2	Avslutande av spelkonton.....................................	584
17.3	Skydd för spelkunders pengar .............................................		586
	17.3.1	Regler för att säkra spelarnas pengar i
		samband med att spelföretag går i konkurs –
		aktuell lagstiftning och viss praxis .......................	587

17.3.2Skydd av spelarnas pengar enligt utländska

		regleringar och nuvarande svenska villkor	........... 588
	17.3.3	Avvägning..............................................................	590
	17.3.4	Utredningens bedömning.....................................	590
18	Spel – problem och ansvar........................................		593
18.1	Definition av spelberoende och spelproblem .....................		593
18.2	Omfattningen av spelproblem.............................................		594
18.3	Riskfaktorer för spelberoende.............................................		596

SOU 2017:30 Innehåll

18.4	Särskilt om internetspel........................................................		598
18.5	Gällande reglering avseende spelansvar ...............................		600
	18.5.1	Stödlinjen ...............................................................	601
18.6	Problemspelande efter en omreglering................................		605
18.7	Utredningens bedömningar och förslag..............................		606
	18.7.1	Omsorgsplikt.........................................................	606
	18.7.2	Kundtjänst..............................................................	610
	18.7.3	Utbildning..............................................................	611
	18.7.4	Förtroende .............................................................	613
	18.7.5	Åldersgräns ............................................................	614
	18.7.6	Kreditförbud..........................................................	617
	18.7.7	Information till spelare..........................................	620
	18.7.8	Insatser och vissa gränser......................................	622
	18.7.9	Aktivt uppsökande och vägledning till hjälp .......	626
	18.7.10	Riskvärdering och kontinuerlig utvärdering av
		olika spel.................................................................	628
19	Självavstängning i olika former .................................		631
19.1	Utredningsdirektiven............................................................		631
19.2	Självavstängning i allmänhet.................................................		631
19.3	De enskilda spelföretagens avstängningar...........................		632
	19.3.1	EU-kommissionens rekommendation.................	632
	19.3.2	Nuvarande svensk reglering..................................	632
	19.3.3	Utredningens bedömning .....................................	633
19.4	Nationell självavstängning....................................................		633
	19.4.1	EU-kommissionens rekommendation.................	634
	19.4.2	Erfarenheter från vissa andra länder.....................	634
	19.4.3	Projekt Spelpaus ....................................................	637
	19.4.4	Utredningens bedömning .....................................	638
20	Behandling av personuppgifter och vissa frågor
	om sekretess...........................................................		645
20.1	Utredningens direktiv...........................................................		645
20.2	Behandling av personuppgifter ............................................		648

Innehåll

SOU 2017:30

20.2.1 Nuvarande och kommande reglering...................

648

20.2.2Bestämmelser om hantering av personuppgifter

på spelområdet ska regleras i spellagen................	653
20.2.3 Kapitlets tillämpningsområde...............................	655

20.2.4Det övergripande syftet – respekt för den

enskildes integritet................................................

656

20.2.5Hänvisning till dataskyddsförordningen och

		den kompletterande nationella lagen ...................	656
	20.2.6	Personuppgiftsansvarig.........................................	657
	20.2.7	Ändamål med personuppgiftsbehandlingen........	657
	20.2.8	Rättsliga grunder för behandlingen......................	668
	20.2.9	Personuppgifter som får behandlas......................	677
	20.2.10	Sökförbud ..............................................................	679
	20.2.11	Utlämnande av uppgifter......................................	682
	20.2.12	Undantag från den registrerades rätt till
		tillgång till personuppgifter..................................	682
	20.2.13	Behörighetstilldelning...........................................	683
	20.2.14	Bevarande av uppgifter..........................................	684
	20.2.15	Spelmyndighetens möjligheter att överföra
		personuppgifter till tredje land.............................	686
20.3	Kontroll av belastningsregister............................................		687
20.4	Sekretess i självavstängningsregistret..................................		689
	20.4.1	Inledning................................................................	690
	20.4.2	Behovet av ändring................................................	690
21	Marknadsföring........................................................		693
21.1	Utredningsdirektiven m.m...................................................		693
21.2	Marknadsföring och yttrandefrihet.....................................		694
21.3	Marknadsföringslagen ..........................................................		696
	21.3.1	Ett reklamlandskap i förändring...........................	700
21.4	Särskilda bestämmelser om marknadsföring i
	lotterilagen ............................................................................		700
21.5	Radio- och tv-lagen ..............................................................		701
21.6	Distansavtalslagen ................................................................		704

SOU 2017:30 Innehåll

21.7	E-handelslagen ......................................................................		706
21.8	Ny förordning om konsumentsskyddsamarbete................		708
	21.8.1	Bakgrund till förslag om ny förordning om
		konsumentskyddssamarbete.................................	708
	21.8.2	Syftet med förslaget...............................................	709
	21.8.3	Behöriga myndigheter och deras befogenheter
		och samarbetsskyldigheter....................................	709
21.9	Regler om marknadsföring i regeringskoncessionerna.......		710
21.10	Lotteriinspektionens föreskrifter och villkor .....................		711
21.11	Självreglering .........................................................................		713
21.12	Europeiska kommissionens rekommendation....................		715
21.13	Tidigare överväganden..........................................................		717
	21.13.1	SOU 2006:11 Spel i en föränderlig värld..............	717
	21.13.2	SOU 2008:124 En framtida spelreglering ............	718
	21.13.3	SOU 2015:61 Ett stärkt konsumentskydd vid
		telefonförsäljning...................................................	720
21.14	Internationell utblick............................................................		721
	21.14.1	Danmark.................................................................	721
	21.14.2	Storbritannien........................................................	723
	21.14.3	Frankrike................................................................	724
21.15	Överväganden och förslag....................................................		726
	21.15.1	Behovet av en reglering av marknadsföring
		och hur den bör se ut.............................................	726
	21.15.2	Måttfull marknadsföring.......................................	730
	21.15.3	Bonusar m.m..........................................................	736
	21.15.4	Reklam, sponsring och produktplacering ............	740
	21.15.5	Sponsring och minderåriga ...................................	744
	21.15.6 Reklam får inte riktas mot personer som
		stängt av sig från spel.............................................	745
	21.15.7 Ett utvidgande av 16 kap. 15 § radio- och
		tv-lagen...................................................................	746

Sammanfattning

Inledning

Att reglera spelsektorn är utomordentligt komplext. Sektorn om- fattar och påverkas av en rad skilda företeelser och aktörer som agerar på marknaden med skiftande verksamheter och skilda drivkrafter – men alla med stort engagemang. Det är spelarna, de ideella organi- sationerna, statligt ägda/styrda företag och onlinespelsföretag utan licens i Sverige.

Området rymmer frågor om bl.a. konsumentskydd, läggmatcher, problemspelande och spelmissbruk. Spelmarknaden omsätter mycket stora belopp och ger chans till goda vinster och, framför allt för spelarna, medför även risk för avsevärda förluster. Frågorna rör bl.a. de ideella organisationernas och statens intressen som i många styck- en skiljer sig från de övriga aktörernas intressen. Det berör många myndigheters verksamheter; utöver den av utredningen föreslagna Spelmyndigheten är det bl.a. Folkhälsomyndigheten, Konsument- verket, Skatteverket, Finansinspektionen, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten som berörs.

Uppdraget att omreglera en marknad av så mångskiftande karak- tär liknar inte en vanlig omreglering av en nationell marknad. Därför har utredningsarbetet varit komplicerat, vilket inte minst omfatt- ningen av betänkandet vittnar om. Samtidigt har utredningen haft mycket kort tid – drygt ett år – på sig att ta fram ett omfattande, sammanhängande och konsistent förslag till omreglering som för- hoppningsvis svarar mot problemen och rimligt balanserar alla de intressen som spelområdet rymmer.

Det är därför rimligt att anta att vissa saker kommer att behöva ändras, justeras eller kompletteras – även efter att lagen trätt i kraft. Erfarenheterna från andra omregleringar talar för detta.

Sammanfattning

SOU 2017:30

Det är utredningens uppfattning att det, efter en så omfattande reform som denna, är angeläget att följa upp effekterna på spelom- rådet i olika avseenden. Regeringen bör därför formulera ett utvär- deringsuppdrag att läggas på en oberoende granskare för att löpande följa utvecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter. Väsentliga frågor att följa upp är bl.a. marknadsutveckling- en, kanaliseringen, konsumentskyddet – med fokus på folkhälsan – och skatteintäkterna.

Uppdraget och problemen med nuvarande reglering

Uppdraget

Utredarens uppdrag är att lämna förslag till en ny spelreglering som bygger på ett licenssystem, där alla som verkar på den svenska spel- marknaden ska ha behörigt tillstånd – licens. De som saknar sådan licens ska stängas ute.

Den nya spelregleringen ska främja spel som är sunt och säkert, ha ett högt konsumentskydd och ett transparent regelverk. Vidare ska regleringen bidra till att de negativa konsekvenserna av spelan- det begränsas.

I uppdraget ingår även, så långt det är möjligt, att i den nya reg- leringen säkra förutsättningarna för finansiering av statens verksam- het och allmännyttiga ändamål. Den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen samt EU-rätten ska beaktas.

Statens roll på en omreglerad spelmarknad ska analyseras och i tillämpliga delar ingå i regelverket.

Problemen

Betänkandet redovisar de omständigheter som nödvändiggör en om- reglering, liksom de analyser och överväganden som lett fram till lagförslaget.

Den nuvarande regleringen är väsentligen en skydds- eller för- budslagstiftning, som utgår från en rent fysisk hantering av spelverk- samhet som t.ex. lotterier. Den är också en lagstiftning med syfte att säkra överskottet av spel till staten, föreningslivet och hästsektorn.

SOU 2017:30

Sammanfattning

Dagens situation präglas av att i Sverige oreglerade, online- baserade och gränsöverskridande spelföretag, som i dag har en mark- nadsandel på cirka 23 procent, tar en ökande del av den svenska marknaden på de reglerade företagens bekostnad.

Den statliga kontrollen som är en väsentlig del av dagens spelreg- lering är obefintlig när det gäller denna del av spelmarknaden. De onlinebaserade företagen verkar skattefritt i Sverige och konsument- skyddet är begränsat. Härigenom försvåras möjligheterna att hantera problemspelande och spelmissbruk.

I dag har AB Svenska Spel (Svenska Spel), AB Trav och Galopp (ATG) och det ideella föreningslivet tillstånd. De utgör därmed den reglerade delen av dagens spelmarknad.

Den nuvarande lagstiftningen är således partiell och obsolet och svarar vare sig mot nuvarande eller framtida spelmarknad. Sverige är inte unikt. Motsvarande förhållanden finns i flera andra länder. Dessa länder har valt strategier med både olikheter och likheter för att möta problem och utmaningar. Bland likheterna återfinns olika former av licensförfaranden. Några av dessa beskrivs i betänkandet.

Marknaden

Spel om pengar är en utpräglad konsument- och massmarknad. På denna marknad verkar aktörer med skilda ursprung, drivkrafter och affärslogiker; vinstdrivande företag, statligt ägda/styrda företag och ideella organisationer. Marknaden och dess lönsamhet innebär utom- ordentligt kraftfulla incitament för de onlinebaserade marknadsaktör- erna, utan licens i Sverige, som snabbt expanderar och uppvisar god lönsamhet. Denna del av marknaden uppvisar, även jämfört med flera andra dynamiska marknader, snabb förändring som huvudsak- ligen är kundstyrd och teknikbetingad.

Spelkonsumtionen i Sverige uppgick år 2016 till 2 802 kronor per år och person över 18 år (avser både den i Sverige reglerade mark- naden och den i Sverige oreglerade marknaden). Totalt 68 procent spelar årligen. Det blir 4 121 kronor per spelare och år (2016). Den hittillsvarande trenden avseende spelvolym har varit ett minskat antal spelare men en långsamt ökande spelvolym. Spelandet per person ökar således. Onlinespel ökar och landbaserat spel minskar. Branschen

Sammanfattning

SOU 2017:30

omsatte efter utbetalda vinster cirka 21 miljarder kronor år 2016 (17 miljarder kronor exklusive den i Sverige oreglerade marknaden).

Nuvarande trend

År 2016 har den totala spelvolymen ökat med 5 procent. Spel på den reglerade marknaden har ökat med 2 procent och spel hos de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen har ökat med 16 procent netto. Om spelarantalet finns ingen uppgift, men det finns anledning att anta att antalet spelare har slutat att minska eller t.o.m. ökat något under år 2016.

Utgångspunkter för och syftet med en ny spelreglering

Med den nya spellagen som främsta verktyg ska ett delvis över- spelat nationellt monopol övergå till en delvis oligopolliknande del och en delvis fri marknadsdel genom uppdelning av Svenska Spel i en konkurrensutsatt del och en del som bl.a. har exklusiva rättig- heter. Gemensamma och långsiktigt hållbara spelregler ska skapas, ett licenssystem ska etableras som onlinespelsbolagen förhoppningsvis ska ansluta sig till, skatteintäkter säkras, föreningslivets ganska sköra speldomäner – väsentligen lotterier – och intäkter ska skyddas. Vidare ska marknadsföring inom området regleras, problemspelande stävjas och måttligt spel främjas samt spelfusk motarbetas. Spelen ska ha ett högt konsumentskydd och god säkerhet. Lagen ska också öppna för konkurrens och konkurrensneutralitet, etablera ett system av sanktioner både för att styra licenshavarnas verksamhet, men även för att kunna lagföra de som står utanför licenssystemet men som riktar sig till den svenska marknaden.

Vidare ska den rätta mixen och avvägningen skapas mellan ram- lag och detaljreglering. En av utmaningarna är att göra detta med en verksamhet som i allt ökande takt är onlinebaserad. En del av det globala och gränsöverskridande internet ska omgärdas med ett natio- nellt regelverk. Vidare ska regleras vilka som ska få licens och krav specificeras på licenshavare och deras beteende gentemot marknad, myndigheter och spelare.

Lagen och dess tillämpning ska således balansera och legalisera spelkonkurrens, beskatta de för närvarande i Sverige oreglerade

SOU 2017:30

Sammanfattning

onlinebaserade företagen med 18 procent och samtidigt vara teknik- och konkurrensneutral.

De i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen har verkat på den svenska marknaden i cirka tjugo år. Det är på denna del av mark- naden de konkurrensutsatta spelen finns. Utredningens målsättning med den föreslagna regleringen är att så gott som allt spel som erbjuds på marknaden ska erbjudas av företag som har licens i Sverige. Ut- redningens målsättning är en ”kanalisering” på 90 procent.

Regeringen och Spelmyndigheten ska med hjälp av spellagen kunna bestämma villkoren för tillträdet till den konkurrensutsatta mark- naden genom sin makt över den infrastruktur som regelgivning och regelverk utgör.

Utöver att vara heltäckande ska lagen vara verksamhetslogisk och konsistent. Flera av delarna ska samverka då de förutsätter varandra i ett delvis intrikat synergistiskt förhållande. Lagen och dess effek- ter får inte heller genom ökad administration för företagen skapa eller bidra till en så omfattande kostnadsmassa att licensieringsalter- nativet blir ointressant för i alla fall de större onlinespelsföretagen.

Det är inte möjligt att detaljreglera allt. Därför är lagen utformad som en ramlag – med tydliga och fasta ramar. Lagen öppnar för regeringen att utfärda förordningar och för Spelmyndigheten att ut- färda föreskrifter. Genom en ramlag ökar samhällets möjligheter till kontroll och gör att snabba åtgärder kan vidtas för att svara mot förändringar i omvärlden. Det är ett adaptivt regelverk som enligt utredningens mening kommer att vara robust, ändamålsenligt och hållbart över tiden.

I sanktionsdelen föreslås höga straffsatser för tillhandahållande av spel riktad till den svenska marknaden utan att vara licensierad om så krävs. Betalningsförmedlingsförbud införs gentemot de som står utanför systemet men som ändå riktar sig mot svenska kunder. Sådan betalningsförmedling föreslås bli kriminaliserad. Däremot kom- mer IP-blockering inte att ingå i lagen. Utredningen föreslår dock att internetleverantörer, på uppmaning av Spelmyndigheten, ska vara skyldiga att visa ett varningsmeddelande när en besökare försöker spela på olagliga sidor.

Den föreslagna omregleringen innebär att en stor del av statens samlade arsenal av legala, ekonomiska och administrativa åtgärder mobiliseras för att ta kontroll över spelmarknaden och över för- hållanden där den gamla lagen blivit alltmer omodern.

Sammanfattning

SOU 2017:30

Marknadsuppdelningen

Enligt betänkandet kommer fördelningen av marknaden se ut enligt följande:

Onlinespelsföretag, Svenska Spels konkurrensdel och ATG

Onlinespelsföretag, Svenska Spels konkurrensdel och ATG får med licens verka på den konkurrensutsatta delen av marknaden. De spel- typer som får erbjudas är kasinospel online, vadhållning online, poker online och bingo online. Även landbaserad sportvadhållning och land- baserad hästvadhållning kommer att ingå i den konkurrensutsatta delen.

ATG föreslås inte längre ha monopol på vadhållning på hästar. Konkurrens öppnas för andra spelaktörer inom hästvadhållning. ATG får på samma villkor som övriga spelföretag tillträde till den kon- kurrensutsatta spelsektorn och blir en licenshavare som andra.

Svenska Spels exklusiva rättigheter m.m.

Svenska Spels exklusiva rättigheter kommer att omfatta värdeauto- mater och landbaserade kasinon i därför avsedd lokal – Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol). Bolaget kommer även fortsätt- ningsvis att få konkurrera med det allmännyttiga föreningslivet i fråga om lotterier online och landbaserat.

Det allmännyttiga föreningslivet

Här föreslås inga större förändringar. Den ideella sektorn kommer fortsättningsvis bedriva lotteriverksamhet, såväl landbaserat som online, och landbaserad bingo.

Följande bild från kapitel 27 i betänkandet åskådliggör marknads- uppdelningen.

SOU 2017:30 Sammanfattning

Spel		Licens från	Svenska Spel	Alla spelföretag		Ideell sektor
		Spelmyndigheten	– ensamrätt	som uppfyller		– ensamrätt
			(eller delad	kraven		(eller delad
			ensamrätt)			ensamrätt)

Landbaserade		Statligt spel
kasinon i därför			X
avsedd lokal
Spel på		Statligt spel	X
värdeautomater			X
värdeautomater

Lotteri (inkl. skrap-		Statligt spel/Spel
lotter) online		för allmännyttiga	X			X
		ändamål
Lotteri (inkl. skrap-	Statligt spel/Spel
lotter) landbaserat	för allmännyttiga		X			X
	ändamål

Lotteri i form av		Onlinespel			X
tilläggsspel					X
tilläggsspel
Lotteri i form av		Vadhållning
tilläggspel eller för					X
att avgöra avbrutna					X
att avgöra avbrutna
vadhållningsobjekt

Bingo landbaserad		Spel för allmän-				X
		nyttiga ändamål				X
		nyttiga ändamål
Bingo online		Onlinespel			X
					X

Lokalt poolspel på		Spel för allmän-				X
hästar		nyttiga ändamål				X
hästar		nyttiga ändamål
Kasinospel online		Onlinespel			X
					X

Datorsimulerade		Onlinespel			X
automater online					X
automater online
Vadhållning sport		Vadhållning			X
online					X
online

Vadhållning sport		Vadhållning			X
landbaserad					X
landbaserad
Vadhållning häst		Vadhållning			X
online					X
online

Vadhållning häst		Vadhållning			X
landbaserad					X
landbaserad

Sammanfattning SOU 2017:30

Spel	Licens från	Svenska Spel	Alla spelföretag		Ideell sektor
	Spelmyndigheten	– ensamrätt	som uppfyller		– ensamrätt
		(eller delad	kraven		(eller delad
		ensamrätt)			ensamrätt)

Annan vadhållning	Vadhållning			X
online				X
online

Annan vadhållning	Vadhållning			X
landbaserad				X
landbaserad
Landbaserat	Landbaserat
kommersiellt spel	kommersiellt spel			X
– kasinospel

Landbaserat	Landbaserat
kommersiellt spel –	kommersiellt spel			X
varuspelsautomater
Landbaserat	Landbaserat
kommersiellt spel –	kommersiellt spel			X
kortspel i turnerings-				X
kortspel i turnerings-
form

Spel på fartyg i	Spel på fartyg i
internationell trafik	internationell trafik			X
– kasinospel
Spel på fartyg i	Spel på fartyg i
internationell trafik	internationell trafik			X
– penning- och				X
– penning- och

värdeautomater

Varför denna indelning och vad betyder den för respektive sektor?

Onlinespelsföretag

En stor del av de spel som föreslås konkurrensutsättas är spel som redan erbjuds av de i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen på den svenska marknaden. Denna del av marknaden är med andra ord kon- kurrensutsatt redan i dag och kommer genom den nya lagen att regleras på ett effektivt och säkert sätt.

De femton i Sverige börsnoterade onlinespelsföretagen repre- senterar ett börsvärde på 69 miljarder kronor (11 miljarder kronor år 2011) vilket speglar de stora vinster företagen gör och de ännu

SOU 2017:30

Sammanfattning

större förväntningar marknaden har. Få onlinespelföretag har så stora vinstmarginaler som onlinespelsföretagen.

Nettoomsättningen för de i Sverige oreglerade onlinespelsföre- tagen var år 2016 5,1 miljarder kronor.

Statens motiv för en omreglering av spelmarknaden är att genom reglering och licensiering få kontroll över denna del av marknaden. Det rör bl.a. frågor avseende skatt, spelansvar och konsumentskydd.

För onlinespelsföretagen betyder det ökad legitimitet, gemen- samma spelregler, jämlikare konkurrensvillkor, förutsägbarhet och att bli en accepterad och synlig bransch. Det bedöms som positivt för aktieägarna och börsen vilket ökar sannolikheten att de börs- noterade onlinespelsföretagen ansluter sig. Det som är negativt, ur ett företagsperspektiv, är det administrativa merarbete som, inte minst utifrån spelansvarsaspekten och ambitionen att stävja problemspelan- de samt relativt omfattande informationskrav, läggs på företagen.

En annan aspekt av regleringen är att den i dag omfattande och till stor del olagliga marknadsföringen kommer att begränsas genom bl.a. ett stärkt främjandeförbud. År 2015 uppgick de i Sverige oreg- lerade onlinespelsföretagens marknadsföring till cirka 2,3 miljarder kronor. Övriga spelföretags marknadsföring uppgick till cirka 1 mil- jard kronor år 2015.

Svenska Spel – konkurrensdel och exklusiva rättigheter m.m.

Svenska Spels nettoomsättning år 2016 var cirka 9 miljarder kronor. År 2015 tillföll 4,8 miljarder kronor statskassan. År 2016 kom 1,9 miljarder kronor från onlinespel. Det är 21 procent av bolagets egen omsättning och 21 procent av allt onlinespel i Sverige. Svenska Spels onlinespel ökade år 2016 med 14 procent. Det landbaserade spelet har minskat med 3 procent under samma period. Sammantaget ger det en oförändrad nettoomsättning.

Den framtida konkurrensdelen (Svenska Spel K) med licenser kommer enligt utredningens förslag att omfatta sportvadhållning, kasinospel online, poker online samt bingo online. Flera av dessa spel- former förekommer redan i dag på den konkurrensutsatta delen av marknaden. I det framtida Svenska Spel K återfinns sportspel som i dag utgör 20 procent av nettoomsättningen, 1,8 miljarder kronor,

Sammanfattning

SOU 2017:30

och kasinospel online som Svenska Spel i dag inte erbjuder men kommer att så göra i ett licenssystem.

Det är således en femtedel av Svenska Spels nuvarande omsätt- ning som föreslås läggas i Svenska Spel K. Härtill kommer Svenska Spels planerade kasinospel online.

Utredningens förslag innebär att i Svenska Spels del med exklu- siva rättigheter m.m. (Svenska Spel E) återfinns spel på värdeauto- mater och licens för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol) samt lotterier, såväl landbaserade som online. Detta motsvarar cirka 79 procent av Svenska Spels nettoomsättning.

Tre år efter ikraftträdandet av lagen beräknar utredningen att de två delarna av Svenska Spel sammantaget kan nå en nettoomsättning på 10 miljarder kronor. Med samma leveransandel till staten som tidigare, dvs. cirka 55 procent, kan 5,5 miljarder kronor av dessa till- falla staten.

Särskilt om Svenska Spels exklusiva rättigheter m.m.

Utredningens föreslagna Svenska Spel E, som motsvarar cirka 79 pro- cent av företagets nuvarande omsättning får enligt förslaget, tillsam- mans med det allmännyttiga föreningslivet och på i princip samma licensvillkor, delad ensamrätt på lotterier. Svenska Spel föreslås dock betala skatt vilket det allmännyttiga föreningslivet inte behöver en- ligt förslaget.

Lotterierna bedöms ha stort värde för allmännyttan och det före- ligger ingen direkt konkurrens från onlinespelsföretag eller motsva- rande vilket gör att det inte heller finns något kanaliseringsbehov.

För värdeautomater föreslås fortsatt ensamrätt för Svenska Spel. Utredningens motiv är främst ett främjande av ansvarsfullt spelan- de och att hämma spelande på illegala spelautomater. Den kanali- sering som här kan ske och som bedöms som önskvärd är den som går från illegala spelautomater till värdeautomater. I övrigt finns inget kanaliseringsbehov.

Marknadsföring av spel på värdeautomater till konsument kom- mer inte att tillåtas. Staten kan ta andra hänsyn än ett rent kom- mersiellt spelföretag kan göra vilket har betydelse i detta fall.

SOU 2017:30

Sammanfattning

Frågan om värdeautomater är komplex och utredningen bedömer att om mer väsentliga förändringar ska göras bör detta utredas sär- skilt, vilket tiden för denna utredning inte medgivit.

Utredningen föreslår att licens för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal (Casino Cosmopol) endast ska få ges till statligt ägt bolag. Motivet är att härigenom säkra att ett ansvarsfullt spel kan upprätthållas, att kriminalitet motverkas, att spelrelaterad brottslig- het kan minska och sociala skadeverkningar begränsas.

Hästvadhållning och ATG

Enligt utredningens förslag kommer hästvadhållning att ingå i licens- systemet och i den konkurrensutsatta delen. Det innebär att ATG blir en aktör som andra spelföretag. Dessa spelföretag kan ingå av- tal med trav- och galoppsportens organisationer som äger banorna och övrig infrastruktur. Avtalen förhandlas fram mellan parterna och är inte en fråga för utredningen. Regeringen föreslås, som en kon- sekvens av utredningens förslag, dra sig ur engagemanget i ATG och hästsporten i den form det hittills haft.

Hästvadhållningens skattesats på spelnettot föreslås minska från 35 till 18 procent. Det motsvarar med nuvarande nettoomsättning på cirka 3,5 miljarder kronor, en minskning med knappt 600 miljo- ner kronor. Totalt 1,6 miljarder kronor av det nuvarande överskot- tet tillfaller hästsporten, främst anläggningarna.

Med fler spelföretag i konkurrens kan sportens avtal med till- kommande spelföretag finansieras med motsvarande ATG:s even- tuella minskning. Det innebär att nettot eller intäkterna för sporten bedöms bli ungefär desamma som före omregleringen men med fler som bidrar.

ATG bedöms få en minskning av kostnadsmassan med 100– 150 miljoner kronor givet att inget annat spelföretag kommer in på banan. Om så blir fallet minskar ATG:s marknadsdominans i mot- svarande mån.

Faktorer som talar till ATG:s fördel och som är återhållande på konkurrenterna är att såväl varumärket ATG förknippas starkt med sporten och säkra spel, som de inarbetade produkterna som i sig är mycket starka varumärken samt själva spelpoolen.

Sammanfattning

SOU 2017:30

Samtidigt räknar ATG med att gå in på övriga delar av den kon- kurrensutsatta delen av spelmarknaden, vilket efterhand kan kom- pensera en del av marknadsförlusten inom hästområdet.

Omregleringen skapar en ny konkurrenssituation inom hästvad- hållning. ATG förlorar en begränsad del av sin marknad och kan kompensera detta genom att erbjuda andra spel som finns på den konkurrensutsatta marknaden, främst de onlinebaserade spelen. Häst- vadhållning förväntas få en mindre nettouppgång de närmaste åren med onlinebaserat spel som ökar något mer än vad det landbaserade sjunker. Statens skatteintäkter minskar med cirka 100–150 miljoner kronor.

Det allmännyttiga föreningslivet

Enligt direktiven till utredningen är det av stor vikt att ideella, all- männyttiga organisationer kan fortsätta att utvecklas. Vidare ska förutsättningarna för finansiering av allmännyttiga ändamål vara fort- satt goda.

Flera av de allmännyttiga föreningarna, ofta folkrörelseanknutna, får en inte oväsentlig del av sin finansiering genom spel och lotterier. Cirka två miljarder kronor per år går tillbaks till välgörenhet och icke-kommersiella ändamål.

Utredningen föreslår inga större förändringar för det allmän- nyttiga föreningslivet. Föreningslivet kommer även fortsättningsvis kunna bedriva lotteriverksamhet, såväl landbaserad som online samt landbaserad bingo på en delvis skyddad marknad. De föreslås vara fortsatt skattebefriade. I den mån föreningslivet önskar bedriva spel som tillhör den konkurrensutsatta delen av marknaden gäller sam- ma villkor för dem som för övriga spelföretag på den delen av mark- naden. Att tillträda den konkurrensutsatta delen av marknaden med skattefrihet blir således inte möjligt.

Inom den ideella sektorn handlar det inte om stora intäkter per organisation i relation till övriga aktörer på spelmarknaden. Detta med undantag för Svenska Postkodföreningen. Vinståterbetalnings- procenten för lotterier är låg.

Det är dock strategiska intäkter för civilsamhället varförutan dessa intäkter civilsamhället sannolikt skulle vara både mindre och

SOU 2017:30

Sammanfattning

delvis förlora sitt oberoende. Företrädare för civilsamhället menar att det är pengar med hög samhällelig och social utväxling.

De allmännyttiga föreningarnas spel och lotterier omsatte netto 3,9 miljarder kronor under år 2016 vilket är 17 procent av markna- den. Svenska Postkodföreningen stod för två miljarder kronor eller 53 procent. Volymen har ökat under senare år, med 12 procent mellan åren 2011–2016.

Att det är en avgränsad sektor med skattefrihet och visst oligo- pol på lotter och bingo innebär inte att sektorn inte skulle kunna utsättas för extern konkurrens vad gäller spelarna. Andra spelföretag kan tänkas locka över kunder från dessa allmännyttiga lotterier och bingo. Representanter för sektorn menar dock att risken är begrän- sad.

Sammanfattningsvis gör utredningen bedömningen att det allmän- nyttiga föreningslivet håller ställningarna på spelmarknaden med en trolig, men begränsad, uppgång under de närmaste åren.

Samtidigt vill utredningen flagga för en viss osäkerhet vad beträf- far skattefriheten som kan komma i konflikt med EU:s statsstöds- regler.

EU anger i princip fyra villkor för att avvikelse i fall som dessa ska kunna göras från statsstödsreglerna. För det första ska ett undan- tag tillämpas på ett icke diskriminerande sätt. Det ska därtill vara svar på ett trängande allmänintresse och verkligen fungera utifrån sitt syfte samt slutligen inte innebära större ingripande än vad all- mänintresset motsvarar. Utredningen lutar åt att skattefrihet för det allmännyttiga föreningslivet i detta fall torde motsvara de angiv- na villkoren men rekommenderar att regeringen snarast efter utred- ningen har presenterats gör en föranmälan eller en ”pre-notifiering” till EU-kommissionen för att få besked i frågan.

Landbaserat kommersiellt spel m.m.

Utredningen anser att den nuvarande schablonartade modellen för beskattning av s.k. restaurangkasinon och kasinospel på fartyg i internationell trafik ska behållas.

Här föreligger andra skatteförhållanden än de som utredningen föreslår för andra delar av spelmarknaden. Skatten föreslås tas ut per spelbord med ett belopp på 5 000 kronor. Insatserna liksom vinst-

Sammanfattning

SOU 2017:30

erna är relativt låga. Om en skattesats på 18 procent skulle tillämpas skulle man betala 34 miljoner kronor mer. I övrigt betalas 22 pro- cent bolagsskatt. Utredningen bedömer att detta är en välfungerande ordning som fyller sitt syfte. Likväl finns även här en statsstöds- problematik och utredningen föreslår att man även i detta fall så snart som möjligt inleder ett s.k. pre-notifieringsförande hos EU- kommissionen för att reda ut om detta är möjligt.

Uppdelningen av Svenska Spel

Som tidigare framgått föreslår utredningen en uppdelning av Svenska Spel i en konkurrensdel och en del med exklusiva rättigheter m.m.

Svenska Spel har en dominerande ställning på marknaden och en uppdelning av företaget bedöms av flera skäl vara grannlaga.

Möjligheterna generellt för Svenska Spel att konkurrera med en oreglerad vinståterbetalningsprocent bedöms som goda. Dels är Svenska Spel ett stort företag med finansiella muskler, dels – i lik- het med ATG – är företaget ett starkt och inarbetat varumärke lik- som dess produkter. Totalt 48 procent av dem som spelar online har Svenska Spel som första val, trots att Svenska Spel bara har 22 pro- cent av hela onlinespelsmarknaden.

Svenska Spel kan dra fördel av att vara en välkänd statlig aktör med spännande spel som utöver vadhållning på sport nu även kan erbjuda kasinospel online och övriga konkurrensutsatta spel.

Utredningen redovisar och diskuterar olika alternativ till hur upp- delningen av Svenska Spel kan hanteras i samband med en omreg- lering för att den ska ske så smidigt som möjligt och dessutom bidra till marknadsbalans och konkurrensneutralitet. Ett statligt spelföre- tag som verkar i direkt konkurrens med andra är ju i princip som vilket annat spelföretag som helst. Slutsatsen blir enligt utredningen att det bästa alternativet skulle vara att avyttra konkurrensdelen. Utredningen konstaterar dock att detta vägval är ett rent politiskt ställningstagande med stora konsekvenser för såväl Svenska Spel som offentligfinansiellt. Några mer konkreta förslag lämnas därför inte rörande detta.

Det grundläggande, enligt utredningens bedömning, är att så snart spellagen trätt i kraft, de båda delarna ska hållas lika åtskilda som om de vore två olika företag för att undvika korssubventionering

SOU 2017:30

Sammanfattning

och för att inte rubba konkurrensneutraliteten. Eventuellt kan viss gemensam administration och vissa gemensamma funktioner före- komma.

Några av de kritiska faktorer för ägaren att särskilt beakta vid en eventuell försäljning är t.ex. om Svenska Spels marknadsandel initialt ska begränsas, hur de nya ägardirektiven ska utformas, värdering av företaget vid en avyttring och vilket samhällsansvar som bör tas för Svenska Spels verksamhet på Gotland samt hur de små företagens inträde på marknaden kan främjas.

Oavsett avyttring eller inte är det utredningens bedömning att det, under förutsättning att tillräckliga åtgärder vidtas när det gäller åtskillnaden mellan Svenska Spels båda delar, finns goda förutsätt- ningar att en marknadssituation uppstår som ur konkurrensaspekt har en acceptabel och fungerande aktörsbild.

Utformningen av licenssystemet

Utredningens förslag innebär att den som vill tillhandahålla eller an- ordna spel i Sverige ska ha licens. För s.k. registreringslotterier räcker det dock med registrering hos kommun.

Principen innebär att kunderna, när de samarbetar med en licen- sierad aktör, ska vara säkra på att de har att göra med en person eller ett företag som uppfyller ett antal grundläggande krav vilka syftar till att skydda kunden och ge denne en rättvis och ärlig upplevelse.

Även de som innehar eller tillverkar viss spelutrustning ska ha licens liksom de som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar programvara för spel i samband med onlinespel.

Vilka personer är det då som bör vara föremål för godkännande? Utredningen föreslår att det ska vara företagets styrelse, ledning och aktieägare ”med kvalificerat innehav” dvs. ägande motsvarande minst tio procent.

De krav som utredningen föreslår ska ställas på sökanden är

•att denne har den insikt, erfarenhet, och organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,

•att det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kom- mer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar verksamheten, och

Sammanfattning

SOU 2017:30

•att sökanden också i övrigt bedöms lämplig för att driva den planerade verksamheten. Vid denna bedömning ska sökandens anseende och kapitalstyrka beaktas.

Om en person i verksamhetens ledning eller styrelse inte längre uppfyller förutsättningarna enligt lagen föreslår utredningen att per- sonen genast ska utträda ur ledningen eller styrelsen.

Undantag från licensplikt föreligger vid s.k. skicklighetsspel som biljard, tävlingsbridge och schack eller när insatser och vinst är obe- tydliga eller där spelen försiggår under privata former med låga in- satser och som inte har en organiserad eller professionell prägel.

Spelmyndigheten

Utredningen föreslår att Lotteriinspektionen byter namn till Spel- myndigheten.

All licensgivning tas över av Spelmyndigheten som föreslås få en väsentligt utökad föreskriftsrätt vilket till stor del är en följd av den nya lagens ramlagskaraktär.

Myndigheten ska svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs samt verka för en sund och säker utveckling inom tillsynsområdet.

Spelmyndigheten ska således ansvara för licens-, tillstånds- och regelgivning som rör spellagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel.

Vid Spelmyndigheten ska inrättas ett råd för spelmarknadsfrågor som ska bestå av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyn- digheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.

Spelmyndigheten ska vara huvudman för, och administrera, ett frivilligt självavstängningssystem som är bindande för spelföretagen.

Myndigheten ska vidare vara ansvarig för en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vadhållning. I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och organi- sationer som regeringen bestämmer.

Myndigheten tar över den tillståndsgivning som regeringen i dag ansvarar för avseende Svenska Spel och ATG. Utredningens förslag

SOU 2017:30

Sammanfattning

innebär ett väsentligt utökat antal licenshavare vilket i sin tur för med sig en utökad tillsynsverksamhet. Jämfört med nuvarande Lotteri- inspektionen bedöms personalstyrkan behöva utökas med 50 pro- cent dvs. cirka 25 personer.

Spelformer och risk, spelansvarsåtgärder och självavstängningsregister

Om riskvärdering

Utredningen belyser sambanden mellan spelform och risken att utveckla spelberoende.

Kasinospel, spelautomater för spel om pengar (värdeautomater) och vissa interaktiva spel online anges samstämmigt av flera under- sökningar som de mest riskabla spelformerna. Det är också de mest populära spelformerna och de som ökar mest. Utmärkande för dem är den korta tiden för varje enskild spelomgång. Ju kortare tid mellan satsning, utfall och möjlighet att åter kunna satsa på samma spel, desto högre riskpotential.

Folkhälsomyndighetens undersökning Swelogs (Swedish logi- tudinel gambling study) visar att av de som spelar på spel med hög riskpotential (t.ex. onlinespel och spelautomater) riskerar sju procent att utveckla spelberoende. Motsvarande för spel med medelhög risk- potential (t.ex. sportspel och spel på hästar) är tre procent och för spel med låg risk (lotter köpta hos ombud) bara en procent.

Denna typ av samhällelig undersökning är ett sätt att försöka be- döma risk och farlighet. Undersökningarna är dock relativt trubbiga instrument då de utgår från kategorier av spel.

Instrument har tagits fram för att klassa grad av farlighet hos ett specifikt spel. GAM-GaRD är ett exempel på ett sådant instrument. Svagheten med dessa instrument är att de rymmer en hel del subjek- tiva moment som begränsar deras validitet.

Ett tredje sätt att bedöma spels farlighet är att utgå från statistik över dem som söker hjälp för spelproblem. Här blir dock represen- tativiteten problematisk.

Utredningen konstaterar att det är svårt att ange spels farlighet. Dessutom är det så att de s.k. farliga spelen redan finns på markna- den och är de mest attraktiva. De beskrivna ansatserna har var och en sina brister och bör troligen användas med försiktighet och kan

Sammanfattning

SOU 2017:30

möjligen komplettera varandra för att tillsammans ge en bild av riskförhållanden inom området.

Frågan kompliceras av att även sociala och demografiska faktorer visar samband med problemspelande. Socioekonomiskt utsatta grup- per och utlandsfödda löper större risk att utveckla spelberoende. Män och unga är andra grupper som lättare utvecklar spelproblem jämfört med kvinnor och äldre.

Utredningen konstaterar att det inte kan garanteras att ett nytt licenssystem inte leder till ett ökat spelande. Det går inte heller att fastställa att ett licenssystem skulle leda till ett ökat problemspelande.

Spelansvarsåtgärder

Ett utökat spelansvar är en hörnsten i den nya spelregleringen. Den riktar sig i stor utsträckning till spelföretagen som genom utred- ningens förslag får ett väsentligt vidgat åtagande.

Enligt utredningens förslag måste spelföretag vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga och minska problemspelande där så är möjligt. Spelarna ska få korrekt information om hur spelet fungerar och om riskerna med spel och hur de kan spela på ett ansvarsfullt sätt.

En utgångspunkt enligt utredningen är att spelföretaget analyser- ar information från varje spelare då avvikande mönster i spelbete- endet kan leda till tidig upptäckt av problemspelande.

Utöver fortsatt åldersgräns på 18 år för att få spela och förbud mot att ge kredit för spel lägger utredningen en rad förslag för ett utökat spelansvar

•spelföretag måste registrera och analysera varje spelares spel- beteende,

•spelföretag ska obligatoriskt erbjuda spelare att sätta upp grän- ser för sitt spelande i speltid och belopp,

•spelföretag får inte erbjuda spel till en spelare som inte har en fullgod spelarprofil hos spelanordnaren,

•spelföretag som bedömer en spelares spel som riskfyllt, t.ex. genom att spelaren överskridit sina egna satta gränser, ska aktivt varna spelaren om detta och ge denne möjlighet att välja om han eller hon vill fortsätta att spela eller inte,

SOU 2017:30

Sammanfattning

•spelföretag ska ha tillgänglig information om vilken hjälp som finns att tillgå och hur man kommer i kontakt med denna hjälp,

•spelföretag ska se till att deltagare i spel kan stänga av sig från spel tills vidare eller för viss tid. Avstängning tills vidare ska kunna hävas först efter 12 månader,

•onlinespelsföretag (dvs. de som erbjuder snabba spel som kasino- spel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater) ska på sin webbplats tillhandahålla en möjlighet till omedelbar av- stängning – en panikknapp – väl synlig. Denna avstängning ska gälla i 24 timmar.

Självavstängningsregister

Utredningen föreslår att Spelmyndigheten ska upprätta och föra ett register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel hos alla spelföretag. En spelare kan välja att bli införd i re- gistret på Spelmyndighetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt ut- tryckliga samtycke till att bli registrerad. Möjligheten till avstängning gäller för alla spel som kräver att spelaren är registrerad. Uppgift- erna i registret ska omfattas av sekretess. Alla spelföretag får kon- tinuerlig uppdatering om personerna i registret vilket innebär att de registrerade vare sig kan logga in eller nyregistrera sig för spel. Det blir härigenom också möjligt att förhindra reklamutskick till de av- registrerade spelarna.

Marknadsföring

Utredningen föreslår att spellagen ska innehålla grundläggande be- stämmelser om marknadsföring. Måttfullhet ska iakttas vid mark- nadsföring av spel till konsumenter. Vid bedömningen av om mark- nadsföringen är måttfull ska särskilt beaktas att marknadsföringen

1.på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är,

2.inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt,

Sammanfattning

SOU 2017:30

3.inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år,

4.inte sker genom att använda välkända personer där det antyds att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång,

5.inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning på ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställning, och

6.inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt eller liknande om så inte är fallet.

Marknadsföring som strider mot kravet på måttfullhet ska vid tillämp- ningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen anses som otillbör- lig mot konsumenter.

Ett förbud mot spelreklam från företag som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs införs i radio- och tv-lagen (2010:696) avseende tv-sändningar, sökbar text-tv, beställ-tv och ljudradio- sändningar. I radio- och tv-lagen införs vidare en bestämmelse som innebär att ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs inte får sponsra ett program i en tv-sändning, sökbar text-tv, beställ-tv eller ljudradiosändning.

Bestämmelsen i radio- och tv-lagen om förbud mot produkt- placering ska utvidgas till att även gälla spelprodukter från ett före- tag som inte har en licens enligt spellagen när detta krävs.

Marknadsföring får inte riktas direkt till spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av spelföretaget. Mark- nadsföring får endast riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om spelkunden i samband med uppsägningen aktivt godkänt det.

Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel ska på ett klart och tydligt sätt samtidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbju- dandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoret har upp- fyllts.

Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra vill- kor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel.

SOU 2017:30

Sammanfattning

En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella villkor som har knutits till utbetalning av en bonus.

Vinståterbetalning, skatt och licensavgifter

Den nya regleringen ska säkra finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål i så hög utsträckning som möjligt. Efter- frågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade er- bjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande.

Utredningen slår fast att bestämmelser om insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent för olika spel är centrala beståndsdelar i spelpolitiken. Därför bör regeringen ha en generell rätt att meddela föreskrifter om dessa frågor.

Vinståterbetalning

I nuläget föreslås inget tak på de konkurrensutsatta spelen. Vinst- återbetalningsprocenten – eller priset på spel – har i och med de onlinebaserade spelföretagens inträde på marknaden blivit en kon- kurrensfaktor. De i Sverige oreglerade onlinespelsföretagen ger i dag tillbaka betydligt högre vinster än motsvarande svenska. Dessa för spelarna förmånligare förhållanden riskerar att minska de svenska aktörernas marknadsandelar. De i Sverige oreglerade onlinespels- företagen har en vinståterbetalning på mellan 91–99 procent.

Enligt utredningens bedömning skulle ett tak på vinståterbetal- ningen riskera att minska kanaliseringen.

För de spel som föreningslivet och Svenska Spel ska få erbjuda och som inte får erbjudas av andra spelföretag på marknaden, före- slås en vinståterbetalningsprocent som ska vara i princip densamma för Svenska Spel respektive den ideella sektorn och uppgå till maxi- malt 50 procent. Detta är i linje med vad den ideella sektorn före- slagit.

För spel på värdeautomater och landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, där staten har fortsatt ensamrätt föreslås inte heller någon ändring avseende vinståterbetalning. Detta främst för att det saknas behov att kanalisera sådant spelande.

I debatten har framförts att ett lägre pris innebär ökad risk för ökat problemspelande. Mot detta skulle kunna hävdas att lägre pris

Sammanfattning

SOU 2017:30

innebär att spelarna vinner tillbaka mer och nettoresultatet är att deras totala utgifter på spel minskar.

Vid undersökningar av vilka faktorer som spelar roll när det gäller problemspelande har vinståterbetalningsprocenten visat sig vara ovik- tig i förhållande till andra faktorer. Det är en faktor som inte ens varit med på listan över de tio viktigaste.

Konkurrensen kommer – om inget ingripande sker – att driva ner priserna tills intäkterna precis klarar av att täcka kostnaderna, så att avkastningskravet kan upprätthållas. Förutom spelbolagens av- kastningskrav, styrs prissänkningens storlek av vilken spelskattesats som råder.

Skattesats och kanalisering

Utredningen föreslår en skattesats på 18 procent på spel på den kon- kurrensutsatta sektorn. Skattesatsen ska räknas på spelnettot dvs. företagets behållning efter utbetalda vinster.

En viktig fråga är naturligtvis om den önskade kanaliseringen upp- nås. Härvid spelar skattesatsen en viktig roll. Genom en skattesats på 18 procent och en reglering som inte medför alltför stor admi- nistrativ börda räknar utredningen med en kanaliseringsgrad på den konkurrensutsatta marknaden på 90 procent.

Vid försök att prognostisera kanalisering har man i de flesta fall fokuserat på skattesatsen. Som framgått tidigare finns det även andra väsentliga faktorer, både negativa och positiva, som kommer att ingå i beslutsunderlaget när man ska ta ställning till om man ska söka licens eller inte. Att efterleva det nya regelverket innebär en väsentlig kostnad liksom den begränsning av marknadsfrihet man underkastar sig. Informationsleveranser, tillstånd, ”återhållen” vinst- maximering för att stävja problemspelande ska adderas till den totala kostnadsmassan. Dessutom finns sannolikt även en psykologisk tröskeleffekt. Benägenheten att gå med ökar snabbt när man upp- fattar att ”tillräckligt många” väljer att gå med i systemet.

Till det positiva med licensiering och lagstiftning framhålls gemen- samma spelregler, förutsägbarhet, ökad legitimitet och trovärdighet. Onlinespelföretagen blir en synlig och accepterad bransch.

Utredningens bedömning är att en skatt på 18 procent av spelföre- tagens behållning från spel är en välavvägd nivå som uppfyller direk-

SOU 2017:30

Sammanfattning

tivens krav på kanalisering, statens fortsatta möjligheter till finansi- ering och behovet av ett starkt konsumentskydd för svenska spelare.

Utredningen menar att föreslagna konsumentsskyddsregler är mer ambitiösa än de är i exempelvis Danmark och i varje fall i paritet med de i Storbritannien. Det är viktigt att regelefterlevnaden för spelarskydd blir hög bland samtliga spelföretag efter att en ny spel- reglering har trätt i kraft, och att kostnaderna för att implementera och investera långsiktigt i konsumentskydd inte ifrågasätts p.g.a. att skattekostnaderna anses vara för höga. Mot en sådan bakgrund anser utredningen att det finns skäl att skattebördan för spelföretagen inte bör överskrida 18 procent.

Utredningen föreslår även att spelaren blir skattskyldig för vinster hos spelbolag som möjliggör deltagande i spel i Sverige utan att ha licens om detta krävs.

Licens- och tillsynsavgifter

Utredningen föreslår att i princip alla spelföretag ska betala licens- och tillsynsavgift. Licenserna gäller för en viss tid. Vid bestämning av beloppen har riktlinjen varit att kostnaden för det arbete som Spel- myndigheten lägger ner avseende licensgivning och tillsyn ska mot- svaras av licens- och tillsynsintäkter. Avgifterna baseras på företagens omsättning och antal spel som avses. Licensavgifterna för de kon- kurrensutsatta spelen varierar från 60 000 kronor till 700 000 kronor och de motsvarande årliga tillsynsavgifterna ligger mellan 30 000 och 1 miljon kronor.

Sanktioner

Ett effektivt sanktionssystem är en förutsättning för att den före- slagna lagen ska fungera som avsetts.

Detta sammanhänger också med att de företag som väljer att arbeta under licens inte ska utsättas för illegal konkurrens av olicensierade spelföretag.

Grundläggande i straffbestämmelserna är att den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhandahåller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs

Sammanfattning

SOU 2017:30

enligt spellagen döms för olovlig spelverksamhet till böter eller fängelse i högst två år.

Om brottet är grovt är straffet fängelse, lägst sex månader och högst sex år.

För främjande av illegalt spel, dvs. brott mot främjandeförbudet, anser utredningen att straffskalan ska höjas väsentligt i förhållande till vad som gäller i dag.

Straffskalan föreslås bli densamma som för huvudbrottet dvs. från böter eller fängelse i högst två eller, om brottet är grovt, fängelse lägst sex månader och högst sex år.

Om spelföretag som har svensk spellicens bryter mot spellagen, föreskrifter eller villkor meddelade med stöd av lagen ska i första hand en sanktionsavgift påföras. Denna kan variera mellan 5 000 och 50 miljoner kronor. Sanktionsavgiften får inte överstiga tio procent av företagets omsättning i Sverige.

Vidare föreslås att internetleverantörer ska vara skyldiga att visa ett varningsmeddelande när en besökare försöker spela på olagliga sidor. Meddelandet ska informera besökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn.

Utredningen föreslår inte blockering av elektronisk kommuni- kation till sidor där det erbjuds spel som inte är lagliga i Sverige.

Blockering av betalningstransaktioner mellan illegala spelbolag och spelare föreslås prövas. En sådan bör av konkurrensskäl införas samtidigt av alla berörda parter eller betalningsförmedlare.

Förmedling av betalningstransaktioner blir kriminaliserat och straffskalan föreslås bli böter eller fängelse i högst sex månader.

En ny brottsrubricering införs, spelfuskbrott (matchfixning och andra typer av manipulation av utgången i ett spel). Brottet ska kunna ge högst två års fängelse. Om brottet begåtts uppsåtligen och utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art klassas det som grovt, vilket ger fängelse i lägst sex månader och högst sex år.

Summary

Introduction

Regulating the gambling sector is extraordinarily complex. The sector covers and is influenced by a variety of market phenomena and operators engaged in varied activities with different motivations – but all with great commitment. These are the players, the non-profit organisations, state-owned/controlled companies and online gamb- ling companies without a licence in Sweden.

The area encompasses issues such as consumer protection, match- fixing, problem gambling and gambling addiction. The gambling market turns over very large sums and offers the chance of good profits and, above all for the players, also entails the risk of con- siderable losses. The issues include the interests of non-profit orga- nisations and central government, which in many respects differ from those of the other stakeholders. This involves the activities of many government agencies; in addition to the Spelmyndigheten (the Swedish Gambling Authority) proposed by the Inquiry, these in- clude the Public Health Agency of Sweden, the Swedish Consumer Agency, the Swedish Tax Agency, the Swedish Financial Supervisory Authority, the Swedish Police Authority and the Swedish Pro- secution Authority.

The assignment to re-regulate a market of such a diverse character is not like the normal re-regulation of a national market. This has made the work of the Inquiry complicated, which is not least borne out by the scope of the report. At the same time, the Inquiry has had a very short time – just over a year – in which to produce a com- prehensive, coherent and consistent proposal for re-regulation that will hopefully address the problems and provide a reasonable balance between all the interests encompassed by the area of gambling.

Summary

SOU 2017:30

It is therefore reasonable to assume that some things will need to be amended, adjusted or supplemented – also after the Act has entered into force. This is suggested by experience from other re- regulations.

After such a comprehensive reform as this, the Inquiry believes that it is important to follow up the effects in the area of gambling in various respects. The Government should therefore formulate an evaluation assignment to be given to an independent reviewer to continuously monitor developments and evaluate effectiveness and other strategic aspects. Essential issues to follow up include market development, channelling, consumer protection – with a focus on public health – and tax revenues.

The assignment and the problems with current regulation

The assignment

The inquiry chair's assignment is to submit proposals for a new regulation of gambling based on a licensing system in which all opera- tors on the Swedish gambling market are to have the appropriate permit – a licence. Those without such a licence are to be excluded.

This new gambling regulation is to promote gambling that is healthy and safe, that has a high level of consumer protection and that has a transparent regulatory framework. Furthermore, the regulation shall help to limit the negative consequences of gambling.

The assignment also includes the new regulation as far as possible securing the conditions for financing central government activities and public interests. Consideration is to be given to market and technological developments and to EU law.

The role of central government in a re-regulated gambling market shall be analysed and where applicable be included in the regulatory framework.

SOU 2017:30

Summary

The problems

The report presents the circumstances necessitating a re-regulation, as well as the analyses and considerations that have led to the legi- slation proposed.

The current regulation is essentially protective or prohibitory legislation proceeding from a purely physical handling of gambling activities, such as lotteries. It is also legislation that aims to secure the surplus proceeds of gambling for central government, associa- tions and the equestrian sector.

Today's situation is characterised by the fact that online and cross- border gambling companies, unregulated in Sweden and whose current market share stands at approximately 23 per cent, are taking an increasing portion of the Swedish market at the expense of re- gulated companies.

The central government control that is an essential part of today's gambling regulation is non-existent as regards this part of the gamb- ling market. The online companies operate tax-free in Sweden, and consumer protection is limited. This impedes the opportunities for dealing with problem gambling and gambling addiction.

Permits are currently held by AB Svenska Spel (Svenska Spel), AB Trav och Galopp (ATG) and the non-profit associations. These therefore constitute the regulated part of today's gambling market.

The current legislation is therefore partial and obsolete and cor- responds neither to the present or future gambling market. Sweden is not unique. Corresponding conditions are found in several other countries. These countries have chosen strategies that have both dif- ferences and similarities in order to address problems and challenges. The similarities include various forms of licensing procedure. Some of these are described in the report.

The market

Gambling for money is a decidedly consumer and mass market. This market accommodates operators with diverse origins, motivations and business logics; for-profit companies, state-owned/controlled companies and non-profit organisations. The market and its profita- bility entail extraordinarily powerful incentives for the online opera- tors, without a licence in Sweden, which are rapidly expanding and

Summary

SOU 2017:30

showing good profitability. Even compared with several other dynamic markets, this part of the market is displaying rapid change that is primarily customer-driven and contingent on technology.

In 2016, gambling consumption in Sweden amounted to SEK 2,802 per year and person over 18 (refers both to the market regulated in Sweden and the market not regulated in Sweden). In total, 68 per cent gamble every year. This is SEK 4,121 per player and year (2016). Until now, the gambling volume trend has been a lower number of players but a slowly increasing gambling volume. There is thus an increase in gambling per person. Online gambling is increasing and landbased gambling is decreasing. After paid winnings, the industry’s turnover was approximately SEK 21 billion in 2016 (SEK 17 billion excluding the unregulated market in Sweden).

Current trend

In 2016, the total gambling volume has increased by 5 per cent. Gambling in the regulated market has increased by 2 per cent, and gambling with the online gambling companies unregulated in Sweden has increased by 16 per cent net. There is no information on player numbers, but there is reason to assume that the number of players has stopped decreasing or has even increased somewhat in 2016.

The basis and purpose of a new regulation of gambling

Primarily equipped with the new Gambling Act, a partly outdated national monopoly will turn into a partly oligopolistic section and a partly free market section by dividing Svenska Spel into a competi- tive section and a section having exclusive rights. Common and sustainable gambling rules will be created, a licensing system will be established that the online companies will hopefully join, tax revenues will be secured, and the associations’ rather fragile gambling domains

– essentially lotteries – and revenues will be protected. Further- more, marketing in the area will be regulated, problem gambling curbed, moderate gambling promoted and cheating at gambling counteracted. Gambling is to have a high level of consumer pro- tection and good security. The Act is also intended to open up for competition and competitive neutrality and establish a system of

SOU 2017:30

Summary

sanctions both for controlling the activities of licensees and for prosecuting those outside the licensing system, but which are tar- geting the Swedish market.

It is also intended to create the right mix and balance between framework legislation and detailed regulation. One of the challenges is achieving this with operations that are increasingly online. A part of the global and cross-border internet is to be fenced with a national regulatory framework. Furthermore, there is to be regulation of who will receive a licence and specific requirements on licensees and their behaviour towards the market, government agencies and players.

The Act and its application are thus to balance and legalise gamb- ling competition, impose tax of 18 per cent on the online companies currently unregulated in Sweden and at the same time be techno- logy and competition neutral.

The online gambling companies unregulated in Sweden have opera- ted on the Swedish market for about twenty years. It is on this part of the market that the competitive gambling is found. The Inquiry’s objective with the proposed regulation is for as good as all gamb- ling offered on the market to be offered by companies that have a licence in Sweden. The Inquiry’s objective is a “channelling” of 90 per cent.

The Gambling Act will enable the Government and Spelmyndig- heten to determine the conditions for entering the competitive market through their power over the infrastructure constituted by regulation.

In addition to being comprehensive, the Act is to be operationally logical and consistent. Several of the parts are to work together as they presuppose each other in a partially intricate synergistic relation- ship. The Act and its effects may also not increase administration for companies to an extent that it creates or contributes to such an extensive cost base that the licensing alternative becomes un- interesting, at least to the major online gambling companies.

It is not possible to regulate everything in detail. The Act has therefore been designed as framework legislation – with clear and fixed frames. The Act opens up for the Government to issue ordi- nances and for Spelmyndigheten to issue regulations. Framework legislation increases the opportunities of society to take control and means that swift measures can be taken to respond to external

Summary

SOU 2017:30

changes. It is an adaptive regulatory framework which, in the Inquiry's view, will be robust, appropriate and sustainable over time.

If required, the sanction component proposes heavy penalties for providing gambling that targets the Swedish market without being licensed. A ban on payment transfer is introduced against those outside the system but which are still targeting Swedish customers. It is proposed that such payment transfer be criminalised. However, IP blocking will not be included in the Act. That being said, the Inquiry does propose that internet service providers, at the request of Spelmyndigheten, be required to display a warning message when a visitor attempts to play on illegal sites.

The proposed re-regulation mobilises a large part of central government's combined arsenal of legal, economic and administra- tive measures in order to take control of the gambling market and of conditions in which the old Act has become increasingly un- modern.

Division of the market

According to the report, the division of the market will be as follows:

Online gambling companies, Svenska Spel’s competitive section and ATG

A licence will allow online gambling companies, Svenska Spel’s com- petitive section and ATG to operate on the competitive section of the market. The types of gambling that may be offered are online casino, online betting, online poker and online bingo. Landbased sports betting and landbased horse-race betting will also be included in the competitive section.

It is proposed that ATG no longer have a monopoly on horse- race betting. This will open up for competition from other opera- tors that offer horse-race betting. Like other gambling companies, ATG will have access to the competitive gambling sector on the same conditions and become a licensee like others.

SOU 2017:30

Summary

Svenska Spel’s exclusive rights, etc.

Svenska Spel’s exclusive rights will cover token gaming machines and landbased casinos in designated premises – Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol). The company will also have to continue to compete with the public interest associations with respect to online and landbased lotteries.

The public interest associations

No major changes are proposed here. The non-profit sector will con- tinue to conduct lottery activities, both landbased and online, and landbased bingo.

The following image from Chapter 27 of the report illustrates the division of the market.

Summary SOU 2017:30

Form of gambling	Licence from	Svenska Spel		All gambling		Non-profit
	Spelmyndigheten	– exclusive right		companies that		sector –
		(or shared		meet the		exclusive right
		exclusive right)		requirements		(or shared
						exclusive right)
Landbased casinos	State gambling
in designated			X
premises
Gambling on token	State gambling		X
gaming machines			X
gaming machines

Lottery (including	State gambling
scratch cards) online	/Gambling for		X			X
	public interests
Lottery (including	State gambling
scratch cards)	/Gambling for		X			X
landbased	public interests

Lotteries in the form					X
of additional games					X
of additional games
Lotteries in the form
of additional games
and to determine					X
interrupted betting
objects
Bingo landbased	Gambling for public					X
	interests					X
	interests
Bingo online	Online gambling				X
					X

Local pool gambling	Gambling for public					X
on horses	interests					X
on horses	interests
Casino games online	Online gambling				X
					X

Computer-simulated	Online gambling				X
machines online					X
machines online
Betting sports online	Betting				X
					X

Betting sports	Betting				X
landbased					X
landbased
Betting horse-racing	Betting				X
online					X
online

Betting horse-racing	Betting				X
landbased					X
landbased

SOU 2017:30 Summary

Form of gambling	Licence from	Svenska Spel	All gambling		Non-profit
	Spelmyndigheten	– exclusive right	companies that		sector –
		(or shared	meet the		exclusive right
		exclusive right)	requirements		(or shared
					exclusive right)
Other betting online	Betting			X
				X

Other betting	Betting			X
landbased				X
landbased

Landbased com-	Landbased com-
mercial gambling	mercial gambling			X
– casino games
Landbased com-	Landbased com-
mercial gambling	mercial gambling			X
– goods gaming				X
– goods gaming
machines
Landbased com-	Landbased com-
mercial games	mercial gambling			X
– card games in				X
– card games in
tournament form
Gambling on vessels	Gambling on vessels
in international	in international			X
traffic – Casino	traffic			X
traffic – Casino	traffic
games

Gambling on vessels	Gambling on vessels
in international	in international
traffic – monetary-	traffic			X
and Video Lottery
Terminals

Why this division and what does it mean for each sector?

Online gambling companies

A large part of the games proposed to be placed under competition are games already offered by the online gambling companies unregu- lated in Sweden operating on the Swedish market. In other words, this part of the market is already competitive today and will through the new Act be regulated in an effective and secure manner.

The fifteen online gambling companies publicly listed in Sweden represent a market value of SEK 69 billion (SEK 11 billion in 2011).

Summary

SOU 2017:30

This reflects the large profits made by these companies and the market’s even greater expectations. Few online companies have as great profit margins as the online gambling companies.

In 2016, the net turnover of the online gambling companies un- regulated in Sweden was SEK 5.1 billion.

The motive of central government to re-regulate the gambling market is to gain control over this part of the market through regula- ting and licensing. This involves issues regarding taxes, gambling responsibility and consumer protection.

For the online gambling companies, this means greater legitimacy, common gambling rules, more equal conditions of competition, predictability and becoming an accepted and visible industry. This is considered positive for shareholders and the stock exchange, which increases the likelihood of the publicly listed online gambling com- panies joining. What is negative, from a business perspective, is the additional administration imposed on the companies, not least de- riving from the aspect of gambling responsibility, the ambition to curb problem gambling, and from relatively extensive information requirements.

Another aspect of the regulation is that it will limit today's ex- tensive and largely illegal marketing, in part by enhancing the ban on promotion. Marketing by the online gambling companies unregula- ted in Sweden is assessed to amount to SEK 2.3 billion. The marketing of other companies amounts to approximately SEK 1 billion.

Svenska Spel – competitive section and exclusive rights, etc.

Svenska Spel’s net turnover in 2016 was approximately SEK 9 billion. In 2015, SEK 4.8 billion went to the public treasury. In 2016, SEK 1.9 billion came from online gambling. Svenska Spel’s online section is increasing in 2016 by 14 per cent. Landbased gambling in the same period decreased by 3 per cent. Overall, this yields a net turnover that is unchanged.

According to the Inquiry's proposal, the future competitive sec- tion (Svenska Spel K) with licences will cover online and landbased sports betting, online casino, online poker and online bingo. Several of these gambling forms already exist today on the competitive section of the market. The future Svenska Spel K includes sports

SOU 2017:30

Summary

gambling, which today constitutes 20 per cent of net turnover, SEK 1.8 billion, and online casino, which Svenska Spel does not currently offer but will do so in a licensing system.

It is thus one fifth of Svenska Spel’s current turnover that is pro- posed to be placed in Svenska Spel K. In addition to this is Svenska Spel's planned online casino.

The Inquiry's proposal means that Svenska Spel’s section with exclusive rights, etc. (Svenska Spel E) includes gambling on token gaming machines and licences for landbased casino games in de- signated premises (Casino Cosmopol) as well as lotteries, both land- based and online. This corresponds to approximately 79 per cent of Svenska Spel’s net turnover.

The Inquiry calculates that the two sections of Svenska Spel might together reach a net turnover of SEK 10 billion three years after the Act’s entry into force. With the same delivery share to central govern- ment as before, i.e. approximately 55 per cent, SEK 5.5 billion of this may go to central government.

Particular information on Svenska Spel’s exclusive rights, etc.

The Inquiry’s proposed Svenska Spel E, which corresponds to approximately 79 per cent of the company's current turnover, will have a shared exclusive right on lotteries together with the public interest associations and on essentially the same licence conditions. However, it is proposed that Svenska Spel will pay tax, which the public interest associations will not need to do according to the pro- posal.

Lotteries are deemed to be of great value to the public interest and there is no direct competition from online gambling companies or the equivalent, which means that there is also no need for chan- nelling.

For token gaming machines, a continued exclusive right for Svenska Spel is proposed. The primary motive of the Inquiry is promoting responsible gambling and inhibiting gambling on illegal gaming machines. The channelling that can take place here and that is deemed desirable is that which goes from illegal gaming machines to token gaming machines. There is otherwise no need for chan- nelling.

Summary

SOU 2017:30

The marketing of gambling on token gaming machines for con- sumers will not be permitted. The Government can take other factors into consideration than a purely commercial gambling company can, which is of significance in this case.

The issue of token gaming machines is complex, and the Inquiry’s assessment is that if more significant amendments are to be made, this should be investigated separately. The time for this Inquiry has not allowed this.

The Inquiry proposes that it shall only be permitted to grant a licence for landbased casino games in designated premises (Casino Cosmopol) to a state-owned company. The motive is to ensure that this will maintain responsible gambling, counteract crime, decrease gambling-related crime and limit social harm.

Horse-race betting and ATG

The Inquiry's proposal will include horse-race betting in the licen- sing system and in the competitive section. This means that ATG will become an operator like other gambling companies. These gamb- ling companies may enter into agreements with the harness and horse racing organisations that own the courses and other infrastructure. The agreements are negotiated between the parties and are not a question for the Inquiry. As a consequence of the Inquiry's pro- posal, it is proposed that the Government withdraw from its involve- ment in ATG and equestrian sport in the form it has hitherto had.

The tax rate on net gambling revenue for horse-race betting is proposed to decrease from 35 to 18 per cent. With the current net turnover of approximately SEK 3.5 billion, this corresponds to a decrease of just under SEK 600 million. A total of SEK 1.6 billion of the current surplus proceeds goes to equestrian sport, primarily for its facilities.

With more gambling companies in competition, agreements be- tween the sport and new gambling companies can be financed with an amount corresponding to ATG's possible decrease. This means that the net or revenues for the sport are assessed to be about the same as before re-regulation but with contributions from more ope- rators.

SOU 2017:30

Summary

It is assessed that ATG will have a decrease in its cost base of SEK 100–150 million, given that no other gambling company enters the market. If this is the case, ATG's market dominance will de- crease correspondingly.

Factors that speak in ATG's favour and that have a constraining influence on competitors are both that the ATG brand is strongly associated with the sport and safe gambling and that its established products are in themselves very strong brands, as well as the gamb- ling pool itself.

At the same time, ATG anticipates entering the other parts of the gambling market’s competitive section, and this might offset some of the market loss in the equestrian area.

Re-regulation creates a new competitive situation for horse-race betting. ATG will lose a limited part of its market and can compen- sate for this by offering other games available on the competitive market, primarily online games. Horse-race betting is expected to have a minor net gain in the next few years, with online gambling increasing slightly more than the decrease in landbased gambling. Central government tax revenues will decrease by approximately SEK 100–150 million.

The public interest associations

The Inquiry's terms of reference state that it is of great importance that the non-profit, public interest organisations can continue to develop. Furthermore, the conditions for financing public interests shall continue to be good.

Several of the public interest associations, often connected to a popular movement, obtain a not insignificant part of their financing through games and lotteries. Approximately SEK 2 billion per year goes back to charity and non-commercial purposes.

The Inquiry proposes no major changes to the public interest associations. These associations will continue to be able to conduct lottery activities, both landbased and online, as well as landbased bingo on a partially protected market. These are proposed to remain exempt from tax. To the extent that the associations wish to operate gambling belonging to the competitive section of the market, the same conditions will apply to them as for other the gambling com-

Summary

SOU 2017:30

panies on that section of the market. Thus entry to the competitive section of the market with tax exemption will not be possible.

Within the non-profit sector, this does not involve major revenues per organisation in relation to the other operators on the gambling market. This is true with the exception of the Swedish Postcode Association. The payout percentage for lotteries is low.

However, these are strategic revenues for civil society, so without these revenues civil society would probably be smaller and partially lose its independence. Representatives of civil society argue that this is money with a high societal and social yield.

The net turnover of the public interest associations’ games and lotteries was SEK 3.9 billion in 2016, which is 17 per cent of the market. The Swedish Postcode Association accounted for SEK 2 billion or 53 per cent. The volume has increased in recent years, by 12 per cent in the period 2011–2016.

That this is a delimited sector with tax exemption and some oligopoly on lottery tickets and bingo does not mean that the sector would not be able to be exposed to external competition as regards the players. It is conceivable that other gambling companies will attract customers from these public interest lotteries and bingo. However, representatives of the sector believe that this risk is limited.

In conclusion, the Inquiry’s assessment is that the public interest associations will hold their ground in the gambling market with a probable, but limited gain in the next few years.

At the same time, the Inquiry would like to flag up a measure of uncertainty regarding tax exemption as this might come into con- flict with EU state aid regulations.

The EU essentially specifies four conditions for being able to deviate from the state aid regulations in cases like these. Firstly, a derogation is to be applied in a non-discriminatory manner. It shall also be in response to a pressing public interest, really function on the basis of its purpose and finally entail intervention no greater than that to which the public interest corresponds. The Inquiry leans towards tax exemption for the public interest associations in this case corresponding to the stated conditions, but recommends that the Government as soon as possible after the Inquiry’s presen- tation makes a “pre-notification” to the European Commission in order receive a statement on the issue.

SOU 2017:30

Summary

Landbased commercial gambling, etc.

The Inquiry believes that the current flat-rate model for the taxa- tion of “restaurant casinos” and casino games on vessels in inter- national traffic should be retained.

Here, the tax conditions are different to those proposed by the Inquiry for other sections of the gambling market. It is proposed that the tax be levied per gaming table at an amount of SEK 5,000. Like the winnings, the stakes are relatively low. If a tax rate of 18 per cent were to be applied, SEK 34 million more would be paid. Be- sides this, corporate tax of 22 per cent is paid. The Inquiry assesses this to be an effective order that fulfils its purpose. Nevertheless, this also has a state aid problem, and the Inquiry proposes that a pre-notification procedure with the European Commission also be initiated as soon as possible in order to find out if this is possible.

The division of Svenska Spel

As previously stated, the Inquiry proposes a division of Svenska Spel into a competitive section and a section with exclusive rights, etc.

Svenska Spel has a dominant role on the market, and a division of the company is deemed to be delicate for several reasons.

The general opportunities for Svenska Spel to compete with an unregulated payout percentage are considered good. This is because Svenska Spel is a large company with financial muscle and is now – like ATG – a strong and established brand, as are its products. A total of 48 per cent of those who gamble online have Svenska Spel as their first choice, despite the fact that Svenska Spel only has 22 per cent of the entire online gambling market.

Svenska Spel can derive advantage from being a well-known state operator with exciting games, which in addition to betting on sports, will now also be able to offer online casino and other games in competition with other companies.

The Inquiry presents and discusses different options for hand- ling the division of Svenska Spel in conjunction with a re-regulation so that it takes place as smoothly as possible and also contributes to market balance and competitive neutrality. A state-owned gamb- ling company operating in direct competition with others is, after all, essentially like any other gambling company. The Inquiry’s con-

Summary

SOU 2017:30

clusion is that the best option would be to sell the competitive section. The Inquiry notes, however, that the choice here involves the taking of a purely political position and will have major con- sequences for both Svenska Spel and public finances. For this reason, the Inquiry submits no more concrete proposals concerning this.

In the Inquiry's assessment, as soon as the Gambling Act has entered into force, it is fundamental that the two sections be kept just as separate as if they were two different companies so as to avoid cross-subsidisation and the disruption of competitive neutra- lity. Possibly, there could be some measure of joint administration and certain common functions.

Some of the critical factors for the owner to particularly observe in the event of a sale are, for example, whether Svenska Spel's market share is to be limited initially, how the new ownership directives are to be designed, valuation of the company upon a sale, the social responsibility that should be taken for Svenska Spel's activities on Gotland and how the market entry of small companies can be pro- moted.

Regardless of whether or not a sale occurs, it is the Inquiry's assessment that, provided sufficient measures are taken with regard to the separation of Svenska Spel's two sections, there are good conditions for a market situation to arise that has an acceptable and functioning operator composition from the aspect of competition.

The design of the licensing system

The Inquiry's proposal means that those wishing to provide or arrange gambling in Sweden are to have a licence. However, for “registra- tion lotteries”, registration with the municipality is sufficient.

The principle means that customers, when cooperating with a licensed operator, are to be sure that they are dealing with a person or a company that meets a number of basic requirements that aim to protect customers and give them a fair and honest experience.

Those possessing or manufacturing certain gambling equipment are also to have a licence, as are those manufacturing, providing, installing or modifying software for games in connection with on- line gambling.

SOU 2017:30

Summary

Which persons should then be the subject of approval? The Inquiry proposes that these should be the company's board, mana- gement and shareholders “with a qualifying holding”, i.e. owner- ship corresponding to at least ten per cent.

The requirements that the Inquiry proposes be placed on appli- cants are

•that they have the insight, experience and organisation needed to operate the planned activities,

•that there is reason to assume that the planned activities will be operated in accordance with the law and other statutes regula- ting the activities, and

•that applicants are also otherwise deemed suitable for operating the planned activities. This assessment is to take into account the reputation and capital strength of applicants.

If a person in the company’s management or board no longer meets the legal conditions, the Inquiry proposes that the person should immediately leave the management or the board.

There is an exception from the licensing obligation for games of skill, such as billiards, competitive bridge and chess or when stakes and winnings are insignificant or where the games take place in private forms with low stakes and are not of an organised or professional nature.

Spelmyndigheten

The Inquiry proposes that the name of Lotteriinspektionen be changed to Spelmyndigheten.

All licensing will be assumed by Spelmyndigheten, which is pro- posed to be given a significantly expanded right to issue regulations, this being largely a result of the new Act’s character in terms of framework legislation.

The Authority is to be responsible for the uniform application of the Gambling Act and the Act (1982:636) concerning the Arrange- ment of Certain Forms of Gaming Machines, and for the appro- priate supervision and control of compliance with the legislation, and

Summary

SOU 2017:30

is to promote sound and secure development in the area of super- vision.

Spelmyndigheten is thus to be responsible for the issuing of licences, permits and regulations pertaining to the Gambling Act and the Act concerning the Arrangement of Certain Forms of Gaming Machines.

Spelmyndigheten is to establish a council for gambling market issues, consisting of representatives of Spelmyndigheten, the Public Health Agency of Sweden, the Swedish Financial Supervisory Autho- rity, the Swedish Consumer Agency, the Swedish Police Authority and the Swedish Prosecution Authority.

Spelmyndigheten is to be the provider and administrator of a voluntary self-exclusion system that is binding on gambling com- panies.

Furthermore, the Authority is to be responsible for a national platform against the manipulation of sporting events with regard to betting. The platform is to include representatives of the govern- ment agencies and organisations determined by the Government.

The Authority assumes the licensing for which the Government is currently responsible with regard to Svenska Spel and ATG. The Inquiry's proposal significantly increases the number of licensees, which in turn increases the extent of supervisory activities. Com- pared with the current Lotteriinspektion, it is assessed that the staff needs to be expanded by 50 per cent, i.e. about 25 persons.

Gambling forms and risk, gambling responsibility measures and a self-exclusion register

Risk evaluation

The Inquiry highlights the connections between gambling forms and the risk of developing gambling dependency.

Several studies agree in stating that casino games, gaming machines for gambling for money (token gaming machines) and certain inter- active games online are the most risky forms of gambling. These are also the most popular forms of gambling and those which show the greatest increase. They are characterised by the short time for each individual game. The shorter the time between stake, outcome

SOU 2017:30

Summary

and the opportunity to gamble again in the same game, the higher the risk potential.

The Public Health Agency of Sweden's survey, Swelogs (The Swedish Longitudinal Gambling Study), shows that of those who gamble on games with a high risk potential (e.g. online gambling and gaming machines), seven per cent risk developing gambling depen- dency. The corresponding figure for games with a medium risk potential (e.g. sports betting and gambling on horses) is three per cent, and for games with a low risk (lottery tickets bought at an agent), just one per cent.

This type of social study is a way of attempting to assess risk and dangerousness. However, the studies are relatively blunt instru- ments as they are based on categories of games.

Instruments have been produced to classify the degree of dangerousness of a specific game, GAM-GaRD being an example. The weakness of these instruments is that they accommodate quite a lot of subjective elements that limit their validity.

A third way to assess the dangerousness of games is to use sta- tistics on those who seek help for gambling problems. However, representativeness is problematic here.

The Inquiry notes that it is difficult to specify the dangerous- ness of games. Besides this, the “dangerous” games are already on the market and are the most attractive. The approaches described each have their deficiencies and should probably be used with caution. They could possibly complement each other to give a picture of risk conditions in the area.

The question is complicated by the fact that social and demo- graphic factors also show links with problem gambling. Socio- economically vulnerable groups and the foreign-born run a greater risk of developing gambling dependency. Men and young people are other groups that more easily develop gambling problems com- pared with women and elderly people.

The Inquiry notes that it cannot be guaranteed that a new licensing system will not lead to an increase in gambling. Nor is it possible to establish that a licensing system would lead to an in- crease in problem gambling.

Summary

SOU 2017:30

Gambling responsibility measures

Enhanced gambling responsibility is a cornerstone of the new regula- tion of gambling. To a large extent, this aims at the gambling com- panies whose undertaking will be significantly expanded by the Inquiry's proposal.

Under the Inquiry's proposal, gambling companies must take the measures necessary to prevent and reduce problem gambling where this is possible. Players are to receive correct information about how the game functions, about the risks of playing and how they can gamble responsibly.

One starting point according to the Inquiry is that the gambling company analyses information from each player, since divergent patterns in their gambling behaviour can lead to the early detection of problem gambling.

In addition to retaining the gambling age limit of 18 and the ban on granting credit for gambling, the Inquiry submits a number of proposals for enhancing gambling responsibility

•gambling companies must register and analyse each player's gamb- ling behaviour,

•gambling companies are to be required to offer players the oppor- tunity to set limits for their gambling in terms of game time and amount,

•gambling companies may not offer games to a player who does not have a satisfactory player profile with the game provider,

•gambling companies that assess a player's gambling to be risky, e.g. by the player having exceeded their own set limits, are to actively alert the player to this and give them opportunity to choose whether they want to continue playing,

•gambling companies are to have information regarding what help is available and how to contact this help,

•gambling companies are to ensure that game participants can exclude themselves from gambling until further notice or for a certain period. It shall only be possible to lift exclusion until further notice after 12 months,

SOU 2017:30

Summary

•online gambling companies (i.e. those offering quick games such as online casino games, online bingo and games on computer- simulated machines) are to provide an opportunity for immediate exclusion – a panic button – easily visible on their websites. This exclusion is to be valid for 24 hours.

Self-exclusion register

The Inquiry proposes that Spelmyndigheten create and maintain a register of players who temporarily or permanently want to exclude themselves from gambling with all gambling companies. Players can choose to be entered in the register on the Spelmyndigheten website. Players are to give their explicit consent to being registered. The opportunity for exclusion applies to all games requiring players to be registered. The data in the register shall be subject to secrecy. All gambling companies receive continuous updates on the people in the register, which means that those registered can neither log in nor create a new registration for gambling. This also makes it possible to prevent advertisements being sent to the deregistered players.

Marketing

The Inquiry proposes that the Gambling Act contain basic pro- visions on marketing. Moderation is to be observed in the marketing of gambling to consumers. The assessment of whether marketing is moderate is to particularly observe that the marketing

1.in a correct and balanced manner presents the chances of winning so as not to create the impression that the chances of winning are greater than they actually are,

2.does not convey the image that gambling is socially attractive,

3.does not specifically target children or young people under the age of 18,

4.does not take place by using well-known people whereby it is suggested that their participation in gambling contributes to their social success,

Summary

SOU 2017:30

5.does not convey the impression that participation in gambling is a solution to financial problems or can improve the player's social standing, and

6.does not convey the image that an offer of gambling is free of charge, free or the like, if this is not the case.

Marketing that contravenes the requirement of moderation is, in the application of Sections 5, 23 and 26 of the Marketing Act, to be considered unfair to consumers.

A ban on gambling advertising from companies that do not have a licence under the Gambling Act when this is required will be introduced in the Radio and Television Act (2010:696) with regard to television broadcasts, searchable teletext, on-demand television and radio broadcasts. Furthermore, a provision will be introduced in the Radio and Television Act entailing that a company, whose prin- cipal activity is to arrange and provide gambling and which does not have a licence under the Gambling Act when this is required, may not sponsor a programme in a television broadcast, searchable teletext, on-demand television or radio broadcast.

The provision in the Radio and Television Act on the ban against product placement is to be expanded to also apply to gambling pro- ducts from a company that does not have a licence under the Gamb- ling Act when this is required.

Marketing may not directly target gambling customers who have excluded themselves at their own request or have been excluded by the gambling company. Marketing may only directly target gambling customers who have terminated their gambling account if the gamb- ling customer has actively approved this in connection with termi- nation.

A gambling company that offers players a bonus for participating in gambling are at the same time to clearly and explicitly inform players of whether conditions and rules apply to the bonus. Where players avail themselves of the offer, all conditions and rules are to be easily accessible. The payment of a bonus is to be made as soon as possible after the condition has been met.

A bonus to an individual player may not be dependent on con- ditions other than those which are offered under the same circum- stances to other players playing the same game.

SOU 2017:30

Summary

A player is to have at least 60 days in which to meet any con- ditions that have been attached to the payment of a bonus.

Payout, tax and licence fees

The new regulation is intended to secure the financing of central government activities and public interests to as great an extent as possible. The demand for online gambling is to be channelled to safe and controlled offerings in a way that does not lead to an increase in gambling.

The Inquiry establishes that provisions on stakes, winnings and payout percentage for different games are central elements of gamb- ling policy. For this reason, the Government should have a general right to issue regulations regarding these issues.

Payout

No ceiling on competitive gambling is currently proposed. With the market entry of the online gambling companies, the payout per- centage – or the price of gambling – has become a competitive factor. The online gambling companies unregulated in Sweden today pay out significantly higher winnings than their Swedish counterparts. These more favourable conditions for players risk reducing the market shares of Swedish operators. The online gambling companies unre- gulated in Sweden have a payout of between 91 and 99 per cent.

In the Inquiry's assessment, a payout ceiling would risk a decrease in channelling.

For the games that the associations and Svenska Spel will be allowed to offer, and which may not be offered by other gambling companies on the market, a payout percentage is proposed that will be essentially the same for Svenska Spel and for the non-profit sector, amounting to a maximum of 50 per cent. This is in line with what the non-profit sector has proposed.

An amendment regarding payout percentage is also not proposed for gambling on token gaming machines and landbased casinos in designated premises, for which central government will retain an exclusive right. This is primarily because there is no need to channel such gambling.

Summary

SOU 2017:30

In the debate, it has been argued that a lower price entails a greater risk of an increase in problem gambling. Against this, it could be argued that a lower price means that players win back more, with the net result being a reduction in their total gambling expen- diture.

Studies of the factors that play a role in problem gambling have shown the payout percentage to be unimportant in relation to other factors. This has not even been on the list of the ten most im- portant factors.

If there is no intervention, competition will push down prices until revenues just manage to cover costs so as to maintain the re- quired rate of return. Besides the gambling companies’ required rates of return, the size of the price reduction is controlled by the pre- vailing tax rate on gambling.

Tax rate and channelling

The Inquiry proposes a tax rate of 18 per cent on gambling in the competitive sector. The tax rate is to be calculated on net gambling revenue, i.e. the company's profit after paid winnings.

An important question is of course whether the desired chan- nelling is achieved. In this regard, the tax rate plays an important role. Through a tax rate of 18 per cent and a regulation that does not entail an excessive administrative burden, the Inquiry anticipates a channelling degree on the competitive market of 90 per cent.

Attempts to forecast channelling have in most cases focused on the tax rate. As previously stated, there are also other significant factors, both negative and positive, that will be part of the basis for deciding whether or not a licence is to be sought. Compliance with the new regulatory framework entails a significant cost, as does the imposed limitation of market freedom. Information delivery, permits and “restrained” profit maximisation to curb problem gambling are to be added to the total cost base. There is probably also a psycho- logical threshold effect. The tendency for a company to join the system rises rapidly when it perceives that “enough others” are choosing to join.

On the positive side of licensing and legislation, prominence is given to common gambling rules, predictability, greater legitimacy

SOU 2017:30

Summary

and credibility. The online gambling companies become a visible and accepted industry.

The Inquiry's assessment is that a tax of 18 per cent on the gamb- ling companies’ profit from gambling is a well-balanced level that meets the requirements in the terms of reference pertaining to chan- nelling, central government's continued financing opportunities and the need for strong consumer protection for Swedish players.

The Inquiry believes that the proposed consumer protection re- gulations are more ambitious than they are in, for example, Denmark, and in any case on a par with those in the United Kingdom. It is important that compliance with player protection is high among all gambling companies after a new gambling regulation has entered into force, and that the costs of implementing and investing in long- term consumer protection are not challenged due to the tax costs being considered too high. Against such a background, the Inquiry considers there to be reason for the tax burden on gambling com- panies not to exceed 18 per cent.

The Inquiry also proposes that players be liable for tax on win- nings from gambling companies that allow participation in gambling in Sweden without a licence where this is required.

Licence and supervision fees

The Inquiry proposes that in principle all gambling companies pay a licence and supervision fee. The licences will be valid for a certain period. When determining the amounts, the guideline has been that the cost for the work invested by Spelmyndigheten in licensing and supervision is to be matched by licence and supervision revenues. The fees are based on the companies’ turnover and the number of games involved. The licence fees in the competitive area vary from SEK 60,000 to SEK 700,000 and the annual supervision fees in the same area are between SEK 30,000 and SEK 1 million.

Summary

SOU 2017:30

Sanctions

An effective system of sanctions is a prerequisite for the proposed Act to function as intended.

This is also associated with the companies that choose to operate under licence not being exposed to illegal competition from unlicen- sed gambling companies.

The following is fundamental to the penal provisions: a party that intentionally or through gross negligence provides (in Sweden), arranges (in Sweden) or otherwise facilitates (in Sweden) participa- tion in gambling for persons resident or permanently staying here without a licence when this is required under the Gambling Act shall be sentenced for unlawful gambling activities to a fine or imprison- ment of at most two years.

If the crime is gross, the penalty is imprisonment of at least six months and at most six years.

For the promotion of illegal gambling, i.e. a breach of the pro- motion ban, the Inquiry believes that the range of punishment should be significantly raised in relation to what is applicable today.

It is proposed that the range of punishment be the same as for the principal offence, i.e. from fines or imprisonment of at most two years or, if the crime is gross, imprisonment of at least six months and at most six years.

If a gambling company that has a Swedish gambling licence violates the Gambling Act, regulations or conditions issued by virtue of the Act, a sanction charge shall be imposed in the first instance. This can vary between SEK 5,000 and SEK 50 million. The sanction charge may not exceed ten per cent of the company’s turnover in Sweden.

It is furthermore proposed that internet service providers be re- quired to display a warning message when a visitor attempts to play on illegal sites. The message shall inform the visitor that the game provider does not have a licence in Sweden and is not under Swedish supervision.

The Inquiry does not propose the blocking of electronic com- munication to sites offering games that are not legal in Sweden.

It is proposed that the blocking of payment transactions between illegal gambling companies and players be considered. For reasons of competition, this should be introduced simultaneously by all con- cerned parties or payment transfer providers.

SOU 2017:30

Summary

The provision of payment transfers will be criminalised with a range of punishment from fines or imprisonment of at most six months.

A new crime classification will be introduced, the offence of cheating at gambling (match-fixing and other types of manipula- tion of the outcome of a game). The offence shall be able to be imposed with a prison sentence of at most two years. If the offence has been committed intentionally and has been conducted systema- tically or on a major scale or has otherwise been of a particularly dangerous nature, it is classed as gross, resulting in imprisonment of at least six months and at most six years.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till

spellag (2018:000)

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Syfte och tillämpningsområde

1 § Denna lag gäller spel om pengar. Sådant spel ska bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert under statlig kontroll. Detta innebär att spel så långt möjligt ska kanaliseras till spelföretag med tillstånd i Sverige i form av licens.

Spelandet i Sverige ska hållas på en rimlig nivå. Därutöver ska spel- lagen tillämpas så att

1.spelen får ett högt konsumentskydd,

2.det råder hög säkerhet i spelen,

3.de negativa konsekvenserna av spelande begränsas, och

4.spel inte används som stöd i kriminell verksamhet.

2 § Lagen tillämpas på spel som tillhandahålls i Sverige, anordnas i Sverige eller annars i Sverige möjliggör deltagande från personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här.

3 § Lagen tillämpas också på svenska fartyg och svenska luftfartyg, oavsett om fartyget eller luftfartyget är på eller utanför svenskt terri- torium.

Utan hinder av 2 § tillämpas inte lagen på utländska luftfartyg som inte flyger till eller ifrån svenska flygplatser.

Författningsförslag

SOU 2017:30

4 § Lagen gäller inte svenska statens premieobligationslån och vad- hållning på det framtida värdet av finansiella aktiviteter.

Den tillämpas inte heller på automatspel som inte ger vinst eller bara ger vinst i form av frispel. Föreskrifter om sådant automatspel finns i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel.

5 § För att tillhandahålla eller anordna spel med vinster som har ett penningvärde krävs licens, om inte annat följer av denna lag eller annan lagstiftning.

Licens krävs dock inte för spel

1.där sannolikheten att vinna baseras helt på skicklighet,

2.där deltagande inte kräver betalning av en insats,

3.som anordnas av en sådan sammanslutning som avses i 5 kap. 1 § och där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbas- belopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten upp- går till högst 1/6 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en tillställ- ning eller en sammankomst som en sådan sammanslutning anordnar eller deltar i eller ett bingospel som sammanslutningen anordnar,

4.där värdet av varje insats uppgår till högst 1/4000 prisbasbe- lopp, vinsten endast utgörs av varor, värdet av högsta vinsten upp- går till högst 1/60 prisbasbelopp och gäller landbaserat lotteri som bedrivs inom en kommun och anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning, en offentlig tillställning till förmån för ett allmän- nyttigt ändamål, eller en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller

5.som sker landbaserat med låga belopp under privata former där det finns en nära inbördes gemenskap mellan deltagarna och som inte har en organiserad eller professionell prägel.

6 § Utöver vad som anges i 5 § första stycket finns ytterligare krav på licens enligt bestämmelserna i 11 kap.

7 § Pyramidspel är förbjudet. Med pyramidspel avses ett arrange- mang med pyramidstruktur där

1.deltagande kräver en insats av ekonomiskt värde,

2.det ställs i utsikt att deltagarna ska få möjlighet till ekonomisk vinning, och

SOU 2017:30

Författningsförslag

3. denna vinning huvudsakligen härrör från insatser från delta- gare som efterhand deltar i arrangemanget.

8 § Bestämmelser om vissa skyldigheter för den som driver verksam- het enligt denna lag finns i lagen (2017:000) om åtgärder mot pen- ningtvätt och finansiering av terrorism.

Vissa bestämmelser om skatt finns i lagen (2018:000) om skatt på spel och lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord.

2 kap. Definitioner

1 § Med spel avses i denna lag lotterier, kombinationsspel och vad- hållning.

Med onlinespel avses spel mellan en spelare och en spelanordnare genom användning av elektroniska kommunikationsmedel. Med land- baserat spel menas spel som sker mellan en spelare och en spel- anordnare eller dennes ombud vid ett fysiskt möte. Om det i lagen inte anges att det är fråga om onlinespel eller landbaserat spel avses båda dessa.

2 § Med spelföretag avses den fysiska eller juridiska person som har licens att tillhandahålla och anordna spel enligt denna lag.

3 § I denna lag avses med

1.affärssystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning som stöd i spelverksamheten utan att utgöra en del av spelsystemet,

2.bingo (landbaserad): lotteri som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka, där vinst- möjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan, och där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst,

3.bingo (online): lotteri där deltagaren köper virtuella brickor och där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan,

4.datorsimulerad automat: värdeautomatspel som anordnas online,

Författningsförslag

SOU 2017:30

5.dragningsutrustning: mekanisk eller annan icke-elektronisk ut- rustning som används av spelföretag eller för ett spelföretags räkning för att fastställa utfall i spel,

6.insats: betalning för att få delta i spelet. Som insats räknas inte betalning i ett kombinationsspel i periodisk skrift, radio eller tv där spelet inte är huvudinnehållet och där betalningen sker genom en informations- och innehållsbaserad tjänst med integrerad betalning eller genom en mobil betalningslösning där betalningen inte över- skrider 1/3000 prisbasbelopp per telefonnummer och dag,

7.kasinospel: roulettspel, tärningsspel, kortspel inkluderande kort- spel som utgör kombinationsspel och liknande spel,

8.kombinationsspel: aktiviteter där en deltagare har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna baseras på en kombi- nation av skicklighet och slump,

9.lokalt poolspel: lotteri på hästar som anordnas i en kommun där hela eller delar av vinsten beror på storleken av de totala insats- erna eller när vinsten delas mellan vinnarna,

10.lotterier: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där sannolikheten att vinna helt baseras på slumpen,

11.penningautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slump- en,

12.spelprogramvara: den del av programvaran som tillhandahåller den grundläggande strukturen för spelsystemets funktion (plattform- en), tillämpningsprogram för spelet och andra program som typiskt sett används vid onlinespel,

13.spelsystem: elektroniska system som används av spelföretag eller för spelföretags räkning för

a) registrering, lagring, bearbetning, delning, överföring eller in- hämtning av spel, kundinformation eller kundhistorik,

b) generering, överföring eller behandling av slumptal, eller

c) lagring eller behandling av utfall i spel.

Detta inkluderar alla in- och utgångspunkter till systemet, liksom alla andra gränssnitt med affärssystem eller spelarens utrustning,

14. spread betting: särskild vadhållning där spelaren ska förutsäga ett resultat inom ett visst intervall. I vilken grad spelaren har rätt eller fel bestämmer storleken på spelarens vinst eller förlust,

SOU 2017:30

Författningsförslag

15.vadhållning: aktiviteter där deltagarna har en chans att vinna ett pris och där man satsar på utfallet av en framtida händelse eller på att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden,

16.varuspelsautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen,

17.vinståterbetalningsprocent: den procentandel av insatsernas värde som vinsterna sammanlagt ska motsvara, och

18.värdeautomat: en fysisk automat som betalar ut vinst bara i form av överföring till spelkonto eller motsvarande, värdebevis, spel- polletter eller liknande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen.

4 § Med prisbasbelopp avses i denna lag prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken.

3 kap. Licensgivning

Prövning av ansökan

1 § Licens meddelas av Spelmyndigheten, med undantag av sådana lotterier som kräver registrering enligt 5 kap. 9 §. Sådan registrering meddelas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.

2 § Varje spelföretag ska utse en kontaktperson som Spelmyndig- heten kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licensens giltighetstid.

Förutsättningar för licens

3 § Licens enligt denna lag kan endast ges till ett spelföretag som kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och som svarar för att spelet är lämpligt ur allmän synpunkt.

4 § Licens får ges till en fysisk person som är bosatt, eller om det är en juridisk person som är etablerad, i landet eller i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Licens kan också ges till en fysisk person eller en juridisk person utanför EES om

Författningsförslag

SOU 2017:30

sökanden har utsett en representant för verksamheten som Spel- myndigheten har godkänt enligt 10 §.

5 § Den som är underårig, i konkurs eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken kan inte få licens att tillhandahålla och an- ordna spelverksamhet. Detsamma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. För en juridisk person gäller dessa krav den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning.

6 § Licens ska ges, om

1.sökanden bedöms ha den insikt, erfarenhet och organisation som krävs för att driva den planerade verksamheten,

2.det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kom- mer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reg- lerar verksamheten, och

3.sökanden också i övrigt bedöms lämplig för att driva den pla- nerade verksamheten.

7 § Vid bedömningen av om sökanden i övrigt är lämplig ska dennes anseende och kapitalstyrka beaktas.

Krav på ägare och ledning

8 § För en juridisk person gäller kravet på lämplighet den som har ett kvalificerat innehav av andelar i den juridiska personen eller ingår i dess styrelse eller ledning.

Med kvalificerat innehav avses ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet beräknat på det sätt som anges i 1 kap. 5 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.

Om en person i verksamhetens styrelse eller ledning inte längre uppfyller förutsättningarna enligt lagen ska personen genast utträda ur styrelsen eller ledningen.

SOU 2017:30

Författningsförslag

9 § Ett spelföretag ska omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla till Spelmyndigheten om förändringar sker i den krets som anges i 8 §.

Godkänd representant och licensansvarig m.m.

10 § En utsedd representant enligt 4 § ska godkännas av Spelmyndig- heten. Representanten ska för ett godkännande uppfylla de krav som anges i 6 § och kravet på anseende i 7 §.

11 § En godkänd representant ska om det är en fysisk person vara bosatt i Sverige och om det är en juridisk person vara etablerad i Sverige. Hos en juridisk person som är en godkänd representant ska det finnas en eller flera personer som är licensansvariga. En godkänd representant som är en fysisk person ska på samma gång vara licens- ansvarig.

12 § Den som är underårig eller i konkurs eller som har förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken får inte vara licensansvarig. Det- samma gäller den som har näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud.

13 § Den som är licensansvarig har ett särskilt ansvar för att licens- tagarens verksamhet utövas i enlighet med de föreskrifter som gäller för licensen. Spelföretaget ska därför utfärda en fullmakt för den licensansvarige att i alla frågor, som rör verksamheten enligt licens- en, företräda spelföretaget inför svenska myndigheter, handla på spel- företagets vägnar samt motta stämning för spelföretaget eller genom annan tala och svara för detta.

14 § Ett spelföretag ska till Spelmyndigheten omedelbart och senast inom fjorton dagar anmäla när en godkänd representant byts ut eller upphör att vara representant för spelföretaget.

15 § Om det finns särskilda skäl får Spelmyndigheten vid prövning- en av en licensansökan begära personlig inställelse av de som anges i 4, 8, 10 och 11 §§.

Författningsförslag

SOU 2017:30

Tid och villkor för licens

16 § En licens enligt denna lag ska avse en viss tid. Licens får ges för högst fem år.

Spelmyndigheten får förena en licens med villkor för licensens ut- övande. Denna möjlighet ska finnas både i samband med licensgiv- ningen och under licensens giltighetstid.

17 § Vid beviljande av licens enligt 4–9 kap. ska Spelmyndigheten i beslutet ange vilka spel licensen omfattar.

Ett spelföretag får hos Spelmyndigheten ansöka om att ändra sin licens. Ändringen ska godkännas av Spelmyndigheten. Om ändring- en innebär att det krävs en licens av annat slag än den gällande eller om ändringen annars är synnerligen omfattande får Spelmyndighet- en besluta att det krävs en ny ansökan om licens.

Internationellt samarbete

18 § Licens för spel enligt 4 kap. 1 §, med undantag för landbaserat kasino i därför avsedd lokal och värdeautomater, 6 kap. 1 § och 7 kap. 1 § denna lag får omfatta internationellt samarbete med orga- nisation eller företag i annat EES-land. Förutsättningen för sådant samarbete är att spelföretagets samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel, har rätt att samarbeta internationellt och inte till- handahåller eller anordnar spel som möjliggör deltagande från Sverige utan att ha licens för detta enligt denna lag.

19 § Möjligheten att samarbeta internationellt enligt 18 § förutsätter att

1.Spelmyndigheten godkänt samarbetet efter en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt,

2.spelföretaget svarar för att den internationella samarbetspart- nern uppfyller

a) de tekniska krav som har fastställts enligt 16 kap., och

b) kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller likvärdiga krav som garanterar att mot- svarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism upp- nås.

SOU 2017:30

Författningsförslag

4 kap. Statligt spel

1 § Licens för att tillhandahålla och anordna spel på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal, värdeautomater och lotterier förutom bingo, får endast ges till ett företag som ägs av staten. Vad som nu sagts hindrar dock inte att licens ges till lotterier för allmännyttiga ändamål enligt 5 kap. 1 och 2 §§ eller i de fall som anges i 6 kap. 1 § andra stycket och 7 kap. 1 § tredje stycket.

2 § Ett statligt företag som har licens enligt detta kapitel kan inte få licens till andra spel enligt denna lag.

3 § Försäljning av lotterier enligt detta kapitel får inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföre- taget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.

Landbaserade kasinon i därför avsedd lokal

4 § På ett kasino får det tillhandahållas och anordnas kasinospel och spel på värdeautomater.

5 § Det får finnas högst fyra kasinon.

6 § Spelföretaget ska övervaka kasinospelen och lokalerna med hjälp av kameror i syfte att förebygga, förhindra och avslöja brott samt som hjälpmedel vid tvistlösning.

7 § Spelföretaget ska föra ett register över besökarna på kasinot i syfte att förebygga och avslöja brott. Registret får föras med hjälp av auto- matiserad behandling.

Registret ska innehålla uppgift om besökarens namn, personnum- mer eller annat identifieringsnummer och postadress. Det ska också innehålla ett fotografi av besökaren samt uppgift om tidpunkt för besöket.

Författningsförslag

SOU 2017:30

Värdeautomatspel

8 § Licens att anordna spel på värdeautomater utanför kasinon i därför avsedd lokal får ges, om

1.spelet anordnas i samband med hotell- och restaurangverksam- het, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller i samband med landbaserad bingo,

2.högst fem värdeautomater placeras på varje spelplats,

3.värdeautomaterna kan kontrolleras genom elektroniska kom- munikationsmedel,

4.varje värdeautomat förses med tillståndshavarens namn eller något annat kännetecken,

5.det kan antas att värdeautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och

6.det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet ska bedrivas.

Innan Spelmyndigheten meddelar beslut om licens till spel på värdeautomater enligt första stycket 1 ska berörd kommun ges till- fälle att yttra sig.

9 § För värdeautomater som är placerade i bingohallar gäller att av- kastningen på dessa inte får vara högre än avkastningen på det bingo- spel som bedrivs i hallen.

Vid beräkning av avkastningen på värdeautomatspelet som anges i första stycket är det den andel som tillfaller det spelföretag som anordnar det landbaserade bingospelet enligt gällande avtal med stat- liga spelföretaget som ska beaktas.

10 § Det får ges licens enligt 8 § till högst 7 500 värdeautomater, varav högst 500 stycken får placeras hos spelföretag med licens till landbaserad bingo.

5 kap. Spel för allmännyttiga ändamål

1 § Licens att anordna och tillhandahålla spel enligt detta kapitel får lämnas till en juridisk person som är en ideell förening eller ett regi- strerat trossamfund och som

1. enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja all- männyttiga ändamål inom landet,

SOU 2017:30

Författningsförslag

2.bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,

3.inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns sär- skilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av för- eningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och

4.för sin verksamhet behöver intäkter från spel.

Licens får lämnas också till en annan juridisk person än en sådan som anges i första stycket eller till en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.

2 § En licens enligt 1 § får ges till spel till förmån för allmännyttiga ändamål men får inte avse följande spelformer

1.kasinospel,

2.vadhållning,

3.kombinationsspel,

4.bingo online,

5.penningautomater

6.värdeautomater, och

7.datorsimulerade automater.

3 § Licens att anordna ett spel enligt 1 § får ges, om

1.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller där spelet bedrivs, och

2.det kan antas att spelet kommer att ge sökanden skälig avkast- ning och att denna kommer att användas för det aktuella allmän- nyttiga ändamålet.

Kravet enligt första stycket 2 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat.

4 § Licens till landbaserad bingo får ges till en sådan sammanslut- ning som avses i 1 §, om

1.vinstplanen anslås i spellokalen, och

2.det kan antas att bingon kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för annat.

Förekommer det spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 § i spel- lokalen ska vid bedömningen enligt första stycket 2 även den avkast- ning som sådant spel kan antas komma att ge sammanslutningen beaktas.

Författningsförslag

SOU 2017:30

5 § Vid prövning av frågor om licens enligt 4 § ska särskild hänsyn tas till sammanslutningens behov av inkomster från bingo för sin verksamhet.

Om utrymmet för bingo på marknaden är begränsat ska vid be- dömningen av behovet av inkomster från bingo hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sammanslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdomsverksamhet. Företräde ska dessutom ges sammanslutning som bedriver verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar anpassningen av funktions- hindrade barn och ungdomar i samhället.

6 § Efter särskilt beslut av Spelmyndigheten får en eller flera licens- tagare enligt 4 § anordna sammankoppling av spel på bingo som ska bedrivas i flera län.

7 § Försäljning av spel enligt detta kapitel får, med undantag av spel enligt 4 §, inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som han- teras av spelaren själv.

Lokalt poolspel

8 § Vid prövningen av licens att tillhandahålla och anordna lokalt poolspel på hästar gäller inte förutsättningarna enligt 3 kap. 6–8 §§. En sådan licens meddelas för ett specifikt antal tävlingar per år.

Registreringslotterier

9 § En sådan sammanslutning som avses i 1 § och som är verksam huvudsakligen inom en enda kommun får efter ansökan om regi- strering till en kommun anordna och tillhandahålla sådana spel som kan ges licens enligt 1 §, med undantag för lotteri i form av lokalt poolspel på hästar i 8 §, om

1.lotterierna bedrivs bara inom den eller de kommuner där sam- manslutningen är verksam,

2.lotterierna inte bedrivs från en fast försäljningsplats som till- handahålls av ett serviceföretag,

SOU 2017:30

Författningsförslag

3.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och

4.det för lotterierna finns en utsedd kontaktperson.

10 § En registrering enligt 9 § ska avse en viss tid. Registrering får ges för högst fem år åt gången. Kommunen får förena en registre- ring med villkor. Denna möjlighet ska finnas både i samband med registreringen och under registreringens glitighetstid.

11 § Vid försäljning av förhandsdragna fysiska lotter enligt 9 § gäller inte vad som sägs i 7 § om utrustningen inte är försedd med en slump- talsgenerator eller ett elektroniskt minne.

6 kap. Onlinespel

1 § Licens att tillhandahålla och anordna onlinespel får omfatta kasinospel, bingo och datorsimulerade automater.

En licens till onlinespel enligt första stycket får även omfatta lotteri, under förutsättning att lotteriet anordnas som ett tillägg till onlinespelet.

2 § Vid onlinespel är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin in- sats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som ägs av spel- företaget eller dess ombud.

7 kap. Vadhållning

1 § Licens kan ges för att tillhandahålla och anordna vadhållning. Licens får också ges för vadhållning rörande utfallet på elektro-

niskt simulerade sporthändelser.

En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra avbrut- na vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggs- spel till vadhållningen.

2 § En licens enligt 1 § får inte avse vadhållning på utfallet i lotterier som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföretag utan dess med- givande, evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år eller spread betting. En sådan licens får inte heller avse vad-

Författningsförslag

SOU 2017:30

hållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stö- tande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga.

3 § Vid vadhållning är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhanda- hålls av spelföretaget eller dess ombud.

8 kap. Landbaserat kommersiellt spel

1 § Licens att tillhandhålla och anordna landbaserat kommersiellt spel får omfatta kasinospel inkluderande kortspel i turneringsform och spel på varuspelsautomater.

Kasinospel

2 § Licens till sådant kasinospel som avses i 1 §, med undantag för kortspel i turneringsform, får ges om spelet anordnas i samband med

1.en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning, eller

2.hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten.

Varuspelsautomater

3 § Licens till spel på varuspelsautomater enligt 1 § får ges, om

1.spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande,

2.varje automat förses med spelföretagets namn,

3.det kan antas att automaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och

4.det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller den plats där spelet ska bedrivas.

SOU 2017:30

Författningsförslag

4 § En vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspels- automat får inte lösas in mot en annan vara eller mot kontanter av

1.spelföretaget,

2.den som innehar den plats där lotteriet tillhandahålls,

3.den som bedriver näringsverksamhet där, eller

4.ombud för sådana som avses i 1–3.

Kortspel i turneringsform

5 § Licens till kortspel i turneringsform enligt 1 § får ges om

1.minst 8 och högst 48 spelare deltar i turneringen,

2.det på spelplatsen inte förekommer annat spel om pengar som omfattas av denna lag,

3.ingen teknisk utrustning används av spelarna i samband med spelet,

4.endast personer som fyllt 18 år vistas på spelplatsen,

5.god ordning råder på spelplatsen, och

6.anordnaren eller funktionärer inte deltar i spelet.

6 § En licens till kortspel i turneringsform enligt 5 § får avse högst två år och som högst två turneringar per dag. Licensen ska även ange det totala antalet turneringar som får anordnas och på vilken plats spelet får ske.

7 § Ett spelföretag med licens som innefattar rätt att anordna kasino- spel online får ensamt eller tillsammans med annat sådant spelföretag ansöka om licens att anordna en årlig landbaserad turnering i kort- spel. Licensen ska även ange på vilken plats turneringen får ske.

För att en licens enligt första stycket ska beviljas gäller utöver de förutsättningar som anges i 5 § 2–6 att

a)antalet spelare inte överstiger 10 000 personer,

b)värdet av varje spelares insats i turneringen uppgår till högst 1/8 prisbasbelopp,

c)högst 25 prisbabelopp av vinstpotten tillfaller en spelare,

d)högst 20 procent av spelarnas insatser täcker spelföretagets kostnader i samband med turneringen, och

e)högst 50 procent av vinstpotten utgörs av andra medel än av spelarna gjorda insatser.

Författningsförslag

SOU 2017:30

8 § Vid anordnade av kortspelsturnering får inga andra avgifter än insatsen tas ut. Insatsen får inte betalas med kontanter och ska be- talas innan kortspelturneringen startar. Inte heller vinster får utbetalas kontant.

Övriga bestämmelser

9 § Innan Spelmyndigheten fattar beslut om licens till spel enligt 2 och 5–7 §§ ska berörd kommun och Polismyndigheten få tillfälle att yttra sig.

9 kap. Spel på fartyg i internationell trafik

1 § Licens att tillhandahålla och anordna spel på fartyg i internatio- nell trafik får omfatta

1.kasinospel, och

2.spel på penning- och värdeautomater.

2 § För fartyg i internationell trafik gäller bestämmelserna i 11 kap. 6 § om krav på licens för innehav av penning-, värde- och varuspels- automater.

3 § Föreligger det en överenskommelse mellan Sverige och annan stat rörande spel på fartyg i internationell trafik gäller bestämmel- serna i den.

10 kap. Uppdragsavtal

1 § Ett spelföretag får uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner som ingår i spelföretagets verksamhet enligt denna lag. Sådant uppdrag får ges om spelföretaget ansvarar för

1.den anförtrodda verksamheten mot kunden,

2.att verksamheten drivs av uppdragstagaren under kontrolle- rade och säkerhetsmässigt betryggande former, och

SOU 2017:30

Författningsförslag

3. att uppdraget inte väsentligt försämrar Spelmyndighetens möj- ligheter att övervaka att spelföretaget följer de regler som gäller för verksamheten.

2 § Särskilda bestämmelser för spelombud finns i 12 kap.

11 kap. Licens för spelprogramvara m.m.

1 § Den som tillverkar, tillhandahåller, installerar eller ändrar spel- programvara för onlinespel ska ha licens.

2 § Spelprogramvara för onlinespel som används av spelföretag måste ha varit tillverkad av någon som har licens enligt 1 §. Sådan program- vara måste också tillhandahållas av någon som har licens för detta. Den får endast installeras eller förändras av den som har en sådan licens.

3 § Den som har licens enligt 1 § får inte tillverka, tillhandahålla, in- stallera eller ändra spelprogramvara till någon som tillåter spel från Sverige utan att ha licens för detta.

Licens för tillverkning av penning- och värdeautomater

4 § Penning- och värdeautomater får tillverkas bara av den som har licens för detta.

5 § Licens enligt 4 § kan ges till den som avser att ha yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap. 3–8 §§, med undantag av kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.

Licens för innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater

6 § Penning-, värde- och varuspelsautomater får innehas bara av den som har licens för detta.

Författningsförslag

SOU 2017:30

Automater som anges i första stycket får dock innehas utan licens av

1.den som har licens att anordna spel på automater enligt denna

lag,

2.den som har licens att tillverka automater enligt 4 §,

3.automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet,

4.automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller

5.den som har fått sin licens att inneha automaten återkallad, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallel- sen vann laga kraft.

7 § Licens enligt 6 § kan ges till den som har yrkesmässig befattning med sådana automater och som uppfyller kraven i 3 kap. 3–8 §§, förutom kravet på kapitalstyrka i 3 kap. 7 §.

Om det finns särskilda skäl får innehavslicens också ges för musei- eller annan samlarverksamhet.

Införsel

8 § Införsel till landet av penning- och värdeautomater är tillåten endast för den som har rätt att enligt 6 § inneha sådan automat.

9 § I fråga om rätten att hantera oförtullade penningautomater, värde- automater och varuspelsautomater gäller lagen (1973:980) om trans- port, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.

12 kap. Spelombud

1 § Med ombud avses den som säljer spel, tar emot insatser eller för- medlar vinster åt någon som har licens enligt denna lag.

2 § Sådan verksamhet som anges i 1 § får inte bedrivas på platser där det finns ett serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622). Detta gäller dock inte för spel på värdeautomater och spel på trav- och galoppbanor.

SOU 2017:30

Författningsförslag

3 § För att ett spelföretag som omfattas av reglerna i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ska få tillhandahålla spel genom ombud, måste ombudet vara registrerat hos Spelmyndigheten. Anordnaren ska anmäla ombudet för registrering.

Anmälan ska innehålla

1.ombudets namn, adress samt personnummer, organisations- nummer eller motsvarande,

2.om ombudet är en juridisk person, dessutom namn, person- nummer eller motsvarande samt adress för de som ingår i ombudets styrelse, är verkställande direktör eller på motsvarande sätt före- träder ombudet, och

3.uppgifter som visar att de personerna som avses i 2 är lämpliga för en sådan uppgift eller, om ombudet är en fysisk person, att han eller hon är lämplig att tillhandahålla spel.

4 § När spelföretaget får kännedom om att förändringar har skett i förhållande till det som har anmälts enligt 3 § ska spelföretaget så snart det är praktiskt möjligt anmäla förändringen till Spelmyndig- heten.

5 § Om anmälan uppfyller kraven i 3 § ska Spelmyndigheten regi- strera ombudet i ett särskilt register.

6 § Om spelföretaget begär det eller ombudet inte längre bedöms vara lämpligt ska Spelmyndigheten upphäva registreringen.

13 kap. Registrering av spelare

1 § Ett spelföretag ska registrera den som vill delta i spel. Endast fysiska personer som är bosatta eller stadigvarande vistas i Sverige får registreras som onlinespelskunder.

2 § Vid registreringen ska spelkunden uppge namn, adress och per- sonnummer eller motsvarande.

Spelföretaget ska kontrollera spelkundens identitet på ett betryg- gande sätt genom en tillförlitlig elektronisk identifiering eller mot- svarande. En sådan kontroll kan också ske genom att spelkunden befinner sig på samma plats som spelföretaget eller dess ombud och

Författningsförslag

SOU 2017:30

spelkundens identitet där kontrolleras genom uppvisande av identi- tetshandlingar.

Vill spelkunden ändra registrerade uppgifter ska identifiering ske på det sätt som anges i andra stycket.

3 § En spelare som köper lotter för viss tid (prenumerationslotteri) ska registreras med namn, adress och personnummer eller motsva- rande. Krav på identifiering enligt 2 § krävs dock inte.

4 § Spel får inte ske förrän spelkundens identitet fastställts, om inte de förutsättningar om tillfälliga spelkonton som anges i 14 kap. 4 § föreligger.

Ett spelföretag ska fastställa en spelkunds identitet senast i sam- band med att den första utbetalningen till spelkunden görs.

Spel får inte ske förrän spelföretaget har kontrollerat att spelar- en inte stängt av sig enligt 15 kap. 7 eller 8 §.

5 § Deltagande i onlinespel får inte medges innan spelkunden accep- terat användarvillkor och spelregler.

14 kap. Spelkonton för onlinespel

1 § Ett spelföretag med licens till onlinespel ska, med undantag för sådant spel som anges i 13 kap. 3 §, till varje registrerad spelare upp- rätta ett spelkonto. En spelkund får bara ha ett aktivt spelkonto.

2 § När en registrerad spelkund loggar in på sitt spelkonto ska spel- företaget identifiera kunden på ett betryggande sätt.

3 § Alla ekonomiska transaktioner till och från spelkontot ska regi- streras. Spelföretaget ska ge spelkunden tillgång till information om spelkontots saldo, spelhistorik inklusive insatser, vinster och förluster, in- och utbetalningar samt övriga transaktioner. Sådan information ska vara tillgänglig för spelaren på spelkontot i minst 90 dagar.

På begäran av spelkunden ska spelföretaget ge ut ett kontoutdrag för spelkontot som utvisar alla transaktioner som skett på kontot de senaste tolv månaderna.

SOU 2017:30

Författningsförslag

4 § Innan spelföretaget har kontrollerat de uppgifter som spelaren ska ange enligt 13 kap. 2 § kan ett tillfälligt spelkonto öppnas för spelaren.

Spelföretaget ska genast stänga ett tillfälligt spelkonto om det visar sig att spelaren har angett felaktig information vid registreringen. Detsamma ska gälla om spelaren inte på uppmaning av spelföretaget inom viss tid kompletterar eller ger in dokumentation för att styrka de uppgifter som lämnats vid registreringen.

Utbetalningar till spelaren får inte göras från ett tillfälligt spel- konto.

Ett tillfälligt spelkonto får inte upprättas till en spelare som finns i registret för självavstängning enligt 15 kap. 8 §.

5 § Ett spelföretag får bara ta emot betalningar till ett spelkonto från en betaltjänstleverantör enligt lagen (2010:751) om betaltjänster.

Vid onlinespel får ett spelföretag inte ta emot kontanter som betalningsmedel.

6 § Ett belopp som betalas in av en spelare till ett spelkonto ska kre- diteras så snart spelföretaget har mottagit beloppet.

Vinster ska krediteras omedelbart på ett spelkonto.

7 § Ett spelföretag får inte tillåta överföringar av pengar, spelpollet- ter eller liknande mellan spelkonton.

8 § De medel som en spelare har innestående på ett spelkonto ska hållas avskilda från spelföretagets egna medel. Medel som en spelare har innestående på ett spelkonto ska inte kunna användas som täck- ning för krav mot spelföretaget.

Spelföretaget ska i sina allmänna villkor tydligt ange hur spelar- nas pengar är skyddade i händelse av att spelföretaget hamnar på ekonomiskt obestånd.

9 § När ett spelkonto avslutas ska spelföretaget betala ut tillgodo- havandet på spelkontot till spelkunden så snabbt som möjligt och senast inom fem vardagar efter att kontot har avslutats. Utbetalning av spelkontots tillgodohavande ska dock inte göras om de förut- sättningar som anges i andra stycket föreligger.

Författningsförslag

SOU 2017:30

Spelföretaget ska endast betala tillbaka vad som återstår av de in- sättningar som spelkunden har gjort om spelkontot avslutas på grund av att

1.spelkunden angett felaktiga uppgifter om sig själv, eller

2.spelkunden stängts av från spel på grund av misskötsamhet.

I de fall som anges i andra stycket ska eventuella vinster behållas av spelföretaget.

10 § Om ett spelföretag beslutat att avsluta ett spelkonto ska spel- kunden informeras skriftligen om beslutet och grunderna för det. En kopia av beslutet ska ges in till Spelmyndigheten.

11 § Det är inte tillåtet för spelföretaget att ta ut en avgift för att spelkontot avslutas.

15 kap. Spelansvar

1 § Ett spelföretag har en långtgående skyldighet att iaktta försik- tighet för att skydda spelarna mot överdrivet spelande och för att hjälpa spelare att minska sitt spelande när det finns anledning till det (omsorgsplikt). Ett spelföretag ska skriftligen i en handlingsplan redovisa hur denna omsorgsplikt ska genomföras.

2 § Ett spelföretag får inte tillåta någon som är under 18 år att delta i spelet. Detsamma ska gälla den som är ombud för spelföretaget.

Den som är under 20 år får inte ges tillträde till ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal. Den som inte är känd eller inte legiti- merar sig får inte heller ges tillträde till ett kasino.

Åldersgräns ska inte gälla för registreringslotterier eller spel som inte kräver licens eller registrering.

3 § Spel som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera köparens ålder. Åldersgränsen för ett spel ska tydligt anges på platser där försäljning av spelet sker.

SOU 2017:30

Författningsförslag

Särskilda bestämmelser för anställda

4 § Varje spelföretag ska ha rutiner som anger vilka anställda och uppdragstagare som inte får delta i spelföretagets spel.

5 § Ett spelföretag ska se till att anställda vid ett landbaserat kasino i därför avsedd lokal inte tar emot dricks. Förbudet att ta emot dricks omfattar inte anställda i spelföretagets restaurangverksamhet.

Kreditspel

6 § Det är inte tillåtet för ett spelföretag att erbjuda eller lämna kredit för insatser i spelet. Detsamma gäller för den som är ombud för spel- företaget.

Köp av lotter för viss tid mot faktura ska inte ses som kredit enligt första stycket.

Självavstängning

7 § Spelföretag med licens enligt 4–7 kap. ska se till att registrerade deltagare i spel har möjlighet att stänga av sig från spel under viss tid, eller tills vidare. Avstängning tills vidare får hävas först efter tolv månader.

Spelföretag som tillhandahåller eller anordnar kasinospel online, bingo online och spel på datorsimulerade automater online ska på sin webbplats även erbjuda spelaren en möjlighet att göra en ome- delbar avstängning som är gällande i 24 timmar (panikknapp). Denna panikknapp ska placeras väl synlig och vara åtkomlig från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och på sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.

8 § Spelmyndigheten ska föra ett register över spelare som tillfälligt eller permanent vill stänga av sig för spel som kräver registrering hos alla spelföretag. En spelare kan bli uppförd i registret på Spelmyn- dighetens webbplats. Spelaren ska lämna sitt uttryckliga samtycke till att bli registrerad.

Författningsförslag

SOU 2017:30

Marknadsföring

9 § Vid marknadsföring av spel till konsumenter ska måttfullhet iakt- tas. Vid bedömningen av om marknadsföringen är måttfull ska sär- skilt beaktas att marknadsföringen

1.på ett korrekt och balanserat sätt presenterar chanserna att vinna så att de inte skapar intrycket av att chanserna att vinna är större än de faktiskt är,

2.inte förmedlar bilden av spel som socialt attraktivt,

3.inte riktar sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har fyllt 18 år,

4.inte sker genom att använda välkända personer där det antyds att personernas deltagande i spel har bidragit till deras framgång,

5.inte förmedlar intrycket av att deltagande i spel är en lösning på ekonomiska problem eller kan förbättra spelarens sociala ställ- ning, och

6.inte förmedlar bilden av att ett erbjudande om spel är gratis, fritt eller liknande om så inte är fallet.

10 § Marknadsföring som strider mot 9 § ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486) anses som otill- börlig mot konsumenter.

11 § Marknadsföring får inte riktas direkt till spelkunder som har stängt av sig på egen begäran eller blivit avstängda av ett spelföretag enligt 7 och 8 §§.

Marknadsföring får endast riktas direkt till en spelkund som sagt upp sitt spelkonto om spelkunden i samband med uppsägningen aktivt godkänt det.

12 § Ett spelföretag ska säkerställa att kommersiella meddelanden om spel innehåller tydlig information om lägsta ålder för att få spela.

På platser där spel bedrivs och i samband med kommersiella med- delanden om spel, med undantag för sådana meddelanden i radio, ska spelföretaget säkerställa att kontaktuppgifter anges till en orga- nisation som tillhandahåller information om och stöd i samband med spelproblem. Kontaktuppgifterna ska vara tydliga och läsbara.

SOU 2017:30

Författningsförslag

Sponsring

13 § När ett spelföretag ingår avtal om sponsring ska spelföretaget säkerställa att dess logotyper, spelprodukter eller speltjänster inte förekommer på kommersiella varor som är avsedda att användas eller bäras av personer under 18 år.

Bonusar m.m.

14 § Ett spelföretag som erbjuder en spelare en bonus för att delta i spel, ska på ett klart och tydligt sätt samtidigt informera spelaren om villkor och regler gäller för bonusen. Där spelaren tar del av erbju- dandet ska alla villkor och regler vara lätt åtkomliga. Utbetalning av bonus ska ske så snart det är möjligt efter det att villkoren har upp- fyllts.

Bonus till en enskild spelare får inte vara beroende av andra villkor än de som under samma förutsättningar erbjuds andra spelare som spelar samma spel.

En spelare ska ha minst 60 dagar på sig att uppfylla eventuella vill- kor som har knutits till utbetalning av en bonus.

15 § Spel ska utformas på ett sådant sätt att spelarna ges rättvisande förväntningar på sina vinstchanser. Det är inte tillåtet att särskilt ut- forma eller programmera spelen så att det ser ut som att spelaren är nära att vinna när så inte är fallet.

Vid gratisspel, provspel eller liknande ska vinstchansen framställas på ett korrekt och balanserat sätt. Ett sådant spel får inte ha ett annat slumpmässigt utfall än motsvarande spel med insatser.

Informationsskyldighet

16 § Ett spelföretag ska hålla all relevant information om spelet, in- klusive spelets vinstmöjligheter och regler, lättillgänglig för spelare och myndigheter. Denna information ska vara på svenska språket.

Författningsförslag

SOU 2017:30

Insatser och vissa gränser

17 § Vid spel ska spelaren aktivt ange och bekräfta sin insats.

18 § Vid onlinespel enligt 4–7 kap. är det obligatoriskt för spelaren att ange hur stora insättningar som kan göras per dag, vecka och månad. Vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska i stället en för- lustgräns anges.

Vid alla onlinespel och vid spel på värdeautomater enligt 4 kap. 8 och 9 §§ ska spelaren också erbjudas möjligheten att begränsa sin inloggningstid.

Om spelaren vill ändra gjorda begränsningar för insättningar eller förluster ska ändringen gälla omedelbart om ändringen avser sänk- ning och tidigast efter 24 timmar om ändringen avser höjning. Har gränsen för insättningar eller förluster uppnåtts får nya medel till- föras spelarens konto först efter 24 timmar.

Kundtjänst

19 § Ett spelföretag ska ha rutiner och bemanning för hantering av klagomål och andra frågor rörande spelet.

Utbildning

20 § Ett spelföretag ska kontinuerligt utbilda ledning och personal, såväl egen som extern, som arbetar med marknadsföring, spelöver- vakning, försäljning och kundtjänst. Utbildningen ska syfta till att skapa medvetenhet och förståelse för riskerna med spel och vilka fak- torer som påverkar spelarens spelbeteende.

De personer hos spelföretaget som har till uppgift att föra direkta samtal med spelare i spelansvarsfrågor ska ha en särskild utbildning för detta, eller jämförbar dokumenterad erfarenhet av sådana samtal.

Spelföretaget ska föra en förteckning över den personal som genomgått utbildning enligt första stycket.

21 § Det ankommer på spelföretaget att besluta om vilken modell för kontakt med spelaren som ska användas i de fall problemspelan- de identifierats eller misstänks.

SOU 2017:30

Författningsförslag

22 § Utbildning enligt 20 § ska baseras på aktuell kunskap och forsk- ning samt vara föremål för återkommande uppföljning.

Kontroll av spelbeteende

23 § Ett spelföretag ska på sin webbplats erbjuda ett verktyg (själv- test) för att deltagaren ska kunna bedöma sitt spelbeteende. Verk- tyget ska placeras väl synligt och vara åtkomligt från alla sidor på webbplatsen där kunden kan spela och sidor där det finns uppgifter om kundkontot och spelansvar.

24 § Spelföretaget ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skydds- hänsyn tas, vilket omfattar att beakta och aktivt arbeta för att mot- verka problem med överdrivet spelande.

Om ett spelföretag är skyldigt att registrera spelare enligt 13 kap. 1 § ska det också följa sådana spelares spelbeteende för att motverka problem med överdrivet spelande.

Kontrollrutiner

25 § Ett spelföretag ska ha rutiner för att upptäcka och motverka förekomsten av gärningar som omfattas av 20 kap. 6 § om spelfusk och andra överträdelser av användarvillkoren och spelreglerna.

Spelföretaget ska även möjliggöra för spelare att omedelbart kunna rapportera om sådant som anges i första stycket.

16 kap. Tekniska krav

1 § Ett spelföretag ska uppfylla de tekniska krav på spelsystem, affärs- system, dragningsutrustning, fysiska lotter och fysiska bingobrickor som regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, före- skriver. Detsamma gäller för de rutiner som ska tillämpas för spel- och affärssystem samt de uppgifter som finns i dessa system.

2 § Spelsystemet ska vara placerat i Sverige.

Spelmyndigheten får meddela undantag från kravet i första styck- et om spelföretaget

Författningsförslag

SOU 2017:30

1.har tillåtelse att erbjuda spel i ett annat land där en offentlig myndighet övervakar spelföretagets spelutbud och denna myndig- het har ingått avtal med Spelmyndigheten om tillsyn av spelföreta- gets utbud av spel i Sverige, eller

2.kan ge Spelmyndigheten möjlighet att genomföra en tillfreds- ställande kontroll av spelsystemet med hjälp av fjärråtkomst eller liknande.

3 § Ett spelföretags spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsut- rustning och fysiska lotter ska kontrolleras, provas och certifieras av ett ackrediterat organ innan de får användas i spelverksamheten. Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om kontrollen, provning- en och certifieringen.

4 § När ett spelsystem, affärssystem, rutiner, dragningsutrustning eller fysiska lotter har kontrollerats, provats och certifierats kan Spel- myndigheten när som helst beordra spelföretaget att utföra ytter- ligare kontroll, provning och certifiering. Omkostnaderna för detta ska betalas av spelföretaget.

5 § Ett spelföretag ska, om inte Spelmyndigheten beslutar om annat, spara alla uppgifter om driften av spelsystemet i minst fem år.

17 kap. Behandling av personuppgifter

1 § Detta kapitel gäller vid Spelmyndighetens och spelföretags be- handling av personuppgifter enligt denna lag. Kapitlet gäller om be- handlingen är helt eller delvis automatiserad eller om personupp- gifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställ- ning enligt särskilda kriterier.

2 § Personuppgifter ska behandlas så att spelkunders och övriga re- gistrerades integritet respekteras.

100

SOU 2017:30

Författningsförslag

Förhållandet till dataskyddsförordningen och kompletterande nationell lag (2018:000)

3 § Detta kapitel kompletterar Europaparlamentets och rådets för- ordning (EU) 2016/679 om skydd för enskilda personer med av- seende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) när det gäller Spelmyndighetens och spel- företags behandling av personuppgifter.

Kompletteringslagen (2018:000) gäller vid sådan behandling av personuppgifter inom Spelmyndigheten och för spelföretag om inte annat följer av detta kapitel eller av föreskrifter som meddelats med stöd av detta kapitel eller annars av kompletteringslagen.

Personuppgiftsansvarig

4 § Spelmyndigheten är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som myndigheten utför enligt denna lag.

Ett spelföretag är personuppgiftsansvarig för den behandling av personuppgifter som spelföretaget utför enligt denna lag.

Ändamål

5 § Spelmyndigheten får i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att

1.handlägga ärenden,

2.hantera självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §,

3.registrera uppgifter som rör representanter, licensansvariga, kontaktpersoner och ombud,

4.registrera och hantera rapporter från spelföretagen om avvikan- de spelmönster och misstankar om matchfixning,

5.hantera frågor från allmänheten och lämna information i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde,

6.planera, följa upp och utvärdera verksamheten,

7.framställa statistik i fråga om verksamhet enligt 1 och 6,

8.skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och

9.lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgifterna

101

Författningsförslag

SOU 2017:30

har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myndighet.

Personuppgifter som behandlas enligt första stycket och som inte direkt pekar ut den registrerade får också behandlas för att ge tillgång till vägledande avgöranden.

6 § Ett spelföretag får i sin verksamhet behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att

1.kontrollera kundens identitet och ålder,

2.upprätta spelkonton och fullgöra spelföretagets skyldigheter gentemot kunden i fråga om spelkonton,

3.kontrollera att spelkunden följer de villkor och regler som gäller för varje spel,

4.granska spelet för att upptäcka fusk, bedrägeri och annan brottslig verksamhet,

5.kontrollera och rapportera avvikande spelmönster och miss- tankar om manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning till Spelmyndigheten,

6.granska och analysera uppgifter från upprättade spelarprofiler och varje spelkunds spelbeteende för att kunna vidta de skyldighet- er som föreligger avseende spelansvarsåtgärder,

7.stänga av en kund från spel samt hantera uppgifter från Spel- myndigheten avseende det nationella självavstängningsregistret,

8.skapa underlag för olika forskningsprojekt om spelproblem, och

9.lämna ut uppgifter till forskningsprojekt om spelproblem under förutsättning att såväl forskningen som behandlingen av uppgift- erna har godkänts enligt lagen (2003:460) om etikprövning av forsk- ning som avser människor och att forskningen bedrivs vid en myn- dighet.

Personuppgifter som får behandlas

7 § Spelmyndigheten får behandla endast sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 5 §.

Ett spelföretag får behandla endast sådana personuppgifter som behövs för de ändamål som anges i 6 §.

102

SOU 2017:30

Författningsförslag

Personuppgifter om lagöverträdelser enligt X kap. X § komplet- teringslagen (2018:000) får behandlas av ett spelföretag om det är nödvändigt för ett sådant ändamål.

Sökförbud

8 § Känsliga personuppgifter som avses i artikel 9.1 i Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för en- skilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direk- tiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) får inte användas som sökbegrepp. Detsamma gäller sådana personuppgifter som rör fällan- de domar i brottmål samt överträdelser som avses i artikel 10.

Utlämnande av uppgifter

9 § Om misstanke om brott framkommer efter närmare granskning och kontroll av ett spel får alla uppgifter som kan tyda på brott i samband med spelet lämnas till Polismyndigheten eller Åklagarmyn- digheten.

Information till den registrerade

10 § Besked om att personuppgifter behandlas enligt 9 § får inte lämnas ut till den registrerade.

Behörighetstilldelning

11 § Tillgången till personuppgifter ska begränsas till vad varje an- ställd behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter.

Bevarande av uppgifter

12 § När en personuppgift inte längre behövs för behandling enligt ändamålen i 5 och 6 §§ ska uppgiften tas bort om inget annat följer av denna lag, annan lag, förordning eller föreskrift.

103

Författningsförslag

SOU 2017:30

En uppgift eller ett fotografi i ett register över besökare vid ett landbaserat kasino med en licens enligt 4 kap. ska bevaras i fem år från det att uppgiften eller fotografiet registrerats och därefter genast gallras.

18 kap. Tillsyn m.m.

Tillsynsmyndigheter

1 § Spelmyndigheten ska utöva tillsyn över de som är eller kan antas vara omfattade av denna lag och de villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen. Spelmyndighetens tillsyn omfattar dock inte sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § där tillsyn utövas av den kommunala nämnd som kommunen bestämmer.

2 § Spelmyndigheten ska inom sitt verksamhetsområde också utöva tillsyn enligt lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen.

3 § Spelmyndigheten ska ha rutiner om och hur anställda och andra befattningshavare vid myndigheten får delta i spel som omfattas av denna lag.

Undersökningar och upplysningar

4 § För tillsynen får Spelmyndigheten förordna kontrollanter. En kontrollant och annan befattningshavare hos Spelmyndigheten i vars uppgifter det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel har rätt att:

1.få tillträde till fartyg, områden, anläggningar, byggnader, lokal- er och andra utrymmen där det bedrivs eller kan antas att spel be- drivs eller där utrustning för spel förvaras eller hanteras,

2.på begäran få de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen, och

3.få den hjälp som behövs för tillsynen av den som är föremål för åtgärden.

104

SOU 2017:30

Författningsförslag

En kontrollant får även ges förordnande att ta egendom i beslag enligt 20 kap. 12 §.

Polismyndigheten ska på begäran lämna den hjälp som behövs vid tillsynen.

5 § Spelmyndigheten ska i sin tillsynsverksamhet så långt det är möj- ligt samarbeta och utbyta information som har betydelse för till- synen med svenska och utländska behöriga myndigheter.

6 § Om ett spelföretag ingår i en koncern ska de övriga företagen i koncernen lämna Spelmyndigheten de upplysningar om sin verksam- het och därmed sammanhängande omständigheter som myndigheten behöver för sin tillsyn över spelföretaget.

7 § Spelmyndigheten har rätt att förordna en eller flera revisorer att genomföra en revision av spelföretaget. Minst en av de av Spelmyn- digheten förordnade revisorerna ska vara auktoriserad revisor. Spel- myndigheten får när som helst återkalla ett sådant förordnade och utse en ny revisor.

Revisorn har rätt till skäligt arvode från spelföretaget för sitt arbete. Storleken på arvodet bestäms av Spelmyndigheten.

Spelmyndigheten ska utfärda en instruktion för en revisor som förordnats av myndigheten. En revisor som förordnats av Spelmyn- digheten ska oavsett stämmans anvisningar följa den instruktion som myndigheten har utfärdat.

8 § En revisor eller en särskild granskare ska omedelbart rapportera till Spelmyndigheten om han eller hon vid fullgörandet av sitt upp- drag i ett spelföretag får kännedom om förhållanden som

1.kan utgöra en väsentlig överträdelse av någon författning som reglerar företagets verksamhet,

2.kan påverka företagets fortsatta drift negativt, eller

3.kan leda till att revisorn avstyrker att balansräkningen eller re- sultaträkningen fastställs eller till anmärkning enligt 9 kap. 33 eller 34 § aktiebolagslagen (2005:551), 8 kap. 13 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, eller 29 eller 30 § revisionslagen (1999:1079).

Revisorn och den särskilde granskaren har en motsvarande rap- porteringsskyldighet om han eller hon får kännedom om förhållan- den som avses i första stycket vid fullgörande av uppdrag i spel-

105

Författningsförslag

SOU 2017:30

företagets moderföretag eller dotterföretag eller i ett företag som har en likartad förbindelse med spelföretaget.

Kontrollköp

9 § I syfte att ge underlag för en dialog mellan Spelmyndigheten och ett spelföretag som tillhandahåller eller anordnar landbaserade spel om skyldigheten att förvissa sig om att mottagaren har uppnått den ålder som anges enligt 15 kap. 2 § får Spelmyndigheten genomföra kontrollköp. Vid ett sådant köp får Spelmyndigheten endast anlita en person som har uppnått den ålder som gäller för det aktuella spelet.

Ett kontrollköp får genomföras utan att spelföretaget eller dess ombud underrättas i förväg om kontrollköpet. Spelmyndigheten ska snarast efter ett genomfört kontrollköp underrätta spelföretaget om kontrollköpet.

10 § Vad som framkommit genom kontrollköp får inte utgöra grund för Spelmyndigheten att vidta administrativa åtgärder enligt 11 och 22 §§.

Särskilda ingripanden

11 § Om ett spelföretag åsidosätter sina skyldigheter enligt denna lag, de föreskrifter och villkor som meddelats med stöd av denna lag ska Spelmyndigheten ingripa.

Spelmyndigheten ska då förelägga spelföretaget att inom viss tid vidta åtgärder för att komma till rätta med situationen, ett förbud, en ändring av villkoren eller en anmärkning.

Om överträdelsen är allvarlig ska verksamhetens licens återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.

Spelmyndigheten får avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om verksamheten gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot verksamheten och dessa åtgärder bedöms tillräckliga.

12 § När en anmälan enligt 3 kap. 9 § kommer in ska Spelmyndig- heten kontrollera att de krav som uppställs i 3 kap. är uppfyllda. Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden.

106

SOU 2017:30

Författningsförslag

Om verksamheten drivs av en fysisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten återkalla spel- företagets licens.

Om verksamheten drivs av en juridisk person och om de krav som anges i 3 kap. inte är uppfyllda, får Spelmyndigheten förelägga den juridiska personen att göra rättelse. Om rättelse inte görs får Spelmyndigheten återkalla licensen.

Om det är en innehavare som avses i 3 kap. 8 § andra stycket som inte uppfyller kravet på lämplighet i 3 kap., får Spelmyndigheten förelägga innehavaren att avyttra så stor del av aktierna eller andelar- na att innehavet därefter inte är kvalificerat eller, om innehavaren är en juridisk person, att entlediga den i dess styrelse eller ledning dis- kvalificerade personen.

13 § Spelmyndigheten ska när en anmälan enligt 3 kap. 14 § ges in kontrollera om spelföretaget har en representant som uppfyller krav- en för godkännande enligt 3 kap. Sådana kontroller får också göras löpande under licenstiden.

Om en tidigare godkänd representant inte längre uppfyller kraven för godkännande ska godkännandet återkallas. Ett beslut om åter- kallelse av ett godkännande gäller omedelbart, om inte annat beslutas.

14 § Spelmyndigheten ska återkalla en licens om ett spelföretag

1.har fått licensen genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt,

2.inte inom ett år från det att licensen beviljades har börjat driva sådan spelverksamhet som licensen avser,

3.under en sammanhängande tid av sex månader inte har drivit sådan verksamhet som licensen avser,

4.har förklarat sig avstå från licensen, eller

5.har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om att bolaget ska tvångslikvideras.

I fall som avses i första stycket 1–3 får i stället varning meddelas, om det är tillräckligt.

15 § Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

107

Författningsförslag

SOU 2017:30

16 § Om det finns sannolika skäl för återkallelse i ett ärende enligt 11 § får Spelmyndigheten återkalla licensen fram till dess frågan om återkallelse har prövats slutligt. Detta gäller dock endast om det be- hövs för att trygga konsumentsäkerheten eller det annars är nöd- vändigt från allmän synpunkt.

Ett beslut enligt första stycket gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl får beslutets giltighet förlängas en gång med ytterligare högst sex månader.

Betalningsblockering och andra ingripanden

17 § När det gäller sådana betalningstransaktioner som anges i 20 kap. 5 §, får regeringen meddela föreskrifter om skyldighet för betaltjänst- leverantörer enligt lagen (2010:751) om betaltjänster att avvisa betal- ningsorders där betalkort används och där auktorisation sker genom användning av ett detaljhandelskodsystem.

Spelmyndigheten får beträffande sådana betalningstransaktioner som avses i första stycket begära att betaltjänstleverantörer enligt lagen om betaltjänster blockerar elektroniska betalningstransaktioner till och från bestämda kontonummer.

18 § Frågor om att blockera en sådan betalningsförmedling som an- ges i 17 § andra stycket prövas på begäran av Spelmyndigheten av den förvaltningsrätt inom vars domkrets myndigheten är belägen. Mål om sådana blockeringar ska prövas skyndsamt.

19 § En internetleverantör är skyldig att på uppmaning av Spelmyn- digheten upprätta ett varningsmeddelande för domänadresser som erbjuder spel utan licens i Sverige. Meddelandet ska informera be- sökaren om att spelanordnaren saknar licens i Sverige och inte står under svensk tillsyn.

20 § Spelmyndigheten får i övrigt meddela de förelägganden och för- bud som behövs för att spellagen eller föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas.

Är det osäkert om en verksamhet omfattas av lagen, får Spelmyn- digheten förelägga den som utövar verksamheten att lämna de upp-

108

SOU 2017:30

Författningsförslag

gifter om verksamheten som behövs för att bedöma om lagen är tillämplig.

Förelägganden och förbud

21 § Spelmyndigheten får bestämma att ett beslut om föreläggande, förbud, varning eller återkallelse enligt denna lag ska gälla omedelbart.

Beslut om föreläggande eller förbud får förenas med vite. Ett sådant beslut mot en kommun får dock inte förenas med vite.

Sanktionsavgift

22 § Om ett spelföretag som driver verksamhet enligt denna lag har fått anmärkning eller varning enligt 18 kap. 11 §, får Spelmyndig- heten besluta att företaget ska betala en sanktionsavgift.

Avgiften tillfaller staten.

23 § Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst 5 000 kronor och högst 50 miljoner kronor. Avgiften får inte överstiga tio procent av spel- företagets omsättning det närmast föregående räkenskapsåret.

Om överträdelsen har skett under spelföretagets första verksam- hetsår eller om uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfällig, får omsättningen uppskattas.

För ett spelföretag som även driver annan verksamhet än den till- ståndspliktiga enligt denna lag ska omsättningen enligt första stycket avse endast verksamheten i Sverige.

24 § När sanktionsavgiftens storlek beslutas, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått.

25 § Om ett vitesföreläggande eller vitesförbud har överträtts, får sanktionsavgift inte beslutas för den gärning som omfattas av före- läggandet eller förbudet.

109

Författningsförslag

SOU 2017:30

Förseningsavgift

26 § Om ett spelföretag inte i tid lämnar de upplysningar som det är skyldigt att lämna enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag får Spelmyndigheten besluta att spelföretaget ska betala en förseningsavgift på högst 100 000 kronor.

Avgiften tillfaller staten.

Verkställighet av sanktionsavgift och förseningsavgift

27 § Sanktionsavgiften eller förseningsavgiften ska betalas till Spel- myndigheten inom trettio dagar efter det att beslutet om att ta ut avgiften vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.

28 § Spelmyndighetens beslut om sanktionsavgift eller försenings- avgift får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser, om av- giften inte har betalats inom den tid som anges i 27 §.

Om sanktionsavgiften eller förseningsavgiften inte betalas i tid, ska Spelmyndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestäm- melser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

29 § En sanktionsavgift eller förseningsavgift faller bort i den ut- sträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att be- slutet att ta ut avgiften vann laga kraft.

Registreringslotterier m.m.

30 § För sådana lotterier som avses i 5 kap. 9 § ska kommunen för- ordna en kontrollant.

Kommunen ska fastställa arvodet till kontrollanten. Arvodet ska betalas av den som har registrerats för att anordna ett sådant lotteri.

Den som efter registrering anordnar lotterier enligt 5 kap. 9 § ska senast den 15 februari varje år till kontrollanten redovisa de lotterier som har anordnats under föregående kalenderår. Kontrollanten ska senast den 1 april varje år och vid utgången av varje tillståndsperiod lämna kommunen uppgift om insatsernas sammanlagda belopp i de lotterier som har anordnats under perioden.

110

SOU 2017:30

Författningsförslag

31 § Spelmyndigheten ska genom tillsynsvägledning löpande ge stöd till och följa hur kommunerna bedriver sin tillsyn enligt 1 §.

Spelmyndigheten får meddela föreskrifter om den tillsyn som ut- övas av kommunerna enligt 1 §.

19 kap. Samverkan i vissa spelfrågor

1 § Inom Spelmyndigheten finns ett råd för spelmarknadsfrågor. Rådet består av företrädare för Spelmyndigheten, Folkhälsomyn-

digheten, Finansinspektionen, Konsumentverket, Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.

Rådet ska sammanträda minst två gånger per år och utbyta erfa- renheter.

Spelmyndigheten får bestämma att andra myndigheter än de som framgår av andra stycket ska närvara vid rådets sammanträden.

2 § Spelmyndigheten ansvarar för en nationell plattform mot mani- pulation av sporthändelser med avseende på vadhållning.

I plattformen ska ingå företrädare för de myndigheter och orga- nisationer som regeringen bestämmer.

20 kap. Straffbestämmelser m.m.

Olovlig spelverksamhet, främjandebrott och olagligt anordnade av pyramidspel

1 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet i Sverige tillhanda- håller, i Sverige anordnar eller annars i Sverige möjliggör deltagande i spel för personer som är bosatta eller stadigvarande vistas här utan en licens när detta krävs enligt denna lag döms för olovlig spelverk- samhet till böter eller fängelse i högst två år.

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet främjar deltagan- de i sådant spel som avses i första stycket döms för främjandebrott till böter eller fängelse i högst två år.

2 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet anordnar sådant pyramidspel som anges i 1 kap. 7 § döms för olagligt anordnande av pyramidspel till böter eller fängelse i högst två år.

111

Författningsförslag

SOU 2017:30

3 § Om ett brott som anges i 1 och 2 §§ har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gär- ningen ingått i en brottslighet som utövats yrkesmässigt och systema- tiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art.

Olovlig ombudsverksamhet

4 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet utan medgivande av ett spelföretag säljer spel, tar emot insatser eller förmedlar vinster som omfattas av spelföretagets licens döms för olovlig ombudsverk- samhet till böter eller fängelse högst sex månader.

Olovlig betalningsförmedling

5 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet förmedlar betal- ningar för insatser eller vinster till eller ifrån en spelverksamhet utan licens enligt spellagen när detta krävs döms för olovlig betalnings- förmedling till böter eller fängelse högst sex månader.

Spelfuskbrott

6 § Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet manipulerar ut- gången av ett spel som omfattas av licenskrav enligt denna lag döms för spelfuskbrott till fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla den som förmår någon att manipulera utgången av ett sådant spel.

Med att manipulera utgången av ett spel enligt första stycket ska förstås en handling eller underlåtenhet som otillbörligen påverkar, eller kan komma att påverka utgången av spelet, oavsett om gärning- en medför vinning eller inte.

7 § Om ett brott som anges i 6 § har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärning- en ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större om- fattning eller annars varit av särskilt farlig art.

112

SOU 2017:30

Författningsförslag

Övrigt

8 § För försök eller förberedelse till olovlig spelverksamhet, grovt brott, spelfuskbrott och grovt spelfuskbrott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

9 § Den som har betalat en sanktionsavgift, överträtt ett vitesföre- läggande eller ett vitesförbud enligt denna lag får inte dömas till straff enligt 1–8 §§ för en gärning som omfattas av sanktionsavgiften, föreläggandet eller förbudet.

10 § Om flera har medverkat till brott som avses i detta kapitel gäller bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken.

11 § Om olovlig införsel av vara och försök till det finns bestäm- melser i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Beslag

12 § Om någon påträffas på bar gärning när han eller hon begår brott enligt denna lag, får beslag göras av spelutrustning eller andra före- mål som

1.skäligen kan antas ha betydelse för utredning av brottet, eller

2.kan antas bli föremål för förverkande enligt denna lag. Befogenhet enligt första stycket har den som förordnats till kon-

trollant enligt 18 kap. 4 § och sådana befattningshavare hos Spel- myndigheten i vars uppgift det ingår att övervaka efterlevnaden av bestämmelser om spel.

Om egendom har tagits i beslag enligt första stycket ska detta skyndsamt anmälas till Polismyndigheten eller åklagare. Den polis- man eller åklagare som tar emot en sådan anmälan om beslag ska vidta samma åtgärder som om han eller hon själv gjort beslaget.

Förverkande

13 § Insatser som tagits emot vid brott enligt denna lag ska förklaras förverkade. Även annat utbyte av sådant brott ska förklaras för- verkat. Detsamma gäller utrustning, handlingar och annan egendom

113

Författningsförslag

SOU 2017:30

som har varit föremål för ett sådant brott. Om en spelautomat för- verkas ska även dess innehåll förklaras förverkat. Förverkande får inte ske om det är uppenbart oskäligt.

Utrustning, handlingar och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns sär- skilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att använ- das som hjälpmedel vid sådana brott, om brottet har fullbordats.

Förverkande kan, utöver vad som framgår av 36 kap. 5 § brotts- balken, ske hos den som yrkesmässigt tillhandahållit egendomen. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

21 kap. Avgifter

1 § Avgifter får tas ut i ärenden om licens, registrering och tillsyn enligt denna lag.

I ärenden hos en kommunal nämnd ska avgiften betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer.

22 kap. Överklagande

1 § Spelmyndighetens beslut enligt 18 kap. 20 § andra stycket får inte överklagas, såvida inte föreläggandet har förenats med vite.

Andra beslut av Spelmyndigheten eller av kommunal nämnd en- ligt denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta gäller dock inte Spelmyndighetens beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

23 kap. Bemyndiganden

Föreskrifter om lagens tillämplighet

1 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som utgör elektroniska kommunika- tionsmedel enligt denna lag.

114

SOU 2017:30

Författningsförslag

Föreskrifter om licensgivningen

2 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om

1.vilka handlingar och uppgifter som ska ges in i samband med en ansökan om licens eller om ändring av en licens,

2.vilka som ska anses ingå i spelföretagets ledning enligt 3 kap. 8 §,

3.insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent,

4.att internationellt samarbete får ske också med organisationer eller företag i länder utanför EES samt om andra förutsättningar för internationellt samarbete, och

5.spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.

Föreskrifter om statligt spel

3 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilka spel eller kombinationer av spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 4 kap. 1 §.

Föreskrifter om onlinespel

4 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får med- dela föreskrifter om tillåtna spelformer och antalet spelformer som får tillhandahållas inom ramen för en licens enligt 6 kap. 1 §.

Föreskrifter om vadhållning

5 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får med- dela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfattas av en licens enligt 7 kap. 1 § och om förbud och andra åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vad- hållning.

115

Författningsförslag

SOU 2017:30

Föreskrifter om landbaserat kommersiellt spel

6 § Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får med- dela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 8 kap. 1 §.

Föreskrifter om spel på fartyg i internationell trafik

7 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får med undantag av vad som kan följa enligt en överenskommelse en- ligt 9 kap. 3 § meddela föreskrifter om vilka spel som får eller inte får omfattas av licens enligt 9 kap. 1 §.

Föreskrifter om licens för spelprogramvara m.m.

8 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande tillverkning av penning- och värdeautomater meddela föreskrifter om säkerhetskrav för tillverkning och krav för att för- hindra att utrustningen används för annat än det som licensen om- fattar.

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer får beträffande innehav av penning-, värde- och varuspelsautomater med- dela föreskrifter om krav för att förhindra att utrustningen används för annat än det som licensen omfattar.

Föreskrifter om ombud

9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vad som ska gälla för att tillhandahålla spel genom ombud och den ytterligare information som en anmälan enligt 12 kap. 3 § andra stycket ska innehålla.

Föreskrifter om registrering av spelare

10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om undantag från registrering enligt 13 kap. 1 § och om hur kontrollerna av en spelkunds identitet ska göras.

116

SOU 2017:30

Författningsförslag

Föreskrifter om spelkonton för onlinespel

11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om krav på spelföretagets hantering av betal- ningar och spelkonton.

Föreskrifter om spelansvar

12 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om

1.undantag från kravet på handlingsplan enligt 15 kap. 1 §,

2.självavstängningsregistret enligt 15 kap. 8 §,

3.vilken information som ska hållas tillgänglig för spelare enligt 15 kap. 16 §, och

4.vad utbildning enligt 15 kap. 20 § ska innehålla, vilka spelformer utbildningskraven ska gälla, när och hur ofta utbildning ska ske samt om undantag från vilka som ska utbildas.

Föreskrifter om behandling av personuppgifter

13 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om bevarande och gallring av personuppgifter.

Föreskrifter om tillsyn m.m.

14 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om

1.genomförandet av kontrollköp,

2.hur ofta kontroller av ett spelföretag, personer i ett spelföre- tags ägarkrets och ledning samt representanter ska göras,

3.vilka uppgifter ett spelföretag ska lämna till Spelmyndigheten för dess tillsynsverksamhet,

4.avvisningar och blockeringar av betalningar enligt 18 kap. 17 §,

och

5.formerna för varningsmeddelanden enligt 18 kap. 19 §.

117

Författningsförslag

SOU 2017:30

Föreskrifter om avgifter

15 § Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får, med undantag för den avgift som beslutas av en kommun, meddela föreskrifter om storleken på de avgifter som avses i 21 kap. 1 § första stycket och om betalning av sådana avgifter.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2.Genom lagen upphävs lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355).

3.De nya bestämmelserna får dock tillämpas före ikraftträdan- det på ansökningar om licens som lämnas in till Lotteriinspektionen efter den 1 juli 2018 och som avser tid efter den 1 januari 2019.

4.Licens får meddelas trots att de krav på certifiering av en ackrediterad testverksamhet som följer av 16 kap. spellagen inte är uppfyllda den 1 januari 2019 om sökanden för Spelmyndigheten kan visa att utrustningen uppfyller motsvarade krav, testförfarandet påbörjats och senast den 1 juli 2019 visar att kraven uppfylls.

5.I fråga om tillstånd som meddelats före ikraftträdandet gäller dock den upphävda lagen.

6.Har beslut meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmel- ser för överklagande och handläggningen av överklagandet tillämpas.

118

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.2Förslag till

lag (2018:000) om skatt på spel

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Spelskatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt 4–9 kap. spellagen (2018:000).

2 § Från spelskatt enligt denna lag undantas

1.spel enligt 5 kap. spellagen (2018:000), och

2.spel som avses i lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord.

Definitioner

3 § I denna lag avses med

1.insats: det som spelaren eller annan betalar för att delta i licens- pliktigt spel enligt spellagen (2018:000) och det annan än spelaren tillskjuter till sådant spel,

2.utbetalning: det värde som den skattskyldige eller dennes om- bud betalar till spelaren genom att tillgodoföra belopp på spelkontot eller på annat sätt. Värdet kan avse såväl kontanter som andra till- gångar.

Övriga begrepp i denna lag har samma betydelse som i spellagen.

Skattskyldighet

4 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag.

Skattskyldighetens inträde

5 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av denna lag.

119

Författningsförslag

SOU 2017:30

Underlaget för spelskatt

6 § Spelskatt ska betalas för behållningen för varje beskattnings- period som avser sådant spel som omfattas av denna lag.

7 § Behållningen för en beskattningsperiod beräknas som skillnaden mellan de sammanlagda insatserna som den skattskyldige mottagit och de sammanlagda utbetalningarna som den skattskyldige betalat ut under perioden.

Vid bestämmande av behållningen ska endast insatser och ut- betalningar som hänför sig till det svenska speldeltagandet beaktas.

8 § En beskattningsperiod utgörs av en kalendermånad.

Skattens storlek

9 § Spelskatt tas ut med 18 procent av behållningen för en beskatt- ningsperiod.

Förfarandet

10 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatte- förfarandelagen (2011:1244).

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2.Genom lagen upphävs

a)lagen (1991:1482) om lotteriskatt, och

b)lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.

3. De upphävda lagarna gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

120

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.3Förslag till

lag (2018:000) om skatt på vissa spelbord

Härmed föreskrivs följande.

Lagens tillämpningsområde

1 § Skatt ska betalas till staten för sådant licenspliktigt spel som av- ses i 8 kap. 2 § och 9 kap. 1 § 1 spellagen (2018:000) som anordnas av spelföretag som är licenshavare enligt spellagen.

De begrepp som används i denna lag har samma betydelse som i spellagen.

Skattskyldighet

2 § Skattskyldig är innehavare av licens som meddelats med stöd av spellagen (2018:000) och som anordnar spel som omfattas av denna lag.

Skattskyldighetens inträde

3 § Skattskyldigheten inträder då den skattskyldige tar emot insatser för sådant spel som omfattas av denna lag.

Underlaget för skatt och skattens storlek

4 § För varje kalendermånad som den skattskyldige anordnar spel enligt denna lag ska skatt betalas för licens som innebär rätt till spel på spelbord. Skatt tas ut med 5 000 kronor per spelbord enligt licen- sen.

Förfarandet

5 § Bestämmelser om förfarandet vid uttag av skatten finns i skatte- förfarandelagen (2011:1244).

121

Författningsförslag

SOU 2017:30

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

2.Genom lagen upphävs lagen (1972:820) om skatt på spel.

3.Den upphävda lagen gäller dock fortfarande för förhållanden som hänför sig till tiden före ikraftträdandet.

122

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.4Förslag till

lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken

dels att 16 kap. 14, 14 a och 18 §§ ska upphöra att gälla, dels att 16 kap. 17 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse			Föreslagen lydelse
		16 kap.
		17 §1
För förberedelse eller stämp-			För förberedelse eller stämp-
ling till eller underlåtenhet att			ling till eller underlåtenhet att
avslöja eller	förhindra	myteri	avslöja eller förhindra myteri
döms det till ansvar enligt 23 kap.			döms det till ansvar enligt 23 kap.
Detsamma gäller för försök eller			Detsamma gäller för försök till
förberedelse	till grovt dobbleri,		sådant barnpornografibrott som
försök till sådant barnpornografi-			avses i 10 a § första stycket och
brott som avses i 10 a §		första	försök eller förberedelse till grovt
stycket och försök eller förbere-			barnpornografibrott.
delse till grovt barnpornografi-
brott.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

1 Senaste lydelse 2016:508.

123

Författningsförslag

SOU 2017:30

1.5Förslag till

lag om ändring i bokföringslagen (1999:1078)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 1 § bokföringslagen (1999:1078) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

1 §2

Företag som tillhör någon eller några av följande kategorier ska för varje räkenskapsår avsluta bokföringen med en årsredovisning och offentliggöra den enligt 2 §:

1.aktiebolag,

2.ekonomiska föreningar,

3.handelsbolag i vilka en eller flera juridiska personer är delägare,

3a. grupperingar enligt Europaparlamentets och rådets förord-

ning (EG) nr 1082/2006 av den 5 juli 2006 om en europeisk grup- pering för territoriellt samarbete (EGTS),

3 b. konsortier enligt rådets förordning (EG) nr 723/2009 av den 25 juni 2009 om gemenskapens rättsliga ram för ett konsortium för europeisk forskningsinfrastruktur (Eric-konsortium),

4.företag som omfattas av lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag eller lagen (1995:1560) om års- redovisning i försäkringsföretag,

5.stiftelser som är bokföringsskyldiga enligt denna lag, dock inte stiftelser som får använda sina tillgångar uteslutande till förmån för medlemmar av en viss eller vissa släkter och som är bokföringsskyl- diga endast på grund av 2 kap. 3 § första stycket,

5 a. företag som har licens en- ligt spellagen (2018:000), dock inte sådana företag med licens enligt 5 kap. spellagen och vars balans- omslutning för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren inte uppgått till 5 miljoner kronor samt

2 Senaste lydelse 2014:1387.

124

SOU 2017:30 Författningsförslag

företag med licens enligt 11 kap.

6 § spellagen,

6. företag som uppfyller mer än ett av följande villkor:

a)medelantalet anställda i företaget har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50,

b)företagets redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 miljoner kronor,

c)företagets redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor,

7.företag som är moderföretag i en koncern vilken uppfyller mer än ett av följande villkor:

a)medelantalet anställda i koncernen har under vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 50,

b)koncernföretagens redovisade balansomslutning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 40 mil- joner kronor,

c)koncernföretagens redovisade nettoomsättning har för vart och ett av de två senaste räkenskapsåren uppgått till mer än 80 miljoner kronor.

Vid tillämpningen av första stycket 7 b och c ska fordringar och skulder mellan koncernföretag, liksom internvinster, elimineras. Det- samma gäller för intäkter och kostnader som hänför sig till trans- aktioner mellan koncernföretag, liksom förändring av internvinst.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

125

7 kap. 3 §3 Stiftelser som uppfyller ändamåls-, verksamhets- och fullföljds- kraven i 4–6 §§ samt ideella föreningar och registrerade trossamfund som förutom dessa krav även uppfyller öppenhetskravet i 10 § är, med undantag för kapitalvinster och kapitalförluster, skattskyldiga bara för inkomst av sådan näringsverksamhet som avses i 13 kap. 1 §. Föreningar och trossamfund som uppfyller kraven i 4–6 och 10 §§ är dock inte skattskyldiga för 1. sådan inkomst som kommer från en självständig näringsverk- samhet eller en särskild förvaltningsenhet som avser fastighet, om inkomsten till huvudsaklig del kommer från – verksamhet som är ett direkt a) verksamhet som är ett led i främjandet av sådana ända- direkt led i främjandet av sådana mål som avses i 4 § eller som har ändamål som avses i 4 § eller som annan naturlig anknytning till har annan naturlig anknytning sådana ändamål, till sådana ändamål, – verksamhet som avser för- b) verksamhet som avser för- säljning av skänkta varor och säljning av skänkta varor och som utnyttjas som finansie- som utnyttjas som finansie- ringskälla för ideellt arbete, eller ringskälla för ideellt arbete, c) verksamhet som bedrivs med stöd av 5 kap. spellagen (2018:000), eller – verksamhet som avser annat d) verksamhet som avser an- än försäljning av skänkta varor nat än försäljning av skänkta och som av hävd har utnyttjats varor eller som bedrivs med stöd som finansieringskälla för ideellt av 5 kap. spellagen och som av 3 Senaste lydelse 2013:1106. 126 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse 1.6 Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 3 §, 17 §, 8 kap. 3 § och 42 kap. 25 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska ha följande lydelse.

Författningsförslag

SOU 2017:30

SOU 2017:30 Författningsförslag

arbete, eller	hävd har utnyttjats som	finan-
	sieringskälla för ideellt	arbete,
	eller

2. inkomst från innehav av en fastighet som tillhör föreningen eller trossamfundet och som används i verksamheten på sådant sätt som anges i 3 kap. 4 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152).

Vid tillämpningen av andra stycket första punkten c) ska verk- samheten ses som en självständig näringsverksamhet.

17 §4

Följande juridiska personer är också skattskyldiga bara för in- komst på grund av innehav av fastigheter:

–Aktiebolaget Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bara bedriver spelverksamhet,

–Aktiebolaget Trav och Galopp,

–Jernkontoret, så länge kontorets vinstmedel används till all- mänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till delägarna,

–Nobelstiftelsen,

–Right Livelihood Award Stiftelsen,

–Stiftelsen Anna Lindhs Minnesfond,

–Stiftelsen Dag Hammarskjölds minnesfond,

–Stiftelsen Industrifonden,

–Stiftelsen Konung Carl XVI Gustafs 50-årsfond,

–Stiftelsen Norrlandsfonden,

–Stiftelsen Olof Palmes minnesfond för internationell förståelse och gemensam säkerhet,

–Stiftelsen Produktionstekniskt centrum i Borås för tekoindu- strin – PROTEKO,

–Stiftelsen Svenska bibelsällskapets bibelfond,

–Stiftelsen Svenska Filminstitutet,

–Stiftelsen Sveriges Nationaldag,

–Stiftelsen TCO:s internationella stipendiefond till statsminister Olof Palmes minne,

4 Senaste lydelse 2013:1106.

127

Vinst i spel är skattefri om – anordnaren har licens för spelet i Sverige enligt spellagen (2018:000), – spelet är anordnat i Sverige och spelet inte kräver licens enligt 1 kap. 5 § andra stycket spellagen, eller – spelet är anordnat i en stat inom Europeiska samarbetsom- rådet (EES) och inte kräver licens i Sverige Vinst vid vinstdragning på premieobligation är skattefri om vinstdragningen avser svensk pre- mieobligation eller om premie- obligationen ställts ut i en stat inom EES.

Författningsförslag

SOU 2017:30

–Stiftelsen UV-huset,

–Svenska kyrkans stiftelse för rikskyrklig verksamhet,

–Svenska skeppshypotekskassan,

–Svenska UNICEF-kommittén,

–Sveriges export- och investeringsråd, och

–Sveriges Standardiseringsförbund, så länge dess vinstmedel an- vänds till allmänt nyttiga ändamål och utdelning inte lämnas till med- lemmarna.

8 kap.

3 §5

Vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer är skattefria.

Vinster i utländska lotterier är skattefria om lotteriet

– anordnas i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES), eller

– utgör ett sådant lotteri som avses i 1 § andra stycket lagen (1991:1482) om lotteriskatt.

Vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer är skattefria om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES.

42 kap.

25 §6

Vinst i ett utländskt lotteri eller	Vinst i lotterier, kombinations-
vid vinstdragning på utländska	spel, vadhållning och pyramidspel
premieobligationer ska tas upp om	ska tas upp om vinsten överstiger
vinsten överstiger 100 kronor och	100 kronor och inte är skattefri

5Senaste lydelse 2008:1322.

6Senaste lydelse 2008:1322.

128

SOU 2017:30

Författningsförslag

inte är skattefri enligt 8 kap. 3 § andra eller tredje stycket.

Utgifter för att delta i svenska och utländska lotterier får inte dras av.

enligt 8 kap. 3 §. Vinsten beräk- nas som skillnaden mellan de sam- manlagda vinsterna och insatserna under året hos samma spelanord- nare.

Utgifter för att delta i lotte- rier, kombinationsspel, vadhållning och pyramidspel får inte dras av.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

129

Författningsförslag

SOU 2017:30

1.7Förslag till

lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

Härigenom föreskrivs att 1 § marknadsföringslagen (2008:486) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §7

Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och närings- livets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och

näringsidkare.
Bestämmelser om marknads-	Bestämmelser om marknads-
föring finns bl.a. i	föring finns bl.a. i
– lagen (1992:1672) om paket-	– lagen (1992:1672) om paket-
resor,	resor,
– tobakslagen (1993:581),	– tobakslagen (1993:581),

–lotterilagen (1994:100),

–sjölagen (1994:1009),

–lagen (1995:1571) om insättningsgaranti,

–lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet,

–lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas,

–lagen (1999:158) om investerarskydd,

–lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informations- samhällets tjänster,

–lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet,

–prisinformationslagen (2004:347),

–lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler,

–försäkringsavtalslagen (2005:405),

–lagen (2005:405) om försäkringsförmedling,

–lagen (2006:484) om franchisegivares informationsskyldighet,

–lagen (2010:510) om lufttransporter,

–radio- och tv-lagen (2010:696),

–alkohollagen (2010:1622),

7 Senaste lydelse 2015:955.

130

SOU 2017:30

Författningsförslag

–konsumentkreditlagen (2010:1846),

–lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt,

–lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersätt- ning och tillskottsnäring,

–lagen (2014: 1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar,

– lagen (2015:671) om alter-	– lagen (2015:671) om alter-
nativ tvistlösning i konsument-	nativ tvistlösning i konsument-
förhållanden, och	förhållanden,
– lagen (2015:953) om kollek-	– lagen (2015:953) om kollek-
tivtrafikresenärers rättigheter.	tivtrafikresenärers rättigheter, och
	– spellagen (2018:000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

131

Författningsförslag

SOU 2017:30

1.8Förslag till

lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs att det i fråga om offentlighets- och sekre- tesslagen (2009:400) ska införas en ny paragraf, 40 kap. 7 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

40 kap.

7 a §

Sekretess gäller i verksamhet som avser förande av eller uttag ur register för självavstängning som förs av Spelmyndigheten för upp- gift om enskilds personliga förhål- landen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst sjuttio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

132

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.9Förslag till

lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696)

Härigenom föreskrivs i fråga om radio- och tv-lagen (2010:696) dels att 6 kap. 2 § och 16 kap. 15 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas fyra nya paragrafer, 7 kap. 2 b §, 8 kap. 13 b § och 15 kap. 5 b och 9 b §§, samt närmast före 7 kap. 2 b §, 8 kap. 13 b § och 15 kap. 5 b och 9 b §§ nya rubriker av föl- jande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

2 §8

Leverantörer av medietjänster får på de villkor som anges i 3 och 4 §§ sända filmer, tv-serier, sportprogram och program med lätt underhållning där det förekommer produktplacering.

Första stycket gäller dock inte program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år och inte heller program där det förekom- mer produktplacering av

1.alkoholdrycker och tobaksvaror,

2.andra produkter som kommer från företag vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka eller sälja alkoholdrycker eller tobaksvaror,

3.receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordi- nation, eller

4.modersmjölkersättning.

3.receptbelagda läkemedel och sådan medicinsk behandling som bara är tillgänglig efter ordi- nation,

4.modersmjölkersättning,

eller

5.spelprodukter från ett före- tag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs.

8 Senaste lydelse 2013:1056.

133

Författningsförslag

SOU 2017:30

7 kap.

Begränsningar som gäller företag som anordnar och tillhandahåller spel

2 b §

Ett företag vars huvudsakliga verksamhet är att anordna och tillhandahålla spel och som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte sponsra ett program i en tv- sändning, sökbar text-tv eller beställ-tv.

8 kap.

Reklam för spel

13 b §

Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv.

15 kap.

Reklam för spel

5 b §

Reklam för spel från företag som inte har en licens enligt spellagen (2018:000) när detta krävs får inte förekomma i ljudradiosänd- ningar.

134

SOU 2017:30 Författningsförslag

Sponsring av företag som anordnar och tillhandahåller spel

9 b §

16 kap.

15 §9

Om en mot Sverige helt eller huvudsakligen riktad tv-sändning från ett programföretag etablerat i en annan EES-stat strider mot 6 kap. 2 § andra stycket 1 eller 2 när det gäller produktplacering av alkoholdrycker eller 7 kap. 2 § när det gäller att program inte får sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet är att tillverka alko- holdrycker, får en behörig myndighet i Sverige kontakta en behörig myndighet i den andra EES-staten för att uppmana programföre- taget att följa bestämmelsen.

Detsamma gäller om en tv-sändning som nämns i första stycket strider mot 8 kap. 7 eller 8 §, eller 7 kap. 3 § alkohollagen (2010:1622).

Första stycket gäller också om en tv-sändning som nämns där strider mot 6 kap. 2 § 5, 7 kap. 2 b § eller 8 kap. 13 b §. Vad som nu sagts ska också gälla 15 kap. 9 § spellagen (2018:000).

Om programföretaget inte följer uppmaningen i första stycket, får myndigheten vidta åtgärder mot programföretaget enligt 16 kap. 10 §, 17 kap. 5 och 6 §§ samt 29 och 48 §§ marknadsföringslagen (2008:486) om programföretaget i fråga har etablerat sig i landet i syfte att kringgå de strängare bestämmelser som skulle ha gällt om det var etablerat i det land vars myndighet ingriper. Myndigheten får inte vidta åtgärderna förrän den har underrättat Europeiska kom-

9 Senaste lydelse 2010:1635.

135

Författningsförslag

SOU 2017:30

missionen och den berörda medlemsstaten samt kommissionen har fastställt att åtgärderna är förenliga med unionsrätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

136

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.10Förslag till

lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 15 §, 7 kap. 1 § och 39 kap. 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 kap.

15 §10 Med punktskatt avses skatt enligt

1.lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

2.lagen (1972:820) om skatt

på spel,
3. lagen (1984:410) om skatt	2. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,	på bekämpningsmedel,
4. 2 § första stycket 5 lagen	3. 2 § första stycket 5 lagen
(1990:661) om avkastningsskatt	(1990:661) om avkastningsskatt
på pensionsmedel,	på pensionsmedel,
5. lagen (1990:1427) om sär-	4. lagen (1990:1427) om sär-
skild premieskatt för gruppliv-	skild premieskatt för gruppliv-
försäkring, m.m.,	försäkring, m.m.,
6. lagen (1991:1482) om lot-
teriskatt,
7. lagen (1991:1483) om skatt	5. lagen (1991:1483) om skatt
på vinstsparande m.m.,	på vinstsparande m.m.,
8. lagen (1994:1563) om to-	6. lagen (1994:1563) om to-
baksskatt,	baksskatt,
9. lagen (1994:1564) om alko-	7. lagen (1994:1564) om alko-
holskatt,	holskatt,
10. lagen (1994:1776) om skatt	8. lagen (1994:1776) om skatt
på energi,	på energi,
11. lagen (1995:1667) om skatt	9. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,	på naturgrus,
12. lagen (1999:673) om skatt	10. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,	på avfall,

10 Senaste lydelse 2016:1076.

137

Författningsförslag

SOU 2017:30

13. lagen (2000:466) om skatt på termisk effekt i kärnkrafts- reaktorer, och

14. lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m.

11. lagen (2000:466) om skatt på termisk effekt i kärnkrafts- reaktorer, och

12. lagen (2007:460) om skatt på trafikförsäkringspremie m.m.,

13.lagen (2018:000) om skatt på spel och

14.lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord.

7 kap.

1 §11

Skatteverket ska registrera

1.den som är skyldig att göra skatteavdrag,

2.den som är skyldig att betala arbetsgivaravgifter,

3.den som är skattskyldig enligt mervärdesskattelagen (1994:200), med undantag för den som är skattskyldig bara på grund av förvärv av sådana varor som anges i 2 a kap. 3 § första stycket 1 och 2 samma lag,

4.den som utan att omfattas av 19 kap. 1 § mervärdesskattelagen har rätt till återbetalning av ingående mervärdesskatt enligt 10 kap. 9, 11 och 11 b–13 §§ samma lag,

5.den som gör sådant unionsinternt förvärv som är undantaget från skatteplikt enligt 3 kap. 30 d § första stycket mervärdesskatte- lagen,

6.en utländsk beskattningsbar person som är etablerad i ett annat EU-land och har rätt till återbetalning enligt 10 kap. 1–3 §§ mer- värdesskattelagen utan att omfattas av 19 kap. 1 § samma lag och inte heller ska registreras enligt 3, 4 eller 5,

7.en beskattningsbar person som är etablerad i Sverige och om- sätter tjänster i ett annat EU-land som förvärvaren av tjänsten är skattskyldig för i det landet i enlighet med tillämpningen av artikel 196 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt,

8.den som är skyldig att jämka ingående mervärdesskatt enligt 8 a kap. eller 9 kap. 9–13 §§ mervärdesskattelagen,

9.den som är skattskyldig och redovisningsskyldig enligt lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam,

11 Senaste lydelse 2016:1075.

138

139

SOU 2017:30 Författningsförslag

10. den som är skattskyldig enligt
a. lagen (1972:820) om skatt
på spel,
b. lagen (1984:410) om skatt					a. lagen (1984:410) om skatt
på bekämpningsmedel,					på bekämpningsmedel,
c. lagen (1990:1427) om sär-					b. lagen (1990:1427) om sär-
skild premieskatt för gruppliv-					skild premieskatt för gruppliv-
försäkring, m.m.,					försäkring, m.m.,
d. lagen (1991:1482) om lot-
teriskatt,
e. 10 eller 13 § eller 16 § första					c. 10	eller	13 §	eller	16 §
stycket	eller	38 §	1 lagen		första stycket eller 38 § 1 lagen
(1994:1563) om tobaksskatt,					(1994:1563) om tobaksskatt,
f. 9 eller 12 § eller 15 § första					d. 9 eller 12 § eller 15 § första
stycket	lagen	(1994:1564)		om	stycket	lagen	(1994:1564)		om
alkoholskatt,					alkoholskatt,
g. 4 kap. 3		eller 6 §	eller	9 §	e. 4 kap. 3		eller	6 § eller 9 §
första stycket eller 12 § första					första stycket eller 12 § första
stycket 1 eller 11 kap. 5 § första					stycket 1 eller 11 kap. 5 § första
stycket 1, 2 eller 5 lagen					stycket 1, 2 eller 5 lagen
(1994:1776) om skatt på energi,					(1994:1776) om skatt på energi,
h. lagen (1995:1667) om skatt					f. lagen (1995:1667) om skatt
på naturgrus,					på naturgrus,
i. lagen (1999:673) om skatt					g. lagen (1999:673) om skatt
på avfall,					på avfall,
j. lagen (2000:466) om skatt					h. lagen (2000:466) om skatt
på termisk effekt i kärnkrafts-					på termisk effekt i kärnkrafts-
reaktorer, eller					reaktorer, eller
k. lagen (2007:460) om skatt					i. lagen (2007:460) om skatt
på trafikförsäkringspremie m.m.,					på trafikförsäkringspremie m.m.,
					j. lagen (2018:000) om				skatt

på spel och

k. lagen (2018:000) om skatt på vissa spelbord,

Författningsförslag

SOU 2017:30

11.den som är skyldig att använda kassaregister enligt 39 kap. 4–6 §§, och

12.den som enligt 39 kap. 11 b § är skyldig att tillhandahålla ut- rustning så att en elektronisk personalliggare kan föras på en bygg- arbetsplats.

Om den som ska registreras enligt första stycket har en före- trädare enligt 5 kap., ska dock företrädaren registreras i stället.

39 kap.

5 §12

Skyldigheten att använda kassaregister gäller inte för den som

1.bara i obetydlig omfattning säljer varor eller tjänster mot kon- tant betalning eller mot betalning med kontokort,

2.är befriad från skattskyldighet enligt inkomstskattelagen (1999:1229) för inkomst från sådan försäljning som avses i 4 §,

3.bedriver taxitrafik enligt taxitrafiklagen (2012:211),

4.säljer varor eller tjänster genom distansavtal eller hemförsälj- ningsavtal,

5.säljer varor eller tjänster med hjälp av en varuautomat eller annan liknande automat eller i en automatiserad affärslokal, eller

6. anordnar automatspel enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel eller enligt lotterilagen (1994:1000).

6. anordnar automatspel enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel eller enligt spellagen (2018: 000).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

12 Senaste lydelse 2014:18.

140

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.11Förslag till

lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460)

Härigenom föreskrivs att 10 § kameraövervakningslagen (2013:460) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 §13 Tillstånd till kameraövervakning krävs inte

1.vid övervakning som sker med en övervakningskamera som för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren,

2.vid övervakning som bedrivs av Trafikverket

a.i form av vägtrafikövervakning,

b.vid en betalstation som avses i bilagorna till lagen (2004:629) om trängselskatt och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om trängselskatt ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan skatt betalas, eller

c.vid en betalstation på allmän väg som används vid uttag av infrastrukturavgifter enligt lagen (2014:52) om infrastrukturavgifter på väg och som sker för att samla in endast uppgifter som behövs för att beslut om infrastrukturavgift ska kunna fattas och för att kontrollera att sådan avgift betalas,

3.vid sådan trafikövervakning i en vägtunnel som avses i lagen (2006:418) om säkerhet i vägtunnlar och som bedrivs av någon annan tunnelhållare än Trafikverket,

4.vid övervakning som en polismyndighet bedriver vid automa- tisk hastighetsövervakning,

5.vid övervakning som sker för att skydda en byggnad, en annan anläggning eller ett område som enligt 4 § 4, 5 § 1–4 eller 6 § första stycket skyddslagen (2010:305) har förklarats vara skyddsobjekt, om övervakningen endast omfattar skyddsobjektet eller ett område i dess omedelbara närhet,

13 Senaste lydelse 2014:634.

141

Författningsförslag SOU 2017:30

6. vid övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning, eller

vid övervakning i ett kasino				vid övervakning i ett kasino
som	avses	i	kasinolagen	som avses i spellagen (2018:000),
(1999:355),		om	övervakningen	om övervakningen har till syfte
har till syfte att förebygga, av-				att förebygga, avslöja eller ut-
slöja eller utreda brott eller lösa				reda brott eller lösa tvister om
tvister om spel mellan spelare				spel mellan spelare och den som
och den som anordnar spelet.				anordnar spelet.

Undantaget från tillståndsplikten i första stycket 5 gäller inte för sådana byggnader, andra anläggningar och områden som används för eller är avsedda för fredstida krishantering enligt 4 § 4 skydds- lagen.

Vid övervakning enligt första stycket 7 får inte avlyssning eller upptagning av ljud ske utan tillstånd.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019.

OBS! Denna lydelse är enligt 2014:634 – det finns dock en kom- mande lydelse, SFS 2016:1009, som träder i kraft den dag regeringen bestämmer.

142

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.12Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1999:1134) om belastningsregister att 11 och 20 §§ ska ha följande lydelser.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 §14

Uppgifter ur belastningsregistret om brott som lett till någon annan påföljd än penningböter ska lämnas ut om det begärs av

1.Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,

2.Högskolans avskiljandenämnd, i fråga om den som nämnden vid prövning enligt högskolelagen (1992:1434) överväger att avskilja från utbildningen,

3.Arbetsförmedlingen, för utredning i ärenden om kallelse till ny tjänstgöring av vapenfri tjänst, i fråga om den som ärendet gäller,

4.Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,

5.en statlig, kommunal eller landstingskommunal myndighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångs- vård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att an- ställa eller anlita som uppdragstagare,

6. Lotteriinspektionen, i fråga		6. Spelmyndigheten, i fråga om
om den som myndigheten		a. den som omfattas av myn-
a. vid prövning enligt lotteri-		dighetens prövning vid licensgiv-
lagen (1994:1000) överväger	att	ning enligt spellagen (2018:000),
ge tillstånd att anordna roulett-		eller
spel, tärningsspel och kortspel, eller
b. vid prövning enligt lagen		b. den som myndigheten vid
(1982:636) om anordnande	av	prövning enligt lagen (1982:636)
visst automatspel överväger	att	om anordnande av visst automat-
ge tillstånd,		spel överväger att ge tillstånd,

14 Senaste lydelse 2016:694.

143

Författningsförslag

SOU 2017:30

7.Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kom- mun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighets- prövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,

8.en socialnämnd, i ärenden om

a.utseende av kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,

b.vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, med- givande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap. 6–6 a och 8– 10 §§ socialtjänstlagen,

c.adoption enligt 6 kap. 12–16 §§ socialtjänstlagen,

d.åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1998:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

9.Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning

a.enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att certifikat eller tillstånd, eller

b.enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap. 2–4, 6, och 8 §§ järnvägslagen (2004:519) över- väger att ge tillstånd,

10.en kommunal myndighet, i ärenden om serveringstillstånd enligt alkohollagen (2010:1622), i fråga om den som ärendet gäller,

11.Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läke- medel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,

12.Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuld- saneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller,

13.Brottsoffermyndigheten, för utredning i ärenden enligt brotts- skadelagen (2014:322),

14.en överförmyndare eller överförmyndarnämnd, i ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om

a.den som överförmyndaren eller nämnden avser att utse eller avser att föreslå att rätten utser till förmyndare, god man eller för- valtare, eller

b.den som är förmyndare, god man eller förvaltare,

15.Inspektion för strategiska produkter i tillståndsärenden enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av den 14 mars 2012 om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll

144

SOU 2017:30

Författningsförslag

om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eld- vapen och ammunition, bifogat till Förenta nationernas konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införande av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammu- nition, i fråga om den som prövningen gäller, och

16. Rättsmedicinalverket, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare i den rättspsykiatriska undersökningsverksamheten.

Sådana uppgifter som avses i 3 § 3–5 lagen (1998:620) om be- lastningsregister får inte lämnas till en myndighet som har rätt att få uppgifter enligt denna paragraf. En socialnämnd har dock rätt till uppgift om åklagares beslut om åtalsunderlåtelse, straffvarning, kon- taktförbud och förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om euro- peisk skyddsorder.

20 §15

Transportstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter ur belast- ningsregistret i ärenden som rör körkortstillstånd, körkort, traktor- kort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxi- trafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik. Transportstyrelsen får vidare ha direktåtkomst till uppgifter ur belastningsregistret för det ändamål som anges i 16 d §.

Socialstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastnings- registret i ärenden enligt 16 c § första stycket 1. Inspektionen för vård och omsorg får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastnings- registret i ärenden enligt 16 c § första stycket 2.

En länsstyrelse får ha direktåtkomst till uppgifter ur belastnings- registret i ärenden om godkännande och tillsyn av personal vid bevakningsföretag, i ärenden enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, i ärenden om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523) samt i ärenden enligt lagen (2001:82 om svenskt medborgarskap.

15 Senaste lydelse 2016:737.

145

Författningsförslag

SOU 2017:30

Spelmyndigheten får ha direkt-

åtkomst till uppgifter ur belast- ningsregistret i ärenden som rör licensprövning enligt spellagen (2018:000).

Direktåtkomsten ska begränsas till att endast gälla sådana upp- gifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

146

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.13Förslag till

förordning om ändring i förordning (1999:1135) om misstankeregister

Härigenom föreskrivs i fråga om förordning (1999:1135) om miss- tankeregister att 4 och 7 §§ ska ha följande ska ha följande lydelser.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §16

Uppgift om misstanke om brott för vilket åtal har väckts, ska lämnas om det begärs av

1.Justitiekanslern, i fråga om den som ansöker om ersättning enligt lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder,

2.Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som

a.övervakare,

b.förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild person- utredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),

c.personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brott- mål, m.m.,

d.biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensiv- övervakning med elektronisk kontroll eller 33 § fängelseförord- ningen, eller

e.kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verk- ställighet av frivårdspåföljder,

3.Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om in- tensivövervakning med elektronisk kontroll eller lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m.,

4.en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om övervakning, i fråga om den som ärendet gäller,

5.Riksbanken, i fråga om den som banken avser att anställa som bevaknings- eller transportpersonal,

6.en sådan statlig, kommunal eller landstingskommunal myn- dighet som beslutar om anställning av personal inom psykiatrisk

16 Senaste lydelse 2016:1036.

147

Författningsförslag SOU 2017:30

sjukvård, vård av utvecklingsstörda, vård av barn och ungdom eller tvångsvård av missbrukare, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita som uppdragstagare,

7. Lotteriinspektionen, i fråga		7. Spelmyndigheten, i fråga om
om den som myndigheten		a. den som omfattas av myn-
a. vid prövning enligt lotteri-		dighetens prövning vid licensgiv-
lagen (1994:1000) överväger	att	ning enligt spellagen (2018:000),
ge tillstånd att få anordna roulett-		eller
spel, tärningsspel eller kortspel,
eller
b. vid prövning enligt lagen		b. den som myndigheten vid
(1982:636) om anordnande	av	prövning enligt lagen (1982:636)
visst automatspel överväger	att	om anordnande av visst auto-
ge tillstånd,		matspel överväger att ge tillstånd

8.Myndigheten för samhällsskydd och beredskap eller en kom- mun, i fråga om den som myndigheten eller kommunen enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor vid lämplighets- prövning överväger att ge tillstånd eller godkänna som föreståndare,

9.en socialnämnd, i ärenden om

a.utseende av kontaktperson eller kontaktfamilj enligt 3 kap. 6 b § socialtjänstlagen (2001:453) för en person som inte har fyllt 21 år,

b. vårdnad om barn, barns boende, umgänge med barn, med- givande att ta emot barn m.m. enligt 5 kap. 2 §, 6 kap. 6–6 a och 8– 10 §§ socialtjänstlagen,

c. adoption enligt 6 kap. 12–16 §§ socialtjänstlagen, och

d. åtgärder enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, 10. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid

lämplighetsprövning

a. enligt luftfartslagen (2010:500) och luftfartsförordningen (2010:770) överväger att ge certifikat eller tillstånd, eller

b. enligt 4 § lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 3 kap. 2–4, 6 och 8 §§ järnvägslagen (2004:519) över- väger att ge tillstånd,

11. Finansinspektionen, i fråga om den som myndigheten vid lämplighetsprövning av större ägare enligt försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen (2011:755) om elektroniska pengar, lagen (2004:46) om värdepappersfonder, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,

148

SOU 2017:30

Författningsförslag

lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder, lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter eller lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter överväger att ge tillstånd,

12.Fastighetsmäklarinspektionen, i fråga om den som myndig- heten vid lämplighetsprövning enligt fastighetsmäklarlagen (2011:666) överväger att registrera som fastighetsmäklare,

13.Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid pröv- ning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera,

14.Revisorsnämnden, i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning enligt revisorslagen (2001:883) överväger att aukto- risera eller godkänna,

15.Skatteverket, för prövning av upplagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen (1994:1563) om tobaksskatt, lagen (1994:1564) om alkoholskatt eller lagen (1994:1776) om skatt på energi, skattebefriande förbrukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi samt lagerhållare enligt lagen om tobaks- skatt eller lagen om skatt på energi,

16.Totalförsvarets rekryteringsmyndighet och Försvarsmakten,

ifråga om dels totalförsvarspliktiga som skrivs in eller är inskrivna för värnplikt enligt lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt, dels de som Försvarsmakten avser att anta eller som är antagna till militär utbildning inom myndigheten,

17.Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser,

18.Läkemedelsverket, i fråga om den som myndigheten överväger att ge tillstånd enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:366) om handel med läke- medel eller lagen (1992:860) om kontroll av narkotika,

19.Kronofogdemyndigheten, för utredning i ärenden enligt skuld- saneringslagen (2016:675) eller lagen (2016:676) om skuldsanering för företagare, i fråga om den som ärendet gäller, och

20.Riksgäldskontoret, i fråga om den som myndigheten över- väger att betala ut ersättning till enligt lagen (1999:158) om inve- sterarskydd.

149

Författningsförslag

SOU 2017:30

7 §17

Transportstyrelsen får ha direktåtkomst till uppgifter ur miss- tankeregistret i ärenden som rör körkortstillstånd, körkort, traktor- kort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxi- trafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral för taxitrafik.

En länsstyrelse får ha direktåtkomst till uppgifter ur misstanke- registret i ärenden om godkännande och tillsyn av personal vid be- vakningsföretag, i ärenden enligt förordningen (2011:155) om auk- torisation av delgivningsföretag och i ärenden om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523).

Spelmyndigheten får ha direkt-

åtkomst till uppgifter ur miss- tankeregistret i ärenden som rör licensprövning enligt spellagen (2018:000).

Direktåtkomsten ska begränsas till att endast gälla sådana upp- gifter som myndigheterna har rätt att få ut enligt denna förordning. Åtkomsten får endast omfatta uppgifter om misstanke om brott för vilket åtal har väckts och uppgifter om misstanke om brott i övrigt förekommer.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2018.

17 Senaste lydelse 2016:738.

150

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.14Förslag till

förordning (2018:000) med instruktion för Spelmyndigheten

Härigenom föreskrivs följande.

Uppgifter

1 § Spelmyndigheten är förvaltningsmyndighet för frågor om spel om pengar.

2 § Utöver det som följer av spellagen (2018:000) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel, ska myndigheten

1.svara för en enhetlig tillämpning av spellagen och lagen om anordnande av visst automatspel, och för en ändamålsenlig tillsyn och kontroll över att lagstiftningen följs, samt verka för en sund utveckling inom tillsynsområdet,

2.ansvara för licens-, tillstånds- och regelgivning som rör spel- lagen respektive lagen om anordnande av visst automatspel,

3.ansvara för prövning, regelgivning och tillsyn som hör till myn- dighetens ansvarsområde enligt lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, och vara representerad i samordningsorganet för tillsyn enligt förordningen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism,

4.främja allmän kännedom om spellagstiftningen, bidra till en internationell utveckling inom sitt ansvarsområde och följa och under- rätta regeringen om utvecklingen på spelmarknaden, nationellt och internationellt samt bistå regeringen med det underlag som behövs inom spelområdet, och

5.utöva tillsyn över den utlottningsverksamhet som bedrivs av Riksgäldskontoret inom ramen för svenska statens premieobliga- tionslån.

3 § Spelmyndigheten får ingå sådana internationella överenskommel- ser som krävs för att myndigheten ska kunna upprätthålla en en- hetlig tillämpning av spellagen (2018:000) och för att kunna utöva en ändamålsenlig tillsyn över att lagstiftningen följs. Detta gäller dock

151

Författningsförslag

SOU 2017:30

inte om överenskommelsen kräver riksdagens eller utrikesnämndens medverkan.

Ledning

4 § Myndigheten leds av en myndighetschef.

5 § Vid myndigheten ska finnas ett insynsråd som består av högst åtta ledamöter.

Anställningar och uppdrag

6 § Generaldirektören är myndighetschef.

Bisysslor m.m.

7 § Den som är anställd hos myndigheten får inte för egen eller någon annans räkning driva eller ha del i ett företag som driver verksam- het som är licens- eller anmälningspliktig hos myndigheten eller mot- svarande myndighet i ett annat land. Den anställde får inte heller vara anställd hos eller åta sig uppdrag för ett sådant företag.

Personalansvarsnämnd

8 § Vid myndigheten ska det finnas en personalansvarsnämnd.

Tillämpligheten av vissa förordningar

9 § Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101). Bestämmelserna i 6 § personalföreträdarförordningen ska tillämpas endast i fråga om administrativa ärenden.

Avgifter

10 § Myndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2 § 5 och besluta om avgifternas storlek.

152

SOU 2017:30

Författningsförslag

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2019.

2.Genom förordningen upphävs förordningen (2007:756) med instruktion för Lotteriinspektionen.

153

2Utredningens uppdrag och arbete

2.1Utredningens uppdrag

Utredningen har fått i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreg- lering, som ska syfta till att skapa en spelmarknad som präglas av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förut- sättningar för att få verka på marknaden. Regleringen ska bygga på ett licenssystem som innebär att alla som agerar på den svenska spel- marknaden ska göra det med behöriga tillstånd, och att aktörer utan tillstånd ska stängas ute. En utgångspunkt är vidare att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas.

Utredningen ska bl.a.

•överväga och lämna förslag till hur ett licenssystem för anord- nare av lotterier kan utformas för den svenska spelmarknaden och i samband med detta beakta kunskap om hur skadeverk- ningar av spel kan begränsas,

•överväga vilka lämplighetskrav som bör ställas för att få licens att anordna lotteri och lämna förslag till reglering, samt i samband med detta analysera om särskilda krav behövs för att hantera ägar- byten,

•bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spel- marknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reg- lering,

•lämna förslag till reglering av de krav som kan behövas för att uppnå en hög säkerhet i de lotterier som ska få tillhandahållas på den svenska marknaden, både avseende traditionella lotterier och sådana som tillhandahålls elektroniskt, och i samband med detta

155

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:30

överväga i vilken utsträckning som internationella standarder och intyg från tillståndsmyndigheter i andra EU-länder kan användas,

•bedöma om det finns behov av att reglera vinståterbetalnings- nivåerna för lotterier och i så fall lämna förslag till en reglering,

•bedöma vilka krav som ska ställas på spelanordnare för att spel ska ske ansvarsfullt och problemspelande ska motverkas, överväga om särskilda krav behöver ställas på onlinespel och analysera om förbudet mot spel på kredit behöver skärpas för att bl.a. mot- verka överskuldsättning till följd av spel,

•överväga om ytterligare krav på marknadsföring av spel och lotte- rier behöver uppställas,

•lämna förslag till ett heltäckande system för avgifter och beskatt- ning på en licensreglerad spelmarknad som är förenlig med unions- rätten, inklusive de regler om statligt stöd som följer av EUF- fördraget,

•lämna förslag till ett administrativt sanktionssystem med en tydlig gränsdragning mot de fall som är kriminaliserade så att dubbel- bestraffning inte uppstår,

•undersöka vilka åtgärder, utöver de som föreslagits av Främjande- förbudsutredningen (SOU 2015:34), som kan behöva vidtas för att effektivt stoppa olicensierade aktörer från att agera på den svenska spelmarknaden och lämna nödvändiga författningsförslag,

•ta ställning till och föreslå vilken eller vilka roller staten bör ha på en omreglerad spelmarknad,

•analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsätt- ningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier, och

•överväga hur arbetet i Lotteriinspektionen bör förändras vid in- förandet av ett licenssystem.

Utredningens direktiv finns i bilaga 1.

156

SOU 2017:30

Utredningens uppdrag och arbete

2.2Utredningens arbete

Utredningens arbete inleddes i november 2015. Utredaren har där- efter sammanträtt med utredningens experter vid åtta tillfällen. Vidare har utredaren sammanträtt med utredningens referensgrupp för organisationer/aktörer och referensgrupp från riksdagen. Sådana sammanträden har ägt rum med vardera referensgrupp vid fyra till- fällen.

Utöver dessa grupper har utredningen haft möten med Svensk Travsport, Svenska Galopp, Finansinspektionen, Svenska Bankför- eningen, internetleverantörer och en stor mängd andra intressenter.

Den expertgrupp som bistått utredningen har bestått av repre- sentanter från Regeringskansliet, Folkhälsomyndigheten, Konsument- verket och Skatteverket.

2.2.1Studiebesök och möten

Utredningen har besökt Danmarks, Nederländernas, Spaniens och Storbritanniens spelmyndigheter för att diskutera deras omregler- ingar av sina respektive spelmarknader.

Utredningen har också varit två gånger i Bryssel för att diskutera en kommande svensk spelreglering med representanter från EU- kommissionen.

Utredningen har vidare besökt en mängd spelbolag och leveran- törer, såväl i Sverige som utomlands.

2.2.2Särskilda uppdrag

Utredningen har uppdragit åt H2 Gambling Capital att göra en skattejämförelse med andra länder för ett licenssystem i Sverige. H2 Gambling Capital har gjort liknande beräkningar för bl.a. Nederländerna och EU-kommissionen.

Vidare har utredningen uppdragit åt Carnegie Investment Bank AB att göra en värdering av AB Svenska Spel (Svenska Spel) och en analys av hur utredningens förslag påverkar bolagets värde.

Mapsec AB har bistått utredningen i arbetet med konsekvens- analys och sammanfattning. Särskilda insatser har gjorts av Lakeville Economic Consulting gällande skatteberäkningar m.m.

157

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:30

2.3Bakgrund till uppdraget

En modernisering av regelverket är i allra högsta grad välbehövligt. Den gällande lotterilagen (1994:1000) är från 1994, men i väsentliga delar har den sitt ursprung i 1939 års lotteriförordning. Lagstift- ningen är i grunden anpassad till en ”fysisk” lotterimarknad, där det förutsätts att lotterier anordnas på plats och ställe eller i vart fall förmedlas genom ombud eller avser fysiska lottsedlar eller deltagar- bevis. Verkligheten ser i dag annorlunda ut. Den tekniska utveckling- en har medfört att förutsättningarna för att elektroniskt förmedla speltjänster utan hinder av nationsgränser är nära nog obegränsade, samtidigt som möjligheterna för en enskild nation att ingripa mot verksamhet som anordnats utomlands är små. Det gränsöverskri- dande spelet har inneburit att förutsättningarna att upprätthålla en nationell spelmarknad minskat väsentligt.

Utvecklingen av internet har medfört att spelandet allt oftare sker med hjälp av datorer, smarta telefoner och surfplattor, många gånger över nationsgränserna. Utländska spelbolag, som inte har tillstånd att anordna lotteri i Sverige, har i dag en marknadsandel på cirka 23 procent av den svenska spelmarknaden. Prognosen för 2017 visar att denna marknadsandel väntas växa med 1–2 procentenheter.

Vi lever i en tid där nya generationer vuxit upp med internet och onlinespel är en naturlig del i vardagen. Spelmöjligheter finns i dag på många olika ställen, inte minst i mobiltelefonen. Människor har vant sig vid denna ständigt pågående teknikutveckling och det är varken möjligt eller önskvärt att införa ingripande begränsningar på tillgängligheten till internet. Som exempel kan nämnas att mellan 2007 och 2015 har antalet människor inom EU i åldersspannet 16 till 74 år, som handlat varor online ökat från 30 procent till 53 procent (Report by Eurostat, the statistical office of the European Union). År 2015 var andelen av de som handlar online högst i Storbritannien där 81 procent av befolkningen mellan 16 och 74 år köpte varor online, Danmark 74 procent, Tyskland 73 procent, Nederländerna, Finland och Sverige alla 71 procent.

Till följd av att en allt större andel av spelandet sker hos utländska spelbolag minskar den statliga kontrollen över spelmarknaden. Detta är ett problem, inte minst då konsumentskyddet, med den nuvaran- de regleringen, inte kan garanteras vid spel hos dessa bolag.

158

SOU 2017:30

Utredningens uppdrag och arbete

Även andra länder inom EU har mött denna utveckling. Några länder har valt att behålla sina traditionella regleringar och infört nya styrmedel för att bättre kunna kontrollera sin spelmarknad. Andra länder, däribland Danmark, Italien och Frankrike, har helt eller delvis öppnat sina spelmarknader för konkurrens.

Förväntningarna på en förändring av lagstiftningen har, inte minst mot bakgrund av den stora förekomsten av illegalt spel på mark- naden och de förändringar som internationaliseringen av marknaden inneburit, ökat över tiden.

2.4Avgränsningar

I direktiven anges inga specifika avgränsningar för utredningens arbete. Tvärtom anges i direktiven att utredaren är oförhindrad att ta upp andra frågor än de som nämns i direktiven, om det behövs för att uppdraget ska fullgöras på ett tillfredsställande sätt. Upp- draget är mycket omfattande och omfattar hela området för spel och lotterier i Sverige. Spellicensutredningen bedömer dock att översyn- en avser spel om pengar och att lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) därför faller utanför uppdraget.

I promemorian Förebyggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48, s. 53) anges att en tänkbar modell för att finansiera insatser för att motverka spelberoende är att staten anger i villkor för speltillstånd att spelaktörer ska avsätta en viss summa för finan- siering av forskning och uppföljning inom spelområdet. Spellicens- utredningens direktiv anger dock inte att denna fråga ska ses över inom ramen för denna utredning.

Beträffande den del av utredningsuppdraget som rör marknads- föring anges att hänsyn ska tas till det skydd som viss marknads- föring har enligt tryckfrihetsförordningen (1949:105) och yttrande- frihetsgrundlagen (1991:1469). För det fall det bedöms nödvändigt med ändringar i dessa grundlagar har utredningen ansett sig förhind- rad att lägga sådana förslag inom ramen för en utredning av detta slag.

För avgränsningar på skatteområdet hänvisas till avsnitt 26.8.1.

159

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:30

2.5Särskild ansats för denna utredning

Den nya spellagen som föreslås i detta betänkande utgörs av en ramlag, vilket innebär att huvuddelen av den materiella regleringen införs på regerings- och myndighetsnivå. Detta innebär samtidigt att det kan vara svårt att överblicka hur det föreslagna regelverket kommer att fungera i praktiken om man endast är hänvisad till lag- texten. Med hänsyn till den tidsplan som aviserats av regeringen när det gäller genomförandet av ett licenssystem är det också nödvän- digt att tillstånds- och tillsynsmyndigheten får tillräcklig tid för att kunna vidta de förberedelser som är nödvändiga om förslagen i detta betänkande ska kunna bli verklighet.

Regeringen har därför den 21 april 2016 gett Lotteriinspektionen i uppdrag att bl.a. utarbeta förslag till föreskrifter och lämplig ut- formning av andra villkor och krav som föranleds av Spellicensutred- ningens förslag.

Mot denna bakgrund lämnas i betänkandets Del 2 förslag till de förordningar som är nödvändiga för att regelverket ska bli samman- hängande och kunna bedömas i sin helhet. Förslag till föreskrifter, villkor m.m. har inte tagits in i betänkandet.

2.6Betänkandets disposition och begrepp

2.6.1Disposition

I betänkandet ges ett förslag till en framtida spelreglering med ett delvis nytt system som ger en möjlighet för fler spelbolag att söka licens för att erbjuda spel till svenska kunder. Ett mål för utredning- en har varit att det endast bör vara en lag som behandlar spel om peng- ar varför kasinolagen (1999:355) föreslås upphävas då den reglering- en införts i förslaget till ny spellag.

Den nya spellagstiftningen utgörs som nämnts av en ramlag, vilket innebär att huvuddelen av den materiella regleringen införs på regerings- och myndighetsnivå. Den föreslagna regleringen innebär även att Lotteriinspektionen blir en ny licens- och tillsynsmyndighet

– Spelmyndigheten.

Förslaget medför att vissa spelformer – försäljning av fysiska lotter och s.k. prenumerationslotterier – även fortsättningsvis kommer att vara förbehållet staten och föreningslivet. Den största förändringen

160

SOU 2017:30

Utredningens uppdrag och arbete

i förhållande till nuvarande reglering är att förslaget innebär att i princip vem som helst som uppfyller kraven kan söka en licens för att anordna spel om pengar online.

För att möta direktivens krav och därmed kunna föreslå en fram- tida hållbar modell för regleringen av spel om pengar är betänkandet upplagt enligt följande.

Författningsförslagen återfinns i kapitel 1.

I kapitel 2–5 behandlas, förutom en inledning, gällande rätt, all- mänt om EU-rätt och en komparativ analys av omregleringar av andra marknader och av spelmarknaderna i ett antal länder.

I kapitel 6 återfinns de inledande övervägandena för utredning- ens ansats. Efterföljande kapitel 7 och 8 behandlar behovet av en långsiktigt hållbar svensk spelreglering och allmänna överväganden om en ny spellag. I kapitlen behandlas några avgörande principfrågor i den föreslagna regleringen. Lagens syften behandlas i kapitel 9.

De överväganden Spellicensutredningen gör i kapitel 7–9 resul- terar i huvudavsnitten i kapitel 10–26. I dessa kapitel ingår bl.a. över- väganden om spelformer och risk samt om vilka spelformer som bör konkurrensutsättas respektive inte bör det. Också andra angelägna förändringar berörs. Kapitlen innehåller också bestämmelser om t.ex. marknadsföring, spelansvar, åldersgränser, självavstängningsregister, tillsyn, sanktioner, samt skatter och avgifter.

Kapitel 27 behandlar statens fortsatta roll på spelmarknaden och en uppskattning av värdet på Svenska Spel före och efter en om- reglering.

I kapitel 28–30 finns förslag och överväganden beträffande Lotteriinspektionens framtida roll, rollfördelningen och former för samverkan mellan myndigheter. Vidare behandlas frågor om utvär- dering av omregleringen och vissa övriga frågor, t.ex. om behovet av särskilda informationsinsatser och statliga investeringar i spel- bolag som inte har licens i Sverige.

Avslutningsvis återfinns en konsekvensbeskrivning i kapitel 32. Författningskommentarer återfinns i kapitel 33.

161

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:30

2.6.2Begrepp

Utredningen har diskuterat om det, inte minst i utlandet, ofta an- vända begreppet onlinespel (ibland även kallat remote gambling) ska kläs i en svensk språkdräkt. Tänkbara begrepp skulle då kunna vara fjärrspel eller distansspel. Enligt utredningens mening skulle detta emellertid riskera att leda till viss begreppsförvirring. Utredningen har också svårt att se att ett svenskt ersättningsord i praktiken skulle komma till en mer allmän användning när begreppet onlinespel är så inarbetat.1 Utredningen har därför valt att genomgående använda detta begrepp.

Nedan förklaras vissa uttryck/begrepp som de används i detta betänkande.

Uttryck/begrepp	Definition
Bookmaker	En bookmaker är en organisation, eller en
	person, som erbjuder spel på sport och
	andra händelser till överenskomna odds.
Bruttospelintäktsmarginal	GGR som är en procentandel av
	insatserna.
Cashpoker	Cashpoker är ett mer traditionellt sätt att
	spela poker i förhållande till pokerspel i
	turneringsform (se nedan om turnerings-
	poker). I Cashpoker varierar spelarens
	insatser för varje spelad hand och spelet
	kan snabbt omsätta mycket stora belopp.
	Normalt sett faller Cashpoker under
	dobbleribestämmelserna i brottsbalken
	och inte under lotterilagens (1994:1000)
	bestämmelser.
E-handel	I utredningen används begreppet e-handel
	för köp av efterhandsdragna lotter över
	internet, mobiltelefoner och andra inter-
	aktiva enheter. Förhandsdragna lotterier
	som säljs över internet, mobiltelefoner

1 Jfr om begreppet hasardspelsyndrom i Per Binde & David Forsström, The Swedish transla- tion of DSM-5 ”Gambling Disorder”: Reflections on nosology and terminology, NORDIC STUDIES ON ALCOHOL AND DRUGS, Vol. 32, 2015, s. 219 ff.

162

SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete

	och andra interaktiva enheter faller under
	begreppet onlinespel.
EMV-lotteri	Lotterier som anordnas i samband med
	sändning i radio eller television eller på
	annat sätt förmedlas med hjälp av elektro-
	magnetiska vågor är att anse som egentliga
	lotterier.
Gross Gaming Revenue	Anordnare av spel kan få sin avkastning av
– GGR	spelet på i princip två olika sätt. För spel
	där anordnaren tar på sig en risk definieras
	bruttointäkten av spelet, GGR, som in-
	satser minus utbetalade vinster. För spel
	där anordnaren inte tar på sig någon risk,
	t.ex. poolspel eller spel som anordnas
	mellan spelarna såsom poker, definieras
	bruttointäkten av spelet som den intäkt
	som tillfaller anordnaren, t.ex. en provi-
	sion eller motsvarande avgift. Avseende
	pokerspel kallas denna provision ”rake”.
Kanalisering	För närvarande agerar ett flertal spel-
	bolag/lotterianorordnare på den svenska
	spelmarknaden utan att ha tillstånd till
	detta. Enligt nuvarande reglering kan
	dessa bolag inte erhålla tillstånd i Sverige.
	Att öka andelen av onlinemarknaden i
	Sverige som lyder under svensk lagstift-
	ning kallas kanalisering. År 2016 uppgick
	denna kanalisering till cirka 44 procent.
Kasinospel	Med kasinospel avses kort-, tärnings- och
	roulettspel. Detta är spelformer vars utfall
	delvis beror på skicklighet (kortspel) eller
	helt beror på slumpen (tärnings- och
	roulettspel). Dessa spel kallas ibland även
	hasardspel.
Landbaserat spel	Den försäljning av spel om pengar som
	sker i spelbutiker (spelombud) eller de
	lotterier eller spel som erbjuds i en fysisk
	lokal kallas för offline. Även den svenska
	synonymen landbaserat spel används.

163

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:30

Live betting	Vadhållning kan ske på många olika saker,
	t.ex. på utgången av en fotbollsmatch eller
	vilket parti som vinner nästa val. Spel eller
	vad på det som exempelvis sker under
	tiden en match pågår, t.ex. vilket lag får
	nästa hörna eller vem gör nästa mål kallas
	för live betting.
Nummerspel	Till skillnad från traditionella efterhands-
	dragna lotterier där man köpt en lottsedel
	med en angiven identitet, normalt sett en
	nummerserie, väljer man i vissa lotterier
	att köpa spelplaner med vissa angivna
	nummer eller att gissa t.ex. vilka 7 num-
	mer av 35 som kommer att dras senare.
	Dylika lotterier, med fasta eller rörliga
	vinstplaner, där utgången uteslutande
	beror på de nummer som slumpmässigt
	dras, kallas i utredningen för nummerspel.
	Exempel på sådana lotterier/spel är t.ex.
	Bingo, Keno och Lotto.
Offshore-bolag	På internet finns ett mycket stort antal
	webbsidor som erbjuder spel om pengar.
	En sökning på Google på ”Casino games”
	ger 5 970 000 träffar. Givetvis motsvarar
	inte alla dessa träffar spelbolag men antalet
	ger ändå en fingervisning om hur många
	webbsidor det är som erbjuder spel. De
	flesta av dessa spelbolag har sin hemvist
	och sitt tillstånd utanför EU.
Onlinespel	I utredningen används begreppet online-
	spel för spel om pengar som sker via inter-
	net, mobiltelefoner och andra interaktiva
	enheter. För att omfattas av begreppet
	krävs att spelaren interagerar med spelet
	med hjälp av internet, mobiltelefoner och
	andra interaktiva enheter. Avses enskilda
	spelformer används t.ex. begreppet online-
	vadhållning. Motsatsen till onlinespel åter-
	finns under begreppet offline.
Poolspel	Spel om pengar kan ur anordnarens syn-
	vinkel anordnas mer eller mindre riskfritt.
	Med begreppet poolspel avses att alla insat-

164

SOU 2017:30 Utredningens uppdrag och arbete

	ser i spelformen samlas i en pott. Anord-
	naren tar sedan sin del för att genomföra
	spelet och spelarna delar på resten. Anord-
	naren tar ingen ekonomisk risk genom att
	erbjuda spelen. De vanligaste spelformerna
	i Sverige som anordnas i form av poolspel
	är vadhållning på hästar och nummer-
	spelet Lotto.
Problemspelande	För cirka 98 procent av ett lands befolk-
	ning är spel om pengar ett nöje och en
	form av underhållning. För cirka 2 procent
	får spelandet skadliga konsekvenser, och
	nöjet kan ha övergått i ett missbruk. I
	denna utredning kallas kunders spelaktivi-
	teter som får skadliga konsekvenser eller
	som sker trots deras önskan att sluta, för
	problemspelande. Att förebygga problem-
	spelande är en viktig del av en ny spelreg-
	lering.
Rake	Term i bl.a. poker för den del av potten
	som tas av spelanordnaren som vinst.
Sannolikhetsspel	Spelformer där spelaren presenteras en
(Probability Games)	spelmatris med uppgifter som är förbe-
	stämda och där varje spelmatris kan falla
	ut med vinst kallas i denna utredning för
	sannolikhetsspel. Avgörande för om spel-
	matrisen ska falla ut med vinst eller inte är
	vilka spelfält på matrisen som spelaren
	avtäcker. I dessa spel är det spelaren som
	genom sitt eget handlande avgör om det
	blir vinst eller inte.
Sportspel	Att satsa pengar på resultatet av ett sport-
	evenemang (exkl. hästsport) eller en tävlan-
	des prestation. Det förs i dag diskussioner
	om vad som ska utgöra sport. Dessa
	diskussioner rör främst virtuella spel.
	Frågan är även aktuell avseende s.k. e-
	sport.
Traditionellt lotteri	Lotterier där spelaren erhåller en lottsedel
	eller liknande med uppgifter som är för-
	tryckta som avgör om lotten utfaller med
	vinst. Det kan i dessa fall röra sig om för-

165

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:30

	handsdragna lotterier såsom skraplotter
	eller lotterier som är efterhandsdragna.
Turneringspoker	Organiserad turneringspoker har funnits
	sedan 1970-talet och nådde höjden av sin
	popularitet under åren 2005–2012. Spel-
	formen är fortfarande populär, även om
	antalet spelare minskat de senaste fem
	åren. När poker spelas i turneringsform,
	dvs. turneringspoker, börjar alla spelare
	med samma antal marker, därefter spelar
	man tills en spelare har fått alla de andras
	marker. En av de populärare pokerformer-
	na för turneringspoker är Texas Hold’em.
Vadslagningsbörs	På den finansiella marknaden finns mark-
(spelbörs)	nadsplatser där man kan handla med
	finansiella instrument, dessa kallas ofta för
	en börs. Det finns liknande marknads-
	platser för vadhållning. I dessa fall rör det
	sig om en marknadsplats där medlem-
	marna, dvs. spelarna, själva kan agera bank
	för deras egna positioner, spelarna kan
	agera som bookmakers och själva erbjuda
	andra att spela mot deras odds. Arrangör-
	en av en sådan marknadsplats får normalt
	sett sina intäkter genom att ta en viss pro-
	vision av de vad som erbjuds.
Vinståterbetalningsprocent	Med vinståterbetalningsprocent (ibland
	kallad vinstandel) avses den procentandel
	av insatsernas värde som vinsterna sam-
	manlagt ska motsvara. I lotterilagen anges
	såväl lägsta som högsta vinståterbetalnings-
	procent, förutom för bingospel och spel
	på värdeautomater där endast den lägsta
	vinstandelen följer av lagen. Ibland före-
	kommer även uttrycket vinstandelstak,
	vilket avser den högsta gällande vinst-
	återbetalningsprocenten. En del aktörer
	talar hellre om vinstavdrag vilket alltså
	innebär den del av insatsernas värde som
	inte kan delas ut i vinst.

166

SOU 2017:30

Utredningens uppdrag och arbete

2.7Tidigare och pågående arbete med koppling till spelmarknaden

I detta avsnitt kommenteras helt kort andra pågående utredningar eller redan avslutade utredningar och arbeten med koppling till spel- marknaden som kan ha betydelse för utredningens arbete. Vissa arbet- en kommer inte att vara avslutade innan denna utredning lämnar sina slutliga förslag och detta medför av förklarliga skäl att de inte har kunnat beaktas fullt ut i utredningens arbete. Särskilt gäller detta nya regler kring åtgärder mot penningtvätt och finansiering av ter- rorism samt ny dataskyddsförordning.

Den tekniska utvecklingen och Sveriges EU-medlemskap har förändrat förutsättningarna för lotterimarknaden, både på nationell och internationell nivå. Lotterilagens räckvidd och utformning har därför varit föremål för flera utredningar.

2.7.1Lotteriutredningen

Lotteriutredningen överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en för- änderlig värld (SOU 2006:11) till regeringen i januari 2006. Utred- ningen bedömde att den befintliga regleringen inte var ändamåls- enlig för att upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet samt säkra de sociala skyddshänsynen och intäkterna från lotterier. Utred- ningen föreslog mot denna bakgrund att vissa lotterier skulle få an- ordnas med licens, under förutsättning att spelanordnaren uppfyllde lagstiftningens krav.

Betänkandet har remissbehandlats, men inte resulterat i någon ny lagstiftning.

2.7.2Spelutredningen

Spelutredningen, som överlämnade sitt betänkande En framtida spel- reglering (SOU 2008:124) till regeringen i december 2008, konsta- terade att den tekniska utvecklingen hade lett till omfattande inter- nationell konkurrens mellan aktörer som erbjuder spelande över internet, och att spelande på utländska webbsidor stod utanför offent- lig kontroll. Utredningens slutsats var att den svenska regleringens skyddssyften inte kunde upprätthållas och lämnade två alternativ

167

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:30

för en framtida reglering; att behålla och strama upp den gällande regleringen eller öppna upp vissa spelformer för nya aktörer.

Även Spelutredningens betänkande har remissbehandlats, men inte föranlett någon ny lagstiftning.

2.7.3Kasinoutvärderingen

Även kasinolagen, som reglerar kasinospel som anordnas i lokaler som huvudsakligen används för detta ändamål, har varit föremål för utvärdering. Utredningen Kasinoutvärderingen konstaterade i sitt betänkande Internationella kasinon i Sverige – En utvärdering (SOU 2006:64) bl.a. att eventuella förändringar av kasinoverksamheten för att denna bättre skulle motsvara villkor om socialt ansvar borde kunna ske inom ramen för gällande reglering och styrformer.

2.7.4Främjandeförbudsutredningen

Främjandeförbudsutredningen lämnade sitt betänkande Ett effek- tivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) till regeringen den 30 mars 2015. Utredningen har föreslagit att 38 § lotterilagen ändras så att det inte är tillåtet att i yrkesmässig eller annars i förvärvs- syfte främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Sanktionsbestämmelserna i 54 § andra stycket lotteri- lagen föreslås vidare få en ny utformning som innebär att de omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen, utan att någon skillnad görs mellan svenska och ut- ländska lotterier. Den nya lydelsen innebär vidare en viss utvidgning av det straffbara området för svenska lotterier som bedrivs utan till- stånd. Slutligen har utredningen föreslagit att Lotteriinspektionen ges rätt att besluta att ett föreläggande eller förbud vid vite som avser främjandeförbudet i 38 § ska kunna gälla omedelbart. Betänkandet har remissbehandlats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Denna utredning behandlar Främjandeförbudsutredningens förslag i kapitel 24.

168

SOU 2017:30

Utredningens uppdrag och arbete

2.7.5Utredningen om ett utbyggt och förstärkt regelverk om insyn i partiers och valkandidaters finansiering

En parlamentariskt sammansatt kommitté har analyserat frågor om insyn i partiers och valkandidaters finansiering (dir. 2014:90). Syftet med översynen är att åstadkomma ett sammanhållet och väl avvägt regelverk i fråga om insyn i partifinansiering. En av frågorna som har utretts är huruvida en skyldighet bör införas för partier som be- driver kommersiell lotteriverksamhet, där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om intäkterna används på detta sätt.

Utredningen lämnade sitt betänkande Ökad insyn i partiers finan- siering – ett utbyggt regelverk (SOU 2016:74) till regeringen i oktober 2016. Utredningen menar att eftersom lotterilagstiftningen för när- varande är föremål för översyn, finns det inte anledning att inom ramen för utredningens uppdrag utreda vidare om det bör införas en skyldighet för partier, som bedriver lotteriverksamhet där intäk- terna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet om att in- täkterna används på detta sätt.

Utredningen anser vidare att det inte finns tillräckliga skäl för att införa särskilda regler för att förhindra att lotteriverksamhet an- vänds för att kringgå bestämmelser om redovisning av anonyma bidrag eller förbudet för partier och valkandidater att ta emot så- dana bidrag. Utredningen har därför inte lagt fram några förslag till ändringar i lotterilagstiftningen.

Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds för när- varande i Regeringskansliet.

2.7.6Förebyggande och behandling om spelmissbruk

Socialdepartementet har skrivit en departementspromemoria Före- byggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48) med förslag som syftar till att förebygga och behandla spelmissbruk.

Promemorian har remissbehandlats och lagrådsremissen Sam- verkan om vård, stöd och behandling mot spelmissbruk överläm- nades till lagrådet den 8 december 2016.

169

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2017:30

2.7.7Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen

I propositionen Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen (prop. 2016/17:8) föreslogs att all marknadsföring ska vara utformad med särskild måttfullhet och att marknadsföring inte får riktas särskilt till barn och ungdomar under 18 år. Vidare föreslogs att det, för att åstadkomma en mer transparent handläggning av regeringens ären- den om tillstånd att anordna lotteri enligt 45 § lotterilagen, tydlig- görs att det endast är spelföretag som ägs av staten och spelföretag där staten har det rättsligt bestämmande inflytandet, och vars över- skott går till hästsporten, som kan beviljas tillstånd enligt denna lag. Dessutom föreslogs att ett generellt krav införs i lotterilagen om att den som anordnar lotteri ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas.

Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2017.

2.7.8Nya regler om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism

En särskild utredare har lämnat förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de åtaganden som följer av det på- gående arbetet inom EU med anledning av EU-kommissionens för- slag (KOM [2013] 45) till Europaparlamentets och rådets direktiv om förhindrande av att det finansiella systemet används för pen- ningtvätt och finansiering av terrorism (Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism–fjärde penningtvätts- direktivet–samordning–ny penningtvättslag, SOU 2016:8).

Den 23 februari 2017 överlämnade regeringen lagrådsremissen Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism till lagrådet.

170

3Den svenska spelmarknaden i sammandrag

3.1Försäljning av spel till allmänheten

3.1.1Syftet med dagens reglering

Det övergripande syftet med dagens spelpolitik är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel till- godoses under kontrollerade former. Detta innebär kortfattat föl- jande:

•Beakta sociala skyddsintressen: spel och lotterier ska bedrivas på ett tryggt sätt och i lämpliga miljöer.

•Beakta konsumentintressen: spelaren ska kunna lita på den infor- mation de får när de köper en lott eller spelar ett spel. Tillstånd ska endast ges till lotterier som har förutsättningar att ge ett skäligt överskott.

•Motverka brottslighet: på spelmarknaden genereras mycket pengar och möjligheten till bedrägerier är stort.

Vidare är överskottet från spelverksamheten förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. staten, hästsporten och förenings- livet. Ett syfte som blivit aktuellt på senare år i samband med den ökande konkurrensen från spelföretag utan tillstånd i Sverige som erbjuder spel till svenskar online, är kanalisering. Syftet är att kana- lisera spelandet från dessa aktörer till aktörer med tillstånd i Sverige och som står under svensk kontroll.

171

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

För att åstadkomma en sund balans har Sverige valt att reglera spelmarknaden enligt följande mönster:

•Risken för problemspelande motverkas genom att exempelvis nivåerna på vinståterbetalningen och antalet spelplatser hålls nere. För dem som ändå hamnar i spelberoende anslås särskilda medel för att komma till rätta med missbruket.

•Risken för bedrägerier och annan typ av kriminalitet bekämpas, dels genom rent polisiära insatser, dels ett regelverk som säger att spelverksamheten ska bedrivas av svenska aktörer som staten kan kontrollera.

•Att överskotten går till rätt ändamål garanteras genom att endast tillåta staten, hästsporten och föreningslivet som spelarrangör.

3.1.2Reglering av spel i dag

Spel- och lotterimarknaden är en reglerad marknad. Den gällande lotterilagen är från år 1994, men i väsentliga delar har den sitt ur- sprung i 1939 års lotteriförordning. Lagen reglerar i stort sett alla former av lotterier. Lotterilagen befäster den sedan länge gällande principen inom den svenska lotteriregleringen att lotterier endast får anordnas efter tillstånd och att alla tillstånd ska stå under statlig kontroll. Den befäster också principen att inkomsterna från lotterier ska gå till allmännyttiga ändamål. Endast i undantagsfall kan privata vinstintressen accepteras.

Till lotterier räknas inte bara det som i dagligt tal betecknas som lotterier utan alla slags spel där vinstmöjligheterna är beroende av slumpen, exempelvis tips, totospel, bingospel, automatspel, poker och roulettspel.

Den svenska spel- och lotterimarknaden är väsentligen förbe- hållen staten, hästsporten och föreningslivet. Denna uppdelning av marknaden har gamla anor. Vadhållning på hästar till förmån för häst- aveln har förekommit sedan åtminstone år 1923 och tips och pen- ninglotterier i uteslutande statlig regi sedan 1930-talet. Lotterier har sedan lång tid tillbaka utgjort en viktig finansieringskälla för för- eningslivet, vilket intagit en särställning på så sätt att lotterier tillåtits till förmån för vissa allmännyttiga ändamål men inte till förmån för privata vinstintressen. Redan 1939 års lotteriförordning slog fast

172

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

denna princip. Kommersiella inslag har dock förekommit i viss om- fattning på den svenska spel- och lotterimarknaden genom tiderna. I dag är de kommersiella intressena huvudsakligen inskränkta till s.k. restaurangkasinon.

Enligt lotterilagen är det som huvudregel ideella föreningar, vilka har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, som har rätt att anordna lotterier. Regeringen har dock en stor möjlighet att, med frångående av vissa bestämmelser i lotteri- lagen, ge tillstånd till lotterier i annan ordning. I 45 § lotterilagen stadgas att regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lot- teri i andra fall och annan ordning än som anges i 11–13 §§, 15– 24 §§ och 32–34 §§ lotterilagen. Regeringen har därmed rätt att ge tillstånd till andra än dem som anges i lotterilagen att anordna lotte- rier och dessutom med andra regler, exempelvis i fråga om vinster. Det är med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånden givits till de statsägda eller statskontrollerade bolagen AB Svenska Spel (Svenska Spel) och AB Trav och Galopp (ATG).

Särskilda bestämmelser om s.k. förströelsespel, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel, ges i lagen (1982:636) om an- ordnande av visst automatspel (automatspelslagen). Bestämmelser om kasinospel med internationella regler ges i kasinolagen (1999:355).

Bestämmelser om beskattning av vissa av de verksamheter som regleras i lotterilagen ges i lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt (lotteriskattelagen) och i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.

Att anordna lotteri utan tillstånd är olagligt. Även främjande av utom landet anordnat lotteri är förbjudet (38 § och 54 § andra styck- et lotterilagen). Straffbestämmelser finns även i brottsbalken (dobb- leri och grovt dobbleri, 16 kap. 14 och 14 a §§ brottsbalken).

Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen, Lotteri- inspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Regeringen ger till- stånd till ATG och Svenska Spel. Lotteriinspektionen ger tillstånd till bl.a. värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger tillstånd till lotterier och bingo som bedrivs i flera kommuner men inom ett län. Kommunerna ger tillstånd till lotte- rier i som bedrivs i respektive kommun.

Lotteriinspektionen har den centrala tillsynen över lotterilagen. Tillsynsmyndighet enligt lotterilagen är ofta densamma som till- ståndsmyndigheterna. Principen är att den myndighet som lämnat

173

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

tillstånd till ett lotteri även utövar tillsynen över detta. I de fall reger- ingen lämnat tillståndet utövar dock Lotteriinspektionen tillsynen.

3.1.3Aktörerna på den svenska spelmarknaden

AB Svenska Spel

Den största aktören på marknaden är det statligt ägda spelföretaget Svenska Spel. Bolaget bildades år 1996 genom en sammanslagning av AB Tipstjänst och Penninglotteriet AB. Enligt bolagsordningen är föremålet för bolagets verksamhet att efter tillstånd från reger- ingen anordna lotterier om pengar och vadhållning i samband med tävlingar samt bedriva därmed förenlig verksamhet. Svenska Spel an- ordnar såväl vadhållning på nummerspel som vanliga lotterier. Exem- pel på sådana produkter är lotteriet Triss och nummerspelen Lotto och Keno. Produkterna finns även tillgängliga online.

Ett flertal produkter som avser vadhållning på sportspel finns i Svenska Spels produktutbud. Oddset finns i flera olika former. Ett brett urval av idrottsevenemang förekommer, varav fotbollsmatcher

– särskilt svenska allsvenskan och superettan samt engelska och italienska ligorna men även andra serier – är mest frekvent före- kommande. I urvalet ingår även t.ex. ishockey, handboll, basketboll, speedway och bandy. Stryktipset och Måltipset är exempel på andra produkter. Samtliga dessa spelprodukter finns online.

Värdeautomatspel anordnas under produktnamnet Vegas. Enligt regeringens tillstånd får det finnas högst 7 000 värdeautomater i sam- band med hotell- eller restaurangverksamhet och högst 500 i sam- band med bingospel. Vid utgången av år 2016 fanns 5 180 automa- ter utställda i 1 698 restauranger och bingohallar.

Svenska Spel har därutöver regeringens tillstånd att driva kasino i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Dessa drivs av Svenska Spels helägda dotterbolag Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol) och regleras i kasinolagen.

Som nämnts ovan är flertalet av Svenska Spels produkter till- gängliga online. Det finns m.a.o. möjlighet till vadhållning och lott- köp online. Med att köpa lotter online menas här att spelaren på datorskärmen får upp en bild av en lott, t.ex. en Trisslott, vilken sedan ”skrapas” genom att de täckta fälten avmarkeras. Det är alltså inte frågan om köp i den meningen att fysiska lotter beställs hem av

174

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

köparen. Prenumeration av skraplotter finns, dvs. det antal fysiska skraplotter kunden önskar skickas hem till kunden månadsvis. En fysisk lott kan sällan jämställas med en lott som ses på en skärm. De fysiska spelprodukterna och motsvarande tjänster online uppvisar dock stora likheter när det gäller utseende och spelidé.

Utöver dessa produkter erbjuder Svenska Spel en produkt som endast finns tillgänglig online, nämligen Bingo.

Slutligen tillhandahåller Svenska Spel poker online.

AB Trav och Galopp

Den näst största spelanordnaren är ATG. ATG bildades år 1974 och ägs gemensamt av Svensk Travsport (ST) med 90 procent av akti- erna och av Svensk Galopp (SG) med 10 procent av aktierna. ATG är således inte till någon del ägd av staten. Däremot är spelföretaget statskontrollerat då staten tillsätter sex av de elva styrelseledamöter- na, varav en är styrelsens ordförande. Av övriga ledamöter utses fyra av ST och en av SG.

ATG anordnar vadhållning på hästtävlingar. Detta sker i form av banspel, dvs. spel som anordnas på trav- och galoppbanorna i anslut- ning till hästtävlingar, eller spel genom ombud eller online. Samtliga ATG:s tillstånd att anordna spel har meddelats av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen.

ATG:s produktutbud består av flera varianter av vadhållning. ATG har också internationellt samarbete med anordnare av vad- hållning i samband med hästtävlingar i andra länder.

Ett avtal mellan staten och ägarna till ATG reglerar riktlinjerna för verksamheten.

ATG har även tillstånd till lotteri i form av spel på virtuella hästar och nummerspelet Boost.

Folkrörelser

När man talar om folkrörelsers lotterier menas normalt lotterier av olika slag som ideella föreningar anordnar och där överskottet till- faller föreningen. Redan i lotterilagen pekas associationsformen ideell förening ut som en förutsättning – låt vara att vissa undantag kan komma i fråga. Föreningen ska enligt sina stadgar ha till huvudsak-

175

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

ligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet och bedriva sådan verksamhet. Det krävs också att föreningen för sin verksam- het behöver lotteriinkomster.

Det är alltså inte nödvändigt att en ideell förening, för att få an- ordna lotterier enligt lotterilagen, måste ingå i vad som definitions- mässigt är att anse som en folkrörelse, med vilket normalt förstås en gruppbildning med en anslutning som omfattar breda samhällsskikt, såsom t.ex. fackförenings- eller nykterhetsrörelsen. I stället är det ett allmännyttigt ändamål som kommer i förgrunden när det gäller att avgränsa denna sektor på lotterimarknaden. Med allmännyttigt ändamål får förstås ändamål som ”enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja” (prop. 1993/94:182 s. 59). Vad som är ett allmän- nyttigt ändamål kan således förändras över tiden.

Med rikslotterier menas lotterier som anordnas i mer än ett län. Det finns cirka 20 anordnare som har tillstånd att anordna riks- lotterier. Cirka 45 tillstånd till rikslotterier meddelades under 2016. Svenska Postkodlotteriet är det största rikslotteri som anordnas i Sverige.

Därutöver finns lokalt och regionalt flera hundra ideella förening- ar som har rätt att anordna lotterier inom den egna kommunen eller inom ett visst regionalt avgränsat område. Det förekommer också lokala lotterier som med stöd av 19 § lotterilagen bedrivs utan till- stånd eller registrering.

Även bingospelet i Sverige är förbehållet ideella föreningar, vilka dock i regel samverkar i s.k. bingoallianser som anordnar bingospel till förmån för de däri ingående föreningarna. I vissa fall har till- stånd till bingospel getts till privatägda aktiebolag där fördelningen av överskottet till ideella föreningar angivits i tillståndet. Det fanns år 2016 66 bingohallar i landet med tillstånd att anordna bingo till förmån för cirka 1 500 ideella föreningar med allmännyttigt ändamål.

Svenska PostkodFöreningen fick år 2004 tillstånd till att anordna rikslotteriet Svenska PostkodLotteriet. Föreningen har i dag 56 med- lemmar som delar på överskottet från lotteriet. Bland dessa 56 för- månstagare finns tre stiftelser som delar ut medel från lotteriöver- skottet till tidsbegränsade allmännyttiga projekt.

Folkspel är en ideell förening som bildades år 1989. Folkspels medlemmar utgörs av 72 riksorganisationer med allmännyttiga ända- mål. Den största produkten i Folkspels utbud är Bingolotto.

176

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

Socialdemokratiska Arbetarpartiet och Sveriges Socialdemokraters Ungdomsförbund anordnar gemensamt dels prenumerationslotteriet Kombilotteriet, dels olika skraplotter.

IOGT-NTO anordnar dels prenumerationslotteriet Miljonlotte- riet, dels olika skraplotter och lotterier online.

Merparten av folkrörelserna anlitar ett serviceföretag för att sköta den dagliga driften av lotterierna. Uppdragen regleras i avtal mellan parterna.

Kommersiella aktörer

Utrymmet för kommersiella anordnare av spel och lotterier på den reglerade svenska spelmarknaden är mycket begränsat. Det är i prin- cip endast de s.k. restaurangkasinona samt marknads- och tivoli- nöjen som är öppna för privata anordnare.

Till restaurangkasino räknas spelformerna roulett-, tärnings- och kortspel. Restaurangkasinon beskattas enligt lagen om skatt på spel med schablonbelopp baserat på antalet spelbord enligt tillståndet.

Aktörer utan tillstånd i Sverige som riktar spel mot svenska spelare online

Utöver spel på den reglerade marknaden sker spel på webbplatser som inte har tillstånd i Sverige. Dessa spelbolag, vilka inte har tillstånd att anordna lotteri i Sverige, har i dag en uppskattad marknadsandel på 23 procent av den svenska spelmarknaden.

Illegalt spel

Vid sidan av den reglerade svenska spelmarknaden och spelandet på webbplatser som inte har tillstånd i Sverige förekommer även illegalt spel i Sverige. Det är svårt att uppskatta hur stor den illegala mark- naden är. I nuläget utgörs det illegala spelandet i Sverige främst i form av automatspel och kortspel (poker).

177

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

3.1.4Försäljningskanaler

Försäljning av spel kan ske på flera olika sätt. Några av de vanligare försäljningskanalerna är ombud, online och i föreningsverksamhet.

År 2016 hade ATG 1 914 spelombud. Härutöver säljs vissa av ATG:s produkter i cirka 1 310 ICA-butiker. Det finns därutöver 37 trav- eller galoppbanor i Sverige där ATG:s spel erbjuds.

Svenska Spel hade 5 198 ombud 2016 varav 2 328 onlineombud. Övriga ombud säljer endast lotter. Cirka 1 900 ombud är ombud för såväl Svenska Spel som ATG. Svenska Spel erbjuder spel på värde- automater genom avtal med 1 634 restauranger och 64 bingohallar (2016).

Folkrörelsen säljer sina lotterier via lottförsäljningsombud (ATG:s ombud, Reitan och ICA), telemarketing, prenumeration, förenings- verksamhet och internet.

Svenska Spel och ATG erbjuder också vissa spel online. Det finns fyra kasinon i Sverige med internationella spelregler. Dessa är pla- cerade i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall. Därutöver finns cirka 65 bingohallar.

3.1.5Teknisk utveckling

Enligt World Economic Forum var tre miljarder människor internet- användare år 2015. Starkast utveckling har för närvarande internet- användandet på mobila plattformar. Få tekniska innovationer har genom historien fått ett sådant genomslag på så kort tid som internet.

Drygt 90 procent av svenskarna har i dag tillgång till internet i hemmet. När undersökningarna om svenskarna och internet påbörja- des år 2000 hade drygt hälften (51 procent) av alla hushåll internet hemma. I dag har 91 procent har tillgång till bredband hemma, vilket är en fördubbling sedan år 2005 då det var 43 procent som hade bred- band hemma. 92 procent av svenskarna har i dag en dator i hemmet. För drygt tjugo år sedan, år 1996, fanns det datorer i 27 procent av alla hem. I dag är det alltså fler som har tillgång till internet hemma än vad det är som har datorer i hemmet. Numera behövs det ingen dator för att ansluta sig till internet. Andelen hushåll med dator har dock mer än tredubblats på 20 år.

Nästan två tredjedelar (65 procent) av svenskarna har minst en surfplatta i hemmet. År 2010 var surfplattan årets julklapp och i

178

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

början av 2011, när de första mätningarna om surfplattor gjordes, var det bara 5 procent av hushållen som hade en surfplatta.

Redan år 2010 hade mer än 94 procent i alla åldrar upp till 55 år tillgång till internet hemma. För de över 55 år har tillgången till inter- net hemma ökat stadigt med några procentenheter varje år. Bland de som är 66–75 år var det nästan två tredjedelar (64 procent) som hade internet i hemmet år 2010. Sex år senare, 2016, hade 93 pro- cent i denna åldersgrupp tillgång till internet i hemmet. Bland dem som är 76 år eller äldre, är det nu mer än hälften (56 procent) som säger att de har tillgång till internet i hemmet. År 2010 var det bara drygt var fjärde (27 procent) i åldersgruppen som hade tillgång till internet i hemmet.

I åldrarna upp till 55 år använder så gott som alla (mer än 99 pro- cent) internet och de flesta gör det hemma (mer än 97 procent). Där- efter sjunker andelen internetanvändare med stigande ålder. Totalt 88 procent av de mellan 66–75 år använder internet och 86 procent gör det hemma. Men som tidigare nämnts är det 93 procent som har tillgång till internet hemma, vilket alltså innebär att 7 procent av dem inte använder internet hemma trots att de har tillgång till det. Bland de över 76 år är det nästan hälften, 48 procent, som använder internet och 46 procent som gör det hemma. I denna åldersgrupp är det 10 procent som inte använder internet trots att de har till- gång till det hemma.

Nästan 8 av 10 (78 procent) av befolkningen använder internet i mobilen. I åldrarna upp till 45 år är det mer än 95 procent som an- vänder internet i mobilen, men sedan sjunker användningen kraftigt med stigande ålder. Två av tre (67 procent) i åldern 56–65 år an- vänder internet i mobilen, knappt häften (49 procent) av de i åldern 65–76 och endast var sjätte (16 procent) av de över 76 år använder internet i mobilen.1

Den europeiska e-handeln fortsätter att växa och konsumenter- na blir alltmer mogna i sitt köpbeteende. Detta visar sig genom att fler och fler européer e-handlar regelbundet och till ett högre genom- snittligt värde än tidigare.

Allt visar på att den europeiska e-handeln kommer att fortsätta öka. De mest mogna marknaderna i undersökningen är framför allt

1 Davidsson, Pamela och Findahl, Olle, Svenskar och internet 2016 Undersökning om svensk- arnas internetvanor, Internetstiftelsen i Sverige.

179

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

länder i Norden (Sverige, Danmark, Norge och Finland), Storbritannien och Tyskland. Där är internetpenetrationen och andelen konsumenter som e-handlat högst. Men även i länder där internetpenetrationen är låg är det förhållandevis många som någon gång har e-handlat. Eftersom användandet av internet på dessa mark- nader kan förväntas öka, och därmed även e-handeln, antas fortsatt mycket starka tillväxtmöjligheter. Detta gäller framför allt mark- nader som exempelvis Italien, Spanien och Polen.2

Den svenska spelmarknaden förändras i snabb takt. Det är i dag onlinespelen som växer medan den landbaserade marknaden krymper. Detta samtidigt som vi befinner oss i en situation där utlandsbase- rade spelbolag står för cirka 55 procent av den svenska onlinemark- naden. Som helhet växer dock den svenska reglerade marknaden långsamt.

I Sverige utgör onlinemarknadens andel 27 procent av den totala spelmarknaden. Det innebär en fjärde plats i EU efter Danmark, Finland och Irland. Den genomsnittliga andelen i EU ligger på 14 procent. Mätt i euro är den svenska onlinemarknaden den sjätte största i EU efter Storbritannien, Frankrike, Tyskland, Italien och Finland.

2 PostNords studie, E-handel i Europa 2015.

180

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

3.2Spelmarknaden i siffror

Figur 3.1 Marknadsandelar per spelform på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, före utbetalda vinster

Källa: Lotteriinspektionen

I figuren ovan redovisas fördelningen av bruttoomsättning mellan olika spelformer på den reglerade svenska spelmarknaden. Spelföre- tagens omsättning är sammansatt i kategorier där det är fler än en aktör som erbjuder spelformen på den reglerade marknaden. Detta gäller för kategorierna lotterier, nummerspel och kasinospel. Produk- terna lotterier och nummerspel säljs av Svenska Spel, ideella förening- ar med tillstånd till rikslotterier samt lokala och regionala ideella föreningar. Med kasinospel avses här den totala försäljningen från Casino Cosmopol och restaurangkasinoanordnare.

Med bruttoomsättning menas den ackumulerade summan pengar spelarna satsat på spel, dvs. den totala insatsen. Bruttoomsättning är med andra ord summan av nettoomsättning och utbetalda vinster. På grund av skillnader i variabler som återbetalningsprocent och spel- frekvens blir insatsen naturligt högre inom vissa spelformer. Detta gör att produkter med en låg återbetalningsprocent och låg spel- frekvens får en relativt låg marknadsandel vid studerande av mark- naden ur ett bruttoomsättningsperspektiv. Lotterier och nummerspel är det tydligaste exemplet på detta eftersom spelformens marknads-

181

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

andel är 16 procentenheter lägre, sett i ett bruttoomsättningsper- spektiv.

Den totala bruttoomsättningen under år 2015 uppgick till 45,6 mil- jarder kronor på den reglerade marknaden. De största spelformerna är lotterier, nummerspel, vadhållning på hästar och kasinospel.

Figur 3.2 Marknadsandelar per spelform på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, efter utbetalda vinster

Källa: Lotteriinspektionen

I figuren ovan redovisas fördelningen av nettoomsättning mellan olika spelformer på den reglerade svenska spelmarknaden. Netto- omsättning visar hur mycket pengar som är kvar efter utbetalda vinster. Eftersom nettoomsättning visar hur mycket spelarna i slut- ändan spenderat på spel blir inte längre återbetalningsprocent och spelfrekvens faktorer som man behöver ta hänsyn till vid jämförelse mellan exempelvis olika spelformer. Därför är nettoomsättning ett mer produktneutralt mått än bruttoomsättning.

Den totala nettoomsättningen under år 2015 uppgick till 16,7 mil- jarder kronor på den reglerade marknaden. De största spelformerna är lotterier och nummerspel, vadhållning på hästar samt vadhållning på sport.

182

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

Figur 3.3 Marknadsandelar på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, före utbetalda vinster

Källa: Lotteriinspektionen

I figuren ovan redovisas fördelningen av bruttoomsättning för spel- anordnarna på den reglerade svenska spelmarknaden. De fem största spelanordnarna är Svenska Spel, ATG, Casino Cosmopol, Svenska Postkodföreningen och Folkspel. Dessa fem står för 94 procent av marknaden. De har varit marknadsdominerande under en längre tid på den reglerade svenska spelmarknaden.

183

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

Figur 3.4 Marknadsandelar på den reglerade svenska spelmarknaden år 2015, efter utbetalda vinster

Källa: Lotteriinspektionen

I figuren ovan redovisas fördelningen av nettoomsättning för spel- anordnare på den reglerade svenska spelmarknaden. De fem största spelanordnarna är Svenska Spel, ATG, Casino Cosmopol, Svenska Postkodföreningen och Folkspel. Dessa fem står för 93 procent av marknaden. De har således varit marknadsdominerande under en längre tid även vid studerande av marknaden ur ett nettoomsätt- ningsperspektiv.

184

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

Figur 3.5 Spelandets andel av disponibel inkomst åren 2003–2015

Källa: Lotteriinspektionen

Genom att studera sambandet mellan spelmarknadens omsättning och den disponibla inkomsten får man en uppfattning om svenska spelares konsumtionsbeteende. Ovan redovisas fyra jämförelser mellan disponibel inkomst och spel om pengar. Den första grafen visar sambandet mellan disponibel inkomst och bruttoomsättning- en på den reglerade spelmarknaden. Mellan åren 2003–2015 har detta samband minskat med i genomsnitt 2,4 procent per år. Detta inne- bär att varje år går en mindre andel av den disponibla inkomsten till spel om pengar på den reglerade svenska spelmarknaden. Liknande samband går att finna på den reglerade marknadens nettoomsättning och disponibel inkomst, som i genomsnitt minskar med 2,35 pro- cent per år.

Den andra grafen visar sambandet mellan disponibel inkomst och den totala nettoomsättningen på den svenska spelmarknaden. Sam- bandet mellan dessa är relativt konstant, men med något sjunkande utveckling under perioden 2003–2015 (i genomsnitt 0,7 procent per år). Anledningen till den något sjunkande andelen beror på den reg- lerade marknadens negativa utveckling. Innebörden av detta är att

185

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

den disponibla inkomst som används till reglerat spel tycks minska över tid samtidigt som en högre andel av den disponibla inkomsten går till aktörer utan svenskt tillstånd.

Figur 3.6 Aktörers utan svenskt tillstånd andel av den totala spelmarknaden åren 2003–2015

Källa: Lotteriinspektionen

Nettoomsättningen för spelbolag utan svenskt tillstånd uppskattas till 4,4 miljarder kronor under år 2015. Dessa spelbolag stod för 21 procent av den totala svenska spelmarknaden under år 2015. År 2003 beräknades deras nettoomsättning till cirka 470 miljoner kro- nor, vilket motsvarar en marknadsandel på 3 procent. Dessa spelföre- tag har därmed ökat sin marknadsandel med i genomsnitt 1,5 pro- centenheter per år. Med andra ord innebär detta att 1,5 procent- enheter per år av den svenska spelmarknaden står utanför svensk tillsyn.

186

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

Figur 3.7	Marknadsandelar för onlinespel i Sverige åren 2008–2015
Källa: Lotteriinspektionen

Den ackumulerade nettoomsättningen från onlinespel år 2015 upp- skattas till åtta miljarder kronor, vilket är en ökning med åtta pro- cent jämfört med året innan. Under perioden 2008–2015 ökade netto- omsättningen från onlinespel med i genomsnitt åtta procent per år. Aktörer med svenskt tillstånd omsatte cirka 3,6 miljarder kronor via onlinespel under år 2015. Under tidsperioden 2008–2015 hade aktörer med svenskt tillstånd en genomsnittlig tillväxt på 7,6 pro- cent per år. Aktörer utan svenskt tillstånd beräknas ha haft en om- sättning på 4,4 miljarder kronor under år 2015. Mellan åren 2008– 2015 hade dessa aktörer en genomsnittlig tillväxt på cirka 8 procent per år. Aktörer utan svenskt tillstånd bedöms ha haft en något högre tillväxttakt än aktörer med svenskt tillstånd. Däremot är skillnaden relativt liten mellan dessa två kategorier. En relativt stor del av tillväxten från aktörer med svenskt tillstånd kan förklaras med att befintliga kunder går från landbaserat spel till onlinespel.

187

Den svenska spelmarknaden i sammandrag SOU 2017:30

Tabell 3.1	Omsättning på spel före utbetalda vinster åren 2011–2015,
	miljoner kronor

		2011	2012	2013	2014	2015
Spelbolagen
ATG		13 111	12 420	12 155	12 231	12 535
Svenska Spel1)		21 080	21 657	21 559	19 820	19 789
Casino Cosmopol2)		5 950	5 871	5 777	5 738	5 829
Summa		40 141	39 948	39 491	37 789	38 153

Folkrörelsernas spel
och lotterier
Bingo		1 079	1 166	1 133	972	967
Rikslotterier		5 305	5 328	5 683	5 611	5 958
Lokala & Regionala		72	66	67	58	53
lotterier

Summa		6 456	6 560	6 882	6 642	6 978

Privata aktörer
Aktörer utan svenskt		2 998	3 241	3 593	4 123	4 380
tillstånd (efter
utbetalda vinster)3)
Restaurangkasino		500	495	455	450	432
Summa		3 498	3 736	4 048	4 573	4 812
Reglerade marknaden		47 097	47 003	46 830	44 880	45 563

Totalt		50 095	50 244	50 423	49 003	49 943

Källa: Lotteriinspektionen. Kursiva siffror är uppskattade belopp.

1)Inklusive pokerraken. Pokerraken redovisas enbart efter utbetalda vinster.

2)Statistiken bygger på en beräkningsmetod som möjliggör redovisning av bruttoomsättning på ett vis som gör siffran jämförbar med exempelvis Vegas. Viktigt att beakta är att återbetalningsprocenten inte blir

rättvisande med denna beräkning eftersom den inte tar återspel i beaktande.

3) Spelföretag utan svenskt tillstånd redovisas enbart efter utbetalda vinster. Siffrorna är korrigerade från euro till svenska kronor med hjälp av Riksbankens genomsnittliga valutakurs. Källa: H2 Gambling Capital och Lotteriinspektionens omvärldsbevakning.

I tabellen ovan redovisas den svenska spelmarknadens bruttoomsätt- ning mellan åren 2011–2015. Den reglerade svenska spelmarknadens bruttoomsättning år 2015 uppgick till cirka 45,6 miljarder kronor. Detta är en ökning med cirka 680 miljoner kronor jämfört med före- gående år. Däremot har den reglerade svenska spelmarknaden minskat i omsättning sett ur ett längre perspektiv. Under femårsperioden

188

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

2011–2015 minskade bruttoomsättning med cirka 1,5 miljarder kro- nor, vilket motsvarar 3 procent.

Utöver den reglerade svenska spelmarknaden förekommer även onlinespel hos spelbolag utan svenskt tillstånd. För närvarande finns det ingen uppskattad bruttoomsättning för dessa spelföretag.

Tabell 3.2 Omsättning på spel efter utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor

	2011	2012	2013	2014	2015

Spelbolagen
ATG	3 909	3 700	3 625	3 660	3 750
Svenska Spel1)	8 484	8 629	8 562	7 782	7 781
Casino Cosmopol	1 203	1 186	1 167	1 159	1 178

Summa	13 596	13 516	13 354	12 602	12 708

Folkrörelsernas spel
och lotterier
Bingo	315	330	303	282	229
Rikslotterier	3 104	3 196	3 362	3 336	3 541
Lokala & Regionala	40	34	34	32	29
lotterier
Summa	3 459	3 560	3 699	3 650	3 799

Privata aktörer
Aktörer utan svenskt	2 998	3 241	3 593	4 123	4 380
tillstånd2)
Restaurangkasino	212	212	196	195	189
Summa	3 210	3 453	3 789	4 318	4 569
Reglerade marknaden	17 267	17 288	17 248	16 446	16 697

Totalt	20 265	20 529	20 842	20 570	21 077

Källa: Lotteriinspektionen. Kursiva siffror är uppskattade belopp.

1)Inklusive pokerraken. Pokerraken redovisas enbart efter utbetalda vinster.

2)Spelföretag utan svenskt tillstånd redovisas enbart efter utbetalda vinster. Siffrorna är korrigerade från euro till svenska kronor med hjälpt av Riksbankens genomsnittliga valutakurs. Källa: H2 Gambling

Capital och Lotterinspektionens omvärldsbevakning.

I tabellen ovan redovisas den svenska spelmarknadens nettoomsätt- ning för tidsperioden 2011–2015. Den reglerade svenska spelmarkna- den bedöms ha omsatt cirka 16,7 miljarder kronor år 2015. Svenska spelmarknaden ökade med cirka 250 miljoner kronor jämfört med

189

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

året innan. Denna ökning beror på en ökad omsättning från ATG, Casino Cosmopol och några av rikslotterierna. Detta är första gång- en den reglerade spelmarknaden ökat sedan år 2012. Under perio- den 2011–2015 har dock den reglerade spelmarknaden minskat med cirka 570 miljoner kronor, vilket motsvarar 3 procent.

Utöver spel hos spelföretag på den reglerade spelmarknaden före- kommer det även spel hos spelbolag utan svenskt tillstånd. Dessa bedöms ha haft en nettoomsättning på cirka 4,4 miljarder kronor under år 2015, vilket är en ökning med cirka 260 miljoner kronor jämfört med året innan. Under tidsperioden 2011–2015 bedöms dessa aktörer ha haft en genomsnittlig tillväxttakt på cirka 10 pro- cent per år.

190

SOU 2017:30 Den svenska spelmarknaden i sammandrag

Tabell 3.3	De omsättningsmässigt största spelprodukterna före utbetalda
	vinster åren 2011–2015, miljoner kronor

		2011	2012	2013	2014	2015
Casino Cosmopol1)		5 950	5 871	5 777	5 738	5 777
V75		4 931	4 585	4 556	4 617	4 851

Vegas		7 461	7 334	6 820	4 950	4 691
Triss		3 216	3 319	3 299	3 221	3 437
Postkodlotteriet		2 955	3 020	3 404	3 431	3 359
Oddset		2 522	2 790	2 824	3 244	3 308

Lotto		2 955	3 117	3 163	2 924	2 765
Dagens dubbel		1 711	1 572	1 501	1 444	1 457

Keno		1 299	1 263	1 228	1 192	1 187
V64		859	237	875	1 090	1 157
Stryktipset		887	948	1 022	1 025	1 052
Vinnare		1 711	1 572	1 127	1 117	1 029

Bingo		1 079	1 166	1 133	972	967
V86		152	948	831	896	927

Tvilling		984	948	906	884	897
Joker		920	967	989	937	896
Topptipset		308	396	531	630	782
Bingolotto		692	669	627	621	705

V4		475	507	554	597	603
Europatipset		400	476	531	520	564

Miljonlotteriet		545	562	551	463	515
Restaurangkasinospel		500	495	455	450	432

Källa: Lotteriinspektionen

1) Statistiken bygger på en beräkningsmetod som möjliggör redovisning av bruttoomsättning på ett vis som gör siffran jämförbar med exempelvis Vegas. Viktigt att beakta är att vinståterbetalningsprocenten inte blir rättvisande med denna beräkning eftersom den inte tar återspel i beaktande.

I tabellen ovan redovisas de bruttoomsättningsmässigt största pro- dukterna bland spelföretag på den reglerade svenska spelmarknaden. Casino Cosmopol hade den högsta omsättningen med en beräknad bruttoomsättning på 5,8 miljarder kronor. Tillsammans med V75, Vegas, Triss och Postkodlotteriet stod dessa fem produkter för cirka 49 procent av den reglerade svenska spelmarknadens brutto- omsättning. Däremot har dessa fem produkters andel av den reg- lerade svenska spelmarknaden minskat över tid. Dessa produkter har tillsammans minskat sin andel med 2 procent under denna femårs-

191

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

SOU 2017:30

period. Denna minskning beror till största del på den minskade om- sättningen från Vegas, som sjunkit med cirka 2,8 miljarder kronor sedan år 2011.

Uppgifter för produkter från spelbolag utan svenskt tillstånd finns inte tillgängligt.

Tabell 3.4 De omsättningsmässigt största spelprodukterna efter utbetalda vinster åren 2011–2015, miljoner kronor

	2011	2012	2013	2014	2015

Postkodlotteriet	1 773	1 817	2 038	2 048	2 015
Triss	1 640	1 693	1 682	1 643	1 753
V75	1 726	1 605	1 595	1 616	1 698
Lotto	1 625	1 714	1 740	1 608	1 521

Vegas	2 083	2 014	1 796	1 302	1 227
Casino Cosmopol	1 203	1 186	1 167	1 159	1 178

Oddset	813	856	870	773	826
Keno	585	568	553	536	534
Joker	513	538	550	521	498
Bingolotto	394	424	377	385	437

Stryktipset	310	332	358	359	368
V64	301	83	306	382	366

Dagens dubbel	428	393	375	361	364
V86	53	332	291	314	324
Miljonlotteriet	321	341	313	273	293
Topptipset	92	119	159	189	235

Bingo	315	330	312	282	229
Vinnare	238	229	225	223	222

Europatipset	140	167	186	182	197
Restaurangkasinospel	212	212	195	195	189
Tvilling	197	190	181	99	179
Kombilotteriet	214	244	219	208	167

Källa: Lotteriinspektionen

I tabellen ovan redovisas de nettoomsättningsmässigt största pro- dukterna bland spelföretag på den reglerade svenska spelmarknaden. Postkodlotteriet har den högsta omsättningen med en nettoomsätt- ning på två miljarder kronor. Tillsammans med Triss, V75, Lotto och Vegas står dessa fem produkter för 49 procent av den reglerade svenska spelmarknaden. Däremot hade dessa fem produkter en mark-

192

SOU 2017:30

Den svenska spelmarknaden i sammandrag

nadsandel på 51 procent under år 2011. Denna minskning beror framför allt på sjunkande omsättning för produkten Vegas.

Uppgifter för produkter från spelbolag utan svenskt tillstånd finns inte tillgängligt.

193

4 Gällande rätt

4.1Den svenska spelregleringen

Den rättsliga ramen för svensk spelreglering utgörs av ett stort an- tal författningar; bl.a. lotterilagen (1994:1000), lotteriförordningen (1994:1451), kasinolagen (1999:355), marknadsföringslagen (2008:486), lagen (1972:820) om skatt på spel och lagen (1991:1482) om lotteriskatt. Härtill kommer EU-rätten och mer allmän regler- ing såsom t.ex. personuppgiftslagen (1998:204) och annan skatte- lagstiftning.

De grundläggande förarbetena till lotterilagen är slutbetänkandet av Lotteriutredningen Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden (SOU 1992:130) och prop. 1993/94:182 Ny lotterilag. Förarbetena till kasinolagen är prop. 1998/99:80 Kasino- spel i Sverige m.m.

Lotterilagen är en förbudslagstiftning (9 § lotterilagen) som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Lagens syften är att förhindra krimi- nalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna och att styra överskottet. Lagen bygger på att i prin- cip endast tre aktörer kan få lotteritillstånd. Dessa är staten, häst- sporten och folkrörelserna. Privat vinstintresse får förekomma, men då som ett komplement av förströelsekaraktär till annan verksam- het (32–34 §§ lotterilagen).

Den svenska spelmarknaden är fördelad mellan dagens i Sverige tillståndsgivna aktörer på följande sätt. Staten äger AB Svenska Spel. Svenska Spel har ensamrätt på att anordna vadhållning på sportspel som bedrivs i mer än en kommun. Bolaget har även ensamrätt att anordna värdeautomatspel, spel enligt kasinolagen och poker över internet. Tillstånd till Svenska Spel ges av regeringen med stöd av 44 och 45 §§ lotterilagen. Förutsättningarna att anordna värdeautomat-

195

Gällande rätt

SOU 2017:30

spel framgår av lotterilagen, regeringens tillståndsbeslut och Lotteri- inspektionens beslut i fråga om de enskilda spelplatserna. Övriga spel- produkter bolaget erbjuder anordnas i konkurrens med de andra tillståndsgivna aktörerna på spelmarknaden.

AB Trav och Galopp (ATG) har ensamrätt för vadhållning på hästar. ATG ägs av Svensk Travsport (ST) och Svensk Galopp (SG). Det erbjudna spelet regleras dels av lotterilagen, dels av ett avtal mellan staten och ST samt SG, dels av ett regeringstillstånd. Avtalet mellan staten och ägarna är en förutsättning för tillstånd. Tillståndet ges av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen. Spel på hästar är ett poolspel, vilket innebär att en viss del av omsättningen på spelet är garanterat hästsporten.

Folkrörelserna har ensamrätt på bingospel som det definieras i lotterilagen. De bedriver även andra former av lotterier såsom lott- ning, gissning, vadhållning och liknande. Huvudelen av de lotterier som folkrörelserna erbjuder utgörs av s.k. prenumerationslotterier, dvs. köparna har tecknat sig för att tills vidare köpa ett visst antal lotter per månad. För närvarande är den största anordnaren av så- dana lotterier Svenska Postkodföreningen med en årlig omsättning på drygt 3,5 miljarder kronor. Tillstånd till folkrörelserna ges av Lotteriinspektionen, länsstyrelsen eller kommunen beroende på för- eningens verksamhetsområde.

Att anordna lotteri utan tillstånd är kriminaliserat. Även främ- jande av utom landet anordnat lotteri är förbjudet (38 § och 54 § andra stycket lotterilagen). Straffbestämmelser finns även i brotts- balken (dobbleri och grovt dobbleri, 16 kap. 14 och 14 a §§ BrB).

Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen (44 och 45 §§), Lotteriinspektionen (42 §), länsstyrelserna och kommunerna (40 §). Regeringen ger tillstånd till ATG och Svenska Spel. Lotteri- inspektionen ger tillstånd till varje plats där Svenska Spel vill placera värdeautomater samt till lotterier och bingo som anordans i fler än ett län. Länsstyrelserna ger tillstånd till lotteri som ska bedrivas i mer än en kommun samt bingo i respektive län. Kommunerna ger till- stånd till lotterier i respektive kommun.

Central tillsynsmyndighet över lotterilagen är Lotteriinspektionen. Tillsynsmyndighet enligt lotterilagen är oftast samma myndighet som gett tillståndet. Principen är att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även utövar tillsynen över detta. I de fall regeringen lämnat tillståndet utövar dock Lotteriinspektionen tillsynen.

196

SOU 2017:30

Gällande rätt

4.1.1Lotteribegreppet

Det svenska lotteribegreppet saknar krav på insats. I övriga Europa är krav på insats i princip regel. Kravet på insats återfinns även i EU:s definition av spel om pengar. Sveriges definition av lotteri är mycket vid och omfattar begrepp som vadhållning, spelautomater, kortspel, bingo, marknads- och tivolinöjen, kedjebrevsspel, m.m. Detta har medfört att reklamlotterier och andra lotterier som anordnas utan insatser faller under lotteribegreppet.

4.1.2Marknadsföring

Lotterilagen innehåller inga direkta regler för marknadsföringens inne- håll. Av lotterilagen framgår dock att lotterier ska anordnas ur ett från allmän synpunkt lämpligt sätt (10 §). Marknadsföringslagens reglering gäller även marknadsföring av spel om pengar och Konsu- mentverket har huvudansvar för tillsynen av marknadsföringen av spel om pengar.

4.1.3Främjandeförbud

Främjandeförbudet, som regleras i 38 § första stycket 1 lotterilagen, stadgar att det inte är tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett inom landet anordnat lotteri som inte är tillåtet eller ett utom landet anordnat lotteri.

Högsta domstolen har konstaterat i avgörandet NJA 2012 s. 1073, där två chefredaktörer stod åtalade, att den straffrättliga bestäm- melsen i 54 § rörande främjandeförbudet står i strid med det EU- rättsliga diskrimineringsförbudet.

Som nämnts i kapitel 2 har förbudet varit föremål för en särskild utredning, Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen SOU 2015:34, som remissbehandlats under hösten/vintern 2015. I skri- vande stund har förslaget ännu inte lett till några författningsänd- ringar, men frågan innefattas av denna utrednings uppdrag.

197

Gällande rätt

SOU 2017:30

4.1.4Kasinon

Ett kasino är en vinstdrivande verksamhet som erbjuder spel om pengar, där slumpen spelar en stor roll. I Sverige finns två typer av kasinon. Dels kasinon med internationella spelregler och med högre insatser som regleras i kasinolagen, dels s.k. restaurangkasinon med lägre insatser och vinster som regleras i lotterilagen.

Ett kasino går alltid med vinst i längden, eftersom de spel som erbjuds är konstruerade för att vara till kasinots fördel.

Av kasinolagen framgår bl.a. att man för att få spela måste vara 20 år och man måste visa legitimation för att få komma in (4 § kasino- lagen). Man måste även fotograferas (6 § kasinolagen). Av reger- ingens tillståndsbeslut framgår att högsta tillåtna insats vid spelbord- en är två prisbasbelopp. På spelautomaterna är högsta tillåtna insats enligt regeringens tillstånd 150 kronor per spelomgång. Av tillstån- det framgår även att minst 85 procent av insatserna på spelautoma- terna ska betalas tillbaka i form av vinster.

På kasinona får det finnas traditionella kasinospel, som roulett, black jack och poker med internationella regler samt spelautomater (1 § kasinolagen).

Lotteriinspektionen är ansvarig för att kontrollera Casino Cosmopols arbete med att förhindra att kasinona används för att tvätta pengar eller finansiera terrorism.

Att anordna kasinospel över internet är förbjudet i Sverige (jfr 16 och 21 b §§). Trots detta går det att spela på kasino genom bolag som har servrar i andra länder. Bl.a. Malta, Isle of Man och Gibraltar har lagstiftning som tillåter internetspel och ger ut licenser till nät- kasinon som i huvudsak riktar sin verksamhet mot andra länder än de länder de har tillstånd i. Lotteriinspektionen har inte någon tills- yn av dessa aktörer.

4.1.5Beskattning

För spel och lotterier tas punktskatt ut enligt tre olika lagar. Det är lagen om skatt på spel (spelskattelagen), lagen om lotteriskatt (lotteri- skattelagen) och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. Regler för förfarandet vid beskattningen finns i skatteförfarande- lagen (2011:1244). Detta innebär att reglerna i skatteförfarandelagen

198

SOU 2017:30

Gällande rätt

om skattekontroll, beskattningsbeslut, redovisning och betalning av skatt, överklagande m.m. är tillämpliga.

Skatt på spel

Enligt 1 § spelskattelagen föreligger skatteplikt för sådant roulett- spel, för vilket tillstånd krävs enligt lotterilagen. Av samma bestäm- melse följer att kort- och tärningsspel jämställs med roulettspel vid tillämpningen av spelskattelagen. Detta innebär att s.k. restaurang- kasinon beskattas enligt spelskattelagen. Det är tillståndshavaren som är skattskyldig (4 §). I fråga om roulettspel som bedrivs med ut- rustning som upplåtits av någon med fast driftställe i landet är dock upplåtaren skattskyldig. Den senare regeln medför att det vid roulett- spel i regel endast förekommer upplåtare som skattskyldiga. För det fall någon anordnar skattepliktigt spel utan tillstånd är anordnaren skattskyldig enligt 16 §. Även den som inte är skattskyldig kan en- ligt 19 § bli ansvarig för skatt på roulettspel. Detta gäller för det fall att upplåtare som är skattskyldiga enligt 4 § inte betalat skatt. Då blir den som bedriver spelet ansvarig för skatten. Om spelutrustningen har upplåtits i flera led och den upplåtare som enligt 4 § är skattskyl- dig inte betalat skatt, blir även upplåtare som inte själv är skattskyl- dig ansvarig för skatten. Särskilda bestämmelser om skattskyldigheten vid vissa bolagsformer och i händelse av konkurs m.m. finns i 5 §.

Spelskatt på roulettspel tas enligt 10 § ut med olika belopp för varje kalendermånad, nämligen med

•2 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på ett spelbord,

•4 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på två spelbord,

•9 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på tre spelbord,

•18 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fyra spel- bord,

•25 000 kronor för tillstånd som innebär rätt till spel på fem spel- bord

•och därutöver med 5 000 kronor för varje ytterligare spelbord.

199

Gällande rätt

SOU 2017:30

Även om spel rent faktiskt bedrivs på ett mindre antal bord än tillståndet medger, utgår skatten efter den rätt att anordna spel som framgår av tillståndet. Skatten har således viss karaktär av licens- avgift.

Lotteriskatt

Enligt 1 § första stycket lotteriskattelagen ska lotteriskatt betalas för svenskt lotteri. Enligt andra stycket i samma bestämmelse ska dessutom, under vissa närmare angivna förutsättningar, lotteriskatt betalas för utländskt lotteri som omfattas av undantaget i 38 § andra stycket lotterilagen och som avser vadhållning i samband med häst- tävlingar.

I 1 a § anges vilka lotterier som är undantagna från skatteplikt. Där anges att lotteriskatt inte ska betalas för:

1.lotterier som avses i spelskattelagen (dvs. s.k. restaurangkasinon),

2.lotterier som avses i lagen om skatt på vinstsparande m.m. (dvs. vinstsparande som anordnas av bank eller sparkassa och lotterier

itidningar och radio som omfattas av 21 § lotterilagen),

3.vinstdragning på här i landet utfärdade premieobligationer,

4.lotterier som har anordnats av sådan sammanslutning som avses

i15 § lotterilagen (dvs. föreningslivets lotterier),

5.sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen (1999:355) som har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten (dvs. Svenska Spels och Casino Cosmopol AB:s verk- samheter), eller

6.lotterier där vinsterna inte utgörs av pengar (dvs. s.k. marknads- och tivolinöjen).

Sammanfattningsvis innebär undantagen i 1 a § att det i princip endast är ATG:s verksamhet som beskattas med lotteriskatt. Lotteriskatt tas enligt 1 b § ut med 35 procent av den behållning som återstår sedan de sammanlagda vinster som betalats ut till vinnarna i lotteriet räknats av från de sammanlagda insatserna (s.k. bruttoöverskotts- beskattning). Med utbetalade vinster avses de vinster som betalats ut inom 90 dagar från skattskyldighetens inträde. Av 3 § framgår när

200

SOU 2017:30

Gällande rätt

skattskyldigheten inträder. Normalt sker redovisningen vid två till- fällen för varje lotteri. Vid det första tillfället redovisas skillnaden mellan de sammanlagda insatserna och de sammanlagda vinsterna en- ligt vinstplan eller annat beslut om att viss andel av insatserna ska betalas ut som vinster (5 § 1). Vid det andra tillfället redovisas de vinster som inte har blivit utbetalda inom 90 dagar från skattskyl- dighetens inträde (5 § 2). Av 2 § framgår att det för svenska lotterier är anordnaren av lotteriet som är skattskyldig.

Lag om skatt på vinstsparande m.m.

Enligt 1 § första stycket lagen om skatt på vinstsparande m.m. ska skatt betalas till staten för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinstsparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen. I vinst- sparande får en viss del av avkastningen på det samlade sparbeloppet i banken eller sparkassan lottas ut som penningvinster i stället för att betalas ut som ränta.

Enligt 21 § lotterilagen får det, i samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift, utan tillstånd anordnas ett egentligt lotteri där pristagare utses i en tävling som har anordnats i skriften, om

1.det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att skriften innehas eller att insats betalas, och

2.värdet av högsta vinsten uppgår till högst 1/60 prisbasbelopp.

Skatten utgör 30 procent av vinstens värde inklusive skatt (1 § andra och tredje stycket lagen om skatt på vinstsparande m.m.). Det mot- svarar 42,86 procent på vinstens värde exklusive skatt. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 21 § lotterilagen ska skatt enligt samma bestämmelse dock inte betalas med högre belopp än att 100 kronor återstår av vinsten. Inte heller ska skatt betalas för vinst- er som inte tagits ut av vinnaren (1 § fjärde stycket lagen om skatt på vinstsparande m.m.). Betald skatt för vinst, som inte avhämtats av vinnaren inom föreskriven tid, återbetalas efter ansökan till den skattskyldige efter beslut av beskattningsmyndigheten (3 § lagen om skatt på vinstsparande m.m.). Enligt 2 § lagen om skatt på vinst- sparande m.m. är den som anordnar lotteriet skattskyldig.

201

Gällande rätt

SOU 2017:30

Inkomstbeskattning

Svenska Spel och dess helägda dotterbolag som bara bedriver spel- verksamhet (dvs. Casino Cosmopol) samt ATG är enligt 7 kap. 17 § inkomstskattelagen (1999:1229) skattskyldiga bara för inkomst på grund av innehav av fastigheter.

Enligt 8 kap. 3 § första stycket inkomstskattelagen är vinster i svenska lotterier eller vid vinstdragning på svenska premieobligationer skattefria. Detsamma gäller enligt andra stycket samma paragraf för vinster i lotterier som anordnas i en stat inom EES eller utländska lotterier som avses i 1 § andra stycket lagen om lotteriskatt. Detsam- ma gäller vinster vid vinstdragning på utländska premieobligationer om premieobligationen ställts ut i en stat inom EES. En förutsättning för skattefrihet för en lotterivinst är att vinsten till övervägande del beror på slumpen och inte på skicklighet. Vidare får det inte heller vara fråga om en ersättning för någon form av arbetsprestation.

4.2EU-rätten

Lotterier och annat spel om pengar är inte harmoniserat inom EU. Enligt rättspraxis från EU-domstolen utgör spel om pengar en tjänst i EU-fördragets mening.1 Lotter och spelautomater m.m., utgör när de säljs fristående från tjänsten, varor.2 EU-fördragets grundläggan- de principer om bl.a. fri rörlighet för tjänster och varor gäller således för spelmarknaden. Dessa principer får dock inskränkas av en med- lemsstat under vissa i fördraget givna förutsättningar och under förut- sättning att inskränkningarna är i överensstämmelse med EU:s grund- läggande rättsliga principer (t.ex. förutsebarhet, icke diskriminerande och proportionalitet). Praxis på området har även utformats av EU- domstolen genom ett flertal förhandsbesked i olika frågor rörande EU-rättens förhållande till olika nationella spelregleringar.

Som nämnts är spel om pengar inte harmoniserat inom EU-rätten. Detta innebär att medlemsstaterna är fria att lagstifta på området, under förutsättning att bl.a. fördraget om Europeiska unionens funk-

1Mål C-275/92, Her Majesty’s Customs and Excise mot Gerhart Schindler och Jörg Schindler REG 1994 I-1039, punkt 24 och 25.

2Mål C-124/97, Markku Juhani Läärä, Cotswold Microsystems Ltd och Oy Transatlantic Software Ltd mot Häradsåklagaren i Jyväskylä och finska staten, REG 1999 I-6067, punkt 20.

202

SOU 2017:30

Gällande rätt

tionssätt (i fortsättningen EUF-fördraget) generella regler om de fyra friheterna och sekundärrätten beaktas. Även EUF-fördragets konkurrens- och statsstödsbestämmelser kan vara av betydelse för regleringen om spel om pengar. I detta avsnitt behandlas översikt- ligt de EU-rättsliga bestämmelser som är relevanta för utredningen. EU-rättsliga aspekter av betydelse för utredningens bedömning tas upp i de avsnitt frågorna hör hemma.

4.2.1EU:s inre marknad och de fyra friheterna

Enligt EUF-fördraget har gemenskapen bl.a. till uppgift att upprätta en gemensam marknad. För att uppnå detta mål har gemenskapen bl.a. att verka för att upprätta en inre marknad som kännetecknas av avskaffande av handelshinder mellan medlemsstaterna och fri rör- lighet inom hela unionen för varor, personer, tjänster och kapital. De fyra friheterna ska säkerställa en likabehandling samt likvärdiga möjligheter till marknadstillträde för unionens medlemmar.

Grundläggande för de bestämmelser som behandlar de fyra fri- heterna ska bli tillämpliga är att handeln mellan medlemsstaterna måste påverkas, eller i vart fall riskera att påverkas, av de handels- begränsningar som uppställs. I de fall alla relevanta omständigheter är begränsade till en medlemsstats rent inre förhållanden, utan några egentliga externa beröringspunkter till andra medlemsstater, eller där det inte är fråga om någon ekonomisk verksamhet, är fördragets bestämmelser generellt sett inte tillämpliga.

Enligt EU-domstolens rättspraxis ska varje åtgärd som innebär att utövandet av friheterna förbjuds, hindras eller blir mindre attrak- tivt anses som sådana inskränkningar.3 Nationella åtgärder som in- skränker utövandet av de grundläggande friheter som garanteras av fördraget kan enligt EU-domstolen vara berättigade endast om de uppfyller fyra förutsättningar. De ska tillämpas på ett icke-diskri- minerande sätt, motiveras av tvingande hänsyn av allmänintresse, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av det mål som eftersträvas genom dem samt inte gå utöver vad som är nödvändigt för att upp- nå detta mål.

3 Se bl.a. dom av den 15 januari 2002 i mål C-439/99, Kommissionen mot Italien, REG 2002, s. I-305, punkt 22, och av den 30 mars 2006 i mål C 451/03, Servizi Ausiliari Dottori Com- mercialisti, REG 2006, s. I 2941, punkt 31.

203

Gällande rätt

SOU 2017:30

Statliga handelsmonopol

Artikel 43.1 i EUF-fördraget rör statliga handelsmonopol för varor. Bestämmelsen innebär en skyldighet för medlemsstaterna att anpassa sådana monopol i syfte att säkerställa att ingen diskriminering med avseende på anskaffnings- och saluföringsvillkor föreligger mellan medlemsstaternas medborgare.

I Sverige finns inget varumonopol gällande spel om pengar, varför det saknas anledning att här närmare redogöra för de EU-rättsliga bestämmelserna på området.

Fri rörlighet för varor

Kvantitativa handelshinder samt åtgärder med motsvarande verkan för den fria rörligheten av varor är förbjudna enligt artikel 34 och 35 i EUF-fördraget. EU-domstolen4 har definierat kvantitativa han- delshinder som ”åtgärder som, alltefter omständigheterna, har karak- tären av totalt eller partiellt förbud mot import, export eller transit- ering”. I rättsfallet Dassonville5 definieras åtgärder med motsvarande verkan av domstolen som ”alla handelsregler antagna av medlems- stater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”.

Andra handelshinder är inte diskriminerande, dvs. de ställer inte upp olika krav för inhemska och utländska varor. Det kan t.ex. röra sig om att medlemsstaten ställer upp vissa tekniska krav på hur en vara ska vara utformad för att få säljas i landet. Även om ett sådant krav inte diskriminerar utländska varor kommer effekten dock i många fall att bli samhandelshindrande. Varor som är producerade direkt för den inhemska marknaden är visserligen tvungna att upp- fylla hemlandets krav, men importerade varor kommer i många fall att även behöva uppfylla sitt hemlands krav. Det blir då fråga om en dubbel börda för sådana varor. I Cassis de Dijon-målet6 slog EU- domstolen fast att även sådana icke-diskriminerande nationella åtgär- der mot bakgrund av en princip om ömsesidigt erkännande likväl

4Mål 2/73, Geddo mot Ente Nazionale Risi, REG 1973, s. 865; svensk specialutgåva, volym 3, punkt 7.

5Mål 8/74, Procureur du Roi mot Dassonville, REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2.

6Mål 120/78, Rewe-Zentrale AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (Cassis de Dijon), REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4.

204

SOU 2017:30

Gällande rätt

kunde verka samhandelshindrande och utgöra åtgärder med mot- svarande verkan. Detta utgör den s.k. Cassis-doktrinen.

I artikel 36 EUF-fördraget behandlas uttömmande de undantag som – trots förbudet i artikel 34 – kan åberopas till stöd för diskri- minerande nationella åtgärder, dvs. sådana som behandlar importera- de varor annorlunda än motsvarande inhemska varor. Av artikel 36 framgår att bestämmelserna i artiklarna 34 och 35 inte ska hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller tran- sitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konst- närligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt.

EU-domstolen har också godtagit att vissa icke-diskriminerande, nationella åtgärder helt ska anses falla utanför tillämpningsområdet för artikel 34, den s.k. Keck-doktrinen.7 Denna doktrin innebär att vissa typer av icke-diskriminerande försäljningsåtgärder som inte är ägnade att hindra handeln mellan medlemsstaterna inte heller ska anses falla under artikel 34. De åtgärder det rör sig om är sådant som inte direkt har att göra med hur en vara ser ut, utan mer rör sådant som villkoren för varans distribution, t.ex. regler om affärers öppet- tider och liknande.

Etableringsfrihet och fri rörlighet av tjänster

I artiklarna 49 och 56 i EUF-fördraget föreskrivs att inskränkningar av etableringsfriheten respektive av friheten att tillhandahålla tjänster ska förbjudas. Det ställs inte något krav på allmän etableringsfrihet i annat medlemsland. Det som är avgörande är i stället att det ska råda likhet i etableringsförutsättningarna för landets egna medborgare och juridiska personer och för sådana rättssubjekt i andra medlems- stater.

Inom gemenskapsrätten skiljer man mellan full etablering och sekundär etablering. Full etablering innebär nyetablering eller full- ständig överflyttning av en hel, fullt fristående rörelse från ett land

7 De förenade målen C-267/91 och C-268/91, Keck och Mithouard, REG 1993, s. I-6097, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-431.

205

Gällande rätt

SOU 2017:30

till ett annat. Sekundär etablering innebär att en juridisk person upp- rättar dotterbolag, filial, agentur eller liknande i ett annat land. För rätt till full etablering krävs medlemskap i ett EU-land. För rätt till sekundär etablering eller utövande av tjänster krävs medborgarskap och ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin i ett medlems- land. Kravet på hemvist uppfylls för juridiska personers del när de har ett faktiskt och varaktigt samband med ekonomin i en medlems- stat. Syftet med hemvistkravet är att hindra företag med endast mer eller mindre fiktiv anknytning till ett EU-land från att nyttja gemen- skapens liberala etableringsregler. Genom avgörandet i Centros- målet8 verkar det dock vara klarlagt att en formell, laglig företags- etablering i något medlemsland utgör tillräcklig anknytning till detta, oavsett exempelvis grundarens faktiska hemvist eller den faktiska basen för verksamhetens senare utövande.

Med ”bolag” förstås enligt artikel 54 andra stycket EUF-fördraget bolag enligt civil- eller handelslagstiftning, inbegripet kooperativa sammanslutningar samt andra offentligrättsliga eller privaträttsliga juridiska personer, med undantag av sådana som inte drivs i vinst- syfte.

I artikel 57 EUF-fördraget definieras tjänst som ”prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer”. Kategorin är med andra ord negativt bestämd, vilket betyder att man först ska pröva om det kan vara frågan om någon annan typ av rör- lighet innan man tillämpar reglerna om tjänster. Med tjänster avses särskilt verksamheter av industriell natur, av kommersiell natur, inom hantverk och inom fria yrken. Enligt fördragets definition före- ligger det således ett krav på att tjänsten måste vara av sådan eko- nomisk karaktär. För att uppfylla detta krav ska verksamhet enligt domstolen vara ”faktisk och verklig och får inte vara sådan att den enbart framstår som marginell eller accessorisk”.9

Förbudet mot diskriminering träffar både offentliga och privat- rättsligt normerade verksamhetsområden och innefattar inte endast lagstiftning utan också rättstillämpning och faktiskt tillämpad praxis. Vanliga hinder mot den fria rörligheten på detta område är varie-

8Mål C-212/97, Centros Ltd mot Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, REG 1999, s. I-1459.

9Mål 53/81 Levin mot dÉdat à la justice samt mål 196/87 Udo Steymann mot Staats- secretaris van Justice.

206

SOU 2017:30

Gällande rätt

rande kvalifikations- och auktorisationskrav som medlemsländerna kan ställa upp för att tillåta olika typer av verksamheter.

Varken friheten att tillhandahålla tjänster eller etableringsfriheten är absolut. Enligt artikel 51 EUF-fördraget ska bestämmelserna på dessa områden inte omfatta verksamhet som hos medlemsstaten, om än endast tillfälligt, är förenad med utövandet av offentlig makt. Av artikel 52 EUF-fördraget framgår att bestämmelser och åtgärder som vidtagits med stöd av dessa inte ska hindra tillämpning av be- stämmelser i lagar och andra författningar som föreskriver särskild behandling av utländska medborgare och som grundas på hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Artikel 51 och 52 EUF-för- draget tolkas snävt. Även indirekt diskriminering omfattas av för- budet, men medlemsstaterna kan, i likhet med vad som gäller på varu- området försöka rättfärdiga sådan. Medlemsstaten måste i så fall visa att de aktuella kriterierna som orsakar den negativa effekten är objektiva i förhållande till sitt ändamål och baserade på annat än den drabbade ekonomiska verksamhetens nationella ursprung. Om staten förmår göra detta antas diskrimineringseffekten vara en ren tillfällighet och det inträffade bedöms inte utgöra någon diskrimi- nering.10

I Gebhard-målet11 slog domstolen fast att nationella åtgärder som kan hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva de grundläg- gande friheter som garanteras av fördraget ska uppfylla fyra förut- sättningar. Sådana åtgärder ska enligt det s.k. Gebhard-testet vara tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt, framstå som motivera- de med hänsyn till ett trängande allmänintresse, vara ägnade att säker- ställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem samt inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna mål- sättning. Genom Gebhard-avgörandet tycks det stå klart att tjänster och etableringar har fått en uttrycklig motsvarighet till varuområ- dets Cassis-doktrin.

Gränsdragningen mellan tjänster och etableringar kan ibland vara svår att dra. Viktiga bedömningsfaktorer är inte endast själva tiden för verksamhetens utövande, utan också hur regelbundet, periodiskt eller kontinuerligt den bedrivs. Om det behövs för att utföra tjänst-

10Se t.ex. mål C-49/98, Finalarte, REG 2001, s. I-7831.

11Mål C-55/94, Gebhard, REG 1995, s. I-4165.

207

Gällande rätt

SOU 2017:30

erna har tjänsteutövaren rätt att skaffa sig nödvändig infrastruktur utan att därmed automatiskt anses som etablerad.

Den fria rörligheten för tjänster innebär att ett företag har rätt att använda sin egen arbetskraft för att utföra tjänster i det andra landet. Grundläggande är också rätten att inte behandlas sämre än motsvarande inhemska näringsutövare. All tillämpning av nationella bestämmelser som medför att det blir svårare att utföra tjänster mellan medlemsstater än att utföra tjänster i en och samma medlemsstat står i strid med artikel 56 EUF-fördraget. I den fria rörligheten för tjänsteutövare ingår också en rätt att ta emot tjänster.

Möjligheterna för medlemsstaterna att upprätthålla inskränkningar i den fria rörligheten för tjänster har kommit att utvecklats i EU- domstolens rättspraxis mot bakgrund av det stora antal begäran om förhandsbesked rörande spelområdet som behandlats av domstolen. EU-domstolen har slagit fast att undantagen måste tolkas snävt. Det är de nationella myndigheterna som har bevisbördan för att deras bestämmelser är nödvändiga för att effektivt skydda de tvingande hänsyn som åberopas. Åtgärderna måste inte bara vara lämpade för att uppnå ändamålet utan också nödvändiga och inte mer ingripan- de än vad som kan anses absolut behövligt för att uppnå syftet.12

I senare rättspraxis på spelområdet har EU-domstolen ställt alltmer långtgående krav på att den politik som förs i syfte att rättfärdiga begränsningar av den fria rörligheten för speltjänster är systematisk och sammanhängande.13

Fri rörlighet för kapital

Principen om fri rörlighet för kapital anges i artikel 63 EUF-för- draget. Där föreskrivs att alla restriktioner för kapitalrörelser och betalningar mellan medlemsstaterna ska vara förbjudna. Med betal- ningar avses framför allt likvider vid köp av varor och tjänster över gränserna samt löner, räntor, hyror och liknande. Som kapitalrörelser

12Se mål C-19/92, Kraus, REG, s. I-1663, svensk specialutgåva, volym 14, punkt 32.

13Mål C-42/07 Liga Portugesa de Futbol Profissional och Bwin International, REG 2009, s. I-7633, målen C-316/07, C358/07—C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Marcus Stoss m.fl. REG?, mål C-258/08, Ladbrokes Betting och Stichting de Nationale, REU 201, s. I- 4757, mål C-347/09, Jochen Dickinger och Franz Ömer samt nyligen i EU-domstolens dom den 11 juni 2015 mål C-98/14, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft m.fl. mot Magyar Állam och EU-domstolens dom den 4 februari 2016 mål C-336/14, Sebat Ince mot Amtsgericht Sonthofen.

208

SOU 2017:30

Gällande rätt

räknas främst alla kapitalöverföringar till annat land för investering i företag eller placering i värdepapper eller kreditinstitut men även personliga kapitalöverföringar. Gränsen mellan kapitalrörelser och tjänster är inte helt klar, men tjänster är enligt fördraget ett uppsam- lingsbegrepp som omfattar vad som inte täcks in av de övriga rörlig- heterna.

Artikel 63 gäller också till förmån för fysiska och juridiska per- soner utanför EU som vill föra kapital mellan olika EU-länder. Den fria rörligheten sträcker sig på detta område längre än de tre andra rörligheterna som bara gäller mellan medlemsstaterna. EU-domstolen har slagit fast att artikel 63 har direkt effekt. Så skedde bl.a. i fallet Sanz de Lera14 där domstolen fann att en spansk straffsanktionerad lagstiftning som förbjöd utförsel från Spanien av större belopp av pesetassedlar till tredje land utan föregående tillstånd, stred mot arti- kel 63. Domstolen påpekade att artikel 63 innehåller ett klart och ovillkorligt förbud, vars tillämpning inte fordrar några komplet- terande åtgärder.

Att tillämpa valutaregleringar eller liknande är inte tillåtet inom EU. Medlemsstaterna har dock kvar en möjlighet att göra skillnad i sin skattelagstiftning mellan inhemska och utländska rättssubjekt och upprätthålla skattekontroll. Medlemsstaterna ska alltså kunna vidta åtgärder för att motverka skattefusk. Av administrativa och statistiska informationsskäl får medlemsstaterna kräva att kapital- rörelser ska deklareras. Sådana åtgärder ska kunna anses nödvändiga och vara motiverade med hänsyn till allmän ordning eller allmän säkerhet. Nationella åtgärder får inte vara uttryck för en godtycklig diskriminering eller förtäckt begränsning av den fria rörligheten för kapital och betalningar (artikel 65.3).

Utformningen av artikel 65.3 svarar nära mot artikel 36 sista stycket om möjligheterna att begränsa den fria rörligheten för varor och ges en liknande tolkning med krav på förekomst av tvingande hänsyn och proportionalitet. I rättspraxis har i ett flertal fall skatte- regler som innefattar olika behandling av skattesubjekt i det egna landet och andra EU-länder fällts som diskriminerande och således i strid mot den fria rörligheten av kapital.

I artikel 66 ges en möjlighet att vidta skyddsåtgärder mot tredje land under exceptionella förhållanden som orsakar eller hotar att

14 Se bl.a. mål C-163/94 m.fl., Åtal mot Lucas Emilio Sanz de Lera, REG 1995, s. I-4821.

209

Gällande rätt SOU 2017:30

orsaka allvarliga svårigheter för den ekonomiska och monetära unionen.

Förvaltningsrättsliga krav på tillståndssystemen

EU-domstolen har godtagit att medlemsländerna får uppställa krav på tillstånd i vissa fall, men framhållit att ett sådant krav måste grun- das på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir god- tycklig. Ett sådant system ska enligt domstolen vidare administreras enligt ett förfarande som är lättillgängligt och ägnat att säkerställa att den berördes ansökan behandlas inom en rimlig frist och objek- tivt och opartiskt. Eventuella avslag ska dessutom kunna överprövas genom talan vid domstol.15 De allmänna krav som gäller om med- lemsstaterna ställer krav på tillstånd för viss verksamhet återspeglas också i det s.k. tjänstedirektivet16.

Konkurrensreglerna

När ett statligt monopol avvecklas finns inte längre ett handels- monopol i den mening som avses i artikel 31 i EUF-fördraget. Om resultatet av en omreglering blir att ett statligt företag ersätter mono- polet omfattas emellertid detta företag av EUF-fördragets allmänna konkurrensregler. Detta framgår av artikel 106.1 i EUF-fördraget som föreskriver att medlemsstaterna, beträffande offentliga företag som de beviljar särskilda eller exklusiva rättigheter, inte får vidta och inte heller bibehålla någon åtgärd som strider mot övriga bestäm- melser i fördraget.

Att offentliga företag omfattas av fördragsbestämmelserna bety- der i synnerhet att de måste respektera artikel 101 och 102 i EUF- fördraget. Artikel 101 rör konkurrensbegränsande avtal eller liknan- de förfaranden mellan två företag. Artikel 102 förbjuder att ett marknadsdominerande företag missbrukar sin ställning på markna-

15Se t.ex. mål C-385/99, Müller-Fauré, REG 2003, s. I-4509, punkt 85.

16Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–38, Celex 32006L0123).

210

SOU 2017:30

Gällande rätt

den. Efter en omreglering av en monopolmarknad är det naturligt- vis särskilt viktigt att konkurrensreglerna respekteras i ett inledande skede då marknaden inte har hittat sin form och är öppen för snabba förändringar. Risken finns annars att den önskade utvecklingen mot en effektiv konkurrens förhindras. Ansvaret för att konkurrensreg- lerna respekteras har kommissionen och nationella konkurrensmyn- digheter (i Sverige Konkurrensverket).

Både horisontella och vertikala konkurrensbegränsningar kan upp- stå. Med horisontella konkurrensbegränsningar menas avtal mellan företag i samma produktions- eller handelsled (t.ex. marknadsupp- delning eller prissamverkan – s.k. karteller). Med vertikala kon- kurrensbegränsningar menas avtal mellan företag i olika produktions- eller handelsled, såsom producenter, grossister och detaljister (t.ex. sälj- och leveransvägran samt prisdiskriminering).

Det bör noteras att EU:s konkurrensregler inte är avsedda att motverka att det utvecklas rationella och kostnadseffektiva distri- butionskanaler, vilket förutsätter samverkan mellan företag i olika handelsled. Det allmänna undantaget i artikel 101.3, som anger vilka konkurrensbegränsande åtgärder som är tillåtna, utgår ifrån att det är nödvändigt att finna en balans mellan konkurrensfrämjande effek- ter och konkurrensbegränsningar. För att ett konkurrensbegrän- sande samarbete ska kunna undantas krävs därför att detta:

•bidrar till att förbättra produktion eller distribution (rationali- sering),

•tillförsäkrar konsumenterna en skälig vinst,

•endast innehåller begränsningar som är nödvändiga (proportio- nalitet),

•inte sätter konkurrensen ur spel på ett väsentligt sätt.

Dessa kriterier finns inarbetade i s.k. gruppundantag, vari anges vilka avtalsvillkor som är tillåtna i olika sammanhang.

Det andra konkurrensrättsliga problemet sammanhänger med det offentliga företagets ställning på marknaden. Om företaget anses dominant på marknaden får det inte missbruka sin dominerande ställ- ning. Vad som utgör en dominerande ställning är inte uppenbart. I EU-rättslig praxis definieras dominerande ställning som en situation där ett företag eller företagsgrupp åtnjuter en ekonomisk styrke-

211

Gällande rätt

SOU 2017:30

position. Detta gör det möjligt för företaget att hindra att effektiv konkurrens upprätthålls på den relevanta marknaden genom att före- taget i avsevärd utsträckning kan agera oberoende av sina konkur- renter och kunder och i sista hand konsumenter.17 Det föreligger en presumtion för att en marknadsandel om 50 procent utgör domi- nerande ställning, men 30–40 procent kan räcka, beroende på hur marknaden ser ut. Det är naturligtvis av avgörande betydelse hur snävt marknaden definieras.

Det är inte själva innehavet av en dominerande ställning som är för- bjudet. Det som är förbjudet är missbruk av en dominerande ställ- ning. Typiska exempel på missbruk, som också omnämns i artikel 102 EUF-fördraget, är att:

•direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller för- säljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

•begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nack- del för konsumenterna,

•tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner med vissa han- delspartner, varigenom dessa får en konkurrensnackdel,

•ställa som villkor för att ingå avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt han- delsbruk har något samband med föremålet för avtalet.

Situationer som typiskt sätt har uppstått i praxis är överprissättning (s.k. monopolpriser), underprissättning (predatory pricing), kopp- lingsförbehåll samt sälj- och licensvägran. Rabatter kan även vara problematiska. Det kan röra sig om s.k. trohetsrabatter eller lojali- tetsrabatter, där kunder erbjuds att köpa hela sitt behov av en pro- dukt eller en särskilt stor del av sitt behov. Det kan också röra s.k. maktrabatter, där det dominerande företaget kräver kostnadsmässigt oberättigade rabatter.

17 Se t.ex. mål 85/76, Hoffmann-La Roche m.fl. mot kommissionen, REG 1979, s. 461.

212

SOU 2017:30

Gällande rätt

Statsstöd

EUF-fördragets regler om statligt stöd utgör en del av den reglering som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Reglerna återfinns i artiklarna 107–109 i EUF-fördraget. De har till syfte att förhindra att konkurrensförhållandena inom gemenskapen förvanskas genom att medlemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion. Statliga åtgärder ska inte ge vissa företag obefogade fördelar som sätter marknadskrafterna ur spel, vilket i sin tur minskar EU:s allmänna konkurrenskraft. I likhet med konkurrensreglerna i övrigt är det kommissionen som svarar för övervakningen av statsstödsreglerna.

I artikel 107.1 i EUF-fördraget uppställs fyra kumulativa villkor som måste vara uppfyllda för att en offentlig stödåtgärd ska omfattas avstatsstödsreglerna.

Stödet måste:

1.utgöra en selektiv ekonomisk förmån, dvs. gynna visst företag eller viss produktion,

2.finansieras direkt eller indirekt genom offentliga medel,

3.snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och

4.påverka handeln mellan medlemsstaterna.

Grundregeln är att åtgärder som är att anse som statligt stöd enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget som utgångspunkt är otillåtna, men kommissionen kan godkänna sådana stöd efter en ingående gransk- ning. Förutsättningarna för kommissionen att godkänna ett statligt stöd finns framför allt i artikel 107.2 och 107.3. För att underlätta för medlemsstaterna att utforma sina stödåtgärder så att de är för- enliga med den inre marknaden har kommissionen utfärdat en rad meddelanden och riktlinjer för vad den fäster vikt vid i sin bedöm- ning av anmälda stödåtgärder.

Planer på nya stöd eller stödsystem eller ändringar av befintliga sådana ska anmälas till kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF-för- draget. Medlemsstaterna får inte införa dessa stödåtgärder förrän kommissionen granskat dem (genomförandeförbudet). Stöd som kommissionen betraktar som statligt stöd och som har lämnats utan att det har anmälts i förväg eller som har anmälts men genomförts innan det har godkänts, dvs. står i strid med genomförandeförbudet,

213

Gällande rätt

SOU 2017:30

ska som regel betalas tillbaka med ränta. Det finns undantag från förbudet i 107.1 och kravet på förhandsgodkännande dels för åtgär- der som omfattas av kommissionens gruppundantagsförordning (GBER)18, dels för stöd av mindre betydelse19.

4.2.2Sekundärrätt

Det finns inga direktiv/förordningar som direkt avser spel om pengar. Däremot finns direktiv/förordningar där spel om pengar uttryck- ligen undantas (t.ex. tjänstedirektivet) eller direktiv/förordningar som indirekt omfattar spel om pengar där direktiven/förordningen inte undantar spel om pengar (t.ex. direktivet om otillbörliga marknads- föringsmetoder). Spel om pengar är ett område som till stora delar inte är harmoniserat inom EU. Som ovan nämnts gäller däremot de grundläggande kraven i EUF-fördraget och EU-domstolens praxis på området.

Tjänstedirektivet

Europaparlamentet och rådet antog den 12 december 2006 det s.k. tjänstedirektivet20. Syftet med direktivet är att fastställa de allmänna bestämmelser som ska underlätta utövandet av etableringsfriheten för tjänsteleverantörer och den fria rörligheten för tjänster, samtidigt som tjänsternas höga kvalitetsnivå bibehålls. Av direktivet framgår bl.a. följande. Enligt artikel 2.1 i direktivet ska direktivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. I artikel 2.2 anges vissa verksamheter som undantas från direktivets tillämpningsområde. Bland undantagen finns spel om pengar.

Tjänstedirektivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (2009:1079) om tjänster på den inre marknaden och förordning

18Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kate- gorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget.

19Kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av den 18 december 2013 om tillämpning- en av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.

20Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36–38, Celex 32006L0123).

214

SOU 2017:30

Gällande rätt

(2009:1078) om tjänster på den inre marknaden. Inför genomföran- det av tjänstedirektivet gjordes en omfattande regelinventering av samtliga svenska bestämmelser som ansågs ligga under tjänstedirek- tivets tillämpningsområde. Samtliga författningsändringar samt en ut- förlig redogörelse av det svenska genomförandet finns behandlade i propositionen Genomförande av tjänstedirektivet, prop. 2008/09:187.

Direktiv på handelsområdet

Det finns två EU-direktiv som gäller vid distanshandel, direktivet om konsumentskydd vid distansavtal21 och det s.k. e-handelsdirek- tivet22. Även i dessa direktiv är spel om pengar undantaget från tillämpningsområdet.

Direktivet om konsumentskydd vid distansavtal har genomförts i svensk rätt genom lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utan- för affärslokaler. Genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster har e-handelsdirektivet införts i svensk rätt.

Kommissionen har under hösten 2015 föreslagit två direktiv om dels vissa aspekter rörande avtal om leverans av digitalt innehåll, dels vissa aspekter rörande avtal för försäljning av varor på nätet eller annars på distans. Enligt förslagen omfattar inte heller dessa direk- tiv spel om pengar.23

21Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997 om konsumentskydd vid distansavtal, (EGT L 144, 4.6.1997, s. 19–27, Celex 31997L0007).

22Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre markna- den, (EGT L 178, 17.7, s. 1–16, Celex 32000L0031).

23Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om dels vissa aspekter rörande avtal om leverans av digitalt innehåll, COM(2015)634 final, dels vissa aspekter rörande avtal för försäljning av varor på nätet eller annars på distans, COM(2015)635.

215

Gällande rätt

SOU 2017:30

Direktiv och förordning om alternativ tvistlösning för konsumenter

Den 21 maj 2014 antogs två nya EU-rättsakter angående tvistlös- ning utanför domstol för konsumenter – EU-direktivet om alterna- tiv tvistlösning för konsumenter24 (nedan kallat direktivet) och för- ordningen om tvistlösning online för konsumenter25 (nedan kallat förordningen).

Syftet med direktivet är att uppnå en hög konsumentskyddsnivå och att därigenom bidra till en välfungerande inre marknad genom att säkerställa att konsumenter inom EU som hamnar i tvist med en näringsidkare har tillgång till effektiv och säker tvistlösning utanför domstol. Direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska se till att tvister som omfattas av detta kan hänskjutas till ett utomrättsligt tvistlösningsorgan som uppfyller i direktivet angivna kvalitetskrav.

Kvalitetskraven avser bl.a. att tvistlösningsorganen ska ha sak- kunskap, vara oberoende och opartiska samt fungera effektivt och rättssäkert. Tvistlösningsorganen ska godkännas av medlemsstaterna enligt de krav som ställs upp i direktivet. Direktivet gäller med några få undantag för alla typer av avtalsrättsliga tvister mellan konsu- menter och näringsidkare. Direktivet kompletteras av förordningen, som bl.a. ska se till att konsumenter har tillgång till en onlineplatt- form som hjälper konsumenter att komma i kontakt med ett alter- nativt tvistlösningsorgan som godkänts enligt direktivet, när tvister uppstår vid e-handel över gränserna. Ett typexempel är när en svensk konsument har beställt varor via internet från en näringsidkare som finns i ett annat EU-land.

Genom införandet av de nya reglerna i svensk rätt – lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden – prö- var Allmänna reklamationsnämnden sedan den 1 januari 2016 tvister rörande spel om pengar under förutsättning att tvisten rör mer än 1 000 kronor (se 8 § förordningen [2015:739] med instruktion för Allmänna reklamationsnämnden).

24Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/11/EU av den 21 maj 2013 om alternativ tvist- lösning vid konsumenttvister och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG.

25Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 524/2013 av den 21 maj 2013 om tvist- lösning online vid konsumenttvister och om ändring av förordningen (EG) nr 2006/2004 och direktiv 2009/22/EG.

216

SOU 2017:30

Gällande rätt

Direktiv om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster

För att underlätta den fria rörligheten för varor och elektroniska tjänster krävs att medlemsstaterna informerar EU-kommissionen om nya tekniska föreskrifter och regler som kan förhindra den fira rörligheten av varorna och tjänsterna. Dessa regler återfanns tidigare i direktiven 98/34/EG26 och 98/48/EG27. Dessa direktiv kodifierades den 9 september 2015 med ett nytt direktiv om ett informations- förfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande före- skrifter för informationssamhällets tjänster28.

Direktiv 98/34/EG har genomförts i Sverige genom förordning- en (1994:2029) om tekniska regler och Kommerskollegiums verk- ställighetsföreskrifter. Regleringen innebär som nämnts att förslag till en lag eller en förordning som innehåller tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster måste anmälas. En sådan anmälan beslutas av Regeringskansliet. En anmälan av för- slag till myndighetsföreskrifter hanteras av berörd myndighet och Kommerskollegium. Det nya direktivet som enbart kodifierar gällande rätt har ännu inte medfört att förordningen ändrats.

Direktivet om konsumenträttigheter

Direktivet om konsumenträttigheter29 spänner över ett stort område. Huvudsakligen regleras avtal om konsumentköp och konsument- tjänster som ingås på distans eller utanför affärslokaler. Direktivet innehåller även artiklar som gäller oavsett på vilket sätt ett avtal ingås. Det gäller exempelvis vissa artiklar om oskäliga avtalsvillkor. Direk-

26Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informa- tionsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter, (EGT L 204, 21.7.1998 s. 37, Celex 31998L0034).

27Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 5 augusti 1998 om ett informa- tionsförfarande beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (EGT L 217, 5.8.1998 s. 18, Celex 311998L0048).

28Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för infor- mationssamhällets tjänster (kodifiering).

29Europaparlamentet och rådets direktiv 2011/83/EU av den 25 oktober 2011 om konsu- menträttigheter och om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG och om upphävande av rådets direktiv 85/577/EEG och Europa- parlamentets och rådets direktiv 97/7/EG (EUT L 304, 22.11.2011, s. 64, Celex 32011L0083).

217

Gällande rätt

SOU 2017:30

tivet är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv. Det innebär att direktivet innehåller harmoniserade bestämmelser och att medlemsstaterna därför inte får behålla eller införa bestämmelser i nationell lag som skiljer sig från vad som föreskrivs i direktivet. Spel om pengar är undantaget från direktivets tillämpningsområde (artikel 3, punkt 3 c).

Genomförande av direktivet har skett i ett flertal svenska lagar. De mest centrala delarna av direktivet finns numera i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler.

Direktivet om otillbörliga affärsmetoder

I direktivet om otillbörliga affärsmetoder30 regleras vilken marknads- föring som inte är tillåten inom EU. Av artikel fyra i direktivet fram- går att medlemsstaterna inte får begränsa friheten att tillhandahålla tjänster eller den fria rörligheten för varor av anledningar som om- fattas av det område som tillnärmas genom direktivet. Spel om pengar är inte undantaget från direktivets tillämpningsområde.

Sverige har genomfört direktivet framför allt genom en ny mark- nadsföringslag (2008:486). Vissa andra ändringar i författningar på det marknadsrättsliga området har också gjorts.

Se vidare i kapitel 21 Marknadsföring.

AV-direktivet

AV-direktivet31 tillhandahåller ett ramverk för gränsöverskridande audiovisuella medietjänster i syfte att stärka den inre produktions- och distributionsmarknaden för program och för att garantera lojala konkurrensförhållanden. Inte heller AV-direktivet innehåller något undantag för spel om pengar.

30Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004.

31Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/65/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i med- lemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för tele- vision.

218

SOU 2017:30

Gällande rätt

Direktivet har genomförts i Sverige genom en ny radio- och tv- lag (2010:696).

Se vidare i kapitel 21 Marknadsföring.

Betaltjänstdirektivet

Genom betaltjänstdirektivet32 åstadkom EU- och EES-länderna en samlad reglering av betaltjänsteverksamhet. Direktivet ställer upp verksamhetskrav för de aktörer som bedriver betalningstjänster, reg- ler om krav på information samt om såväl betaltjänstanvändares som betaltjänsteleverantörers rättigheter och skyldigheter. Syftet med direktivet är att uppnå en mer harmoniserad inre marknad för betal- tjänster inom Europeiska unionen.

I svensk rätt är direktivet genomfört i huvudsak genom lagen (2010:751) om betaltjänster (betaltjänstlagen). Direktivet är också genomfört genom lagen (2010:738) om obehöriga transaktioner med betalningsinstrument.

Betaltjänstlagen innehåller bestämmelser om betaltjänster som till- handahålls i Sverige och utförs inom Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES) i euro eller i någon annan av EES-ländernas valutor. I lagen finns också bestämmelser om betalningsinstitut och registrerade betaltjänsteleverantörer. Lagen innehåller vidare bestäm- melser om bl.a. tillståndsplikt för tillhandahållande av betaltjänster, betalningsinstituts och registrerades betaltjänsteleverantörers rörelse, informationskrav vid tillhandahållande av betaltjänster, genomföran- de av betaltjänster och tillträde till betalningssystem.

Med anledning av att kommissionen den 24 juli 2013 lämnade förslag till ett nytt betaltjänstdirektiv33 har regeringen tillsatt en ut- redning som ska lämna förslag till de lagändringar som krävs i svensk rätt för att genomföra de regler som följer av kommissionens förslag. Förslaget innebär bl.a. att bestämmelser om tredjepartsbetaltjänster införs. Utredningen, som tagit sig namnet 2015 års betaltjänstutred- ning, ska redovisa sitt uppdrag senast den 30 juni 2016.

32Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/64/EG av den 13 november 2007 om betal- tjänster på den inre marknaden och om ändring av direktiven 97/7/EG, 2002/65/EG, 2005/60/EG och 2006/48/EG samt upphävande av direktiv 97/5/EG.

33Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om betaltjänster på den inre mark- naden och om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2013/36/EG och 2009/100/EG samt upp- hävande av direktiv 2007/64/EG.

219

Gällande rätt

SOU 2017:30

Penningtvätt och finansiering av terrorism

Det 3:e penningtvättsdirektivet34 antogs av EU den 26 oktober 2006 och skulle ha varit införlivat i medlemsstaternas nationella reglering- ar senast den 15 december 2007. Direktivet införlivades något för- senat i svensk rätt genom 2009 års lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Avseende spel om pengar medförde den nya regleringen att de kasinon som omfattats av kasinolagen uttryckligen kom att omfattas av lagens bestämmelser, dock inte övrigt spel om pengar.

EU antog den 20 maj 2015 förslaget till ett 4:e penningtvätts- direktiv35. Detta direktiv ska vara infört i svensk rätt senast den 26 juni 2017. Avseende spel om pengar innebär det nya direktivet att allt spel om pengar kommer omfattas av regleringen, inte bara kasinon. Enligt direktivet kan undantag medges för spelformer där det föreligger bevisat låg risk för penningtvätt eller finansiering av terrorism. I SOU 2016:8, som behandlar hur 4:e penningtvättsdirek- tivet ska införlivas i svensk rätt, föreslås att nuvarande lotterier som får anordnas utan tillstånd och varuspelsautomater, dvs. de lotterier som är reglerade i 19, 20, 21, 21 c och 25 §§, ska undantas.36 Vidare innebär direktivet bl.a. att den som anordnar eller tillhandahåller spel ska vandelsprövas.

Se vidare om licenskrav i kapitel 16.

Behandling av personuppgifter

Den allmänna regleringen om behandling av personuppgifter inom EU finns i dag i dataskyddsdirektivet37 som antogs den 24 oktober 1995. Syftet med direktivet är att garantera en hög och i alla med-

34Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/60/EG av den 26 oktober 2005 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av ter- rorism.

35Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/849 av den 20 maj 2015 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 642/2012 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv2005/60/EG och kommissionens direktiv 2006/70/EG (dir. 2014:140).

36SOU 2016:8 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m., s. 138 ff.

37Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om behandling av det fria flödet av sådana uppgifter.

220

SOU 2017:30

Gällande rätt

lemsstater likvärdig skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter. I Sverige har dataskyddsdirektivet genomförts huvudsakligen genom personuppgiftslagen (1998:204), PUL. Bestämmelserna i person- uppgiftslagen har till syfte att skydda människor mot att deras per- sonliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter.

Den 27 april 2016 antogs dataskyddsförordningen.38 Förordning- en utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och ersätter det nuvarande dataskyddsdirektivet när den börjar tillämpas den 25 maj 2018. Det huvudsakliga syftet med förordning- en är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för per- sonuppgifter för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Dataskyddsför- ordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna, men förutsätter och möjliggör kompletterande nationella bestämmelser av olika slag. För- ordningen medför bl.a. att personuppgiftslagen måste upphävas. Regeringen har bedömt att det finns ett behov av att ta fram en nationell reglering som på ett generellt plan kompletterar förord- ningen och har därför tillsatt en utredning som ska lämna sådana för- slag (Ju 2016:04). Utredningen har tagit sig namnet Dataskydds- utredningen och ska enligt sina direktiv redovisa sitt uppdrag senast den 12 maj 2017. Vid sidan av Dataskyddsutredningen har också flera andra utredningar tillsatts för att se över eller lämna förslag till förändringar av sektorsspecifik reglering om behandling av person- uppgifter som bl.a. finns i de särskilda registerförfattningarna.

En grundläggande utgångspunkt för en ny spelreglering är att de negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas. I utrednings- direktiven anges att det för att motverka att problemspelande uppstår finns behov av att närmare överväga vilka preventiva spelansvars- åtgärder som behöver vidtas och om spel över internet kräver sär- skilda åtgärder. Som exempel på spelansvarsåtgärder kan nämnas olika former av registreringar av spelares beteenden. Sådana åtgärder kan komma i konflikt med de regler som finns för behandling av per- sonuppgifter. Utredningen vidareutvecklar detta och andra avseen- den där behandling av personuppgifter blir aktuellt i kapitel 20.

38 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning).

221

Gällande rätt

SOU 2017:30

4.2.3Överträdelseärenden m.m.

Vadhållning på idrottsevenemang och poker

Europeiska kommissionen har i två ärenden rörande vadhållning på idrottsevenemang och poker i lokal och över internet (2004/4087 respektive 2006/4160) ifrågasatt om tillämpningen av 9, 38 och 45 §§ lotterilagen är förenlig med EUF-fördraget, då dessa bestämmelser enligt kommissionen innebär en inskränkning i friheten för utländska spelbolag att tillhandahålla sina tjänster i Sverige.

Kommissionen har särskilt ifrågasatt villkoren för att bevilja till- stånd enligt 45 § lotterilagen. Kommissionen menar att utformning- en av 45 § ger icke-svenska aktörer rätt att ansöka om tillstånd i Sverige, men att de närmare villkoren för i vilka fall tillstånd kan beviljas inte specificeras i lagstiftningen. Kommissionen har vidare framhållit att tillståndsordningen måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir godtycklig.

Sverige har anfört att den svenska regleringen är förenlig med EUF-fördraget och att det vid en helhetsbedömning framgår att regel- verket är ändamålsenligt, konsekvent och tillgodoser syftena med regleringen. Sverige har vidare framhållit att de inskränkningar som förekommer i det svenska regelverket är nödvändiga och propor- tionerliga för att säkerställa den skyddsnivå som ska gälla i landet.

Kommissionen har i pressmeddelande den 16 oktober 2014 med- delat att den beslutat att väcka talan mot Sverige i EU-domstolen för fördragsbrott i de ovan nämnda ärendena.39

Kasinotjänster, landbaserade och över internet

Kommissionen har i ett ärende om kasinotjänster (2008/4010), ifråga- satt om bestämmelserna i 2, 3 och 11 §§ kasinolagen (1999:355) samt 9, 15 och 45 §§ lotterilagen är förenliga med EUF-fördraget. Kom- missionen har bl.a. anfört att det åberopade samhällspolitiska målet

39 Branschföreningen för onlinespel (BOS), Danish Online Gambling Association (DOGA), European Gaming and Betting Association (EGBA), Remote Gambling Association (RGA) m.fl. har den 27 oktober 2016 anmält EU-kommissionen till Europeiska ombudsmannen bl.a. för den inte vidtagit åtgärder för att överlämna ärendena till EU-domstolen.

222

SOU 2017:30

Gällande rätt

med ansvarsfullt spelande inte uppnås eftersom det inte grundas på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå konsument- skyddets syften eller åtföljs av tillräcklig statlig kontroll. Målet upp- nås enligt kommissionen inte heller av det svenska förbudet mot att bedriva kasinospel online. Bristen på statlig kontroll av online- kasinon utan tillstånd kan vidare enligt kommissionen inte betecknas som en systematisk och konsekvent strategi för att begränsa online- kasino och kan därför inte tjäna som motivering för att begränsa sådana tjänster.

Sverige har i detta ärende framhållit att skyddsändamålen bakom den svenska lotteriregleringen i sig kan rättfärdiga en inskränkning i fördragets friheter. Vidare har framhållits att regleringens tydliga syfte är att bidra till att motverka överdrivet spelande, minska riskerna för spelberoende, skydda ungdomar från riskabla spelformer samt att förebygga brott.

223

5 Omreglering av andra marknader

5.1Svenska omregleringar på andra områden än spel

5.1.1Inledning

Enligt nuvarande lagstiftning på lotteriområdet är marknaden upp- delad på så sätt att AB Trav och Galopp (ATG) har ensamrätt för vadhållning på hästar medan AB Svenska Spel (Svenska Spel) har en- samrätt för värdeautomatspel, kasinon, enligt kasinolagen (1999:355), vadhållning på sportspel i mer än en kommun och poker online. Inför utredningens överväganden är det därför av värde att se hur andra marknader omreglerats från en monopolliknande ställning till fri etableringsrätt. Av relevans för utredningen är vidare marknader som gått från prisreglering till fri prissättning – som lotterimarkna- den ser ut i dag är nivåerna på vinstutdelningarna reglerade i lotteri- lagen och av regeringen i ATG:s och Svenska Spels speltillstånd för varje spelform.

Avsikten med omregleringar är ofta att öka servicegraden och tillgängligheten eller att ge möjligheter för nya företag etc. När det gäller alkohol- och spelmonopolen kan sägas att ett av huvudsyftena är eller har varit att begränsa just tillgängligheten vilket innebär att detta område har en politisk logik som skiljer sig från andra sektor- er. Lärdomar kan och måste dock dras av omregleringar på andra områden, nationellt som internationellt, inte minst när det gäller att organisera infrastrukturen.

Av intresse för utredningen är alltså hur omregleringar av andra marknader sett ut i Sverige. Sedan 1970-talet har ett flertal marknader omreglerats och liberaliserats. Som exempel kan nämnas bank-, el-, inrikesflyg-, post-, tele-, tåg-, apoteks- och fordonsbesiktningsmark- naden.

225

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

Inför omregleringen av apoteksmarknaden redogjorde Apoteks- utredningen för olika modeller för att organisera infrastrukturen vid omregleringar, det s.k. flaskhalsproblemet samt för tidigare om- regleringar av vissa marknader (SOU 2008:4 s. 157 ff.). Denna redo- görelse är i stora delar en sammanfattning av innehållet i Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avregleringar. Texten nedan i detta avsnitt är hämtad från SOU 2008:4 s. 157 ff. med vissa tillägg och ändringar.

5.1.2Modeller vid omregleringar

Vid nu nämnda omregleringar har statsmakterna främst använt sig av två olika modeller för att organisera infrastrukturen. Den första modellen innebär att staten fortsätter att äga och kontrollera infra- strukturen, att detta led avskiljs från övriga led och att dessa övriga led konkurrensutsätts och kanske också privatiseras. Denna modell har tillämpats t.ex. på el- och inrikesflygsektorerna i vilka infrastruk- turen handhas av en separat infrastrukturenhet genom Svenska Kraftnät (för stamnätet) och Luftfartsverket.

Den andra modellen innebär att ett befintligt vertikalt integrerat företag (eller affärsverk) får förbli intakt, men att konkurrens skapas i senare led genom att konkurrerande företag på icke-diskrimine- rande villkor ges tillgång till den infrastruktur som ägs av det inte- grerade företaget. För att uppnå detta krävs ett strikt regelverk för tillträde, s.k. tillträdesreglering, och en självständig och kraftfull regleringsmyndighet. Denna modell har använts på post- och tele- områdena där infrastrukturen handhas och ägs av Postnord AB re- spektive TeliaSonera Aktiebolag som samtidigt är operatörer på marknaden.

5.1.3Flaskhalsproblemet

De omreglerade marknaderna kännetecknas alla av att det finns en viss infrastruktur som ett företag måste ha tillgång till för att kon- kurrera i nästföljande led. Exempelvis måste ett företag som vill bedriva tågtrafik ha tillgång till järnvägsnätet och ett företag som vill etablera sig på telemarknaden måste ha tillgång till åtminstone de perifera delarna av telenätet, dvs. ledningarna från abonnenterna

226

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

till de lokala telestationerna (accessnätet). Ett annat exempel är apoteksmarknaden där ett företag som vill verka på marknaden bl.a. måste ha tillgång till receptregistret, läkemedelsförteckningen och högkostnadsdatabasen. Denna infrastruktur fungerar som en flaskhals för hela marknaden – utan tillgång till flaskhalsen kan ett företag inte vara verksamt på marknaden. Den grundläggande orsaken till att ett flaskhalsproblem uppstår är att kostnaden för att bygga infrastruk- tur är så hög att det i praktiken är omöjligt för nya företag att själva etablera sig i infrastrukturledet.1

För utredningen blir flaskhalsproblemet särskilt tydligt när det gäller ATG. För att andra aktörer, vid sidan av ATG, ska kunna verka på marknaden när det gäller vadhållning på hästar i ett system där det inte är tillåtet med spel till fasta odds måste de ha tillgång till en spelpool – dvs. spelarnas satsade pengar som hamnar i en gemensam pott. Det är av denna pott som sedan vinsterna tas av (totalisatorspel eller totospel). Marknaden är för liten för att varje spelbolag ska kunna ha sin egen spelpool – vinsterna skulle i sådana fall hamna på en sådan nivå att många spelkunder skulle finna dem ointressanta. Aktörerna bör dessutom ges tillträde till travbanor och få tillgång till bild- och ljudrättigheter, vilka i dag innehas av ATG, för att kunna verka på marknaden.

Den aktör som kontrollerar flaskhalsen kan använda sin mark- nadsmakt till att hindra konkurrens. För att uppnå en effektiv kon- kurrens på en sådan marknad krävs därför i regel någon form av reg- lering av tillträdet till flaskhalsen. Denna reglering kan ske på olika sätt. Nedan beskrivs kortfattat olika modeller för att hantera flask- halsproblemet.2 Vilken av dessa modeller som är lämplig för att han- tera flaskhalsproblemet varierar mellan branscher och länder.

5.1.4Offentligt ägande

Den traditionella svenska modellen för att hantera flaskhalsproble- met är att låta flaskhalsen kontrolleras av den offentliga sektorn, ofta genom att låta ett affärsverk eller ett statligt bolag få en mono-

1Ds 2002:21, Lärobok för regelnissar – en ESO-rapport om regelhantering vid avregleringar, s. 13 f.

2För en mera ingående beskrivning hänvisas till DS 2002:21 s. 121 ff. och OECD, Re- structuring Public Utilities for Competition (2002), s. 11 ff.

227

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

polställning i branschen. Denna modell tillämpades tidigare på post-, tele-, tåg-, och apoteksmarknaderna. Genom att produktionen be- drivs i offentlig regi är tanken att den kommer att verka för den mest effektiva användningen av flaskhalsen. Det är dock inte säkert att så sker, eftersom det kan vara lockande att ta ut monopolvinster och finansiera annan offentlig verksamhet med dessa vinster. Det kan också hävdas att offentligt driven verksamhet är mer ineffektiv än en privat driven verksamhet eftersom det inte finns någon tydlig utvärdering i form av marknadsmekanismer.

ATG ges av regeringen ensamrätt vad gäller vadhållning på hästar och Svenska Spel ensamrätt avseende värdeautomatspel, kasinon, vadhållning på sportspel i mer än en kommun och poker online. På lotterimarknaden tillämpas alltså i dag en modell som kan ses som ett reglerat monopol. Svenska Spel är ett av staten helägt aktiebolag medan ATG däremot inte till någon del ägs av staten. ATG är dock statskontrollerat på så vis att staten tillsätter sex av elva ledamöter i styrelsen, däribland styrelseordföranden. Den vinst som görs av Svenska Spel tillfaller staten. Av ATG:s vinst går en del till hästsport- en och en del till staten. Enligt ATG:s årsredovisning för år 2015 fördelades spelets netto3 på så sätt att 1,38 miljarder kronor tillföll staten och 1,7 miljarder kronor tillföll trav- och galoppsporten.

5.1.5Reglering av konsumentpriserna

Reglering av konsumentpriserna förhindrar eller försvårar att mark- nadsmakt utövas. Genom att reglera vilket pris som får tas ut av kon- sumenterna uppnås en viss reglering av vilket pris den som kontrol- lerar flaskhalsen kan ta ut för tillträdet till denna. En nackdel med modellen är att företagen får bristande incitament att vara kostnads- effektiva och förbättra kvaliteten. Det är också svårt att utforma modellen så att företagen ges korrekta investeringsincitament. Reg- lering av konsumentpriserna har varit den traditionella modellen i reglerade branscher med privat ägande. Detta gällde exempelvis den numera omreglerade flygmarknaden i Sverige.

3 Spelets omsättning på trav- och galopptävlingar med avdrag för vinster till spelare, tillägg av öresavrundningar och oinlösta vinster.

228

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

Enligt nuvarande ordning regleras priset på spel i Sverige genom att vinstutdelningarna är begränsade till vissa nivåer. Som tidigare nämnts i detta kapitel finns bestämmelser om begränsade vinstutdel- ningar i lotterilagen. För ATG och Svenska Spel är nivåerna på vinst- utdelningarna reglerade i speltillstånden som ges av regeringen. I och med att en globalt digital marknad har ökat i Sverige minskar dock de exklusiva tillstånden som ATG och Svenska Spel har i be- tydelse. Det motprestationskrav som en reglerad vinstutdelning och utbudsreglering innebär kan snedvrida konkurrensen till de inter- nationella spelbolagens fördel.4

5.1.6Tillträdesreglering

Tillträdesreglering innebär att möjligheten till, och priset för, till- trädet till flaskhalsen regleras. Detta innebär att alla intressenter till ett givet pris får tillgång till flaskhalsen och därigenom kan konkur- rera på marknaden. En fördel med modellen är att eventuella sam- ordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad pro- duktionskedja kan bibehållas. En annan fördel kan vara att man undviker en kostsam separation av infrastrukturen från resten av verksamheten. En nackdel med modellen är att den aktör som kon- trollerar flaskhalsen på olika sätt kan försöka gynna den egna verk- samheten och försvåra konkurrenters tillträde till infrastrukturen, t.ex. genom att begära en hög ersättning eller försämra kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna. För att tillträdesreglering ska fun- gera krävs därför kontroll av att innehavaren till flaskhalsen inte diskriminerar någon av dem som vill få tillgång till den. Exempel på marknader som är föremål för tillträdesreglering i Sverige är post- och telemarknaderna där Postnord AB och TeliaSonera Aktiebolag kontrollerar sina respektive flaskhalsar.

4 David Sundén, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2015:1, En ny giv? En ESO-rapport om regleringen av spelmarknaden, s. 33.

229

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

5.1.7Infrastrukturklubbar

Ägande genom s.k. infrastrukturklubbar innebär att konkurrerande företag gemensamt äger den infrastruktur som har flaskhalskaraktär. På grund av det gemensamma ägandet har företagen incitament att skapa konkurrensneutrala förutsättningar och att se till att kostna- derna i flaskhalsledet hålls nere. I gynnsamma fall innebär detta en form av självreglering, som gör myndighetsingripanden onödiga. En förutsättning för att denna lösning ska fungera är dock att tillträdet till infrastrukturklubben är fritt. I annat fall finns risk för att till- trädet till flaskhalsen begränsas och för att de företag som inte är med i klubben missgynnas när det gäller villkoren för tillgången till flaskhalsen. För att hantera problemet om vilka som tillåts bli med- lemmar i infrastrukturklubben kan det därför finnas behov av någon form av reglering av tillträdet.

Infrastrukturklubbar finns på flera marknader i Sverige. På post- marknaden finns Svensk Adressändring AB. Ett annat exempel på en infrastrukturklubb är på mobiltelefonimarknaden där Telia AB, Tele2 Sverige AB, Hi3G Access AB (3) och Telenor Sverige AB gemensamt äger UMTS-infrastrukturen5 (3g-nätet) i Sverige.

5.1.8Horisontell separation

Horisontell separation innebär att en monopolverksamhet delas upp i ett antal enheter, som agerar sida vid sida på marknaden utan att direkt konkurrera med varandra. Med andra ord minskar man den geografiska ytan som betjänas av samma flaskhals. Vertikalt integre- rade företag kommer då att ha ett intresse av att ge varandra till- träde till den icke-konkurrensutsatta verksamheten för att därmed skapa nationell täckning. Därigenom minskar behovet av pris- och tillträdesreglering samtidigt som konkurrensen stimuleras.

För att en horisontell separation ska vara en lyckad lösning krävs att företagen har ungefär samma storlek. Ett större företag kan näm- ligen sätta ett högt pris på sitt nät för ett företag som kontrollerar ett mindre nät och därigenom utnyttja sin storlek för att ta över en större del av marknaden. En effektiv horisontell separation förut- sätter därutöver att nätverkseffekterna är lokala och att effektivi-

5 UMTS, Universal Mobile Telecommunications System.

230

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

tetsförlusten av en uppdelning i regionala eller lokala företag är liten. Det finns dessutom problem med hur de potentiella konkurrenter som inte har tillgång till någon egen regional flaskhals att erbjuda i utbyte ska beredas tillgång till flaskhalsarna.6 Horisontell separation har i Sverige tillämpats på den del av elmarknaden där elnätsföretag agerar.

5.1.9Vertikal separation

Vertikal separation innebär att flaskhalsen avskiljs från övriga pro- duktions- och distributionsled. Tanken är att separationen ska ge alla aktörer tillgång till infrastrukturen på konkurrensneutrala villkor. Separationen kan utföras på olika sätt.

Den svagaste formen av vertikal separation är s.k. funktionell separation som innebär att flaskhalsen läggs i en egen enhet, t.ex. en avdelning eller ett dotterbolag, som är funktionellt avskild från övriga delar i företaget. För att denna lösning ska lyckas krävs att klara gränser definieras mellan den separerade enheten och övriga delar av organisationen och det bör finnas regler för ledningen och en eventuell styrelse vad gäller oberoende gentemot övriga delar av organisationen.

Den mest långtgående formen av separation är kravet på skilda ägare, s.k. fullständig vertikal separation. En förutsättning för att denna lösning ska lyckas är att flaskhalsen ställs under kontroll av ett oberoende organ. Den främsta nackdelen är att eventuella sam- ordningsvinster och teknikutvecklingsfördelar av en integrerad pro- duktionskedja kan minska eller försvinna. Det kan också vara för- enat med stora kostnader att separera infrastrukturen från den övriga verksamheten. En risk med att lägga flaskhalsen under ett oberoende organ, som kanske inte är vinstdrivande, är att incitamenten för effektivitet och utveckling kan vara små.

Vertikal separation har tillämpats på el- inrikesflyg- och järn- vägsmarknaderna i vilka infrastrukturen handhas av en separat infra- strukturenhet genom Svenska kraftnät (för stamnätet), Luftfarts- verket och Trafikverket.

6 SOU 2005:4, Liberalisering, regler och marknader, s. 131.

231

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

5.1.10Kort om tidigare omregleringar

På ett övergripande plan finns några tydliga mönster i den svenska avregleringsprocessen. Prissättningen var före reformerna i de flesta fall reglerad, medan den nu i de flesta fall är fri, åtminstone i kon- sumentledet. De tidigare hindren mot fritt inträde har ersatts av etableringsfrihet. I de flesta fall har den offentliga sektorn behållit ägarkontrollen över flaskhalsinfrastrukturen och över det tidigare monopolet. I ett par fall har en vertikal separation genomförts och i de flesta fall har regelverket för tillträde till flaskhalsarna blivit strik- tare. Här följer en kort sammanfattning om den branschvisa ut- vecklingen inom vissa områden.

Bankbranschen

Bankbranschen har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Den tidigare behovspröv- ningen för att erhålla bankoktroj7 har avskaffats, utländska banker har tillåtits etablera sig i Sverige och avregleringen har öppnat för konkurrens mellan banker och försäkringsbolag, liksom för konkur- rens från bl.a. detaljhandelskedjor. Flaskhalsen (de gemensamma be- talningssystemen) ägs sedan länge gemensamt av bankerna, genom infrastrukturklubbar, men något regelverk för tillträde till dessa har inte införts.

Elbranschen

Omregleringen av elmarknaden inleddes år 1996 när marknaden öpp- nades upp för privata företag. Propositionen En elmarknad med kon- kurrens (prop. 1991/92:133) ligger till grund för den nya ordningen. Elmarknadsreformen innebar att konkurrens infördes vid dels pro- duktion av el, dels vid handel med el. Nätverksamheten blev dock ett fortsatt reglerat monopol.

Elbranschens elåterförsäljningsled har gått från prisreglering och etableringskontroll till fri prissättning och etableringsfrihet. Elpro- duktionsledet har gått från prisreglering till fri prissättning, medan

7 Ett särskilt tillstånd från regeringen för att få bedriva inlåningsverksamhet.

232

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

principen om etableringsfrihet gäller sedan tidigare. Det vertikalt integrerade affärsverket Vattenfall har separerats vertikalt.

De centrala flaskhalsarna (stamnätet) drivs nu, liksom förr, enligt affärsverksmodellen. Stamnätet ägs helt av staten och förvaltas av affärsverket Svenska Kraftnät. De lokala flaskhalsarna (distributions- nätet) ägs delvis av privata aktörer, delvis av den offentliga sektorn. De är föremål för en relativt svag tillträdesprisreglering och de är i huvudsak vertikalt integrerade med elproduktion.

Flygbranschen

Före omregleringen dominerade SAS och Linjeflyg den svenska in- rikesflygmarknaden. År 1991 hade de tillsammans en marknadsandel på över 95 procent. SAS och Linjeflyg hade de facto-monopol på de s.k. primärlinjerna (linjer som ingick i dessa bolags inrikes linjenät). Denna monopolställning grundade sig alltså inte på lag utan på en etablerad praxis lång tid tillbaka. Däremot krävdes tillstånd från regeringen för att få bedriva linjetrafik.

Själva omregleringen har sedan år 1992 skett i olika steg. Den in- leddes med att fri konkurrens tilläts mellan SAS och Linjeflyg. I det sista steget gavs bolag från EU/EES-länder rätt att bedriva inrikes- flyg.

Omregleringen har inneburit att flygbranschen har gått från pris- reglering och etableringskontroll till fri prissättning och etablerings- frihet. Branschen är sedan tidigare vertikalt separerad, där flaskhalsen (flygplatser och flygledning) i huvudsak sköts av ett affärsverk (Swedavia och Luftfartsverket).

Postbranschen

Före omregleringen hade Postverket ett statligt monopol på att be- fordra brev. Paketbefordran har dock alltid varit oreglerad. Frågan om postmonopolet väcktes i början 1990-talet när CityMail började bedriva konkurrerande verksamhet som innefattade brevbefordran. År 1993 avskaffades Postverkets ensamrätt att befordra brev. Post- verket bolagiserades och började drivas i ett av staten helägt bolag, Posten AB. Det myndighetsansvar som dåvarande Postverket hade

233

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

överfördes till Post- och telestyrelsen (PTS). År 2009 sammangick Posten AB med Post Danmark A/S i koncernen PostNord AB.

Postbranschen har gått från ett monopol till etableringsfrihet, medan en prisreglering införts som komplement till styrning enligt affärsverksmodellen. PostNord AB är fortsatt vertikalt integrerad och inslag av tillträdesreglering har införts.

Telebranschen

Telemarknadens reformering anses inte utgöra en egentlig avregler- ing utan en reglering av ett tidigare oreglerat monopol.8 Innan om- regleringen styrdes teleområdet av Televerket. Marknaden omreg- lerades i och med införandet av telelagen (1993:597) och lagen (1993:599) om radiokommunikation. Dessförinnan hade ett antal anslutningsmonopol (som avsåg anslutning till det allmänna telenätet av bl.a. telefonsvarare och faxar) avskaffats. Televerket bolagiserades till ett statligt ägt bolag, Telia AB – numera TeliaSonera AB. Tele- verkets resterande myndighetsuppgifter lades på Telestyrelsen (som år 1994 ombildades till PTS).

Målet med telelagen var att skapa utrymme för och upprätthålla en effektiv konkurrens inom telekommunikationsområdet (prop. 1992/93:200 s. 70). Staten skulle ges förutsättningar att på en öppen telemarknad styra och kontrollera verksamheten på området. Under den tioårsperiod som telelagen var i kraft ändrades den vid flera tillfällen i syfte att öka konkurrensen och konkurrensneutraliteten på marknaden. I dag regleras telemarknaden av lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

Telebranschen har således gått från ett de facto-monopol, dvs. ett oreglerat monopol, till etableringsfrihet. Aktiebolaget TeliaSonera, vars huvudägare är staten, är (liksom Televerket var) vertikalt inte- grerat. Tidigare styrdes prissättningen enligt affärsverksmodellen, men i dag råder i huvudsak fri prissättning. Tillgång till flaskhalsarna är dock föremål för tillträdesreglering.

8 Statskontorets rapport Utvärderingar av om- och avregleringar – en kartläggning (2012:10), s. 125.

234

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

Tågbranschen

Liberaliseringen och omregleringen av järnvägsmarknaden inleddes med det s.k. trafikpolitiska beslutet år 1988.9 Samtidigt inrättades myndigheten Banverket. En vertikal uppdelning gjordes av dåvarande SJ, genom att affärsverket SJ fick ansvar för trafiken och Banverket fick ansvar för infrastruktur och myndighetsuppgifter på området. Järnvägsnätet delades upp i ett stomnät, där SJ fick trafikeringsrätt- en och länsbanor och där trafikhuvudmännen fick trafikeringsrätten för persontrafiken. Vid årsskiftet 2000/2001 ombildades affärsverket SJ till två trafikbolag och ett holdingbolag. För persontrafiken bilda- des SJ AB och för godstrafiken bildades Green Cargo AB. Under holdingbolaget bildades ett antal helägda dotterbolag med uppgift att t.ex. förvalta järnvägens fastigheter. I dag är det Jernhuset AB, ett svenskt statligt bolag, som äger och förvaltar fastigheter som är eller har varit knutna till järnvägsnätet. Marknaden har efter det trafik- politiska beslutet genomgått en stegvis avreglering där den sista delen av marknaden öppnades för konkurrens oktober 2010.

Infrastrukturen består till övervägande del av statliga spår och spåranläggningar som drivs mot samhällsekonomiska mål. Sedan Ban- verket lades ned är det Trafikverket som med några få undantag är förvaltare av den allmänt upplåtna järnvägsinfrastrukturen, dvs. de statliga spåren. Normalt bedrivs infrastrukturförvaltningen åtskilt från trafikverksamheten, men vissa undantag finns. All järnvägsverk- samhet står under tillsyn av Transportstyrelsen som är tillsynsmyn- dighet (prop. 2014/15:120 s. 34 f.).

Det råder således etableringsfrihet inom tågbranschen i dag. Tidi- gare styrdes prissättningen genom affärsverksmodellen, men i dag råder fri prissättning. Tillträde till flaskhalsen (spåren) styrs i huvud- sak genom affärsverksmodellen, snarare än genom tillträdesreglering.

Apoteksmarknaden

Apoteket AB inrättades av staten år 1970 (då under firman Apoteks- bolaget Aktiebolag). Bolaget fick från verksamhetsstarten 1971 en- samrätt att bedriva detaljhandel med läkemedel till allmänheten. Vid

9 Statskontorets rapport Utvärderingar av om- och avregleringar – en kartläggning (2012:10), s. 69.

235

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

tidpunkten för omregleringen av apoteksmarknaden reglerades han- deln enligt lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. Enligt 4 § fick detaljhandel med ett antal uppräknade varor som huvud- regel bedrivas endast av staten eller en juridisk person i vilken staten äger ett bestämmande inflytande. Med stöd av denna bestämmelse träffade regeringen avtal med Apoteket AB om att bolaget med ensamrätt skulle få bedriva detaljhandel med läkemedel.

Den 1 juli omreglerades marknaden i och med ikraftträdandet av lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Monopolet ersattes av ett system som innebär att den som får tillstånd av Läkemedels- verket får bedriva detaljhandel med de läkemedel och varor som tidigare omfattades av Apoteket AB:s ensamrätt. Samtidigt infördes lagstadgade krav på apoteksverksamhet, t.ex. att apoteksaktörer ska tillhandahålla samtliga förordnade läkemedel samt ha farmaceutiskt utbildad personal under öppettiderna. I förarbetena hänvisades till att el-, flyg-, post-, tele- och järnvägsmarknaderna helt eller delvis öppnats upp för konkurrens under 1990-talet. De övergripande målen med omregleringen var att ge konsumenterna ökad tillgänglighet till läkemedel, bättre service och ett bättre tjänsteutbud och låga läke- medelskostnader till nytta för konsumenten och det offentliga (prop. 2008/09:145 s. 76 ff.).

En fråga för att omregleringen skulle kunna genomföras var hur de databaser, register och annan it-infrastruktur som alla öppen- vårdsapotek måste ha tillgång till skulle hanteras. Inledningsvis löstes frågan genom att ett av staten helägt bolag inrättades för att ansvara för infrastrukturen. Numera är det eHälsomyndigheten som har till uppgift att bl.a. hantera databaser, register, it-system och annan infrastruktur som hör ihop med apoteksverksamhet.

Fordonsbesiktningsmarknaden

Frågan om en omreglering av fordonsbesiktningsmarknaden har varit aktuell sedan tidigt 1990-tal. Marknaden kom dock att öppnas upp för konkurrens först i juli 2010. Före omregleringen var det endast tre företag som enligt fordonslagen fick utföra besiktningar av for- don i Sverige. Ett av dessa, Aktiebolaget Svensk Bilprovning, inne- hade ensamrätt att göra kontroll-, registrerings- och lämplighets- besiktningar av motorfordon med undantag för vissa motorredskap.

236

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

Vid tidpunkten för omregleringen ägde staten 52 procent av aktie- kapitalet i Aktiebolaget Svensk Bilprovning.

Omregleringen innebar att monopolet för utförande av fordons- besiktningar avskaffades och ett system med ackrediteringar infördes. En ackreditering för fordonsbesiktning får enligt nu gällande lag- stiftning endast meddelas en sökande som med hänsyn till ekono- miska förhållanden och allmänt gott anseende bedöms vara lämplig att driva verksamheten (4 kap. 2 c § fordonslagen [2002:574]). Till- synen över besiktningsverksamhet utövas av Styrelsen för ackredi- tering och teknisk kontroll (Swedac) och Transportstyrelsen (5 kap. 3 a § fordonslagen).

I samband med att regeringen föreslog en omreglering av fordons- besiktningsmarknaden (prop. 2009/10:32) lades också vissa förslag fram som rörde Aktiebolaget Svensk Bilprovning. Detta för att bo- laget skulle kunna verka på fullt marknadsmässiga villkor på en om- reglerad marknad (prop. 2009/10:54). I början av 2012 beslutades att bolagets stationsnät skulle delas upp i tre delar. Aktiebolaget Svensk Bilprovning behöll en av dessa delar. Grunden för beslutet var det svaga intresset för nyetablering av konkurrerande företag på marknaden. Under samma år inleddes delförsäljningar av Aktiebolaget Svensk Bilprovning. År 2013 delade staten och övriga ägare upp Aktiebolaget Svensk Bilprovning mellan sig.

5.2Omreglering av spelmarknader i vissa europeiska länder

Underlaget avseende Danmark, Storbritannien och Frankrike kommer i allt väsentligt från uppdaterade texter av Lotteriinspektionens reger- ingsuppdrag, Redovisning av regeringsuppdrag Omvärld, 14Li124.

5.2.1Danmark

Innan den danska spelmarknaden omreglerades år 2012 var den rela- tivt lik den nuvarande svenska spelmarknaden. Det statskontrollerade spelföretaget Danske Spil A/S (Danske Spil) som hade ensamrätt att tillhandahålla vadhållning på sport och lotterier i Danmark domi- nerade marknaden. Till skillnad från Sverige tillät dock Danmark en

237

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

högre grad av privata vinstintressen även före omregleringen. Det var således möjligt att få licens för både kasinon och automatspel.

I ett läge där Danske Spils intäkter minskade, ett stort antal spel- företag utan tillstånd erbjöd spel på marknaden samt med ett antal pågående och förväntade rättsprocesser om det danska systemets förenlighet med EU-rätten beslutade man sig för att omreglera sin spelmarknad.

De viktigaste anledningarna till den danska omregleringen av spelmarknaden var, som utredningen har uppfattat det, att möjlig- göra för staten att utöva tillsyn över samtliga aktörer på marknaden och se till att alla aktörer på marknaden arbetar under lika villkor. Omregleringen motiverades med andra ord inte enbart av ekono- miska skäl även om de också spelade en roll.

Ansvarig myndighet för tillstånd och tillsyn av samtliga spelformer är Spillemyndigheden. För vissa lotterier är emellertid ansvaret delat med Justitiedepartementet och polisen. Skatteministeriet (SKAT) ansvarar för frågor om beskattning.

Nedan följer en kort summering av den danska spelregleringen uppdelat på spelformer.

Onlinespel

Sedan omregleringen 1 januari 2012 finns licenser tillgängliga för Kasino online, poker online och sportvadhållning (häst- och hund- vadhållning undantagna) online. Det finns ingen övre gräns för hur många licenstagare som kan få licens för dessa spelformer. I januari 2016 hade 28 spelföretag sammanlagt 26 kasino onlinelicenser och 15 sportvadhållningslicenser. Året dessförinnan var det 30 spelföre- tag som sammanlagt hade 28 kasino onlinelicenser och 15 sportvad- hållningslicenser.

Det tidigare monopolbolaget Danske Spil innehar också en licens för onlinespel. Bolaget har fortsatt ensamrätt att erbjuda vadhåll- ning på hästar och hundar samt lotterier och bingo. Danske Spil är därför uppdelat i två bolag, Danske Licens Spil A/S och Danske Lotteri Spil A/S. Detta för att undvika korssubventionering inom bolaget mellan olika spelformer. Samtidigt säljer Danske Spil Dantotos produkter (hästvadhållning) på webbsajten danskespil.dk. Detta är inte tillåtet för andra spelföretag.

238

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

De spelföretag som innehar en licens för onlinespel beskattas med 20 procent av nettospelsintäkterna. En högre skattesats gäller för fysiska kasinon och spelautomater vilket samarbetsorganisation- erna för dessa branscher hade synpunkter på inför den danska om- regleringen. De ansåg att den lägre skattesatsen för onlinespel var en form av statsstöd. Detta föranledde den danska regeringen att notifiera skattedelen i lagförslaget till EU-kommissionen. Kommis- sionen kom fram till att de positiva effekterna av en omreglering av den danska spelmarknaden vägde tyngre än det faktum att den lägre skattesatsen för onlinespel kan ses som en form av statsstöd. EU- domstolen har bekräftat kommissionens ställningstagande.

Det spelföretag som ansöker om en onlinelicens eller en sport- vadhållningslicens måste betala en ansökningsavgift på 267 500 danska kronor (år 2017). Om man vill erbjuda både kasiono online och vad- hållning är ansökningsavgiften 374 500 danska kronor (år 2017). Utöver ansökningsavgift måste en licensinnehavare betala en årlig avgift baserad på bolagets nettoomsättning. Avgift utgår med mellan 50 000 och 4,5 miljon danska kronor.

Som huvudregel ska den tekniska utrustningen som spelföre- tagen använder vara placerad i Danmark. Om kontroll kan göras av Spillemyndigheden via fjärråtkomst eller om avtal kan träffas med spelmyndigheten i det land där utrustningen står kan dock undan- tag göras. I praktiken har detta blivit vanligt.

För att attrahera spelare vill spelföretag, framför allt när det gäller poker online, erbjuda så stora spelarpooler som möjligt. Spelar- na kanaliseras in från olika länder och kan spela ”vid samma bord”. Syftet är inte att erbjuda högre vinster utan att få tillräckligt antal spelare och mer likvida system. Genom detta kan man erbjuda fler valmöjligheter. Om man inte tillåter öppna nätverk av detta slaget med ett attraktivt utbud anser Spillemyndigheden att det finns risk för att spelarna söker sig till illegala sajter. Det är dock, ur ett eko- nomiskt perspektiv, ett problem för licenshavarna att det endast är den licenshavare som ”har” den spelare som har vunnit spelpotten som kan göra anspråk på avdrag vid intäktsberäkningen när vinst betalas ut. Detta har lett till att flera av licenshavarna inte erbjuder denna typ av poolspel på den danska marknaden.

239

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

Kasinon

För närvarande finns det sju kasinon i Danmark. Det finns också ett kasino på ett fartyg i internationell trafik. Licensinnehavarna betalar 45 procent i skatt på nettointäkter upp till 4 miljoner danska kronor och 75 procent på nettointäkter över detta belopp.

Spelautomater

Två typer av licenser är möjliga för spelautomater (gäller inte spel- automater på kasinon), nämligen licens för spelautomater i arkader (spelhallar) respektive på restauranger. Danske Spils helägda dotter- bolag, Elite Gaming A/S har licens för spelautomater och det finns även ett antal privata bolag som har licenser för denna spelform. Vid utgången av 2015 fanns det 380 tillståndshavare och totalt 24 920 spel- automater.

Licensinnehavaren måste betala en avgift på 600 danska kronor per maskin och år.

Skattesatsen för spelautomater i restauranger är 41 procent på nettoomsättningen per månad upp till 30 000 danska kronor. Därut- över är skatten 30 procent på allt över 30 000 danska kronor. Skatte- satsen för spelautomater i spelhallar är 41 procent av nettoomsätt- ningen per månad upp till 250 000 danska kronor. Därutöver är skatten 30 procent på allt över 250 000 danska kronor. Utöver detta tillkommer en avgift på 3 000 danska kronor per automat upp till 50 stycken. Därefter är avgiften 1 500 danska kronor per automat.

Vadhållning på sport

Den lagstiftning som trädde i kraft 1 januari 2012 innebar en gene- rell liberalisering av vadhållningsmarknaden, inte bara online. Det finns ingen övre gräns för hur många licenstagare som kan få en licens för vadhållning på sport.

Skattesatsen för vadhållning på sport är 20 procent på nettoom- sättningen.

Det kan noteras att det fr.o.m. den 1 april 2016 är tillåtet för spelföretag med vadhållningslicens att ställa ut terminaler i vadhåll- ningsbutiker och landbaserade kasinon på vilka spelaren själv kan lägga sina vad, s.k. self-service betting terminals (SSBT:s). Det krävs

240

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

inte att spelaren identifierar sig före spel på sådana terminaler om inte spelaren vill använda sitt spelkonto. Vill spelaren spela med kon- tanter går det inte att använda sitt spelkonto till sådant spel efter- som det inte är tillåtet att använda kontanter vid onlinespel. Enligt uppgift är f.n. ett par hundra sådana terminaler utställda.

Vadhållning på hästar och hundar

Danske Spil har fortsatt ensamrätt att erbjuda spel på häst- och hundvadhållning. Danske Spil betalar en månatlig skatt på 11 procent av nettoomsättningen och ytterligare 19 procent på den omsättning som överstiger 16,7 miljoner danska kronor.

I avsnitt 11.6.6 redovisas det nyligen framlagda förslaget om en ny modell för vadhållning på hästar i Danmark.

Lotterier

Danske Spil har i stort fortsatt ensamrätt att erbjuda lotterier på den danska spelmarknaden. Det finns också möjlighet för allmännyttiga föreningar och organisationer att söka lotteritillstånd. Danske Spil betalar 15 procent av lotteriintäkterna i skatt varje vecka på belopp som överstiger 200 danska kronor. Andra lotterier som anordnas för allmännyttiga ändamål, t.ex. Det Danske Klasselotteriet, betalar samma skatt och ytterligare sex procent skatt på omsättningen före utbetalda vinster.

Återbetalningsprocent

När det gäller återbetalningsprocenten för olika spelformer till spel- arna gäller följande siffror:

•För Danske Spils lotterier och vadhållning på hästar och hundar ska minst 45 procent användas till vinster.

•För Det Danske Klasselotteriets lotterier ska minst 65 procent och högst 72 procent användas till vinster.

•För spelautomater i spelhallar och i restauranger ska minst 80 pro- cent återbetalas till spelarna.

241

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

•För spelautomater i fysiska kasinon får återbetalningsprocenten inte vara under 80 procent.

För tillståndspliktiga allmännyttiga lotterier gäller att minst 35 pro- cent av försäljningen ska gå till välgörenhet eller andra allmännyttiga ändamål. Det finns också krav på återbetalning för vadhållning på hästar och hundar som anordnas på lokal nivå. För övriga spelfor- mer finns inga regler för återbetalning.

Sanktioner

Straffbestämmelser avseende brott mot den danska spelregleringen återfinns i 59–65 §§ Spilleloven. Reglerna innebär att den som upp- såtligen eller av vårdslöshet tillhandahåller eller anordnar spel utan tillstånd i Danmark kan dömas till böter eller fängelse i upp till sex månader. Är brottet särskilt omfattande eller om det sker vid upp- repade tillfällen, kan straffet öka till fängelse i ett år. Vidare framgår av straffbestämmelserna att bl.a. den som främjar en spelanordnare som inte har licens i Danmark kan dömas till böter. Även den som innehar licens att anordna spel i Danmark riskerar böter om vill- koren för licensen inte följs.

För att skydda den reglerade marknaden har den danska Spille- myndigheden huvudsakligen tre åtgärder till sitt förfogande. För det första har Spillemyndigheden möjlighet att hos domstol begära blockering av webbplatser som riktar sig mot danska spelare utan att inneha en licens. Den första blockeringen skedde i juni 2012 och omfattade tolv webbplatser. Dessa webbplatser var, enligt Spillemyn- digheden, tydligt i strid mot spellagstiftningen genom att rikta sig mot den danska marknaden utan tillstånd. I november 2012 begärde Spillemyndigheden att ytterligare fyra webbplatser utan tillstånd skulle blockeras. Det förhållandevis låga antalet blockerade webbplatser kan uppfattas som att de flesta spelanordnare verksamma i Danmark valt att ansluta sig till den reglerade marknaden. Fram till december 2015 har 25 webbplatser blockerats.

För det andra finns möjlighet att blockera betalningsförmed- lingar. Den danska lotterilagstiftningen stadgar att det är förbjudet för betalningsförmedlare att förmedla betalningar till och från spel-

242

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

anordnare som inte innehar licens i Danmark. Denna åtgärd har, vad utredningen känner till, emellertid inte använts.

Slutligen är det förbjudet med reklam för spelanordnare som inte innehar licens i Danmark.

5.2.2Nederländerna

Den nederländska spelmarknaden består av ett kasinomonopol med 14 kasinon som drivs av Holland Casino, ett statligt lotteri, tre stora välgörenhetslotterier, ett monopol på lotto- och sportspel, ett mono- pol på vadhållning på galopp samt privata aktörer med tillstånd till 42 000 spelautomater placerade i spelhallar, barer och restauranger.

Som många andra europeiska länder har Nederländerna problem med ett stort antal spelbolag utan tillstånd som erbjuder spel på mark- naden samt ett antal rättsprocesser gällande det nederländska syste- mets förenlighet med EU-rätten.

Bland annat med bakgrund av detta lämnade regeringen sommar- en 2014 en proposition med förslag till en onlinelagstiftning till parla- mentet. Förslaget har stött på hinder bl.a. eftersom den föreslagna skattesatsen har bedömts vara alltför hög. Det är ännu oklart när en ny reglering kan träda i kraft.

Kansspelautoriteit, som är den nederländska spelmyndigheten, bildades den 1 april 2012. Den viktigaste uppgiften för myndigheten är att utöva tillsyn över spelmarknaden, såväl den lagliga som den illegala delen.

Nedan följer en kort summering av den nederländska förslaget till ny spelregleringen uppdelat på spelformer.

Onlinespel

Förslaget innebär att licenser ska finnas tillgängliga för kasino online, poker online och sportvadhållning online. Det finns ingen övre gräns för hur många licenstagare som kan få licens för dessa spelformer. Man har också utlyst en femårig ensamrätt för vadhållning på hästar, se avsnitt 11.6.3.

Det spelföretag som kommer att ansöka om en onlinelicens måste enligt förslaget betala en ansökningsavgift på ett ännu icke fastställt belopp.

243

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

Förslag till skattesats för såväl onlinespel som landbaserat spel är 29 procent av nettospelintäkterna. Detta för att tillgodose att online- och landbaserade bolag beskattas på samma nivå.

Kasinon

Förslaget innebär vidare att det statliga bolaget Holland Casino med sina 14 kasinon ska privatiseras år 2017. 10 av kasinona ska säljas under namnet ”Holland Casinon” och de resterande 4 säljas separat till nya aktörer. Det tidigare monopolet ska upphöra och privata bolag ska ha möjlighet att ansöka om licenser för att starta kasinon. Ytterligare 2 sådana licenser kommer att ges under de närmsta åren. I Nederländerna får det därmed framöver finnas totalt 16 kasinon om lagförslaget träder i kraft.

Lotterier

I Nederländerna finns ett statligt lotteri och tre stora välgörenhets- lotterier.

Vinståterbetalningsprocent

Landbaserade spelautomater och statliga lotterier har en reglerad lägsta återbetalning på 60 procent. I övrigt är vinståterbetalnings- procenten inte reglerad.

Sanktioner

Förslaget till det nya sanktionssystemet omfattar bl.a. administra- tiva böter (denna bestämmelse fanns även i den gamla spelregler- ingen) där det högsta beloppet är böter på 820 000 euro. Regleringen omfattar också ”administrativa preliminära straff” där det inte finns någon beloppsgräns. Det finns också en möjlighet för spelmyndig- heten att återkalla licenser.

244

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

5.2.3Frankrike

Fram till år 2010 dominerades den franska spelmarknaden av två stora monopol, Francaise de Jeux (FDJ) och Pari-Mutuel Urbain (PMU). Staten gjorde vad den kunde för att försvara den franska marknaden mot onlineaktörer utan licenser i Frankrike. EU-kom- missionen var kritisk till Frankrikes restriktiva hållning och inledde 2006 en överträdelseprocess mot landet. EU-kommissionen var fram- för allt negativ till PMU:s starka monopolställning. År 2010 libera- liserades delar av den franska spelmarknaden och då avslutades också kommissionens överträdelseförfarande gentemot Frankrike. Libera- liseringen innebar en öppning av vissa spelformer online, vadhållning på sport och hästar samt poker online.

Många spelföretag på den franska marknaden har synpunkter på att det fortfarande råder en monopolsituation på fysisk sport- och hästvadhållning. Juridiska och opinionsmässiga aktiviteter pågår för att få en ändring till stånd.

Ett stort antal spelförtag med onlinelicenser i Frankrike har lagt ner sin verksamhet och återlämnat sina licenser. I november 2016 fanns 15 spelföretag med licenser i landet jämfört med 35 i början av år 2012. En översyn av den nuvarande regleringen pågår men det är oklart vad den kommer att leda till. Det många spelföretag hoppas på är en förändring som bl.a. minskar kostnaderna för tillsynen och de höga skatterna men också möjlighet att kunna erbjuda flera typer av spel, exempelvis kasino online.

Autorité de Régulation des Jeux en Ligne (ARJEL) är en spelmyn- dighet och ansvarar för licensiering och tillsyn av onlinespel. Budget- departementet svarar för lagstiftningen. Det är också ARJEL som beslutar vilka sporter som är möjliga vadslagningsobjekt på fysiskt spel, då med Inrikesdepartementet och Departementet för ungdom och sport som ansvariga departement. Det är Commission Supérieure des Jeux (CSJ) som sköter tillståndsgivning och administration av kasinon och spelautomater. Huvudansvariga departement är Finans- departementet och Inrikesdepartementet. Jordbruksdepartementet ansvarar för tillsynen över fysisk hästvadhållning. Lotterier ansvarar Inrikesdepartementet för.

Nedan följer en kort summering av den franska spelregleringen uppdelat på spelformer.

245

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

Onlinespel

I och med omregleringen år 2010 finns licenser tillgängliga för poker online samt vadhållning på sport och hästar. Det finns ingen övre gräns för hur många spelföretag som kan få en licens för dessa spel- former. Huvudsyftet med regleringen är att kanalisera spel från spel- företag utan licens i Frankrike till spelföretag med licens i landet. Detta för att möjliggöra kontroll och tillsyn över hela spelmarkna- den samt minimera spelberoende och kriminalitet. ARJEL bildades i samband med öppnandet av onlinemarknaden. Som tidigare nämnts pågår en översyn av gällande reglering för onlinespel men det är oklart när och hur förändringar kommer att ske.

Det är möjligt att slå vad i cirka 43 olika sporter. Det är ARJEL som avgör vilka händelser som får vara föremål för vadslagning. I Frankrike är det förbjudet att slå vad om ”negativa händelser” som exempelvis gula och röda kort i en fotbollsmatch.

Det finns ingen enhetlig skatt för onlinespel i Frankrike. När det gäller vadhållning på sport är den totala avgiften 9,3 procent av brutto- omsättningen, varav 5,7 procent utgör skatt, 1,8 procent sociala av- gifter och 1,8 procent en avgift för rättigheten från idrotten/evene- mangsarrangören att sälja spelobjektet. För vadhållning på hästar betalas totalt 13,4 procent av bruttoomsättningen, varav 11,6 procent utgör skatt och 1,8 procent till sociala avgifter. Skatten för poker online är sammantaget 2 procent på bruttoomsättningen, med ett maxuttag på en (1) euro per spelomgång.

Utöver skatten får spelanordnaren betala en ansökningsavgift som f.n. är 5 000 euro för en licens, 8 000 euro för två licenser och 10 000 euro för tre licenser. Härtill kommer en årlig licensavgift som uppgår till mellan 20 000–40 000 euro beroende på det antal licen- ser man har.

Spelföretagen behöver inte ha sitt huvudkontor i Frankrike, inte heller sina huvudservrar men de måste ha en server (”.fr”) i landet, en nyckelperson som är juridiskt ansvarig och en person som är an- svarig för inbetalning av skatt.

Lagstiftningen tillåter i nuläget inte att anordnare av poker online och vadhållning online möjliggör för spelarna att spela i gemensam- ma spelarpooler med andra länder. Däremot pågår diskussioner om att möjliggöra sådant spel.

246

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

Kasinon

I Frankrike finns cirka 200 kasinon. År 2007 fick kasinona möjlighet att anordna Texas Hold’em turneringar. Kasinona betalar en skatt som varierar mellan 10–80 procent av nettoomsättningen.

Spelautomater

Spelautomater får endast finnas på kasinon. Skatten är den samma som för kasinona.

Vadhållning på sport

Fysisk vadhållning på sport bedrivs med ensamrätt av det statligt kontrollerade bolaget FDJ. Av bruttoomsättning, skatten avräknad, delas 50,5 procent ut i vinster och 12 procent går till FDJ. Staten tar 37,5 procent i skatt. En stämpelskatt tillkommer, liksom en avgift för sociala ändamål m.m.

Vadhållning på hästar

PMU har monopol på fysisk vadhållning på hästar. För varje spel- bong ska anordnaren betala en stämpelskatt om 4,6 procent på det belopp som satsats i samma lopp. PMU ska därutöver betala en sär- skild avgift för sociala ändamål m.m.

Lotterier

FJD har monopol på lotterimarknaden. Skatten är densamma som för fysisk vadhållning på sport.

247

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

Vinståterbetalningsprocent

När det gäller vinståterbetalningsprocenten från olika spelformer till spelarna gäller följande siffror:

•För FDJ:s skraplotter och övriga lotterier varierar vinståter- betalningsprocenten mellan 50–70 procent och för vadhållning på sport 85 procent.

•För kasinon är återbetalningen till spelarna 88 procent för bords- spel och 85 procent för spelautomater.

•För onlinespel (vadhållning på sport och hästkapplöpningar) är vinståterbetalningsprocenten 85 procent.

Det finns inga regler för återbetalning avseende poker online och fysisk vadhållning på hästar.

Sanktioner

Den franska spelmarknaden regleras både genom monopol och licens- givning. FDJ har monopol avseende fysiska lotterier och sportvad- hållning (ombudsverksamhet). Vad gäller landbaserad vadhållning på hästsport har PMU monopol. Avseende onlinespel (inklusive poker), kasinon och spelautomater krävs licens.

Anordnare av olagliga lotterier kan i Frankrike straffas med fäng- else i upp till sju år och böter upp till 100 000 euro. Privatpersoner får lindrigare påföljder än mer organiserade anordnare. Den som gör sig skyldig till brott mot regleringen kan också ådra sig andra på- följder såsom exempelvis konfiskering av egendom, näringsförbud och offentliggörande av överträdelsen. Juridiska personers möjlighet att få tillstånd kan dras in under viss tid. Samma påföljder följer vid illegalt anordnande av spel om pengar för allmänheten och vid import, tillverkning, installation och drift av enheter för slumpspel. Även vid sådana brott bestraffas den som bedriver organiserad verksamhet hårdare än andra.

Licensierade spelföretag som tillåter minderåriga att delta i spel kan sanktioneras med böter uppgående till 100 000 euro. Även mark- nadsföring av licensierade spelföretag som sker i strid mot online- spellagen är sanktionerad med böter. ARJEL kan vidta åtgärder mot

248

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

licensierade spelföretag som bryter mot bestämmelserna i lagen. Så- dana åtgärder inkluderar utfärdande av varning, förkortad giltighets- tid av spellicens med upp till ett år, tillfällig återkallelse av spellicens upp till tre månader samt återkallelse av spellicens. En återkallelse av spellicens kan kompletteras med ett förbud om att ansöka om ny spellicens inom tre år.

I Frankrike finns det inte någon lista över förbjudna spelwebb- sajter. ARJEL kan hos domstol ansöka om blockering av webbsidor som inte har tillstånd. ARJEL har sedan omregleringen av den franska onlinespelmarknaden år 2010 uppmanat över 1 000 olicensierade spel- företag online att upphöra att erbjuda spel på den franska markna- den, varav de flesta av dessa spelföretag har följt ARJEL:s uppmaning (enligt ARJEL:s uppskattning cirka 85 procent).

Den franska lagstiftningen ger möjlighet att blockera betalnings- förmedlingar. Denna åtgärd har, vad utredningen erfar, emellertid ännu inte använts.

5.2.4Storbritannien

Delar av Storbritanniens nuvarande lagstiftning, The Gambling (Licensing and Advertising) Act 2014, trädde i kraft den 1 november år 2014. Arbetet med den nya lagstiftningen hade pågått under en längre tid. Den nya ordningen innebär i korthet att anordnare av onlinespel i dag behöver en licens i Storbritannien om spelföretag- en vill vända sig till brittiska konsumenter eller marknadsföra sitt spel i landet. Detta gäller oavsett i vilket land spelet är baserat. Denna licens i Storbritannien behövs alltså utöver eventuella tillstånd i andra länder. Därmed har också Storbritannien övergått till den modell som gäller i de flesta andra EU-länder som infört en licensmodell på spelmarknaden.

Innan den nya spellagen från 2014 trädde i kraft gällde sedan år 2007 en ordning där såväl spelföretag med en licens i Storbritannien (här inkluderande Gibraltar) som anordnare inom EES-området och länder på den s.k. vita listan (av Storbritannien genom ett särskilt förfarande godkända länder och jurisdiktioner) som inte hade licen- ser i landet hade möjlighet att erbjuda onlinespel i Storbritannien. 90 procent av allt onlinespel i Storbritannien skedde då genom spel-

249

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

företag som var etablerade på Gibraltar, Malta, Kanalöarna och andra liknande platser.

Samtidigt som 2007 års lagstiftning trädde i kraft bildades myn- digheten Gambling Commission. 2007 års omreglering av marknaden gjordes för att anpassa lagstiftningen till nya spelformer och ny teknik. Målen med lagstiftningen är huvudsakligen att motverka brottslig- het, bedrägerier och spelberoende.

Ansvaret för hästvadhållning delas mellan Gambling Commission, British Horseracing Authority och Horserace Betting Levy Board.

Nedan följer en kort summering av spelregleringen i Storbritannien uppdelat på spelformer.

Onlinespel

Som tidigare nämnts har Storbritannien en ordning som innebär att anordnare av onlinespel i dag behöver en licens i Storbritannien om spelföretagen vill vända sig till brittiska konsumenter eller marknads- föra sitt spel i landet. Spelformer som är tillåtna online är en mängd olika former av sportvadhållning, vadhållning på hästar, spelbörser, kasinospel, poker, spelautomater, bingo och olika lotterier. År 2015 fanns cirka 719 licenser för onlinespel. Den som tillverkar, levererar etc. spelplattformar, mjukvara, programvara m.m. måste också ha en licens.

Skatten på onlinespel är 15 procent av nettoomsättningen. Även om det inte uttryckligen sägs i lagstiftningen är det möjligt

att tillåta spel i gemensamma spelarpooler med andra länder om spel- företagen är stationerade i Storbritannien eller ett EES-land. Så har också skett sedan början på 2000-talet. Möjligheten gäller alla former av onlinespel.

Kasinon

Genom 2007 års spellagstiftning infördes ett licenssystem för nya kasinon och samtidigt tilläts fortsatt drift av kasinon som haft till- stånd sedan år 1968 enligt den äldre lagstiftningen. Två kasinon verkar under den nya lagstiftningen medan de resterande cirka 140 kasinona verkar under den gamla lagstiftningen. Det finns två stora kasino-

250

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

anordnare som dominerar kasinomarknaden, Genting UK och Rank Group.

Det finns 2 739 spelautomater utplacerade i olika kasinon. Till- ståndsprocessen för kasinon är komplex. Det krävs flera typer av licenser bl.a. för spelanordnare, olika nyckelfunktioner och lokaler. Faktorer som t.ex. vilken typ av kasino, golvytan i lokalen, antalet maskiner påverkar också tillståndsprocessen.

Spelautomater

Enligt Gambling Commission fanns det år 2015 1 522 licenser för spelhallar för vuxna och 316 licenser för spelhallar med ett nöjesut- bud för familjer.

Den som tillverkar, levererar och installerar spelautomater måste också ha en licens. Enligt lagstiftningen finns fyra typer av spelauto- mater men det finns också underkategorier till dessa. En av under- kategorierna är s.k. FOBT:s (Fixed Odds Betting Terminals). Det har under en längre tid pågått en allmän debatt om dessa. FOBT, i sin nuvarande form, introducerades i samband med 2007 års lagstiftning. Spelautomaterna får finnas i vadhållningsbutiker (max 4 stycken) och på kasinon. Regler för högsta insats och pris fastställs av regeringen. F.n. är högsta insats 100 pund och högsta vinst är 500 pund. Dessa spelautomater har pekskärm och de innehåller kasinoliknande spel.

Den allmänna debatten avseende dessa spelautomater handlar bl.a. om att många anser att dessa automater leder till ökat problem- spelande (tidningen the Guardian har kallat automaterna för ”the crack cocain of gambling”). Regeringen har utrett frågan och kom- mit fram till att f.n. inte sänka insats eller prisnivå. Regeringen har dock uttalat att den anser att frågan om huruvida spel på dessa maskiner leder till ett ökat problemspelande måste utredas vidare.

Vadhållning på sport

Lagstiftningen anger flera typer av vadslagning. De största spel- företagen på marknaden är William Hill, Ladbrokes, Gala Coral och Betfred. Utöver dessa finns mer än 1 338 spelbutiker som ägs av mindre aktörer. Om spelföretagen bryter mot villkoren kan Gambling Commission återkalla licenserna eller utdöma böter.

251

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

Skatten uppgår till 15 procent av nettoomsättningen.

Under de senaste åren har det funnits en stark opinion för att stoppa expansionen av spelbutiker och spelhallar.

Vadhållning på hästar och hundar

Hästkapplöpning är Storbritanniens näst största publiksport. Utöver vad som tidigare sagts beträffande ansvaret för nu aktuella former av vadhållning bör tilläggas att British Horseracing Authority admi- nistrerar tillståndsprocessen för bl.a. jockeyer, amatörryttare, tränare och nyckelpersonal samt att Greyhound Racing Association är an- svarig organisation för hundsporten.

För spel till fasta odds och på totalisator är skatten 15 procent av nettoomsättningen. Utöver skatten tillkommer avgifter för bl.a. spelombud och mellanhänder.

Lotterier

Anordnare för det nationella lotteriet är Camelot Group PLC (Camelot) och anordnare för det andra stora lotteriet The Health Lottery är bolaget Northern & Shell. Det finns också många andra lotterier anordnade till förmån för allmännyttiga ändamål, kom- munala lotterier, tillfälliga icke-kommersiella lotterier och privata lotterier.

The National Lottery betalar 12 procent av insatserna i skatt. Övriga lotterier är skattefria.

The National Lottery är en oberoende organisation som genom lotteriverksamhet samlar in pengar till välgörande ändamål. Lotteriet drivs f.n. av Camelot som har tilldelats licens efter anbudsförfaran- de. Det är Camelots tredje licens i ordningen och den gäller t.o.m. år 2023. Camelots främsta uppgift är att skapa en så stor vinst som möjligt till välgörande ändamål samt sköta lotteriets infrastruktur, utveckla nya spel samt administration.

252

SOU 2017:30

Omreglering av andra marknader

Bingo

Det finns cirka 640 bingolicenser i Storbritannien. Gala Coral Group och Rank Group Mecca Bingo äger över 40 procent av dessa. Det finns cirka 55 000 spelautomater i bingohallar.

Skatten är, med några få undantag, 10 procent på alla bingointäk- ter minus vinster för en specifik period (likt en skatt på nettoomsätt- ningen).

Spelarkader/hallar

Som nämnts under avsnittet Spelautomater finns det två typer av spelarkader/hallar som licensieras av Gambling Commission, spel- hallar för vuxna (AGC) och spelhallar med ett större nöjesutbud för familjer (FEC). Spelarkader/hallar är vanligt förekommande i Storbritannien och nämns därför här för fullständighetens skull.

Vinståterbetalningsprocent

När det gäller vinståterbetalningsprocenten från olika spelformer till spelarna gäller följande siffror:

•Det finns olika typer av spelautomater i Storbritannien. De som fortfarande faller under äldre lagstiftning (dvs. det som gällde innan år 2005) måste betala tillbaks minst 70 procent till spelar- na. Dessa automater finns inte utplacerade på kasinon. För de spelautomater som utplacerades efter att den nya lagstiftningen trätt i kraft finns inget krav på lägsta återbetalning. Den genom- snittliga återbetalningen varierar dock mellan cirka 78 procent på automater utplacerade på pubar och cirka 94 procent på automa- ter i kasinon samt cirka 97 procent på automater utplacerade i spelbutiker.

•När det gäller lotterier som ska främja allmännyttiga ändamål ska minst 20 procent av bruttointäkterna gå till allmännyttiga ända- mål. Några krav på lägsta återbetalning till spelaren finns inte.

Det finns inga regler för återbetalning avseende andra onlinespel.

253

Omreglering av andra marknader

SOU 2017:30

Sanktioner

Påföljder vid brott mot den engelska spelregleringen regleras framför allt i 19 kap. the Gambling Act. Förutom påföljder vid specifika över- trädelser av regleringen finns det också bestämmelser om mer gene- rella överträdelser av regelverket. Där framgår bl.a. att det är ett brott att tillhandahålla lokaler för spel om inte något av de i lagen angivna undantagen är tillämpliga. Tillhandahållande av lokaler för lagliga lotterier och spelmaskiner är t.ex. undantagna. Likaså är det ett brott att bl.a. använda eller tillåta användning av lokaler för kasinon, bingo, spelmaskiner och vadhållning förutsatt att inget undantag är tillämp- ligt. Påföljden är böter, fängelse i upp till 51 veckor, eller både böter och fängelse.

Det är förbjudet att tillverka, tillhandahålla, installera eller an- passa programvara för spel så länge personen i fråga inte innehar licens för detta. Påföljden är densamma som ovan, dvs. böter eller fängelse i upp till 51 veckor, eller både och. Det är även förbjudet att fuska eller hjälpa andra att fuska. Förfarandet kan leda till böter, fängelse i upp till två år, eller kombinationer av dessa. Likaså är det förbjudet att bjuda in till, medverka i marknadsföring, administra- tion eller att på annat sätt främja kedjebrevspel.

Påföljder i form av böter eller fängelse inträder även vid andra brott, såsom vid inbjudan, tillhandahållande eller tillåtelse av spel för minderåriga, tillhandahållande av otillåtna spelautomater, överträ- delse av förbudet mot kreditspel, otillåten marknadsföring samt vid missbruk av intäkter från lotterier.

Gambling Commission har möjlighet att återkalla en licens och utdöma böter om licensierade spelanordnare bryter mot villkoren för licensen.

Gambling Commission har också befogenheter att blockera webb- sajter och finansiella transaktioner, men myndigheten vill inte gärna använda dessa metoder.

Det finns samarbeten mellan myndigheter och betalningsförmed- lare i syfte att utreda möjligheterna att blockera finansiella trans- aktioner från olicensierade spelföretag. Genom dessa samarbeten hoppas man kunna förhindra olicensierade spelföretag från att er- bjuda sina tjänster på den brittiska marknaden. Det finns vidare restriktioner avseende marknadsföring av illegala spelanordnare i the Gambling Act.

254

6Omreglering av spelmarknaden

– inledande överväganden

6.1Förändringsansats

Utredningens bedömning: Utredningens förändringsansats be- står i att

–lämna förslag som bäst tillgodoser eftersträvad kanalisering,

–ta hänsyn till de samhälleliga, tekniska och andra förändring- ar som ägt och fortfarande äger rum,

–så långt möjligt inte ändra det som bedöms fungera i en om- reglerad miljö,

–vara radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras, och

–grunda förslagen på evidens där sådan finns.

Omregleringen bör följas upp och utvärderas efter en etablerings- fas om tre år.

Det råder full acceptans för att den svenska spelregleringen måste moderniseras. Den tillkom under en tid då allt spel var fysiskt och har – med något undantag – inte anpassats till den digitala utveck- lingen. Alla insatta inser att lotterilagen (1994:1000) – som utgör den grundläggande byggstenen i vår reglering – behöver en fundamental översyn.

Utredningen har genom sina direktiv fått ett komplext uppdrag och en mycket snäv tidsplan. Detta förhållande har till väsentlig del format utredningens allmänna och övergripande upplägg.

255

Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden

SOU 2017:30

Synen på hur förslagen bör formas har också påverkats av de tidigare utredningar1 som har gjort på området och andra förslag2 som nyligen har presenterats. Detta tämligen omfattande underlag har fört med sig att denna utredning inte behövt börja helt från grunden utan har i stället kunnat inrikta sitt arbete på att effektuera utformningen av det licenssystem som efterfrågas i direktiven. För- enklat uttryckt kan sägas att metoden har bestått i att först identi- fiera den intellektuella lösningen; sedan hitta en administrativ teknik för att applicera lösningen; och slutligen att övertyga andra i det förnuftiga i rekommendationen.

Med stort intresse har utredningen tagit del av erfarenheter som vunnits vid systemförändringar inom spelområdet i andra länder, vilket gett värdefulla förändringsstrategiska insikter. Samtidigt be- gränsas användningen av dessa erfarenheter av det i Sverige förhål- landevis unika utgångsläget där spelmarknaden i allt väsentligt varit förbehållen AB Svenska Spel (Svenska Spel), AB Trav och Galopp (ATG) och föreningslivet och det sätt på vilket marknaden har kom- mit att utvecklas.

I direktiven ingår flera frågeställningar med bäring på statens roll på spelmarknaden. Då framför allt Svenska Spels ställning och mark- nadsandel väsentligen påverkar genomförandet av utredningens för- slag, inte minst avseende författningsreglerna för en omreglerad spel- marknad, har utredningen därför arbetat med några tentativa scenarios som utgör resultatet av olika (ägar- och styrningspolitiska) ansatser.

För att bana väg för en förbättring av spelregleringen kan det ses som önskvärt att sikta på att uppnå en så stor samsyn som möjligt mellan inblandade parter. Samtidigt är de berörda frågorna av sådant slag att de förslag som lämnas inte kommer att gillas av alla.3

Med beaktande av ovanstående och med utredningsdirektiven som ram består utredningens förändringsansats i att

1Se t.ex. Från Tombola till Internet – en översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50), Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) och En framtida spelreglering (SOU 2008:124).

2Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34), Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen (Ds 2015:46) och Förebyggande och behandling av spelmissbruk (Ds 2015:48).

3De olika intressekonflikter som funnits under lång tid kvarstår i allt väsentligt, se t.ex. re- missvaren rörande En framtida spelreglering, SOU 2008:124, Fi2008/7967.

256

SOU 2017:30

Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden

–lämna förslag som bäst tillgodoser eftersträvad kanalisering,

–ta hänsyn till de samhälleliga, tekniska och andra förändringar som ägt och fortfarande äger rum,

–så långt möjligt inte ändra det som bedöms fungera i en omreg- lerad miljö,

–vara radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras, och

–grunda förslagen på evidens där sådan finns.

Ingen analys kan med säkerhet avgöra hur det framtida spelandet kommer att te sig. Prognoser är i bästa fall mer eller mindre väl grun- dade bedömningar De tar naturligtvis sitt avstamp i hur spelandet ser ut i dagsläget, i vilken riktning och med vilken hastighet detta ut- vecklas.

Spellicensutredningens ansats är att beskriva och – i den mån det är görligt – förklara dagens spelmarknad genom att peka ut områden där det pågår en förändringsriktning.

Förhoppningen är att denna ansats ska leda till en grund som gör det möjligt att finna bästa tänkbara lösning för Sverige i nuva- rande situation och som leder till att regleringen blir modern och flexi- bel samt tar hänsyn till att folk spelar om pengar i underhållnings- syfte. Samtidigt står det klart att det finns inneboende faror i spel om pengar som måste hanteras, inte minst när det gäller skyddet av unga och utsatt grupper. Därför är det särskilt tre viktiga hänsyn som karaktäriserar en väl avvägd reglering; skyddet av unga och utsatta grupper, att spelandet i alla avseenden ska vara rättvist och trans- parent samt att spel hålls fritt från kriminalitet.

Eftersträvad kanalisering

Ett licenssystem ger naturligtvis möjligheter till olika utformningar i detaljregelverket, men det grundläggande problemet som måste lösas är hur den internationella konkurrensen ska hanteras. För att en licensordning ska bli framgångsrik krävs att Sverige lyckas kana- lisera spelandet till lagliga spelalternativ här i landet. Centralt i en diskussion om hur denna kanalisering ska lyckas är att se över vilka incitament som är styrande för ett spelbolags val av jurisdiktion att etablera sig i. Ur ett internationellt perspektiv är i detta samman-

257

Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden

SOU 2017:30

hang den övergripande frågan självfallet vilken jurisdiktion som bäst lämpar sig för den marknad som bolaget avser att rikta sig emot. Många bolag vill rikta sitt erbjudande mot ett flertal marknader, vilket gör att jurisdiktioner som tillåter detta blir särskilt intressanta.4 Sam- tidigt innebär sådana licenser inte nödvändigtvis att alla jurisdik- tioner som man avser att rikta sig mot tillåter detta. Denna typ av licenser har hittills kunnat fungera relativt väl när erbjudandet riktats mot länder som inte har sitt eget licenssystem och där det rättsliga läget varit oklart eller där systemets förenlighet med EU-rätten ifråga- satts. I takt med att allt fler länder öppnat upp sina spelmarknader har kravet på att man måste ha licens för varje jurisdiktion där man avser att verka ökat i antal. Många länder jagar nu aktivt aktörer som saknar nödvändiga licenser.

Ett spelbolag som vill etablera sig i en viss jurisdiktion måste över- väga ett antal faktorer. Dessa kan gälla t.ex. vilken typ av tjänster man vill erbjuda, hur stora kostnaderna blir, hur snabbt man kan komma igång och statusen på licensen.

Inte minst EU:s medlemsstater och deras nationella spelmyndig- heter har olika system för vilka licenser man utfärdar. Medan vissa jurisdiktioner utfärdar en licens oavsett vilka tjänster eller produk- ter som ska erbjudas (t.ex. Isle of Man) har andra en mängd olika slags licenser (t.ex. Storbritannien).

En viktig framgångsfaktor för kanaliseringen sett ur spelbolagens perspektiv är att de tillåts erbjuda önskad produktportfölj, vilket generellt sett innebär en mängd varianter av spelformer. Särskild hän- syn måste tas beträffande spelformer för vilka det i nuläget inte finns någon efterfrågan som bör bli föremål för kanalisering.

För en majoritet av spelbolag är licenskostnaderna av avgörande betydelse. Kostnaderna rör huvudsakligen licensavgifter (fast eller som en andel av omsättningen), kostnader för verksamhetens bedri- vande (t.ex. rättsliga och tekniska krav) samt skattenivån. I vissa jurisdiktioner tillkommer kostnader för särskilda licenser avseende ledande befattningshavare och viss nyckelpersonal.

4 Många spelbolag tillhör det som ibland beskrivs som Born Globals, dvs. företag som redan från start eller kort därefter skapar hela eller stora delar av sin omsättning utomlands. Genom att ha närvaro på flera marknader behålls också stabilitet då företaget inte påverkas i samma uträckning om någon av marknaderna sviktar (Se t.ex. BORN GLOBALS, Torbjörn Halldin, Globaliseringsforum Rapport #3, 2012).

258

SOU 2017:30

Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden

I fråga om skatt handlar det i första hand om aktuell spel- och bolagsskatt, men också andra former av skatt, t.ex. moms, kan vara betydelsefulla. I vissa jurisdiktioner (t.ex. Alderney) betalas vare sig spel- eller bolagsskatt vilket naturligtvis för spelbolagen är väldigt attraktivt i skattehänseende.

Att licensansökan kan beviljas snabbt och utan alltför mycket besvär spelar in. Medan vissa jurisdiktioner kan pröva och bevilja en licens inom 1–2 månader tar det i andra längre än sex månader.

Det är ingen hemlighet att vissa jurisdiktioners licenser har högre status än andra. Detta har betydelse i förhållande till affärspartners och investerare. Att sådana licenser därför kan leda till ökade affärs- möjligheter i relation till marknadsföring, sponsring, betalningslös- ningar etc. är givet.

Andra parametrar som spelar roll för valet av etablering – men som saknar direkt betydelse för denna utrednings vidkommande – kan vara tillgängligheten till arbetskraft, verksamhetsstöd, teknisk support, lokal infrastruktur och graden av ömsesidigt erkännande från andra jurisdiktioner. Språk, löneläge och kulturella skillnader är exempel på ytterligare viktiga komponenter i etableringskedjan.

Ta hänsyn till de samhälleliga, tekniska och andra förändringar som ägt och fortfarande äger rum

När en marknad förändras radikalt – eller när ny teknik eller kon- kurrens minskar eller ökar behovet av reglering – bör politiken ut- vecklas och anpassas till dessa nya realiteter.

Nya innovationer, flera val, olika servicenivåer, bättre priser och mer högkvalitativa tjänster kan leda till stora förbättringar för kon- sumenterna. Det gäller därför att undvika att tillämpa äldre reglerings- modeller på dessa nya tjänster utan noggranna överväganden om de är nödvändiga eller ändamålsenliga för att skydda konsumenterna.

Som framhållits av många branschföreträdare är det i den digitala världen kunderna som bestämmer och dessa är i dag ofta mycket kostnadsmedvetna.

259

Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden

SOU 2017:30

Ändra inte det som bedöms fungera i en omreglerad miljö

Omregleringen sker – inte utifrån ett avståndstagande från tidigare ”doktrin” – utan eftersom, oavsett vi gillar det eller ej, förutsätt- ningarna för dess framgång har försvunnit.

Utformningen av ett licenssystem kan inte ses isolerat från den nuvarande tillståndsmodellen eller de som har tillstånd i dag. Enligt direktiven ska utredningen t.ex. analysera hur allmännyttiga ideella organisationer även fortsättningsvis ska kunna finansiera en del av sin verksamhet genom anordnande av lotterier.

Särskilda hänsyn måste också tas beträffande spel som saknar gränsöverskridande karaktär eller där det saknas ett kanaliserings- behov. Målet bör vara att kanalisera den efterfrågan som finns, inte att öka efterfrågan.

Mot denna bakgrund kommer licenser på landbaserade kasinon och för spel på värdeautomater inte att ges till annat än ett statligt ägt företag. Skälen för detta utvecklas närmare i kapitel 12.

Var radikal i förslag där en nyordning behöver introduceras

En förutsättning för att idén med en omreglering ska bli verklighet är att olika spelaktörer kan etablera sig på den svenska marknaden under rimligt långsiktiga och stabila villkor och rimligt förutsebar risk.

Dessa förutsättningar definieras bl.a. av:

•Regler för etablering av spelbolag

•Grundläggande affärsförutsättningar

•Tillgång till infrastruktur på konkurrensneutrala villkor. I Sverige gäller detta framför allt spel på hästar.

Förutsättningarna påverkas också av ramverket för Svenska Spels och ATG:s initiala marknadsandel och möjligheter till affärsutveck- ling i denna fas. Det är i allt väsentligt statens ägar- och styrnings- politik som definierar detta.

Utredningen gör bedömningen att den i dag dominerande aktören, Svenska Spel, i utgångsläget har en mycket stark position i kraft av ett drygt trekvartssekels ensamrätt (Svenska Spel samt dess föregång- are AB Tipstjänst och Penninglotteriet), sin ägarsituation, stora kund-

260

SOU 2017:30

Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden

databaser och övervägande goda renommé hos allmänheten. ATG befinner sig i en likartad situation.

Utredningen bedömer mot denna bakgrund att det bör finnas få hinder och låga inträdesbarriärer för nya aktörer samt lika och kon- kurrensneutral tillgång till infrastrukturen, inklusive en fungerande affärsmodell för spel på hästar.

Utredningen rekommenderar också att staten vidtar åtgärder som begränsar Svenska Spels rörelsefrihet och genomför ägarpolitiska åtgärder som underlättar genomförandet av en omreglerad spelmark- nad (se kapitel 27). Syftet är att därigenom underlätta en snabb etablering av en marknadssituation med en ur konkurrensaspekt fungerande aktörsbild.

Grunda förslagen på evidens där sådan finns

Enbart det faktum att olika intressenter hävdar att regleringens väl- lovliga syfte är att skydda konsumenterna behöver inte nödvändigtvis betyda att den får den effekten. Överdrivet spelande har allvarliga negativa ekonomiska och psykologiska konsekvenser, vilket gör det viktigt att utveckla strategier för ansvarsfullt spelande som skyddar spelarna. Det finns dock inte någon perfekt metod för att bedöma olika spelformers riskfylldhet.5 Inom vissa områden har vi genom forskningen relativt god kunskap om omfattningen och fördelningen av spelproblem bland befolkningen, de huvudsakliga riksfaktorerna för att drabbas av spelproblem och effektiviteten hos några av de vanligaste behandlingsformerna. Forskningen är dock otillräcklig om riskfylldheten hos olika spelformer och de dynamiska processer som har inverkan på riskerna över tid. Ännu mer otillräcklig är forsk- ningen om effektiviteten hos olika regleringssystem och specifika regleringsåtgärder. Regleringen bör därför ge utrymme för ständiga anpassningar och krav i relation till hur riskabel varje spelform be- döms vara.

5 Per Binde, Att bedöma spelformers riskfylldhet: En metodologisk diskussion i ett reglerings- perspektiv, Lotteriinspektionens skriftserie, 2-2012.

261

Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden

SOU 2017:30

Etableringsfas under utvärdering

Omregleringen bör följas upp och utvärderas efter en etableringsfas om tre år.

Erfarenheter av andra omregleringar, i Sverige och internationellt, visar att det är svårt att förutsäga effekterna av alla led i en nyord- ning. Effektiviteten i föreslagna regleringar, etablering av ny praxis, aktörernas antal och agerande kan överblickas i sin helhet först efter att omregleringen trätt i kraft. Därför bedömer utredningen att om- regleringen i ett första skede får ske mot en ”kontrollstation” genom kontinuerlig och strukturerad utvärdering, varefter justeringar, tillägg och inskränkningar i regelverk kan göras.

Utredningen föreslår därför att under en implementeringsfas om tre år bör en oberoende utvärderingsprocess bli etablerad för att följa spelmarknadens uppbyggnad och utveckling med avseende på i direktiven angivna mål och andra väsentliga förhållanden för en fungerande marknad. Baserat på utvärderingsprocessens resultat kan behov av justeringar och kompletterande åtgärder föreslås.

Utredningen föreslår alltså en kontrollstation år 2022, dvs. efter en treårig etableringsfas. Regeringen föreslås formulera ett utvärde- ringsuppdrag att läggas på en oberoende granskare för att följa ut- vecklingen och värdera måluppfyllelse och andra strategiska aspekter.

Tiden fram till kontrollstationen är avsedd att utnyttjas för att värdera de faktiska resultaten av den nya lagstiftningen, friheterna, begränsningarna, det nya regelsystemets funktionalitet etc. och få kunskap om omregleringen är effektiv och uthållig.

Detta kan då göras mot bakgrund av en faktisk kunskap om statens ägarstrategi visavi Svenska Spel. Det bör vidare vara möjligt att under denna fas se tillräckliga konturer av vilka aktörer som etableras på den regelreformerade marknaden och därvid dra slut- satser angående måluppfyllelse m.m.

Nödvändiga justeringar och tillägg i lagstiftningen kan på så sätt ske mot bakgrund av faktisk utveckling, utvärderingsresultat och förslag från kompletterande utredningar.

Upplägget skapar dessutom utrymme för lärande- och kompe- tensuppbyggnad hos de myndigheter som har besluts- tillsyns-, och kontrollfunktioner på den omreglerade spelmarknaden.

Mer om förslaget till utvärdering finns i kapitel 29.

262

SOU 2017:30

Omreglering av spelmarknaden – inledande överväganden

Behov av efterföljande utredningar

I dagens spelreglering återfinns ett antal lösningar som anses fungera mindre bra, tillämpningar och praxis som kräver förtydliganden m.m. vilka har varit under diskussion kortare eller längre tid. Flera frågeställningar är komplexa och i vissa fall föreligger inte en gemen- sam syn på hur ett nytt förslag ska formas.

Flera sådana frågeställningar har kanaliserats till utredningen i förhoppning om att denna skulle lägga förslag.

Utredningen har med hänsyn till den tidsram som ställts till förfogande valt att prioritera de absolut mest centrala frågorna. Det betyder att nämnda frågeställningar förs vidare in i det omreglerade systemet för att där lösas i det eventuella utredningsarbete som regeringen kan komma att besluta om. Prioritet har satts på frågor som bedömts vara avgörande för omregleringen.

263

7Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering

7.1En långsiktigt hållbar svensk spelreglering

Utredningens bedömning: Sverige behöver en långsiktigt håll- bar spelreglering. Regleringen ska förena kraven på bl.a. en stark social skyddsnivå med behovet av en anpassning till det moderna IT-samhällets villkor och de skyldigheter som följer av EU-rätten.

Målsättningen bör vara att minst 90 procent av svenskarnas spel ska kanaliseras till spelföretag med svensk licens inom två år efter ikraftträdandet av en ny spelreglering.

7.2Inledning

Spel om pengar är en speciell företeelse som skiljer sig från i princip allt annat som finns i samhället vad gäller handel. Spel innebär i all sin enkelhet att man säljer och köper vinstmöjligheter. Dessa vinst- möjligheter är beroende av utfallet i exempelvis en dragning, en fot- bollsmatch, ett hästlopp eller i en spelautomat. Spel om pengar om- sätter stora belopp och kan beroende på sin utformning skapa stora ekonomiska överskott.

Det är viktigt att konstatera att för väldigt många människor representerar spel glädje, spänning, social samvaro och underhållning. Socialt och nöjesbetonat spel som tillför något positivt i livet bör bejakas medan spel som blivit en besatthet och i stället minskar livs- kvaliteten och ställer till med problem bör motverkas. Gambling Commission i Storbritannien har träffande uttryckt det på följande sätt: Den fundamentala friktionen i hjärtat av spelpolitiken är att

265

Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering

SOU 2017:30

spelande gynnar en massa människor lite och skadar ett fåtal per- soner mycket.

Den mycket speciella karaktär som spel om pengar har, medför att spel kan bli föremål för brottslighet, skapa ekonomiska och sociala problem både för den enskilde och för samhället i stort samt kan skapa hälsoproblem.

Oreglerat spel om pengar kan utgöra grund för flera typer av brottslighet. För det första brottslighet i själva spelet, exempelvis bedrägerier och förskingring. För det andra brottslighet av spelare, dvs. att spelare börjar begå brott för att finansiera sitt spelande. Vidare kan den organiserade brottsligheten komma in i spelet och styra verk- samheten. För svensk del kan nämnas de senaste årens brottslighet i samband med illegala spelautomater, som torde omsätta miljard- belopp, och i vilken den organiserade brottsligheten är inblandad. Även matchfixning (se kapitel 11) utgör ett sådant exempel.

Ekonomiska och sociala problem kan uppkomma då människor spelar över sin ekonomiska förmåga, vilket drabbar både den enskilde och dennes anhöriga. Nyssnämnda problem kan även leda till fram- för allt psykisk ohälsa för de drabbade. I slutändan kan överdrivet spelande bli ett problem för hela samhället. För svensk del har detta tidigare inneburit att spel om pengar är en reglerad verksamhet vars överskott i allt väsentligt går till allmänna och allmännyttiga ändamål.

7.3Ett ständigt pågående paradigmskifte

Avsikten med den korta redovisningen i kapitel 3 har varit att peka på internets roll, utveckling och den allmänna synen på ett internet i ständig utveckling. Det första väsentliga paradigmskiftet på spel- marknaden skedde under de sista åren av 1990-talet; från fysiskt till digitalt spel med möjlighet till gränsöverskridande handel p.g.a. svårig- heterna att upprätthålla de nationella regleringarna. Sedan början av 2000-talet har svenska reglerade bolag, internationella bookmakers och internationella spelbolag en avsevärd svensk kundgrupp till följd av den digitala utvecklingen.

Storleken på den globala onlinespelmarknaden och den framtida förväntade utvecklingen redovisas nedan i figur 7.1.

266

SOU 2017:30

Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering

Figur 7.1 Storleken på den globala nätspelsmarknaden 2003-2020 (miljoner euro)

Källa: H2 Gambling Capital

Även om det dröjer något innan en ny marknadsmodell är på plats står digitaliseringen inte stilla. Tillväxten inom mobilitetsområdet har redan flyttat spelet till det ting som ligger många närmast, den smarta telefonen. Internationella bookmakers uppger att försäljning- en via telefon uppgår till 67 procent av den digitala intäkten. Även om i Sverige reglerade bolag inte har nått lika långt i digitaliserings- processen uppger tillfrågade i enkätundersökningen LI/Novus 2015 att närmare 30 procent spelar digitalt. Om Sverige i detta avseende halkat efter övriga regioner globalt är svårt att uttala sig om. Som bekant har Sverige världsledande och globala onlineoperatörer utan licens i Sverige. Dessa står sig säkert väl vid en nationell jämförelse.

De senaste tio åren har det skett en omreglering i många länder som haft en spelreglering som grundar sig på ensamrätter. I stället har man introducerat licenssystem för vissa sektorer på spelmarknaden. I vissa länder är det möjligt att ge ett obestämt antal licenser medan det i andra har uppställts gränser för hur många sådana som kan be- viljas. Licenserna kan gälla olika slags spel, t.ex. kasino, lotteri, bingo, häst- och hundvadhållning samt sportspel. Anledningen till att fler länder nu har infört licenssystem till följd av den ökade andelen

267

Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering

SOU 2017:30

internetspel från spelbolag etablerade i andra länder har varit att man velat få kontroll och utöva tillsyn över spelen för att bl.a. kunna förebygga negativa konsekvenser av spelandet. Naturligtvis vill län- derna även säkerställa skatteintäkterna även om detta ofta inte ut- tryckligen åberopas som skäl.

I den politiska debatten talas det gärna om å ena sidan liberalisera- de marknader å andra sidan om marknader med ensamrätter. I realite- ten har många europeiska länder valt att liberalisera delar av spelmark- naden men valt att bygga andra delar av marknaden på ensamrätter. Det är stora variationer mellan länderna när det gäller vilka spel som erbjuds inom ramen för ett licenssystem. De flesta länder som har liberaliserat delar av spelmarknaden har valt att hålla fast vid statliga monopol för de stora nationella lotterierna. Medlemsstater som har valt att delvis liberalisera spelmarknaden har lagt sport- och kasino- spel i ett licenssystem.

Europakartorna nedan ger en översiktlig bild över den förändring som skett i olika länders spelreglering mellan från år 2009 till år 2016. Det bör framhållas att översikten får ses i ljuset av att det kontinuerligt sker nya lagstiftningsåtgärder. Med lokal licens avses i översikten nationell licens.

268

SOU 2017:30									Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering

Källa: Gambling Compliance

7.4Utredningens bedömning

Grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen ska enligt utredningens direktiv inte längre tjäna som förebild. Svensk spelreg- lering måste anpassas till de snabba och stora förändringarna av spelmarknaden som uppstått till följd av framför allt spelet över inter- net. Samtidigt måste den leva upp till de skyldigheter som följer av EU-rätten.

Utmaningen är att för att det eftersträvande systemet ska fungera så måste en del heliga kor slaktas. Det vi ska kanalisera är det som många anser vara de mest riskfyllda spelen. Lyckas inte detta kommer regelverket inte att få något reellt genomslag på den svenska spel- marknaden. Detta hänger samman med att konsumentmakten har ökat i takt med digitaliseringen. Ett av konsumenternas starkaste påtryckningsmedel på internet är att man avstår från att handla. En otillfredsställd upplevelse eller för höga priser leder ofta till att kon- sumenterna röstar med fötterna och köper sin tjänst eller vara någon annanstans.

269

Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering

SOU 2017:30

Det finns egentligen ingenting som en perfekt spelreglering. Licenshavarna kommer alltid att ha synpunkter, kanske framför allt på skattenivåerna. Riksdag och regering, dvs. de nationella regel- och policyskaparna, kan känna ett tryck från olika intressegrupper och kan kanske uppleva att de inte har fastställt tillräckligt ingri- pande regler som t.ex. potentiellt kan öppna upp marknaden för oönskade aktörer. Eller så kan de, till sin fasa, upptäcka att reglerna som antagits vare sig kan eller kommer att fånga den oreglerade delen av marknaden och/eller att regleringen inte ger tillräckliga skatte- intäkter. Vidare kan tillstånds- och tillsynsmyndigheter hävda att de inte utrustats med tillräckliga befogenheter eller att reglerna är svåra att tolka.

I ett system som det svenska, med omfattande ensamrätter på spel som förbehållits staten, hästsporten och allmännyttiga ändamål finns förståligt nog en oro bland befintliga aktörer för att deras in- täkter ska minska. Spel handlar i grunden om pengar och detta alldeles oavsett vilka syften och ändamål som ligger bakom olika satsningar.

En lika viktig faktor är att lagstiftningens konsumentskydds- perspektiv samtidigt ska stärkas. De sociala skyddsaspekterna, dvs. att motverka skadeverkningar i form av problemspelande, bedrä- gerier och kriminalitet, ska sättas högt i allt från tillståndsgivning och försäljning till marknadsföring och tillsynsutövande. Risken för överdrivet spelande ska beaktas i planeringen av spelformer och marknadsföringen. I detta sammanhang bör det framhållas att sociala skadeverkningar, riskbeteenden och andra problem i samband med spelande kan se olika ut beroende på om det handlar om vuxnas spelande eller barns och ungdomars spelande.

Förutsättningarna i andra länder, t.ex. Danmark, för att införa konkurrens vid försäljning av spel har varit betydligt gynnsammare än vad som gäller i Sverige. Det beror främst på att i andra länder har många fler spelformer redan varit tillgängliga för andra intres- senter än staten och därmed varit konkurrensutsatta.

Allmänt sett är det utredningens uppfattning att en övergång till ett licenssystem inte kommer att leda till någon form av skräck- scenario, vare sig för befintliga aktörers intäkter eller beträffande konsumentskyddet, inte minst eftersom merparten av de aktörer som ska lockas till den svenska marknaden redan är här.

När det gäller vilka spelformer som ska tillåtas är distinktionerna viktiga ur ett regleringsperspektiv eftersom en lagstiftning som delar

270

SOU 2017:30

Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering

upp marknaden och kategoriserar spelformerna på ett icke-funk- tionellt sätt riskerar att reglera spelmarknaden på ett sätt som inte är hållbart i längden. Det kan t.ex. diskuteras om en uppdelning av spelmarknaden per distributionsform (online och landbaserat) är funktionellt ur ett lagstiftningsperspektiv. Viktigt är dock att en reg- lering sker med insikt om att utbudet kan ändras fort då det kan ske förändringar både i befintliga spel och nya typer av spelformer eftersom spelutvecklingen är snabb.

Som tidigare framhållits kan utredningen inte uppfylla alla önsk- ningar. Frågan på ett övergripande plan är närmast i stället hur många chanser som återstår innan det inte längre går att på ett enkelt och rationellt sätt genomföra en effektiv omreglering. Övergången till ett licenssystem med undantag för eventuella utförsäljningsåtgär- der när det gäller storleken på statens intäkter, är förenad med en viss osäkerhet, i varje fall initialt. Man får emellertid inte glömma att dagens system innebär att de reglerade aktörerna kontinuerligt tappar marknadsandelar till de i Sverige oreglerade aktörerna. För att upp- nå stabilitet är det därför nödvändigt att införa ett licenssystem som är långsiktigt hållbart.

Utredningen är av uppfattningen att en lyckad kanalisering kan och bör uppnås genom en kombination av attraktiva licenser, rimlig skattenivå och effektiva sanktioner/verktyg för att – så långt som möjligt – utestänga oreglerade aktörer från den svenska marknaden.

Europeiska länder har i olika grad lyckats med sina kanaliserings- ambitioner.

271

Allmänna utgångspunkter för en ny spelreglering SOU 2017:30

Tabell 7.1	Kanaliseringsgrad för onlinespel i vissa EU-länder 2016

Land	Kanaliseringsnivå

Belgien	Hög
Bulgarien	Hög

Danmark	Mycket hög
Estland	Mellan till hög

Frankrike	Mellan
Tyskland	Mellan

Grekland	Mellan
Italien	Hög

Polen	Låg
Portugal	Låg

Rumänien	Mellan till hög
Spanien	Hög

Storbritannien	Mycket hög

Låg = 0–33 procent, Mellan = 34–66 procent, Hög = 67–90 procent och Mycket hög = över 90 procent. Källa: H2 Gambling Capital

Uppgifter från Branschföreningen för onlinespel (BOS) och Kombi- spel anger att om Sverige lyckas kanalisera det spel som i dag riktas mot Sverige uppnås en kanaliseringsgrad på mellan 92 och 95 procent. Baserat på bl.a. denna uppgift menar utredningen att kanaliserings- ambitionen bör sättas till minst 90 procent. Siffror från Danmark visar att en kanaliseringsgrad på cirka 85–90 procent uppnåtts där. Erfarenheterna från Danmark talar för att med en skattesats runt 20 procent, kommer den förväntade graden av kanalisering på den svenska spelmarknaden att på sikt överstiga 90 procent. Det före- slagna svenska systemet liknar till stor del det danska i termer av krav på och börda för licenstagarna, även om de svenska kraven på om- sorgsplikt och spelansvar kan sägas medföra en något högre börda för aktörerna än i Danmark.

272

8 Ny spellag

8.1Allmänna överväganden om en ny ramlag

8.1.1Tidigare utredningar

Frågan om att lagtekniskt ändra lotterilagen (1994:1000) till en ram- lagstiftning har varit föremål för tidigare utredningar, dels i betän- kandet Från Tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50), dels i betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11). Civilrättsliga (privaträttsliga) föreskrifter hör enligt regeringsformen (RF) 8 kap. 2 § 1 till det obligatoriska lagområdet och där saknas utrymme för riksdagen att delegera normgivnings- makten. I 8 kap. 2 § 1 RF anges sålunda att föreskrifter om enskildas personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska för- hållanden inbördes ska meddelas genom lag.

Enligt 8 kap. 2 § 2 RF ska även föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna – såvitt gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen – meddelas genom lag. Av 8 kap. 3 § RF framgår emellertid att regleringen av de i 8 kap. 2 § 2, med vissa undantag, angivna ämnena kan delegeras till regeringen. Undantagen är 1) annan rättsverkan av brott än böter, 2) skatt, utom tull på införsel av varor, eller 3) kon- kurs eller utsökning.

När man ska bedöma till vilken kategori en viss grupp regler hör, är det av betydelse om reglerna i första hand är avsedda att åbero- pas i förhållandet mellan olika enskilda eller i förhållandet mellan enskilda och det allmänna. Den rättsföljd eller sanktion som är knuten till reglerna har därvid betydelse. Om rättsföljden av en överträdelse av en regel är att ett avtal blir ogiltigt, eller skadeståndsskyldighet inträder för en enskild mot en annan enskild, kan regeln åberopas av en enskild mot en annan enskild och den hänförs då i princip till 8 kap. 2 § 1 RF. Om sanktionen däremot endast utgörs av att en

273

Ny spellag

SOU 2017:30

tillsynsmyndighet kan ingripa med förbud, förelägganden, återkal- lelse av tillstånd eller liknande åtgärder, blir regeln att betrakta som offentligrättslig enligt 8 kap. 2 § 2 RF och delegation enligt 8 kap. 3 § RF.

Reglerna om lotterier utgör föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhål- landen. Det är dock inte fråga om något av de undantag som anges i 8 kap. 3 § RF. Här föreligger således möjlighet att delegera normgiv- ningsmakt från riksdagen till regeringen.

Om riksdagen med stöd av 8 kap. 3 § RF bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne kan riksdagen enligt 8 kap. 10 § medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestämmelser i ämnet. I sitt medgivande till subdelegation brukar riksdagen i allmänhet överlämna åt regeringen att bestämma till vilken myndighet subdelegation ska ske. Men det förekommer också att riksdagen utpekar denna myndighet, vilket medför att regeringen endast har att bestämma om och i vilken ut- sträckning subdelegation ska ske.

RF anger inte hur vidsträckta de bemyndiganden får vara som riksdagen beslutar med stöd av grundlagsreglerna om delegation. Av lagtexten framgår att vissa begränsningar är avsedda. Bemyndiganden som är så allmänt hållna att de föga skiljer sig från grundlagstextens beskrivningar av de delegeringsbara ämnena skulle sålunda enligt motiven stå i uppenbar strid med intentionerna bakom grundlags- reglerna. Hur detaljerade bemyndiganden får vara får avgöras från fall till fall. Är det fråga om, från medborgarnas synpunkt mindre ingripande föreskrifter, bör man kunna ge tämligen vidsträckta be- myndiganden. När det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens om- råde, där mera väsentliga medborgarintressen kan komma att beröras av regleringen, bör däremot riksdagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regleringen ska få röra sig (prop. 1973:90 s. 209; jfr Håkan Strömberg, Normgivningsmakten, tredje upplagan, 1999, s. 119 ff.).

Vid subdelegation är det enligt lagmotiven meningen att i allmän- het endast en del av den normgivningskompetens som regeringen erhållit genom bemyndigandet ska lämnas vidare. En förvaltnings- myndighet bör i allmänhet bara få i uppdrag att besluta föreskrifter som mera i detalj fyller ut vad regeringen har föreskrivit.

274

SOU 2017:30

Ny spellag

Från Tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50)

I sina överväganden framförde utredningen att i vart fall huvud- reglerna för lotteriverksamheten bör anges i lag. Vidare anfördes att vad man kan överväga att flytta till en förordning är de närmaste villkoren för att anordna olika typer av lotterier och spel såsom högsta vinstbelopp, högsta insats, vinstandel etc. (jfr 16–27 och 32–34 §§ lotterilagen) och därmed också definitionerna av spel och lotterier (jfr 4–7 §§ lotterilagen).

Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11)

Utredningen anförde sammanfattningsvis följande i frågan om en enhetlig reglering (a.a. s. 247–250): Lotterilagen avser att reglera samt- liga verksamheter som definieras som lotterier i lagen. Undantag har gjorts för kasinon med internationella regler, vilka regleras i kasino- lagen, och ytterligare några få verksamheter. Bestämmelserna i 9–36 §§ lotterilagen anger i detalj under vilka förutsättningar olika slags lotte- rier får anordnas. Till synes innebär detta en uttömmande reglering av förutsättningarna för att anordna spel och lotterier i Sverige. Emellertid är det endast en begränsad del av den svenska spel- och lotterimarknaden som omfattas av dessa bestämmelser. Såväl AB Trav och Galopp (ATG) som AB Svenska Spel (Svenska Spel) har i stället erhållit sina tillstånd av regeringen med stöd av 45 § lotterilagen.

Enligt bestämmelsens ordalydelse tillerkänns regeringen en synner- ligen omfattande rätt att ge tillstånd till lotterier av vilket slag som helst och utan att behöva iaktta de begränsningar i frågan om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler som följer av lotterilagen. De enda formella inskränkningarna i regeringens befogenhet gäller de särskilt utpekade spelformerna kedjebrevsspel, vilket är förbjudet, och spelautomater, vilka är särskilt reglerade i lotterilagen. Lotteri- lagens 45 § har således karaktären av en undantagsbestämmelse, och denna karaktär förstärks av uttalanden i förarbetena till lotterilagen, där det anförs t.ex. att det kan ”ibland finnas ett behov för reger- ingen att i speciella situationer lämna sådana tillstånd”, dvs. att tillåta andra spelformer eller lotterier med högre vinstnivåer än vad lagen medger (prop. 1993/94:182 s. 80). Bestämmelser med motsvarande innebörd fanns dock även i 1939 års lotteriförordning och i 1982 års

275

Ny spellag

SOU 2017:30

lotterilag. Av förarbetena till 1982 års lotterilag framgår att nämnda bestämmelse snarast var att betrakta som en huvudregel såvitt gällde spel och lotterier med penningvinster. Vid tillkomsten av 1982 års lotterilag var sådana spel och lotterier förbehållna staten (till vilken uppenbarligen ATG hänfördes). Det fanns tydligen inget behov av någon författningsreglering i den situationen, när regeringen skulle ge tillstånd till statens egna spel och lotterier (se prop. 1981/82:170 s. 36, 75 f. och 78).

Eftersom ATG:s och merparten av Svenska Spels tillstånd i dag är meddelade med stöd av 45 § lotterilagen är huvuddelen av den svenska spel- och lotterimarknaden – sett till omsättningen – reg- lerad utan att det kan läsas ut i författning vilka förutsättningar för verksamheten som gäller. Den uppfattningen, att det saknas behov av en författningsreglering när det handlar om att staten ger tillstånd till statliga eller statskontrollerade spelbolag, kan man i och för sig ha förståelse för.

Regeringen har också i senare lagstiftningsärenden inte funnit skäl att – i och för sig rörande begränsade frågor – lagreglera de stat- ligt styrda bolagens verksamhet (se t.ex. prop. 2002/03:93 s. 17). Utredningen har emellertid funnit flera skäl som talar mot att de statliga och statskontrollerade bolagens verksamhet regleras enbart genom regeringens särskilda tillstånd, och är följaktligen för att för- fattningsreglera verksamheten. I föregående avsnitt har utredningen pekat på betydelsen av att förutsättningarna att anordna spel och lotterier är synliga, dvs. framgår av författning, när det handlar om att bedöma om en reglering som inskränker den fria rörligheten för t.ex. tjänster är förenlig med EU-rätten. Denna omständighet talar till förmån för en författningsreglering. Detta argument har givet- vis inte endast europarättsliga aspekter utan i hög grad är det även en legitimitetsfråga. Det kan ifrågasättas om det är rimligt att den absolut största delen av den svenska spel- och lotterimarknaden inte är författningsreglerad.

Viktigare är emellertid att enhetliga regler rimligen måste gälla för identiska spel och lotterier, och att lagstiftningen inte innebär att skilda förutsättningar för att anordna ett lotteri gäller beroende på vem som ska anordna detta. Vid tillkomsten av föregångaren till 45 § lotterilagen, nämligen 4 § i 1982 års lotterilag, gällde ett statligt monopol inom de områden som bestämmelsen avsågs att tillämpas på. Det nu anförda argumentet hade då mindre betydelse. I dag råder

276

SOU 2017:30

Ny spellag

emellertid konkurrens i fråga om riksomfattande lotterier med pen- ningvinster, vilka anordnas av såväl Svenska Spel som folkrörelser- nas lotterier. Enligt utredningens bedömning är det inte tillfredsstäl- lande att de formella förutsättningarna för att anordna spel och lotterier är olika beroende på om det är folkrörelserna eller statens spelbolag som anordnar dessa.

Även på de områden där Svenska Spel och ATG faktiskt har en ensamrätt, t.ex. vadhållning i samband med hästtävlingar och idrotts- tävlingar som bedrivs i mer än en kommun, finner utredningen dock att förutsättningarna på förhand måste vara synliga. En författnings- reglering är enligt utredningen nödvändig även på dessa områden. Att författningsreglera den statliga spelverksamheten har för övrigt inte varit främmande för lagstiftaren (jfr 27 § lotterilagen om värde- automater).

Utredningen har således funnit att det föreligger starka skäl för att utforma den framtida lotterilagstiftningen som en ramlag med delegationsmöjligheter till regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer. Lämpligen borde Lotteriinspektionen därmed med- ges föreskriftsrätt i fråga om alla slags lotterier. Behovet av en sådan ordning ökar om utredningens förslag att reglera även Svenska Spels och ATG:s verksamhet i författning genomförs.

En framtida spelreglering

Spelutredningen (SOU 2008:124) fann i likhet med de två tidigare utredningarna att några rättsliga hinder inte förelåg att pröva frågan om en ramlagstiftning och därmed att i större utsträckning kunna delegera normgivningsmakten till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Det kan i detta sammanhang nämnas att lag- stiftaren redan gjort denna bedömning då det lagförslag som lades fram i betänkandet Från tombola till Internet – översyn av lotteri- lagstiftningen (SOU 2000:50) och som också blev lagstiftning inne- håller en föreskriftsrätt för myndigheten i 21 d § lotterilagen.

Sammanfattningsvis ansåg Spelutredningen att rättsliga förutsätt- ningar för en ramlagstiftning förelåg och att delegation från riks- dagen till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i större utsträckning borde användas.

277

Ny spellag

SOU 2017:30

Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen

Europeiska kommissionen har i tre ärenden angående vadhållning på idrottsevenemang, poker i lokal och över internet respektive kasinotjänster (2004/4087, 2006/4160 och 2008/4010) gjort gällande att regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen bl.a. brister i öppenhet, då förutsättningarna för att bevilja tillstånd inte fram- går av lagen. Kommissionen menade att de närmare villkoren för i vilka fall tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen kan beviljas inte spe- cificeras i lagstiftningen. Kommissionen framhöll vidare att tillstånds- ordningen, för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning, och för att förhindra att bedömningen blir godtycklig, måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskrimerande och som är kända på förhand. Härutöver hade kommissionen också syn- punkter på att lotterilagen saknade bestämmelser om sociala skydds- krav och regler om vad som gäller vid marknadsföring av lotterier.

Mot bl.a. denna bakgrund infördes vissa ändringar i lotterilagen den 1 januari 2017. Till grund för ändringarna ligger de övervägan- den som görs i prop. 2016/17:8. Promemorian Ds 2015:46 ligger i sin tur till grund för de överväganden som görs i propositionen.

Huvudregeln i lotterilagen är att endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål kan få tillstånd att anordna lotteri. Regeringen har dock enligt 45 § lotterilagen rätt att besluta om tillstånd till lotterier utan att behöva iaktta lotterilagens be- gränsningar i fråga om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler. Som 45 § tidigare var formulerad kunde bestämmelsen enligt reger- ingen ge intryck av att det inte finns någon begränsning i fråga om vilka tillstånd som regeringen kan meddela. För att öka förståelsen för och transparensen i tillståndsgivningen enligt 45 § gavs bestäm- melsen en annan formulering (prop. 2016/17:8 s. 17 ff.). Numera hän- visas uttryckligen till vilka bestämmelser i lotterilagen som regering- en får göra avsteg från vid sin tillståndsgivning. Samtidigt infördes också i lotterilagen ett generellt krav om att den som anordnar lotteri ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas (10 § lotterilagen).

278

SOU 2017:30

Ny spellag

8.2En ny ramlag för lotterier och spel om pengar

8.2.1Utredningens bedömning

Utredningens bedömning och förslag: En ny ramlag för spel in- förs. Den nya spellagen föreslås bygga på den nu gällande lotteri- lagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355), men omarbetas till en ramlag med en ny lagteknisk lösning med bl.a. kapitelindelning.

I spellagen regleras allt spel om pengar.

Huvuddragen i spelregleringen ska framgå av lagen. Spelpoli- tiska frågor delegeras till regeringen. Delegationen till regeringen omfattar bl.a. de grundläggande förutsättningarna för att få an- ordna spel, inte minst när det gäller insatser, vinster och vinst- återbetalningsprocent. Delegation till myndighetsnivå föreslås när det gäller vissa krav på licensgivningen, konsumentskydd, säkerhet i spel, spelansvarsåtgärder och vissa andra krav för spelets bedri- vande.

Lotteriinspektionen byter namn till Spelmyndigheten. Myndig- heten får ansvar för licensgivning av allt spel. Därmed tas reger- ingens möjlighet att ge särskilda tillstånd enligt 45 § lotterilagen bort. De spel och lotterier som i dag anordnas av staten och häst- sporten kommer fortsättningsvis att regleras genom spellagen.

Inledning

Statens roll har historiskt sett varit stark i frågan om lotterier. Att spellagstiftningen även fortsättningsvis ska vara en tillståndslagstift- ning får ses som en självklarhet då riksdagens och regeringens spel- politik och därmed syftena med lagen endast kan uppfyllas i en tydlig reglering av spelet. Utredningen bedömer således att spelregleringen alltjämt ska vara en förbudslagstiftning och bygga på principen om licens (tillstånd) och tillsyn.

Utvecklingen av spel via internet och andra former av elektro- magnetiska vågor är komplex och underkastas snabba förändringar. För att säkerställa målen med den svenska spelregleringen är det vik- tigt att regleringen på området är tillräckligt flexibel så att den snabbt kan anpassas till förändringar på marknaden. Erfarenheter från andra

279

Ny spellag

SOU 2017:30

medlemsländer i EU visar på nödvändigheten av en flexibel lag- stiftning.

Ett av huvudsyftena med tillskapandet av en ny lagstiftning är att få till stånd en reglering av spel om pengar som klart anger vem som får göra vad på den svenska spelmarknaden. Dagens reglering bygger i allt väsentligt på regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen. Detta innebär i sin tur att lotterilagen helt saknar regler om t.ex. vadhållning på såväl sport som hästar. Detta måste nu kor- rigeras. För att regleringen ska uppfylla kraven på bl.a. transparens och förutsebarhet bör den nya lagen omfatta allt spel om pengar. I detta läge blir det också nödvändigt med en mängd bemyndiganden för att inte tynga lagen med detaljerade bestämmelser och för att det ska finnas en flexibilitet för framtida utveckling och snabba kor- rigeringar.

Ramlagsmodellen

Ramlagstekniken har vissa fördelar. Den ger t.ex. större möjligheter att snabbt och tämligen enkelt anpassa regelverket till följd av den snabba utvecklingen på spelområdet. Inte minst det förhållandet att bestämmelserna i den nuvarande lotterilagen, trots att den har änd- rats ett 70-tal gånger sedan ikraftträdandet för cirka 25 år sedan, inte på ett långsiktigt hållbart sätt kunnat anpassas till förändringar i omvärlden talar för en ramlag. Härtill kommer att det varken fram- står som lämpligt eller praktiskt genomförbart att i lag införa de komplicerade och detaljerade regler som är nödvändiga.

Fråga uppkommer hur en ny ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och Spelmyndigheten ska struktureras.

Ett bakomliggande mål med spelregleringen är att fastställa grund- en för en framtida framgångsrik spelverksamhet av spelföretag som står under effektiv tillsyn av svenska myndigheter. Men lagen kan inte och bör inte innehålla varenda detalj av den reglerade mark- nadens funktion. Detta av två skäl: tydlighet och flexibilitet. Primär lagstiftning måste vara tydlig och bör omfatta så få undantag som möjligt. Tydlig lagstiftning bidrar till rättslig och operationell säker- het. Spelföretagen föredrar att komma in på en marknad med tyd- liga regler, där de vet vad de kan förvänta sig, hellre än att beträda

280

SOU 2017:30

Ny spellag

en marknad, där reglerna antingen är alltför komplicerade eller där de blir föremål för oproportionerliga utvärderingar av sin verksamhet.

Till skillnad från lagregler, som endast kan ändras av riksdagen genom en tämligen betungande och tidskrävande procedur, utfärdas förordningar och föreskrifter/villkor av regeringar eller spelmyndig- heter. Även de sistnämnda är självfallet skyldiga att respektera natio- nella lagar och lagstiftningsprocesser, men de kan vara mer flexibla i sin inställning och snabbare kunna vidta nödvändiga förändringar i driften av spelverksamheten. Det föreliggande lagförslaget innehåller den allmänna ramen för spel om pengar, inte minst när det gäller onlinespel.

Utredningen gör bedömningen att huvudreglerna om spelverk- samheten bör anges i lag. I lagen anges bl.a. vem av aktörerna på den svenska spelmarknaden som får göra vad. Vidare kommer alla grund- läggande bestämmelser om exempelvis licensgivning, tillsyn, sank- tionsmöjligheter, straff och marknadsföring att lagregleras. Beträf- fande licensgivning definieras de olika tillåtna spelformerna, licenser- nas utformning och vilka krav som måste vara uppfyllda för att en sådan ska beviljas. I lagen anges vidare att ytterligare villkor kan ställas upp, grunderna för när en licens kan avslås, återkallas eller förklaras vilande och om avgiftsskyldighet (beträffande skatt, se kapitel 26). I en ny ramlag för spel bör i större utsträckning bestämmelser bli föremål för delegering till regeringen och till Lotteriinspektionen, som enligt förslaget byter namn till Spelmyndigheten.

Inom ramen för den nya ramlagstiftningen bör regeringen i större utsträckning kunna utöva spelpolitiken i förordningsform. Delega- tion till regeringen bör kunna omfatta bl.a. de allmänna förutsätt- ningarna för att anordna spel inte minst när det gäller insatser, vinster och vinståterbetalningsprocent (se avsnitt 14.13.4).

Regeringen innehar i dagsläget rollerna som tillståndsgivare, regel- givare och spelanordnare. Detta har varit föremål för kritik. Efter- som allt spel nu ska regleras i spellagen bör regeringens möjlighet att meddela tillstånd upphöra. I stället får Spelmyndigheten ansvar för all licensgivning av spel. Detta innebär att Svenska Spels och ATG:s spelverksamhet fortsättningsvis kommer att omfattas av spellagen.

Vad som i övrigt bör delegeras till Spelmyndigheten är rätten att meddela föreskrifter inom områdena krav på licensgivningen, säker- het i spel, problemspelande och förebyggande åtgärder. Även möjlig- heten för Spelmyndigheten att meddela villkor vid licensgivningen

281

Ny spellag

SOU 2017:30

bör kvarstå. Spelmyndigheten kommer också att vara tillsynsmyn- dighet för allt spel i Sverige, med undantag för sådant spel som sker efter registrering hos en kommun. Myndighetens roll kommer i den nya lagstrukturen att bli mer framträdande och dess ansvarsområde kommer utöver licens och tillsyn bl.a. omfatta säkerhet i spel och förebyggande skyddsåtgärder av varierande slag.

Det finns anledning att här kort beröra frågan om Spelmyndig- hetens dubbelroll som både normgivare och beslutsfattare. Enligt utredningens uppfattning är detta inget problem eftersom de licenser och de undantag som myndigheten kan komma att meddela enligt lagen inte grundar sig på föreskrifter som meddelats av myndighet- en. Att den nya rollen kan komma att påverka Spelmyndighetens interna organisation berörs i kapitel 28.

Med den nya roll som Spelmyndigheten föreslås få med utökad delegation till myndigheten, kommer emellertid myndighetens roll för att uppnå regeringens spelpolitik att bli helt avgörande. För att kunna föreslå att ett så stort ansvar läggs på Spelmyndigheten be- dömer utredningen att mycket höga kompetenskrav måste ställas på Spelmyndigheten för att en utökad föreskriftsrätt ska kunna föreslås.

Förslagen bygger även på att Spelmyndigheten tillförs erforder- liga medel för att kunna utveckla verksamheten både när det gäller personal och övriga resurser.

I den nya lagen byts det tidigare begreppet ”lotteri” ut mot ”spel”. Lotteribegreppet kommer fortsättningsvis endast att använ- das där detta är nödvändigt. Anledning är att begreppet lotteri är oklart och att begreppen spel och lotterier ibland används synonymt och inkonsekvent. Begreppet lotteri kan uppfattas som en begräns- ning till spelverksamhet i form av lottning. I den föreslagna lagen avses med begreppet spel däremot allt spel inklusive lotteri och som bedrivs i form en verksamhet där en eller flera deltagare, med en insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få, dvs. spel om pengar eller pengars värde. Lika med vad som i dag gäller avseende begreppet lotterier bör begreppet spel inte omfatta rena skicklighetsspel.

Lagen ska alltjämt vara straffsanktionerad och främjandeför- budet i dagens 38 § lotterilagen ska finnas kvar och även stärkas. Den nya lagtekniska strukturen utredningen föreslår kommer alltså innehållsmässigt att bygga på många av de grundprinciper som gällt för svensk lotterilag sedan många år. Dessa grundprinciper måste

282

SOU 2017:30

Ny spellag

kompletteras med nya bestämmelser, exempelvis marknadsförings- regler, spelansvarsregler m.m. Den nya lagen har därtill fått en annan utformning än lotterilagen. Lagen har i förslaget fått kapitelindelning. Syftet är att det ska vara lättare för läsaren att orientera sig i lagen.

Förordningar och föreskrifter, inklusive tekniska specifikationer och regleringen av licensprocessen, utgör en mycket viktig del av de nationella spelregleringarna. Om regeringar och myndigheter menar allvar med att minska storleken på den oreglerade marknaden, måste länderna införa inte bara fungerande spellagar, utan också se till att den underliggande regleringen täcker alla nödvändiga detaljer sam- tidigt som den blir praktiskt och ekonomiskt möjlig för spelföre- tagen att följa.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen alltså en ny ramlag för spel om pengar, i vilken ansvarsfördelningen mellan riksdagen, reger- ingen och Spelmyndigheten tydliggörs. Alla huvudbestämmelser om spel bör stå i lagen, regeringen bör kunna utöva spelpolitik i för- ordningsform och Spelmyndigheten bör få utökad föreskriftsrätt. Den nya lagen bör, för att tydliggöra tillämpningsområdet, kallas spellagen.

8.3Detaljeringsgrad m.m.

I lagen anges de krav som gäller för en licenstagare beträffande säte, rättslig form, öppenhet, kontinuitet, tillförlitlighet och yrkeskom- petens samt krav rörande bl.a.

•spelsystemen och deras funktion,

•de villkor på vilka spelare får delta i onlinespel,

•betalningstransaktioner mellan spelföretaget och spelaren,

•säkerhetsåtgärder beträffande spelarsaldon,

•spelansvarsåtgärder,

•internationellt samarbete mellan olika spelföretag och med spel- myndigheter i andra länder, och

•tillsyns- och sanktionsmöjligheter.

283

Ny spellag

SOU 2017:30

Lagförslaget bygger på principen om transparens, dvs. att förutsätt- ningarna för licens och de skyldigheter som följer för licenstagaren ska vara kända i förväg i lagen eller uttryckta i regeringens och Spel- myndighetens regelgivning. Alla tillkommande villkor och krav som ställs upp av Spelmyndigheten, när det gäller licensgivningen, berör huvudsakligen individuella fall när de grundläggande kraven är upp- fyllda men då ytterligare mekanismer är nödvändiga för att säker- ställa att verksamheten bedrivs på ett sätt som är sunt och säkert.

Förordningar och föreskrifter kommer att innehålla mer konkreta operationella aspekter rörande de nyss nämnda faktorerna. I syfte att uppnå önskad kanalisering och för att begränsa den admini- strativa bördan och kostnaderna för att efterleva regelverket bör förordningar och föreskrifter – där detta är möjligt och då det är förenligt med målen för den svenska spelpolitiken – baseras på nu- varande internationell praxis för onlinespel. De begränsningar som följer av EU-rätten måste naturligtvis respekteras.

På samma sätt som i t.ex. Danmark eller Spanien bör i förord- nings- eller föreskriftsform anges de regler som gäller för t.ex. den tekniska hanteringen av dataservrar, certifiering av onlinespelpro- dukter, krav på ledning, regelförändringar och utveckling (som en del av den kontinuerliga kommunikationen mellan licenshavarna och tillsynsmyndigheten), och regler rörande verifieringssystem för iden- titetskontroll eller självavstängningssystem. Överensstämmelse med sådana regler bör inte bara prövas vid ansökningstillfällena utan under hela licensperioden. För att säkra detta bör tillsynsmyndighet- en inte bara få tillträde till licenshavarnas data (i realtid eller i när- heten av realtid), utan också ha en lagstadgad rätt att begära regel- bundna verksamhetsrapporter från licenshavarna.

Ur praktisk synvinkel är det önskvärt att licensförfarandena inte är alltför betungande, samtidigt som trovärdigheten och integriteten hos licenserna kan säkerställas. Nationella regler som innebär orea- listiskt betungande skyldigheter för licenshavarna kan avskräcka potentiella sökanden från att ansöka om licenser, i synnerhet på mindre marknader (även om naturligtvis inte ens stora marknader kan göra vad de vill i detta sammanhang, då spelföretag inte har obe- gränsade resurser att lägga på licensprocesser som går utöver vad som är rimligt och nödvändigt).

När reglerna för nationella licensprocesser skapas bör därför den dokumentation som krävs lätt kunna erhållas eller skapas av de

284

SOU 2017:30

Ny spellag

sökande. Detta gäller t.ex. kontoutdrag, affärsplaner, reviderade räken- skaper, tekniska underlag eller immateriella rättigheter. Vissa spel- företag är noterade på börser vilket innebär att de redan har gått igenom strikta och betungande förfaranden för att få sin notering. Detta bör kunna räknas till deras fördel när det gäller trovärdighet och finansiell ställning. Att man skulle ha ett ömsesidigt godkännan- de av andra länders tillstånd ligger dock långt ifrån vad som är tillämpligt i Europa. Emellertid bör tillsynsmyndigheten, så långt möjligt, tillåta sökanden att lämna tekniska certifikat utfärdade av god- kända laboratorier inom ramverket för sina tidigare licenser som ett bevis på tillförlitligheten hos sina system. Det är ett vedertaget faktum i spelbranschen att det innebär stora påfrestningar för licenshavarna när de måste få sina system och andra funktioner certifierade på nytt för varje licensförfarande.

285

9 Lagens syften

9.1Syftena med den svenska spelregleringen lagregleras

Utredningens förslag: Syftena med den svenska spelregleringen lagregleras. Spel om pengar ska bedrivas på ett sätt som är sunt och säkert under statlig kontroll. Detta innebär att spel så långt möjligt ska kanaliseras till spelföretag med tillstånd i Sverige i form av licens.

Spelandet i Sverige ska hållas på rimlig nivå. Därutöver ska spellagen tillämpas så att

1.spelen får ett högt konsumentskydd,

2.det råder hög säkerhet i spelen,

3.de negativa konsekvenserna av spelande begränsas, och

4.spel om pengar inte används som stöd i kriminell verksamhet.

9.2Nuvarande ordning

Lotterilagens (1994:1000) syften är inte lagreglerade. Syftena är be- handlade främst i förarbetena till 1982 års lotterilag (prop. 1981/82:170). Som ett av syftena med regleringen utpekades kon- sumenternas, dvs. lottköparnas och speldeltagarnas intressen. Stor vikt lades vid en offentlig kontroll bl.a. med avseende på insatsernas storlek, vinsternas antal och kvalitet samt fördelningen av vinster. Regleringen syftade också till att säkerställa att lotterier inte skulle anordnas för obehöriga ändamål samt att behållningen i lotterierna i tillräckligt hög grad skulle komma de avsedda ändamålen till godo. Regleringen syftade också till att så långt det är möjligt motverka

287

Lagens syften

SOU 2017:30

skadeverkningar. Särskilt viktigt ansågs det att försöka motverka att lotterier på ett otillbörligt sätt lockar eller bedrivs bland barn och ungdom. Dessutom pekades på att den illegala lotteri- och spelverk- samheten under senare år kommit att spela en alltmer framträdande roll. En reglering av lotterier skulle kunna, förutom att motverka illegala lotterier, syfta till att i viss mån kanalisera allmänhetens spel- intresse till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras och som bedrivs under socialt acceptabla former. Lotterier utgör en inte oväsentlig inkomstkälla för staten genom den beskattning av verk- samheten som äger rum. Regleringen borde även ha till syfte att möjliggöra en lämplig och effektiv beskattning.

Det angivna målet för spelpolitiken är ”en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. för- eningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som hittills vara att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som intresset av ett vari- erat spelutbud och risken för bedrägerier och olagliga spel beaktas” (prop. 2002/03:93, bet. 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:212).

9.3Överväganden

Enligt utredningens mening ska den nya spellagen alltjämt vara en förbudslagstiftning där anordnande av spel om pengar kräver tillstånd i form av licens. Med ett undantag för s.k. registreringslotterier (se avsnitt 12.8) bör allt spel om pengar stå under statlig kontroll.

Frågan om lagens syften är av stor betydelse. När syftena väl formulerats blir detta styrande för såväl myndigheter som aktörer. Genomförandet sker huvudsakligen genom utformningen av lagens andra bestämmelser, genom förordningar och föreskrifter på myn- dighetsnivå (se kapitel 8).

Om det inte är tydligt vad staten vill uppnå med regleringen får t.ex. beslutsfattare inget sammanhang för de olika prövningar som ska göras i bl.a. licensgivningen. Följden kan bli att beslutsfattare agerar inkonsekvent och ersätter regleringens syften med ovidkom- mande hänsyn och antaganden. Motsatta synsätt beträffande syftena med regleringen riskerar då att leda till konflikter mellan myndig- heter, beslutsfattare och även tjänstemän.

288

SOU 2017:30

Lagens syften

I lagen bör därför en kodifiering ske av de syften som redan kan sägas utgöra grunden för den spelreglering som gäller i Sverige. En tämligen väsentlig anpassning måste göras beträffande målbilden efter- som ett licenssystem inte kan syfta till att överkottet ska värnas det allmänna eller allmännyttiga ändamål.

Genom införandet av en bestämmelse som innebär att lagen ska tillämpas så att de angivna målen uppnås ges bättre förutsättningar för enhetlighet och förutsebarhet.

EU-rätten ställer krav på en nationell reglering som är systema- tisk och sammanhängande för att det ska vara möjligt att begränsa spelet. Överskottsmål får enligt EU-domstolens praxis i sig inte rätt- färdiga en spelreglering utan får endast vara en s.k. positiv acces- sorisk effekt av spelandet. De nedan föreslagna syftena med lagen är, enligt utredningens bedömning, i överensstämmelse med de tvingan- de hänsyn av allmänintresse som framgår av EU-domstolens praxis.

Sunt och säkert under statlig kontroll

Det bör tydligt anges att lagens syfte är att spel om pengar ska an- ordnas sunt och säkert under offentlig kontroll. Detta syfte är av stor betydelse där sunt avser en avvägning mellan sociala skydds- intressen och önskemålet att tillgodose en efterfrågan på spel. Att spel som anordnas under offentlig kontroll också ska underkastas krav på säkerhet är en självklarhet och är en fråga främst för tillsynsmyn- digheten.

Den nuvarande lagstiftningen bygger på att i princip alla lotterier dels ska ha erforderliga tillstånd, dels ska stå under tillsyn av en stat- lig myndighet. Dessa utgångspunkter bör gälla även i fortsättning- en. Att endast spel med tillstånd ska tillåtas är en förutsättning för att motverka brottslighet av det slag som spel till sin natur kan med- föra och som i dag i första hand förekommer i anslutning till illegalt spel. Inte heller konsumentskyddet kan i tillräcklig omfattning beak- tas på annat sätt än vid en prövning i förväg av varje licens, varvid det finns möjligheter att närmare ange vilka villkor som ska gälla i det enskilda fallet. Ytterst ska det gå att vägra licens till spelet. Vid en sådan tillståndsprövning finns det dessutom möjligheter att ställa villkor som medför att spelet inte spär på spelproblemen eller an- ordnas till förmån för obehöriga ändamål. Tillsyn över spelen är

289

Lagens syften

SOU 2017:30

likaså en nödvändighet för att lagstiftningen ska kunna tillgodose de önskvärda intressena.

Kanalisera spelandet och samtidigt hålla det på en rimlig nivå

Om det finns en efterfrågan på vissa former av spel bör i första hand ett lämpligt erbjudande regleras, inte förbjudas. Genom att kana- lisera efterfrågan kommer konsumenterna att styras mot så tillför- litliga och kontrollerbara erbjudanden som möjligt. Den som inte har licens för spel i Sverige kan svårligen kontrolleras här.

Frågan om kanalisering av spel har behandlats bl.a. i Regeringsrätt- ens dom RÅ 2004 ref. 95 och även i EU-domstolens dom Placanica1. Med stöd i Placanica-domen får det anses klarlagt att kanalisering av spel kan anföras som ett skäl för en reglering.

Kanaliseringen, i syfte att kanalisera spelandet till spel som an- ordnas med stöd av lagen, ska möjliggöra utveckling av nya produk- ter och användning av nya tekniker samt i viss mån även marknads- föring av dessa. Utredningens bedömning är dock att kanaliseringen får anses vara ett medel för att uppnå lagens övergripande syften och inte ett mål i sig.

Enligt utredningens mening uppfylls inte de politiska målen genom att minska utbudet så långt som möjligt, utan genom att placera strikta regler och villkor på det tillåtna utbudet, och att säkerställa en effektiv övervakning av efterlevnaden. Detta gäller i synnerhet marknaden för onlinespel. Till skillnad från landbaserade erbjudand- en, är marknaden för onlinespel gränsöverskridande till sin natur, vilket försvårar ingripanden mot illegala tillhandahållanden.

Syftet med att öppna upp och reglera marknaden för onlinespel är att vägleda konsumenterna mot ansvariga, tillförlitliga och kon- trollerbara erbjudanden så långt som möjligt. Spelerbjudandena bör vara så attraktiva att spelarna inte lockas till platserna för illegala leverantörer.

Kanaliseringssträvandena får emellertid inte drivas så långt att spelandet i Sverige inte kan hållas på en rimlig nivå. Med rimlig nivå innebär att det totala spelandet inte bör överstiga vad som krävs för att uppfylla ett gott konsumentskydd med hög säkerhet i spelen,

1 De förenade målen C-338/04, C-359/04 och C-360/04, Placanica, REG 2007, s. I-1891.

290

SOU 2017:30

Lagens syften

för att motverka brottslighet och för att begränsa de negativa effek- terna av spelande, liksom en allmän strävan att upprätthålla allmän ordning. Dessa faktorer ska ses i ljuset av den svenska kulturella kon- texten.

Högt konsumentskydd

Ett annat syfte med den svenska spelpolitiken är att säkerställa en hög nivå på konsumentskyddet. En långsiktigt hållbar spelreglering förutsätter ett starkt konsumentskydd. Konsumentskyddet innebär att ett juste spel erbjuds spelaren i den betydelsen att förutsättning- arna för spelet, t.ex. spelregler är klara och tydliga och att lättill- gänglig information om spelet lämnas m.m.

Spel om pengar är ofta icke-transparenta produkter som känne- tecknas av asymmetrisk information. Konsumenten av spel, dvs. spelaren, måste kunna lita på att spelen är rättvisa och pålitliga, och att vinster faktiskt betalas ut. Konsumenternas rättigheter har snabbt harmoniserats enligt gemenskapsrätten under de senaste åren. Dock har spel om pengar inte tagits med i de berörda direktiven på grund av den särskilda karaktären hos spel och kompetensen hos med- lemsstaterna att definiera sin egen politik när det gäller spel. När det gäller spel är det viktigt att medlemsstaterna ska kunna vidta sina egna (eventuellt strängare) åtgärder för att skydda spelarna.

För att säkerställa en hög nivå på konsumentskyddet, särskilt när det gäller onlinespel, bör ett antal grundläggande principer gälla. Spelare bör kunna göra ett medvetet val om huruvida de vill delta i spelet, och hos vilka spelföretag de vill spela. Ett spelföretag bör ge tillräcklig information om sådana saker som vilken typ av spel som erbjuds, kostnaderna för deltagande, och vart konsumenten kan rikta frågor eller klagomål. Denna information bör vara uppdaterad och tillgänglig för spelaren i en tydlig, begriplig form.

Deltagande i spel av minderåriga och andra utsatta personer ska förebyggas. Detta är särskilt relevant när det gäller onlinespel, efter- som tillgänglighetströskeln är mycket låg för t.ex. minderåriga som använder internet. Undersökningar visar att i Europa använder 75 procent av minderåriga 6 till 17 år internet. Det är därför på sin plats att vidta förebyggande säkerhetsåtgärder för att förhindra att dessa personer får tillgång till onlinespel. Utredningens lagförslag

291

Lagens syften

SOU 2017:30

kommer därför att innehålla stränga krav för att förhindra delta- gande av minderåriga.

Medlen på en spelares spelkonto bör ges ett tillräckligt skydd. Konsumenterna bör kunna lita på att deras tillgodohavanden kan och kommer att betalas ut säkert och snabbt när som helst och inte kommer att användas för andra ändamål av spelföretaget.

Uppgifter om konsumenten bör skyddas på lämpligt sätt. I on- linespel lagras en stor mängd information om t.ex. spelarens identitet och hans eller hennes spelbeteende på nätet. Detta måste göras för- siktigt och missbruk av sådan information måste förhindras.

Konsumenterna måste också skyddas mot bedrägliga tjänster. Spel- erbjudandet måste vara rättvist och pålitligt. Används t.ex. en slump- generator ska den uppfylla vissa tekniska standarder. Detsamma gäller andra spelkritiska system.

Slutligen måste reklamaktiviteter hindras från att uppmuntra överdrivet spelande. Av kanaliseringsskäl bör licenshavarna tillåtas att i tillräcklig omfattning göra konsumenterna bekanta med deras ansvarsfulla, pålitliga och verifierbara erbjudanden och fördelarna med dessa. Sådan reklamverksamhet får dock inte uppmuntra till över- drivet deltagande i spel. Därför måste tillståndshavare marknads- föra sina spel bara på ett ansvarsfullt sätt. I enlighet med vad som anförs i kapitel 21 kommer mer detaljerade regler därför att införas beträffande reklam. Särskild uppmärksamhet kommer att ägnas åt sådana frågor som bonus.

Det ska råda hög säkerhet i spelen

För att förhindra bedrägerier och annan brottslig verksamhet, måste spelföretagen uppfylla strikta krav. Bland annat måste de fastställa identiteten på spelare och kontrollera sådan identitet, registrera alla finansiella transaktioner, och stänga av spelare i fall av misstänkt bedrägeri eller andra spelrelaterade former av brottslighet. Dessutom måste spelföretagen uppfylla kraven i lagen (2009:62) om penning- tvätt och finansiering av terrorism (penningtvättslagen). Med ända- målsenlig reglering erbjuder internet utmärkta möjligheter att upp- täcka och spåra misstänkta transaktioner. Onlinespel kan samtidigt, på grund av avsaknaden av fysisk kontakt mellan spelaren och spel- leverantörer, och i avsaknad av ordentlig reglering, innebära allvar-

292

SOU 2017:30

Lagens syften

liga risker för bedrägerier och annan brottslig verksamhet. Exempel på bedrägerier kan vara att spelaren inte får sina vinster, sannolik- heten att vinna påverkas genom manipulering av mjukvara, uppgjorda matcher eller otillåtna samarbeten mellan spelare, t.ex. i poker online. Utredningen menar att det ligger ett omistligt värde i att – där så är möjligt – förhindra att spelare faller offer för bedrägeri eller annan brottslig verksamhet i spel. Spelanordnaren kan också påverkas av bedrägeri eller brott där brottslingar ges möjlighet till t.ex. pen- ningtvätt.

De negativa effekterna av spelande begränsas

Svenska medborgare som önskar delta i spel bör ges möjlighet att göra det på ett ansvarsfullt, tillförlitligt sätt. Förebyggande av pro- blemspelande är en viktig del av detta. Spelproblem har negativa per- sonliga och samhälleliga konsekvenser. Som en följd av spelberoende kan allvarliga psykologiska, sociala, fysiska och finansiella problem uppstå, såsom depression, ångesttillstånd, relationsproblem och stora skulder som den drabbade personen är oförmögen att lösa utan hjälp.2 Åtskilliga personer med allvarliga spelproblem begår brott som stöld och bedrägeri för att få pengar till spel eller i ekonomiska krislägen när de stora spelförlusterna gör att de inte har pengar till räkningar och nödvändiga utgifter. Allvarlig spelproblematik drabbar mycket ofta anhöriga. Barn drabbas direkt av spelproblemen medan de pågår och indirekt i framtiden genom att familjen får det dåligt ställt. Man kan också få svårt att klara av sitt arbete. På grund av dessa risker, är en aktiv politik för förebyggande av problemspelan- de en nödvändighet.

En av grundpelarna i den framtida svenska spelregleringen bör, inom ramen för målet att de negativa konsekvenserna av spelande ska begränsas, också vara att motverka sociala och ekonomiska skade- verkningar och problemspelande. Detta gäller alltifrån villkoren för tillåtna spelformer, marknadsföringsbegränsningar, åldersgränser, kreditförbud, informationsskyldighet gällande spelets risker, sociala skyddsprogram och givetvis en effektiv tillsyn.

2 Langham et al., Understanding gambling related harm: a proposed definition, conceptual framework, and taxonomy of harms, BMC Public Health (2016) 16:80.

293

Lagens syften

SOU 2017:30

Den föreslagna lagen skapar därför en ram för att upptäcka riskabla beteenden på ett tidigt stadium, och för att möjliggöra kon- kreta åtgärder för att förhindra missbruk från att utvecklas. Lagens krav på förebyggande åtgärder är ganska långtgående jämfört med de förebyggande åtgärder som vidtagits av andra medlemsstater. Syftet med missbruksförebyggande är här att:

•förhindra utsatta grupper (t.ex. ungdomar) från att hamna i problem på grund av deltagande i spel, tidigt upptäcka riskabla spelbeteenden, och begränsa spelandet när en spelare förlorar kontrollen över sitt spelande, och hänvisa dem till lämplig hjälp vid behov.

Spelföretagen förbjuds från att erbjuda spel till vissa personer, där- ibland minderåriga. Av den anledningen och andra, måste spelföre- tagen noggrant fastställa identiteten på och åldern för varje spelare innan de registreras (se avsnitt 17.1). Efterlevnaden av detta krav upprätthålls av tillsynsmyndigheten.

Den grundläggande principen för förebyggande av problemspe- lande är begreppet ”ansvarsfullt spelande”, där regeringen, myndig- heter, licenstagare och spelare har sina egna ansvarsområden.

Regeringen svarar för de mer övergripande och principiella spel- politiska ställningstagandena. Tillsynsmyndigheterna har till uppgift att fastställa tydliga villkor och övervaka efterlevnaden av dem.

Ett spelföretag bör ha en långtgående skyldighet att iaktta för- siktighet för att skydda spelarna (se kapitel 18). Denna omsorgsplikt kan sägas vara indelad i ”passiva” verktyg och proaktiva åtgärder.

Spelföretagen måste skriftligen i en handlingsplan redovisa hur omsorgsplikten genomförs. Denna handlingsplan syftar till att ge både spelaren och tillsynsmyndigheten inblick i genomförandet av om- sorgsplikten. Genom aktiv övervakning av efterlevnaden påminns spelföretaget om dess ansvar, vilket säkerställer att strategin för före- byggande av problemspelande inte bara blir en checklista som kan bockas av. Detta kräver att spelanordnaren har anställda med kun- skap om missbruksförebyggande. Som ett minimum måste policyn innehålla målgrupper och indikatorer för riskfyllt spelande och spel- profilerna. Dessa element beskrivs mer utförligt i kapitel 18. Genom att implementera åtminstone nyss nämnda faktorer, uppfyller spel- företaget sin omsorgsplikt.

294

SOU 2017:30

Lagens syften

Redan i nuvarande ordning har de flesta svenska tillståndshavare och i Sverige oreglerade tillhandahållare av spel sina egna system för självavstängning av spelare. Detta är då en frivillig överenskommelse mellan spelföretaget och spelaren. Det är dock inget i dessa arrange- mang som hindrar att en självavstängd spelare vänder sig till en annan spelarrangör och fortsätter att spela.

Den föreslagna lagen skapar därför ett centralt register för av- stängning från deltagande i allt spel som kräver registrering. Utred- ningen anser att ett sådant centralt register, med tanke på dess enkla åtkomst och de särskilda risker som är förknippade med framför allt onlinespel, är en förutsättning för det nya licenssystemet. En förutsättning för att ett sådant register ska få effekt är att spelföre- tagen blir skyldiga att kontrollera spelare mot det registret innan man tillåter dem att delta. Endast på detta sätt kan spelarna som före- kommer i registret hindras från att spela. Kapitel 19 innehåller ytter- ligare detaljer om det nationella självavstängningsregistret.

Spel om pengar ska inte användas som stöd för brottslighet

Kriminalitet i samband med spel ska motverkas. Kriminaliteten kan delas in i tre nivåer. För det första bedrägerier m.m. som följer med illegalt spel, för det andra att en spelare begår brott för att finansiera sitt spel och för det tredje att den organiserade brottsligheten kom- mer in i spelet antingen som anordnare av spel eller som exempelvis indrivare av spelskulder.

Onlinespel kan, på grund av avsaknaden av fysisk kontakt mellan spelaren och spelleverantören, – utan ordentlig reglering – innebära allvarliga risker för bedrägerier och annan brottslig verksamhet. Exempel på detta har angetts ovan under rubriken ”Det ska råda hög säkerhet i spelen”.

För att förhindra bedrägerier och annan brottslig verksamhet, måste spelföretaget uppfylla strikta krav. Bland annat måste inne- havaren av en licens kontrollera och fastställa spelarens identitet, registrera alla finansiella transaktioner och stänga av spelare i fall av misstänkt bedrägeri eller andra spelrelaterade former av brottslig- het. Dessutom ska den som tillhandahåller spel uppfylla kraven i penningtvättsregleringen.

295

10Allmänt om spelformer och dess risker

10.1Utredningsdirektiven

Enligt utredningsdirektiven bör det, i samband med att ett licens- system införs, på nytt övervägas dels vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, dels om några av dessa bör lämnas utanför ett licenssystem och regleras på annat sätt. Över- vägandena ska särskilt ske med utgångspunkten att skadeverkningar av spelande ska begränsas.

Utredaren ska mot denna bakgrund

•bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spel- marknaden, och i vilken omfattning, samt lämna förslag till reg- lering, och

•lämna förslag om hur spelformer som inte bedöms lämpa sig för ett system med fri konkurrens bör regleras.

I detta kapitel behandlas kortfattat de spelformer som i dag tillhanda- hålls och anordnas av i Sverige reglerade aktörer. Här behandlas också spelformer och risk.

Enligt direktiven är vidare en utgångspunkt för uppdraget att efterfrågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande. Allra sist i kapitlet diskuterar utredningen om det är möjligt att säkerställa en sådan utgångspunkt.

297

Allmänt om spelformer och dess risker

SOU 2017:30

10.2Tillgängliga spelformer på den reglerade svenska spelmarknaden

Det finns ett antal olika spelformer tillgängliga på den reglerade svenska spelmarknaden. De olika spelformerna omfattas av olika reg- ler angående t.ex. vem som får anordna spelet och hur stora insat- serna respektive vinsterna får vara. Termen egentliga lotterier syftar på lottning, gissning, vadhållning eller liknande förfaranden enligt 3 § lotterilagen (1994:1000) samt marknads- och tivolinöjen. Vadhåll- ning i samband hästtävling och på idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun är inte att betrakta som ett egentligt lotteri (4 § lotterilagen).

10.2.1Turspel/lotterier

I turspel är det enbart slumpen som avgör utgången av spelet. In- kluderat i turspel är dels lotter av olika slag, dels nummerspel som t.ex. Lotto och Keno. Det är enbart allmännyttiga ideella föreningar och AB Svenska Spel (Svenska Spel) som får anordna lotterier. Riks- lotterier får anordnas av ideella föreningar som har en riksomfattan- de verksamhet. Exempel på rikslotterier är Bingolotto och Postkod- lotteriet.

10.2.2Vadhållning och spel på hästar

Svenska Spel har tillstånd av regeringen att anordna vadhållning i samband med idrottstävlingar, nummerspel, Melodifestivalen och Eurovisionsschlagerfestivalen. I samband med hästtävlingar har AB Trav och Galopp (ATG) tillstånd att anordna vadhållning. Med undantag för trav- och galoppkapplöpning och idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun utgör vadhållning ett egentligt lotteri enligt lotterilagen. Detta ger lokala idrottsföreningar möjlighet att anordna vadhållning i anslutning till sina evenemang. Ett exempel på detta är hundkapplöpning där förbunden själva anordnar vadslagning i samband med sina tävlingar. Förutsättningarna är dock starkt be- gränsade och den totala omfattningen av lokalt arrangerad vadhåll- ning är okänd.

298

SOU 2017:30

Allmänt om spelformer och dess risker

10.2.3Spelautomater

Det finns tre olika typer av spel på automat i Sverige: värdeautomat- spel, förströelsespel och spel på varuspelsautomater. Spel på värde- automater delar ut vinst i form av värdebevis, spelpolletter eller lik- nande och är enligt lotterilagen tillåtet i samband med viss hotell- och restaurangverksamhet och bingospel samt på fartyg i internationell trafik. Det är dock enbart Svenska Spel som får anordna landbaserat spel på värdeautomater, vilket innebär att alla värdeautomater ut- ställda på restauranger och bingohallar tillhandahålls av Svenska Spel. Värdeautomatspel anordnas under produktnamnet Vegas. Som mest får det finnas 7 500 värdeautomater i Sverige, vilket framgår av reger- ingens beslut den 26 november 2016 om tillstånd att anordna spel på värdeautomater. Automatspel får också, i enlighet med 26 § lotteri- lagen samt en överenskommelse mellan Sverige och Finland, förekom- ma på reguljär linjetrafik med båt mellan de båda länderna. Enligt kasinolagen (1999:355) får automatspel även finnas tillgängliga på de fyra kasinon som drivs av Svenska Spels dotterbolag Casino Cosmopol AB (Casino Cosmopol). Spel på automater som delar ut vinst i form av pengar, s.k. penningautomater, är – med de två nämn- da undantagen – inte tillåtet i Sverige.

Varuspelsautomater är en typ av spelautomat som enbart ger vinster i form av varor. Denna typ av automat kräver tillstånd och får anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning i form av tivoli eller liknande.

Förströelsespel är spel som inte ger vinst eller enbart ger vinst i form av frispel på automaten. För att få anordna förströelsespel för allmänheten eller i annat fall i förvärvssyfte krävs tillstånd från Lotteri- inspektionen (lagen 1982:636) om anordnade av visst automatspel). Som framgår av avsnitt 2.4 behandlas förströelsespel inte av denna utredning.

10.2.4Kasinon med internationella spelregler

I Sverige skiljer man på s.k. kasinon med internationella spelregler och restaurangkasinon (se nästa avsnitt). Den förstnämnda speltyp- en regleras i kasinolagen. Kasinon med internationella spelregler får enbart anordnas av ett företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. I dag anordnas kasinon av det statligt ägda bolaget

299

Allmänt om spelformer och dess risker

SOU 2017:30

Casino Cosmopol. Kasinolagen möjliggör sex sådana kasinon och i dag finns det fyra stycken.

10.2.5Restaurangkasinon

Lotteriinspektionen ger tillstånd till roulett-, tärnings-, och kort- spel med låga insatser och vinster på restauranger (s.k. restaurang- kasinon). Restaurangkasinon får anordnas i samband med restaurang- och hotellverksamhet, på offentliga nöjestillställningar inom nöjespark eller liknande anläggning samt på fartyg i internationell trafik. Bland de spel som erbjuds finns bl.a. Roulett, Black Jack, Black Jack Burn, Tärning, Fast Poker och Punto Banco.

10.2.6Bingo

Bingospel är ett lotteri där deltagarna måste vara närvarande på den fysiska platsen där spelet anordnas. Deltagarna köper en bingobricka och möjligheten att vinna beror på om de nummer som dras finns med på spelarens bricka. Deltagaren ska genast göra anspråk på sin vinst. Bingospel får anordnas av allmännyttiga ideella föreningar som är öppna för alla och som har behov av inkomster från bingospel. Bingospel har traditionellt anordnats av s.k. bingoallianser där flera ideella föreningar samverkat vid anordnandet. Internetbingo är inte bingo enligt lotterilagen p.g.a. avsaknaden av fysisk spelplats.

Svebico är Sveriges bingoarrangörers centralorganisation. På Svebicos hemsida finns 64 stycken bingohallar listade. Enligt Svebico själva representerar de nästan samtliga Sveriges bingohallar. Den fysiska bingons omsättning, efter utbetalade vinster till spelarna, har sedan år 1996 minskat från 700 miljoner kronor till 229 miljoner kronor år 2015, enligt siffror från Lotteriinspektionen.

10.2.7EMV-spel

EMV-spel är lotterier som förmedlas via elektromagnetiska vågor. Hit räknas lotterier som arrangeras över internet, via telefon eller via sändningar på radio och TV. Lotterilagen skiljer mellan fysiska spel och spel som anordnas på elektronisk väg på grund av att sättet

300

SOU 2017:30

Allmänt om spelformer och dess risker

de förmedlas på skiljer sig åt. Tillstånd att anordna egentliga lotterier som förmedlas via elektromagnetiska vågor är i dag möjligt att ge till allmännyttiga ideella föreningar. Svårigheten med att begränsa spel- andet till en viss plats medför dock att det enbart är rikstäckande ideella föreningar som har fått tillstånd.

Vadhållning över internet räknas fortfarande som vadhållning då förmedlingssättet enligt lagstiftningen inte förändrar spelets karaktär. Det är Svenska Spel som har tillstånd att anordna vadhållning på idrottstävlingar och Melodifestivalen över internet. Detta görs under varumärkesnamnet Oddset. ATG anordnar vadhållning på hästar över internet och har sedan år 2015 tillstånd att också anordna vad- hållning på virtuella tävlingar på internet och lotteri på egna spels identifikationsnummer.

10.3Spelformer och risk

Utredningens förslag: Regeringen bör – utöver vad som uttryck- ligen följer av spellagen – meddela föreskrifter om vilka spel som ska tillåtas eller förbjudas inom respektive licenskategori.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.

Utredningens bedömning: Det är komplext att bedöma vilka spelformer som anses riskabla och vilka som anses mindre risk- abla bl.a. eftersom de riskfaktorer som finns i större eller mindre utsträckning kan ändras och därmed göra en spelform mer riskabel ur ett problemspelsperspektiv. Regleringen av spelformer bör ge utrymme för anpassningar och krav i relation till hur riskabel varje spelform bedöms vara utifrån ansatsen att motverka över- drivet spelande. Avgörande för en sådan bedömning bör bl.a. vara den närmare utformningen av spelformen och det distributions- sätt som ska gälla för respektive licens.

Regeringen bör meddela föreskrifter om vilka olika spel som ska tillåtas inom respektive licenskategori, medan Spelmyndig- heten bör meddela föreskrifter om spelansvarsåtgärder och andra krav för spelets bedrivande.

301

Allmänt om spelformer och dess risker

SOU 2017:30

10.3.1Befolkningsstudien Swelogs

Följande text är i sin helhet hämtad ur Faktablad om Swelogs, nr 16, mars 2014, Folkhälsomyndigheten.

I diskussioner om vilka spelformer som bör vara tillåtna på marknaden framförs alltid olika åsikter om vilka spelformer som kan anses mest riskfyllda och som därför bör vara förbjudna eller föremål för särskild reglering.

Det verkar finnas högre risk att utveckla spelproblem om man spelar på vissa typer av spel jämfört med om man spelar på andra. Det som framför allt utmärker ett riskfyllt spel är tiden för den enskilda spel- omgången. Ju kortare tid mellan satsning, utfall och möjlighet att åter kunna satsa på samma spel, desto högre riskpotential.

Inom ramen för befolkningsstudien Swelogs, har dåvarande Statens folkhälsoinstitut, nuvarande Folkhälsomyndigheten, vidareutvecklat en poängskala som tagits fram av en tysk forskargrupp (Meyer, Fiebig et al, 2011). Sju olika faktorer vägs samman och poängsätts beroende på i vilken grad de påverkar risken för spelproblem. Spelen delas sedan in i ”låg riskpotential”, ”medelhög riskpotential” och ”hög riskpotential” beroende på antal poäng.

Följande faktorer som påverkar hur riskfyllt ett spel är i fallande skala:

Tid för enskild spelomgång – tiden mellan satsning, utfall och möj- lighet att satsa igen på samma spel.

Multispelande – möjligheten att göra flera satsningar eller att vara aktiv i flera spel samtidigt.

Ljud och ljuseffekter – ljud och ljuseffekter under spelet och/eller i samband med presentation av spelet.

Varierande insats eller satsning – möjligheten för spelaren att själv bestämma spelsummans storlek.

Tillgänglighet – om spelet finns tillgängligt i vardagen eller om spel- aren måste uppsöka speciella platser.

Utbetalning av vinst – tiden mellan utfall och eventuell vinst innan en ny satsning kan göras.

Spelets kontinuitet – i vilken utsträckning en spelsession kan fort- sätta utan avbrott alternativt förlängas med annan typ av spel.

Spel med låg riskpotential

I huvudsak spel med lång tid från insats till utfall med kort samman- tagen speltid per tillfälle och med få variationer. Exempel på spel är lotter köpta hos ombud.

Spel med medelhög riskpotential

Spel med kortare tid från insats till utfall liksom möjlighet att förlänga den totala speltiden med en svit av spelomgångar. Exempel på spel är de flesta sportspel, spel på hästar och livepoker.

302

SOU 2017:30

Allmänt om spelformer och dess risker

Spel med hög riskpotential

Spel med kort tid från insats till utfall, snabb utbetalning av vinst, möj- lighet till långa spelsessioner och ofta speciellt ljus och ljudsatta miljöer. Många av spelen är tillgängliga via internet. Exempel på spel är spelauto- mater och kasinospel.

Tydligt samband mellan riskpotential och problemspelande

Knappt hälften av Sveriges invånare i åldrarna 16–84 år spelar om pengar varje månad eller oftare. Ungefär 25 procent spelar på spel med låg risk- potential och 15 procent spelar också på spel med medelhög riskpoten- tial. Gruppen som spelar på spel med hög riskpotential minst varje månad utgör 5 procent.

Statistik från Swelogs visar att av de spelare som ägnade sig åt spel med hög riskpotential och inte var problemspelare, hade 7 procent ett år senare utvecklat spelproblem. Motsvarande andel av de spelare som ägnade sig åt spel med medelhög riskpotential var 3 procent och av de som ägnade sig åt spel med låg riskpotential, var mindre än 1 procent.

Att börja spela på spel med hög riskpotential kan leda till spelpro- blem. Personer som nyligen har börjat ägna sig åt spel med hög risk- potential (”nya spelare”) utgör en särskild riskgrupp för att utveckla spelproblem.

Av de som gick från att inte spela alls 2008/2009 till att regelbundet ägna sig åt spel med hög riskpotential ett år senare, utvecklade 20 pro- cent spelproblem. Av de som gick från att spela mer sällan än varje månad till att regelbundet ägna sig åt spel med hög riskpotential, ut- vecklade 10 procent spelproblem. När det gäller de som gick från att regelbundet ägna sig åt spel med medelhög eller låg riskpotential till att regelbundet ägna sig åt spel med hög riskpotential var andelen som utvecklade spelproblem däremot inte lika hög. En rimlig slutsats är att nya spelare är mer benägna att utveckla spelproblem vid spel med hög riskpotential.

Enligt Folkhälsomyndigheten bör åtgärder riktas mot spel med hög riskpotential. Myndighetens slutsats är att det finns samband mellan spelens riskpotential och utvecklande av spelproblem. Ett viktigt om- råde för utveckling av förebyggande åtgärder och reglering kan därför vara förändringar av de faktorer i spelen som bidrar till att göra dessa riskfyllda samt åtgärder som begränsar tillgängligheten till och efter- frågan på spel med hög riskpotential. För att kunna följa upp effekterna av sådana förändringar på befolkningsnivå anser Folkhälsomyndig- heten att det krävs en enhetlig reglering av hela spelmarknaden.

I avsnitt 18.2 redovisar utredningen ytterligare slutsatser från Swelogs när det gäller omfattningen av spelproblem.

303

Allmänt om spelformer och dess risker

SOU 2017:30

10.3.2Spelutredningens uppdrag och slutsatser

Spelutredningen hade i uppdrag bl.a. att kartlägga i vilken utsträck- ning vissa spel kan anses framkalla spelberoende med utgångspunkt i den nuvarande spelregleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former. Uppdraget syftade alltså till att avgöra vilka spel som ska vara föremål för största möjliga kontroll.

Spelutredningen redovisade sina slutsatser i slutbetänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124 s. 161 ff.). För att komma fram till vilka spelformer som är de mest problematiska gjorde Spelutred- ningen en sammanvägd bedömning av vad som framgick av

•studier av vilka spelformer som i prevalensstudier framstår vara mest problematiska,

•studier av vilka spel som hjälpsökande uppger vara mest proble- matiska och

•forskning om risker i spel.

Resultat av prevalensstudier från olika delar av världen användes. Spelen graderades därefter utifrån hur stor andel av de som ägnar sig åt en viss spelform som uppgav att de har spelproblem. Spelutred- ningen konstaterade att metoden medförde en del mätproblem, osäkerhetsfaktorer och statistiska svårigheter. Ett annat problem var att spelutbudet skiljde sig åt mellan de olika länderna där prevalens- studierna genomförts. Samtidigt noterade Spelutredningen att samma mönster återkom gång på gång i prevalensstudierna. Metoden gav således en tydlig indikation på spelformers relation till spelproblem.

För att göra en bedömning av vilka spel som hjälpsökande upp- gav vara mest problematiska använde man sig i utredningen av sta- tistik från stödlinjerna i Sverige, Norge och Storbritannien. Samma mätproblem uppkom här som i studierna av prevalensstudier efter- som spelkulturen och utbudet av spel skiljde sig mellan länderna. Det gick dock att se ett tydligt mönster av vilken typ av spel som gene- rerade flest problem.

Även statistik från Spelberoendes riksförbund och från Spel- institutets självhjälpsprogram studerades i syfte att se vilka spel som hjälpsökande uppgav att de hade mest problem med.

304

SOU 2017:30

Allmänt om spelformer och dess risker

När det gällde forskning om risker i spel utgick Spelutredningen främst från forskningresultat av studier om spelfrekvens, spelets kon- tinuitet, tillgänglighet, spelmiljöns utseende och marknadsföringens effekt på de som redan är spelberoende.

Spelutredningens slutsats var att alla spelformer har en farlig- hetsgrad, men att spelautomater, kasinospel och internetspel hör till de mest riskabla spelformerna. I prevalensstudien återfanns vadslag- ning på hästspel och sport i kategorin de mest riskabla spelen. Något sådant resultat framgick dock inte av statistiken från de hjälp- sökande. Utredningen förslog därför att man bör definiera spel via internet som kännetecknas av följande tre egenskaper:

•att den förbindande länken mellan spelanordnaren och spelaren utgörs av elektromagnetiska vågor,

•att spelet sker genom användandet av sådana vågor och

•att deltagandet i det aktuella spelet endast kan ske genom använ- dandet av sådana vågor.

En sådan definition träffar alla spelformer som erbjuds via internet i vilka spel inte ett samtidigt deltagande kan ske i fysisk form. Vad- slagning som kan utföras fysiskt skulle alltså inte falla in under de- finitionen internetspel. Även efterhandsdragna spel skulle hamna utanför definitionen eftersom dragningen inte ingår i det per elektro- magnetiska vågor inträffade lottköpet.

Remissutfallet av Spelutredningens slutsatser av vilka spelformer som ska anses vara mest problematiska var blandat. En synpunkt som framfördes var att det saknas bevis för att göra skillnad mellan spel via internet och andra spelformer. ”Internetspel” ansågs från vissa håll vara en alltför bred kategori och att försiktighet därför bör iakt- tas när det gäller tolkningar av enskilda internetbaserade spelformers egenskaper. Från Spelinstitutets sida anfördes att listan över de mest riskabla spelen stämmer väl överens med annan forskning och de kliniska erfarenheter som finns.

305

Allmänt om spelformer och dess risker

SOU 2017:30

10.3.3Riskbedömningsinstrument

Det finns olika analysverktyg för att bedöma spelformers risk att skapa spelproblem. Ett av dessa är GAM-GaRD (Gambling Assess- ment Measure-Guidance about Responsible Design).1 GAM-GaRD är ett onlinebaserat program vars syfte är att bedöma graden av risk i olika spel. Bedömningen sker efter en analys av en rad utvalda egen- skaper hos spelet i fråga och resulterar i att spelet klassificeras i en av tre möjliga risknivåer: låg, medelhög och hög risk. Ett spel som testats i verktyget får en färg utifrån vilken risknivå spelet bedöms ha. Ett spel med låg risknivå resulterar i grön färg, ett spel med medelhög nivå får gul färg och ett spel med hög risk får färgen röd. Analysen utgår bl.a. från en uppskattning av frågor om val av tid, val av insats, ”nära-insats-upplevelse”, spelets kontinuitet och känslan av att kunna påverka spelet. I anslutning till resultatet av analysen följer rekommendationer, t.ex. att spelkunden bör visa legitimation för att få spela det aktuella spelet, att spel med kreditkort inte bör vara tillåtet eller att spelet kan vara föremål för en frivillig gräns- sättning.

Lotteriinspektionen köpte in verktyget under år 2012 och kom- pletterade det med bl.a. en checklista med olika faktorer som kan antas utgöra risker för sociala skadeverkningar. Checklistan har granskats av Per Binde, docent vid Göteborgs universitet, och Jakob Jonsson, psykolog från Sustainable Interaction Sweden AB. De läm- nade en rapport till Lotteriinspektionen år 2013 där de bl.a. anger vilken risknivå alternativt relevans de olika faktorerna kan anses ha samt en specificering av vilken risk som de olika faktorerna kan anses medföra.2

Lotteriinspektionen har sedan GAM-GaRD köptes in testat alla nya spel och därefter utvärderat verktyget. Det ska nämnas att re- sultatet av GAM-GaRD inte har använts vid tillståndsgivningen och de rekommendationer som testet genererat har inte heller inneburit några utökade krav för tillståndet.

1Det som här sägs om riskbedömningsinstrumentet GAM-GaRD skulle lika väl kunna sägas om andra tillgängliga instrument (t.ex. det av tyska forskare framtagna Tool to evaluate the risk potential of different gambling types, även kallat AsTERiG. Det finska Tools for Re- sponsible Games, TRG, är uppbyggt på ett liknande sätt men ger inga direkta indikationer på risknivå). Det anförda bör ses som ett exempel på att inget förekommande instrument på marknaden är komplett eller utan brister.

2Rapport – Socialt skydd och riskminimering, andra halvåret 2012, dnr 12Li2429.

306

SOU 2017:30

Allmänt om spelformer och dess risker

Lotteriinspektionens erfarenhet av GAM-GaRD är att det finns svårigheter med att använda verktyget sett ur ett regleringsperspektiv. Främst beror detta på att vissa frågor som ställs inom ramen för verktyget lämnar utrymme för olika tolkningar. Exempelvis är frågan som rör val av tid svår ur ett bedömningsperspektiv. I GAM-GaRD ska man t.ex. svara på frågan hur lång den genomsnittliga tiden är från det att en insats görs och resultatet erhålls till dess man kan spela igen. För en del speltyper är denna fråga mindre relevant eftersom det är svårt att bedöma en genomsnittlig tid för t.ex. ett lottköp hos ett ombud. Teoretiskt kan det gå väldigt snabbt om man är ensam i kassan, skrapar lotten och snabbt köper en ny. Ska man göra sam- ma bedömning för tiden det tar att spela på en Vegas automat och ett nätspel är det förvisso lättare att uppskatta en tid. Eftersom frågan är definierad som en genomsnittlig tid är det svårt för Lotteri- inspektionen att svara på frågan eftersom myndigheten inte har dessa uppgifter. Även frågor om spelet är konstruerat så att spelaren ska få en ”nära-vinst-upplevelse” och om spelaren kan få en illusion av att kunna påverka resultatet av spelet kan vara en svår bedömning. Frågan om spelets kontinuitet som handlar om det finns en obliga- torisk paus i spelandet säger inte heller något om nivån på en even- tuell paus som är obligatorisk. Skulle exempelvis en paus på fem minuter anses som tillfredsställande?

I en rapport som skrevs på uppdrag av Lotteriinspektionen ifråga- sätts även de rekommendationer som genereras från GAM-GaRD och att rekommendationerna ofta kan te sig besynnerliga och inte heller vara baserade på forskningsresultat. Författarna anser även att frivilliga spelansvarsåtgärder inte är effektiva då forskning har visat att frivilliga spelansvarsåtgärder har låg användandegrad. De ser en- dast att ”gröna spel” kan vara föremål för en frivillig gränssättning.3 I rapporten föreslår författarna rekommendationer för Lotteri- inspektionens riskbedömning. Bland annat föreslås att resultatet från GAM-GaRD ska kompletteras med övriga riskfaktorer som tas upp i rapporten. Vid bedömningen bör även aktuell forskning och aktu- ella prevalensstudier om spelformens risker vägas in. Lotteriinspek- tionen bör även ta del av statistik över hur vanligt det är att spelare söker hjälp för den aktuella spelformen. Används PlayScan eller lik-

3 Redogörelse för granskning av checklista, RG-tools m.m. som används av Lotteriinspek- tionen, diarienummer 13Li1818, s. 25 f.

307

Allmänt om spelformer och dess risker

SOU 2017:30

nande system för analys av registrerat spel bör Lotteriinspektionen begära att få ta del av analysresultatet för att få en indikation om spelformen genererar ett problematiskt spelande. Lotteriinspektion- en bör även göra en bedömning av spelansvarsåtgärder och vilken effekt de har. Författarna anför vidare att mycket av detta arbete kräver erfarenhet. Det bör därför övervägas om en extern expert ska konsulteras.4

Lotteriinspektionens slutsats är att GAM-GaRD inte bör använ- das i regleringssyfte. Spelföretag kan dock med fördel frivilligt använda verktyget och använda de rekommendationer som generas ur det.

10.3.4Utredningens bedömning

Forskning och studier visar att alla spel innebär en risk för spel- problem. Några helt riskfria spel om pengar finns inte, men oaktat att alla spel är problematiska så framstår en del spel bland personer med problemspelande som mer riskabla. En viktig aspekt är hur reg- leringen av spelmarknaden ska anpassas till skilda spelformer som i olika hög grad medför en ökad risk för osunt spelande och andra negativa sociala konsekvenser.

Enligt Spelutredningen tillhör kasinospel, spelautomater för spel om pengar (värdeautomater) och interaktiva spel via internet, såsom poker online, bingo online och skraplotter online, de spelformer som från spelberoendesynpunkt är de mest riskabla spelformerna.

Enligt denna utrednings bedömning är frågan om spels risk- benägenhet mycket komplex. Utredningen delar Spelutredningens bedömning att kasinospel, spelautomater för spel om pengar (värde- automater) och vissa interaktiva spel via internet är de mest riskabla spelformerna såsom de bedrivs i dag. Nya spel utvecklas dock stän- digt samtidigt som befintliga spel förändras och nya kanaler för spel- distribution tas i bruk. Sammantaget medför detta att det är svårt att, på ett sätt som är långsiktigt hållbart, dela in de nu befintliga spel- formerna i mer eller mindre riskabla spel och låta detta ensamt vara styrande för regleringens utformning. Regleringen bör därför ge ut- rymme för ständiga anpassningar och krav i relation till hur riskabel

4 Ibid, s. 29 f.

308

SOU 2017:30

Allmänt om spelformer och dess risker

varje spelform bedöms vara utifrån ett spelproblemsperspektiv. Avgörande för en sådan bedömning bör bl.a. vara den närmare ut- formningen av spelformen vid varje tidpunkt och det distributions- sätt som ska gälla för respektive tillståndsperiod.

Enligt utredningens mening är det därför i sig inte olika spel- formers ”farlighet” eller risknivåer som bör vara ensamt styrande för regleringens fundament. Att hitta bra verktyg för att med säkerhet ställa upp sådana faktorer är mycket svårt (de flesta har t.ex. moment där subjektiviteten i bedömningarna inte går att eliminera).

Att helt undanta olika spelformer p.g.a. deras risknivå är vansk- ligt, inte minst eftersom det är dessa spelformer som ofta efterfrågas och som redan finns tillgängliga för svenska onlinespelare. Sverige kan också svårligen förbjuda vissa sådana spelformer samtidigt som vi tillåter andra att drivas i statlig regi.

Viktigare är då att vidta de spelansvarsåtgärder som samlat, eller var för sig, kan antas leda till att överdrivet spelande motverkas.

Som framgår av kommande kapitel bör regeringen på ett mer övergripande plan bestämma vilka spel som ska tillåtas inom respek- tive licenskategori. Det bör sedan ankomma på Spelmyndigheten att genom föreskrifter och villkor meddela bestämmelser om spelansvars- åtgärder och andra krav för spelets bedrivande. Allt för att säker- ställa att spelen bedrivs på ett sunt och säkert sätt. Många av spel- ansvarsåtgärderna har tagits upp i lagen. Bemyndigandena återfinns i spellagens 23 kap.

10.4Spelandet ska inte öka

Utredningens bedömning: Det går inte att garantera att ett nytt licenssystem inte leder till ett ökat spelande. Det går inte heller att fastställa att ett licenssystem skulle leda till ett ökat problem- spelande.

Som framgår inledningsvis av kapitlet anges, som en av utgångs- punkterna för ett nytt licenssystem, i utredningsdirektiven att efter- frågan på onlinespel ska kanaliseras till säkra och kontrollerade erbjudanden, på ett sätt som inte leder till ökat spelande.

309

Allmänt om spelformer och dess risker

SOU 2017:30

10.4.1Utredningens bedömning

För det första kan utredningen konstatera att ”ökat spelande” är ett mångtydigt begrepp. Det rör bl.a. följande faktorer:

•bruttoomsättningen ökar,

•nettoomsättningen ökar,

•brutto- eller nettoomsättningen, fördelad enbart på dem som spelar regelbundet, ökar,

•brutto- eller nettoutgiften, sett som procent av disponibel inkomst, genomsnitt för hela befolkningen (den statistik som Lotteri- inspektionen brukar redovisa för hela spelmarknaden), ökar,

•brutto- eller nettoutgiften, sett som procent av disponibel inkomst, genomsnitt enbart för dem som spelar regelbundet, ökar,

•antalet personer i Sverige som regelbundet deltar i onlinespel ökar.

I teorin kan spelandet öka på ett av dessa sätt samtidigt som det minskar eller är oförändrat på andra sätt.

För det andra, om nu onlinespelet kanaliseras till ”säkrare och kontrollerade erbjudanden”, vad är det då för fel om det skulle öka? Det som inte ska öka är det skadliga spelandet. Finns det kanske en föreställning om att ökat spelande per automatik leder till ökade spelproblem? Det är i så fall en föreställning som kan diskuteras.

Utredningsdirektiven anger vidare att onlinespel ska kanaliseras utan att specificera om det som inte ska öka är onlinespel eller spelan- det som helhet. Beroende på hur man tolkar det kan man utveckla olika scenarier där spel i olika former ökar och minskar. Ett sådant scenario är att onlinespel ökar på bekostnad av traditionellt land- baserat spel. Finns det då några fundamentala problem med det? Spel- ansvarsåtgärder är i många fall lättare att implementera online. Ur spelberoendesynpunkt finns det även risker med onlinespel, bl.a. anonymiteten och att spelaren kan vara berusad, vilka måste vägas mot fördelarna.

Huruvida spelandet (online eller allt spel) i framtiden kommer att öka, vara i huvudsak oförändrat eller minska är enbart till viss del beroende på regleringsåtgärder, tillgänglighet och pris. Sett i långt tidsperspektiv har intresset för spel gått i vågor. Ibland har det varit väldigt populärt och ibland är spel något som främst de inbitna spel-

310

SOU 2017:30

Allmänt om spelformer och dess risker

arna ägnar sig åt. Enligt Folkhälsomyndighetens undersökningar har speldeltagandet minskat under de senaste 18 åren.

Figur 10.1 Så ofta spelar befolkningen

Källa: Swegs och Swelogs, Folkhälsomyndigheten

Den första bilden5 visar att speldeltagandet i befolkningen har sjunkit, vilket innebär att färre deltar i spel.

5 Bilderna i detta avsnitt härrör från docenten Per Binde, föredrag på European Conference on Gambling Studies and Policy Issues, september 2016.

311

Allmänt om spelformer och dess risker

SOU 2017:30

Figur 10.2 Så mycket spelas det för i Sverige, procent av disponibel inkomst

Källa: Lotteriinspektionen och Swegs samt Swelog, Folkhälsomyndigheten

Den andra bilden visar att spelutgifterna, sett som nettoförlust av disponibel inkomst, är oförändrade för befolkning i stort men ökande bland dem som spelar regelbundet.

Figur 10.3 Spelare med spelproblem

Källa: Swegs och Swelogs, Folkhälsomyndigheten

312

SOU 2017:30

Allmänt om spelformer och dess risker

Den tredje bilden visar att antalet personer med allvarliga spelpro- blem i stort sett är oförändrat medan antalet personer med lindrigare problem har blivit färre.

Figur 10.4 Attityd till spel om pengar.

Svenska Spels undersökning 2011–2015

Den fjärde bilden visar att attityderna till spel har blivit mer nega- tiva bland befolkningen under de senaste fem åren.

Det vi ser är således att spelandet och spelproblemen koncentre- ras. Spelandet minskar bland befolkningen, men spelproblemen ökar bland dem som spelar regelbundet. Utan att kunna bevisa det menar utredningen att den huvudsakliga förklaringen är att intresset bland befolkningen för spel i traditionella former minskar. Det finns så mycket annat att roa sig med i dag, och attityderna till spel har på senare tid blivit mer negativa. Samtidigt skapar onlinekasinon och spelautomater online avsevärda problem bland de få som regelbun- det deltar i dessa spelformer.

Om spelandet ökar eller minskar beror således på en rad faktorer som står utanför myndigheternas kontroll och strävanden att kana- lisera. Befolkningens intresse för och attityder till spel varierar. Av- sikten med kanaliseringen är inte att spelandet ska öka men det är möjligt att så blir fallet. Kanaliseringen ökar ofta storleken på mark- naden men detta kan vara storleken på den reglerade marknaden och behöver med andra ord inte leda till att spelandet ökar totalt sett.

313

Allmänt om spelformer och dess risker

SOU 2017:30

Man kan inte veta säkert eftersom spelintresset hela tiden varierar p.g.a. en mängd olika faktorer.

Man kan också ställa frågan i vilket tidsperspektiv som en kana- lisering inte ska leda till ökat spelande. Ett eller fem år efter införan- det av ett nytt licenssystem? Inte minst i detta sammanhang måste de tämligen tvära kast som uppstår när det gäller tillgång och efter- frågan avseende olika spelprodukter beaktas. Ett tydligt exempel på detta är den pokerboom som uppstod i början på 2000-talet, men som nu mattats av på ett radikalt sätt.

314

11Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

11.1Utredningsdirektiven

I detta kapitel fortsätter utredningen sina överväganden rörande de delar av utredningsdirektiven som gäller att bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden och i vilken omfattning.

11.2Inledning och kapitlets upplägg

Det bör framhållas att utredningen har valt att strukturera den nya spellagen efter grundpremissen att allt spel kan inordnas i någon av kategorierna lotterier, kombinationsspel eller vadhållning. Detta för att det ska vara möjligt att begränsa licensområdena mellan olika spel- företag och att särreglera vissa spel. Det har också varit nödvändigt med mer specifika definitioner för vissa sorters spel som dock alla faller inom någon av de tre huvudkategorierna lotterier, kombina- tionsspel eller vadhållning. Inte minst det förhållandet att begreppet lotteri omfattar en mängd olika spel har gjort en sådan lösning ound- viklig.

Lagen bygger också på en strikt uppdelning i onlinespel och land- baserat spel. Motiven för denna uppdelning har också framtvingats av att det är nödvändigt att separera de olika licensområdena. Om det i lagen inte anges att det är fråga om onlinespel eller landbaserat spel avses båda dessa kanaler för spel. Denna ordning följs också i detta kapitel.

315

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Kapitlets inledande del behandlar vadhållning (på sport, hästar och vadhållning av annat slag) och därmed sammanhängande frågor. Därefter behandlas det som lagförslaget betecknar som licens för onlinespel, innefattande kasinospel, bingo och spel på datorsimule- rade automater. Detta avsnitt följs av ett kort avsnitt rörande inter- nationellt samarbete m.m.

Kapitlet avslutas med utredningens kartläggning och förslag be- träffande arbetet mot s.k. matchfixning.

11.3Allmänna utgångspunkter

För att säkerställa att licenssystemet leder till en hög grad av kana- lisering behöver merparten av de spel som i dag erbjuds i Sverige av olicensierade spelbolag omfattas av licenssystemet.

Det är också viktigt att ta hänsyn till den framtida utvecklingen av efterfrågan bland spelare för vissa typer av spel. Följaktligen bör den nya lagen inte innehålla några strikta och omotiverade begräns- ningar när det gäller vilka spel som t.ex. kan erbjudas online. De spel- former som ska regleras kan grovt indelas i två kategorier; spel där spelaren spelar mot spelföretaget och spel där spelarna spelar mot varandra där spelföretaget bara ”underlättar” spelet. Reglering på lägre nivå bör ställa ytterligare krav så att säkerheten i spelen garanteras och att riskerna för problemspelande minskar.

Den nya spelregleringen ska bygga på långsiktig hållbarhet. För- utsättningarna för spelmarknadens aktörer ska vara förutsägbara och stabila. Som en naturlig följd måste spelmarknaden omregleras på ett sådant sätt att Sveriges åtaganden inom ramen för EU-med- lemskapet kan anses uppfyllda.

EU-domstolen har redan uttalat att den nuvarande svenska ord- ningen grundas på ett allmänintresse. I målet Sjöberg och Gerdin1 påpekade domstolen att kulturella, moraliska eller religiösa över- väganden kan motivera inskränkningar av friheten att tillhandahålla tjänster för arrangörer av hasardspel, bl.a. eftersom det kan anses oacceptabelt att tillåta att privata vinstintressen drar nytta av ett socialt gissel eller spelares svaghet och olycka. Enligt den värdeskala som är specifik för varje medlemsstat, och med beaktande av med-

1 De förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin.

316

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

lemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, är det således tillåtet för en medlemsstat att begränsa anordnandet av hasardspel och att förbehålla offentliga organ eller allmännyttiga organisationer anordnandet av sådana spel.

Enbart ett tvingande hänsyn till allmänintresset är dock inte tillräckligt för att det ska vara tillåtet att upprätthålla begränsningar i etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänster. Samman- taget krävs att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. De nationella bestämmelserna ska tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och de ska inte gå utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå denna målsättning.

EU-rätten kan således inte anses tvinga Sverige att släppa upp alla spelformer för konkurrens. EU-rätten innebär dock att en om- reglering bör vara systematisk och sammanhållande i alla dess be- ståndsdelar. De EU-rättsliga övervägandena blir viktiga komponen- ter i byggandet av en hållbar spelreglering. Vid en omreglering av en nationell spellagstiftning får staten så att säga börja om i alla de bedömningar som ligger till grund för den nya regleringen. Det är Sverige som bedömer vilket system vi vill ha, men inskränkningar i de fria rörligheterna måste kunna motiveras.

När undantag görs från fördraget om Europeiska unionens funk- tionssätt (EUF-fördraget) artiklar 49 och 56 (fri etablering och fri rörlighet för tjänster) och särregleringar byggs upp som inte bygger på konkurrens (artiklarna 101–102 i EUF-fördraget) samt där staten är en aktör på marknaden (artiklarna 107–108 i samma fördrag om statsstöd och artikel 106 om exklusiva rättigheter) måste de krav som EU-rätten ställer upp på särregleringen följas. Detta innebär bl.a. att åtgärder som hindrar etablering eller tjänstehandel (dvs. gör det mindre attraktivt för näringslivet att verka i Sverige) måste kunna motiveras fullt ut för att en hållbarhet kan åstadkommas. Detta kan sägas innebära att en omreglering inte bör kunna få till effekt att endast svenska intressenter ger sig in på spelmarknaden, att kon- kurrensreglerna sätts ur spel eller att staten bryter mot statsstöds- reglerna.

317

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

11.4Vadhållning

Utredningens förslag: Licens kan ges för att tillhandahålla och anordna vadhållning.

Licens får också ges för vadhållning rörande utfallet på elek- troniskt simulerade sporthändelser.

En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra av- brutna vadhållningsobjekt eller om lotteriet endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen.

En licens för vadhållning får inte avse vadhållning på utfallet i lotterier som tillhandahålls eller anordnas av ett spelföretag utan dess medgivande, evenemang där den övervägande delen av del- tagarna är under 18 år eller spread betting. En sådan licens får inte heller avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga.

Vid vadhållning är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfat- tas av en vadhållningslicens.

Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får omfattas av en vadhållnings- licens.

11.4.1Grundläggande om vadhållning

Med vadhållning avses normalt aktiviteter, där en deltagare ha en chans att vinna ett pris där det spelas på

•utfallet av en framtida händelse eller

•att en särskild händelse ska eller inte ska inträffa i framtiden,

Vid vadhållning slår spelaren vad med spelbolaget om utfallet/resul- tatet av en viss händelse (s.k. spelbörser behandlas i avsnitt 11.8). Händelsen som det slås vad om kan t.ex. vara en fotbollsmatch, ett

318

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

hästlopp, ett riksdagsval eller en sångtävling. Definitionen av vad- hållning omfattar spel på en framtida händelse och inte på hän- delser som redan har inträffat.

Definitionen av vadhållning omfattar spel på att en (framtida) händelse kommer att inträffa (eller inte). Definitionen omfattar där- för spel på händelser eller begivenheter som inte nödvändigtvis är planlagda eller som kommer att inträffa. Exempel på sådan vadhåll- ning är spel på ”om nästa statsminister är en kvinna” eller ”om en viss tennisspelare vinner en Grand Slam-turnering kommande säsong”.

På ett övergripande plan kan vadhållning delas upp i två typer: den allmänna vadhållning som erbjuds till fasta odds (vadhållning till fasta odds) och den vadhållning som äger rum med gemensamma vinstpooler (poolvadhållning).

Vid allmän vadhållning till fasta odds slår spelaren vad direkt med den som erbjuder vadhållningen och spelaren känner till sin möj- liga vinst på förhand. Hur andra spelare har slagit vad saknar be- tydelse för storleken på den enskilde spelarens vinstbelopp.

Allmän vadhållning till fasta odds erbjuds t.ex. av Svenska Spel under samlingsbegreppet ”Oddset” – inbegripet Lången och Mixen. Oddset Lången och Oddset Mixen kan också spelas i formen Oddset Live, vilket innebär att inlämnandet av spel sker under det att den tävling som vadhållningen gäller pågår.

Den andra övergripande typen av vadhållning gäller poolvadhåll- ning som är en vadhållningsform där hela eller delar av vinsten

•bestäms av storleken på den samlade poolen av insatser, eller

•delas mellan vinnarna.

Vid poolspel avgörs storleken av en spelares vinst på vad andra spel- are har spelat på. I poolspelen konkurrerar spelarna om den sam- lade poolen av insatser eller om en på förhand bestämd vinst.

I poolspel som t.ex. Stryktipset och Måltipset avgörs storleken på högsta vinsten av den samlade omsättningen i spelet och på vad spelarna satsat på. Har flera spelare ”tippat” (slagit vad) på det rik- tiga utfallet av alla matcher på tipskupongen ska dessa spelare dela på ”förstapriset”.

Ett poolspel kan inte anordnas till fasta odds (där insatsen multi- pliceras med ett odds), men i några former av vadhållning beräknas

319

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

ett löpande odds där det anges vad det möjliga utfallet blir vid tid- punkten för vadets ingående.

Vid vadhållning på hästar kallas denna form av ingående av vad för en totalisator. Regleringen av vadhållning på hästtävlingar be- handlas i avsnitt 11.6 nedan.

E-sport

E-sport är en förkortning för elektronisk sport och omfattar alla typer av organiserat tävlande i dator- och tv-spel. Detta är för många fortfarande ett nytt fenomen trots att det har funnits under en lång tid. År 1988 släpptes det första E-sport spelet. Det finns uppskatt- ningsvis runt 130 miljoner E-sport-entusiaster i världen.

I dagsläget är de största titlarna i Europa och Sverige inom E- sporten League of Legends (LoL), Counter Strike: Global Offensive (CS:GO) och Hearthstone (HS). League of Legends är världens största spel och är ett spel inom genren Multiplayer Online Battle Arena (MOBA). I spelet styr man en karaktär i ett femmannalag vilka möter ett annat lag. Spelet har stort fokus på lagarbete dock med utrymme för individuella färdigheter.

De största intäktsbringande företagen inom E-sport är spelför- lagen som äger de största speltitlarna. Intäktskällorna är spelpre- numerationer, expansioner till spelet och mikrotransaktioner som exempelvis kosmetiska köp inom spelet.

Spelförlagen har stor makt inom marknaden E-sport. I E-sport är alla intressenter beroende av att spelförlagen ger tillträde till att både spela och sända evenemang på deras produkt. De flesta spel- förlag väljer att släppa allt detta fritt då det gynnar spelens spridning och popularitet. Vissa förlag väljer dock att själva försöka kon- trollera tävlingarna och sändningarna i högre grad.

Vadhållning och E-sport

I jämförelse med marknaden inom E-sport är vadhållning på E-sport i dagsläget fortfarande relativt underutvecklat. En del etablerade vadhållningsoperatörer har inkorporerat vadhållning på E-sport, dock på en relativt modest nivå. E-sport används i dagsläget primärt som ett kundanskaffningsverktyg för att locka flera kundgrupper till det

320

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

övriga utbudet. På grund av att satsningar inte gjorts på ett för E- sports-entusiasten skräddarsytt sätt har inte E-sport tagit stor plats som eget spelobjekt. Däremot ses mer marknadsföring från olika vadhållnings- och pokeroperatörer på exempelvis Twitch.tv.

Det finns indikationer på att det finns en efterfrågan av vadhåll- ning på E-sport. De största och mest framgångsrika vadhållnings- plattformarna inom E-sport är de som specialiserat sig på just denna produkt. Exempelvis CS:GO-lounge där konceptet är att vadhåll- ning sker med hjälp av kosmetiska föremål i spelet, och har ett reellt marknadsvärde i faktiska pengar. Värdet av olika vadslagningar går att få ut genom att se vad dessa kosmetiska föremål säljs för i dess försäljningsmarknad.

Fantasy Sport

Fantasy Sport har sitt ursprung i USA. Spelformen är större i USA än i Europa. Begreppet Fantasy Sport kan vara ett s.k. managerspel, där spelarna under ett längre spelförlopp tävlar i varandras förmåga i att förutse utfallet av sporthändelser och sportutövares presta- tioner. Det kan t.ex. vara ett fotbollsmanagerspel, där spelarna mot betalning av en insats/avgift kan få tillfälle att välja spelare i ett (fantasi)fotbollslag byggt på en svensk fotbollsliga. Det valda (fan- tasi)fotbollslaget tilldelas under spelsäsongen poäng efter hur lagets spelare klarar sig i verkligheten. Det (fantasi)fotbollslag som tilldelas flest poäng under en säsong tilldelas en vinst i pengar eller varor, och är den som vinner säsongen. I USA har denna spelform växt sig stark och det har bildats en kultur där bl.a. kollegor och vänner spelar med varandra.

Fantasy inom traditionell sport är i dag en stor industri. Tid- skriften Forbes hävdar att om man slår ihop alla sporter och sum- merar direkta spenderingar och annonsintäkter inom Fantasy Sport når branschen 70 miljarder dollar i omsättning. I september 2015 rapporterade “Fantasy Sports Trade Association” att det uppskatt- ningsvis är 56,8 miljoner människor som spelar Fantasy Sport.

Fantasy Sport började sin tillväxt i USA under 2006, i samband med Unlawful Internet Gambling Enforcement Act. Federal lag förbjöd, i och med detta, internetspel på poker, odds, bingo, kasino och liknande spel. De stora sportligorna lobbade för förbudet, men

321

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

i samma skede gjordes en distinktion för Fantasy Sport, med ett godkännande från sportligorna. Motiveringen var att Fantasy Sport ökar intresset för sporten, vilket i sin tur är positivt för marknaden.

Daily Fantasy

I grunden skapades Fantasy Sport som ett spel där likasinnade vän- ner möter varandra i ett vänskapligt kunskapsspel om sport vilken utspelar sig över en hel säsong. Cirka ett år efter att den federala lagen trädde i kraft, uppstod Daily Fantasy. I Daily Fantasy köper spelaren in spel mot en avgift som kan variera mellan 1 till 200 dollar. Kunden kan, som namnet antyder, spela dagligen med i princip obe- gränsat antal uppställningar med hoppet om att ta del av stora garan- terade prispotter.

Stora Fantasy Sports-företag är DraftKings, FanDuel, Dream11.com och Yahoo.

Fantasy Sport och E-sport

I samband med att E-sport och Fantasy Sport vuxit har efterfrågan för Fantasy Sport på just E-sport noteras. Några av de större globala aktörerna i dagsläget är Vulcan, Unikrn och Alphadraft. Ännu är detta en relativt liten spelarbas, men investeringarna är stora och spelarbasen förväntas öka med tiden. Ytterligare en indikation på en ökad tillväxt är att FanDuel och Draftkings har börjat investera i E-sport.

En av de största utmaningarna för branschen är att det ännu inte finns så många tydliga ligor som man kan basera spelet på, på samma sätt som det gör i andra sporter. I takt med att E-sporten växer kommer flera tydliga ligor bildas och spelandet kommer att bli mer logiskt.

E-sport fantasy omsätter i dag uppskattningsvis 20 miljoner dollar per år fördelat på cirka 600 000 spelare. Tillväxttakten är förväntat hög och antalet aktiva spelare förväntas öka kraftigt.

322

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

”Skuggspel”

Det förekommer i ökande omfattning att utlandsbaserade spelbolag erbjuder ”skuggspel” på andra spelbolags nummerspel med höga jack- pots.2 Dessa spelbolag erbjuder lotterier (egentligen vadhållning) där utfallet är helt beroende på utfallet i de lotterier som ”skuggas”, t.ex. Lotto, Eurojackpot, Euromillions och Powerball. Kunden deltar alltså inte i de namngivna lotterierna utan i det utlandsbaserade spelbolagens egna lotterier/vadhållning där vinsterna (såväl vinnan- de nummer som vinstsummorna) helt och hållet motsvarar resul- tatet i de namngivna lotterierna.

Det anförda innebär – förenklat uttryckt – att den absoluta mer- parten av kostnaderna för spelet bärs av de eller den som tillhanda- håller eller anordnar lotteriet, medan bolaget som anordnar vadslag- ningen ”skördar frukterna” av lotteriet.

Spread betting

En särskild form av vadhållning till fasta odds utgörs av s.k. spread betting med vilket avses att spelbolaget förutser utfallet på en sport- händelse inom ett intervall (på engelska: spread). Spelaren ska därefter försöka förutsäga om spelbolaget gissat fel genom att gissa ”högre” eller ”lägre” än spelbolaget. Spelarens insats och möjliga vinst är inte känd på förhand i vadhållningsformen spread betting. De beror i stället på hur matchen förlöper. Ju ”riktigare” gissningen är, desto större vinst tillfaller spelaren och ju mer ”felaktig” gissingen är desto större blir spelarens insats/förlust.

Spelbolaget kan t.ex. förutsäga att första målet i en specifik fot- bollsmatch görs mellan den 33:e och 38:e matchminuten. Spelaren ska i denna vadhållning värdera om matchens första mål görs innan den 33:e matchminuten (”lägre”) eller senare än den 38:e match- minuten (”högre”).

Om spelaren har gissat på att första målet sker efter den 38:e matchminuten, dvs. ”högre” än spelbolagets intervall kommer spe- larens vinst att öka ju närmare matchslut som det första målet görs. Spelaren kommer däremot att tappa om det första målet görs före den 38:e matchminuten, dvs. ”lägre” än spelbolagets intervall och

2 Se t.ex. lottoland.se, multilotto.com och svenskalotto.com

323

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

förlusten kommer att öka ju närmare målet görs i förhållande till matchens början.

Spread betting används också i den finansiella världen vid s.k. finansiell spread betting där det slås vad om huruvida kursen för en specifik aktie kommer att gå upp eller ner. Finansiell spread betting och annan vadhållning om det framtida värdet på aktiekurser, värde- papper, råvaror eller liknande omfattas inte spellagens tillämpnings- område (se avsnitt 15.2).

11.4.2Utredningens bedömning

Historiskt sett har Sverige, för att uppfylla det politiska målet att ha en sund och säker spelmarknad, agerat i syfte att i möjligaste mån minska spelutbudet. Detta har kombinerats med åtgärder som har siktat mot att det nationella spelutbudet ändå ska ha en tillräcklig attraktion hos spelarna för att möta den ständigt ökande internatio- nella konkurrensen.

För utredningen står det klart att även de syften som ligger bakom den föreslagna lagen inte uppfylls genom att minska utbudet så långt som möjligt, utan genom att ha tydliga regler och villkor på det tillåtna utbudet, och att säkerställa en effektiv övervakning av efterlevnaden. Detta gäller i synnerhet marknaden för onlinespel. Till skillnad från landbaserade erbjudanden, är marknaden för on- linespel per definition gränsöverskridande, vilket försvårar ingripan- den mot olagliga erbjudanden.

Syftet med att reglera spelandet är att så långt som möjligt väg- leda konsumenterna till tillförlitliga erbjudanden under offentlig kontroll och tillsyn.

Den gränslösa karaktären hos internet, den ihållande efterfrågan på onlinespel bland svenska konsumenter, den snabba utvecklingen inom teknik och bredden av de erbjudanden som riktar sig till svenskar genom hundratals webbplatser, gör att de lagliga spelerbju- dandena måste vara så pass attraktiva att spelarna inte lockas till illegala spelarrangörer.

Erbjudandet av spel har ökat avsevärt. Ökningen av poker online följdes av kasinospel online och vadhållning online. Vadhållning är i dag världens mest populära spelform. Att denna måste släppas upp

324

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

i ett nytt licenssystem är därför givet om man vill kanalisera spe- landet till spelföretag med licens i Sverige.

Enligt förslaget blir det också möjligt att anordna vadhållning rörande utfallet på elektroniskt simulerade sporthändelser. Hit hör t.ex. vadhållning på Fantasy Sport (managerspel m.m.) som berörts i föregående avsnitt. Till denna grupp hör också det av ATG an- ordnade spelet på virtuella hästar. Genom den nya utformningen av bestämmelsen utgör den senare typen av spel inte längre ett lotteri.

Utredningen har i samtal med företrädare för Fantasy Sport-före- tag som inte erbjuder vadhållning på sådana spel noterat önskemål om att det bör finnas en särskild licens för denna spelform som före- tagen vill beteckna som ”skill games” eller skicklighetsspel. Under alla förhållanden har de önskat att denna spelform får en egen ”etikett” eller ska utgöra en egen underkategori inom en vadhållningslicens. Detta för att inte blanda vadhållning med det som man uppfattar som ett rent skicklighetsspel. En sådan särskild licensform är under utarbetande i Malta3, medan Storbritannien och Danmark alltjämt licensierar detta spel inom kategorin vadhållning.

Utredningen finner att de framförda synpunkterna har visst fog för sig. Utredningen kan dock konstatera att utredningstiden inte medger att det nu också utreds om det bör införas ett helt nytt sådant licensområde vid sidan av vadhållning. De aktuella företagen har vidare framfört synpunkter när det gäller de tekniska kraven för sina plattformar. Eftersom dessa inte har några slumptalsgenerator- er (RNG:s) bör det under alla förhållanden övervägas en ”enklare” regim som är billig att genomföra och upprätthålla och som helst stämmer överens med den som förekommer i andra jurisdiktioner.

Utredningen konstaterar att det finns en hel del s.k. manager- spel som kritiserats eftersom det bara tar ett par minuter från det att spelaren lägger sitt vad till dess att resultatet presenteras. Det har gjorts gällande att detta leder till ökade risker för problemspelande eftersom kunden har ett större inflytande på sammansättningen av sitt vad och därför tror att de har större inflytande på resultatet (en illusion om inflytande beträffande resultatet är en betydelsefull faktor när det gäller problemspelande) förutom att spelet är baserat på samma sportevenemang som alla andra vadhållningsmodeller. Med

3 Om förslaget se Jengish Ahangari, Fantasy Sports – slump eller skicklighet?, Lotteriinspek- tionens skriftserie 8-2016, s. 18 ff.

325

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

detta sagt är det naturligtvis viktigt att differentiera de tekniska kraven för olika delar av spelsystemet. Ett företag som inte använ- der en RNG omfattas inte av alla krav vilket innebär att deras börda blir mindre än när det är fråga om ett företag som använder sådana. Dessa företags affärsmodell innebär samtidigt att förändringar i systemen kommer att vara mer omfattande än ett vanligt spelföre- tags eftersom de algoritmer som används för att fördela poäng till spelarna är mer komplexa än när en normal vadslagning ska avgöras.

En licens till vadhållning får omfatta lotteri för att avgöra av- brutna vadhållningsobjekt. Om t.ex. en fotbollsmatch avbryts till följd av en oförutsedd händelse bör spelföretaget ha rätt att fastställa spelresultatet genom lottning. Att ett sådant förfarande tillämpas ska tydligt anges i användarvillkor eller spelregler.

En licens till vadhållning får också omfatta lotteri om det endast erbjuds som tilläggsspel till vadhållningen. Exempel på ett sådant lotteri är det av ATG anordnade tilläggsspelet Boost. Även Svenska Spels Joker utgör ett exempel på tilläggsspel (dock utgör detta ett tilläggspel till lotteriet Lotto). Det bör ankomma på regeringen att i förordning ange vilka typer av sådana tilläggsspel som ska vara tillåtna. Det bör betonas att tilläggsspelet endast får utgöra tillägg- spel till ett huvudspel. Det är alltså inte möjligt att anordna ett lotteri i annan form på grundval av en vadhållningslicens.

Enligt utredningen bör en generell begränsning vad gäller tillhanda- hållande av vadhållning gälla för sporthändelser som är avsedda för personer under 18 år. En sådan begränsning föreslås uttryckligen i Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott (artikel 9.1.b). Utredningen har dock valt att utforma bestämmelsen så att den inte enbart träffar sporthändelser utan alla evenemang där den övervägande delen av deltagarna är under 18 år.

Spread betting, där det alltså inte i förväg går att avgöra den potentiella förlusten eller vinsten, bör inte vara tillåten inom ramen för spelregleringen. Denna spelform har en inbyggd risk för substan- tiella förluster och har större likheter med vissa finansiella instru- ment med drag av olika former av optionshandel. Speltyper av detta slag leder till att det blir närmast omöjligt att på ett ändamålsenligt sätt skydda spelaren från tillhörande risker.

Det är inte möjligt att förutse alla de vadhållningsobjekt som kom- mer att erbjudas på marknaden. Någon form av allmänt accepterad gräns bör dock införas. En vadhållningslicens bör således inte få

326

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga. Det bör ankomma på regeringen att bestämma vilken sådan vadhållning som inte ska vara tillåten.

Utredningen är av uppfattningen att en tydlig gränslinje bör upp- rätthållas mellan traditionellt lotteri och annat spel. Under alla för- hållanden måste det också vara möjligt för Sverige att skydda spel- företagen från otillbörlig konkurrens. Det bör därför införas en bestämmelse som förhindrar vadslagning på lotterier som tillhanda- hålls eller anordnas av annat spelföretag, dvs. ett som har licens i Sverige, utan detta spelföretags medgivande. Inget hindrar emellertid vadslagning på lotterier där inget annat licensierat spelföretag är inblandat eller där det föreligger ett avtal om samarbete.

För att inte erbjudande rörande vadhållning ska förekomma över- allt, t.ex. i alla restauranger eller sportbarer, bör det inte vara tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elek- tronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess om- bud. Detta förslag ska dock inte hindra spelarna från att lägga egna vad via t.ex. mobiltelefon. Det blir däremot inte möjligt för ett spelföretag eller ett ombud för detta att t.ex. låna ut teknisk eller elektronisk utrustning till kunden för att denna ska kunna göra sin insats.

11.5Vadhållning på sport

Utredningens förslag: Licens till vadhållning får omfatta vad- hållning på sport. I lagen anges inte vilka typer av vadhållning på sport som är tillåten vilket bl.a. innebär att det är tillåtet med spel till rörliga och fasta odds.

Utredningens bedömning: Det finns i nuläget inte tillräckliga skäl att utöver vad som angetts i avsnitt 11.4 reglera vilka spelobjekt som spelföretagen får erbjuda.

Sportvadhållning utgör en betydande del av den efterfrågan av on- linespel som är i behov av kanalisering I vissa länder är vadhållning tillåtet endast på sporthändelser. Detta eftersom efterfrågan på andra typer av vadslagning (t.ex. att förutsäga vem som ska bli nästa

327

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

president i USA) är begränsad. Det är tänkbart att en ökning av efterfrågan för andra typer av vadslagning kan uppkomma, men syft- et med regleringen är att kanalisera den faktiska efterfrågan som finns, inte att skapa ytterligare efterfrågan.

En särskild åtgärd som ofta diskuteras när det gäller insatser för att bekämpa manipulation av idrottsresultat är begränsning på vad- hållning av vissa spelobjekt och spelformer. Exempelvis har det i debatten förts fram att spel på enskilda händelser i en match såsom hörnor och inkast inte bör tillåtas, eftersom sådana vadslagnings- objekt kan öka risken för matchfixning. Utredningen har enligt direktiven fått i uppgift att analysera om det bör regleras i vilken utsträckning som idrottstävlingar får användas som spelobjekt.

När det gäller begränsningar av tillhandahållandet av vadhållning konstaterar utredningen att internet bidrar till ett brett utbud av produkter att spela på. Enligt analysföretaget Sportsradar läggs det vad värda 750 miljarder euro varje år, varav hälften är hänförliga till fotboll. Sportradars bedrägeriavdelning tror att ungefär en procent av spelobjekten är ”riggade”.4

Uppmärksamhet har också riktats mot tennis som på en del håll har toppat statistiken avseende misstänkta spelaktiviteter. Den brit- tiska Tennis Integrity Unit har samtidigt angett att de 48 varningar som inkom till enheten under första kvartalet 2016 måste ses i ett större perspektiv eftersom det under samma period spelats 24 110 ten- nismatcher i världen. Varningarna avser därmed endast 0,2 procent av dessa och utgör endast en indikation och inte bevis för miss- tänkta aktiviteter.5

Vissa intressenter på marknaden hävdar att internet medfört nya spelformer som innebär större risk för matchfixning. Enligt SportAccord6 har möjligheten att spela på internet ökat risken för uppgjorda matcher. Det finns enligt organisationen två huvudorsak- er till detta. Den första är att spelandet via internet har medfört ett mycket bredare utbud av produkter att spela på. När det gäller vadhållning på fotboll är det t.ex. möjligt att spela på i stort sett vad som helst under matchen, exempelvis första målet, första hörnan och antalet gula eller röda kort, s.k. side bets. Den andra anledning-

4”Italians are not the only ones throwing matches”, The Economist, 16 August 2016.

5Mark Harris, Tennis Integrity Unit, BettingBusinessinteractive, Augusti 2016.

6En idrottsorganisation med syfte att förenkla kommunikation mellan världens olika inter- nationella idrottsförbund. SportAccord har över 100 medlemmar.

328

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

en är att gränsöverskridande organiserad brottslighet kan utnyttja fördelarna med sportvadhållning via internet och bristerna i möjlig- heterna att upptäcka penningtvätt.

Denna uppfattning delas inte av alla. Enligt exempelvis ESSA (om denna organisation se avsnitt 11.15.2) stämmer inte SportAccords antagande. ESSA anser att den moderna digitala tekniken har bidragit till att utveckla mer effektiva åtgärdsprogram. ESSA poängterar också att alla reglerade internettransaktioner är spårbara och därmed kan aktörerna identifiera och följa upp misstänkta spelmönster. ESSA hänvisar vidare till att marknaden för side bets har en begränsad volym. De i Sverige reglerade spelbolagen erbjuder i dag i princip inte side bets, och inte heller spel på matcher där deltagarna huvud- sakligen är minderåriga.

Sammanslutningen European Lotteries har å sin sida föreslagit en åtstramning av reglerna för sportvadhållning och vill exempelvis förbjuda vadhållningstjänster, såsom Asian handicap, för att motverka matchfixning vid idrottsevenemang. Förslaget till självreglering har godkänts av sammanslutningens medlemmar och innebär även be- gränsningar när det gäller insatser, återbetalning och vilka tävlings- former man kan spela på.

Brå har i sin rapport avseende matchfixning försökt att skapa sig en ungefärlig bild av vad spelbedragarna spelar på. Baserat på de spelmönster som identifierats hos spelbolagen och de misstänkta manipulationer som skett på plan har Brå sett att insatser gjorts på

•vinst för ett specifikt lag,

•ett särskilt minimiantal mål i matchen,

•en särskild målskillnad,

•hörnor och

•utvisningar.7

Vad gäller poolspel kan de enligt vissa inte per definition sägas vara säkrare än spel med fasta odds. Vid s.k. ”hängmatcher” anses det t.o.m. kunna vara direkt olämpligt. Dessutom medför poolspel som regel en stor mängd spelobjekt. Det stora antalet kan i och för sig

7 Brå:s rapport 2015:18, s. 74.

329

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

medföra att de enskilda spelobjekten blir svårare att manipulera. Vidare finns åsikter om att poolspel innehåller en indirekt säkerhets- ventil i och med att ju mer en enskild spelare satsar, desto mindre blir den procentuella vinsten i förhållande till insatsen. Säkerhets- bedömningen i övrigt beror till stor del på vilken spelform som är aktuell. En del anser att spelobjekt med fasta odds bevakas betyd- ligt hårdare än poolspel, vilket kan medföra att manipulerade pool- spel riskerar att inte upptäckas.8

När det gäller live betting (eller in-play betting) är detta en spel- form som är snabb och där oddset, dvs. priset, kontinuerligt ändras. Att ha tillgång till korrekt och snabb information är viktigt både för spelföretagen och spelarna eftersom man annars riskerar att hamna i ett konkurrensmässigt underläge. Spelföretag anlitar därför ofta leverantörer som tillhandahåller data i realtid i syfte att kunna revidera priset, suspendera spel och för att kunna avgöra utgången på ett korrekt sätt. Även spelarna söker tillgång till data i realtid och använder denna, live-sändningar och olika dataprogram samt snabb internetuppkoppling för att placera sina vad.

En studie som genomförts i anslutning till att Australien över- vägt att ta bort sitt förbud mot live betting visar att av 39 studerade länder (varav 21 inom EU) hade inget av länderna ett sådant för- bud.9

Brittiska Gambling Commission (UKGC) är den spelmyndighet som kanske har störst och längst erfarenhet av arbetet mot uppgjorda matcher. I ett nyligen publicerat positionspapper10 har UKGC redo- visat sina överväganden när det gäller live betting. UKGC slår fast att det finns en potential för att individer ska kunna utnyttja live betting för brottsliga eller otillbörliga förfaranden. UKGC anser emellertid att denna potential existerar också beträffande andra spel- former och att det – med föreliggande evidens – inte är nödvändigt med andra regleringsåtgärder än de som redan finns på plats avse- ende de skyldigheter som licenshavarna har och myndighetens kon- trollåtgärder.

8Ett spelföretags beslut att erbjuda en viss typ av vadhållning föregås regelmässigt av någon form av riskanalys. En kontinuerlig riskuppföljning i förhållande till spelerbjudandet sker alltid och ofta förenas bolagets finansiella riskanalys med den riskanalys som görs beträf- fande risken för uppgjorda matcher. Det är i slutändan spelföretaget som får bära förlusten för spelfusk.

9Gambling Compliance Reasearch Services, 15 november 2015.

10In-play (in-running) betting: position paper”, UK Gambling Commission, September 2016.

330

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Fusk inom E-sport kan jämföras med exempelvis dopning i tra- ditionell sport. Det finns särskilda program som kan installeras på spelarens dator som på olika sätt hjälper spelaren att prestera markant bättre. Alla spelutvecklare och turneringsarrangörer gör sitt yttersta för att upptäcka och diskvalificera spelare som använder fusk. Dock finns det, precis som med dopningspreparat, exempel på sådant som är svårt att upptäcka. Dessa problem förekommer, men betraktas i nuläget inte som ett stort eller utbrett problem inom branschen. Fusk har upptäckts ett fåtal gånger inom E-sport och dessa gånger har det handlat om saker som, för publiken och arrangörerna, varit enkla att upptäcka. Även dopning i form av prestationshöjande medel har förekommit och företaget Electric Sport League har kom- mit ut med ny policy för att förhindra detta. Ett annat problem är s.k. uppgjorda matcher. Detta har dokumenterat förekommit ett fåtal gånger inom E-sport. Inte heller detta anses vara ett stort eller ut- brett problem i dagsläget.

Ett problem specifikt för Fantasy Sport som tas upp är sned- vriden information, dvs. att företag som tillhandahåller fantasy- produkter har mer information än dess kunder. Ett sådant fall pågår just nu i USA, där anställda hos olika bolag spelat på varandras hem- sidor för att på så vis utnyttja information som den övriga kund- basen inte har tillgång till.

11.5.1Utredningens bedömning

I nuläget finns det enligt utredningens bedömning inte tillräckliga belägg för ett behov av att ytterligare reglera vilka spelobjekt de i Sverige licensierade spelföretagen ska få erbjuda. Som nämns i av- snitt 11.6.6 under rubriken Andra alternativ saknas – i likhet med vad som anförs beträffande avgifter till trav- och galoppsporten – också förutsättningar att nu föreslå någon skyldighet för spelföre- tagen att betala en avgift till idrottsrörelsen för spel på idrott.

När det gäller live betting delar utredningen UKGC:s bedömning att det finns en potential för att individer ska kunna utnyttja live betting för brottsliga eller otillbörliga förfaranden. Som UKGC kommit fram till existerar emellertid denna potential också beträf- fande andra spelformer och att det – med föreliggande evidens – inte är nödvändigt med andra regleringsåtgärder än de som redan

331

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

finns på plats avseende de skyldigheter som licenshavarna har och myndighetens kontrollåtgärder.

Behov av sådana regleringsåtgärder kan dock uppstå och behovet kan också variera över tid. Det är därför lämpligt att regeringen har möjlighet att besluta om sådana på förordningsnivå. Om Spelmyn- digheten får kännedom om avvikande spelmönster och misstankar om matchfixning får myndigheten genom villkorsgivning förbjuda vadhållning på berörda spelobjekt. Detsamma gäller om Spelmyndig- heten i ett enskilt fall finner att ett vadhållningserbjudande skulle vara ur allmän synpunkt olämpligt.11

11.6Vadhållning på hästar

Utredningens förslag: Licens till vadhållning kan omfatta vad- hållning på hästar.

11.6.1Inledning

Sett ur ett strikt EU-rättsligt perspektiv finns det ingen anledning att behandla vadhållning på hästar på ett annat sätt än annan vadhåll- ning. Samtidigt finns det ett nationellt perspektiv som måste beaktas.

Trav- och galoppsporten är och har alltid varit helt beroende av intäkter via ATG och därför är omregleringen av betydelse för sport- ens och näringens framtid. Trav- och galoppsporten står i mångt och mycket på egna ben och får inte likt många andra sporter stöd via offentliga medel. I stället går hela överskottet från ATG tillbaka till sporten för att täcka kostnader för bl.a. ungdoms- och utbildnings- verksamheten, prismedel, uppfödningspremier, 37 trav- och galopp- banor, forskning samt betydande bidrag till hästnäringen via Häst- näringens Nationella Stiftelse (HNS). ATG:s verksamhet har en direkt och indirekt koppling till hästnäringen som är viktig för både regional konkurrenskraft, tillväxt och sysselsättning.

För att ge en fingervisning om omfattningen på hästspelet var antalet lopp i Sverige 9 936 stycken (trav) respektive 640 stycken

11 Dessa möjligheter finns också i den danska regleringen, men de har hittills ännu inte använts.

332

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

(galopp) år 2015. Antal startande hästar i dessa lopp var 13 169 styck- en (trav) respektive 1 163 stycken (galopp).

11.6.2Regleringsmodeller för spel på hästar

Regleringen av spel på hästar kan ske på flera sätt; antingen genom att en exklusiv licens beviljas för ett statligt eller statligt kontrolle- rat bolag (statligt monopol), en exklusiv licens ges efter ett anbuds- förfarande eller genom ett licenssystem med antingen ett begränsat antal licenser eller ett obegränsat antal licenser.

Utbudet av vadhållning på hästar kan antingen begränsas till pool- spel (totalisatorspel) eller utvidgas till att omfatta vadhållning med fasta odds.

Valet av regleringsmodell (monopol, ensamrätt att erbjuda spelet eller ett licenssystem) och vilka speltyper (poolspel och/eller fasta odds) som ska få erbjudas bör ses i ett sammanhang. Att intresset för hästsport i allmänhet, i större utsträckning än i andra sporter, är kopplat till intresset för de spelerbjudanden som finns tillgängliga är en betydelsefull faktor i denna kontext.

En framtida reglering och en eventuell omreglering av lokala pool- spel på hästar (bygdetrav) behandlas inte i detta avsnitt (se i stället avsnitt 12.7). Här behandlas endast det tillhandahållande och an- ordnande av spel på hästar som ATG i dag har tillstånd till.

11.6.3Reglering av utbudet på poolspel

För att upprätthålla intresset för spel på hästar som erbjuds på den svenska marknaden anses det avgörande att utbudet av poolspel är av viss omfattning och att poolerna har en viss storlek, så att spelet blir intressant för den enskilde spelaren. I en framtida modell kan det ses som avgörande för att poolspelet ska kunna upprätthållas att det fastställs ramar som gör det fortsatt möjligt att erbjuda att- raktiva pooler i samband med spelet. Detta kan exempelvis ske genom

333

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

avtal med spelföretag som är licensierade i andra länder och genom spel i gemensamma pooler.12

Det finns tre (huvudsakliga) alternativ för den framtida regler- ingen av poolspel på hästar, vilka är följande.

•Alternativ 1 handlar om ett bevarande av det statligt kontroller- ade monopolet på vadhållning på hästar i form av poolspel.

•Alternativ 2 innebär en partiell liberalisering i form av ett erbju- dande om en exklusiv licens för tillhandahållande av poolspel på hästkapplöpningar, där intresserade kan lämna anbud för rätten att erbjuda spel. Exempelvis Storbritannien använder denna modell i förhållande till sina poolspel. Den nederländska spelmyndighet- en har i november 2016 utlyst en femårig ensamrättslicens för att erbjuda spel på hästlopp som arrangeras av the Dutch Trotting and Racing Association, liksom på internationella hästlopp.

•Alternativ 3 består av ett licenssystem, antingen med ett begrän- sat antal licenser likt tillhandahållandet av landbaserade kasinon i Danmark (sju stycken), eller med ett obegränsat antal licenser. Rätten att erbjuda hästvadhållning kan då bli en del i ett spelföre- tags licens att anordna och tillhandahålla andra typer av vadhåll- ning.

Upphandlingen enligt modell 2 måste naturligtvis följa gällande upp- handlingsregler, inklusive de riktlinjer som följer av EU-domstolens avgöranden, men kan utformas på olika sätt och kan förenas med krav på ett ”minimipris” för den exklusiva rättigheten.

Exklusiva rättigheter tilldelas genom på förhand fastställda an- budskriterier. En sådan exklusiv rättighet att erbjuda hästvadhåll- ning kommer att vara tidsbegränsad.13 Det kan t.ex. röra sig om en sju- eller tioårsperiod. Rättighetsinnehavaren skulle vara skyldig att betala ansökningsavgifter och andra avgifter men får behålla över- skottet. ATG och hästsportens organisationer skulle, likt andra in- tressenter, ha möjlighet att ansöka om att tilldelas denna ensamrätt.

12ATG har samarbetsavtal med bl.a. Norsk Rikstoto (Norge) och PMU (Frankrike). Av- talen innebär att ATG t.ex. kan ta emot insatser från svenska spelare i norska poolspel – omvänt kan norska spelare genom Rikstoto delta i svenskt poolspel på svenska hästtävlingar.

13Som exempel kan nämnas att rätten att bedriva National Lottery i Storbritannien och land- baserade kasinon i Danmark som utgångspunkt är begränsade till tio år.

334

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

I alla tre modellerna, bör spelföretagen kunna träffa överenskom- melser med spelföretag i andra länder rörande gemensamma poolspel.

Det kan dock finnas en risk med att erbjuda en exklusiv rättig- het eller ett licenssystem (alternativ 2 och 3) eftersom det finns en möjlighet att spelföretags förstahandsintresse kommer att vara att få tillgång till de svenska spelarna och att de i mindre utsträckning är intresserade av att erbjuda poolspel på svenska hästtävlingar.

Detta bör ses mot bakgrund att av utvecklingen av poolspel på hästtävlingar i monopolmodeller under de senaste åren har minskat i många länder. Detta trots det faktum att det t.ex. i Frankrike och Danmark funnits ett förbud mot tillhandahållande av vadhållning med fasta odds och där poolspelet således har varit den enda spel- formen som har varit tillgänglig, åtminstone legalt sett.

I ett ”obegränsat” licenssystem (modell 3) kan det också finnas en risk för att de erbjudna poolerna på svenska hästtävlingar blir för små och inte tillräckligt attraktiva för spelare. Större pooler kan skapas genom ingående av samarbetsavtal med utländska spelföre- tag om att erbjuda gemensamma poolspel.

11.6.4Svensk Travsport och Svensk Galopps förslag till ny marknadsstruktur

Utredningen har i kapitel 4 berört det förhållandet att ATG i dags- läget har rätten till ett antal nödvändiga faciliteter för att anordna vadhållning på hästar. Hit hör ljud- och bildrättigheter, den s.k. sport- databasen,14 tillgång till banor och en väl inarbetad spelpoolsmodell. Detta får till följd att det blir dyrt och resurskrävande för andra aktörer att skaffa eller bygga upp motsvarande faciliteter.

Svensk Travsport (ST) och Svensk Galopp (SG) har i diskussioner med utredningen framfört ett antal förslag som bl.a. adresserar frågan om hur det ska vara möjligt för andra spelföretag än ATG att verka på den svenska spelmarknaden. Som huvudpunkter har ST och SG därvid angett följande.

14 Den s.k. sportdatabasen innehåller uppgifter om samtliga svenska trav- och galopphästar samt utländska tävlingshästar (gästhästar). Uppgifter till databasen inhämtas om bl.a. förutsätt- ningar, hästar, personer och bolag, trav- och galoppsällskap, tävlingar, tävlingsdagar, resultat och banor.

335

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

•ATG blir ett renodlat spelföretag.

•Alla licenshavare (inkl. ATG) får anordna spel på samtliga spel- former, på samma villkor.

•ST och SG ”sätter” tävlingskalendern i Sverige samt ackrediterar utländska tävlingar för spel i Sverige:

–På kvalitativa, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande grunder/krav (alla som uppfyller kraven ska ackrediteras).

–Licenstagare och utländska tävlingsarrangörer kan, mot betal- ning, ansöka om att få utländska tävlingar ackrediterade.

•ST och SG uppställer kvalitativa, konkurrensneutrala och icke- diskriminerande grunder/krav för antagande av banor samt an- ordnande av tävlingar i Sverige på vilka spel får hållas.

•ST och SG lämnar tillgång till sportdatabasen samt ljud- och bild- rättigheter från tävlingar till licenstagare och andra intressenter (t.ex. media och banorna) i kommersiellt intressanta paket, mot betalning, och på konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor.

•ST och SG samt banorna lämnar tillträde till banor för reklam, sponsring, spel m.m. på konkurrensneutrala och icke-diskrimine- rande grunder/villkor.

För ATG är det vidare väsentligt att den nya spelregleringen säker- ställer finansiering av trav- och galoppsporten. Detta kan göras på olika sätt.15

–Spelbolag som erbjuder spel på hästar i Sverige ska till staten er- lägga en typ av marknadsavgift på en viss procent av omsättning- en från all spelverksamhet, alternativt på spelverksamhet speci- fikt från spel på hästar, och som sedan återförs till trav- och galoppsporten.

–Spelbolag som erbjuder spel på hästar bidrar till finansieringen genom att det i lagen fastställs att dessa spelbolag ska betala en procentsats av bruttoomsättningen eller på de vinster som gene- reras från spelet. Dessa medel återförs till trav- och galoppsporten.

15 Skrivelse till Spellicensutredningen den 14 december 2016.

336

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

11.6.5Synpunkter från spelbranschen

Branschförening för onlinespel (BOS) ställer sig positiv till det för- slag som ventilerats av hästnäringen (ST, SG och ATG) syftande till att flytta över bl.a. huvudmannaskapet av speltotalisatorn från ATG till ST och SG.16 Syftet är att kunna erbjuda fler operatörer tillgång till totalisatorn, liksom tjänster som ofta efterfrågas i spelsamman- hang, som t.ex. streaming av loppen. BOS vill betona att den ersätt- ning som operatörerna ska ge till ST och SG för utförda tjänster ska bestämmas på marknadsmässiga villkor.

Detta främjas bäst genom en fullständig åtskillnad mellan sporten (ST och SG) och spelet (ATG). Av integritets- och konkurrensskäl förordar BOS en avknoppning av ATG. Om inte separering av ägar- skap och operatör kan ske befaras starkt snedvriden konkurrens uppstå till men för övriga licensierade operatörer inom övriga pro- dukter. Därför anser BOS att, även om en separering inte kan säker- ställas, så bör nuvarande situation för hästsporten behållas och där- med för stunden exkluderas från omregleringen.

Ett lika viktigt steg för att säkra marknadsmässigheten är att tillämpa avtalsfrihet. Operatörer som väljer att avstå från avtal med ST och SG ska ändå tillåtas erbjuda spel på ST- och SG-lopp, men givetvis utan den serviceleverans som följer av ingångna avtal.

BOS invänder mot att ST och SG ges myndighets roll att avgöra vilka hästlopp som ska tillåtas vara spelbara. Detta gäller i synnerhet spelobjekt utanför Sverige.

Enligt BOS ska den ersättning speloperatörerna ger till hästnäring- en alltid vara sprungen ur frivilliga avtal, exempelvis vad gäller sänd- ningsrättigheter och sponsring. Således kan inte någon obligatorisk ”levy” förekomma, dvs. en av staten påbjuden procentsats för spel på hästar.

16 Yttrande till Spellicensutredningen den 8 november 2016. Det bör framhållas att förslaget rörande totalisatorn inte längre vidhålls av ST och SG.

337

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

11.6.6Utredningens bedömningar och förslag

Utgångspunkter

Ett av de områden där särskilda skyddsaspekter ofta åberopas är hästsporten. Det görs, helt korrekt, gällande att om folk slutar att spela på hästar och i stället spenderar sina pengar på andra spelfor- mer kommer hästsporten att bli lidande och många arbetstillfällen riskeras. Inte sällan hörs argumentet att arbetstillfällen och kultur- värden m.m. riskerar att förloras, vilket automatiskt innebär att staten bör skydda hästsporten. Internationellt sett har det t.ex. hävdats att kasinon och automatspel ska förbjudas i områden där det finns många som spelar på hästar. Problemet med denna argumentation är inte enbart att regeringen då lägger sig i konsumentens valmöjligheter och diskriminerar vissa spelformer utan att regeringen då också antar en princip som i förlängningen innebär att man måste förbjuda alla former av automatiseringar och tekniker för att sänka priser som leder till att vissa arbetstagare riskerar att bli utan arbete.

Det mest rimliga argumentet för att särbehandla hästsporten i konkurrenshänseende är att det är mer kostsamt att tillhandahålla spelmöjligheter på hästar än på andra spelformer. Detta skulle kunna förklara varför hästsporten har svårare att konkurrera med andra spelformer, och stöd eller skydd skulle därför vara välförtjänt. Sam- tidigt är detta inte skäl nog för särbehandling – många företag på olika marknader misslyckas när andra aktörer tillhandahåller ersätt- ningsprodukter till ett lägre pris.

Att använda lagstiftningen för att skydda existerande affärsverk- samhet är en form av protektionism. Det finns tveklöst situationer där politiker gör bedömningen att protektionism är rätt, åtminstone ändamålsenlig eller i varje fall politiskt oundviklig. Det är emeller- tid viktigt att vara tydlig med att om spelmöjligheter ska bli före- mål för restriktioner, för att förhindra substitution från existerande spel, så är det detta som är det riktiga skälet. Vad som typiskt sett sker är att befintliga aktörer – på goda grunder – inte argumenterar för att en omreglering vore dålig för dem, utan för samhället i stort. Det är också värt att notera att spelföretag frekvent gör sig skyldiga till att dölja sin protektionistiska agenda bakom en retorik om socialt ansvarstagande. Det är inte alls ovanligt att spelsektorn offentligt och högljutt oroar sig för hur illa det kommer att bli när det gäller

338

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

problemspelande om konkurrenterna ges ökade möjligheter att till- handahålla sina tjänster och produkter till allmänheten.17

Sammantaget menar utredningen att en ändrad reglering avseende spelet på hästar rymmer en mängd dimensioner, inte minst av poli- tiskt slag. En del av dessa hade bättre fått sin lösning genom regel- rätta förhandlingar mellan berörda parter. Något sådant mandat har utredningen inte haft utan har begränsat sig till möten där parterna har fått framföra sina synpunkter. En inbyggd begränsning i utred- ningens möjligheter att lämna olika förslag har varit det förhållandet att ATG är privatägt, låt vara under statlig kontroll.

Under utredningsarbetets gång har det framförts att frågan om spel på hästar är så komplicerad att det är bättre att lämna vadhåll- ning på hästar utanför en omreglering. Utredningen delar inte helt denna uppfattning, men konstaterar samtidigt att nämnda begräns- ningar har medfört att förslagen rörande den framtida hästvadhåll- ningen i allt väsentligt har fått utformas efter det som utredningen bedömer kommer att fungera på en omreglerad spelmarknad. Över- väganden av rent politiskt slag har därmed inte varit avgörande.

Val av regleringsmodell

Det är uppenbart att ST och SG inte vill behålla det nuvarande mono- polet på hästvadhållning. Inte minst talar de aviserade planerna på internationell expansion och önskan att söka licens för andra spel- former starkt emot ett sådant vägval. Det är, inte minst ur EU-rättslig synpunkt, uteslutet att låta ATG expandera till andra spelsektorer med ett fortsatt bibehållet monopol på hästvadhållning. Det har, som anförts i föregående avsnitt, under utredningens arbete framhållits av många att de möjliga alternativen är så komplexa att det vore bättre att behålla monopolet för vadhållning på hästar.

Upprätthålls monopolet att erbjuda poolspel på hästtävlingar och behålls ”förbudet” mot att erbjuda spel till fasta odds finns det f.ö. i princip inga incitament att förändra gällande skattesats för ATG (att detta skulle kunna komma att aktualisera frågor om statsstöd i relation till andra aktörer med lägre skattesatser är en annan sak. Den frågan är i ett sådant läge av underordnad betydelse eftersom

17 Peter Collins, Gambling and the Public Interest, Westport: Praeger, 2003, s. 114 ff.

339

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

ATG, åtminstone i nuläget, kontrolleras av staten som knappast skulle göra invändningar mot att den själv drabbas av olika skatte- nivåer).

Inte heller alternativ 2, innebärande en partiell liberalisering i form av ett erbjudande om en exklusiv licens för tillhandahållande av spel på hästar där intresserade kan lämna anbud för rätten att erbjuda sådant spel, framstår som framkomlig. Bortsett från ett tämligen komplicerat upphandlingsförfarande och svårigheterna med att sätta ett eventuellt ”minimipris” är det svårt att se hur denna modell skulle gynna hästsporten, åtminstone direkt. Licensavgiften m.m. skulle tillfalla staten, som i och för sig skulle kunna fördela denna till hästsporten. Härtill kommer att övervägande skäl talar för att licensen – med hänsyn till tillgången på de tidigare nämnda nödvän- diga faciliteterna – skulle ges till ATG eller något annat av häst- sporten ägt företag. Alternativ 2 skulle därför kunna beskrivas som att man ersatt ett monopol med ett system som är lika statiskt, men klätt i en annan kostym.

Vare sig alternativ 1 eller 2 skulle enligt utredningens bedömning ha några positiva effekter på strävan att kanalisera spelandet till i Sverige reglerade alternativ.

Återstår således alternativ 3. Eftersom det i utredningens direk- tiv angetts att alla spelföretag ska kunna få licens om de uppfyller de krav som ställs i lagen är det inte aktuellt att begränsa antalet licenser. Detta skulle också vara förödande för kanaliseringsmålet. Fråga uppkommer då vilka särskilda krav som ska ställas för att er- hålla en licens på hästvadhållning.

Skatt eller avgift till trav- och galoppsporten

Utredningens förslag: Spelföretag ska – utöver spelskatten – inte behöva betala någon särskild skatt eller avgift till hästsporten för att kunna erbjuda vadhållning på hästar.

Sedan den hästpolitiska utredningens betänkande En svensk häst- politik (SOU 2000:109) och den därpå följande regeringsskrivelsen 2003/04:54 Handlingsplan för åtgärder inom hästsektorn har det inte lämnats några särskilda övergripande politiska riktlinjer för häst- sportens allmänna utveckling. Som framhålls i den nyss nämnda

340

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

skrivelsen är hästsektorn integrerad i många av riksdagens fastställda politikområden, bl.a. landsbygdspolitiken, miljöpolitiken och djur- politiken. Miljö- och jordbruksutskottet framhöll i sitt betänkande 2003/04:MJU15 (s. 10 f.) följande.

Inom ramen för dessa områden pågår ett arbete för en hästsektor som karaktäriseras av en god utveckling med särskild fokus på hästens be- tydelse på landsbygden, hästens betydelse för barn, ungdomar och handikappade, övrig fritidsverksamhet samt goda kunskaper i hästhåll- ning. Hästen har en stor social, kulturell och ekonomisk betydelse i det svenska samhället. Uppskattningsvis en tredjedel av den svenska befolkningen har kontakt med hästar och verksamhet relaterad till hästhållning. Hästsektorn omsätter minst 18 miljarder kronor om året, enligt den hästpolitiska utredningens bedömning. Det är betydelsefullt ur många perspektiv att förutsättningarna för sektorn utvecklas och tas till vara. En stor del av den hästrelaterade verksamheten bedrivs i landsbygden, och många gårdar bedriver hästverksamhet som komple- ment till den huvudsakliga sysselsättningen. Det direkta nyttjandet av hästen såväl som sekundära effekter, t.ex. foderproduktion, ger hästen en avsevärd betydelse i samhället. Hästsport är en av Sveriges mest popu- lära fritidssysselsättningar och har en bred tillgänglighet i jämförelse med hästsporten i flera andra länder. Verksamheten inom sektorn kan i hög grad beskrivas som en folkrörelsebaserad näring. Det är den sport- sliga bredden som skapar förutsättningar för en konkurrenskraftig elit samtidigt som internationella framgångar skapar förebilder, vilka spelar en stor roll för det individuella intresset för hästsport.

Denna utredning har inte till särskilt uppdrag att se över vad alla spelintäkter i sin tur ska finansiera. Samtidigt är det klart att spel- regleringen i detta avseende ska uppfylla de ändamål som anges i direktiven, nämligen att statens verksamhet och allmännyttiga ända- mål bevaras i så hög utsträckning som möjligt. Enligt utredningens mening faller emellertid hästsporten inte inom någon av dessa kate- gorier. Det får dock hållas för visst att omregleringens effekter för hästsporten måste beaktas i nästan lika hög grad som dess effekter för statens verksamhet och allmännyttiga ändamål.

Det finns olika modeller för den framtida finansieringen av häst- sporten. ST/SG har som redovisats i avsnitt 11.6.4 anfört att detta kan göras på olika sätt:

–Spelbolag som erbjuder spel på hästar i Sverige ska till staten er- lägga en typ av marknadsavgift på en viss procent av omsättningen från all spelverksamhet, alternativt på spelverksamhet specifikt

341

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

från spel på hästar, och som sedan återförs till trav- och galopp- sporten.

Frankrike

Frankrike omreglerade sin onlinespelsmarknad år 2010. Omregler- ingen avsåg tre sektorer; hästvadhållning, sportvadhållning och poker online. Före omregleringen hade Pari mutuel urbain (PMU) som är en intresseorganisation bestående av två moderbolag, Cheval Français (trav) och France Galop (galopp) respektive ett antal kapplöpnings- bolag i landet, monopol på totalisatorspel utanför kapplöpnings- banorna, såväl i fråga om vadhållning online som vadhållning över disk och på kapplöpningsbanor. Vid tiden för omregleringen upp- gick de insatser som PMU, den största aktören inom totalisatorspel i Europa, mottog för totalisatorspel på hästtävlingar till 9 342 mil- joner euro. Hela överskottet överfördes till de lokala kapplöp- ningsbolagen. Därigenom finansierades 80 procent av hästbransch- ens verksamhet (uppfödning, tränings- och ridanläggningar m.m.). Verksamheten sysselsatte då 74 000 personer och fanns i landets alla regioner i form av sammanlagt 250 kapplöpningsbanor.

Med beaktande av PMU:s betydelse för hästbranschens finansi- ering befarade de franska myndigheterna att bärkraften hos denna bransch skulle hotas om omregleringen av speltjänster online skulle medföra en omfattande minskning av PMU:s intäkter av någon av följande anledningar:

–Konkurrens från andra aktörer med rätt att erbjuda totalisator- spel på hästar online.

–Att vissa aktörer med licens för vadhållning på hästar med stöd av legaliseringen av sportvadhållning skulle övergå till denna senare spelform vilket skulle medföra en förändring av spelmarknadens struktur.

342

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Frankrike beslutade därför att införa en skatteliknande avgift (para- fiscal levy)18 på totalisatorspel inom hästvadhållning till förmån för hästbranschen i syfte att undvika att denna eventuellt skulle destabi- liseras ekonomiskt genom omregleringen och de skadliga följder detta skulle kunna medföra. Enligt de franska myndigheterna skulle den skatteliknande avgiften komma att finansiera en tjänst av all- mänt ekonomiskt intresse som anförtrotts kapplöpningsbolagen. Efter invändningar från andra berörda parter ändrade Frankrike sin inställning och gjorde i stället gällande att avgiften utgjorde ett stöd till en ekonomisk sektor, närmare bestämt hästbranschen, på grund- val av det gemensamma intresse som PMU och de konkurrerande aktörerna inom totalisatorspel tillmäter anordnandet av hästtävling- ar. Nivån på den avgift som skulle tas ut för totalisatorspel online skulle uteslutande avse kompensation för kostnader med anknytning till anordnandet av hästtävlingar som kommer alla onlinespelbolag till del (kallat kostnader av gemensamt intresse). Till dessa kostnader hänfördes bl.a. premier och bidrag, anordnandeutgifter, kostnader för bildupptagning, bekämpning av dopning och utbildning. Nivån på den avgift som föreslogs år 2010 uppgick till 8 procent av insats- erna. Avgiften uppgick år 2016 till 7,5 procent.19 Avgiften läggs till den allmänna spelskatt som utgår. Vid omregleringen uppgick denna skatt till 5,7 procent av insatserna, men sänktes sedan till 4,6 procent.

EU-kommissionen, som slog fast att det var fråga om statliga stödåtgärder i enlighet med artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unions funktionssätt (EUF-fördraget), fann att stödet uppfyllde villkoren för att vara förenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 c EUF-fördraget.

Storbritannien

Storbritannien har sedan år 1963 en modell med ett avgiftssystem (Horserace Betting Levy). De senaste 20 åren har både regeringen och hästsporten talat om att överge modellen och ersätta den med något annat.

18Kommissionens beslut av den 19 juni 2013 om statligt stöd som Frankrike planerar att genomföra till förmån för kapplöpningsbolag, 2014/19/EU.

19Uppgift från PMU den 21 april 2016.

343

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Avgiften betalas i nuläget av bookmakers som är baserade i Storbritannien och som tar emot vad på brittiska hästlopp. Avgiften (f.n. 10,75 procent av spelnettot) samlas in av the Horserace Betting Levy Board, som i sin tur distribuerar avgiften till hästsporten – huvudsakligen till kapplöpningsbanorna för att finansiera prispengar. Den årliga avgiften bestäms genom en överenskommelse mellan the Bookmakers Committee och the Horserace Betting Levy Board. Om någon överenskommelse inte kan nås bestäms avgiften av kultur-, media- och sportministern. Det har länge varit känt att regeringen inte vill vara inblandad i dessa kommersiella förhållanden mellan en sport och spelbolagen. Åren 2015–2016 inbringade avgiften 54,5 mil- joner pund.

Den brittiska regeringen har nyligen lagt fram ett förslag som innebär att en 10-procentig avgift på GGR (insatser minus vinster) ska betalas av alla spelföretag som i Storbritannien erbjuder spel på hästar, oavsett om detta sker landbaserat eller online (vissa gräns- trösklar finns). Tanken är att avgiften ska bestämmas för en sjuårs- period. Den befintliga Horserace Betting Levy Board kommer att avvecklas och regeringen har för avsikt att överföra ansvaret att samla in avgiften till spelmyndigheten Gambling Commission i början av 2018. En särskild ”tävlingsmyndighet” ska också utses.

De berörda spelbolagen säger sig fortsatt vara drabbade av de kumulativa effekterna av ökade kostnader, särskilt inom områden som medierättigheter, skatter och reglering.

Den nya avgiftsmodellen måste visa sig stå i överensstämmelse med EU:s regler om statligt stöd, och många förväntar sig att frågan kan komma att dras inför EU-domstolen om modellen antas.

Danmark

Den 1 januari 2012 infördes en ny spellagstiftning i Danmark. Den viktigaste förändringen var att sportvadhållning och kasinospel on- line liberaliserades så att alla aktörer som uppfyller ställda krav kan få licens att erbjuda spel i Danmark. Hästvadhållningen förblev ett monopol för Danske Spil A/S.

I samband med politisk överenskommelse om sport den 6 maj 2014 beslutades att minska fördelningen av medel till hästsporten. Samtidigt efterlystes en undersökning av möjliga hållbara modeller

344

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

för en alternativ finansieringsmodell som skulle göra hästsporten till en oberoende sport.

I ett avtal om ändring av spellagstiftningen från december 2014 mellan dåvarande regeringen (Socialdemokraterna och Radikale Venstre), Venstre, Dansk Folkeparti, Socialistisk Folkeparti och Det Konservative Folkeparti, kom parterna överens om att Skattemini- steriet skulle analysera möjligheterna att omreglera bl.a. hästvad- hållningen.

Med en bred politisk majoritet har den danska regeringen och det danska parlamentet i januari 2017 träffat en överenskommelse som innebär att hästvadhållningen ska licensieras ut till de spelbolag som uppfyller ställda krav. Enligt överenskommelsen kommer detta san- nolikt att öka intresset för hästsporten. Vadhållning på hästar kom- mer således att jämställas med vadhållning på andra sporter.

I överenskommelsen noteras att intresset för och intäkterna från spel på hästar har minskat sedan år 2007 och att utvärderingen har visat att den nuvarande modellen – där Danske Spil A/S har monopol

– inte har kunnat upprätthålla intresset för hästvadhållning. Detta har haft en negativ inverkan på hästsporten. Det ursprungliga skälet för att behålla ett monopol på spel på hästar, bl.a. för att det var nödvändigt för upprätthållandet av dansk hästsport, har därmed fallit bort.

För att skapa bättre samverkan mellan dansk hästsport och själva spelverksamheten har de politiska partierna kommit överens om att införa en särskild avgift på 8 procent av bruttoomsättningen som spelbolag med dansk licens ska betala för att kunna erbjuda spel på hästlopp som hålls i Danmark. Intäkterna ska användas för kostna- der av gemensamt intresse för hästsporten och spelbolagen. Enligt intentionerna skapar detta särskilda bidrag ett incitament för häst- sporten att öka intäkterna, vilket kan vara avgörande för att häst- sporten ska uppnå självständighet. Ju högre omsättning, desto större bidrag.

Parterna är överens om att den nuvarande distributionsmodellen20 för medel till hästsporten kommer att fortsätta under en övergångs- period och att dessa medel sedan fasas ut. Modellen kräver god- kännande av EU-kommissionen (statsstöd), men parterna är överens

20 Distributionsmodellen finansieras av monopolspelen (dvs. av vinster från Danske Spil A/S och Klasselotteriet A/S) och medel från staten.

345

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

om att övergångsperioden, så långt det är möjligt, ska vara fem år och att medelsfördelningen, i möjligaste mån, fasas ut under en fyra års-period.

Utredningens bedömning

En reglering som innebär ett uttagande av någon slags skattelik- nande avgift berör flera frågor av konstitutionell karaktär. För det första måste ställning tas till om denna pålaga ska anses vara en skatt eller avgift i statsrättslig mening. Hur denna fråga bedöms har av- görande betydelse för om det enligt regeringsformen (RF) är riks- dagen som måste stifta lag eller om regeringen, på eget initiativ eller efter delegation, har rätt att fatta beslut och meddela föreskrifter. Har regeringen rätt att meddela föreskrifter, kan den i sin tur medges rätt att delegera normgivningsrätten vidare till en förvaltningsmyn- dighet. Regleringen av frågor om beslutsordningen avseende intäk- ternas användning m.m. kan utformas först sedan pålagans karaktär av en skatt eller en avgift har bestämts.

Det kan till att börja med konstateras att valet av benämning – skatt eller avgift – saknar betydelse för den statsrättsliga definition- en (prop. 1973:90, s. 219 f.). Det förekommer att pålagor som egent- ligen är att betrakta som skatt benämns avgift.

Enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen (RF) stiftar riks- dagen lag. I 8 kap. 2 § RF stadgas att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är bl.a. före- skrifter om skatt till staten och om belastande avgifter, dvs. ”tvångs- avgifter”. Av 8 kap. 3 § RF framgår att regeringen efter riksdagens bemyndigande kan meddela sådana föreskrifter om avgifter, som p.g.a. 8 kap. 2 § annars ska meddelas av riksdagen, dvs. ”tvångsavgifter”.

Föreskrifter om skatt måste alltså beslutas av riksdagen. Före- skrifter om tvångsavgifter ska också beslutas av riksdagen, men norm- givningsrätten kan i detta fall delegeras till regeringen. Riksdagen kan även medge att regeringen överlåter till kommun eller förvalt- ningsmyndighet att meddela föreskrifter rörande sådana avgifter (8 kap. 10 § RF). Frågan om en penningprestation till det allmänna är en skatt, en tvångsavgift eller en avgift har således avgörande be-

346

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

tydelse för bedömningen av rätten att meddela föreskrifter. Frivil- liga avgifter kan dock bortses från i det följande. Det är ju helt klart att betalning av den föreslagna avgiften inte är tänkt att vara fri- villig.

Av förarbetena till RF framgår bl.a. att gränsen mellan skatt och avgift är flytande. Skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad mot- prestation från det allmänna. Även i vissa andra fall får dock en pen- ningpålaga anses ha karaktär av avgift och inte av skatt. Ett sådant fall föreligger när penningprestationen tas ut endast i näringsregler- ande syfte och i sin helhet tillförs näringsgrenen i fråga enligt sär- skilda regler. Kännetecknande för dessa fall är ofta att avgifterna och de däremot svarande utgifterna inte redovisas i statsbudgeten. De avgifter som tidigare fanns som ett led i prisregleringen inom jord- brukets och fiskets områden ansågs utgöra avgifter och inte skatt i statsrättslig bemärkelse.

För att en avgift ska föreligga enligt RF:s mening förutsätts nor- malt att ett specificerat vederlag utgår. Är denna förutsättning upp- fylld torde en penningpålaga ha karaktären av avgift även om denna är obligatorisk och tas ut i samband med myndighetsutövning. Utgör avgiften vederlag för en myndighets kostnader i samband med myn- dighetsutövning som är riktad direkt mot den avgiftsskyldige torde avgiftskriteriet således vara uppfyllt. Det gäller t.ex. avgifter som tas ut för kostnader för handläggningen av en ansökan eller anmälan eller för provtagning eller inspektion. Däremot är det tveksamt i vad mån en pålaga rättsligt kan betraktas som en avgift i fall då veder- laget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollek- tiv motprestation (prop. 1997/98:48, bilaga 3, s. 43).

Som framgått av det tidigare anförda kan någon skarp och tydlig gräns inte alltid dras mellan vad som är en skatt och vad som är en avgift. Det finns exempel på pålagor som i mångt och mycket liknar en skatt, men som ändå har behandlats som avgift av lagstiftaren.

För ett ställningstagande i frågan krävs att utformningen av mark- nadsavgiften är någorlunda känd. Vidare har syftet med pålagan betydelse. I förslagen har inte uttryckligen angivits syftet annat än att medlen ska överföras till trav- och galoppsporten. Enligt utred- ningens utgångspunkt är syftet att det ska tas ut samma avgift från all spelverksamhet, alternativt enbart från spel på hästar.

347

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Vilken motprestation som i ett fall som detta tillhandahålls av det allmänna är inte klart. Om avgiften ska anses motsvara en mot- prestation uppkommer svårigheter att bestämma vilka kostnader som avgiften ska täcka och till vilket belopp avgiften ska bestämmas. Här skulle dessutom vara fråga om att betala för nyttjandet av något som genom åren har kunnat finansieras som en följd av det monopol som har upprätthållits av staten. Vid beräkning av en statlig avgift för en nyttighet får inte beaktas annat än statens kostnader och avgiften får inte överstiga statens kostnader för tillhandahållandet av mot- prestationen. Att mot denna bakgrund dessutom möjliggöra att en marknadsavgift ska tas ut på omsättningen av all spelverksamhet som sedan återförs till just trav- och galoppsporten framstår inte som möjlig.

I doktrinen har uttalats att riksdagen givetvis bör avstå från att delegera normgivningskompetens då tvekan uppkommer om en på- lagas statsrättsliga karaktär och att regeringen i fall då det är tveksamt om det är fråga om en tvångsavgift bör utverka riksdagens bemyn- digande för sådan normgivning (se bl.a. Petrén-Ragnemalm, Sveriges grundlagar, 1980, s. 175).

Vid en samlad bedömning kan utredningen inte finna några över- tygande skäl för att den föreslagna marknadsavgiften i statsrättsligt hänseende är att bedöma som något annat än skatt.

Särskilt om skatt

Staten är naturligvis oförhindrad att ta ut en skatt på det sätt som föreslagits av ST och SG. Huvudprincipen är emellertid att stats- budgetens medel inte ska specialdestineras. En hantering av medels- tilldelningen över statsbudgeten leder vidare till en närmare kopp- ling till statsmakterna.

Ett anslag på statsbudgetens utgiftssida leder till ettåriga beslut om medelstilldelningen till hästsporten, vilket bl.a. riskerar sportens oberoende. Det går inte heller att gardera sig mot att det i vissa lägen blir nödvändigt med besparingar på medelstilldelningen.

En hantering under dessa premisser kräver ett uttryckligt poli- tiskt ställningstagande och förutsätter ett EU-godkännande i fråga om statsstöd.

348

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Andra alternativ

Det skulle vara teoretiskt möjligt att, som en förutsättning för att erhålla licens för vadhållning på trav och galopp, ställa som grund- krav på spelföretag att det ska föreligga en överenskommelse med ST och/eller SG som ger spelföretaget rätt att erbjuda spel på hästar. Detta skulle då närmast ske utan att det specifikt anges vilka förut- sättningarna för en sådan överenskommelse skulle vara. Implicit skulle betalningen av en särskild avgift till hästsporten kunna vara en sådan förutsättning. Staten skulle då inte direkt behöva befatta sig med frågan om avgiftens storlek.

Nämnda modell förutsätter dock att det finns en immateriell rättighet till själva spelet (vadhållningsrätt). En sådan ”betting right” har diskuterats i Storbritannien men inte lett till några förslag. Någon sådan rättighet finns inte heller i Sverige i dag. En sådan modell brister också i förutsägbarhet och kräver dessutom uppbyggnad av tydliga besluts- och tvistlösningsmodeller när parterna inte kommer överens. Uppbyggnaden av en sådan modell förutsätter en väsent- ligt längre utredningstid än vad som stått till denna utrednings för- fogande.

Det måste också klargöras att införandet av ett sådant särskilt bidrag kommer att leda en särskild ställning för hästsporten eftersom det kommer att vara den enda sport där sporten med lagstöd, till- delas en del av vinsten från spel som erbjuds i sporten.

Riksidrottsförbundet (RF) anser att spelbolag som erbjuder spel på idrott som tillhör den nationella eller internationella idrottsfamilj- en ska betala en avgift till idrottsrörelsen för spel på idrott. I detta ämne har Svenska Fotbollförbundet (SvFF) anfört att det visser- ligen är synnerligen motiverat att en ny reglering ger fotbollsrörel- sen goda möjligheter att på något sätt ta del av de överskott som skapas på spelmarknaden, men tror dock att det finns bättre sätt att tillgodose detta behov. En avgift av detta slag torde enligt förbundet innebära en risk att licenserna blir mindre attraktiva och att kanali- seringsnivån därmed blir för låg, och – som en effekt av det – en fara att intentionerna bakom den nya spelregleringen aldrig förverkligas. Ett sådant scenario bör undvikas, även om det innebär en förlorad intäktsmöjlighet för idrotten.

För SvFF är goda förutsättningar för sponsringssamarbeten och möjligheten att driva och äga spelverksamhet ett klart bättre alter-

349

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

nativ att tillfredsställa svensk fotbolls förväntan på framtida intäk- ter från spelområdet.

Det bör också noteras att, till skillnad från Storbritannien och Frankrike, har Sverige ingen tradition av denna typ av öronmärk- ning av medel från hästvadhållning till stöd för hästsporten.

Spelföretagen kommer att se på den totala kostnaden för att er- bjuda vadhållning på hästar. Detta begränsar därför storleken på det avgiftsuttag som kan göras. Om det blir för högt kommer det inte vara ekonomiskt attraktivt att investera i och erbjuda spel på hästar.

Det nyligen framförda danska förslaget innebär t.ex. att spel- företaget först ska betala en avgift på 8 procent av bruttoomsätt- ningen och därefter spelskatt med ”sedvanliga” 20 procent. För spel med fasta odds är detta en hög nivå. Sådana avgiftsnivåer har t.ex. medfört att många spelbolag har avstått att ansöka om licens i Frankrike. Det går helt enkelt inte att räkna hem affären. Det skulle naturligtvis kunna övervägas att kompensera avgiftsuttaget med en sänkning av spelskatten, men då uppkommer i stället differentierade skattenivåer som kan angripas rättsligt och/eller kräver prövning i statsstödshänseende.

Utredningen kan därför inte förorda en sådan lösning. Rent all- mänt anser utredningen också att Sverige bör undvika en spelreglering som till stora delar bygger på undantag från EU:s statstödsregler.

Ytterligare om avgiftsmodellen

Det mest grundläggande för att få spel på hästar att fungera optimalt är att skapa stora gemensamma spelpooler. ST/SG har varit tydliga med att man inte avser att låta andra spelföretag få tillgång till ATG:s spelpooler. Detta innebär att de spelföretag, som inte enbart vill an- ordna hästvadhållning till fasta odds (för spelbörser finns inget annat alternativ) måste skapa sina egna pooler. För många av de spelbolag som utredningen talat med är detta inget gångbart alternativ. I t.ex. Frankrike har de sju spelbolag som har licens till hästvadhållning vid sidan av PMU tvingats att starta egna pooler. PMU har fortfarande en marknadsandel på cirka 80–85 procent. För övriga licenshavare synes hästspelet främst utgöra en beståndsdel i syfte att uppnå en bred produktportfölj. Inte att förglömma är att PMU är cirka åtta gånger större än ATG.

350

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Det är mot denna bakgrund viktigt att inte ha orealistiska för- väntningar på antalet företag som kan vara intresserade av en svensk licens på hästvadhållning. Vilka belopp kan då tänkas inflyta till följd av någon form av avgiftssystem?

När det gäller i Sverige oreglerade spelbolag som erbjuder vad- hållning på hästar till fasta odds landade deras GGR (insatser minus utbetalade vinster) på någonstans mellan 230–375 miljoner kronor under år 2015 (se kommande avsnitt). Om ST/SG gör verklighet av sina intentioner att göra ATG till ett ”rent” spelföretag ska också ATG betala en sådan avgift. Vi får här utgå ifrån en avgift på GGR eftersom bruttoomsättningen för i Sverige oreglerade spelbolag inte är känd. En avgift på 5 procent på GGR medför att de i dagsläget oreglerade spelbolagen skulle betala cirka 15 miljoner kronor (räknat på 300 miljoner kronor), medan ATG skulle betala cirka 200 miljo- ner (räknat på 4 miljarder kronor).

Slutsats

ATG hade år 2016 ett spelöverskott på cirka 4,0 miljarder kronor före spelskatt. Av dessa utgör cirka 1,4 miljarder skatt. Således har ATG haft ett spelöverskott på omkring 2,6 miljarder kronor efter skatt. Av dessa har cirka 1,7 miljarder betalats ut till hästsporten. Sportens andel av spelöverskottet efter skatt utgör således omkring 65 procent, således en hög procent. Samtidigt har ATG beskattats med en spelskatt på 35 procent på spelöverskottet. Vid en skatt på 18 procent, skulle spelöverskottet – allt annat lika – efter skatt bli omkring 3,28 miljarder kronor. Med samma utbetalning till sporten, dvs. cirka 1,7 miljarder kronor skulle denna utgöra omkring hälften av spelöverskottet efter skatt, vilket inte kan ses som en orimlig fak- torersättning, även om bolagsskatt tillkommer. Punktskatten för- bättrar samtidigt ATG:s vinstmarginal.

Även med hänsyn tagen till en ökad konkurrens bör möjlig- heterna till försäljning av ljud- och bildrättigheter m.m., sponsor- samarbeten med spelföretag, ett utökat internationellt samarbete och en breddning av vadhållningsportföljen göra att hästsporten kan se framtiden an med viss tillförsikt.

351

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Tillgång till vissa nyttigheter

Utredningens bedömning: Överenskommelser gällande ljud- och bildrättigheter samt tillgång till den s.k. sportdatabasen och banor bör ingås på kommersiella, konkurrensneutrala och icke-diskri- minerande villkor. Lagregler om detta behövs inte.

Övergången från monopol till konkurrens kan leda till att ägande- rätter till spel blir ofullständigt definierade, vilket kan leda till mark- nadsmisslyckanden. En ”allmänningens tragedi”-situation kan uppstå där priset på spel inte avspeglar alla kostnader för att producera spelet, vilket gör att insatsfaktorer inte får betalt för de värden de skapar. En lösning vore att definiera s.k. spelrättigheter, där händelse- arrangören äger spelrättigheten till sitt arrangemang. Väldefinierade spelrättigheter som handlas med kan ge en effektiv prisbildning där priserna avspeglar konsumenternas marginella betalningsvilja för olika spel, och där insatsfaktorer ges full ersättning för sina bidrag till spelupplevelsen.21

Frågan om äganderätter till spel är mycket komplicerad, men det måste konstateras att någon sådan rättighet inte föreligger i dag.22

I frånvaro av väldefinierade äganderätter kan det ändå vara sam- hällsekonomiskt angeläget att sporten får betalt för det värde den skapar (dess bidrag till spelupplevelsen). I ett licenssystem utan äganderätter kommer faktorersättningar till sporten att behöva be- stämmas ”centralt”.

Som framgått av föregående avsnitt har utredningen bedömt att en sådan avgiftsmodell i nuläget inte är möjlig.

De spelföretag som kommer att ansökan om licens för vadhåll- ning på hästar kommer emellertid sannolikt att vilja ta del av andra nyttigheter, såsom ljud- och bild, tillgång till banor, sportdatabasen23 och möjligheter till sponsring.

21Per Hortlund, Camilla Olsson, Vem äger spelet? Nationalekonomiska principer för en sund spelnäring, HUI Research, 2016.

22Professor Johan Lindholm har utrett i vilken utsträckning medierättigheter åtnjuter rätts- ligt skydd, vem som innehar dessa rättigheter och hur konkurrerande anspråk mellan idrotts- liga aktörer bör prövas (Ny Juridik 2:14 s. 63 Medierättigheter till idrottsevenemang, Karnov).

23Av Svea hovrätts dom den 30 januari 2012 i mål nr T 2179/11, följer att skyddet för sport- databasen är begränsat.

352

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Något uniformt och etablerat rättsligt koncept för medierättig- heter saknas. Medan ett immaterialrättsligt skydd för hästtävlingar som sådana är uteslutet ger fastighetsrätten med säkerhet ett visst skydd för medierättigheter till sådana evenemang som utövas i en kontrollerbar fysisk miljö.

På en omreglerad marknad bör det vara upp till parterna, dvs. spelföretagen och hästsporten själva att ingå avtal om dessa nyttig- heter. Att staten skulle lägga sig i dessa frågor är knappast förenlig med en delvis omreglerad spelmarknad. Inte heller bör ett spelföre- tag som väljer att inte ingå avtal om alla eller delar av dessa nyttig- heter uteslutas från möjligheten att få licens.

Att avtalen måste ingås på kommersiella, konkurrensneutrala och icke-diskriminerande villkor framstår som självklart, särskilt som sporten själv äger det dominerande spelföretaget på området.

Utbudet av spel på hästar

Utredningens förslag: I spellagen anges inte vilka typer av vad- hållning på hästar som är tillåten vilket innebär att det – om reger- ingen inte bestämmer annat – är tillåtet med såväl totalisatorspel som spel till fasta odds.

Vadhållning på svenska hästlopp får ske på sådana lopp som anges i Svensk Travsports (ST) respektive Svensk Galopps (SG) tävlingskalender. När det gäller internationellt samarbete gäller vad som anges i avsnitt 11.10.

Utredningens bedömning: Någon rätt för ST/SG att ackre- ditera utländska hästtävlingar bör inte införas.

Spel till fasta odds

Oavsett vilken modell man väljer för att reglera poolspelet på häst- tävlingar uppkommer frågan huruvida man ska tillåta vadhållning till fasta odds eller behålla det nuvarande ”förbudet” (det bör noteras

353

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

att ATG i dag inte ansökt om att få anordna hästvadhållning till fasta odds24, varför det i realiteten inte är fråga om ett reellt förbud).

Vi vet att fördelningen per kanal ser ut på följande vis:

Figur 11.1 Omsättningsfördelning ATG, per kanal

Källa: Lotteriinspektionen

Trenden är, som väntat, att internetspel blir viktigare och viktigare för varje år. ATG:s genomsnittliga tillväxt mellan åren 2009 och 2015 var 1,12 procent per år. Om man även gör en prognos för år 2016 landar bolagets genomsnittliga tillväxt på 1,63 procent per år.

Vi vet även att det s.k. utlandsspelet tycks växa och bli viktigare. Tittar man enbart på det utländska spelets tillväxttakt har det under åren 2009–2015 ökat med 6,98 procent per år. Om man även räknar in en prognos för år 2016 landar tillväxten på cirka 6,94 procent per år. Utlandsspelet har således en betydligt högre tillväxt än vad det inhemska spelet har.

Fördelningen av ATG:s omsättning på inhemskt spel och utlands- spel ser ut som följer:

24 ATG har dock tillstånd att anordna spel till fasta odds på s.k. virtuella hästar, men detta är idag inte vadhållning utan ett lotteri.

354

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Figur 11.2 Omsättningsfördelning ATG

Källa: Lotteriinspektionen

När det gäller i Sverige oreglerade spelbolag som erbjuder vadhåll- ning på hästar till fasta odds landade deras GGR (insatser minus ut- betalade vinster) på någonstans mellan 230–375 miljoner kronor under år 2015. Analysföretaget H2:s bedömning är dock att ATG har ett så starkt varumärke att det inte finns så mycket tillväxtpotential för spel till fasta odds i Sverige (H2 talar t.o.m. om en nedåtgående trend). Bedömningen blir därför att deras nuvarande marknadsandel av häst- spelsmarknaden är 5–8 procent, men att den i framtiden kommer att utgöra 4–6 procent.

Andra menar att det genom att tillåta fasta odds kan finnas en risk för att sådant spel i framtiden kommer att utgöra huvuddelen av spelet på hästar. Detta är erfarenheterna från vissa utländska mark- nader där poolspel erbjuds i konkurrens med spel till fasta odds. I t.ex. Storbritannien utgör poolspelet i dag mindre än 10 procent av den totala omsättningen av spel på hästar. Erfarenheter från Storbritannien visar att poolspel på hästtävlingar således har en liten om än stadig marknadsandel.

Om vadhållning till fasta odds blir tillåten kommer det förmod- ligen bara att erbjudas spel på en del hästtävlingar och, möjligen, bara på vissa hästar i loppen. Detta kan bero på flera saker, t.ex. på oddssättarnas bristande kunskap om hästarna för kunna att be-

355

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

stämma ”rätt” odds på varje häst. Vissa hästtävlingar kommer helt enkelt att vara för ointressanta för spelföretagen att erbjuda spel på.

Ett erbjudande om spel till fasta odds bedöms samtidigt öka in- tresset för spel på hästar och på sikt för hästsporten i Sverige. Spel till fasta odds lockar ofta ett annat segment av spelare än de som spelar i pooler, inklusive fler professionella spelare. Dessutom har Sverige en viss tradition av spel som täcker fler sporter. Detta inne- bär att en spelare kan ”blanda” vadhållningen genom att satsa på t.ex. fotboll, handboll och ishockey i samma spel. Genom att tillåta fasta odds på hästtävlingar skulle dessa satsningar kunna ingå i en blandad vadhållning och därmed locka spelare som inte tidigare har spelat på hästtävlingar. På längre sikt möjliggör detta i sin tur för ett ökat intresse för hästsporten med en möjlig ny grupp av spelare.

Några av de internationella spelföretag som redan i dag riktar sina spelerbjudanden mot Sverige har uttryckt intresse för att erbjuda spel på hästar i en ny licensmodell. Anledningen är att man vill er- bjuda sina kunder en komplett produktportfölj och att man redan har en rad spel på hästar i andra länder, t.ex. till följd av en brittisk licens. Dessa spelföretag har redan en svensk kundbas till vilken de kan erbjuda spel på hästar till fasta odds. Många spelföretag behöver således inte först bygga upp en kundbas för att kunna erbjuda så- dant spel.

Företrädare för hästsporten har angett att spel till fasta odds inne- bär särskilda risker för manipulationer och fusk. De utländska spel- bolagen har å sin sida hävdat att riskerna för manipulationer inte är större än vad de är i totalisatorspelet. Spelbolagens tillämpade säker- hetsrutiner innebär, enligt dem, att onormala spelmönster upptäcks och att det finns satta gränser för hur stora vad som kan göras.

Utredningen kan konstatera att totalisatorspelet har en inbyggd mekanism som motverkar manipulationsförsök. Ju mer man satsar, desto mer sjunker oddset. Samtidigt har det inte presenterats någon tydlig evidens för att spel till fasta odds skulle vara särskilt proble- matiskt inom just hästvadhållning. Att manipulationsförsök äger rum är nog ganska sannolikt, men i förlängningen skulle en sådan argumentation leda till att spel till fasta odds borde förbjudas också inom annan sport. Det är också noterbart att Danmark, enligt den överenskommelse som refererats till ovan, kommer att tillåta spel på hästar till fasta odds fr.o.m. den 1 januari 2018.

356

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Utredningen finner således inte tillräckliga skäl att förbjuda spel till fasta odds. Ett sådant förbud skulle dessutom helt utestänga spel- börsers möjligheter att söka licens. Säkert skulle också andra spel- bolag, som inte bedömer uppbyggnaden av egna pooler som rea- listiskt, avstå från att söka licens.

Det bör framhållas att hästsporten i framtiden kommer att om- fattas av den samverkan som följer av inrättandet av en nationell plattform mot manipulation av sporthändelser med avseende på vad- hållning, se avsnitt 11.18.

Till sist vill utredningen också betona det självklara i att det bör vara konsumenten själv som får välja om han eller hon vill spela i totalisatormodellen eller till fasta odds.

Auktorisation av hästlopp

Att sportslig kvalitet och integritet måste säkerställas är centralt. Häri ligger att sporten tar ett särskilt ansvar. För utredningen framstår det som självklart att den hästvadhållning som äger rum på svenska hästtävlingar får ske på sådana lopp som anges i ST:s respektive SG:s tävlingskalender. Det framstår dessutom som osannolikt att det skulle finnas andra hästtävlingar som i nuläget skulle attrahera spelföre- tagen eller spelarna. Bestämmelsen om detta bör tas in i förordning (se bilaga 6). En sådan hantering underlättar också framtida anpass- ningar till följd av eventuella omorganisationer inom hästsporten.

Däremot ser utredningen större svårigheter med att ge hästsport- ens organisationer en i lag given rätt att auktorisera också hästtäv- lingar i utlandet. Som redan anförts finns det mycket goda skäl att upprätthålla de sportsliga värdena (tillförlitliga tävlingar, dopning m.m.) och ett gott djurskydd. Samtidigt är det så att de utländska tävlingarna anordnas inom ramen för andra jurisdiktioners regelverk. De genomförs m.a.o. oavsett vad Sverige anser om detta. Generellt sett är det svårt att ange att t.ex. en brittisk hästtävling skulle vara olämplig att anordna spel på och frågan är också hur hästsporten skulle göra en sådan prövning. Det får inte heller uppstå några miss- tankar om att en icke-beviljad auktorisation har kopplingar till kon- kurrensbegränsade åtgärder som gynnar det egna spelföretaget. Det är därför inte lämpligt, eller ens juridiskt oantastligt, att ge häst- sporten en sådan rätt.

357

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Det kan emellertid inte uteslutas att det finns hästtävlingar i andra jurisdiktioner som inte är lämpliga som spelobjekt. Som anförts i avsnitt 11.4 får en vadhållningslicens inte avse vadhållning på hän- delser eller evenemang som kan uppfattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämpliga. Om en jurisdiktion anordnar hästtävlingar som t.ex. grovt bryter mot djurskyddsregler eller lik- nande får vadhållning inte anordnas på sådana tävlingar. Regeringen har också i övrigt möjlighet att bestämma vilken vadhållning som inte ska vara tillåten Regeringen kan således förbjuda vadhållning på hästtävlingar i vissa jurisdiktioner om det finns skäl för detta.

Även Spelmyndigheten har under vissa omständigheter möjlighet att genom villkor förbjuda spel på vissa hästlopp.

Det är viktigt att påpeka att sådana åtgärder från regeringens eller Spelmyndighetens sida självfallet måste föregås av noggranna över- väganden.

Övrigt

Fråga om beskattning av vadhållning på hästar behandlas i kapitel 26. Statens fortsatta roll på området inkluderande frågan om finan- siering av HNS behandlas i kapitel 27.

11.7Annan vadhållning

Utredningens förslag: Det bör i dagsläget inte införas något för- bud mot andra sorters vadhållning än den som sker på sporthän- delser och hästar. För sådan vadhållning gäller också de förut- sättningar som anges i avsnitt 11.4.

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om vilken vadhållning som inte får om- fattas av en vadhållningslicens.

Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före- skrifter.

358

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

I dag har Svenska Spel regeringens tillstånd att anordna annan vad- hållning än sport i begränsad omfattning. Det handlar om den årliga svenska Melodifestivalen och Eurovisionschlagerfestivalen. Spelbolag som saknar licens i Sverige erbjuder ett stort utbud av icke sport- relaterad vadhållning. Det kan röra sig om allt från vem som blir president i USA till vem som vinner Jerringpriset. Med hänsyn till att stora insatser medför stora risker för bolagen är insatserna ofta mycket begränsade. I vissa delar av världen, t.ex. Asien, finns det dock spelbolag som tillåter mycket höga insatser.

11.7.1Utredningens bedömning

Även vadhållning på annat än sport och hästar kan bli föremål för försök till otillbörlig påverkan. Det har t.ex. förekommit försök att påverka utgången i Melodifestivalen genom att manipulera röstning- en med hjälp av teknisk utrustning. Detta är emellertid omständig- heter som rör spelsäkerheten och inte i första hand den allmänna lämpligheten i att kunna spela på denna typ av evenemang.

Utredningen kan inte finna att det föreligger övertygande skäl att införa ett generellt förbud mot vadhållning på annat än sport och hästar. Att insatser m.m. kommer att hållas på rimliga nivåer ligger också i spelföretagens intresse.

Det bör dock uppmärksammas att inte heller den typ av vadhåll- ning får avse vadhållning på händelser eller evenemang som kan upp- fattas som stötande eller ur allmän synpunkt uppfattas som olämp- liga samt att det finns möjligheter för Spelmyndigheten att ingripa vid misstanke om fusk (se avsnitt 11.4 respektive 11.5.1).

11.8Spelbörser

Utredningens förslag: Det ska vara tillåtet att med stöd av en licens för vadhållning tillhandahålla och anordna vadhållning på en spelbörs.

359

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

11.8.1Spelbörser

En spelbörs (ibland oddsbörs) ger kunderna möjlighet att satsa på både resultaten av en händelse och lägga vad för att hantera risk på en viss marknad. Varje kund kan placera antingen en begäran om en s.k. ”back” satsning, dvs. en satsning att något kommer att hända – t.ex. att Malmö FF kommer att slå FC Köpenhamn i Champions League – eller en begäran om en s.k. ”låg” satsning, dvs. vadslagning som innebär att något inte kommer att ske. Alla sådana satsningar matchas anonymt – en kund kan inte veta mot vem hans vad har matchats. Kunderna kan också välja oddsen på vilka deras insatser kan matchas. Emellertid kan odds accepteras endast om sådana sats- ningar kan matchas på börsen.

En spelbörsoperatör får sina intäkter genom att ta en provision (vanligen runt 5 procent) från den vinnande insatsen. Medan verk- samhetsmodellen skiljer sig något från den hos en traditionell book- maker, är en spelbörsoperatör i huvudsak en bookmaker som har etablerat ett system för att helt hantera sin risk.

På grund av avsaknaden av en marginal som traditionella book- makers bakat in i sina odds för att öka intäkterna, erbjuder spelbörser ofta bättre odds än andra sportspelsanordnare. Härigenom tas ett incitament bort för kunderna att söka oreglerade erbjudanden på. Bättre konkurrensförhållanden inom den reglerade marknaden inne- bär på detta sätt en framgångsrik kanalisering av svenska kunder från oreglerade platser, optimerar skatteintäkterna och säkerställer ett bättre kundskydd.

Ett antal europeiska länder har reglerat spelbörser. Spelbörser är tillåtna i bl.a. Storbritannien, Italien, Spanien, Danmark, Irland, Bulgarien, Rumänien, Malta och Gibraltar. Nederländerna och Tjeckien är i färd med att reglera sina marknader för onlinespel och det står klart att spelbörser kommer att tillåtas och vara tillstånds- pliktiga i dessa länder. Även den amerikanska delstaten New Jersey är mycket nära att reglera spelbörser för hästkapplöpningar inom överskådlig framtid.

360

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

11.8.2Utredningens bedömning

Det är mycket troligt att ett generellt förbud mot spelbörser skulle strida mot EU:s lagstiftning, eftersom det kan anses utgöra en be- gränsning av den fria rörligheten för tjänster i den mening som avses i artikel 56 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Grekland och Cypern är de enda två länderna i EU som har förbjudit denna form av vadslagning.

Utredningen kan inte finna annat än att regleringen av spelbörs- er är en viktig bidragande faktor till ett framgångsrikt fungerande modernt regelverk för onlinespel. Det finns ingen trovärdig moti- vering för att begränsa driften av spelbörser och det skulle bara resul- tera i lägre kanaliseringsgrad, lägre skatteintäkter och ett svagare konsumentskydd.

11.9Onlinespel – kasinospel, bingo och datorsimulerade automater

Utredningens förslag: Licens att tillhandahålla och anordna on- linespel får omfatta kasinospel, bingo och datorsimulerade auto- mater.

En licens till onlinespel enligt första stycket får även omfatta lotteri, under förutsättning att lotteriet anordnas som ett tillägg till onlinespelet.

Vid onlinespel är det inte tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som ägs av spelföretaget eller dennes ombud.

Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om tillåtna spelformer och antalet spelformer som får tillhandahållas inom ramen för en licens.

Utredningens bedömning: Regeringen bör meddela sådana före- skrifter.

361

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

11.9.1Kasinospel m.m.

I dag är det ingen svensk spelanordnare som har tillstånd att anord- na kasinospel online eller att anordna spel på datorsimulerade auto- mater. Som nämnts i avsnitt 7.3 har de flesta länder som liberaliserat sin spelmarknad valt att hålla fast vid statliga monopol för de stora nationella lotterierna samtidigt som sport- och kasinospel lagts i ett licenssystem. Det har väl knappast undgått någon spelintresserad att utbudet av kasinospel, inklusive datorsimulerade automater, online är enormt. En googlesökning på ”online casino” ger drygt 47 500 000 träffar.

Det är en strävan för spelbolag att få ett så heltäckande utbud av spel som möjligt för att attrahera och behålla kunder. Många spel- bolag erbjuder därför både vadhållning och kasinospel. Som framgår av avsnitt 14.9 har också Svenska Spel ansökt om tillstånd att få anordna kasinospel online. Regeringen har ännu inte meddelat beslut i frågan.

Det finns en mängd riskfaktorer kopplade till kasinospel online och datorsimulerade automater. Dessa behandlas i kapitel 10 samt i avsnitt 14.13.2 och 18.4.

11.9.2Bingo online

I Sverige finns i dag fem stycken anordnare av bingo online; Svenska Spel, PostkodFöreningen, Folkspel, IOGT-NTO samt Sveriges Bingoföreningars Organisation (SBFO). Omsättningen på och över- skottet från detta spel framgår av tabellen nedan.

Tabell 11.1 Onlinebingo i Sverige år 2015 (siffrorna avseende Folkspel avser åren 2013–2015)

Anordnare	Omsättning kronor	Överskott – kronor/procent
Svenska Spel	178 400 000		Ej tillgängligt
PostkodFöreningen	44 071 756	1 171	395/cirka 3 %

Folkspel	178 136 248	14 055	150/cirka 8 %
IOGT-NTO	29 213 086	1 552	052/cirka 5 %

Sveriges Bingoföreningars	8 856 399	3 304 305/negativt
Organisation (SBFO)

Källa: Lotteriinspektionen

362

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Branschföreningen för Onlinespel har till Spellicensutredningen fram- fört följande:25

BOS grundläggande inställning är att det aviserade licenssystemet måste vara så brett som möjligt för att bli framgångsrikt. Detta gäller i synnerhet licenser för onlinespel. Utrymmet där för exklusive rättig- heter och andra undantag är nära nog obefintligt. Alla avvikelser från ett icke-diskriminerande system med lika villkor för alla sökanden kom- mer att leda till en minskad kanalisering och en försämrad legitimitet för licenssystemet som sådant.

Härvidlag utgör onlinebingo inget undantag, utan utgör tvärtom en typisk sådan spelform som bör kanaliseras till licenssystemet. I Danmark som inledningsvis inte inkluderade onlinebingo i licenssystemet är en omprövning aviserad. I Sverige är onlinebingo en uppskattad och efter- frågad spelform som flera av BOS medlemsorganisationer erbjuder. Om det av någon anledning skulle bli omöjligt att söka eller beviljas licens för onlinebingo kommer många spelare att söka sig utanför licens- systemet, vilket knappast gagnar de syften som omregleringen efter- strävar. BOS vill därför påkalla utredarens uppmärksamhet om vikten av att inkludera onlinebingo i licenssystemet.

11.9.3Utredningens bedömning

När det gäller kasinospel online och spel på datorsimulerade spelauto- mater har staten i breda termer tre alternativ – förbjuda, licensiera eller tillåta utan restriktioner. Utredningen har siktat på att undvika förbud mot vissa spelprodukter och i stället inriktat förslaget på att tillåta spel så länge som de står i överenstämmelse med eller inte motverkar lagens syften.

Som anförs i kap. 13 kommer det att vara näst intill omöjligt att framgångsrikt styra konsumenterna till svenska spelföretag om inte utbudet i allt väsentligt motsvarar det som redan är tillgängligt. För utredningen framstår det därmed som oundvikligt att inte tillåta dessa spel i ett licenssystem. Sanningen är den att utan dessa spel kom- mer många spelbolag inte att söka licens.

En annan sak är att spelen måste kringgärdas av vissa nödvändiga spelansvarsåtgärder m.m. Spellagen samt tillhörande förordningar och myndighetsföreskrifter avser att säkerställa detta. Det är t.ex. regeringen som föreskriver om vilka spel som får erbjudas inom ramen för en onlinelicens (se avsnitt 11.9).

25 Skrivelse till Spellicensutredningen den 8 november 2016.

363

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

I diskussioner med spelbolag som saknar tillstånd i Sverige har utredningen inte fått några starka indikationer på att det skulle föreligga en efterfrågan på att erbjuda ”traditionella” lotterier eller onlineversioner av sådana. Traditionella lotterier är typiskt sett också spel med låg hastighet och måttlig återbetalningsprocent. Även risken för problemspelande är normalt låg. Att parallellt med införandet av det föreslagna licenssystemet också öppna upp för konkurrens beträffande lotterier online riskerar emellertid att lagens syfte, att spelandet ska hållas på en rimlig nivå, motverkas.

Bingospel har sedan lång tid tillbaka förbehållits föreningslivet och, när det gäller bingo online, även staten. När det gäller bingo online har förhållandena numera förändrats. Som framgått ovan är det många icke-licensierade spelbolag som erbjuder sådant spel och t.ex. BOS har angett att utrymmet för exklusiva rättigheter och andra undantag är nära nog obefintligt i ett framtida licenssystem. Även om bingospel online inte är en stor intäktsskälla för alla spelbolag utgör det en viktig beståndsdel för att spelbolagen ska kunna upp- rätthålla en bred produktportfölj.

Enligt utredningens mening är det i ett licenssystem svårt att undanta en för spelbolagen eftertraktad spelform som är relativt harm- lös och där dessutom vissa licenstagare är och förblir skattebefria- de. Det är också vanskligt att under dessa förhållanden motivera statens rätt att verka som en av de exklusiva rättighetshavarna för denna spelform.

Som framgått ovan är föreningslivets nuvarande intäkter från bingo online inte försumbara men samtidigt inte överdrivet stora. Det vore dock en nackdel för föreningslivet, som föreslås få fort- satt ensamrätt för landbaserad bingo, att inte kunna få bedriva sin traditionella spelform bingo också online.

Även med hänsyn tagen till detta finner utredningen att det ska vara möjligt för alla som uppfyller kraven att få licens till bingospel online. Det framstår som angeläget att de ”nya” spelföretagen får möjlighet att på detta sätt bättre kunna konkurrera med icke-licen- sierade spelbolag (uppgifter från Danmark pekar på att den där oreglerade marknaden för bingo online är dubbelt så stor som den reglerade26). Det bör betonas att detta inte utesluter föreningslivet från att söka sådan licens men att intäkterna inom ramen för sådan

26 ”Aftale om ændring af spillelovgivningen …”, Skatteministeriet, januari 2017.

364

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

licens blir skattepliktiga. På detta sätt uppnås lika villkor för alla, vilket minskar riskerna för framtida rättsprocesser. Precis som i dag bör bingo online inte ha någon högsta vinståterbetalningsprocent.

Likt en licens för vadhållning bör en licens för onlinespel omfatta lotteri om det endast erbjuds som ett tilläggsspel till onlinespelet. Ett exempel på ett sådant lotteri kan vara ett bonusspel. Det bör också för detta slag av licens ankomma på regeringen att i förordning ange vilka typer av tilläggspel som ska vara tillåtna. Tilläggsspelet får endast utgöra ett tilläggspel till ett huvudspel och det går alltså inte att anordna ett lotteri i annan form med stöd av en onlinelicens.

På samma sätt som anförts gällande vadhållning och för att inte erbjudande rörande onlinespel som avses i detta avsnitt ska före- komma överallt, t.ex. i alla restauranger eller sportbarer, bör det inte heller vara tillåtet att låta spelaren själv göra sin insats med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföre- taget eller dettas ombud. Detta förslag ska dock inte hindra spelarna från att spela via t.ex. mobiltelefon. Det blir däremot inte möjligt för ett spelföretag eller ett ombud för detta att t.ex. låna ut teknisk eller elektronisk utrustning till kunden för att denna ska kunna göra sin insats.

11.10 Internationella samarbeten m.m.

Utredningens förslag: Licens för statligt spel med undantag för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal och spel på värde- automater samt licens för onlinespel eller vadhållning får omfatta internationellt samarbete med organisation eller företag i annat EES-land under förutsättning att spelföretagets samarbetspart- ner har tillstånd till motsvarande spel, har rätt att samarbeta inter- nationellt och inte tillhandahåller eller anordnar spel som möjlig- gör deltagande från Sverige utan att ha licens för detta enligt denna lag.

Möjligheten att samarbeta internationellt förutsätter att

1.Spelmyndigheten godkänt samarbetet efter en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt,

2.spelföretaget svarar för att den internationella samarbets- partnern uppfyller

365

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

a)de tekniska krav som har fastställts enligt 16 kap., och

b)kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism eller likvärdiga krav som garanterar att motsvarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås.

Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om att internationellt samarbete får ske också med organisationer eller företag i länder utanför EES samt om andra förutsättningar för internationellt samarbete.

Utredningens bedömning: Spelmyndigheten bör meddela sådana föreskrifter.

I vissa spelformer, t.ex. poker och sportvadhållning genom s.k. spel- börser (se avsnitt 11.8), utgör storleken på spelarbasen avgörande faktorer för spelets attraktivitet i förhållande till det icke-licensierade utbudet och en framgångsrik kanalisering. Konsumenterna efterfrågar även spel med höga jackpotnivåer. Jackpotspel är en del av mark- naden som ändrats dramatiskt de senaste åren och antalet aktörer som tillhandahåller jackpotspel har ökat kraftigt. Många spel har också s.k. progressiva jackpots som innebär att jackpoten ökar ju fler som spelar. Ibland baseras jackpoten på spel hos olika spelbolag via s.k. kasinonätverk.

Svenska Spel och ATG har enligt sina regeringstillstånd omfat- tande möjligheter att samarbeta internationellt. Båda spelbolagen sam- arbetar med sina nordiska motsvarigheter. För närvarande erbjuder Svenska Spel spel som bygger på internationellt samarbete, t.ex. Eurojackpot. ATG erbjuder också internationellt spel där svenska spelare genom ATG kan spela på hästlopp i olika delar av världen samt utländska spelare kan spela på hästlopp i Sverige, t.ex. Elit- loppet. Som förutsättning för internationellt samarbete framgår av regeringens tillstånd att samarbetspartnern ska ha motsvarande till- stånd att samarbeta internationellt och att respektive tillsynsmyn- dighet ska anse att spelet är säkert.

Vissa föreningar har också ansökt hos regeringen om att få till- stånd till internationella samarbeten, något som regeringen hittills avslagit med olika motiveringar. Regeringen har t.ex. i ett fall angett att kontrollen av lotteriets internationella del inte kunde skötas på

366

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

samma sätt som för spel som bedrivs i Sverige (beslut den 23 maj 2015, Fi2012/4319).

11.10.1 Utredningens bedömning

Internationellt samarbete rörande spelpooler och likviditet (dvs. ”pengarna i potten”) har varit ett hett ämne under åtminstone de senaste fem åren.

Att dela likviditet associeras ofta bara med poker och spelbörser. Det är sant att internationellt delad likviditet skulle kunna vara en betydelsefull komponent för att bryta nedgången i pokerspelandet, men även andra spel kan dra nytta av delad likviditet.

Tillväxten av E-sport och Daily Fantasy Sport kan påverkas stort av möjligheterna till internationellt likviditetssamarbete. Detsamma gäller inte minst för kasinospel online med kumulativa jackpots som vanligtvis är en av de större attraktionerna för spelarna.

Många länder som tillåter internationellt utbyte av likviditet har samtidigt system som förutsätter omfattande förhandlingar och av- talsuppgörelser mellan spelmyndigheter innan ett sådant samarbete kan äga rum. Utredningen finner att en bredare öppning för spel- företagen att samarbeta internationellt men i enlighet med spellagen kan vara mer effektiv. På så sätt kan långa förhandlingar mellan spel- myndigheter undvikas och Sverige kan tillåta spelföretag att ingå avtal om samarbete med samarbetspartners i jurisdiktioner där natio- nellt licensierade operatörer agerar i enlighet med sina jurisdiktioners regelverk.

Fram till den dag då EU-gemensamma spelregler införs, kommer det fortsatt att vara stora skillnader mellan de olika nationella till- ståndssystemen. De nationella regeringarna som söker nya skatte- intäkter kan knappast förneka att delad likviditet är ett viktigt steg för framtida tillväxt. Därför bör också den spelare som registrerat sig hos ett spelföretag i Sverige erbjudas möjlighet att spela mot spelare i andra länder där spelföretagets samarbetspartner har tillstånd till motsvarande spel. Detta leder till en internationell spelarbas som är nödvändig. Även andra länder med en relativt liten spelarbas som t.ex. Danmark och Belgien, tillåter en sådan breddning av spelarbasen. Av uppenbara skäl måste tillräckliga krav ställas när det gäller åt- gärder för att förhindra bedrägerier, penningtvätt och andra brott.

367

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Att ett sådant samarbete måste godkännas av Spelmyndigheten för en prövning av om spelet kan antas bedrivas på ett sunt och säkert sätt framstår som självklart.

Vidare bör det ställas krav som gör att spelföretaget i Sverige svarar för att den internationella samarbetspartnern uppfyller de tekniska krav som uppställs i 16 kap. spellagen och kraven i lagen (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av ter- rorism eller likvärdiga krav som garanterar att motsvarande skydd mot penningtvätt och finansiering av terrorism uppnås. Detta innebär t.ex. att spelföretaget direkt eller via sin internationella samarbets- partner ska kunna identifiera spelkunder som spelar till spelföre- tagets spelpool.

Ett naturligt krav är också att den internationella samarbets- partnern har rätt att samarbeta internationellt. För att undvika ett kringgående av spellagen får heller inte denne tillhandahålla eller an- ordna spel som möjliggör deltagande från Sverige utan att ha licens för detta enligt spellagen.

Möjligheten till internationella samarbeten begränsas till licenser för statligt spel – med undantag för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal och spel på värdeautomater – samt licenser för online- spel eller vadhållning. Ett spelföretag med licens för allmännyttigt spel får således inte ingå sådana samarbeten. Till följd av den gynnade status som spel för allmännyttiga ändamål har enligt lagen (ensam- rätt och skattefrihet) skulle en internationell expansion kunna ifråga- sättas på EU-rättslig grund. Samma argumentation kan i viss mån användas i förhållande till Svenska Spel. Här är det emellertid främst fråga om pågående samarbeten och det saknas enligt utredningens förmenande anledning att inskränka bolagets rätt att ingå internatio- nella samarbeten. Statens fortsatta roll på spelmarknaden behandlas för övrigt i kap. 26.

Enligt förslaget får internationellt samarbete ske med partners i ett annat EES-land. En mängd spelbolag har dock licenser i euro- peiska jurisdiktioner som inte hör till denna krets, t.ex. Isle of Man och Alderney. Samtidigt förekommer redan i dag samarbete med t.ex. USA gällande vadhållning på hästar. Regeringen, eller den myn- dighet som regeringen bestämmer, bör därför få meddela föreskrifter om att internationellt samarbete får ske också med organisationer och företag utanför EES samt om andra förutsättningar. Härvidlag är en ordning som innebär att regeringen delegerar till Spelmyndig-

368

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

heten att besluta om sådana undantag för varje licens mest rationell. På så sätt slipper myndigheten hålla listor på tillåtna jurisdiktioner uppdaterade i föreskriftsform och kravet på notifiering till EU bortfaller. Detta innebär stora tidsvinster.

Den närmare reglering rörande likviditet och internationella sam- arbeten i övrigt bör komma till uttryck i föreskrifter.

11.11 Särskilt om s.k. matchfixning

Uppgjorda matcher anses av många vara ett av de största hoten mot idrotten i dag. Problemet involverar ofta organiserade kriminella nätverk och har blivit en prioriterad fråga för offentliga myndig- heter, idrottsrörelsen och brottsbekämpande organ över hela världen.

Utredningens direktiv framhåller att det är viktigt att vadhåll- ning inom ramen för ett licenssystem inte skadar idrotten och att idrotten kan ha ett inflytande över vilka idrottsliga resultat som vad- hållning ska tillåtas på. I direktiven nämns också Europarådets kon- vention om manipulation av resultat inom idrott, som innefattar en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott.

Mot denna bakgrund ska utredaren enligt direktiven analysera hur de delar av den nu nämnda konventionen som berör vadhållnings- verksamhet bör beaktas inom ramen för ett licenssystem. Utredaren ska vidare bedöma om andra åtgärder behöver vidtas för att mot- verka spelrelaterad matchfixning och lämna nödvändiga författnings- förslag. Härutöver ska utredaren också analysera om det bör reg- leras i vilken utsträckning som idrottstävlingar får användas som spelobjekt.

Inledningsvis redogör utredningen för en bakgrund till proble- met matchfixning där bl.a. tidigare rapporter på området, svenskt och internationellt samarbete och den nuvarande lagstiftning som kan aktualiseras på området finns. I bakgrundsdelen redogörs också översiktligt för Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott i de delar som har särskild relevans för vadhållnings- verksamhet. Härefter redovisar utredningen sina överväganden och förslag.

369

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

11.12 Vad är matchfixning?

Innan man kan resonera om vilka åtgärder som behöver vidtas i fråga om ett problem är det en grundförutsättning att problemet definieras. I den gemensamma rapport27 om uppgjorda matcher som Lotteriinspektionen arbetat fram med motsvarande myndigheter i Danmark, Norge och Finland används följande definition av upp- gjorda matcher/matchfixning.

Manipulation av en idrottstävling, där involverade deltagare (idrottare, tränare, ledare, domare, etc.), för ekonomisk vinning, för sig själva eller andra, gör försök att påverka utgången av tävlingen eller enskilda händelser under tävlingen.

Det ska här observeras att definitionen kräver ekonomisk vinning för den involverade deltagaren eller för andra.

Interpols motsvarande definition är följande.

Improperly influencing the result or course of the game for advantage,

eller:

Att på ett otillbörligt sätt påverka resultatet eller utgången av en täv- ling för att skaffa sig en fördel.

I Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott används definitionen manipulation av resultat inom idrott. Defini- tionen innebär

… ett avsiktligt arrangemang, en avsiktlig handling eller en avsiktlig underlåtenhet som syftar till en oriktig ändring av resultatet eller för- loppet av en idrottstävling för att avlägsna hela eller delar av den nämnda idrottstävlingens oförutsägbara natur i syfte att ge sig själv eller andra en otillbörlig fördel (artikel 3.4).

Såsom en definition av problemet uppgjorda matcher/matchfixning är, enligt Spellicensutredningens mening, Interpols och den definition som finns i Europarådets konvention att föredra. Detta eftersom dessa definitioner är mera öppna och även omfattar fall där motivet ekonomisk vinning saknas. Mot bakgrund av att regeringens direk- tiv avser spelrelaterad matchfixning, kan dock den nordiska defini-

27 Match-fixing in the Nordic countries, dnr 13Li1098.

370

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

tionen sägas mer relevant eftersom denna kräver ett ekonomiskt motiv.

Utredningens överväganden och förslag i detta kapitel kommer att ta sikte på manipulation av idrottsresultat som berör vadhåll- ningsverksamhet.

11.13Varför manipulera matcher och andra idrottshändelser?

Vilka faktorer är då av betydelse för den som vill manipulera ett utfall i en match eller något annat evenemang? Liksom inom många andra områden är det möjligheterna som gör tjuven. Detta innebär att avsaknad av spårbarhet, låg regleringsgrad och brist på trans- parens är faktorer som intresserar den som vill manipulera ett utfall för egen ekonomisk vinning. Avståndet till spelobjektet har också viss betydelse eftersom sannolikheten för engagemang bortom det rent ekonomiska minskar i takt med att spelobjektet blir mer abstrakt. I exempelvis Hong Kong torde inte ett spel på en svensk idrotts- händelse få motsvarande grad av engagemang som en spelhändelse med större geografisk närhet.

Enligt International Sports Federation (SportAccord) är de två största anledningarna till matchfixning att dels tjäna pengar, ofta i samband med vadhållning, dels nå framgångar för laget, för att exem- pelvis förhindra nerflyttning till en lägre serie. Enligt organisationen är risken för uppgjorda matcher större hos de lag som har låga löner och i de fall där klubben har svårigheter att betala ut lönerna.

Genom att exempelvis betala ett antal nyckelspelare i ett lag en summa pengar kan någon tjäna pengar genom att spela på ett spe- ciellt resultat. I ett typiskt scenario spelar de inblandade sedan om stora summor i t.ex. Asien, både före och under matchen. Matchen spelas och spelbolagen kan se ett avvikande spelmönster, ett oväntat matchresultat. Vid en uppgjord match är det oftast någon som på något sätt är delaktig i matchen – spelare, domare eller liknande – som är involverad i försöken att påverka matchutgången.

Matchfixning kan vara ett problem inom mer eller mindre alla idrotter. Det behöver inte röra sig om en match utan kan vara ett sätt att påverka ett resultat eller liknande och förekommer i alla typer av idrotter. Det finns ofta ett starkt samband till spel. Att försöka

371

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

påverka matchutgången kan ha andra orsaker än att tjäna pengar (dessa fall behandlas inte närmare i denna utredning), men det finns oftast ett starkt samband mellan uppgjorda matcher och vadhållning. Idrotter som är vanliga i vadhållningssammanhang löper större risk att utsättas för uppgjorda resultat. Brå anför i sin rapport om matchfixning att det material som Brå bearbetat tyder på att det är fotboll i första hand och basket i andra hand som varit drabbade av manipulerade matcher i Sverige (se vidare i avsnitt 20.3.2).28

11.14 Tidigare rapporter på området

11.14.1 Lotteriinspektionens uppdrag 2013

I regleringsbrevet för budgetåret 2013 fick Lotteriinspektionen i upp- drag att utreda förekomsten av spelrelaterade uppgjorda matcher och liknande företeelser i Sverige. I uppdraget ingick att kartlägga vilka åtgärder som aktörerna inom idrotten och på spelmarknaden har vidtagit för att upptäcka och förhindra sådana företeelser samt att bedöma hur effektiva dessa åtgärder har varit och behovet av framtida åtgärder. Lotteriinspektionen skulle också enligt uppdraget undersöka behovet av samarbete mellan aktörer ur en vidare krets. Bedömningarna skulle göras utifrån en analys av aktörernas ansvars- områden och med beaktande av idrottsrörelsens självständighet. Upp- draget skulle utföras efter samråd med Gymnastik- och idrottshög- skolan (Centrum för idrottsforskning) och, avseende metodfrågor etc., Brottsförebyggande rådet (Brå). Lotteriinspektionen skulle också ge Riksidrottsförbundet (RF) tillfälle att lämna synpunkter. Arbetet skulle utföras med beaktande av de diskussioner som pågår inom Europeiska unionens institutioner och Europarådet och vad som anges i kommissionens meddelande En övergripande europeisk ram för onlinespel [KOM(2012596)].

Lotteriinspektionen redovisade sitt uppdrag i rapporten Upp- gjorda matcher den 17 december 2013.29 Rapporten sammanfattades enligt följande.

28Brå:s rapport 2015:18 Matchfixning, Manipulation av matcher och spelmarknad, s. 35.

29Uppgjorda matcher, Lotteriinspektionen, dnr 13Li871.

372

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Den svenska hotbilden avseende uppgjorda matcher är inte känd i till- fredsställande utsträckning. Generellt sett är Sverige i stort behov av bättre kvantitativa skattningar av uppgjorda matchers och andra lik- nande företeelsers former och omfattning, men även av vilka förbrott och vilka aktörer som kan kopplas till olika former av fusk och dylikt.

Dessvärre kvarstår den rådande osäkerheten även efter Lotteri- inspektionens kartläggningsarbete. I rapporten behandlas några specifika områden där stora risker för uppgjorda matcher och fusk kan dölja sig, men där ytterligare information och fortsatt utredning är nödvändig.

Även om antalet misstänkta spelmönster är litet i förhållande till utbudet är det Lotteriinspektionens uppfattning att varje misstänkt fall medför dålig image för spelbolagen och idrotten samt leder till att all- mänhetens förtroende för båda dessa intressen skadas.

Lotteriinspektionen föreslår att en nationell handlingsplan mot match- fixning antas. För att uppnå målsättningen bör denna innehålla följande komponenter:

•tillsättandet av en samarbetsgrupp med berörda intressenter för ökad kunskap/medvetenhet om uppgjorda matcher och andra idrotts- händelser samt för att utbyta information inom området,

•prioritering av arbetet med att ändra attityderna kring uppgjorda matcher och andra idrottshändelser,

•ändamålsenlig övervakning och reglering av spelbolagen i detta hän- seende,

•förstärkning av idrottens regelverk i fråga om uppgjorda matcher och andra idrottshändelser, och

•ökat svenskt deltagande i de internationella forum som bekämpar uppgjorda matcher och liknande företeelser.

Lotteriinspektionen föreslår också att lotterilagen (1994:1000) kom- pletteras med en bestämmelse som tydligt klargör att registrering av spelare får ske för att motverka manipulerade spel och för att skydda spelarna.

Lotteriinspektionen avser för egen del att göra en översyn av nu gällande villkor avseende incidentrapportering vilket bidrar till ökade möjligheter att följa upp misstänkta spel.

373

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

11.14.2 BRÅ:s rapport

Brottsförebyggande rådet (Brå) redovisade i september 2013 rap- porten Matchfixning, Manipulation av matcher och spelmarknad.30 Till grund för rapporten ligger en empirisk undersökning som skett i samband med Polisen, Åklagarmyndigheten, Lotteriinspektionen, Riksidrottsförbundet (RF), Svenska Fotbollförbundet (SvFF) och Svenska Spel. De tre sistnämnda finansierade projektet ekonomiskt. Syftet med rapporten var att få kännedom om hur uppgjorda match- er fungerar och vilka aktörer som medverkar. Brå sammanfattar sin rapport enligt följande.

Ämnet för den här rapporten är matchfixning, dvs. manipulation av matcher i syfte att göra vinster på spelmarknaden. Fenomenet har under senare år uppmärksammats alltmer av idrottsorganisationer, spelbran- schen, rättsväsendet och media. Antalet misstänkta fall är fortfarande relativt litet, men konsekvenserna kan ändå vara allvarliga. Manipu- lerade matcher drabbar i första hand individuella lag och idrottare, men i det långa loppet kan de även drabba idrottsrörelsens trovärdighet, orsaka förluster för spelbolag och deras kunder samt bidra till minskat samhälleligt förtroende i allmänhet.

Studien bygger i huvudsak på en genomgång av rättsväsendets, Svenska Spels och Svenska Fotbollförbundets dokumentation av miss- tänkta fall av matchfixning samt intervjuer med sammanlagt 65 per- soner från berörda myndigheter, spelbolag och idrottsorganisationer. Fokus ligger på fotboll och basket, eftersom det är de idrotter som varit drabbade. Rapporten ger en första beskrivning av matchfixning i Sverige, men eftersom antalet misstänka fall fortfarande är litet och informationen om dem många gånger är tunn, måste bilden troligen revideras i takt med att nya fall uppdagas.

Sex typer av initiativtagare

De initiativtagare till manipulerade matcher som återfinns i materialet har analytiskt delats in sex olika kategorier. Tre av dessa befinner sig inom idrotten, tre påverkar den utifrån. En sjunde typ, mot vilken det inte finns konkreta misstankar, men som förekommer i materialet på annat sätt, inkluderas också i resultatredovisningen. Gemensamt för initiativtagarna är att de manipulerar matcher för att göra vinster på spelmarknaden. Det finns inget som tyder på att det i Sverige manipu- leras matcher av andra motiv, exempelvis idrottsliga.

Såvitt vi kan se är det vanligast att initiativet kommer från personer utanför idrotten. Den enklaste typen av extern initiativtagare kallas i rapporten för tillfällighetsfixare. Tillfällighetsfixaren manipulerar inte

30 Rapport 2015:18.

374

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

matcher på något systematiskt sätt, utan utgår från tidigare bekantskap med idrottsutövare.

Merparten av misstänkta fall ingår dock i mer systematiska upp- lägg. De flesta av dessa upplägg faller under den kategori som vi kallar nationella matchfixarnätverk – grupperingar av kriminella som även bedriver annan brottslig verksamhet, exempelvis begår vapen- och nar- kotikabrott. De arbetar med ett utbrett och växande nätverk av olika typer av aktörer inom idrotten. Organisationsgraden är relativt låg, och verksamheten är i hög grad beroende av vilka kontakter och vems pengar som för tillfället kan mobiliseras i relation till uppkomna möjlig- heter på spelmarknaden.

Det tycks även finnas mer stabila och företagsliknande strukturer, som i rapporten kallas ekobrottsnätverk, som har förgreningar in i klubbledningar, och som systematiskt värvar korrupta spelare och fixar matcher. Matchfixning är en av flera olika typer av ekonomisk brotts- lighet som dessa aktörer ägnar sig åt. Pengar rör sig mellan verksam- hetens olika delar, och det finns skäl att tro att intäkter från illegal verk- samhet delvis finansierar dessa klubbars verksamhet i utbyte mot av- kastning på spelmarknaden.

Även när det gäller initiativtagare inom idrotten finns en spännvidd från upplägg som är enkla och tillfälliga till sådana som kräver mer samordning och planering. Solofixaren är en person inom idrotten som både initierar och genomför manipulation av ett matchförlopp. Förut- sättningen för denna typ av upplägg är att det finns vadslagning om matchhändelser som någorlunda enkelt kan påverkas av en enskild idrottare, ledare eller funktionär. I första hand handlar det om enskilda matchhändelser såsom hörnor eller kort i en fotbollsmatch, men det finns även situationer där de idrottsliga förutsättningarna är sådana att enskilda kan påverka slutresultatet.

I några fall tros idrottsliga aktörer ha gått samman för att mani- pulera matchresultat. Denna typ av initiativtagare kallas i rapporten för lagkamraterna. Genom samordningen möjliggörs större kontroll över matchförloppet, och därmed vadslagning baserad på högre grad av säker- het och på de mer lukrativa spelobjekt som är kopplade till slutresultat. Det framstår som troligt att den typiska formen för detta utgår från den ofta täta gemenskap som laget utgör, men det finns även lösa indika- tioner på att grupper av idrottsutövare samarbetar över laggränser.

Det finns också exempel på att påverkan har initierats och kon- trollerats av personer i lagledningen – den korrupta ledningen. Det handlar om exempelvis tränare eller sportchefer, som enskilt eller till- sammans utnyttjar sin ställning för att iscensätta manipulerade matcher. Ledare har möjlighet att påverka laguppställning, rekrytering eller andra förutsättningar för lagets prestation samt använda sin makt över exem- pelvis löner, kontrakt och uttagningar för att övertyga idrottsutövare om att underprestera.

375

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Hur matcherna manipuleras

De flesta misstänkta fall av manipulerade matcher återfinns inom fotboll, från Superettan ner till division 3. Misstankar riktade mot matcher i basketens högsta serie, Basketligan, har också förekommit.

Förutsättningarna för olika funktioner att påverka resultat eller matchförlopp ser olika ut i olika sporter, vilket kan förklara de olika mönstren inom fotboll och basket. När det gäller fotboll är målvakter och försvarsspelare mest förekommande, inte sällan i kombination med varandra. I basketen är det istället uteslutande domare som tros ha manipulerat matcher.

Ett viktigt led i denna brottstyp är rekrytering av idrottsutövare eller funktionärer med inflytande över vad som händer på planen. Studien visar att olika initiativtagare har delvis olika förutsättningar för att rekrytera inom idrotten. Medan lagkamrater och tillfällighetsfixare ofta utgår från existerande relationer, arbetar nationella matchfixar- nätverk mer aktivt med nyrekrytering. Den korrupta ledningen och ekobrottsnätverk använder inflytande över klubbar och deras ekonomi för att värva korrupta spelare eller sätta dem under ekonomisk press.

Rekryteringmetoderna som finns representerade i materialet sträcker sig från vänskapskorruption och mutor till utpressning, hot och, i extremfall, även våld. Användning av mellanhänder som utnyttjar tidi- gare bekantskap eller gemensamma faktorer är vanligt förekommande. Relationen inleds ofta med en trevande fråga om att hjälpa till med ”en liten sak”, men övergår snabbt till att innefatta utpressning och hot.

Materialet visar också på ett antal faktorer som gör idrottsaktörer särskilt intressanta eller mottagliga för påtryckningar, såsom kriminella kopplingar eller ekonomiska bekymmer. Intervjuer med spelare visar också hur idrottsliga organisationskulturer kan vara sårbara för korrup- tion.

Spelformer, insatser och vinster

Matchfixare utnyttjar den uppsjö av spelbolag, spelobjekt och spelfor- mer som idag finns att tillgå för att maximera vinster och minimera upptäcktsrisk. Vid de flesta misstänkta svenska matcher har avvikande spel registrerats på den svenska och/eller den europeiska och asiatiska marknaden. Det är också vanligt att man kombinerar insatser före och under match, spelar parallellt på olika typer av matchhändelser samt spelar på kombinationer av manipulerade och vanliga matcher.

Även i den ekonomiska delen av brottsligheten använder sig match- fixare i många fall av hjälpfunktioner: långivare, personer med spel- konton och personer som placerar insatser eller tar ut vinster. De mest organiserade initiativtagarna tros också utnyttja kontakter utomlands med ingångar på den asiatiska spelmarknaden.

376

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

Förebyggande förslag

De förslag på brottsförebyggande strategier som presenteras riktar sig främst till idrottsrörelsen, spelmarknaden och rättväsendet, men i några fall även till politiker och beslutsfattare. Tre övergripande mål- sättningar genomsyrar förslagen: att understödja, upprätthålla och under- hålla idrottsrörelsens integritet; att försvåra matchfixning genom att minska tillfällesstrukturer och öka risken för upptäckt; att motverka sårbarhetsfaktorer inom idrott och spelmarknad.

För idrottsrörelsen handlar det i första hand om att fördjupa och effektivisera sitt informationsarbete samt att skapa incitament och strukturer för att rapportera misstankar och medverka i utredningar. Brå förordar även att strategier för att stärka föreningarnas integritet och motverka misskötsel och korruption tas fram och att bevakning av matcher utvecklas och effektiviseras.

Förslagen för det förebyggande arbetet som tar sikte på spelmark- naden är delvis riktade till beslutsfattare. Brå menar att man inom ramarna för en reviderad lotterilag eller genom dialog mellan spelbolag kan se över möjligheterna att inskränka vadslagning till matcher på professionell nivå med tydligt tävlingsmoment samt att reducera utbudet av spelbara matchhändelser. Till spelmarknaden riktas även förslag om samordning av oddsbevakningen.

Även rättsväsendets arbete kan effektiviseras. Brå efterlyser bl.a. ett vidgat fokus i brottsutredningarna och väcker också frågan om huru- vida en straffrättslig översyn på området möjligen vore befogad.

11.14.3 Korta slutsatser av innehållet i rapporterna

Utredningen kan konstatera att det av ovanstående rapporter fram- går att det finns ett matchfixningsproblem som är till skada för såväl sporten som vadhållningsverksamhet på sport.

I båda rapporterna väcks frågan om det finns skäl att se över den straffrättsliga regleringen på området. Några sådana förslag redo- visas i avsnitt 24.9.

11.15 Internationellt arbete mot matchfixning

Under de senaste åren har problemet med uppgjorda matcher, särskilt sådana som är kopplade till vadhållning på sport, blivit en alltmer uppmärksammad fråga. I Europa har frågan stor aktualitet och den diskuteras ofta inom EU:s olika institutioner. Både Fédération Inter- nationale de Football Associations (FIFA) och Internationella olym- piska kommittén (IOK) har uttryckt oro över uppgjorda idrotts-

377

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

evenemang och IOK har uppfattningen att problemet kan vara större än dopning.

I EU-kommissionens meddelande ”Utveckling av idrottens euro- peiska dimension” från 2011 fastställs uttryckligen att uppgjorda matcher är ett hot mot idrottens etik och integritet. Problemet med uppgjorda matcher behandlades också i EU-kommissionens grönbok om onlinespel 2011.

Europaparlamentet antog en skriftlig förklaring om korruptions- bekämpning i europeisk idrott i juni 2011 och en resolution om utveckling av idrottens europeiska dimension i februari 2012. I båda dessa skrivelser efterlystes mer internationellt samarbete för att be- kämpa uppgjorda matcher.

I november 2011 antog Europeiska unionens råd slutsatser om bekämpande av uppgjorda matcher, där kommissionen, medlems- staterna och icke-statliga intressenter uppmanades att samarbeta och vidta åtgärder på olika nivåer för att förbättra hur uppgjorda matcher hanteras inom EU.

IOK lanserade i mars 2011 en arbetsgrupp bestående av företrä- dare från idrottsrörelsen, offentliga myndigheter, internationella orga- nisationer och spelbolag som skulle föreslå tillvägagångssätt för att bekämpa oriktig och olaglig vadhållning på idrott och lägga fram en plan för uppföljningsåtgärder. En sådan plan antogs i Lausanne i februari 2012.

Europarådet har beslutat Europarådets konvention om manipu- lation av resultat inom idrott, se bilaga 10. Konventionen innefattar en mångsidig strategi för att ta itu med manipulation av resultat inom idrott och har utarbetats för att stärka det internationella samarbetet mot uppgjorda matcher. Utredningen gör en översiktlig redovisning av innehållet i konventionen som berör vadhållningsverksamhet i nästföljande avsnitt.

11.15.1Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott

För att möta utmaningarna med uppgjorda matcher uppmanade Europarådet parter i den europeiska kulturkonventionen under som- maren 2012 att inleda förhandlingar om Europarådets konvention mot manipulation av resultat inom idrott. Konventionen öppnades för undertecknande den 18 september 2014 vid Europarådets kon-

378

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

ferens för ministrar med ansvar för idrott. Sedan dess har ett antal parter undertecknat den,31 däribland vissa av EU:s medlemsstater. EU- kommissionen har föreslagit Europeiska unionens råd att besluta om undertecknande, på EU:s vägnar, av konventionen. Konventionen träder i kraft när fem av de länder som skrivit under konventionen även har ratificerat den. Två länder, Norge och Portugal, har ratifi- cerat konventionen. Konventionen är också öppen för icke-euro- peiska länder. Sverige har ännu inte undertecknat den, men reger- ingen har uttalat sig positivt inställd till Sveriges anslutning till kon- ventionen.32

Konventionen har utarbetats för att stärka det internationella samarbetet mot uppgjorda matcher. De länder som skriver under för- binder sig att bl.a. anpassa sin lagstiftning, skapa ett rapportsystem och se till att landets idrottsorganisationer arbetar för att förebygga problemet med uppgjorda matcher.

Syftet med konventionen är att bekämpa manipulation av resul- tat inom idrott för att skydda idrottens integritet och etik i enlighet med principen om idrottens oberoende (artikel 1.1). Ett huvudsak- ligt mål med konventionen är att förebygga, upptäcka och sanktio- nera nationell eller gränsöverskridande manipulation av nationella och internationella idrottstävlingar. Vidare är ett huvudsakligt mål att främja nationellt och internationellt samarbete för att bekämpa manipulation av nationella och internationella idrottstävlingar, mellan berörda offentliga myndigheter samt med organisationer som är del- aktiga i idrott och vadhållning inom idrott (artikel 1.2).

I artikel 3 förklaras vissa definitioner som används i konven- tionen. Som nämnts i avsnitt 11.12 används definitionen manipula- tion av resultat inom idrott med innebörden ett avsiktligt arrangemang, en avsiktlig handling eller en avsiktlig underlåtenhet som syftar till en oriktig ändring av resultatet eller förloppet av en idrottstävling för att avlägsna hela eller delar av den nämnda idrottstävlingens oförut- sägbara natur i syfte att ge sig själv eller andra en otillbörlig fördel. Definitionen vadhållning inom idrott används också i konventionen. Med definitionen menas varje insats med penningvärde i förhopp- ning om att erhålla ett pris med penningvärde, som är beroende av

3127 länder i december 2016.

32Faktapromemoria 2014/15:FPM26, Undertecknande av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott, s. 3.

379

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

en framtida och osäker händelse som har samband med en idrotts- tävling.

Varje part som ratificerar konventionen åtar sig, som nämnts, att vidta vissa förebyggande och andra åtgärder mot manipulation av resultat inom idrott. Varje part ska samordna policyn och insatser- na hos samtliga offentliga myndigheter som berörs av kampen mot manipulation av resultat inom idrott. Parterna ska inom sin jurisdik- tion uppmuntra till samarbete mellan idrottsorganisationer, organi- satörer av idrottstävlingar och vadhållningsaktörer inom idrott i kam- pen. Där det är lämpligt ska dessa parter anförtros att genomföra relevanta bestämmelser i konventionen. Detta framgår av artikel 4.

I artikel 9 anges att varje part ska utse en eller flera ansvariga myn- digheter som inom den partens rättsordning anförtros uppgiften att genomföra bestämmelserna om vadhållning inom idrott och tilläm- pa relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom idrott med avseende på vadhållning. Artikeln omfattar olika åtagan- de där så är lämpligt. Bland annat anges informationsutbyte med andra relevanta myndigheter eller en nationell plattform. Också begräns- ning av vadhållning inom idrott anges. En sådan begränsning ska enligt konventionen ske efter samråd med de nationella idrotts- organisationerna och vadhållningsaktörerna inom idrott där särskilt idrottstävlingar som är avsedda för personer under 18 år eller idrotts- tävlingar där de organisatoriska villkoren och/eller utmaningarna i idrottshänseende är otillräckligt reglerade utesluts. Artikeln omfattar också tillhandahållande på förhand av information om typ av, och syften, med vadhållningsprodukter till organisatörer av idrottstäv- lingar. Informationen ska användas till stöd för organisatörernas an- strängningar att identifiera och hantera risker för manipulation inom deras tävling. I artikeln anges vidare systematisk användning av be- talningsmedel som medger att penningflöden över ett visst tröskel- värde kan spåras, särskilt när det gäller avsändare, mottagare och belopp. Slutligen anges avbrytande av vadhållning i enlighet med nationell lag i tävlingar för vilka en lämplig varning har utfärdats.

I konventionen avses med otillbörlig vadhållning varje vadhåll- ningsverksamhet som strider mot vanliga eller förväntade mönster på marknaden i fråga eller som avser vadhållning vid idrottstävlingar som kännetecknas av ovanliga förlopp. Ett annat begrepp är miss- tänkt vadhållning inom idrott med vilket ska förstås varje vadhåll- ningsverksamhet som, enligt tillförlitlig och konsekvent bevisning,

380

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

förefaller vara knuten till manipulation av den idrottstävling för vilken den erbjuds (se artikel 3.5). I artikel 10 anges att varje part ska vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att ålägga vadhållningsaktörer inom idrott att utan dröjsmål rapportera otill- börlig eller misstänkt vadhållning. Rapportering ska ske till reglerings- myndigheten på vadhållningsområdet, den eller de andra ansvariga myndigheterna eller till den nationella plattformen.

Artikel 11 berör bekämpande av olaglig vadhållning inom idrott. Med olaglig vadhållning inom idrott avses enligt konventionen varje vadhållningsverksamhet inom idrott vars typ eller aktör inte är tillåten enligt tillämplig lag inom den jurisdiktion där konsumenten befinner sig (artikel 3.5.a). I artikel 11 anges att varje part ska, i syfte att bekämpa manipulation av resultat inom idrott, undersöka de lämpligaste medlen för att bekämpa aktörer som ägnar sig åt olaglig vadhållning inom idrott. I artikeln ges exempel på sådana åtgärder som varje part ska överväga att vidta i enlighet med tillämplig lag inom relevant jurisdiktion. Här nämns att utestänga eller direkt eller indirekt begränsa tillgången till aktörer som tillhandahåller olaglig vadhållning inom idrott på avstånd och att utestänga aktörer som tillhandahåller sådan olaglig landbaserad vadhållning inom partens jurisdiktion (artikel 11.1.a). Även åtgärder som att blockera pen- ningflöden mellan aktörer, som tillhandahåller olaglig vadhållning inom idrott, och konsumenter och att förbjuda aktörer som till- handahåller olaglig vadhållning inom idrott att göra reklam nämns (artikel 11.1.b och c).

I konventionen anges också att varje part ska upprätta en natio- nell plattform som arbetar mot och skapar en effektiv bekämpning av manipulering av idrottstävlingar (artikel 13). Plattformen ska stärka samordningen av arbetet på detta område, vilket lägger grund- en för mer riktade åtgärder och ska se till att alla berörda parter kan utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt. Det ska finnas en tydlig rollfördelning mellan den nationella plattformen och de parter som för närvarande har ett ansvar i kampen mot manipulering av idrotts- tävlingar. Den nationella plattformen ska se till att Sverige uppfyller sina skyldigheter som avtalsslutande part (genom EU). Av artikeln framgår att den nationella plattformen, enligt nationell lagstiftning, bl.a. ska fungera som ett informationsnav. Plattformen ska samla in och sprida information som är relevant för kampen mot manipule- ring av idrottstävlingar till relevanta organisationer och myndigheter.

381

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

En annan uppgift för plattformen är att samordna kampen mot manipulering av idrottstävlingar genom att samla in, centralisera och analysera information om misstänkt matchfixning avseende idrotts- tävlingar som äger rum på Sveriges territorium och, i förekomman- de fall, utfärda varningar till andra konventionsstater. Plattformen ska även kunna överföra information om eventuella överträdelser av lagar eller idrottens regelverk som avses i konventionen till offent- liga myndigheter eller till idrottsorganisationerna och/eller anord- nare av sportspel. Slutligen ska plattformen samarbeta med alla orga- nisationer och relevanta myndigheter på nationell och internationell nivå, inklusive andra staters nationella plattformar.

Konventionen innefattar som framgått en del åtgärder som rör informationsutbyte. Artikel 14 berör skyddet av sådana personupp- gifter. Där sägs bl.a. att varje part ska säkerställa att utbyte av upp- gifter för de ändamål som avses i konventionen inte går utöver vad som är absolut nödvändigt för att uppnå det angivna syftet med utbytet (artikel 14.3).

I kapitel IV behandlas materiell straffrätt och samarbete avse- ende brottsbekämpning. I kapitlet återfinns artikel 15 som anger att varje part ska säkerställa att dess nationella lagstiftning medger att ålägga straffrättsliga påföljder för manipulation av resultat inom idrott när det sker med användning av antingen tvång, korruption eller bedrägeri, såsom detta definieras i dess nationella lagstiftning. Det kan noteras att artikeln inte ställer upp något krav på att det ska vara fråga om manipulation av resultat inom idrott i samband med vadhållningsverksamhet. Övriga kapitel i konventionen gäller bl.a. straffrättsliga förfaranden, sanktioner och internationellt samarbete i rättsliga och andra frågor.

11.15.2 Branschens samverkan på europeisk nivå

Den europeiska spelbranschen ser allvarligt på förekomsten av upp- gjorda matcher och har sett behovet av ett internationellt samarbete. Detta sker i dag bl.a. genom organisationerna European Sports Security Association (ESSA) och The European Lotteries (EL).

Den ideella organisationen ESSA bildades år 2005 av ett antal privata onlinespelbolag för att skydda sporten från korruption. Vid den tiden var matchfixningsskandalen som kallades ”Hoyzer-affären”

382

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

aktuell; en tysk fotbollsdomare dömdes för att ha påverkat resul- tatet i ett antal fotbollsmatcher.

ESSA:s medlemmar arbetar med ett så kallat Early Warning System för att identifiera och upptäcka misstänkta spelmönster och insider- information. Detta görs med hjälp av avancerad riskbedömning och säkerhetssystem. Systemet håller även reda på vem som satsar på vad och från vilken IP-adress det spelas m.m. Denna information kan sedan, vid behov, kommuniceras till berörda rättsvårdande myn- digheter och idrottsorganisationer. ESSA har skrivit samarbetsavtal, Memorandum of Understanding, med omkring 20 internationella och nationella sportorganisationer.

Enligt ESSA larmade dess medlemmar om 230 fall av misstänkta spelmönster under år 2015. Efter vidare utredning av ESSA sjönk an- talet ifrågasatta fall till 93 stycken. Dessa rapporterades till berörda sportorganisationer och myndigheter. Under år 2016 har 130 fall av misstänkta vadslagningsmönster redovisats till relevanta myndigheter via ESSA. Av dessa fall har 103 identifierats i tennis, 16 i fotboll och 4 i volleyboll. Ur geografiskt perspektiv, identifierades 25 fall i Asien, 71 i Europa, 12 i Afrika, 14 i Sydamerika och 7 i Nordamerika.

EL startade 2005 ett system som ger möjlighet att utbyta infor- mation om misstänkta spel på sportevenemang med UEFA, FIFA, IOK och andra relevanta organisationer. Systemet kallas European Lotteries Monitoring System, i fortsättningen kallat ELMS.

EL:s medlemmar har antagit resolutionen ”Allmän ordning och idrottens integritet”, där EL förbinder sig att arbeta för ett stort antal konkreta åtgärder inom detta område såsom att:

•Expandera ELMS till ett globalt övervakningssystem för sportspel som inkluderar medlemmar i World Lottery Association (WLA).

•Främja idén om att inrätta en internationell myndighet för idrot- tens integritet.

•Främja idén om en obligatorisk ”solidaritets- och integritetsavgift” från alla spelbolag för att stödja åtgärder som behövs för att be- kämpa manipulationer av idrottsevenemang.

•Marknadsföra en effektiv lagstiftning som motverkar penning- tvätt i samband med vadhållning.

383

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

•Uppmana tillsynsmyndigheter att fortsätta att begränsa/förbjuda vissa typer av vadhållning som utgör en stor risk för integriteten i idrottstävlingar och att sätta gränser för vinståterbetalningen.

När det i övrigt gäller branschorganisationer och frågan om vilka åtgärder som ska vidtas för att minska riskerna för uppgjorda matcher kan det noteras att åsikterna går isär mellan de olika organisationer- na. Denna diskrepans beror bl.a. på att det är svårt att bestämma vilken typ av vadhållning som eventuellt ska förbjudas och varför. Vissa anser att detta sannolikt görs bäst i samarbete mellan länder. Andra anser att detta bör regleras på nationell nivå. De argument som talar för ett internationellt samarbete är att de som arrangerar de uppgjorda matcherna kommer från olika länder. Härtill kommer att många aktörer erbjuder spel på matcher utanför det land där de innehar en licens. Myndigheterna i licenslandet kommer därför i många fall inte att ha någon möjlighet att utöva tillsyn över hela kedjan av inblandade med mindre än att ett omfattande informa- tionsutbyte äger rum.

11.16 De svenska spelbolagens åtgärder

Svenska Spel har i dag krav på registrerat spel vid vadhållning på sport. Det finns även en insatsbegränsning på 500 kronor vid enkelspel på Oddset. Dessutom får spelaren lägga maximalt två vad per spelobjekt. Vid Oddset Lången och Oddset Mixen begränsas insatsen så att den förväntade vinsten inte får överstiga 300 000 kronor. Vid vinst- utlämning på över 1 000 kronor måste spelaren legitimera sig.

I enlighet med Svenska Spels programförklaring erbjuds endast spelobjekt kopplat till matchresultat. Det erbjuds inte spel på ligor och matcher som ses som osäkra.

I Svenska Spels utbildning av nya ombud har nyligen införts ett avsnitt som tar upp problemet med uppgjorda matcher. Där behand- las bl.a. hur ombuden kan känna igen typiska tecken på match- fixning.

ATG, som hanterar vadhållningen på trav- och galopp, gör kon- troller av spelmönster i loppen. Givetvis går det inte att garantera att alla körsvenner alltid kör för bästa möjliga placering, men skulle det uppdagas att så inte är fallet, väntar hårda bestraffningar.

384

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

För att hantera hotet om matchfixning eller uppgjorda lopp an- vänder ATG sig av såväl automatiserade som manuella rutiner. Det automatiserade systemet benämnt EWS (Early Warning System) syftar till att varna vid avvikande beteenden och transaktioner i om- buds- och internetkanalen samt hos internationella partners. Systemet är konstruerat så att modeller, efter specifikationer gällande gräns- värde och variabler, larmar för olika händelser. Vid behov kan nya modeller snabbt upprättas. Övervakning av inkomna larmrapporter sker i realtid. Vid misstanke om oegentligheter eller regelbrott prio- riteras ärendet och åtgärder vidtas.

I stort sett samtliga lopp TV-bevakas och i arkivet sparas samt- liga lopp i 13 månader. Vid de större tävlingarna (V75 och V86) finns på travbanorna alltid en s.k. riksdomare som övervakar måldomare och måldomarnämnden.

En annan åtgärd som ATG har vidtagit för att minimera risken för uppgjorda lopp är att bolaget, trots att det har regeringens till- stånd, inte har spelformen ”head-to-head” (när man satsar på vilka av två hästar som först kommer i mål, eller placerar sig bäst i loppet) eftersom det är en spelform som kan locka till manipulation av ut- gången.

11.17 Idrottens åtgärder

Sedan Lotteriinspektion publicerade sin rapport Uppgjorda matcher i december 2013 har ett flertal idrottsförbund infört eller uppdate- rat sina integritetsbestämmelser. RF, Ettanfotboll och SvFF har tagit ett gemensamt krafttag i kampen mot matchfixning. Under år 2016 besöktes samtliga 28 föreningar i herrarnas division 1 norra och södra och utbildades av RF:s samordnare mot matchfixning. Under vintern 2016/2017 har RF:s samordnare också träffat samt- liga 14 klubbar i bandyns elitserie.

I kampen mot matchfixning har RF tagit fram en policy – som ska fungera som en vägledning för specialidrottsförbunden – under- lag för generella tävlingsbestämmelser, avtalsskrivningar för spelare och domare och en checklista vid misstanke om spelfusk. Materia- let är framtaget för att underlätta det förebyggande arbetet och öka kunskapen om uppgjorda matcher och spelfusk.

385

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Under år 2015 antog RF ett ”antimatchfixingreglemente” be- nämnt Idrottens reglemente om otillåten vadhållning samt manipu- lation av idrottslig verksamhet. Detta reglemente fastställdes av RF- stämman den 30 maj 2015 och började gälla fr.o.m. den 1 juni 2015. Alla juridiska och fysiska personer som nämns i 14 kap. 1 § RF:s stadgar omfattas av detta reglemente. Införandet av reglementet innebär bl.a. en skärpning av straffet för matchfixare till att nu med- föra avstängning från all idrottslig verksamhet i lägst ett och högst tio år. Likt nuvarande antidopingreglemente kommer ”antimatch- fixingreglementet” ligga vid sidan av RF:s stadgar och specialidrotts- förbundens tävlingsregler, men ändå gälla generellt för idrotten i Sverige.

11.18Effekterna av Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott

Utredningens förslag: Spelmyndigheten ska ansvara för en natio- nell plattform mot spelrelaterad matchfixning.

Om Spelmyndigheten får kännedom om avvikande spelmönster och misstankar om manipulation av resultat inom sport med av- seende på vadhållning får myndigheten genom villkorsgivning för- bjuda vadhållning på berörda spelobjekt. Detsamma gäller om Spelmyndigheten finner att ett vadhållningserbjudande skulle vara ur allmän synpunkt olämpligt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om förbud mot viss vadhållning och om andra relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation av resul- tat inom sport med avseende på vadhållning.

Utredningens bedömning: Även om Sverige inte ansluter sig till Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott bör Sverige leva upp till konventionens innehåll.

Den nationella plattformen bör ha följande prioriteringar till grund för sitt arbete:

–informationsinhämtning,

–bidra till att avvärja och upptäcka fall av manipulering av sport- händelser,

386

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

–vidarebefordra information om eventuella överträdelser av lagar och förordningar och

–göra strategiska hotbedömningar.

Regeringen bör meddela föreskrifter om förbud mot viss vadhåll- ning, medan Spelmyndigheten bör meddela föreskrifter om andra relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation av resultat inom sport med avseende på vadhållning.

Europeiska kommissionen har föreslagit rådet att på Europeiska unionens vägnar underteckna Europarådets konvention om mani- pulation av resultat inom idrott. Enligt kommissionen följer det av konventionens sammanflätande natur och det faktum att den inne- fattar befogenheter som kan vara exklusiva för EU och befogenheter som inte beviljats EU, att det inte är möjligt för EU eller medlems- staterna att ingå konventionen isolerat. Den svenska regeringen har uttalat att regeringen delar kommissionens bedömning att konven- tionen kan vara ett effektivt instrument i kampen mot uppgjorda matcher. Regeringen är därför positivt inställd till förslaget vilket även innebär att regeringen är positivt inställd också till Sveriges an- slutning till konventionen (2014/15:FPM26).

Konventionen tar sikte på manipulation av resultat inom idrott som både berör och inte berör vadhållningsverksamhet, medan ut- redningens uppdrag är inriktat på sådan matchfixning som berör vadhållningsverksamhet. Enligt utredningens uppfattning kan dock konventionen i sin helhet vara ett medel för att komma till rätta med manipulerade idrottsresultat som har samband med vadhållnings- verksamhet. Sverige bör därför enligt utredningen vidare överväga att ansluta sig till konventionen när detta bedöms görligt. I det föl- jande redogör utredningen för en analys och förslag med anledning av innehållet i konventionen som särskilt berör vadhållningsverk- samhet. Det bör påpekas att även om konventionen tar sikte på mani- pulation av resultat inom idrott så anser utredningen att samma principer bör gälla för inte bara idrott utan för all sport.

387

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

11.18.1Ansvarig myndighet för frågor om spelrelaterad matchfixning

Utredningen konstaterar att det är svårt att följa upp och mäta hur effektiva åtgärderna mot matchfixning är. Idrottens och spelbolagens åtgärder är lovvärda men reglerar dock enbart ena sidan av proble- met – sporten eller spelet. Idrottens sanktioner gäller inte den som står utanför idrotten och spelanordnarnas regelverk förhindrar inte idrotten att spela. Det regelverk som införs, för att förebygga match- fixning, måste omfatta alla inblandade oavsett om dessa verkar inom eller utanför idrotten.

Varken Lotteriinspektionen eller någon annan myndighet har i dag ett direkt uppdrag att övervaka matchfixning. Lotteriinspektionen har dock, som ett led i sin tillsynsverksamhet, krävt av Svenska Spel och ATG att de ska informera myndigheten om onormala spel- mönster. Mot bakgrund av det stora utbudet av spelbara objekt är det orealistiskt, både ur bemannings- och ekonomisk synpunkt, att tillsynsmyndigheten skulle ha en egen övervakning avseende spel- mönster för alla spelobjekt. Detta särskilt om ett framtida licens- system t.ex. medför ett 50–tal spelföretag som alla erbjuder sportspel. Det normala i Europa är även att spelföretagen informerar tillsyns- myndigheten om de upptäcker avvikande spelmönster. Spelföretagen ska därför vara skyldiga att omgående rapportera om avvikande spel- mönster och misstankar om matchfixning till Spelmyndigheten. Detta bör framgå av Spelmyndighetens föreskrifter.

Oavsett om EU ratificerar Europarådets konvention om manipu- lering av idrottstävlingar föreslår utredningen att en nationell platt- form inrättas med uppdrag enligt ovan. Utredningen har föreslagit ovan att den nya Spelmyndigheten bör ansvara för tillsynen av spel- relaterad matchfixning. Det är mot denna bakgrund lämpligt att Spel- myndigheten också har det övergripande ansvaret för den nationella plattformen. Denna uppfattning delas även av RF, SvFF, Svenska Basketbollförbundet och Svenska Spel.33

Spelmyndigheten ska därutöver enligt utredningen vara den myn- dighet som anförtros uppgiften att vidta andra relevanta åtgärder för att bekämpa manipulation inom sport avseende på vadhållning.

33 Skrivelse inkommen till Spellicensutredningen den 31 maj 2016.

388

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

En sådan relevant åtgärd bör vara att Spelmyndigheten kan besluta om att en vadhållning ska avbrytas vid misstankar om matchfixning.

11.18.2 Nationell plattform

För närvarande träffas Lotteriinspektionen, polis, åklagare, berörda departement, representanter för idrotten och Svenska Spel regelbun- det i ett forum där matchfixningsfrågor diskuteras. Huvudman för detta forum är RF. Forumet kan ses som en informell nationell platt- form för arbetet mot matchfixning.

Av den redovisning av konventionen som ges i avsnitt 11.15.1 framgår att den lösning som Sverige för närvarande valt inte når upp till kraven i konventionen.

I linje med de skyldigheter som anges i konventionen finns det enligt utredningens mening ett nationellt behov av att öka insatserna för att bekämpa manipulering av idrottstävlingar i Sverige. En natio- nell plattform skulle bidra till att minska riskerna för matchfixning i samband med vadhållningsverksamhet.

Liksom i dag bör representanter för idrotten vara en viktig part- ner för den nationella plattformen. Sporten har en betydelsefull roll i det förebyggande arbetet och när det gäller att utveckla och upp- rätthålla tydliga regler på området. Sporten kan också bidra med aktuell information.

Som ett led i den internationella kampen mot matchfixning m.m. har EU-kommissionen finansierat ett projekt som leds av det franska institutet för internationella och strategiska frågor (The French Institute for International and Strategic Affairs, IRIS). Projektet heter PreCrimBet EU Programme och löper under perioden den 1 januari 2016 t.o.m. den 30 juni 2017. Projektet ska förebygga brotts- ligheten och riskerna i samband med vadhållning på sport. IRIS har i november 2016 publicerat rapporten ”Preventing criminal risks linked to the sports betting market”. Rapporten avslutar den första etappen av projektet.

Rapporten kombinerar en analys av nutida kriminellt beteende i samband med utvecklingen av sportspel på marknaden på global nivå. Detta i syfte att identifiera sårbarheter i regleringen och skyddet av sportspel från hot om kriminell infiltration, penningtvätt, illegala spel, cyberbrott eller matchfixning. Rapporten föreslår en riskbedöm-

389

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

ning av EU:s vadhållningsmarknader, liksom 14 rekommendationer för nationella och europeiska myndigheter för att förhindra att vadhållning på sport används i brottsligt syfte. Resultaten kommer att behandlas i de nationella seminarier som IRIS kommer att sam- ordna i 12 EU-länder fram till maj 2017. Lotteriinspektion är värd för ett sådant seminarium i april 2017.

I rapporten slår IRIS fast att kampen mot illegal vadslagning kräver både medvetenhet, en tydlig rättslig ram och tekniska verk- tyg. För att åstadkomma detta ger IRIS i rapporten följande rekom- mendationer till medlemsstaterna.

Medlemsstaterna bör

1.Genomföra en rad åtgärder för att bekämpa illegal vadslagning på nationell nivå.

Detta bör ske genom att upprätta en ”svart” lista över illegala vad- slagningsoperatörer, med internetnamn och adresser till alla identi- fierade webbplatser som saknar tillstånd i jurisdiktionen. Detta är en nödvändig förutsättning innan man vidtar åtgärder för att block- era olagliga operatörer.

Medlemsstaten bör skicka officiella varningar. Den franska till- synsmyndigheten, ARJEL, skickar varningar till illegala operatörer och uppmanar dem att själva agera. Enligt ARJEL, agerar 95 procent av mottagarna.

Medlemsstaten bör vidta lagstiftningsåtgärder som direkt eller indirekt begränsar tillgången till illegala vadhållningsoperatörer och som ger tillgång till höga nivåer av sanktioner vid bristande efter- levnad av lagstiftningen.

2. Minska möjligheterna till s.k. gråzoner.

För att minska möjligheterna till s.k. gråzoner föreslås bl.a. att med- lemsstaterna antar en klar definition av illegal vadslagning och ökar medvetenheten av existensen av de s.k. gråzonerna.

3.Skapa internationell medvetenhet och samarbete kring illegal spel- verksamhet.

Genom att bl.a. anordna seminarier och etablera en organisation för att samla information om illegal vadslagning på internationell nivå.

390

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

4.Stödja och främja Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrott.

På nationell nivå är det viktigt att stater som söker att bevara idrott- ens integritet skriver under och ratificerar Europarådets konvention utan dröjsmål.

5.Utveckla transnationellt samarbete genom ett särskilt ramverk vars räckvidd går utöver det som följer av Europarådets konvention.

6.Utveckla nya sätt att finansiera arbetet kring nationell och inter- nationell integritet inom idrotten genom vadhållning på sport.

7.Utveckla en god kunskap om speloperatörer och tvinga dem att vara öppna om sina aktieägare och ledningar.

8.Anpassa vadhållningsmarknaden på sport för att hantera risker för- knippade med penningtvätt.

9.Förbättra förfarandena för att identifiera kunder (och vinnare) hos speloperatörer mot bakgrund av de skyldigheter som anges i EU:s fjärde penningtvättsdirektiv.

10.Säkerställa fullständigt genomförande av det fjärde penningtvätts- direktivet och uppmuntra nationella tillsynsmyndigheter (vadhåll- ning och penningtvätt) att vara mer samarbetsvilliga och öppna i frågan.

11.Kontrollera vadhållningsoperatörer för att säkerställa efterlevnaden av alla vadhållningsbestämmelser.

12.Stärka vissa av de förslag som anges här.

13.Inkludera krav i licensvillkoren för bookmakers (och oddssättare).

14.Inkludera vadhållning i de globala strategierna för idrottsorganisa- tioner med fokus på bl.a. inrättande av en tydlig ståndpunkt när det gäller olaglig vadhållning innebärande ingen acceptans av s.k. gråzoner.

IRIS drar i rapporten följande slutsats. Alla medlemsstater, oaktat regleringsmodell, är berörda av kriminella risker i samband med vad- hållning på sport. Eftersom EU:s medlemsstater har en mängd olika regelverk för vadslagning, ser även de kriminella riskerna kopplade till vadslagning olika ut. Mot bakgrund av detta är det inte möjligt

391

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

att presentera en viss nationell modell som är ”bäst” och försöka införa den i andra länder. Men lagstiftning och verktyg kan främjas genom att öka medvetenheten och kunskapen om det faktum att lösningar på problemet faktiskt existerar. Nationella myndigheter kan få inspiration från annat håll som kan hjälpa dem att anpassa befintliga lösningar på sina egna prioriteringar, intressen och sam- manhang.

Oavsett vilket regelverk som införs när det gäller vadslagning är de viktigaste knytpunkterna för brottsbekämpning:

•övervakning av speloperatörernas efterlevnad av regelverk, inte minst när det gäller penningtvätt,

•identifiera och pröva de verkliga huvudmännen till vadhållnings- bolag,

•bygga upp expertis som inriktar sig på nuvarande state-of-the- art-tekniken,

•kontrollera, blockera och testa tillgången till illegal vadslagning, och

•infiltrera, demontera och lagför kriminella nätverk.

Utredningen anser att de av IRIS föreslagna rekommendationerna kan utgöra en bra grund för arbetet i den nationella plattformen mot matchfixning och anser att följande prioriteringar initialt bör ligga till grund för arbetet i den nationella plattformen.

Informationsinhämtning

Baserat på övergripande mål och prioriteringar ska den nationella plattformen definiera och prioritera kunskaps- och informations- behovet. Den nationella plattformen ska alltså ta reda på vilken in- formation de berörda parterna i Sverige behöver för att driva ett effektivt arbete mot manipulering av idrottstävlingar.

I enlighet med vad som sägs i konventionens artikel 10 bör det åligga de licensierade spelföretagen att utan dröjsmål rapportera om otillbörlig eller misstänkt vadhållning till den nationella plattformen.

Det är också av viktigt att Sverige har tillgång till information om vadslagning och spelrörelser ur ett internationellt perspektiv. Den

392

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

nationella plattformen bör i detta avseende undersöka behovet av och möjligheterna att få relevant information direkt från t.ex. olika utländska myndigheter och samarbetsorgan.

Bidra till att avvärja och upptäcka fall av manipulering av idrottstävlingar

Den nationella plattformen ska genom informationsinsamling och spridning av information till berörda parter bidra till att förebygga och upptäcka specifika fall av manipulation av idrottstävlingar. Infor- mationsmängden kan vara stor och komma från en mängd håll, vilket kan illusteras av nedanstående tabeller.

Tabell 11.2 Rapporter om matchfixning till UK Gambling Commission per källa under perioden oktober 2014 till september 2015

Källa	Antal rapporter

Spelbolag	179
Sportorganisation	25

Polisen	4
Annat offentligt organ	5

Utländska myndigheter	3
Öppna källor/media	2
Gambling Commission – eget	2
Totalt	220

Källa: UK Gambling Commission

Tabell 11.3 Rapporter till UK Gambling Commission om matchfixning per sport under perioden oktober 2014 till september 2015

Sport	Antal rapporter

Fotboll	80
Tennis	73

Hästsport	25
Annat	18

Hundtävlingar (Greyhounds)	15
Kricket	5
Biljard (Snooker)	4
Totalt	220

Källa: UK Gambling Commission

393

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Olika parter sitter på information som individuellt inte är tillräck- liga för att dra slutsatsen att det har varit fråga om manipulering. Genom att samla in flera av dessa uppgifter och se dem i sitt sam- manhang kan den nationella plattformen ha en bättre grund för att utreda vad som har hänt. En analys av information om avvikande och misstänkta spel kan bidra till att verifiera eller motbevisa miss- tankar relaterade till specifika idrottstävlingar eller specifika spel- objekt.

Vidarebefordra information om eventuella överträdelser av lagar och förordningar

Det ska inte vara den nationella plattformens uppgift att utreda brott mot lagar och förordningar i Sverige. Om det efter genomgång och analys av mottagen information uppstår en misstanke om brott ska materialet översändas till rättsvårdande myndigheter. Information om överträdelser av idrottens regelverk ska överlämnas till idrotts- organisationerna för vidare åtgärder.

Strategiska hotbedömningar

Den nationella plattformen ska göra hotbedömningar baserade på information som samlats in från olika källor. Bedömningarna ska an- vändas av de berörda parterna i Sverige i sitt förebyggande arbete på området. Bedömningarna kan omfatta hotnivån i olika sporter och på olika nivåer i enskilda sporter, hotnivån i samband med spel hos licensierade spelföretag samt – i den utsträckning det är möjligt – hotnivån i samband med spel via utländska spelbolag.

Den nationella plattformen ska också göra bedömningar av hur hot kan minskas. Bedömningarna ska användas till att föreslå kon- kreta åtgärder för att bekämpa manipulering av idrottstävlingar i Sverige. Förhoppningen är att särskilt idrottsorganisationerna kan dra nytta av de hotbedömningar som görs för att organisera en idrottsmiljö utan hot och annan otillbörlig påverkan på personer som utövar idrott.

394

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska konkurrensutsättas i licenssystemet?

11.18.3 Vissa andra frågor enligt konventionen

Som nämns ovan är ett av sätten att komma tillrätta med match- fixning ett väl fungerande informationsutbyte mellan sport, spelbolag och myndigheter. Ett sådant informationsutbyte behöver omfatta personuppgifter i syfte att kartlägga förhållandet mellan de som lägger vad på en idrottshändelse och de som deltar i den samma. Utred- ningen kan se risker för att ett sådant informationsutbyte kan komma i konflikt med personuppgiftsregleringen. Frågan måste därför ses i ett vidare perspektiv och bör föregås av noggranna överväganden. Dessa återfinns i kapitel 20.

Utredningens överväganden som gäller olaglig vadhållning enligt konventionen, dvs. i praktiken hur olicensierade aktörer ska hållas utanför den svenska vadhållningsmarknaden, återfinns framför allt i kapitel 24.

395

12Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

12.1Utredningsdirektiven

Som angetts i kapitel 9 ska utredningen bedöma vilka spelformer som ska vara tillåtna på den svenska spelmarknaden, och i vilken om- fattning, samt lämna förslag om hur spelformer som inte bedöms lämpa sig för ett system med fri konkurrens bör regleras.

I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden rörande de spelformer som inte bedöms lämpliga för ett system med fri kon- kurrens och hur dessa ska regleras.

12.2Allmänna utgångspunkter

Som anförts i avsnitt 11.3 är enbart ett tvingande hänsyn till allmän- intresset inte tillräckligt för att det ska vara tillåtet att upprätthålla begränsningar i etableringsfriheten och den fria rörligheten för tjänst- er. Sammantaget krävs att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. De nationella bestämmelserna ska tillämpas på ett icke- diskriminerande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till all- mänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.

Om dessa förutsättningar är uppfyllda kan alltså en medlemsstat införa ett koncessions- eller licenssystem trots att detta begränsar det fria tillträdet till en nationell spelmarknad. Det följer vidare av EU-domstolens rättspraxis att det är möjligt att reglera skilda seg-

397

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

ment av en nationell spelmarknad på olika sätt om detta är förenligt med en systematisk och sammanhängande spelmarknadspolitik.

EU-domstolen har t.ex. godkänt att ensamrätter används som ett sätt att kontrollera och begränsa problemspelandet. Denna slutsats påverkas inte i sig av att olika lösningar används i förhållande till olika spelformer, så länge samtliga dessa lösningar syftar till ett legi- timt ändamål. Olika lösningar – ensamrätt för ett statsägt bolag, be- gränsning till allmännyttiga ideella organisationer och ett licenssystem

– har var för sig godkänts som legitima begränsningar.

12.3”Internationella” kasinon i Sverige

Utredningens förslag: Licens för landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal (ibland kallat kasinon med internationella regler) ska även fortsättningsvis endast kunna ges till ett statligt ägt före- tag eller dess helägda dotterbolag.

Regeringen ska inte längre meddela tillstånd, utan denna upp- gift övertas av Spelmyndigheten.

Licens ska endast kunna ges för fyra kasinon.

Spelföretaget ska övervaka kasinospelen och lokalerna med hjälp av kameror i syfte att förebygga, förhindra och avslöja brott samt som hjälpmedel vid tvistlösning.

Utredningens bedömning: Utredningen anser att det åberopa- de samhällspolitiska målet med bl.a. ansvarsfullt spelande och att motverka kriminalitet uppnås av det svenska monopolet på land- baserade kasinon i därför avsedd lokal. Utredningen finner mot bakgrund av det inte skäl att ändra grunderna för den nuvarande ordningen rörande dessa kasinospel.

Spellagens regler om marknadsföring gäller också för landbase- rat kasinospel i därför avsedd lokal men kompletterande sådana regler bör också föras in i det aktuella spelföretagets ägardirektiv.

398

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

12.3.1Framväxten av internationella kasinon i Sverige

Frågan om att införa och legalisera kasinon med internationella spel- regler i Sverige har utretts flera gånger under de senaste 35 åren, senast i början av 1990-talet. År 1991 tillsattes en parlamentarisk kommitté, Lotteriutredningen, för att utreda lotterilagen. Syftet var bl.a. att undersöka möjligheterna för folkrörelserna att finansiera sina verksamheter genom ökade intäkter från spel och lotterier. En fråga var om kasinon med internationella spelregler skulle kunna vara ett sätt för folkrörelserna att finansiera sin verksamhet. I ett delbetänkande (SOU 1992:33, Kasino i folkrörelsernas tjänst) fann utredningen att det vid en samlad bedömning var försvarligt att överväga införande av kasinospel av internationellt slag i Sverige. Ut- redningen bedömde att överskottet borde uppgå till 200–300 miljo- ner kronor per år. Samtidigt med detta arbete pågick ett arbete inom Finansdepartementet med att kartlägga kasinoverksamheten i våra grannländer. Detta utredningsarbete (SOU 1992:28, Kartläggning av kasinospel – enligt internationella regler) följdes upp av en departe- mentspromemoria (Ds 1992:118, Regelverk för kasinospel av inter- nationellt slag i Sverige) som var koncentrerad till frågor rörande drift, reglering, kontroll och organisation. Som främsta argument för en legalisering anfördes att det illegala spelet kunde minskas samtidigt som staten (eller ideella organisationer) kunde tillföras ytterligare in- komster. Bland annat p.g.a. att förslaget till ny lotterilag skulle inne- bära att konkurrensen på spelmarknaden skulle öka något och då spel på värdeautomater skulle tillåtas fann regeringen att man skulle avvakta i kasinofrågan (prop. 1993/94 243 s. 16 ff.). Frågan aktua- liserades återigen 1996 genom två motioner i riksdagen som syftade till att tillåta kasinon med internationella regler i Sverige. Frågan be- reddes inom kulturutskottet och Finansdepartementet och arbetet ledde till en promemoria med ett förslag till lag om kasinospel. Efter remisshantering av promemorian lämnade regeringen en proposition (prop. 1998/99:80) med förslag om att tillåta kasinon med interna- tionella regler i Sverige. Kulturutskottet beredde frågan och föreslog bifall till propositionen och avslag på väckta motioner. Den 1 juli 1999 beslutade riksdagen att lämna bifall till utskottets hemställan.

Ett grundläggande skäl till att inrätta landbaserade kasinon i Sverige, som redogörs för i propositionen, var att väsentliga belopp omsattes inom olika former av illegalt spel. I Lotteriutredningens del-

399

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

betänkande Kasinoverksamhet i folkrörelsernas tjänst beräknades, med hjälp av Statistiska centralbyrån, att omsättningen på den illegala spelmarknaden år 1990 inte understeg 900 miljoner kronor, vilket motsvarade fyra procent av den totala spelmarknaden. Andra ut- redningar har refererat till samma beräkning.

Vidare angavs i propositionen att flera utredningar, däribland Lotteriutredningen, ansåg att en introduktion av internationellt kasinospel i Sverige skulle kanalisera okontrollerat illegalt spel till ett legalt, kontrollerat alternativ och att den illegala spelmarknaden därmed skulle saneras.

Regeringen framhöll i ovan nämnda proposition att utredningens slutsatser var väl optimistiska men att betydande effekter i gynnsam riktning ändå skulle kunna uppnås genom att en legal spelmöjlighet erbjöds. Framför allt förutsågs att nyrekrytering till illegalt spel skulle kunna minska. Regeringen konstaterade vidare att införande av kasinon som en konsekvens skulle kunna ge betydande inkomster till staten.

I propositionen konstaterades även att kasinospel skulle kunna medföra sociala skadeverkningar och leda till spelrelaterad brotts- lighet. Regeringen framhöll att det därför var av stor betydelse att, genom kontroll och väl genomtänkta förebyggande åtgärder, försöka motverka negativa sociala konsekvenser av spelandet. Det var också viktigt och nödvändigt att den som svarar för verksamheten skulle vara tvungen att beakta och aktivt arbeta för att motverka sådana problem. Vidare framhölls att den som svarar för verksamheten måste följa utvecklingen och ha löpande kontakter med representanter för organisationer och myndigheter som jobbar mot överdrivet spelande samt införa ett åtgärdsprogram mot överdrivet spelande. Det an- gavs vidare i propositionen att det var viktigt att aktivt motverka att det skapas någon osund miljö, för ungdomar eller andra. Det be- tonades att spelare måste registrera sig samt att det fanns krav på ålderskontroll och legitimation.

Regeringen konstaterade sammanfattningsvis i propositionen att övervägande skäl talade för att inrätta kasinon och att det fanns skäl att noga följa utvecklingen och utvärdera effekterna av etable- ringen. En sådan utvärdering av kasinoverksamheten gjordes 2005– 2006. Resultatet av utredningen har redovisats i betänkandet Inter- nationella kasinon i Sverige – En utvärdering (SOU 2006:64).

400

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

12.3.2Regelverket

Efter nära 25 års debatt och diskussion fick Sverige således sina första ”riktiga” kasinon.

Regeringen beslutade den 16 december 1999 att det statligt ägda AB Svenska Spel fick öppna kasinoverksamhet (kasinon med s.k. internationella spelregler) på fyra orter i Sverige. För att bedriva verk- samheten bildade Svenska Spel det helägda dotterbolaget Casino Cosmopol AB. Under åren 2000–2003 startade Casino Cosmopol kasinoverksamhet i Sundsvall (2000), Malmö (2001), Göteborg (2002) och Stockholm (2003). År 2004 var det första verksamhetsåret med samtliga fyra kasinon i drift.

I kasinolagen (1999:355) återfinns de grundläggande reglerna för att ge tillstånd till kasinoverksamheten. Den närmare regleringen för verksamheten återfinns i regeringens tillståndsbeslut samt i de vill- kor Lotteriinspektionen efter regeringens bemyndigande meddelar Casino Cosmopol. I regeringsbeslut den 26 november 2015 har till- ståndet för Casino Cosmopol förlängts till den 31 december 2018 (dnr Fi2015/03524/UR).

Enligt kasinolagen kan tillstånd att anordna kasinospel ges endast till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Kasino- lagen möjliggör sex sådana kasinon och i dag finns fyra stycken. Dessa kasinon är som nämnts placerade i Sundsvall, Malmö, Göteborg och Stockholm.

Enligt 1 § kasinolagen avses med kasinospel roulettspel, tärnings- spel, kortspel och liknande spel som anordnas i lokaler vilka huvud- sakligen används för detta ändamål (kasino). Av 2 § följer att kasino- spel inte får anordnas utan tillstånd. Vidare följer att tillstånd till kasinospel även får omfatta spel på penningautomater och andra automatspel som avses i 6 § lotterilagen.

I 3 § kasinolagen föreskrivs en begränsning i fråga om antalet kasinon. Där anges att det får finnas högst sex kasinon. Vidare inne- håller 4–9 §§ bestämmelser om åldersgräns, legitimationskrav, krav på registrering och förbud mot att anställda deltar i spelet vid ett kasino. Enligt 11 § får ett tillstånd att anordna kasinospel endast läm- nas till företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten. Endast regeringen kan ge tillstånd till kasinospel, som ska förenas med de villkor, kontroll- och ordningsbestämmelser som behövs för att spelverksamheten ska bedrivas på ett från allmän synpunkt lämp-

401

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

ligt sätt. Detta framgår av 12 och 13 §§. Av 13 § följer vidare att regeringen får överlåta åt Lotteriinspektionen att meddela villkor och bestämmelser enligt 12 §. I 14–14 c §§ finns bestämmelser om Lotteriinspektionens tillsyn och om möjligheten att meddela före- lägganden, både enligt kasinolagen och lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.

Av 15 § första stycket följer att ett tillstånd att anordna kasino- spel samt villkor och bestämmelser som har meddelats med stöd av kasinolagen får återkallas eller ändras, om villkoren eller bestämmel- serna inte följs eller det annars finns skäl för det. I andra stycket anges att frågor om ändring av villkor eller bestämmelser prövas av regeringen eller av Lotteriinspektionen, om frågan avser villkor eller bestämmelser som har meddelats av myndigheten. I 16 § regleras avgifter och i 17 § överklaganden.

Till regeringens tillståndsbeslut har det fogats ett antal villkor för verksamheten. Dessa villkor rör bl.a. entréavgift, dricks till anställda, pokerturneringar som anordnas i samarbete med Svenska Spel, mark- nadsföringsregler, kreditförbud och högsta tillåtna insatsbelopp.

Lotteriinspektionen har meddelat villkor av teknisk karaktär av- seende bl.a. elektronisk spelutrustning såsom spelautomater och elektroniska kortblandare. Vidare har villkor meddelats rörande bl.a. speltyper, spelregler, betalningsmedel, manualer, rapporteringsskyl- dighet, kameraövervakning och marknadsföring. Sammantaget rör det sig om drygt 50 olika villkor.

12.3.3Kritik från EU

Kommissionen har i en formell underrättelse (överträdelse nr 2008/4010) till Sverige den 10 juli 2014 anfört att den inte är över- tygad om att de statliga kontrollmetoder som föreligger är tillräck- liga för att motivera monopolet. Verksamhetsutövaren, Casino Cosmopol, verkar enligt kommissionens uppfattning, inte alls vara föremål för statliga kontrollåtgärder. Å ena sidan är tilltron alltför stor till att verksamhetens ägare, Svenska Spel, ensam ska svara för konsumentskyddet och andra offentliga politiska mål. Å andra sidan förefaller den svenska tillsynsmyndighetens roll och dess befogen- heter vara ganska begränsade. Kommissionen påpekar också att bristen på statlig kontroll redan har kritiserats av Riksrevisionen i

402

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

dess rapport RiR 2012:15. I nämnda rapport slog även Riksrevision- en fast att den totala spelmarknaden i Sverige hotar att gå mot en ökning av patologiskt spelande och att de styrmedel som för när- varande används för tillsyn och andra aspekter, såsom förebyggande åtgärder, forskning och tillståndsgivning inte är tillräckligt effektiva. Kommissionen anser därför att det åberopade samhällspolitiska målet med ansvarsfullt spelande inte uppnås av det svenska monopolet på landbaserade kasinon. Det tycks enligt kommissionen inte grunda sig på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå konsu- mentskyddets syften och verkar inte åtföljas av tillräcklig statlig kon- troll. Det statliga monopolet på landbaserade kasinon framstår därför inte som motiverat, vid bedömningen av om begränsningen av land- baserade kasinotjänster står i överensstämmelse med artikel 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Sverige har i detta ärende till kommissionen framhållit att skydds- ändamålen bakom den svenska lotteriregleringen i sig kan rättfär- diga en inskränkning i fördragets friheter. Vidare har framhållits att regleringens tydliga syfte är att bidra till att motverka överdrivet spelande, minska riskerna för spelberoende, skydda ungdomar från riskabla spelformer samt att förebygga brott. Sverige har dessutom konstaterat att marknadsföring av den landbaserade kasinospelsverk- samheten endast förekommer i begränsad omfattning och inte går utöver vad som kan anses vara nödvändigt samt att verksamheten står under en gedigen och strikt tillsyn. Sammanfattningsvis anser Sverige att begränsningarna i de svenska kasino- och lotterilagarna uppfyller kraven på att vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande skäl som avser allmänintresset, att de bidrar till förverkligandet av lagarnas avsedda syften och att de inte går utöver vad som är nöd- vändigt för att uppnå dessa syften.

12.3.4Tidigare gjorda utvärderingar

Polismyndigheten i Stockholms län genomförde i augusti 2005 en kartläggning av den brottslighet som kan relateras till Casino Cosmopol i Stockholm. Av kartläggningen framgår att den synliga brottslighet som kan relateras till Casino Cosmopol ligger på en rela- tivt låg nivå i jämförelse med andra nöjesetablissemang i Stockholms

403

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

län. I det polisdistrikt där kasinot ligger betraktas inte kasinot som något stort problem.

I utredningen SOU 2006:64 Internationella kasinon i Sverige – En utvärdering hade utredaren i uppdrag att kartlägga förekomsten av sociala eller hälsomässiga skadeverkningar – i synnerhet spelbero- endeproblem – och brottslighet i samband med den internationella kasinoverksamhet som bedrivs i Göteborg, Malmö, Stockholm och Sundsvall av Svenska Spel genom dess dotterbolag Casino Cosmopol. Vidare skulle utredaren undersöka hur det illegala spelet har påverkats av introduktionen av kasinospel i Sverige. Utredningen kom till den slutsatsen att etableringen av kasinona i sig knappast kunde sägas ha ökat spelberoendeproblematiken. Utredningen anförde dessutom att tillkomsten av de internationella kasinona endast haft en marginell inverkan på omfattningen av det illegala spelet.

I sammanhanget bör även Riksrevisionens rapport RiR 2012:15 nämnas, även om denna inte är en direkt utvärdering av Casino Cosmopols verksamhet. Spellicensutredningen kan inte finna att Riksrevisionen riktar någon direkt kritik över kontrollen av Casino Cosmopol eller i övrigt ifrågasätter statens angivna motiv för att be- driva kasinoverksamhet. I rapporten framfördes dock viss kritik mot statens spelpolitik och dess styrning av Svenska Spel.

12.3.5Erfarenheter från tillsynen

Lotteriinspektionen kontrollerar hur Casino Cosmopol följer lag- stiftningen, regeringens tillstånd samt de villkor som är uppsatta för de fyra kasinona. Myndigheten utövar även tillsyn över hur Casino Cosmopol arbetar för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Av Lotteriinspektionens årsredovisningar för de senaste tre åren kan utläsas att inspektionen genomfört 734 tillsynsbesök och kontroller på kasinona (i snitt 245 per år) och att dessa inte resulterat i några nämnvärda anmärkningar. Enligt Lotteriinspek- tionen är Casino Cosmopols verksamhet i hög grad reglerad och kasinot har, såvitt Lotteriinspektionens tillsyn visar, inte några nämn- värda problem med penningtvätt, droger eller prostitution.

404

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

Figur 12.1 Antal kontroller och anmärkningar avseende Casino Cosmopol 2013–2015

Källa: Lotteriinspektionen

12.3.6Utredningens bedömning

Spellicensutredningen anser att det åberopade samhällspolitiska målet med bl.a. ansvarsfullt spelande och att motverka kriminalitet upp- nås av det svenska monopolet på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal. Ensamrätten grundar sig på en konsekvent och systematisk strategi för att uppnå bl.a. konsumentskyddets syften och åtföljs av tillräcklig statlig kontroll. Det är inte heller här som direkt konkurrens från utländska spelföretag utan licens i Sverige finns. Kanaliserings- argumentet är därför inte applicerbart ur den aspekten. Samman- taget kan utredningen inte finna att det finns skäl att av denna an- ledning ändra grunderna för den nuvarande ordningen rörande landbaserade kasinon i därför avsedd lokal.

405

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

En samlad reglering

Som anförts i avsnitt 8.2.1 föreslår utredningen en ny ramlag som omfattar allt spel och att nuvarande kasinolag därför bör upphävas. Samtidigt inordnas regleringen i den nya spellagen.

Licensmyndighet

Som tidigare nämnts är en av utgångspunkterna i direktiven till ut- redningen att licensgivningen och tillsynen över licenserna bör centra- liseras och att den myndighet som ska hantera uppgifterna får en tydlig roll och effektiva verktyg för att kontrollera spelmarknaden. En förutsättning för detta är att myndigheten får utökade arbetsupp- gifter och därmed utökade maktmedel. Spellicensutredningens be- dömning är att den nya ramlagstiftningen som föreslås bör, såsom också den tidigare Spelutredningen föreslagit, bygga på att den nya Spelmyndigheten får en mer renodlad roll som tillstånds- och till- synsmyndighet samt som expertmyndighet för allt spel i Sverige.

Ett av syftena med en ramlag är att uppgifter inom området i större utsträckning kan och bör hanteras och utföras på myndighetsnivå. En av grunderna i detta är att regeringens roll som tillståndsgivare bör upphöra och uppgiften övertas av Spelmyndigheten.

Antalet kasinon

Sedan kasinolagen infördes har det funnits möjlighet att meddela tillstånd för sex stycken kasinon. Regeringen har hittills endast med- delat Svenska Spel tillstånd för kasino på fyra platser i Sverige. Vare sig i lagen eller i dess förarbeten anges vilka rekvisit som gäller för att meddela tillstånd till ytterligare kasinon.

Det har nu gått drygt 12 år sedan det senaste kasinot öppnade i Stockholm. Sedan dess har regeringen fått två ansökningar om önske- mål om etablering av ytterligare kasinon. Ansökningarna har emel- lertid kommit från icke-statliga intressenter och båda dessa ansök- ningar har avslagits. Svenska Spel har inte ansökt om att få öppna ytterligare kasinon inom ramen för de möjliga sex. Det borde därför kunna antas att det inte föreligger någon större efterfrågan från spelarna.

406

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

Den nuvarande tillgången på landbaserade ”internationella” kasinon får därmed anses motsvara efterfrågan. Utredningen kan därför i nuläget inte finna att det föreligger ett behov av att bibe- hålla möjligheten att ge tillstånd/licens till ytterligare kasinon. Härtill kommer också svårigheterna att i spellagen ange de rekvisit som bör krävas för att utöka antalet kasinon. EU-rättens krav på förutsebar- het och systematik blir då svåra att uppfylla. Ytterligare en anledning till att inte tillåta fler än fyra kasinon är att uppfylla spellagens syfta att hålla spelandet på en rimlig nivå.

Utredningen föreslår därför att antalet kasinon som får finnas i Sverige ska framgå av lag. Den möjlighet som regeringen har i dag att besluta om ytterligare två kasinon tas därmed bort.

Marknadsföring

Spellagens bestämmelser om marknadsföring gäller självfallet också för landbaserade kasinon i därför avsedda lokal. Dagens marknads- föringsregler i regeringens koncession går i vissa avseenden längre, bl.a. när det gäller vilka kanaler som får användas i reklamsyfte.

Det aktuella spelet ska som framgått ovan enligt utredningens bedömning inte konkurrensutsättas i den nya spelregleringen. Staten kan ta andra hänsyn än vad ett rent kommersiellt spelföretag kan göra. Så bör också ske när det gäller marknadsföring.

Staten bör i egenskap av ägare tydligt ange i ägardirektiven att marknadsföring även i fortsättningen endast får ske i tidningar, på internet eller på spelplatsen samt att marknadsföring av enskilda spel eller jackpottar och andra vinstchanser endast får ske på spelplatsen.

Särskilt om kameraövervakning

En del av det mycket omfattande säkerhetssystem som i regel finns på ett internationellt kasino är kameraövervakning. I kasinoverk- samheten hanteras stora värden, både i reda pengar och i form av s.k. marker eller jetonger vilka kan växlas mot pengar. Kameror används för att övervaka dels själva spelet, dels lokalen med både besökare och kasinopersonal.

Den 1 juli 1998 trädde lagen (1998:150) om allmän kameraöver- vakning i kraft. Lagen om allmän kameraövervakning bygger på prin-

407

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

cipen att upplysning om övervakningskameror måste lämnas och att en kamera inte får användas för övervakning av utrymme som allmänheten har tillträde till, om inte intresset av att tillgodose ända- målet med övervakningen väger tyngre än integritetsintresset.

Kasinoverksamhet är speciell i det avseendet att spelverksamheten är koncentrerad till en begränsad yta och att insatser och vinster är högre än vad som normalt förekommer i samhället i övrigt. Reger- ingen gjorde bedömningen att det är en förutsättning för kasino- verksamhet att anordnaren får möjlighet att kameraövervaka lokalen (prop. 1998/99: 80 s. 35 f.). Lagen om allmän kameraövervakning ändrades så att den som anordnar kasinoverksamhet inte behöver söka tillstånd för användning av övervakningskameror. Bestämmel- serna om kameraövervakning fördes i övrigt inte in i kasinolagen, utan regleras genom av Lotteriinspektionen meddelade villkor.

Kameraövervakning kan förebygga brott och med kameraöver- vakning underlättas möjligheten att avslöja brott. Vidare kan över- vakningen användas som hjälpmedel för besökarna och kasinoföre- taget om det uppstår oenighet i en viss spelsituation. Kameraöver- vakning bör således fortsatt ske av allt spel i kasinolokalen. Enligt utredningens uppfattning bör emellertid bestämmelserna om kamera- övervakning införas i spellagen. Spelmyndigheten har – eftersom det endast är en statlig aktör som kan bedriva landbaserade kasinon i därför avsedd lokal – fortsatt rätt att meddela villkor om kamera- övervakningen.

Spelformer

På kasinona anordnas i dag olika former av bordsspel (roulett-, kort- och tärningsspel) samt värdeautomatspel. Förhållandet mellan bords- spelen och automatspelen är ungefär ett till tio, dvs. på varje bordsspel i kasinot finns det tio värdeautomater. De vanligaste bordsspelen är roulett och kortspelet Black Jack. På kasinon utomlands är det inte ovanligt att det på kasinot även erbjuds vadhållning på sportspel. Detta är i dag inte möjligt enligt kasinolagen och utredningen före- slår ingen förändring i denna del. I allt väsentligt handlar det om att inte skapa en efterfrågan som inte finns. På kasinona ska det dock även fortsättningsvis kunna anordnas spel under villkor som är

408

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

exklusiva för kasinot så att dessa kasinon ska kunna utgöra ett verk- ligt alternativ till det illegala kasinospelet på svartklubbar o.dyl.

En annan fråga som varit aktuell är frågan om automatiserade spelbord (se Svenska Spels ansökan till regeringen om ändring av tillståndet för kasinospel, Fi2016/03202/OU). Enligt nu gällande vill- kor i regeringens tillstånd för kasinona är sådana bord, enligt Lotteri- inspektionens bedömning, att se som spelautomater och ska då följa de lägre insats- och vinstreglerna som gäller för sådant spel. Ska spelet följa reglerna för spelautomater är det inte attraktivt. I nyss nämnda ansökan önskar Svenska Spel att regeringen ska ändra reg- lerna så att det blir möjligt med automatiserade bordsspel. Ansökan bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Som framgått bör det enligt utredningens förslag vara regering- en som bestämmer vilka spelformer som är tillåtna på kasinona. Vad gäller frågan om automatiserade kasinospel gör utredningen bedöm- ningen att den tekniska utvecklingen naturligen leder till en strävan mot en ökad automatisering av de klassiska bordsspelen. Denna ut- veckling är i första hand till nytta för spelföretaget då det kan minska personalkostnaderna. Ur spelansvarssynpunkt leder samma utveck- ling till att den sociala kontrollen riskerar att minska. Med hänsyn till det väl utbyggda spelansvarsprogram som Casino Cosmopol arbetar efter föreslår utredningen, trots allt, att regeringen i förord- ning öppnar för möjligheten att använda automatiserade kasinospel. Allt under förutsättning att dessa automatiserade kasinospel som mest utgör hälften av det totala antalet bordsspel på ett kasino (se förslag till förordning (2018:000) om statligt spel, bilaga 3).

12.4Värdeautomater

Utredningens förslag: Licens för värdeautomatspel utanför land- baserade kasinon i därför avsedd lokal ska även fortsättningsvis endast kunna ges till ett statligt ägt bolag eller dess helägda dotter- bolag. Regeringen ska inte längre meddela tillstånd, utan denna uppgift övertas av Spelmyndigheten.

Utredningens bedömning: Ett förbud mot marknadsföring av värdeautomater till konsument förs in i det aktuella spelföreta- gets ägardirektiv.

409

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Frågan om spel på värdeautomater är komplex och bör – om genomgripande förändringar ska göras – utredas särskilt och i annan ordning än vad tiden för denna utredning har medgett.

Förutsättningarna för tillståndsgivningen till värdeautomatspel fram- går av 27 § lotterilagen (1994:1000). Åldersgränsen för värdeauto- matspel finns i 35 § lotterilagen. Bestämmelsen infördes i lotteri- lagen år 1995. Åldergränsen är 18 år och gäller – sedan den 1 januari 2017 – för allt spel med undantag för s.k. registreringslotterier och lotterier som kan anordnas utan tillstånd (motiven för införandet av den allmänna åldersgränsen redovisas i avsnitt 18.6.5). Av förarbe- tena framgår även att det är viktigt att värdeautomaterna placeras på sådana ställen att minsta möjliga missbruk och skadeverkningar uppstår.1 Av lagstiftningen framgår även att berörd kommun ska ges tillfälle att yttra sig innan tillstånd meddelas. Av lotterilagen fram- går också att ett grundkrav för att få tillstånd till värdeautomatspel är att den aktuella restaurangen har ett giltigt serveringstillstånd eller

– om det gäller en bingohall – ett giltigt bingotillstånd.

Som ett av skälen för införandet av värdeautomatspel angavs att man ville skapa goda ekonomiska förutsättningar för föreningslivet.2 Regeringen beslutade för första gången den 15 juni 1995 att ge dåvarande AB Tipstjänst, numera Svenska Spel, tillstånd att anordna spel på värdeautomater.3 Fram till år 2005 tillföll överskottet av värdeautomatspelet den lokala barn- och ungdomsverksamheten hos

ideella föreningar.

Svenska Spel har – senast den 26 november 2015 – erhållit för- nyat tillstånd av regeringen att bedriva spel på 7 500 värdeautomater fr.o.m. den 1 januari 2016 t.o.m. den 31 december 2018.

De värdeautomater som Svenska Spel anordnar spel på var inled- ningsvis två olika spelautomater, en amerikansk och en kanadensisk. Spelet salufördes under varumärkena Jack Vegas och Miss Vegas. Jack Vegas stod på restauranger och Miss Vegas återfanns i bingohallar. Sedan år 2012 kallas spelautomaten Vegas oavsett om den står i en restaurang eller i en bingohall. Om spelaren väljer att ta ut sin vinst

1Prop. 1993/94:182 s. 77.

2A. prop. s. 30.

3En utvärdering av verksamheten skulle enligt det första tillståndsbeslutet ske då 5 000 värde- automater placerats ut. En sådan utvärdering har ännu inte redovisats.

410

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

och eventuell återstående insats får han ett värdebevis ur automa- ten. Detta värdebevis kan inlösas på spelstället.

Varje värdeautomat är kopplad till en centraldator hos Svenska Spel i Visby och sedan år 2009 är spelen serverbaserade. Det innebär att spelet sker i en central server hos Svenska Spel och inte i själv automaten. Lotteriinspektionen har fjärråtkomst till den centrala servern. Varje transaktion kan utläsas på servern. Det finns således en omfattande teknisk kontroll av spelet på värdeautomater.

Lotteriinspektionen är enligt 44 § lotterilagen och regeringens beslut tillståndsmyndighet i de enskilda fallen. Lotteriinspektionens prövning ska enligt regeringsbeslutet ske med beaktande av risken att osunda spelmiljöer utvecklas. Att placeringen av automater är viktig framgår också av att Svenska Spel enligt regeringens beslut vid tecknande av avtal med restaurangägare ska göra en samlad översyn av lämpligt antal värdeautomater per spelställe och placeringen av dessa. Vidare framgår av villkor till beslutet att Svenska Spel, utöver den redovisning som sker i samband med bolagets årsredovisning, till regeringen en gång per kalenderår ska redovisa de åtgärder som bolaget vidtagit i syfte att säkra de sociala skyddsintressena, i vilken utsträckning dessa åtgärder har använts av spelarna samt göra en be- dömning av effekterna av åtgärderna. Vidare ska bolaget senast den 31 mars 2016 särskilt redovisa var värdeautomater finns, fördelat på SAMS-områden (Small Areas for Market Statistics) utifrån ett socio- ekonomiskt index.4 Av villkor till regeringens beslut framgår även att spel på värdeautomater inte får marknadsföras till konsument.

Av regeringens beslut framgår även att Lotteriinspektionen ska fastställa de ytterligare villkor, kontroll- och ordningsbestämmelser som kan behövas. Lotteriinspektionen har således en, enligt tillstån- det, obegränsad rätt att utfärda villkor. Enligt allmänna förvaltnings- rättsliga principer torde dock denna rätt begränsas av syftet med den reglering som villkoren gäller. Villkoren måste dessutom vara proportionella. Med proportionella menas att den eftersträvade effek- ten ska stå i rimlig proportion till de negativa effekterna av villkoret. Med negativa effekter menas inte bara effekterna för sökanden, utan även effekter i övrigt. Särskilt bör uppmärksammas om villkoret

4 Svenska Spel har i skrivelse till regeringen den 21 mars 2016 meddelat att bolaget inte kan redovisa de efterfrågade uppgifterna bl.a. därför att index för socioekonomisk utsatthet för närvarande saknas.

411

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

medför inskränkning i någons rätt enligt författning eller gynnande beslut.

Efter ett antal års förberedelser ändrade Lotteriinspektionen hösten 2012 i grunden villkoren för Svenska Spels värdeautomat- spel. Myndigheten införde då i villkoren en ”omsättningstrappa” för antalet spelautomater per spelplats för att förstärka kopplingen till förarbetsuttalandena om att värdeautomatspelet ska vara ett komple- ment till restaurangverksamheten.5 Sedan länge har Lotteriinspek- tionen ställt, och ställer alltjämt, som villkor att omsättningen av värdeautomatspel i restaurangverksamhet inte får, efter utbetalda vinster på värdeautomatspelet, överstiga övrig omsättning på restau- rangen. Det nya ”trappvillkoret” innebär att det krävs en övrig om- sättning på minst 1 000 000 kronor på spelplatsen för att Svenska Spel ska få ställa ut en automat. För varje omsättningsökning om 250 000 kronor får ytterligare en automat ställas ut på samma restau- rang upp till maximalt fem stycken per restaurang. I övrigt regleras i villkoren bl.a. värdeautomaternas placering, ordningsbestämmelser, vilka uppgifter som ska anges på värdeautomaten, betydelsen av återkallade serveringstillstånd eller bingotillstånd, spelansvar samt anmälningar om förändringar och nya ansökningar.

Vad gäller bingohallar är det överskottet på bingospel som reg- lerar hur många värdeautomater som får finnas i bingohallen (upp till fem stycken per bingohall). Dessa regler återfinns i 22 § lotteri- lagen och i Lotteriinspektionens föreskrifter om tillståndsgivning för bingospel (LIFS 2004:1). Avsikten med dessa regler är att det är Lotteriinspektionen som i sin tillståndsgivning till värdeautomatspel ska se till att bingohallens överskott minst uppgår till det överskott som värdeautomaterna genererar. Värdeautomaterna ska vara ett komplement till bingospelet och inte tvärtom.

Enligt den nuvarande regleringen erbjuds således värdeautomat- spel i restaurangmiljö och i bingohallar. Samarbetet mellan spelplats- en och Svenska Spel ses juridiskt som ett enkelt bolag. Restaurang- en/bingohallen (spelplatsen) är för närvarande inte part i förhållande till Lotteriinspektionen. Detta enligt den rättspraxis som anger att ett avtalsförhållande normalt sett inte ger partsställning. Restauranger och bingohallar kommer dock att ses som ombud enligt förslag till ändring av den svenska penningtvättslagstiftningen med anledning

5 Prop. 1993/94:182, s. 31.

412

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

av EU:s fjärde penningtvättsdirektiv som ska vara infört i medlems- ländernas senast den 26 juni 2017.6 Enligt förslaget ska spelanordnaren anmäla till tillsynsmyndigheten (enligt förslaget Lotteriinspektionen) vilka ombud den vill använda och inge handlingar som visar att dessa är lämpliga. Lämpliga ombud ska sedan registreras hos tillsynsmyn- digheten. Den 23 februari 2017 överlämnade regeringen lagråds- remissen Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism till lagrådet.

I juni 2014 införde Svenska Spel obligatorisk registrering av allt spel hos bolaget – oavsett om spelet läggs online, i butik eller på värdeautomater (med undantag för köp av fysiska lotter i butik och spel hos Casino Cosmopol). Genom registrering av spel i alla försälj- ningskanaler ges kunden möjlighet att se och kontrollera sitt spelande.

Svenska Spel inkom under hösten 2015 till regeringen med önske- mål om ändring av lotterilagen som skulle möjliggöra en placering av värdeautomater utanför restaurangmiljö (dnr Fi2015/04442/UR). Bolaget önskade att regeringen skulle ta initiativ till de lagändringar som skulle behövas för att möjliggöra en provverksamhet omfat- tande maximalt 1 000 värdeautomater. Regeringen beslutande den 19 november 2015 att inte vidta några åtgärder med anledning av Svenska Spels begäran. Som skäl för beslutet anförde regeringen att frågan omfattades av denna utrednings översyn av spelmarknaden varför det inte fanns skäl att föreslå ändringar i lotterilagen.

Våren 2016 hade Svenska Spel 5 417 stycken värdeautomater ut- ställda i 264 kommuner. Det var således 26 kommuner i Sverige som då inte hade någon värdeautomat.

6 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism – fjärde penningtvätts- direktivet – samordning – ny penningtvättslag – m.m., SOU 2016:6, s. 136.

413

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Figur 12.2 Kommuner med minst antal värdeautomater våren 2016

Källa: Lotteriinspektionen

Figur 12.3 Kommuner med flest antal Vegas våren 2016

Källa: Lotteriinspektionen

414

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

12.4.1Nordisk jämförelse

Sverige har vid en jämförelse med våra nordiska grannländer förhål- landevis få värdeautomater.

Tabell 12.1 Automater av typen värdeautomater i de nordiska länderna år 2015

	Sverige	Norge	Danmark	Finland
Tillståndshavare	1	1	410	1
Antal	7 500	4 955	25 000	20 767
		varav 3 354 (Multix:)		18 294 (på spelplatser
		och 1 601 (Belago)		2 473 (i arkader)

Källa: Spelmyndigheterna i de nordiska länderna

När det gäller Finland så finns det också 298 spelautomater i Casino Helsinki (siffror från 2014). Dessa är inte medräknade i det totala beloppet för Finland.

12.4.2Utredningens bedömning

Värdeautomatspelet har under senare år varit kritiserat i den allmänna debatten. Kritiken har i princip gällt två områden; dels att värde- automatspelet bara får bedrivas i lokaler där det serveras alkohol, dels att automater ställs ut i områden som redan är socialt utsatta av andra skäl, t.ex. hög arbetslöshet. I debatten har röster hörts som vill förbjuda värdeautomatspel, särskilt från den sida som företräder spelberoende. Samtidigt kanaliserar ett begränsat antal automater spelarna till legalt automatspel och spelet ger ett inte obetydligt över- skott till statens finansiering. I likhet med spel på landbaserade kasinon i därför avsedd lokal finns på detta område ingen konkur- rens från utländska spelbolag utan licens i Sverige. Den kanalisering som sker inom detta område är från spel på illegala spelautomater till värdeautomaterna. Åsikterna om värdeautomatspel går isär, och utredningen anser att frågan om värdeautomatspelet är oerhört komplex och dess framtid behöver utredas särskilt och i en annan ordning än vad tiden för denna utredning medger. Inte minst måste framtida åtgärder beakta de ekonomiska effekterna för de spelställen där automaterna är uppställda. Utredningen föreslår därför i princip inga ändringar avseende värdeautomatspel.

Utredningen har i princip inget att invända mot att värdeauto- materna placeras i särskilda arkader i stället för i restaurangmiljö.

415

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Då är spelen emellertid inte längre ett komplement till restaurang- miljön utan blir stället huvudsyftet med verksamheten. Det är tvek- samt om detta leder till ett minskat problemspelande.

Detsamma kan sägas om Svenska Spels förslag till försöksverk- samhet med värdeautomater i alkoholfri miljö. I första hand torde det bli aktuellt att ställa ut automaterna i miljöer som barn och ung- domar frekvent vistas i. Inte heller detta framstår som en önskvärd utveckling.

I nuvarande reglering är det en förutsättning att berörd kommun bereds tillfälle att yttra sig innan Lotteriinspektionen meddelar beslut om värdeautomatspel. Det krävs även att automaten kan kontrol- leras genom tele- och databaserad kommunikation. Utredningen föreslår inga ändringar i dessa delar.

Spellagens bestämmelser om marknadsföring gäller – precis som för landbaserade kasinon i därför avsedda lokal – och för värdeauto- materna. Dagens marknadsföringsregler i regeringens koncession innebär bl.a. att sådant spel inte får marknadsföras till konsument. Att marknadsföringen för statliga monopol på spelområdet begrän- sas är ett EU-rättsligt krav (se i nästa avsnitt angivna mål från EU- domstolen, Stoβ m.fl.).

Det aktuella spelet ska som framgått ovan enligt utredningens bedömning inte konkurrensutsättas i den nya spelregleringen. Behovet av kanalisering får anses vara ringa. Staten kan ta andra hänsyn är vad ett rent kommersiellt spelföretag kan göra. På detta område är detta särskilt angeläget.

Staten bör, i egenskap av ägare, tydligt ange i ägardirektiven att marknadsföring av spel på värdeautomater inte heller fortsättnings- vis får ske till konsument.

12.5Lotterier

Utredningens förslag: Spel på lotterier och landbaserad bingo ska fortsatt vara förbehållet staten, såvitt avser lotterier och all- männyttiga ändamål, såvitt avser lotterier och landbaserad bingo.

Försäljning av lotterier enligt 4 och 5 kap. spellagen får inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som till- handahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.

416

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

Det finns möjlighet för en medlemsstat att införa en monopolreg- lering eller ett licenssystem trots att detta begränsar det fria tillträdet till en nationell spelmarknad. Samtidigt måste den politik som ligger till grund för systemet vara systematisk och sammanhängande. En fråga som kan ställas är om detta innebär att en medlemsstat måste välja en heltäckande och konsekvent ordning eller om det står med- lemsstaterna fritt att införa olika regleringar på olika delar av mark- naden. Detta var en fråga som EU-domstolen prövade i målet Stoß m.fl.7 Målen rörde tyska myndigheters beslut att vid äventyr av böter förbjuda Markus Stoß m.fl. att bedriva verksamhet i syfte att möjliggöra eller underlätta för företag med hemvist i andra medlems- stater än Förbundsrepubliken Tyskland att anordna vadhållning som rör sporttävlingar.

EU-domstolen påpekade att restriktioner som syftar till att för- hindra att ordningen i samhället störs, måste vara ägnade att säker- ställa förverkligandet av dessa mål på så sätt att dessa inskränkningar bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett samman- hängande och systematiskt sätt. Det ankommer härvid enligt dom- stolen på varje enskild medlemsstat att bedöma om det, med hänsyn till de legitima mål som denna stat önskar uppnå, är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda aktiviteter av sådan art eller att endast in- skränka dem och att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder.

Domstolen framhöll att huruvida de aktuella bestämmelserna är nödvändiga och proportionerliga endast ska bedömas med hänsyn till de ändamål som de behöriga myndigheterna i den berörda med- lemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säker- ställa.8 Domstolen påpekade vidare att olika hasardspel kan skilja sig åt på väsentliga punkter. Dessa skillnader kan bl.a. avse hur de konkret organiseras, hur stor omsättning de kännetecknas av vad gäller insatser och vinster, hur många som kan tänkas vilja ägna sig åt respektive spel, hur spelen presenteras, hur ofta ett spel kan spelas, hur lång tid ett spel tar eller om det går att spela gång på gång och hur spelarna reagerar på spelen. Slutligen kan de även skilja sig i om spelaren behöver vara fysiskt närvarande, såsom är fallet med de

7 De förenade målen C-316/07, C-358/07 – C-360/07, C-409/07 och C-410/07, Markus Stoß m.fl. - -

8 Se bl.a. mål C 124/97,- Läärä m.fl., punkterna 35 och 36, mål C 67/98, Zenatti, punkterna 33 och 34, och mål C 42/07, Liga Portuguesa, punkt 58.

417

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

spel som erbjuds på kasinon och de spelautomater som finns upp- ställda på kasinon eller andra etablissemang.

12.5.1Krav på allmänintresse

EU-domstolen har vid flera tillfällen upprepat att även om det inte är likgiltigt huruvida spel om pengar på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av oegennyttig verksamhet eller verksamhet av allmänintresse, så kan ett sådant skäl inte i sig anses utgöra ett objek- tivt berättigande till inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster. Sådana inskränkningar är nämligen endast tillåtna om exem- pelvis finansieringen av sådan social verksamhet utgör en positiv bieffekt och inte det verkliga skälet till den restriktiva politiken på området.9

I det svenska målet Sjöberg och Gerdin10 framhöll generaladvo- katen vid EU-domstolen att en medlemsstat som Sverige inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning kan bevilja ensamrätt att an- ordna spel om pengar till statliga bolag eller ideella föreningar vilkas verksamhet utövas under statens tillsyn. En medlemsstat kan leda och kontrollera verksamheten hos en sådan organisation lättare än vad den kan göra med avseende på en privat aktör med vinstsyfte. Ett sådant system kan således säkerställa att konsumenterna bättre skyddas mot en risk för problemspelande och att den allmänna ord- ningen skyddas mot riskerna för bedrägeri och illegala spel. Här- igenom blir det också möjligt att uteslutande använda avkastningen till allmännyttiga ändamål.

EU-domstolen gjorde i samma mål mer allmänna uttalanden i samma riktning. Den påpekade att kulturella, moraliska eller religiösa överväganden kan motivera inskränkningar av friheten att tillhanda- hålla tjänster för arrangörer av hasardspel, bl.a. eftersom det kan anses oacceptabelt att tillåta att privata vinstintressen drar nytta av ett socialt gissel eller spelares svaghet och olycka. Enligt den värde- skala som är specifik för varje medlemsstat, och med beaktande av medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, är det så- ledes tillåtet för en medlemsstat att begränsa anordnandet av hasard-

9Se, för ett-liknande resonemang,- -mål C-67/98,- Zenatti, punkterna- 36 och 37 och de förena- de målen C 316/07, C 358/07 – C 360/07, C 409/07 och C 410/07, Markus Stoß m.fl.

10De förenade målen C-447/08 och C-448/08, Sjöberg och Gerdin.

418

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

spel och att förbehålla offentliga organ eller allmännyttiga organi- sationer anordnandet av sådana spel.

Det är alltså enligt EU-domstolen, i vart fall inom ramen för den nuvarande svenska ordningen, tillåtet att förbehålla ideella organisa- tioner med allmännyttigt ändamål anordnandet av vissa spel. Redan detta skäl talar starkt för tillåtligheten av att agera på motsvarande sätt även om andra delar av spelmarknaden öppnas för konkurrens. En invändning skulle i så fall endast bestå i att den svenska politi- ken inte längre upplevs som systematisk och sammanhängande.

Den svenska politiken på spelområdet har länge tagit hänsyn till ideella föreningars behov av att finansiera sin verksamhet. Att en del av överskottet på detta sätt kan styras till allmännyttig verksam- het är ett uttalat syfte med den svenska lagstiftningen. Detta syfte har också som framgått granskats och accepterats av EU-domstolen i målet Sjöberg och Gerdin. Det finns alltså en historisk förklaring till att en del av spelmarknaden bör generera överskott till allmän- nyttiga ändamål.

EU-domstolen har godkänt att ensamrätter för allmännyttiga ideella föreningar används som ett sätt att kontrollera och begränsa problemspelandet. Denna slutsats påverkas inte i sig av att olika lös- ningar används i förhållande till olika spelformer, så länge samtliga dessa lösningar syftar till ett legitimt ändamål. De olika lösningarna

– ensamrätt för ett statsägt bolag, begränsning till allmännyttiga ideella organisationer, och ett spellicenssystem – har var för sig god- känts som legitima begränsningar.

Det sagda äger alltså i relevanta delar också bärighet när det gäller statens roll inom denna sektor.

Domstolens uttalande ska också betraktas i sitt sammanhang, dvs. att en medlemsstat inte har rätt att själv lägga beslag på intäkterna från den nationella spelmarknaden av ekonomiska skäl även om det bidrar till samhällsnyttan, och i synnerhet att ett statligt bolag med ensamrätt inte ska försöka öka intäkterna genom reklamåtgärder då detta syftar till ökat spelande vilket leder till ökad risk för spelbero- ende.

Det är också värt att notera att traditionella lotterier utgör endast en begränsad del av den totala svenska spelmarknaden. År 2015 stod

419

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

denna typ av verksamhet för cirka 40 procent av marknaden.11 Om en stor del av spelmarknaden i övrigt konkurrensutsätts kan inte EU-domstolens resonemang om att finansieringen av sociala aktivi- teter enbart får utgöra en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet ha direkt bäring, även om ensamrätterna endast hade syftat till att möjliggöra det ideella föreningslivets finansiering.

En omreglering behöver inte, vilket är viktigt, innebära att ut- ländska aktörer utesluts från marknaden, utan i stället att en del av marknaden reserveras för en viss typ av aktörer, dvs. staten och ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. EU-domstolen har i andra sammanhang gett uttryck för att ett licenssystem (tjänste- koncession) på detta sätt kan reserveras för en viss kategori av aktörer, förutsatt att det sker på ett öppet och icke-diskriminerande sätt.

12.5.2Utredningens bedömning

Enbart ett tvingande hänsyn till allmänintresset är inte tillräckligt för att det ska vara tillåtet att upprätthålla begränsningar i etableringsfri- heten och den fria rörligheten för tjänster. Sammantaget krävs, som tidigare nämnts, att fyra grundläggande förutsättningar är uppfyllda. De nationella bestämmelserna ska tillämpas på ett icke-diskrimine- rande sätt, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas genom dem, och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning.

Några indikationer på att det skulle föreligga en stor efterfrågan på onlineversion av traditionella lotterier har inte framkommit. Tra- ditionella lotterier får typiskt sett anses utgöra spel med låg hastighet, till skillnad från andra former av onlinespel som oftast har en mycket hög hastighet.

Inte heller på lotteriområdet finns det i någon högre utsträck- ning konkurrens från utländska bolag utan licens i Sverige. Det föreligger med andra ord inte något behov av kanalisering på detta område. Utredningen bedömer att det är av stor betydelse för de ideella allmännyttiga organisationernas fortsatta utveckling att de

11 https://www.lotteriinspektionen.se/globalassets/dokument/informationsdokument/ tryckta-publikationer/prel_spelstat_2015.pdf

420

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

tillsammans med Svenska Spel får ensamrätt på spel på lotterier. Frågan om att behålla allmännyttiga ideella organisationers undan- tag från lotteriskatt behandlas i kapitel 26.

Utredningen föreslår således att marknaden för ”traditionella lot- terier” ska vara fortsatt förbehållen Svenska Spel och spel för allmän- nyttiga ändamål (ett undantag från nu gällande ordning kommer att vara bingo online, se avsnitt 11.9.2). Den nuvarande möjligheten för föreningslivet att sälja traditionella lotter online genom prenumera- tioner, kvarstår.

Utredningen bedömer att spelföretagen i den senare kategorin inte ska ha sämre förutsättningar än Svenska Spel att utveckla nya lotterier inom området. Kravet på att ett lotteri ska ge särskilt över- skott bör därför i tillämpningen kunna modifieras så att prövningen, för det fall spelföretaget anordnar flera lotterier, kan avse spelföre- tagets totala lotteriverksamhet. Hit bör dock inte räknas överskott från spel från andra licensområden.

Det är inte rimligt – och dessutom oförenligt med EU-rätten – att aktörer på en statligt reglerad marknad beviljas tillstånd/licens på olika villkor. Mot denna bakgrund bör Svenska Spels licens på mark- naden för lotterier utformas på samma sätt som för andra inne- havare av licens inom denna sektor.12

Detta medför att samma nivåer på vinståterbetalningsprocenten bör gälla. Som framgår av avsnitt 14.13.4 föreslår utredningen inga fastställda nivåer för de konkurrensutsatta spelen. Enligt utredningens uppfattning bör det däremot på de områden där Svenska Spel har ensamrätt eller delad ensamrätt med spel för allmännyttiga ändamål gälla i huvudsak samma villkor. För det som tidigare benämnts num- merspel, t.ex. Lotto gäller fortsatt ensamrätt för Svenska spel.

Det sagda innebär att vinståterbetalningsprocenten för sådana spel, liksom för spel för allmännyttiga ändamål, generellt bör sättas till maximalt 50 procent. I förhållande till vad som gäller i dag inne- bär detta för Svenska Spels vidkommande endast att vinståterbetal- ningsprocenten för nummerspel med fasta odds eller med fast vinst- plan och med dagliga eller tätare dragningar, t.ex. Keno, sänks från 55 procent till 50 procent.

12 Jörgen Hettne, Statens roll på den svenska spelmarknaden – ett EU-perspektiv, Rapport för Riksrevisionen, maj 2012, s. 75.

421

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Enligt utredningens förslag får försäljning av lotterier enligt 4 och 5 kap. spellagen (dvs. statligt spel och spel för allmännyttiga ända- mål) inte ske med hjälp av teknisk eller elektronisk utrustning som tillhandahålls av spelföretaget eller dess ombud och som hanteras av spelaren själv.

Motivet för detta är att motverka att det i stor omfattning ställs ut terminaler som hanteras av spelaren själv och där de långsiktiga konsekvenserna är svåra att överblicka. Samma regler gäller f.ö. för licenser för vadhållning och onlinespel.

Närmare bestämmelser för lotterier som erbjuds inom ramen för en statlig licens och en licens för allmännyttigt spel bestäms av regeringen, se bilaga 3 0ch 4.

12.6Spel för allmännyttiga ändamål

Utredningens förslag: Det föreslås inga fundamentala föränd- ringar i regleringen av spel för allmännyttiga ändamål.

Kravet på att tillstånd endast kan ges till en svensk juridisk per- son tas dock bort. Det kommer inte heller längre att vara tillåtet att anordna bingo online inom ramen för en licens gällande spel för allmännyttiga ändamål. Vill en ideell förening m.fl. anordna bingo online krävs en licens för onlinespel och spelskatt ska betalas.

Licenstiden ska i normalfallet vara 5 år. Lotteriföreståndarrollen ersätts av en kontaktperson. Servicebolagens roll förblir i allt väsentligt oförändrad. Rela-

tionen mellan spelföretag och servicebolag tydliggörs genom spel- lagens bestämmelser om uppdragsavtal.

Utredningens bedömning: Prövningen av om ett lotteri för all- männyttiga ändamål kan antas ge sökanden skäligt överskott ska ske med beaktande av spelföretagets totala lotteriverksamhet.

422

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

12.6.1Allmänt om ideella föreningar

Med spel för allmännyttiga ändamål menas vanligtvis lotterier av olika slag som ideella föreningar anordnar och där överskottet till- faller föreningen. I lotterilagen anges associationsformen ideell för- ening som en förutsättning med vissa undantag. Föreningen ska, enligt sina stadgar, ha till huvudsakligt syfte att främja ett allmän- nyttigt ändamål inom landet, bedriva verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål och inte vägra någon inträde som medlem om inte särskilda skäl föreligger. Slutligen krävs att föreningen för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.

Det är med andra ord inte nödvändigt att en ideell förening, för att få anordna lotterier enligt lotterilagen, måste ingå i vad som definitionsmässigt är att anse som en folkrörelse, nämligen en grupp- bildning med en anslutning som omfattar breda samhällsskikt, som t.ex. nykterhetsrörelsen. I stället är det ett allmännyttigt ändamål som kommer i fokus när det gäller att avgränsa denna sektor på lotteri- marknaden. Med allmännyttigt ändamål menas ändamål som ”enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja” (prop. 1993/94:182 s. 59).

Sektorn för allmännyttigt spel på lotterimarknaden kan i nuläget delas in i rikslotterier, lokala eller regionala lotterier samt bingospel. Med rikslotterier menas lotterier som anordnas i mer än ett län.

Det finns för närvarande 21 anordnare som har tillstånd att be- driva rikslotterier. Totalt 49 tillstånd meddelades för år 2016. Post- kodFöreningen är den största av rikslotterianordnarna. Postkod- lotteriets bruttoomsättning år 2016 uppgick till cirka 3,4 miljarder kronor medan omsättningen för övriga rikslotterier uppgick till 2,4 miljarder kronor.

Lokalt och regionalt finns flera tusen ideella föreningar som har rätt att anordna lotterier inom den egna kommunen eller inom ett visst regionalt avgränsat område. Bruttoomsättningen för dessa lokala och regionala lotterier år 2016 var cirka 41 miljoner kronor. Där- utöver förekommer lokala lotterier som med stöd av 19 och 20 §§ lotterilagen bedrivs utan tillstånd eller registrering.

Bingospelet i Sverige är också förbehållet ideella föreningar. Dessa föreningar samverkar ofta i s.k. bingoallianser som anordnar bingo- spel till förmån för de föreningar som ingår i alliansen. I vissa fall har tillstånd till bingospel getts till privatägda aktiebolag där fördel- ningen av överskottet till ideella föreningar angetts i tillståndet.

423

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Det finns 66 bingohallar i landet med tillstånd att anordna bingo till förmån för cirka 1 800 ideella föreningar med allmännyttigt ändamål. Bruttoomsättningen år 2016 var cirka 930 miljoner kronor.

Bruttoomsättning för allmännyttigt spel år 2016 var cirka 6,8 miljarder kronor och dess andel av den totala reglerade svenska lotterimarknaden var cirka 14 procent.

Värdet av vinsterna för både rikslotterier, regionala och lokala lotterier ska enligt lotterilagen motsvara minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde. För bingospel gäller att vinsterna ska motsvara minst 35 procent av insatsernas värde medan något vinstandelstak inte finns. Överskottet som slutligen tillföll de ideella föreningarna år 2015 uppgick till 1 473 miljoner kronor, fördelat på 1 000 miljoner kronor för PostkodFöreningen, 180 miljoner kronor för Folkspel samt 200 miljoner kronor för övriga rikslotterianord- nare. Bruttoomsättningen för de lokala lotterierna var cirka 40 miljo- ner kronor och för bingospelet – där vinståterbetalningen är högre än för rikslotterierna och de lokala eller regionala lotterierna – 930 miljoner kronor.

Spellicensutredningen har genom enkät inhämtat uppgifter om bl.a. förmånstagarnas intäkter från lotteriverksamhet för 2014 respek- tive 2015. Lotteriintäkternas andel av de totala intäkterna uppgick till i genomsnitt cirka 20 procent.

En närmare beskrivning av de största anordnarnas verksamhet följer nedan. Gemensamt för sektorn allmännyttigt spel är att verk- samheten till största delen består av sedvanliga lotterier, förutom bingospelet. Fyra ideella föreningar har också beviljats tillstånd att anordna s.k. EMV-lotterier.

SAP och SSU

Sveriges socialdemokratiska arbetareparti (SAP) och Sveriges Social- demokratiska Ungdomsförbund (SSU) startade år 1956 lotteriverk- samhet under namnet A-lotterierna. SSU hade år 2014 12 500 med- lemmar. SAP hade år 2014 101 674 medlemmar. Den dagliga driften av lotterierna sköts av företaget Kombispel i Sverige AB som bildat ett enkelt bolag med A-lotterierna.

Sedan år 2012 är A-lotterierna moderbolag i koncernen och all spelverksamhet bedrivs av serviceföretagen Kombispel i Sverige och

424

SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

Nordic Lottery AB som köptes upp år 2013. Nordic Lottery för- värvade i sin tur serviceföretaget Ideella Spel AB och Spelparken AB i oktober 2014 och serviceföretaget Lottericentralen AB i oktober 2015. Spelverksamheten består av att Kombispel i Sverige och Nordic Lottery själva och via sina andra förvärvade serviceföretag hjälper ideella föreningar i Sverige att sköta hela eller delar av sin lotteri- verksamhet. Kombispel i Sverige har ett 50-tal anställda.

SAP/SSU har tre lotteritillstånd och det största lotteriet är det lottlösa prenumerationslotteriet Kombilotteriet, med varianterna Drömreselotteriet och Motorlotteriet. SAP/SSU har även tillstånd till skraplotterna Femman och Glädjelotten. SAP/SSU har tidigare haft EMV-lotterier i form av bingo och ett antal olika skraplotter. Dessa lanserades i september 2012, men avslutades i december 2014 p.g.a. dålig lönsamhet.

Nettoomsättningen för SAP/SSU:s lotterier uppgick under år 2014 till 236 000 000 kronor fördelat på fysiska lotterier (233 000 000 kronor) och internetspel (3 000 000 kronor).

År 2015 var nettoomsättningen 187 000 000 kronor och under detta år hade SAP/SSU endast fysiska lotterier.

Under år 2014 genererade SAP/SSU:s lotterier 32 246 000 kro- nor till SSU:s (96 procent av de totala intäkterna för SSU) och 42 240 000 kronor till SAP:s (partiets näst största intäkt efter stat- liga anslag) verksamheter.

SAP och SSU är genom sitt helägda bolag Kombispel i Sverige som förvärvat Nordic Lottery, Ideella Spel, Spelparken och Lotteri- centralen den tillståndshavare vars servicebolag sköter driften åt flest tillståndshavare inom rikslotteriområdet. Om man bortser från de fyra största tillståndshavarna (SAP/SSU, IOGT-NTO, Folkspel och Svenska PostkodFöreningen) så sköter numera Kombispel i Sverige med sina förvärvade dotterbolag driften åt 11 av 14 övriga lotterier. Strukturen framgår av redovisningen nedan.

Kombispel i Sverige

Administrerar och sköter driften av SAP/SSU:s lotterier:

•Kombilotteriet, SAP/SSU (prenumerationslotteri)

•Glädjelotten, SAP/SSU (skraplott)

425

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

•Femman, SAP/SSU (skraplott) Trippelskrapet, Pensionärernas Riksorganisation (skraplott)

•Äger Nordic Lottery, Ideella Spel, Spelparken och Lotteri- centralen.

Nordic Lottery

Äger serviceföretagen Lottericentralen, Ideella Spel samt lottdistri- bueringsföretaget Spelparken. Administrerar och sköter driften av lotterierna:

•Adresslotteriet, Läkarmissionen, (lottlöst prenumerationslotteri)

•Trafiklotteriet, NTF (prenumerationslotteri)

•Guldkanten, Svenska Kommunal Pensionärers Förbund (skrap- lott)

•En Chans på Tusen, Motorförarnas Helnykterhetsförbund (lott- löst lotteri).

Ideella Spel

Administrerar och sköter driften av lotterierna:

•Månadslotten, Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riks- förbund (lottlöst prenumerationslotteri)

•Månadslotten Plus, Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbund (lottlöst prenumerationslotteri).

Lottericentralen

Administrerar och sköter driften av lotterierna:

•Guldlotten, Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation och Pro- statacancerförbundet (skraplott)

•Datumlotteriet, Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation och Prostatacancerförbundet (lottlöst prenumerationslotteri)

426

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

•Bonuslotten, Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation och Pro- statacancerförbundet (lottlöst prenumerationslotteri).

Spelparken

Distribuerar lotter åt lotteriet Landlotten, Bygdegårdarnas Riksför- bund, skraplott.

IOGT-NTO

Lotteriverksamheten i IOGT-NTO bedrivs under namnet Miljon- lotteriet och är helägt av IOGT-NTO. Den ideella föreingen verkar för att minska bruket av alkohol och narkotika, i Sverige och i andra länder, för att därigenom bidra till mänsklig välfärd och trygghet. Antal medlemmar år 2014 var 30 807.

IOGT-NTO startade lotteriverksamhet år 1964. I dag finns 55 an- ställda inom lotteriområdet. Miljonlotteriet driver lotteriverksamhe- ten inom IOGT-NTO och anlitar inget externt serviceföretag för att sköta driften av lotterierna. De flesta av Miljonlotteriets lotterier är varuvinstlotterier, dvs. kunden löser in sina vinster i Miljonlotteriets varuvinstutbud. IOGT-NTO har sju lotteritillstånd och det största lotteriet är Miljonlotteriet med fysiska skraplotter på prenumeration. IOGT-NTO har även tillstånd till skraplotter via internet, skraplotter via ombud (fysiska), bingo på internet och två interaktiva spel på

internet.
	Nettoomsättningen för IOGT-NTO:s lotterier uppgick under
år	2014	till	301 000	000 kronor,	fördelat på	fysiska lotterier
(272 000 000 kronor) och internetspel (29 000 000 kronor).
	År 2015 var nettoomsättningen 293 000 000 kronor, fördelat
på	fysiska		lotterier	(262 000 000 kronor)		och internetspel
(31 000 000 kronor).
	Under	år	2014 genererade		IOGT-NTO:s lotterier cirka
66 000 000 kronor till verksamheten.

427

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Folkspel – Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Spel och Lotterifrågor

Folkspel har haft lotteritillstånd sedan år 1988 och är en samarbets- och intresseorganisation för riksomfattande ideella föreningar som finansierar delar av sin verksamhet genom spel och lotterier. För- eningen Folkspel har 72 medlemmar som alla är riksorganisationer i Sverige. Folkspels syfte, ändamål och tro är att alla människor oav- sett bakgrund eller förutsättningar har rätt att må bra och vara en del av ett positivt sammanhang där man blir uppskattad, känner gemenskap och blir respekterad för den man är.

Det är Folkspel i Sverige AB som är serviceföretag och sköter driften av lotteriet. Det är föreningen Folkspel som äger serviceföre- taget Folkspel i Sverige till 100 procent och representanter ifrån med- lemsföreningarna utgör Folkspels styrelse. Folkspel har 92 anställda.

Folkspel har 8 lotteritillstånd och det största lotteriet är Bingo- lotto. Bingolotter säljs via prenumeration, via ombud och via internet. Folkspel har även skraplotter, där Sverigelotten (i fysik form och på internet) utgör den största produkten. Folkspel har tillstånd till bingo och nummerspel, båda på internet.

Lotterna säljs både via ombud, medlemsföreningarna och via små lokala föreningar. De föreningar som säljer lotter får provision per såld lott. Det är Folkspels styrelse som beslutar om ett eventuellt överskott från försäljning via spelombud och internet ska fördelas mellan medlemmarna utifrån antal sålda lotter eller om överskottet ska stanna i Folkspels verksamhet för att utveckla verksamheten och de lotterier man har.

Nettoomsättningen för Folkspels lotterier uppgick under år 2014 till 516 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (469 000 000 kro- nor) och internetspel (47 000 000 kronor).

År 2015 var nettoomsättningen 618 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (563 000 000 kronor) och internetspel (55 000 000 kronor).

Under 2014/2015 genererade Folkspels lotterier 147 000 000 kro- nor till sina medlemsorganisationer och deras verksamhet.

428

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

Svenska PostkodFöreningen

PostkodFöreningen fick tillstånd till att anordna rikslotteriet Svenska PostkodLotteriet år 2004. Försäljningen startade i september 2005. Ingående medlemmar i PostkodFöreningen vid tidpunkten för an- sökan var Världsnaturfonden (stiftelse), Rädda Barnen (folk- rörelse/ideell förening) och Barncancerfonden (ideell förening).

I dag har Svenska PostkodFöreningen 55 medlemmar som delar på överskottet från lotteriet. Bland dessa 55 förmånstagare finns tre stiftelser som grundats och administreras av serviceföretaget Nova- media Sverige AB. Stiftelserna delar ut medel från lotteriöverskottet till tidsbegränsade allmännyttiga projekt.

Det är Svenska PostkodFöreningens styrelse som är beslutande organ i föreningen och som fattar alla principiella beslut kring lotte- riet. Styrelsen är fristående i den meningen att styrelsemedlemmarna inte är representanter från medlemsföreningarna. Visionen med lotteriet är att via sina medlemmar bidra till en bättre värld för män- niskor, djur och miljö. Lotteriöverskottet fördelas utifrån en fast- ställd modell som styrelsen fattat beslut om och som granskats av Lotteriinspektionen.

Det är som nämnts Novamedia Sverige som sköter driften av lotteriet. Novamedia Sverige har 200 anställda. Lotterikonceptet kom- mer från Nederländerna och finns även i Storbritannien.

Svenska PostkodLotteriet är det största rikslotteriet i Sverige och är ett lottlöst prenumerationslotteri där lottköparen vinner på sitt postnummer och lottnummer.

Svenska PostkodFöreningen anordnar även skraplotter och bingo- spel på internet.

Under år 2015 anordnade föreningen Svenska Medaljlotteriet på internet. Lotteriet avvecklades efter cirka 6 månader p.g.a. dålig lön- samhet.

Nettoomsättningen för Svenska PostkodFöreningens lotterier uppgick under år 2014 till 2 089 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (2 048 000 000 kronor) och internetspel (41 000 000 kronor).

År 2015 var nettoomsättningen 2 067 000 000 kronor, fördelat på fysiska lotterier (2 015 000 000 kronor) och internetspel (52 000 000 kronor).

429

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Under år 2014 genererade Svenska PostkodFöreningens lotterier 1 179 292 234 kronor till sina medlemsorganisationer och deras verk- samhet.

Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbund

Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbund anordnar två lottlösa prenumerationslotterier, Månadslotten och Månadslotten Plus. Månadslotten startades år 2000 och Månadslotten Plus starta- des år 2013.

Synskadades Riksförbund är en intresseförening som vill göra lokaler, platser, aktiviteter och arbetsliv tillgängliga för alla. Förbun- det vill också skapa en social gemenskap som underlättar för syn- skadade personer att leva ett aktivt och självständigt liv. År 2014 hade Synskadades Riksförbund 12 705 medlemmar.

Sveriges Dövas Riksförbund bildades år 1922. Förbundet är parti- politiskt och religiöst obundet med uppgift att tillvarata dövas sociala, ekonomiska, språkliga och kulturella intressen. Tillgänglighet genom teckenspråk och tolk är centrala begrepp för deras arbete. Cirka 30 000 döva och hörselskadade personer i landet kommunicerar med teckenspråk. År 2015 hade förbundet 4 256 medlemmar.

Månadslotten administreras av Ideella Spel som grundades i november 1998. Ideella Spel ägs sedan oktober 2014 av Nordic Lottery som är ett dotterbolag till Kombispel i Sverige som i sin tur ägs av SAP och SSU.

Nettoomsättningen för Synskadades Riksförbund och Sveriges Dövas Riksförbunds lotterier uppgick under år 2014 till 35 600 000 kronor. År 2015 var nettoomsättningen 41 000 000 kro- nor.

Under år 2014 genererade Synskadades Riksförbunds och Sveriges Dövas Riksförbunds lotterier 15 517 716 kronor till sina verksam- heter.

430

SOU 2017:30 Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

Tabell 12.2 Rikslotteriernas sålda lotter år 2015

Lotterianordnare	Summa sålda lotter	Varav EMV-lotter
	(kronor)
Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation	66 513 450
och Prostatacancerförbundet
Cancerfonden – Riksföreningen mot cancer	35 967 500

Folkspel	640 582 880	14 195 840
Pensionärernas Riksorganisation	65 926 550

Sportalliansen	25 508 350
Svenska PostkodFöreningen	3 511 596 190	74 775 136

Sveriges Allmänna Konstförening	1 764 000
Bröstcancerföreningarnas Riksorganisation	8 789 880

IOGT-NTO	516 734 618	12 871 345
Motorförarnas Helnykterhetsförbund	6 843 011

Nationalföreningen för Trafiksäkerhetens	12 189 566
Främjande
Psoriasisförbundet	13 702 031

SAP och SSU	416 270 383	5 248 893
Sveriges Bingoföreningars Organisation	196 530

Svenska KommunalPensionärernas Förbund	4 267 240
Stiftelsen New Hope	700 000

Synskadades RF och Sveriges Dövas RF	65 591 750
Läkarmissionen – Stiftelse för filantropisk
verksamhet

Totalsumma	5 404 700 744	151 778 806

Källa: Lotteriinspektionen

12.6.2Gällande regelverk

Av 10 § lotterilagen framgår att tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt som även säkerställer att nöd- vändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas samt enligt med- delade föreskrifter, villkor och bestämmelser.

431

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Regleringen kan ses mot bakgrund av det allmänna ändamålet med lotterilagstiftningen och dess syfte som bl.a. är att i möjligaste mån motverka att lotterier för med sig sociala, ekonomiska eller per- sonliga skadeverkningar. Även lotterikonceptets lämplighet bedöms utifrån denna paragraf. Vid tillståndsprövningen ska således göras en bedömning huruvida anordnaren kan antas komma att fullgöra sina skyldigheter i olika hänseenden. Allmänt gäller att anordnare har gjort sig känd för redbarhet och även i övrigt kan antas vara lämplig att bedriva lotteriverksamhet. Om anordnaren är en juridisk person tar lämplighetsprövningen sikte på de personer som har ett avgöran- de inflytande över den juridiska personen. Detta gäller särskilt om lotteriet ska anordnas för allmännyttigt ändamål. Kravet att verk- samheten ska bedrivas enligt meddelade föreskrifter, villkor och be- stämmelser kan aktualisera kontroller och undersökningar om hur tidigare lotterier anordnats och skötts. De villkor och bestämmel- ser som åsyftas kan gälla bl.a. lotteriets omslutning, vinsternas be- skaffenhet, lotternas pris, vinstplaner, beskaffenheten av lotter och dragningsanordningar, tidpunkten för dragning i lotteriet samt den närmare kontrollen av lotteriet.

Enligt 11 § ska tillstånd avse viss tid och ett visst område där lotteri- verksamheten får bedrivas. Av paragrafen framgår även att tillstånd ska lämnas till den som anordnar lotteriet.

Kravet på att lotteriståndet ska avse viss tid infördes i och med 1982 års lotterilag. Det utesluter möjligheten att ge löpande tillstånd. Tillståndstiden i dag varierar mellan 6 månader till cirka 1 år.

I 12 § stadgas att tillsynsmyndigheten får förena ett lotteritillstånd med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.

De villkor och bestämmelser som åsyftas kan gälla lotteriets omslut- ning, vinsternas beskaffenhet, lotternas pris, vinstplaner, beskaffen- heten av lotter och dragningsanordningar, tidpunkten för dragning i lotteriet samt den närmare kontrollen av lotteriet. Alla villkor och bestämmelser ska självfallet vara förenliga med lotterilagens bestäm- melser.

432

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer att villkor, kon- troll och ordningsbestämmelser måste vara proportionella, dvs. att den eftersträvade effekten ska stå i rimlig proportion till de nega- tiva effekterna av åtgärden.

Lotteriinspektionen är alltså fri att sätta de villkor, kontroll och ordningsbestämmelser som behövs för att uppnå syftet med lotteri- regleringen, så länge bestämmelserna är proportionella.

Av 13 § lotterilagen framgår att det för varje tillståndspliktigt lotteri som anordnas av en juridisk person ska det finnas en föreståndare som Lotteriinspektionen godkänner. Tillståndsmyndigheten får medge undan- tag från kravet på föreståndare om det är uppenbart att någon sådan inte behövs.

Lotteriföreståndaren har ett ansvar för att lotteriverksamheten be- drivs på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt och i enlighet med meddelade föreskrifter, villkor och bestämmelser. Det innebär bl.a. en skyldighet att se till att alla personer som har en uppgift i sam- band med driften av lotteriverksamheten får utförlig och noggrann information om hur och enligt vilka villkor och bestämmelser lotteriet ska bedrivas.

Föreståndarna är en viktig förutsättning för en väl fungerande kontroll och tillsyn, som kan arbeta förebyggande men även ingripa vid överträdelser.

Av 15 § lotterilagen framgår att tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell för- ening och som

1.enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmän- nyttigt ändamål inom landet,

2.bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,

3.inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av förening- ens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och

4.för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.

433

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Tillstånd får lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det.

Vid dagens tillståndsgivning prövas om sökanden uppfyller 15 §. Det görs genom de handlingar som krävs in, bl.a. föreningens stadgar, årsredovisning och bokslut samt ekonomisk plan för de närmaste tre åren.

Huvudregeln är att tillstånd till egentliga lotterier ska kunna läm- nas endast till ideella föreningar som är juridiska personer. Associa- tionsformen ideell förening är inte lagreglerad i civilrättsligt hänseen- de. I rättspraxis anses emellertid en ideell förening ha rättskapacitet och utgör en juridisk person då den antagit stadgar av acceptabel kvalitet samt valt en styrelse. Begreppet allmännyttigt ändamål kan inrymma ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värt att stödja. Sådana uppfattningar kan ändras från tid till tid. Det kan röra sig om religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, kulturella, idrottsliga eller därmed jämförliga ändamål.

Vad gäller behovsprövningen anges följande i förarbetena (prop. 1981/82:170 och prop. 1993/94: 182). Vid bedömningen bör hänsyn tas till föreningens övriga inkomster samt kostnader som är förknip- pade med den verksamhet som föreningen bedriver. Även förening- ens storlek och verksamhetens omfattning bör inverka på bedöm- ningen. Inkomster som kan påverka behovet av lotteriinkomster kan vara biljettintäkter, hyresintäkter, ersättning för reklam, försäljning från andra lotterier samt bidrag från enskilda och det allmänna. En utgångspunkt vid bedömningen kan vara föreningens tidigare för- säljning av lotter. Det är naturligt att behovsprövningen blir ganska schablonartad. Ett syfte med behovsprövningen är att det begränsade marknadsutrymmet ska fördelas på ett rättvist sätt.

Gällande frågan om begränsat marknadsutrymme har Lotteri- inspektionen gjort bedömningen att marknaden inte är mättad efter- som den totala omsättningen på spelmarknaden ökar. Någon begräns- ning i de tillstånd som regeringen meddelat (Svenska Spel och ATG) har inte gjorts. Därmed har Lotteriinspektionen gjort bedömningen att det inte finns någon anledning att begränsa tillståndsgivningen gällande ideella föreningars möjlighet till att få lotteritillstånd.

434

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

Andra stycket ger möjlighet till vissa undantag från första stycket, om särskilda skäl föreligger. I förarbetena till 1994 års lotterilag (prop. 1993/94:182) anges att aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål kan komma i fråga, t.ex. Litteraturfrämjandet och Konst- främjandet.

Ett aktiebolag eller en ekonomisk förening har i normalfallet som huvudsakligt ändamål att främja sina ägares respektive medlemmars ekonomiska intresse. Den juridiska formen på anordnaren har i lotterilagen gjorts till en slags garanti för att lotteriinkomsterna till- faller de ändamål lagstiftaren avsett. Det gäller att uppnå samma ”skydd” som automatiskt ges i och med att tillståndet ges till en ideell förening som per definition inte ägnar sig åt näringsverksamhet. Detta kan vara möjligt att uppnå genom speciella villkor för t.ex. aktiebolag.

Tillstånd kan ges till föreningar som utomlands bedriver en verk- samhet som enligt en utbredd svensk uppfattning är av stor betydelse och bör uppmuntras. Det kan vara tillfällig katastrofhjälp samt mer långsiktiga projekt av humanitär art, exempelvis barnavårdsprojekt, hjälp åt enskilda politiska fångar och deras familjer. Syftet bör inte vara att främja andra länders utrikespolitiska, kommersiella eller liknande intressen. Frågan om tillstånd måste prövas från fall till fall med hänsyn till verksamhetens karaktär. Lotteriet måste bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Exempel på föreningar som bedriver verksamhet utom landet och som fått tillstånd att anordna lotteri är Rädda barnen, Röda korset och Amnesty International.

Av 16 § lotterilagen framgår att tillstånd att anordna ett egentligt lotteri får ges, om

1.värdet av vinsterna i lotteriet motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde,

2.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och

3.det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet.

435

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Till grund för beräkningen av vinsternas värde enligt första stycket 1 får läggas en bedömning av ett sannolikt vinstutfall. Detta gäller för lotterier som har en i förväg fastställd vinstplan och som bedrivs i flera län.

Kravet enligt första stycket 3 på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat.

Om lotterna ska säljas i en lottförsäljningsautomat krävs vidare att

1.en vinstplan är fastställd i förväg,

2.vinsterna har dragits i förväg inför en av tillståndsmyndigheten god- känd kontrollant, och att

3.automaten inte betalar ut någon vinst.

Frågan vad som är skälig avkastning, dvs. nettovinst, avgörs från fall till fall med beaktande av sådana faktorer som konkurrenssituation- en, försäljningsmetoderna och rabattmöjligheterna på vinsterna. Vidare bör man se till att kostnader för reklam, administration, för- säljning m.m. inte är oskäligt höga. Tillståndsbeslutet kan innehålla villkor som syftar till att säkerställa föreningen en skälig avkastning av lotteriet. Det finns fall då det finns skäl att göra avsteg från kravet på skälig avkastning, t.ex. gällande stimulanslotterier. Det är viktigt att överskottet kommer den ideella föreningen och det allmännyttiga ändamålet till del och inte hamnar hos olika mellanhänder och service- företag.

Vid dagens tillståndsprövning kontrolleras att lotten är typgod- känd, att lotten uppfyller säkerhetskraven för efterhandsdragna lotter eller att registreringen i databasen är tillfredsställande. Kalkylen gås igenom för att se att kostnaderna verkar rimliga och att nettobe- hållningen är minst cirka 20 procent, vilket är den nivå som gäller enligt Lotteriinspektionens praxis.

Enligt 49 § lotterilagen ska tillståndsmyndigheten utse en kontrollant för rikslotterier samt fastställa arvodet till kontrollanten. Arvodet ska betalas av den som anordnar lotterierna.

Kontrollanten ska vara en tjänsteman vid Lotteriinspektionen eller en särskilt arvoderad kontrollant. Kontrollanten ska se till att lotte- riet bedrivs i enlighet med lag, villkor- och ordningsbestämmelser.

436

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

Kontrollanten har en instruktion som ska följas. Kontrollanten ska enligt instruktionen tillvarata tillståndsmyndighetens, tillstånds- havarens och allmänhetens intresse av att lotteriet bedrivs i enlighet med lag och de utfärdade villkor- och ordningsbestämmelser som gäller för lotteriet.

Enligt 50 § lotterilagen har tillståndshavaren en skyldighet att på be- gäran av tillståndsmyndigheten lämna de upplysningar och tillhanda- hålla de handlingar eller annat som behövs för tillsynen.

Upplysningsskyldigheten gäller enbart den som efter tillstånd eller registrering får anordna lotterier enligt lotterilagen och avser de upp- gifter som krävs för tillsynen av lotteriet. Uppgifterna måste således ha betydelse för utövandet av tillsynen och kan avse upplysning, handlingar eller annat. Vad som kan bli aktuellt är bl.a. affärsböcker och annat som hör till lotteriverksamheten, avtal med serviceföre- tag, vinstplaner, prislistor som gäller inköpta varor, prov på lotter samt inspelningar av radio- och tv-sändningar i vilka lotterier an- ordnas. Syftet med regleringen är att efterlevnaden ska kunna över- vakas på ett rationellt sätt. Av detta följer att de uppgifter som behövs för utövandet av en adekvat tillsyn ovillkorligen måste finnas hos tillståndshavaren.

12.6.3Serviceföretag

De ideella föreningarnas lotteriverksamhet ska syfta till att främja ett allmännyttigt ändamål och inte vara kommersiell. Att ett lot- teritillstånd ska lämnas till den som anordnar lotteriet följer av 11 § andra stycket lotterilagen. Det yttersta ansvaret för lotteriets skötsel och ekonomiska förvaltning ligger med andra ord på anordnaren. Lagstiftningen innebär däremot inte något hinder mot att den ideella förening som innehar lotteritillståndet anlitar t.ex. ett aktiebolag att som serviceföretag i praktiken administrera lotteriet. Lotterilagen är utformad och anpassad till att ideella föreningar själva ska kunna anordna vissa lotterier i syfte att finansiera sin allmännyttiga verk- samhet. Verkligheten i dag kräver dock att de ideella föreningarna i många fall behöver anlita serviceföretag för att överhuvudtaget kunna erbjuda attraktiva lotterier, i varje fall lotterier av större omfattning.

437

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

För rikslotterierna, dvs. lotterier som anordnas i mer än ett län, förefaller det inte finnas några egentliga möjligheter för de ideella föreningarna att själva ta hand om hanteringen utan hjälp av service- företag eller i varje fall utan hjälp av anställd personal. Möjlighet- erna att på ideell basis anordna lotterier kan många gånger vara små.

Detta är anledningen till att huvudparten av alla rikslotterier i dag använder sig av serviceföretag för att administrera sina lotterier. Det finns ingen standardlösning för hur detta hanteras. I vissa fall är det föreningen själv (t.ex. Folkspel, SAP och SSU) som äger 100 procent av serviceföretaget medan det i andra fall är ett helt fristående service- företag. De servicebolag som finns i dag är Novamedia Sverige, Nordic Lottery, Kombispel i Sverige, Sportservice i Uddevalla AB, Ideella Spel, LRF Media AB, Folkspel i Sverige, Idrotten Spel Service i Göteborg AB och Lottericentralen (se närmare beskrivning av vissa av dessa servicebolag under avsnitt 12.6.1, Allmänt om ideella för- eningar).

Det som är gemensamt är att det ska upprättas ett avtal mellan anordnaren och serviceföretaget där ansvaret mellan anordnaren och serviceföretaget regleras. Detta är särskilt viktigt i de fall där det är ett helt fristående serviceföretag, eftersom Lotteriinspektionen i sin tillståndsprövning måste, kunna ”säkerställa” att det är tillstånds- havaren som har det bestämmande inflytandet över lotteriet.

I de avtal som upprättas mellan tillståndshavaren och service- företaget regleras även ersättningsnivåerna. I de normala fallen får serviceföretaget betalt för sina faktiska kostnader såsom personal, lokaler, tryckning av lotter, hårdvara, mjukvara men även en viss vinst utöver de faktiska kostnaderna. Detta regleras speciellt i avtalen. Den s.k. vinsten är ofta kopplad till ”know how” och licensavgift för ett visst koncept.

Detta innebär dock att en del av överskottet från lotterierna kom- mer kommersiella intressen tillgodo framför de allmännyttiga intres- sena. I och för sig borde serviceföretagens medverkan kunna leda till att lotteriverksamheten bedrivs mera effektivt än om föreningen i egen regi ombesörjer verksamheten. Det bör också kunna medföra ett bättre utfall för föreningen, även med beaktande av ersättningen till serviceföretaget.

Den verkställande direktören i serviceföretaget utses ofta till lotteriföreståndare hos lotterianordnaren vilket medför att personen i fråga ”sitter på två stolar”. Här uppkommer en risk att en del av

438

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

inflytandet och beslutsfattandet flyttar från tillståndshavaren till serviceföretaget. Fråga uppkommer därför om lämpligheten i att en lotteriföreståndare även är verkställande direktör i serviceföretaget. Lotteriinspektionen har kommit fram till att en bedömning av lotteri- föreståndarens lämplighet får avgöras från fall till fall och att en nyanserad prövning måste göras varje gång.

12.6.4Utredningens bedömning

Allmännyttiga ändamål m.m.

De krav som ställs på spelföretagen får inte vara diskriminerande eller medföra några oproportionellt strikta krav. Kravet på ”svensk juridisk person” i lotterilagen bör därför inte kvarstå, utan i stället bör andra krav uppställas som säkerställer lika konkurrensförutsätt- ningar för spelföretagen inom detta marknadssegment. Detta bety- der t.ex. att det kan ställas krav på att överskottet ska gå till allmän- nyttig verksamhet samt krav på låg vinståterbetalningsprocent. Kravet på att restriktionerna måste stå i proportion till sitt syfte innebär dock i detta avseende att alltför långtgående krav inte kan ställas. Vinståterbetalningen kan därmed inte vara orimligt låg. En annan aspekt av betydelse i detta sammanhang är att licensinnehavarna måste ha möjlighet till produktutveckling och bör kunna använda sig av servicebolag. Detta hänger samman med att lagliga aktörer måste ut- göra ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till förbjud- en verksamhet, vilket i sig kan innebära att de får tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, göra reklam i viss omfattning och använda ny distributionsteknik.

Klart är att det således inte längre kan ställas krav på att licens endast kan ges till en svensk ideell förening eftersom detta innebär en otillåten diskriminering enligt EU-rätten. Men frågan är vilken be- dömning som ska göras när det gäller allmännyttiga ändamål utom landet (tillstånd kan i nuläget ges till både svenska och utländska juridiska personer om det finns särskilda skäl). Av 15 § andra stycket framgår följande

439

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Bakgrunden till bestämmelsen i 15 § lotterilagen framgår av för- arbetena till den äldre lotterilagen (1982:1011) i vilken bestämmel- sen om att lotterier kan få anordnas av andra än ideella föreningar eller till förmån för allmännyttig verksamhet utom landet om det finns särskilda skäl infördes (jfr. SOU 1979:29 avsnitt 23.6.1, 23.7.3 och s. 472 samt prop. 1981/82:170 avsnitt 2.7.2.2). Lotteriutredning- en anförde (a. SOU s. 351) bl.a. följande.

Det globala behovet av medel för ideell verksamhet framstår ur svensk synvinkel som i det närmaste oändligt. Det är därför nödvändigt att geografiskt begränsa de ideella ändamål för vilka lotterier och spel skall få anordnas i vårt land. Lotterier och spel bör enligt vår mening bara få anordnas av svenska föreningar och i princip bara till förmån för verk- samhet som bedrivs inom landet. Endast vad gäller tillfällig, humanitär katastrofhjälp bör verksamhet som förening bedriver utomlands få stödjas med medel från lotterier och spel anordnade i Sverige.

I propositionen anförde föredraganden i denna del följande.

Enligt min mening bör huvudregeln vara att lotterierna skall få anord- nas endast av ideella föreningar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet. Det finns emellertid åtskilliga för- eningar som utomlands bedriver en verksamhet som enligt en utbredd svensk uppfattning är av stor betydelse och bör uppmuntras. I en tid av ökad internationell rörlighet och solidaritet bör man kunna skapa ett större utrymme än f.n. för dessa föreningar, som arbetar för bl.a. humanitära intressen, att få anordna lotterier. Jag anser därför att lotte- rier bör få anordnas i en något vidare utsträckning än vad utredningen har föreslagit. (a. prop. s. 46)

Utredningen anser att detta förhållande fortsatt bör gälla, dvs. att huvudregeln ska vara att lotterier ska få anordnas av ideella förening- ar som har till huvudsakligt syfte att främja allmännyttigt ändamål inom landet, men om det finns särskilda skäl för det får ett allmän- nyttigt ändamål utom landet främjas.

Lotteriföreståndare

Lotteriföreståndarens roll är inte närmare definierad i lotterilagen och lotteriföreståndaren har inget rättsligt reglerat ansvar avseende sitt uppdrag. Lotteriföreståndaren har i dag närmast en uppgift som kontaktperson mot Lotteriinspektionen. Även om Lotteriinspek- tionen kan hantera frågeställningar kring t.ex. lotteriföreståndarens

440

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

lämplighet bör kravet på lotteriföreståndare utgå för spel som kräver licens. Utredningen föreslår dock att det i den nya spellagen införs ett krav på att sökande ska anmäla en kontaktperson som Spelmyn- digheten kan kommunicera med under ansökningsförfarandet och under licensens giltighet (se avsnitt 16.8). Detsamma bör gälla den som söker registrering (se avsnitt 12.8).

Servicebolag

Servicebolagens roll förblir i allt väsentligt oförändrad. Genom ut- redningens förslag i 10 kap. spellagen om uppdragsavtal tydliggörs relationen mellan spelföretag och servicebolag.

12.6.5Landbaserad bingo

Utredningens bedömning: Det bör i dagsläget inte genomföras några lagändringar gällande landbaserat bingospel.

Bakgrund

Bingon har sedan slutet av 60-talet varit en inkomstkälla för det lokala föreningslivet. Första gången det spelades bingo i Sverige var år 1961 och då var polisen ansvarig tillståndsmyndighet. I samband med att 1974 års lotterilag trädde i kraft övergick tillståndsgivningen till respektive länsstyrelse. År 2012 övergick all tillståndsgivning för bingospel till sju länsstyrelser. Lotteriinspektionen är tillståndsmyn- dighet när bingospelet ska bedrivas i flera län eller om värdet av vinsten överstiger ett prisbasbelopp.

Branschorganisationen, Föreningen Sveriges Bingoarrangörers Centralorganisation (Svebico), bildades år 1981.

Bingospel

Svebico har inkommit med en skrivelse till Spellicensutredningen. Organisationen menar att nuvarande lotterilags 5 § bör moderniseras. Bestämmelsen anger att bingospel förutsätter att deltagaren är när-

441

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

varande på spelplatsen och där köper en bricka. Svebico menar att i dag betraktas en person som närvarande exempelvis vid telefon- möten, videomöten och möten över internet trots att personen inte befinner sig på samma plats som övriga deltagare.

Speltillstånd

Svebico vill ha möjlighet att dela in bingohallarna i tre olika nivåer beroende på spelets omfattning och speltillstånd. Följande förslag lämnas i Svebicos skrivelse.

Speltillstånd för bingohall typ A

Speltillstånd typ A motsvarar befintligt spel i bingohallar, inklude- rande bingo och fem stycken värdeautomater (eller motsvarande spelprodukt). Svebico föreslår att förutsättningarna för att Spel- myndigheten ska bevilja ”speltillstånd typ A” är att:

•bingohallen har 18-årsgräns för tillträde till lokalen.

•minst en ansvarig per arbetspass ska vara anställd av tillstånds- havaren.

•alla medarbetare årligen ska utbildas i spelansvar.

•bingospel bedrivs kontinuerligt i genomsnitt minst fem dagar i veckan.

•allt bingospel sker på, av Spelmyndigheten, typgodkänt bingo- kontrollsystem.

Speltillstånd för bingohall typ B

Förutom spel enligt ”speltillstånd för bingohall typ A” önskar Svebico i detta scenario att det ska vara möjligt att tillhandahålla ytterligare godkända spelprodukter i tydligt avskild del av lokalen. För att Spel- myndigheten ska kunna bevilja ”speltillstånd typ B” bör följande förutsättningar vara uppfyllda:

442

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

•att bingohallen har 20-årsgräns för tillträde till den avskilda delen av lokalen som den tillkommande spelprodukten placeras i.

•att kunderna i den avskilda delen av lokalen registreras och iden- tifieras med obligatorisk ID-kontroll.

•att kunden har möjlighet att stänga av sig för spelprodukterna enligt ”typ B”.

•att för kunder som stänger av sig för spelprodukterna enligt ”typ B”, ska avstängningen kopplas till andra bingohallar som har motsvarande tillstånd.

•att i den avskilda delen av lokalen ska ytterligare fem värde- automater kunna tillhandahållas.

Speltillstånd för bingohall typ C

Förutom punkterna enligt ”speltillstånd typ B” bör det i ”typ C” vara möjligt att tillhandahålla landbaserat kasinospel i tydligt avskild del av lokalen. För att tillhandahålla tillstånd för denna verksamhet bör furutsättningarna utökas med följande punkter:

•att bingohallen har 20-årsgräns för tillträde till den avskilda delen av lokalen som kasinospelet bedrivs i.

•att kunderna i lokalen avsett för kasinospel registreras och iden- tifieras med obligatorisk ID-kontroll.

•att alla medarbetare i lokalen för kasinospel ska ha genomgått en fördjupad spelansvarsutbildning.

•att kunden har möjlighet att stänga av sig för spelprodukterna i ”typ C”.

•att för kunder som stänger av sig för spelprodukterna i ”typ C”, ska avstängningen kopplas till andra bingohallar som har mot- svarande tillstånd.

443

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

SOU 2017:30

Utredningens bedömning

Utredningen har förståelse för att landbaserat bingospel i Sverige anser sig behöva en utvidgad intäktsbas. Som nämnts har den land- baserade bingons omsättning, efter till spelarna utbetalade vinster, minskat sedan år 1996 (se avsnitt 10.2.6). Det ligger dock inte i ut- redningens direkta uppdrag att föreslå en utvidgning av de spelformer som i dag erbjuds av den allmännyttiga sektorn. En sådan utvidg- ning är också problematiskt EU-rättsligt vid en fortsatt skattebe- frielse såsom utredningen föreslår. Härtill kommer att de av Svebico framlagda förslagen utelämnar ett antal centrala frågor, t.ex. vilka spel – utöver bingo – som bör få finnas i bingohallen. Svebicos för- slag B anger enbart ytterligare godkända spelprodukter. Vad som avses med detta framgår inte. Avseende förslag C anger Svebico kasino- spel utan att närmare gå in på vilka kasinospel som faktiskt avses. Av förslagen B och C framgår också att Svebico önskar att det blir möjligt för bingohallar att få ha upp till tio värdeautomater per hall.

Svebicos förslag väcker frågor som rör grunderna för regleringen av landbaserat kasinospel. Landbaserat kasinospel i därför avsedd lokal bedrivs i dag av staten i form av ett monopol. Övrigt land- baserat kasinospel ska vara av förströelsekaraktär och får i princip bara förekomma i restaurangmiljö med serveringstillstånd. Utred- ningen föreslår inga grundläggande förändringar av förutsättning- arna för att få tillhandahålla landbaserat kasinospel (se avsnitt 12.3 och 13.2). Enligt nuvarande reglering får upp till 500 värdeautoma- ter placeras i bingohallar med en begräsning om maximalt fem stycken per hall. Det finns även regler som begränsar hur många värdeauto- mater som får finnas i en hall i förhållande till hur hög avkastningen är på bingospelet i hallen. Det finns således flera kopplingar mellan landbaserat bingospel och värdeautomatspel.

Utredningen anser att frågan om det landbaserade bingospelets framtid är komplex och att den behöver utredas särskilt, och i en annan ordning än vad tiden för denna utredning medger. Inte minst gäller detta relationen i förhållande till spel på värdeautomater (se avsnitt 12.4). Frågor rörande förutsättningarna för landbaserat bingo- spel och värdeautomatspel har många beröringspunkter och kan med fördel utredas tillsammans. Mot denna bakgrund föreslår utred- ningen inte nu några särskilda lagändringar gällande landbaserat bingospel.

444

SOU 2017:30

Vilka spelformer ska inte konkurrensutsättas i licenssystemet?

12.7Lokalt poolspel

Utredningens förslag: En licens för spel till förmån för allmän- nyttiga ändamål kan också avse lotteri i form av lokalt poolspel på hästar.

En sådan licens ska meddelas för ett specifikt antal tävlings- dagar per år.

Som förutsättning för licens till sådant lokalt poolspel på hästar ska endast gälla att spelföretaget kan antas bedriva verksamheten på ett sätt som är sunt och svarar för att spelet är lämpligt ur all- män synpunkt.

Det är inte möjligt för allmännyttiga ideella föreningar och re- gistrerade trossamfund att anordna skattebefriad lokal vadhållning.

12.7.1Hästar

Propaganda- och bygdetrav kallas de inofficiella tävlingar som arran- geras på mindre travbanor, sjöisar eller permanenta travbanor i regi av en lokal travklubb eller en annan ideell hästförening.

Propaganda- och bygdetrav är en enklare form av tävling där loppen körs utan något spel på dem och utan startpoäng. Det arran- geras cirka 20 propaganda- och bygdetravstävlingar per år av ideella hästintresseföreningar runt om i landet.

Nu aktuell tävlingsform har enligt travsporten en lång tradition i Sverige. Redan på 1800-talet tävlades det på sjöisarna runt om i landet.

Propaganda- och bygdetravet fyller, enligt travsporten, fortfa- rande en viktig funktion inom travsporten i Sverige. De anses i hög grad bidra till travets folkliga framtoning och breda förankring i samhället. Tävlingarna är