Betänkande och förslagangående konsultativfolkomröstning (Statens offentliga utredningar 1921:1)

Betänkande och förslag
angående konsultativ
folkomröstning

Avgivet av folkomröstningskommittén
den 8 februari 1921

Uppsala 1921

Appelbergs Boktryckeri Aktiebolag

Till Konungen.

Den 22 juni 1920 har Eders Kungl. Maj:t besluta uppdraga åt
en kommitté att verkställa en allsidig utredning, huru folkomröstningsinstitutet
verkat i främmande länder och huruvida, i vilken utsträckning

samt under vilka former och betingelser ifrågavarande institut må för
viktiga frågor införas i vår författning samt avgiva de förslag, vartill utredningen
kunde föranleda, ävensom till ledamöter i kommittén förordnat ledamoten
av riksdagens andra kammare, dåvarande professorn vid universitetet
i Uppsala Nils Edén, ledamoten av riksdagens första kammare borgmästaren
i Trälleborg Knut Ebbe von Gei jer, ledamoten av riksdagens
första kammare redaktören Mauritz Hellberg och ledamöterna av riksdagens
andra kammare redaktörerna Viktor Larsson och Ivar Vennerström samt
uppdragit åt Edén att såsom ordförande leda kommitténs arbete.

Den 24 augusti hava till ledamöter i kommittén ytterligare förordnats
ledamoten av riksdagens första kammare, riksarkivarien Samuel Clason och
docenten vid universitetet i Uppsala Axel Karl Adolf Brusewitz, ävensom
uppdragits åt Brusewitz att tjänstgöra såsom kommitténs sekreterare.

Sedan herr Clason på anförda skäl anhållit om entledigande från
ifrågavarande uppdrag, har denna anhållan genom beslut den ^november
av Eders Kungl. Maj:t bifallits.

Kommitténs övriga ledamöter, undertecknade Edén, von Geijer,
Hellberg, Larsson, Vennerström och Brusewitz sammanträdde till konstituerande
möte den 17—18 september, varvid beslöts dels att kommittén
skulle antaga benämningen folkomröstningskommittén, dels
att till Eders Kungl. Maj:t ingå med följande skrivelse:

»Den av Eders Kungl. Maj:t förordnade folkomröstningskommittén,
som nu konstituerat sig, har vid förberedande överläggningar
rörande kommitténs blivande arbete funnit sig böra underställa Eders
Kungl. Maj:ts omprövning vissa frågor, som angå planläggningen och
utförandet av berörda arbete.

Såsom första led i kommitténs uppdrag ingår enligt det kungl.
brevet om dess tillsättning, »att verkställa en allsidig utredning, huru
folkomröstningsinstitutet verkat i främmande länder». Kommittén har

funnit, att på grund av omfattningen och arten av ifrågavarande utredningsarbete
det måste anses behövligt, att kommittén må beredas tillfälle att för
detsamma anlita vetenskapligt kvalificerad arbetskraft utöver den, som inom
kommittén står till förfogande, enär sagda utredning om folkomröstningsinstitutets
verkningar i främmande länder endast på så sätt kan tänkas bliva
slutförd inom någorlunda begränsad tid. Med hänsyn härtill får kommittén
anhålla om Eders Kungl. Maj:ts bemyndigande att dels anställa en biträdande
sekreterare och dels efter anmälan hos statsrådet och chefen för
justitiedepartementet därjämte för vissa delar av utredningen anlita sådan
arbetskraft, som för nyssberörda ändamål kan prövas erforderlig.

1 samband med överläggningarna angående arbetets planläggning
har kommittén därjämte ansett sig böra upptaga den frågan, huruvida
den särskilda form av folkomröstning, som i riksdagens skrivelse omnämnes
såsom den konsultativa, bör utan avvaktande av den allmänna
utredningens resultat nu omedelbart upptagas till särskild behandling.
Kommittén har icke kunnat undgå att uppmärksamma, att vid folkomröstningsfrågans
handläggning i riksdagen nu nämnda spörsmål om den
konsultativa folkomröstningen i viss mån synts intaga en särskilt framskjuten
plats, som kan tänkas påkalla dylik omedelbar behandling. Då
det synts kommittén ovisst, huruvida ett sådant upptagande till särskild
behandling av folkomröstningsfrågan i denna del kan anses ligga i det
kommittén av Eders Kungl. Maj:t givna uppdraget, har kommittén ansett
sig böra anhålla, att Eders Kungl. Maj:t täcktes meddela kommittén de
anvisningar, som i detta hänseende kunna finnas vara påkallade».

Med anledning av denna skrivelse beslöt Eders Kungl. Maj:t den
25 september 1920,

dels berättiga kommittén att hos sig anställa en biträdande sekreterare
ävensom, efter anmälan hos chefen för justitiedepartementet, för särskilda
delar av utredningen anlita sådan arbetskraft, som kan prövas erforderlig,

dels ock förklara hinder icke möta för kommittén att omedelbart
och utan avvaktande av den allmänna utredningens resultat särskilt
för sig verkställa utredning rörande frågan om anordnande av s. k.
konsultativ folkomröstning och avgiva de förslag i denna fråga, som
kommittén kunde finna påkallade.

Rörande sistnämnda spörsmål anförde t. f. departementschefen, statsrådet
Nothin, enligt det kommittén tillställda utdraget av statsrådspro- .
tokollet, vid ärendets föredragning följande:

»Visserligen har den diskussion, som i riksdagen förekommit rörande
den s. k. konsultativa folkomröstningen, i väsentlig mån hänfört sig till
spörsmålet, huruvida sådan folkomröstning kunde för särskilt fall här i
landet anordnas utan föregående grundlagsändring. Givetvis kan det
emellertid ifrågasättas att, då nu frågan om folkomröstningsinstitutet i
hela dess vidd göres till föremål för utredning, föreslå normerande bestämmelser
även för den konsultativa folkomröstningen. Vägande skäl
synas mig då tala för att, på sätt från kommitténs sida ifrågasatts, denna
fråga upptages till särskild behandling nu omedelbart och utan avvaktande
av den allmänna utredningens resultat».

Vid sammanträden den 27 sept.—7 okt. 1920 uppgjorde kommittén
en plan för den omnämnda allmänna utredningen, i vad den skall avse
att giva en framställning, huru folkomröstningsinstitutet verkat i främmande
länder, och hava i enlighet härmed, sedan kommittén till biträdande
sekreterare antagit filosofie licentiaten, juris kandidaten Herbert
Tingsten, sekreteraren, undertecknad Brusewitz och biträdande sekreteraren
under samråd med ordföranden påbörjat förarbeten för denna utredning.

Därjämte upptog kommittén den i skrivelsen den 18 september
omförmälda frågan, huruvida den konsultativa folkomröstningen skulle
utan avvaktande av den allmänna utredningens resultat omedelbart företagas
till särskild behandling; och fann kommittén, i anslutning till Eders

VII

Kungl. Maj:ts förklaring av den 25 september 1920 och t. f. departementschefens
därvid gjorda uttalande, att en dylik fristående utredning
rörande den konsultativa folkomröstningen borde äga rum.

Kommitténs arbete har i det följande alltså varit i huvudsak ägnat
åt denna särskilda utredning rörande den konsultativa omröstningen.
Sammanträden hava hållits av kommittén in pleno den 8—16 november
och den 14—18 december 1920 samt den 19 januari—8 februari
1921. Kommitténs ordförande, sekreterare och biträdande sekreterare
hava mellan sammanträdena verkställt erforderliga förarbeten.

Sedan frågan om den konsultativa folkomröstningen nu blivit av
kommittén slutbehandlad, får kommittén till Eders Kungl. Maj:t överlämna,
dels betänkande angående det konsultativa folkomröstningsinstitutets
införande i svensk grundlag, med förslag till de grundlagsändringar
som kommittén funnit för sådant ändamål erforderliga,

dels en på kommitténs uppdrag av undertecknad Brusewitz utarbetad
särskild undersökning rörande konsultativ folkomröstning i främmandeländer.

dels slutligen en likaledes på kommitténs uppdrag av dess biträdande
sekreterare verkställd sammanfattande översikt över frågan om
»objektiv upplysning» i samband med folkomröstningsinstitutets tillämpning
i vissa främmande länder.

Till kommitténs betänkande och förslag har undertecknad von Oeijer
avgivit särskilt yttrande.

Underdånigst
NILS EDEN

K. E. VON GE1JER MAURITZ HELLBERG VIKTOR LARSSON
IVAR VENNERSTRÖM AXEL BRUSEWITZ

/Herbert Tingsten

Stockholm den 8 februari 1921.

Betänkande och förslag angående
konsultativ folkomröstning

Inledning.

För en utredning, som avser att särskilt för sig behandla den form a v olika slag av
det moderna folkomröstningsinstitutet, vilken benämnes konsultativ folkom- folk°™™sl''
röstning, måste utgångspunkten tydligen vara att fastställa, vad detta sistnämnda
begrepp innebär och huru den konsultativa omröstningsformen avgränsas
från andra slag av folkomröstning.

Såsom närmare belyses av bifogade översikt över den konsultativa folkomröstningen
i främmande länder, har folkomröstningsinstitutet i de moderna
stater, där det nu förekommer, vanligen uppkommit såsom en anordning för
att åt folket lämna det definitiva avgörandet av vissa frågor. I Schweiz,
som på ifrågavarande område är det egentliga föregångslandet, skedde detta i
huvudsak så, att folket fick rätt att genom direkt omröstning bekräfta eller förkasta
ett af representationen fattat beslut. Från Schweiz härleder sig också
namnet referendum, vilket, efter att ursprungligen ha haft en något annan
innebörd, vid uppkomsten av den moderna schweiziska folkomröstningen överförts
på denna. Sedermera har termen i denna betydelse upptagits även i
andra länder och i den statsvetenskapliga litteraturen. Med utgångspunkt härifrån
finner man en klassificering mellan obligatoriskt referendum: sådana
fall, då författningen föreskriver, att frågan måste underställas folkets omröstning
— och fakultativt: sådana fall, då hänvändelsen till folket sker endast
under vissa förutsättningar, nämligen antingen efter därom framställd begäran
av ett visst antal medborgare eller efter särskilt beslut av regeringen eller representationen.
Ur synpunkten av de olika ämnen, som kunna bliva föremål
för folkomröstning, plägar man också skilja mellan författningsreferendum
(i grundlagsfrågor) och lagreferendum (i vanliga lagfrågor), varjämte stundom
förekommer referendum i finansfrågor — finansreferendum — o. s. v. Icke
sällan kompletteras referendum av ett folkinitiativ, d. v. s. rätt för ett visst
antal röstberättigade medborgare- eller en viss procent av de röstberättigade
att själv väcka förslag, som skola underställas allmän folkomröstning.

Emellertid har under folkomröstningsinstitutets utveckling också upp -

Den konsultativa
folkomröstningen.

4 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

kommit en sådan användning, i vilken hänvändelsen till folket icke går ut på
att detta skall träffa ett definitivt avgörande i den föreslagna frågan, utan
endast avser att bereda folket tillfälle att giva tillkänna sin uppfattning, till
vägledning för folkrepresentationens handläggning av ärendet. Denna art av
folkomröstning har man givit benämningen konsultativ, rådgivande, medan
den, som avser ett definitivt avgörande, betecknas såsom decisiv, beslutsomröstning.
Synpunkten för denna indelning är alltså omröstningens statsrättsliga
innebörd. Det är tydligt, att även den konsultativa folkomröstningen kan i sin
ordning uppdelas efter de ämnen, i vilka den användes, i författningsreferendum,
lagreferendum o. s. v., och att den kan tänkas såsom antingen fakultativ eller
obligatorisk, ehuru den vanligen endast förekommer såsom fakultativ — naturligt
nog, då inhämtandet av en vägledning för representation och regering
närmast förutsätter, att dessa statsmakter eller den ena av dem själv skall
pröva och avgöra, huruvida sådan vägledning är behövlig.

Åtskillnaden mellan decisiv och konsultativ folkomröstning vilar alltså
på en statsvetenskaplig begreppsbestämning, en generaliserande klassificering
av de olika omröstningsarter, som faktiskt utvecklat sig på skilda håll, efter
omröstningshandlingens statsrättsliga natur. Man finner en och annan gång
sådana fall av folkomröstning, i vilka ingått såväl ett avgörande som ett
rådgivande moment, eller i vilka frågan ställts så, att det icke är så lätt
att bedöma, huruvida omröstningen skall uppfattas såsom decisiv eller konsultativ.
Dylika övergångsformer bero naturligtvis därpå, att man i varje
land anpassat användningen av den allmänna principen om en hänvändelse
till folket efter konkret föreliggande behov. För den utredning, som kommittén
har att verkställa, hava dessa övergångsformer den betydelsen, att
det gäller att noga uppmärksamma den faktiska och rättsliga innebörden i de
företeelser inom främmande länder, som utgöra material för undersökningen
om institutets användning. Någon oklarhet i uppfattningen av begreppet konsultativ
folkomröstning behöver dock icke vållas härav. Konsultativ är den
folkomröstning, vilken icke avser att åt folket överlämna avgörandet av den
eller de till omröstning förelagda frågorna, utan endast att giva folket tillfälle
att uttala sin mening eller sin önskan, medan den reella behandlingen och
den definitiva beslutanderätten förbehålles statsmakterna i vanlig ordning. Från
denna utgångspunkt kommer problemet i det följande att behandlas.

Historik.

Det första uppslaget i Sverige till användning av folkomröstningsinstitutet
gick ut på föranstaltande av en konsultativ folkomröstning. År 1897 väcktes
nämligen i andra kammaren av herr David Bergström en motion, nr 130, vari
hemställdes, “att riksdagen dels i skrivelse anhåller, att Kungl. Maj:t täcktes
ofördröjligen låta företaga en undersökning om de olika meningarna bland
landets myndiga manliga befolkning i fråga om de viktigare hittills framställda
förslagen till ändrade bestämmelser rörande valrätt till riksdagens andra kammare,
dels för detta ändamål ställer till Kungl. Maj:ts förfogande ett förslagsanslag
å 5,000 kronor".

Denna motion hänvisades, såsom avseende en anslagsfråga, till statsutskottet,
vilket i sitt utlåtande n:r 56 anförde: “Då rikets grundlagar föreskriva
det sätt, varpå folket skall genom sina valda representanter få sina önskningar
och åsikter i avseende å förändring av samhällsskicket framburna, och då det
sålunda icke kan anses med grundlagarnas anda förenligt, att riksdagen skulle
vid sidan av desamma tillskapa en sådan anordning, som motionären åsyftat,
och härför anvisa medel, får utskottet hemställa, att herr Bergströms omförmälda
motion må av riksdagen lämnas utan avseende."

Utskottets hemställan bifölls i båda kamrarna, i första kammaren utan
votering, i andra kammaren med 152 röster mot 40.

Härefter dröjde det 11 år, innan frågan om folkomröstning ånyo kom
före i riksdagen. Detta skedde år 1908 genom en motion i andra kammaren,
nr 332, av herr Staaff m. fl., vari hemställdes, “att riksdagen måtte i skrivelse
till Kungl. Maj:t anhålla, det täcktes Kungl. Majrt låta anställa en allsidig
utredning av frågan om folkomröstning såsom ett medel att vinna avgörande
vid meningsskiljaktighet mellan kamrarna i lag- och grundlagsfrågor, samt
därefter för riksdagen framlägga förslag till de ändringar i grundlagen, vartill
utredningen kan giva anledning."

Denna gång gick framställningen alltså på helt andra linjer än 1897. Nu
var det ej fråga om ett tillfälligt anordnande av en folkomröstning utan om

Folkoinröstningsfrågan

före 1920.

Herr Bergströms
motion
1897.

Herr Staaffs
m. fl. motion
1908.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

införandet av folkomröstningen såsom författningsinstitut; nu avsåg man ej
en konsultativ form av omröstning — frågan om en sådan berördes ej ens i
motionen — utan en decisiv, d. v. s. en omröstningsform, som skulle innebära
ett formligt och definitivt avgörande genom folkets beslut. Att märka är, att
man inskränkte användningen av det ifrågasatta folkomröstningsinstitutet till
lag- och grundlagsfrågor och även i dessa frågor endast till sådana fall, då
riksdagens båda kamrar vid upprepade tillfällen stannat i olika beslut. Det
var alltså här fråga om ett decisivt referendum såsom skiljedomsinstitut mellan
kamrarna i vissa frågor och under vissa förutsättningar.

Motionen hänvisades, såsom berörande en grundlagsfråga, till konstitutionsutskottet.
Detta anförde i sitt utlåtande, nr 26, att några skäl att införa
referendum i vårt land icke syntes föreligga och att detta institut i den form,
i vilken det av motionärerna föreslagits, vore ägnat att rubba grunderna för
det svenska tvåkammarsystemet. Följaktligen hemställde utskottet, att.“förevarande
motion ej må föranleda någon riksdagens åtgärd". Vid utlåtandet
var fogad en av sex ledamöter undertecknad reservation, i vilken hemställdes
om bifall till motionen. Det av utskottet gjorda avslagsyrkandet bifölls av
båda kamrarna, i första kammaren utan votering, i andra kammaren med 115
röster mot 78. Debatterna i kamrarna utgjorde en principdiskussion av frågan
om den decisiva folkomröstningens lämplighet såsom skiljedomsinstitut mellan
kamrarna; den konsultativa folkomröstningen kom icke på tal.

1908 års motion ledde även utanför riksdagen till åtskillig diskussion angående
folkomröstningsproblemet i allmänhet. Saken togs också upp såväl på
det frisinnade som på det socialdemokratiska partiets program.

I riksdagen kom däremot under de närmaste åren ej något nytt initiativ
i folkomröstningsfrågan. Först år 1917 upptogs frågan på nytt; därmed inträder
det senaste skedet i dess utveckling.

Herr Lind- Vid 1917 års riksdag väcktes nämligen i andra kammaren en motion, nr

hagens motion 290, av herr Lindhagen, vari hemställdes, att “riksdagen ville anhålla att
1917'' Kungl. Maj:t måtte 1) taga under övervägande angelägenheten att folkstyrelsen
vidgas till icke blott valrätt utan även omedelbar beslutanderätt i viktiga frågor
och att därvid objektiv kunskap i det ämne, varöver skall beslutas, meddelas de
röstande ''genom statens förmedling, ävensom, efter undersökning av olika
system för en sådan folkstyrelse såsom ''initiativ’ och ''referendum'' med flera,
för riksdagen framlägga förslag till erforderliga ändringar i grundlagarna för
ändamålet; samt 2) utsända en kommission för att på platsen vinna erfarenheter
om det i vissa nordamerikanska stater införda systemet för folkstyrelse
med initiativ, referendum och återkallelse av mandat".

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 7

I denna motion var det alltså, liksom 1908, fråga om decisiv, ej om
konsultativ folkomröstning. Men denna gång föreslogos ej samma begränsningar
i institutets användning som i herr Staaffs motion 1908, vare sig i fråga
om ärendenas art eller i fråga om de särskilda förutsättningarna i övrigt för
användningen av denna form av folkstyrelse. Detta framgår tydligt därav,
att motionären karaktäriserar det föreslagna institutet såsom “utvidgad folkstyrelse",
varigenom folket skulle erhålla “omedelbar beslutanderätt i viktiga
frågorOch när motionären föreslår en undersökning av olika former av
direkt folkstyrelse, såsom “initiativ och referendum", avser han tydligen en
utredning rörande problemet i dess helhet, i anslutning till institutets användning
i sådana länder som Schweiz, vissa nordamerikanska stater och Australien.
Att märka är vidare, att motionären såsom ett komplement till det nya
institutet yrkar på införande av något system för bibringande av “objektiv
upplysning" i till omröstning framlagda frågor.

Motionen hänvisades till konstitutionsutskottet, vilket i sitt utlåtande, nr
6, rörande densamma och flera andra av herr Lindhagen väckta motioner helt
kort anförde, att de väckta förslagen icke syntes “högst nödiga eller nyttiga
och möjliga att verkställa". Utskottet hemställde därför, att motionen “icke
måtte till någon riksdagens åtgärd föranleda". Till utskottets betänkande var
emellertid fogad en reservation av herr Olof Olsson m. fl., vari anfördes: “I
de yrkanden, som herr Lindhagen framställt i sin motion, ha vi ej kunnat
helt instämma, men i likhet med motionären anse vi, att folkets direkta avgörande
i landsviktiga frågor i vissa fall är önskvärt. Under ett representativt
system som vårt med tvenne likaberättigade kamrar, där den ena kammaren
långt ifrån alltid har samma intressen eller samma strävanden Som den andra,
kan det hända, att lösningen av frågor av vital betydelse för folkets stora
flertal förhalas på ett sätt, som äventyrar en sund utveckling. Då en utväg
bör finnas ur ett dylikt tillstånd och då en allmän folkomröstning synes oss
vara en sådan utväg, få vi hemställa, att riksdagen ville i skrivelse till Kungl.
Maj:t anhålla, det täcktes Kungl. Maj:t låta anställa en allsidig utredning, huruvida
och i vilken utsträckning landets röstberättigade medborgare må äga rätt
att genom allmän omröstning träffa avgörande i landsviktiga frågor, samt därefter
för riksdagen framlägga förslag till de ändringar i grundlagen vartill
utredningen kan giva anledning".

Vid utlåtandets behandling i kamrarna stannade dessa i olika beslut.

I första kammaren bifölls nämligen utskottets hemställan utan votering, under
det att andra kammaren, med 97 röster mot 92, antog reservationen.

Det av andra kammaren bifallna förslaget om utredning innebar, såsom

8 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

av ordalydelsen framgår, en begäran om generell utredning rörande decisiv
folkomröstning; den enda begränsning, som gjordes, var till “landsviktiga
frågorSå till vida anslöto sig alltså reservanterna i konstitutionsutskottet
och andra kammaren till motionen. Motiveringen ger emellertid vid handen,
att reservanterna synas ha tänkt sig en starkare begränsning än den, som
kom till direkt uttryck i klämmen. Härpå tyder, att de stannade vid att beteckna
“folkets direkta avgörande" såsom önskvärt “i vissa fall", och det sätt,
varpå de känneteckna sådana fall. De inskränka sig nämligen i detta hänseende
till att hänvisa till, att det vid vårt riksdagsskick kan hända, att “lösningen
av frågor av vital betydelse för folkets stora flertal förhalas därföi
att “den ena kammaren långt ifrån alltid har samma intressen eller samma
strävanden som den andra", och uttala direkt, att det är såsom en utväg “ur
ett dylikt tillstånd1*, som de tänka sig folkomröstning. I själva verket återkommer
alltså i denna reservations motivering samma tankegång som i herr
Staaffs motion 1908, nämligen att folkomröstningen skall användas såsom
skiljedomsinstitut mellan riksdagens båda kamrar, ehuru klämmen har en
vidare avfattning. Även under debatterna i kamrarna gingo de talare, som
företrädde reservationen, på samma begränsade linje. I realiteten är väl därför
andra kammarens bifall till reservationen att fatta som ett sympatiuttalande
för utredning i ungefär samma riktning som 1908 föreslagits.

Den konsultativa folkomröstningsformen berördes ej heller denna gång,
vare sig i motionen, av konstitutionsutskottet eller i debatterna inom kamrarna.

Hen. Lind. År 1919 upptogs folkomröstningsfrågan på nytt, även nu genom motion

hagens motion ay ^err Lindhagen (nr 142 i första kammaren). Denna motion, som i huvudsak
1919'' upprepade de i 1917 års motion anförda synpunkterna, utmynnade i yrkande,
“att riksdagen, i samband med behandlingen av den väntade regeringspropositionen
i författningsfrågan, måtte besluta att hos Kungl. Maj:t begära förslag
till sådant tillägg till grundlagarna: att folkstyrelsen kommer att omfatta icke
blott valrätt utan även omedelbar beslutanderätt i viktiga frågor; att denna
beslutanderätt vid sidan av riksdagens befogenheter kommer att omfatta icke
blott folkomröstning på initiativ av regering eller riksdag (“referendum") utan
även omedelbart initiativ från medborgarnas sida (“initiativ") samt att före
dylik beslutanderätts utövning objektiv kunskap i det ämne, varöver skall
beslutas, i möjligaste mån meddelas de röstande".

Denna gång tillstyrkte konstitutionsutskottet, i sitt utlåtande n:r 47, i
anledning av motionen skrivelse till Kungl. Maj:t med anhållan, “det täcktes
Kungl. Maj:t låta verkställa en allsidig utredning, huru folkomröstningsinstitutet
verkat i främmande länder, och huruvida, i vilken utsträckning samt under

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 9

vilka former och betingelser ifrågavarande institut må för viktiga frågor införas
i vår författning, ävensom därefter för riksdagen framlägga förslag till de
ändringar i grundlagarna, vartill utredningen kan giva anledning11.

Utskottets hemställan var alltså så avfattad, att den å ena sidan uppenbarligen
avsåg utredning om folkomröstningsinstitutet i dess helhet, utan särskilt
framhävande av någon bland dess teoretiska förutsättningar eller praktiska användningsformer
— den begränsning, som ingick i 1908 års motion och i motiveringen
till 1917 års reservation, finnes sålunda ej här — men å andra sidan
lämnade öppet, huruvida folkomröstningsinstitutet bör — efter undersökning av
"huru det verkat i främmande länder11 — föreslås till införande i vår författning,
och i så fall omfattningen av och formerna för dess användning. I varje fall
förutsätter utskottet dock användning endast “för viktiga frågord I sin motivering
har utskottet ytterligare betonat, att problemet borde undersökas “i
hela dess omfattning11, och “med omsorgsfull hänsyn tagen till säregna svenska
förutsättningar", innan ett definitivt ställningstagande kunde ske. Utskottet
meddelar därjämte, att de sympatier för folkomröstningsinstitutets princip, som
inom detsamma yppat sig, härrörde “av skilda anledningar". Vid debatterna

1 kamrarna framfördes från deras sida, som förordade utskottets förslag, i
huvudsak samma synpunkter om den avsedda utredningens allsidiga karaktär;
ej heller här berörde man denna gång “skiljedomsprincipen11. Förklaringen härtill
var givetvis den nu beslutade författningsreformen, särskilt ändringarna i
grunderna för första kammarens bildande — skiljedomsfrågan var ej längre
aktuell.

Även denna gång stannade kamrarna i olika beslut, i det att första kammaren
med 46 röster mot 34 avslog utskottets hemställan, under det att andra
kammaren med 75 röster mot 60 biföll densamma.

Vad angår den konsultativa formen av folkomröstning, blev den icke
heller nu berörd vid behandlingen av herr Lindhagens motion; det är emellertid
tydligt, att den kunde ingå i den allmänna utredningen av folkomröstningsinstitutet
i dess helhet.

Den konsultativa omröstningen kom emellertid under debatt i annat sam- Herr Vennermanhang.
I en motion i andra kammaren, nr 179, hemställde herr Venner- st''°™s fiskörn
m. fl., “att riksdagen måtte hos Kungl. Maj:t anhålla om utarbetande ang. omröstoch
föreläggande för riksdagen av en provisorisk lag angående omröstning avning °^.krepu~
alla män och kvinnor över 21 år i och för utrönande, om folket önskar den
monarkiska statsförfattningens bibehållande eller införande av republik11.

Konstitutionsutskottet, till vilket motionen hänvisades, anknöt i sitt yttrande
rörande densamma — utlåtandet n:r 48 — till det samtidigt avgivna uttalandet

2 — 24513

10 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

angående herr Lindhagens motion om folkomröstningsinstitutets införande i grundlagarna
och anförde i detta sammanhang: “Såsom motionärerna själva framhålla
i sin motivering, känner icke Sveriges författning folkomröstningsinstitutet. Upprepade
förslag hava väckts om införande av det s.k. referendum i olika former, och
vid innevarande riksdag föreligger till kamrarnas prövning en av konstitutionsutskottet
biträdd hemställan om utredning i frågan, men ännu stå våra grundlagar
fullkomligt främmande för detsamma. Under dylika förhållanden kan
utskottet icke finna en sådan folkomröstning som den föreslagna vara med
våra konstitutionella former förenlig". Utskottet erinrade vidare om herr D.
Bergströms motion vid 1897 års riksdag och statsutskottets i anledning av
densamma gjorda hemställan samt kamrarnas bifall till denna hemställan,
varefter utskottet anförde: “De skäl, som 1897 av statsutskottet förebragtes
och av riksdagen biträddes, synas fortfarande vara giltiga och på föreliggande
analoga fall hava tillämplighet. Utskottet kan icke tillstyrka ett förslag, vilket
skulle genom en lex in casu i en speciell författningsfråga införa folkomröstning
uppenbart vid sidan av vår författnings bestämmelser". Med denna
motivering hemställde utskottet, att motionen “måtte av riksdagen lämnas
utan avseende".

Vid detta konstitutionsutskottets utlåtande voro fogade åtskilliga reservationer,
däribland av herr Larsson m. fl. och av herr v. Zweigbergk m. fl. Herr
Larssons reservation utmynnade i en hemställan om skrivelse till Kungl.
Maj:t med anhållan, “det täcktes Kungl. Maj:t taga under övervägande att låta
utarbeta och för riksdagen framlägga en provisorisk lag angående folkomröstning
bland alla till riksdagens andra kammare valberättigade medborgare i
och för utrönande av stadgan och omfattningen inom nationen av kravet på
republikansk statsförfattning". Den del av motiveringen, som rörde själva
sakfrågan, torde i detta sammanhang kunna förbigås. Angående den konstitutionella
möjligheten att anordna en folkomröstning anförde reservanterna:
“Vår grundlag känner intet hinder för statsmakterna att genom tillskapandet
av en lex in casu möjliggöra en folkomröstning i en särskild fråga. Folkomröstningsinstitutet
är visserligen såsom institut för vår författning ännu
främmande. Men den form för folkmeningens utrönande i en viss fråga,''
som här begäres, har icke karaktären av vare sig ett beslut eller ett stående
institut utan endast av en tillfällig anordning till möjliggörande av en nationell
opinionsyttring11. — Herr v. Zweigbergk och hans medreservanter biträdde
utskottets hemställan, att herr Vennerströms motion måtte lämnas utan avseende,
men ville icke binda sig för den del av dess motivering, som rörde
frågans konstitutionella sida. Härom yttrade dessa reservanter: “Även om

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 11

en sådan folkomröstning, som den föreslagna, icke är fullt förenlig med våra
konstitutionella former, så böra icke dessa former få lägga absolut oöverstigliga
hinder i vägen för stiftande av en provisorisk lag i angivet syfte, för
den händelse riksdagen i en viss för land och folk kritisk situation, som icke
lämnar rådrum för grundlagsändring, funne sådant nödigt".

Genom konstitutionsutskottets yttrande angående herr Vennerströms
motion och de vid detta yttrande fogade reservationerna hade alltså för första
gången sedan 1897 frågan om den konsultativa folkomröstningens förenlighet
med nu gällande grundlagar aktualiserats. Vid överläggningarna i kamrarna
kom detta spörsmål att i viss mån förbindas med själva sakfrågan. Sålunda
talade de, som yrkade bifall till utskottets hemställan, mot motionen så väl
av konstitutionella skäl som i sak, medan de, som talade för bifall till herr
Larssons reservation, såväl hävdade den konstitutionella möjligheten att anordna
en konsultativ folkomröstning överhuvud taget som också argumenterade
för en sådan omröstning i den fråga, motionen avsåg. Dock framställdes
även — i anslutning till herr v. Zweigbergks reservation — i båda kamrarna
yrkanden om bifall till utskottets hemställan, men med uteslutande av dess
motivering. I ingendera kammaren kom sistnämnda yrkande under votering.
Andra kammaren biföll utskottets hemställan i dess helhet med 75 röster mot
56, som tillföllo herr Larssons reservation. I första kammaren förklarade talmannen
vid överläggningens slut, efter att hava erinrat om, att yrkande framställts
om bifall till herr Larssons reservation: “Då emellertid stiftandet av en
lag i det angivna syftet ej kan ske utan grundlagsändring, får jag, med stöd
av 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen, vägra proposition på bifall
till detta yrkande, som uppehbarligen ej är byggt på förutsättningen av
en sådan grundlagsändring11. Denna propositionsvägran godkändes av kammaren
med 50 röster mot 22. Därefter bifölls även i denna kammare utskottets
hemställan i dess helhet.

Vid 1920 års riksdag återkommo såväl frågan angående en allmän ut- Folkomröst redning

av folkomröstningsinstitutet i dess helhet som det år 1919 debatte- ningsfrågan

rade särskilda spörsmålet om den konsultativa folkomröstningens förhållande under är

o 1920

till nu gällande grundlagar. Den förra frågan kom denna gång före genom
tre motioner. I första kammaren yrkade herr Clason (motion nr 217) på Herrarcissoid
skrivelse till Kungl. Maj:t i fullständig anslutning till 1919 års konstitutions- gtrömsTamt
utskotts förslag, och herr Lindhagen (motion nr 220), att riksdagen måtte be- Lindhagens
sluta att hos regeringen begära “förslag till sådant tillägg till grundlagarna: moUoner att

folkstyrelsen kommer att omfatta icke blott valrätt till förtroenderåds -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

församlingar av det ena eller andra slaget utan även omedelbar beslutanderätt
i viktiga frågor; att denna beslutanderätt vid sidan av riksdagens befogenheter
kommer att omfatta icke blott folkomröstning på initiativ av regering
eller riksdag (“referendum") utan även folkomröstning på initiativ från
medborgarens sida (“initiativ"); samt att för dylik beslutanderätts utövning
objektiv kunskap i det ämne, varöver skall beslutas, i möjligaste mån meddelas
de röstande". — I andra kammaren gjorde herr Vennerström (motion
nr 324) samma yrkande som herr Clason, ehuru med väsentligt annan motivering.

k. U:s utiåtan- I sitt utlåtande i anledning av dessa motioner (nr 38) förordade konstide
om motto- tutionsutskottet bifall till det av herrar Clason och Vennerström framställda

nerna.

skrivelseförslaget. I motiveringen till denna hemställan åberopade utskottet
huvudsakligen 1919 års konstitutionsutskotts framställning i samma fråga, i
vilken jämte en kort historik en redogörelse av de viktigaste skälen för referendum
givits. Därjämte framhölls särskilt, att den föreslagna utredningen
även borde omfatta frågan om meddelandet av objektiv upplysning i föreliggande
frågor. I sin motivering upptog utskottet emellertid denna gåpg även
det konstitutionella spörsmålet angående den konsultativa folkomröstningens
förenlighet med grundlagarna. I denna punkt yttrade utskottet nämligen i
anslutning till förslaget om utredning:

“Uppmärksamhet synes även böra ägnas åt den konsultativa (rådgivande) folkomröstningen,
ehuruväl denna, enligt utskottets uppfattning, utan hinder av våra
nuvarande författningsbestämmelser i särskilda fall kan åvägabringas, då den ju
endast avser att utröna folkmeningens ställning till en viss fråga och alltså ej har
karaktären av ett beslut eller innebär något intrång på statsmakternas rättigheter".

Vid utskottets betänkande voro två reservationer fogade. I den ena
- vände sig herr Clason mot den nyss anförda punkten i motiveringen, på den

grund, att han ej godkände den därstädes uttalade uppfattningen om den konsultativa
folkomröstningens grundlagsenlighet. I den andra yrkade herr v.
Geijer m. fl. avslag såväl på samtliga motioner som på utskottets hemställan.

Debatterna i båda kamrarna kommo till stor del att röra sig om det
särskilda uttalandet i utskottets motivering angående den konsultativa folkomröstningens
förhållande till nuvarande författningsbestämmelser. Resultatet
i andra kammaren blev, att utskottets hemställan bifölls med 101 röster mot 63,
som tillföllo herr v. Geijers reservation, under det att kammaren med 96 röster
„ mot 63 beslöt att utesluta den omtvistade punkten i utskottets motivering.

Propositions- , .

vägran i första I första kammaren åter förklarade talmannen efter slutad överläggning:

kammaren.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

“Under överläggningen har bland annat yrkats godkännande av utskottets
motivering. Med anledning härav anser jag mig här böra göra ett uttalande.

Enligt 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen representeras det
svenska folket av riksdagen. Detta stadgande, som är undantagslöst, innebär, att i
vilken fråga som helst, även när det blott gäller att uttrycka en åsikt eller en
önskan — jag ber att få hänvisa till 89 § i regeringsformen — ingen annan än
riksdagen äger att tala å svenska folkets vägnar.

Med denna av mig alltjämt hysta uppfattning fann jag mig vid 1919 års lagtima
riksdag föranlåten att vägra proposition på bifall till ett yrkande om utarbetande
och framläggande för riksdagen av förslag till provisorisk lag angående omröstning
bland alla till riksdagens andra kammare valberättigade medborgare för
utrönande av stadgan och omfattningen inom nationen av kravet på republikansk
statsförfattning. Kammaren lät då efter votering med 50 röster mot 22 bero vid
nämnda propositionsvägran.

Nu har konstitutionsutskottet närmast på sid. 4 i föreliggande utlåtande uttalat,
att enligt utskottets uppfattning den konsultativa (rådgivande) folkomröstningen
''utan binder av våra nuvarande författningsbestämmelser i särskilda fall kan åvägabringas,
då den ju endast avser att utröna folkmeningens ställning till en viss fråga
och alltså ej har karaktären av ett beslut eller innebär något intrång på statsmakternas
rättigheter’.

Då ett sådant uttalande strider mot 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen,
vägrar jag proposition på godkännande av utskottets motivering."

Kammaren beslöt emellertid med 72 röster mot 54 att bifalla ett yrkande
om propositions framställande, varefter målet enligt § 61 riksdagsordningen
förvisades till konstitutionsutskottet. Detta avgav sedermera i fråga om
talmannens propositionsvägran följande memorial (nr 56):

“Talmannens rätt att vägra proposition regleras som bekant i § 61 riksdags- k. U:s yttrande
ordningen, vars första punkt lyder: Talman må ej vägra proposition, utom när han an?- P^P08*-finner väckt fråga strida mot grundlags lydelse’. Undersökningen av förevarande tl0nsvaaran
spörsmål måste tydligen i första rummet gå ut på, huruvida här föreligger en väckt
fråga; först sedan kan, om denna undersökning giver ett positivt resultat, spörsmålet
om denna frågas enlighet eller stridighet med grundlagen upptagas.

Innebörden av uttryckej ''väckt fråga’ i § 61 riksdagsordningen har i konstitutionsutskottets
memorial rörande propositionsvägringar varit föremål för flera
olika tolkningar. 1 åtskilliga utskottsmemorial under den gamla riksdagsordningens
tid hävdades sålunda, att väckt fråga endast vore att fatta såsom motionsvis ställt
yrkande; utskottsutlåtanden med därtill fogade reservationer o. dyl. vore däremot

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

ej att anse såsom väckta frågor enligt § 61 riksdagsordningen. Denna uppfattning
motiveras bl. a. i konstitutionsutskottets memorial nr 10 och 44 vid 1840—41 års
riksdag och nr 61 vid 1856—58 års riksmöte. Bland de synpunkter som där förebringas
kan nämnas, att konstitutionsutskottet i sitt sistnämnda memorial framhåller,
att, om utskottsutlåtanden hade ansetts att ingå i uttrycket väckt fråga, skulle givetvis
konstitutionsutskottets egna utlåtanden ha undantagits, enär en dylik talmannens
prövning av konstitutionsutskottets förslag tydligen vore orimlig, då utskottet i sådant
fall skulle komma att döma i egen sak. I huvudsak stödde emellertid konstitutionsutskottet
i dessa sina memorial sin ståndpunkt på ett stadgande i den gamla riksdagsordningen,
som ej återfinnes i den nya; efter antagandet av 1866 års riksdagsordning
torde därför uppfattningen, att i ''väckt fråga'' blott ingå motioner, knappast
längre vara hållbar och skall därför ej i detalj här undersökas. I sitt memorial nr
4 vid 1900 års riksdag framhåller konstitutionsutskottet också uttryckligen, att i
väckt fråga även inbegripas utskottsyrkanden, ehuru det är att märka, att en reservant
förklarade sig helt dela den av 1840—41 och 1856—58 års konstitutionsutskott framställda
åsikten.

Då grundlagen skall tolkas efter sin ordalydelse, måste även utskottens yrkanden
anses utgöra ''väckta frågor’ enligt § 61 riksdagsordningen och sålunda ej ens
konstitutionsutskottets egna förslag kunna undantagas. Emellertid kvarstår spörsmålet,
huruvida ''väckt fråga’ kan anses innefatta ej blott klämmen, hemställan, i
ett utskottsutlåtande, utan även, såsom här är fallet, en punkt i motiveringen. Det
är då först att märka, att uttrycket ''fråga'' i grundlagarna förekommer i en mängd
olika sammanhang under sådana förhållanden, att en enhetlig tolkning av dess betydelse
torde vara hart när omöjlig. I vissa fall åsyftar tydligen ''fråga'' något,
som kan utgöra föremål för beslut, i andra synes det innefatta alla ämnen, som
äro föremål för diskussion eller överhuvudtaget omnämnas inom riksdagen. Man
torde alltså vid tolkningen av ordet fråga få se till det särskilda stället, varest ordet
användes, och då synes i själva verket i detta fall §§ 60 och 61 riksdagsordningen
giva en ganska klar vägledning.

Om första punkten i § 61 riksdagsordningen, ''talman må ej vägra proposition,
utom när han finner väckt fråga strida mot grundlags lydelse’ undersökes ur synpunkten,
huruvida en punkt i ett utskottsutlåtandes motivering kan anses utgöra
''väckt fråga’, måste tydligen för det första konstateras, att i detta fall talmannen
måste ställa proposition särskilt på bifall eller avslag på den omstridda punkten i
utlåtandets motivering. Spörsmålet blir då, om ordet fråga i § 61 kan anses använd
i en snävare betydelse än ordet proposition; d. v. s. har talmannen i vissa fall att
ställa proposition på yrkanden, som icke kunna anses falla inom omfånget för ordet
fråga? Har med andra ord talmannens propositionsställaftde verksamhet en vidare

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 15

ram än begreppet fråga? Svaret härpå torde knappast kunna bliva annat än nej.
Det synes nämligen ej finnas skäl antaga, att orden ''talman må ej vägra proposition,
utom när han finner väckt fråga strida mot grundlags lydelse’ innebära annat
än: ''talman må ej vägra proposition, utom när han finner det yrkande, på vilket
proposition skall ställas, vara grundlagsstridig!’.

Det naturliga och enda möjliga synes sålunda vara, att talmannens rätt att
vägra proposition formellt sträcker sig precis lika långt som hans skyldighet att
ställa proposition; han har alltså rätt att pröva grundlagsenligheten av varje yrkande,
som till proposition framställes; ''väckt fråga’ är liktydigt med ''yrkande, på vilket
proposition begäres’. Enligt denna uppfattning måste tydligen också en punkt i en
utskottsmotivering anses utgöra en väckt fråga, såvida på denna punkt yrkas särskild
proposition. Riktigheten av denna uppfattning synes bestyrkt av en blick på
början av § 60 riksdagsordningen. Andra och tredje punkten i denna paragraf lyda
nämligen: ’Ej må något mål, däri överläggning ägt rum, till slutligt avgörande företagas,
förr än kammaren på talmannens hemställan förklarat överläggningen slutad;
börande därefter proposition framställas. Kan fråga bliva föremål för bifall eller
avslag, bör talmans första proposition lyda på bifall’. Det synes särskilt av orden:
kan fråga bliva föremål för bifall eller avslag, bör talmans första proposition lyda
på bifall’ framgå, att det råder identitet mellan omfånget av begreppet fråga och
omfånget för talmans propositionsställande verksamhet.

Då alltså det yrkande, på vilket talmannen i detta fall vägrat proposition,
måste anses utgöra väckt fråga och sålunda falla inom ramen för § 61 riksdagsordningen,
framställer sig därnäst spörsmålet: ’kan den sålunda väckta frågan anses
vara mot grundlagen stridande?’

Vid besvarandet av detta spörsmål är först att observera formuleringen i §
61 riksdagsordningen: ''Talman må ej vägra proposition, utom när han finner väckt
fråga strida mot grundlags lydelse’. Vad som enligt regeringsformens § 84 i
allmänhet bestämmes, nämligen att grundlagarna skola tolkas efter sin ordalydelse,
framhalles alltså särskilt, då det gäller talmans rätt att vägra proposition på gjort
yrkande. Det är sålunda uppenbart, att talmannen för sitt handlingssätt i detta
fall måste äga stöd i en tydlig grundlagsbestämmelse.

De grundlagsstadganden, som här närmast kunna tänkas komma i fråga och
som också av talmannen åberopats, äro § 49 regeringsformen och § 1 riksdagsordningen.
I förstnämnda grundlagsrum stadgas, att ''riksdagen representerar svenska
folket’, i det senare, att ''svenska folket representeras av riksdagen’. Det måste
alltså avgöras, huruvida riksdagens egenskap att representera det svenska folket
innebär ett indirekt förbud mot att en konsultativ folkomröstning anordnas för utrönande
av folkets uppfattning rörande en viss fråga.

16 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Det synes då utskottet uppenbart, att ordet ''representera’ innebär, att endast riksdagen
kan på ett statsrättsligt förpliktande sätt giva uttryck för det svenska folkets
vilja; folket deltager endast genom sin representation i statsviljans bildande. Därav
följer tydligen, att en folkomröstning av angiven art icke kan äga för riksdagen förpliktande
verkan. Emellertid kan en dylik folkomröstning vara ägnad att utöva stor
inverkan på riksdagen. Härpå stöder sig åsikten, att dylika folkomröstningar reellt,
om också icke formellt, skulle komma att degradera riksdagen till folkviljans exekutor;
därmed skulle riksdagens ställning såsom denna folkviljas enda legitima
bärare rubbas, varför en konsultativ folkomröstning alltså vore grundlagsstridig.
Detta synes utgöra frågans kärnpunkt: kan den faktiska påverkan, som en folkomröstning
alltså är ägnad att utöva på riksdagen, anses förrycka riksdagens ställning
såsom folkets representant?

Det är då att märka, att de båda statsmakterna givetvis icke äro hindrade
att upptaga för riksdagens hållning betydelsefulla utlåtanden överhuvud; det är
uppenbart, att icke blott sakkunnigutlåtanden och dylikt utan även utlåtanden från
olika samhälleliga korporationer, t. ex. landsting eller andra kommunala institutioner,
kunna upptagas, utan att riksdagen därför förlorar sin representantställning.
Skillnaden mellan detta utan tvivel tillåtna upptagande av utlåtanden och en konsultativ
folkomröstning är emellertid blott, att den påverkan, som den senare kan
utöva på riksdagen, i regel är starkare. Men därmed är tydligt, att det här icke
föreligger en principiell skillnad. Och då svaret på frågan om en konsultativ folkomröstnings
tillåtlighet eller otillåtlighet tydligen ej kan byggas på en subjektiv uppfattning
av dess faktiska betydelse utan endast på principiella, juridiska kriterier,
bliver slutsatsen, att utrönandet av folkets vilja principiellt måste likställas med
upptagandet av utlåtanden från t. ex. vissa samhälleliga korporationer. Därmed är
det enligt utskottets mening ådagalagt, att en konsultativ folkomröstning, vars betydelse
för riksdagens handlande blott är rent faktisk, men icke statsrättslig, på
intet sätt är ägnad att förrycka riksdagens ställning såsom det svenska folkets
representant. Utskottet anser alltså, att den punkt i motiveringen till utskottets
utlåtande nr 38, varpå första kammarens talman vägrat proposition, icke kan anses
strida mot lydelsen av regeringsformens § 49 eller riksdagsordningens § 1.

Det är enligt utskottets mening uppenbart, att ej heller andra grundlagens
stadganden innehålla något stöd för nämnda propositionsvägran.

Då en konsultativ folkomröstning, som avser att utröna folkets ställning till
en viss fråga, icke äger för riksdagen förpliktande kraft och alltså icke är stridande
mot grundlagens stadganden, att det svenska folket statsrättsligt företrädes av riksdagen,
har konstitutionsutskottet funnit, att den punkt i motiveringen till utskottets
utlåtande nr 38, varpå första kammarens talman vägrat proposition, icke är mot

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 17

grundlag stridande, och att proposition på denna punkt av förenämnda motivering
icke kan vägras."

Vid utskottets utlåtande var, förutom en blank reservation, fogad en reservation
av följande innehåll:

“Beträffande tolkningen av uttrycket ''väckt fråga’ i § 61 riksdagsordningen
kunna vi ansluta oss till utskottsmajoritetens uppfattning och anse alltså, likasom
majoriteten, det yrkande, på vilket talmannen vägrat proposition, falla inom ramen
av nämnda paragraf.

I fråga om grundlagsenligheten av denna talmannens propositionsvägran skilja
vi oss däremot från majoriteten, som i detta fall endast bestar av halva utskottet,
i det att 8 ledamöter äro reservanter och 2 nedlagt sina röster.

Då § 49 regeringsformen stadgar: ''Riksdagen representerar svenska folket’
och § 1 riksdagsordningen föreskriver: ''Svenska folket representeras av riksdagen ,
äro dessa grundlagsbud, såsom redan talmannen betonat, undantagslösa. Detta innebär,
att grundlagsenlig! svenska folkets vilja, den må avse grundlagstiftning eller
annan lagstiftning, beskattning eller uttalande av önskemål, icke kan inhämtas
annorledes än genom riksdagen. Grundlagens bestämmelser härom äro fullt avsiktliga
och tillkomna på grund av tidigare erfarenheter, då försök varit å bane att
i riksdagens ställe sätta andra organ, genom vilka man menade sig kunna inhämta
folkets vilja. Alla grundlagsbud, som regeringsformen och riksdagsordningen innehålla
om riksdagens organisation, uppgifter och maktbefogenhet, utgå från denna princip
om riksdagens allenarätt att representera svenska folket; och endast grundlagsändring,
men alldeles icke någon annan form av lagstiftning, kan införa någon annan
metod än hänvändelse till riksdagen för inhämtande av folkets vilja eller önskningar.

Utskottsmajoritetens försök att i avseende härå uppdraga en skillnad mellan
en folkvilja, som statsrättsligt förpliktar, och en annan, som blott uttalar folkets
önskemål, äger i grundlagen icke någon som helst grund.

Så är även fallet, när majoriteten vill söka göra gällande, att ett inhämtande
av svenska folkets önskemål skulle vara att likställa med ett inhämtande av utlåtanden
från olika samhälleliga korporationer och därför kunna ske annorledes än
genom riksdagen. De olika samhälleliga korporationerna hava var för sig sin särskilda
verkningskrets och sitt särskilda kompetensområde och kunnå inom ramen
av dessa givetvis även avgiva utlåtanden. Någon annan myndighet än riksdagen,
som å svenska folkets vägnar kan besluta, tala eller avgiva utlåtanden, finnes däremot
enligt vår grundlag icke och kan icke tillskapas annorledes än genom grundlagsändring.

Då varje folkomröstning, konsultativ eller icke, som avser att utröna folkets

3 — 34513

18 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

ställning till en viss fråga, alltså är stridande mot grundlagarnas stadganden, att
svenska folket representeras av riksdagen \ hava vi funnit, att den punkt i motiveringen
till utskottets utlåtande nr 38, varpå första kammarens talman vägrat proposition,
är mot grundlagen stridande, och att talmannen alltså förfarit grundlagsenlig!,
då han vägrat proposition på detta yrkande."

Sedan detta konstitutionsutskottets yttrande inkommit till första kammaren,
återupptogs behandlingen av utskottets utlåtande nr 38. Därvid beslöt
kammaren, med 54 röster mot 49, att bifalla utskottets hemställan och med
66 röster mot 39 att utesluta den omstridda punkten i utskottets motivering.
Herr Venner- Såsom nämnts, korn vid denna riksdag frågan om konsultativ folkomröstSmotion
''"ang n*nS Sven på annat sätt före i riksdagen. Detta skedde genom en motion i
omröstning andra kammaren, nr 34, av herr Vennerström, vari denne återupptog sin förut
om republik. refererade hemställan vid 1919 års riksdag. Även motionens behandling blev
väsentligen densamma som föregående år. Konstitutionsutskottet hemställde
dels på sakliga, dels på konstitutionella skäl — meningarna i den konstitutionella
frågan voro inom utskottsmajoriteten delade — att motionen måtte
lämnas utan avseende; vid motionen voro fogade reservationer dels av herr
Strömberg in. fl., dels av herr Hellberg, i vilka motionens hemställan närstående
yrkanden gjordes. I andra kammaren bifölls utskottets hemställan
med 119 röster mot 47, vilka tillföllo herr Strömbergs reservation. I första
kammaren vägrade talmannen proposition på herr Strömbergs reservation,
varpå kammaren, sedan den med 66 röster mot 46 godkänt denna propositionsvägran,
biföll utskottets hemställan.

Resultatet av riksdagens behandling av folkomröstningsfrågan år 1920
blev alltså en skrivelse till Kungl. Maj:t med begäran om utredning i frågan.
Den av riksdagen avlåtna skrivelsen (nr 343) innehåller till en början en
återblick på folkomröstningsfrågans tidigare utveckling i enlighet med 1919
års konstitutionsutskotts utlåtande nr 47, varefter ur nämnda utlåtande följande
återgives:

“I flera europeiska och utomeuropeiska konstitutionella stater har på senare
tid folkomröstningsinstitutet gjort betydande landvinningar liksom det även fått
ökad användning och rikare utformning inom de författningar, där det sedan gammalt
haft burskap. Det schweiziska statsskicket upptager folkomröstning för för 1

“Det förtjänar att anmärkas, att när utskottsmajoriteten i sin slutkläm skall sammanfatta
sitt uttalande, den, trots sin medvetenhet, att grundlagarna skola tolkas enligt
sin ordalydelse, icke citerat grundlagens bud, sådant det lyder: ''svenska folket representeras
av riksdagen’, utan godtyckligt omskrivit det därhän, att ''svenska folket statsrättsligt
företrädes av riksdagen’.”

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 19

bundsstat såväl som för delstater. Det senare är även fallet i de nordamerikanska
delstaterna, där det vunnit stor betydelse vid sidan av representationerna. I den
australiensiska förbundsstaten av 1900 infördes referendum, liksom det också kommit
till användning för delstaterna. I Danmark stadgades vid författningsrevisionen
1912—1915 det obligatoriska författningsreferendum. I de författningsprojekt, som
för närvarande i skilda stater utarbetas, ingår referendum flerstädes som en väsentlig
del, bland annat i den nya tyska förbundsrepubliken. Även om folkomröstningen fortfarande
är främmande för ett flertal konstitutioner, står den likväl på de flesta
håll på dagordningen och diskuteras ingående i den gtatsrättsliga litteraturen i ämnetoch
i parlamentariska förslag. Vid sidan av exempelvis Belgien och Frankrike, där
upprepade projekt förelegat, må särskilt nämnas England, där vid överhuskonflikten
1910 av konservativa ledare i överhus och underhus framburos mycket uppmärksammade
förslag till införande av referendum, och Norge, som sedan begynnelsen
av 1890-talet kan uppvisa en följd av referendummotioner. Senast 1917 väcktes
flera motioner, vilka väl av grundlagsutskottet avstyrktes och i stortinget avslogos
men föranledde en av samtliga partier enhälligt biträdd begäran om regeringsutredning
i saken.

Om sålunda referendumfrågan för närvarande har en stor betydelse och aktualitet
i skilda länder, synas däremot omdömena om huru det i praktiken verkat
under skilda förutsättningar och i olika former fortfarande vara divergerande. De
motiv, som i olika stater och från olika politiska meningsriktningar legat bakom
kraven på införande av referendum, hava även varit växlande. På vissa håll hava
särskilt de principiella demokratiska synpunkterna vägt tyngst i argumenteringen.
Man har betraktat institutet som en naturlig konsekvens av hela den fortskridande
demokratiska utvecklingen. På andra håll har däremot isynnerhet uppskattats dess
betydelse som ett i viss mån återhållande moment i lagstiftningen, som ett effektivt
demokratiskt regleringsinstitut samt såsom kontrollmedel på det alltför starkt utvecklade
partilivet. En historik över folkomröstningen i olika stater visar avgjort,
att referendums användbarhet som modern garanti i modererande riktning alltmer
vunnit erkännande, särskilt i och med att den garanti mot förhastade beslut, vilken
förut sökts i ett tvåkammarsystem med utpräglad karaktärsskillnad mellan kamrarna,
blivit alltmer beskuren. Genom institutets vidare utformning, för vilken ett
stort antal alternativa förslag och kombinationer erbjuda sig, hava dessa skilda synpunkter
kunnat komma till sin rätt.

Utskottet, inom vilket av skilda anledningar sympatier visat sig för folkomröstningsinstitutet,
har för sin del anslutit sig till ett skrivelseförslag i motionens
syfte. Utskottet anser nämligen, att i vårt land liksom utomlands den politiska
utvecklingen i hög grad aktualiserat frågan om folkomröstning, men håller tillika

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Nyklerhetshommitténs

alternativa förslag
om folkomröstning.

före, att denna beträffande former och verkningar innesluter så mångahanda spörsmål,
att en på ingående sakkunskap byggd undersökning av frågan i hela dess
omfattning och med omsorgsfull hänsyn tagen till säregna svenska förutsättningar
torde vara nödig för ett definitivt ställningstagande till dess tillämpning på svenska
konstitutionella förhållanden."

Efter detta återgivande av 1919 års konstitutionsutskotts yttrande, slutar
riksdagens skrivelse på följande sätt:

"De av föregående års konstitutionsutskott anförda skälen för en allsidig
utredning av folkomröstningsinstitutet synas fortfarande äga full giltighet; till den
givna redogörelsen för institutets tillämpning i främmande länder kan blott tillfogas,
att detta institut genom den föregående år antagna författningen för den tyska
republiken vunnit en betydelsefull plats i ännu en europeisk stat. Den föreslagna
utredningen bör givetvis omfatta olika former såväl av egentligt referendum som
folkinitiativ; uppmärksamhet synes även böra ägnas åt den konsultativa (rådgivande)
folkomröstningen. Slutligen bör också utredningen omfatta frågan om huru före
omröstningen en objektiv upplysning om föreliggande spörsmål må kunna meddelas
de röstande.

På grund av vad sålunda anförts, får riksdagen anhålla, det täcktes Eders
Kungl. Maj:t låta verkställa en allsidig utredning, huru folkomröstningsinstitutet
verkat i främmande länder, och huruvida, i vilken utsträckning samt under vilka
former och betingelser ifrågavarande institut må för viktiga frågor införas i vår
författning, ävensom därefter för riksdagen framlägga förslag till de ändringar i
grundlagarna, vartill utredningen kan giva anledning."

Kort efter avslutandet av 1920 års riksdag framfördes även på annan
väg spörsmålet om anordnande av folkomröstning. Den 5 augusti 1920 avgav
nämligen nykterhetskommittén ett “Betänkande med förslag till lag om alkoholvaror
m. m.“ (förbudslag), i vilket förslag ingår, att före genomförandet av
ifrågavarande lagstiftning densamma bör underställas folkomröstning. Kommittén
har i detta hänseende framlagt tvenne alternativa förslag. Enligt det första
alternativet skulle i samband med förbudslagens antagande av riksdagen
beslutas vissa “särskilda föreskrifter i avseende å lagens ikraftträdande" (VIII
kap. i lagförslaget), vars grundläggande bestämmelse är av följande innehåll:
“Inom två år efter det denna lag blivit av riksdagen antagen skall å för hela
riket gemensam dag, som Konungen bestämmer, genom allmän, kommunvis
anordnad folkomröstning avgöras, huruvida lagen skall träda i kraft. Om vid
sådan omröstning minst tre femtedelar av de röstande uttala sig för att lagen
må träda i kraft, skall detta ske den 1 januari tredje kalenderåret efter det,

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

under vilket omröstningen hållits. Erhålles ej sådan majoritet, som nu sagts,
skall frågan om lagens ikraftträdande anses hava förfallit".

Enligt det andra alternativet skulle, innan lagförslaget förelägges riksdagen,
beslut fattas om en föregående folkomröstning genom särskild “Lag
om rådgivande folkomröstning angående fullständigt rusdrycksförbud “. Första
paragrafen i förslaget om denna särskilda lag lyder: “Under år 1921 skall å
för hela riket gemensam dag, som av Konungen bestämmes, företagas en allmän,
kommunvis anordnad folkomröstning angående införandet av fullständigt
rusdrycksförbud. Den, som önskar att en lag om fullständigt rusdrycksförbud
måtte av riksdagen öch Konungen antagas, skall därvid rösta ja; den som
icke önskar detta skall rösta nej“.

Gemensamma för båda alternativen äro utarbetade bestämmelser angående
rösträtten vid omröstningen och anstalter för dess anordnande, protokoll
i omröstningsdistrikten och sammanräkning av de avgivna rösterna m. m.

Redan innan nykterhetskommittén avgivit sitt betänkande hade Kungl.
Maj:t genom beslut av den 22 juni, såsom i folkomröstningskommittéris här
ovan återgivna skrivelse omförmäles, tillsatt denna kommitté och anbefallt
densamma att verkställa den av riksdagen begärda utredningen samt framlägga
de förslag, som därav kunde föranledas.

Folkom röstningskommitténs
tillsättning.

Kommitténs yttrande.

Med hänsyn dels till vad som förekommit vid folkomröstningsfrågornas
behandling under 1919 och 1920 års riksdagar, dels till de i nykterhetskommitténs
betänkande ingående förslagen rörande folkomröstning i förbudsfrågan,
har folkomröstningskommittén ansett sig böra, efter att därom hava
begärt och erhållit anvisningar av Kungl. Maj:t, på sätt i kommitténs skrivelse
förmäles, till särskild behandling omedelbart upptaga den del av folkomröstningsproblemet,
som under senaste tid erhållit en särskild aktualitet, nämligen
den konsultativa folkomröstningen.

FolkomriSst- Kommittén har till en början haft att taga ställning till den konstitutioningens
för- nella fråga, som framkommit vid riksdagarna 1919 och 1920, nämligen om den
hållande till konsu]tativa folkomröstningens förhållande till våra nu gällande grundlagar.

""rundlig6 Under denna fråga faller uppenbarligen även alternativet 2 i nykterhetskonigruu
asar. initténg här ovan reiaterade förslag. Enligt detta alternativ skall nämligen

omröstningen hava karaktär av “rådgivande", den skall företagas före förbudslagens
behandling i riksdagen, och frågeställningen är formulerad så, att den
röstande har att genom ja eller nej giva tillkänna, huruvida han “önskar"
eller “icke önskar", att en lag om fullständigt rusdrycksförbud måtte av
Konungen och riksdagen antagas. Nykterhetskommitténs alternativ 1 åter
innebär en annan art av folkomröstning, som denna kommitté själv i sin
motivering med rätta karaktäriserat såsom “bekräftande referendum". Enligt
sagda alternativ skall folkomröstningen ske först efter det att ifrågavarande
förbudslagstiftning blivit “av riksdagen antagen", och genom omröstningen
skall avgöras, huruvida lagen skall träda i kraft eller icke; ikraftträdandet göres beroende
därav, huruvida “minst tre femtedelar av de röstande uttala sig härför".
Under sådana förhållanden faller tydligen nykterhetskommitténs alternativ 1
egentligen utanför den undersökning av den konsultativa folkomröstningen,
. som det nu närmast gäller. Folkomröstningskommittén har likväl ansett sig

icke kunna underlåta att beröra åtminstone den konstitutionella sidan även av
detta alternativ, dels därför att det synts kommittén nödvändigt att otvetydigt
markera avgränsningen mellan konsultativ och bekräftande folkomröstning,

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 23

dels emedan nykterhetskommitténs alternativ 1 har en praktisk politisk aktualitet,
som i och för sig gör det önskvärt att utan dröjsmål söka klargöra dess
förhållande till våra nuvarande grundlagar.

Nykterhetskommittén har för sin del i motiveringen till alternativet 1 Den bekräftan
dels anfört åtskilliga skäl, varför den anser en bekräftande folkomröstningde ^°[*°™osl
önskvärd före en av riksdagen antagen förbudslagstiftnings ikraftträdande,
dels framlagt vissa synpunkter till belysning av frågans konstitutionella sida.

I sistnämnda hänseende lämnas en redogörelse för de diskussioner, som i motsvarande
eller likartade spörsmål förekommit i Danmark och Norge, och deras
resultat sammanfattas så, att man i Norge ställt sig tvivlande till en bekräftande
omröstnings förenlighet med gällande konstitution, medan i Danmark
råda delade meningar i detta avseende. Vad Sverige angår, erinrar nykterhetskommittén,
att diskussionen här endast rört den rådgivande — ej den
bekräftande — formen av omröstning, men gör det uttalandet, “att man vid
bedömandet av det bekräftande referendums konstitutionella möjlighet har stor
anledning att hellre ställa sig på den friare än på den strängare grundlagstolkningens
ståndpunkt*1. “Den friare grundlagstolkningen** utvecklas sedermera
på följande sätt: "Att en förbudslag hänskjutes till en folkomröstning för
bekräftande betyder icke att riksdagen frånkänner sig eller inskränker sin
lagstiftningsrätt. Det betyder endast, att riksdagen anser försiktigheten och
omtänksamheten kräva, att ett visst villkor, som för lagens lyckliga tillämpning
är av fundamental betydelse, måste vara uppfyllt, innan lagen träder i
kraft. Att föreskriva ett eller flere sådana villkor bör icke vara oförenligt
med riksdagens suveränitet". Emellertid synes nykterhetskommittén icke hava
avsett att definitivt hävda den bekräftande folkomröstningens förenlighet med
våra nuvarande grundlagar; kommittén förutsätter nämligen möjligheten att
“riksdagen skulle finna, att den bekräftande folkomröstningen icke gärna låter
förena sig med vår nu gällande grundlag", och för detta fall framlägger den
sitt alternativ 2 om en rådgivande omröstning.

Folkoinröstningskommittén, som givetvis icke har att yttra sig angående
den ena eller den andra omröstningsformens sakliga företräden vid förbudsfrågans
behandling, vill i fråga om den bekräftande folkomröstningens förhållande
till vår nuvarande författning anföra följande.

Av folkomröstninsfrågans behandling i vårt land framgår otvetydigt, att
samtliga förslag, som avsett införande i någon form av decisiv folkomröstning,
utgått från den bestämda förutsättningen att härför fordras nya bestämmelser
i grundlagarna, vilka möjliggöra en sådan omröstning.

Motionerna vid 1908, 1917, 1919 och 1920 års riksdagar voro samtliga

24 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

byggda på denna uppfattning. De remitterades i enlighet härmed till konstitutionsutskottet,
vilket förutsätter, att de av riksdagen betraktades såsom
grundlagsfrågor; såväl i utskottets utlåtanden som i riksdagen ansågs det
självklart, att en folkomröstning av denna art endast kan införas genom grundlagsändring.
Folkomröstningskommittén ansluter sig obetingat till samma
ståndpunkt. Det är i svensk författning en grundläggande princip, att, då
grundlagarna överlämna statsmaktens utövning åt konung och riksdag, riksdagen
härvid utövar svenska folkets rätt. Den uppgift och myndighet, som
grundlagarna sålunda överlämna åt riksdagen, kan icke till någon del överföras
på folket självt, även om konung och riksdag skulle enas därom, såvida
icke genom grundlagsändring möjlighet härför beredes. Samma uppfattning
härskar också i främmande länder, där författningen inrymmes i särskilda
författningslagar och för deras ändring särskilda regler finnas.

Under sådana förhållanden blir frågan den, huruvida en “bekräftande"
folkomröstning till sin innebörd är av samma art som en decisiv folkomröstning,
genom vilken folket tillerkännes en befogenhet, som enligt grundlagarna
riksdagen ensam har att å folkets vägnar utöva. Det synes kommittén uppenbart,
att så är förhållandet. När omröstningen i detta fall kallas “bekräftande",
sker det endast därför, att före densamma konung och riksdag fattat ett beslut,
som underställes folket. Men just det förhållandet, att statsmakternas beslut
för sitt ikraftträdande göres beroende av folkets godkännande, visar att detta
godkännande reellt och formellt innebär ett avgörande, ett definitivt beslut.
Detta framgår tydligt av det exempel, som nu framkommit genom nykterhetskommitténs
alternativ 1. Det heter nämligen uttryckligen i 1 § av kommitténs
förslag, att genom folkomröstning skall avgöras, huruvida den föreslagna
lagen skall träda i kraft. Och när det stadgas, att om den i förslaget bestämda
majoriteten icke erhålles, frågan om ikraftträdandet skall anses hava förfallit,
utgör detta endast en omskrivning av den faktiska innebörden, att lagen i
sådant fall av folket förkastas, ehuru den förut godkänts av statsmakterna.
Men detta är just det konstituerande för en decisiv folkomröstning; det kan
icke undanskymmas därav, att man i förevarande fall velat fordra kvalificerad
majoritet för ikraftträdandet — snarare låter denna omständighet ur statsrättslig
synpunkt innebörden framstå än klarare. Den bekräftande folkomröstningen
är alltså statsrättsligt och begreppsmässigt endast en särskild form av decisiv,
beslutande folkomröstning. Dess särmärke — att statsmakterna själva besluta
lagens hänskjutande till folket — är endast en av de olika modaliteter, som
för åvägabringande av en dylik omröstning äro möjliga; omröstningens karaktär
i och för sig är densamma som när i vissa andra länder en decisiv folk -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 25

omröstning åvägabringas på annan väg, t. ex. genom framställning från visst
antal medborgare.

Denna den bekräftande folkomröstningens statsrättsliga innebörd i förhållande
till svensk författning är så uppenbar, att det ej finnes mycken
anledning att söka analogier från andra länder, vilka ju var för sig hava sina
särskilda förhållanden, som göra varje jämförelse mer eller mindre vansklig.
Dock kan det vara av intresse att anmärka, att i Schweiz, så vitt känt, underställande
av beslut, som fattas av folkrepresentationen, sker endast i sådana
fall, då författningen särskilt stadgar detsamma. I flera nordamerikanska
stater hava visserligen ansatser förekommit att även utanför de i konstitutionen
föreskrivna eller medgivna fallen hänskjuta en av representationen
antagen lag till folkomröstning, men ifrågavarande praxis har av de amerikanska
domstolarna i regel underkänts såsom grundlagsstridig, och efter-allt att
döma har denna mening numera i det stora hela slagit igenom \

I Frankrike hava vid några tillfällen förslag om bekräftande folkomröstning
blivit väckta, men dessa hava av konstitutionella skäl tillbakavisats. I
Belgien har en dylik omröstning, så vitt bekant, aldrig ifrågasatts. I Danmark
har visserligen tidigare den meningen hävdats, att grundlagen icke lägger
hinder i vägen för att vid alldeles särskilda tillfällen anordna en bekräftande
folkomröstning, men någon sådan har i själva verket aldrig åvägabragts. Vid
den stora författningsrevisionen 1915 väcktes formligt förslag om fakultativt
lagreferendum, vilket emellertid förföll; i samband härmed uppstod en diskussion
av frågan, huruvida institutet likväl skulle kunna användas, varvid delade
meningar kommo till synes såväl inom den danska statsvetenskapen som bland ^
politiker i ledande ställning. Man synes härvid, såsom nämnt, närmast hava
tänkt på just en sådan form som den här behandlade “bekräftande folkomröstningen“.
Något förslag om anordnande av en sådan har emellertid icke
väckts. (Omröstningen 1916 angående konventionen med Förenta staterna
om de västindiska öarnas försäljning var av annan natur). I Norge voro
visserligen omröstningarna 1905 av bekräftande natur, men det var här
fråga om utomordentliga åtgärder, som utgjorde led i upplösningen av unionen
med Sverige och alltså ingingo i en utanför det normala statslivet stående
revolutionär statsförändring. År 1919 inkommo från “landsnevnden for Norges
avholdsorganisationer" förslag dels om en lag angående rusdrycksförbud, dels
om att denna, efter dess antagande av stortinget, skulle underställas folkomröstning.
Här föreligger alltså en nära motsvarighet till svenska nykter 1

Se bil. 1, sid. 12 f.

i — 24513

26 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

hetskommitténs alternativ 1. Regeringen accepterade emellertid icke detta förslag
utan föreslog i stället en konsultativ folkomröstning. Skälet härtill torde
delvis ha varit tvivel om den bekräftande folkomröstningens konstitutionella
möjlighet. Och med full bestämdhet gjordes av vederbörande stortingsutskott
gällande, att det strede “imot vor konstitutions aand og tanke åt loves
ikrafttrmden gjores avhaengig av en folkeavstemning“. Under stortingets behandling
av ärendet riktades ingen invändning mot denna uppfattning.

Denna översikt av problemets läge i främmande länder giver vid handen,
att så gott som undantagslöst samma mening är gällande beträffande den
bekräftande folkomröstningen, som den, vilken folkomröstningskommittén för
Sveriges del anser vara den riktiga. Det enda undantaget är Danmark, så
tillvida som meningarna där äro delade.

När nykterhetskommittén gent emot denna ståndpunkt anför, att en bekräftande
folkomröstning endast är att anse som ett “villkor för lagens ikraftträdande",
och att uppställandet av ett eller flera sådana villkor “icke bör vara
oförenligt med riksdagens suveränitet“, kan denna argumentation icke rubba det
resultat, vartill folkomröstningskommittén kommit. Det kan anmärkas, att det
måste bero på förbiseende, när nykterhetskommittén talar om “riksdagens suveränitet";
något sådant statsrättsligt begrepp existerar icke. Det är här fråga
icke blott om riksdagens rätt enligt grundlagarna, utan även om konungens
rätt, eftersom konung och riksdag samfällt innehava den lagstiftande makten.
Vad angår satsen, att riksdagen (riktigare: konung och riksdag) har rätt att
uppställa villkor för ett besluts ikraftträdande, är att märka, att detta beror
»på vilka villkoren äro. Konung och riksdag hava obestridligen rätt att uppställa
sådana villkor, vilkas uppfyllande är beroende av annan myndighet, person
eller korporation, vare sig inländsk eller utländsk, exempelvis att en lag eller
ett beslut i en bevillningsfråga skall träda i kraft under förutsättning av en
traktats antagande eller av viss reciprocitet; likaså kan ett anslag beviljas under
förutsättning av att ett anslag till samma ändamål lämnas även från kommunal
myndighet eller dylikt. Men däremot få sådana villkor icke stipuleras, som
innebära, att statsmakterna själva avhända sig sin reella och formella rätt att
fatta beslut i ärendet och sålunda överlåta det slutliga avgörandet åt en myndighet,
som grundlagen ej känner. Det villkor, som i nykterhetskommitténs
alternativ 1 uppställes, är just av denna särskilda art; det strider följaktligen
mot grundlagarna och kan därför icke anses tillåtligt. När nykterhetskommittén
slutligen hänvisar till, att “en förbudslag intager en avgjord undantagsställning
så till vida som den i högre grad än lagar av vanlig typ är för sitt
lyckliga genomförande beroende av folkmajoritetens bifall", har detta skäl

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 27

uppenbarligen icke någon betydelse för den konstitutionella frågan och behöver
sålunda i nu förevarande sammanhang icke tagas i betraktande.

Folkomröstningskommittén anser alltså, att en bekräftande folkomröstning,
vare sig i det ena eller andra ärendet, vare sig med enkel eller med på något
sätt kvalificerad majoritet, icke kan författningsenligt förekomma i Sverige,
med mindre än att i grundlagarna införas bestämmelser, som lämna medgivande
till begagnande av ett sådant institut.

Huruvida en grundlagsändring i sådan riktning bör ske, därom är kommittén
icke i tillfälle att nu uttala sig. Denna fråga utgör, på sätt här ovan
antytts, ett led i det allmänna problemet om beslutande folkomröstning, och
detta problems behandling kräver omfattande undersökningar, vilka ännu befinna
sig på ett inledande stadium.

När kommittén nu övergår till frågan om den konsultativa folkomröst- år konsultativ
ningens förhållande till vår nuvarande författning, har kommittén haft att be- föTenli^med
akta, att denna fråga vid åtskilliga tillfällen varit föremål för riksdagens prov- råra grundning,
men att därvid icke ratt samma enstämmiga uppfattning, som kommit den vid riks.
till synes i det konstitutionella bedömandet av den decisiva omröstningen. dagarna 1897,

Såsom framgår av den förut lämnade historiska redogörelsen, uttalade oc
statsutskottet år 1897, vid behandlingen av herr Bergströms motion angående
konsultativ omröstning i rösträttsfrågan, att ett anordnande av en dylik omröstning
icke vore förenligt med grundlagens anda; båda kamrarna biföllo ock
utskottets avslagsyrkande, ehuruväl i andra kammaren 40 röster (emot 152)
avgåvos för bifall till motionen, vadan alltså denna minoritet ansåg en sådan
omröstning grundlagsenlig. År 1919, då spörsmålet ånyo kom under debatt i anledning
av herr Vennerströms motion om folkomröstning angående republikansk
statsform, gjorde konstitutionsutskottet, som avgav yttrande rörande denna
motion, i sitt avstyrkande även ett principuttalande om den konsultativa folkomröstningens
förhållande till grundlagarna, i vilket det upptog och utvecklade
statsutskottets ståndpunkt år 1897, och båda kamrarna biföllo utskottets hemställan.
Men även vid denna riksdag var en minoritet av annan mening, i det
att dels yrkande i båda kamrarna gjordes om bifall till utskottets hemställan
med uteslutande av motiveringen — vilka yrkanden dock icke kommo under
votering — dels reservation inom utskottet avgavs med begäran om skrivelse
i motionens syfte, i vilken reservations motivering ingick en förklaring om
den konsultativa omröstningsformens förenlighet med vår författning. Denna
reservation samlade vid voteringen i andra kammaren en minoritet av 56 röster
mot 75 för utskottets hemställan; i första kammaren förklarade talmannen

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

densamma strida mot grundlagens lydelse och vägrade proposition, vilken
propositionsvägran av kammaren godkändes med 50 röster mot 22.

I särskilt markerad form återkom meningsmotsättningen vid 1920 års
riksdag, enär det konstitutionella spörsmålet om den konsultativa folkomröstningens
förenlighet med grundlagarna här kom till behandling fristående
från något specificerat förslag, detta genom konstitutionsutskottets åtgärd
att införa ett principuttalande rörande detta spörsmål i motiveringen till
sin hemställan om allmän utredning angående folkomröstningsinstitutet.
Kommittén hänvisar till den förut nämnda redogörelsen för ärendets behandling
inom riksdagen och skall rörande innebörden av denna behandling
endast framhålla följande: När efter talmannens i första kammaren propositionsvägran
konstitutionsutskottet i sitt yttrande med anledning härav dels
underkände denna propositionsvägran, dels i motiveringen härför utvecklade
skälen för sitt förut gjorda, av talmannen såsom grundlagsstridigt betecknade
principuttalande, så var konstitutionsutskottets yttrande enligt § 61 riksdagsordningen
så till vida avgörande, som den av talmannen förut vägrade propositionen
om bifall till sagda principuttalande nu blev framställd, men däremot
innebar utskottets domslut rörande propositionsvägran icke något avgörande
i fråga om giltigheten av det omstridda principuttalandet i och för
sig. Detta framstår i klar belysning genom det förhållande, att båda kamrarna
vid sitt slutliga bifall till utskottets hemställan om utredning rörande
folkomröstningsproblemet uteslöto den punkt i motiveringen, som innehöll
principuttalandet om den konsultativa folkomröstningens förenlighet med våra
författningsbestämmelser. Å andra sidan kan, med hänsyn till vad som förekom
under överläggningarna inom kamrarna, dessas beslut att företaga den
nämnda uteslutningen i utskottets motivering näppeligen fattas såsom ett
formligt ställningstagande emot den av utskottet uttalade principen. Så väl i
andra som i första kammaren gjordes yrkanden om uteslutning dels med uttryckligt
underkännande av utskottets uppfattning, dels med framhållande
därav, att riksdagen över huvud taget icke borde i dåvarande läge uttala sig
rörande den konstitutionella frågan utan överlämna densamma till den blivande
allmänna utredningen om folkomröstningsproblemet. Beslutet vid 1920 års
riksdag har alltså den negativa betydelsen, att riksdagen avböjt att ansluta
sig till konstitutionsutskottets principförklaring, men själv har riksdagen denna
gång icke gjort något positivt uttalande i förevarande avseende.
skiljaktiga Folkomröstningskommittén har låtit sig angeläget vara att till förnyad

mekommitténm oc^ ''”gående prövning upptaga frågan, om den konsultativa folkomröstningen
bör anses förenlig med våra nuvarande grundlagar eller icke. Under kom -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 29

mittens överläggning härom hava emellertid mellan dess ledamöter framträtt
sådana meningsskiljaktigheter på denna punkt, att kommittén funnit det riktigast
att låta de olika meningarna var för sig ingå i dess betänkande.

Kommitténs ordförande, herr Edén, har anfört:

Frågan om den konsultativa folkomröstningens förhållande till vår nu gällande
svenska författning kan, liksom alla andra statsrättsliga spörsmål, uppenbarligen
avgöras endast genom en ingående analys av våra grundlagars innehåll i de stycken,
som i detta avseende finnas vara av betydelse. De undersökningar, som
folkomröstningskommittén verkställt rörande ställningstagandet till liknande problem
i främmande länder, kunna för denna statsrättsliga fråga visserligen så till vida
vara av intresse, som det representativa systemet är ett genomgående drag i alla
moderna författningar och frågan för Sveriges del just gäller, om dylik folkomröstning
står i överensstämmelse med den svenska folkrepresentationens genom
nuvarande grundlagar bestämda ställning. Härav följer, att vissa synpunkter för
problemets bedömande på andra håll kunna finna större eller mindre motsvarighet
också hos oss. Men när man går närmare in på folkomröstningsfrågans läge i
dessa andra länder visar det sig snart, att härav icke egentligen kan dragas någon
vägledande slutsats för Sveriges del. Om även ett representativt system finnes i
alla de länder, som det här gäller, är dock detta system på olika håll utformat på
mycket olika sätt, och de principer, som därvid kommit till tillämpning, förete
större eller mindre skiljaktigheter, allt efter förutsättningarna i varje land för författningens
tillkomst och utveckling i praxis. De resultat, vartill man annorstädes
kommit rörande den konsultativa folkomröstningens förhållande till folkrepresentationens
ställning, kunna därföre icke genom något slags analogislut överföras på
det nu i Sverige föreliggande problemet; det avgörande för oss är och förblir,
huru problemet ställer sig med hänsyn till våra egna författningslagar med deras
särskilda utgestaltning av den representativa principen.

I all synnerhet skulle det vara förfelat att för den statsrättsliga frågan här i
Sverige söka draga några konklusioner av uppfattningen i de utomeuropeiska stater,
där man finner den konsultativa folkomröstningen i användning, nämligen ett
flertal av Nordamerikas förenta stater samt det australiska statsförbundet och vissa
av dess delstater.

Vad de nordamerikanska staterna angår, har folkomröstningens princip såsom
sådan djupa rötter, ända tillbaka till tiden för deras grundläggning, då folket inom
Nya Englands kolonier direkt och omedelbart utövade sin suveräna myndighet på
“to\vnmeetings“; ifrån slutet av 1700-talet och under förra delen av 1800-talet infördes
i anslutning härtill i alla stater ett decisivt författningsreferendum, och från

Herr Edens
yttrande ;
Den statsrättsliga
frågan i
Sverige och i
andra länder.

Säregna förhållanden
i
Förenta staterna
och
Australien.

30 . Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

mitten av 1800-talet uppkom därjämte ett decisivt referendum för vissa lagfrågor;
bestämmelser om bådadera intogos i staternas författningar. När vid sidan av
dessa författningsbestämda folkomröstningsinstitut även börjar förekomma att konsultativt
— advisory — referendum, vilket däremot användes utan att formliga
bestämmelser därom finnas i författningarna, så har detta förfarande uppenbarligen
sin grund däri, att själva principen om folkets direkta deltagande i statens angelägenheter
-dels var historiskt invuxen i den allmänna åskådningen, dels också blivit
införd i författningarna för konstitutionella frågor och vissa lagfragor. Det
konsultativa referendum i de nordamerikanska staterna har sålunda alldeles säregna
förutsättningar, som sakna varje motsvarighet i Sverige. Man finner vidare, att
det nordamerikanska konsultativa referendum praktiskt taget utvecklat sig som ett
slags komplement till de författningsbestämda formerna av referendum, i tydligt
och erkänt syfte att komma förbi de begränsningar, som författningarna stadgade
för användningen av referendum i lagfrågor, och undvika den särskilda proceduren
att i författningarna infoga nya fall av sådant lagreferendum1. Det är uppenbart,
att när en - dylik praxis godtagits av amerikanska domstolar och statsrättslärda, så
har detta skett med hänsyn till speciellt amerikanska statsrättsprinciper, vilka icke
äro på något sätt relevanta för våra svenska förhållanden.

I Australien har likaledes konsultativ folkomröstning kommit till användning
utan något direkt stöd i grundlag, och här så väl i statsförbundet — två fall under
världskriget — som i vissa särstater. För statsförbundets del fanns därvid den
anknytningen, att decisivt referendum dock är för vissa fall stadgat i författningen,
men av delstaterna har endast en — Queensland — i sin konstitution ett sådant
decisivt referendum, och detta blott för vissa fall, då representationens båda kamrar
stannat i skiljaktiga besked*. Här har således den konsultativa folkomröstningen
i det hela framträtt mera fristående. Det behöver väl emellertid icke anmärkas,
att de konstitutionella åskådningar, som sålunda gjort sig gällande i det australiska
nybyggarelandet, icke låta sig tillämpas i Sverige. I Australien liksom i de
nordamerikanska staterna har den direkta utövningen av folkets suveräna myndighet
sina rötter i själva uppkomsten och utvecklingen av koloniernas statsskick;
det är betecknande, att förbundsförfattningen antogs genom folkomröstningar i de
särskilda staterna.

Schweiz och I Schweiz ligger frågan om den konsultativa omröstningen annorlunda. Här

peiska i''änder det decisiva referendum så gott som allena härskande; endast kantonerna S:t
med grund- Gallen och Schaffhausen hava vid sidan därav även ett konsultativt, och detta är

lagstadgad _

folhomröai ning.

i ge härom den av kommittén föranstaltade utredningen i bil. 1, sid. 13—16.

* Se bil. 1, sid. 22—28.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 31

— liksom det decisiva — uttryckligen reglerat i författningarna. Så vitt man känner
har konsultativt referendum i S:t Gallen och Schaffhausen endast kommit till
användning i enlighet med dessa konstitutionella bestämmelser; i de övriga kantonerna
och i Edsförbundet synes det icke förekomma Folkomröstningsinstitutets
europeiska hemland känner alltså icke någon annan form av folkomröstning än de,
som äro uttryckligen medgivna och reglerade genom författningslagarna.

På liknande sätt förhåller det sig med de övriga europeiska stater, som under
de senaste åren infört folkomröstningsinstitutet i sin konstitution. Tyska riket och
dess delstater, Österrike, Tjeckoslovakien, Estland — alla hava upptagit ett decisivt
referendum, reglerat på olika sätt, men något konsultativt referendum har icke
förekommit. (1 Holland föreligger ett förslag till reviderad författning, vilket ännu
icke kommit under behandling; det upptar ett obligatoriskt och decisivt författningsreferendum,
men avvisar med stor bestämdhet användningen av folkomröstning
på andra områden.)

Något bättre jämförelsepunkter finner man i de europeiska stater, där liksom
i Sverige frågor om folkomröstning varit under debatt men institutet icke blivit
infört i grundlagarna, särskilt Frankrike, Belgien och Norge. Av intresse är också
ett fall av folkomröstning i Danmark, vilket står utanför den nya danska grundlagens
begränsade bestämmelser om folkomröstning i författningsfrågor.

I Frankrike och Belgien hava vid åtskilliga tillfällen framkommit förslag om Frankrike och
anordnande av konsultativ omröstning. De hava samtliga blivit avvisade av ma- Be,oienjoriteterna
i vederbörande parlament eller i den kammare, där förslagen väckts,
med uttrycklig hänvisning till att en sådan omröstning icke skulle vara förenlig
med vederbörande grundlagars bestämmelser om att representationen utövar den
lagstiftande (och beslutande) makten å folkets vägnar* 8. Denna uppfattning har
alltså varit rådande i både Frankrike och Belgien.

I Norge har däremot, som bekant, en rådgivande folkomröstning ägt rum år Norge 1919.
1919, i frågan om förbud mot försäljning av vissa alkoholhaltiga drycker. Det
saknades icke heller här tvivelsmål angående en sådan folkomröstnings förenlighet
med grundlagens bud, att folket utövar den lagstiftande makten genom stortinget.

Det utskott, som hade att behandla regeringens förslag i ärendet, gav uttryck åt
sina konstitutionella betänkligheter, och dessa utvecklades från flera håll i både
odelstinget, och lagtinget. Förslaget blev emellertid antaget, och betänkligheterna
fingo sålunda vika. Men man kan ej undgå att observera, att när så skedde, var
det under hänvisning till att i Norge redan fanns ett slags lokalt folkomröstnings -

1 Bil. 1, sid. 8—9.

8 Bil. 1, sid. 55-79. ‘

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Danmark

1916.

För den statsrättsliga
frågan
i Sverige ingen
verklig analogi
från andra länder.

1920 års
konstitutionsutskotts
ståndpunkt.

institut i hithörande frågor, “lokalt veto" i kommunerna, vilket direkt åberopades
såsom analogi för en allmän folkomröstning för detta särskilda fall''. Det finnes
icke anledning för en svensk iakttagare att diskutera, huruvida ett dylikt skäl kan
anses vara ur konstitutionell synpunkt bärande; däremot förtjänar det att framhållas,
att i varje fall någon motsvarighet härtill icke kan åberopas i Sverige vid behandlingen
av det statsrättsliga problem, som nu här föreligger.

I Danmark ägde folkomröstning rum år 1916 rörande den överenskommelse,
som regeringen avslutat om försäljning av de danska västindiska öarna. Den företogs
utan stöd i grundlagen, som endast stadgar (obligatorisk) decisiv omröstning
för ändringar i grundlagarna, men ingen anmärkning gjordes mot dess konstitutionella
tillåtlighet, och detta ehuru omröstningen icke var rent konsultativ, utan
även innebar ett moment av decisiv art: endast i det fall, att en majoritet av de
röstande uttalade sig för överenskommelsen, skulle denna av regeringen kunna
framläggas för riksdagen. Även i detta fall må frågan angående de statsrättsliga
grunderna för omröstningens förenlighet med vederbörande grundlag läggas å sido;
ur svensk synpunkt är i alla händelser att märka, dels att denna danska folkomröstning
uppenbarligen kom till stånd såsom en ren nödfallsutväg i en ytterst invecklad
politisk situation, dels att den även av andra skäl icke kan tjäna såsom
något slags förebild vid behandlingen av det konstitutionella problemet i Sverige.
När man i Danmark gick så långt, att man lät omröstningen bliva icke blott konsultativ,
utan även på sätt som nyss nämnts delvis decisiv, så beträdde man där
vägar, som veterligen icke från något håll i Sverige ansetts vara förenliga med
svensk grundlag.

Vad sålunda blivit anfört om den konsultativa folkomröstningens konstitutionella
läge i främmande länder bör vara ägnat att bestyrka, att från dessa länder
icke någon verklig ledning är att hämta för behandlingen av motsvarande
problem i vårt land. I Förenta staterna och Australien råda förhållanden, som
omöjliggöra varje fruktbärande jämförelse; Schweiz och de europeiska stater, som
efter världskriget infört det decisiva folkomröstningsinstitutet, hava icke haft anledning
att taga ställning till frågan om konsultativ omröstning vid sidan av författningen;
i Frankrike och Belgien har sådan omröstning ansetts grundlagsstridig, i
Norge och Danmark åter har den förekommit i ett enstaka fall för vart och ett av
dessa länder, men under förhållanden, som i många avseenden icke ä*o analoga
med de svenska.

I Sverige har frågan om den konsultativa folkomröstningens förenlighet med
nu gällande grundlagar blivit aktuell vid 1919 och 1920 års riksdagar, framför

1 Bil. 1, sid. 48-52.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

allt vid den senare, på sätt som framgår av kommitténs i det föregående lämnade
redogörelse för folkomröstningsproblemets hittillsvarande behandling i vårt land.

Den uppfattning, som hävdar, att dylik omröstning är förenlig med grundlagarna,
har av majoriteten i 1920 års konstitutionsutskott sammanfattats i det uttalande,
att konsultativ folkomröstning “utan hinder av våra nuvarande författningsbestämmelser
i särskilda fall kan avägabringas, da den ju endast avser att
utröna folkmeningens ställning till en viss fråga och alltså ej har karaktär av ett
beslut eller innebär ett intrång på statsmakternas rättigheter". Den kortfattade
motivering, som ingår i den senare delen av detta uttalande, blev i någon man
utförd av utskottsmajoritetens företrädare'' under diskussionen i kamrarna; sedermera
fick utskottet självt anledning att återkomma till frågan i det yttrande, som
utskottet avgav i anledning av talmannens i första kammaren vägran att framställa
proposition på bifall till utskottets utlåtande i denna del, och i detta senare yttrande
av utskottet har man sålunda att se en närmare utveckling av skälen för
dess ståndpunkt.

Talmannen hade såsom grund för sin propositionsvägran åberopat bestämmelserna
i 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen riksdagen representerar
svenska folket", respektive “svenska folket representeras av riksdagen" —
och utskottet upptog i sitt yttrande över denna propositionsvägran alltså den frågan,
huruvida riksdagens egenskap att representera det svenska folket innebär ett
indirekt förbud mot att en konsultativ folkomröstning anordnas för utrönande av
folkets uppfattning rörande en viss fråga. Utskottet fann det uppenbart, att enligt
nämnda grundlagsbud endast riksdagen kan på ett statsrättsligt förpliktande sätt
giva uttryck för det svenska folkets vilja och att följaktligen en konsultativ folkomröstning
icke kan äga för riksdagen förpliktande verkan; då emellertid en dylik
omröstning kan vara ägnad att utöva stor (faktisk) inverkan på riksdagen, blir
frågans kärnpunkt för utskottet den, huruvida denna faktiska paverkan kan anses
förrycka riksdagens ställning såsom folkets representant. I detta hänseende anför
utskottet, att de båda statsmakterna givetvis kunna upptaga för riksdagens ställning
betydelsefulla utlåtanden, såväl av sakkunniga som av olika samhälleliga korporationer,
t. ex. landsting och andra kommunala institutioner, utan att riksdagen därför
förlorar sin representantställning, att skillnaden mellan detta upptagande av
utlåtanden och en konsultativ folkomröstning endast är, att den påverkan, som
den senare kan utöva på riksdagen, i regel är starkare, att denna skillnad emellertid
icke är principiell, att svaret på frågan om en konsultativ folk omröstnings
tillåtlighet eller otillåtlighet tydligen ej kan byggas på en subjektiv uppfattning av
dess faktiska betydelse, utan endast pa principiella, juridiska kriterier, samt att
slutsatsen blir, “att utrönandet av folkets vilja principiellt måste likställas med

5 — 24513

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Konstitutions
utskottets
princip och
villkoren för
beslut om
folkomröstning.

upptagandet av utlåtanden från t. ex. vissa samhälleliga korporationer11. Utskottet
anser det härmed vara adagalagt, att en konsultativ folkomröstning, vars betydelse
för riksdagens handlande blott är rent faktisk, men icke statsrättslig, på intet sätt
är ägnad att förrycka riksdagens ställning såsom det svenska folkets representant.

Vid en granskning av dessa konstitutionsutskottets uttalanden har man först
att uppmärksamma, att utskottet vid sitt hävdande av den konsultativa folkomröstningens
tillåtlighet icke uttalat sig angående det sätt, varpå sådan omröstning
skulle kunna åvägabringas, i vidare mån än så, att detta skulle ske “i särskilda
fall och rörande en viss fråga . Utskottet synes härmed hava avsett att förklara,
att anordnande av omröstning endast kan förekomma från fall till fall, men
icke genom ett generellt förfogande, t. ex. för en viss grupp eller ett visst slag av
ärenden. Däremot har utskottet lämnat osagt, huruvida för åvägabringande av
omröstningen skulle krävas samstämmande beslut av konung och riksdag, och i
så fall formen för sådant beslut, eller huruvida omröstning skulle kunna anordnas
genom beslut av Kungl. Maj:t ensam.

Vid diskussionen i riksdagen framhölls, att denna allmänna avfattning av utskottets
ståndpunkt lämnade rum för skilda meningar om befogenheten att besluta
en omröstning, och att redan ur denna synpunkt frågan icke kunde anses vara av
utskottet pa tillfredsställande sätt penetrerad. Gentemot denna anmärkning gjorde
de, som förde utskottets talan, gällande, att man utgått från den förutsättningen,
att beslut om konsultativ folkomröstning borde fattas av konung och riksdag gemensamt,
och närmare bestämt genom en av regering och riksdag samfällt stiftad
lag. Denna förutsättning blev emellertid icke från alla håll godkänd. En talare i
första kammaren, herr Reuterskiöld, hävdade, att konungen'' ensam äger att anordna
dylik omröstning, och att varje medverkan i lagform från riksdagens sida i ett
sådant fall vore icke blott obehövlig utan även statsrättsligt otillåten. Enligt denna
talares mening kunde över huvud taget konsultativ folkomröstning endast förekomma
inom området för Kung], Maj:ts administrativa styrelsemakt (enligt § 89
regeringsformen), men däremot icke i författningsfrågor eller frågor, som avse allmän
lagstiftning eller statsreglering och beskattning. Sistnämnda mening har av
herr Reuterskiöld sedermera blivit ytterligare utvecklad i en särskild uppsats om
“Konsultativt referendum och svenska statsrättsprinciper" (Statsvetenskaplig Tidskrift
1920). Det visar sig alltså, att utskottets principuttalande om möjligheten att åvägabringa
konsultativ folkomröstning utan hinder av nuvarande författningsbestämmelser
omedelbart givit upphov till konklusioner i vitt skilda och sins emellan
oförenliga riktningar rörande befogenheten att föranstalta sådan omröstning och
området för dess användning. Till dessa varierande konklusioner kunna tvivelsutan
också komma ‘andra. Det torde vara tillräckligt att erinra om 1897 års —

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 35

av kommittén i det föregående relaterade — motion, i vilken ett yrkande om konsultativ
folkomröstning i rösträttsfrågan — alltså en författningsfråga — framfördes
i form av förslag om ett anslag till sådan omröstning, följaktligen såsom ett ärende,
som i händelse av olika meningar mellan kamrarna skulle kunnat bliva föremål
för gemensam votering.

Dessa skiljaktiga möjligheter för tillämpningen av principståndpunkten om
den konsultativa folkomröstningens tillåtlighet måste vara av största vikt för bedömandet
av denna principståndpunkt såsom sådan. När under debatterna i kamrarna
de, som företrädde utskottets mening, så starkt framhöllo, att såsom förutsättning
för åvägabringande av en dylik folkomröstning tänkts ett samfällt beslut
av konung och riksdag, så låg till grund härför uppenbarligen den tankegång, att
riksdagens deltagande i ett sådant beslut måste anses oundgängligen behövligt för
att icke folkomröstningen skulle kunna inkräkta på dess författningsenliga ställning.
Skulle alltså ett accepterande av konstitutionsutskottets allmänna princip
föra med sig, att man måste inrymma konungens befogenhet att även utan samstämmande
beslut av riksdagen anordna en folkomröstning, bör detta från utskottets
egen utgångspunkt te sig såsom en konsekvens, vilken ej kan undgå att rubba
själva principen om folkomröstningens tillåtlighet. Och då utskottets talesmän i
kamrarna preciserade formen för riksdagens förutsatta medverkan så, att beslut om
folkomröstning borde fattas genom lag, så bör detta vara att fatta så, att enligt
deras mening riksdagens konstitutionella rätt endast kan anses tillgodosedd genom
båda kamrarnas samtycke i ett dylikt beslut. Skulle principståndpunkten om den
konsultativa omröstningens tillåtlighet leda till, att en fråga angående omröstning
kunde behandlas i annan form, t. ex. såsom anslagsfråga, bleve följaktligen även
detta en konsekvens, som måste undergräva grunden för den av utskottet framställda
principen såsom sådan.

Under sådana förhållanden torde det vara skäl att till en början upptaga den Konstitutionsfrågan,
huruvida det kan anses berättigat att uppställa de av utskottet “förutsatta*1
begränsande villkoren för åvägabringande av en konsultativ folkomröstning, därest liggör folkman
utgår från konstitutionsutskottets sats, att sådan omröstning kan anordnas "”Anande
utan hinder av våra nuvarande författningsbestämmelser. utan riks Utskottet

har i sin förut refererade motivering dels utgått därifrån, att intet dages™t be~
direkt förbud mot konsultativ folkomröstning finnes i grundlagarna, dels sökt
leda i bevis, att icke heller något indirekt förbud kan anses föreligga i § 49
regeringsformen och § 1 riksdagsordningen, och denna senare bevisföring utmynnar
i en förklaring, att konsultativ folkomröstning för utrönande av folkets vilja
“principiellt" — alltså ur konstitutionell synpunkt — måste likställas med upptagandet
av utlåtanden från t. ex. vissa samhälleliga korporationer. Men skulle

36 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

så vara förhållandet, må man väl fråga sig, på vilken grund det skall vara möjligt
att för anordnande av folkomröstning kräva beslut av riksdagen, och till och
med beslut i lagform. Det är ju allbekant och fullkomligt ovedersägligt, att inhämtande
av utlåtanden av varje slag, vare sig från ämbetsverk, sakkunniga eller
kommuner och kommunala korporationer, ingår i konungens allmänna styrande
makt, och att sådana utlåtanden oupphörligt upptagas genom konungens föranstaltande
utan någon som helst medverkan av riksdagen. Någon rätt för riksdagen
att medverka vid anordnande av sådana utlåtanden, vare sig i den ena eller den
andra formen, känner varken grundlagen eller vår konstitutionella praxis, än mindre
någon rätt för riksdagen att själv härom besluta med bindande verkan — det är
således egentligen missvisande, när konstitutionsutskottet talar om att “de båda
statsmakterna givetvis icke äro hindrade att upptaga utlåtanden". Riksdagen kan
självfallet göra framställning om inhämtande av utlåtanden (enligt § 89 regeringsformen);
det torde också kunna tänkas, att på initiativ inom riksdagen ett anslag
beviljas för sådant ändamål, därest särskilt anslag anses erforderligt; men avgörandet,
om och på vad sätt en sådan framställning från riksdagen skall effektueras, eller
om och på vad sätt ett eventuellt av riksdagen anvisat anslag skall användas, tillhör
enligt grundlagen konungen i statsrådet. Den bevisföring, varpå konstitutionsutskottet
stödjer sig, leder alltså just till de konsekvenser, som utskottets talesmän i
riksdagen icke ansett sig kunna acceptera, nämligen att riksdagen icke skulle
kunna hävda någon rätt till medverkan vid beslut om konsultativ folkomröstning,
allra minst en medverkan i form av lag, samt att en dylik fråga, därest den framkommer
inom riksdagen, skulle där kunna behandlas enligt § 89 regeringsformen
eller eventuellt — i fall yrkande om anslag blivit gjort — såsom en anslagsfråga,
vilken i händelse av skiljaktiga beslut i kamrarna kunde bliva föremål för gemensam
votering.

Under kommitténs överläggningar har anförts, att en garanti för riksdagens
medbeslutanderätt i lagform i alla händelser skulle ligga däruti, att själva organisationen
av en omröstning måste ske genom lag; man räknar med att för en
sådan omröstning behövdes den apparat av särskilda nämnder m. m., som vallagen
stadgar för valen till andra kammaren, och att, då vallagen uttryckligen avser
endast riksdagsmannaval, denna apparat icke kan bringas i funktion utan särskilda
föreskrifter av lags natur. Icke heller denna garanti lärer dock vara tillförlitlig.
Det torde näppeligen kunna bestridas, att Kungl. Maj:t har möjlighet att i administrativ
väg vidtaga särskilda anstalter för att bereda tillfälle till avgivande av
rösterna och för dessas sammanräknande. Man kan visserligen hålla för osannolikt,
att Kungl. Maj:t skulle slå in på en sådan väg med hänsyn till de politiska
verkningar, som kunde framkallas av ett dylikt negligerande av riksdagens intres -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 37

sen i ett så viktigt ärende. Men sannolikheten eller osannolikheten ur politisk
synpunkt är en sak, den grundlagsenliga möjligheten en annan. Det är endast
denna senare, som det nu gäller att klargöra, och som överhuvud taget nu kan
klargöras. Vad som under nuvarande politiska förhållanden ter sig såsom osannolikt,
kan under förändrade politiska förhållanden tänkas bliva verklighet. Politiska
sannolikhetsberäkningar giva inga konstitutionellt bindande garantier; och
endast konstitutionellt bindande garantier för riksdagens fulla medbeslutanderätt
kunna i en fråga av denna betydelse vara verkligt tillfyllestgörande. Skulle riksdagen
godtaga den principen, att en konsultativ folkomröstning kan åvägabringas
utan hinder av nuvarande författningsbestämmelser, så har riksdagen därmed utlämnat
detta institut till de möjligheter av behandling i administrativ väg, med
eller utan riksdagens hörande, som nu blivit påvisade.

Det är redan antytt, vilka slutsatser, som böra vara att draga av detta resultat. KonstitutionsDet
är uppenbart, att riksdagens fulla medbeslutanderätt vid anordnande av en kon- y%^tssttsultativ
folkomröstning för majoriteten i 1920 års konstitutionsutskott haft karaktären ningar“ för
av en förutsättning, som icke kunde eftergivas. När det nu befinnes, att just den fålandet ^ej
förutsättningen icke kan från utskottets egen principiella utgångspunkt upprätthållas, hållbara.
bör detta i och för sig utgöra en mycket allvarlig anledning även för dem, som
ursprungligen anslutit sig till utskottets principförklaring, att underkasta denna en
förnyad granskning.

Emellertid låter det naturligtvis tänka sig, att den av 1920 års konstitutions- Kritik av ututskott
framställda satsen skulle vara konstitutionellt ofrånkomlig, även om den skott^in^°tl''
leder till sådana av utskottet självt icke förutsatta konsekvenser. Återstår alltså
att pröva denna sats i och för sig och den motivering, som härför blivit framlagd.

Motiveringen har karaktären av en strängt begränsad formell tolkning av § 49
regeringsformen — “Riksdagen representerar svenska folket" — och motsvarande
bestämmelse i § 1 riksdagsordningen. Utskottet söker uppvisa, att dessa grundlagsbud
icke innebära något “förbud", icke ens något indirekt förbud, mot en konsultativ
folkomröstning; därför kan en sådan anordnas “utan hinder av våra författningsbestämmelser".
Tankegången här i en offentliggjord tidskriftsuppsats av
utskottets sekreterare blivit ytterligare utförd, bland annat genom understrykande
av föreskriften i § 84 regeringsformen, att grundlagarna “skola efter deras ordalydelse
i varje särskilt fall tillämpas".

I fråga om § 84 regeringsformen kan i förbigående erinras, att denna bestäm- Grundlagarnas
inelse direkt och uttryckligt avser “särskilda fall", d. v. s. konkreta frågor, där det «‘åfterPordagäller
att fatta ståndpunkt till framkomna förslag av reell innebörd. Grundlags- lydelsen
stiftarna hava säkerligen icke utan avsikt givit bestämmelsen en sådan avfattning;
först när det “särskilda fallet" föreligger, kan dess innebörd så klart och fullstän -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

digt bedömas, att en tillämpning av grundlagarna efter deras ordalydelse blir möjlig.
Att detta är bestämmelsens mening, belyses också av dess plats omedelbart efter
föreskriften i § 83 regeringsformen: “Ej må någon för framtiden gällande förklaring
av grundlagarna stadgas, utan på det sätt, som vid ändringar i dem iakttagas bör“.
I regeringsformens ursprungliga lydelse voro till och med dessa tvenne föreskrifter
sammanförda i samma paragraf — 83 —, och det var först år 1866 som den förstnämnda
överfördes till § 84 — av rent redaktionella skäl, emedan den dittillsvarande
§ 84 då såsom föråldrad uteslöts. Det skulle kunna ifrågasättas, huruvida 1920 års
konstitutionsutskott över huvud taget observerat § 83, när det gjorde sitt uttalande
om den konsultativa folkomröstningen. Detta uttalande har uppenbarligen icke
karaktären av en “tillämpning av grundlagarna" för ett “särskilt fall", eftersom
utskottet i ifrågavarande uttalande icke hade att behandla något förslag om konsultativ
folkomröstning, utan det har fastmera karaktären av en sådan “förklaring
av grundlagarna", som enligt § 83 icke kan ske i annan form än den för grundlagsändring
stadgade. Må vara, att utskottets “förklaring" icke avsett att formellt
bliva “för framtiden gällande"; reellt skulle den dock, i fall den hade godkänts av
riksdagen, hava kunnat få en betydelse, som mycket närmat sig denna innebörd.
Och med § 83 regeringsformen står den knappast väl tillsammans.

I alla händelser kan stadgandet i § 84 regeringsformen om grundlagarnas tilllämpning
“efter deras ordalydelse" icke avse att föreskriva en grundlagstillämpning
uteslutande efter bokstaven i en enstaka paragraf, därest i förevarande fall vare
sig direkt eller indirekt även andra delar av grundlagarna kunna och böra komma
i betraktande. Meningen är uppenbarligen att förhindra varje “pressning" av grundlagsbuden,
liksom att säkerställa en nyprövning i uppkommande nya fall utan
hinder av tidigare tillämpning, som skulle kunna anföras såsom prejudikat, men en
tillämpning “efter ordalydelsen" är icke blott fullt förenlig med, utan kräver uppenbarligen
hänsynstagande till grundlagarnas bestämmelser i hela deras sammanhang,
till den tankegång som framgår av deras “ordalydelse" i ett sådant sammanhang.
Endast på så sätt kan man komma till resultat, som äro logiskt hållbara i förhållande
till författningen i dess helhet.

Den konstitu- När 1920 års konstitutionsutskott i sitt yttrande med anledning av talmannens
* måste1 prövas * kammaren propositionsvägran uteslutande uppehållit sig vid “ordalydelsen"

efter hela vårt i § 49 regeringsformen och § 1 riksdagsordningen, så är detta förklarligt så till
reprsystem‘Va v^a som talmannen, då han enligt § 61 riksdagsordningen anförde “skälen för sin
vägran", åberopade dessa paragrafer. Men vid bedömandet av den frågan, om det
är konstitutionellt riktigt att förklara, att konsultativ folkomröstning kan åvägabringas
utan hinder av våra nuvarande författningsbestämmelser, måste man taga
hänsyn icke blott till 49 § regeringsformen och 1 § riksdagsordningen, utan till

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 39

hela riksdagens konstitutionella ställning enligt grundlagarna. Att riksdagen “representerar
svenska folket“ utgör en sammanfattande karaktäristik av dess konstitutionella
grundval, uppgift och befogenhet, som i och för sig utan tvivel är av stor
betydelse för den fråga det här gäller. Men sin fulla belysning får frågan först,
om man med den allmänna karaktäristiken av riksdagen såsom representerande
svenska folket sammanställer de befogenheter och uppgifter, som grundlagarna
punkt för punkt tilldela riksdagen i förhållande till folket och i förhållande till
konungen; först därmed framträder den samlade innebörden av riksdagens ställning
såsom folkrepresentation. Frågan om den konsultativa folkomröstningens tillåtlighet
enligt vår författning måste prövas så, att man undersöker, huruvida en sådan omröstning
står i överensstämmelse med vårt representativa system i dess helhet.

Det lärer ej kunna bestridas, att i Sveriges nuvarande författning, sådan den Enligt grundkonstituerades
år 1809 och sedermera i detta avseende orubbad bibehållits, ingår laaarna f°re o

, b trädei rihs sasom

en av de grundläggande principerna, att riksdagen skall i allo företräda det dagen i allo
svenska folket. Redan i regeringsformens ingress framträda rikets ständer vid svena^a f°a<et
riksdagen såsom "svenska folkets fullmäktige11. Regeringsformen avser otvetydigt
att på ett uttömmande sätt reglera alla de rättigheter och uppgifter, som i rikets
gemensamma ärenden tillkomma svenska folket såsom statlig enhet, och att anförtro
utövningen av dem alla åt riksdagen. Riksdagen har icke blott att utöva folkets
rätt i fråga om beskattning, statsreglering, grundlagstiftning och annan lagstiftning,
kontroll över riksstyrelsen och i utomordentliga fall åtgärder för dess upprätthållande;
det är också riksdagen som, å folkets vägnar, har att framföra “föreställningar och
önskningar" inom området för konungens administrativa lagstiftnings- och beskattningsmakt
(enligt § 89 regeringsformen), liksom inom andra områden av statslivet.

Just den uppgift, som den konsultativa folkomröstningen skulle avse — nämligen
att giva uttryck för folkmeningens ställning till en viss fråga — tillkommer alltså
redan riksdagen såsom det svenska folkets representation. Det må vara sant, att
§ 89 regeringsformen i och för sig tillkommit för att i de ärenden, som denna
paragraf behandlar, markera, att beslutanderätten tillhör Kungl. Maj:t, och icke för
att utesluta framställningar till Kungl. Maj:t från medborgare utom riksdagen. Men
sadana framställningar petitioner och andra inlagor — från medborgare utom
riksdagen eller från olika korporationer inom samhället kunna enligt grundlagarna
aldrig avgivas å hela svenska folkets vägnar; för svenska folket i dess helhet äger
enligt grundlagarna riksdagen ensam att föra talan. Och även i de frågor, som
icke falla under regeringsformens 89 §, är det uteslutande riksdagen, som framför
‘framställningar eller önskningar“ i svenska folkets namn; det har allt ifrån den
första tillämpningen av 1809 års regeringsform skett genom av riksdagen beslutade
skrivelser till K. M:t.

40 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Av reservanter i 1920 års konstitutionsutskott vid utskottets yttrande om talmannens
i första kammaren propositionsvägran har med rätta framhållits, att denna
regeringsformens tankegång är fullt medveten och avsiktlig. Den svenska riksdagen
har steg för steg vuxit fram till ställningen såsom den enda lagliga företrädaren
av svenska folket, under ett par århundradens tävlan med andra former av riksmöten
och med lokala menigheter. Ännu under Gustaf III:s tid hade det förekommit,
att konungen i ett par beskattningsärenden gick förbi riksdagen till menigheter
inom länen; med anledning härav var det som § 57 regeringsformen fick sin bekanta,
särskilt tillspetsade lydelse: “Svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta
utövas av riksens ständer allena vid allmän riksdag" (efter 1866: “ —
utövas av riksdagen allena"). Att en sådan tillspetsning icke skedde vid avfattningen
av övriga punkter, där regeringsformen tillerkänner riksdagen att utöva svenska
folkets rätt, kan naturligtvis ingalunda leda till den slutsatsen, att i dessa övriga
punkter riksdagens ställning såsom folkets företrädare “icke har en så exklusiv
karaktär", såsom 1920 års konstitutionsutskotts sekreterare i sin omnämnda uppsats
ifrågasätter, visserligen med erkännande, att det skulle vara “en hårdragen grundlagstolkning".
När ordet “allena" icke använts i andra punkter, beror det naturligtvis
helt enkelt därpå, att på dessa andra områden av statslivet några försök att
gå förbi riksdagen till folket icke i mannaminne hade förekommit, och att riksdagens
företrädareställning alltså stod oanfäktad och självklar. Riksdagens företrädareställning
är enligt grundlagarna i alla andra avseenden lika exklusiv som i fråga
om beskattningen.

När 1920 års konstitutionsutskott vill inskränka denna riksdagens exklusiva
företrädareställning för det svenska folket till sådana fall, där det gäller att pa ett
statsrättsligt förpliktande sätt giva uttryck åt folkets vilja, och när det hävdar,
att utrönandet av folkets vilja genom konsultativ folkomröstning måste principiellt
likställas med upptagandet av utlåtanden från t. ex. vissa samhälleliga korporationer,
så äro båda dessa satser framställda utan någon verklig undersökning och bevisföring.
En närmare granskning ger fog för att beteckna dem var för sig och tillsammans
såsom både formellt och reellt icke bindande.

Konsultativ Den konsultativa folkomröstningens likställande med inhämtandet av utlåtan foikomröst-

(jgjj påminner om den argumentation, som förts i Belgien och Frankrike i motsva nitid

icke r o

analog med rande fråga, då man i dessa länder velat karaktärisera sådan folkomröstning såsom
inhämtande en form av enquéte och därmed fallande inom författningen. Analogien har såväl
“utan etTngtt i Frankrike som i Belgien konsekvent blivit underkänd av folkrepresentationens
statsrättsligt majoritet, och den måste med om möjligt än starkare skäl avvisas i Sverige. En
mstitut. konsultativ folkomröstning är både till form och till innebörd något helt annat än
inhämtande av utlåtanden, även från samhälleliga korporationer. När Kungl. Maj:t

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 41

utställer ett ärende till yttrande av myndigheter eller kommunala korporationer,
sker detta för att erhålla motiverade uttalanden i frågan, innehållande fakta och
uppgifter, som kunna tjäna till dess sakliga belysning, och ett i anslutning härtill
fogat omdöme — alltså ett sakligt material till ärendets fortsatta behandling. En
konsultativ folkomröstning åter innebär en ren viljeförklaring från folket, utan
möjlighet till bifogande av någon som helst motivering eller något som helst sakligt
material. Och vidare: om utlåtanden infordras av samhälleliga korporationer, så
avgivas dessa yttranden av korporationerna såsom sådana samt utgöra var för
sig fristående uttryck för varje korporation eller — i fråga om de kommunala
myndigheterna — varje kommuns beslutande organ. Även om i en fråga yttranden
skulle inkomma från alla Sveriges kommuner, utgöra dessa yttranden endast uttryck
för de kommunala församlingarnas mening. Det kännetecknande för en konsultativ
folkomröstning åter är, att denna företages av svenska folket i dess helhet, organiserat
av statsmakten för att uttrycka sin önskan eller sin vilja såsom folk. Även
ur denna synpunkt ligger alltså en konsultativ folkomröstning på ett annat plan än
utlåtanden av ämbetsmyndigheter, korporationer eller kommuner.

Just därigenom, att en konsultativ folkomröstning utgör en viljeförklaring av
folket såsom ett helt, officiellt organiserat för detta ändamål, blir omröstningen en
ny faktor i själva statslivet, ett nytt institut i vår författning. Reellt betyder ett
sådant nytt institut för omedelbart uttalande av folkets samlade vilja eller önskan
i de frågor, som omröstningen gäller, en inskränkning i riksdagens hittillsvarande
rätt att på alla områden av statslivet ensam företräda folket såsom helhet. Det bör
vara tydligt, att ett sådant nytt institut ej har rum inom de nuvarande grundlagarna.

När 1920 års konstitutionsutskott förklarar, att ordet “representera" i § 49
regeringsformen och § 1 riksdagsordningen åsyftar endast riksdagens rätt att “på
ett statsrättsligt förpliktande sätt giva uttryck åt svenska folkets vilja", så kan detta
ur olika synpunkter icke godtagas såsom en tillfredsställande analys. Under begreppet
“statsrättsligt förpliktande" har utskottet tydligen velat hänföra endast sådana beslut,
som innebära ett definitivt avgörande i de frågor, där riksdagen enligt grundlagarna
har beslutanderätt vare sig ensam eller samfällt med konungen, med därav följande
grundlagsbestämda verkningar. Och i denna mening är en konsultativ folkomröstning
självfallet icke statsrättsligt förpliktande, eftersom den direkt betecknas såsom
konsultativ. Men om också en sådan omröstning icke är statsrättsligt förpliktande
i denna mening, så blir den dock statsrättsligt avgörande såsom uttryck för folkets
önskan eller vilja, på samma sätt som eu skrivelse från riksdagen till Kungl. Maj:t
med “föreställningar eller önskningar" i en viss riktning. Den innebär konstituerande
av direkta viljeyttringar av folket självt vid riksdagens sida, låt vara viljeyttringar,
som hava karaktären av önskningar, icke av beslut med bindande verkan.
6 — 24513

Den honsulta
tina omröstningens
faktiska
verkan.

Skälen för
1920 års
konstitutionsutskotts
principuttalande
ej
hållbara.

42 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Det är härigenom som den konsultativa folkomröstningen griper in i riksdagens
hittillsvarande rätt att ensam “representera svenska folket11.

1920 års konstitutionsutskott anger “frågans kärnpunkt" så: kan den faktiska
påverkan, som en folkomröstning är ägnad att utöva på riksdagen, anses förrycka
riksdagens ställning såsom folkets representant? Den föregående framställningen
har gått ut på att visa, att kärnpunkten är en annan, nämligen folkomröstningens
ställning till hela den representativa princip, som nu är genomförd i vår författning,
och att folkomröstningen såsom institut utgör ett ingrepp i denna princip i dess
hittillsvarande gestaltning. Vad angår omröstningens faktiska påverkan på riksdagen
berördes denna vid kritiken av 1920 års konstitutionsutskotts uttalande under debatterna
i kamrarna icke för att däri söka kriteriet på omröstningens oförenlighet
med grundlagarna utan för att konkret belysa nödvändigheten att vid frågans behandling
också hålla i sikte denna sida av dess reella innebörd. Den av kommittén
föranstaltade utredningen om problemets ställning i främmande länder har givit
åtskilliga bidrag i denna riktning. Man finner, huru svävande gränsen mellan konsultativ
och decisiv folkomröstning kan bliva redan i själva frågeställningen, när
fasta regler i grundlagarna saknas — sådana fall föreligga i de amerikanska och
australiska omröstningarna samt den danska av 1916, — och man finner ävenså,
huru vid den norska folkomröstningen år 1919 visserligen å ena sidan betonades,
att statsmakterna förbehöllo sig rätt att träffa det slutliga avgörandet i den till
omröstning framlagda frågan, men å andra sidan också från majoriteten rent ut
förutsattes, att omröstningens utfall skulle komma att betraktas som ett faktiskt
bindande direktiv. Ej minst det sistnämnda exemplet visar, huru nära till hands
det kan ligga för dem som därav hava intresse att söka utnyttja även en konsultativ
folkomröstning såsom i realiteten, om ej i formen, avgörande. Och de vådor
för det representativa systemet, som härav kunna följa, måste särskilt framträda, i
fall principen om folkomröstningens tillåtlighet enligt nuvarande författning kan,
på sätt som i det föregående uppvisats, leda till att en omröstning kunde åvägabringas
utan riksdagens samtycke. Därmed vore en möjlighet öppnad för ett utnyttjande
av detta institut emot riksdagen, och till icke blott formellt utan även
reellt undergrävande av dess konstitutionella ställning.

Vad sålunda anförts leder ur olika synpunkter till den slutsatsen, att de framförda
skälen för att en konsultativ folkomröstning kan åvägabringas utan hinder
av våra nuvarande författningsbestämmelser icke kunna anses tillfyllestgörande.
Även om det medgives, att något “förbud" mot sådan omröstning ej förefinnes i
grundlagarna, så följer därav icke, att icke “hinder" däremot finnas; hindren ligga
i det av grundlagarna uppbyggda representativa systemet i dess helhet.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Under överläggningarna i kommittén har erinrats, att på andra områden en Konsultativ
konstitutionell praxis utvecklat sig, vilken åt vissa grundlagsbestämmelser givit en kå^eTin^m
väsentligt annan tillämpning än den, som vid dessa bestämmelsers tillkomst var mas i författavsedd,
och man har gjort gällande, att anordnande av konsultativ folkomröstning
skulle utgöra endast ett nytt fall av denna “författningens inre utveckling11 vid nom praxis.
sidan av eller utöver dess ursprungliga syfte. Denna analogi kan icke godkännas.

En sak är, att de svenska grundlagarna — i främsta rummet regeringsformen —
liksom i större eller mindre grad alla grundlagar, lämna rum för en anpassning i
praxis av statsstyrelsens genom grundlagarna konstituerade organ efter nya tiders
förhållanden. I all synnerhet är det naturligt och oundvikligt, att en sådan anpassning
äger rum i fråga om den faktiska avvägningen av den betydenhet, som de
olika organen kunna utöva, och det är allbekant, att regeringsformens berömda
“maktfördelning“ på detta sätt steg för steg kommit att övergå i ett sådant förhållande
mellan konungen, statsrådet och riksdagen, som man plägar karaktärisera
såsom ett parlamentariskt styrelsesätt. Men så ligger icke frågan med den konsultativa
omröstningen. Här gäller det icke anpassning i användningen av ett genom
grundlagen konstituerat statsorgan, utan tillskapande av ett alldeles nytt organ för
folkviljans uttryckande vid sidan av riksdagen. Här måste ett tillägg till grundlagen
i de former, som för sådant ändamål äro stadgade, vara den enda riktiga
vägen.

I fråga om den särskilda mening, som framförts av herr Reuterskiöld, finnes Herr Reuterefter
vad som nu anförts icke anledning till något utförligare bemötande. De
huvudsakliga delarna av den argumentation, som riktats mot den allmänna satsen, tiv folkomröstatt
en konsultativ folkomröstning kan åvägabringas utan hinder av gällande för- ningfattningsbestämmelser,
gälla även och i alldeles särskild grad en sådan omröstnings
föranstaltande å administrativ väg; då grundlagarna endast känna en form
för uttryck av svenska folkets gemensamma vilja eller önskningar, nämligen genom
riksdagen, så kan konungen icke genom ett administrativt förfarande tillskapa ett
nytt organ härför vid riksdagens sida. Det må i övrigt vara tillräckligt med några
korta erinringar. Herr Reuterskiölds grundläggande sats, att konung och riksdag
äro två suveräna organ, som i inbördes samförstånd kunna “utan avseende å
grundlagen bilda gällande rätt", måste i och för sig betecknas såsom missvisande;
grundlagarna avse, såsom i det föregående framhållits, utan all fråga att på ett
uttömmande sätt reglera formerna och villkoren för skapande av ny rätt. Det
förefaller dessutom som en tydlig motsägelse, när herr Reuterskiöld i trots av denna
sin grundläggande sats frånkänner riksdagen möjligheten att deltaga i ett beslut
om referendum; skulle verkligen konungen och riksdagen kunna bilda en rätt
“utan avseende å grundlagen", borde detta väl äga tillämpning också i nu före -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

varande fall. När slutligen herr Reuterskiöld vill göra en åtskillnad mellan svenska
folket såsom “statsfolk" och såsom “folksamhälle" och förmenar, att en administrativt
anordnad folkomröstning endast skulle giva ett uttryck för folksamhällets mening,
men icke åt “statsfolkets" mening — “folkviljan" —, så skall här icke upptagas
någon diskussion om dessa distinktioner utan éndast anmärkas, att de äro
fullständigt främmande för våra grundlagar, vilka ju endast betrakta svenska folket
såsom statlig enhet. I varje fall kunna dylika distinktioner icke undanskymma
det faktum, att en genom statsmakten föranstaltad och organiserad folkomröstning
i ett ärende på vare sig det ena eller det andra området av statslivet innebär tillskapande
av ett nytt organ för viljeyttring av folket i en statlig angelägenhet.
Praktiskt taget förefaller det, som om den av herr Reuterskiöld framförda uppfattningen
närmast skulle kunna karaktäriseras såsom en deductio in absurdum av
1920 års konstitutionsutskotts principuttalande.

Slutsats. Med stöd av vad sålunda anförts anser jag,

att ett anordnande av konsultativ folkomröstning, vare sig genom beslut av
Kungl. Maj:t eller genom beslut av konung och riksdag, icke är överensstämmande
med det representativa system för uttryckande av folkets vilja, vilket är undantagslöst
genomfört i våra nuvarande grundlagar, samt

att i följd härav, om dylik omröstning skall kunna i god konstitutionell ordning
åvägabringas, förutsättningen härför bör vara, att man dessförinnan inför sådana
nya bestämmelser i grundlagarna, som bereda plats i vår författning för detta
institut.

Hem v. Oeijers Herr v. Geijer har förenat sig om den av herr Edén uttalade uppfatt utt

rande. .

w ningen.

Herrar Hellbergs,
Larssons
och Vennerströms

yttrande.

Herrar Hellberg, Larsson och Vennerström ha anfört:

En av riksdagen (och regeringen) beslutad konsultativ folkomröstning kan inte
med fog påstås intränga på den grundlagsstadgade representationsrätten.

Enligt någras mening — se nykterhetskommitténs betänkande — skulle till
och med en bekräftande folkomröstning, om dess utslag insättes såsom villkor för
ett riksdagsbesluts giltighet, inte behöva inkräkta på denna rätt. Den uppfattningen
har förut här i betänkandet upptagits till granskning och visats vara ohållbar, då
genom en sådan folkomröstning representationens rätt och plikt att avgöra varje till
dess behandling hänskjutet ärende delegeras, låt vara endast i ett enda av densamma
bestämt moment, på folket direkt.

Vid en konsultativ folkomröstning behålles däremot denna rätt och plikt åt den
myndighet, vilken den enligt grundlagen tillkommer. Folkets mening i en viss fråga
göres då inte till en förutsättning, av vars uppfyllelse beror, om ett visst beslut skall

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 45

få träda i verkställighet. Utan den inhämtas förut, därför att det ansetts vara av
betydelse att känna den, innan beslutet fattas, därför att efter dess ställning bättre
kan bedömas, huruvida detta beslut är ändamålsenligt eller kanske ens tillrådligt.
Därefter blir det representationens sak att pröva omröstningens resultat, tillmäta det
den vikt det finnes förtjäna samt träffa det definitiva avgörandet i varje punkt.

Denna representationens ensamrätt att för folkets del fatta avgörande beslut
i varje inom dess befogenhet fallande ärende måste vara den verkliga innebörden
av de grundlagsstadganden (R. F. § 49 och R. O. § 1) som bestämma att svenska
folket representeras av riksdagen. Att i uttrycket “representera11 inlägga något
utöver detta och därur draga den slutsatsen, att det är riksdagen förbjudet att, om
den så skulle finna nödigt, genom en förfrågan inhämta folkmeningens ställning till
en viss fråga, synes oss vara en grundlagstolkning, som går längre än det allmänna
omdömet kan följa. Det synes oss vara att i representationsrätten inlägga något mer
än vad den rimligtvis bör innebära, om den så skulle avstänga riksdagens egen
handlingsfrihet i ett fall som ligger utanför grundlagens bestämmelser.

Det är visserligen sant att i andra länder meningsskiljaktighet framträtt i fråga
om den konsultativa folkomröstningens förenlighet med representationsrätten, vars
väsentliga innebörd väl kan anses vara densamma i alla konstitutionella länder. Men
det är nog mycket sannolikt för att inte säga säkert, att vederbörande bedömares
ställning till denna fråga i hög grad bestämmes av deras ställning till folkomröstningen
överhuvud. Så är det exempelvis ganska naturligt, att i Frankrike, där den
konsultativa omröstningen råkat i misskredit, därför att den under revolutionära förhållanden
grovt missbrukats såsom ett medel i statskuppens tjänst, en allmän och
utpräglad obenägenhet att lämna den något rum inom statslivet skall förefinnas.
Och dock är även där inom statsrättsvetenskapen den meningen företrädd att
den utan grundlagsändring kan sättas i värket. Att i Amerikas Förenta stater, det
ena av folkomröstningens huvudland, det finns benägenhet för den är lika naturligt.
Men i alla fall är det anmärkningsvärt att domstolarne, som där intaga en ofta skarpt
kritiserande och dömande ställning gent emot de resp. representationerna, dock synas
undantagslöst ha varit eniga i den uppfattningen, att den konsultativa folkomröstningen
inte gör något konstitutionelt intrång på representationsrätten, ja till och med
förordat dess användning utan grundlagsändring. Det må även såsom något synnerligen
beaktansvärt erinras, att i våra båda skandinaviska grannländer den konsultativa
folkomröstningen utförts i praktiken, utan att det funnits nödigt att förut vidtaga
någon grundlagsändring, som uttryckligt gjorde den tillåten. Visserligen höjdes
mot detta tillvägagångssätt röster som starkare eller svagare uttryckte tvivel om dess
författningsenlighet; men sådana gensagor från de betänksamma förekomma ju vid

46 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

varje nytt steg som tages inom statslivet, och det stora flertalet inom de resp. representationerna
röjde ingen sådan tvekan.

Naturligtvis kan, om inte uppmärksamheten hålles vaken, lätt nog i ett beslut
om konsultativ folkomröstning inkomma något moment, som ger denna omröstning
ett visst decisivt eller affirmativ! drag. I så fall överskrides uppenbart gränsen för
det under ett representativt statsskick utan förutgången grundlagsändring tillåtliga.
Men angelägenheten att hålla denna gräns klar kan inte rimligtvis åberopas som
något skäl mot den konsultativa omröstningens tillåtlighet, när det gäller en konstitutionell
prövning av saken.

Nu invändes det emellertid att, om också rent formellt representationen lämnas
oförkränkt av en sådan folkomröstning, så skulle den dock reellt upphäva dess rätt:
den komme att bli bestämmande för den efterföljande behandlingen, den komme att
binda representanternas handlingsfrihet, under namn av konsultativ komme den i sak
att bli decisiv.

En prövning av denna invändning faller sig ganska vansklig, då den inte har
något säkert och påtagligt att hålla sig till. Det ligger i sakens natur eller, kanske
rättare, i människonaturen, att en rätt, som lagen inrymmer i oinskränkt fullhet,
i alla fall kan i tillämpningen komma att hämmas av en hel mängd olika faktorer.
Men inte kunna dessa faktorer, som i det ena fallet värka på ett sätt och i ett
annat på ett annat, därför sägas inkräkta på den rätt lagen stadgar.

Obestridligt är sålunda, att en stark, tydligt uttryckt folkmening övar intryck

på en representantförsamling. Den behöver inte ha fått folkomröstningens form för
att åstadkomma en sådan inverkan — därpå finnas ju exempel att anföra. Men om
det råder en mycket stark folkmening i en viss fråga, så är det väl under ett representationsskick
på den allmänna och lika rösträttens grund inte blott sannolikt
utan så gott som alldeles givet, att denna folkmening återspeglas i riksförsamlingens
sammansättning. Finns det ute bland folket eu stor majoritet för en viss lösning

av den frågan, då finns det helt säkert en något så när motsvarande majoritet för

samma lösning också inom representationen. Om en eventuell folkomröstnings
resultat och representationens beslut i den sålunda skulle överensstämma, så vore
det därför uppenbart felaktigt, att i denna överensstämmelse se verkan av en påtryckning;
det vore endast bekräftelse på en förut bestående samstämmighet.

Emellertid förefaller det föga sannolikt, att i en fråga, där folkmeningen vore
så markerad, någon folkomröstning skulle anses erforderlig. I sin förvissan om att
ha folkflertalet bakom sig skulle sannolikt riksdagen känna sig oförhindrad att besluta
utan någon föregående rådfrågning, överhuvud kunna samstämmande beslut
av representationens båda kamrar om en frågas hänvisning till konsultativ folkomröstning
endast tänkas förekomma i de jämförelsevis nog rätt fåtaliga fall, då båda

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 47

äro ense om lämpligheten och behövligheten av att höra folkmeningen. Så snart
någon av dem intar en bestämd, mer eller mindre principiell ståndpunkt i en viss
fråga, kan den inte vara benägen att låta denna underställas folkets utlåtande på
ett så utomordentligt sätt som genom en folkomröstning, i fall utlåtandet förväntas
bli ogynnsamt. Väl kan en minoritet inom en kammare eller båda kamrarna
vara benägen att av rent agitatoriska skäl få en fråga ställd under folkomröstning,
liksom ett — mer eller mindre avsevärt — antal bland de röstberättigade kan vara
det. Men här är ju som förut antytts inte tal om något initiativ för en konsultativ
folkomröstning från vare sig en kammarminoritet eller en valtnansgrupps sida. Det
förutsättes nämligen, att en sådan omröstning endast skulle komma till stånd på
grund av ett representationens eget beslut. Denna båda kamrarnas rätt och makt
att själva avgöra vad de anse böra remitteras till folket för utlåtande måste alltid
noga ihågkommas. Kamrarne komme säkerligen i allmänhet att infordra folkets
mening endast i de frågor, där de finna den äga särskild betydelse för beslutets
verkan. Då kan visserligen en folkomröstnings resultat komma att öva inflytande
på det efterföljande beslutet; men detta inflytande kan då inte anses som något
intrång på representationsrätten, det får inte karaktären av någon imperativ folkets
viljeakt, utan av ett sakförhållande, med vilket representationen på förhand ansett
sig behöva räkna och vars innebörd den efteråt har full frihet att pröva. Även om
majoritet för eu viss åtgärd vid folkomröstningen tänkts som en förutsättning för
ett representationens beslut, så kan de röstandes antal vara så ringa i förhållande
till de röstägande eller majoriteten så svag, att alla mera betänksamma inte känna
sig ha fått erforderligt stöd. Ja, även en relativt stark majoritet kan finnas otillräcklig
i vissa fall — förbudsfrågan är ett näraliggande exempel Även förändrade
förhållanden, som inträtt under tiden mellan folkomröstningen och riksdagens beslut,
skulle kunna tänkas inverka på detta senare.

Då således — för att sammanfatta det förut sagda — en konsultativ folkomröstning
inte kommer som någon oombedd rådgivare, vilken tränger sig på folkrepresentationen
utifrån för att driva den till ett visst handlingssätt, utan som en
av denna själv för vissa frågors behandling önskad och begärd upplysning; då det
väl vidare ligger i sakens natur, att denna upplysning inte begäres, om och när
den kan antagas bli menlig eller hinderlig för det mål, som representationen eftersträvar;
och då slutligen denna senare under alla förhållanden har sin prövningsoch
beslutanderätt obeskuren, så är det svårt att förstå, hur en konsultativ folkomröstning
under sådana förhållanden skulle kunna medföra ett verkligt reellt intrång
på representationsrättens område.

Naturligtvis finns ingen möjlighet att garantera, att inte någon eller några av
representationens medlemmar både kunna påverkas till förmån för ett beslut om

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

folkomröstning i en viss fråga och taga intryck av denna omröstnings utfall
mot sin innersta mening. Grundlagens stadgande, att endast den binder dem i
utövningen av deras förtroendeuppdrag, kan lika litet i detta fall som i något annat
förhindra att yttre påverkningar göra sig gällande. Men inte kan väl detta förhållande
anföras som ett argument mot en konsultativ folkomröstnings förenlighet
med grundlagen.

Den här givna framställningen utgår som sagt från det antagandet, att en omröstning
av detta slag endast kan åstadkommas genom ett båda statsmakternas samstämmande
beslut. Det har emellertid häremot anförts att den skulle kunna komma
till stånd även på annat sätt.

Sålunda har det framhållits, att ingenting kunde hindra en motionär att till
ett förslag om folkomröstning i en viss fråga foga en hemställan om ett anslag för
ändamålet, och att genom denna manöver frågan kunde komma att avgöras medels
gemensam omröstning, därest kamrarna stannade i olika beslut, d. v. s. den ena
kammaren kunde framtvinga ett beslut mot den andras vilja. — Denna möjlighet
är dock en konstruktion, som inte skulle kunna utföras i verkligheten. Det ligger
nämligen i öppen dag, att en fråga om folkomröstning inte är till sin natur någon
anslagsfråga och inte heller kan förvandlas därtill blott därmed, att ett yrkande om
anslag häftas vid den. I sitt bekanta arbete om praxis vid gemensamma voteringar
säger Törneblad angående ett skrivelseförslag, vid vilket en dylik anslagsbegäran
fasthängts i syfte att få det avgjort genom samfälld omröstning — ett syfte, som
andra kammaren korsade genom avslag på voteringspropositionen — att avslaget,
som stäckade försöket, var motiverat därav, att “skrivelsen var huvudsak eller ändamålet,
anslaget endast ett medel". Och med ännu större skäl — då den i nämnda
skrivelse förslag påyrkade åtgärden dock i väsentlig grad inneslöt en kostnadsfråga
— kan detsamma sägas om ett förslag till folkomröstning, försett med ett bihangsyrkande
om anvisning av ett visst penningbelopp: folkomröstningen, huruvida en
sådan skall anordnas i en viss fråga eller inte, är så avgjort huvudsaken och ändamålet,
anslaget åter endast en bisak, ett blott medel, som försökes för att undvika
en lojal behandling av frågan, att det skulle verka rent löjligt, om denna bisak finge
bli huvudsak. En sådan riksdagsbehandling av en sådan fråga skulle typiskt bidraga
att skapa en “skadlig praxis, genom vilken under gemensam votering kunde dragas
vilken fråga som helst", såsom Törnebladh säger om det nyssnämnda fallet. — Det
kan därför tagas för givet, att den kammare, som vore emot folkomröstning rörande
ett visst ärende, skulle — och det på de bästa skäl — avslå en proposition om
gemensam votering i frågan, i fall en sådan proposition skulle framställas på grund
av ett anslagsyrkande, som motionären vidhäftat sitt förslag för att förfuska dess
behandling till förmån för den meningsriktning han företräder.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 49

Men det har vidare invänts att en konsultativ folkomröstning skulle, om den
utan förutgången grundlagsändring anordnades av riksdagen (och regeringen), kunna
påbjudas även av regeringen ensam och då av den användas för att öva påtryckning
på representationen.

Härtill må först anmärkas, att om den konsultativa folkomröstningen fått utföras
i den form, vari den inom vår representation hittills föreslagits, nämligen i form av
en utav regering och riksdag stiftad lag, så skulle säkerligen ha utbildat sig en
praxis för institutets användning just i denna form, och därefter skulle det under
normala förhållanden helt visst aldrig ha fallit någon regering in att på egen hand
och av egen maktfullkomlighet göra bruk av detsamma.

Då ingenting därom är stadgat i grundlagen, finns ju å andra sidan intet uttryckligt
hinder för ett sådant tillvägagångssätt. En regering äger rätt att från myndigheter,
korporationer och kommuner infordra utlåtanden över de ärenden den själv
bestämmer. Då den sålunda kan förordna, att varje kommun i riket skall uttala
sig i en viss fråga, skulle den också kunna anse sig äga befogenhet att påbjuda,
att varje kommuns röstberättigade medlemmar skola uttala sig direkt — d. v. s.
överallt på samma sätt som i kommuner utan fullmäktige. Detta bleve då i realiteten
detsamma som en folkomröstning.

Emellertid är det mycket svårt att tänka sig något fall, då en regering skulle
kunna finna ändamålsenligt att företaga en sådan åtgärd i och för ett ärende, innan
det förelägges riksdagen. Först i det fall att en proposition i detsamma blivit avslagen,
skulle det kunna tänkas någon anledning att tillgripa en vädjan direkt till
folket. Och det är ju också en sådan påtryckning på representationen som förmenas
skulle kunna förekomma, därest folkomröstningsinstitutet började praktiseras utan
grundlagsändring.

Naturligtvis får det inte anses uteslutet, att en regering under alldeles utomordentliga
förhållanden kunde falla på att anlita den utvägen för att driva sin vilja
igenom. Men i sådana undantagsartade fall har det också visat sig, att inte ens klara
och bestämda grundlagsföreskrifter utgöra något tillräckligt skydd även en så
obestridd folkrepresentationens ensamrättighet som anslagsbeviljningsmakten har kunnat
momentant usurperas av en egenmäktig regering. Under normala omständigheter
är det däremot i högsta grad osannolikt, att en regering skulle tillgripa en sådan
åtgärd som en folkomröstning för att knäcka en besvärlig opposition. Parlamentariska
eller icke parlamentariska, äro numera regeringarna i allmänhet synnerligen
angelägna om att bevara det bästa möjliga förhållande till folkrepresentationen, eftersom
utan en viss grad av medverkan från dess sida ingen ministär kan bestå. Men
att då en regering — naturligtvis förutsatt att det inte är fråga om någon revolution
uppifrån" eller dylikt, som upphäver alla vanliga hänsyn — skulle utmana
7 — 24513

50 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

riksdagen genom en åtgärd, som direkt syftar att tvinga denna till en förödmjukande
underkastelse, det förefaller synnerligen svårtänkbart. Och om mot all förmodan
ett sådant kampmedel skulle försökas, så är det alls inte omöjligt att dess avsedda
verkan skulle förfelas. Så mycken värdighetskänsla har dock i våra dagar en folkrepresentation,
att den knappast i första taget skulle falla till föga för en regering,
som pockade på dess lydnad för ett “folkbeslut", som den eventuellt lyckats förskaffa
sig till stöd för sin ställning. — Regeringen finge också vara mycket säker
på sin sak för att våga vädja till folket mot folkets egen representation, och det
synes just inte troligt, att en sådan situation skulle inträffa ofta. Även tvekan om
kraftmedlets effektivitet torde sålunda bidraga att avskräcka från dess användning.

Och i all synnerhet i ett land, där regeringen har rätt att upplösa folkrepresentationen,
torde folkomröstning som antipirlamentariskt kampmedel under icke-revolutionära
förhållanden kunna anses alldeles utesluten. Om en regering med säkerhet
kan beräkna, att en vädjan till folket i en viss fråga skall ge den en imponerande
majoritet — som det behövs för att böja oppositionen —, så måste den kunna beräkna,
att en vädjan i form av nya val skall ge i stort sett samma resultat, då den
stridsfråga, som föranlett riksdagsupplösningen, naturligtvis komme att bli huvudfrågan
vid valen. Och nya val medföra ju inte nämnvärt större besvär än en folkomröstning,
men däremot ett vida värdefullare resultat: en ny representation med
beräknad regeringsvänlig majoritet i stället för blott ett förutsatt förtroendevotum i
en enda fråga, efter vilket oppositionen kan fortsättas så väl i den frågan som
åtminstone i andra.

Det vill därför synas, som om den konsultativa folkomröstningens missbruk
i en regerings hand till tvångsmedel mot representationen — åtminstone om revolutionära
eller revolutionsartade tillstånd lämnas ur räkningen — också dét vore
allenast en konstruktion, som inte kan överföras i verkligheten.

Om sålunda denna form av folkomröstning inte med några hållbara skäl kan
visas ingripa på riksdagens grundlagsstadgade representationsrätt, så har dock slutligen
anförts, att den inte är förenlig med grundlagens mening.

Den mera subtilt konstitutionella synpunkt, varifrån en sådan invändning utgår,
har givetvis för fackmässiga kännare av grundlagens tillkomst och innebörd sin vikt
och betydelse, i synnerhet som den naturligt förmäler sig med pietetshänsyn. Det
är uppenbart för var och en, att grundlagen, liksom den inte omnämner folkomröstningen,
inte heller förutsett den, sålunda står alldeles främmande för densamma.
Men grundlagen har fått finna sig i en tolkning och tillämpning av senare generationer,
vilken pa vissa punkter inte alls stämmer med den uppfattning, som dess
upphovsmän inlade däri. Så har, för att anföra ett exempel, konungens rätt att
utse sina rådgivare genom parlamentarismens inträde i vårt statsliv undergått en

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

förskjutning, som inte blott är främmande för utan kan sägas rakt strida emot den
statsmakternas ställning till varandra, som fått uttryck i grundlagen. Men dennas
bokstav har lämnats orubbad, och därmed har dess krav att tydas efter ordalydelsen
uppfyllts. Mer bör då inte heller kunna krävas i ett annat avseende. Så väl parlamentarismen
som folkomröstningen äro en senare tids utvecklingsresultat. Den förra
har införts i praxis, fastän den uppenbarligen går emot grundlagens mening, då den
inte i denna varit direkt förbjuden. Den senare i konsultativ form borde då också
utan grundlagsändring kunna införas, då dess förhållande till grundlagen är i allt
väsentligt detsamma.

Herr Brusewitz har anfört: Herr Bruse witz

yttrande.

I min bilagda undersökning om det konsultativa referendum i främmande
länder har jag även behandlat frågan om förenligheten av denna form för folkomröstning,
tillämpad genom tillfällig praxis, med gällande konstitutionell rätt. Den
allmänna slutsats jag därvid kommit till är, att i de stater, undersökningen omfattar,
icke något författningsenligt hinder kan anses föreligga mot användandet av
en sådan praxis. För den närmare motiveringen av denna min mening — vilken
för övrigt kan hämta stöd hos statsvetenskapliga författare i resp. länder — får jag m
hänvisa till själva undersökningen (särskilt slutkapitlet s. 92 ff.). Här må blott
följande i resumé återgivas:

Problemets läge är i alla staterna i det stora hela detsamma. Det gäller om
en konsultativ omröstning står i överensstämmelse med det enligt författningen
härskande representativa systemet. I detaljerna kan detta system växla i de olika
staterna, i stort sett är det dock överallt uppbyggt på samma grunder, vilket
klart kommer till synes i de sins emellan mycket likartade grundlagsstadganden,
som särskilt ha avseende därpå. Då det här mindre gäller detaljerna än
den konsultativa omröstningens förenlighet med själva grundsatsen om ett representativt
system, är spörsmålet principiellt sett i alla länder detsamma. Det torde
överhuvud kunna sägas, att få statsrättsliga problem, internationellt taget, äro så
direkt jämförliga som det här förevarande. Den som följer den livliga diskussionen
härom i de olika länderna får ett starkt intryck av hur lika, ända till ordalagen,
skälen för och emot överallt framställas.

Vid första påseendet kunde det tyckas som om Nordamerikas Förenta stater
och Australien (förbundsförfattningen) samt även Danmark intaga en undantagsställning.
Här är ju referendum för vissa lagstiftningsområden författningsenligt
stadgat och det representativa systemet alltså åtminstone delvis genombrutet. Utan
vidare är också tydligt, att detta förhållande, som i det allmänna uppfattningssättet
så att säga sanktionerat folkets rätt till direkt ingripande i lagstiftningen, rent

52 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

politiskt befordrat och underlättat referendums spridning i praxis till andra områden.
Men ser man saken ur statsrättslig synpunkt, ställer den sig annorlunda.
Den omständigheten att t. ex. i de amerikanska särstaterna och Danmark referendum
är påbjudet i fråga om grundlagsändringar ger intet rättsligt stöd för dess användande
utan vidare — icke ens i den konsultativa formen — på andra lagstiftningsområden,
vilka enligt författningen helt höra under representationens bestämmanderätt.
Huruvida det konsultativa referendum är tillåtligt på dessa andra områden är
därför uteslutande beroende på dess allmänna förenlighet med det representativa
systemet som sådant; och denna fråga beröres som nämnt konstitutionellt sett på
intet sätt av det faktum att referendum införts beträffande vissa speciella lagstiftningsområden.
Då vidare den konsultativa omröstningen i de här ifrågavarande länderna
alltid tillämpats på områden, där referendum ej är grundlagsenlig! stadgat och
där representationens makt följaktligen är fullt ograverad, synes det obestridligt,
att det konstitutionella spörsmål det här gäller överallt principiellt ställer sig lika, på
samma sätt alltså t. ex. i Förenta staterna som i Frankrike. Ett stöd för denna uppfattning
kan hämtas av en sådan auktoritet som den franska statsrättsläraren Esmein,
egentligen den ende vilken sökt att se problemet internationellt. Det spelar därvid
ingen roll att Esmein ur sina utgångspunkter förnekar grundlagsenligheten av det
konsultativa referendum. Vad som i detta sammanhang har betydelse är att han
gör det på alldeles samma skäl såväl för Frankrikes som Förenta staternas vidkommande.

Av problemets läge utomlands kunna naturligtvis inga omedelbara slutsatser
dragas för dess bedömande med hänsyn till svenska förhållanden. Dessa måste
givetvis undersökas för sig, och först om det därunder skulle visa sig, att det svenska
representativa systemet i det stora hela vilar på samma grundprinciper som i främmande
länder, får den utländska diskussionen betydelse för oss. Enligt min mening
förhaller det sig verkligen så, att inga sådana skiljaktigheter mellan svenskt och
främmande representationsskick låta sig påvisas, som .i vårt land skulle ställa problemet
i ett principiellt helt annat läge än i andra länder. Med denna uppfattning,
vars riktighet av det följande närmare torde framgå, är det tydligt att den utländska
argumentationen får ett instruktivt värde även vid en granskning av det svenska
problemet. Den ståndpunkt, som jag därvid kommit till, är densamma som beträffande
de främmande, i min bilagda undersökning avhandlade staterna. Liksom
i dessa möter icke heller i Sverige något grundlagsenligt hinder mot anordnande
av en konsultativ folkomröstning.

Då jag nu övergår att närmare motivera denna ståndpunkt genom en undersökning
av den konsultativa folkomröstningens förenlighet med svensk grundlag,

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 53

har jag ansett mig kunna lämna å sido en direkt polemisk granskning av de skiftande
åsikter, som i detta spörsmål hos oss gjorts gällande. Endast beträffande
konstitutionsutskottets ställning i frågan må en anmärkning i förbigående göras.
Såsom av historiken i kommitténs betänkande framgår, har hela det här förevarande
problemet på senaste tiden egentligen blivit aktuellt genom utskottets kortfattade
uttalande till förmån för den konsultativa omröstningens grundlagsenlighet (i utlåtande
nr 38 vid 1920 års riksdag) och den därpå följande propositionsvägran i
första kammaren. Ehuru jag delar den allmänna uppfattning, som fått ett uttryck
i berörda uttalande, kan jag ej i alla delar ansluta mig till den närmare motivering,
som utskottet sedermera, med anledning av den nämnda propositionsvägran, givit
sin ståndpunkt (i memorial nr 56 vid 1920 års riksdag). Dessa delar avse särskilt
utskottets sammanställande av en konsultativ omröstning med inhämtande av sakkunnigutlåtanden
samt den ensidiga förutsättning ifråga om en dylik omröstnings
anordnande — uteslutande genom av konung och riksdag antagen lag —
som synes ligga bakom utskottets resonemang. Utan att här närmare ingå på dessa
frågor kan jag i allt väsentligt ansluta mig till de kritiska anmärkningar, soin kommitténs
ordförande herr Edén i sitt särskilda yttrande ägnat ifrågavarande punkter
av memorialet.

Den i vårt land — såväl som i främmande länder — förda diskussionen

ger vidare anledning att förutskicka en mera allmän anmärkning.

Det problem som i detta sammanhang föreligger till bedömande är av rent
statsrättslig art, och det kräves därför att det ses ur uteslutande statsrättslig
synpunkt. Detta kan väl synas självklart, när det såsom här gäller en juridisk

tolkning av ett konstitutionellt spörsmål. Men en erinran härom har icke desto
mindre synts mig påkallad med hänsyn därtill, att den rättsliga synpunkten så ofta
plägar sammanblandas med den politiska, varigenom rätta innebörden av den tvistefråga
det här gäller alldeles bortskymmes. Det är givet, att den politiska sidan av
problemet, eller med andra ord den konsultativa omröstningens faktiska innebörd
och faktiska verkningar, i och för sig är av största betydelse. I det följande skall
även den något belysas. Men vad det här kommer an på är att noga distingera
sakens politiska sida, som här egentligen icke vidkommer oss, från den rättsliga.
Meningen av det sagda kan också uttryckas så, att vad det här gäller är, om en
konsultativ omröstning är rättsligt möjlig, medan det är en sak för sig, som efter

omständigheterna kan lämna rum för olika meningar, om en sådan åtgärd, med

hänsyn till dess verkningar på svenskt statsliv, kan anses politiskt lämplig eller
tillrådlig.

En granskning av svensk grundlag ger omedelbart vid handen, att inga bestämmelser
i densamma kunna utpekas, som direkt förbjuda en konsultativ folk -

54 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

omröstning. Härav kunna dock tydligen inga som helst slutsatser i och för sig
dragas — såsom i motsvarande fall stundom skett utomlands — till förmån för denna
omröstningsforms tillåtlighet. Man har givetvis att se till, om grundlagen innehåller
indirekta förbud häremot, eller om dess allmänna förutsättningar, sådana dessa
kunna utläsas ur dess stadganden, utgöra hinder för en folkomröstning av här ifrågavarande
slag. Enligt sakens natur kommer då, såsom förut antytts, frågan närmast att
gälla den konsultativa omröstningens förenlighet med det svenska representativa systemet.
Beträffande dettas allmänna byggnad behöver ingen tvekan råda. Riksdagens
ställning som representativt organ framgår med all önskvärd tydlighet redan av de
principiellt utformade bestämmelserna i § 49 regeringsformen och § 1 riksdagsordningen
(“svenska folket representeras av riksdagen"). Genom § 57 regeringsformen
inskärpes särskilt, att beskattningsmakten tillhör “riksdagen allena" (icke
svenska folket). Uppmärksammas böra vidare §§ 81 och 87 regeringsformen, vilka
lägga grundlagstiftnings- och lagstiftningsmakten i konungens och riksdagens händer.
Även § 89 regeringsformen har i detta samband stundom plägat framdragas —
efter min mening dock utan skäl. Enligt denna paragraf äger riksdagen rätt att
frambära önskningar till konungen rörande ekonomiska (administrativa) lagstiftningsfrågor.
Da man med ledning härav velat hävda en generell och uteslutande rätt
för riksdagen att framställa önskningar, förtjänar det understrykas, att denna rätt
under alla omständigheter endast kan avse administrativa frågor. Men icke ens i
detta begränsade hänseende ger § 89 något stöd för att den ifrågavarande rätten
är exklusiv. Bestämmelsen vill endast inskärpa att, då den administrativa lagstiftningen
tillhör konungen, har riksdagen här ej rätt att fatta beslut, endast att framställa
en önskan, vilket är den obetaget.

Det har framhållits, att en granskning av grundlagens stadganden om det
representativa systemet ger till resultat, att dessa äro att betrakta såsom undantagslösa,
uttömmande (jfr talmannens propositionsvägran i första kammaren 1920 samt
reservationen till konstitutionsutskottets memorial nr 56 s. å.), och otvivelaktigt är
detta resultat full riktigt. Den grundförutsättning, som sålunda gäller för svensk
författning, är icke något för denna egendomligt, utan gäller även för ett flertal främmande
författningar (jfr bil. 1, s. 98). Av det förhållandet att riksdagen exklusivt
representerar det svenska folket — vilket fått sitt allmänna uttryck i § 1 riksdagsordningen
kan dock icke, såsom skett, den slutsatsen utan vidare dragas, att en
konsultativ folkomröstning är otillåten. Allt beror härvidlag på vad denna riksdagens
representativa ställning närmare besett innebär. Enligt svensk statsrätt —
och endast om riksdagens konstitutionellt rättsliga ställning är här fråga — kan
härmed ej förstas något annat och mera än att riksdagen å folkets vägnar — sålunda
utan all inblandning av detta — har att med definitivt bindande verkan fatta

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 55

beslut i alla de statsangelägenheter som enligt grundlagen falla under dess kompetensområde.
Avgöranderätten tillhör helt riksdagen — jämte konungen — och vid
sidan av dessa genom grundlagen konstituerade organ har folket såsom sådant
ingen rätt att deltaga i statsmaktens utövning. I denna mening äro grundlagens
bud undantagslösa. Men härav följer i och för sig icke, att en sådan manifestation
från folkets sida, varigenom detta ger sin mening tillkänna i ett visst spörsmål,
är otillåten. Huruvida så är fallet blir uteslutande beroende på, om denna
meningsyttring kan anses inkräkta på riksdagens rättsliga ställning som representativt
organ, om den gör folket till medbestämmande faktor vid det ifrågavarande
spörsmålets avgörande.

Ur dessa utgångspunkter ha vi att se det problem, som här sysselsätter oss,
eller den konsultativa folkomröstningens förenlighet med svensk grundlag.

Det bidrar till problemets klargörande, om vi först ställa den decisiva folkomröstningen
i relation till grundlagen. Därpå behöva ej många ord spillas. Genom
anordnande av en sådan omröstning skulle avgöranderätten, det definitiva beslutet
i den fråga omröstningen avser komma att överlämnas åt folket. Då därigenom
ett direkt intrång skulle äga rum i konungens och riksdagens grundlagsenliga rätt,
är det tydligt — och kommittén har därom varit ense — att en omröstning av detta
slag står i strid med grundlagen.

Med den konsultativa omröstningen åter är förhållandet ett helt annat. Såsom
kommittén i sitt betänkande med rätta betonat, råder en bestämd statsrättslig
åtskillnad emellan denna omröstningsform och den decisiva. Det är endast ett utdragande
av konsekvenserna av denna rättsliga skillnad, då svaren på frågorna
om den decisiva och den konsultativa omröstningens grundlagsenlighet utfalla olika.
En omröstning av det senare slaget innebär rätt och slätt en opinionsyttring från
folkets sida utan all rättsverkan, ett uttalande, som icke är ett avgörande. Något
ingrepp i konungens och riksdagens rättsliga ställning — såsom vid en decisiv
omröstning — har därför icke skett, den definitiva beslutanderätten i den fråga det
gäller tillhör dessa, och dessa ensamma. Folket konstitueras icke som en rättsligt
medverkande faktor i statsmaktens utövning, riksdagen har ej frånhänts något av
sitt grundlagsenliga ställföreträdarskap, det representativa systemet kvarstår rättsligt
ograverat. Den konsultativa omröstningen kan också karaktäriseras som ett organiserande
av hela folket för avgivande av en kort meningsyttring, eller, om man
så vill, en viljeförklaring med ja eller nej. Men då den avgivna viljeförklaringen
saknar all bindande verkan, och följaktligen icke har någon som helst statsrättslig
innebörd — vilket är det väsentliga som här bör fasthållas — kan icke något
konstitutionellt förbud för ett organiserande av folket i nämnda syfte påvisas.

Av det sagda framgår som resultat, att enligt min mening icke något hinder

56 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

i författningens bestämmelser kan anses föreligga mot anordnande av en folkomröstning
av konsultativ art.

Såsom i det föregående berörts har emellertid problemet om den konsultativa
folkomröstningens förenlighet med det representativa systemet icke blott en rättslig
sida utan även en politisk, vilken senare avser de faktiska verkningar som denna
omröstningsform i tillämpningen kan medföra. Då det framhålles, att folket i realiteten
får avgörandet, även om detta formellt stannar hos konung och riksdag, så
innehåller ett dylikt påstående en god portion sanning, som icke kan bestridas.
Naturligtvis behöver det ej alltid förhålla sig så. Sådana fall kunna inträffa, då
omröstningsfrågans art och den politiska situationen i övrigt tillförsäkra statsmakterna
en även reellt fri avgöranderätt. Men särskilt om man tänker sig en
mera utvecklad praxis med konsultativa omröstningar, finnes fog för antagandet,
att folkets meningsyttringar i verkligheten ofta bli avgörande. Erfarenheterna
utomlands tala för ett sådant antagande. Faktiskt kan sålunda det representativa
systemet i sitt gamla skick på denna väg komma att undergå en mer eller mindre genomgripande
ombildning. Detta innebär dock, i enlighet med vad som uppvisats, intet
brott mot grundlagens ordalag, även om det historiskt betyder en småningom skeende
förnyelse av vad man kallar dess anda. En ombildning sådan som den här antydda
träffar en väsentlig punkt av författningen och är därför ägnad att särskilt tilldraga
sig uppmärksamheten, men i och för sig är den icke något alltför ovanligt. Vad
vi stå inför — om en praxis av här ifrågavarande slag finge insteg hos oss —
är en inre utveckling inom författningens ram, utan strid mot dess bokstav, som icke
alldeles saknar exempel på andra områden av svenskt statsliv. Det tillkommer
statsmakterna att hejda eller befordra en sådan utveckling allt efter som de finna
den skadlig eller icke, något hinder av rättslig art kan ej ställas upp mot densamma.

Då sålunda enligt min mening en konsultativ omröstning är möjlig utan grundlagsändring
uppstår den frågan till slut, varför en sådan ändock kan anses påkallad.
I allmänhet förtjänar då anmärkas, att den omständigheten, att en viss konstitutionell
praxis låter sig genomföra vid sidan om grundlagen i och för sig icke talar mot
att den lagbindes. Tvärtom kan det i vissa fall befinnas önskvärt, att så sker.
De för mig avgörande skälen i detta fall äro följande.

Vanligen förutsättes, att anordnandet av en konsultativ omröstning sker genom
en av konung och riksdag antagen tillfällig lag. Av det föregående är klart, att
en proposition eller motion i detta syfte icke på rättsliga grunder kan avvisas, varför
denna väg är framkomlig. Men det är oriktigt att föreställa sig, att det skulle vara
den enda möjliga. Det har påpekats (av prof. Reuterskiöld), att en konsultativ om -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 57

röstning kan igångsättas på administrativ väg av Kungl. Maj:t; och något grundlagsenligt
hinder häremot låter sig svårligen uppvisa. Även andra utvägar torde
icke vara alldeles uteslutna. Den praxis, varom här är fråga, kan alltså tänkas
växa fram i synnerligen oreglerade former, vilka det uppenbarligen kan vara skäl
att i tid något beskära. I all synnerhet synes det mig tydligt, att ett administrativt
referendum av nyss antydda slag skulle, om det koinme till användning — och
denna eventualitet är i eu framtida situation icke otänkbar — kunna ge upphov
till missbruk av oberäknelig art. För att förekomma dylika eventualiteter och regelbinda
den konsultativa folkomröstningen i den form, vilken torde få betraktas
såsom den för svenska förhållanden naturliga och enda lämpliga, har en grundlagsändring
synts mig av behovet påkallad.

Sedan kommittén konstaterat dessa skiljaktigheter i uppfattningen av Realbehandden
konsultativa folkomröstningens statsrättsliga förhållande till var nuvarande gan om jj0n.
författning, har kommittén haft att klargöra, huruvida meningsmotsättningen sunativ^folk.
i detta avseende inverkade på behandlingen av frågan, om ett förslag till
grundlagsbestämmelser för sådan form av folkomröstning nu kan och bör af" sättning i deri
arbetas. Det har därvid visat sig, att så icke var förhållandet. De ledamöter
av kommittén, vilka ansett, att ett anordnande av konsultativ folkomröstning förhindrar icke
icke är förenligt med nu gällande grundlag, hava självfallet härav dragit den
slutsatsen, att sådan omröstning författningsenligt ej kan ifrågakomma utan s/a<7.
en föregående grundlagsändring, som bereder plats för ifrågavarande institut i
grundlagarna. De kommittéledamöter åter, som ansett, att en konsultativ folkomröstning
kan åvägabringas utan hinder av gällande författningsbestämmelser,
hava likväl funnit det lämpligt, att, under förhandenvarande förhållanden,
därest institutet skall komma till användning, detsamma regleras genom
föreskrifter i grundlagarna, som fastslå vissa normer för dess gestaltning.

Under sådana förhållanden har kommittén till en början haft att överväga,
dels huruvida den konsultativa folkomröstningen, som ju utgör en specialform
av det allmänna folkomröstningsinstitutet, över huvud taget lämpligen kan
bliva föremål för grundlagsstiftning, innan folkomröstningsinstitutet i dess
helhet blivit fullständigt undersökt och frågan om dess införande i vår författning
kan företagas till enhetlig prövning, dels huruvida i sådant fall skäl
föreligga för att omedelbart utarbeta förslag enbart rörande konsultativ folkomröstning.

I förstnämnda hänseende har kommittén kommit till den uppfattningen,
att den konsultativa omröstningen, därest dess karaktär av rent “rådgivande" omröstning
fullt otvetydigt fasthålles, intager en så särskild plats inom folkomröstnings- kanff™™l*Mas

8 — 24513

58 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

institutet över huvud, att hinder icke möta mot att upptaga den såsom en
fråga för sig. Visserligen framgår det av kommitténs undersökningar rörande
förhållandena i främmande länder, att i Schweiz, Förenta staterna och Australien
den decisiva omröstningsformen, överlämnandet av vissa frågor till verkligt
avgörande av folket, varit den grundläggande, och den rådgivande omröstningsformen,
inhämtande av folkets meningar och önskningar endast till
upplysning för regering och representation, utvecklat sig sekundärt, i anslutning
till den förra. Men principiellt sett kunna dock de två olika formerna
avskiljas från varandra, och de framträda även i dessa länder såsom i stort
sett åtskilda till innebörd och användning. Särskilt är detta förhållandet i
Australien. Den australiska konfederationen liksom en av dess särstater har
i sina grundlagar bestämmelser om decisiv omröstning för vissa begränsade
fall, vilka bestämmelser, vad konfederationen beträffar, upprepade gånger
blivit använda. Men vid sidan om grundlagarna har uppvuxit ett konsultativt
folkomröstningsinstitut, som då och då tillgripits för betydelsefulla frågor av
växlande natur. Förklaringen är tydligen den, att just denna konsultativa
omröstningsform befunnits praktiskt behövlig för ett och annat ärende, i vilket
den decisiva omröstningen icke kunnat tillämpas och på grund av olika förhållanden
kanske icke heller skulle ägnat sig att tilllämpas. I flera europeiska
länder, vilkas konstitutionella förhållanden väl låta sig jämföra med de svenska,
har över huvud taget den konsultativa folkomröstningen trätt i förgrunden,
då fråga uppstått om införande av ett folkomröstningsinstitut, även om i ett
eller annat av de framställda förslagen ett konsultativt och ett decisivt moment
ingått sida vid sida. Kommittén hänvisar till den i Bil. 1 lämnade redogörelsen
för problemets behandling i Frankrike och Belgien och i synnerhet till
den danska folkomröstningen 1916 samt den norska 1919.

Dessa sistnämnda fall äro i själva verket ur den synpunkt, som det här
gäller, högeligen belysande. I båda våra grannländer har man först upptagit
pfoblemet om folkomröstningsinstitutets införande i dess allmänhet, med inriktning
huvudsakligen på dess decisiva form; i Danmark blev resultatet genom
den nya grundlagen 1915 ett decisivt författningsreferendum, i Norge
begärde stortinget ar 1917 tillsättande av en kommitté för utredning av hela
problemet. Men så framträdde i Danmark år 1916 och i Norge år 1919 behov
av en hänvändelse till folket för att inhämta dess mening i en viktig fråga,
och i båda länderna anordnades en folkomröstning, den norska av en ur statsrättslig
synpunkt rent konsultativ karaktär, den danska till sin utgångspunkt
likaledes konsultativ, men i utgestaltningen även inneslutande ett decisivt
moment. Kommittén skall icke här ingå på frågan, huruvida nämnda beslut

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 59

i Danmark 1916 och i Norge 1919 kunna anses stå i god överensstämmelse
med vederbörande länders grundlagar; denna fråga har blivit berörd i de särskilda
yttranden, som kommitténs ledamöter avgivit rörande problemets konstitutionella
läge. I varje fall är det uppenbart, att så väl i Danmark som i
Norge bindande prejudikat blivit givna för att konsultativ folkomröstning kan
anordnas, med andra ord, att den konsultativa folkomröstningsformen måste
anses såsom i realiteten accepterad i dessa länder, utan att den på något sätt
blivit satt i relation till frågan om man i Danmark skall utvidga den grundlagsstadgade
decisiva folkomröstningen från författningsfrågorna till andra områden
och om man i Norge över huvud taget skall införa en decisiv folkomröstning.
Den konsultativa folkomröstningen har alltså både i Danmark och
i Norge trängt sig fram såsom en sak för sig, utan sammanbindande med
den decisiva.

Det synes uppenbart, att spörsmålet kan behandlas på samma sätt i
Sverige. I Sverige liksom i Danmark och Norge, Frankrike och Belgien har
problemet om det moderna folkomröstningsinstitutet aktualiserats på sådant
sätt, att dess båda olika former, den konsultativa och den decisiva, icke stå i
något oupplösligt samband med varandra. Det finnes icke något avgörande
hinder mot att särskilt för sig upptaga frågan, om den svenska författningen
lämpligen kan och bör utbyggas genom att i grundlagarna införa regler för
en folkomröstning, vars uppgift begränsas till att giva uttryck åt folkets mening
i vissa angelägenheter av särskild vikt och beskaffenhet, medan beslutanderätten
förbehålles konung och riksdag, utan att därmed förbinda den
andra frågan, om folket även bör i större eller mindre utsträckning erhålla
rätt att träffa avgöranden, som äro för statsmakterna bindande. Tvärtom
skulle erfarenheterna från de förutnämnda europeiska länderna kunna sägas
i viss mån tala för en sådan uppdelning av problemet. Det material, som på
kommitténs föranstaltande insamlats speciellt rörande den konsultativa folkomröstningens
förekomst och verkningssätt, ger också tillräckliga utgångspunkter
för en sådan särbehandling.

Härmed är också klart, att en fristående behandling av den konsultativa
folkomröstningen icke behöver eller får bliva prejudicerande för behandlingen
av folkomröstningsproblemet i övrigt, vare sig i den riktningen,
att ett eventuellt införande av konsultativ omröstning skulle såsom konsekvens
draga med sig även den decisiva, eller så, att den förra skulle i och för sig
bringa den senare ur räkningen. Så till vida innebär redan införande av
konsultativ omröstning ett betydelsefullt steg, att själva principen om en direkt
medverkan av folket i de statsangelägenheter, som kunna föreläggas till om -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Skal för grin! Jlagsförslag

rörande konsultativ
omröstning.

röstning, får plats i vårt statsliv. Men i fall omröstningens rådgivande karaktär
på vederbörligt sätt fastställes och i fall förutsättningarna för att den skall
komma till stånd bestämmas så, att detta beror av konung och riksdag, behöver
en "grundlagstiftning angående konsultativ folkomröstning icke innebära
något annat och mera, än att åt statsmakterna grundlagsenligt inrymmes rätt
att konstatera folkmeningen i de fall, där de själva finna sådant behövligt.
Huruvida författningens utbyggande bör fullföljas även genom införande
av decisiv folkomröstning, blir alltså en fråga för sig, vilken fortfarande står
öppen.

Kommittén anser sig böra så mycket starkare framhålla detta, som under
dess överläggningar den meningen blivit uttalad, att därest regler för konsultativ
omröstnings anställande införas i våra grundlagar, det skulle kunna
göras gällande, att konsekvensen skulle fordra, att sedermera även decisiv
folkomröstning måste införlivas med vår författning. Även om en sådan mening
skulle framkomma, vilket kommittén naturligtvis icke kan förhindra,
följer därav icke, att vare sig kommittén eller statsmakterna behöva låta sig
därav bestämmas. Det kan erinras, att under diskussionen vid 1920 års riksdag
en av de talare, som obetingat förordade förslaget om eu utredning i
folkomröstningsfrågan, uttryckligen förklarade sig stå synnerligen tveksam
rörande ett “initiativ- och beslutsreferendum11 och alltså lade huvudvikten på
den konsultativa folkomröstningsformen. Kommittén finner sig för sin del
icke genom framläggande av ett förslag om konsultativ folkomröstning vara
på något sätt bunden vid den blivande prövningen av frågan om den decisiva
folkomröstningen, och det står i statsmakternas eget skön att vid behandlingen
av ett sådant förslag vederbörligen konstatera, att de icke giva något på hand
rörande den decisiva omröstningsformen.

När kommittén vidare går att pröva, om tillräckliga skäl föreligga för
att nu utarbeta ett förslag rörande grundlagsbestämmelser om konsultativ
folkomröstning, har kommittén haft att beakta följande:

Genom nykterhetskommitténs förut omnämnda betänkande har direkt
framförts ett förslag om dylik omröstning i en konkret fråga av obestridligen
mycket omfattande betydelse och lika obestridlig aktualitet. Folkomröstningskommittén
vill särskilt framhålla, att även de ledamöter av nykterhetskommittén,
vilka icke förenat sig i dess förslag om förbudslag eller i fråga om
detta framställt olika ändringsyrkanden, anslutit sig till tanken om en folkomröstning,
och att i denna punkt ingen annan meningsskiljaktighet inom
kommittén förefunnits än den, att vissa ledamöter föredragit en bekräftande
folkomröstning (kommitténs alt. I), andra en konsultativ (alt. II). Denna nykter -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 61

hetskommitténs enhälliga uppfattning, att i förbudsfrågans behandling bör
ingå en folkomröstning, delas utan tvivel av synnerligen starka grupper inom
riksdagen och av vida kretsar inom folket, icke blott av anhängarna utan
även av många motståndare till förslaget om förbudslag. Grunden härför är
uppenbarligen den, att frågan om förbudslagstiftning är av den art, att
vid dess behandling finnes ett särskilt behov att utröna, huruvida en dylik
lagstiftning äger tillräcklig anslutning bland folket för att kunna genomföras.
Det lär icke kunna bestridas, att ett sådant faktiskt framträdande behov av att
äga tillgång till en form för inhämtande av folkets ställning till en så viktig
lagstiftningsfråga gjort spörsmålet om denna omröstnings införande i Sverige
fullt aktuellt.

Visserligen utgör förbudsfrågan endast ett enstaka fall, och det kan med
skäl ifrågasättas, huruvida en grundlagsstiftning är motiverad endast av hänsyn
till detta enda fall, huru betydelsefullt det i och för sig än må vara.
Men man torde icke kunna undgå att erkänna, att även i andra angelägenheter
av särskild vikt och säregen natur ett motsvarande behov kan framträda
för statsmakterna. Det faktum, att riksdagen år 1920 avlåtit skrivelse om
undersökning av folkomröstningsinstitutet i hela dess vidd och om utredning
rörande dess eventuella införande i vår författning visar, även om man vederbörligen
uppmärksammar, att riksdagen på intet sätt tagit ställning i frågan,
att själva idén om folkets direkta medverkan fått en plats i medvetandet
såsom en i vissa viktiga ärenden och under vissa förhållanden tänkbar utväg.
Hela statslivets utveckling under senaste tid har fört detta med sig.
Statsmakterna hava haft att lösa allvarliga och ömtåliga spörsmål, och
nya sådana kunna framkomma, i vilka det kan finnas önskvärt, att folket
självt får giva uttryck åt sin mening utan den besvärliga och ej alltid användbara
proceduren, att konungen upplöser andra kammaren eller båda och
förordnar om nya val. Härjämte är att märka, att vissa fall kunna tänkas,
då utrönandet av folkets uppfattning lämpligare sker medelst eu folkomröstning
än genom nyval, i det att vid en dylik omröstning en fråga kan ses
fristående från övriga samtidigt aktuella problem, under det att vid ett val av
folkrepresentanter en sammanblandning med andra, främst stora partiskiljande
spörsmål givetvis alltid måste äga rum. Slutligen bör icke förbises, att därest
ett dylikt behov av folkets rådfrågande skulle framträda, detta lätteligen kan
ske i en sådan fråga och i en sådan situation, att det är av vikt, att vissa
grundregler härför finnas, vilka omedelbart kunna tillämpas.

Kommittén kan icke underlåta att framhålla, att även i detta avseende
exemplen från Danmark och Norge böra vara ägnade att giva viktiga lär -

ti2 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

domar. I båda dessa länder har det visat sig, att i en viss situation behovet
av en konsultativ folkomröstning varit så starkt, att en sådan blivit anställd
vid sidan om grundlagen, och i Norge skedde detta genom enhälligt beslut av
stortinget, i trots därav att inom tinget från flera håll starka betänkligheter
gjordes gällande mot beslutets konstitutionella tillåtlighet. Det vore säkerligen
i hög grad obetänkt att bestrida möjligheten, att även i Sverige en sådan
situation kan inträda, i vilken statsmakterna skulle finna det önskvärt eller
nödvändigt att före avgörandet av ett viktigt ärende inhämta folkets mening.
Kommittén erinrar, att denna synpunkt framkom redan i en av reservationerna
till konstitutionsutskottets utlåtande vid 1919 års riksdag, såsom framgår av
den förut (sid. 11) lämnade redogörelsen för folkomröstningsfrågans tidigare
behandling, och att ifrågavarande reservanter för sin del funno den samma
så betydelsefull, att de icke ville stänga vägen för anställande av en konsultativ
folkomröstning under nuvarande författningsbestämmelser, ehuru de erkände
att en sådan icke är fullt förenlig med våra konstitutionella former.
Även om den tankegång, som låg till grund för detta uttalande, särskilt hänförde
sig till krigstidens utomordentliga förhållanden, och även om den då
icke blev av riksdagen godtagen, kan man icke undgå att observera den
samma såsom utgörande i sin mån ett tidens tecken. I själva verket synes
det kommittén, att även numera efter världskrigets slut statslivet befinner sig
i ett sådant läge, att man bör förutse möjligheten att statsmakterna kunna
komma att behöva den nya tillgång vid behandlingen av en särskilt allvarlig
fråga, som ligger i ett omedelbart inhämtande av folkets uppfattning om riktlinjerna
för dess lösning.

Kommittén är självfallet, såsom för övrigt redan blivit antytt, fullt medveten
därom, att införandet i grundlagarna av regler för konsultativ omröstning
innebär en betydelsefull nyhet i vår författning. Men kommittén anser,
att så väl erfarenheterna från andra länder, framför allt våra grannländer,
som utvecklingen i Sverige giva skäl för denna nybildning inom vår konstitution.
Det synes obestridligt, att den moderna demokratien åtminstone under
vissa förhållanden uppkallar folket till ett sådant deltagande i och ställningstagande
till viktiga samhällsfrågor, att det representativa systemet icke kan
utan vidare alltid anses tillräckligt för ett utrönande av folkets önskan och
mening. När så är förhållandet, är det naturligt att bereda utväg i författningen
för att kunna komplettera detta representativa system genom lämpligt avvägda
former för inhämtande av en sådan önskan eller mening från folket. Kommittén
kan icke godtaga den uppfattningen, att detta skulle i och för sig innebära
något försvagande av representationens inre styrka eller behöva lända till

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

osjälvständighet hos dess medlemmar, genom en utveckling mot “imperativa
mandat". Kommittén är av den åsikten, att en konsultativ folkomröstning, använd
i ett utomordentligt fall, kan tjäna såsom ett slags säkerhetsventil, som
bereder'' representationen en form för att försäkra sig om erforderlig kontakt
med folkmeningen, där detta finnes alldeles särskilt nödvändigt, vilket i stort
sett bör stärka dess allmänna ställning i statslivet gent emot de försök, som
göras att undergräva den samma. Det ankommer på statsmakterna själva att
tillse, att den konsultativa folkomröstningen icke missbrukas, och det bör
ligga i sakens natur, att de också så komma att göra.

På dessa grunder har folkomröstningskommittén funnit sig böra utarbeta
ett förslag till grundlagsbestämmelser angående konsultativ folkomröstning.

I enlighet med vad som redan framhållits har kommittén därvid upp- Principer för
ställt såsom grundläggande princip, dels att omröstningens karaktär av endast
rådgivande skall otvetydigt markeras, dels att villkoren för dess åvägabrin- konsultativ
gande skola så bestämmas, att även i detta fall konungens och riksdagens omrostmnaställning
såsom statsmaktens bärare upprätthålles. I formellt hänseende har
kommittén utgått därifrån, att förslaget bör avfattas såsom ett tillägg till § 49
regeringsformen. Att bestämmelser om folkomröstning, därest sådana skola
komma till stånd, böra infogas i § 49 regeringsformen, föreslås med hänsyn
därtill, att denna utgör inledningen och utgångspunkten för den avdelning av
ifrågavarande grundlag, vilken är konstituerande för riksdagens ställning, uppgift
och befogenhet. Därmed vinnes även, att den konsultativa omröstningen
ställes i direkt relation till paragrafens inledande sats, att riksdagen representerar
svenska folket.

Den först angivna principen rörande folkomröstningens innebörd har Konsultativ
kommittén ansett lämpligen kunna uttryckas så, att folket genom omröstningen
äger att uttala sin mening i den fråga, som förelägges till omröstning, givande,-men det förbehålles konung och riksdag att därefter i vanlig ordning avgöra ^sdTens^e
frågan. Genom en sådan avfattning är uttryckligen fastslaget, att folkomröst- slutanderätt
ningen till sin statsrättsliga betydelse är begränsad till att giva ett uttryck åt orubbad.
folkets uppfattning eller önskan, men att frågan i övrigt behandlas i de former
och enligt de regler för konungens och riksdagens beslutanderätt, som grundlagarna
föreskriva. Härmed hör samman, att omröstningen självfallet måste
försiggå, innan riksdagen företagit sakfrågan till slutlig och avgörande behandling.
Detta hindrar icke, att ett förslag om folkomröstning skulle kunna
framställas jämsides med och såsom motförslag till en proposition eller motion
om sakfrågans avgörande, eller att ett förslag om folkomröstning kan väckas,
efter det att sakfrågan förevarit vid en föregående riksdag, såvida den därvid

64 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

förfallit eller endast lett till en partiell lösning. Själva beteckningen konsultativ
eller rådgivande har kommittén icke ansett erforderligt att införa i grundlagstexten,
då omröstningens karaktär på annat sätt blir tillräckligt klargjord;
en dylik term torde för övrigt vara mindre lämplig ur olika synpunkter, bland
annat med hänsyn därtill, att den närmast användes för att särskilja denna
omröstning från en decisiv (beslutande) folkomröstning.

I vad mån folkomröstningens resultat kan komma att faktiskt utöva inverkan
på den fortsatta behandlingen av det ärende, som vid densamma varit
föremål för de röstberättigades uttalande, undandrager sig givetvis varje reglering
i grundlagen. Detta måste bliva beroende av omständigheter, som
kunna tänkas växla i olika fall, och särskilt av den till omröstning framlagda
frågans natur, deltagandet i omröstningen och styrkan av den majoritet bland
de röstande, som därvid framkommit. Det måste ankomma på statsmakterna
själva att i varje fall bedöma betydelsen av den opinionsyttring, som omröstningen
är avsedd att utgöra. Grundlagsbestämmelsen kan icke komma längre
än till ett uttryckligt fastställande, att även efter en omröstning statsmakterna
behålla sin rätt och plikt att pröva och avgöra det ifrågavarande ärendet
i grundlagsenlig ordning, alltså efter sitt eget bedömande av alla på detsamma
inverkande förhållanden.

För konsultativ Villkoren för att en folkomröstning må komma till stånd måste enligt
^‘bör"fordras^ kommitténs mening vara, att konung och riksdag samfällt fatta beslut härom,
samfällt be- och detta i sådana former, att för riksdagens del fordras båda kamrarnas
S,ochVrihsdag9 samstämmiga beslut. Endast genom en sådan anordning upprätthålles fullt
ut principen om statsmakternas obeskurna rätt enligt nuvarande författning;
när man utgår därifrån, att omröstningen endast skall vara rent rådgivande,
bör därav följa, att den ej heller kan komma till stånd i andra fall än sådana,
i vilka konungen och båda kamrarna enats om att finna det behövligt att inhämta
ett råd genom folkets uttalande.

Kommittén erinrar att under diskussionerna vid 1920 års riksdag så gott
som fullständig enstämmighet rådde rörande dessa förutsättningar för en konsultativ
folkomröstning även bland dem, som ansågo, att en sådan kunde åvägabringas
utan hinder av nuvarande författningsbestämmelser. Endast en talare
framförde härutinnan en avvikande mening så till vida, att han ansåg Kungl.
Maj:t redan nu äga befogenhet att — för övrigt endast i vissa slag av ärenden —
på administrativ väg anordna en omröstning till inhämtande av folkets mening,
medan däremot riksdagen vore förhindrad att medverka till ett dylikt beslut.
Rörande den konstitutionella sidan av detta spörsmål enligt nu gällande grundlagar
hava kommitténs ledamöter var för sig här ovan uttalat sig. I sak är kom -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 65

mittén enig därom, att när det gäller att i grundlagen reglera villkoren för
åvägabringande av en folkomröstning med rådgivande uppgift, det icke kan
ifrågakomma att tillerkänna konungen rätt att fatta beslut härom utan riksdagens
bifall. Konungen har redan genom rätten att upplösa andra kammaren
eller båda möjlighet att från riksdagen vädja till folket, och endast en vädjan i
denna form kan anses överensstämma med den grundläggande principen i vår
författning, att riksdagen skall representera svenska folket. En riksdagsupplösning
med förordnande om nya val ger folket tillfälle att genom de nya valen
giva riksdagen en sammansättning, som motsvarar dess uppgift att representera
folket, medan däremot en konungen i grundlagen tillerkänd rätt att föranstalta
folkomröstning skulle kunna tänkas innebära möjlighet att konstituera ett uttryck
för folkets vilja emot riksdagen. Det framgår också av redogörelsen för
den konsultativa omröstningen i främmande länder, att nästan överallt riksdagens
rätt att besluta eller deltaga i beslutet om en sådan omröstning ansetts självfallen.
Omröstningarna i Danmark 1916 och i Norge 1919 äro exempel härpå;
i Nordamerika fattas beslut av denna art regelmässigt av staternas representationer,
och när i Belgien ett förslag framkom om rätt för konungen att anordna
konsultativ omröstning, strandade detta förslag på folkrepresentationens
motstånd. Endast i den australiska konfederationen och vissa dess särstater
finner man omröstningar föranstaltade av regeringen ensam, men förhållandena
därstädes äro så skiljaktiga från de svenska, att de icke gärna kunna
tjäna såsom föredöme för svensk grundlagsstiftning.

Å andra sidan anser kommittén det icke heller böra ifrågasättas, att
riksdagen skulle erhålla rätt att anordna en konsultativ folkomröstning utan
konungens samtycke. Visserligen tillkommer sådan beslutanderätt folkrepresentationerna
i de amerikanska staterna och i åtminstone två schweiziska
kantoner, S:t Gallen och Schaffhausen, men detta sammanhänger tydligen med
dessa staters republikanska författningar och den starka begränsningen av
regeringens befogenhet i förhållande till folkrepresentationen i desamma. Med
den svenska regeringsformens principer om maktfördelningen mellan konung
och riksdag vore en sådan anordning icke förenlig; det kan erinras, att den
svenska riksdagen saknar den självständiga enquéterätt, som i flera främmande
länder tillkommer folkrepresentationen, och att en folkomröstning för
sitt genomförande kräver åtskilliga administrativa åtgärder, som endast kunna
vidtagas eller övervakas av Kungl. Maj:t. Det synes ej heller från något håll
under den svenska diskussionen i ämnet hava ifrågasatts, att riksdagen skulle
kunna ensam besluta i förevarande fall. Visserligen förekomma i nykterhetskommitténs
förutnämnda framställning angående förslagen till folkomröstning

9 — 24513

66 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

i förbudsfrågan åtskilliga uttalanden, som endast referera till riksdagens uppfattning
och riksdagens omvårdnad om sina rättigheter (“riksdagens suveränitet"),
men dessa uttalanden torde närmast vara att fatta såsom inadvertenser
i uttryckssättet. Att även nykterhetskommittén tänkt sig samfällt beslut av
konung och riksdag såsom erforderligt för såväl bekräftande som konsultativ
omröstning framgår därav, att båda alternativen fått formen av lagförslag.

Rätt att deltaga Rätten att deltaga i folkomröstningen synes böra tillkomma de vid valen
1 f0,n°ingrÖSt~ tiU andra kammaren röstberättigade. En dylik anordning torde ligga i sakens
natur, när det gäller en opinionsyttring, som avses skola utgöra ett uttryck
för folkets mening i en av statsmakterna förelagd fråga; “folket" utgör ju i
detta fall ett synonymt begrepp för de politiskt röstberättigade medborgarna.
Därmed är förutsättningen även given för att vid omröstningen samma röstlängder
och i tillämpliga delar samma anstalter för rösternas avgivande och
mottagande som vid valen till andra kammaren skola kunna användas; kommittén
återkommer längre fram till dessa sidor av frågan. Här må blott tillläggas,
att i samtliga länder, där folkomröstning av något slag förekommit,
vare sig den varit konsultativ eller decisiv, i författningen reglerad eller
åvägabragt vid sidan av denna (Danmark 1916 och Norge 1919), man i regel
tagit för givet, att rösträtten skolat bestämmas på samma sätt som vid de
politiska valen; där tvåkammarsystem finnes, har rösträtten helt naturligt
varit densamma som vid val till den avdelning av folkrepresentationen, som
motsvarar den svenska riksdagens andra kammare.

Begränsning I samband med utformandet av dessa huvudprinciper för en grundlagsvitka
foikom- viftning om konsultativ omröstning har kommittén också tagit under överröstning
kan vägande, huruvida man i grundlagen bör stadga någon begränsning av de
^ frågor, i vilka dylik omröstning skall få ifrågakomma. Kommittén har härvid

sökt för sig klargöra de olika möjligheter, som finnas för en dylik klassificering.
Vad först grundlagsfrågor angår, kan det sägas, att genom de hos oss
gällande formerna för grundlagsändring redan i viss mån är sörjt för, att
dylika frågor före avgörandet underställas folkets prövning: ett grundlagsförslag
kan ju, enligt § 81 regeringsformen och § 64 riksdagsordningen, definitivt
antagas först sedan det vid en riksdag förklarats vilande och nyval
därefter ägt rum till andra kammaren. Beskattnings- och anslagsfrågor äro tydligen
i regel knappast av sådan art, att de lämpa sig för folkomröstning i rådgivande
syfte, vartill kommer, att de i allmänhet äro av den brådskande natur,
att tiden icke medgiver anordnandet av en dylik omröstning. Beträffande åter
frågor, som falla inom området för konungens allmänna styrelsemakt, äro omröstningar
i fråga om löpande administrativa åtgärder givetvis uteslutna; be -

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 67

träffande administrativa författningar — “konungens ekonomiska lagstiftningsmakt
— synes det visserligen osannolikt, att behov av en dylik omröstning
skulle kunna uppkomma, men det torde måhända, på grund av denna administrativa
lagstiftningsmakts omfattning, icke få anses alldeles otänkbart, att något
dylikt fall kan inträffa. Det område, inom vilket vid en förhandsundersökning
främst anledning finnes att antaga, att något behov av konsultativ
folkomröstning skulle kunna ifrågakomma, är alltså lagstiftningen i egentlig
bemärkelse, främst enligt § 87 och § 57 regeringsformen. Om över huvud i
grundlagarna några bestämmelser om den konsultativa omröstningens begränsning
skulle införas, låge det sålunda närmast till hands att stanna vid
detta område.

Emellertid har kommittén funnit, att om frågan ses i hela sitt sammanhang,
åtskilliga skäl tala emot ett uttryckligt grundlagsfästande av en så
sträng begränsning. I grunden torde det ej vara möjligt att på förhand med
fullkomlig säkerhet angiva de kategorier av samhälleliga frågor, inom vilka
omröstningsinstitutet i framtiden kan tänkas använt. Det kan givetvis förutsättas,
att detsamma skall komma till användning endast i undantagsfall, men
just detta förhållande, att det är fråga om undantagsfall, fall av säregen art
och möjligen under säregna omständigheter, synes peka på, att någon säkerhet
ej finnes för att behov av institutets användning skall yppa sig endast inom
de områden, där uppkomsten av ett dylikt behov för närvarande synes kunna
ifrågasättas. Om därför en begränsning av antydd art stadgades i grundlagen
och om sedan ett fall yppade sig, där ett verkligt behov av folkomröstning
utanför det tillåtna området, kanske i en utomordentlig situation, förefunnes,
vore ju den nya grundlagsstiftningen uppenbarligen förfelad. Ur dessa synpunkter
synes det riktigast att ej införa någon formell begränsning av denna
art i grundlagen, utan utgå ifrån, att de här ovan antydda begränsningarna
skola, såsom liggande i sakens natur, av sig själva göra sig gällande i till lämpningen.

över huvud taget ligga de starkaste garantierna mot miss bruk

av det föreslagna institutet enligt kommitténs mening just däri, att
för anordnandet av en omröstning kräves konungens och riksdagens samfällda
beslut: det bör kunna förutsättas, att båda statsmakterna låta sig
angeläget vara att begränsa institutets användning till fall, då verkligt behov
föreligger.

Såsom synes har kommittén kommit till denna sin ståndpunkt med hänsyn
till svenska förhållanden och de problem, till vilka det i vårt land i detta

sammanhang närmast gäller att taga ställning. Erfarenheterna från främ mande

länder av den konsultativa folkomröstningen synas emellertid även

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

bestyrka kommitténs uppfattning. Såsom av den bilagda redogörelsen framgår,
hava rådgivande omröstningar vid olika tillfällen ifrågasatts eller kommit
till användning i sakligt vitt skilda frågor; någon ram för denna omröstningsforms
användningsområde kan därför icke uppdragas med ledning av de utländska
erfarenheterna. Vad åter den decisiva omröstningsformen beträffar,
har man ofta i utlandet inskränkt dess användning, dels genom vissa sakliga
begränsningar, dels därigenom, att förslag, som kräva särskilt brådskande
behandling bruka vara undantagna. Men dessa begränsningar för
den decisiva omröstningen synas icke giva någon ledning vid bedömandet av
den konsultativa omröstningen, varom här är fråga; vad särskilt “brådskande
förslag11 angår, är tydligen ett undantagande av desamma fullständigt överflödigt,
då statsmakterna själva hava att besluta, huruvida en omröstning
skall komma till stånd eller ej.

endast ''frisör Kommittén anser alltså icke, att någon begränsning för den konsultativa
av särskild '' folkomröstningens användning till vissa områden bör i grundlagen stadgas. Där‘‘skaffenhet
emo* synas fullgoda skäl föreligga för att i grundlagen giva ett mera allmänt uttryck
åt den i sakens natur liggande förutsättningen för institutets användning,
nämligen att en fråga av alldeles särskild betydelse och av i viss mån speciell
natur skall föreligga. Riksdagen har i sin skrivelse rörande folkomröstningsinstitutet
i allmänhet betonat, att dess användning endast ifrågasattes i “viktiga ärenden
*'' ; samma tanke har även kommit till uttryck i alla motioner och yrkanden, som
framkommit rörande detta institut. Synpunkten har tydligen även full giltighet,
då det gäller den konsultativa omröstningsformen. I fråga om denna omröstningsform
måste dessutom särskilt betonas, att den endast bör ifrågakomma
vid ärenden av viss beskaffenhet, vilka föreligga i sådant skick, att de röstberättigade
verkligen hava möjlighet att bilda sig en klar uppfattning i saken
såsom grund för sin röstning. Man tänker härvid närmast, åtminstone i lagstiftningsfrågor
av olika slag, på ärenden, där en verkställd utredning finnes,
som kan ligga till grund för den offentliga diskussionen. Kommittén anser sig
därför böra föreslå, att i grundlagstexten såsom förutsättning för anställande
av folkomröstning angives, att det “med hänsyn till något ärendes särskilda
beskaffenhet och vikt prövas nödigt, att före dess avgörande folkets mening
inhämtas1*. Det är tydligt, att därigenom någon formell begränsning icke
ernås, men det gives dock en anvisning för statsmakterna vid bedömandet av
. framkommande förslag, vilken enligt kommitténs mening är väl på sin plats.

Frågestaiinin- I detta sammanhang har kommittén även tagit under övervägande, huruYstning
ärna vida * grundlagstexten regler för frågornas avfattning, för antalet frågor vid
varje omröstning och dylikt böra införas. Det synes härvid närmast gälla att

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

avgöra, dels om blott en eller i fall av behov även flera frågor skola få till
omröstning framställas, dels om frågeställningen alltid skall vara sådan, att
svaret kan inskränkas till “ja“ eller “nej“. Naturligast och lämpligast är enligt
kommitténs mening att som regel för varje gång endast en fråga framställes,
men det synes ej vara uteslutet, att i vissa fall sakens natur kan vara sådan,
att två eller flera sammanhängande frågor böra uppställas. Likaledes synes
det naturliga vara, att frågeställningen möjliggör frågans besvarande med blott
“ja" eller "nej“, men även härutinnan kunna givetvis särskilda förhållanden
påkalla undantag. Kommittén har därför funnit det lämpligast att icke införa
några bestämmelser härom i grundlagstexten utan lämna statsmakterna frihet
att för varje fall träffa de anordningar, som omständigheterna påkalla. Denna
kommitténs mening vinner även stöd därav, att erfarenheterna från utlandet
ådagalägga, att man vid vissa tillfällen varit nödsakad uppställa flera frågor
och även använda skiftande frågeställningar. Det enda, som därför enligt
kommitténs mening i detta sammanhang bör införas i grundlagstexten, är en
bestämmelse därom, att avfattningen av den eller de frågor, som till besvarande
vid omröstningen förekomma, skall ingå i statsmakternas beslut
rörande densamma.

I samband härmed har kommittén även behandlat frågan, huruvida i
grundlagstexten borde givas bestämmelser därom, att vid beslut om folkomröstning
anstalter skulle träffas för bibringande av “objektiv upplysning1'' i den
till omröstning framlagda frågan.

För att erhålla en bild av denna frågas ställning i främmande länder har
kommittén låtit utarbeta en särskild utredning, vilken bifogas betänkandet
såsom bilaga 2. Såsom av denna utredning framgår, har, så vitt bekant, folkomröstningsinstitutet
endast i de schweiziska kantonerna och i vissa nordamerikanska
stater utbyggts med vissa system för bibringande av “objektiv
upplysning". Det är även att märka, att dessa system ansluta sig till den
decisiva omröstningsformen. I ett fall har dock, enligt vad kommittén känner,
en konsultativ folkomröstning föregåtts av officiella åtgärder för upplysning i
ärendet; så var nämligen fallet vid omröstningen i Danmark 1916 rörande de
västindiska öarnas avträdande, för vilken närmare redogörelse lämnas i den
bilagda utredningen rörande den konsultativa folkomröstningen i främmande
länder (bil. 1, s. 39 ff.).

Av utredningen rörande den “objektiva upplysningen" framgår, som
nämnt, att system för bibringande av dylik upplysning praktiseras i schweiziska
kantoner och vissa nordamerikanska stater. Två skilda system hava
härvid kommit till användning. I Schweiz är regeln, att den objektiva redo -

“ Objektiv upplysning“
vid
omröstningen ?

70 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

görelse, som utsändes till väljarna före omröstningen, tillkommer på officiell
väg, i det att den utarbetas antingen genom regeringens försorg eller av en av
representationen utsedd kommitté. Följden härav synes i många fall hava blivit,
att systemet slagit fel så till vida, som de “objektiva" redogörelserna i själva
verket kommit att utgöra apologier för regeringens, respektive representationens
majoritets, ställningstagande och alltså framställningar av blott den ena
ståndpunkten i frågan. På detta förhållande torde väl även delvis hava berott,
att de försök misslyckats, som vid olika tillfällen gjorts att införa ett officiellt
upplysningssystem i den schweiziska förbundsstaten. I vissa nordamerikanska
stater (Oregon, Ohio) har ett system av väsentligen annan art kommit till
användning. Enligt detsamma, särskilt sådant det utformats i Oregon, söker
man tillgodose behovet av objektivitet på så sätt, att staten i ett särskilt
före varje omröstning till de röstberättigade distribuerat häfte sammanför
de framställningar för och emot ett visst förslag, som av enskilda personer
eller organisationer ingivas och på deras bekostnad tryckas. Resultaten av
detta system uppges i stort sett vara goda, ehuru bristen på officiell kontroll
av de officiellt distribuerade framställningarna stundom lär hava lett till
missbruk; då man år 1912 införde ett offentligt upplysningssystem i Ohio,
innebar detta också en modifikation av det Oregonska systemet så till vida
som författarna till framställningarna för och emot ett förslag skola utses av
folkrepresentationen eller guvernören och omfånget av deras bidrag underkastas
viss begränsning.

Då kommittén med utgångspunkt från denna översikt av förhållandena
i främmande länder går att fatta ställning till frågan, huruvida i ett svenskt
grundlagsstadgande rörande konsultativ folkomröstning även en bestämmelse
om “objektiv upplysning11 bör ingå, vill kommittén hava uttalat, att utan tvivel
ur principiell synpunkt vissa skäl tala för att folkomröstningsinstitutet
kompletteras med något system för bibringande av officiell upplysning i de
till omröstning framlagda spörsmålen. Det betonas ofta, och utan tvivel med
rätta, att institutets användbarhet till väsentlig del är beroende på graden
av upplysning och kunskaper hos det röstberättigade folket, och det synes då
uppenbart, att alla tjänliga medel böra anlitas för att hos väljarna sprida den
behövliga kännedomen om de olika synpunkter, som kunna anläggas på ett
till omröstning framlagt spörsmål. Och då givetvis den upplysningsverksamhet,
som genom pressen, den personliga agitationen o. s. v. bedrives, icke kan
vara eller ens i regel eftersträvar att vara objektiv, d. v. s. innehålla ett rättvist
återgivande av för och emot framställda sakskäl, kan det i många fall utan
tvivel vara fördelaktigt, att de röstberättigade på officiell väg erhålla en så

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 71

vitt möjligt opartisk redogörelse, varigenom förutsättningarna för ett bedömande
av olika uppfattningars värde och därmed för ett självständigt ställningstagande
till den omtvistade frågan skapas.

Dessa principiella skäl för officiell upplysningsverksamhet vid folkomröstning
kunna emellertid ej, enligt kommitténs mening, motivera, att i grundlagen
införas bestämmelser därom. De praktiska svårigheterna i fråga om
den “objektiva upplysningens" ordnande synas nämligen alltför stora för att
en sådan skulle kunna göras obligatorisk vid alla folkomröstningar. Redan
frågan, vilka huvudprinciper som därvid skulle tillämpas, är synnerligen
svårlöst; intet av de i utlandet använda, ovan i korthet skildrade systemen
synes kunna tillerkännas något avgjort företräde. Härtill kommer, att officiella
upplysningsåtgärder, huru de än ordnas, erbjuda stora tekniska svårigheter
— så t. ex. frågan om distributionen — och utan tvivel i regel skulle
kräva mycket avsevärda utgifter. I vissa fall skulle visserligen kunna tänkas,
att en officiell upplysning utan större svårigheter och med jämförelsevis lindriga
kostnader skulle kunna åstadkommas; ett exempel härpå erbjuder det i
Danmark 1916 praktiserade tillvägagångssättet, då ett jämförelsevis kort kommittéutlåtande
i den omstridda frågan förelåg och genom de kommunala myndigheterna
distribuerades till valmännen. I andra fall åter kan tänkas — i
synnerhet om den till omröstning förelagda frågan är mera komplicerad — att
en officiell upplysningsverksamhet skulle stöta på hart när oöverkomliga svårigheter,
utan att verklig garanti funnes för att den skulle fylla sitt ändamål.

Kommittén vill tillika anmärka, att en viss skillnad mellan den decisiva
och den konsultativa omröstningsformen även i denna punkt förefinnes. En
förutsättning för anordnandet av en konsultativ omröstning bör, såsom förut
framhållits, vara, att till bedömande föreligger eu omdiskuterad och i utrett
skick befintlig fråga, i vilken man kan förutsätta, att de röstande på grundval
av den förda diskussionen bildat sig eller lätt kunna bilda sig en egen uppfattning.
Det synes i själva verket ligga i den “rådgivande" omröstningens
natur, att folket, av vilket råd begäres, skall kunna lämna detta råd och giva
sin mening tillkänna, utan att statsmakternas medverkan vid åsiktsbildningen
skall vara erforderlig. Härtill kommer, att vid den konsultativa omröstningsformen,
i än högre grad än vid den decisiva, varje partiskhet i den officiella
belysningen av frågan kan verka förryckande på omröstningens resultat.

På grund av dessa skäl har kommittén funnit lämpligast att i den föreslagna
grundlagstexten icke intaga någon bestämmelse om anordnande av
officiell upplysning vid folkomröstning. Det bör, enligt kommitténs mening,

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Sättet och tiden
för

omröstningen.

stå statsmakterna fritt att i denna punkt träffa avgörande från fall till fall,
allteftersom sakens natur och övriga omständigheter det påkalla.

Vad sättet för omröstningen beträffar, synes detta i tillämpliga delar
böra bliva detsamma som vid val till riksdagens andra kammare, vadan de
hithörande bestämmfelserna i vallagen i regel torde kunna tillämpas. Inom
kommittén har det ifrågasatts, huruvida man borde utarbeta vissa på vallagen
byggda “normalbestämmelser" för omröstningarna; dessa bestämmelser skulle
i så fall införas i en särskild lag, vilken kompletterade grundlagstexten och
till vilken denna hänvisade. Kommittén har emellertid kommit till den uppfattningen,
att detta icke är behövligt och ej heller fullt lämpligt. Det
synes erbjuda vissa svårigheter att i förväg efter uteslutande teoretisk prövning
konstruera fram en normallag för en omröstningsform, som måhända
kommer att tillämpas på väsentligen olika fall. En mera framkomlig och principiellt
riktigare väg torde vara, att första gången en omröstning beslutas, särskilda
bestämmelser för densamma utarbetas, vilket — då vallagen lär kunna
läggas till grund — icke bör erbjuda några större svårigheter, varefter vid
följande omröstningar de bestämmelser, som gällt vid den första, i tillämpliga
delar kunna läggas till grund för utarbetandet av nya omröstningslagar.

Vad tiden för omröstningen angår kunna två möjligheter tänkas: antingen
skall bestämmelse härom ingå i det av konung och riksdag samfällt fattade
beslutet eller kan det överlåtas åt konungen att sedermera träffa avgörande
i denna del. Det först nämnda sättet är enligt kommitténs mening att föredraga;
liksom valdagen vid val till andra kammaren är fixerad genom nyss
antagna förändringar i grundlag och vallag och valdagen vid landstingsmannaval
bestämmes i kommunallag, synes även dagen eller dagarne för en konsultativ
folkomröstning böra av konungen och riksdagen gemensamt bestämmas.

I beslutet om en folkomröstnings anordnande böra alltså, enligt kommitténs
mening, även ingå bestämmelser rörande tid och sätt för densamma. Därvid
förutsätter kommittén, att under bestämmelserna om sättet även anses falla regler
för protokollsföringen, protokollens insändande och den slutliga sammanräkningen
av rösterna. Den sistnämnda torde lämpligen kunna ske i justitiedepartementet,
med tillkallande av två fullmäktige från riksbanken och två
från riksgäldskontoret, i analogi med förfaringssättet vid prövning av riksdagsmännens
fullmakter. Det synes kommittén föreligga skäl för att jämväl
i detta fall representanter för riksdagens verk medverka.

Kommittén har uppmärksammat, att i samband med nykterhetskommitténs
förslag till konsultativ folkomröstning enligt alternativ 2 den tanken
framkastats, att såväl distriktsvis som för hela riket skilda sammanräkningar

betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 7i!

skulle äga ruin för män och kvinnor. Folkomröstningskommittén har icke
anledning att taga ställning till denna speciella fråga, men anser sig böra
betona, att med den konsultativa folkomröstningens allmänna syfte och innebörd
icke är oförenligt, att röstsammanräkningen i visst fall sker på så sätt,
att omröstningsresultatet klargöres ej blott inom folket i dess helhet utan även
inom vissa kategorier av röstberättigade, detta just för att den upplysning,
som en konsultativ omröstning avser att lämna, måtte bli så fullständig som
möjligt. Den avfattning, som kommittén givit åt de föreslagna grundlagsbestämmelserna,
lämnar också statsmakterna full frihet att för varje fall pröva
och avgöra, huru röstsammanräkningen bör ordnas.

Efter varje omröstning bör givetvis följa ett i lämplig form givet officiellt Meddelande sr
meddelande om resultatet. Stadgandén härom böra enligt kommitténs mening
ingå i beslutet om omröstningens anställande och kunna anses höra till bestämmelserna
om sättet för omröstningen. Förslagsvis har kommittén tänkt
sig, att det officiella meddelandet kunde ske genom en kungörelse, innefattande
det inför chefen för justitiedepartementet förda protokollet över den
slutliga sammanräkningen.

Formen för beslutet om en folkomröstnings anordnande synes lämpligen
böra vara en av konung och riksdag i varje särskilt fall gemensamt stiftad
lag. Genom denna form klargöres och tryggas principen, att för beslutets
fattande konungens och båda kamrarnas samstämmiga beslut erfordras. Kommittén
utgår från att någon prövning i lagrådet icke skall krävas; lagar om
anordnande av konsultativ folkomröstning skola alltså stiftas på samma sätt
som andra lagar, vilka icke falla inom området för § 87 regeringsformen.

De grundlagsbestämmelser, som kommittén sålunda anser sig böra föreslå, amndiagstorde,
av skäl, som förut framhållits, lämpligen böra införas i §49 regerings- bestämmeiser ’

, . ° ° ° nas placering:

formen såsom ett nytt moment. Beträffande formuleringen av dessa bestämmelser
anser sig kommittén intet hava att tillägga utöver den givna framställningen
i sakfrågorna.

Då även i § 1 riksdagsordningen principen om riksdagens representantskap
för det svenska folket kommit till uttryck, lär även på detta ställe,
liksom i § 49 regeringsformen, ett stadgande om det konsultativa folkomröstningsinstitutet
böra tilläggas. Detta tillägg torde emellertid kunna göras kortare
än motsvarande bestämmelse i § 49 regeringsformen och innehålla eu
hänvisning till denna; ett dylikt tillvägagångssätt har ju vid vissa grundlagsändringar
redan använts.

Ännu en ändring i grundlagarna, endast berörande riksdagsordningen, utshottstorde
i detta sammanhang vara av behovet påkallad, nämligen bestämmelser

10 — 24513 omröstning.

Initiativ till
förslag om
folkomröstning.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

rörande utskottsbehandlingen av förslag till konsultativ folkomröstning. Vid
behandlingen av denna fråga har kommittén först konstaterat, att redan genom
bestämmelsen, att beslut om konsultativ folkomröstning skall ske i form av
lag, klargöres, att förslag om dylik omröstning alltid skola behandlas av ständigt
(eller särskilt) utskott; att så bör vara fallet torde också vid frågor av
den vikt, som det här gäller, vara uppenbart. Det synes emellertid ej lämpligt,
att alla dylika frågor gå till samma ständiga utskott. Lämpligare torde
vara, att den regel, som enligt de numera antagna grundlagsbestämmelserna
rörande riksdagens medverkan vid avslutande av traktater skall i dylika fall
tillämpas, även här kommer till användning, och att sålunda ett förslag om
konsultativ omröstning hänvisas till det ständiga utskott, till vilket förslaget
enligt ärendets sakliga innebörd hörer. Det synes vara tydligt, att härigenom
de bästa garantierna vinnas för en sakkunnig och allsidig utskottsbehandling
med tillbörligt avseende fäst vid frågans sakliga egenart. I de fall, då ärendets
beskaffenhet icke är sådan, att det ur denna synpunkt finnes höra under
något av de ständiga utskotten och då ovan föreslagna regel alltså icke kan
tillämpas, synes förslag om konsultativ omröstning lämpligen kunna hänvisas
till konstitutionsutskottet, även detta i likhet med vad som i det nämnda vilande
grundlagsförslaget stadgas rörande traktatsfrågor. I enlighet häi’med har kommittén
utarbetat ett förslag till ändrad lydelse av § 38 riksdagsordningen.

Kommittén har slutligen i detta sammanhang haft under behandling frågan,
huruvida särskilda regler borde uppställas rörande initiativrätten vid väckande
av förslag om konsultativ folkomröstning. Tillräckliga skäl synas emellertid
ej föreligga för att i detta fall införa några undantagsbestämmelser. Det naturliga
bör vara, att samma regler gälla om förslagsrätten vid detta slag av
ärenden, som stadgas rörande framläggande av propositioner och väckande av
motioner i allmänhet. Den enda inskränkningen i motionsrätten bör alltså
vara den vanliga, som i fråga om motionstiden gäller för alla ärenden, som
tillhöra ständigt utskotts behandling. Det skulle visserligen kunna ifrågasättas,
huruvida icke frågor om konsultativ omröstning kunde anses vara av den
betydenhet, att förslag därom ej lämpligen borde få framföras av en enstaka
motionär, i synnerhet som dylika förslag stundom skulle kunna tänkas framkomma
i rent demonstrationssyfte; samma synpunkter skulle emellertid lika
väl kunna anläggas på förslag i andra, lika betydelsefulla frågor. Då principen
om obegränsad motionsrätt för varje riksdagens medlem och om remiss
till utskott av alla under ständigt utskotts kompetens hörande motioner nu är
undantagslös, bör den även gälla för här ifrågavarande fall. I utskottens och

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

riksdagens hand ligger ju här som i andra fall att ej ägna i demonstrationssyfte
väckta motioner större uppmärksamhet än de förtjäna.

På grund av dessa skäl har kommittén icke ansett sig böra föreslå särskilda
bestämmelser angående rätten att väcka förslag om konsultativ folkomröstning.
Denna rätt bör enligt kommitténs mening normeras av riksdagsordningens
allmänna regler.

I anslutning till vad sålunda anförts har kommittén utarbetat förslag till
nya bestämmelser i § 49 regeringsformen samt §§ 1 och 38 riksdagsordningen.

Förslag

tin

ändrad lydelse av § 49 regeringsformen samt
§§ 1 och 38 riksdagsordningen.

Regeringsformen.

§ 49.

l:o. Riksdagen representerar---sammankalla.

Hos urtima riksdag —--sammanhang.

‘2:o. Skulle med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och beskaffenhet
prövas nödigt, att före dess avgörande folkets mening inhämtas, må Konungen
och riksdagen genom samfällt stiftad lag förordna, att allmän folkomröstning
skall anställas. I lagen bestämmes, vilken eller vilka frågor skola genom omröstningen
besvaras, så ock tid och sätt för densamma. Rätt att deltaga i
omröstningen tillkommer en var, som är röstberättigad vid val till riksdagens
andra kammare. Efter omröstningen behandlas ärendet i grundlagsenlig ordning.

Riksdagsordningen.

§ I t.

Svenska folket representeras---myndighet.

Riksdagsmännen kunna — — — grundlagar.

2. Skulle med hänsyn till något ärendes särskilda vikt och beskaffenhet
prövas nödigt, att före dess avgörande folkets mening inhämtas, må Konungen
och riksdagen genom samfällt stiftad lag förordna, att allmän folkomröstning
skall anställas, efter vad i regeringsformens 49 §, 2 mom. är stadgat.

§ 38.

1. Konstitutionsutskottet —---stadgar.

2. Utskottet skall vidare meddela utlåtanden och avgiva förslag i anledning
av dit hänvisade frågor, som antingen angå stiftande, ändring, förklaring
eller upphävande av kommunallagarna samt av lagar och författningar
om statsrådets ansvarighet, om statsdepartementen, om kommandomål, om förvärvande
och förlust av medborgarrätt, om rikets vapen och flagga, om allmänt
kyrkomöte och om allmän folkomröstning i ämnen, som ej tillhöra annat
utskotts behandling, eller ock röra överenskommelser med främmande makter
i sådana ämnen.

3. Utskottet åligger--— stadgat.

4. Utskottet tillkommer — — — proposition.

Särskilt yttrande

av herr von Geijer.

Såsom av inledningen till kommitténs betänkande framgår, har kommitténs
arbete hittills varit huvudsakligen ägnat åt särskild utredning rörande den
konsultativa folkomröstningen; och har kommittén utarbetat förslag till sådan
ändring i grundlagen, att så kallad konsultativ, rådgivande folkomröstning må
kunna efter samfällt beslut av konung och riksdag anställas; medan kommittén
beträffande övriga former för folkomröstning hänvisat till fortsatt utredning.

Som bekant, har på senare tider inom riksdagen och annorstädes den
meningen framförts och med skärpa försvarats, att anställande av rådgivande
folkomröstning kunde av konung och riksdag beslutas redan inom ramen av
nu gällande grundlag. Under debatten härom har bestämd åtskillnad uppdraga
emellan de olika formerna för folkomröstning — den rådgivande å ena
samt övriga former å andra sidan. Oavsett att uppdelningen avsett endast
den statsrättsliga sidan, torde allmänna meningen av debatten påverkats därhän,
att den påstådda egenarten ansetts gälla jämväl i annat än rent statsrättsligt
avseende, så att det skulle kunna gå för sig att rycka loss den rådgivande
folkomröstningen och avgöra den för sig samt tills vidare undanskjuta övriga
former, därvid man hänvisade till fortsatt utredning. En given fördel skulle
också vara, att kodifierade bestämmelser vunnes på ett konstitutionellt område,
där meningarne ginge skarpt isär och där tvister vore att vänta.

Det framstår dock för mig med ganska stor tydlighet, att en i vårt land
aktuell, särskild fråga, nykterhetsfrågan, varit den avgörande. Nykterhetskommittén
har i ett utlåtande, som avgavs omedelbart före folkomröstningskommitténs
första sammanträde, förordat nykterhetsfrågans bringande till lösning
genom folkomröstning, och från andra håll har samma utväg förordats.

Jag saknar anledning att i detta sammanhang ingå på frågan om nykterhetsspörsmålet
över huvud bör lösas genom folkomröstning, så mycket kan jag
dock säga, att jag icke av vad hittills förekommit känner mig övertygad om
denna nödvändighet; och även om anlitandet av folkomröstning skulle anses

78 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

som sista utvägen, följer därav icke att den konsultativa formen därvid måste
användas. Under alla förhållanden betingar, enligt min mening, nykterhetsfrågan
ej så brådstörtade åtgärder, att icke folkomröstningsfrågan först må
vinna sin lösning — och det är detta, det här är fråga om.

Emellertid, redan från början har jag hyst betänkligheter — och framförde
dem — mot en dylik uppdelning. Under utredningsarbetets fortgång hava dessa
betänkligheter vunnit i styrka, och jag anser mig därför, oavsett kommitténs,
vid dess första sammanträde beslutade skrivelse, äga rätt framhålla, att jag
anser, att frågan om konsultativ omröstning icke bör bedömas särskilt för sig
och fristående utan i sammanhang med folkomröstningsfrågan i hela dess vidd,
varav den endast utgör en sida.

Frågan, huruvida en fristående behandling av den rådgivande folkomröstningen
icke behöver eller får bliva prejudicerande för folkomröstningsproblemet
i övrigt, torde det vara omöjligt att besvara på förhand. Men, införande
av rådgivande folkomröstning är ett betydelsefullt steg och innebär ett godkännande
av själva principen om en direkt medverkan av folket i vissa statsangelägenheter.
Det synes mig näppeligen antagligt, att kommitténs fortsatta
arbete kommer att mynna ut i rent negativt förslag. Fastmer synes det mig
antagligt, att kommittén kommer att framlägga jämväl förslag till någon annan
form av folkomröstning. Svårt torde då kanske bliva att hålla igen, sedan
man redan godkänt principen, så mycket mindre som efterhandsomröstningen
av mången torde anses vila på rationellare grund än den rådgivande. Jag
kan därför ej annat se än att fara föreligger, att i vårt land komme att genomföras
i ett slag, vad som i andra länder trängt sig fram så småningom
och efter hand som utvecklingen kunnat visa sig betinga sådant, nödvändigt.
Genom att reformerna bedömas var för sig, ej i ett sammanhang, förhindras
ett, enligt min mening, nödvändigt vägande mot varandra av de olika formerna
för folkomröstning.

Jag anser därför frågan om införande av rådgivande omröstning i varje
fall vara för tidigt väckt.

Det förefaller mig nämligen vara en ofrånkomlig rätt för svenska riksdagen
att få sig frågan förelagd i hela dess vidd, att få en överblick av de
olika formerna och en sammanställning av de erfarenheter, som vunnits i de
länder, där statslivet ordnats efter dessa nya linjer, och att om möjligt få
material för ett bedömande av omfattningen av den förändring i vårt statsskick
och om de följder — mera vittgående sannolikt än mången torde förmena
— som den nya ordningen skäligen kan tänkas medföra. Det är här icke
fråga om en utveckling, som organiskt vuxit fram på vår egen mark, ur de

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 79

egenartade förhållanden, som vi sedan gammalt själva danat och ordnat; det
gäller att omplantera hos oss något, som utlandet — med andra förutsättningar
för såväl detta nyas tillkomst som dess användning — kan hava för sig funnit
lämpligt. Föreliggande problem får, enligt min mening, icke tagas så att säga
från sidan utan ovanifrån, ej bedömas och behandlas styckevis utan i ett sammanhang
och i hela dess vidd.

Varje form av folkomröstning, evad namn den må bära, måste inverka
på riksdagens befogenhet och kringskära dess hittills oinskränkt tillerkända
rätt att ensam representera svenska folket. I detta avseende kan ingen artskillnad,
möjligen en gradskillnad, uppdragas mellan de många olika former
för folkomröstning, som redan använts eller som kunna tänkas förekomma.
Ett ökat deltagande från huvudmannens sida måste alltid minska ombudets
inflytande. Huru kraftigt det ena eller andra systemet komme att i detta avseende
verka, är svårt att på förhand bedöma, omöjligt utan en föregående
och noggrann jämförande prövning av alla till ämnet hörande delar. Det är
ingalunda uteslutet, att det kan visa sig, att just nu föreliggande form, det
konsultativa referendum i de frågor, där det bringas till användning, komme
att inverka på riksdagsmannens ställning som representant mest lika mycket
som det decisiva, och detta kanske på ett olämpligare sätt; den decisiva omröstningen
kan bli betraktad som skiljedömande emellan olika meningar, den
konsultativa som befallande. Erfarenheten från Schweiz visar, att valmännen
gång på gång omvalt sina representanter, även om decisiva omröstningar upprepade
gånger förkastat beslut, som dessa fattat. Någon säkerhet för att samma
uppfattning skulle föreligga hos en valmanskår, som på förhand uttalat sig,
föreligger icke, i synnerhet icke om omröstningen tillkommit på folkinitiativ.

Institutet kallas konsultativ, rådgivande, upplysande folkomröstning. Det
kallas så i brist på bättre terminologi. Emellertid, härigenom har, enligt min
mening, en oriktig och vilseledande betoning givits begreppet. Varje form av
folkomröstning såsom den här är tänkt måste bliva en viljeyttring, som gör
anspråk på att efterföljas; men begreppet viljeyttring, särskilt med sådan karaktär
som angivits, kan icke sammanfalla med, knappast innefattas i begreppet råd,
upplysning; riksdagen kan komma att betrakta resultatet som en befallning
och rätta sig därefter. Förr eller senare blir kanske den allmänna uppfattningen
den, att respekt kommer att krävas för den genom folkomröstningen
uttalade meningen och fordran uppställas att bliva åtlydd.

Redan på rent spekulativ väg kan denna effekt av den konsultativa omröstningen
förutsägas; men erfarenheten bekräftar en sådan slutledning. Av
den speciella utredning angående förhållandena i utlandet, som bifogas detta

SO Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

yttrande, framgår att i utlandet i vissa fall det visat sig, att det konsultativa
referendum haft till följd, att vissa frågor, som varit föremål för sådan omröstning,
avförts ur valstriderna, och detta enär män fattat folkets genom omröstningen
uttalade mening som ett imperativt mandat för de valda kandidaterna,
och deras personliga åsikt i frågan har man under sådana förhållanden ej
ansett sig behöva taga hänsyn till. Belysande är, att det lider intet tvivel,
att i vissa särstater i U. S. A. eller de länder, där ett konsultativt referendum
vunnit utbredning — jag hänvisar till vad utredningen härom innehåller —
institutet framdrivits av obenägenhet hos representationen att fatta ståndpunkt
i brännbara frågor, ur eu bestämd önskan att slippa ifrån ansvaret och sålunda
slippa riskera sitt mandat med alla de konsekvenser, som därav kunna följa.
Ej är dylik jordmån lämplig att fostra politiska karaktärer. Som en sammanfattning
av erfarenheten i denna del innehåller utredningen vidare: “Så mycket
synes man dock kunna fastslå som regel, att en omröstning, som negerande
besvarat en fråga, alltid ansetts lämna mindre frihet för representationen än
en, som lämnat ett jakande svar. De konsultativa omröstningarna ha sålunda
i allmänhet betraktats såsom åtminstone i den ena riktningen avgörande och
i denna mening ha de faktiskt icke fått mer än en semikonsultativ karaktär“.

Erfarenheten visar sålunda vad antagas kunde, att bakom det konsultativa
referendum, framför allt om det utbygges med folkinitiativ, skymtar det
imperativa mandatet. Och ej alls orimligt är ett antagande, att en sådan utbyggnad
kommer till stånd; sedan första steget är taget, sedan lämpligheten
och nödvändigheten erkänts, att i vissa fall folket bör få bestämma genom ett
förhandsuttalande, torde det bliva svårt att försvara den meningen, att ena
parten ensajn skall bestämma dessa fall och ej den andra, vars ord dock, om
det får avgivas, blir avgörande. Anspråk på utvidgad befogenhet härutinnan
torde för visso ej utebliva och, som sagt, visa sig svåra att avvisa. Ett dylikt
folkinitiativ till konsultativt referendum finnes lagfästat i en stat i U. S. A.,
Illinois.

Men, oavsett detta, även om det skulle lyckas att hålla igen och försvara
den intagna positionen, även om initiativet komme att ligga kvar, där lagförslaget
förutsätter, eller med andra ord, om en dylik omröstning ej komme att
äga rum utom i de undantagsfall, då konung och riksdag ena sig om att påkalla
sådan, förefaller det mig att lämpligheten och nödvändigheten ej äro
uppenbara, snarare att stora olägenheter äro att befara. Ofrånkomligt är först
och främst, att vi kasta in i vårt politiska liv, tillräckligt upprört ändå, ett
nytt agitationsämne. Det lär väl ej kunna förutsättas annat än att gång på
gång förslag att bringa en fråga under förberedande folkomröstning kommer

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 81

att föras fram i partisyfte, för att driva propaganda, av oppositionslystnad,
till och med av rent okynne.

Någon begränsning till vissa ämnen har kommittén icke föreslagit. Rena
principiella uttalanden, förhandsuttalanden, republik eller monarki exempelvis,
skulle kunna bliva föremål för folkomröstning likaväl som ämnen, fallande
uteslutande under Konungens beslutanderätt, således hela området för den
ekonomiska lagstiftningen, polisförordningar och ordningsföreskrifter över huvud
för att taga ett exempel. I motsats till vad, så vitt jag känner, undantagslöst
är förhållandet med varje form av decisiv folkomröstning, där alltid någon
ämnesbegränsning föreligger, skulle sålunda allt vad som är föremål för statsmakternas
verksamhet kunna dragas under folkets omröstning. Nåväl, säger
man, om konung och riksdag så gemensamt besluta. Ja, men å andra sidan,
vilket fält för agitationen! Varje enskild riksdagsman har ju motionsrätt, på
varje valmöte kan begäras och sannolikt i många fall genomdrivas en resolution,
att den eller den frågan bör avgöras, först sedan folket fått yttra sig på
förhand. För visso komma de ojämförligt flesta av dessa förslag att förkastas
av riksdagen, men det var kanske just vad vederbörande önskade för att fa
sak mot ett visst parti eller system. “Se, de vågade icke medgiva folkomröstning
av rädsla att folket skulle giva dem orätt.” Vilket tacksamt ämne
i en valstrid, och hur skall icke folkets begär att på denna punkt vidga sitt
inflytande stimuleras; agitatorer i syfte att väcka opinion härvidlag torde icke
kojnma att saknas. Fara föreligger uppenbart för en makttvist mellan riksdag
och folket och — då den ekonomiska lagstiftningen jämväl skulle kunna
bliva föremål för omröstning — mellan regering och folket. Jag fruktar för
att förmågan att hålla igen så småningom slappas både emot framställda förslag
inom riksdagen, att en fråga bör gå till folkomröstning, och mot krav
på ökat inflytande härutinnan från folkets sida, folkinitiativ, och att sålunda
den påstådda fasta garantien kommer att visa sig vara endast ett utanverk,
som lätt nog kan stormas.

Självfallet är, att kommittén, som utgått ifrån att institutet skulle vinna
användning endast i de fall, då konung och riksdag pröva sådant nödigt —
sålunda själva önska att erhålla rådet, upplysningen — icke kunnat föreslå
ett obligatoriskt konsultativt referendum; ett förslag i den riktningen skulle
varit ologiskt.

Emellertid, det torde kunna ifrågasättas, om den rådgivande folkomröstningens
egen natur icke är sådan, att genom institutets användning vissa frågor
eller slag av frågor vinna den karaktär, att beträffande dem för framtiden
rådgivande folkomröstning kommer att bliva mer eller mindre obligatorisk.

11 — 24513

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

På sätt ovan framhållits, har den erfarenheten vunnits från utlandet, att
frågor, som varit underkastade konsultativ folkomröstning, vid därefter uppkommande
valrörelse avförts från denna, då valmannen betraktat det genom
folkomröstningen framkomna svaret som imperativt mandat. Jag befarar, att
denna uppfattning kommer att göra sig gällande även efteråt, så att därest en
lag antages efter det densamma eller dess ledande principer vunnit gillande
av majoriteten vid en folkomröstning, torde en väsentlig förändring av lagen
eller ett upphävande av densamma sannolikt icke komma att av konung och
riksdag beslutas, med mindre jämväl förslaget härom först underkastats folkomröstning
och därvid vunnit majoritet. Enahanda synes förhållandet bliva,
om en folkomröstning givit ett avböjande svar och lagförslaget därefter fallit,
men vid ett annat senare tillfälle frågan på grund av ändrade förhållanden
tages upp på nytt.

Från utlandet saknas för övrigt ej exempel därpå att konsultativt referendum
är obligatoriskt beträffande vissa grupper av frågor.

Vid varje form av folkomröstning föreligger svårighet att formulera lämplig
frågeställning och att få nödigt upplysningsarbete anordnat och utfört. Vad
den förstnämnda delen beträffar, torde svårigheterna framträda till och med
i högre grad vid konsultativt referendum än vid decisivt. Kommittén har
också nödgats nöja sig med att föreslå ett tillägg till gällande grundlag, varigenom
institutets bringande till användning möjliggjorts, och hänvisa frågan
om frågeställningen till avgörande fall efter fall genom en varje gång stiftad
särskild lag. I och för sig är detta en brist vilken jag dock icke vill lägga
kommittén till last men institutet. Alla de svårigheter, som kunna uppstå,
lämnas sålunda till framtiden, men härigenom kommer man endast tills vidare
förbi men ej ifrån dem. Emellertid, då vissa av dessa svårigheter äro inneboende
hos och betingade av institutet självt och vid tillämpningen ofrånkomliga
samt enligt min mening av sådan beskaffenhet, att de måste hava inflytande
på bedömandet av frågan, om en sådan omröstningsform över huvud
bör förordas, vill jag — om också de redan i viss mån framhållits i kommittéutlåtandet
— ytterligare något uppehålla mig vid dem.

Självfallet är, att varje fråga, som skall bliva föremål för omröstningen,
bör kunna besvaras med ja och nej. Härvid är att märka, att ett bestämt
svar kan endast givas sa länge leden i frågeställningen helt utesluta varandra,
alltså när “något tredje" icke gives, utan leden äro kontradiktoriska. Men huru
ofta föreligga i praktiska politiska livet sakerna så? Aldrig, torde man kunna
säga, då det gäller ett förhandsyttrande, ett ställningstagande i en principiell
.strid, och det är just vid sådana frågor rådgivande omröstning skulle tillgripas.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 83

Principerna härvid äro nästan alltid modifierade och beroende av villkor och
andra förutsättningar. Meningen är visserligen, att den konsultativa folkomröstningen
skulle tillgripas endast vid segslitna utdebatterade frågor, men ej
minst vid sådana föreligga flera skiftande meningar; och svårt torde bliva att
ur denna mångfald få fram en rent principiell synpunkt, en kontradiktorisk
frågeställning, varigenom det avgörande besvarandet kan på ett tillfredsställande
sätt erhållas. Tag till exempel den fråga, som, enligt vad jag ovan antytt,
torde hava föranlett förslagets framläggande, rusdrycksfrågan. De olika möjligheterna
till frågans besvarande äro mångfaldiga emellan polerna absolut
totalförbud och helt fri näring. Om frågeställningen förenklades till totalförbud
eller icke totalförbud, vilka led till synes utesluta varandra, skulle svaret all-,
deles säkert bliva vilseledande och alls icke motsvara sitt syfte. Det senare
ledet, icke totalförbud, innehåller alla tänkbara restriktion sförslag men jämväl
absolut fri näring. Omöjligt är givetvis, att kunna förena alla dessa skiftande
och sinsemellan disparata meningar till en enhet i motsats till något annat.
En strängare mening inom denna kategori står sannolikt totalförbudet mycket
närmare än den står till en liberalare uppfattning för att ej säga till den yttersta
ståndpunkten inom ramen, absolut frihet. Gränserna emellan motsättningarna
äro svåra för att ej säga omöjliga att uppdraga. Men även det första
ledet, totalförbud, även om man förstärker det med epitetet absolut, är ej så
begränsat och klart, att icke här svårigheter av samma art yppa sig. Även
här kunna mångfaldiga skiftningar tänkas, exempelvis: var skall alkoholgränsen
sättas, skall vin eller Öl inbegripas, skall redan förtärandet av spritdrycker
eller innehavet av sådana vara underkastat straffbestämmelser, vilka skola
över huvud dessa senare vara, skola stränga urbota straff bestämmas, skall
angivare- och spionerisystem införas o. s. v.? Flera modifikationsförslag i
samma principiella fråga kunna ej heller samtidigt ställas under folkomröstning
bredvid varandra; faran bleve då överhängande, att flera förslag, som
ej samtidigt kunde bliva lag, finge majoritet och sålunda hela omröstningen
bleve en orimlighet. En omröstning åtminstone, i Australien, visar, att ett
sådant antaget fall kan uppkomma. Dessa svårigheter äro emellertid beroende
av den konsultativa omröstningens eget väsen, och denna kan aldrig befrias
från dem. Det teoretiska syftet torde därför snart sagt aldrig nås. Det förefaller
mig, att rådet, upplysningen näppeligen någonsin kan komma att givas
och att hela institutet kan betecknas som tämligen värdelöst, om man ej vill
räkna som en fördel den möjligheten, att vankelmodiga riksdagsmän kunna
få något formellt att stödja sig på eller krypa bakom.

84 Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning

Men även den nödiga upplysningsverksamheten eller med andra ord bibringandet
hos dem, som skola avgiva den avgörande rösten nödig insikt i
frågan bjuder också stora svårigheter, så stora till och med, att man torde
kunna säga, att de må betecknas som oövervinneliga. Orsakerna äro, delvis
åtminstone, att finna i samma omständigheter, som framhållits vid behandlingen
av frågeställningen, att det här icke såsom vid decisiv efterhandsomröstning
föreligger ett av representationen antaget fullt utarbetat och motiverat
lagförslag utan en mer eller mindre konturlös principiell fråga.

Upplysningen måste för att kunna tjäna sitt ändamål vara uttömmande
och objektiv och måste nå så många av de röstberättigade som möjligt. Men
.huru åstadkomma en sådan angående denna fråga, som ovan framhållits som
exempel, nykterhetsfrågan? Alldeles omöjligt torde därvid vara att försöka
rulla upp frågan i hela dess vidd eller ens att uttömmande behandla de huvudsakliga
mot varandra stående förslagen; och alldeles lönlöst är väl att
hoppas på en objektiv upplysning. Kommittén har berört denna sida av saken;
och jag vågar uttala den meningen, att av denna utredning framgår,
att alla försök, som kunna tillgripas, komma att visa, att agitationen blir
ultima ratio, yttersta och till slut enda sättet för verksamheten, även om
officiellt vidtagits åtgärder, som kallas för objektiv upplysning. Detta är så
mycket antagligare, som ingen ledning torde våga lita på kraften hos den
“objektiva upplysningen" utan anser sig tvungen — det är gamla segslitna
tvistefrågor det väl under normala förhållanden kommer att i allmänhet gälla
— att kasta propaganda över landet.

Med denna konsekvens som utgångspunkt förefaller det mig, att själva
det använda begreppet rådgivande omröstning, såsom den här tänkts, i sig
innehåller en motsägelse; man vänder sig till en person för att hämta råd
och upplysning i en sak men är tvungen att med uppbjudande av alla sina krafter
söka bibringa denna person insikt i och en mening om saken.

Det förefaller mig icke tilltalande — att utan, så vitt jag kan förstå,
motsvarande nytta — införa en lag, som med nödvändighet tvingar fram en
dylik agitation. Statsmakterna hava på senare tiden gång på gång antagit
lagar, som haft till bestämt syfte just att minska politisk agitation. Ingen
invändning har gjorts från något håll emot detta syftes lämplighet för att ej
säga nödvändighet; vad som ändock kommer att kvarstå, är mer än tillräckligt.

Någon anledning att biträda ett förslag, vars nytta synes mig synnerligen
tvivelsam och som ofrånkomligt kommer att stimulera agitationen, denna avigsida
av ett utvecklat parlamentariskt statsliv, synes mig icke föreligga.

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 85

På grund av det anförda anser jag mig därför böra avstyrka, att kommitténs
förslag till grundlagsändring föranleder någon framställning till riksdagen.

Skulle de av mig framhållna betänkligheterna icke vinna beaktande, utan
frågan det oaktat bringas till avgörande, vill jag hava framhållet att jag ej
har något att erinra mot den form lagförslaget erhållit, dock med den inskränkning
att jag icke vill förorda, att konsultativ folkomröstning må kunna anställas
jämväl beträffande frågor, vilkas avgörande är konungen ensam förbehållet.

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Sid.

Skrivelse till Konungen ..................................................................... m

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning .................. i

Inledning .......................................................................................... 3

Olika slag av folkomröstning.................................................................... 3

Den konsultativa folkomröstningen.............................................................. 4

Historik............................................................................................. 5

Folkomröstningsfrågan före 1920 5

Herr Bergströms motion 1897..................................................................... 5

Herr Staaffs m. fl. motion 1908.................................................................. 5

Herr Lindhagens motion 1917.....................................................-.............. 6

Herr Lindhagens motion 1919..................................................................... 8

Herr Vennerströms m. fl. motion 1919 ang. omröstning om republik........................ 9

Folkomröstningsfrågan under år 1920............................................................ 11

Herrar Clasons och Vennerströms samt Lindhagens motioner ....................*.....,____ 11

K. U:s utlåtande om motionerna ............................................................... 12

Propositionsvägran i första kammaren ........................................................ 12

K. U:s yttrande ang. propositionsvägran......................................................... 13

Herr Vennerströms m. fl. motion ang. omröstning om republik ........................... 18

Nykterhetskommitténs alternativa förslag om folkomröstning................................. 20

Folkomröstningskommitténs tillsättning ......................................... 21

Kommitténs yttrande ........................................................................... 22

Folkomröstningens förhållande till nu gällande grundlagar ................................. 22

Den bekräftande folkomröstningen............................................................... 23

Är konsultativ omröstning förenlig med våra grundlagar? Uttalanden vid riksdagarna

1897, 1919 och 1920 ........................................................................... 27

Skiljaktiga meningar inom kommittén ......................................................... 28

Herr Edéns yttrande .............................................................................. 29

Den statsrättsliga frågan i Sverige och andra länder ................................. 29

Säregna förhållanden i Förenta staterna och Australien .............................. 29

Schweiz och andra europeiska länder med grundlagstadgad folkomröstning ...... 30

Frankrike och Belgien ..................................................................... 31

Norge 1919 31

Danmark 1916 ........................................................ 32

För den statsrättsliga frågan i Sverige ingen verklig analogi från andra länder 32
1920 års konstitutionsutskotts ståndpunkt................................................ 32

Betänkande och förslag angående konsultativ folkomröstning 87

Sid.

Konstitutionsutskottets princip och villkoren för beslut om folkomröstning......... 34

Konstitutionsutskottets princip möjliggör folkomröstnings anordnande utan riksdagens
beslut ........................................................................... 35

Konstitutionsutskottets “förutsättningar för principuttalandet ej hållbara ...... 37

Kritik av utskottets motivering.................................................. ......... 37

Grundlagarnas tillämpning “efter ordalydelsen" ....................................... 37

Den konstitutionella frågan måste prövas efter hela vårt representativa system... 38

Enligt grundlagarna företräder riksdagen i allo svenska folket ..................... 39

Konsultativ folkomröstning icke analog med inhämtande av utlåtanden, utan ett

nytt statsrättsligt institut............................................................... 40

Den konsultativa omröstningens faktiska verkan .................................... 42

Skälen för 1920 års konstitutionsutskotts principuttalande ej hållbara...........;... 42

Konsultativ folkomröstning kan ej inrymmas i författningens utveckling genom

praxis .................................................................................... 43

Herr Reuterskiölds teori om konsultativ folkomröstning .............................. 43

Slutsats ................................................................................ 44

Herr v. Geijers yttrande........................................................................... 44

Herrar Hellbergs, Larssons och Vennerströms yttrande ................''...................... 44

Herr Brusewitz’ yttrande........................................................................... 51

Realbehandling av frågan om konsultativ folkomröstning .................................... 57

Meningsmotsättning i den konstitutionella frågan förhindrar icke utarbetande av grundlagsförslag
....................................................................................... 57

Förslag om konsultativ omröstning kan framläggas fristående .............................. 57

Skäl för grundlagsförslag rörande konsultativ omröstning.................................... 60

Principer för grundlagsförslag om konsultativ omröstning ....................’................ 63

Konsultativ omröstning endast rådgivande; konungens och riksdagens beslutanderätt orubbad 63

För konsultativ folkomröstning bör fordras samfällt beslut av konung och riksdag...... 64

Rätt att deltaga i folkomröstning ............................................................... 66

Begränsning av frågor, i vilka folkomröstning kan föreslås?................................. 66

Omröstning endast i frågor av särskild vikt och beskaffenhet......................’........ 68

Frågeställningen vid omröstningarna ............................................................ 68

“Objektiv upplysning" vid omröstningen? ...................................................... 69

Sättet och tiden för omröstningen.........................:............... ..................... 72

Meddelande av omröstningsresultatet ............................................................ 73

Grundlagsbestämmelsernas placering ........................................................... 73

Utskottsbehandling av förslag till folkomröstning ............................................. 73

Initiativ till förslag om folkomröstning ......................................................... 74

Förslag till grundlagsändringar ............................................................... 76

Särskilt yttrande av herr von Geijer........................................................ 77