Avskaffa reklamskatten! - del 1 (Statens offentliga utredningar 1997:53)

\|	SOU 1997:53	3

Till statsrådet Thomas Östros

Genom beslut den 14 december 1995 bemyndigade regeringe n chefen för Finansdepartementet att tillkalla en särskild utredar e med uppdrag att göra en översyn av reklambeskattningen.

Till särskild utredare förordnades kammarrättslagmannen Pe r Anders Lindgren.

Att som experter biträda utredning en förordnades fr.o.m. den 24 januari 1996 hovrättsassessorn Monica Bengtsson, departements - sekreteraren Monica Falck, departemen tsrådet Anita Johansson och skattechefen Mats Sjöstrand, fr.o.m. den 17 april 1996 direktören

Gunnar Rabe samt fr.o.m. den 1 oktober 1996 departementssekreteraren Maude Svensson.

Till sekreterare förordnades kammarrättsassessorn Kari n

Nilsson Edin.

Utredningen, som arbetat under namnet 1996 års reklamskatteutredning, överlämnar härmed betänkandet Avskaffa reklam - skatten! (SOU 1997:53).

Särskilt yttrande har lämnats av Gunnar Rabe. Uppdraget är därmed slutfört.

Stockholm i april 1997

Per Anders Lindgren

/Karin Nilsson Edin

\|	1997:53	5

Innehåll

Förkortningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	11
Sammanfattning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	13

Inledning och bakgrund

1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		21
1.1	Direktiven för utredningen . . . . . . . . . . . . . . . .		21
1.2	Utredningens arbete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		21
1.3	Framställningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		21
2	Reklamen och dess utveckling . . . . . . . . . . . .		23
2.1	Den svenska reklammarknaden . . . . . . . . . . . . .		23
2.2	Europeiska reklammarknader . . . . . . . . . . . . . .		25
3	Reklamskatten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		27
3.1	Reklamskattens tillkomst . . . . . . . . . . . . . . . . .		27
3.2	Gällande regler i huvuddrag . . . . . . . . . . . . . . .		28
	3.2.1	Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	28
	3.2.2	Skatteplikt för annons . . . . . . . . . . . . .	29
	3.2.3	Skatteplikt för reklam . . . . . . . . . . . . .	29
	3.2.4	Skattskyldighet . . . . . . . . . . . . . . . . . .	30
	3.2.5	Beskattningsvärde . . . . . . . . . . . . . . .	30
	3.2.6	Skattesatser och redovisnings-
		skyldighet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	30
	3.2.7	Återbetalning av reklamskatt . . . . . . .	31
	3.2.8	Beskattningsbeslut, förhandsbesked
		och överklagande . . . . . . . . . . . . . . . .	31
3.3	EG-rätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		32
	3.3.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	32
	3.3.2	EG-fördraget . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	32
	3.3.3	EG:s lagstiftning . . . . . . . . . . . . . . . .	33

6	Innehåll	1997:53	\|

3.4	Reklamskatten i siffror . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	33
4	Den nuvarande ordningens brister . . . . . . . .	37
4.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	37

4.2Reklamskatten är inte generell och

konkurrensneutral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3Reglerna är otillräckliga och svåra att

tillämpa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

5	Reklamskatteutredningen . . . . . . . . . . . . . . .		43
5.1	Inledning	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	43
5.2	Reklamskatteutredningens förslag . . . . . . . . . . .		44
	5.2.1	Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	44
	5.2.2	Annonsbeskattningen . . . . . . . . . . . . .	44
	5.2.3	Reklambeskattningen . . . . . . . . . . . . .	45

5.3Förslaget har inte lagts till grund för

	lagstiftning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	50
Utredningens ställningstaganden
6	Överväganden och förslag . . . . . . . . . . . . . . .	53
6.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	53
6.2	En allmän och neutral skatt . . . . . . . . . . . . . . . .	55
6.3	Förenklingsfrågan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	55
6.4	Skatten och EG-rätten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	56
6.5	Reklamskatten bör avskaffas . . . . . . . . . . . . . . .	57
6.6	Konsekvenser av ett avskaffande . . . . . . . . . . .	58
6.7	Finansieringen av skattebortfallet . . . . . . . . . . .	59

Bakgrunden till utredningens ställningstaganden

7	Utgångspunkter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	61
7.1	Reklamskattens syfte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	61

7.2En generell och konkurrensneutral beskatt-

	ning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	62
7.3	Beskattningen skall vara enkel att tillämpa . . . .	63
7.4	Förhållandet till EG-rätten . . . . . . . . . . . . . . . .	64
8	Reklam i radio och TV . . . . . . . . . . . . . . . . . .	65
8.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	65

\|	1997:53	Innehåll	7

8.2	Den radiorättsliga regleringen . . . . . . . . . . . . . .		65
	8.2.1	Radio- och TV-lagen . . . . . . . . . . . . .	65
	8.2.2	Lokalradiolagen . . . . . . . . . . . . . . . . .	69
	8.2.3	Koncessionsavgiftslagen . . . . . . . . . .	70
8.3	Var finns TV-reklamen? . . . . . . . . . . . . . . . . . .		70
	8.3.1	Marknät . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	70
	8.3.2	Satellit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	71
	8.3.3	Kabel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	72
8.4	Var finns radioreklamen? . . . . . . . . . . . . . . . . .		73

8.5Beskattning av reklam i svenska TV-

sändningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		73
8.5.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	73
8.5.2	Traditionella sändningar . . . . . . . . . . .	74
8.5.3	Text-TV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	75
8.5.4	Försäljningsprogram . . . . . . . . . . . . . .	76

8.6Beskattning av reklam i utländska TV-

	sändningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		76
	8.6.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	76
	8.6.2	Svensk beskattningsmakt . . . . . . . . . .	77
	8.6.3	Handräckning . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	78
8.7	Radioreklam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		80
8.8	Sponsring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		80
8.9	Den tekniska utvecklingen . . . . . . . . . . . . . . . .		81
	8.9.1	Övergång till digital marksänd TV
		i Sverige . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	81
	8.9.2	Den digitala TV- teknikens
		egenskaper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	81
	8.9.3	Den digitala TV-distributionens
		möjligheter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	82
	8.9.4	TV-tjänster i telenätet . . . . . . . . . . . . .	83
	8.9.5	Multimedia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	84
	8.9.6	Den digitala teknikens konsekvenser
		för en reklambeskattning i TV . . . . . .	85
	8.9.7	Digitala ljudradiosändningar . . . . . . .	86
8.10	Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		86
9	Reklam i datakommunikationssystem . . . . . .		89
9.1	Inledning	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	89
9.2	Reklam på Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		89

9.3Beskattning av reklam i datakommunikations-

	system . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	92
9.4	Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	93

8	Innehåll	1997:53	\|

10	Reklamtrycksaker . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		95
10.1	Inledning	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	95
10.2	Skattepliktig reklamtrycksak? . . . . . . . . . . . . . .		96
	10.2.1	Trycksaksbegreppet . . . . . . . . . . . . . .	96
	10.2.2	Reklamtrycksaksbegreppet . . . . . . . . .	100
10.3	Bristande beskattningskontroll . . . . . . . . . . . . .		104
10.4	Några övriga brister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		105
10.5	Reglerna måste förenklas . . . . . . . . . . . . . . . . .		107
10.6	Slutsatser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		109
11	Reklamskatten och EG-rätten . . . . . . . . . . . .		111
11.1	Inledning	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	111
11.2	EG-fördraget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		111
	11.2.1	Skatteregler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	112
	11.2.2	Konkurrensregler . . . . . . . . . . . . . . . .	112
11.3	EG:s lagstiftning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		113
	11.3.1	Punktskatteregler . . . . . . . . . . . . . . . .	113
	11.3.2	Anpassning av reklamskattereglerna .	114
	11.3.3	Mervärdesskatteregler . . . . . . . . . . . .	114
11.4	Strider reklamskatten mot EG-rätten? . . . . . . . .		119
12	Effekterna av ett avskaffande . . . . . . . . . . . .		123
12.1	Direkta effekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		123
12.2	Indirekta effekter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		124
12.3	Konsekvenser för tidningarna . . . . . . . . . . . . . .		124
	12.3.1	Allmänt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	124
	12.3.2	Det indirekta presstödet . . . . . . . . . . .	125
	12.3.3	Sänkta annonspriser? . . . . . . . . . . . . .	127
12.4	Några övriga konsekvenser . . . . . . . . . . . . . . .		130
13	Finansieringsalternativ . . . . . . . . . . . . . . . . . .		133
13.1	Inledning	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	133
13.2	Annan reklampålaga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		134
	13.2.1	Inledning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	134
	13.2.2 Allmänt om avdragsrätt för kostnader
		i näringsverksamhet . . . . . . . . . . . . . .	134
	13.2.3 Begränsningar i avdragsrätten för
		vissa omkostnader . . . . . . . . . . . . . . .	135
	13.2.4	Avdragsrätt för reklamkostnader . . . .	136
	13.2.5 Resultatposten reklam och PR . . . . . .		136
	13.2.6 Begränsad avdragsrätt för reklam-
		kostnader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	137
	13.2.7	Omkostnadsavgift . . . . . . . . . . . . . . .	139

\|	1997:53	Innehåll	9

13.3Andra finansieringsalternativ inom företags-

sektorn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

13.3.1 Beskattningen av företag . . . . . . . . . . 140 13.3.2 Företagsstödet . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

13.4Höjd mervärdesskatt på allmänna nyhets-

	tidningar	. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	143
13.5	Reducerat presstöd . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		144
13.6	Andra lösningar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		144
	13.6.1	Finansiering genom avfallsskatten . . .	144
	13.6.2	Andra förändringar på skatteområdet .	145
13.7	Utredningens förslag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .		145

Särskilt yttrande

Av experten Gunnar Rabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

147

Bilagor

1	Kommittédirektiv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .	151
2	Framställningar om reklamskatten . . . . . . . . . .	155

\|	SOU 1997:53	11

Förkortningar

EEG	Europeiska ekonomiska gemenskapen
EG	Europeiska gemenskapen
EU	Europeiska unionen
FPP	förordningen (1984:247) om punktskatter och pris-
	regleringsavgifter
IRM	Institutet för reklam- och mediestatistik
KL	kommunalskattelagen (1928:370)
LPP	lagen (1984:151) om punktskatter och prisreglerings-
	avgifter
PR	allmän extern goodwillskapande verksamhet
RSL	lagen (1972:266) om skatt på annonser och reklam
RSV	Riksskatteverket
RÅ	Regeringsrättens årsbok
SBS	Scandinavian Broadcasting System S.A.
SFS	Svensk författningssamling
SOU	Statens offentliga utredningar
SR	Sveriges Radio
SRU	Standardiserade räkenskapsutdrag
SVT	Sveriges Television AB
TV4	TV4 AB
UR	Sveriges Utbildningsradio
www	World Wide Web

\|	SOU 1997:53	13

Sammanfattning

Inledning

Skatt på annonser infördes 1971 för att finansiera ett utökat statligt stöd till dagspressen. Året därpå föreslog en djupt oenig reklam - utredning att en allmän reklambeskattning skulle införas. Trot s kraftig kritik från näst intill samtliga remi ssinstanser ledde förslaget till lagstiftning. Lagstiftningen om skatt på annonser och rekla m trädde i kraft den 1 november 1972.

Reklamskatten kom tidigt att förorsaka stora tillämpnings - problem för såväl de skattskyldiga som skatteadministrationen .

Lagen har under åren varit föremål för ett antal ändringar utan att man har kunnat komma till rätta med problemen. Efter han d började även kritik att riktas mot skatten för dess bristand e konkurrensneutralitet genom att framför allt reklamen i ny a reklammedier inte träffades av någon skatt. Tillämpningssvårigheterna och skattens bristande likformighet ledde till att reklam - skatteutredningen tillsattes 1986 med huvuduppdraget att anpassa lagen så att den omfatta de reklam i nya och kommande reklammedier samt reklammeddelanden som framställts genom ny teknik .

Vidare skulle utredningen förenkla reklambeskattningen oc h administrationen av skatten.

Reklamskatteutredningens förs lag ledde inte till någon reformering av reklamskattelagen. Inte heller ha r lagen i något annat senare sammanhang nämnvärt förändrats, trots att kritiken mot skatte n ökat i takt med den snabba framväxten av nya reklammedier oc h tillkomsten av svårbemästrade kontrollproblem efter Sverige s inträde i EU.

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av reklam - beskattningen. Som utgångspu nkt för utredningens förslag har gällt

14 Sammanfattning	SOU 1997:53	\|

att reklamskatten så långt som möjligt skall vara generell för al l reklam och konkurrensneutral mellan olika reklammedier.

Som sin främsta uppgift har utredningen haft att undersök a möjligheterna att utvidga reklamskatten till i dag skattefria områden och att förenkla beskattningsreglerna, särskilt vad beträffa r beskattningen av reklamtrycksaker, i syfte att underlätta tillämp - ningen och administrationen av skatten. Vidare har det vari t utredningens uppgift att analysera om reklamskatten kan anse s förenlig med gemenskapsrätten.

Kritiken mot reklamskatten

Reklamskattens brister kan i princip delas upp i två olika katagorier. I den ena hör de brister hemma som medför att skatten inte är generell och konkurrensneutral. I den a ndra återfinns de svårigheter som hänger samman med att reklamska ttelagens regler är otillräckliga och svåra att tillämpa.

Det förhållandet att reklamskatten varken är generell elle r konkurrensneutral framkommer i en rad olika avseenden. Fö r tidningar gäller t.ex. olika skattesatser. Skatt utgår nämligen fö r annons i allmän nyhetstidnin g med 4 procent av beskattningsvärdet mot 11 procent i övriga fall. Till dagspressen, fack- och populär - pressen återbetalas för varje helt beskattningsår så stor del av den erlagda skatten som svarar mot en viss skattepliktig omsättning .

Annonsbladen omfattas däremot inte a v detta återbetalningssystem. Reklam i trycksaker som framställts genom främst vissa nyar e tekniker undgår beskattning. Svårigheten att utöva beskattnings - kontroll när det gäller trycksaker som införs från annan medlemsstat i EU medför konkurrensstörningar mellan svenska oc h utländska tryckerier. Men framför allt träffar reklamskatten int e reklam i nya reklammedier som radio, TV och datakommunika - tionssystem.

Reklamskattelagens tillämpningssvårig heter kommer särskilt till uttryck vad gäller beskattningen av reklamtrycksaker. Här ä r utrymmet för bedömningstvister orimligt stort, vilket även bidra r till att skatten kostar de skattskyldiga tryckerierna stora belopp i administration. Andra tillämpningssvårigheter uppkommer nä r beskattningsvärden skall bestämmas. Även i övrigt är det åtskilliga regler i lagen som bidrar till ett ohanterligt beskattningssystem.

\|	SOU 1997:53	Sammanfattning 15

Reklam i radio och TV

För att uppnå målet med en konkurrensneutral reklambeskattning har en utgångspunkt för utredningens arbete varit att en eventuel l skatt på reklam i radio och TV bör vara utformad så att den i all t väsentligt överensstämmer med den gällande beskattningsord - ningen. Det värde som skall beskattas bör därför huvudsaklige n bestämmas på motsvarande sätt som i dag gäller för annonser och offentliggörande av reklam. Som huvudregel bör således beskattningsvärdet utgöras av vederlaget för annonsen eller det upplåtn a reklamutrymmet. Beskattningen skall vara lätt att tillämpa oc h därför i första hand redovisas av den som uppbär vederlaget för att sända reklamen, dvs. i normalfallet programföretaget. Även denna premiss harmonierar med gällande regler om skattskyldighet .

Vidare bör en utvidgad reklamskatt träffa all reklam som sänds till svenska TV-tittare, dvs. oavsett om reklamen förekommer i inhemska eller utländska sändningar.

En beskattning av reklam i radio- och TV-sändningar ä r naturligtvis nödvändig för att skapa balans i konkurrenssituationen mellan dessa och övriga medier. En sådan beskattning skulle dock vara förenad med uppenbara tillämpningsproblem och i realiteten praktisk genomförbar enb art vad gäller reklam i svenska sändningar.

Svårigheterna med beskattning av reklam i svenska sändningar kan i första hand förväntas bestå i att bestämma riktiga beskatt - ningsvärden och utöva beskattningskontroll. Detta gäller oavset t vem som skulle vara skattskyldig. En utvidgning av beskattningen skulle således endast kunna ske till priset av att man erhöll et t synnerligen svårhanterligt och högst olämpligt beskattningsförfa - rande. Vidare bidrar den tekniska utveckli ngen till att beskattningen på sikt skulle vara mycket osäker.

En effektiv beskattning av den reklam som når Sverige frå n utlandet är enligt utredning ens mening inte möjlig att åstadkomma.

Detta beror främst på att Sverig e i praktiken skulle sakna möjlighet att från andra länder erhålla information eller hjälp med indrivning i reklamskatteärenden som avser fysiska personer bosatta utom - lands och utländska juridiska personer.

Utredningen har sålunda kommit till slutsatsen att förutsätt - ningar saknas för att utforma beskattningen av reklam i radio och TV så att den blir lätt att tillämpa och konkurrensneutral i förhållande till såväl medierna inbördes som till andra medier. E n beskattningsmodell som går att tillämpa förutsätter att viss reklam lämnas utanför det skattepliktiga området. Med detta alternativ, att

16 Sammanfattning	SOU 1997:53	\|

införa beskattning av reklam i enbart svenska radio- och TV - sändningar, skulle emellertid inte syftet med en reformering – att

åstadkomma en neutral skatt – uppnås.

Reklam i datakommunikationssystem

Utredningens utgångspunkter för en beskattning av reklam i datakommunikationssystem har i princip varit desamma som nyss nämnts i fråga om reklamen i radio och TV.

Marknaden för reklam i datakommunikationssystem, i först a hand Internet, har vuxit dramatiskt de senaste åren. För att uppn å en konkurrensneutral reklambeskattning k rävs därför att även sådan reklam träffas av beskattning.

Utredningens genomgång av förutsättningarna fö r en beskattning av reklam i datakommunikationssystem visar emellertid på s å allvarliga problem att det måste betraktas som otänkbart att e n sådan beskattning skulle ha föruts ättningar att fungera. Framför allt kan kontrollproblemen förväntas bli så svåra att efterlevnaden a v beskattningsreglerna i princip helt skulle urho lkas. Vidare skulle det förligga oacceptabla svårigh eter att bestämma riktiga beskattningsvärden. Utredningen bedömer att de invändningar som kan resa s mot en beskattning av reklam i datakommunikationssystem är s å graverande att en sådan utvidgning av skatten måste betraktas som utesluten.

Reklamtrycksaker

Behovet av reformering av skatten på reklamtrycksaker ha r förelegat under lång tid och blivit allt större under de senare åren.

Beskattningen av reklamtryc ksaker är oerhört svårhanterlig och får dessutom ibland närmast löjeväckande konsekvenser. En såda n svårtillämpad och i övrigt dåligt fungerande skatt hör enlig t utredningens mening inte hemma i e tt modernt beskattningssystem.

Utredningens översyn har emellertid lett til l bedömningen att det saknas lämpliga lösningar för att nå ett godtagbart system fö r beskattning av reklamtrycksaker. En justering för att komma til l rätta med den bristande konkurrensneutraliteten som råder mellan olika grafiska framställningssätt skulle medföra en orimligt sto r ökning av dagens tillämpningsproblem. Enligt utredningen ä r nämligen utsikterna mycket små att kunna åstadkomma förenkling av de regler som i dag medför att skattebedömningarna ofta är så

\|	SOU 1997:53	Sammanfattning 17

svåra. Beskattningskontrollen av reklamtrycksaker som förs in från annan medlemsstat i EU skulle inte bli acceptabel med mindre än att mycket stora resurser tillskapades, vilket utredningen menar inte kan ses som försvarbart med hänsyn till de förhållandevis ring a skatteintäkter som en sådan resursförstärkning kan förvänta s inbringa. Slutsatsen är därför att skatten på reklamtrycksaker inte kan förenklas så att den uppfyller de krav som måste ställas på en reformerad skatt.

Reklamskatten och EG-rätten

Den undersökning av reklamsk attens förenlighet med gemenskapsrätten som utredningen gjort resulterar i up pfattningen att EG-rätten sannolikt inte lägger direkta hinder i vägen för att behålla skatten. I likhet med bedömningar på andra områden a v EG-rättens närmare innehåll är det dock också i detta fall svårt att uttala sig med ful l säkerhet. I den allmänna debatten har det gjorts gällande at t reklamskatten strider mot i första hand artikel 33 i det sjätt e mervärdesskattedirektivet. Besked i frågan kan endast lämnas a v

EG-domstolen. Utredningens analys av domstolens hittillsvarande praxis talar dock för att reklamskatten med all sannolikhet inte är olaglig i ett EG-rättsligt perspektiv. Med hänsyn till de allvarlig a konsekvenser för staten som en annan bedömning kan dra med sig finns det dock anledning att vä ga in aspekten vid ställningstagandet till om reklamskatten skall behållas.

Utredningens förslag

Översynen har lett fram till den entydiga slutsatsen att reklamskatten bör avskaffas. Utredningens ståndpunkt kan sammanfattningsvis motiveras på följande sätt.

Reklambeskattningen har genom såväl sin grundkonstruktio n som omvärldsutvecklingen kommit att framstå som ett omodern t och orättvist system för att ta ut skatt. Utredningens analys a v bristerna i reklamskattelagen visar också att det inte är godtagbart att behålla en sådan beskattning. I den från neutralitetssynpunk t viktigaste frågan – en utvidgning av beskattningen till reklamen i TV och radio – saknas det enligt utrednin gens uppfattning förutsättningar för en rättvis och i ö vrigt godtagbar lösning. Skälet härtill är främst problemet med att åstadkomma en effektiv beskattning a v den reklam som når Sverige från utlandet. S åväl rent kontrollmässi-

18 Sammanfattning	SOU 1997:53	\|

ga svårigheter som det begränsade utrymmet med hänsyn till våra internationella åtaganden innebär så allvarliga komplikationer at t ett acceptabelt system för beskattningen inte är möjligt att åstad - komma. Det sagda gäller även för beskattningen av reklam i datakommunikationssystem, där framför allt reella förutsättningar för beskattningskontroll saknas.

Den eftersträvade reformeringen av ska tten på reklamtrycksaker möter i stort sett samma svårigheter som de nyss nämnda. I de n delen har EU-anslutningen redan lett till mycket svårbemästrad e konkurrensstörningar mellan svenska och utländska tryckerier . Utredningen har kommit fram till att det är orimligt att införa e n inhemsk kontrollapparat som säkerställer en konkurrensbalan s mellan svenska och utländska tryckerier i detta avseende.

Analysen av reklamskattens förenlighet med gemenskapsrätten har resulterat i ståndpunkten att EG-rätten inte bör lägga direkt a hinder i vägen för Sverige att behålla reklamskatten. Det gå r emellertid inte att helt säkert uttala sig om vilken ståndpunkt EG- domstolen skulle inta. Även om man utgår från att reklamskatte n inte står i direkt strid med EG-rätten eller andra internationell a åtaganden medför det ökade omvärldsberoendet delvis ny a komplikationer med den närmast unika sve nska reklamskatten. Den nu diskuterade aspekten talar därför trots allt för ett avskaffande av skatten.

Även i en rad andra avseenden leder utredningens översyn til l slutsatsen att reklamskatten inte ka n reformeras så att den uppfyller de krav som måste ställas på en modern skatt. Ett genomgåend e drag i översynsarbetet har varit att utredningen på punkt efter punkt kunnat konstatera att de justeringar av reklamskattelagen som krävs för att nå målet om en generell och konkurrensneutral beskattning antingen stöter på formella hinder eller medför ingrepp som int e står i rimlig proportion till skattens syfte och allmänna betydelse.

Finansieringen av utredningens förslag

Utredningens ställningstagande att reklamskatten bör avskaffas för enligt direktiven med sig krav på at t förslag skall lämnas om hur de minskade statsintäkterna skall finansieras. Nettointäkterna a v skatten kan beräknas till ca 700 miljoner kronor.

Erfarenheterna av de utdragna di skussionerna om reklamskatten och de hittills fåfänga försöken att lösa de problem som de flest a bedömare är överens om att skatten är behäftad med har let t utredningen till slutsatsen att den finansiering som krävs vid et t

\|	SOU 1997:53	Sammanfattning 19

slopande i första hand bör sökas bland åtgärder som i någo n bemärkelse kan sägas ha samma träffbild som den nuvarand e reklamskatten. Med detta som utgångspunkt har utredninge n undersökt förutsättningarna för någon annan form av reklampålaga.

Det som då ligger närmast till han ds är att införa en begränsning av företagens (reklamköparnas) rätt till avdrag för reklamkostnade r vid inkomstbeskattningen. En tänkbar utformning av en såda n avdragsbegränsning redovisas i betänkandet men utredningen s slutsats blir att åtgärden är förenad med så allvarliga nackdelar att den inte kan förordas. Utredningen belyser också andra mer a generella skärpningar av företagsbeskattningen som lösning p å finansieringsfrågan. Inte heller dessa alternativ framstår so m särskilt näraliggande och rör dessutom ingrepp som kan sägas g å utöver vad utredningens uppdrag tar sikte på.

Om man lämnar strävan att få fram de statsintäkter som krävs vid ett avskaffande av reklamskatten genom någon annan form av pålaga som direkt eller indirekt kan sägas träffa reklamen är fältet naturligtvis i princip vidare. Utrymmet för att föreslå någon elle r några konkreta finansieringsåtgärder har dock visat sig var a begränsat. Utredningen har likväl valt att peka på ett antal åtgärder som skulle kunna komma i fråga när man gör det slutliga ställ - ningstagandet till hur finansieringen skall lösas.

Huvudförslaget till finansiering som utredningen förorda r innebär en kombination av två åtgärder på skat teområdet. Rätten till avdrag för representationskostnader vid inkomstbeskattninge n slopas i princip helt och resterande finansiering sker inom rame n för den aviserade avfallsskatten.

Mycket talar dock för att de avvägningar som krävs nä r finansieringsfrågan skall avgöras kommer att ske i ett sammanhang där resultatet också blir beroende a v mera övergripande överväganden än utredningen kunnat göra. Enligt utredningens uppfattnin g bör det i ett förbättrat statsfinansiellt läge vara möjligt att nå e n lämplig lösning på den här aktuella finansieringsfrågan i samband med andra reformer på skatteområdet.

\|	SOU 1997:53	21

1 Inledning

1.1Direktiven för utredningen

Utredningens direktiv (dir. 1995:164) beslöts av regeringen den 14 december 1995. De återges i sin helhet i bilaga 1.

Utredningen har främst haft till sin uppgift att undersök a möjligheterna att utvidga reklamskatten till i dag skattefria områden och att förenkla nuvarande rek lamskatteregler, särskilt reglerna om beskattning av reklamtrycksaker, i syfte att underlätta tillämpningen och administrationen av skatten. Utredningen har också haft att analysera en generell reklamskat ts förenlighet med gemenskapsrätten.

1.2Utredningens arbete

Under arbetets gång har utredningen haft ett stort antal kontakte r med skilda berörda parter. Utredningen har besökt ett anta l intressenter och har vidare uppvaktats av representanter fö r bransch- och intresseorganisationer. Information och sakuppgifter har även under hand inhämtats från olika myndigheter, företag och organisationer.

1.3Framställningar

Ett flertal framställningar om reklamskatten har inkommit til l utredningen. Framställningarna finns upptagna i bilaga 2. Utred - ningen har tagit del av dessa och vägt in synpunkterna tillsammans med övrigt utredningsmaterial. Samtliga framställningar får me d utredningens betänkande anses besvarade.

\|	SOU 1997:53	23

2 Reklamen och dess utveckling

2.1Den svenska reklammarknaden

Den svenska reklammarknaden har under åren 1980-1996 genomgått stora förändringar. Den totala reklamvolymen har ökat kraftigt och nya reklammedier har vunnit stora marknadsandelar.

De traditionella reklammedierna är föremål för noggrann a mätningar vad beträffar reklaminvesteringa r. Mätningarna utförs av Institutet för reklam- och mediestatistik (IRM). Bland de traditionella medierna återfinns st orstadspress, landsortspress, veckopress, fackpress, utomhus, bio , TV och radio. År 1975 uppgick reklaminvesteringarna i de tradition ella medierna till 1 747 miljoner kronor.

År 1979 hade investeringarna stigit till 3 174 miljoner kronor. Tabell 2.1 visar reklaminvesteringarna i traditionella medie r

under åren 1980-1995. Annons intäkterna för dagspress, veckopress och fackpress ökade med säker takt fram till 1989, varefter d e avstannade något. Även investeringarna i bioreklamen ste g successivt fram till 1989, varefter de i viss mån gick tillbaka .

Tillväxttakten för utomhusreklamen har däremot under i princi p hela perioden varit stabil.

Reklaminvesteringarna i TV har ökat mycket starkt sedan TV- reklamen introducerades i Sverige. Investeringarna tog ännu högre fart 1992, efter att TV4 börjat sända marksänd TV och därigenom ökat sin täckning kraftig t. Av den totala TV-reklammarknaden står TV4 för drygt 60 procent av annonsförsäljningen, medan mark - nadsandelarna för TV 3 och Kanal 5 uppgår till knappt 30 resp. 5 procent.

Även tillväxttakten för det unga reklammediet radio har sedan

1993, då möjligheten öppnades att sända reklam i radio, vari t mycket hög.

24	Reklamen och dess utveckling	SOU 1997:53	\|

Tabell 2.1 Utrymmeskostnader i traditionella medier 1980-1995

Mkr, löpande priser, netto inklusive reklamskatt

År	Press	Utomhus	Bio	TV	Radio	Totalt
	totalt		inkl. text-TV
1980	3 200	123	21				3 344
1981	3 388	135	25				3 548
1982	3 888	156	28				4 072
1983	4 428	170	30				4 628
1984	5 166	180	32				5 378
1985	5 772	216	35				6 023
1986	6 573	244	38				6 855
1987	7 528	289	46				7 863
1988	8 756	323	54		40		9 173
1989	9 724	396	70		150		10 340
1990	10 035	467	70		236		10 808
1991	9 062	476	63		484		10 085
1992	8 709	498	72		880		10 159
1993	8 252	508	67		1 613	32	10 472
1994	9 101	572	80		2 272	164	12 189
1995	9 784	573	81		2 429	234	13 101

Källa: IRM

Reklaminvesteringarna i vissa av de övriga medierna mäts inte lika noggrannt utan beräknas eller uppskatt as i stället. Till de övriga medierna räknas bl.a. direktreklam, annonsblad, kataloger , videoreklam och sponsring. Den totala summan av investeringar i traditionella medier, övriga medier och reklambyråproduktio n under 1995 uppgick enligt IRM till 31 300 miljoner kronor .

Beloppet bör dock enligt IRM endast ses som ett mycket grovt mått på de totala reklaminvesteringarna.

Enligt mätningar som IRM har gjort u ppgick reklaminvesteringarna i de traditionella medierna under 1996 till 12 644 miljone r kronor. Detta är en tillbakagång med 0,4 pr ocent jämfört med 1995. Tillbakagången beror främst på den under flera år svaga utveck - lingen av den privata konsumtionen. Reklaminvesteringarna i storstadspress och landsortspress beräknas ha minskat med någr a procentenheter. Däremot beräknas reklaminvesteringarna i kvällspress, bio och framför allt radio ha haft en mycket positiv utveckling, med en tillväxttakt på 6, 17 resp. 36 procent. Reklaminvesteringarna i de övriga medierna ökade med ett par procentenhete r

\|	SOU 1997:53	Reklamen och dess utveckling	25

förutom investeringarna i TV-reklamen, vilka stannade på samma nivå som under 1995.

Annonsförsäljningen på Internet beräknas, från att under 1995 nästan ha varit obefintlig, under 1996 ha uppgått till sammanlag t

100-200 miljoner kronor.

Reklammarknadensutveckling hänger till stor del samman med förändringar i den privata konsumtionenoch lönsamheten i näringslivet. När vinsterna i näringslivet ökar sker det även en ökning va reklaminvesteringarna. Likaså ökar annonseringen när den privat konsumtionen ökar. Särskilt känsliga för förändringar i den privat konsumtionen är reklamkategorier som detaljhandelsannonsering och märkesannonsering.

2.2Europeiska reklammarknader

Enligt statistik från IRM ökade reklammarknaden i Europa si n omsättning med 6,2 procent från 1994 till 1995. Under samm a period ökade reklaminvesteringarna i Sverige med 7,5 procent.

Beräknat per capita uppgick de genomsnittliga reklaminveste - ringarna i Europa under 1995 till 1 455 SEK. För Sverige uppgick motsvarande siffra till 1 478 SEK. Bl.a. länder som Danmark ,

Finland, Norge, Holland och Storbritannien hade större reklaminvesteringar per capita än Sverige under 1995.

I en rangordning av de europeiska länderna vad gäller reklaminvesteringar per mediegrupp under 1995 återfinns Sverige bland den hälft som hade de högsta reklaminvesteringarna i dagspress , tidsskrifter, bio och utomhus. Däremot hade Sverige under 1995 , relativt sett, de näst lägsta reklaminvesteringarna i såväl radio som TV.

\|	SOU 1997:53	27

3 Reklamskatten

3.1Reklamskattens tillkomst

Den 1 juli 1971 infördes skatt på annonser genom förordninge n (1971:170) om annonsskatt. Motivet var att skat ten skulle finansiera ett utökat statligt stöd till dagspressen. Dagspressen hade sedan två årtionden tillbaka haft mycket stora ekonomiska bekymmer .

Ungefär 40 procent av dagstidningarna hade la gts ned. Av dessa var den övervägande delen andratidningar, dvs. tidningar som hade en upplagemässigt större konkurrent på sin utgivningsort. Mot denna bakgrund ansågs det erforderligt med ett utökat presstöd rikta t framför allt till andratidningarna för att förhindra ytterligar e nedläggningar.

Annonsskatten betecknades som ett provisorium i avvaktan på att den dåvarande reklamut redningen (K 1967:43) skulle föreslå en allmän reklampålaga. Reklamutredningen hade tillsatts 1966 med uppdrag att utreda reklamens verkningar med särskild hänsyn til l reklamsändningar i televisionen. Inom utredningen rådde delad e meningar om lämpligheten att införa en allmän reklampålaga .

Utredningens majoritet ansåg bl.a. att en reklampålaga ga v möjligheter att ingripa mot reklamens omfattning och att stimulera till ett mer informativt innehåll jämte en från konsumentsynpunkt mer godtagbar utformning. Majoriteten fann vägande skäl tala för att en allmän reklamskatt borde in föras i syfte att dämpa reklamens volym. Utredningens minorite t hävdade däremot att en skatt var ett otjänligt reklampolitiskt medel samt att en reklampålaga skull e komma att bli utomordentligt krånglig och kostsam att tillämpa.

Utredningen lade fram förslag om en allmän reklamskatt i januari 1972 (SOU 1972:6). Förslaget avstyrktes av i princi p samtliga remissinstanser. Departementschefen anförde emellertid (prop. 1972:58 s. 73 f.), efter att ha erinrat om behovet av e n omedelbar och kraftig förstärkning av presstödet, att, om ma n vägde samman både konsumentpolitiska och statsfinansiell a synpunkter, han inte kunde se någon bättre väg att finansiera et t

28 Reklamskatten	SOU 1997:53	\|

förstärkt presstöd än genom en utbyggnad av annonsskatten till en allmän reklamskatt. Fö rslaget ledde sålunda till lagstiftning genom förordningen (1972:266), sedermera lagen, om skatt på annonse r och reklam (RSL).

Reklamutredningen angav i sitt be tänkande att den ännu inte var färdig med överväganden beträffande de åtgärder som kunde vara lämpliga på längre sikt för att ändra reklamens innehåll så at t konsumenten fick tillgång till mer adekvat information. Någo n komplettering av RSL för att tillgodose detta syfte har emellerti d inte gjorts. I betänkandet anfördes även att resultatet av utredningens överväganden vad gällde frågan om reklam skulle få förekomma i radio eller TV skulle redovisas i ett särskilt betänkande. I samband med detta skulle utredningen behandla frågan o m beskattning av sådan reklam, om utredningens ställningstagand e gav anledning till det. I ett senare delbetänkande (SOU 1973:10 ) föreslog utredningen att reklam inte skulle införas i radio och TV. I konsekvens härmed behandlade utredningen inte frågan o m beskattning.

3.2Gällande regler i huvuddrag

3.2.1Allmänt

I RSL finns de materiella regler som avser reklamskatten och d e förfaranderegler som särskilt gäller för reklamskatten. Övrig a bestämmelser om beskattningsförfarandet finns i lagen (1984:151) om punktskatter och pri sregleringsavgifter (LPP) och i förordningen (1984:247) om punktskatter och prisregleringsavgifter (FPP).

Reklamskatt skall erläggas för annons som är avsedd at t offentliggöras inom landet och för rekl am som är avsedd att spridas inom landet i annan form än annons. Med annons menas ett särskilt utrymme som upplåtits i trycksak för återgivning av text eller bild för annan än utgivaren och sådant utrymme i trycksaken som tagits i anspråk av utgivaren för egen reklam. Med reklam avses et t meddelande som har till syfte att åstadkomma eller främja avsättning i kommersiell verksamhet av vara, fastighet, nyttighet , rättighet eller tjänst.

\|	SOU 1997:53	Reklamskatten 29

3.2.2 Skatteplikt för annons

Skatteplikt föreligger för annons som avser reklam och för annan annons för vilken vederlag utgår. Reklamskatt utgår således alltid på reklamannonser men på övriga slags annonser, t.ex. familjeannonser och platsannonser, endast om dessa införts mot vederlag.

Undantag från skatteplikt en gäller även för annonser i periodisk publikation, dvs. publikation som enligt utgivningsplan skal l komma ut med normalt minst fyra nummer om året och som inte

är att anse som reklamtrycksak, som är organ för sammanslutning som verkar för vissa i lagen nämnda ändamål. Vidare undanta s publikation som ges ut på främmande språk för spridning huvud - sakligen utomlands samt egenannons i publikati on och reklamtrycksak.

3.2.3 Skatteplikt för reklam

Skatteplikt föreligger f ör dels reklamtrycksak och dels reklam som återges i s.k. ljustidning, i eller i anslutning till trafikmedel , butikslokal, sportanläggning, teater eller liknande lokal, på fastighet eller allmän plats eller på motsvarande sätt samt dels reklam som

återges genom visning av film eller återgivning av ljud.

Från skatteplikt undantas rekla mtrycksak som är avsedd att ingå som bilaga i annan publikation än reklamtrycksak, när reklame n avser endast publikationen eller annat nummer av denna eller, i fråga om bok, annan bo kutgivning av samme förläggare. Vidare är inte offentliggörande av reklam skattepliktigt om fråga är o m reklam i eller utanför företags butikslokaler, arbetsplats, trafikmedel eller liknande om reklamen avser företaget, dess verksamhe t eller utrymmet för reklamen. Slutligen undantas från skatteplik t

även offentliggörande av reklam genom visning av film elle r

återgivning av ljud om reklamen avser kommande verksamhet av det slag som bedrivs där reklamen offentliggörs.

30 Reklamskatten	SOU 1997:53	\|

3.2.4 Skattskyldighet

Skattskyldig är den som i yrkesmässig verksamhet offentliggö r skattepliktig annons eller reklam eller framställer skatteplikti g reklamtrycksak. Om det till Sverige från länder utanför EU införs skattepliktiga reklamtrycksaker eller annonsblad som har utgetts i sådant land, skall reklamskatt betalas till tullmyndigheten. Ha r reklamtrycksak införts till landet utan att reklamskatt betalats vid införseln är den skattskyldig som bedriver yrkesmässig verksamhet inom landet och vars verks amhet den skattepliktiga reklamtrycksaken avser. Vidare är den skattskyldig som i yrkesmässig verksamhet distribuerar annonsblad som förts in till landet utan att reklamskatt betalats vid införseln.

3.2.5Beskattningsvärde

Beskattningsvärdet för annonser och offentliggörande av rekla m utgörs av vederlaget för annonsen eller det upplåtna reklamut - rymmet. Hänsyn skall in te tas till produktion eller framställning av material avsett för offentl iggörande. För reklamtrycksaker motsvaras beskattningsvärdet av den del av vederlaget som utgör ersätt - ning för den tryckeritekniska framställningen och för viss del a v bokbinderiarbetet. Reklamskatten skall således i stort sett tas ut på produktionskostnaden.

I beskattningsvärdet skall reklamskatten eller annan statlig skatt eller avgift inte inräknas. Om vederlag inte utgår eller om vederlaget uppenbarligen understiger vad som är skäligt vederlag skal l beskattningsvärdet bestämmas till skäligt belopp. En skälighetsbedömning skall också göras när gemensamt vederlag har utgått för skattepliktiga och andra prestationer.

3.2.6 Skattesatser och redovisningsskyldighet

För annons i allmän nyhetstidning är skattesatsen 4 procent a v beskattningsvärdet och för övriga 11 procent av beskattningsvärdet. Med allmän nyhetstidning avses publikation av dagspresskaraktär som utkommer med m inst ett nummer varje vecka och som inte är annonsblad.

Skyldighet att redovisa reklamskatt föreligger dock inte alltid .

I fråga om periodisk publikation som har karaktär av dagspress , populärpress eller fackpress föreligger redovisningsskyldighe t

\|	SOU 1997:53	Reklamskatten 31

endast om det sammanlagda beskattningsvärdet av publikationens annonser för beskattningsår överstiger 60 000 kronor. I övriga fall föreligger redovisningsskyldighet om det sammanlagda beskatt - ningsvärdet för helt beskattningsår överstiger 20 000 kronor.

3.2.7Återbetalning av reklamskatt

Till den som redovisat skatt för annonser i annan självständi g periodisk publikation än annonsblad återbetalas för varje hel t beskattningsår så stor del av den erlagda skatten som svarar mot en skattepliktig omsättning om h ögst 12 miljoner kronor för dagspress och högst 6 miljoner kronor för annan press. So m självständig anses i princip varje periodisk publikation som ges ut under ett ege t namn. Med annonsblad avses periodisk publikation som innehåller annonser och som till överväga nde del tillhandahålls gratis eller till pris som avsevärt understiger vad som är skäligt. Förutom annonsblad berättigar inte heller till återbetalning utgivning av program, katalog eller liknande trycksak.

Återbetalning av reklamskatt sker även till skattskyldig so m erlagt reklamskatt trots att redovisningsskyldighet inte förelegat.

3.2.8Beskattningsbeslut, förhandsbesked och överklagande

Den myndighet som i första instans beslutar om beskattning ä r

Skattemyndigheten i Dalarnas län. Beskattningsmyndigheten s beslut kan överklagas hos länsrätten. Regeringsrätten är högst a instans i mål om reklamskatt.

Möjlighet finns att ansöka om förhandsbesked hos Skatte - rättsnämnden. Beslut om förhandsbesked får överklagas ho s Regeringsrätten.

32 Reklamskatten	SOU 1997:53	\|

3.3EG-rätten

3.3.1Inledning

EG-rätten utgör intern rätt i medlemsstaterna vid sidan av de n nationella rätten. När det gäller förhållandet mellan EG-rätten och medlemsstaternas nationella rätt skall tillämplig gemenskapsrät t användas i stället för den nationella rätten på de områden dä r gemenskapen fått kompetens som utnyttjats. EG- rätten skall således inte bara beaktas fullt ut i medlemsstaternas nationella rätt uta n även ges företräde framför eventuellt däremot stridande nationella regler.

3.3.2EG-fördraget

Enligt artikel 5 i EG-fördraget skall medlemsstaterna vidta all a lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som fö ljer av fördraget eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institutioner . Medlemsstaterna skall underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs. De skall vidar e avstå från alla åtgärder som kan äventyra förverkligandet a v fördragets mål.

De fiskal bestämmelserna i fördraget återfinns i artiklarna 95-

99. Av dessa kan särskilt nämnas artikel 99 som förklarar att d e indirekta skatterna skall harmoniseras i d en utsträckning detta krävs för att säkerställa att den inre marknaden upprättas och fungerar .

Vidare föreskriver artikel 12 att medlemsstaterna sinsemellan inte skall införa nya import- eller exporttullar eller avgifter me d motsvarande verkan och inte höja så dana tullar och avgifter som de tillämpar i sina inbördes handelsförbindelser.

För att nå gemenskapens mål får konkurrensen inom den inr e marknaden inte snedvridas. Artiklarna 85-94 i fördraget ha r tillkommit för att förhindra konkurrensbegränsningar. Gemenskapen ges rätt att ingripa mot företag eller stater som genom avta l eller på annat sätt delar upp den gemensamma marknaden elle r förmedlar stöd, vilka kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. Den stat som utfärdar lagar eller föreskrifter som strider mo t principerna i fördraget uppfyller således inte de skyldigheter som följer av artikel 5 i fördraget. Artiklarna 85 och 86 tar sikte p å konkurrensbegränsande avtal och andra åtgärder som påverka r handeln mellan medlemsstaterna. Artikel 85 rör avtal, beslut o m

\|	SOU 1997:53	Reklamskatten 33

företagssammanslutningar eller samordna de förfaranden mellan två eller flera företag, medan arti kel 86 riktar sig mot monopolföretags eller andra mäktiga företags missbruk av en dominerande ställning på den gemensamma marknaden.

3.3.3EG:s lagstiftning

Den regel inom EG:s l agstiftning som är närmast tillämplig i fråga om reklamskatt är artikel 33 i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter – Gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräk ningsgrund, i fortsättningen kallat det sjätte mervärdesskattedirektivet. Direktivet har ändrats i aktuellt avseende genom rådets direktiv 91/680/EEG av den 16 december 199 1 med tillägg till det gemensamma systemet för mervärdesskatt och med ändring av direktiv 77/388/EEG med sikte på avskaffandet av fiskala gränser. Enligt den nämnda artikeln får medlemsstatern a införa eller behålla exe mpelvis punktskatter så länge dessa inte har karaktären av omsättningsskatter. Bestämmelserna i det sjätt e mervärdesskattedirektivet utgör bindande anvisningar riktade til l medlemsstaterna hur deras lagstiftning skall vara utformad.

3.4Reklamskatten i siffror

Utvidgningen av annonsskatten till en allmän reklampålag a beräknades ge en intäktsökning för staten med 50 miljoner kronor. Utfallet blev till en början lägre än väntat. Därefter har doc k skattintäkterna successivt ökat. Tabell 3.1 visar reklamskatteintäkterna, netto, från 1980, exklusive den skatt som influtit till tullverket. Under hela 1980-tale t var ökningen av skatteintäkterna relativt snabb och jämn, medan intäkterna under den första delen av 1990- talet var förhållandevis konstanta. I sammanhanget kan nämnas att värdet av det årliga presstödet numera uppgår till ca hälften a v reklamskatteuppbörden.

34 Reklamskatten	SOU 1997:53	\|

Tabell 3.1 Reklamskatteintäkter, netto, 1980-1996

År	Mkr, löpande priser
1980	189
1981	223
1982	254
1983	305
1984	405
1985	486
1986	569
1987	752
1988	784
1989	1 039
1990	984
1991	1 053
1992	985
1993	941
1994	1 018
1995	1 042
1996	1 080

Källor: IRM, skatteförvaltningen

Reklamskatteintäkterna, brutto, fördelar sig på olika slag s skattskyldiga i enlighet med tabell 3.2. Observera att tabelle n endast redovisar deklarerade värden, således värden före eventuella avdrag för kundförluster, återbetalninga r etc. De reklamskatteintäkter som influtit till tullverket är heller inte medräknade. So m framgår av tabellen belöpte fram till 1991 den största delen a v reklamskatteintäkterna på annonsering i dagspressen. Intäktern a från annonser i annan publikation, framför allt annonsblad, ha r dock ökat kraftigt och står i princip fr.o.m. 1991 för de störst a skatteintäkterna.

\|	SOU 1997:53	Reklamskatten 35

Tabell 3.2 Reklamskatteintäkter, brutto, per skattegrupp

Mkr, löpande priser

År	Dagspress	Fack- och	Annan	Reklam-	Annat
	populärpress		publikation	trycksaker
1986	202	86	156	139	66
1987	235	99	192	153	80
1988	280	105	241	167	92
1989	312	137	276	182	119
1990	321	145	316	184	128
1991	294	140	344	166	123
1992	286	135	319	152	122
1993	266	117	316	156	122
1994	298	137	312	170	126
1995	320	157	316	197	188*
1996	312	157	358	187	194**

*varav införsel 39 mkr **varav införsel 48 mkr

Källa: Skatteförvaltningen

Det totala antalet skattskyldiga för reklamskatt har, med något undantag, ökat för varje år. Tabell 3.3 visar antalet skattskyldig a som till beskattningsmyndigheten redovisat rekl amskatt mellan åren

1984 och 1996.

Tabell 3.3 Antal skattskyldiga för reklamskatt 1984-1996

År	Antal	År	Antal
	skattskyldiga		skattskyldiga
1984	3 142	1992	4 599
1985	3 449	1993	5 033
1986	3 637	1994	4 783
1987	4 177	1995	5 299
1988	4 041	1996	5 012
1989	4 318
1990	4 441
1991	4 472
Källor:	IRM, skatteförvaltningen

\|	SOU 1997:53	37

4Den nuvarande ordningens brister

4.1Inledning

Trots att reklamskattelagen har varit föremål för ett antal ändringar under åren är reglerna i väsentliga delar desamma som när lage n infördes 1972. Reklammarknaden har under tiden expandera t mycket snabbt. Nya metoder har tillkomit för såväl framställning som spridning av reklam. Vissa metoder har varit kända under en relativt lång tid medan andra har kommit fram så sent som unde r det sista året. Utvecklingen har medfört att reklamskatten int e träffar reklam som framställts genom främst nya tekniker. Int e heller träffar skatten reklam i medier som t.ex. radio och TV, vare sig reklamen sänds från inhemska eller utlandsbaserade stationer. Till följd av detta har reklamskatten varken den generella räckvidd eller neutrala verkan i förhållande till konkurrerande reklammedel som var målsättningen med skatten. Efter hand som den teknisk a utvecklingen går framåt urholkas reklamskatten allt mer.

Övriga brister i beskattningen hänger i stor utsträckning samman med skattens konstruktion, som medför tillämpningssvårighete r framför allt vad gäller beskattningen av reklamtrycksaker. D e skattskyldiga, i huvudsak tryckerier, ägnar avsevärd tid åt fråga n huruvida en trycksak framställt s huvudsakligen i syfte att offentliggöra reklam och således utgör reklamtrycksak. Denna fråga ha r även vid ett stort antal tillfällen varit föremål för prövning ho s tillämpande myndigheter och domstolar. Problemen med reklamtrycksaksbeskattningen har förvärrats efter Sveriges inträde i EU.

Andra konkurrentländer har inte någon motsvarande skatt p å reklamtrycksaker. Det blir således billigare att köpa ifrågavarande produkter från annan medlemsst at i EU under förutsättning att man inte följer svensk lag. Detta med för en snedvriden konkurrenssituation mellan svenska och utländska grafiska företag.

38 Den nuvarande ordningens brister	SOU 1997:53	\|

4.2Reklamskatten är inte generell och konkurrensneutral

Reklamskatten är i olika avseenden varken generell eller konkur - rensneutral. I vissa delar är den bristande konkurrensneutraliteten en följd av medvetet val från lagstiftarens sida. Ett exempel p å detta är att skattesatsen för annons i allmän nyhetstidning är 4 procent av beskattningsvärdet mot 11 procent i övriga fall. Genom att dagspressen har en lägre skattesats än andra reklammedier , vilket främst har motiverats med hänsyn till dagspressens stor a betydelse i ett mediepolitiskt perspektiv, förstärks dagstidningarnas allmänna konkurrenskraft på reklammarknaden till nackdel fö r exempelvis fack- och populärpressen. Dagspressen har me d utgivning av olika bilagor sedan ett antal år konkurrerat me d populärpressen och annonsbladen. Genom dessa satsningar frå n dagspressens sida blir effekterna av den skilda behandling so m gäller beskattningen av olika tidningskategorier allt mer märkbar.

Marknaden för annonsblad har förändrats under de sista åren .

Annonsbladen har blivit allt fler och allt mer lika allmänn a nyhetstidningar. Det som i vissa fall främst skiljer annonsblade n från allmänna nyhetstidningar är att annonsbladen i princi p distribueras gratis. Annonsblad en har en sämre konkurrenssituation både i förhållande till tidningar och reklamtrycksaker. För annonsbladen är skattesatsen 11 procent. Häri ligger en konkurrensnackdel gentemot dagspressen. Annonsbladen har dock sämre konkurrensförutsättningar även jämfört med fack- och populärpresse n eftersom annonsbladen inte omfattas av s ystemet med återbetalning av erlagd skatt, motsvarande viss del av den årliga annonsomsättningen. I förhållande till reklamtrycksaker ligger den sämr e konkurrensförmågan i att beskattningsvärdet är lägre för reklam - trycksaker än vad det är för annonser.

Den olika behandling i beskat tningshänseende som förekommer mellan skilda kategorier av tidningar har föranlett ett flertal tvister om hur publikationer skall klassificeras. Vidare har ärende n anhängiggjorts hos Konkurrensverket och Europeiska kommissionen.

En annan brist i konkurrensneutralit eten är dubbelbeskattningen av tidningsdistribuerad direktreklam. Den tidningsdistribuerad e direktreklamen beskattas först som reklamtrycksak eller annons - trycksak. När direktreklamen distribueras som bilaga till en tidning sker ytterligare beskattning. Medsk icket betraktas nämligen som en tidningsannons och beskattas såled es på samma sätt som tidningens

\|	SOU 1997:53	Den nuvarande ordningens brister 39

övriga annonser. För direktreklam som i nte delas ut av dagstidningarna tas reklamskatt ut endast i det första ledet.

Andra delar av den bristande konkurrensneutraliteten hänger i stort sett samman med den tekniska och samhälliga utvecklingen.

Denna har medfört att reklamskattelagens definition av begreppet trycksak, dvs. avtryck som framställts i flera lika exemplar i tryckpress eller genom screenförfarande, i dag framstår so m mycket otidsenlig. Reklam i trycksaker som framställts geno m tekniker som t.ex. kopieringsmaskiner, färgplottrar och CD-ROM träffas inte av reklamskatt. Utveck lingen går snabbt framåt och nya framställningssätt tillkommer ständigt, vilket medför att allt me r reklam undgår beskattning.

Utvecklingen har vidare medfört att reklamskatten inte träffa r reklam i medier som radio, TV och datako mmunikation. Genom att reklam i dessa medier undgår beskattning har de ett mycket bättre läge från konkurrenssynpunkt än de traditionella reklammedierna. Reklaminvesteringarna i radio och TV har sedan möjlighete n

öppnades för reklamsändningar i dessa medier vuxit sig mycke t stora. Tidningarnas annonsintäkter har under samma tid minskat . Den snedvridna konkurrenssitu ationen är naturligtvis oaccceptabel, särskilt från tidningarnas liksom annonsbladens synpunkt. TV - reklamen har bättre konkurrensförmåga också gentemot bioreklamen, som beskattas enligt den nuvarande ordningen. Även d e försäljningsprogram som sänds i TV (s.k. TV-shopping) och som konkurrerar med postorderkatalogerna har en bättre konkurrens - situation i förhållande till de senare eftersom dessa betalar reklamskatt.

Andra reklammedel som in te omfattas av reklamskatten är t.ex. telemarketing och Internet. På Inter net, som i dag är det reklammedel som är föremål för det största intresset, kan företag och andra göra reklam för sig själva på egna webbsid or eller köpa reklamplats på andras sidor. Det tekniska förloppet kommer dock inte att stanna vid Internet, utan nya tekniker för förmedling av reklam är unde r ständig utveckling. Den digitala TV-tekniken för exempelvis med sig möjligheter till nya former av TV. Sa nnolikt kommer telefonnätet i framtiden att användas för att förmedla rörliga bilder med hög kvalitet. Den digitala tekniken leder till en sammansmältnin g mellan telekommunikation, mediebranschen och elektronik - industrin. Denna utveckling kommer att medföra att reklamskatten urholkas ytterligare och att konkurrenssituationen på reklam - marknaden blir än mer snedvriden.

Den bristande likformigheten i reklambeskattningen är äve n tydlig vad gäller beskattningen av sponsringsreklam. Den traditio-

40 Den nuvarande ordningens brister	SOU 1997:53	\|

nella sponsringsreklamen i form av t.ex. affischering, ljustavle - reklam, tröjreklam och annonsblad beskattas enligt gällande regler om annonsbeskattning och beskattning av annan reklam. Reklamskatt utgår dock inte på ersättning som en idrottsförening erhåller för att föreningen namnger en tävling efter sponsorns namn. Int e heller beskattas den reklam som en sponsor får i samband me d sponsring av TV-program.

Slutligen har Sveriges inträde i EU medfört kontrollsvårigheter beträffande beskattningen av reklamtrycksaker och annonstrycksaker som förs in i landet från annan medlemsstat. Den tidigar e tullkontrollen finns inte längre. Det är i normalfallet beställaren av reklamtrycksakerna resp. den som offentliggör annonstrycksakerna som är den skattskyldige. Farhågor finns för att reklamtrycksaker och annonstrycksaker i relativt stor omfattning införs till Sverig e från andra medlemsstater i EU utan att reklamskatt erläggs . Reklamskatten får således även i detta avseende en konkurrens - snedvridande effekt genom att kunder kan uppleva det som e n prislättnad att beställa ifrågavarand e varor i annan medlemsstat och sedan underlåta att betala reklamskatt.

4.3Reglerna är otillräckliga och svåra att tillämpa

Reglerna i RSL är i olika avseenden såväl otillräckliga som svåra att tillämpa. Detta förhållande drabbar ett stort antal skattskyldiga, av vilka förhållandevis många betalar endast låga reklamskattebelopp. Det i punktskattesammanhang stora antalet skattskyldig a utgör ett administrativt problem för beskattningsmyndigheten som har att handlägga en mängd deklarationer och besvara åtskillig a frågor, som främst har med skatteplikten att göra.

I RSL finns en rad begrepp angivna. Vissa av dessa definieras i lagen, medan andra lämnas odefinierade. Många av begreppen är svåra att avgränsa och utgör därigenom problem för dem som har att tillämpa lagen. Avgränsningssvårigheter uppkommer exempelvis ofta vad gäller begreppen allmän nyhetstidning och bilaga.

De allra största problemen från tillämpningssynpunkt utgö r emellertid bedömningarna av vad som kan hänföras till begreppen trycksak och reklamtrycksak. För att en reklamtrycksak skall vara skattepliktig krävs att produkten först kan klassificeras so m trycksak, och därefter att produkten framställts huvudsakligen för att offentliggöra reklam. I anvisningarna till RSL görs åtskillig a

\|	SOU 1997:53	Den nuvarande ordningens brister 41

undantag och begränsningar såväl beträffande trycksaksbegreppet som i fråga om begreppet reklamtrycksak. Tillämpningsvårigheter uppkommer både vid frågan om en produkt är att hänföra til l trycksak och vid bedömningen av om trycksaken framställt s huvudsakligen för att offentliggöra reklam och sålunda utgö r reklamtrycksak. Reklamtrycksaker ges ut i stora mängder varje år. För varje produkt är det nödvändigt att avgöra om den är att anse som skattepliktig reklamtrycksak eller inte. Dessa skattebedöm - ningar, som ofta är mycket svåra, ankommer i första hand p å tryckerierna. Vid skatterevisioner framkommer ofta att de skatt - skyldiga missbedömt skatteplikten och inte redovisat skatt p å skattepliktiga reklamtrycksaker, men det hä nder även att tryckerierna redovisat skatt på reklamtrycksaker som inte är skattpliktiga .

Vidare avser flertalet av de ansökningar om förhandsbeske d rörande reklamskatt som handläggs av Skatterättsnämnden d e nämnda avgränsningsproblemen.

Andra svårigheter uppkommer när beskattningsvärdet skal l bestämmas. Beskattningsvärdet utgörs för annonser och offentliggörande av reklam av vederlaget. För reklamtrycksaker motsvaras beskattningsvärdet i princip av den del av vederlaget som utgö r ersättning för den tryckeritekniska framställningen och viss t bokbinderiarbete. Om vederlag inte utgår eller om vederlage t uppenbarligen understiger vad som är skäligt motsvaras vederlaget av belopp som svarar mot skäligt vederlag. S kälighetsbedömningarna är relativt enkla om annonstaxa eller liknande föreligger .

Betydligt svårare är det i de fall där motsvarande uppgifter saknas. Lagens hänvisning till ”ortens pris” ger endast obetydlig vägled - ning. Ibland kan vederlaget för offentliggörandet av reklam oc h annonser samt framställningen av reklamtrycksaker vara gemen - samt för prestationer som skall inräknas i beskattningsvärdet oc h för andra prestationer. Beskattningsvärdet skall i sådana fal l bestämmas efter uppdelning av vederlaget efter skälig grund .

Kostnaderna för s.k. kreativt arbete skall t.ex. inte ingå i beskatt - ningsvärdet. Hanteringen av denna kostnad i samband me d bestämmandet av beskattningsvärdet vållar ofta problem hos d e skattskyldiga och mycket arbete hos beskattningsmyndigheten .

Även frågan hur förme dlingsprovision skall behandlas vid bestämmandet av beskattningsvärdet ställer i viss utsträckning til l problem. Svårigheter att bestämma beskattningsvärdet föreligge r också ofta i de fall när en reklamtrycksak tryckts i en annan a v EU:s medlemsstater. Det är sä llan kunden själv gör tryckeribeställningen. I stället träffar kunden normalt avtal med en reklambyrå . Reklambyrån sluter därefte r ofta avtal med en broker, som i sin tur

42 Den nuvarande ordningens brister	SOU 1997:53	\|

gör själva tryckeribeställningen och sedermera betalar tryckeriet .

I de fall det är ett par aktörer mellan den skattskyldige beställaren och tryckeriet har beställaren ofta stora svårigheter att inhämt a uppgifter för att kunna bestämma ett beskattningsvärde. Äve n beträffande annonstrycksaker som införts från annan medlemsstat föreligger problem att få fram beskattningsvärdet.

Belysande för komplikationsgraden hos beskattningen a v reklamtrycksaker är att RSV funnit att skatten är så oformlig at t den bör avskaffas. I sin begäran om detta till regeringen hävda r verket att det inte är möjligt att komma till rätta med probleme n genom justeringar i lagstiftningen.

Inte heller är de bestämmelser acceptabla som reglerar d e skatteåterbetalningar som beskattningsmyndigheten gör til l dagspress, fack- och populärpress motsvarande viss del av de n

årliga annonsomsättningen. Dessa återbetalningar sker två gånger per år efter utgången av varje halvt beskattningsår. Systemet med återbetalningarna utgör ett o nödigt merarbete för beskattningsmyndigheten. Den omständliga hanteringen sker manuellt vilket medför att misstag lätt kan göras. Härtill kommer att de skattskyldiga anser att denna rundgång med pengar är både krånglig och kostsam. De nuvarande rutinerna medför att de skattskyldiga åsamkas e n ränteförlust på de inbetalda skattebeloppen. Under 1996 återbetalade beskattningsmyndigheten ca 130 miljoner kronor.

Vissa regler i RSL medför problem från kontrollsynpunkt. De skattskyldiga som inte är undantagna från redovisningsskyldighe t skall vara registrerade hos beskattningsmyndigheten. För beskattningsmyndigheten föreligger svårigheter att kontrollera att d e skattskyldiga verkligen registrerar sig. De medel som står beskattningsmyndigheten till buds för att komma till rätta med problemet är att förelägga t.ex. oregistrerade tryckerier att lämna uppgift om de producerar skattepliktiga reklamtrycksaker och i sista han d revision. Mycket stora resurser skulle emellertid krävas för att med hjälp av dessa medel erhålla en närmare kontroll över registreringen. Nämnda kontrollproblem har förvärrats efter Sveriges inträde i EU. Beskattningsmyndighetens möjligheter att kontrollera at t skattskyldiga för införda reklamtrycksaker och annonstrycksake r registerar sig är i det närmaste obefintliga.