Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skrivelse 1998/99:97

Regeringens skrivelse
1998/99:97

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

1998/99:97

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 31 mars 1999

Göran Persson

Lars-Erik Lövdén

(Finansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekono-
min och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de se-
naste åren.

Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak
utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin och av sek-
torns finansiella sparande, resultatutvecklingen för kommuner och lands-
ting, sysselsättningsutvecklingen samt effekter av det utjämningssystem
som infördes år 1996. Vidare presenteras hur kostnaderna för olika
kommunala verksamheter förändrats mellan åren 1996 och 1997 samt en
sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader för kommuner-
nas verksamheter inom skola och omsorg.

Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten om-
fattar främst obligatoriska verksamheter i kommuner och landsting, och
syftar till att beskriva hur dessa utvecklas i förhållande till de nationella
mål som riksdag och regering har formulerat för respektive verksamhet.

Redovisningen av den kommunala verksamheten avser i huvudsak för-
hållandena t.o.m. verksamhetsåret 1997. Det är nu möjligt att utifrån un-
derlaget bedöma vissa effekter av de ökade statsbidragen åren 1997 och
1998. Positiva effekter av statsbidragshöjningen på såväl ekonomin som
sysselsättningen kan därvid noteras.

Slutligen redovisas utvecklingen av den kommunala demokratin och
kommunala organisationsformer samt det internationella samarbetet.

1 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 97

Innehållsförteckning

Skr. 1998/99:97

1   Sammanfattning................................................................................3

1.1     Den kommunala ekonomin.................................................3

1.2     De kommunala verksamheterna..........................................6

1.3     Kommunal demokrati och internationellt samarbete........12

2   Kommunsektorns ekonomi.............................................................14

2.1     Kommunsektorn och samhällsekonomin..........................14

2.2     Ekonomiskt resultat och ställning.....................................20

2.3     Kommunal koncernredovisning........................................26

2.4    Kommunala företag..........................................................28

2.5     Kommunal personal..........................................................28

2.6     Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner

och landsting.....................................................................30

2.7     Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan

åren 1996 och 1997...........................................................35

2.8     Sammanvägd redovisning av prestationer och kostnader. 37

3   Hälso-och sjukvård.........................................................................42

4   Äldreomsorg....................................................................................55

5   Handikappomsorg...........................................................................65

6   Individ- och familj eomsorg.............................................................75

6.1     Missbrukarvård.................................................................76

6.2     Barn- och ungdomsvård....................................................80

6.3      Socialbidrag......................................................................84

7   Färdtjänst.........................................................................................89

8   Barnomsorg, skola och vuxenutbildning.........................................91

8.1     Barnomsorg.......................................................................91

8.2     Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom............95

8.3     Vuxenutbildning - komvux, särvux, sfi.........................108

9   Folkbibliotek.................................................................................118

10  Nyanlända invandrare....................................................................123

11  Räddningstjänst i fred....................................................................129

12  Civilt försvar.................................................................................133

13  Miljövård.......................................................................................136

14  Kommunerna och sysselsättningen...............................................141

15  Ledning, uppgifter och organisation.............................................146

16  Den internationella kommunen.....................................................155

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 mars 1999.......157

Sammanfattning

Skr. 1998/99:97

1.1 Den kommunala ekonomin

Resursminskningen i kommunal verksamhet har varit måttlig

Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden kulminerade
år 1991. Under åren 1992-1998 har, då bruttoproduktionens utveckling i
fasta priser används som ett mått på resursutvecklingen, resurserna mins-
kat med knappt en procent. Bruttoproduktionen motsvarar de ekonomis-
ka resurser som finns för att producera kommunala tjänster, oavsett hur
de finansieras eller om de produceras i egen regi eller på entreprenad.
Konsumtionen, som utgör den del av den kommunala verksamheten som
finansieras med annat än avgifter och försäljningsinkomster, dvs. i hu-
vudsak skatteinkomster och statsbidrag, har minskat något mer. Detta
beror på att avgifter och försäljningsinkomster under 1990-talet har
kommit att finansiera en allt större andel av verksamheten. Utvecklingen
sedan år 1991 framgår av diagram 1.1.

Diagram 1.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991-1998
Index (1991=100), 1991 års priser.

Källa: Statistiska centralbyrån

Kommunernas ekonomiska resultat förbättrades år 1998

Årets resultat för kommunerna sammantaget har förbättrats under perio-
den 1993-1997. Denna förbättring beror till största del på ett positivt
netto av extraordinära poster. Om extraordinära intäkter och kostnader
exkluderas blir resultatet negativt samtliga år under perioden. År 1997
förbättrades emellertid det ekonomiska resultatet jämfört med året innan
oavsett om de extraordinära posterna inkluderas eller ej.

Preliminära uppgifter för år 1998 pekar sammantaget på ett årets re-
sultat på -0,3 miljarder kronor, varav extraordinära poster netto utgör 2,7
miljarder kronor. Utan dessa skulle resultatet således ha försämrats ytter-

ligare. Resultatet för år 1998 innebar dock ett förbättrat resultat exklusive Skr. 1998/99:97
extraordinära poster för kommunerna jämfört med året innan. För år
1998 är det ca 60 procent av kommunerna som redovisar ett negativt re-
sultat, vilket är en minskning jämfört med år 1997.

Landstingens ekonomiska resultat försämrades år 1998

Årets resultat för landstingen sammantaget har varit negativt samtliga år
under perioden 1993-1997. Till skillnad från kommunerna påverkas
landstingens resultat endast marginellt av extraordinära poster. Årets re-
sultat försämrades något år 1997 jämfört med år 1996.

För år 1998 visar preliminära uppgifter att årets resultat för landstingen
uppgick till -6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster
utgjorde -1 miljard kronor. Detta är en försämring jämfört med året in-
nan. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat år 1998.

Bostadsdelegationen underlättar för kommuner med bostadsprob-
lem

Sedan den 1 juli 1998 hanterar Delegationen för stöd till vissa kommuner
med bostadsåtaganden (Bostadsdelegationen) frågor om stöd till kom-
muner med övermäktiga åtaganden för boendet. Endast kommuner med
en särskilt svår ekonomisk situation kan komma i fråga för stöd.

Till och med mars månad 1999 har Bostadsdelegationen tagit emot
sammanlagt 62 ansökningar och fattat beslut om bidrag till fyra kommu-
ner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av inkomna ansökningar
om stöd från anslaget för särskilda insatser. Överläggningar pågår för
närvarande med 23 kommuner.

De kommunala företagen förbättrar det ekonomiska resultatet

Årets resultat för den samlade verksamheten i kommunerna, den s.k.
kommunkoncemen, uppgick år 1997 till 2,1 miljarder kronor. Resultatet
exklusive extraordinära poster i kommunkoncemema var bättre än mot-
svarande resultat i kommunerna, vilket innebär att företagen bidrar till ett
förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är dock en
minskning med ca 1 miljard kronor sedan år 1996. Omsättningen i lands-
tingens företag utgör endast ett fåtal procent av landstingskoncememas
totala omsättning. Landstingens företag bidrog marginellt till ett förbätt-
rat resultat år 1997.

Antalet kommunala företag minskade något år 1997

Under år 1997 minskade enligt Statistiska centralbyrån antalet majori-
tetsägda företag med 20 stycken till totalt 1 576. Minskningen är främst
en följd av att antalet fastighets- och uthymingsföretag, där bostadsföre-

tagen ingår, har minskat. Antalet anställda i företagen har minskat med Skr. 1998/99:97
knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997.

Personalen i kommuner och landsting ökar

Under 1990-talet fram till år 1997 har antalet anställda i kommuner och
landsting minskat. Förra året ökade emellertid antalet anställda med ca
9 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer,
varav ca 80 procent är kvinnor.

Samtidigt som de totala resurserna för kommunal verksamhet, mätt
som bruttoproduktionen, minskat marginellt under 1990-talet har syssel-
sättningen i kommuner och landsting minskat betydligt mer. En bidra-
gande orsak till denna utveckling är att verksamhet som tidigare bedrivits
i egen regi har lagts ut på entreprenad. Ytterligare en orsak är att perso-
nalreduceringarna i första hand gjorts bland anställda med lägre lön än
den genomsnittliga.

Utjämningssystemet omfördelar betydande resurser mellan enskilda
kommuner och landsting

Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella
statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent för enskilda kommu-
ner. Detta betyder att den kommun som betalar högst utjämningsavgift,
har en avgift som motsvarar knappt 29 procent av skatteintäkter och ge-
nerella statsbidrag. Den kommun som erhåller störst utjämningsbidrag,
erhåller ett bidrag som motsvarar drygt hälften av kommunens egna
skatteintäkter och generella statsbidrag. Knappt två tredjdelar av kom-
munerna har emellertid ett utjämningsbidrag respektive en avgift som
ligger inom intervallet +/- 10 procent av dess skatteintäkter och generella
statsbidrag.

För landstingens del varierar utjämningsbidragets/-avgiftens andel av
skatteintäkter och generella statsbidrag mindre, mellan -10,4 och +26,5
procent. Hälften av landstingens utjämningsbidrag respektive -avgift
återfinns inom intervallet +/- 5 procent av skatteintäkter och generella
statsbidrag.

De negativa marginaleffekterna i inkomstutjämningen är obetydliga

I debatten om inkomstutjämningen hävdas ibland att det inte lönar sig för
vissa kommuner att öka sin skattekraft eftersom en ökning av skattein-
täkterna helt eller till stor del kan reduceras av en ökning av avgiften i
inkomstutjämningen eller en minskning av motsvarande bidrag. I teorin
är det fullt möjligt att en kommun med låg skattesats och hög skattekraft,
sammantaget skulle kunna fa en viss inkomstminskning om kommunens
skattekraft ökar snabbare än rikets. I praktiken har emellertid sådana
marginaleffekter varit ganska små och dessutom sällan förekommande.
Marginaleffekterna har för ett fatal kommuner inneburit att den sam-

manlagda ökningen av skatteintäkter efter inkomstutjämning vissa år Skr. 1998/99:97
blivit något lägre än den genomsnittliga ökningen av skattekraften i riket.

Kommunerna prioriterar grundskola och landstingen sjukvård

Ökningar av kommunernas nettokostnader år 1997 jämfört med år 1996
har framförallt skett inom grundskolan, individ- och familjeomsorgen
och äldreomsorgen. Landstingens nettokostnader har ökat inom sjukvår-
den och minskat inom tandvården och kollektivtrafiken. Avgifterna i de
flesta av dessa verksamheter har förändrats marginellt under samma pe-
riod.

Sammanvägd redovisning av verksamhet och ekonomi

En sammanvägning av uppgifter om prestationer och kostnader har gjorts
för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg. Dessa verksam-
heter motsvarar tillsammans knappt sjuttiofem procent av kommunernas
sammanlagda kostnader.

Det är framförallt glesbygdskommunerna som jämfört med riket utför
många prestationer och har höga kostnader per invånare. Det omvända
förhållandet råder i princip för förortskommunema. När hänsyn tas till
kommunernas strukturella förhållanden minskar kostnadsskillnaderna i
stor utsträckning mellan kommungrupperna, medan delar av skillnaderna
i antalet prestationer kvarstår. Högst nivå för prestationerna har fortfa-
rande glesbygdskommunerna, medan storstäderna har lägst nivå. Inga
statistiska samband kan dock påvisas mellan kostnadsnivå, prestationsni-
vå och ekonomiskt resultat.

1.2 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika vill-
kor för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska häl-
so- och sjukvården gott även om det finns vissa brister. Utvecklingen av
befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns sociala skillnader
i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlighet. Skillnaderna är större
bland män än bland kvinnor.

Under senare år har produktiviteten i hälso- och sjukvården i princip
varit oförändrad. Primärvårdens andel av läkarbesöken har ökat, vilket
står i överensstämmelse med riksdagens krav att göra primärvården till
basen i sjukvården. Enligt en urvalsundersökning genomförd av
Landstingsförbundet hösten 1998, hade 25 procent av patienterna med
remiss från primärvården en väntetid på mer än tre månader.

Antalet inkomna ärenden till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd,
har fördubblats sedan början av 1990-talet. Trots denna ökning har anta-
let ärenden som lett till disciplinåtgärder varit nästan oförändrat under

samma period, vilket tyder på att det är anmälningsbenägenheten och inte Skr. 1998/99:97
antalet fel som ökat.

Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet. Kostnads-
ökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt dyrare läkemedel
introducerats.

De sammanlagda utgifterna för sjukvården uppgick år 1997 till knappt
96 miljarder kronor, varav drygt fyra miljarder utgjordes av investering-
ar. Jämfört med år 1996 har kostnaderna för hälso- och sjukvården ökat
med tre procent i löpande priser.

Äldreomsorg

De nationella målen för äldrepolitiken innebär bl.a. att äldre skall kunna
leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin vardag, åld-
ras i trygghet med bibehållet oberoende, bemötas med respekt samt ha
tillgång till god vård och omsorg.

En ökad efterfrågan på kommunal äldreomsorg och öppenvård har bl.a.
inneburit att kommunerna idag i allt högre utsträckning prioriterar insat-
serna till de äldsta med de största hjälpbehoven. En ökad andel vårdupp-
gifter har förts över på anhöriga och andra närstående, vilket innebär en
försämrad måluppfyllelse med avseende på socialtjänstlagens bestäm-
melser om äldres rätt till hjälp samt till ett självständigt och oberoende
liv. Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och omsorgen om
äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det ordinära och särskil-
da boendet samt när det gäller vården i livets slutskede. Det förekommer
dock mycket fa fall av vanvård och grövre underlåtelser. Kommunerna
har också överlag blivit bättre på att bedriva försöks- och utvecklingsar-
bete i syfte att komma tillrätta med kvalitetsbristema.

Andelen personer som är 65 år eller äldre som får hjälp i ordinärt eller
särskilt boende uppgick år 1997 till drygt 17 procent, vilket är en viss
minskning jämfört med året innan. Kommunernas nettoutgifter för hjälp i
ordinärt och särskilt boende år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 40
miljarder.

Handikappomsorg

Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall
kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och omvård-
nad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet.

Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk-
tionshindrade (LSS) har medfört förbättringar inom handikappomsorgen.
Det finns dock fortfarande brister som behöver åtgärdas, t.ex. icke verk-
ställda domar och beslut samt vissa brister i den yttre miljön. Generellt
sett har bostadsstandarden förbättrats för personer med funktionshinder,
men kvaliteten i det individuella stödet i bostaden har utvecklats på ett
negativt sätt. Andelen personer under 65 år som får hjälp i hemmet enligt
socialtjänstlagen (1980:620) har minskat, vilket delvis kan förklaras av

att vissa fått personlig assistans enligt LSS samt assistansersättning enligt Skr. 1998/99:97
lagen (1993:389) om assistansersättning, LASS.

Den 1 januari 1998 hade ca 44 000 personer beslut om insats enligt LSS i
kommunerna respektive knappt 18 000 i landstingen. Antalet har ökat
från knappt 42 000 respektive ca 17 500 sedan 1 januari år 1997.

Kommunernas och landstingens nettoutgifter för handikappomsorgen
år 1996 beräknas ha uppgått till totalt ca 17 miljarder kronor.

Individ- och familjeomsorg

Målet för individ- och familjeomsorgen är att åstadkomma en social om-
sorg av god kvalitet med effektiv resursanvändning som tillgodoser den
enskilde individens behov av stöd och bistånd samt att tillgodose att barn
och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden.

Det är svårt att bedöma vilken måluppfyllelse vården för missbrukare
har eftersom det för närvarande saknas utvärderingssystem på nationell
nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av institutionsvård
och insatser i öppna former har emellertid goda förutsättningar att nå
förbättrade resultat. I syfte att förbättra den fortlöpande informationen
om antalet missbrukare har Socialstyrelsen föreslagit att rapportering till
nationell nivå skall ske två gånger per år.

Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar om barn som är i behov
av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. Socialstyrelsen anger
flera tänkbara orsaker till denna ökning. En viss ökning av andelen place-
rade barn har noterats. Socialstyrelsen anser att en fortsatt analys och
uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placeringar utom
hemmet behövs.

Den höga arbetslösheten under 1990-talet har ökat kommunernas kost-
nader för socialbidrag. Det har medfört att socialbidragets roll har för-
ändrats. Från att tidigare ha fungerat som ett kortvarigt försörjningsstöd
utgör det nu i huvudsak ett långvarigt försörjningsstöd. Enligt det preli-
minära utfallet för år 1998 har utgifterna minskat med 7,6 procent jäm-
fört med året innan. Förändringen beror dels på det förbättrade arbets-
marknadsläget, dels på det minskade flyktingmottagandet.

De sammanlagda kostnaderna för individ- och familjeomsorgen upp-
gick år 1997 till ca 28 miljarder kronor, vilket är en ökning med knappt
en procent i fasta priser jämfört med året innan.

Färdtjänst

Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder möjlig-
het att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde lagen
(1997:736) om färdtjänst och lagen (1997:735) om riksfärdtjänst i kraft.
Det är svårt att dra några slutsatser om tillståndet och den historiska ut-
vecklingen på färdtjänstens område bl.a. på grund av bristande statistik.

Nästan 419 000 personer var färdtjänstberättigade år 1997. Kostnader-
na år 1997 uppskattas till ca 2 miljarder kronor för färdtjänsten respekti-
ve knappt 0,1 miljard för riksfärdtjänsten.

Skr. 1998/99:97

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att stimulera
barns utveckling och lärande samt bidra till goda uppväxtvillkor. Det
offentliga skolväsendet för barn och ungdom skall ge alla, oberoende av
kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden, lika
tillgång till likvärdig utbildning. Vuxenutbildningen skall, med utgångs-
punkt i elevernas tidigare utbildning och livserfarenhet, fördjupa och ut-
veckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta
studier samt för deltagande i samhällslivet.

Barnomsorg

Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med
gällande lagstiftning. Barnantalet har fortsatt att öka inom barnomsorgen,
men i långsammare takt än tidigare. Antalet barn per årsarbetare har ökat
främst i fritidshemmen. Andelen förskollärare bland bamomsorgsperso-
nalen fortsätter att öka medan andelen fritidspedagoger är oförändrad och
andelen barnskötare minskar.

Bruttokostnaden uppgick år 1997 till ca 42 miljarder kronor och var i
princip densamma som år 1991 i fasta priser, trots att antalet inskrivna
barn ökat med ca 180 000 eller ca 30 procent. Avgiftsfinansieringsgraden
i verksamheten har samtidigt ökat från 10 till 16,5 procent.

Grund-, gymnasie- och särskola

Det nya betygssystemet för grundskolan som gäller från och med av-
gångsåret 1998 ställer tydliga krav på att resurser och åtgärder sätts in för
de elever som inte får godkänt betyg i ett eller flera ämnen. Cirka 91 pro-
cent av eleverna i årskurs 9 uppnådde behörighet till nationellt program.
Endast cirka en procent av eleverna gick ut grundskolan utan slutbetyg.
Drygt två tredjedelar av rektorerna i grundskolan säger sig ha fått ta del
av de ökade generella statsbidragen för år 1997 och därigenom kunnat
täcka underskott, undvika besparingar eller göra vissa satsningar i skolan.

Antalet elever i grundskolan har ökat årligen sedan år 1992. Ökningen
mellan åren 1997 och 1998 uppgick till drygt två procent. Kostnaderna
för grundskolan år 1997 uppgick till ca 50 miljarder kronor och har ökat
något i löpande priser jämfört med året innan.

Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten
1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem
procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som avsluta-
de sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en högsko-
leutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta procentenheter jäm-
fört med vårterminen året innan.

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste åren.

Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De sam-
manlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år 1997 till

knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i löpande pri- Skr. 1998/99:97
ser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997.

Antalet elever i särskolan har ökat de senaste åren och ökningen mel-
lan åren 1996 och 1997 uppgick till ca 6 procent. Antalet elever i
särskolan utgör dock endast ca 1 procent av samtliga elever. Kostnaderna
i fasta priser ökade med fem procent mellan åren 1996 och 1997.

Vuxenutbildning

Den totala omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen har
varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Den gymnasiala vux-
enutbildningen har emellertid fördubblats under de senaste fyra läsåren.
De volymmål för kunskapslyftet som staten har satt upp har till fullo
uppnåtts. Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen,
inklusive kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5 miljarder.

Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för ut-
vecklingsstörda har regeringen gett Skolverket i uppdrag att följa upp
måluppfyllelsen i särvux. Kostnaden för särvux uppgick år 1997 till ca
0,1 miljarder kronor.

Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) har minskat
med drygt 40 procent mellan läsåren 1993/94 och 1997/98. Knappt hälf-
ten av deltagarna uppnår den s.k. sfi-nivån. Kostnaden för svenskunder-
visningen var år 1997 ca 0,6 miljarder kronor, vilket motsvarar en
minskning med 14 procent i löpande priser.

Folkbibliotek

De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet är bl.a. att
främja intresset för läsning och litteratur. Det finns ännu inget underlag
för utvärdering av kommunernas folkbiblioteksverksamhet. De slutsatser
som kan dras av tillgänglig statistik är att kommunerna under 1990-talet
har minskat antalet filialer. Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har
trots detta utvecklats positivt i sin helhet. Det återstår dock ytterligare
analyser för att kunna bedöma verksamhetens kvalitet och tillgången till
folkbibliotek.

Kostnaderna för folkbiblioteken uppgick år 1997 till drygt 2,8 miljar-
der kronor, vilket är en ökning med ca tre procent i löpande priser sedan
år 1996.

Nyanlända invandrare

Målet för integrationspolitiken vad gäller nyanlända invandrare är att de
så snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta
livet i Sverige. Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden.
Arbetslösheten bland utomnordiska medborgare var under år 1998 drygt
27 procent jämfört med ca 6,5 procent för svenska medborgare. Struktur-
omvandlingen i näringslivet, ökade kompetenskrav i svenska men även

10

diskriminering har försvårat för invandrare att komma in på arbetsmark- Skr. 1998/99:97
naden. År 1998 mottogs totalt 11 800 flyktingar i landets kommuner,
vilket är en minskning med 11 procent jämfört med året innan. Till följd
av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag och intro-
duktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats under perioden 1990-
1997. Utländska hushåll inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften
av dessa kostnader. Preliminära uppgifter för år 1998 visar dock på en
minskning av de totala socialbidragskostnadema.

Räddningstjänst i fred

Det övergripande mål som Statens räddningsverk formulerat är att all-
mänheten skall garanteras en rimlig säkerhetsnivå i förhållande till den
lokala riskbilden. Detta innebär bl.a. att antalet olyckor skall minska och
att skador i samband med olyckor skall begränsas.

De kommunala räddningstjänsterna bedöms ha en rimlig förmåga att
lösa sina uppgifter med avseende på de övergripande målen. Metoder och
tekniker, bl.a. riskanalyser, behöver dock utvecklas för att effektivisera
den förebyggande verksamheten. Räddningsverket har i samverkan med
Svenska Kommunförbundet påbörjat ett arbete med att öka effektiviteten
genom förbättrad mål- och resultatstyrning samt nyckeltal sanalys.

Nettokostnaderna för räddningstjänsten uppgick till ca 4 miljarder kro-
nor år 1997, vilket är i stort sett oförändrat i fasta priser jämfört med året
innan.

Civilt försvar

Målet för det civila försvaret är att upprätthålla verksamhet och tillför-
säkra kommuninvånarna en godtagbar kommunal service vid höjd bered-
skap. Överstyrelsen för civil beredskap och Svenska Kommunförbundet
har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att förbättra stödet till kommu-
nerna på beredskapsområdet. Ledningsförmågan i kommunerna varierar.
Övningsverksamheten behöver intensifieras och planläggningen uppdate-
ras.

Kommunernas nettokostnader för civilt försvar uppgick till knappt 0,1
miljarder kronor år 1997, vilket är mindre ökning jämfört med året innan.
Den statliga ersättningen för beredskapsförberedelser uppgick åren 1997
och 1998 till knappt 0,2 miljarder kronor.

Miljövård

De övergripande målen för miljöpolitiken är att skydda människors hälsa,
minska miljöbelastningen till vad naturen tål, bevara den biologiska
mångfalden, långsiktigt hushålla med naturresurser och att värna natur-
och kulturlandskapet. Kommunerna har flera centrala uppgifter i detta
arbete. Det är svårt med dagens miljömål som grund att följa upp och
bedöma den kommunala verksamhetens specifika betydelse för att nå

11

målen. Den samlade bedömningen är dock att kommunernas insatser Skr. 1998/99:97
verksamt bidragit till att förbättra miljötillståndet i landet.

Drygt hälften av kommunerna har år 1998 antagit ett lokalt Agenda 21-
dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de lokala investerings-
programmen har ett 40-tal kommuner beviljats statsbidrag om samman-
lagt drygt 2,3 miljarder kronor till investeringar för perioden 1998-2000.
Kostnaden för miljö- och hälsoskyddsverksamheten i kommunerna upp-
gick år 1997 till drygt 1,3 miljarder kronor.

Kommunerna och sysselsättningen

Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekono-
miska politiken och är ett centralt instrument för att nå regeringens över-
gripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning.

Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i arbets-
marknadspolitiken. Under år 1996 skapades bl.a. möjligheter för en del
kommuner att bedriva försöksverksamhet med lokal samverkan om ar-
betsmarknadsutvecklingen. En utvärdering av försöksverksamheten av
Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö har
inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon direkt effekt
på arbetslösheten. År 1998 tillkom kommunernas ansvar för långtidsar-
betslösa ungdomar i åldern 20-24 år, den s.k. utvecklingsgarantin. I en
utvärdering av Statskontoret konstateras att de ungdomar som deltagit i
utvecklingsgarantin verkar hitta ett arbete eller påbörja en utbildning
snabbare än andra långtidsarbetslösa ungdomar.

1.3 Kommunal demokrati och internationellt samarbete

Ledning, uppgifter och organisation

I de allmänna valen år 1998 fortsatte valdeltagandet att sjunka på kom-
munal nivå jämfört med tidigare val. Antalet förtroendevalda och förtro-
endeuppdrag fortsätter också att minska. Över hälften av de som valde att
rösta i de allmänna valen år 1998 har ett lågt förtroende för politiker. En
annan allvarlig utveckling är att arbetslösa och invandrare på många sätt
står utanför det organiserade samhällslivet.

Åtskilliga kommuner ägnar de demokratiska arbetsformerna stor upp-
märksamhet i syfte att stärka den representativa demokratin. I ca tolv
procent av landets kommuner genomförs stora förändringar som tyder på
en omvärdering av de förtroendevaldas roller. I många kommuner finns
det en strävan att involvera medborgarna i lokala berednings- och be-
slutsprocesser.

12

Den internationella kommunen

Skr. 1998/99:97

En stor del av det arbete som bedrivits i Europa och andra internationella
sammanhang har inte i första hand direkt påverkat kommuner och lands-
ting. De lokala och regionala organens roll blir dock tydligare när t.ex.
projekt inom ramen för det Europeiska arbetet skall förverkligas. Vad
gäller vänortssamarbetet är det regionala arbetet i Östersjö- och Barents-
regionen högt prioriterat av den svenska regeringen. Här spelar kommu-
ner, landsting, län och regionala organisationer en viktig roll.

13

Skr. 1998/99:97

Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn och samhällsekonomin

Kommunsektorns andel av samhällsekonomin

Kommunsektorn, dvs. kommuner, landsting och kyrkokommuner
(församlingar), utgör en betydande del av samhällsekonomin. Enligt det
preliminära utfallet från nationalräkenskaperna för år 1998 motsvarade
kommunsektorns utgifter 24,7 procent av BNP, varav kommunal kon-
sumtion svarade för 18 procentenheter. I övrigt består utgifterna av trans-
fereringar och investeringar. Kommunsektorns inkomster motsvarade
24,6 procent av BNP, varav skatter och statsbidrag utgjorde 21,3 pro-
centenheter. Till detta kommer övriga inkomster, som i huvudsak utgörs
av transfereringsinkomster av olika slag. Enligt nationalräkenskapernas
definition ingår däremot inte försäljningsinkomster, utan dessa redovisas
på utgiftssidan vid beräkning av konsumtion och investeringsutgifter som
anges netto. Kommunalt ägda bolag och affärsdrivande verk ingår inte i
kommunsektorn, utan räknas i detta sammanhang till företagssektorn.

Kommunerna svarade år 1998 för 67 procent av sektorns utgifter,
landstingen för 30 procent och församlingarna tillsammans med kommu-
nalförbunden för tre procent. När relationerna mellan staten och Svenska
kyrkan ändras år 2000, kommer församlingarna inte längre att räknas till
kommunsektorn.

Hur kommunsektorns inkomster, skatter och statsbidrag samt utgifter
och konsumtion utvecklats mätt som andel av BNP åren 1980-1998
framgår av diagram 2.1.

14

Skr. 1998/99:97

Diagram 2.1. Kommunsektorns inkomster och utgifter åren 1980-1998,

Andel av BNP, löpande priser

Källa: Statistiska centralbyrån

Andelen kommunala utgifter respektive kommunal konsumtion av BNP
mäts i löpande priser. Att de kommunala utgifterna och konsumtionen
ökar eller minskar som andel av BNP kan ha flera orsaker. Priser och
löner kan utvecklas i olika takt i kommunsektorn respektive i övriga de-
lar av ekonomin. Även den reala förändringen (dvs. förändringen rensat
för pris- och löneförändringar) kan skilja sig åt. Om t.ex. både BNP och
kommunal konsumtion ökar, men BNP ökar snabbare, så minskar kon-
sumtionens andel av BNP. Diagram 2.1 ger därmed inte någon direkt
information om hur t.ex. kommunsektorns resurser utvecklats. Hur resur-
serna utvecklats redovisas i stället längre fram.

Kommunsektorns betydelse för det offentliga finansiella sparandet

På grund av kommunsektorns storlek har sektorn stor betydelse för de
offentliga finansernas utveckling. Riksdagen har lagt fast ett långsiktigt
mål för budgetpolitiken som innebär att de offentliga finanserna skall
uppvisa ett överskott på i genomsnitt två procent av BNP sett över en
konjunkturcykel. Överskotten skall användas för att amortera av den of-
fentliga nettoskulden. Avsikten var från början att målet skulle uppnås år
2001. Mot bakgrund av den tilltagande oron på den finansiella markna-
den föreslog regeringen i 1999 års budgetproposition, främst i syfte att
ytterligare stärka förtroendet för den svenska ekonomin, att budgetmålet
redan år 2000 skall höjas till två procent av BNP (prop. 1998/99:1, bet.
1998/99:FiUl, rskr. 1998/99:38). Eftersom även den kommunala sektom
omfattas av målet för de offentliga finanserna är det av stor vikt för sta-
ten att följa utvecklingen av de kommunala finanserna.

Det mått som det budgetpolitiska målet är relaterat till är den offentliga
sektoms finansiella sparande, som utgör skillnaden mellan inkomster och

15

utgifter. Det är således det finansiella sparandet som ska vara positivt och
motsvara två procent av BNP. Uppgifter om inkomster, utgifter och fi-
nansiellt sparande för den offentliga sektorn hämtas från nationalräken-
skaperna.

Beträffande kommunsektorn så skiljer sig redovisningen enligt natio-
nalräkenskaperna från den kommunala redovisningen. I den kommunala
redovisningen periodiseras inkomster och utgifter, och benämns då in-
täkter respektive kostnader. Det kommunala balanskrav som träder i kraft
år 2000 är uttryckt i intäkts- och kostnadstermer. Kravet innebär att en
kommuns eller ett landstings budget skall upprättas så att intäkterna
överstiger kostnaderna, dvs. resultatet skall vara positivt. Skulle bokslutet
visa på ett negativt resultat har kommunen eller landstinget två år på sig
att ta igen underskottet. Vid bedömningar av den ekonomiska utveck-
lingen i kommunsektorn är därför resultatutvecklingen av avgörande be-
tydelse, men med hänsyn till målet för de offentliga finanserna måste
även det finansiella sparandet beaktas. Resultatutvecklingen beskrivs i
avsnitt 2.2.

Skillnaderna i redovisningsprinciper innebär att resultatet och det fi-
nansiella sparandet kan skilja sig åt beloppsmässigt. Bland de poster som
måste beaktas kan nämnas investeringsutgiftema, vilka varierar över ti-
den och påverkar det finansiella sparandet direkt, vilket däremot inte
gäller för resultatet. I stället påverkas resultatet av avskrivningar och
kostnaderna för framtida pensionsförpliktelser fr.o.m. år 1998. Detta in-
nebär att det inte går att ange en generell nivå på det finansiella sparandet
som leder till ett resultat som uppfyller balanskravet.

För att ge en bild av i vilken utsträckning kommunsektorn har påverkat
de offentliga finanserna redovisas i diagram 2.2 kommunsektorns finan-
siella sparande åren 1980-1998 i kronor och som andel av BNP.

Skr. 1998/99:97

Diagram 2.2 Kommunsektorns finansiella sparande åren 1980-1998

Miljarder kronor och andel av BNP

Källa-, Statistiska centralbyrån

16

Även om det finansiella sparandet i kommunsektorn har varierat, inte Skr. 1998/99:97
minst under 1990-talet, har variationerna inte varit lika stora som i sta-
tens finansiella sparande. Dessutom har sparandet ofta gått i motsatt rikt-
ning. Som exempel kan nämnas att när underskotten i den offentliga
sektorns sammanlagda finansiella sparande var som störst år 1993
(motsvarande 12,3 procent av BNP), uppvisade kommunsektorn ett posi-
tivt finansiellt sparande motsvarande 0,7 procent av BNP.

Kommunsektorns finansiella sparande försämrades under senare delen
av 1980-talet, för att därefter kraftigt förbättras åren 1991-1992. Orsaken
till denna tillfälliga förbättring var att skatteinkomsterna ökade kraftigt
samtidigt som utgiftsökningarna bromsades upp. Eftersom kommunal-
skattemedel under dessa år betalades ut från staten med två års eftersläp-
ning, fick de höga nominella löneökningarna i Sverige de närmast före-
gående åren genomslag på de kommunala skatteinkomsterna med ett par
års fördröjning. Även lågkonjunkturen åren 1991-1993 påverkade kom-
munsektorn med viss eftersläpning. Den tvååriga eftersläpningen vid
utbetalningen av kommunalskattemedel upphörde i praktiken år 1995.
Numera erhåller kommuner och landsting preliminära skattemedel base-
rade på en prognos, varefter en avräkning görs när utfallet är klart.

Utvecklingen av kommunsektorns resurser

Nationalräkenskaperna kommer under våren 1999 att gå över till en re-
dovisning som baseras på det nya europeiska nationalräkenskapssystemet
(ENS 95). De siffror som redovisas i detta avsnitt är baserade på det fram
till nu gällande redovisningssystemet. Uppgifter om kommunsektorns
inkomster och utgifter redovisas dels för hela sektorn, dels för tre del-
sektorer: kommuner, landsting samt en "övrigsektor" bestående av för-
samlingar och kommunalförbund.

Ofta används den kommunala konsumtionens utveckling i fasta priser
för att beskriva resursutvecklingen i kommunsektorn. Konsumtionen
motsvarar emellertid endast den del av resurserna som finansieras med
skattemedel. För att erhålla ett mått på den totala resursanvändningen i
kommunsektorn måste även den del av resurserna som finansieras med
försäljningsinkomster och avgifter beaktas. Det mått som närmast mot-
svarar den totala resursanvändningen är bruttoproduktionen. Att värdet
av bruttoproduktionen jämställs med produktionskostnaderna (resurs-
åtgången) beror på att det är svårt att värdera tjänster som tillhandahålls
av den offentliga sektorn med marknadspriser. Hur kommunal konsum-
tion och bruttoproduktion beräknas och utvecklats redovisas i tabell 2.1.

17

Skr. 1998/99:97

Tabell 2.1 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion

Nivå 1991 (miljarder kronor) samt procentuell förändring åren 1991-1998 (1991
års priser).

	Nivå 1991, mdkr	1991-1998, proc, förändr.
Förbrukning	65,9	24,2
Löner m.m.	220,4	-9,2
Kapitalförslitning	13,2	12,2
Bruttoproduktion	299,5	-0,9
Försäljningsinkomster	-22,0	30,3
Konsumtion	277,5	-3,4

Källa-, Statistiska centralbyrån

Med förbrukning avses köp av materiel och tjänster. Löner m.m. omfattar
även arbetsgivaravgifter och indirekta löneskatter. Uppgifter om förbruk-
ning och löner m.m. hämtas från de kommunala räkenskapssammandra-
gen. Fastprisberäkningama görs av SCB. Kapitalförslitningen motsvarar
avskrivningarna och beräknas av SCB. Summan av dessa poster utgör
bruttoproduktionen.

Kommunal konsumtion beräknas genom att försäljningsinkomster
(inkl, avgifter) dras av från bruttoproduktionen. Det innebär att brutto-
produktion och konsumtion kan utvecklas på olika sätt, vilket framgår av
tabell 2.1. Att konsumtionen har minskat mer än bruttoproduktionen be-
ror på att försäljningsinkomster finansierar en större del av resurserna
jämfört med i början av 1990-talet.

Den kommunala expansion som pågått sedan efterkrigstiden kulmine-
rade år 1991 (om församlingar och kommunalförbund exkluderas). Un-
der de följande åren fram t.o.m. år 1997 har, om bruttoproduktionens
utveckling i fasta priser används som ett mått på resursutvecklingen, re-
surserna minskat med drygt två procent. Exkluderas församlingar och
kommunalförbund uppgår minskningen till ca 2,5 procent. År 1998 öka-
de bruttoproduktionen med drygt en procent, varför minskningen åren
1991-1998 blir knappt en procent. I dessa siffror ingår samtliga kommu-
nala verksamheter, även t.ex. arbetsmarknadspolitiska åtgärder och
kommunal vuxenutbildning. Utvecklingen av bruttoproduktionen re-
spektive konsumtionen åren 1991-1998 framgår av diagram 2.3.

18

Skr. 1998/99:97

Diagram 2.3 Kommunal bruttoproduktion och konsumtion åren 1991-
1998.

Index (1991=100), 1991 års priser.

Källa-, Statistiska centralbyrån

Sysselsättningen i kommuner och landsting har dock minskat betydligt
mer än bruttoproduktionen. Förklaringen till skillnaden mellan den totala
resursutvecklingen och sysselsättningsutvecklingen framgår av tabell 2.1.
Lönesumman har i fasta priser minskat med ca nio procent, vilket när-
mast motsvarar förändringen av antalet arbetade timmar. Samtidigt har
köp av materiel och tjänster ökat med ca 24 procent i fasta priser. En bi-
dragande orsak är att verksamhet som tidigare bedrivits i egen regi har
lagts ut på entreprenad. Dessutom har personalneddragningarna till stor
del gjorts inom personalkategorier med en lön lägre än den genomsnittli-
ga, vilket ger större utslag i reala termer (jfr. avsnitt 2.5 Kommunal per-
sonal).

Att enbart se till sysselsättningsutvecklingen ger därför inte alltid en
korrekt bild av den totala resursutvecklingen. Bl.a. bör förskjutningar i
lönestrukturen om möjligt beaktas, annars blir sysselsättningsutveckling-
en missvisande om den används som ett mått på resursutvecklingen. En
arbetad timme värderas i så fall lika, oavsett den kompetens som den som
utför arbetet har. Med andra ord beaktas inte den höjning av den genom-
snittliga kompetensen som skett i kommunsektorn under 1990-talet, inte
minst inom sjukvården. Även produktivitetsmätningar kan av samma
skäl bli något missvisande.

Sammanfattningsvis har resursminskningen inom kommunsektorn som
helhet varit tämligen begränsad under 1990-talet, även om kompetens-
höjningen inte beaktas. Sysselsättningen har minskat och därmed även
personalutgifterna, men detta uppvägs till stor del av att utgifterna för
materiel och tjänster har ökat. Men utvecklingen har också inneburit att
den genomsnittliga kompetensen har höjts bland de anställda. Under
1990-talet har emellertid den demografiska utvecklingen medfört att be-
hoven av kommunala tjänster sammantaget har ökat, vilket också måste

19

beaktas vid en samlad bedömning av resurser kontra behov. Även effek- Skr. 1998/99:97
tiviseringspotentialen i kommuner och landsting måste beaktas. Det bör
också framhållas att enskilda kommuner och landsting uppvisar stora
skillnader när det gäller gäller utvecklingen under 1990-talet.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommu-
nernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning, vilka
kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefär två tredjedelar av
sektoms verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredjedel i landsting-
en.

Kommunerna

Tabell 2.2 Kommunernas resultaträkning åren 1993-1997

Miljarder kronor

Är	1993	1994	1995	1996
Verksamhetens intäkter	81,8	81,7	80,1	75,6
Verksamhetens kostnader	-264,0	-269,5	-275,5	-290,8
Verksamhetens nettokostnader	-182,3	-187,8	-195,4	-215,2
Skatteintäkter	160,6	168,8	179,9	192,0
Generella statsbidrag	35,9	31,3	31,3	32,7
Finansnetto	-3,4	-1,8	-1,0	-0,1
Resultat efter skatteintäkter
och finansnetto	10,9	10,5	14,7	9,3
Avskrivningar	-8,8	-9,3	-10,0	-10,2
Förändring av pensionsskuld7	-6,7	-4,5	-5,3	-5,6
Extraordinära poster	-0,9	4,4	3,5	9,0
Arets resultat (förändring av	-5,5	1,1	2,9	2,5
eget kapital)
- exkl. extraordinära poster	-4,6	-3,3	-0,6	-6,5

1 Pensionsskuldens förändring exklusive lärare m.fl.
Källa-, Statistiska centralbyrån.

1997

74,9
-297,6
■222,7

197,2

37,4

0,3

12,2

-10,7

-6,1

7,7

3,1

-4,6

Årets resultat har förbättrats för kommunerna sammantaget under perio-
den 1993-1997. Extraordinära poster påverkade årets resultat negativt år
1993. För de övriga åren har dessa poster sammantaget bidragit till att
förbättra resultatet, som annars hade varit negativt. Extraordinära kostna-
der och intäkter utgör storleksmässigt väsentliga poster i ett mindre antal
kommuner, exempelvis reavinster vid försäljning av kommunala företag.

Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto förbättrades år 1997 jäm-
fört med år 1996. Finansnettot består exempelvis av räntekostna-
der/intäkter och valutakursförändringar. Verksamhetens nettokostnader
ökade med 3,5 procent medan skatteintäkter och generella statsbidrag
ökade med 4,4 procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i förhållande
till skatteintäkter och generella statsbidrag har dock ökat från 93 procent
år 1993 till 95 procent år 1997. Nyckeltalet visar att det utrymme som
finns kvar för att exempelvis finansiera räntor på lån och reinvesteringar
har minskat sedan år 1993. För att kravet på god ekonomisk hushållning
skall uppfyllas bör resultatet i normalfallet ligga på en nivå som realt sett

20

åtminstone konsoliderar ekonomin. I ett längre perspektiv innebär ett Skr. 1998/99:97
önskvärt resultatkrav att reinvesteringar kan göras utan finansiering med
nya lån. År 1997 var det 23 kommuner där nettokostnadernas andel av
skatteintäkter och generella statsbidrag översteg 100 procent.

Sammanlagt 215 av landets 288 kommuner redovisade ett negativt
årets resultat år 1997, vilket är något fler än år 1996. Däremot redovisade
19 kommuner ett negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto år
1997, vilket är farre än för år 1996 (jfr. tabell 2.4). Antalet kommuner
som inte klarar att täcka löpande kostnader (exklusive avskrivningar)
med löpande intäkter har således minskat i antal mellan åren 1996 och
1997 trots att antalet kommuner med negativt årets resultat ökat något.

Det ekonomiska resultatet för enskilda kommuner varierar dock kraf-
tigt. År 1997 varierade årets resultatet efter skatteintäkter och finansnetto
mellan -1.225 kr/inv. och +5.308 kr/inv. Spridningen ökar ytterligare om
hänsyn också tas till extraordinära poster.

Följande tabell visar spridningen mellan kommunerna i resultatet efter
skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, omräknat i
procent av kommunernas sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och
generella statsbidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom
parentes.

Tabell 2.3 Spridning i resultat för kommunerna år 1997 (år 1996)

Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och
generella statsbidrag. Antal kommuner i respektive intervall.

	Resultat efter skatteintäkter och finansnetto		Årets resultat
upp till -10 %	0	(0)	15	(16)
-10 % - -5 7o	0	(5)	59	(55)
-5 % - 0 %	19	(27)	141	(132)
0 % - 5 %	132	(140)	58	(58)
5 7o - 10 %	129	(94)	3	(9)
10 % eller mer	8	(22)	12	(18)
Totalt antal	288	(288)	288	(288)
Vägt genomsnitt, °/o	4,3	0,4)	0,8	&5)

Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.

En analys av spridningen av resultatet visar inga tydliga statistiska sam-
band med faktorer som skattesats och invånarantal. Variationerna i det
ekonomiska resultatet i kommunerna uppvisar inget tydligt geografiskt
mönster. Kommungrupperna större städer och medelstora städer redovi-
sar sammantaget positiva årets resultat till skillnad från övriga kom-
mungrupper.

Som tidigare framgått har andelen som redovisar ett negativt årets re-
sultat ökat något mellan åren 1996 och 1997. Ökningen är dock mindre
än för de två föregående åren. Knappt hälften redovisade negativa resul-
tat år 1995 jämfört med år 1996 då andelen var uppe i närmare tre fjärde-
delar av kommunerna. Av de kommuner som redovisar ett negativt re-
sultat för år 1997 hade 65 procent ett negativt årets resultat även år 1996.

Från och med räkenskapsåret 1998 skall kommuner och landsting re-
dovisa enligt lagen (1997:614) om kommunal redovisning. Detta innebär
bland annat att resultaträkningen skall ställas upp på ett delvis annat sätt.

21

En annan förändring är att pensionsförpliktelsema skall redovisas enligt Skr. 1998/99:97
den s.k. blandade modellen vilket inledningsvis ger lägre kostnader och
även innebär att pensionskostnaderna delas upp i flera poster i resul-
taträkningen. Från räkenskapsåret 1998 redovisas pensionskostnaderna
bland verksamhetens nettokostnader och ränta på pensionsförpliktelser
intjänade fr.o.m år 1998 redovisas bland finansiella kostnader. Detta för-
svårar i viss mån jämförelser med tidigare år.

Tabell 2.4 Kommunernas resultaträkning år 1998

Prognos, miljarder kronor

År	1998
Verksamhetens intäkter	73,7
Verksamhetens kostnader	-303,3
Avskrivningar	-10,7
Verksamhetens nettokostnader	-240,3
Skatteintäkter	193,4
Generella statsbidrag och utjämning	43,5
Finansnetto	0,2
Resultat före extraordinära poster	-3,0
Extraordinära poster	2,7
Årets resultat (förändring av eget kapital)	-0,3

Källa-, Finansdepartementets prognos utifrån preliminära uppgifter
från SCB:s räkenskapssammandrag för år 1998.

Prognosen för år 1998 pekar sammantaget på en svagt negativ förändring
av eget kapital för landets kommuner. Årets resultat beräknas till -0,3
miljarder kronor. Resultatet påverkas dock av extraordinära intäkter, utan
vilka resultatet skulle ha försämrats ytterligare. För år 1998 är det ca
60 procent av kommunerna som redovisar ett negativt resultat, vilket är
en minskning jämfört med år 1997.

Riksdagen har beslutat att införa ett krav på ekonomisk balans i kom-
muner och landsting fr.o.m. år 2000. Balanskravet innebär bl.a. att bud-
geten skall upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Enligt en
enkätundersökning som genomförts av Statistiska centralbyrån (SCB) på
uppdrag av Finansdepartementet anger 80 procent av 225 svarande
kommuner att resultatet för år 2000 beräknas bli positivt. Uppgifterna
grundar sig på de ekonomiska planer som tagits fram i samband med att
budgeten för år 1999 fastställdes. Svaren indikerar att en relativt stor an-
del av dessa kommuner - utifrån hittills fattade beslut - skulle klara kra-
vet på en balanserad budget.

En analys av enkätsvaren visar att över hälften av kommunerna sanno-
likt måste minska verksamhetens nettokostnader för att klara ett nollre-
sultat år 2000. Då har inte hänsyn tagits till andra möjligheter att förbätt-
ra resultatet. En femtedel kan behöva spara mer än fem procent av verk-
samhetens nettokostnader i fasta priser under två år för att klara ett noll-
resultat år 2000. Av dessa har drygt hälften uppgett att de kommer att
klara balanskravet och knappt hälften att de inte kommer att klara det.
Bland de kommuner som skulle behöva spara mest återfinns många av de
kommuner som sökt bidrag för särskilda insatser. Enkätsvaren visar en
viss tendens till att mindre kommuner oftare räknar med ett negativt re-

22

sultat år 2000. Det syns däremot inga skillnader i geografisk spridning Skr. 1998/99:97
när svaren jämförs länsvis.

Kommunernas ekonomiska ställning kan utläsas i balansräkningen. Ett
mått hämtat därifrån är soliditeten, som visar hur stor del av kommuner-
nas tillgångar som finansierats med egna medel. Soliditeten har minskat
sedan år 1991. År 1997 var soliditeten, exklusive pensionsskulden 60
procent, vilket är en marginell minskning sedan år 1996. Tre kommuner
redovisar en negativ soliditet år 1997 beroende på att skulderna (exkl.
pensionsskulden) överstiger tillgångarna. Enligt preliminära siffror för år
1998 har soliditeten (exkl. pensionsavsättningar) minskat till 57 procent.

Landstingen

Tabell 2.5 Landstingens resultaträkning åren 1993-1997

Miljarder kronor

IT-	1993	1994	1995	1996	1997
Verksamhetens intäkter	23,6	23,3	24,0	23,2	22,3
Verksamhetens kostnader	-111,8	-117,2	-115,8	-111,5	-113,0
Verksamhetens nettokostnader	-88,3	-93,9	-91,8	-88,3	-90,6
Skatteintäkter	90,1	87,5	87,2	85,7	86,3
Generella statsbidrag	9,3	9,0	8,5	5,8	6,8
Finansnetto	0,1	0,8	1,1	1,2	0,9
Resultat efter skatteintäkter
och finansnetto	11,2	3,4	4,9	4,5	3,4
Avskrivningar	-4,6	-4,3	-4,4	-4,4	-4,3
Förändring av pensionsskuld	-4,8	-4,8	-3,2	-3,6	-3,0
Extraordinära poster	-0,5	0,3	0,0	-0,2	-0,1
Årets resultat (förändring av eget	1,3	-5,3	-2,7	-3,7	-4,0
kapital)
- exkl. extraordinära poster	1,8	-5,6	-2,7	■5,5	•5,9

Källor. Statistiska centralbyrån och Landstingsförbundet.

Årets resultat för landstingen sammantaget har försämrats under perioden
1993-1997. Extraordinära poster påverkar resultatet marginellt.

Resultatet efter skatteintäkter och finansnetto försämrades något år
1997 jämfört med år 1996. Verksamhetens nettokostnader ökade med 2,6
procent medan skatteintäkter och generella statsbidrag ökade med 1,7
procent mellan dessa år. Nettokostnaderna i förhållande till skatteintäkter
och generella statsbidrag har ökat från 89 procent till 97 procent under
perioden 1993-1997. I över hälften av landstingen har nettokostnadernas
andel av skatteintäkter och generella statsbidrag successivt ökat från år
1993 till år 1997.1 ytterligare några landsting har ökningen skett fram till
år 1996 varefter andelen minskat något. I två av landstingen överstiger
andelen 100 procent år 1997.

Resultatutvecklingen varierar mellan olika landsting och spridningen
ökade mellan åren 1995 och 1996. Variationen är dock inte lika stor som
för kommunerna. För år 1997 redovisade endast ett landsting ett positivt
resultat.

Följande tabell visar spridningen mellan landstingen i resultatet efter
skatteintäkter och finansnetto och årets resultat för år 1997, räknat som

23

andel av sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella stats- Skr. 1998/99:97
bidrag. Motsvarande uppgifter för år 1996 redovisas inom parentes.

Tabell 2.6 Spridning i resultat för landstingen år 1997 (år 1996)

Resultat mätt i förhållande till summan av avgiftsintäkter, skatteintäkter och

generella statsbidrag. Antal landsting i respektive intervall.___________________________

Resultat efter skatteintäkter         Årets resultat

och finansnetto

upp till -10 %	0	(0)	2	(2)
-10 % - -5 %	2	(0)	7	(9)
-5 % - 0 %	16	(3)	13	(7)
0 % - 5 %	4	(9)	1	(5)
5 7o - 10 %	1	(11)	0	(0)
10 % eller mer	0	(0)	0	(0)
Totalt antal	23	(23)	23	(23)
Vägt genomsnitt, %	3,6	(4.4)	-4,3	(-3,6)

Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet.

Enligt den tidigare nämnda enkätundersökningen som genomförts av
SCB på uppdrag av Finansdepartementet kommer 12 av samtliga 20
landsting att - enligt nuvarande planer - ha ett positivt resultat år 2000.
Dessa skulle därmed komma att klara balanskravet. De planer för kom-
mande år som gjorts i anslutning till budgeten för år 1999 får dock i flera
fall ses som framskrivningar baserade på hittills fattade beslut.

För år 1998 gäller, som framgått ovan, en annan uppställning av resul-
taträkningen och andra principer för redovisning av pensionsförpliktel-
ser, vilket påverkar jämförelser med tidigare år.

Tabell 2.7 Landstingens resultaträkning år 1998

Miljarder kronor

Ar ____________________________________________________________1998

Verksamhetens nettokostnader	-106,0
- Varav avskrivningar	■4,6
Skatteintäkter	91,2
Generella statsbidrag och utjämning	9,1
Finansnetto	0,6
Resultat före extraordinära poster	■5,1
Extraordinära poster	-1,0
Årets resultat (förändring av eget kapital)	-6,2

Källor: Landstingsförbundet och Finansdepartementet.

Landstingen redovisar för år 1998 en förändring av det egna kapitalet om
-6,2 miljarder kronor, varav nettot av extraordinära poster utgjorde
-1 miljard kronor. Endast ett landsting redovisar ett positivt resultat.

Landstingens soliditet var knappt 72 procent exklusive pensionsskul-
den år 1997. Detta är en minskning med drygt två procentenheter sedan
året innan. Tidigare har soliditeten, med undantag för år 1994, ökat sedan
år 1991. Spridningen i soliditet landstingen emellan är inte lika kraftig
som för kommunerna. Inget landsting har en soliditet (exkl. pen-
sionsskulden) under 50 procent. Enligt preliminära siffror för år 1998 har
den genomsnittliga soliditeten, exklusive avsättning till pensioner, sjunkit
till 62 procent.

24

Kyrkokommuner och kommunalförbund

Skr. 1998/99:97

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.
Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning
är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Årets re-
sultat uppgick år 1997 till -0,4 miljarder kronor (-0,3 miljarder kronor år
1996). Soliditeten, exklusive pensionsskulden, var år 1997 ca 70 procent,
vilket är en minskning med åtta procentenheter sedan år 1996. Soliditeten
har minskat sedan år 1994.

Särskilda insatser för vissa kommuner och landsting

Från och med år 1996 har särskilda medel ställts till regeringens förfo-
gande för att skapa möjligheter att i rekonstruktivt syfte tillfälligt bistå
kommuner och landsting som på grund av speciella omständigheter kan
hamna i en särskilt svår ekonomisk situation. Av anslaget för bidrag till
särskilda insatser i vissa kommuner och landsting har det fram till ut-
gången av år 1998 fördelats 650 miljoner kronor för flyktingkostnader,
200 miljoner kronor för omstruktureringsprojekt samt 90 miljoner kronor
för förebyggande hiv/aids-verksamhet. Dessutom har bidrag på knappt
340 miljoner kronor utbetalats till 12 kommuner som ansökt om särskilt
stöd.

Regeringen har från år 1996 och fram till nu tagit emot 86 ansökningar
om bidrag för särskilda insatser från kommunerna (exklusive ansökning-
ar för flyktingkostnader) och fyra ansökningar från landstingen. Ett antal
kommuner och landsting har sökt flera gånger. Efter prövning av varje
särskilt fall har regeringen fattat beslut om bidrag till 13 kommuner.

Den 1 juli 1998 inrättade regeringen i enlighet med riksdagens beslut
Delegationen för stöd till vissa kommuner med bostadsåtaganden
(Bostadsdelegationen) för att tillfälligtvis hantera frågor om stöd till
kommuner med övermäktiga åtaganden för boendet (prop. 1997/98:119,
bet. 1997/98:BoU10, rskr. 1997/98:306). Frågor om stöd skall i första
hand prövas mot kommunens egna ekonomiska förutsättningar. Endast
kommuner med en särskilt svår ekonomisk situation kommer därför i
fråga för stöd. En ytterligare förutsättning för stöd är att de förhållanden
som ligger bakom kommunens svaga ekonomi inte är sådana att de på
kort sikt kan påverkas av kommunen själv och att kommunen vidtagit
nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med sin ekonomiska situa-
tion. I Bostadsdelegationens uppgifter ingår bl.a. att överlägga med en-
skilda kommuner om lämpliga åtgärder och villkor för stöd för att t.ex
möjliggöra en rekonstruktion av kommunens bostadsföretag.

Vid årsskiftet 1998/99 hade Bostadsdelegationen tagit emot 57 ansök-
ningar, varav 38 ansökningar överlämnats från regeringen, och fattat be-
slut om bidrag till tre kommuner. Under de tre första månaderna år 1999
har delegationen tagit emot ytterligare fem ansökningar och fattat beslut
om bidrag till en kommun. Överläggningar om stöd pågår för närvarande
med 23 kommuner. Bostadsdelegationen hanterar nu merparten av in-
komna ansökningar om särskilda insatser.

25

De kommuner som hittills beviljats bidrag av regeringen efter särskild Skr. 1998/99:97
ansökan har en svår ekonomisk situation på grund av ett flertal samver-
kande faktorer. Flertalet har en negativ befolkningsutveckling vilket ofta
sammanhänger med bl.a. hög arbetslöshet som i sin tur ofta inneburit
höga kostnader för socialbidrag. De har i allmänhet genomfört ett antal
åtgärder för att minska underskotten i verksamheten, men ekonomin visar
ändå på en negativ trend. Flera har tillskjutit stora belopp till bostadsfö-
retagen vilket ytterligare försämrat en redan svag kommunal ekonomi.
Bidraget till Bjuvs kommun lämnades uteslutande för att möjliggöra en
rekonstruktion av ekonomin i kommunens bostadsbolag. Utan statligt
bidrag hade åtagandena för Bjuvsbyggen blivit övermäktiga för kommu-
nen. Bidrag har även lämnats till Trosa kommun som efter jordskredet i
Vagnhärad drabbats av mycket stora kostnader vilket innebar att kom-
munen av detta skäl inte kunde klara en ekonomi i balans.

För de kommuner som beviljats bidrag av Bostadsdelegationen har be-
sluten föregåtts av överläggningar. Mellan kommunfullmäktige i respek-
tive kommun och Bostadsdelegationen har därefter avtal träffats om re-
konstruktionsåtgärder i bostadsföretaget, som en förutsättning för statligt
stöd.

2.3 Kommunal koncernredovisning

Årsredovisningen i kommuner och landsting skall enligt lagen
(1997:614) om kommunal redovisning också omfatta sådan kommunal
verksamhet som bedrivs i företagsform. Syftet är att få en bättre bild av
kommunens eller landstingets totala ekonomiska åtaganden. Enligt redo-
visningslagen skall den sammanställda redovisningen omfatta hela kom-
munens verksamhet, dvs. även verksamhet i företag där kommunen har
ett betydande inflytande. Ett sådant inflytande finns normalt om kommu-
nen innehar 20 procent eller mer av rösterna i ett företag. I resultaträk-
ningen ingår lika stora andelar av företagens intäkter och kostnader som
motsvaras av kommunernas eller landstingens ägarandel med eliminering
av koncemintema mellanhavanden.

Resultatet för den samlade kommunala verksamheten (”kommun-
koncernen”), dvs. förändringen av eget kapital, uppgick år 1997 till 2,1
miljarder kronor. År 1997 redovisade 203 koncerner ett negativt resultat.
Variationerna mellan koncernerna är - liksom för kommunerna - stora.

Omsättningen i landstingens företag utgör endast ett fatal procent av
landstingskoncememas totala omsättning. Landstingens företag bidrar
marginellt till ett förbättrat resultat.

Nedanstående tabell visar kommunkoncemens respektive kommuner-
nas resultaträkningar.

26

Tabell 2.8 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1997            Skr. 1998/99:97

Miljarder kronor

	Koncern1	Kommun
Verksamhetens intäkter	160,5	74,9
Verksamhetens kostnader	-350,3	-297,6
Verksamhetens nettokostnader	-189,8	-222,7
Skatteintäkter	197,2	197,2
Generella statsbidrag	37,4	37,4
Finansiella intäkter	6,6	8,4
Finansiella kostnader	-24,5	-8,1
Resultat efter skatteintäkter
intäkter och finansnetto	26,9	12,2
Avskrivningar	-21,6	-10,7
Förändring av pensionsskuld	-6,1	-6,1
Extraordinära poster	3,9	7,7
Skattekostnader (bolagsskatt)	-1,0	-
Förändring av eget kapital	2,1	3,1
-exkl. extraordinära poster	■1,8	■4,6

1 I koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och företag eli-
minerats.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen i jämförelse med
kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-
kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med
kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de
finansiella kostnaderna i koncernen.

Årets resultat exklusive extraordinära poster i kommunkoncemema är
bättre än i kommunerna sammantaget, vilket innebär att företagen bidrar
till ett förbättrat resultat med knappt 3 miljarder kronor. Detta är en
minskning med 1 miljard kronor sedan år 1996.

Den stora skillnaden mellan kommunerna och koncernerna avseende
extraordinära poster beror på att några kommuner försålt direktägda el-
och bostadsföretag o.dyl. till ett moderbolag i kommunkoncemen. I
kommunen utlöses en extraordinär intäkt i samband med försäljningen,
som sedan elimineras när koncernredovisningen upprättas.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och
dess företag påverkas inte enbart av intäkter och kostnader. Även det
faktum att framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som de
kommunala företagen tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin
verksamhet har en väsentlig betydelse. Kommunernas borgens- och and-
ra ansvarsförbindelser uppgick till 220 miljarder kronor vid slutet av år
1997. De totala åtagandena har därmed sjunkit något jämfört med år
1996. Borgensförbindelserna motsvarade ca 21 400 kronor per invånare,
vilket är något lägre än år 1996. Den övervägande delen, 62 procent, av-
såg kommunala bostadsföretag medan andra kommunala företag repre-
senterar 13 procent av åtagandena. Knappt en procent av kommunernas
totala borgensförbindelser infriades under år 1997 såväl som under år
1996.

För landstingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt
mindre. Landstingen hade vid slutet av år 1997 ingått borgensförbindel-

27

ser för 3 miljarder kronor. Borgensåtagandena avser i allt väsentligt åta- Skr. 1998/99:97
ganden gentemot egna företag.

2.4 Kommunala företag

Ungefär en fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt
som andel av omsättningen, bedrivs i kommunala företag. I landstingen
är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit rela-
tivt konstant. Den sista december 1997 fanns det enligt SCB:s invente-
ring totalt 1 881 kommunala majoritetsägda företag, varav 1 576 företag
var rörelsedrivande. I detta sammanhang avses företag där kommunen
eller landstinget innehar minst 50 procent av rösterna i ett företag, s.k.
majoritetsägt företag. Minskningen av antalet företag mellan åren 1996
och 1997 där kommuner är majoritetsägare beror framförallt på att anta-
let företag som bedriver fastighets- och uthyrningsverksamhet, vilket
inkluderar bostadsföretagen, har minskat. Antalet anställda i företagen
ökade något mellan åren 1996 och 1997 medan omsättningen minskade
efter årliga ökningar sedan år 1995. Antalet anställda har minskat med
knappt 5 000 eller 10 procent mellan åren 1993 och 1997.

Tabell 2.9 Antal majoritetsägda kommunala företag

	1993	1994	1995	1996	1997
Kommun	1 455	1 459	1 450	1 482	1 471
Landsting	121	120	126	114	105
Totalt	1 576	1 579	1 576	1 596	1 576

Källa-, Statistiska centralbyrån

Den dominerade associationsformen för kommunala företag är aktiebo-
lag. År 1997 drevs 87 procent av de kommunala företagen i aktiebolags-
form. Den näst vanligaste formen är stiftelse som utgör ca 9 procent av
det totala antalet kommunala företag. De vanligaste verksamhetsområde-
na är tekniska verksamheter såsom el-, värme- och vattenförsörjning
samt fastighets- och uthyrningsverksamhet. Detta gäller såväl om man
studerar antalet företag, antalet anställda som omsättningen. Av det totala
antalet rörelsedrivande företag är 329 kommunala bostadsföretag.

2.5 Kommunal personal

Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting
med i genomsnitt ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år
1998 har dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca
148 000 personer och uppgick den 1 november till ca 1 002 000 personer.
År 1998 är det första året under hela 1990-talet som det sammanlagda
antalet anställda har ökat jämfört med året innan. Av de anställda var år
1998 ca 80 procent kvinnor och ca 20 procent män.

28

Den genomsnittliga sysselsättningsgraden är ca 80 procent och således Skr. 1998/99:97
motsvarar antalet sysselsatta ca 800 000 årsarbetare. Sysselsättningsgra-
den har varit i stort sett oförändrad under 1990-talet.

Tabell 2.10 Antal anställda/anställningar i kommuner och landsting

Tusental

17“	1994	1995	1996	1997	1998
Kommuner	734	755	758	742	746
Landsting	305	273	247	251	256
Totalt	1 039	1 028	1 005	993	1 002

Källor: Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet

Anm: Uppgifterna för år 1998 är preliminära och avser anställningar i kommuner.

Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av
lärare från staten till kommuner och landsting, vårdanställda samt perso-
nal för omsorger och särskola från landsting till kommuner) räknas bort
har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade) i kommunerna
ökat med ca 11 000 under år 1998. Sedan år 1992 har emellertid antalet
anställda minskat med i genomsnitt 1,6 procent per år.

Om effekterna av huvudmannaskapsförändringar räknas bort har anta-
let anställda i landstingen minskat med ca 2 000 under år 1998. Sedan år
1992 har antalet anställda minskat med i genomsnitt 2,9 procent per år.

Som framgår av avsnitt 2.1 har de reala utgiftsminskningar som skett
under perioden 1991-1998 inneburit minskade löneutbetalningar motsva-
rande nio procent i fasta priser. Samtidigt har utgifter för köp av materiel
och tjänster ökat kraftigt, bl.a. till följd av en växande andel verksamhet
på entreprenad. Av stor betydelse för den reala utgiftsutvecklingen är
även det sätt på vilket personalutgifterna har minskats.

Lönesummans utveckling i fasta priser motsvarar närmast förändring-
en av antalet arbetade timmar. Om utgiftsminskningarna genomförs ge-
nom att personalminskningen i första hand görs bland anställda med läg-
re lön än den genomsnittliga, blir minskningen av antalet arbetade tim-
mar större än om personalminskningen skulle fördelas proportionellt
över hela lönespannet. I stället ökar timlönen mer än vad som annars va-
rit fallet, pga. de förskjutningar i lönestrukturen som detta medför.

Av Svenska Kommunförbundets och Landstingsförbundets statistik
framgår att personalminskningarna under 1990-talet i stor utsträckning
skett inom personalkategorier med lägre lön än genomsnittslönen. Det
gäller särskilt inom sjukvården, som är den dominerande verksamheten
inom landstingen. Följaktligen har även löneökningstakten varit högre
bland landstingsanställda än bland kommunanställda. Åren 1991-1997
ökade, enligt uppgifter från de båda kommunförbunden, den genomsnitt-
liga lönen (i det här fallet månadslönen) med ca 30 procent i landstingen
och med ca 21 procent i kommunerna. Effekter av överföringar av perso-
nal mellan kommuner och landsting har då rensats bort.

29

2.6 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommu- Skr. 1998/99:97
ner och landsting

I januari 1996 infördes det nuvarande utjämningssystemet. Utjämnings-
systemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, och införande-
regler. Utjämningssystemet är ett av de viktigaste instrumenten som sta-
ten har till sitt förfogande för att omfördela resurser mellan olika delar av
landet. Kommuner och landsting med goda förutsättningar i olika avse-
enden betalar en utjämningsavgift till staten och kommuner och landsting
med sämre förutsättningar i olika avseenden erhåller ett utjämningsbi-
drag. Tillsammans med de generella statsbidragen syftar utjämningssys-
temet till att garantera att alla kommuner och landsting far likvärdiga
ekonomiska förutsättningar oavsett skattekraft och strukturella förhållan-
den. Inkomstutjämningen utjämnar till mycket stor del skillnader mellan
kommunernas respektive landstingens skatteunderlag och är en garanti
för att alla kommuner och landsting far ta del av den samhällsekonomis-
ka utvecklingen.

År 1999 omfördelar inkomstutjämningen 8,7 miljarder från kommuner
med högre skattekraft än riksgenomsnittet till kommuner med lägre
skattekraft. Mellan landstingen omfördelas på motsvarande sätt 3,4 mil-
jarder kronor.

Kostnadsutjämningen består av 15 delmodeller för kommunerna och 4
delmodeller för landstingen. I vaije modell beräknas en teoretisk kostnad
som skall ange hur mycket det kostar att tillhandahålla den kommunala
servicen med genomsnittlig kvalitet med hänsyn tagen till de strukturella
förhållandena i kommunen respektive landstinget. Den beräknade kost-
naden utgår således från opåverkbara faktorer för kommunen eller lands-
tinget. Det finns därför incitament att bedriva verksamheten så effektivt
som möjligt. Det utrymme som därigenom kan uppstå kan användas t.ex.
för förbättring av verksamheten, amortering av lån eller till att sänka
skatter och avgifter.

De verksamheter som mest pengar omfördelas inom för kommunerna
är skola, vård och omsorg. För landstingen är det modellen för hälso- och
sjukvård. I tabell 2.11 nedan visas hur stora belopp som omfördelas i de
för kommunerna respektive landstingen ekonomiskt tyngsta verksamhe-
terna.

Tabell 2.11 Omfördelade belopp för vissa delar i kostnadsutjämningen
mellan kommuner respektive landsting, år 1999

Modell	Omfördelning (miljarder kr)
Kommuner
Individ- och familjeomsorg	4,8
Aldreomsorg	4,7
Barnomsorg	2,7
Grundskola	2,4
Gymnasieskola	1,1
Landsting
Hälso- och sjukvård	2,8

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

30

Skr. 1998/99:97

Totalt omfördelas 5,1 miljarder kronor i kostnadsutjämningen från kom-
muner med i olika hänseenden gynnsam struktur till kommuner med re-
lativt ogynnsam struktur. Mellan landstingen omfördelas 3,3 miljarder
kronor i kostnadsutjämningen. Anledningen till att den totala omfördel-
ningen i kostnadsutjämningen är mindre än summan av omfördelningen i
alla delmodeller är att kommunen kan få bidrag i vissa modeller och be-
tala en avgift i andra.

För att undvika stora effekter för enskilda kommuner och landsting vid
införandet av nuvarande utjämningssystem införs systemet successivt
under en åttaårsperiod. Införandereglema innebär att bidragsförändringar
som uppstod till följd av det nya systemet jämfört med det tidigare sys-
temet, och som överstiger en viss nivå minskas genom särskilda införan-
detillägg och -avdrag som successivt trappas ned under införandetiden.

31

Figur 2.1 Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomst-
utjämning, kostnadsutjämning och införanderegler) per kommun år 1999
Kronor/invånare

Skr. 1998/99:97

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

Figuren ovan visar bl.a. att de högsta utjämningsbidragen framförallt går
till kommuner i norra Sverige. Orsaken är, något förenklat, en kombina-
tion av låg skattekraft och gles bebyggelsestruktur. Många av kommu-
nerna i storstadsregionerna betalar en utjämningsavgift och detta beror
till stor del på att skattekraften ofta är relativt hög i dessa kommuner,
vilket medför att de betalar en utjämningsavgift i inkomstutjämningen. I
kostnadsutjämningen får flera av dessa kommuner emellertid ett utjäm-

32

ningsbidrag eftersom en relativt stor andel av dessa kommuners invånare Skr. 1998/99:97
är barn och ungdomar, vilka har behov av barnomsorg, grund- och gym-
nasieskola.

För landstingen är det geografiska mönstret ännu tydligare än för
kommunerna. De glest befolkade landstingen i norra Sverige samt Got-
lands kommun erhåller de största utjämningsbidragen samtidigt som flera
av landstingen i Götaland och Svealand betalar en utjämningsavgift.

Figur 2.Utjämningsbidrag respektive utjämningsavgift (inkomstutjämning,
kostnadsutjämning, införanderegler per landsting år 1999
Kronor/invånare

Utjämningsbidrag/avgift
Kronor/invånare

g 600 till 3178 (6)

g O till 599 (8)

gj -1 till -600 (7)

□ -601 till-1052 (5)

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

Anm: För Skåne och Västra Götalands län anges 1998 års länsindelning.

33

2 Riksdagen 1998/99. I saml. Nr 97

Diagram 2.4 Antal kommuner i olika intervall indelade efter utjämningsbi- Skr. 1998/99:97
dragets/-avgiftens (inkl, införandetillägg och nivåjustering) andel av skat-
teintäkter och generella statsbidrag, år 1999 (antal år 1998 inom parantes)

U t j ämningsavgift           U tjämningsbidrag

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

Utjämningsbidragets/-avgiftens andel av skatteintäkter och generella
statsbidrag varierar mellan -28,7 och +50,5 procent. Detta betyder att den
kommun som avstår störst andel betalar en utjämningsavgift som mot-
svarar ca 29 procent av kommunens skatteintäkter och generella statsbi-
drag. Den kommun som erhåller störst andel far ett utjämningsbidrag
som motsvarar drygt hälften av kommunens egna skatteintäkter och ge-
nerella statsbidrag. Av kommunerna har emellertid 64 procent utjäm-
ningsbidrag respektive -avgift som är inom intervallet +/- 10 procent av
dess skatteintäkter och generella statsbidrag. För de kommuner med
högst andel utjämningsbidrag/avgift ökar andelen något jämfört med år
1998. Orsaken till detta är att skillnaderna i skattekraft fortsätter att öka,
vilket leder till en ökad omfördelning i inkomstutjämningen.

För landstingen är motsvarande spridning mindre, vilket till stor del
kan förklaras med att dessa är större enheter och mer homogena än
kommunerna vad gäller skattekraft och struktur.

Diagram 2.5 Antal landsting (exkl. Gotlands kommun) i olika intervall inde-
lade efter utjämningsbidragets/-avgiftens (inkl, införandetillägg och nivåjus-
tering) andel av skatteintäkter och generella statsbidrag, år 1999

U t j ämningsavgift

U t j ämningsbidrag

Källa: Finansdepartementet. Bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån.

34

Skr. 1998/99:97

Tidigare gjorda jämförelser mellan förändringar i utjämningssystemet
mellan åren 1995 och 1996 och förändringar av årets resultat för samma
period har inte visat på något samband. Detsamma gäller förändringen
mellan åren 1996—1997. Det är sannolikt ett antal andra faktorer som har
betydelse för utvecklingen av kommunens resultat.

Av de 184 kommuner som får minskade inkomster från utjämnings-
systemet mellan åren 1996 och 1997 redovisar 94 kommuner en resultat-
förbättring mellan åren 1996 och 1997.

I debatten hävdas ibland att den långtgående inkomstutjämningen ger
vissa negativa marginaleffekter som skulle innebära att det inte lönar sig
för en kommun att öka sin skattekraft eftersom denna ökning av skat-
teintäkterna till stor del eller helt äts upp av en ökning/minskning av ut-
jämningsavgiften/-bidraget. En uppföljning inom Regeringskansliet visar
att tillväxten av skatteintäkter efter inkomstutjämning i flertalet av de
berörda kommunerna har varit mellan 0,01 och 0,1 procentenheter lägre
än tillväxten av skattekraften i riket trots att dessa kommuner har haft en
högre tillväxt av skattekraften än riket. Den största negativa marginalef-
fekten som förekommit i inkomstutjämningen sedan utjämningssystemet
infördes den 1 januari 1996 är att en kommuns tillväxt av skatteintäkter
efter inkomstutjämning var 0,65 procentenheter lägre än tillväxten av
skattekraften i riket mellan de två åren.

2.7 Förändring av nettokostnader per verksamhet mellan
åren 1996 och 1997

Ett viktigt instrument för lokala prioriteringar är hur kommuner och
landsting fördelar de ekonomiska ramarna mellan olika kommunala verk-
samheter. I det fall den totala ekonomin förbättras kan det finnas ett ut-
rymme att fördela nya resurser. Dessutom kan omprioriteringar inom
ramen för befintliga resurser göras för att t.ex. anpassa resursfördelning-
en efter den demografiska utvecklingen.

Efter förslag i 1997 års ekonomiska vårproposition beslutade riksdagen
att öka de generella statsbidragen till kommuner och landsting år 1997
med 4 miljarder kronor. Tillskottet syftade bl.a. till att bibehålla och stär-
ka sysselsättning och kvalitet inom de prioriterade verksamheterna skola,
vård och omsorg. De ökade statsbidragen kom kommuner och landsting
till godo fr.o.m. andra halvåret 1997. Nedan redovisas hur nettokostna-
derna har förändrats mellan åren 1996 och 1997. De ökade generella
statsbidragen bör därvid också ställas i relation till ökningen av skattein-
täkterna mellan dessa två år som uppgick till knappt 6 miljarder kronor
för kommuner och landsting sammanlagt. Uppgifterna i avsnitt 2.7 avser
genomgående löpande priser.

Förändring av kommunernas nettokostnader per verksamhetsområde

De totala nettokostnaderna i löpande priser, exklusive affärsverksamhet,
har enligt kommunernas driftredovisning ökat med ca 5,6 miljarder kro-

35

nor mellan åren 1996 och 1997. Sammantaget har nettokostnaderna inom Skr. 1998/99:97
ökat mest grundskola och individ- och familjeomsorg. Relativt små ök-
ningar har skett inom barnomsorg och övriga verksamheter, där bl.a. ar-
betsmarknadspolitiska åtgärder och infrastruktur ingår.

Diagram 2.6 Förändring av kommunernas nettokostnader mellan åren 1996
och 1997 för några verksamhetsområden

Miljarder kronor, löpande priser respektive procent

Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Statistiska centralbyrån

Nettokostnadsutvecklingen för olika verksamheter påverkas bl.a. av an-
talet personer som får del av verksamheten, vilket i sin tur påverkas av
hur många som har behov av verksamheten. Grundskolan, där antalet
som får del av verksamheten procentuellt sett har ökat mest bland de re-
dovisade verksamheterna, är den verksamhet vars nettokostnader ökat
näst mest i relativa termer. Detta innebär dock inte att verksamheten med
automatik har fatt ökade reala resurser, eftersom såväl priser som löner
ökat.

Förändring av landstingens nettokostnader

För landstingens del har det också skett förändringar av nettokostnader-
na. Nettokostnaderna i löpande priser för hälso- och sjukvården har ökat
mest medan de största minskningarna skett inom tandvården och kollek-
tivtrafiken.

36

Diagram 2.7 Förändring av landstingens nettokostnader mellan åren 1996 Skr. 1998/99:97
och 1997 för några verksamhetsområden

Miljoner kronor, löpande priser respektive procent

Absolut förändring      Re lati v fö ränd ring

Källa: Finansdepartementet, bearbetning av statistik från Landstingsförbundet

Även för landstingens del kan den demografiska utvecklingen, med t.ex.
ett ökat antal äldre, ha betydelse för nettokostnadsutvecklingen. Hälso-
och sjukvårdskostnaderna är dock beroende av ett antal faktorer som de-
mografi, sjukdomspanorama, medicinskteknisk utveckling, sjukvårds-
struktur m.m.

2.8 Sammanvägd redovisning av prestationer och
kostnader

För att kunna bedöma om de kommunala verksamheterna bedrivs effek-
tivt behövs uppgifter om hur mycket kommuner och landsting presterar,
kostnaderna för detta, vilken kvalitet de utförda prestationerna har samt
om de bidragit till målen för respektive verksamhet. Det vore också av
intresse att studera eventuella samband mellan kostnader, prestationer,
kvalitet och ekonomiskt resultat för enskilda landsting eller kommuner
eller grupper av kommuner och om det finns systematiska skillnader,
t.ex. geografiska, mellan enskilda kommuner och landsting. Avsaknaden
av relevanta mått eller nyckeltal för kvalitet gör dock att en sammanvägd
redovisning samt sambandsanalyser endast kan baseras på uppgifter som
rör prestationer och kostnader.

En sammanvägning av kostnads- respektive prestationsdata har gjorts
för kommunernas verksamheter inom skola och omsorg.

Metod

För att möjliggöra sammanvägningar av produktionen i olika verksam-
heter måste dessa göras jämförbara. För varje kommun och verksamhet
har ett indextal beräknats genom att jämföra kommunens kostnader re-

37

spektive prestationer per invånare med rikets genomsnitt. Varje indextal Skr. 1998/99:97
beskriver hur mycket kommunens kostnader eller prestationer över- eller
understiger genomsnittet för riket.

De samlade prestations- och kostnadsmåtten, eller indextalen, för res-
pektive kommun har erhållits genom att måtten för de olika verksamhe-
terna vägts samman. I tabellen nedan framgår de verksamheter, presta-
tionsmått och vikter som använts när det sammanvägda måttet för pres-
tationer beräknats. På samma sätt har bruttokostnadema för respektive
verksamhet vägts samman till ett kostnadsmått per kommun. De flesta av
prestationsuppgiftema är viktade efter prestationens tyngd, t.ex. används
antal heltidsbam inom barnomsorgen i stället för antalet inskrivna barn.
Ett viktigt undantag utgör dock äldre- och handikappomsorgen, där ett
heltäckande underlag om antalet hjälptimmar saknas och där skillnader
kan uppstå på grund av att det genomsnittliga antalet hjälptimmar per
person kan skilja sig åt mellan enskilda kommuner.

Tabell 2.12 Verksamheter och prestationsmått i den samlade redovisningen

Verksamhet	Prestationsmått	Vikt
Barnomsorg	Antal heltidsbarn	18%
Grundskola	Antal elever	23 %
Gymnasieskola	Antal elever	9%
Särskola, gymnasiesärskola och särvux	Antal elever	2%
Vuxenutbildning	Antal heltidsstud.	2%
Svenska för invandrare (SFI)	Antal elever	0%
Omsorg om äldre och funktionshindrade	Antal med hjälp och stöd	35%
Vård av barn och unga	Antal placeringsdygn	2%
Missbrukarvård	Antal placeringsdygn	1 %
Enskilt bistånd (socialbidrag)	Antal bidragshushåll	7%
Summa		100 %

Anm: Vikterna har avrundats till närmaste heltal. Delposterna summerar inte till 100 % p.g.a.
avrundning. För omsorgen om äldre och funktionshindrade sker uppdelning av kostnaderna i
kommunernas räkenskapssammandrag på respektive grupp från och med verksamhetsåret
1998. För att möjliggöra sammanvägning av uppgifter om prestationer för dessa två grupper
används den skattade fördelningen av kommunernas nettoutgifter som redovisas i avsnitt 4
Äldreomsorg respektive avsnitt 5 Handikappomsorg. Nettoutgifterna för år 1996, exklusive
färdtjänst, uppgår till totalt 55,7 miljarder kronor varav 72 procent avser äldreomsorg och 28
procent handikappomsorg.

Ovanstående verksamheter motsvarar tillsammans knappt tre fjärdedelar
av kommunernas sammanlagda externa bruttokostnader.

En betydande del av den kommunala verksamheten är starkt beroende
av befolkningens åldersmässiga sammansättning. Även faktorer av social
karaktär, t.ex. andelen ensamhushåll, kan påverka behoven och därmed
efterfrågan på prestationer och kostnaderna för de prestationer kommu-
nerna utför. De sammanvägda måtten för kostnader och prestationer som
beräknats för vaije enskild kommun har därför rensats från strukturella
behovsskillnader med hjälp av data från motsvarande verksamheter i
kostnadsutjämningen i utjämningsystemet. Beräkningarna baseras på
underlag från Kommunala utjämningsutredningens betänkande (SOU
1998:151). De delar i kostnadsutjämningen som används för att rensa för
strukturella behovsskillnader förutsätts spegla faktorer som påverkar ef-
terfrågan på, samt kostnaderna för, enskilda kommuners tjänster.

38

Resultatet av jämförelserna                                                Skr. 1998/99:97

Nedanstående tabell visar de sammanvägda indextalen för prestationer
respektive kostnader i de studerade verksamheterna för olika kommun-
grupper år 1997.

Tabell 2.13 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader för skola och
omsorg per kommungrupp år 1997

Per invånare samt med hänsyn till strukturella förhållanden i respektive kommun

Kommungrupp	Index för prestationer		Index för kostnader
	(per inv.)	(struktur)	(per inv.)	(struktur)
Storstad	97	92	105	101
Förortskommun	96	101	92	96
Större stad	98	101	99	102
Medelstor stad	103	102	100	101
Industrikommun	103	102	100	100
Landsbygdskommun	103	100	102	99
Glesbygdskommun	117	110	117	99
Övrig större kommun	104	102	102	102
Övrig mindre kommun	105	104	102	101

Källa: Finansdepartementet

Det är framförallt glesbygdskommunerna som utför många prestationer
och har höga kostnader per invånare jämfört med rikets genomsnitt. Om-
vänt förhållande råder i princip för förortskommunema.

När hänsyn tas till strukturella faktorer minskar en del av de skillnader
som finns mellan kommungrupperna. Detta gäller särskilt kostnadsmåt-
ten. Det är i stort sett bara förortskommunema som har en kostnadsnivå
som tydligt avviker från riksgenomsnittet. De skillnader som finns i
kostnader per invånare kan således till stor del hänföras till strukturella
faktorer.

För prestationsmåtten kvarstår dock vissa skillnader mellan kom-
mungrupperna. De ligger fortfarande högt för glesbygdskommuner och
lågt för storstäder. Efter rensning för strukturella faktorer är de kvarstå-
ende skillnaderna mellan kommungrupperna större för prestationer än för
kostnader. Detta kan ha flera orsaker. För det första är, som tidigare
nämnts, prestationerna inom äldre- och handikappomsorgen inte helt
jämförbara kommunerna emellan, vilket kan förklara en del av skillna-
derna. Skillnaderna kan också spegla en skiftande servicenivå bland
kommunerna. En annan förklaring kan vara att kostnaderna för att preste-
ra samma tjänst kan variera mellan olika kommuner på grund av skiftan-
de kostnadseffektivitet.

Ytterligare intressanta iakttagelser kan göras om prestationsmåtten och
kostnadsmåtten ställs i relation till varandra. När såväl kostnads- som
prestationsmått rensats för strukturella behovs- respektive kostnadsskill-
nader är det främst storstäderna och glesbygdskommunerna som avviker
från rikets genomsnitt. Storstädernas prestationsmått understiger rikets
genomsnitt och kostnadsmåttet överstiger genomsnittet. För glesbygds-
kommunerna råder det omvända förhållandet. Det kan, som nämnts ovan,
finnas flera olika tänkbara orsaker till dessa skillnader. Eftersom andelen
äldre är relativt stor i glesbygdskommuner och relativt låg i storstäder, är

39

det vanskligt att dra alltför långtgående slutsatser av underlaget om bl.a. Skr. 1998/99:97
kostnadseffektivitet.

Även inom kommungrupperna finns variationer. Nedanstående dia-
gram visar spridningen inom olika kommungrupper när det gäller presta-
tions- respektive kostnadsmått då hänsyn tagits till kommunernas struk-
turella förhållanden.

Diagram 2.8 Sammanvägda mått för prestationer och kostnader per kom-
mun för kommungrupp 1-9

Anm: De enskilda kommunerna har först sorterats i kommungruppsordning, därefter i stigan-
de ordning avseende det sammanvägda måttet för prestationer.

Källa: Finansdepartementet

I diagrammet framkommer tydligt hur glesbygdskommunerna avviker
när det gäller mängden prestationer. I denna grupp återfinns såväl det
högsta som det lägsta indextalet för prestationer. Dessutom kan stora
skillnader mellan indextalet för prestationer och det för kostnader för
enskilda kommuner iakttas. De skillnader mellan måttet för prestationer
och det för kostnader som kan utläsas i diagrammet är således skillnader
som inte kan förklaras av de enskilda kommunernas strukturella förhål-
landen.

I grupperna glesbygdskommuner och förortskommuner finns störst an-
del kommuner vars prestationsmått överstiger motsvarande kostnadsmått.

Analys av kostnader, prestationer och ekonomiskt resultat

Den kommunala verksamheten består, som nämnts ovan, till knappt tre
fjärdedelar av verksamheterna barnomsorg, skola, vuxenutbildning, äld-
re- och handikappomsorg samt individ- och familjeomsorg. Den kom-
munala ekonomin är således starkt beroende av hur framförallt kostna-
derna inom dessa verksamheter utvecklas. Det är därför intressant att
genomföra analyser av sambandet mellan kostnaderna per invånare för
de aktuella verksamheterna och olika former av ekonomiskt resultat.

40

Den första resultatnivån i resultaträkningen för år 1997 är verksamhe- Skr. 1998/99:97
tens nettokostnader, som består av verksamhetens intäkter minus dess
kostnader. Det är föga förvånande att det statistiska (linjära) sambandet
mellan indextalet för kostnader per invånare och detta resultatbegrepp är
starkt. (Detta framgår av att den s.k. korrelationskoefficienten är ca 0,84
och förklaringsgraden ca 71 procent). Däremot finns inget statistiskt
samband för år 1997 mellan å ena sidan nivån på kostnaderna per invåna-
re och å andra sidan resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Detta
gäller även för förhållandet mellan kostnaderna och årets resultat (exkl.
extraordinära poster). Utfallet är i stort detsamma också om enskilda
kommungrupper studeras, dvs. statistiskt samband saknas. Detta visar
bl.a. att en relativt omfattande utjämning sker av redovisade kostnads-
skillnader mellan enskilda kommuner.

När liknande analyser utförs på indextalen för prestationer samt in-
dextalen för kostnader som rensats från strukturell påverkan, visar det sig
att inga samband finns med någon av nivåerna i resultaträkningen. Detta
kan förklaras med att det naturligtvis finns flera andra faktorer, som t.ex.
kostnader för övriga verksamheter, skattesats, generella statsbidrag och
utjämning, som har betydelse för det ekonomiska resultatet i de enskilda
kommunerna.

41

Skr. 1998/99:97

Hälso- och sjukvård

Sammanfattande slutsatser

Sjukvården har en central roll i det svenska välfärdssamhället. Målet
för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor
för hela befolkningen. Generellt sett är tillståndet i den svenska hälso-
och sjukvården bra även om det finns vissa brister. Utvecklingen av-
seende befolkningens hälsosituation är positiv. Samtidigt finns bestå-
ende sociala skillnader i ohälsa, både vad gäller sjuklighet och dödlig-
het. Skillnaderna är större bland män än bland kvinnor.

Sverige har uppnått, eller kommer troligen till år 2000 att uppnå
mer än hälften av de mål som Världshälsorganisationen, WHO, angi-
vit i Hälsa för alla år 2000.

Under senare år har kostnaderna och antalet prestationer (antal lä-
karbesök, intagningar, vårddagar per invånare etc.) i hälso- och sjuk-
vården minskat i ungefär samma takt. Denna utveckling innebär att
produktiviteten har varit oförändrad åren 1996-1997. Enligt en ur-
valsundersökning hade 25 procent av patienterna med remiss från
primärvården en väntetid på mer än tre månader. Primärvårdens andel
av läkarbesöken har ökat, vilket står i överensstämmelse med riksda-
gens krav att göra primärvården till basen i sjukvården.

Det pågår en utveckling för att säkra och utveckla hälso- och sjuk-
vårdens kvalitet. Nationella kvalitetsregister utgör ett viktigt stöd för
den medicinska kvalitetsutvecklingen. Antalet inkomna ärenden till
Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, som kan ses som en indikator
på kvaliteten, har fördubblats sedan början av 1990-talet. Trots denna
ökning har antalet ärenden som lett till påföljd varit nästan oförändrat
under samma period, vilket tyder på att det är anmälningsbenägenhe-
ten och inte antalet fel som ökat.

Läkemedelskostnaderna har ökat kraftigt under 1990-talet. Kost-
nadsökningen beror främst på att ett stort antal nya, och allt dyrare lä-
kemedel introducerats.

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Sverige har även
anslutit sig till de mål som Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för
hälsoutvecklingen i programmet Hälsa för alla år 2000.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att
erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i
vården och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

42

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso-och sjukvårds- Skr. 1998/99:97
personalen (3 §).

En parlamentarisk kommitté (S 1995:14) har tillsatts och skall med ut-
gångspunkt i det övergripande målet en god hälsa för alla bl.a. lämna
förslag till framåtsyftande mål för hälsoutvecklingen samt föreslå vilka
av dessa som skall prioriteras. Särskild betoning skall läggas på att mins-
ka skillnader i hälsa mellan olika grupper i befolkningen. Kommittén har
avlämnat ett delbetänkande (SOU 1998:43). Ett andra delbetänkande
skall avlämnas under hösten 1999, och utredningsarbetet skall vara slut-
fört under våren år 2000.

Måluppfyllelse och kvalitet

De hälsomål som WHO angivits, följs upp genom olika indikatorer. En
utvärdering genomförd under åren 1996-1997 (Ds. 1997:62) visade att
för mer än hälften av de av WHO utsatta målen gällde att de redan var
uppnådda eller troligen kommer att uppnås fram till år 2000. Det fanns
dock två viktiga mål - minskning av skillnader i hälsotillståndet mellan
olika socioekonomiska grupper och att alla människor skall ha möjlighet
att utveckla och använda sin egen hälsopotential - som sannolikt inte
kommer att uppnås fram till år 2000.

Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är
att analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet
samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redo-
visas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter.
Den senaste rapporten presenterades av Socialstyrelsen i juni 1997. Nästa
folkhälsorapport skall avrapporteras senast mars 2001.

Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotill-
stånd och sociala förhållanden. Det finns dock stora sociala skillnader i
ohälsa oavsett om man mäter sjuklighet eller dödlighet. Å andra sidan
finns det ingen tydlig utveckling mot att de sociala skillnaderna ökar.
Generellt sett är de sociala skillnaderna i hälsa större bland män än bland
kvinnor. Dessutom är de sociala skillnaderna större i storstäder än i
mindre tättbebyggda områden.

Sedan 1960-talet har medellivslängden i Sverige ökat med 5,5 år för
män och 6,9 år för kvinnor. Män lever i genomsnitt 76,8 år och kvinnor
81,9 år enligt Statistiska centralbyråns (SCB) preliminära uppgifter för år
1998. Den återstående medellivslängden för 50-åringar har under 1990-
talet ökat med 0,8 år för män och 0,6 år för kvinnor. Det främsta skälet,
som förklarar nästan hela ökningen av medellivslängden, är nedgången
av insjuknande och dödligheten i hjärt- och kärlsjukdomar. Denna förkla-
ras till stor del av förändringar i levnadsvillkor och i levnadsvanor, som
t.ex. rökvanor. De som drabbas av hjärt- och kärlsjukdomar idag har
dessutom växt upp under bättre levnadsförhållanden än gårdagens hjärt-
och kärlsjuka. Det är emellertid viktigt att notera att minskningen i död-
lighet sedan slutet av 1980-talet varit kraftigare än minskningen i nyin-

43

sjuknande. Detta tyder på att den medicinska utvecklingen inom hjärt-
kärlvården har haft betydelse för att överlevnaden förbättrats.

Samhällstrenden mot att allt fler slutar att röka samt mödrahälsovårdens
stöd till blivande mammor har lett till att rökning bland gravida har
minskat betydligt mer än bland kvinnor i allmänhet. Detta är en mycket
positiv utveckling eftersom rökning försämrar fosterutvecklingen och
nyfödda barns hälsa.

Som en indikator på ohälsa i samhället används ofta det s.k. ohälsota-
let1. Det partiella ohälsotalet2 för riket som helhet har med mindre varia-
tioner uppåt och nedåt legat på cirka 38 dagar sedan början av 1990-talet.
Variationerna mellan olika landsting (eller de allmänna försäkringskas-
sorna för olika län) är dock stora. Kronobergs län med 30,8 och Skara-
borgs län med 31,5 hade år 1997 de lägsta partiella ohälsotalen. Norr-
bottens län med 50,2 och Västerbottens län med 47,2 hade de högsta par-
tiella ohälsotalen år 1997. Dessa skillnader har varit i stort sett oföränd-
rade sedan år 1992.

Hälso- och sjukvård för äldre

I rapporteringen från Socialstyrelsens arbete med regeringens uppdrag att
följa utvecklingen inom äldreomsorgen framhåller man att landstingen
inte levt upp till sitt hälso- och sjukvårdsansvar för den äldre befolkning-
en. Socialstyrelsen betonar också att brister i vårdkedjan mellan läns-
sjukvård och kommunal vård är det största kvarvarande problemet i ge-
nomförandet av Ädelreformen. I varje utvärdering av de särskilda kom-
munala boendeformerna är det bristen på organiserad, systematisk lä-
karmedverkan som efterlyses. Det gäller både behandlingen av enskilda
patienter, läkemedelsfrågorna och det regelbundna stödet till verksam-
hetsutveckling och kvalitetsarbetet. Regelverket hindrar kommunerna
från att åta sig uppgifter som enligt lag åligger någon annan, i det här
fallet landstingen, samtidigt som landstingen anser att kommunerna fått
det övergripande ansvaret för äldrevården. Det är uppenbart att en för-
bättring av samverkan mellan huvudmännen behövs för att Ädelreformen
skall kunna fullföljas.

Även med tillskott av kompetens och resurser behöver den kommunala
hälso- och sjukvården utvecklas. Ett stort problem är svårigheterna att
prestera verksamhetsbeskrivningar som kan ligga till grund för kvalitets-
utveckling och uppföljning. Avsaknaden av tradition motsvarande läns-
sjukvårdens patientregister och liknande databaser, innebär för närvaran-
de att få om ens några kommuner lever upp till riksdagens krav på ett
systematiskt kvalitetsutvecklingsarbete.

' Ohälsotalet är ett mått på socialförsäkringens utbetalningar av ersättning för ohälsa. Ohäl-
sotalet definieras som antal dagar per försäkrad och år med sjukpenning, arbetsskadesjuk-
penning och förtidspension/sjukbidrag på grund av sjukdom. Dagar med partiell ersättning
räknas om till heldagar.

2 Partiellt ohälsotal är det mått på ohälsa som är möjligt att redovisa efter de regelföränd-
ringar som trädde i kraft 1992. Dessa innebar att allmän sjukpenning under sjukfallets 14
första dagar inte längre finns med i statistiken samt att rehabiliteringspenning och förebyg-
gande sjukpenning tillkommit som nya ersättningsslag.

Skr. 1998/99:97

44

Psykiatri

Skr. 1998/99:97

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag ansvaret för att följa upp och
utvärdera effekterna av psykiatrireformen. Inom ramen för denna reform
har bl.a. försöksverksamheten med personliga ombud utvärderats. Re-
sultaten visar att effekterna av försöksverksamheten varit mycket positi-
va. I rapporten ”God psykiatrisk vård på lika villkor?” (SoS 1997:8) gör
Socialstyrelsen bedömningen att de psykiskt sjukas ställning i samhället
fortfarande är svag. De far ofta vård alltför sent som en följd av deras
egen och den närmaste omgivningens förhållande till psykisk sjukdom.
Människor som lämnat det akuta skedet av sin sjukdom bakom sig, möts
av fördomar som utgör ett allvarligt hinder för deras rehabilitering.

Antalet slutenvårdsplatser har minskat till förmån för behandling i
öppna vårdformer med inriktning mot att behandla patienten i dennes
ursprungliga miljö. Vid inventeringen3 år 1997 vårdades 6 000 personer i
sluten psykiatrisk vård (se tabell 3.3). Den fortsatta nedåtgående trenden
orsakas både av psykiatrireformen och den medicinskt motiverade inrikt-
ningen mot öppna vårdformer, liksom av de resursminskningar som ge-
nomförts inom hälso- och sjukvården. Liksom i all medicinsk verksam-
het innebär detta att den genomsnittliga vårdtyngden ökar eftersom det är
de sjukaste patienterna som erbjuds slutenvård. Antalet öppenvårdsbesök
befinner sig på samma nivå som år 1987.

Vid uppföljningen år 1997 hade andelen tvångsvårdade minskat med
en tredjedel sedan år 1987. Vårdtiderna vid tvångsvård hade också mins-
kat. Samtidigt ökade vårdtiderna för patienter som vårdades inom
rättspsykiatrisk vård. Tvångspsykiatrikommittén bekräftade de tidigare
fynden samt konstaterade att tvångsåtgärderna ökat (SOU 1998:32).
Många personer med psykisk störning har fortfarande svårt att få sina
vårdbehov tillgodosedda. Till bristerna hör också att patienter, anhöriga
och andra intressenter har svårigheter att i rimlig omfattning påverka
vården.

Kommittén för vård och stöd till barn och ungdomar med psykiska
problem (Bampsykiatrikommittén) konstaterar att även med en försiktig
beräkning lider 5 till 10 procent av alla barn och ungdomar av psykiska
problem eller störningar. För att komma till rätta med detta problem
måste man enligt kommittén arbeta både genom direkta vårdinsatser,
men även genom förbättrat förebyggande arbete i basverksamheterna
såsom skola och barnomsorg.

Kvalitet

En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och pro-
blem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso- och
sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit till
HS AN har fördubblats sedan början av 1990-talet. År 1998 uppgick antal

3 Sedan 1979 undersöker Socialstyrelsen vart tredje år hur många patienter som behandlas i
den slutna psykiatriska vården.

45

inkomna ärenden till ca 3 000 - av dessa var det ca 400 som ledde till Skr. 1998/99:97
påföljd. Antalet ärenden som lett till påföljd har dock inte blivit fler un-
der senare år, vilket tyder på att det kan vara anmälningsbenägenheten
snarare än antalet fel som ökat. De vanligaste typerna av fel avser be-
handling, diagnos samt operationer.

Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och
sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan
hämtas från olika håll och på olika sätt. Hösten 1997 gjorde Socialstyrel-
sen en kartläggning av i vilken utsträckning verksamhetschefer i hälso-
och sjukvården kände till Socialstyrelsens föreskrifter om kvalitetssystem
i hälso- och sjukvården samt om de tillämpades. De intervjuade uppgav
att det fanns rutiner för hur anmälan enligt Lex Maria4 skall göras vid 90
procent av enheterna. 70 procent av de intervjuade uppgav också att de-
ras enhet har rutiner för att säkerställa att personalen har och underhåller
den utbildning, erfarenhet och kompetens som behövs. 60 procent av de
tillfrågade uppgav att det fanns rutiner för hur klagomål och förslag från
patienter och anhöriga skall tas om hand och beaktas. Endast hälften
uppgav att det fanns dokumenterade rutiner för hur patienter skall visas
omtanke och respekt. Minst utvecklade var rutinerna för hur nya metoder
för diagnostik, vård och omhändertagande skulle introduceras. Under-
sökningen visade också att cirka hälften av enheterna genomför egen-
kontroll minst en gång varje halvår, och att de övriga gör det mera sällan
eller aldrig. Endast en fjärdedel av enheterna gör en utvärdering av pati-
enternas åsikter minst en gång per halvår. Drygt 80 procent av de tillfrå-
gade ansåg att de i mycket eller ganska stor utsträckning arbetar med
kvalitetssäkring. Sammanfattningsvis kan sägas att minst 50 procent av
vårdenheterna uppger att de tillämpar Socialstyrelsens krav på kvalitets-
system i någon del av verksamheten. Det går däremot inte att fastställa
om enheterna har ändamålsenliga kvalitetssystem för hela eller delar av
verksamheten enbart på grundval av denna undersökning.

Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar utgörs av de s.k. kvali-
tetsregister som finns inom hälso- och sjukvården. Totalt finns det för
närvarande ett fyrtiotal olika nationella kvalitetsregister i varierande grad
av uppbyggnad. Syftet med kvalitetsregistren är dels att underlätta värde-
ring av nya metoder, dels att belysa variationer mellan kliniker med av-
seende på behandlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande.

Ett exempel är det nationella kvalitetsregistret för bråckkirurgi, som
bl.a. innehåller uppgifter om de som är opererade, operationsmetod, de
opererade som efter viss tid fatt återfall osv. Under den tid bråckregistre-
ringen pågått har det skett en sänkning av den efterföljande risken för
omoperation inom två år. Det är rimligt att förvänta sig att behovet av
omoperation inom svensk bråckkirurgi kommer att fortsätta att minska
under kommande år.

4 Lex Maria-ärenden avser bestämmelser för hälso- och sjukvårdens personal samt vårdgi-
vare vad gäller skyldigheten att göra anmälan till Socialstyrelsen i de fall då en patient
drabbats eller utsatts för risk att drabbas av allvarlig skada eller sjukdom.

46

Det nationella kataraktregistret5, som startade 1 januari 1992, är ett an-
nat exempel. Registreringen har visat att väntetiden till operation har ökat
under de senaste fyra åren. Operationsfrekvensen varierar mycket mellan
landstingen liksom vilken synskärpa man genomsnittligt har vid tiden för
operation. Utfallsregistreringen har visat på goda resultat av kirurgin.
Samtidigt har nyttoregistreringen inneburit utveckling av en ny teknik.

Register av den typ som det nationella kvalitetsregistret och sluten-
vårdsregistret saknas idag för primärvården. Socialstyrelsen anser att de
system som idag används för att följa upp primärvårdens innehåll och
kvalitet på lokal nivå är otillräckliga och behöver utvecklas och anpassas
till ett mer preciserat uppdrag. Speciell uppmärksamhet bör ägnas ut-
vecklingen av mått och mätmetoder för verksamheter utöver konsultatio-
ner på mottagningarna. I synnerhet gäller detta äldrevård, hemsjukvård,
psykiatri, rehabilitering och sekundärprevention. Vidare behöver upp-
följning på lokal och regional nivå samordnas med uppföljning och ut-
värdering på nationell nivå.

Ett viktigt komplement i kvalitetsarbetet är att studera kvaliteten ur
patientens perspektiv. SCB genomförde under våren 1998 en undersök-
ning som riktade sig till 50 000 patienter i Västra Götalands län. Resul-
taten visar att på en indexskala, NPI (NPI=Nöjd Patient Index) från 1 till
100 får sjukhusens slutenvård betyget 79, medan primärvården och sjuk-
husvårdens öppna verksamhet far betyget 75. Undersökningen visar ock-
så att äldre patienter samt patienter med sämre hälsa är mer nöjda med
vården än yngre patienter och patienter med god hälsa. Män och kvinnor
gav i huvudsak samma betyg på vården.

Vårdköer

Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet för år

1997 ingicks en ny vårdgaranti som tog sikte på att öka tillgängligheten
till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen mellan
staten och Landstingsförbundet om ersättningar under år 1999 för insat-
ser för att stärka patientens ställning m.m. enades staten och landstingen
om att bibehålla vårdgarantin, och att under åren 1998-1999 koncentrera
insatserna för att förbättra tillgängligheten i vården.

Socialstyrelsen har på regeringens uppdrag utrett frågan om hur en
behandlingsgaranti förhåller sig till besluten om prioriteringar i hälso-
och sjukvården, och dragit slutsatsen att köproblemen i vården inte löses
med en behandlingsgaranti. I rapporten ”En behandlingsgaranti i hälso-
och sjukvården - förutsättningar och konsekvenser” betonas att vänte-
tidsgarantier kan leda till att vårdinsatser för redan diagnostiserade pati-
enter och patienter under långtidsbehandling trängs undan. Under hösten

1998 uppskattades att mer än 100 000 patienter fanns på väntelista för
operation och annan icke akut behandling.

5 För närvarande deltar samtliga offentliga kliniker i landet i registret. Från privata kliniker
rapporteras 70 procent av samtliga privat utförda operationer. Det nationella kataraktregist-
ret täcker 95 procent av samtliga utförda operationer i Sverige.

Skr. 1998/99:97

47

Som en led i att följa upp Dagmaröverenskommelsen vad gäller pati- Skr. 1998/99:97
entens väntetid med remiss från primärvården till specialist på sjukhus
har Landstingsförbundet genomfört en uppföljning av väntetiderna vid ett
25-tal sjukhus i hela landet under en vecka i mars och oktober 1998.
Oktoberundersökningen visar att drygt hälften av patienterna med oklar
diagnos fick träffa en specialist inom en månad vilket är i stort sett oför-
ändrat jämfört med året innan. Cirka 69 procent av patienterna med en
fastställd diagnos fick träffa en specialist inom vårdgarantins tre månader
vilket kan jämföras med 90 procent i oktober 1997. Av samtliga patienter
hade 25 procent en väntetid på mer än tre månader. Jämfört med under-
sökningen i mars 1998 har andelen patienter med klar diagnos som väntat
mer än tre månader ökat, från 22 procent till 31 procent. Andelen som
fatt komma till specialist inom en månad har minskat från 36 procent till
30 procent.

Prestationer och kostnader

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök uppgick år 1997 till 24,7 miljoner, vilket är
en minskning med 2,1 procent jämfört med föregående år. Historiskt sett
har Sverige i ett internationellt perspektiv haft en sjukhusdominerad
vårdstruktur. Primärvården har på flera håll inte varit tillräckligt utbyggd
bl.a. i avsaknad av allmänläkare. Under tioårsperioden 1986-1996 har
läkartillgången i primärvården ökat så att antalet invånare per distriktslä-
kare (per heltidstjänst, vakanssituationen ej inräknad) sjunkit från 3 109
till 2 370. Detta har dock inte varit tillräckligt för att förbättra Sveriges
bottenläge i Europa när det gäller läkartäthet i primärvården. De senaste
årens huvudmannaskaps- och strukturförändringar, exempelvis kommu-
nernas ökade ansvar för äldrevård och vård av de psykiskt långtidssjuka,
satsningar på primärvård och utbyggandet av hemsjukvård, innebär dock
en klar förskjutning mot en ökad andel öppen vård. Som framgår av ta-
bell 3.1 har det totala antalet läkarbesök per invånare inom allmänmedi-
cin ökat starkt de senaste femton åren.

Eftersom det totala antalet läkarbesök per invånare varit i stort sett
oförändrat innebär detta att fördelningen av läkarbesöken på sjukhus re-
spektive vårdcentraler successivt förskjutits i riktning mot vårdcentraler-
na. Sålunda sjönk andelen läkarbesök på sjukhus (av samtliga läkarbe-
sök) mellan åren 1985 och 1997 från 54 till 45 procent. Denna utveckling
är i linje med riksdagens krav på att primärvården skall utgöra basen i
sjukvården.

Förändringsarbetet i primärvården är inriktat på att utveckla insatserna
inom hemsjukvården samt att öka läkartillgängligheten och kontinuiteten
för patienterna. Undersökningar visar att patienterna är nöjda med detta
och att svensk primärvård hävdar sig väl i internationell jämförelse.

48

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1000 invånare (exklusive mödra- och barnhälso- Skr. 1998/99:97
vård)

Kr	1985	1990	1992	1994	1995	1996	1997
Somatisk korttidsvård	1 182	1 049	1 005	1 022	1 022	940	907
Psykiatrisk vård	94	83	80	77	75	72	65
Långtidsvården (> 70år)	151	125	89	99	99	88	93
Allmänmedicin	973	1 042	1 072	1 216	1 233	1 157	1 302
Övrigt	66	101	151	95	76	110	92
Totalt	2 334	2 291	2 320	2 413	2 419	2 290	2 378

Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård
pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har beräk-
nats på en annan bas (per 1000 inv. >70 år).

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

Inom den slutna vården har medelvårdtiden successivt minskat under
hela perioden 1985-1997. En stor del av minskningen beror av Ädel-
reformen, men minskningen har fortsatt även efter denna. Nedgången har
dock dämpats det senaste året. År 1997 uppgick medelvårdtiden totalt för
den slutna vården till sju dagar jämfört med 10,1 dagar år 1992, vilket
motsvarar en nedgång med 7 procent per år. Denna mycket snabba ned-
gång beror till största delen på mer intensivt utnyttjande av ett reducerat
antal platser i psykiatrisk vård och långtidsvård (jämför tabell 3.3 och
3.4).

Antalet vårdplatser och antalet vårddagar inom somatisk korttidsvård
har fortsatt att minska. Sedan år 1992 har en fjärdedel av vårdplatserna
inom kortidsvården försvunnit, eller mer än 5 procent per år. Likaså har
antalet intagningar och medelvårdtiden inom den somatiska korttidsvår-
den fortsatt att sjunka (jämför tabell 3.2). Bättre behandlingsmetoder och
en mer behandlingsintensiv vård kan vara en av förklaringarna till
minskningen av medelvårdtiden. Den mer behandlingsintensiva vården
avspeglas i att antalet vårdplatser och vårdtillfällen i den slutna vården
minskar, medan antalet behandlingar i den öppna vården ökar. Nya kun-
skaper och tekniker har möjliggjort vård i mer öppna former som ingriper
mindre i den normala livsföringen. Skillnader mellan huvudmännen är
betydande när det gäller antalet vårddagar. Flest vårddagar per invånare
redovisas för huvudmän, som har regionsjukhus och därmed utför en stor
andel vård åt andra sjukvårdshuvudmän.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

År	1985	1990	1992	1994	1995	1996	1997
Antal vårdplatser	38 700	35 400	31 700	28 100	26 800	25 000	23 800
Vårdplatser per 1000	4,4	4,1	3,7	3,2	3,0	2,8	2,7
inv.
Intagningar per 1000	169	163	170	165	161	158	153
inv.
Medelvårdtid (dagar)	7,5	6,6	5,8	5,4	5,2	5,0	5,0
Vårddagar per 1000 inv.	1 270	1 080	991	895	839	795	759

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999

Antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat mycket kraftigt
ända sedan början av 1980-talet. Under perioden 1992-1997 nästan hal-
verades antalet psykiatriska vårdplatser (tabell 3.3) och minskningen det

49

senaste året har varit lika stor som tidigare år. Gruppbostäder med pri- Skr. 1998/99:97
märkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt landstingens slut-
na vård.

Tabell 3.3 Psykiatrisk vård

Är	1985	1990	1992	1994	1995	1996	1997
Antal vårdplatser	20 900	14 500	11 800	9 800	8 400	7 300	6 300
Vårdplatser per 1000 inv.	2,5	1,7	1,4	1,1	0,9	0,8	0,7
Intagningar per 1000 inv.	14	13	12	12	12	12	10
Medelvårdtid (dagar)	54,7	40,5	36,2	29,2	26,4	23,0	27,7
Vårddagar per 1000 inv.	777	513	433	365	319	269	276

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999

Antalet vårdplatser i långtidsvården inkl, geriatriken har också minskat
kraftigt sedan 1980-talets mitt (tabell 3.4). Endast ca 30 procent av de
platser, som återstod inom långtidsvården efter Ädel-reformen, fanns
kvar år 1997. Den totala minskningen av långvårdsplatsema överstiger
alltså betydligt de 31 000 sjukhemsplatser, som överfördes till kommu-
nerna genom reformen. Samtidigt har medelvårdtiderna inom den geriat-
riska vården minskat drastiskt, vilket avspeglar ett annat arbetssätt med
mer kortvariga stödjande och rehabiliterande insatser.

Tabell 3.4 Långtidsvården inkl, geriatrik

ÄT“	1985	1990	1992	1994	1995	1996	1997
Antal vårdplatser	51 500	46 000	12 600	6 300	5 600	4 700	3 700
Vårdplatser per 1000 inv	50,9	42,4	11,3	5,5	4,9	4,1	3,2
(70>år)
Intagningar per 1000 inv	95	105	60	57	60	63	57
(70>år)
Medelvårdtid (dagar)	185,0	137,8	64,9	33,6	29,2	22,7	20,0
Vårddagar per 1000 inv	17 548	14 504	3 912	1 905	1 749	1 422	1 139
(70>år)

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999

Kostnader

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården i fasta priser har
sjunkit med totalt 7,5 procent under perioden 1992-1997, vilket motsva-
rar 1,5% per år. Från år 1996 till år 1997 ökade dock kostnaderna något
(tabell 3.5). Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen6 har varit i
stort sett oförändrad under perioden 1985-1996 efter korrigering med
hänsyn till Ädel-reformen. Den privata konsumtionen av läkemedel,
sjukvårdsartiklar och patientavgifter samt de statliga subventionerna för
läkemedel, privata läkare och tandläkare har däremot ökat kraftigt under

6 Med offentlig konsumtion avses i NR produktionsvärdet för offentliga myndigheter minus
intäkter för försäljning av varor och tjänster. Produktionsvärdet beräknas som summan av
löner, kapitalförslitning och förbrukning av köpta varor och tjänster i verksamheten. Värdet
av sjukvårdskonsumtionen antas således vara lika stor som kostnaderna för den. För hälso-
och sjukvårdens del omfattar den offentliga konsumtionen de samlade utgifterna för sjuk-
vårdshuvudmännen och socialförsäkringen för sjukvård som drivs i offentlig regi. Även
kostnaderna för läkemedel i den offentliga slutna vården betraktas som offentlig konsum-
tion.

50

tidsperioden. Andelen av de totala kostnaderna för hälso- och sjukvården, Skr. 1998/99:97
som utgörs av offentlig konsumtion, har därigenom minskat från 74 pro-
cent år 1985 till 62 procent år 1996. Omkring hälften av denna minsk-
ning beror dock på Ädel-reformen.

Tabell 3.5 Kostnader/utgifter för offentlig hälso- och sjukvård

(miljarder kronor)

Miljarder kronor, löpande respektive fasta priser (1995 års nivå)

Tr	1985	1990	1992	1994	1995	1996	1997*
Löpande priser Total kostnad/utgift	71,1	108,5	99,5	100,3	102,4	104,4	95,6
Fasta priser Total kostnad/utgift	118,2	128,6	108,4	104,1	102,4	99,0	93,5
varav
Läns- och regions-sjukvård	104,1	78,4	75,8	74,4	73,5	69,8	67,8
Primärvård	1)	38,8	22,5	20,0	18,9	19,2	18,3
Tandvård	5,5	6,0	5,7	5,5	5,6	5,6	3,1
Investeringar	8,7	5,5	4,4	4,1	4,3	4,4	4,3
Kostnad/utgift per inv.	14 139	14 973	12 474	11 803	11 582	11 197	10571

1) Ingår i belopppet för läns- och regionsjukvård.

Källa-, Socialdepartementet.

Anm: Fasta priser har beräknats med BNP-deflator.

* OBS! Fr o m Är 1997 redovisas nettokostnader i stället för som tidigare driftkostnader.
Nettokostnaden i löpande priser för år 1996 uppgick till 92,8 mrd. Kostnadsökningen i lö-
pande priser jämfört med år 1996 blir då 3,0 procent. I fasta priser blir ökningen 1,8 pro-
cent.

De totala utgifterna för hälso- och sjukvårdsändamål enligt Statistiska
centralbyråns nationalräkenskaper uppgick år 1996 till 127,9 miljarder
kronor. Detta motsvarade 7,6 procent av bruttonationalprodukten (BNP).
Andelen har sedan år 1985 sjunkit från 8,9 procent7. Som jämförelse kan
nämnas att hälso- och sjukvårdens andel av BNP år 1996 uppgick till
14,0 procent i USA, 10,5 i Tyskland, 6,9 i Storbritannien och 6,3 procent
i Danmark. Jämförelser med andra länder kan dock vara missvisande,
eftersom definitionen av hälso- och sjukvård och sättet att mäta de totala
kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda beror den svenska minskningen nästan
helt och hållet på huvudmannaskapsförändringar. Den omfattande verk-
samhet inom långtidsvård och psykiatri, som därmed överförts från
landstingen till kommunerna, räknas alltså numera inte in i den svenska
hälso- och sjukvårdsstatistiken.

Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare finner
man betydande skillnader mellan huvudmännen. Exempelvis överstiger

7 Den största minskningen kan dock härledas till omorganisationen av verksamheten. Ädel-
reformen innebar bl.a. att kostnader om 20,3 miljarder kronor i 1991-års priser (1,1 procent
av BNP år 1992) överfördes från landstingens hälso- och sjukvård till den kommunala
äldre- och handikappomsorgen. Därmed kommer dessa kostnader att redovisas i National-
räkenskaperna från och med 1992 som kostnader för äldre- och handikappomsorg inom
den sociala sektorn i stället för kostnader för hälso- och sjukvård.

51

sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbottens län med 38 procent mot- Skr. 1998/99:97
svarande kostnad i Malmöhus län8. Dessa kostnadsskillnader har varit i
stort sett oförändrade sedan mitten av 1980-talet.

Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.5) framkommer att hu-
vuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller
på läns- och regionsjukvården. Före Ädel-reformen (år 1990) var läns-
och regionvårdens andel 64 procent. Genom reformen ökade andelen till
75 procent (år 1993). Under perioden 1993-1997 minskade denna andel
till 73 procent. Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regi-
onsjukvård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen.
Landstingens investeringar har legat ungefär oförändrade sedan 1990-
talets början. Omfattningen skiljer i hög grad mellan huvudmännen bero-
ende på förekomsten av större aktuella investeringsprojekt.

Under perioden 1991-1994 ökade produktiviteten inom hälso- och
sjukvården med hela 14 procent. Produktivitetsökningen var störst i bör-
jan av perioden och därefter har den successivt dämpats. Bakom den sto-
ra produktivitetsökningen år 1992 (6,7 procent) och år 1993 (4,0 procent)
ligger ett antal faktorer. En av de viktigaste faktorerna är sannolikt Ädel-
reformen år 1992 som medförde bl.a. att kapacitet frigjordes på akutsjuk-
husen genom att kommunerna fick incitament att överföra medicinskt
fardigbehandlade patienter till vård i primärkommunal regi. År 1995
ökade produktiviteten med 0,6 procent. År 1996 och år 1997 var produk-
tiviteten inom hälso- och sjukvården oförändrad.

Hälso- och sjukvården och dess kostnader kan också ses i ett bredare
perspektiv t.ex. när det gäller de samband som finns mellan hälso- och
sjukvården, socialförsäkringarna och socialtjänsten. Försöksverksamhet
med finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjuk-
vård (FINSAM) bedrevs åren 1993-1997. I en utvärderingsrapport
(Finansiell samordning 1997:1) hävdas bl.a. att samarbetet mellan de
deltagande organisationerna påtagligt har förbättrats och att viktiga insat-
ser har kunnat göras i försöket att skapa insikt och medvetenhet om vilka
fördelar som kan utvinnas för patienter och försäkrade av gemensamma
insatser. Regeringen har därefter i proposition 1996/97:63 Samverkan,
socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration, m.m. lämnat
förslag till inriktningen av samverkansformema inom rehabiliteringsom-
rådet fr.o.m. år 1998 (bet. 1996/97:SfU12, rskr. 1996/97:273). I proposi-
tionen anförde regeringen bl.a. att det är dags att införa en möjlighet till
frivillig samverkan för berörda myndigheter i syfte att stödja alla som är i
behov av särskilda insatser och att arbetet därför bör inriktas på generella
lösningar.

Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning mellan
försäkringskassan, hälso- och sjukvården och socialtjänsten (SOCSAM).
Försöksverksamheterna har förlängts till utgången till år 2000. De ge-
nomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.

8 Oavsett att man ser samma tendenser när det gäller utvecklingen av ohälsotalet är det
svårt att utan närmare uppgifter och analys avgöra i vilken utsträckning dessa kostnads-
skillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skillnader i behand-
lingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnaden för dessa resurser.

52

Läkemedel

Skr. 1998/99:97

Regering och riksdag har under de senaste åren beslutat om omfattande
förändringar inom läkemedelsområdet. En central utgångspunkt för för-
ändringarna har varit att utforma ett system så att de samlade resurserna
används så effektivt som möjligt i ett långsiktigt perspektiv.

Det nuvarande statliga förmånssystemet för läkemedel infördes år 1997.
Kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen övergick år 1998 till lands-
tingen och medel för läkemedelsförmånen kommer övergångsvis att läm-
nas via ett särskilt statsbidrag. Enligt tidigare fastlagd tidsplan skall
landstingen år 2001 ha ett i princip fullständigt kostnadsansvar för läke-
medel. Avsikten är att det nuvarande särskilda statsbidraget då skall in-
ordnas i det generella statsbidraget till landstingen.

Under åren 1990-1998 ökade statens kostnader för läkemedelsförmå-
nerna från 6,9 miljarder kronor till 13,4 miljarder kronor är bl.a. den de-
mografiska utvecklingen, strukturförändringarna som lett till att en allt
större andel av läkemedlen skrivs ut i öppenvård framförallt tillkomsten
av nya och dyrare läkemedel.

Den snabba ökningen av läkemedelskostnaderna under tidigare år hej-
dades dock år 1997. Minskningen förklaras av att riksdagen beslutade om
en lag (1996:1150) om högkostnadskydd vid köp av läkemedel m.m. Be-
slutet ledde till ökade egenavgifter och en av konsekvenserna blev att
läkemedel hamstrades under hösten 1996. Kostnadsminskningen år 1997
har dock följts av åter ökade kostnader år 1998. En förklaring till de
ökande kostnaderna är att patienternas egenavgift av den totala läkeme-
delskostnaden minskat i förhållande till år 1997. Eftersom år 1998 var
det första året då kostnadsansvaret för läkemedelsförmånen överfördes
från staten till landstingen, är det ännu för tidigt att uttala sig om effek-
terna av denna överföring.

Läkemedelskonsumtionen varierar mellan olika befolkningsgrupper.
Enligt befintlig försäljningsstatistik svarar de 8 procent av befolkningen,
som är 75 år eller äldre, för ca 25 procent av den totala läkemedelsför-
brukningen. Det råder även skillnader i läkemedelskonsumtion mellan
könen - kvinnor konsumerar mer läkemedel än män.

I samband med läkemedelsreformen år 1997 fick Socialstyrelsen an-
svar att följa upp läkemedelsförskrivningen. Inom ramen för detta ge-
nomförde SCB på uppdrag av Socialstyrelsen en enkätundersökning i
oktober 1997 med syfte att ta reda på om människor avstår från att köpa
ut receptförskrivna läkemedel. Knappt 5 procent av alla hushåll hade nå-
gon gång under år 1997 av kostnadsskäl avstått från att hämta receptför-
skrivna läkemedel. Cirka 20 procent av hushållen hade vidtagit andra
åtgärder att minska kostnaden för läkemedel. Knappt 10 procent angav
att de minskat sin användning av läkemedel medan 11 procent av alla
hushåll hade av kostnadsskäl väntat med att hämta ut receptförskrivna
läkemedel. Vidare visade det sig att man i första hand avstod att lösa ut
recept för vuxna och i mindre grad när det gäller barn. Det går inte att
utläsa från resultatet om vissa socioekonomiska grupper är mer drabbade
än andra.

53

Personal

Skr. 1998/99:97

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade under
perioden 1987—1997 med 136 000 personer. Av denna minskning hänför
sig dock omkring 70 000 personer till Ädel-reformen. Minskningen har i
första hand berört timanställda och personal med kortare utbildning.
Denna utveckling har särskilt påverkat kvinnorna eftersom dessa är i
majoritet inom de korttidsutbildade yrkeskategorierna i hälso- och sjuk-
vården. Antalet landstingsanställda läkare och tandläkare ökade under
perioden 1985-1997 från 21 200 till 25 900 personer. Mellan åren 1996
och 1997 ökade antalet anställda med 5 500 personer. Detta beroende på
att 13 300 anställda från Sahlgrenska sjukhuset och Östra sjukhuset från
år 1997 ingår i Landstingsförbundets statistik. Detta betyder att antalet
landstingsanställda inom hälso- och sjukvården i praktiken minskat med
ca 8 000 personer mellan år 1996 och år 1997.

Under många år har målet varit att höja kompetensen inom hälso- och
sjukvården. Således har andelen läkare av samtliga anställda i landstinget
mer än fördubblats mellan åren 1980 och 1997 (från 3,5 procent till 8,8
procent). Andelen sjuksköterskor (från 14,9 procent till 28,3 procent) och
undersköterskor (från 5,3 procent till 15,1 procent) har också ökat medan
andelen sjukvårdsbiträden har minskat dramatiskt (från 27,1 procent till
1,4 procent). Den största rollen i denna omvandling har emellertid spelats
av de organisatoriska förändringarna. Framförallt handlar det om överfö-
ring av verksamheter och personal från landstinget till primärkommuner-
na. Utvecklingen av antalet årsarbetare framgår av tabell 3.6 nedan.

Tabell 3.6 Antalet årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal

X	1985	1990	1992	1994	1995	1996	1997
Läkare	16 112	18 731	19 205	19 448	19 805	19 909	21 509
Tandläkare	4 383	4 401	4 190	3 992	3 909	3 723	3 625
Sjuksköterskor	74 536	85 391	77 541	75 531	75 710	73 975	78 854
Undersköterskor,
biträden	119 402	125 182	74 376	58 617	55 404	49 986	48 990
Övrig sjukvårds-
personal	1 092	2 134	2 023	128	136	130	156
Totalt	215 525	235 839	177 335	157 716	154 964	147 723	153 134

Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor
inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan åren
1993 och 1994.

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1999.

54

Skr. 1998/99:97

Äldreomsorg

Sammanfattande slutsatser

Ökade åtaganden i samband med Ädel-reformen samt en betydande
minskning av antalet vårdplatser inom den slutna sjukvården har ska-
pat ett kraftigt ökat tryck på kommunernas äldreomsorg samt på den
öppna vården. Kommunerna har i allt högre utsträckning prioriterat
sina insatser till de allra äldsta med de största hjälpbehoven. En följd
av denna utveckling är att en ökad andel vård- och omsorgsuppgifter
har förts över på anhöriga och andra närstående. Den minskade täck-
ningsgraden för äldreomsorgens tjänster innebär en försämrad
måluppfyllelse med avseende på socialtjänstlagens bestämmelser om
äldres rätt till hjälp i hemmet, till ett anpassat boende samt till ett
självständigt och oberoende liv.

Fortfarande finns vissa kvalitetsbrister i vården och omsorgen om
äldre. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det ordinära och sär-
skilda boendet. Vissa diagnosgrupper far inte den vård och omsorg de
behöver. Det gäller bl.a. psykiskt sjuka, personer med stroke och
frakturer samt reumatiker. Även vården i livets slutskede är bristfällig.
Dock förekommer mycket få fall av vanvård och grövre underlåtelser.
Kommunerna har också överlag blivit bättre på att bedriva försöks-
och utvecklingsarbete i syfte att komma tillrätta med kvalitetsbrister-
na.

Nationella mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras huvudsakligen i soci-
altjänstlagen (1980:620), SoL, men vissa regleringar finns även i hälso-
och sjukvårdslagen (1982:763), HSL. Enligt 5 § SoL skall socialnämn-
den i kommunen genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja
förutsättningarna för goda levnadsförhållanden. I samma paragraf anges
att socialnämnden genom stöd och avlösning bör underlätta för dem som
vårdar närstående som är långvarigt sjuka eller äldre eller som har funk-
tionshinder. I 6f § anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov
eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd i form av
hjälp i hemmet samt särskilt boende för service och omvårdnad för äldre
eller bostad med särskild service för funktionshindrade. I 7a § anges att
socialtjänsten skall vara av god kvalitet. I 8 § anges bl.a. att socialnämn-
den i den uppsökande verksamheten skall upplysa om socialtjänsten och
erbjuda grupper och enskilda sin hjälp. Enligt 10 § bör socialnämnden
genom hemtjänst, dagverksamheter eller annan liknande social tjänst un-
derlätta för den enskilde att bo hemma och att ha kontakt med andra.

Socialnämnden skall enligt 19 § verka för att äldre människor får möjlig-
het att leva och bo självständigt och under trygga förhållanden och med
respekt för deras självbestämmande och integritet.

55

I 20 § anges att socialnämnden skall verka för att äldre människor får Skr. 1998/99:97
goda bostäder. Socialnämnden skall också ge dem som behöver det stöd
och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service. Vidare anges att
kommunen skall inrätta särskilda boendeformer för service och omvård-
nad för äldre människor med behov av särskilt stöd. I denna paragraf
anges också att kommunen i sin uppsökande verksamhet skall upplysa
om socialtjänstens verksamhet för äldre. Möjligheterna för kommunen att
ta ut avgifter för hemtjänst och boende regleras i 35 §. Här anges att av-
gifterna måste vara skäliga. De får heller inte överstiga kommunens
självkostnader. Omsorgstagaren måste också förbehållas tillräckliga me-
del för sina personliga behov. Vidare anges att kommunen skall försäkra
sig om att omsorgstagarens make eller sambo inte drabbas av en oskäligt
försämrad ekonomisk situation till följd av ett avgiftsbeslut.

Riksdagen har den 8 juni 1998 beslutat om nationella mål för äldrepo-
litiken. I målen anges att äldre skall:

- kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin

vardag,

- kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,

- bemötas med respekt samt,

- ha tillgång till god vård och omsorg.

Målen korresponderar mot vissa av de bestämmelser i SoL och HSL som
rör verksamhet med inriktning mot äldre och funktionshindrade personer.
Inom Regeringskansliet pågår för närvarande ett arbete som syftar till att
utveckla kvalitetsindikatorer samt system för uppföljning av dessa mål.

Måluppfyllelse och kvalitet

Den senast tillgängliga statistiken om utvecklingen av andelen personer
med hjälp i ordinärt boende samt utvecklingen av andelen personer inom
det särskilda boendet visar att allt färre personer erhåller dessa tjänster
(se vidare tabell 4.2 - 4.4). Socialstyrelsen har i sina uppföljningar inom
äldreomsorgen kunnat visa på att den minskade andelen personer med
vård och hjälp (täckningsgraden) till stor del förklaras av att kommuner-
na prioriterar hårdare bland hjälptagama. Idag är det i första hand de svå-
rast sjuka och mest hjälpbehövande som prioriteras när de totala hjälpre-
sursema skall fördelas. Även innehållet i tjänsterna har ändrat karaktär.
Såväl Socialstyrelsen som länsstyrelserna har i sina uppföljningar kunnat
konstatera att kommunerna blivit allt mer restriktiva med att ge hjälp
med vardagsaktiviteter såsom städning, tvätt inköp av dagligvaror samt
matlagning.

Den omfördelning och hårdare prioritering av insatser inom äldreom-
sorgen som ägt rum under senare år förklaras bl.a. av en fortsatt svag
ekonomisk utveckling i kommunerna i kombination med ökade kommu-
nala åtaganden och en kraftig omstrukturering inom sjukvården. Föränd-
ringarna har skapat ett ökat tryck inom kommunernas äldreomsorg och
inom den öppna sjukvården som innebär svårigheter för kommuner och

56

landsting att fullt ut tillgodose de äldre kommuninvånarnas behov av Skr. 1998/99:97
vård- och omsorgsinsatser.

Det är således främst begränsade ekonomiska resurser i kommunernas
äldreomsorg i kombination med ett ökat kommunalt åtagande som för-
klarar den minskade täckningsgraden för vård och hjälp enligt SoL och
inte minskade behov hos den enskilde. Denna slutsats gäller även vid
beaktande av att det finns faktorer som talar för att äldres behov av vård
och omsorgstjänster kan ha minskat något sedan år 1980. Dessa faktorer
är bl.a. ett förbättrat hälsotillstånd bland äldre samt en förbättrad boen-
destandard i det ordinära boendet.

Mot bakgrund av den redovisade utvecklingen blir slutsatsen att mål-
uppfyllelsen med avseende på 6f § SoL har försämrats under perioden.
Kommunerna erbjuder idag inte äldre med behov av bistånd i form av
hjälp i hemmet eller i särskilda boendeformer sådan hjälp och sådant bo-
ende med samma täckningsgrad som för fem år sedan. Denna bild be-
kräftas också av uppföljningar som genomförts av länsstyrelserna och
Socialstyrelsen. Därmed har även måluppfyllelsen med avseende på 10
och 20 §§ SoL om kommunernas ansvar för att erbjuda hemtjänst m.m. åt
den enskilde, stöd och hjälp i hemmet m.m. samt särskilda boendeformer
för äldre med behov av särskilt stöd försämrats. Även möjligheterna för
äldre att bo självständigt under trygga former med respekt för deras
självbestämmande och integritet enligt 19 § SoL påverkas negativt när
omfattningen av de kommunala hjälpinsatserna minskar.

Socialstyrelsens uppföljningar av boendestandarden i det särskilda bo-
endet visar att allt fler äldre har tillgång till egen toalett. Även andelen
bostäder i flerbäddsrum minskar (se vidare avsnitt om kostnader och
prestationer). Dessa uppgifter om utvecklingen av bostadsstandarden i
det särskilda boendet indikerar att måluppfyllelsen med avseende på 20 §
SoL om kommunens skyldighet att verka för att äldre får goda bostäder
har ökat under perioden inom det särskilda boendet. Det bör dock beaktas
att det saknas aktuella uppgifter om hur utvecklingen har varit i det ordi-
nära boendet eftersom den senaste folk- och bostadsräkningen (FoB) ge-
nomfördes år 1990.

Socialstyrelsen har i en nyligen genomförd undersökning konstaterat
att knappt tre fjärdedelar av kommunerna bedriver någon form av uppsö-
kande verksamhet inom äldreomsorgen. Endast ett fåtal av dessa utför
emellertid uppsökande verksamhet av mer systematisk karaktär. Det sak-
nas bra underlag för att kunna bedöma hur den uppsökande verksamheten
har utvecklats under senare år, men enligt bl.a. Svenska Kommunförbu-
det och Folkhälsoinstitutet var intresset för förebyggande och hälsobe-
främjande arbete i kommunerna betydligt lägre i början av 1990-talet än
vad som är fallet idag. Detta tyder på att måluppfyllelsen med avseende
på 5, 7, 8 och 20 §§ SoL om kommunernas uppsökande verksamhet har
ökat något under senare år, dock från en mycket låg nivå.

Socialstyrelsen har i sina uppföljningar av kommunernas avgifter inom
äldreomsorgen under de senaste åren konstaterat bl.a. att det år 1997 fort-
farande var vanligt att vissa kommuner fastställde förbehållsbeloppen i
nivå med gällande socialbidragsnorm. Det innebär att hänsyn inte togs
till att äldre har många kostnader som inte ingår i socialbidragsnormen,

57

t.ex. kostnader för läkarvård, tandvård, medicin och resor. Kommunerna Skr. 1998/99:97
tar heller inte alltid hänsyn till den äldres verkliga boendekostnad. En av
Socialstyrelsen genomförd studie av äldrehushållens ekonomi visar att
omkring en femtedel av de hushåll som har hemtjänst låg under socialbi-
dragsnormen redan före betalning av hemtjänstavgiften. När äldreom-
sorgsavgiften är betald ökade andelen under norm till en tredjedel av alla
hemtjänsttagare. Studien visade samtidigt att de mest avgörande fakto-
rerna för ett lågt kvarvarande konsumtionsutrymme var brister i systemet
för bostadsstöd och låga pensionsnivåer. Avgifter för äldreomsorg och
sjukvård var totalt sett av mindre betydelse.

Tillgängliga uppgifter om utvecklingen på avgiftsområdet medger inte
att jämförelser görs mellan olika år i resultatperioden. Utifrån de uppgif-
ter som finns kan slutsatsen ändå dras att måluppfyllelsen med avseende
på bestämmelserna i 35 § SoL om kommunernas skyldighet att garantera
den enskilde ett förbehållsbelopp är bristfällig och har så varit under se-
nare år.

Enligt 7a § SoL skall socialtjänsten vara av god kvalitet. För att kunna
bedöma hur kvaliteten har utvecklats krävs dels att det finns bra kvali-
tetsindikatorer, dels att en sammanvägning kan göras av dessa indikatorer
på ett sätt som ger en rättvisande bild av utvecklingen. I Regeringskansli-
et och inom Socialstyrelsen pågår ett utvecklingsarbete för att utveckla
de nationella indikatorerna på detta område. Socialstyrelsen har också
gett ut allmänna råd för hur kvalitetsarbetet i kommunerna bör bedrivas
och följas upp.

Socialstyrelsens bedömning av kvalitetsutvecklingen i kommunerna
under senare år ger en något motsägelsefull bild. Verksamheten fungerar
bra i de allra flesta kommuner och merparten av de äldre får den vård och
omsorg som de är i behov av. Van vård, övergrepp och grava underlåtel-
ser är mycket ovanliga. Samtidigt finns det brister som gör att vissa
grupper samt personer som befinner sig i specifika vård- och omsorgssi-
tuationer far en sämre vård och omsorg än vad som kan anses vara rim-
ligt. Bl.a. finns problem med läkartillgången i det särskilda boendet och i
de ordinära boendet. Socialstyrelsen kan också konstatera att bl.a. äldre
med psykiska besvär och äldre med reumatiska sjukdomar tenderar att bli
bortglömda i vårdsystemet. Vidare har Socialstyrelsen funnit att vården i
livets slutskede är bristfällig. Socialstyrelsens bild är att kommunerna
inte lyckats förbättra kvaliteten på dessa och andra områden nämnvärt
under senare år trots att många av dessa kvalitetsbrister länge har varit
kända. Samtidigt bör beaktas att kommunerna i allmänhet är mycket
medvetna om bristerna i äldreomsorgen och många arbetar aktivt på att
förbättra situationen. Det sker bl.a. genom olika typer av försöks- och
utvecklingsarbeten, delvis finansierade med statliga medel.

Kostnader och prestationer

Kostnader

Beräkningen av kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen försvåras av
att den nationella statistiken från den kommunala sektorn inte särredovi-

58

sar kostnader för omsorger om äldre respektive funktionshindrade. Drift- Skr. 1998/99:97
kostnaden för vård av och omsorg om äldre och funktionshindrade i
kommunerna uppgick år 1997 (i 1995-års priser) till ca 84 miljarder kro-
nor jämfört med ca 56 miljarder kronor år 1993, en ökning med 50 pro-
cent. En starkt bidragande orsak till denna kostnadsutveckling har varit
att kommunerna har fått ansvar för ny verksamhet för de funktionshind-
rade genom handikappreformen (år 1994) och psykiatrireformen (år
1995).

Den statistik som Sverige rapporterar in till EU (ESSPROS) kan an-
vändas för att följa utvecklingen av utgifterna enbart för omsorgerna om
äldre. Enligt denna redovisning som bygger på skattningar utifrån verk-
samhetsvolymen utförda av SCB uppgick de totala offentliga nettoutgif-
tema för omsorg om och hjälp till äldre personer till drygt 41 miljarder
kronor år 1996. (Nettoutgifter fas genom att de totala utgifter reduceras
med inkomster, bl.a. avgifter.) År 1993 uppgick nettoutgiftema drygt 39
miljarder kronor i 1995 års priser. Detta innebär en ökning under dessa
tre år med 6 procent.

Tabell 4.1 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för äldre

Miljoner kronor, 1995 års priser

(deflaterat med BNP-deflatorn)

	1993	1994	1995	1996	Förändring 1993-1996
Vård och hjälp i särskilt
boende	27 981	28 937	27 591	30 135	7,7%
kommunal	95%	94%	93%	92%
privat produktion 1	5%	6%	7%	8%
Vård och hjälp i ordinärt
boende	9 657	9 416	9 210	9 973	3,3%
kommunal	95%	94%	95%	92%
privat produktion 1	5%	6%	7%	8%
Färdtjänst	1 435	1 537	1 429	1 317	-8,2%
kommunal	59%	61%	65%	65%
landsting	41%	39%	35%	35%
Totala utgifter för äldre
(exkl. pensioner)	39 073	39 890	38 230	41 425	6,0%
kommunal	94%	93%	92%	91%	2,8%
landsting	2%	2%	1%	1%	-21,6%
privat produktion 1	4%	6%	7%	8%	85,4%
Kronor per inv. 65 + år	25 436	25 901	24 771	26 842	5,5%
Kronor per inv. 80+ år	98 226	97 739	92 178	98 448	0,2%

1 Offentligt finansieradI

Källa-, SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och in-
komster för det sociala skyddet) Fördelningen av utgifterna för funktionshindrade (0-64 år)
och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timsta-
tistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i olika
vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:S rapport (Linköpings universi-
tet) ang.uppföljningsstudier av handikappreformen 1994 och 1995. Insatser enligt LSS (exkl
personlig assistans) avser alla oavsett ålder.

Avgifter

Avgifter för olika tjänster inom äldreomsorgen kan användas dels som en
finansieringskälla, dels för att påverka omfattningen av och inriktningen

59

på efterfrågan. Skillnaderna mellan kommunerna vad gäller avgiftsin- Skr. 1998/99:97
täkter i förhållande till bruttodriftskostnader är mycket stora. De varierar
år 1997 från 2 till 19 procent medan medianen för riket ligger på 9 pro-
cent. Variationerna mellan kommunerna beror till en del på att olika
principer för redovisningen tillämpas i olika kommuner. Bland annat re-
dovisar en del kommuner inte enbart avgifter för vård och omsorg utan
också avgifter för kost och boende.

Vård och hjälp totalt

År 1997 fick 17 procent av samtliga ålderspensionärer vård och hjälp
vilket kan jämföras med drygt 18 procent år 1993. Jämfört med år 1980
har andelen med vård och hjälp minskat med ca en fjärdedel. Det är de
yngre pensionärerna som har fått minskad hjälp. Gruppen 80 år och äldre
med hjälp har ökat starkt i antal, men ändå minskat som andel av samtli-
ga pensionärer i denna åldersgrupp trots en utbyggnad av vården och om-
sorgen. Denna utveckling förklaras av den kraftiga ökningen av antalet
personer 80 år och äldre i befolkningen totalt.

Variationen mellan kommunerna beträffande andelen pensionärer med
vård och omsorg av samtliga ålderspensionärer är fortfarande stor men
har avtagit efter år 1995. Även de 50 procent av kommunerna med en
servicenivå närmast medianen visar en avtagande spridning och ligger år
1997 på en servicenivå på mellan 15 och 19 procent. Medianen är 17
procent.

Tabell 4.2 Antal och andel äldre med hjälp i ordinärt boende

	65-w	(per 100 invånare)	65-79	(per 100 invånare)	80-w	(per 100 invånare)
1980	215 600	15,8	125 500	11,4	90 100	34,2
1993	149 700	9,7	57 500	5,1	92 200	23,2
1994	145 100	9,4	54 400	4,8	90 700	22,2
1995	137 600	8,9	50 900	4,5	86 700	20,9
1996   11	133 800	8,7	48 100	4,3	85 700	20,4
1997	130 100	8,4	45 300	4,1	84 800	19,8

11 1996-års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall från vissa
kommuner

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta, 1999-02-01

Andelen personer som får hjälp i det ordinära boendet har successivt
minskat från 9,7 procent år 1993 till 8,4 procent år 1997. Jämfört med år
1980 har andelen personer med vård och hjälp i det ordinära boendet
minskat med en dryg tredjedel. Andelen personer med hjälp varierar
mellan 3 och 21 procent i olika kommuner. I de 50 procent av kommu-
nerna som ligger närmast medianvärdet, varierar andelen mellan sju och
tio procent. Ingen nämnvärd förändring av spridningen har skett sedan år
1993.

Hemtjänsttimmar

Nedanstående tabell visar hur fördelningen av hemtjänstens insats har
förändrats sedan år 1988. Enkäten ger information om det antal personer

60

i ordinärt boende och i vissa särskilda boendeformer som erhållit hem- Skr. 1998/99:97
tjänst enligt ett individuellt beslut om social hemhjälp.

Tabell 4.3 Antal personer som enligt Socialstyrelsens novemberenkät fick
ett individuellt beslut om social hemhjälp i ordinärt boende eller i vissa
särskilda boendeformer, fördelade efter hjälptidens omfattning

Totalt antal              därav med hjälp i genomsnitt

(i % av samtl. med indiv. beslut)

65-w år 0-1 tim/dag 1-2 tim/dag 2-w tim/dag

1988	215 571	72,7 %	14,1 %	13,2 %
1992	183 284	66,3 %	15,8 %	17,8 %
1993	173 411	65,0 %	16,1 %	18,8 %
1994	175 942	63,8 %	16,7 %	19,5 %
1995	169 919	61,5 %	17,4 %	21,0%
1996	163 777	61,1%	17,2%	21,6%
1997	159 642	60,5%	17,2%	22,3%

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01

Anm; Det bör observeras att det för närvarande inte finns någon särredovisning av timfördel-
ningen till hjälptagare i ordinärt boende. Från och med år 1999 kommer Socialstyrelsens
statistik att vara uppdelad på ordinärt och särskilt boende.

Den totala hjälpvolymen inom hemtjänsten och i servicehusen har för-
ändrats endast marginellt under de senaste åren om man ser till det abso-
luta antalet hemtjänsttimmar som har delats ut respektive år. Om man
däremot väger in att andelen äldre har ökat, så har hjälpvolymen minskat
med ca 10 procent sedan år 1988. Räknat per person med hjälp har i
stället antalet hjälptimmar ökat från i genomsnitt 25 timmar i månaden år
1988 till i genomsnitt 33 timmar i månaden år 1997.

En nordisk jämförelse av täckningsgrader inom den öppna hemtjänsten
åren 1993 - 1997 som Socialstyrelsen genomfört visar att det offentliga
åtagandet har ökat något i Danmark medan det minskat i de övriga län-
derna, där Finland svarar för den största minskningen. År 1997 återfanns
den högsta täckningsgraden i Danmark där drygt 24 procent av antalet
personer 65 år och äldre erhåller hemtjänst och/eller hemsjukvård jämfört
med knappt 19 procent i Norge, drygt 8 procent i Sverige och knappt 7
procent i Finland. Utvecklingen i Danmark speglar en mycket medveten
satsning som där skett på en generell och alltmer generös tilldelning av
hjälpinsatser i hemtjänsten. Syftet med satsningen är bl.a. att öka förut-
sättningarna för äldre att bo kvar hemma för att därigenom minska be-
lastningen på sjukhus och i särskilda boenden.

En annan och mer precis parameter på hemtjänstens omfattning är an-
talet erhållna timmar hemtjänst för de äldre. Den genomsnittliga hjälpti-
den per hjälpt person och månad uppgick i Sverige till drygt 33 timmar år
1997 att jämföra med knappt 22 timmar i Danmark.

61

Skr. 1998/99:97

Vård och omsorg i särskilt boende

Andelen personer i särskilt boende har varit i stort sett oförändrad under
perioden 1993-1997 om man inkluderar landstingens långvård (numera
geriatriska avdelningar).

Tabell 4.4 Antal och andel äldre i särskilt boende inklusive landstingens
långvård/geriatrik1

	65-w	(per 100 invånare)	65-79	(per 100 invånare)	80-w	(per 100 invånare)
1980	111 600	8,2	37 700	3,4	73 900	28,1
1993	129 600	8,4	34 500	3,0	95 100	23,9
1994	132 700	8,6	35 400	3,1	97 300	23,8
1995	134 000	8,7	35 600	3,2	98 400	23,7
1996 2	133 800	8,7	34 700	3,1	99 100	23,6
1997	133 500	8,7	34 200	3,1	99 300	23,2

1 landstingens långvård/geriatrik inkluderas för att siffermaterialet före och efter Ädel-
reformen skall kunna jämföras.

2 1996 års värden har skattats för att kompensera för informationsbortfall från vissa
kommuner

Källa-, Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01

Ökningen av antalet platser i särskilt boende sedan år 1993 förklaras
huvudsakligen av det ökande antalet personer 80 år och äldre. Under pe-
rioden 1993-1997 har antalet personer i denna åldersgrupp ökat med 7,5
procent. Jämfört med år 1980 är ökningen 60 procent. Andelen personer
med hjälp i det ordinära boendet har succcessivt minskat under 1980- och
90-talen. Det finns troligen ett samband mellan möjligheten att erhålla
hjälp i det ordinära boendet och efterfrågan på platser i det särskilda bo-
endet. Det minskade antalet platser inom hälso- och sjukvården har också
inneburit att de som idag bor i ett särskilt boende har ett betydligt större
vårdbehov än i slutet av 1980-talet.

Variationen av andelen personer i särskilt boende har ökat mellan
kommunerna jämfört med år 1993. I den kommun som vårdar högst an-
del äldre i särskilt boende får 16 procent hjälp år 1997 mot knappt 5 pro-
cent i kommunen med den lägsta andelen. År 1993 var spridningen unge-
fär densamma. Bland de 50 procent av kommunerna vars servicenivå
ligger närmast medianvärdet varierar hjälpen mellan 8 och 10 procent.
Ingen nämnvärd förändring har skett sedan år 1993.

Som redovisats tidigare år finns det inte heller år 1997 något enhetligt
samband mellan andelen som får hjälp i ordinärt boende och hjälp i sär-
skilt boende i de enskilda kommunerna. I vissa kommuner finns både en
hög andel personer i särskilt boende och en hög andel i ordinärt boende.
På andra håll är täckningsgraden mycket låg i bägge omsorgsformema. I
vissa kommuner kompenserar man låg täckningsgrad i ordinärt boende
med högre täckningsgrad i särskilda boendeformer. I andra kommuner
råder det omvända förhållandet.

Trots dessa olikheter har det förekommit en för alla kommuner gemen-
sam utvecklingstrend mot en allt lägre andel hjälpmottagare i ordinärt

62

boende. År 1997 är första året då det för riket i genomsnitt går mindre än Skr. 1998/99:97
en vårdad person i ordinärt boende på en plats i de särskilda boendefor-
mer. År 1993 var genomsnittet i riket 1,6 vårdade personer i ordinärt bo-
ende per plats i särskilt boende.

I 57 procent av samtliga kommuner i riket finns fler vårdade personer i
särskilda boendeformer än i ordinärt boende.

Boendestandarden i de särskilda boendeformerna mäts genom tre olika
standardmått: egen toalett, tillgång till kokvrå/kök samt tillgång till eget
rum. År 1997 saknade 22 procent av alla personer i särskilt boende egen
toalett. Detta är något fler än år 1996 (19 procent). År 1993 var det dock
betydligt fler av de boende som saknade tillgång till egen toalett (28 pro-
cent). Mellan enskilda kommuner varierar det mellan 0 och 100 procent.
Det finns fortfarande en kommun där inte någon boende i särskilda bo-
endeformer har egen toalett.

Andelen personer i det särskilda boendet som delar rum med annan än
make/maka uppgick år 1997 till 9 procent, dvs. 1 procentenhet mindre än
år 1996 och 6 procentenheter mindre än år 1993. Variationen mellan
kommunerna ligger mellan 0 och 39 procent vilket är samma spridning
som år 1996.

Andelen personer i det särskilda boendet som saknade tillgång till
kokvrå/kök uppgick år 1997 till 32 procent, dvs. 1 procentenhet mindre
än 1996. År 1993 var det 45 procent av de boende som saknade tillgång
till kokvrå/kök. Andelen varierar mellan olika kommuner från 0 till 100
procent.

Personal

Det finns idag ingen statistik som omfattar all personal inom den offent-
ligt finansierade äldreomsorgen, dvs. personal i såväl kommunal som i
privat regi. Svenska Kommunförbundets personalstatistik avser enbart
verksamhet i kommunal regi och omfattar både omsorgen om äldre och
omsorgen om funktionshindrade. De största yrkeskategorierna inom
kommunernas äldre- och handikappomsorg är vårdbiträden/ undersköter-
skor, sjuksköterskor samt arbetsledare/biståndshandläggare. En bearbet-
ning av Svenska kommunförbundets personalstatistik visar att inom
kommunernas äldre- och handikappomsorg arbetar de flesta deltid, med
undantag för yrkeskategorierna arbetsledare, arbetsterapeuter och sjuk-
gymnaster. Den genomsnittliga sysselsättningsgraden för vårdbiträ-
den/undersköterskor respektive sjuksköterskor är drygt 70 procent.
Kvinnorna är i majoritet och har en lägre sysselsättningsgrad än män i
samtliga yrkeskategorier. Av vårdbiträden/undersköterskor var år 1997
drygt 67 procent tillsvidareanställda, 9 procent visstidsanställda och
drygt 23 procent timanställda. Detta innebär en minskning av andelen
tillsvidareanställda och en ökning av andelen timanställda jämfört med år
1996 då 72 procent var tillsvidareanställda, 9 procent vikarier och 19
procent timanställda.

Medelåldern för nästan samtliga yrkeskategorier är över 40 år, i några
över 45 år. Av månadsanställda vårdbiträden/undersköterskor har drygt

63

60 procent en vårdinriktad utbildning. Av vårdbiträden/undersköterskor Skr. 1998/99:97
som är timanställda är det drygt hälften så många som har en vårdinriktad
utbildning jämfört med de som är månadsanställda. Det är stor variation
mellan kommuner när det gäller andelen av vårdbiträden/undersköterskor
som har en vårdinriktad utbildning. Den externa personalrörligheten har
varit relativt låg under senare år om man undantar förändringarna av hu-
vudmannaskap. Personalrörligheten är störst bland de yngsta och bland
de äldsta.

64

Skr. 1998/99:97

Handikappomsorg

Sammanfattande slutsatser

Målet för handikappolitiken är att personer med funktionshinder skall
kunna delta i samhällslivet och få tillgång till stöd, service och om-
vårdnad av god kvalitet som bygger på den enskildes delaktighet.

Införandet av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk-
tionshindrade, LSS, har medfört förbättringar inom handikappomsor-
gen. Situationen för barn med särskilda behov har uppmärksammats.
Trots detta finns det fortfarande brister som behöver åtgärdas. Det fö-
rekommer t.ex. fortfarande icke verkställda domar och beslut. Handi-
kappombudsmannen har också konstaterat att Sverige inte helt upp-
fyller FN:s standardregler. Standardreglerna har tillkommit för att till-
försäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlik-
het. Det finns brister i bl.a. den yttre miljön.

Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för per-
soner med funktionshinder men kvaliteten i det individuella stödet i
bostaden har utvecklats på ett negativt sätt.

Med personer med funktionshinder avses i de delar som gäller soci-
altjänstlagen (1980:620), SoL, och i vissa delar rörande personlig as-
sistans enligt LSS och assistansersättning enligt lagen (1993:389) om
assistansersättning, LASS, personer med fysiska och/eller psykiska
funktionshinder i åldern 0-64 år.

Andelen personer med funktionshinder som får social hemhjälp har
minskat. Störst har minskningen varit bland de personer som hade
hemhjälp under längre tid än 3 timmar om dagen. En del av dessa
personer kan dock ha fått personlig assistans enligt LSS samt assi-
stansersättning enligt LASS då antalet personer med dessa insatser
ökar.

Innan LSS trädde i kraft 1994 hade de personer som idag ingår i la-
gens personkrets grupp 1 och 2 (ca 37 000 personer) rätt till stöd en-
ligt omsorgslagen (1985:568). Statistik den 1 januari 1998 över anta-
let beslut enligt LSS visar att antalet personer i grupp 1 och 2 har varit
i stort sett oförändrat sedan lagens tillkomst. I den grupp som tidigare
ej hade stöd enligt omsorgslagen (grupp 3) hade ca 8 000 personer be-
slut om insats i kommunerna respektive knappt 1 400 i landstingen
jämfört med de 60 000 som beräknades ingå i gruppen.

När det gäller personer med psykiska funktionshinder har nu ett
stort antal projektverksamheter startat i kommuner och landsting.

Nationella mål

Den svenska handikappolitiken bygger på principerna om full delaktig-
hetjämlikhet i levnadsvillkor, självbestämmande och tillgänglighet.

I 6f § socialtjänstlagen (SoL) anges att funktionshindrade som inte
själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat

65

3 Riksdagen 1998/99. I saml. Nr 97

sätt har rätt till bistånd i form av hjälp i hemmet eller bostad med särskild Skr. 1998/99:97
service. Enligt 10 § bör socialnämnden genom hemtjänst, dagverksamhet
eller annan liknande social tjänst underlätta för den enskilde att bo hem-
ma och ha kontakt med andra. Enligt 21 § SoL skall socialnämnden i
kommunen verka för att människor som av fysiska, psykiska eller andra
skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring skall få möjlighet att
delta i samhällets gemenskap och leva som andra. Kommunen skall bl.a.
medverka till att den enskilde får en meningsfull sysselsättning utformad
på ett sätt som är anpassat efter hans behov av särskilt stöd.

Enligt 18 och 18a §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, är
kommunerna skyldiga att tillhandahålla en god hälso- och sjukvård, in-
klusive habilitering, rehabilitering och hjälpmedel till dem som bor i en
sådan bostad som avses i 20 eller 21 § SoL samt till dem som vistas i
dagverksamhet enligt 10§ SoL.

Den som tillhör LSS personkrets skall enligt 7 § i denna lag tillförsäk-
ras goda levnadsvillkor. Insatserna skall vara varaktiga och samordnade
och anpassas till mottagarens individuella behov. LSS omfattar enligt 1 §
tre grupper. Det är personer med utvecklingsstörning, autism eller au-
tismliknande tillstånd (grupp 1), personer med betydande och bestående
begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder (grupp
2) eller personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska stora funk-
tionshinder som förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsfö-
ringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service (grupp 3).

I regeringens skrivelse om handikappolitik (1996/97:120) har rege-
ringen i princip ställt sig bakom målen i FN:s standardregler samt artikel
23 i FN:s konvention om barnets rättigheter som innehåller särskilda
regler om barn med funktionshinder. Målet är att personer med funk-
tionshinder skall kunna delta i samhällslivet och få tillgång till god om-
sorg och vård som bygger på den enskilda människans delaktighet och
självbestämmande.

Måluppfyllelse och kvalitet

Allmänt

Utöver de mer generella åtgärderna för att skapa en tillgänglig miljö för
människor med funktionshinder har de individuella stöden till funktions-
hindrade stor betydelse för att underlätta ett så självständigt liv som möj-
ligt. Det finns dock fortfarande brister såväl när det gäller tillgänglighet i
samhällsmiljön som helhet som när det gäller de individuella stöden.

Handikappombudsmannen konstaterade i sin årsrapport till regeringen
för år 1997 att Sverige inte helt uppfyller FN:s standardregler för att till-
försäkra människor med funktionsnedsättning delaktighet och jämlikhet.
Sverige är bra på individinriktade åtgärder för att kompensera funktions-
nedsättning såsom stöd, service och ekonomiskt bistånd enligt SoL och
LSS. Däremot finns det brister t.ex. i tillgängligheten i den yttre miljön
och inom allmänna kommunikationer (se även avsnitt 7 om färdtjänst)
när det gäller kommunens ansvarsområden. Handikappombudsmannen
konstaterade också att många personer med funktionshinder har upplevt

66

en ökande tendens hos ansvariga huvudmän att bolla människor och Skr. 1998/99:97
ärenden mellan olika instanser. Handikappombudsmannen menar att
sparbetingen inom den offentliga sektorn har ökat incitamenten för att
lägga kostnaderna för åtgärder hos någon annan huvudman än den egna.

Boverket konstaterar att tillgängligheten och användbarheten har blivit
sämre i nyproducerade bostäder i fl erbostadshus i mitten av 1990-talet.
(Bostadsutformning och tillgänglighet, Boverket Rapport 1997:9.)

Förändringarna avseende de individuella stöden inom socialtjänsten
och LSS beskrivs i den följande texten.

Socialtjänsten

Länsstyrelsernas uppföljningar av vården och omsorgen visar att det fort-
farande finns brister. Cirka en tredjedel av länsstyrelserna rapporterade
att ekonomiska åtstramningar har lett till försämringar i handikappom-
sorgen under år 1997 medan några konstaterade att verksamheten håller
god kvalitet men under stora påfrestningar. Övriga länsstyrelser har inte
kommenterat situationen. (Socialtjänsten i länsstyrelsernas årsrapporter,
Nationell tillsyn Socialtjänst, Socialstyrelsen.)

Psykiatrireformen

I tidigare uppföljningsrapporter rörande psykiatrireformen har Socialsty-
relsen framförallt uppmärksammat att reformarbetet försenades bl.a. på
grund av att överenskommelserna mellan kommuner och landsting drog
ut på tiden. Efter många års kritik sker nu enligt Socialstyrelsen en för-
bättring i behandlingen och omhändertagandet av personer med psykiska
funktionshinder. Samverkan utvecklas mellan socialtjänsten och den
psykiatriska öppenvården. Idag har ett stort antal projektverksamheter
startat i kommuner och landsting. Enligt Socialstyrelsen finns det dock
en oro i vissa verksamheter för att verksamheter som finansieras med
stimulansmedel hotas när dessa försvinner. (Reformens första tusen da-
gar, Årsrapport för psykiatrireformen 1998, Socialstyrelsen följer upp
och utvärderar 1998:4.)

Stöd enligt LSS

Införandet av LSS har, enligt länsstyrelsernas bedömningar, lett till för-
bättringar inom handikappomsorgen. Kvalitetsutvecklingsprojekt pågår i
många kommuner. Personalens kompetens är under utveckling och fort-
bildning pågår på flera håll. En positiv utveckling sker också vad gäller
daglig verksamhet. Villkoren för barn med särskilda behov har uppmärk-
sammats av kommunerna i högre grad.

Generellt sett har den fysiska bostadsstandarden förbättrats för perso-
ner med funktionshinder. För dem som tidigare bott på vårdhem har det
inneburit en positiv utveckling att få egna bostäder. Funktionshindrade
personers möjlighet att få individuellt anpassat stöd i en lämplig boende-
form och kvaliteten på det individuella stödet i bostaden har dock ut-

67

vecklats negativt. Som exempel på försämringar nämns den s.k. trapp- Skr. 1998/99:97
husmodellen, som inte är lämplig för personer med vissa funktionshin-
der, och samlokalisering av gruppbostäder för olika handikappgrupper.

Länsstyrelserna har också iakttagit bristande tillgång till bostäder och
bristfällig bostadsstandard, t. ex. otidsenliga gruppbostäder. Respekten
för den enskildes integritet måste uppmärksammas i det vardagliga arbe-
tet och i fortbildningen för personal, påpekar länsstyrelserna.
(Socialtjänsten, Länsstyrelsernas årsrapporter 1997.)

Socialstyrelsen konstaterar i sin årsrapport 1998 för psykiatrireformen
att betydligt färre psykiskt funktionshindrade personer än förväntat hit-
tills har fatt insatser enligt LSS. Handläggare gör ofta ingen skillnad i
tillämpningen mellan SoL och LSS och anser att tillämpningen av LSS
för denna målgrupp är svår.

Icke verkställda domar

Icke verkställda domar och beslut förekommer fortfarande enligt länssty-
relsernas årsrapporter 1997. Det gäller särskilt bostäder med särskild ser-
vice men länsstyrelserna nämner också personlig assistent, kontaktperson
och familjehem.

En begränsad uppföljning av icke verkställda domar genomfördes i sex
län under år 1997. Under år 1996 hade 40 gynnande domar avkunnats
varav 11 ännu inte var verkställda. Resursbrist har angetts som skäl i två
fall. I alla sex länen fanns domar från åren 1994 och 1995 som i mars
1997 inte var verkställda. Av sammanlagt 47 domar som följdes upp, var
36 ännu inte verkställda.

Kostnader och prestationer

Allmänt

Det är svårt att urskilja personer med funktionshinder ur statistiken över
socialtjänstinsatsema. Insatserna är i huvudsak desamma som för äldre
som far stöd genom socialtjänsten och orsaken till behovet av stöd redo-
visas inte. Det är också svårt att fa entydiga uppgifter om antalet personer
i befolkningen med funktionshinder eftersom gruppen inte klart kan av-
gränsas. Definitionen av vad som är att betrakta som ett funktionshinder
är flytande. Många människor har flera funktionshinder. Om handikapp
uppstår beror det dessutom på att den miljö som personen med funk-
tionshinder vistas i inte är tillgänglig.

Kostnader

De samlade offentliga utgifterna för insatser till personer med funktions-
hinder genom kommunerna, landstingen, staten och privata anordnare av
handikappomsorg redovisas i tabell 5.4. Utgifterna för kommunernas
stöd och service till människor med funktionshinder redovisas inte upp-
delat på insatser enligt LSS respektive SoL eftersom verksamheterna ofta
är integrerade med varandra. På samma sätt är råd och stöd enligt LSS

68

inkluderat i landstingens övriga utgifter för stöd till funktionshindrade. Skr. 1998/99:97
Det går därför inte att särskilja kostnaderna för insatser enligt de olika
lagrummen från varandra.

Den stora omfördelningen mellan landstingen och kommunerna avse-
ende kostnader för vård och stöd i särskilt boende respektive Övrig ser-
vice från år 1994 till år 1996 bör kunna hänföras till huvudmannaskaps-
förändringen avseende ansvaret för insatser till personer med utveck-
lingsstörning.

Tabell 5.4 Offentliga utgifter (exkl. pensioner) för funktionshindrade för-
delade på funktion och ansvarig huvudman

Miljoner kronor, 1995-års priser

	1993	1994	1995	1996	Föränd- ring 1993-1996
Totala utgifter för funktions-
hindrade (exkl. pensioner)	15 914	17 440	23 050	22 923	44%
(Kronor per invånare 0-64 år	2 208	2 397	3 160	2 957)
Kommun	24%	22%	48%	61%	261%
Landsting	61%	52%	20%	7%	-83%
Privat produktion1	7%	7%	8%	7%	43%
Staten	8%	19%	24%	25%	368%
varav:
Vård och stöd i särskilt boende	9 056	8 774	8 434	7 514	-17%
Kommun	13%	15%	51%	84%
Landsting	78%	76%	39%	8%
Privat produktion 1	9%	9%	10%	7%
Stöd i den dagliga livsföringen	1 724	3 132	7 665	8 918	417%
Kommun	90%	34%	45%	47%
Privat produktion 1	10%	8%	6%	7%
Staten	0%	59%	48%	46%
Rehabilitering	1 886	2 049	2 170	2 041	8%
Landsting	51%	42%	29%	37%
Staten	49%	58%	71%	63%
Övrig service	3 248	3 485	4 781	4 450	37%
Kommun	34%	45%	70%	77%
Landsting	52%	44%	15%	5%
Privat produktion 1	5%	3%	9%	10%
Staten	10%	8%	6%	8%

1 Offentligt finansierad

Anm: Ansvarig huvudman för varje insats bör inte förväxlas med finansieringsansvarig.

Källa-, SCB:s rapportering till Eurostat, ESSPROS (Integrerad statistik över utgifter och in-
komster för det sociala skyddet). Fördelningen av utgifterna för funktionshindrade (0-64 år)
och äldre (65-w år) har beräknats med hjälp av antalet vårdtagare, antalet årsarbetare, timsta-
tistik för hemhjälpen (novemberenkäten) samt vissa skattningar ang. personaltätheten i olika
vårdformer inom ramen för LSS, som har presenterats i CMT:s (Centrum för utvärdering av
medicinsk teknologi vid Linköpings universitet) rapport ang.uppföljningsstudier av handikapp-
reformen 1994 och 1995. Insatser enligt LSS (exkl personlig assistans) avser alla oavsett
ålder.

Vård och stöd i särskilt boende: Särskilda boendeformer (kommunal resp privat produktion),
boende för utvecklingsstörda (landsting tom 1995)

Stöd i den dagliga livsföringen: Assistansersättning och vårdartjänst (staten), stöd i ordinärt
boende inkl, personlig assistans (kommunal resp, privat produktion),

Rehabilitering: Forskning vid SIB-sjukhuset, arbetshjälpsmedel, annan rehabilitering (staten),
hjälpmedels-, rehabiliterings- och habiliteringsverksamhet (landsting)

Övrig service: Förmedlingstjänst för textelefon, befordran av blindskriftförsändelser, bilstöd
(staten), färdtjänst till funktionshindrade 0-64 år, daglig verksamhet (landsting tom 1995,
därefter kommun), bostadsanpassningsbidrag (kommun), ideella organisationers verksamhet
för handikappade (offentligt finansierat).

69

Stödinsatser enligt olika lagar

Det är svårt att få en helhetsbild av vilket stöd den enskilde personen får.
Som framgår av diagram 5.1 är det flera huvudmän, såväl kommuner
som landsting och staten, som svarar för olika delar av handikappomsor-
gen och verksamheternas delar regleras i flera lagar.

Diagram 5.1 Antal personer som fått insatser enligt SoL, LSS och LASS

*) Råd och stöd

**) Lagen om assistansersättning

***) Psykiskt funktionshindrade som
erhållit stöd genom projektverksamhet
inom ramen för

För att förbättra möjligheterna till en systematisk uppföljning och utvär-
dering av stödet till funktionshindrade har Socialstyrelsen fatt i uppdrag
att utarbeta ett förslag till system för rikstäckande individbaserad statis-
tik. Uppdraget skall redovisas senast den 31 mars 2000.

Tabell 5.1 Antal personer per 10 000 invånare i åldersgruppen 0-64 år med
stöd i ordinärt boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS respektive särskilt
boende enligt lagarna SoL och LSS.

Årskiftet	Stöd i ordinärt boende				Stöd i särskilt boende
	1995/96	1996/97 1997/98			1995/96	1996/97	1997/98
SoL	23,6	21,1	21,6	SoL	7,7	8,2	7,4
LSS*)	4,5	5,3	5,4	LSS **)	19,6	20,6	21,2
LASS	9,9	10,4	10,7
Totalt	38,0	36,8	37,7		27,3	28,8	28,6

Källa-, Socialstyrelsen och Riksförsäkringsverket

*) personlig assistans

**) boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn, ungdomar och vuxna eller
annan anpassad bostad förvuxna.

Som framgår av tabellen ovan finns det en svag tendens att insatserna
enligt SoL minskar medan antalet beslut enligt LSS ökar. Bland dem som
har social hemhjälp minskar andelen med litet antal servicetimmar i lång-
sam takt medan antalet med mycket stöd och service (mer än 4 timmar
per vecka) har minskat kraftigt mellan åren 1993 och 1997. Dessa för-
ändringar kan sedan år 1994, när LSS och LASS infördes, till en del för-
klaras av att personer i egen bostad får tillgång till personlig assistans i

Skr. 1998/99:97

70

stället för kommunal hemhjälp. I dessa fall övergår ansvaret för den del Skr. 1998/99:97
av kostnaden som överstiger 20 timmar per vecka till staten i form av
assistansersättning. Antalet personer med beslut om assistansersättning
ökar också.

Diagram 5.2 Variation mellan enskilda kommuner vad gäller stöd i form av
social hemhjälp eller personlig assistans i ordinärt boende respektive stöd i
särskilda boendeformer, totalt samt enligt SoL, LSS och LASS.

S s S s s J

I

Median

0-25%
respektive
75-100% av
kommunerna

50% av
kommunerna
närmast
medianen

Källa. Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar

Läsanvisning: Diagrammet visar spridningen av en variabel mellan olika kommuner. Hälften
av kommunerna, vars värden ligger närmast medianvärdet, visas i det mörka fältet, med me-
dianvärdet i mitten. Den fjärdedel av kommunerna, vars värden ligger högst respektive lägst,
visas i de ljusgrå fälten.

Funktionshindra.de inom socialtjänsten

Vid årsskiftet 1997/98 fick totalt 21 300 personer med funktionshinder
stöd enligt SoL inom kommunernas äldre- och handikappomsorg.

Det faktiska antalet personer med funktionshinder som bor i ordinärt
boende och har beslut om social hemhjälp och/eller hemsjukvård har
minskat från knappt 21 000 personer år 1993 till knappt 16 000 år 1996
för att öka något året därefter. I relativa tal har andelen som far kommu-
nal hemhjälp enligt SoL minskat från 29 personer per 10 000 invånare
till 22 personer per 10 000 invånare 0-64 år under perioden 1993-1997.
Detta är bl.a. en följd av införandet av LSS.

Bland funktionshindrade har antalet hemhjälpstimmar, som tidigare
nämnts, minskat. Till skillnad från dem som är över 65 år är minskningen
i denna grupp störst bland dem som har ett stödbehov på mer än 1 timme
per dag.

71

Skr. 1998/99:97

Tabell 5.2 Antal personer med social hemhjälp i ordinärt boende och i vissa
särskilda boendeformer1 fördelade efter antal hjälptimmar

	1995		1996		1997		förändring 1995-1997
	per antal 10 000		antal	per 10 000	antal	per 10 000
0-64 år totalt	17 555	24,1	16 672	22,8	16 375	22,4	-6,9%
0-1 timme/dag	11 956	16,4	11 396	15,6	11 363	15,6	-5,1%
1-3 timmar/dag	3 940	5,4	3 736	5,1	3 522	4,8	-10,7%
Fler än 3 timmar/dag	1 659	2,3	1 540	2,1	1490	2,0	-10,3%

1 Från och med verksamhetsåret 1998 kommer Socialstyrelsen att kunna presentera siffror
fördelade på ordinärt och särskilt boende vilket hittills inte varit möjligt.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1999-02-01

Antalet boende i särskilda boendeformer per 10 000 i befolkningen i
samma åldersgrupp har varit relativt oförändrat mellan åren 1993 och
1997. I absoluta tal har dock en liten minskning skett. Ca 80 procent av
dem som bor i särskilda boendeformer är i åldern 45-64 år.

Andelen personer med funktionshinder med stöd enligt SoL varierar
stort mellan kommunerna. Detta gäller både andelen personer med hem-
hjälp i ordinärt boende och andelen under 65 år som bor i särskilda boen-
deformer. För år 1997 gav samtliga kommuner social hemhjälp till per-
soner under 65 år i ordinärt boende. Däremot finns det kommuner där
ingen under 65 år bor i särskilt boende. I 16 kommuner bor det fler per-
soner under 65 år i särskilda boendeformer än som har social hemhjälp i
ordinärt boende. Bland dessa återfinns såväl stora som små kommuner
även om de mindre kommunerna dominerar.

Diagram 5.3 Variation mellan kommunerna , personer med stöd enligt SoL

d      cr>      cr>      cr>      os

ch      cr>      cr>      os      cr>

SoL - särskilt boende

140

120

100

80

60

40

20

0

X CTÖ Cn CD CD
Oö CD CD CD CD

En fjärdedel av
kommunerna med
lägsta repektive
högsta andel.

Hälften av
kommunerna
närmast
medianen.

Median

O/a.-Socialstyrelsens statistik och Socialdepartementets beräkningar

Insatser enligt LSS

Mellan 48 000 och 50 000 personer hade beslut om insatser enligt LSS
den 1 januari 1998. Det motsvarar drygt 0,5 procent av landets befolk-
ning. Kommunerna har redovisat att drygt 44 000 personer hade ett eller

72

flera beslut om insatser enligt LSS och landstingen har uppgivit att ca Skr. 1998/99:97
18 000 personer hade beviljats råd och stöd enligt LSS. Enligt Socialsty-
relsen hade en dryg fjärdedel av de personer som har råd och stöd enligt
LSS enbart denna insats.

Det finns påfallande stora variationer mellan huvudmännen, när det
gäller antalet personer som beviljats råd och stöd. Dessa skillnader kan
bero på hur utbyggda habiliterings- och rehabiliteringsverksamhetema är
och i vilken mån de faktiskt tillgodoser enskildas behov. Det har under
Socialstyrelsens uppföljning bl.a. konstaterats att landstingen inte har
tradition i rollen som myndighetsutövare gentemot enskilda t.ex. när det
gäller att fatta formella beslut om insatser. Till en del kan skillnaderna
bero på hur verksamheter vuxit fram och olika förvaltningskulturer ut-
vecklats. (Handikappreformen, Slutrapport 1997, Socialstyrelsen följer
upp och utvärderar 1997:4.)

En jämförelse mellan statistik från den 1 januari 1997 och 1998 visar
att det har skett en ökning av antal personer med beslut enligt LSS (ca 7
procent). Den procentuella ökningen är större i grupperna 2 och 3 än i
grupp 1 i LSS personkrets. Den 1 januari 1998 var det drygt 8 000 perso-
ner i grupp 3 som hade beslut om insats i kommunerna respektive drygt
1 400 i landstingen, jämfört med tidigare förväntade 60 000 personer.
Antalet har ökat från ca 6 200 respektive knappt 650.

Även antalet beslut om insatser enligt LSS har ökat något mellan åren.
De insatser som procentuellt sett har ökat mest är ledsagarservice, avlö-
sarservice och kontaktperson. För två av insatserna - råd och stöd samt
boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ung-
domar - har en viss minskning av antal beslut mellan åren skett.

Som framgår av tabell 5.3 gäller endast en liten del av alla beslut år
1998 personlig assistans. Personlig assistans är dock den insats som har
fatt mest uppmärksamhet när det gäller LSS vilket lett till att hela handi-
kappreformen ibland felaktigt beskrivits som en assistansreform.

Tabell 5.3 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive
insats___________________________________________________________________________

Insats *)                                               Antal beslut om insatser

Jan. 1996 Jan. 1997 Jan. 1998

Råd och stöd (landstingen samt vissa kommuner)	24 000	23 100	22 100
Assistansersättning enligt LASS	6 500	7 600	7 800
Personlig assistans enligt LSS	3 300	3 900	4 000
Ledsagarservice	3 300	4 600	5 600
Kontaktperson	10 500	11 800	13 100
Avlösarservice	2 200	2 800	3 200
Korttidsvistelse	7 500	8 000	8 500
Korttidstillsyn	2 800	2 700	2 700
Boende i familjehem eller bostad med särskild service	1 700	1 500	1 500
för barn och ungdomar som behöver bo utanför för-
äldrahemmet
Bostad med särskild service för vuxna eller annan	14 700	15 100	15 600
särskilt anpassad bostad för vuxna
Daglig verksamhet	17 800	18 400	19 100

*) Varje person redovisas på den/de insatser som han/hon beviljats, dvs en och samma
person kan redovisas på fler än en insats.

Källa: Socialstyrelsens statistik, socialtjänst 1998:6 samt Riksförsäkringsverkets statistik
rörande assistansersättning

73

Bostadsanpassningsbidrag

Skr. 1998/99:97

Bostadsanpassningsbidraget skall ge personer med funktionshinder möj-
lighet till ett självständigt liv i eget boende. De sammanlagda årliga kost-
naderna för bostadsanpassningsbidraget fortsätter att sjunka. År 1997 var
kostnaderma 601 miljoner kronor vilket innebär en minskning i löpande
priser sedan år 1995 med 27 miljoner kronor. I fast penningvärde kan
man se en tendens till minskade kostnader ända sedan år 1988.

Antalet beviljade bidrag har mellan åren 1993 och 1997 ökat från
38 500 till över 50 000. De beviljade bidragen har alltså blivit fler men i
genomsnitt är ersättningen mindre. Det finns ett klart samband mellan
höga bidragskostnader och hög andel äldre i befolkningen. Det är ofta de
små kommunerna som har de högsta bidragskostnadema.

74

Skr. 1998/99:97

Individ- och familjeomsorg

Nationella mål

Riksdagen har i samband med budgetpropositionen för år 1998 uttryckt
följande övergripande mål för individ- och familjeomsorgen.

- Att åstadkomma en social omsorg av god kvalitet med effektiv re-
sursanvändning som tillgodoser den enskilde individens behov av stöd
och bistånd i samband med sociala eller andra handikapp, missbruks-
problem och försörjningssvårigheter samt tillgodose att barn och ung-
domar växer upp under trygga och goda förhållanden.

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande
verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.
De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, miss-
brukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till in-
divid- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familje-
rättsliga området. I socialtjänstlagen (1980:620), SoL, slås fast att verk-
samheten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras
sociala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och
gruppers egna resurser.

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen upp-
gick till 28,0 miljarder kronor i löpande priser år 1997 jämfört med 27,6
miljarder kronor året innan. I fasta priser uppgick ökningen till 0,8 pro-
cent mellan åren 1996 och 1997.

Nedanstående tabell visar kostnadernas fördelning på olika utgiftspos-
ter.

Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader1 för kommunernas individ- och familje-
omsorg inklusive flyktingmottagande i löpande priser samt förändring av
den procentuella fördelningen på delsektorer

	1995	1996	1997
Total kostnad i miljarder kronor	26,3	27,6	28,0
därav:
Socialbidrag	41,0%	43,0%	44,2%
Placering av vuxna missbrukare	10,7%	10,2%	9,4%
Placering barn o ungdom	16,0%	17,2%	17,5%
Öppen vård o beh. samt råd och stöd	15,3%	13,8%	14,3%
Kostnader för utredning	17,1%	15,8%	14,6%

1 Totala kostnader exklusive intäkter

Källa: SCB, Kommunernas finanser/räkenskapssammandrag 1995 - 1997

I posten socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i Sverige
samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten öppen vård och be-
handling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både bam och unga, till
missbrukare och övriga samt råd och stöd till enskilda, t.ex. familjeråd-
givning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk rådgivning,
öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning ingår samtliga ad-
ministrativa kostnader och utredningskostnader för utbetalning av social-
bidrag samt kostnader för mottagning av flyktingar inkl, tolkarvoden.

75

6.1

Missbrukarvård

Skr. 1998/99:97

Sammanfattande slutsatser

I dagsläget är det svårt att bedöma resultaten av olika vårdinsatser ef-
tersom det för närvarande saknas mått och utvärderingsmetoder på
nationell nivå för olika behandlingsmetoder. Kombinationer av insti-
tutionsvård och insatser i öppna former bör dock ge goda förutsätt-
ningar att nå förbättrade resultat.

I syfte att förbättra den fortlöpande informationen om aktuella för-
ändringar när det gäller antalet missbrukare i den öppna och slutna
vården har Socialstyrelsen på regeringens uppdrag lämnat förslag till
en rapportering som skall göras vid två tillfällen årligen.

Det är även svårt att bedöma kostnaderna för missbrukarvården ef-
tersom det saknas nationella uppgifter om kostnaderna för de öppna
vårdinsatserna. Från och med år 1998 kommer dock kommunernas
kostnader för missbrukarvården att kunna redovisas på ett heltäckande
sätt för samtliga kommuner i riket. Kostnaden för placering av miss-
brukare varierar högst avsevärt mellan olika kommuner.

Det finns en allmän strävan inom socialtjänsten att uppnå balans
mellan öppenvårdsinsatser och institutionsvård för att fa till stånd en
effektiv vårdkedja. Av de 25 procent av kommunerna med högsta an-
delen intagna missbrukare utgörs drygt hälften av storstadskommuner,
Stockholmsförorter och kommuner från fem av de nordligaste länen.

Kommunernas kostnader för individ- och familjeomsorg har mins-
kat något de tre senaste åren.

Nationella mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att
minska alkoholens skadeverkningar. Kommunernas skyldighet att till-
handahålla vård för missbrukare regleras i 6 och 11 §§ SoL och, i de fall
tvångsvård kan komma ifråga, i lagen (1988:870) om vård av missbruka-
re i vissa fall (LVM). I 11 § SoL stadgas bl.a. att kommunerna skall ar-
beta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra bero-
endeframkallande medel och att insatser för barn och ungdom bör ägnas
särskild uppmärksamhet. Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt söija
för att den enskilde missbrukaren far den hjälp och vård som han eller
hon behöver för att komma ifrån missbruket.

Måluppfyllelse och kvalitet

Sammanfattningvis kan konstateras att det inte finns stöd för att någon
enskild behandlingsmetod är bättre än andra för människor med alkohol-
problem. Kombinationer av institutionsvård och insatser i öppna former
bedöms dock ha goda förutsättningar att nå goda resultat. Det är mer
oklart vilken effekt vården har vid behandling av narkotikamissbrukare.
På nationell nivå saknas för närvarande mått och utvärderingsmetoder för

76

olika behandlingsmetoder. Behandlingsforskningen ger inte heller några Skr. 1998/99:97
entydiga svar om vårdens effekter.

Det finns brister i kommunernas dokumentation och uppföljning, bl.a.
saknas nationella uppgifter om kommunernas kostnader för olika delar av
vården samt det antal missbrukare som fatt bistånd genom öppna vårdin-
satser. Det finns vissa tecken på att andelen missbrukare som får den
hjälp och vård de behöver har minskat. Socialstyrelsen har givit ut skrif-
ten Dokumentation inom missbrukarvården (CUS 1996) som redovisar
olika system för dokumentation och uppföljning för att stimulera och
underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling.

Under senare år har även uppmärksamheten riktats mot missbrukare
som har psykiska störningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att
utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en försöksverk-
samhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och socialtjänst. I
årsrapporten (1998:4) från 1998 framgår att man ofta inom psykiatrisk-
och missbruksbehandling bortser från dubbelproblematiken som dessa
människor har. Det saknas både kunskap om och tillgång till behandling i
såväl öppen vård som inom behandlingshem. Vidare saknas möjligheter
till avgiftning under tillräckligt lång tid. Socialstyrelsens slutrapport be-
räknas vara klar i maj 1999.

Socialstyrelsen har i december 1998 inkommit med ett förslag till ett
system som gör det möjligt att fortlöpande uppmärksamma förändringar i
antalet missbrukare i den öppna och slutna missbrukarvården.

Kostnader och prestationer

Kostnader

De sammanlagda kostnaderna för öppna vårdinsatser för missbrukare,
barn och unga inklusive vård och stöd till enskilda har minskat något i
löpande priser de senaste tre åren. Kommunernas totala kostnader för
missbrukarvården kan för närvarande inte särskiljas från övriga verk-
samheter. Från och med verksamhetsåret 1998 kommer dock kommuner-
nas prestationer och kostnader för missbrukarvården att kunna redovisas
på ett heltäckande sätt.

Driftkostnaderna för intagna missbrukare har minskat under de senaste
tre åren.

Tabell 6.2 Kommunernas kostnader för placering av vuxna missbrukare
Miljoner kronor, fasta priser i 1995-års nivå (defl. med BNP-deflator)

	1995	1996	1997	förändring i procent
Institutionsvård för vuxna	2 430	2 334	2 227	-8,3
Familjehems vård för vuxna	377	445	333	-11,6
Kostnad för placering av	2 807	2 779	2 561	-8,8

Källa: SCB, Kommunernas räkenskapssammandrag samt Socialdepartementets beräkning i
fasta priser

Kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt mellan
olika kommuner. Variationerna kan ha skilda orsaker: ålderssammansätt-
ning, upphandlingskompetens, typ och grad av missbruk osv.

77

Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn i riket för en vuxen miss- Skr. 1998/99:97
brukare intagen i hem för vård eller boende enligt SoL eller LVM upp-
gick år 1997 till knappt 1 000 kronor. Medianen ligger strax ovanför
1 000 kronor och har inte förändrats nämnvärt sedan år 1994. Kostnads-
bilden för de olika kommuntyperna är mycket spridd. Endast storstäderna
utmärker sig med en tydlig lägsta genomsnittliga vårdkostnad per dygn.
Däremot har de den längsta placeringstiden (110 dagar), närmast följda
av förortskommunema. Den genomsnittliga placeringstiden i riket upp-
gick till 100 dagar år 1997 vilket är en minskning med ca 25 procent jäm-
fört med år 1996.

Prestationer

Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av inackorde-
ringshem, tränings-och försökslägenheter, frivillig vård i hem för vård
eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem.

Personer som tas in för avgiftning inom den slutna hälso- och sjukvår-
den på grund av alkohol- och drogberoende och som sedan fortsätter i
institutionsvård har minskat sedan år 1990. Andelen som tas in för vård
har dock minskat kraftigare än antalet avgiftade inom hälso- och sjukvår-
den. De som får vård har minskat från drygt 18 procent av samtliga av-
giftade år 1990 till 13 procent år 1997. För avgiftade missbrukare över 65
år har andelen som placeras i institutionsvård minskat från 17 procent år
1990 till drygt 12 procent år 1997. Utbyggnaden av öppenvården samt
kommunernas ansträngda ekonomiska situation kan vara tänkbara orsa-
ker till minskningen. Informationen om avgiftade missbrukare erhålles
från Socialstyrelsens patientregister. Med all sannolikhet påverkar ett
klassifikationsskifte (från ICD 9 till ICD 10) jämförbarheten mellan åren
1996 och 1997.

Diagram 6.1 Totalt antal män och kvinnor intagna på grund av missbruk i
hem för vård eller boende den 31 december respektive år enligt de lagar som
reglerar vården av missbrukare.

LVM                           SoL

■' Samtliga — —Män - - - Kvinnor

Samtliga — —Män - - - Kvinnor

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen, Social-
tjänst 1998:5

Det totala antalet kvinnor intagna för vård har minskat under 1990-talet
med ca 10 procent. Minskningen av antalet män intagna för vård har un-

78

der samma period varit det tredubbla. Merparten av all vård ges i frivilli- Skr. 1998/99:97
ga former. Det totala antalet personer som på grund av missbruk var in-
tagna antingen i LVM-hem eller i HVB-hem har minskat sedan år 1991.

Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende andelen in-
tagna missbrukare, om de 50 procenten av kommunerna närmast media-
nen undantas. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av befolk-
ningen i åldrama 18-64 år kan man jämföra förhållandena åren 1993 -
1997 i nedanstående diagram.

Diagram 6.2 Vuxna missbrukare intagna i hem för vård eller boende med

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen, Social-
tjänst 1998:5

Av de 25 procent av kommunerna med högsta andelen intagna missbru-
kare utgörs drygt hälften av storstadskommuner, stockholmsförorter och
kommuner från fem av de nordligaste länen. Kommunerna med lägsta
andelen intagna missbrukare utgörs till drygt 60 procent av glesbygds-
kommuner, landsbygdskommuner samt övriga mindre kommuner
(kommuner med mindre än 15 000 invånare).

79

Skr. 1998/99:97

6.2 Barn- och ungdomsvård

Sammanfattande slutsatser

De ändringar i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari
1998 gällande kvalitet i socialtjänstens insatser för barn och ungdomar
och deras familjer har genererat åtskilligt utvecklingsarbete i kommu-
nerna. Resultatet från detta arbete kommer att kunna redovisas under
kommande år. Enligt Socialstyrelsen har antalet anmälningar om barn
som är i behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. Sty-
relsen anger flera, och delvis motstridiga, tänkbara orsaker till denna
ökning. En viss ökning av andelen placerade barn har noterats. Social-
styrelsen anser att en fortsatt analys och uppföljning av öppenvårdsin-
satser i förhållande till placeringar utom hemmet behövs.

Nationella mål

Socialnämnden har enligt 12 § SoL ett ansvar för att barn och ungdomar
växer upp under trygga förhållanden. De barn och ungdomar som riske-
rar en ogynnsam utveckling skall, i nära samarbete med hemmen, ges det
skydd och stöd de är i behov av och, om det är motiverat, placeras utan-
för det egna hemmet. Enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser
om vård av unga (LVU) kan tvångsvård bli aktuell i vissa specificerade
situationer. Den 1 januari 1998 infördes en bestämmelse i 1 § SoL som
anger att vid åtgärder som rör barn skall hänsyn till barnets bästa särskilt
beaktas.

Föräldrar skall vidare enligt 12a § SoL erbjudas möjlighet till samar-
betssamtal i syfte att nå enighet i frågor om vårdnad, boende och um-
gänge. Socialnämnden skall tillgodose det behov av stöd och hjälp som
kan finnas när ett ärende om vårdnad, boende och umgänge eller adop-
tion har avgjorts.

Föräldrabalken innehåller bestämmelser som innebär åligganden för
socialnämnden att fastställa faderskapet för barn vars föräldrar inte är
gifta med varandra samt att på uppdrag av domstol verkställa utredningar
gällande vårdnad, boende och umgänge.

Kommunerna har en betydande roll i arbetet med att genomföra rege-
ringens brottsförebyggande program som betonar vikten av tidiga åtgär-
der inom socialtjänsten för att minska nyrekryteringen till kriminalitet.

Måluppfyllelse och kvalitet

SoL är en ramlag. För att kunna värdera och följa upp vården krävs att
staten och kommunerna konkretiserar de nationella målen. I många
kommuner utvecklas i dag metoder för att på lokal nivå på ett mer syste-
matiskt sätt kunna följa arbetet med utsatta barn. Socialstyrelsen följer

80

detta utvecklingsarbete. Det är vanskligt att dra långtgående slutsatser om Skr. 1998/99:97
kvalitet och måluppfyllelse i vården av barn och unga enbart utifrån den
nationella statistiken. Från och med år 1998 kommer den nationella sta-
tistiken att utökas med uppgifter om vård i öppna former samt inom det
familj erättsliga     området med uppgifter om vård-

nads/umgängesrättsutredningar och samarbetssamtal.

Den lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1998 gällande kvalitet
i socialtjänstens arbete samt krav på dokumentation har genererat åtskil-
ligt utvecklingsarbete i kommunerna. Eftersom arbetet påbörjats under år
1998 är det, enligt Socialstyrelsen, ännu för tidigt att uttala sig om vad
det resulterat i. Det kan dock vara av intresse att kortfattat redogöra för
utvecklingen hittills.

Påbörjad kvalitetsstudie

Inom Centrum för utvärdering av socialt arbete vid Socialstyrelsen
(CUS) har en kartläggningsstudie över kvalitetsarbete inom barn- och
ungdomsområdet i socialtjänsten påbörjats. Endast mycket preliminära
resultat kan redovisas detta år. Cirka 90 procent av kommunerna arbetar
specialiserat med barn och ungdomar. Kommunerna anser att de har god
inblick i personalens kompetens, den egna verksamhetens kostnadsredo-
visning och kostnadsuppföljning. Tre fjärdedelar anser att de har god
inblick i att bedöma kvaliteten på verksamheten när det gäller rättssäker-
hetsaspekter på handläggningen. Drygt hälften uppger att de har tillräck-
lig inblick i att bedöma kvaliteten ur aspekten ”klienternas erfarenheter
och synpunkter på verksamheten”. Drygt en tredjedel av cheferna anser
att de inte har tillräcklig inblick i verksamheten för att kunna bedöma
kvaliteten när det gäller klienteffekter i verksamheten.

Barnets bästa i barnavårdsarbetet

Länsstyrelserna har i uppdrag att i sitt tillsynsarbete särskilt uppmärk-
samma hur bestämmelserna om barnets bästa får genomslag i verksam-
heten. Ett fatal rapporter över 1998 års verksamhet har redovisats. Där
framkommer att det finns ett stort intresse i kommunerna att arbeta med
att barnets ställning stärks genom kompetenshöj ande och metodutveck-
lande insatser.

Kostnader och prestationer

Socialnämnden skall enligt SoL utreda barns och ungas förhållanden och
vid behov bistå med adekvata insatser, samt individuellt följa upp vid-
tagna åtgärder. Kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem eller
hem för vård eller boende (HVB-hem) samt olika åtgärder i öppenvård är
exempel på vanligt förekommande insatser. Den officiella socialtjänst-
statistiken redovisar inte insatser i öppenvård, vilket gör det vanskligt att
dra mer långtgående slutsatser om utvecklingen inom socialtjänstens ar-
bete enbart med utgångspunkt i den befintliga statistiken.

81

Nedanstående redovisning bygger dels på den officiella statistiken för Skr. 1998/99:97
verksamhetsåret 1997, dels på två mer omfattande kartläggningar som
Socialstyrelsen presenterade under år 1998 Anmälan, utredning, insats
(SoS-rapport 1998:4) och Individ- och familjeomsorgens arbete med
ungdomar (SoS-rapport 1998:5).

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för vården av barn och unga kan för när-
varande inte presenteras då den öppna vården för barn och unga samre-
dovisas med den för vuxna missbrukare samt inkluderar även råd och
stöd till enskilda. De förbättringar av den nationella statistiken fr o m år
1998, som tidigare nämnts, kommer att göra en heltäckande redovisning
möjlig.

Kostnaderna för placering av barn och unga, se tabell 6.6, har ökat med
närmare 80 procent sedan år 1992. Kostnaden för HVB-vården fördubb-
lades medan familjehemskostnaden ökade med ca 50 procent.

Tabell 6.3 Kommunernas kostnader för placering av barn och unga åren
Miljoner kronor, 1995 års priser (deflaterat med BNP-deflatorn)

Verksamhet	1992	1993	1994	1995	1996	1997
HVB-vård	1 504,8	1 579,4	1 715,8	2 619,0	2 905,8	2 990,1
Familjehem	1 237,9	1 216,2	1 340,5	1 588,0	1 791,4	1 804,0
Totala kost-	2 742,7	2 795,6	3 168,6	4 207,0	4 697,2	4 794,1

nader

Källa-, Statistiska centralbyrån och Socialdepartementets beräkning av fasta priser.

Kostnaderna för placering av barn och unga i fasta priser har ökat succes-
sivt under 1990-talet. Kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för
vården i HVB och i familjehem har däremot förändrats mycket lite sedan
1994. Spridningen av den genomsnittliga dygnskostnaden i olika kom-
muner varierade år 1997 mellan 700 kronor och 3 000 kronor för HVB
och för familjehem mellan 117 kronor och 629 kronor.

Prestationer

Enligt Socialstyrelsens kartläggning har antalet anmälningar vad gäller
barns behov av skydd och stöd från socialtjänstens sida ökat. De skäl
som anges till ökningen är bl.a. att anmälningsskyldigheten efterlevs
bättre, att anmälningarna registeras på ett mer effektivt sätt av social-
tjänsten, att skolproblem definieras som sociala problem och att en bättre
utvecklad samverkan på lokal nivå ger fler anmälningar. Samtidigt ställs
frågan om det är så att fler barn far illa. Tänkbara orsaker till detta kan
exempelvis vara den ekonomiska krisen och flyktinginvandringen under
1990-talets tidigare år med de integrationssvårigheter detta fört med sig.
Från flera länder i västvärlden rapporteras en liknande utveckling som
här i Sverige.

82

Andra rapporter tyder på en viss underrapportering från bama- Skr. 1998/99:97
vårdscentralemas och från barnomsorgens och skolans sida. Socialstyrel-
sen följer utvecklingen.

Socialstyrelsen redovisar i sin kartläggning också en specialstudie
gällande invandrarungdomar, som visar att dessa i högre utsträckning än
svenska barn vårdas utom hemmet men att andelen minskar i ”andra ge-
nerationen”. Utrikes födda ungdomar blir oftare föremål för omedelbara
omhändertaganden än övriga ungdomar.

Under år 1997 var cirka 31 000 barn och ungdomar någon gång under
året föremål för insatser från socialtjänstens sida som visas i tabellen. Av
dessa är cirka 17 000 pojkar och 14 000 flickor. De senaste åren har den-
na siffra varit relativt stabil i absoluta tal men ökat svagt beräknat som
andel av befolkningen i åldersgruppen 0-17 år.

Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0-17 år, som har varit
föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året

	1990	1993	1994	1995	1996	1997
Barn med någon insats *)	129	140	144	151	158	159
därav:
Med kontaktperson enl SoL	61	78	84	91	97	99
Vård utom hemmet enl SoL	59	58	57	59	61	61
Med kontaktperson enl LVU	0,3	0,3	0,2	0,2	0,4	0,3
Omedelb. omhändert. enl LVU	6	7	7	7	7	7
Barn med vård enligt LVU totalt	23	22	23	23	23	23

SoL=Socialtjänstlagen, LVU=Lagen om vård av unga

*) Varje barn kan ha haft flera insatser, varför antalet barn med respektive insats inte summe-
rar till totala antalet barn som haft någon insats.

Källa. SCB, S31 SM91O1 och SoS, Socialtjänst 1995, 1996 och 1997:11

Andelen barn som vårdas utanför hemmet har mellan åren 1993 och 1997
ökat från 74 till 77 barn per 10 000 barn i befolkningen 0-17 år. Under
samma tidsperiod har den genomsnittliga placeringstiden per individ för-
ändrats mycket litet. Det har dock skett en viss en ökning under år 1997.
Variationen mellan kommunerna är stor, men har minskat under de se-
naste åren. Hög andel placerade barn förekommer oftare i storstäderna
och i en del förortskommuner, medan låg andel företrädesvis förekom-
mer i några landsbygds-, glesbygds- och övriga mindre kommuner.

Socialstyrelsen och några länsstyrelser har redovisat att antalet ome-
delbara omhändertaganden har ökat, främst bland ungdomar. En fortsatt
analys och uppföljning av öppenvårdsinsatser i förhållande till placering-
ar utom hemmet är enligt Socialstyrelsen nödvändig.

Familjerätt

Inom det familj erättsliga området finns officiell statistik enbart när det
gäller kommunernas insatser för fastställandet av faderskap. Under år
1997 föddes drygt 90 000 barn i landet. Av dessa föddes drygt hälften i
familjer, där föräldrarna inte var gifta med varandra. För nästan samtliga
dessa barn fastställs faderskapet genom bekräftelse. Antalet faderskap
som fastställts genom dom har minskat under hela 1990-talet.

83

6.3

Socialbidrag

Skr. 1998/99:97

Sammanfattande slutsatser

Den höga arbetslösheten under 1990-talet har utsatt socialbidragssys-
temet för en ökad påfrestning. En tydlig konsekvens är att socialbi-
dragets roll förändrats. Från att tidigare i allt väsentligt ha fungerat
som ett sista skyddsnät för människor med försörjningssvårigheter
som uppkommit under kortare perioder har socialbidraget nu för vissa
grupper kommit att fungera som ett långvarigt försöijningsstöd. Den
kraftiga ökning av socialbidragen som skett större delen av under
1990-talet har emellertid planat ut och enligt preliminära uppgifter för
år 1998 har utgifterna minskat med 7,6 procent jämfört med föregåen-
de år. Förändringen avspeglar dels det förbättrade arbetsmarknadslä-
get, dels det minskade flyktingmottagandet.

Nationella mål

Rätten till ekonomiskt bistånd, dvs. socialbidrag, regleras i SoL. Social-
bidraget skall fungera som ett tillfälligt yttersta skyddsnät mot fattigdom
för hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete
eller andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäk-
ringssystemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kan ga-
rantera tillräcklig försörjning. Den enskilde skall genom biståndet tillför-
säkras en skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster
och tillgångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hen-
nes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Den första januari 1998 infördes en rad ändringar i SoL. En av de vik-
tigaste förändringarna gäller socialbidraget där den enskildes rätt till bi-
stånd preciserats genom nya bestämmelser om försörjningsstöd och annat
bistånd. I socialtjänstlagen anges vad som ingår i den s.k. riksnormen
samt vilka övriga kostnader som skall täckas av försörjningsstödet. Som
ett komplement till försöijningsstödet har kommunen rätt att ge bistånd
även i andra fall. Detta stöd kan omfatta t.ex. mer omfattande tandvård,
hemutrustning, psykoterapikostnader samt olika former av stöd, vård-
och behandlingsinsatser. Beslut om bistånd av detta slag kan inte över-
klagas genom förvaltningsbesvär.

Måluppfyllelse och kvalitet

Socialstyrelsen har i uppdrag att följa effekterna av ändringarna i SoL.
Förändringen har inneburit en ökad frihet för kommunerna att besluta om
bistånd utöver försörjningsstödet. Kommunerna har dock fortfarande
ansvar för att uppfylla socialtjänstens intentioner om att tillförsäkra den
enskilde en skälig levnadsnivå. Genom uppföljningarna erhålles infor-
mation om hur kommunerna hanterar ekonomiskt bistånd och i vilken
utsträckning individen genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsni-
vå.

84

I studien "Inskränkt besvärsrätt i Socialtjänstlagen Ny praxis?" (SoS-
rapport 1999:2), görs en första kartläggning av hur kommunerna under
våren 1998 ändrat sin praxis och sina riktlinjer för den del av biståndet
som ligger utanför det lagstadgade försöijningsstödet. Ändringen i SoL
innebär att domstolarnas möjlighet att utforma en vägledande praxis för
detta område har försvunnit. Resultaten av studien tyder på att det finns
en tendens till en större återhållsamhet när det gäller att bevilja bistånd.
Hälften av kommunerna har infört nya mer restriktiva riktlinjer. Störst
var andelen kommuner som skärpt sina riktlinjer rörande bistånd till
tandvård.

Studien visar också att det i vissa avseenden finns stora variationer när
det gäller kommunernas ställningstagande till den enskildes ansökan om
bistånd. Variationerna följer tydliga sociala och regionala mönster. Den
som bor i en kommun där många andra är beroende av socialtjänsten
tycks ha sämre förutsättningar att få bistånd utöver försöijningsstödet än
den som bor i en kommun som definieras som mindre "socialt utsatt".

Resultaten måste dock tolkas försiktigt, med tanke på den korta tid de
nya lagreglerna varit i kraft samt det begränsade urval studien bygger på.

Länsstyrelsen bidrar till den samlade kunskapen om individ-och fa-
miljeomsorgen genom en redovisning av erfarenheterna från tillsynsar-
betet. Man pekar på en fortsatt positiv utveckling när det gäller kommu-
nernas aktiva arbete för att socialbidragstagare skall komma ur sitt bi-
dragsberoende. Många kommuner samverkar med andra myndigheter
som arbetsförmedlingen och eller försäkringskassan. Några kommuner
samarbetar även med ffivilligorganisationer. Detta möjliggör en effekti-
vare planering för individen och bidrar till att bryta isolering och att byg-
ga upp sociala nätverk. Några länsstyrelser uppger att antalet klagomål
som rör kränkande bemötande har minskat något under år 1997 jämfört
med år 1996.

En kärv ekonomisk situation och hög arbetslöshet präglar alltjämt
många kommuner, villket påverkar socialtjänstens handläggning av eko-
nomiska biståndsärenden. Flera länsstyrelser konstaterar i likhet med
tidigare år att man med oro iakttar hur begreppet "skälig levnadsnivå" har
urholkats och att ärendena hanteras på ett alltför schablonartat sätt.

En tydlig konsekvens av de samhällsförändringar som skett under
1990-talet är att socialbidragets roll förändrats. Socialbidraget är tänkt att
vara ett yttersta skyddsnät främst vid tillfälliga sociala eller ekonomiska
problem. De flesta socialbidragstagare har också bidrag under kort tid,
men för en allt större grupp har socialbidraget kommit att fungera som ett
långvarigt försöijningsstöd. Det långvariga socialbidragstagande har ökat
kraftigt under 1990-talet. För ungdomar och nyanlända invandrare är det
i huvudsak 90-talets höga arbetslöshet i kombination med avsaknad av
arbetslöshetsersättning som ökat bidragstagandet. Ett ökat antal ålders-
pensionärer med invandrarbakgrund är inte berättigade till full folkpen-
sion. Inom ramen för Socialstyrelsens s.k. försöijningsprojekt pågår en
analys av det långvariga socialbidragstagandets orsaker och konsekven-
ser.

En särskild utredare har i uppdrag att till den 31 maj 1999 analysera
och lämna förslag som bl.a. rör socialtjänstens uppgifter och kompeten-

Skr. 1998/99:97

85

sområden (dir. 1997:109). Utredaren skall även lämna förslag på hur den Skr. 1998/99:97
ekonomiska tryggheten för vissa äldre invandrare skall utformas (dir.

1997:109).

Kostnader och prestationer

Antalet hushåll med socialbidrag sjönk något under år 1997 och utgör nu
närmare elva procent av det totala antalet hushåll i befolkningen mellan
18 och 64 år. Minskningen i antalet bidragshushåll beror helt och hållet
på att antalet flyktinghushåll med socialbidrag sjunkit, vilket i sin tur är
en avspegling av det kraftigt minskade flyktningmottagandet under de
senaste åren. Bland socialbidragshushållen dominerar ensamhushållen
De utgör drygt 60 procent.

Andelen personer med socialbidrag av den totala befolkningen uppgick
år 1997 till 8,5 procent, dvs. samma andel som året innan.

Socialbidragstagandet varierar över landet. Skillnaderna mellan olika
kommuner har successivt ökat under 1990-talet avseende socialbidrags-
tagamas genomsnittliga andel av befolkningen, från 1-10 procent år
1990 till 2-13 procent år 1997.1 storstäderna och i de större städerna åter-
finns den högsta andelen socialbidragstagare i befolkningen. Andelen
bidragstagare i storstäderna fortsatte att öka under år 1997. I övriga
kommuntyper har andelen bidragstagare minskat under år 1997. Lägre
andelar av befolkningen med socialbidrag återfinns i de norra delarna av
Sverige. I glesbygdskommuner är det istället en högre andel som erhåller
statliga transfereringar såsom arbetslöshetsersättning och sjukbi-
drag/förtidspension (Delade städer, SOU 1997:118, underlagsrapport till
Storstadskommittén).

Utgifterna för socialbidrag har ökat under hela 1990-talet fram till år
1997, sammanlagt drygt en fördubbling i fasta priser. Under år 1998 kom
en vändning. Enligt det preliminära resultatet för helåret 1998 har utgif-
terna (inkl, introduktionsersättning till flyktingar) sjunkit med 7,6 procent
under året, räknat i fasta priser. I nedanstående diagram redovisas social-
bidragsutbetalningar totalt respektive fördelad på flyktinghushåll och
samtliga icke flyktinghushåll.

86

Skr. 1998/99:97

Diagram 6.3 Utgivet socialbidrag till totalt samt till flyktinghushåll och till
samtliga icke flyktinghushåll åren 1990-1998

Miljoner kronor, fasta priser enl. KPI, basår 1995

Socialbidrag totalt

Socialbidrag till flyktingbushåll

Socialbidrag till samtliga icke flyktingbushåll

Källa: SCB, S33 1990-1994 och SoS, Socialtjänst 1995:6 - 1998:8

Orsaken till de minskande socialbidragsutbetalningama är den förbättra-
de arbetsmarknadssituationen samt den minskade mottagningen av flyk-
tingar. Utbetalningen till flyktinghushållen minskar för tredje året i rad
medan utbetalningarna till samtliga icke flyktinghushåll fortfarande ökar
något, dock med en utplanande tendens. Detta beror på att många flyk-
tingar behöver socialbidrag även efter det att den sk. introduktionsperio-
den upphört.

Tabell 6.5 Socialbidrag, antal bidragshushåll, bidragstagare, bidragsmåna-
der och utbetald socialbidrag

Miljoner kronor, löpande o fasta priser (KPI, basår 1995)

År	Antal bidrags- hushåll	Förändr. från föreg. år %	Antal bidrags- mottagar e	Förändr. Antal		Social- bidrag i löpande priser	Social- bidrag i fasta priser	Förändr från, föreg. år %
				från föreg. år %	bidrags- månader
1985	293 354		535 557		4,2	942	1 561
1990	277 146		516 825		4,1	4 721	5 797
1991	297 498	7,3%	537 653	4,0%	4,2	5 642	6 329	9,2%
1992	327 824	10,2%	589 371	9,6%	4,4	7 012	7 689	21,5%
1993	373 034	13,8%	671 303	13,9%	4,6	8 712	9 126	18,7%
1994	391 800	5,0%	715 212	6,5%	5,0	10 285	10 546	15,6%
1995	388 702	-0,8%	720 783	0,8%	5,3	10 786	10 786	2,3%
1996	403 204	3,7%	753 109	4,5%	5,5	11 884	11 827	9,6%
1997	402 869	-0,1%	749 104	-0,5%	5,6	12 377	12 259	3,7%
1998»						11 420	11 327	-7,6%

* preliminärt utfall

Källa. Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1999-02-01 med komplettering av prelimi-
närt utfall för 1998 års socialbidrag.

I landets kommuner uppgick genomsnittligt utbetalt socialbidrag per bi-
dragshushåll till ca 26 900 kronor år och ca 30 400 kronor år 1997.

Det genomsnittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan oli-
ka kommungrupper. Lägst var bidraget i glesbygdskommunerna och
högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan bl.a. vara att den
genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner

87

och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygds- Skr. 1998/99:97
kommunerna.

Det är i första hand bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för
socialbidragen. Bidragstidens längd har ökat kontinuerligt fr.o.m år 1990
då den i medeltal var 4,1 månader till 5,6 månader år 1997. En ijärdedel
av hushållen hade en långvarig bidragstid år 1997, vilket var oförändrat
jämfört med året innan. År 1992 hade 14 procent av samtliga bidragshus-
håll långvariga bidragstider. Enligt socialstyrelsen har det långvariga
bidragstagandet ökat med 180 procent under hela 1990-talet.

88

Skr. 1998/99:97

Färdtjänst

Sammanfattande slutsatser

Målet med färdtjänsten är att ge människor med funktionshinder möj-
lighet att resa till rimliga kostnader. Den 1 januari 1998 trädde lagen
(1997:736) om färdtjänst respektive lagen (1997:735) om riksfard-
tjänst i kraft. Statistiken om färdtjänsten är bristfällig men kostnader-
na kan uppskattas till ca 2 miljarder kronor per år. För att bl.a. möjlig-
göra minskade fardtjänstkostnader har riksdagen beslutat om ett stats-
bidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder för anpassning av kol-
lektivtrafiken till funktionshindrades behov. En utvärdering av fard-
tjänstlagama, statsbidraget och övrig handikappolitik inom trans-
portområdet har påbörjats år 1998. Det är dock för tidigt att entydigt
uttala sig om effekterna av lagarna och statsbidraget.

Nationella mål

Målet för färdtjänsten är att bereda dem, som på grund av funktionshin-
der har väsentliga svårigheter att förflytta sig på egen hand eller att resa
med allmänna kommunikationsmedel, möjlighet att resa med särskilt
anordnade transporter. Målet för riksfardtjänsten är att kommuner skall
lämna ersättning for kostnader för resor mellan kommuner för personer,
som till följd av stora och varaktiga funktionshinder måste resa på ett
särskilt kostsamt sätt.

Kostnaderna för färdtjänsten är delvis beroende av hur tillgänglig kol-
lektivtrafiken är. I propositionen Mer tillgänglig kollektivtrafik (prop.
1996/97:115) lades flera förslag, som syftade till att göra kollektivtrafi-
ken mer tillgänglig samt sänka kostnaderna för färdtjänst och riksfärd-
tjänst. Genom att ge kommuner och landsting en möjlighet att hantera
såväl färdtjänst och riksfärdtjänst som ordinarie kollektivtrafik genom
trafikhuvudmannen ges ekonomiska incitament till bättre samordning
och handikappanpassning av kollektivtrafiken. Detta realiserades via nya
lagar om färdtjänst och riksfärdtjänst, vilka trädde i kraft den 1 januari
1998. Lagen om färdtjänst ersätter den tidigare regleringen i social-
tjänstlagen (1980:620).

För att skynda på denna utveckling beslöt riksdagen att för åren 1998
t.o.m. 2002 anvisa ett statsbidrag på 1 500 miljoner kronor till åtgärder,
med syfte att göra kollektivtrafiken mer tillgänglig för funktionshindrade.
Ett villkor för bidrag är bl.a. att det har skett en samordning av planerna
för färdtjänst respektive kollektivtrafik.

Måluppfyllelse och kvalitet

Lagarna om färdtjänst respektive riksfärdtjänst saknar specifika mål-
formuleringar och någon måluppfyllelse är därför svår att mäta.

89

I samband med behandlingen av propositionen Mer tillgänglig kollek- Skr. 1998/99:97
tivtrafik uttalade Riksdagen att handikappolitiken inom trafikområdet
skall utvärderas. Regeringen har gett Vägverket m.fl. i uppdrag att ge-
nomföra utvärderingen. Här ingår bl.a. att studera hur kostnaderna för
och kvaliteten i färdtjänsten har utvecklats samt om det finns behov av en
tillsynsmyndighet.

Handikappombudsmannen har nyligen redovisat en undersökning där
man analyserat länsrätternas tillämpning av färdtjänstlagen. Majoriteten
av de ca 700 färdtjänstmål som har prövats av länsrätterna under 1998
har lett till att överklagandena har avslagits. Dock har drygt 20% av
överklagandena avseende färdtjänsttillstånd bifallits. Handikappombuds-
mannen anser att vissa resultat tyder på att kvinnor missgynnas i förhål-
lande till män med avseende på rätten till färdtjänst.

Kostnader och prestationer

Det saknas tillförlitlig statistik för färdtjänsten och riksfärdtjänsten.
Kommunförbundet uppskattar kostnaderna till i storleksordningen 2
miljarder kronor per år. Den 31 december 1997 var knappt 419 000 per-
soner fårdtjänstberättigade, varav två tredjedelar kvinnor. Andelen per-
soner i åldern 0-64 år med färdtjänsttillstånd är mindre än 1 procent. I
kategorin 65 år och äldre är andelen ca 23 procent. Andelama har i stort
varit oförändrade under åren 1993-1997. Andelen varierar mycket mel-
lan enskilda kommuner, som mest mellan 9 och 37 procent. Uppgifter
om kvaliteten i tjänsterna saknas.

Kommunförbundet inventerar f.n. uppgifter om antal tillstånd, före-
skrifter, organisation, samordning, upphandling och rättsfall m.m. om
färdtjänsten i landets kommuner. Statens Institut för Kommunikations-
analys m.fl. driver med stöd av Kommunikationsforskningsberedningen
ett utvecklingsprojekt för att ta fram bättre system för statistik om kol-
lektivtrafik och samhällsbetalda resor.

Regeringen bedömer att dessa insatser samt den utvärdering, som
nämnts tidigare kommer att ge bättre underlag för utvärdering av verk-
samheten under kommande år.

90

Skr. 1998/99:97

8.1

Barnomsorg, skola och vuxenutbildning

Barnomsorg

Sammanfattande slutsatser

Barnantalet fortsätter att öka inom barnomsorgen, men i långsammare
takt än tidigare. Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna
i enlighet med gällande lagstiftning. Antalet barn i daghem har mins-
kat det senaste året, vilket är första gången sedan utbyggnaden påbör-
jades i början av 1970-talet. Antalet årsarbetare i daghem har också
minskat, men ökat i fritidshem och deltidsgrupper. Familje-
daghemmen minskade med 14 procent. Förskollärarnas andel av de
anställda fortsätter att öka, medan fritidspedagogernas andel är oför-
ändrad trots att barnantalet i fritidshem ökat kraftigt. Antal barn per
årsarbetare har ökat främst i fritidshemmen. Bruttokostnaden var den-
samma år 1997 som år 1991, trots att ca 180 000 fler barn skrivits in.
Ökningen under år 1997 var dock relativt liten.

Skolverket har aviserat kvalitetsstudier under de närmaste tre åren
avseende tillgång till förskola bland olika grupper i befolkningen, fri-
tidshemmen, barn i behov av särskilt stöd, de yngsta barnen i daghem
samt arbete i mångkulturella grupper.

Nationella mål

Målet för förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen är att genom
pedagogisk gruppverksamhet stimulera barns utveckling och lärande
samt bidra till goda uppväxtvillkor. Barn i behov av särskilt stöd skall
ges den omsorg de behöver. Verksamheten skall utformas i samarbete
med föräldrarna och underlätta för dem att förena förvärvsarbete och för-
äldraskap. Kommunerna är enligt skollagen skyldiga att, utan oskäligt
dröjsmål, tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för
bam i åldrarna 1-12 år i den omfattning som behövs med hänsyn till för-
äldrarnas förvärvsarbete eller studier eller barnets eget behov. Det skall
finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens behov
av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan tillgodoses. Barngrup-
perna skall ha en lämplig sammansättning och storlek, lokalerna skall
vara ändamålsenliga.

Bestämmelserna om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg över-
fördes från socialtjänstlagen till skollagen den 1 januari 1998. Vid sam-
ma tidpunkt blev Skolverket tillsynsmyndighet för barnomsorgen. För-
skolans pedagogiska roll har förstärkts och tydliggjorts genom att en lä-
roplan (Lpfö 98) infördes den 1 augusti 1998.

91

Måluppfyllelse och kvalitet

Behovstäckning

Under år 1997 ökade andelen inskrivna barn i alla åldersgrupper. Cirka
85 procent av de förvärvsarbetande och studerande föräldrarnas barn har
plats inom barnomsorgen, vilket motsvarar efterfrågan. Av sexåringarna
gick 94 procent i förskola, vilket är en oförändrad andel sedan flera år.
Det råder i princip full behovstäckning i kommunerna i enlighet med
gällande lagstiftning inom såväl förskoleverksamheten som skol-
barnsomsorgen. Enstaka kommuner kan dock fortfarande ha mer eller
mindre tillfälliga problem att tillhandahålla barnomsorg utan oskäligt
dröjsmål.

Skr. 1998/99:97

Tabell 8.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp) fri-
tidshem och familjedaghem

Procent av samtliga barn i respektive åldersgrupp

X	1-6 år	Åldersgrupp 7-9 år	10-12 år
1990	57	49	8
1995	67	54	6
1996	70	56	6
1997	72	58	7

Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal

Kvalitet

Barnomsorgen har varit utsatt för stora besparingar under nittiotalet.
Trots att barnantalet ökade med ca 180 000 barn var bruttokostnaden
densamma år 1997 som år 1991, 42 miljarder kronor. Någon utvärdering
av kvaliteten på nationell nivå har emellertid inte gjorts under senare år.

Förändringar i den strukturella kvaliteten går dock att följa löpande i
den officiella statistiken. Barngrupperna i daghem och fritidshem har
blivit större. Samtidigt har personaltätheten minskat och antalet barn per
årsarbetare ökat. Utbudet av öppna förskolor samt öppen fritidsverksam-
het fortsätter att minska och har i det närmaste halverats under nittiotalet.
Andelen barn som får modersmålsstöd i förskolan fortsätter att minska
och är nu 17 procent av barnen med annat modersmål än svenska. År
1990 var denna andel 57 procent.

Personalens utbildningsnivå har höjts inom samtliga verksamhetsfor-
mer. Andelen högskoleutbildade - förskollärare och fritidspedagoger - är
nära 60 procent. Utvärderingar tyder på att resurserna för barn i behov av
särskilt stöd inte har minskat under 1990-talet. Rapporter visar dock att
även om inte resurserna skurits ned så har behoven ökat.

Skolverket har i oktober 1998 i en rapport till regeringen om planer
och prioriteringar för sitt arbete med barnomsorgen redovisat ett antal
områden som verket bedömer särskilt bör uppmärksammas under den
närmaste treårsperioden. Områdena rör tillgång till förskola bland olika
grupper i befolkningen, barnomsorgens kvalitet - särskilt för de yngsta
barnen, barn i behov av särskilt stöd, kvaliteten i fritidshem och i mång-
kulturella grupper, samt genomförandet av förskolans läroplan.

92

Personaltäthet och barngruppernas storlek

Skr. 1998/99:97

Antalet årsarbetare i daghem har minskat under 1990-talet, trots att anta-
let inskrivna barn ökat kraftigt. I fritidshem och deltidsgrupp har antalet
årsarbetare ökat, dock inte lika snabbt som antalet inskrivna barn.

Tabell 8.2 Antalet årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper
fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare
(inklusive enskilda utförare)

IT	Daghem		Fritidshem		Deltidsgr.		Total
	antal årsarb	barn/ årsarb1	antal årsarb	barn/ årsarb1	antal årsarb	barn/ årsarb1	antal årsarb	barn/ årsarb1
1992	64 410	4,9	11 047	11,5	3 586	17,0	79 044	6,4
1994	65 296	5,2	16 870	10,6	3 618	18,4	85 784	6,8
1995	66 040	5,5	18 268	11,4	4 367	15,3	88 675	8,0
1996	66 983	5,4	20 911	11,4	4 084	18,3	91 978	8,5
1997	63 590	5,7	21 262	12,4	5 396	15,0	90 256	8,4

Anm: Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört svårig-
heter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer. Uppgifterna om
antalet barn per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 och 1996 bör därför tolkas med viss
försiktighet.

Källa: Skolverket, rapport nr 152. Barnomsorgen i siffror 1998. Barn och personal.

Barngruppernas storlek har ökat i daghem och fritidshem under 1990-
talet. År 1997 fortsatte ökningen framför allt vid fritidshemmen, där den
genomsnittliga gruppstorleken ökade från 24,1 barn till 26,2. Detta inne-
bär att den genomsnittliga gruppstorleken vid fritidshemmen ökat med
nästan 50 procent under 1990-talet. Vid daghemmen förändrades inte den
genomsnittliga gruppstorleken under år 1997. Sedan år 1990 är ökningen
av barngruppernas storlek i daghemmen 22 procent. I slutet av år 1997
fanns det 18 eller fler barn i mer än var tredje daghemsgrupp. Ökningen
av gruppstorlekarna har inte bara skett som en följd av besparingskrav,
utan har också varit ett sätt för kommunerna att tillgodose behovet av
platser som de höga födelsetalen i slutet av 1980-talet och böijan av nit-
tiotalet medförde. Skillnaderna mellan kommunerna när det gäller barn-
gruppernas storlek är relativt stora. Många kommuner har en uttalad am-
bition att hålla nere gruppstorlekarna för de yngsta barnen. Trots detta
befinner sig 62 procent av barnen under tre år i barngrupper med 16 eller
fler barn.

Personalens utbildning

Utbildningsnivån bland de anställda har höjts under nittiotalet. Enstaka
procent av de anställda saknar utbildning för arbete med barn. Andelen
personal med pedagogisk högskoleutbildning - förskollärare och fri-
tidspedagoger, har ökat med tre procent från året innan. En knapp pro-
cent hade lärarutbildning. Även bland dagbamvårdama har utbildnings-
nivån höjts, där 72 procent har utbildning för arbete med barn.

93

Kostnad och prestationer

Antal inskrivna barn

Vid slutet av år 1997 var cirka 753 000 barn i åldrarna 1-12 år inskrivna i
någon form av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg - knappt 6 000
fler än året innan. Antalet barn i fritidshemmen har ökat mest, bl.a. bero-
ende på att den s.k. sexårsverksamheten (förskoleklassen fr.o.m. den 1
januari 1998) integrerats med skola och fritidshem, vilket innebär att
många sexåringar går i en kombination av förskoleklass och fritidshem.
Samma år minskade för första gången antalet inskrivna barn i daghem.
Minskningen beror framför allt på att sexåringarna lämnat daghemmen
och i stället går i särskilda sexårsgrupper. Antalet barn i familjedaghem
har minskat under hela 1990-talet.

Tabell 8.3 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp), fri-
tidshem och familjedaghem (1000-tal) samt bruttokostnad för barnomsor-
gen år 1990 samt åren 1994-1997________________________________

År       Antal inskrivna barn i                 Summa2 Netto3 Brutto-
daghem deltids- fritids- familjedaghem                          kostn.

		grupp1	hem	0-6 år	7-12 åi	r totalt			mdkr
1990	268	63	109	111	45	156	595	571	42,0
1994	338	66	178	101	28	129	712	679	40,1
1995	361	67	210	100	24	123	761	725	40,9
1996	366	75	239	92	18	110	790	747	42,0
1997	363	84	264	81	15	96	807	753	42,3

1 Inklusive barn inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem

2 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är dubbel-
räknade

3 Barn inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är räknade
endast en gång

Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen, Skolverket, rapport nr 155, Barnomsorg och
skola i siffror 1998, del 3, Kostnader

Ökningen av antalet inskrivna barn under 1990-talet motsvarar cirka 30
procent. Trots detta har de totala kostnaderna för barnomsorgen inte ökat.
Barnomsorgen kostade i fasta priser lika mycket år 1997 som år 1991.
Personalkostnaderna utgör i genomsnitt 70 procent av de totala kostna-
derna på kommungruppsnivå. Lokalkostnadernas andel är i genomsnitt
12,3 procent, högst i storstäder och lägst i medelstora städer. Den ge-
nomsnittliga kostnaden per inskrivet barn i barnomsorgen var 56 200
kronor. I daghem var den genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn
71 200 kronor, i familjedaghem 60 300 kronor och i fritidshem 26 400
kronor.

A v gift er

Den andel av kommunernas bruttokostnad för barnomsorgen som finan-
sieras genom föräldraavgifter år 1997 var 16,5 procent, vilket är en ök-
ning med en och en halv procentenhet jämfört med året innan. År 1991
var andelen tio procent. Skillnaden mellan och inom kommungrupperna
är stora, från 12 procent i glesbygdskommuner till 18 procent i förorts-
kommuner. Under nittiotalet har flertalet kommuner förändrat sina bam-

Skr. 1998/99:97

94

omsorgsavgifter. Så gott som samtliga kommuner har infört någon form Skr. 1998/99:97
av tidsrelaterade avgifter. Andelen kommuner med inkomstrelaterade
avgifter har ökat under 1990-talet och är nu omkring 85 procent.

Kombinationen av avgiftsnivå och tids- och inkomstrelaterade taxor

gör att avgiften för enskilda familjer kan variera mycket kraftigt beroen-
de på bosättningsort, vistelsetid och inkomst.

Barnomsorg vid arbetslöshet

Kommunernas regelsystem för barnomsorg vid arbetslöshet skiljer sig åt.
I 60 procent av kommunerna behåller förskolebarn sin plats om någon av
föräldrarna blir arbetslös. I resterande kommuner mister barnet platsen
direkt eller efter kort tid. För barn till arbetslösa som inte har någon
barnomsorgsplats erbjuder endast 28 procent av kommunerna plats.

Från den 1 juli 1999 kommer 150 miljoner kronor per helår under en
treårsperiod att fördelas till ett antal kommuner i storstadsområdena, för
att dessa skall anordna förskola i socialt utsatta bostadsområden. För-
skolan skall avse barn i åldem 3-5 år som står utanför den reguljära barn-
omsorgen. Verksamheten skall vara avgiftsfri, omfatta minst tre timmar
om dagen och ha en särskild inriktning på barns språkutveckling. Syftet
är att förbättra barnens integrationsmöjligheter i samhället.

8.2 Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom

Sammanfattande slutsatser

Skolorna ägnar en allt större uppmärksamhet åt den lokala uppfölj-
ningen, utvärderingen och egenkontrollen. Ett intensivt utvecklingsar-
bete har kommit igång på flera håll och den kommunala organisatio-
nen har i allmänhet stabiliserats efter många organisatoriska föränd-
ringar. Det nya betygssystemet som gäller från och med avgångsåret
1998 ställer tydliga krav på skolan när det gäller att sätta in resurser
och åtgärder för de elever som inte far godkänt betyg i något ämne.
Cirka 91 procent av eleverna i grundskolan uppnådde behörighet till
nationellt program och endast cirka en procent av eleverna slutade
årskurs 9 utan slutbetyg. Under år 1998 har Skolverket genomfört
kvalitetsgranskningar av den svenska skolan inom tre områden; rek-
torsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt stöd samt
läs- och skrivprocesserna i undervisningen.

Kostnaderna för grundskolan har ökat något år 1997 jämfört med år
1996. Tre fjärdedelar av kommunerna redovisar en kostnad per elev
mellan 47 500 kronor och 55 000 kronor. De ökade statsbidragen har i
större utsträckning riktats till grundskolan, där drygt två av tre rekto-
rer säger sig ha blivit berörda, än till gymnasieskolan.

Sammanlagt 75 procent av de som började gymnasieskolan hösten
1994 fullföljde sin utbildning inom 4 år. Det är en minskning med fem
procentenheter jämfört med läsåret innan. Av de studerande som av-
slutade sin gymnasieutbildning våren 1995 påbörjade 45 procent en

högskoleutbildning inom 3 år, vilket är en ökning med åtta procenten-
heter jämfört med vårterminen året innan.

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt de senaste
åren. Under läsåret 1997/98 uppgick antalet elever till ca 310 000. De
sammanlagda kostnaderna för kommuner och landsting uppgick år
1997 till knappt 20 miljarder kronor, vilket innebär att kostnaderna i
löpande priser ökade med ca 4 procent mellan åren 1996 och 1997.

En mycket liten andel, ca en procent, av eleverna har valt grund-
skola i stället för särskola med stöd av försökslagen med val av skol-
form inför läsåret 1996/97. Flertalet av dessa elever har svårigheter att
uppnå eller uppges inte ha förutsättningar att nå grundskolans mål.

Under år 1998 var 15 481 antal barn inskrivna i särskolan, varav
11 148 i den obligatoriska. Allt fler elever har skrivits in i skolformen
de senaste åren, men fortfarande rör det sig om ca 1 procent av samt-
liga elever i grundskoleåldern. Antalet elever ökade med ca 6 procent
mellan åren 1996 och 1997 medan kostnaderna i fasta priser ökade
med 5 procent.

8.2.1 Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan skall syfta till att ge eleverna de kunskaper
och färdigheter och den skolning i övrigt som de behöver för att delta i
samhällslivet. Den utgör också basen för fortsatt utbildning i gymnasie-
skolan. Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning
i grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i
särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin skolp-
likt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet.

De mål som styr grundskolan finns fastställda i Läroplan för det obli-
gatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för
grundskolan (SKOLFS 1994:3). I läroplanen formuleras målen som an-
ger inriktningen på en rad olika områden, som t. ex. kunskaper och nor-
mer och värden. De är av två slag, dels de mål som skolan skall sträva
mot, dels de mål som skolan ansvarar för att alla elever skall ges möjlig-
het att nå. Ansvaret för att skolans arbete bedrivs i riktning mot målen
åvilar såväl skolhuvudmannen och rektorn, som skolans övriga personal.
I kursplanerna anges för varje ämne mål att sträva mot och vilka mål ele-
ven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Den nya
läroplanen och de nya kursplanerna infördes med början i årskurserna 1-
7 från och med hösten 1995.

Måluppfyllelse och kvalitet

Styrningen

Styrsystemet för det svenska skolväsendet innebär en ansvarsfördelning
mellan central och lokal nivå. Skolhuvudmännen har genom innehåll,
utvärdering och uppföljning av den kommunala skolplanen ett grundläg-

Skr. 1998/99:97

96

gande ansvar att styra sin skolverksamhet mot de nationella mål som Skr. 1998/99:97
staten ställer upp. På motsvarande sätt ställs kravet på en lokal arbetsplan
för den enskilda skolan.

I en granskning av den kommunala styrningen konstaterar Skolverket
att det inom kommunerna finns stora brister i den lokala uppföljningen,
utvärderingen och egenkontrollen. Den kommunala styrningen av skolan
har inte hittat rätt tillvägagångssätt och skolan saknar också former för
uppföljning och utvärdering av det egna arbetet. Skolorna visar nu detta
område en allt större uppmärksamhet. (Skola i utveckling - en temabild
av grundskolan 1998).

Ett intensivt utvecklingsarbete har kommit igång på flera håll och den
kommunala organisationen har i allmänhet stabiliserats efter många or-
ganisatoriska förändringar. Rapporten konstaterar att det finns en stor
legitimitet för grundskolans läroplan och kursplaner bland skolor och
kommuner. Dock finns det en tendens till att kursplaner och betygskrite-
rier inte uppfattas ge den stora frihet i undervisningen som var avsikten.
Däremot är legitimiteten för skolplaner och i viss mån arbetsplaner låg.
Kopplingen mellan skolplaner och arbetsplaner är, enligt Skolverket, i
många kommuner dålig eller obefintlig och skolplanerna saknar koppling
till budget.

Grundskoleelevers kunskaper

Från och med avgångsåret 1998 far eleverna i årskurs nio slutbetyg enligt
det nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Betygssystemet
innefattar tre steg: Godkänt, Väl Godkänt och Mycket Väl Godkänt. För
nivån VG finns centralt fastställda kriterier för årskurs 9. De elever som
inte når upp till målen för godkänt i ämnet far inget betyg. För att vara
behörig att söka till ett nationellt program i gymnasieskolan krävs minst
betyget godkänt i ämnena svenska/svenska 2, engelska och matematik.

Det nya betygssystemet ställer tydliga krav på skolan när det gäller att
sätta in resurser och åtgärder för elever som inte får godkänt betyg i nå-
got ämne. Den andel elever som i dag inte når betyget godkänt i ett av
ämnena är cirka sex procent.

Tabell 8.4 Betyg i årskurs 9 vårterminen 1998

Andelen elever som inte nått målen i ett eller fler ämnen				I alla ämnen (saknar slutbetyg)
	Totalt	I ett ämne	I två eller fler ämnen
Samtliga kommuner	20,3	7,2	12,1	1,0
Storstäder	24,1	7,6	14,7	1,9
Förortskommuner	21,7	7,5	13,0	1,3
Större städer	19,6	6,7	11,8	1,1
Medelstora städer	18,5	6,9	10,7	0,8
Industrikommuner	20,3	7,5	11,9	0,9
Landsbygdskommuner	20,3	7,4	12,5	0,5
Glesbygdskommuner	17,2	6,6	10,3	0,3
Övr. större kommuner	20,2	7,5	12,1	0,7
Övr. mindre kommuner	18,4	7,3	10,6	0,5
Fristående skolor	25,0	12,2	12,4	0,4

Källa: Skolverket

4 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 97

97

Skolverket beskriver i sin rapport Barnomsorg och skola i siffror att cirka Skr. 1998/99:97
91 procent av eleverna uppnådde våren 1998 behörighet, dvs. godkänt
betyg i svenska/svenska 2, engelska och matematik, till ett nationellt pro-
gram.

Flickor klarar sig bättre i skolan än vad pojkar gör, sett till det genom-
snittliga meritvärdet. Flickorna hade i större utsträckning betygen VG
eller MVG utom i ämnena Idrott och hälsa, Fysik och Teknik där pojkar-
na i större utsträckning fick betyget MVG. Skolverket ställer frågan om
skillnaderna mellan pojkar och flickor uttrycker faktiska skillnader i kun-
skap eller om det är uttryck för en ojämlikhet i bedömningssystemet. Här
finns det, enligt Skolverket, anledning att i uppföljande studier kring be-
tyg och betygssystem särskilt uppmärksamma könsskillnaderna.

Sveriges Lärarförbund genomförde våren 1998 en undersökning som
belyser vad kommunerna gör för de elever som går ut årskurs nio utan
slutbetyg. I stort sett samtliga av de 239 undersökta kommunerna hade
vidtagit särskilda åtgärder för de elever som inte fatt godkänt betyg i
svenska, engelska och matematik. Mer undervisningstid i det eller de
ämnen eleverna inte förväntats klara under terminen har erbjudits i 88
procent av kommunerna. Ungefär hälften av kommunerna har gett ele-
verna specialprogram och cirka en femtedel har utformat individuella
åtgärdsprogram.

Kvaliteten i skolan

Skolverket har enligt ett särskilt regeringsuppdrag under år 1998 genom-
fört granskningar av kvaliteten i skolan med avseende på tre områden;
rektorsuppdraget, undervisningen för elever i behov av särskilt stöd samt
läs- och skrivprocesserna i undervisningen. Ett 70-tal grund- och gymna-
sieskolor i 15 kommuner har granskats och genom urvalsförfarandet be-
dömer Skolverket att slutsatserna i rapporten speglar förhållanden på
svenska skolor i allmänhet.

När det gäller granskningen av rektorsuppdraget så konstateras att
rektorerna i allmänhet är högt motiverade för sitt uppdrag och engagera-
de i sin skolas utveckling. De har en stor arbetsbörda vilket gör det svårt
att utveckla kvaliteten i undervisningen samt att bedöma personalens ar-
betsinsatser vilket oftast leder till att personal som bidrar till att höja
kvaliteten inte blir belönade. Inspektörerna konstaterar att ansvarsområ-
dena behöver klargöras som gör det möjligt för rektorn att utöva ett
verkligt ledarskap.

Granskningen av insatser för elever i behov av särskilt stöd visar att
området nästan alltid är prioriterat i skolplaner och på skolor. Stora an-
strängningar görs för att hitta dessa elever tidigt genom t.ex. tester och
diagnoser. Stödundervisningen behöver emellertid en bättre pedagogisk
ledning och uppföljningen och utvärderingen behöver förbättras. Det-
samma gäller för kvaliteten på åtgärdsprogrammen.

Läs- och skrivprocessen har granskats med inriktning på vilka förut-
sättningar elever ges att utveckla sitt läsande och skrivande i olika ämnen
och hur dessa kan förbättras. Granskningen visar att stor variation råder

98

på skolorna och det vanligaste är att arbetet sker mindre systematiskt och Skr. 1998/99:97
medvetet. Vidare pekar granskningen på att en översyn av grundutbild-
ningen för skolans personal behövs och att skolledare bör ges särskilda
möjligheter att förbättra sina kunskaper om andraspråksutveckling.

IT i skolan

Under år 1997 fanns det en dator per 13 elever i grundskolan. I gymna-
sieskolan är däremot tillgången på datorer per elev mer än dubbelt så
stor. IT används i allt större utsträckning i flera ämnen och datorerna pla-
ceras allt oftare i klassrummen. Under år 1998 initierades ett nationellt
program, "Lärandets verktyg", som innebär en strategisk satsning på IT i
skolan. Utgångspunkten är att alla elever skall ges kunskap och möjlighet
att använda datorer som ett modernt informationsverktyg. Under tre år,
1999-2001, kommer nära 1,5 miljarder kronor att satsas på detta pro-
gram.

Internationella jämförelser

OECD har i en undersökning (Education at a Glance 1998) bedömt i vil-
ken mån beslutsnivåerna för grundskolans högstadium är decentralisera-
de. Av undersökningen framgår att det centrala inflytandet över skolor-
nas verksamhet omfattar relativt få beslut jämfört med de andra OECD-
ländema. Detta gäller även beslut om fördelning och användning av eko-
nomiska resurser inom skolan.

TIMSS (Third International Mathematics and Science Study) är en
världsomspännande undersökning där Sverige deltar. De svenska 13-
åriga elevernas resultat skiljer sig inte särskilt från genomsnittet. De be-
finner sig på ungefar samma nivå som Irland och Kanada.

Kostnader och prestationer

Kostnaden för den kommunala grundskolan uppgick år 1997 till 49,7
miljarder kronor, inklusive hemkommunens kostnad för skolskjuts. Detta
motsvarar en kostnad på 52 400 kronor per elev, vilket är en ökning med
en procent i löpande priser jämfört med år 1996. De fristående grund-
skolorna kostade totalt 1 174 miljoner kronor år 1997.

99

Skr. 1998/99:97

Tabell 8.5 Elever, lärare och kostnader

	Elever i kommunal grundskola	Lärare i kommunal grundskola	Lärare per 100 elever	Elever i fristående grundskola	Kostnader (miljarder kronor) samtliga huvudmän
1994	889 703	73 524	8,3’	15 481	44,2
1995	908 882	73 380	8,1*	18 760	46,6
1996	927 004	72 669	7,8	21 778	49,02
1997	946 444	71 894	7,6	25 105	49,4
1998	968 229	73 006	7,5	28 808

Anm..- Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97).

Källa: Skolverket

1 Nytt beräkningssätt fr.o.m. 1995/96. Här har värdena för åren 1994 och 1995 räknats om
för att bli jämförbara med senare år.

2 Varav den kommunala grundskolan uppgår till 48,0 miljarder kronor

Lärartätheten i grundskolan har minskat under 1990-talet på grund av att
antalet lärare inte ökat i samma takt som antalet elever. På grund av re-
sursbrist har kommunerna försökt hålla tillbaka kostnaderna för under-
visningen, särskilt inom hemspråk, svenska som andraspråk och special-
undervisning. År 1991 uppgick lärartätheten till 9,1 lärare per 100 elever
vilket kan jämföras med 7,6 lärare per 100 elever år 1997.

Vid en internationell jämförelse var antalet lärare per 100 elever år
1996 genomgående högre i Sverige både på grundskole- och gymnasie-
nivåerna. En undersökning gjord av OECD (Education at a Glance 1998)
visar att på utbildningsnivån primary och lower secondary, vilket mot-
svarar grundskolan, går det cirka 7,9 respektive 8,2 lärare per 100 elever.
Genomsnittet för OECD-ländema är ungefar 5,5 respektive 6,7 lärare per
100 elever. Andelen manliga lärare var lägre än genomsnittet i övriga
OECD-länder på grundskolenivån motsvarande årskurs 1-6.

Kostnaden per elev varierade mellan de kommunala skolhuvudmännen
från 37 300 kronor till 73 100. Skillnaderna i kostnader mellan kommu-
nerna kan till drygt hälften förklaras av bebyggelsestruktur, dvs. ju längre
avstånd mellan invånarna och många mindre skolor i en kommun, desto
högre är kostnaden per elev, invandrarbakgrund hos eleverna samt be-
folkningsminskning. Den övervägande delen, tre fjärdedelar, av kommu-
nerna redovisar en kostnad per elev mellan 47 500 kronor och 55 000
kronor. De fristående grundskolorna kostade totalt sett 1 174 miljoner
kronor år 1997.

100

Diagram 8.1 Förändringav kostnaden per elev för några kostnadsslag

Index (1991=100), fasta priser enligt skolkostnadsindex

Skr. 1998/99:97

Källa-, Skolverket

För den kommunala skolan är läromedel, utrustning och skolbibliotek det
kostnadsslag som ökat mest sedan föregående år. Förklaringen till detta
kan vara den ökade satsning på IT-användning som många skolor nu ge-
nomför med bland annat stöd från KK-stiftelsen. Undervisningens kost-
nader är de enda som minskat under perioden. Lokalkostnaderna är näs-
tan tillbaka på samma nivå som år 1991.

Det statliga resurstillskottet till kommunerna

I syfte att kartlägga om kommunerna fattat särskilda beslut om de höjda
generella statsbidragen år 1997 inom skolans verksamhet gjorde Skol-
verket en undersökning i början av år 1998. Undersökningen visar att av
de 190 kommuner av totalt 280 svarande som fattat särskilda beslut i
fullmäktige och/eller på nämndnivå, hade ca 57 procent fattat beslut om
en eller flera åtgärder som kan härledas till intentionerna i vårpropositio-
nen inom skolverksamheten. Den övervägande delen satsningar som be-
slutats om är inriktade på elever i behov av särskilt stöd och personalför-
stärkningar. Resurstillskottet har i större utsträckning riktats till grund-
skolan än till gymnasieskolan. Drygt två av tre rektorer i grundskolan
säger sig ha blivit berörda.

I Svenska Kommunförbundets rapport, Kommunernas ekonomiska lä-
ge, beräknas kostnaderna för grundskolan öka under år 1998 med 1,3
procent i fasta priser jämfört med år 1997. Kommunförbundet gör be-
dömningen att detta till en del speglar hur de ökade statsbidragen, de s.k.
Perssonpengama, har använts. Orsaker till de beräknade ökade kostna-
derna är, enligt kommunerna, ett ökat antal elever, högre lärarlöner och
olika former av åtgärder, t.ex. sommarskola och läxhjälp med syfte att
hjälpa elever att klara betygskraven för inträde till gymnasieskolans na-
tionella program. Finansdepartementet genomförde i början av år 1999
en fördjupad analys av hur den ekonomiska situationen utvecklas i kom-
muner och landsting. Totalt 227 kommuner svarade på enkäten och nio
av tio uppgav bl.a. att grundskolans volym kommer att öka eller vara
oförändrad under år 1999 jämfört med år 1998. Grundskolan är den verk-

101

samhet av de undersökta verksamheterna som enligt enkätsvaren i störst Skr. 1998/99:97
utsträckning får utökade reala resurser. Den huvudsakliga orsaken till
volymförändringarna uppges i enkätundersökningen vara demografiska
förändringar.

8.2.2 Gymnasieskolan

Nationella mål

Utbildningen i gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas
kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid univer-
sitet och högskolor samt som förberedelse för vuxenlivet, som samhälls-
medborgare och ansvariga för sina liv.

Vaije kommun är enligt skollagen skyldig att erbjuda utbildning på
nationella, specialutformade eller individuella program i gymnasieskolan
för samtliga de ungdomar som är bosatta i kommunen och som avslutat
grundskoleutbildning eller motsvarande utbildning.

Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas inom kommunen eller
i en annan kommun eller ett landsting i enlighet med samverkansavtal.
Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av nationella program. An-
talet platser på de olika programmen och deras grenar skall anpassas med
hänsyn till elevernas önskemål.

Måluppfyllelse och kvalitet

Andel ungdomar i gymnasieskolan

Det är en större andel av en årskull som idag slutför gymnasieskolan än
som överhuvudtaget togs in i gymnasieskolan på 1970-talet. Därtill är all
gymnasieutbildning nu treårig. Vad gäller antalet studerande är detta en
avsevärd förbättring av gymnasieskolans måluppfyllelse och vad gäller
innehållet i utbildningen en kvalitetshöjning genom att alla nu får en bre-
dare utbildning som bl.a. inkluderar kärnämnen.

Andelen elever som kom in på sitt förstahandsval vad gäller nationella
och specialutformade program har de tre senaste läsåren (1995/96-
1997/98) hållit sig till ca 85 procent. Antalet elever i år 1 på det individu-
ella programmet ökade till läsåret 1998/99 med ca 15 procent. Ökningen
kan huvudsakligen antas bero på de nya behörighetsbestämmelserna för
tillträde till nationella och specialutformade program vilka beslutades i
oktober 1996 men tillämpades första ingången inför läsåret 1998/99.

Fullföljda studier och övergång till fortsatta studier

Av de elever som påbörjade gymnasieskolan på nationella program eller
linjer läsåret 1994/95 hade 74 procent fullföljt sin utbildning på samma
eller annan linje/program inom 4 år. Detta var en minskning i förhållande
till de som börjat läsåret 1993/94 då 80 procent fullföljt utbildningen in-
om 4 år. Graden av fullföljande är högre på naturvetenskapsprogrammet,
drygt 91 procent, och samhällsvetenskapsprogrammet eller motsvarande

102

linjer (drygt 86 procent) än på program linjer med yrkesämnen, där över- Skr. 1998/99:97
gångsfrekvensen varierar mellan knappt 60 procent för industriprogram-
met och drygt 85 procent för medieprogrammet.

Av de elever som avslutade någon linje i gymnasieskolan vårterminen
1995 påbörjade 45 procent en högskoleutbildning inom tre år. Det var en
ökning med åtta procentenheter jämfört med den elevgrupp som slutade
gymnasieskolan våren 1994. Motsvarande andel för de som avslutade
gymnasieskolan våren 1990 var 32 procent. Variationen i övergångsfre-
kvens var stor mellan enskilda kommuner. Störst andel uppvisar elever
från storstäder och större städer medan lägst andel har glesbygdskommu-
ner. Elever från treåriga studieförberedande linjer gick i betydligt större
utsträckning över till högskolan än elever från övriga linjer och kvinnor
hade högre övergångsfrekvens än män.

Bedömning och betyg

ån de elever som avslutade gymnasieskolan läsåret 1997/98 var det 83
procent som erhöll slutbetyg. Andelen elever med slutbetyg varierar
mellan de olika programmen. Störst andel hade naturvetenskapspro-
grammet (92%) medan den lägsta andelen gällde för industriprogrammet
(68%). Trots att det individuella programmet (IV) främst syftar till att
leda eleven över till ett nationellt program återfanns läsåret 1997/98 ett
litet antal elever i år 3 på IV. Av dessa erhöll 27% slutbetyg. Drygt 19 %
av eleverna på nationellt program som erhöll slutbetyg läsåret 1997/98
hade utökat studieprogram medan 7 % hade reducerat program.

Den genomsnittliga betygsfördelningen i alla kärnämnen på nationella
program vårterminen 1998 framgår av följande sammanställning.

Tabell 8.6 Betygsfördelning på nationella och individuellt program

Ämne	Betyg Nationellt program IG   G   VG			Individuellt program MVG IG G    VG				MVG
Engelska A	4	43	40	13	25	54	18	3
Estetisk verksamhet	2	49	40	10	20	59	18	3
Idrott och hälsa	4	43	39	13	33	52	14	1
Matematik A	6	49	32	13	36	54	9	1
Naturkunskap A	4	50	34	12	35	60	5	0
ReligionskunskapA	5	44	36	15	34	55	11	0
S amhällskunskap	4	49	36	11	26	57	15	2
Svenska A	1	54	37	7	24	66	10	1
Svenska B	5	45	39	11	43	49	6	2
Svenska 2 A	3	65	30	3	20	80	0	0
Svenska 2 B	10	52	29	9	-	-	-	-

Högst andel icke godkänd bland kärnämnen fanns - om man undantar
svenska som andraspråk - i matematik. Samtidigt som det kan vara stor
andel IG inte godkänd i kärnämnen på vissa program kan resultaten i
karaktärsämnen dessa program vara goda eller t.o.m. mycket goda.

De olika programmen visar stor variation mellan de olika betygsvärde-
na. Andelen IG var störst för elever på de yrkesförberedande program-

103

men samtidigt som dessa elever hade förhållandevis bra resultat i karak- Skr. 1998/99:97
tärsämnena.

Individuellt program

Individuellt program (IV) skall erbjudas elever som inte tagits in på ett
nationellt eller specialutformat program eller som avbrutit påbörjad ut-
bildning. Hösten 1997 fanns det ca 15 700 elever på individuellt program
dvs. 5,0 procent av det totala antalet elever i gymnasieskolan.

Det individuella programmet syftar främst till att stimulera till vidare
studier på ett nationellt program. Det lyckas också till viss del. Drygt en
tredjedel av eleverna som hösten 1997 fanns på individuellt program gick
nämligen på ett nationellt program hösten 1997.

Lokal gren

Styrelsen för kommunens gymnasieskola far enligt 2 kap. 9 § gymnasie-
förordningen (1992:394) besluta att inrätta lokala grenar för att tillgodose
ett sådant lokalt eller regionalt utbildningsbehov som de nationellt fast-
ställda programmen och grenarna inte tillgodoser. En lokal gren kan om-
fatta andra och/eller enbart tredje utbildningsåret på programmet. En lo-
kal gren kan fa vara riksrekryterande enligt beslut av regeringen vilket
innebär bl.a. att en elev har rätt att söka och bli mottagen på en sådan
utbildning utan hemkommunens samtycke.

Regeringen har medgivit riksrekrytering för drygt 70 lokala grenar som
i allt väsentligt avser yrkesutbildningar. Av antalet kontinuerligt inkom-
mande ansökningar kan ett fortsatt intresse för riksrekrytering för lokal
gren noteras.

Specialutformade program

Specialutformade program, som är likvärdiga med nationellt program, är
avsedda att ge en utbildningsinriktning som inte tillgodoses inom de na-
tionella programmen. Samma kämämneskurser som på nationellt pro-
gram skall ingå i specialutformade program. Intresset för att inrätta spe-
cialutformade program tenderar att öka. Det är främst fem program som
bildar basen vid konstruktion av specialutformade program nämligen
naturvetenskapsprogrammet, industriprogrammet, elprogrammet, sam-
hällsvetenskapsprogrammet och mediaprogrammet.

Regeringen kan medge en kommun att ett specialutformat program far
anordnas med riksrekrytering. Regeringen har medgivit riksrekrytering
för nio specialutformade program.

Elever med behov av särskilt stöd

Flera av Skolverkets undersökningar visar att andelen elever med behov
av särskilt stöd ökar. Det är dock inte möjligt att urskilja vad som är en
faktisk ökning från vad som beror på att frågan blivit föremål för ökad

104

uppmärksamhet. En orsak till den ökade fokuseringen kan bl.a. vara det Skr. 1998/99:97
nya mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet. Av rektorernas svar på
en enkät Skolverket riktade till rektorerna för grund- och gymnasieskolor
framgår att en större andel elever fatt möjlighet att ta del av ett ökat ut-
rymmet för fördelning av resurser i behov av särskilt stöd år 1998 i jäm-
förelse med föregående år.

Arbetsplatsförlagd utbildning

Många elever far inte tillgång till arbetsplatsförlagd utbildning (APU) i
den utsträckning som föreskrivs i 5 kap. 17 § gymnasieförordningen.
Räknat på samtliga program kommer 63% av eleverna i år 3 att ha fatt
APU. Tiden för APU varierar starkt mellan olika program. Program som
lyckas bäst är barn- och fritidsprogrammet och omvårdnadsprogrammet
som också har bäst stöd från avnämarna. En bedömning av APU:s bety-
delse för att nå programmets program- och kursplanemål visar att den
växer i betydelse för varje läsår. Mer än tre fjärdedelar av eleverna i år 3
anser att den arbetsplatsförlagda utbildningen har "Stor betydelse" eller
"Mycket stor betydelse" för att nå utbildningens mål. (Skolverket: Sam-
verkan Skola-Arbetsliv. Rapport nr 153.)

Kostnader och prestationer

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under se senaste
sex läsåren.

Tabell 8.7 Elevutvecklingen under åren 1993-1998

År	Gymnasieskolan totalt	Kommunala		Landstingskom.		Fristående
		skolor	(%)	skolor	(%)	skolor	(%)
1993	313 662	281 216	(90)	26 876	(9)	5 570	(2)
1994	309 952	279 509	(90)	24 375	(8)	6 068	(2)
1995	312 375	284 484	(91)	20 691	(7)	7 200	(2)
1996	309 661	283 462	(92)	17 886	(6)	8 313	(3)
1997	312 936	286 576	(92)	16 781	(5)	9 579	(3)
1998	309 118	284 964	(92)	13 238	(4)	10 916	(4)

Intresset inför hösten 1999 för de 16 nationella programmen varierar,
störst sökandeintresse visar samhällsvetenskaps- (ca 26 procent av anta-
let förstahandssökande) respektive naturvetenskapsprogrammet (ca 23
procent). Lägst andel sökande hade livsmedelsprogrammet (ca en halv
procent) och energiprogrammet (knappt en procent).

Kostnader

De totala utbildningskostnaderna för gymnasieskolor med kommun eller
landsting som huvudman ökade marginellt under år 1997. Eftersom elev-
antalet visade en mindre ökning än totalkostnaden steg kostnaden något
per elev till i genomsnitt 66 700 kronor. Kostnaden per elev i enbart
kommunal gymnasieskola är betydligt lägre än i landstingskommunal

105

gymnasieskola vilket kan förklaras med faktorer som lokalutnyttjande Skr. 1998/99:97
och lärartäthet samt programutbud.

Antalet lärare läsåret 1998/99 var 28 929 varav 627 lektorer en ök-
ning/minskning i förhållande till läsåret 1997/98 då antalet var 28 460
varav 697 var lektorer. Omräknat till heltidstjänster betyder det 23 499
lärare läsåret 1998/99 vilket ger 13,2 elever per lärare. Motsvarande tal
för år 1997 var 13,6.

Tabell 8.8 Kommunernas och landstingens kostnader för gymnasieskolan
1995-1997

Löpande priser, kronor per elev respektive miljoner kronor

Huvudman kommuner/ landsting	År 1995	År 1996	År 1997
Samtliga
Totalt, mkr	19 100	19 108	19 914
Kostnad per elev, kr	60 800	63 000	64 100
Kommun
Totalt, mkr	17 247	17 314	17 617
Kostnad per elev, kr	60 850	60 900	61 800
Landsting
Totalt, mkr	1 876	1 793	1 676
Kostnad per elev, kr	89 000	100 400	100 000

Anm: Kostnaderna redovisas exklusive kostnader för skolskjutsar och reseersättningar

Av de totala kostnaderna utgör ca 40% undervisningskostnader och un-
gefär 25 % kostnader för lokaler och inventarier.

8.2.3 Särskolan

Nationella mål

Särskolan skall ge utbildning till utvecklingsstörda barn och ungdomar
som så långt som möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gym-
nasieskolan och anpassas efter deras individuella förutsättningar.

Särskolan består av den obligatoriska särskolan (grundsärskola och
träningsskola) samt gymnasiesärskolan (nationella, specialutformade och
individuella program). För särskolan gäller läroplanen för det obligato-
riska skolväsendet (Lpo 94) respektive läroplanen för de frivilliga skol-
formerna (Lpf 94). Särskolan har därtill särskilda kursplaner som är an-
passade efter elevernas förutsättningar. Eleverna i den obligatoriska
särskolan har nioårig skolplikt. Därutöver har de rätt till ett tionde skolår.
Gymnasiesärskolans utbildning är fyraårig.

Måluppfyllelse och kvalitet

Att bedöma måluppfyllelsen i särskolan stöter på svårigheter. Elevernas
individuella förutsättningar varierar stort genom att elevgruppen är
mycket heterogen. Skolverket har fatt i uppdrag att presentera en samlad
redogörelse för prioriteringar och planerade insatser i syfte att öka tillsyn,
uppföljning och utvärdering av särskolan.

106

Sedan läsåret 1996/97 fram till juni år 2000 gäller en lag om försöks-
verksamhet med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns
skolgång. I oktober 1998 redovisades att ca 1 procent av de som kunnat
åberopa lagen hade använt den. I de kommuner där föräldrarna fatt in-
formation hade betydligt fler använt sig av lagen än i de kommuner där
ingen information lämnats av de kommunalt ansvariga.

De flesta elever som valt grundskola i stället för särskola inför läsåret
1996/97 har flyttat upp en årskurs trots att flertalet inte klarat grundsko-
lans mål. Det framkom att det för vissa elever inte varit möjligt att ha
samma mål som för grundskolans övriga elever trots att de fatt extra in-
dividuell hjälp. Skolverket kommer att slutredovisa försöksverksamheten
i slutet av sommaren 1999.

Under 1998 har Skolverket studerat fem av gymnasiesärskolans åtta
nationella program. Undersökningen visar att i Industriprogrammet och
Medieprogrammet ges möjligheter att i hög grad individualisera utbild-
ningen efter elevernas behov, önskemål och förutsättningar. Det fram-
kommer dock att en översyn av målen behöver göras. Den sociala kom-
petensen anses viktigare än betygen för elevernas möjligheter att få ett
arbete efter utbildningen.

Kostnader och prestationer

Kommunernas kostnader för den kommunala särskolan var 2,7 miljarder
kronor år 1997. Varje elev kostade i genomsnitt 218 700 kronor, två pro-
cent mer i löpande priser än föregående år. Kostnaden per elev är något
högre i den obligatoriska särskolan än i gymnasiesärskolan. Den därnäst
största posten är lokalkostnaderna. De genomsnittliga kostnaderna för
riket säger emellertid inte mycket om de enskilda elevernas eller kom-
munernas kostnader. Variationerna är stora p.g.a. elevernas olika förut-
sättningar samt skillnader i elevantal.

Tabell 8.9 Särskolans elever, lärare per 100 elever och totala kostnader

Kalenderår	Antal elever			Lärare heltid/100 elever	Kostnader mkr, fasta priser
	Obligatoriska särskolan	Gymnasie- särskolan	Totalt
1993	8 42	3 713	12 13	32,9	2 145
1994	8 85	3 766	12 62	30,9	2 285
1995	9 32	3 814	13 13	29,3	2 362
1996	9 70	3 962	13 67	27,6	2 535
1997	10 29	4 186	14 47	26,6	2 724
1998	11 14	4 333	15 48	25,8

Källa: Skolverket

Antalet elever i särskolan har successivt ökat de senaste åren, vilket en-
ligt Skolverket kan bero på att särskolan blivit mer accepterad och geo-
grafiskt mer tillgänglig sedan den blev kommunaliserad. Övergången
från grundskola till särskola sker under hela grundskoletiden.

Av de 4 510 eleverna inskriva i gymnasiesärskolan läsåret 1998/99 går
2 341 på specialutformade/nationella program. De vanligaste nationella
programmen är hotell- och restaurangprogrammet och industriprogram-
met.

Skr. 1998/99:97

107

I särskolan fanns hösten 1998 5 219 lärare, vilka omräknade till hel- Skr. 1998/99:97
tidstjänster blir 3 537. I grundsärskolan är antalet heltidstjänster 2 486.

Drygt 90 procent av dessa har pedagogisk utbildning, något färre än fö-
regående läsår. Lärartätheten i den obligatoriska särskolan har sjunkit i
och med att allt fler elever skrivits in i särskolan.

8.3 Vuxenutbildning - komvux, särvux, sfi

Sammanfattande slutsatser

Vuxenutbildningen befinner sig mitt i ett omfattande förnyelse- och
reformarbete och omfattar genom kunskapslyftet samtliga kommuner.
De volymmål som staten har satt upp har till fullo uppnåtts.

Att motivera studieovana och kortutbildade människor till fortsatta
studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen.

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de se-
naste åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet studeran-
de under de senaste fyra läsåren. Den totala omfattningen av den
grundläggande vuxenutbildningen, motsvarande grundskolenivån, har
dock varit i det närmaste konstant under de senaste åren. Bland kom-
munerna är däremot variationerna stora.

Platserna i påbyggnadsutbildningama skall som ett led i den pågå-
ende reformeringen av vuxenutbildningen fr.o.m. andra halvåret 1999
fördelas utifrån ett tydligare arbetsmarknadsbehov.

Mot bakgrund av uppmärksammade brister i vuxenutbildningen för
utvecklingsstörda (särvux) har regeringen i regleringsbrev för budget-
året 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina utvärde-
ringsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till målsättningen för
särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att kvalitetssäkra sär-
vux.

Antalet elever i svenskundervisning för invandrare (sfi) kulminera-
de under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort antal flyktingar från det for-
na Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från detta läsår till läsåret
1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40 procent.

Nationella mål för det offentliga skolväsendet for vuxna

Målen för de olika skolformerna inom vuxenutbildningen anges i skolla-
gen (1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94)
samt i vissa fall i programmål och kursplaner. Den kommunala vuxenut-
bildningen (komvux) skall, med elevernas tidigare utbildning och livser-
farenhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas kunskaper
som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för deltagande
i samhällslivet.

Orienteringskurser syftar till att ge den studerande underlag för väl
underbyggda beslut om studie- och yrkesval, att ge ökade studietekniska
färdigheter och att utgöra introduktion till kurser i olika ämnen. Oriente-

108

ringskursemas omfattning och innehåll skall utgå från de enskilda indivi- Skr. 1998/99:97
demas behov och kan i tid omfatta allt från en dag till ett par veckor eller
månader. Studiestöd kan utgå om kursen omfattar minst 12 dagar.

Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och
färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och till
att lägga en grund för fortsatta studier.

Gymnasial vuxenutbildning syftar till att vuxna skall ha möjlighet att fa
kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar får i gymna-
sieskolan.

Påbyggnadsutbildningar syftar till att ge vuxna utbildning som leder
till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. Påbyggnadsutbild-
ning tillkom genom gymnasie- och vuxenutbildningsreformen i början på
90-talet. Ett antal utbildningar som inte kom att inrymmas inom de natio-
nella programmen anordnas därefter som påbyggnadsutbildningar enbart
inom vuxenutbildningen.

Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) är till för utvecklings-
störda vuxna och skall ge kunskaper och färdigheter motsvarande dem
som ungdomar kan fa i den obligatoriska särskolan och på de nationella
eller specialutformade programmen i gymnasieskolan.

Svenskundervisning för invandrare (sfi) skall ge vuxna nyanlända in-
vandrare grundläggande kunskaper i svenska språket och om det svenska
samhället.

Kunskapslyftet, som en del i den kommunala vuxenutbildningen inled-
des den 1 juli 1997 och är en femårig satsning. Målgruppen för kun-
skapslyftet är i första hand vuxna arbetslösa som helt eller delvis saknar
treårig gymnasiekompetens, men också anställda med kort utbildning.
Kunskapslyftet skall medverka till en utveckling och förnyelse av vux-
enutbildningen för att svara mot de förändrade krav som individen, ar-
betslivet och samhället kommer att ställa på 2000-talet. Särskilt viktigt är
att förnya utbildningen vad gäller organisation, innehåll och arbetssätt så
att den kan nå och motivera nya grupper vuxna till studier.

8.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Orienteringskurser

I samband med kunskapslyftet infördes under år 1997 orienteringskurser
i komvux. Orienteringskurserna, med de inslag av vägledning som före-
kommer för att motivera studieovana och kortutbildade människor till
fortsatta studier, är ett viktigt led i förnyelsen av vuxenutbildningen. Att
ett ökande antal studerande sökt sig till orienteringskurserna stämmer
med de mål som satts upp.

Grundläggande vuxenutbildning

Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninnevånare
som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning far

109

tillgång till det. Kommunerna skall aktivt verka för att nå dem i kommu- Skr. 1998/99:97
nen som har rätt till grundläggande vuxenutbildning och motivera dem
att delta.

De uppgifter som i dagsläget samlas in är inte av karaktären att man
kan utläsa i vilken utsträckning och hur kommunerna aktivt verkar för att
nå och motivera alla som har rätt till grundläggande vuxenutbildning. Det
finns därför anledning att fördjupa uppföljningen av den grundläggande
vuxenutbildningen

Gymnasial vuxenutbildning

Kommunerna skall erbjuda kommunal vuxenutbildning på gymnasial
nivå och sträva efter att erbjuda en utbildning som så långt det är möjligt
svarar mot individens efterfrågan och behov. En person är behörig att
delta i komvux från och med andra kalenderhalvåret personen ifråga fyl-
ler 20 år.

Även vad gäller måluppfyllelsen för den gymnasiala vuxenutbildning-
en saknas det i dagsläget närmare preciserade uppgifter om i vilken ut-
sträckning kommunerna har erbjudit utbildning utifrån individens efter-
frågan och behov. Däremot ger uppgifterna om förändringen av exem-
pelvis antalet studerande, den ökande andelen externa utbildningsanord-
nare, förändringar i kurstyp etc. vissa indikationer på en ökad individua-
lisering av utbildningen och på att en högre måluppfyllelse har uppnåtts.
Detta är en följd av utvecklingen och förnyelsen av vuxenutbildningen
som sker genom kunskapslyftet.

Påbyggnadsutbildning

Kommuner, landsting och skolhuvudmän har under senare år framfört
önskemål om förändringar av påbyggnadsutbildningar. Huvuddelen av
frågorna har rört de riksrekryterande platserna. För att fa en bild av dessa
utbildningar genomförde Skolverket under våren 1998 en enkätstudie.
Resultaten från studien visar att endast drygt hälften av platserna utnytt-
jas. Den nuvarande grunden för fördelning av riksrekryterande platser
utgår från förhållanden som rådde år 1991. Många av dagens utbildning-
ar uppfyller enligt regeringens bedömning inte det ursprungliga syftet
och motsvarar inte dagens krav från arbetsmarknaden.

Som ett led i den pågående reformeringen av vuxenutbildningen, och
för att nå bättre måluppfyllelse beslutade regeringen i januari 1999 om
nya regler för fördelning av riksrekryterande platser som kan ge rätt till
interkommunal ersättning. Skolverket har enligt förordning direktiv att
vid fördelning av platser beakta utbildningens betydelse i ett nationellt
respektive regionalt behov, arbetslivets medverkan i utbildningen, om
utbildningen har förutsättning att ge fördjupad kunskap och kompetens
inom ett yrkesområde och om utbildningen främjar kvinnors och mäns
otraditionella yrkesval.

110

Stöd till deltagare i komvux med särskilda behov

År 1997 genomförde Skolverket en undersökning i syfte att kartlägga om
andelen studerande med funktionshinder i kommunal vuxenutbildning
förändrats efter kommunaliseringen av skolan år 1990. Resultatet av
Skolverkets undersökning visar att andelen studerande med funktions-
hinder har ökat i komvux under jämförelseperioden. Av utredningen
framgår också att funktionshindrade som grupp har en lägre utbildnings-
nivå än befolkningen i stort. Trots att andelen funktionshindrade har ökat
inom komvux så föreligger många hinder inom vuxenutbildningen för
dessa personer.

I Kunskapslyftskommitténs betänkande Vuxenutbildning för alla?
Andra året med Kunskapslyftet (SoU 1999:39) 1 april 1999 redovisas
olika undersökningar som visar att cirka fem procent av befolkningen har
ett funktionshinder som försvårar deltagande i utbildning.

Kunskapslyftskommittén har fatt tilläggsdirektiv (dir. 1997:104) för att
utreda situationen för studerande med funktionshinder inom alla former
av vuxenutbildning. Kommittén har fatt förlängd tid för uppdraget som
skall redovisas senast 1 mars år 2000.

Större andel kurser på dagtid

Under nittiotalet har andelen kvällskurser inom den kommunala vux-
enutbildningen minskat kraftigt. Läsåret 1994/95 studerade drygt 15 pro-
cent av kursdeltagarna på kvällstid och läsåret 1997/98 hade motsvarande
andel minskat till 8,6 procent. Det är främst inom den gymnasiala vux-
enutbildningen och påbyggnadsutbildningama som minskningen skett.
Det är sannolikt till stor del den ökade andelen arbetslösa i vuxenutbild-
ningen till följd av kunskapslyftet som medför att fler studerar på dagtid.
Kvinnor studerar i något högre grad på dagtid än män. Antalet studerande
på kvällstid har inte minskat i absoluta tal men i förhållande till att anta-
let studerande totalt sett ökat har andelen kvällsstuderande blivit mindre.
Även detta tyder på att kunskapslyftets tillskott av i första hand arbetslö-
sa bidragit till att andelen dagstuderande ökat.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i komvux uppgick läsåret 1997/98 till 12 600
varav 5 403 män och 7 197 kvinnor. Av dem hade ca 80 procent pedago-
gisk utbildning. Antalet tjänstgörande lärare har ökat med drygt 2 000
sedan föregående läsår. Ökningen beror till stor del på kunskapslyftet.
Omräknat till heltidstjänster fanns det närmare 4,4 heltidstjänstgörande
lärare per 100 heltidsstuderande i komvux läsåret 1997/98 vilket är en
minskning jämfört med föregående läsår då lärartätheten var 5,0 per 100
studerande. Skolverket anger dock att lärartätheten kan vara något under-
skattad då det bl.a. är svårt att fa in uppgifter från de externa utbildnings-
anordnama som tillkommit genom kunskapslyftet.

Skr. 1998/99:97

111

Skr. 1998/99:97

Resultat och studieavbrott

Tabell 8.10 Kursdeltagare* som slutfört, avbrutit eller fortsätter
utbildningen

Procentuell andel

	Läsåret 1994/95	Läsåret 1995/96	Läsåret 1996/97	Läsåret 1997/98
Kursdeltagare som slutfört kurs
Grundläggande vuxenutbildning	54	55	54	60
Gymnasial vuxenutbildning	76	77	77	80
Påbyggnadsutbildning	82	82	80	86
Kursdeltagare som avbrutit kurs
Grundläggande vuxenutbildning	24	24	25	23
Gymnasial vuxenutbildning	16	15	16	13
Påbyggnadsutbildning	8	8	8	10
Kursdeltagare som fortsätter
Grundläggande vuxenutbildning	22	20	21	17
Gymnasial vuxenutbildning	8	7	6	7
Påbyggnadsutbildning	10	9	12	4
Antal kursdeltagare totalt	920 152	1 015 242	1 214 347	1 717 655

*Med kursdeltagare avses antalet personer som deltagit i varje kurs. En studerande kan såle-
des utgöra flera kursdeltagare.

Källa: Skolverket

Under läsåret 1997/98 slutförde ca 80 procent av kursdeltagarna inom
den kommunala vuxenutbildningen sina kurser. Kursavbrotten inom både
den grundläggande och den gymnasiala vuxenutbildningen har minskat
under det senaste läsåret. Inom påbyggnadsutbildningen har däremot an-
delen som avbrutit studierna ökat jämfört med föregående läsår. Kursav-
brott är emellertid inte bara negativa. Som kursavbrott räknas även när
kursdeltagare byter till en annan kurs därför att de påbörjat en kurs på för
hög eller för låg nivå i förhållande till sina förkunskaper. Ytterligare en
anledning till kursavbrott är att man har fått arbete.

Tabell 8.11 Betyg i slutförda kurser på gymnasial nivå

Procentuell andel

	1994/95	1995/96	1996/97	1997/98	varav män	kvinnor
Icke godkänd	6	6	7	7	10	6
Godkänd	46	42	40	38	41	37
Väl godkänd	36	38	38	38	34	40
Mycket väl godkänd	11	13	14	16	14	17

Källa: Skolverket

Anm: För kursdeltagare med avslutad kurs under läsåret 1997/98 saknas uppgift om betyg
för 17 procent.

Sedan läsåret 1994/95 har de studerande fått betyg enligt det målrelatera-
de systemet. Det kan dock fortfarande förekomma att vuxenstuderande
som så önskar far betyg enligt äldre föreskrifter.

Det har inte skett några dramatiska förändringar av de studerandes re-
sultat under dessa år. Andelen icke godkända betyg har ökat något de
senaste läsåren. Liksom i grund- och gymnasieskolan hade kvinnorna i
genomsnitt högre betyg än männen.

112

Kostnader och prestationer

Enligt Skolverkets verksamhetsuppföljning av det första året med kun-
skapslyftet anordnar samtliga kommuner gymnasial vuxenutbildning läs-
året 1997/98. Under våren 1998 har 74 procent av utbildningen bedrivits
i egen regi. Sju procent har bedrivits av annan kommun eller landsting.
19 procent av utbildningen har bedrivits av andra än kommun eller
landsting. Andelen utbildning hos annan utbildningsanordnare har ökat
från 14 till 19 procent mellan hösten 1997 och våren 1998.

Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom den totala
komvux till 316 698 vilket innebär en ökning med 34 procent jämfört
med föregående läsår. Andelen studerande i komvux av befokningen
mellan 20-64 år har ökat från knappt fyra procent läsåret 1994/95 till att
utgöra ungefar sex procent läsåret 1997/98. Varje studerande har i ge-
nomsnitt deltagit i 5,4 kurser.

Mellan hösten 1997 och våren 1998 ökade orienteringskursernas om-
fattning med 25 procent. Trots ökningen var omfattningen inte lika stor
som kommunerna hade planerat.

Inom ramen för Kunskapslyftet avsatte regeringen under åren 1997 och
1998 medel motsvarande upp till 5 000 heltidsplatser för grundläggande
vuxenutbildning. Sådant stöd utbetalades hösten 1998 till 125 kommuner.
För att fa del av medlen skall kommunen först med egna medel finansiera
en utökning om 10 procent av tidigare års omfattning av grundläggande
vuxenutbildning.

På riksnivå är omfattningen av den grundläggande vuxenutbildningen i
det närmaste konstant under de senaste åren. På kommunnivå är däremot
variationerna stora. Medan vissa kommuner har minskat omfattningen på
den grundläggande vuxenutbildning har ca 125 kommuner redovisat vo-
lymökningar på över 10 procent.

Tabell 8.12 Antal studerande* i komvux på olika nivåer

	Läsåret 1994/95	Läsåret 1995/96	Läsåret 1996/97	Läsåret 1997/98	varav kvinnor 1997/98
Grundläggande vux-	48 460	47 643	47 422	47 705	64%
enutbildning
Gymnasial vuxen-	140 868	157 599	177 732	260 612	65%
utbildning
Påbyggnadsutbildning	6 563	5 798	11 974	8 381	52%
Samtliga nivåer	195 891	211 040	237 128	316 698	65,2 %

*Med studerande avses en fysisk person som deltar i en eller flera kurser
Källa: Skolverket

Den gymnasiala vuxenutbildningen har ökat kraftigt under de senaste
åren. Det har i stort sett skett en fördubbling av antalet studerande under
de senaste fyra läsåren. Denna kraftiga expansion kan i första hand för-
klaras av kunskapslyftet och de särskilda arbetslöshetskurser som inför-
des i komvux läsåret 1993/94 och föregick kunskapslyftet. Kunskapslyf-
tet har medfört en ökning av antalet kursdeltagare det senaste läsåret med
närmare 50 procent. Den stora ökningen från läsåret 1996/97 till 1997/98
kan bl.a. förklaras av att många kommuner behövde tid att bygga upp en

Skr. 1998/99:97

113

organisation för kunskapslyftet. Det rörde sig också om rutiner för in- Skr. 1998/99:97
formation, uppsökande verksamhet och vägledning, vilket tillsammans
med insatser för upphandling av utbildning hos olika utbildningsanordna-
re innebar att all undervisning inte kom igång i full omfattning det första
halvåret.

Under läsåret 1997/98 uppgick antalet studerande inom påbyggnadsut-
bildningen till ca 8 400.

Den totala kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen, inklusive
kunskapslyftet, uppgick år 1997 till ca 5 miljarder. Räknat per genom-
snittsstuderande var kostnaden 33 900 kronor.

8.3.2 Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna är sedan läsåret 1996/97 huvudmän för särvux och skall
sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efterfrågan
inom ramen för särvux. Kommunerna skall vidare informera om möjlig-
heterna till särvux och verka för att vuxna utvecklingsstörda deltar i så-
dan utbildning. Någon rättighet för den enskilde att delta i särvux - på
samma sätt som för grundläggande vuxenutbildning - finns inte. Huvud-
delen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och tränings-
skolenivå.

Regeringen har identifierat vissa problemområden när det gäller sär-
vux. Mot den bakgrunden har regeringen därför i regleringsbrev för bud-
getåret 1999 gett Skolverket i uppdrag att inom ramen för sina utvärde-
ringsinsatser följa upp hur kommunerna når upp till målsättningen för
särvux. Verket skall därvid föreslå åtgärder för att kvalitetssäkra särvux.

Kostnader och prestationer

Antalet deltagare i särvux uppgick höstterminen 1998 till knappt 4 000.
De senaste fyra läsåren har deltagarantalet ökat med drygt 1 300 perso-
ner. Denna ökning kan troligen förklaras av att särvux blivit mer känt i
och med övergången till kommunalt huvudmannaskap och därigenom på
många håll integrerats i den kommunala vuxenutbildningen.
Grundsärskolenivån utgör dock ett undantag där antalet deltagare mins-
kat det senaste läsåret.

Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 48 procent.

Kostnaden för särvux uppgick kalenderåret 1997 räknat per genom-
snittsstuderande till 23 900 kronor. Undervisningskostnaden uppgick
1997 till 15 800 kronor, vilket är två tredjedelar av den totala kostnaden.

114

Tabell 8.13 Antal studerande i särvux på olika nivåer samt andel kvinnor Skr. 1998/99:97

läsåret 1997/98

	Läsåret 1994/95	Läsåret 1995/96	Läsåret 1996/97	Läsåret 1997/98	varav andel kvinnor
T räningsskolenivå	1 430	1 448	1 442	1 494	46%
Grundsärskolenivå	1 733	1 873	2 066	1 918	49%
Gymnasiesärskolenivå	208	299	389	585	50%
Samtliga nivåer	3 371	3 620	3 897	3 997	48%

Källa: Skolverket

Hösten 1998 anordnade 211 kommuner särvux. Av de 3 997 särvuxdel-
tagama gick majoriteten på grundsärskolenivå. I genomsnitt fick varje
studerande undervisning motsvarande 2,2 elevtimmar per vecka läsåret
1997/98 vilket är något högre än läsåret 1995/96 då motsvarande siffra
var 2,0.

Av såväl pedagogiska som sociala skäl är det önskvärt att undvika en-
skild undervisning och i stället ge deltagarna möjlighet att berika varand-
ra utifrån deras olika erfarenheter. Det genomsnittliga antalet deltagare
per undervisningsgrupp är 2 personer, något som delvis kan förklaras av
att antalet deltagare är litet i flertalet kommuner. En annan förklaring kan
vara praktiska problem i små kommuner och glesbygdskommuner. An-
talet deltagare per undervisningsgrupp i stora kommuner är något lägre
än genomsnittet, vilket tyder på att detta inte är enda förklaringen.

Antalet tjänstgörande lärare i särvux läsåret 1997/98 var 371, varav
318 kvinnor och 53 män. Andelen lärare med pedagogisk utbildning var
91 procent. Lärartätheten per 100 elever var 5,2 läsåret 1997/98.

Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och studieav-
brott.

8.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun är skyldig att erbjuda sfi till de personer som saknar
grundläggande kunskaper i svenska språket från och med andra halvåret
det år de fyller sexton. Flertalet kommuner anordnar sfi i egen regi, oftast
i anslutning till komvux, men vissa kommuner lägger ut verksamheten på
annan anordnare som t.ex. folkhögskola, studieförbund eller privata ut-
bildningsanordnare.

Sfi är en skolform där de studerande kan bölja och sluta utbildningen
när som helst under året. Undervisningen skall kunna påbörjas så snart
som möjligt dock senast inom tre månader från det att den nyanlända
invandraren folkbokförts i en kommun. Riktvärdet för undervisningens
omfattning i tid är 525 timmar. Detta värde får under- eller överskridas
beroende på hur mycket undervisning den studerande behöver för att
uppnå de kunskapsmål som anges i kursplanen för sfi. Eftersom deltaga-
ren börjar studierna på sin språkliga nivå och avslutar dem när målen för
utbildningen har uppnåtts, kan studietiden variera kraftigt. För att bedö-

115

ma resultaten i sfi måste därför en grupp studerande som böijat under Skr. 1998/99:97
samma tidsperiod följas under relativt lång tidsperiod.

Tabell 8.14 Studieresultat i sfi t.o.m. läsåret 1997/98

Studieresultat läsår 1997/98 för deltagare som påbörjade studierna	läsåret 95/96	läsåret 96/97	läsåret 97/98
Avslutat med sfi-nivå	37%	30%	16%
Avslutat utan sfi-nivå	9%	6%	2%
Avbrutit utbildningen	44%	43%	22%
Fortsätter utbildningen	10%	21%	60%

Källa Skolverket

Tabellen visar att av de deltagare som påbörjade sina sfi-studier läsåret
1995/96 hade 37 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98, medan
44 procent då hade avbrutit studierna och 10 procent fortsätter att studera
även under läsåret 1998/99. Av de deltagare som påböljade sfi-studiema
läsåret 1996/97 hade 30 procent uppnått sfi-nivån under läsåret 1997/98
och 21 procent fortsätter att studera även 1998/99. Av dem som påbörja-
de sfi-studiema läsåret 1997/98 hade 16 procent uppnått sfi-nivån redan
under samma läsår och 60 procent fortsätte sina sfi-studier.

Kostnader och prestationer

Kommunens totala kostnader för sfi var år 1997, 610 miljoner kronor,
vilket var 101 miljoner, eller 14 procent, lägre än år 1996 i löpande pri-
ser.

Tabell 8.15 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal ele.
ver

Läsår Studieanordnare	Antal Kommu- ner	Antal studie- anordnare	Antal elever
1994/95 totalt	277	310	61 017
Kommun	255	262	53 092
Studieförbund	24	29	5 169
Annan	16	19	2 756
1995/96 totalt	276	309	51 486
Kommun	259	267	45 995
Studieförbund	18	20	2 796
Annan	19	22	2 695
1996/97 totalt	268	306	41 134
Kommun	255	273	37 550
Studieförbund	12	14	1 521
Annan	13	19	2 063
1997/98 totalt	255	288	35 746
Kommun	245	260	32 421
Studieförbund	9	10	1 007
Annan	16	18	2 318

Källa: Skolverket

Antalet elever i sfi kulminerade under läsåret 1994/95 då bl.a. ett stort
antal flyktingar från det forna Jugoslavien blivit kommunplacerade. Från

116

detta läsår till läsåret 1997/98 har elevantalet minskat med drygt 40 pro-
cent. Andelen kvinnor läsåret 1997/98 var 60,5 procent.

Det är inte ovanligt att elever som deltar i sfi samtidigt deltar i grund-
läggande vuxenutbildning. I sådana fall händer det att kommunerna re-
dovisar hela kursen som grundläggande vuxenutbildning. Följden av
detta blir en viss underrapportering av antalet studerande och elevtimmar
i sfi. Framför allt kan antalet elevtimmar som redovisas därför vara un-
derskattade.

Antalet heltidstjänster var läsåret 1997/98 1 153, vilket är en minsk-
ning jämfört med läsåret innan. Andelen lärare med pedagogisk utbild-
ning var läsåret 1997/98 drygt 82 procent, vilket var oförändrat sedan
läsåret 1996/97. Inom sfi som bedrivs i kommunal regi är andelen lärare
med pedagogisk utbildning något högre än inom övrig vuxenutbildning. I
verksamhet som lagts ut på annan anordnare än kommunen är andelen
däremot lägre.

Skr. 1998/99:97

117

Skr. 1998/99:97

Folkbibliotek

Sammanfattande slutsatser

De nationella målen för det allmänna biblioteksväsendet anges i Bib-
liotekslagen som infördes 1997. Något underlag med utvärdering av
kommunernas folkbiblioteksverksamhet föreligger ännu inte. Däremot
finns sedan många år en relativt utförlig biblioteksstatistik.

De slutsatser som kan dras av denna statistik är att kommunerna
totalt sett under 1990-talet har rationaliserat folkbiblioteksverksam-
heten genom att minska antalet filialer, bokbussar och därmed perso-
nal. Med ett mindre antal filialer och bokbussar kan dock tillgången
till biblioteksservice ha försämrats för många människor - i första
hand barn, äldre och boende i förortsområden i stora befolkningstäta
kommuner. Utlåningsverksamhet och besöksfrekvens har dock ut-
vecklats positivt i sin helhet trots nedskärningar. Biblioteken köper in
farre nya böcker än i början av 1990-talet men har i takt med me-
dieutvecklingen köpt in och lånat ut allt fler audiovisuella medier
(AV-medier). Genom bl.a. det statliga inköpsstödet har kurvan över
inköp av barn- och ungdomsböcker nu åter vänt uppåt. Få kommuner
sparar på sina bokanslag.

Det återstår ytterligare analyser för att regeringen skall kunna be-
döma folkbibliotekens kvalitet och om service och tillgång, i enlighet
med 2 § bibliotekslagen (1996:1596), skall anses tillfredställande för
landets invånare. Situationen för skolbiblioteken har under 1998 när-
mare studerats av Statens kulturråd i samarbete med Statens skolverk.
Utredningen publiceras under våren 1999.

Nationella mål

Bestämmelser om det allmänna biblioteksväsendet regleras i biblioteks-
lagen (1996:1596). Lagen infördes den 1 januari 1997 och slår fast vissa
bärande principer för biblioteksverksamheten, som avgiftsfria boklån och
tillgänglighet för alla.

Målsättningen och det grundläggande uppdraget anges i 2 §. Där stad-
gas att ”Till främjande av intresse för läsning och litteratur, information,
upplysning och utbildning samt kulturell verksamhet i övrigt skall alla
medborgare ha tillgång till ett folkbibliotek. Folkbiblioteken skall verka
för att databaserad information görs tillgänglig för alla medborgare. I 7 §
slås ansvarsfördelningen mellan stat, landsting och kommuner fast.
Kommuner ansvarar för folk- och skolbiblioteksverksamheten och
landstingen ansvarar för länsbiblioteken och för biblioteken vid högsko-
lor med landstingskommunalt huvudmannaskap. Staten ansvarar för öv-
riga högskolebibliotek och för lånecentralerna.

118

Måluppfyllelse och kvalitet

I propositionen (prop. 1996/97:3) om kulturpolitik framhåller regeringen
att det är naturligt att kommunerna med skäliga tidsmellanrum utvärderar
folk- och skolbibliotekens verksamhet och därvid följer upp om målen
för verksamheten uppnåtts. Det ankommer på kommunerna att själva
bestämma i vilken form detta skall ske.

Vid riksdagsbehandlingen av regeringens förslag till bibliotekslag an-
såg kulturutskottet att en viss översyn av lagen borde göras bl.a. med
anledning av en motion med förslag om att det i lagen bör finnas en be-
stämmelse om att kommuner och landsting bör upprätta planer för sin
biblioteksverksamhet (bet. 1996/97: KrU 1, rskr. 1996/97:129). Frågan om
en eventuell ny bestämmelse i lagen som anger huvudmännens ansvar för
att upprätta planer för sin biblioteksverksamhet övervägs för närvarande
inom Regeringskansliet.

Antalet bibliotek

Statistiken visar att det finns ett kommunalt huvudbibliotek i alla Sveri-
ges kommuner. Flertalet kommuner har dessutom biblioteksfilialer. An-
talet filialer har minskat med 16 procent under 1990-talet. Även antalet
bokbussar har minskat under samma period. Vissa bokbussar var dock
verksamma i mer än en kommun. Sammanlagt 118 av landets kommuner
hade bokbusservice år 1997.

Skr. 1998/99:97

Tabell 9.1 Antal filialbiblitek och bokbussar

	År 1990	År 1995	År 1997
Filialbibliotek	1 447	1 251	1 219
Bokbussar	141	136	102

Källa: Statistiska centralbyrån

Nedläggning av biblioteksfilialer har skett i alla län, men flest har lagts
ned i befolkningsmässigt stora kommuner, vilket även gäller minskning-
en av bokbussar.

När det gäller skolbiblioteken uppger Statens kulturråd i sin fördjupade
anslagsframställning 1997-1999 att flera skolbibliotekscentraler har lagts
ned, att lärarbibliotekarie- och skolbibliotekarietjänster har dragits in och
att medieanslagen under 1990-talet har minskat.

Samtliga län/regioner i landet har ett länsbibliotek. Därutöver finns 36
fristående sjukhusbibliotek i 15 län.

Medieutbud och utlåning

Av tabellen nedan framgår att det totala mediebeståndet har minskat
mellan åren 1992 och 1997. Bilden är dock motstridig. Medan bokbe-
ståndet har minskat, har beståndet av audiovisuella medier (AV-medier)
ökat. AV-medier utgörs av talböcker, grammofonskivor, CD-skivor, kas-
settböcker, musikkassetter och videogram.

119

Tabell 9.2 Mediebestånd och nyinköp av böcker

År	Medie- bestånd totalt (tusental)	därav bok- bestånd (tusental)	AV- medier (tusental)	Nyinköp av böcker (tusental)	Andel barnboks- inköp	Antal nya böcker per 1 000 inv
1992	47 702	45 547	2 155	2 005	36%	230,7
1996	46 051	43 711	2 340	1 852	29%	209,0
1997	46 098	43 659	2 439	1 858	31%	209,0

Källa-, Statistiska centralbyrån.

Skr. 1998/99:97

Av tabellen ovan framgår att folkbiblioteken köpte in färre nya böcker år
1997 än de gjorde 1992. Andelen bamboksinköp har dock ökat något
sedan år 1996. Kommunerna har sedan år 1997 möjlighet att ansöka om
statsbidrag för inköp av främst barn- och ungdomslitteratur till folk- och
skolbiblioteken. Villkoren, bl.a. att kommunen inte sänker sina bokan-
slag, uppfylldes av 269 kommuner som fick del av stödet.

När det gäller låneverksamheten, så visar utvecklingen att en tidigare
nedåtgående trend har vänt under 1990-talet. Främst gäller detta utlå-
ningen av AV-medier. Denna har nästan fördubblats mellan åren 1992
och 1997. Av AV-medier är det i första hand utlåningen av talböcker
som har ökat.

Tabell 9.3 Utlåning totalt och per invånare

1?	Antal medielån totalt (tusental)	därav boklån (tusental)	AV- medier (tusental)	Andel utlån. barnlitt	Medie- lån per inv	Barnboks- lån/barn
1992	71 073	66 535	4 539	42%	8,2	19,7
1996	81 168	73 348	7 820	41%	9,2	21,0
1997	80 479	72 345	8 134	41%	9,1	20,5

Källa: Statistiska centralbyrån

Statens kulturråd uppger att bibliotekens uppsökande verksamhet har
minskat i omfattning under 1990-talet. År 1990 nåddes ca 70 procent av
landets förskolor och fritidshem av någon form av uppsökande biblio-
teksverksamhet. Tre år senare var motsvarande siffra 54 procent. I 20
kommuner hade den uppsökande verksamheten lagts ned under den aktu-
ella perioden. (Statens kulturråds fördjupade anslagsframställning 1997-
1999.)

Undersökningar visar vidare att 100 av landets kommuner har genom-
fört en viss anpassning för rörelsehindrade av biblioteken i kommunen. I
35 kommuner saknas däremot all form av anpassning för rörelsehindra-
de. Teknik särskilt anpassad för funktionshindrade förekommer på ett
fatal bibliotek och vissa bibliotek har inrättat avdelningar med lättläst
litteratur anpassade för utvecklingsstörda (rapport från Statens kulturråd
1998:3, Funktionshindrades tillgång till kultur).

Allt fler kommunbibliotek erbjuder datorbaserad information till sina
besökare. Mer än hälften av landets folkbibliotek tillhandahåller i dag
intemettjänster.

120

Öppettider

Folkbibliotekens öppethållande under 1997 varierade avsevärt mellan
olika kommuner. I kommuner med färre än 15 000 invånare höll huvud-
biblioteket öppet i genomsnitt 37 timmar. Motsvarande värde för kom-
muner med fler än 30 000 invånare var ett öppethållande med mer än 50
timmar per vecka.

Folkbibliotekens sammanlagda öppettider under en vintervecka (exkl.
bokbussar) minskade med 2 000 timmar mellan åren 1992 och 1997, från
33 000 till 31 000 timmar. En minskning som kan relateras till att antalet
filialbibliotek minskat markant under samma tid.

Skr. 1998/99:97

Kostnader och prestationer

De kommunala bibliotekens driftkostnader uppgick under år 1997 till
drygt 2,8 miljarder kronor, vilket motsvarar 321 kronor per invånare.
Kostnaderna har därmed ökat med tre procent per invånare jämfört med
året innan. Bibliotekens investeringsutgifter uppgick samtidigt till 80
miljoner kronor.

Av kostnaderna för drift stod personalkostnaderna för knappt hälften
och lokalkostnaderna för en fjärdedel. Samtidigt köpte biblioteken medi-
er för 354,7 miljoner kronor, vilket motsvarar tolv procent av de totala
driftkostnaderna.

Tabell 9.4 Driftkostnader samt investeringsutgifter

Tusentals kronor, löpande priser

	1992	1996	1997
Driftkostnader totalt	2 670 957	2 761 491	2 837 093
därav medier	332 848	342 210	334 733
därav personal	1316 330	1 311 707	1338 834
därav lokaler o övrigt	1 021 379	1 107374	1 123 324
Investeringar	88 265	68 535	79 584

Källa-, Statistiska centralbyrån

Som framgår av tabellen har driftkostnaderna i löpande priser successivt
ökat under 1990-talet. Mediekostnademas andel ökade med drygt sex
procent och andelen kostnader för lokaler/övrigt med tio procent, medan
personalkostnaderna endast ökade med drygt tre procent. Mellan åren
1996 och 1997 har driftkostnaderna ökat med ca tre procent. Investe-
ringsutgiftema har mellan åren 1992 och 1997 minskat med tio procent.

Antalet årsarbetare vid de kommunala folkbiblioteken var år 1997
5 228 årsverken (alla tjänster omräknade till heltidstjänster). Det är en
minskning med en procent jämfört med år 1996 och en minskning med
tolv procent jämfört med år 1992. Andelen bibliotekarier har under hela
1990-talet ökat på bekostnad av kontors- och övrig personal. Under 1997
utgjorde andelen bibliotekarier 45 procent.

Totalt sett har huvudbiblioteken tagit emot 48 miljoner besök under
1997. Det är en ökning med två procent jämfört med 1996. De små

121

kommunerna har hög besöksfrekvens medan de största kommunerna har Skr. 1998/99:97
en jämförelsevis låg besöksfrekvens.

122

Skr. 1998/99:97

10 Nyanlända invandrare

Sammanfattande slutsatser

Riksdagen beslutade år 1997 om mål och riktlinjer för den framtida
integrationspolitiken. Målet för nyanlända invandrare är att de så
snabbt som möjligt ska kunna skaffa sig en god grund för det fortsatta
livet i Sverige.

Många invandrare står i dag utanför arbetsmarknaden. Enligt SCB
var arbetslösheten bland utomnordiska medborgare under år 1997
33,1 procent jämfört med 8,0 procent för befolkningen som helhet.
Arbetslösheten har dock minskat. Under år 1998 var 27,2 procent av
de utomnordiska medborgarna arbetslösa medan motsvarande siffra
för befolkningen som helhet var 6,5 procent. Det finns emellertid sto-
ra skillnader mellan olika invandrargrupper där nyanlända invandrare
som regel har haft större svårigheter att få fotfäste på arbetsmarkna-
den. Omständigheter som har bidragit till att invandrare har svårt att
komma in på arbetsmarknaden är t.ex. strukturomvandlingen i nä-
ringslivet samt ökade kompetenskrav i svenska språket, men också
diskriminering. Ytterligare en orsak är att det kom särskilt många in-
vandrare från krigets Jugoslavien samtidigt som arbetslösheten ökade.

Bland annat till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen
av socialbidrag och introduktionsersättning i fasta priser mer än för-
dubblats under perioden 1990-1997. Hushåll med utländska medbor-
gare inklusive flyktinghushåll står för nästan hälften av dessa kostna-
der. Preliminära uppgifter för år 1998 visar dock på en minskning av
de totala socialbidragskostnadema.

De kostnadsuppföljningar som gjorts av olika instanser visar att
kommunerna i stort sett fatt kostnadstäckning för 1991 års mottagna
flyktingar. För 1992 och 1993 års mottagna flyktingar beräknas ett
mindre underskott och för flyktingar mottagna år 1994 beräknas ett
motsvarande överskott. Regeringen har också kompenserat kommuner
som haft stort flyktingmottagande med särskilda statsbidrag på sam-
manlagt 650 miljoner kronor under åren 1996-1998.

Nationella mål

Riksdagen beslutade i december 1997 om mål och riktlinjer för den
framtida integrationspolitiken. Enligt regeringens proposition Sverige,
framtiden och mångfalden - från invandrarpolitik till integrationspolitik
1997/98:16 skall samhällets etniska och kulturella mångfald tas som ut-
gångspunkt för den generella politikens utformning på alla samhällsom-
råden och nivåer. Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter och
möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

De som invandrar skall så snart som möjligt kunna skaffa sig en god
grund för det fortsatta livet i Sverige. Ju förr detta sker, desto bättre bör
det vara både ur individens synvinkel och samhällets perspektiv, efter-

123

som det ökar möjligheterna till egen försötjning och minskar beroendet Skr. 1998/99:97
av stöd från det allmänna.

Flyktingar och skyddsbehövande

Flyktingar och andra skyddsbehövande har ofta särskilda behov av sam-
hällets stöd under den första tiden i Sverige. De skiljer sig från andra in-
vandrare genom att de inte har möjligheter att fritt återvända till sina
hemländer. Det är inte heller ovanligt att skyddsbehövande har trauma-
tiska upplevelser bakom sig som kräver särskilda insatser. Skyddsbehö-
vande och vissa anhöriga till dem erbjuds därför särskild introduktion i
form av kommunala introduktionsprogram. Staten lämnar ersättning till
kommunerna för denna verksamhet och det övergripande målet är att
individen skall bli självförsörjande. I normalfallet bör en bas för det fort-
satta livet i Sverige kunna erhållas inom två år förutsatt att introduktio-
nen bedrivs på heltid. Regeringen har i nämnda proposition understrukit
att introduktionen för nyanlända bör förbättras i flera avseenden, bland
annat genom att introduktionen bör individualiseras i högre grad.

Måluppfyllelse och kvalitet

En ny statlig myndighet, Integrationsverket, inrättades den 1 juni 1998
med övergripande ansvar för att integrationspolitiska mål och synsätt far
genomslag på olika samhällsområden samt för att aktivt stimulera integ-
rationsprocesserna i samhället. Integrationsverket skall även stödja och
tillsammans med kommunerna vidareutveckla introduktionsprogrammen
för skyddsbehövande enligt intentionerna i regeringens proposition samt
följa upp att nyanlända invandrares behov av samhällets stöd även i öv-
rigt uppmärksammas.

Mot bakgrund av svårigheterna för nyanlända invandrare att komma in
på den svenska arbetsmarknaden skall Integrationsverket särskilt upp-
märksamma strukturella hinder för vuxna nyanlända att få arbete.

I syfte att motverka koncentrationen av nyanlända invandrare till vissa
storstadsområden har Integrationsverket bl.a. fatt i uppdrag att utveckla
och fördjupa den information som ges till nyanlända invandrare.

Vägar till arbete för invandrare

Svenska Kommunförbundet utkom år 1998 med en rapport om förhål-
landen som har betydelse för flyktingars och invandrares möjligheter att
få arbete. I de verksamheter som på ett framgångsrikt sätt lyckas hjälpa
flyktingar och invandrare att få arbete tycks det finnas några gemensam-
ma inslag, av vilka en del är följande:

- Individuellt arbetssätt och bemötande av den enskilde

- En noggrann och strukturerad genomgång av individens bakgrund,
utbildning och yrkeserfarenhet m.m. i syfte att klargöra resurser och
behov

124

- Hjälp att utveckla ett socialt nätverk och den sociala kompetensen Skr. 1998/99:97
(språk, information om regler i arbetslivet, sociala koder etc.)

- Tidigt strukturerat samarbete mellan olika aktörer samt samordning av
insatserna

- Praktik som ett led i en medveten, genomtänkt strategi för arbete

I rapporten betonas bland annat att det är viktigt att vara medveten om att
olika instanser har olika utgångspunkter när det gäller att bistå människor
som saknar arbete. Enligt rapporten kan den strikta arbetsfördelning som
i bland finns mellan arbetsförmedling och socialtjänst leda till att inte
någon av partema får ett helhetsperspektiv och tar ansvar för att hjälpa
dem.

Vidare omnämns att den riktlinje som finns på många håll, och som
innebär att flyktingar inte far registrera sig som arbetssökande på arbets-
förmedlingen innan svenskundervisningen är avslutad, inte är lyckad ur
den enskilda människans synvinkel.

Avslutningsvis framhålls i rapporten att samhällets stöd till arbetslösa i
dag består av kortsiktiga, kollektiva arbetsmarknadsåtgärder och ett indi-
viduellt behovsprövat försöijningsstöd, dvs. socialbidrag. Frågan ställs
om det inte borde vara tvärtom, dvs. individualiserade arbetsmarknadsåt-
gärder och ett generellt försörjningsstöd.

Situationen på arbetsmarknaden för nyanlända invandrare

Sedan år 1995 har arbetslösheten bland flyktingar och invandrare mins-
kat något. Enligt SCB var arbetslösheten bland utomnordiska medborga-
re under år 1997 33,1 procent jämfört med 8,0 procent för befolkningen
som helhet. År 1998 uppgick den till 27,2 procent, vilket kan jämföras
med 6,5 procent för svenska medborgare.

Andelen utomnordiska medborgare som har arbete har ökat sedan år
1995. Ökningen har dock skett från en mycket låg nivå. Framför allt har
andelen som har arbete ökat för medborgare från östeuropeiska länder,
där även flyktingar från f.d. Jugoslavien ingår, vilket kan bero på att in-
vandrare från Östeuropa generellt sett har en mer gedigen utbildnings-
bakgrund.

Det finns emellertid stora skillnader mellan olika invandrargrupper och
nyanlända invandrare har som regel haft större svårigheter att fa fotfäste
på arbetsmarknaden. Omständigheter som har bidragit till att invandrare
har svårt att komma in på den svenska arbetsmarknaden är t.ex. struktur-
omvandlingen i näringslivet samt ökade kompetenskrav i svenska språ-
ket, men också etnisk diskriminering. Ytterligare en orsak är att det kom
särskilt många invandrare från krigets Jugoslavien samtidigt som arbets-
lösheten ökade.

En fristående forskare, Mats Wingborg, har på uppdrag av Arbets-
marknadsdepartementet under år 1998 genomfört en studie om somaliska
och irakiska kvinnor på arbetsmarknaden. I rapporten framkommer att de
somaliska kvinnornas ställning på den svenska arbetsmarknaden är ex-
tremt svag. En av orsakerna uppges vara att de i regel har låg utbildning

125

och dåliga kunskaper i det svenska språket. De har ofta många småbarn Skr. 1998/99:97
vilket minskar möjligheten både att studera svenska och ta ett arbete.

En stor del av de irakiska kvinnorna är högutbildade. Kvinnor från
denna grupp har ofta haft stora förhoppningar om att kunna fortsätta sitt
yrkesverksamma liv när de kommit till Sverige. Möjligheterna att få ar-
bete i Sverige inom de områden de är utbildade för har dock visat sig
vara mindre än vad de förväntat sig. Tänkbara förklaringar som lyfts
fram i studien är bland annat den allmänt höga arbetslösheten i Sverige,
att deras betyg och arbetslivserfarenhet undervärderas i Sverige eller att
de inte alltid uppfyller kraven på kunskaper i svenska. En annan orsak
som lyfts fram är etnisk diskriminering på arbetsmarknaden.

Villkoren för lågutbildade irakiska kvinnor har stora likheter med vill-
koren för somaliska kvinnor i Sverige.

Kostnader och prestationer

Kostnader för socialbidrag

Till följd av den höga arbetslösheten har utbetalningen av socialbidrag
och introduktionsersättning i fasta priser mer än fördubblats under perio-
den 1990-1997. Hushåll med utländska medborgare inklusive flykting-
hushåll står för nästan hälften av dessa kostnader. Flyktinghushållens
andel av utbetalda socialbidrag varierar mellan 18 procent och 29 procent
under den senaste femårsperioden. Under år 1998 har dock kostnaderna
för socialbidrag generellt sett minskat beroende på den sjunkande ar-
betslösheten samt det minskade flyktingmottagandet.

Diagram 10.1 Utbetalt socialbidrag och introduktionsersättning fördelat
efter svenskt respektive utländskt medborgarskap åren 1993-1997
Miljoner kronor, fasta priser

Källa-, Socialstyrelsen

126

Statlig ersättning till kommunerna

Kommunerna far statsbidrag enligt förordningen (1990:927) om statlig
ersättning för flyktingmottagande m.m. när de tar emot flyktingar och
vissa av deras anhöriga för bosättning. Statsbidraget skall täcka kommu-
nens kostnader för svenskundervisning och försörjning från det år flyk-
tingen tas emot och ytterligare tre år samt vissa andra merkostnader som
följer av flyktingmottagandet. För att erhålla statsbidrag måste kommu-
nen, tillsammans med flyktingen, upprätta en individuell introduktions-
plan som skall syfta till att ge flyktingen förutsättningar att snabbast
möjligt få arbete och bli delaktig i det svenska samhället. Som komple-
ment till denna schablonersättning finns vissa andra ersättningsformer
avsedda att täcka kommunens kostnader för särskilda flyktinggrupper
och speciella situationer. Statens utgifter för kommunernas flyktingmot-
tagande har minskat väsentligt från och med år 1996 till följd av minskad
flyktinginvandring. År 1998 ökade dock kostnaderna med cirka 0,7 mil-
jarder jämfört med föregående år.

Tabell 10.1 Statsbidrag till kommuner för flyktingmottagande

Miljarder kronor

År	1994	1995	1996	1997	1998
Statsbidrag	6,8	6,0	2,7	1,6	2,3

Källa: Statens invandrarverk och Integrationsverket

Uppgiften att betala ut dessa ersättningar överfördes den 1 juni 1998 från
Statens invandrarverk till Integrationsverket. Regeringen har också kom-
penserat kommuner som haft ett stort flyktingmottagande med ett sär-
skild statsbidrag på sammanlagt 400 miljoner kronor under åren 1996
och 1997. Ytterligare 250 miljoner kronor har utbetalats under år 1998
till 20 kommuner som tagit emot en stor andel flyktingar.

Kostnadsuppföljning av flyktingar mottagna åren 1991-1994

Uppföljningen av kostnader för 1991 och 1992 års mottagna flyktingar
har genomförts av en arbetsgrupp knuten till Regeringskansliet. Kostna-
der för flyktingar mottagna åren 1993 och 1994 har undersökts av In-
vandrarverket i samverkan med Svenska Kommunförbundet.

De flesta kommuner som tog emot flyktingar år 1991 har fatt sina
kostnader ersatta. Kommunmottagandet år 1992 bedöms däremot av ar-
betsgruppen ha medfört ett genomsnittligt underskott för kommunerna på
14 procent. Skillnaden i kostnadstäckningsgrad kan delvis förklaras med
att ett särskilt konjunkturtillägg betalades ut för de flyktingar som togs
emot under år 1991.

För 1993 års mottagna flyktingar konstaterar Invandrarverket och
Kommunförbundet ett genomsnittligt underskott för kommunerna, om än
mindre. För cirka hälften av flyktingarna mottagna år 1993 erhöll kom-
munerna en extra statlig ersättning i form av stimulansbidrag. Inräknat
stimulansbidraget bedöms kommunerna i genomsnitt ha fått sju procent
för låg ersättning för 1993 års mottagna flyktingar. Drygt hälften av
flyktingarna som ingår i denna årskontingent kommer från Europa till

Skr. 1998/99:97

127

skillnad från tidigare kontingenter som till övervägande del haft utomeu- Skr. 1998/99:97
ropeisk bakgrund. Utbildningsnivån har även varit högre i denna grupp
jämfört med 1991 och 1992 års kontingenter.

År 1994 uppskattades ett genomsnittligt överskott på nio procent.
Detta år utbetalades ett stimulansbidrag på totalt 1,5 miljarder kronor.
Utan stimulansbidraget skulle ett underskott på 0,5 miljarder kronor ha
uppstått. I 1994 års flyktingkontingent hade 80 procent europeisk bak-
grund. Enligt Invandrarverket och Svenska Kommunförbundet är den
främsta orsaken till underskotten att fa flyktingar fått arbete.

Antal kommunplacerade

Flyktingmottagandet har minskat drastiskt från år 1994 då över 60 000
flyktingar togs emot i landets kommuner. Merparten av dessa flyktingar
kom från f.d. Jugoslavien. Antalet minskade under år 1996 till följd av
viseringsplikt och slutet på krigsförhållandena i Bosnien-Hercegovina.
År 1997 ökade antalet flyktingar och år 1998 bosatte sig totalt knappt 12
000 personer i landets kommuner. De dominerande grupperna kom ifrån
Irak, Förbundsrepubliken Jugoslavien och Bosnien-Hercegovina.

Tabell 10.2 Mottagna flyktingar i landet kommuner år 1994-1998

	1994	1995	1996	1997	1998
Mottagna flyktingar	61 500	15 900	6 700	13 200	11 800

Källa-, Statens invandrarverk och Integrationsverket

Integrationsverket har från och med den 1 juni 1998 övertagit Invandrar-
verkets uppgift att träffa överenskommelser med kommunerna om flyk-
tingmottagande. Sedan den 1 juli 1994 kan asylsökande ordna bostad på
egen hand och i dag väljer merparten av de asylsökande att bo hos vänner
och släktingar under utredningstiden. Det innebär att de kommuner som
inte har någon överenskommelse med Integrationsverket ändå får ta emot
flyktingar i den mån asylsökande som redan bor i en kommun beviljas
uppehållstillstånd. I slutet av år 1998 hade Integrationsverket överens-
kommelser med 115 kommuner om totalt 10 440 platser. Dessutom hade
43 kommuner tagit emot flyktingar från förläggningar eller kvotflykting-
ar utan gällande överenskommelse.

128

Skr. 1998/99:97

11

Räddningstjänst i fred

Sammanfattande slutsatser

För landet som helhet bedöms de kommunala räddningstjänsterna ha
en rimlig förmåga att lösa sina uppgifter med avseende på de övergri-
pande målsättningarna. En fortsatt utveckling av samverkan mellan
kommunala och statliga räddningstjänster samt övriga aktörer är
önskvärd.

Bedömningen vad gäller den olycks- och skadeförebyggande verk-
samheten är att det finns en förändringsvilja inom de kommunala
räddningstjänsterna. Metoder och teknik, bl.a. riskanalyser, behöver
dock utvecklas för att effektivisera den förebyggande verksamheten.

Den kommunala räddningstjänsten är i dag i stora drag produk-
tionsinriktad. Statens räddningsverk (SRV) har i samverkan med
Svenska kommunförbundet påbörjat ett arbete med att genom förbätt-
rad mål- och resultatstyrning samt nyckeltalsanalys öka effektiviteten.
Detta är ett löpande arbete som utvärderas kontinuerligt.

Räddningsverksutredningens betänkande Räddningstjänsten i Sve-
rige - Rädda och Skydda (SOU 1998:59) överlämnades i april 1998
till regeringen. Betänkandet har behandlats i regeringens proposition
Förändrad omvärld - omdanat försvar (prop. 1997/98:74) i mars
1999.

Nationella mål för den kommunala verksamheten

Med begreppet räddningstjänst avses de räddningsinsatser som staten och
kommunerna ska svara för vid olyckshändelser och överhängande fara
för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller
egendom eller i miljön.

Räddningstjänstlagen (1986:1102) och räddningstjänstförordningen
(1986:1107) föreskriver hur samhällets räddningstjänst skall organiseras
och bedrivas. Lagen delar in samhällets räddningstjänst i kommunal och
statlig räddningstjänst. Den statliga räddningstjänsten omfattar fjäll-,
flyg- och sjöräddningstjänst, efterforskning av försvunna personer i andra
fall, miljöräddningstjänst till sjöss samt räddningstjänst vid utsläpp av
radioaktiva ämnen från kärnteknisk anläggning och sanering efter sådant
utsläpp. All annan räddningstjänst är kommunal.

Det saknas i dagsläget nationella mål för räddningstjänsten men Rädd-
ningsverket har, som sektorsansvarig myndighet, formulerat följande
mål:

- antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall

begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna

skall begränsas så långt som möjligt,

129

5 Riksdagen 1998/99. 1 saml. Nr 97

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad Skr. 1998/99:97
som möjligt,

- beredskapen inför naturolyckor skall vara god,

- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och
informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet
eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och riskanaly-
serna skall varning utomhus kunna ges.

Måluppfyllelse och kvalitet

Varje kommun skall enligt räddningstjänstlagen svara för att åtgärder för
att förebygga brand och begränsa skador till följd av brand vidtas. Annan
olycks- och skadeförebyggande verksamhet skall främjas. Dessutom har
Räddningsverket, som nämnts ovan, formulerat mål för verksamheten.

Förebyggande arbete

Alla kommuner har nu genomfört riskinventeringar/-analyser. Dessa
ligger som underlag för de förebyggande åtgärder som inplaneras. Den
kommunala räddningstjänstens möjlighet att påverka det totala olycksut-
fallet, och därmed måluppfyllelsen, begränsas vad gäller det förebyggan-
de arbetet främst till åtgärder som är inriktade mot brandhändelser.

Länsstyrelsernas bedömning är att de personresurser som kommunerna
lägger ned på förebyggande arbete i genomsnitt har ökat med 40 procent
jämfört med år 1996. Kostnaden för förebyggande arbete motsvarar dock
endast någon procent av kommunernas totala kostnader för rädd-
ningstjänst.

Antalet olyckor skall minska

Antalet olyckor mätt i totala antalet räddningstjänstinsatser har legat re-
lativt konstant under 90-talet (jfr. tabell 11.2). Behovet av insatser vid
annan typ av olyckor än brand har minskat kraftigt i antal i förhållande
till perioden 1993-95. Antalet insatser vid brand är däremot mer eller
mindre konstant under perioden 1993-97.

Skador skall begränsas så långt som möjligt

I bränder omkommer årligen ca 100 personer. Denna siffra har varit rela-
tivt konstant över åren med undantag för år då mycket stora olyckor in-
träffat. Den ekonomiska skadeomfattningen, mätt i försäkringsbolagens
skadebelopp, har legat på mellan 3 000 och 3 500 miljoner kronor under
perioden 1993-96. För år 1997 blev utfallet 3 000 miljoner kronor. Sta-
tistiken avseende skadeutfall är dock inte heltäckande.

För att öka insatsförmågan samordnar sig de kommunala rädd-
ningstjänsterna i allt högre utsträckning i räddningstjänstkommuner och
ingår olika typer av samverkansavtal.

130

Antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall be-    Skr. 1998/99:97

gränsas så långt som möjligt

Säkerheten inom området bedöms som hög och olyckstillbuden har varit
få. Konsekvenserna om och när en olycka inträffar kan dock bli mycket
stora. Beredskapen och räddningstjänstens kunskap om kemikalieolyckor
förbättras successivt vilket sker genom utbildning och materielutveck-
ling.

Naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad som
möjligt

Räddningsverket gör bedömningen en översiktlig stabilitetskartering för
ras och skred kan vara gjord för samtliga kommuner inom en tioårsperi-
od, förutsatt nuvarande resursinsats vad gäller riskområden. För över-
svämningar finns en fårdig fyraårig planering. I och med den ökade kun-
skapen i kommunerna ökar också effektiviteten i de förebyggande åtgär-
derna.

Vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och in-
formeras.

Information via radio och TV bedöms fungera väl. Systemet för utom-
husvaming är uppbyggt främst för att användas under höjd beredskap. Då
driftskostnaderna för telesambandet blivit allt högre har några kommuner
i lågriskkategorier lagt dessa i malpåse.

Kostnader och prestationer

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till övervägan-
de del av personalkostnader, dvs att tillhandahålla beredskap, och upp-
gick år 1997 till 4 miljarder kronor vilket är en minskning med 0,1 mil-
jarder kronor i löpande priser jämfört med året innan.

Tabell 11.1 Ersättning enligt räddningstjänstlagstiftningen, budgetåren
1993/94-1998

Miljoner kronor

	1993/94	1994/95	1995/96	1997	1998
Enligt 36, 37 §§	4,4	16,5	7,0	11,7	10,2
Enligt 65 §	1,6	3,4	3,9	4,8	7,5
SUMMA	6,0	19,9	10,9	16,5	17,7

Anm.: 36 och 37 §§ Räddningstjänstlagen samt 65 § Räddningstjänstförordningen. Siffror i
löpande priser.

Källa-, Statens räddningsverk

Enligt räddningstjänstlagstiftningen kan kommunerna söka statlig ersätt-
ning för kostnader för räddningstjänst som överstiger kommunens själv-
risk. Utfallet ger för åren en indikation på mängden mycket stora olyckor
eller omfattningen därav.

131

Skr. 1998/99:97

Tabell 11.2 Kommunala räddningsinsatser åren 1993-1997

	1993	1994	1995	1996	1997
Brand
Brand i byggnad	20 880	21 417	21 193	13 266	12 290
Brand, ej i byggnad	15 630	17 787	14 052	17 417	18 677
Delsumma, brand	36 510	39 204	35 245	30 683	30 967
Räddning
Trafikolycka	7 849	7 646	8 052	7 530	7 835
Utsläpp av farligt ämne	3 566	3 836	3 932	2 451	2 008
Stormskada	2 102	937	1 006	477	1256
Vattenskada	2 229	2 948	2 785	2 000	2 394
Övrig räddning	6 563	6 258	7 125	5 758	5 384
Delsumma, räddn.	22 309	21 625	22 900	18 216	18 877
Summa, skarplarm	58 819	60 829	58 145	48 899	49 844
Ej skarpa larm	27 413	29 605	31 061	30 926	32 036
SUMMA	88 281	92 412	91074	88 651	91 403

Anm.: För åren 1996-97 har inte olyckstypen Falsklarm (inkl, förmodad brand) specifiserats
eftersom den ej fanns med i insatsredovisningen för åren 1993-95.

Källa. Statens räddningsverk

Antalet räddningsinsatser har legat tämligen konstant under 90-talet, ca
90 000 insatser per år. Ungefär 45 procent av dessa insatser härrör från
omotiverade automatlarm och falsklarm. Framförallt är den stora andelen
automatlarm resurskrävande. Kostnaden uppskattas till ca 100 miljoner
kronor per år. För närvarande håller Räddningsverket på med en översyn
av denna fråga.

132

Skr. 1998/99:97

12

Civilt försvar

Sammanfattande slutsatser

Ledningsförmågan i kommunerna varierar. Det finns vissa brister när
det gäller övningsverksamheten, planläggningen och kommunernas
samordningsroll.

Överstyrelsen för civil beredskap (ÖCB) och Svenska Kommunför-
bundet har vidareutvecklat sitt samarbete i syfte att förbättra det stat-
liga stödet till kommunerna på beredskapsområdet.

Regeringen har i propositionen Förändrad omvärld - omdanat för-
svar (prop. 1998/99:74) lämnat vissa förslag som kan komma att på-
verka kommunerna. Här sägs bl.a. att förberedelser när det gäller väp-
nat angrepp i form av invasion skall minskas. Detta kan därvid kom-
ma att påverka ambitionsnivån vad gäller uppförande och modernise-
ring av skyddsrum. Vidare anges att behovet skall styra inskrivningen
av civilpliktiga. Andelen utbildade bör därmed kunna minska. Rege-
ringen föreslår därför att ca 1 500 personer per år skall utbildas till
kommunala räddnings- och beredskapsmän under de kommande två
åren.

Nationella mål för den kommunala verksamheten

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras bl.a. av lagen
(1994:1720) om civilt försvar. Kommunerna skall vidta de beredskaps-
förberedelser som behövs för verksamhet under höjd beredskap. Förbe-
redelserna skall genomföras i samverkan med berörda statliga myndig-
heter, landsting och kyrkliga kommuner.

I 1996 års försvarsbeslut anges målen för det civila försvaret samt för
de 18 olika funktionerna under perioden 1997-2001. Målen avser verk-
samheten under höjd beredskap, men de resurser som skapas för detta
skall även kunna nyttjas vid internationella insatser och vid svåra på-
frestningar på samhället i fred.

Allmänt sett kan målet för kommunernas verksamhet inom det civila
försvaret sägas vara att upprätthålla verksamhet och tillförsäkra kom-
muninnevånarna en godtagbar kommunal service vid höjd beredskap i
enlighet med den lagstiftning som då gäller.

År 1994 träffade staten en överenskommelse med Svenska Kommun-
förbundet om kommunernas skyldigheter inom totalförsvaret och den
statliga ersättningen för kommunernas uppgifter. Enligt överenskommel-
sen skall en särskild utvärdering genomföras under år 1999. Inom Rege-
ringskansliet har en arbetsgrupp tillsatts med uppgift att förbereda denna
utvärdering.

133

Måluppfyllelse och kvalitet

Graden av måluppfyllelse baseras på de bedömningar Överstyrelsen för
civil beredskap (ÖCB) och Statens räddningsverk (SRV) redovisat avse-
ende beredskapsläget i kommunerna för år 1998.

Relativt få kommuner har antagit övergripande mål för kommunens
beredskap, säkerhet eller verksamhetsmål för prioriterade områden på
basis av 1996 års totalförsvarsbeslut. En bidragande orsak till detta är att
planeringsunderlag i form av länsstyrelsens och försvarsområdets ge-
mensamma grundsyn funnits färdigt först under senare delen av år 1998.

Övningsverksamheten avseende ledningsförmåga behöver intensifieras
och planläggningen uppdateras.

Den absolut största delen av landets kommuner har ändrat inriktning
på verksamheten mot en tyngdpunkt i svåra påfrestningar i fred.

Samverkan mellan kommunerna och Försvarsmakten har ökat betyd-
ligt de senaste åren, framför allt avseende övningar och materielutnytt-
jande.

Beträffande räddningstjänsten i krig anger försvarsbeslutet att den skall
vara uppbyggd inom en tioårsperiod dvs. till år 2007. Så gott som samtli-
ga kommuner har dock fastställda räddningstjänstplaner som även om-
fattar räddningstjänst under höjd beredskap.

Skr. 1998/99:97

Tabell 12.1 Ersättning till kommunerna, budgetåren 1995/96-1998

Miljoner kronor

	1995/96 (18 mån)	1997	1998
SUMMA	243,3	162,8	163,1

Anm: Siffrorna avser löpande priser.
Källa: Överstyrelsen för civil beredskap

Den statliga ersättningen till kommunerna för beredskapsförberedelser
regleras i lag och förordning om civilt försvar. Ersättning utgår med ett
grundbidrag om 100 000 kr samt tilläggsbelopp som är beroende av
kommunens riskutsatthet i krig, 8-24 kr per invånare och år. Ersättnings-
beloppet bestäms och betalas ut av ÖCB. Ersättningssystemet kommer att
ses över av den ovan nämnda arbetsgruppen. Kommunernas sammanlag-
da nettokostnader för civilförsvarsverksamheten uppgick år 1997 till ca
40 miljoner kronor, vilket är mindre ökning jämfört med året innan. Hu-
vuddelen av kostnaderna finansieras således med den statliga ersättning-
en.

Tabell 12.2 Ekonomiskt stöd till kommunerna för investeringar
1995/96-1998

Miljoner kronor

	1995/96 (18 mån)	1997	1998
Räddningscentraler	155,1	85,8	81,3
Samband	27,1	51,5	33,0
Reservkraft	37,7	20,4	28,1

Anm. Siffrorna avser löpande priser.

Källor: Statens räddningsverk och Överstyrelsen för civil beredskap

134

Räddningsverket ger ekonomiskt stöd till kommunerna för de merkost- Skr. 1998/99:97
nader som uppstår för att upprätta räddningscentraler och sambandssys-
tem för ledning under höjd beredskap och i ffedstida kriser. ÖCB ger
ekonomiskt stöd vid installation av bl.a. reservkraft syftande till att
minska sårbarheten, t.ex. i vattenförsörjningen.

Av ÖCB:s och Räddningsverkets redovisning över beredskapsläget i
kommunerna framgår bl.a. följande:

- Så gott som alla kommuner har en bemannad ledningsgrupp, som
kan träda i tjänst med kort varsel om en särskild händelse drabbar
kommunen. Statusen är dock ojämn i fråga om övning och plan-
läggning.

- Drygt 40 kommuner har haft en ledningsövning under året, motsva-
rande ungefär 15 procent av samtliga kommuner. Under år 1997
övade ungefär 10 procent av kommunerna. Flera länsstyrelser har på
grund av resursbrist inte haft möjlighet att stödja kommunerna i
samband med övning.

- Något mindre än hälften av landets kommuner har aktuella infor-
mationsplaner. De små och medelstora kommunerna har som regel
sämre beredskap på området, framförallt beroende på att man saknar
specialistkunskap.

- Endast i ett fåtal län har kommunerna uppdaterat sina bered-
skapsplaner under de senaste åren. I de flesta länen har kommuner-
na nu börjat revidera sina planverk, som i regel är från slutet av 80-
talet eller början av 1990-talet.

- I och med att den kommunala räddningsledningen för krig är integ-
rerad med den ffedstida vad gäller personal och teknik finns den
ständigt i beredskap.

Tabell 12.3 Utbildning av totalförsvarspliktiga för krigsplacering i kommu-
nerna

	1995/96 (18 mån)	1997	1998
Räddningsmän	946	715	946
Sanerare	51	96	44
Ammunitionsröj are	32	46	47
Beredskapsmän	-	408	777

Källa. Statens räddningsverk

Utbildningen av totalförsvarspliktiga med civilplikt bekostas i huvudsak
av statliga medel via Räddningsverkets anslag.

Riksdagen beslutade år 1994 och 1996 att förstärka det civila försvaret
med grundutbildad pliktpersonal, såsom exempelvis räddningsmän och
beredskapsmän för kommunernas krigsorganisation. Den långsiktiga in-
riktningen har varit att inkalla och utbilda 10 000 civilpliktiga per år. Re-
geringen har i propositionen 1998/99:74 angett att behovet skall styra
inskrivningen av civilpliktiga. Andelen utbildade bör därmed kunna
minska. Regeringen föreslår att ca 1 500 personer per år skall utbildas till
kommunala räddnings- och beredskapsmän under de kommande två åren.

135

Skr. 1998/99:97

13 Miljövård

Sammanfattande slutsatser

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation
kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige
är lösta. Kommunerna har flera centrala uppgifter i miljöpolitiken och
i arbetet för en hållbar utveckling. Det är svårt - åtminstone med nu-
varande mål som grund - att följa upp och bedöma den kommunala
verksamhetens specifika betydelse för att nå miljömålen. Den samlade
bedömningen blir dock att kommunernas insatser verksamt bidragit
till att förbättra miljötillståndet i landet.

Drygt hälften av kommunerna har fram till år 1998 antagit ett lokalt
Agenda 21-dokument eller en handlingsplan. Inom ramen för de lo-
kala investeringsprogrammen har 42 kommuner under år 1998 bevil-
jats statsbidrag om sammanlagt drygt 2,3 miljarder kronor till investe-
ringar för perioden 1998-2000. Bruttokostnaden för miljö- och hälso-
skyddsverksamheten i kommunerna uppgick år 1997 till drygt 1,3
miljarder kronor.

Nationella mål

Miljömål

Miljöpolitikens syfte är att skydda människors hälsa, , bevara den biolo-
giska mångfalden, främja en långsiktigt god hushållning med naturresur-
ser och att skydda natur- och kulturlandskapet. Sverige har i dag en
mängd nationella miljömål. Naturvårdsverket redovisar i en rapport cirka
170 miljömål av olika slag för olika nivåer (se Skr. 1997/98:155).

Regeringen föreslår i proposition 1997/98:145 Svenska miljömål -
Miljöpolitik för ett hållbart Sverige, som behandlas av riksdagen under
våren 1999, en ny struktur för miljömålen. Målen anger vilket miljötill-
stånd som skall uppnås inom en generation. En förutsättning för att må-
len skall fa genomslag och kunna uppnås är bl.a. att de är tydliga och
uppföljningsbara. De nationella målen skall kunna utgöra en grund för de
regionala och lokala målen.

Med utgångspunkt i de övergripande målen för en hållbar utveckling
pågår ett arbete med att utveckla nyckeltal eller indikatorer som kan ge
vägledning huruvida utvecklingen går åt rätt håll och i rätt takt eller inte.
Svenska kommunförbundet och Naturvårdsverket, enskilda kommuner
och andra aktörer medverkar i arbetet.

Ett av kommunens starkaste instrument för att verka för att miljömålen
nås sker i samband med utövandet av miljötillsyn enligt ett antal lagar
och föreskrifter med regler av direkt betydelse för en ekologiskt hållbar
utveckling. Flertalet av dessa lagar är från och med den 1 januari 1999

136

samlade i miljöbalken (1998:808). Inom renhållningen har kommunerna Skr. 1998/99:97
också det operativa ansvaret.

Mål för den fysiska planeringen

Plan- och bygglagen (1987:10) innehåller bestämmelser om planlägg-
ning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att
bl.a. främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i
dagens samhälle och för kommande generationer.

Vaije kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela
kommunen. Översiktsplanen fungerar som dels ett samlat beslutsunder-
lag för lokaliseringsprövningar och en kunskapsöversikt för miljöarbetet,
dels ett styrinstrument för bebyggelseutvecklingen.

Det kommunala Agenda 21-arbetet

Genom Agenda 21, som antogs vid FN:s konferens om miljö och ut-
veckling i Rio de Janeiro år 1992, har kommunerna fatt både ett större
ansvar och förutsättningar för att på ett mer aktivt sätt driva på arbetet
med att nå en ekologiskt hållbar utveckling.

Lokala investeringsprogram

Riksdagen beslöt med anledning av regeringens förslag i budgetproposi-
tionen för år 1998 om ett stöd till lokala investeringsprogram för ekolo-
gisk hållbarhet (prop. 1997/98:1, utg.omr. 18, bet. 1997/98:BoUl, rskr.
1997/98:81). Stödet syftar till att dels påtagligt öka takten i omställning-
en av Sverige till ett ekologiskt hållbart samhälle, dels bidra till ökad
sysselsättning. Kommunerna har möjlighet att i samverkan med lokala
företag och organisationer ansöka om stöd till investeringar som ökar den
ekologiska hållbarheten.

Måluppfyllelse och kvalitet

Kommunerna har således en mycket viktig roll i miljöpolitiken och ar-
betet för en hållbar utveckling. Uppgiften som lokal tillsynsmyndighet
inom miljö- och hälsoskyddsområdet har av tradition varit den viktigaste.
I och med insikten om miljöproblemens komplexitet har under senare år
den fysiska planeringens betydelse för en hållbar samhällsutveckling
uppmärksammats allt mer. Kommunerna fungerar också som dels produ-
center, dels konsumenter av en rad varor och tjänster. Även här har
kommunerna stora möjligheter att påverka miljöarbetet i positiv riktning.

Villkoren för kommunernas miljöarbete har förändrats snabbt under de
senaste åren. Riokonferensens initiativ till lokala Agenda 21 har fatt ett
stort genomslag i landets kommuner. Även på andra sätt har förutsätt-
ningarna för arbetet med miljö- och resurshushållningsfrågor förändrats,
bl.a. genom den nya miljöbalken och en ny energipolitik. Genom de lo-

137

kala investeringsprogrammen ökar nu takten i arbetet med att ställa om
Sverige till ett ekologiskt hållbart samhälle.

Med hänsyn till de nuvarande miljömålens karaktär är det svårt att
fastställa kommunernas medverkan i måluppfyllelsen. Även i den fysiska
planeringen är det svårt att avgöra vilken tyngd miljöhänsynen givits i
planeringen i det enskilda fallet och om miljömålen beaktats. Den före-
slagna nya målstrukturen bör avsevärt underlätta uppföljningen och vär-
deringen av olika sektorers och aktörers betydelse för möjligheterna att
nå miljömålen.

Enligt de bedömningar som gjorts, bl.a. av Naturvårdsverket, har med-
vetenheten och kunskapen om miljöfrågornas betydelse ökat i kommu-
nerna. Det tvärsektoriella arbetssättet har utvecklats, men också samar-
betet mellan kommuner och mellan kommuner, föreningar och organisa-
tioner. En annan effekt är att kommunerna i ökande utsträckning ställer
miljökrav i samband med upphandling. I många kommuner arbetar man
med att integrera frågor om hållbar utveckling enligt Agenda 21 i planer
och program, särskilt i den fysiska översiktsplaneringen. Den största för-
ändringen i miljön som brukar framhållas är de kraftigt minskade av-
fallsmängderna. Exakt vilken roll kommunerna spelat för den utveck-
lingen är givetvis svårt att bedöma.

Kostnader och prestationer

Lokalt Agenda 21-arbete

Kommunernas Agenda 21-arbete är ofta grunden för ett vidareutvecklat
samarbete med företag, organisationer och andra aktörer i arbetet för en
hållbar utveckling.

Under hösten 1998 genomförde Statsvetenskapliga institutionen vid
Umeå universitet en enkätundersökning om Agenda 21-arbetet i kommu-
nerna. Resultatet av enkäten visar bl.a. att cirka två tredjedelar av kom-
munerna har en eller flera tjänstemän som på hel- eller deltid arbetar med
samordning av Agenda 21-arbetet. Förändringen av resurserna för Agen-
da 21-arbetet framgår av följande tabell.

Tabell 13.1 Förändring av resurser för Agenda 21-arbetet mellan åren 1996
och 1998.

Andel av kommunerna

	Ekonomiska resurser	Personal- resurser
Ökat	25%	20%
Oförändrade	42%	45%
Minskat	27%	30%
Summa	94%	95%
Bortfall/ej svar	6%	5%

Anm: Sammanlagt 273 kommuner har besvarat enkäten.

Resultaten av enkätundersökningen tyder på att ambitionsnivån i Agenda
21-arbetet sammantaget minskat något.

Drygt hälften av kommunerna har antagit ett lokalt Agenda 21-
dokument eller en handlingsplan. Ungefär hälften av kommunerna arbe-

Skr. 1998/99:97

138

tar med gröna nyckeltal eller indikatorer för att följa upp arbetet. Två Skr. 1998/99:97
tredjedelar av kommunerna använder miljökriterier vid upphandling av
varor.

Nära hälften av kommunerna har formellt beslutat att integrera det lo-
kala Agenda 21-arbetet i översiktsplaneringen. Detta överensstämmer väl
med det ökade intresset för översiktsplaneringen som noterats i Agenda
21-arbetets spår.

Lokala investeringsprogram

Det statliga stödet till de lokala investeringsprogrammen innebär att
kommunerna ges möjlighet att söka stöd till lokala investeringsprogram
som ökar den ekologiska hållbarheten. Programmen tas fram i samverkan
med lokala företag, organisationer och enskilda. Det är kommunens an-
svar att bedöma deras förslag samt att prioritera och ställa samman ett
investeringsprogram som kommunen står bakom. De kommuner vars
investeringsprogram bedöms ge de bästa miljömässiga resultaten får
statligt stöd till sina investeringar.

Drygt hundra kommuner hade ansökt om investeringsstöd inför det
första beslutstillfället år 1998. Under den första omgången beslut om stöd
har regeringen beviljat 42 kommuner statsbidrag om sammanlagt drygt

2,3 miljarder kronor till investeringsprogram för perioden 1998 - 2000.
De investerare som får del av dessa medel satsar omkring 5,5 miljarder
kronor av egna medel. Enligt bedömningar från berörda kommuner be-
räknas investeringarna sammantaget skapa drygt 8 000 årsarbeten under
den treåriga programperioden (eventuella undanträngningseffekter ej
medräknade). Investeringarna kan också antas öka efterfrågan på olika
produkter och tjänster vilket ger arbetstillfällen i de företag som tillhan-
dahåller dessa.

De åtgärder som beviljats stöd under år 1998 berör många olika sekto-
rer. Omkring en tredjedel av stödet lämnas till åtgärder inom byggande
och boende. Åtgärderna omfattar insatser inom exempelvis energihus-
hållning, vatten och avlopp samt avfallshantering. Omkring en fjärdedel
av stödet går till åtgärder inom energisystemet, såsom effektivare energi-
användning och utveckling av förnyelsebara energikällor. Sanering av
förorenade markområden samt vatten- och naturvårdsprojekt erhåller
vardera en tiondel av stödet.

Regeringen avser att fortsätta arbetet med de lokala investeringsprog-
rammen. Det är 176 kommuner som har ansökt om stöd för lokala in-
vesteringsprogram för perioden 1999 - 2001. De program som redan be-
viljats stöd kommer att följas upp och utvärderas.

Övrigt

Av Svenska Kommunförbundets personalstatistik framgår att cirka 2 100
personer var verksamma inom miljö- och hälsoskyddsområdet år 1997.
Inga större neddragningar av verksamheten har skett under de senaste
åren. År 1997 var den totala bruttokostnaden för miljö- och hälsoskydds-

139

nämndernas verksamhet cirka 1,3 miljarder kronor. Enligt Svenska Skr. 1998/99:97
kommunförbundets beräkningar var kostnadstäckningen genom avgifter

för kommunernas myndighetsutövning på området totalt omkring 24 pro-

cent år 1996 för de områden där det då fanns lagstöd att ta ut avgifter .

140

Skr. 1998/99:97

14 Kommunerna och sysselsättningen

Sammanfattande slutsatser

Kommunerna har under de senaste åren givits en ökad roll i arbets-
marknadspolitiken. Den 1 oktober 1996 infördes arbetsförmedlings-
nämnder som skall ha kommunal majoritet. Förändringen genomför-
des som ett led i statens strävan att föra ut ansvaret för arbetsmark-
nadspolitiken till den kommunala nivån. Under år 1996 skapades även
möjligheterna för en del kommuner att bedriva försöksverksamhet
med lokal samverkan om arbetsmarknadsutvecklingen och en ny ar-
betsmarknadspolitisk åtgärd, offentligt tillfälligt arbete för äldre ar-
betslösa (OTA), infördes. Åtgärden kan, liksom resursarbete som in-
fördes den 1 juli 1997, tillämpas inom den offentliga sektom. För-
söksverksamheten med lokal samverkan har utvärderats av Centrum
för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö. Hög-
skolan har inte kunnat påvisa att den lokala samverkan har haft någon
direkt effekt på arbetslösheten. Statskontoret har utvärderat OTA och
kommit fram till att åtgärden sällan leder till reguljära arbeten.

År 1995 fick kommunerna ansvaret för arbetslösa ungdomar under
20 år och år 1998 även för långtidsarbetslösa ungdomar i åldern 20-24
år, den s.k. utvecklingsgarantin. Ungdomsstyrelsens utvärdering av
det kommunala programmet för ungdomar under 20 år visar att 58
procent av de ungdomar som genomgått programmet har gått vidare
till arbete eller studier. Vad gäller Utvecklingsgarantin skriver
Statskontoret i sin utvärdering att ungdomar som deltagit i utveck-
lingsgarantin verkar hitta ett arbete eller påbölja en utbildning snabba-
re än andra långtidsarbetslösa ungdomar.

Nationella mål

Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekono-
miska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå regeringens
övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Den har till
uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens
anpassning till den reguljära marknadens krav (tillväxt). Den har också
till uppgift att i samverkan med andra politikområden utjämna konjunk-
turerna genom att omfattningen av åtgärderna anpassas till konjunkturut-
vecklingen (stabilitet). Vidare skall arbetsmarknadspolitiken bidra till att
arbetssökande oavsett förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge
vissa arbetssökande inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning).

Effektmålen för Arbetsmarknadsverket (AMV) anger att den aktiva ar-
betsmarknadspolitiken allt mer skall inriktas mot att tillgodose behovet
av arbetskraft genom en snabb tillsättning av lediga platser och kompe-
tensutveckling. Detta skall medverka till att uppnå regeringens mål att
öka sysselsättningsgraden för åldersgruppen 20-64 år till 80 procent år

141

2004 samt delmålet att halvera den öppna arbetslösheten till 4 procent Skr. 1998/99:97
vid slutet av år 2000.

Kommunernas ansvar för ungdomar

Regeringens mål är att ingen ungdom skall vara arbetslös i mer än 100
dagar utan att fa ett erbjudande om arbete, utbildning eller arbetsmark-
nadspolitisk åtgärd. År 1995 infördes en möjlighet för kommunen att ta
ett samlat ansvar för unga arbetslösa upp till 20 år och den 1 januari 1998
tillkom den s.k. utvecklingsgarantin, vilket innebär att kommunen, efter
överenskommelse med staten övertar ansvaret för långtidsarbetslösa
ungdomar i åldern 20-24 år. De båda programmen omfattar ca 40 % av
de ungdomar som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Syftet med
åtgärderna är att genom olika individanpassade insatser underlätta ungas
inträde på arbetsmarknaden eller övergång till reguljär utbildning.

Måluppfyllelse och kvalitet

Den utvärdering av det kommunala programmet för ungdomar under 20
år som Ungdomsstyrelsen redovisade till regeringen i augusti 1997 visar
att 58 procent av de ungdomar som genomgått programmet har kunnat gå
vidare till arbete eller studier. Vad gäller Utvecklingsgarantin skriver
Statskontoret i utvärderingen Utvecklingsgarantin för ungdomar - det
första året, att de som deltagit i garantin hittar i genomsnitt hittar ett ar-
bete på mindre än hälften av den tid som ungdomar som inte gått igenom
garantin behöver. Detta gäller även när tiden i utvecklingsgarantin räknas
in i arbetslösheten. Under år 1998 har det skett en kraftig minskning av
antalet långtidsarbetslösa ungdomar från 13 900 i december 1997 till 4
200 i december 1998. Totalt 87 procent av de långtidsarbetslösa ungdo-
marna hade ett beslut eller erbjudande om att påbörja utbildning, praktik
eller sysselsättningsprogram. Regeringens mål att ingen ungdom skall bli
långtidsarbetslös utan att dessförinnan fatt beslut om eller erbjudande om
en aktivitet är alltså inte helt uppfyllt.

Prestationer

Det kommunala programmet för 18-19-åringama har sedan hösten 1997
minskat från drygt 16 000 till 12 000 i slutet av år 1998. Detta är en av-
spegling av det minskade antalet 18-19-åringar som är registrerade vid
Arbetsförmedlingen. Av dessa ungdomar var 53 % kvinnor och 47 %
män.

Den nytillkomna utvecklingsgarantin för 20-24-åringama har under
året omfattat i genomsnitt 2 800 ungdomar. I samband med att avtalen
blev klara i flertalet kommuner ökade dock antalet snabbt under hösten
1998 och uppgick vid årsskiftet till drygt 6 000 deltagare. Av dessa ung-
domar var 43 % kvinnor och 57 % män.

142

Arbetsförmedlingsnämnder                                   Skr. 1998/99:97

Arbetsförmedlingsnämnder med kommunal majoritet infördes den 1 ok-
tober 1996 i så gott som samtliga kommuner där några kommuner har
valt att ha gemensam arbetsförmedlingsnämd med ordförande utsedd av
kommunerna. Dessa nämnder beslutar i de frågor som länsarbets-
nämnden delegerar till dem. Det gäller framför allt frågor där ett utökat
ansvar för arbetsförmedlingsnämnden påtagligt ökar förutsättningarna för
en lokal anpassning av verksamheten. Denna förändring är ett led i sta-
tens strävan att föra ut ansvaret för att förverkliga arbetsmarknadspoliti-
ken till den kommunala nivån. Institutet för arbetsmarknadspolitisk ut-
värdering fick den 10 december 1998 i uppdrag att utvärdera effekterna
på den lokala arbetsmarknadspolitiken av arbetsförmedlingsnämndernas
förändrade och utökade roll. Institutet skall lämna en slutrapport till rege-
ringen senast den 16 augusti 1999.

Försöksverksamhet med lokal samverkan

Försöksverksamhet med lokal samverkan inleddes den 1 juli 1996 och
pågick till den 31 december 1999. Regeringen tecknade avtal om för-
söksverksamhet med 28 kommuner. Försöksverksamheten innebar att
medel från anslaget för arbetsmarknadspolitiska åtgärder fördelades till
projekt som en arbetsförmedling och en kommun drev gemensamt.
Kommunerna bidrog med minst en fjärdedel av utgifterna. Samtliga me-
del som ingick i projektet fick användas otraditionellt. En del kommuner
satte också upp särskilda mål för sin försöksverksamhet, som att arbets-
lösheten i målgruppen skulle sjunka.

Måluppfyllelse och kvalitet

Centrum för arbetsmarknadspolitisk forskning vid Högskolan i Växjö har
utvärderat den lokala samverkan och överlämnade i juni 1998 en rapport
till regeringen. I ungefär hälften av försökskommunema uppmättes ef-
fekter med avseende på en eller flera av de tre målvariablerna: genom-
snittligt antal arbetslöshetsdagar, andelen återinskrivningar och genom-
snittligt antal dagar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. I de flesta fall rör
det sig om effekter på en eller två av dessa variabler. Denna utvärdering
av lokal samverkan har inte kunnat konstatera något entydigt resultat vad
gäller målrelaterade effektvariabler. Högskolan anser att en möjlig för-
klaring kan vara att de studerade verksamheterna har haft alltför begrän-
sad omfattning och varaktighet. En annan tänkbar tolkning av resultaten
är, enligt Högskolan, att den lokala samverkan faktiskt inte har haft nå-
gon effekt på arbetsmarknadens funktionssätt.

Högskolan i Växjö har fatt ett förnyat uppdrag att utvärdera försöks-
verksamheten i de 19 kommuner som bedrivit verksamhet under år 1998.
Rapporten skall lämnas till regeringen senast den 31 maj 1999.

143

Resursarbete

Skr. 1998/99:97

Resursarbete är en åtgärd som trädde i kraft den 1 juli 1997 och som skall
pågå till och med utgången av december 1999. Den bygger på försöks-
verksamheten med den s.k. Kalmarmodellen. Resursarbete regleras i
kollektivavtal och är ett slags beredskapsarbete, vilket innebär att den
som deltar utför reguljära arbetsuppgifter och betraktas som anställd,
utan att lagen om anställningsskydd gäller.

Resursarbete innebär att en person, som varit inskriven vid arbetsför-
medling under en sammanhängande tid av sex månader och som uppbär
arbetslöshetsersättning, deltar i kvalitetshöjande arbete hos en arbetsgiva-
re under 90 procent av en heltidstjänst. Under resterande del av en hel-
tidstjänst deltar personen i kompetensutveckling enligt en individuell
handlingsplan som upprättats tillsammans med arbetsförmedlingen.

Måluppfyllelse och kvalitet

Åtgärden har varit i kraft så kort tid att det i dag inte kan bedömas i vil-
ken utsträckning den bidrar till att sänka långtidsarbetslösheten och fa ut
fler i arbete. Den försöksverksamhet som bedrevs i Kalmar har dock ut-
värderats av Högskolan i Växjö beträffande effekter för deltagarna och
eventuell undanträngning. En jämförelse av deltagarna med en s.k. tvil-
linggrupp (motsvarande ålder, yrkesutbildning och arbetsmarknadsstatus)
visar att de som deltog i försöksverksamheten ett halvår efteråt hade hög-
re lön och arbetade fler timmar än tvillinggruppen. Undanträngningen
uppskattades till 36 procent, vilket i jämförelse med andra åtgärder far
beaktas som måttlig.

Prestationer

Antalet deltagare i resursarbete har ökat från drygt 1 500 i december
1997 till 4 500 i december 1998.1 genomsnitt under året har programmet
omfattat 4 100 personer per månad. 82 procent av deltagarna i åtgärden
var kvinnor. Av samtliga resursarbeten var 90 procent inrättade i kom-
munerna och den genomsnittliga tiden i resursarbete uppgick till 20
veckor.

Aktiv arbetslöshetsersättning

För att öka det lokala inflytandet i arbetsmarknadspolitiken har riksdagen
bemyndigat regeringen att under en begränsad tidsperiod använda medel
för arbetslöshetsersättning på ett mer aktivt sätt. Därför prövas till och
med utgången av september år 1999 att i begränsad omfattning lämna
arbetslöshetsersättning även vid andra situationer än öppen arbetslöshet.
Exempel på sådana situationer är praktik som inte ryms inom de vanliga
praktiksystemen och ökade möjligheter till utbildning. Projekt inom den
aktivare användningen av arbetslöshetsersättningen far inte medföra in-
låsningseffekter, konkurrenssnedvridningar eller leda till undanträngning

144

av ordinarie arbetstillfällen. Projekt skall kunna gälla hela arbetsmarkna- Skr. 1998/99:97
den.

Kostnader och prestationer

Försöksverksamheten inleddes den 1 juli 1997 och fick under år 1997
uppgå till en sammanlagd summa av högst 500 miljoner kronor. För år

1998 uppgick summan till 1 000 miljoner kronor. Vid utgången av 1998
hade beslut tagits som omfattade 3 500 personer. Institutet för arbets-
marknadspolitisk utvärdering skall på uppdrag av regeringen följa upp
den aktivare användningen av arbetslöshetsersättningen. Uppdraget skall
redovisas till Näringsdepartementet den 2 augusti 1999.

Offentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa

Den 1 november 1996 infördes en ny arbetsmarknadspolitisk åtgärd, of-
fentligt tillfälligt arbete för äldre arbetslösa (OTA). Personer som har
fyllt 55 år och varit arbetslösa i minst 24 månader och som får ersättning
från arbetslöshetsförsäkringen eller KAS kan anvisas till åtgärden. Sta-
ten, kommunerna, landsting, kommunalt eller landstingskommunalt fi-
nansierade privata och kooperativa alternativ, och de allmänna försäk-
ringskassorna kan vara anordnare, kommunalt eller landstingskommunalt
finansierade privata och kooperativa alternativ. Syftet med åtgärden är att
ta till vara de äldre arbetslösas kompetens samt att höja kvalitén i verk-
samheten. Åtgärden fanns under budgetåren 1997 och 1998 och anvis-
ningstiden var inom denna ram obegränsad. Deltagaren fick utbildnings-
bidrag samt en stimulansersättning om 45 kronor per dag.

Måluppfyllelse och kvalitet

I Statskontorets rapport, Offentliga tillfälliga arbeten (1997:9) redovisas
att en majoritet av besluten om OTA avser verksamhet i kommuner eller
föreningar. Av utvärderingen framgår även att åtgärden sällan leder till
reguljära arbeten. Regeringen föredrog därför i budgetpropositionen för

1999 att åtgärden skulle fasas ut under år 1999.

Kostnader och prestationer

Antalet som påböljade offentligt tillfälligt arbete uppgick år 1998 till

8 800 vilket var 1 400 färre än 1997. Ca 47 procent av deltagarna i of-
fentligt tillfälligt arbete var kvinnor. Kostnaden för OTA uppgick under
budgetåret 1998 till knappt 972 miljoner kronor.

145

15 Ledning, uppgifter och organisation            Skr. 1998/99:97

Kommunal indelning

Fr.o.m. den 1 januari 1999 finns det 20 landsting och 289 kommuner i
och med att det bildades två nya kommuner. Den ena kommunen be-
nämns Nykvarns kommun och omfattar området för Taxinge och Turinge
församlingar. Den andra kommunen skall benämnas Södertälje kommun
och omfatta övriga delar av nuvarande Södertälje kommun. En ny läns-
indelning har skett i Skåne och Västra Götaland då en sammanslagning
av landsting genomförts. De allmänna valen år 1998 var de första till de
nya landstingen i Skåne och Västra Götalands län.

I Skåne, Kalmar och Gotlands län fortsätter den försöksverksamhet
med ändrad regional ansvarsfördelning som inleddes den 1 juli år 1997.
Den 1 januari år 1999 inleddes även en försöksverksamhet med ändrad
regional ansvarsfördelning i Västra Götalands län. Försöksverksamheten
pågår t.o.m. utgången av år 2002.

Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet

Medborgaren har höga förväntningar och anspråk på det politiska
systemet

Det finns tydliga samband mellan medborgarens möjligheter att delta och
påverka, tillfredsställelse med gemensam service och graden av politiker-
och systemtilltro. Det finns också ett tydligt och starkt samband mellan
känslan av samhörighet med andra människor och tilltron till det politis-
ka systemet.

Den demokratiska processen i våra kommuner ger medborgaren möj-
ligheten att engagera sig i de frågor som står medborgaren nära och sam-
tidigt ta ett ansvar för gemensamma angelägenheter. Verksamheterna i
kommunerna har stor betydelse för sysselsättningen, samhällsekonomin
och den enskildes välfärd. När beslutanderätten också utövas av lokala
kommunala organ med representativt styrelseskick sprids makten i sam-
hället genom att fler medborgare deltar aktivt, påverkar och utövar in-
flytande över verksamheten. Medborgaren kan i dag delta aktivt och ut-
öva meningsfull påverkan i roller som medborgare, väljare, partipolitiskt
aktiva, brukare, föreningsaktiva, förtroendevalda, etc.

Oberoende av generationstillhörighet och partipolitisk uppfattning
finns det höga anspråk och förväntningar på det politiska systemet. Med-
borgarna uppskattar välfärdsstaten. Det finns ett grundläggande förtroen-
de för de politiska institutionerna hos medborgarna och därtill en god
tilltro till den egna förmågan att påverka (Politikerförakt eller mogen
misstro?, Tommy Möller, 1998). Tilltron till de egna möjligheterna att
påverka i samhället ökar dessutom över tiden. Inom flera delar av sam-
hällslivet förefaller demokratiska beslutsprocesser numera ha blivit rutin.
I rollerna som förvärvsarbetande, småbarnsförälder och skolbarnsförälder
är det för många naturligt att kanalisera sitt missnöje, ställa bestämda
krav, själva ta initiativ och förvänta sig resultat. Det finns bland medbor-

146

garen också en tilltro till systemets öppenhet. Det pågår därtill en gene- Skr. 1998/99:97
rationsbetingad förändring i riktning mot tolerans och vidsynthet.

(Demokrati och medborgarskap, Olof Petersson m.fl., 1998.)

Arbetslösa och personer med utländsk bakgrund står i högre grad
utanför det organiserade samhällslivet

Av en omfattande intervjuundersökning som SNS Demokratiråd har gjort
med ett urval av befolkningen framgår att det finns stora skillnader mel-
lan olika delar av befolkningen. Arbetslösa står i stor utsträckning utan-
för det organiserade samhällslivet. De arbetslösa har betydligt lägre före-
ningsengagemang och tar sällan kontakter för att påverka allmänna sam-
hällsfrågor. Även när det gäller valdeltagande och andra politiska ut-
trycksformer är de arbetslösa relativt passiva.

Representationen av utomeuropeiska kandidater i kommunfullmäktige
ökade i och med 1998 års allmänna val. Den steg med 25 procent jämfört
med valet år 1994 i de 20 mest invandrartäta kommunerna. Personer med
utländsk bakgrund fortsätter emellertid även efter det senaste valet att
vara underrepresenterade vad gäller valdeltagande i de kommunala be-
slutande församlingarna och i de politiska partiernas arbete. Storstäderna
ligger under genomsnittet och segregationen i valdeltagandet är tydlig. I
vissa invandrartäta områden i Göteborg och Malmö röstade endast om-
kring 35 procent av de röstberättigade, trots särskilda satsningar på ökat
valdeltagande. Personer med utländsk bakgrund anser sig ha sämre möj-
ligheter att överklaga beslut av en myndighet, sämre möjligheter att på-
verka sin situation och tar färre initiativ för att påverka sin situation i
olika sociala roller. Utvecklingen över tid är nedslående. Under det se-
naste årtiondet har klyftorna mellan invandrare och resten av befolkning-
en vidmakthållits eller vidgats. Demokratirådet menar att bakom dessa
fakta ligger en kombination av svaga individuella resurser och bristfälligt
fungerande institutioner enligt Demokratirådets bedömning.

Det allmänna valet år 1998 på kommunal nivå

Valdeltagandet sjönk kraftigt

Ett högt valdeltagande är viktigt för demokratins legitimitet. Inter-
nationellt sett är valdeltagandet i de svenska valen högt. Sedan mitten av
1980-talet har dock valdeltagandet sjunkit. Vid 1998 års allmänna val
sjönk valdeltagandet i riksdagsvalet från 87 procent till strax över 81
procent och i kommun- och landstingsvalen från drygt 84 procent till
cirka 78 procent. Nästan en femtedel av befolkningen avstod från att an-
vända sin rösträtt. Efter förra årets val är det uppenbart att valdeltagandet
avtar över tiden.

Mot bakgrund av det låga valdeltagandet har regeringen låtit initiera ett
antal studier och forskningsinsatser. Regeringen har givit Integrations-
verket i uppdrag att påbörja en undersökning kring det låga valdeltag-
andet bland invandrare (In98/2272/IE). Regeringen har även givit Rådet

147

för utvärdering av 1998 års val (dir. 1997:87) i uppdrag att studera det Skr. 1998/99:97
låga valdeltagandet.

Vidare har den s.k. Demokratiutredningen (SB 1997:01), uppdragit åt
tre forskargrupper att analysera varför deltagandet i valet 1998 sjönk.
Tillsammans kommer dessa studier ge en god bild av valrörelsen och
valdeltagande.

Mandatfördelningen för män och kvinnor är i huvudsak oförändrad efter de
allmänna valen år 1998

Det dröjde ända till 1970-talet innan kvinnorna fick ett starkt genombrott

i svensk kommunalpolitik. Men det var först vid valet år 1994 som kvin-
nor fick fler än 40 procent av platserna i kommunfullmäktige. Efter de
allmänna valen år 1998 är mandatfördelningen för män och kvinnor i
huvudsak oförändrad både vad gäller landstingsfullmäktige och kom-
munfullmäktige.

Tabell 15.1 Mandatfördelning för män och kvinnor och typ av val åren 1994
och 1998.

Antal och procent

Typ av val	Andel kvinnor		Förändring 1994-1998
	1998	1994
Landstingsfullmäktigeval	48,2	47,6	+ 0,6%
Kommunfullmäktigeval	41,6	41,3	+ 0,3%

Den medborgarundersökning som Maktutredningen (dir. 1985:36) lät
genomföra år 1987 visade att kvinnors och mäns deltagande skiljde sig
åt, där kvinnor inom vissa områden hade ett betydligt högre deltagande.

Demokratirådets studie år 1997 visade att kvinnor är mer benägna att
ta initiativ inom ramen för den lilla demokratin, särskilt i rollen som
småbarnsförälder och i rollen som patient eller anhörig. Däremot domi-
nerar männen i partiaktiviteter och kontakter med politiska företrädare
och tjänstemän. Demokratirådets undersökning visar emellertid att köns-
skillnaderna i detta avseende har minskat sedan undersökningen år 1987
(Demokrati och medborgarskap, 1998).

Över hälften av de som valde att rösta i de allmänna valen år 1998 har litet
förtroende för politiker

Medborgarnas attityder till politik och politiker mäts ofta. Vid det senaste
allmänna valet år 1998 uttryckte nästan 60 procent av de som valde att gå
och rösta att de hade litet förtroende för politiker. Mätningarna visar att
medborgarnas förtroende för kommunal- och rikspolitiker och politiska
partier succesivt har minskat under de senaste tjugo åren. Resultaten tol-
kas vanligtvis som att det finns ett relativt utbrett missnöje mot politiker i
riksdagen, landstingen och kommunerna. Samtidigt det är naturligt att
vara kritisk mot beslutsfattare i en demokrati. Missnöje med vissa poli-
tiska beslut eller partier behöver inte vara detsamma som en grundläg-

148

gande misstro mot den representativa demokratin eller de demokratiska Skr. 1998/99:97
processerna. (Demokrati och medborgarskap, OlofPetersonm.fi., 1998.)

Det finns dock ett tydligt samband mellan missnöjets styrka och för-
mågan att påverka och få gehör för synpunkter. Intervjuer med föräldrar
till barn i daghem och äldre människor med hemtjänst gav bland annat
resultatet att de som var missnöjda med servicen och inte lyckats påverka
eller avstått från att påverka eftersom påverkansmöjlighetema var brist-
fälliga, tenderade att uppvisa misstro mot det politiska systemet (Möller,
Brukare och klienter i välfärdsstaten, 1996).

Antalet förtroendevalda och förtroendeuppdrag minskar

Antalet politiskt förtroendevalda minskade från cirka 200 000 före år
1952 till cirka 50 000 år 1974. En viss ökning av antalet uppdrag och en
större spridning av uppdragen ökade antalet förtroendevalda till cirka
70 000 år 1980. Därefter har antalet minskat igen till cirka 50 000 år
1995, bl.a. genom förändringar i organisationsstrukturer och färre antal
nämnder. Inför mandatperioden 1998 - 2002 har kommunerna enligt en-
käter i tidningen Kommunaktuellt planer på att plocka bort ytterligare
3 000 förtroendemannauppdrag. I dag har varje förtroendevald i genom-
snitt 1,5 uppdrag. Väljarnas personliga bekantskap och kontakter med de
valda har succesivt minskat. Alltmer av de förtroendevaldas tid avsätts
till ledning och styrning. Detta kan till viss del förklaras av reduceringen
och koncentrationen av uppdrag till farre förtroendevalda.

Allt förre medborgare är medlemmar i de politiska partierna

Enligt idén om den kommunala folkstyrelsen bör partier tillsammans
med medborgarorganiseringar (folkrörelser m.m.) vara aktiva i att defini-
era problem, andra behov och utmaningar i lokalsamhället. I dag uppger
färre än åtta procent av den svenska befolkningen att de är medlemmar i
något politiskt parti (Demokrati och medborgarskap, 1998).

Medborgarnas deltagande i och förtroende för de etablerade partiernas
problemlösnings- och handlingsförmåga försvagas successivt. Detta
samtidigt som medborgarnas kunnande i och intresse för samhällsfrågor
är större än någonsin. Partierna utsätts i dag för allt starkare konkurrens
från andra former av politiskt deltagande och inflytande. Medborgarna
väljer även andra kanaler för politiskt inflytande än partierna och de för-
troendevalda, t.ex. direktkontakter med tjänstemän i förvaltningen, bru-
karstyrda verksamheter eller brukarinflytande i olika former. Det är andra
organisationer och händelser än partierna och deras verksamhet som mo-
biliserar medborgarna, t.ex. kampanjer, intresse- och ideella organisatio-
ner (Demokrati och makt i Sverige, SOU 1990:44 och Kommunala för-
nyelseproblem, bilaga 1 till Förnyelse av kommuner och landsting, SOU
1996:169, Demokrati och medborgarskap, 1998 samt politikerförakt eller
mogen misstro?, Möller, 1998).

149

De lokala partierna blir fler och nya majoriteter formas

Den svenska väljarkåren hörde tidigare till de mest stabila i västvärlden.
Under de senaste 15 åren har det dock skett stora förändringar. Partibyte-
na mellan valen har ökat. Den ökade rörligheten bland väljarna har flera
orsaker. Klassröstningen har minskat. Den social strukturen betyder
mindre för väljarnas röstning, vilket gör det lättare för många väljare att
byta parti. Partidentifikationen, eller individens känslomässiga bindning
till ett parti har minskat. I Sverige har andelen som på detta sätt uppger
sig vara anhängare av ett politiskt parti minskat från ungefär två tredje-
delar i slutet av 1960-talet till mindre än hälften på 1990-talet. En liknan-
de minskning har skett bland gruppen starkt övertygade partianhängare.
Sverige är ett av de länder i europa där minskningen av andelen partian-
hängare varit störst. Denna utveckling gäller framförallt de yngre (På
medborgarnas villkor, SOU 1996:162).

Kommun- och landstingsvalen år 1998 kännetecknades av oklara ma-
joriteter och omfattande förhandlingar mellan många olika partier. Nya
tidigare otänkbara allianser har ingåtts. Lokala partier och småpartier
stärkte på nytt sina positioner. De finns nu i nästan hälften av landets
fullmäktige och utgör vågmästare i 64 kommuner. Nästan 95 procent av
de kommunala väljarna röstar dock på rikspartier (Uppdrag demokrati,
Kommunaktuellt, 1998). Antalet lokala partier utan riksrepresentation
har ökat kraftigt under senare år.

Erfarenheterna av lokala demokratiexperiment kan stärka den
representativa demokratin

De lokala demokratiförsök som i dag pågår på kommunal nivå och där
medborgarna på ett aktivt sätt involveras i lokala berednings- och be-
slutsprocesser ger en god träning i demokratin och dess arbetsmetoder.
De ger också i många fall en möjlighet att tillföra politiken ett aktuellt
innehåll som baseras på lokalt intressanta frågor.

Den av regeringen inrättade Demokratiutredningen (SB 1997:01) skall
bl.a. närmare studera hur medborgarnas deltagande kan underlättas. I
slutet av år 1998 publicerade Demokratiutredningen sin nionde skrift
Lokala demokratiexperiment - exempel och analyser (SOU 1998:155).
Med skriften vill Demokratiutredningen lyfta fram de många lokala och
kommunala försök som pågår i landet på temat demokrati.

I skriften ges en bild av det svenska samhället med engagerade med-
borgare som på lokal nivå tar sig an gemensamma angelägenheter. För-
äldrar engagerar sig i skolan, folk mobiliserar sig för att skapa en positiv
utveckling i hembygden och många kommuner genomför lokala demo-
kratiutvecklingsprogram.

När medborgare och brukare samarbetar för att finna lösningar på ge-
mensamma angelägenheter skapas ett socialt kapital som stärker deras
demokratiska identitet och legitimitet. Förståelsen för den kommunala
politikens olika avvägningsproblem ökar genom täta kontakter med poli-
tiker och tjänstemän. Relationen mellan lokala utvecklingsgrupper och
kommunen beskrivs ofta på detta sätt och diskussioner om socialt kapital,

Skr. 1998/99:97

150

medborgaranda m.m. innehåller ofta tanken att engagemang i t.ex. en Skr. 1998/99:97
lokal brukarstyrelse leder till att medborgaren blir intresserad av den
kommunala politiken i vidare mening och engagerar sig i ett politiskt
parti.

Men om allt fler vardagspolitiska avgöranden fälls utanför de repre-
sentativa organen av andra former av brukar- och medborgarsamman-
slutningar uppstår ett antal väsentliga frågor. Hur skall den politiskt för-
troendevalde göra för att helhetssynen skall vara vägledande för resurs-
fördelningen? Hur kommer relationen mellan den partibaserade repre-
sentativa demokratin och de olika formerna av medborgarorganisering
som sker i lokalsamhället att utvecklas?

I skriften Lokala demokratiförsök - exempel och analyser framhålls att
det avgörande för i vilken riktning det sociala kapitalet används är hur de
politiska institutionerna fungerar, hur etablerade normer och regler kring
gemensam problemlösning fungerar i relation till civilsamhällets olika
organiseringar. Om inte de etablerade politiska institutionerna har förmå-
ga att på ett legitimt sätt möta olika medborgarorganiseringar finns en
risk att det sociala kapitalet leder till en odemokratisk utveckling snarare
än en demokratisk.

En slutsats är att demokratiska institutioner såsom partier och repre-
sentativa organ inte kan ersättas av ett vittförgrenat nätverk av förening-
ar, lokala utvecklingsgrupper, brukarstyrelser. Det sociala kapital som
utvecklas i dessa organiseringar måste länkas till de politiska institutio-
nerna för att undvika en fragmentering. De olika demokrati-experimenten
kan ses som en spridning av makt. Fler människor engageras och utövar
inflytande. Samtidigt är det viktigt att påpeka att denna maktspridning
faktiskt innebär att nya lokala eliter framträder. Vilket i sin tur föranleder
frågor om t.ex. hur dessa eliter representerar andra i lokalsamhället och
hur deras ansvar kan utkrävas?

Kommuner och landsting i förening med de politiska partierna har här
en uppgift att bl.a. utveckla arbetsformer som tillvaratar medborgarnas
engagemang och medborgarnas nyfikenhet på politikens innehåll.

Kommunala styr-, organisations- och verksamhetsformer

Regeringen har i tidigare skrivelser till riksdagen om utvecklingen i den
kommunala sektorn (skr 1996/97:118 s. 136 ff. och skr 1997/98:155 s.
149 ff.) beskrivit hur det kommunala förnyelsearbetet vad gäller styr-,
organisations-, verksamhetsformer utvecklas över tiden. En slutsats är att
mångfalden har ökat genom att kommunala styr-, verksamhets- och or-
ganisationsformer har blivit fler och mer lokalt anpassade. Åtskilliga
kommuner ägnar de demokratiska arbetsformerna stor uppmärksamhet.

Regeringen gav i april år 1998 Statskontoret i uppdrag (In98/1166/KL)
att kartlägga samtliga kommuners och landstings organisations-, styr-
och verksamhetsformer samt att föreslå former för ett fortsatt utveck-
lingsarbete vad gäller en kontinuerlig nationell uppföljning av förnyelse-
arbetets effekter på demokrati och rättsäkerhet. Arbetet bedrivs i nära
samarbete med Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, fors-

151

kare och forskningsinstitutioner. Avsikten är att i möjligaste mån använ- Skr. 1998/99:97
da redan tillgängliga data och befintlig metodkunskap. Uppdraget skall
slutredovisas till regeringen den 1 november år 1999. I skrivelsen till
riksdagen år 2000 om utvecklingen i den kommunala sektorn kommer
regeringen att kunna lämna en närmare redogörelse för styr-, organisa-
tions- och verksamhetsformer samt föreslå former för en fortsatt uppfölj-
ning av förnyelsearbetets effekter i kommuner och landsting.

Statskontoret har lämnat en delrapport till regeringen den 1 mars år
1999 (Beskrivning av kommunernas och landstingens politiska organisa-
tion åren 1995- 1998). Rapporten avser enbart förändringar i organisa-
tionsformer under perioden 1995-1998 och därmed endast en begränsad
del av det samlade uppdraget.

En slutsats är att det finns skäl att tro att en del av den styrning som ti-
digare låg på nämnder i växande utsträckning lagts på politiska organ
med en mer varierad och oklar ställning i organisationen. I vissa fall
handlar det om utskott/delegationer/beredningar direkt under full-
mäktige. I andra fall om motsvarande typ av organ under kommun-
styrelsen/landstingsstyrelsen. Det har också blivit vanligare med gemen-
samma nämnder mellan enskilda kommuner/landsting. Detta är en ut-
veckling som förefaller ha gått längre inom landstingen än inom kommu-
nerna. I det följande redovisas i korthet resultaten från denna delrapport.

Förändringar i kommunernas organisation

Det totala antalet nämnder/styrelser i landets kommuner år 1998 var en-
ligt Statskontorets kartläggning 2 927. Under mandatperioden 1995-1998
har antalet nämnder minskat med cirka tre procent. Andelen kommuner
som minskat antalet nämnder utgör drygt 30 procent och de som ökat
antalet uppgår till cirka 13 procent. Som helhet gäller dock att det rör sig
om relativt små förändringar mellan åren. Totalt är det tolv procent av
kommunerna som genomfört en stor förändring (tillskapat eller avskaffat
mellan 3- 49 nämnder) av sin nämndorganisation. Det är också svårt att
kunna se några entydiga genomgående tendenser eller mönster i de för-
ändringar som skett. Det finns dock förändringar i sättet att organisera
sig i vissa kommuner som i dessa kommuner tyder på en omvärdering av
kommunfullmäktige, kommunstyrelsens och de förtroendevaldas roller.

Omvärderingen innebär ofta åtgärder som syftar till att stärka kom-
munstyrelsen grepp om den kommunala ekonomin och aktivera kom-
munfullmäktige. I vissa kommuner slopas t.ex. flertalet facknämnder.
Det gäller t.ex. för Upplands Väsby, Surahammar, Stenungsund och
Nordanstig. (Kommunaktuellt nr 20 och 35, 1997 samt Kommunaktuellt
nr 8, 1998). En utvärdering av försöken i Stenungsund visade att det hade
blivit lättare att komma överens över partigränserna och att partiernas
aktivitet hade ökat. Däremot hade det inte blivit lättare för medborgarna
att hitta rätt person i kommunen och medborgarnas intresse för kommu-
nala frågor hade inte ökat (Lokala demokratiexperiment, SOU 1998:155).

Försöken att flytta ner den representativa demokratin till distrikt inom
kommunerna tar sikte på de demokratiska arbetsformerna i lokalsamhäll-

152

et. Sedan 1980 har kommunerna haft möjlighet att inrätta sektors- Skr. 1998/99:97
övergripande lokala beslutande nämnder. År 1998 var det 21 kommuner
som hade inrättat sådana s.k. kommundelsnämnder eller motsvarande
områdesstyrelser. Det var dock endast 14 kommuner som år 1998 hade
en heltäckande kommundelsorganisation. Dit räknas de tre storstäderna
Stockholm, Göteborg och Malmö. De övriga kommunerna hade en
kommundelsorganisation som endast omfattade en del av kommunens
yta och där ansvaret för resterande delar av kommunen exempelvis låg på
olika kommuncentrala sektorsanknytna nämnder. Det totala antalet
kommundelsnämnder har ökat från 139 år 1995 till 163 år 1998.

(Beskrivning av kommunernas och landstingens politiska organisation
1995-1998, Statskontoret.)

Förändringar i landstingens organisation

Det totala antalet politiska organ i landets 23 landsting var 1998, enligt
Statskontorets kartläggning, 365 stycken. Motsvarande uppgift för år
1995 var 360 stycken. Förändringarna av politiska organ har generellt
sett varit små från år 1995 till år 1998. Det totala antalet politiska organ
var i praktiken oförändrat men någon motsvarighet till den fasta kärna av
politiska organ som fanns under 1995 när 10 av 23 landsting hade 15 till
17 politiska organ fanns inte i slutet av mandatperioden. Det finns stora
skillnader mellan landstingen.

Bortsett från Västerbotten och Värmland utgör landstingen med en be-
ställarstyming en homogen grupp i mellansverige. På samma sätt är de
södra och norra delarna av Sverige områden med traditionell styrning av
sjukvården.

Tabell 15,2 Styrsystem av sjukvården i landstingen 1998

	Traditionell styrning	Beställarstyming
Samling till	Västernorrland	Sörmland
länsnivå	Jönköping	Skaraborg
	Blekinge Kalmar Jämtland	Östergötland
Lokala politiska	Värmland	Västmanland
organ	Kronoberg	Bohus
	Norrbotten	Älvsborg
	Halland	Stockholm
	Malmöhus	Örebro
	Kristianstad	Gävleborg Västerbotten Uppsala Dalarna

År 1998 var det lika vanligt med beställarstyming av sjukvården som en
mer traditionell form.

153

För att räknas in i gruppen med stora organisatoriska förändringar krävs Skr. 1998/99:97
att minst hälften av de frivilliga politiska organen tillkommit eller av-
skaffats under mandatperioden. Dalarna, Kalmar, Malmöhus och Kristi-
anstad har genomfört omfattande förändringar vad gäller nämnd-
strukturen. Malmöhus och Kristianstads organisationsförändringar kan
till stor del härledas till integrationsarbetet inför region Skånes start den 1
januari 1999.

154

Skr. 1998/99:97

16

Den internationella kommunen

En stor del av det arbete som bedrivits i Europa och andra internationella
sammanhang har inte i första hand nämnvärt påverkat kommuner och
landsting. De lokala och regionala organens roll blir dock tydligare när
t.ex. projekt skall förverkligas.

Ordförandeskapet i EU och EU:s regionkommitté

Sverige är angeläget om att följa de frågor, som funnits på tidigare och
nuvarande dagordningar. Även om många frågeställningar ursprungligen
är av en mera övergripande karaktär kan de vid införlivandet i nationell
lagstiftning fa genomslag på den lokala och regionala nivån. Det finns
därför skäl att bevaka bl.a. frågor kring utvidgningen av medlemskretsen
i EU samt sysselsättningen.

I Regionkommittén finns representanter för olika regionala och lokala
organ i de femton medlemsstaterna. Under år 1998 har Regionkommitt-
éns andra mandatperiod påbörjats. Mandatperioden upphör den 25
januari 2002. De svenska ledamöterna i Regionkommittén nomineras av
Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet.

Regionkommitténs arbete under år 1998 har beskrivits i regeringens
skrivelse , Berättelsen om verksamheten i Europeiska unionen
(1998/99:60), vartill hänvisas. Den svenska delegationen har svarat för
sju rapportörskap under året, dvs yttranden som antagits av plenarsessio-
nen. En viktig del av kommitténs arbete under året har varit arbetet med
yttranden kring Agenda 2000.

Europarådet

Europarådet är ett viktigt forum för frågor av gemensamt intresse för
Europa. Detta gäller inte minst de demokratiska frågornas hantering och
utvecklingen på kommunal och regional nivå.

Regeringen har i skrivelsen 1998/99:55 om verksamheten inom Euro-
parådets ministerkommitté under år 1998 redogjort för verksamheten
under ministerkommittén. I skrivelsen beskrivs bl. a. arbetet inom styr-
kommittén för kommunala och regionala myndigheter (CDLR) och Mi-
nisterkommitténs arbete med övervakning av efterlevnaden av medlem-
statemas åtaganden.

Vad gällde den lokala demokratin var den kanske viktigaste slutsatsen
av ministerkommitténs arbete att författningarna i många medlemsländer
saknar garantier för lokalt självstyre.

Vdnortssamarbete

Regionalt arbete i Östersjö- och Barentsregionen är högt prioriterat av
den svenska regeringen. Sverige är starkt engagerat inom ramen för Ös-
tersjöstaternas råd och Barentsområdet. En viktig roll spelar det samar-

155

bete där kommuner, landsting, län och regionala organisationer direkt Skr. 1998/99:97
samverkar med motparter i grannländerna.

Enligt överenskommelse med Sida disponerar Svenska Kommun-
förbundet sedan år 1990 årliga medel för stöd till kommunernas fördju-
pade vänorts-samarbete med Östeuropa. Under år 1998 fick 152 projekt
stöd till en sammanlagd summa av närmare 29 miljoner kronor. Drygt
hälften av alla projekt var inriktade på samarbete med orter i de baltiska
länderna. Därnäst följde projekt i Bosnien. Demokratiprojekt samt sam-
arbete kring skola, social omsorg och miljö dominerade. Den tidigare
trenden mot allt mer konkret inriktade sakprojekt (till skillnad från gene-
rella informationsprojekt) håller i sig.

156

Skr. 1998/99:97

F inansdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 mars 1999

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Freivalds, Åsbrink, Winberg, Ulvskog, Sahlin, von Sydow,

Klingvall, Pagrotsky, Östros, Engqvist, Rosengren, Larsson, Wämersson,
Lejon, Lövdén

Föredragande: Lars-Erik Lövdén

Regeringen beslutar skrivelse 1998/99:97 Utvecklingen inom den kom-
munala sektom.

157

Eländers Gotab 57905, Stockholm 1999