Regeringens skrivelse

1996/97:118

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skr.

1996/97:118

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 9 april 1997

Göran Persson

Jörgen Andersson

(Inrikesdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den
kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål
som statsmakterna satt upp för vissa verksamhetsområden. Sålunda ingår
inte de verksamheter som kommuner och landsting bedriver frivilligt.
Vidare ges en redovisning av kommunernas och landstingens ekonomi
och utvecklingen av organisations- och verksamhetsformerna.

Statistiska uppgifter finns för närvarande inte att tillgå för verksamhets-
året 1996 annat än i preliminär form. Därför avser den övervägande delen
av redovisningen verksamheten år 1995. Årets skrivelse har karaktären
av verksamhetsberättelse för den samlade kommunala verksamheten. Av
den anledningen finns i huvudsak endast statliga beslut och utredningar
som påverkat verksamheten de år redovisningen avser.

1 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Innehållsförteckning

Skr. 1996/97:118

1 Sammanfattning......................................................................................3

1.1 Några utvecklingstendenser........................................................3

1.2 Landstingens och kommunernas ekonomiska resultat................6

1.3 De kommunala verksamheterna..................................................7

1.4 Antalet anställda i kommuner och landsting.............................11

1.5 Styrformer och demokrati på lokal nivå....................................11

1.6 Den internationella kommunen.................................................12

2 Kommunsektorns ekonomi...................................................................13

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin.......................................13

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning.............................................17

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner

respektive landsting..........................................................21

2.4 Kommunal koncernredovisning................................................23

3 Hälso- och sjukvård..............................................................................24

4 Äldreomsorg.........................................................................................34

5 Handikappomsorgen.............................................................................44

6 Individ- och familjeomsorg..................................................................57

6.1 Missbrukarvård.........................................................................58

6.2 Barn- och ungdomsvård............................................................62

6.3 Socialbidrag...............................................................................65

7 Barnomsorg..........................................................................................71

8 Skolväsendet.........................................................................................80

8.1 Allmänt om skolväsendet..........................................................80

8.2 Barn- och ungdomsskolan.........................................................83

8.3 Vuxenutbildning........................................................................97

8.4 Gemensamt för samtliga skolformer.......................................107

9 Flyktingmottagandet...........................................................................111

10 Räddningstjänst................................................................................114

11 Civilt försvar.....................................................................................120

12 Miljövård..........................................................................................123

13 Kommunerna och sysselsättningen..................................................129

14 Ledning, uppgifter och organisation................................................136

14.1 Styrformerna i landsting och kommuner har blivit fler och

mångfalden har ökat........................................................136

14.2 Samverkan har flera dimensioner..........................................140

14.3 Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet.... 143

14.4 Kommunal personal..............................................................147

14.5 Kommunala företag...............................................................148

15 Den internationella kommunen........................................................150

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 april 1997.

Skr. 1996/97:118

1 Sammanfattning

1.1 Några utvecklingstendenser

Den kommunala sektorns andel av BNP minskar

Den kommunala sektorn expanderade kraftigt under 1960- och 1970-ta-
len både till följd av att alltfler uppgifter ålades landsting och kommuner
och till följd av beslut inom de frivilliga verksamheterna. I början av
1980-talet bröts dock den uppåtgående trenden. Kommunsektorns andel
av bruttonationalprodukten (BNP), mätt som konsumtionens andel av
BNP, minskade fram till slutet av samma decennium. Efter en tillfällig
ökning några år i början av 1990-talet har andelen åter minskat fram till
år 1995'. Om även investeringarna beaktas blir minskningen större, efter-
som investeringarna utgjorde en större andel av BNP år 1980 än år 1995.
Den tredje utgiftsposten, transfereringar, är inte medräknad här eftersom
den innehållsmässigt inte uppvisar samma kontinuitet över tiden som de
två andra posterna.

Preliminära uppgifter för år 1996 visar på en mindre ökning av kon-
sumtionens andel. Det går dock inte att säga om detta är en tillfällig ök-
ning eller ett trendbrott.

Diagram 1.1 Kommunsektorns konsumtion och investeringar mätt som andel
av BNP åren 1980 - 1996, löpande priser

Källa: Statistiska Centralbyrån, Nationalräkenskaperna samt inrikesdepartementet.

1 En mindre del av minskningen kan förklaras av överföring av verksamhet till staten samt
bolagisering, se under avsnittet om de kommunala företagen. Nettoeffekten av skattere-
formen, då generell avdragsrätt för moms infördes för kommuner och landsting, har
beaktats i beräkningarna.

Finansiella sparandet fortsatt negativt Skr. 1996/97:118

Finansiellt sparande utgör skillnaden mellan inkomster och utgifter. Det
finansiella sparandet i kommunsektorn har varit negativt sedan år 1985,
med undantag av åren 1992 och 1993. Preliminära uppgifter för år 1996
visar ett fortsatt negativt finansiellt sparande. Minskningarna i konsum-
tionsvolymen har inte räckt för att få balans mellan inkomster och utgif-
ter, vilket också har samband med de relativt sett måttliga inkomstök-
ningar sektorn haft under dessa år. Sammantaget har detta lett till ett
återkommande underskott i sparandet inom sektorn.

Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

Är	1992	1993	1994	1995'	1996’
Finansiellt sparande	15,6	10,0	-3.6	-3.5	-4,5
varav
- kommuner	9,3	3,1	-4.2	-1.6	-3,5
- landsting	6,2	7,6	0.8	0,7	0,8
- övriga’	0.1	-0,7	-0,2	-2,6	-1.8

1 Utfallet för år 1995 kan komma att revideras hösten 1997.

2 Preliminärt utfall.

1 Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna.

Det är främst kommunerna som har uppvisat ett negativt finansiellt
sparande. Landstingen har en betydligt mindre investeringsvolym, vilket
gör att dessa sedan år 1991 redovisar ett positivt finansiellt sparande.

Volymen för den kommunala verksamheten minskar

Under hela 1980-talet fram till och med år 1991 ökade den kommunala
konsumtionsvolymen. Konsumtionsvolymen erhålls genom att utgifterna
för den kommunala verksamheten, som t.ex. undervisning, sjukvård samt
äldreomsorg, rensas från pris- och löneutvecklingen i sektorn liksom från
den del av konsumtionen som finansieras med avgifter. Med undantag
för år 1995 har konsumtionen i fasta priser årligen minskat sedan år
1992. År 1995 visade oförändrad konsumtionsvolym. En mindre del av
minskningen förklaras av att graden av avgiftsfinansiering ökat. Sam-
mantaget innebär detta att konsumtionsvolymen år 1996 i stort sett är
tillbaka på samma nivå som år 1988.

Socialbidragen ökade men de totala transfereringarna minskade år
1996

Under den första halvan av nittiotalet ökade kommunernas utgifter för
socialbidrag kraftigt. Det finns framförallt två orsaker till denna utveck-
ling. Den första är att arbetslösheten ökade kraftigt under dessa år och
därmed antalet utförsäkrade från arbetslöshetskassorna. Den andra är att

Sverige tog emot ett stort antal flyktingar under samma period. Dessa Skr. 1996/97:118
flyktingar har haft mycket svårt att etablera sig på den svenska arbets-
marknaden, vilket medfört ökade socialbidragsutgifter för många kom-
muner.

Den 1 januari 1996 infördes ett antal förändringar i de statliga social-
försäkringssystemen och den generella ersättningsnivån sänktes till 75 %,
vilket kan ha bidragit till att socialbidragen ökade under år 1996. Den
totala ökningen år 1996 är enligt de preliminära uppgifterna från natio-
nalräkenskaperna drygt 1,2 miljarder kronor vilket motsvarar ca 10% i
löpande priser. Eftersom konsumentpriserna i stort sett har stått stilla un-
der åren 1995 och 1996 har socialbidragsutvecklingen under år 1996 va-
rit ungefar lika stor i fasta priser. Andra transfereringar, t.ex. ersättningar
mellan kommuner och landsting samt transfereringar till företagssektorn,
har samtidigt minskat varför transfereringarna totalt sett minskade mellan
åren 1995 och 1996.

Tabell 1.2 Socialbidrag och totala transfereringar
Miljarder kronor, löpande priser

	1991	1992	1993	1994	1995	1996'
Socialbidrag	6.3	8,0	10,1	11.9	11,7	13,0
- volymutveckling	-1,5%	24,4 %	21,4%	14,8%	-3,6 %	10,1%
socialbidrag2
Transfereringar	65,1	78,6	81.6	79,0	76,6	75,1

' Preliminära uppgifter

2 Volymförändring beräknad med hjälp av konsumentprisindex
Källa: Statistiska Centralbyrån, Nationalräkenskaperna

De kommunala företagens andel i kommunkoncernen är oförändrad

Omsättningen i de kommunala företagen, uttryckt som andel av koncer-
nens omsättning, uppgick år 1995 till drygt en fjärdedel. Detta är en lika
stor andel som företagens omsättning utgjorde år 1991. Under åren 1991
till 1995 ökade andelen först något för att sedan minska till dagens nivå.

Företagen består av sådana aktiebolag, stiftelser, handelsbolag, ekono-
miska föreningar m.fl. där kommunerna har en ägarandel som motsvarar
50 % eller mer. Antalet anställda i de kommunala företagen, exklusive
landstingsägda företag, har minskat från 48 900 år 1993 till 43 500 år
1995 vilket motsvarar en minskning på ca 11 %. Utförsäljning av företag
till den privata sektorn kan förklara en del av denna minskning.

Utjämningssystemet för kommuner respektive landsting

Det nya utjämningssystemet trädde i kraft den 1 januari 1996 och utjäm-
nar skattekraft och strukturella kostnadsskillnader mellan enskilda kom-
muner och landsting i landet. Kommuner och landsting med en låg skat-
tekraft eller med en ogynnsam struktur far ett bidrag från staten, medan
kommuner och landsting med en hög skattekraft eller en gynnsam struk-
tur far betala en avgift. Genom systemet erhålls en långtgående utjäm-
ning som syftar till att ge alla kommuner och landsting likvärdiga ekono-

miska förutsättningar att bedriva kommunal verksamhet. Det nya utjäm- Skr. 1996/97:118
ningssystemet införs under en period av åtta år. vilket framför allt syftar
till att begränsa effekterna för de kommuner och landsting som får mins-
kade bidrag genom systemet.

Tabell 1.3 Omslutning i utjämningssystemet år 1996

Landsting

Kommuner

Inkomstutjämning
Kostnadsutjämning

3,4 miljarder kronor

4,9 miljarder kronor

8.1 miljarder kronor

4.7 miljarder kronor

Källa: Statistiska Centralbyrån. Offentlig ekonomi

1.2 Landstingens och kommunernas ekonomiska resultat

Årets resultat (förändring av eget kapital) för landstingen förbättrades år
1995 jämfört med året innan, men var fortfarande negativt. Förbättringen
berodde främst på att verksamhetens nettokostnader minskade mer än
skatteintäkter och generella statsbidrag samt att förändringen av pen-
sionsskulden var betydligt mindre år 1995 jämfört med år 1994. Minsk-
ningen av skatteintäkter, som bl.a. följde av skatteväxling med kommu-
nerna, begränsades av de positiva del- och slutavräkningar på tidigare
preliminärt utbetalade skatteinkomster som redovisades år 1995.

Enligt en prognos kommer resultatet för landstingen år 19962 att för-
sämras. Detta beror bl.a. på att slutavräkningen på 1995 års skattein-
komster som i de flesta landsting redovisas år 1996 var negativ.

Tabell 1.4 Landstingens och kommunernas resultat åren 1994-1996

Miljarder kronor, löpande priser

Landsting					Kommuner
	1994 Utfall	1995 Utfall	1996 Prognos	1994 Utfall	1995 Utfall	1996 Prognos
Resultat efter skattein-	3,4	4,9	3.9	10,5	14,7	6.9
täkter och finansnetto
Årets resultat	-5.3	-2.7	-3.6	1,1	2.9	-1.1

Källa: Landstingsförbundet, Statistiska centralbyrån samt Inrikesdepartementet

Årets resultat för kommunerna förbättrades år 1995 jämfört med år
1994. Skatteintäkterna ökade mer än verksamhetens nettokostnader mel-
lan åren 1994 och 1995 vilket förbättrade resultatet. Ökningen av såväl
nettokostnader som skatteintäkter var delvis en följd av övertagandet av
verksamhet och en därtill kopplad skatteväxling med landstingen. Ök-
ningen av skatteintäkter berodde dock till största delen på de positiva del-
och slutavräkningar som redovisades år 1995. Detta är också den huvud-
sakliga förklaringen till att årets resultat förbättrades mellan åren 1994
och 1995.

Enligt en prognos för kommunerna år 19963 kommer årets resultat att
försämras och bli negativt. Resultat efter skatteintäkter och finansnetto
minskar kraftigt. Det är framför allt stora extraordinära intäkter som gör
att minskningen av det egna kapitalet inte blir större. Det försämrade re-

2 Källa: Landstingsförbundet

3 Källa: Inrikesdepartementet

sultatet efter skatteintäkter och finansnetto beror bl.a. på att slutavräk- Skr. 1996/97:118
ningen på 1995 års skatteinkomster som redovisas år 1996 var negativ.

Detta skall jämföras med 1995 års stora positiva avräkningar.

1.3 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården är att befolkningen
skall ha en god hälsa och en god vård på lika villkor i hela landet. Sve-
rige tillhör de allra främsta nationerna vad gäller hälsotillstånd och soci-
ala förhållanden. Det finns dock skillnader mellan olika befolknings-
grupper som t.ex. mellan kvinnor och män, mellan infödda svenskar och
invandrare samt mellan de som har och de som inte har arbete.

När det gäller kvalitetsmätningar inom sjukvården har bl.a. Statens be-
redning för utvärdering av medicinsk metodik tillsammans med
Statskontoret utvärderat kvaliteten inom delar av den slutna korttidsvår-
den och primärvården. Analyserna visar att kvaliteten överlag är god och
att stora framsteg gjorts på ett antal områden som t.ex. behandling av
magsår, höftfrakturer och för tidigt födda barn. Utvecklingen inom can-
cervården har inte varit lika positiv, med undantag för behandling av
bamleukemi som förbättrats betydligt.

Den statliga vårdgarantin omfattade t.o.m. år 1996 tolv diagnoser. En
undersökning gjord av Landstingsförbundet visar att väntetiderna för be-
handling av dessa diagnoser har ökat de senaste åren.

Äldreomsorg

Enligt socialtjänstlagen skall kommunen genom olika typer av insatser
underlätta för den enskilde att bo hemma och leva ett aktivt liv. Några väl
definierade och utvecklade mått för att bedöma kvaliteten i verksamheten
finns ännu inte, varför vissa indikatorer och utvärderingar far utgöra un-
derlag för en bedömning.

Andelen invånare som är 65 år eller äldre och som far hjälp i ordinärt
boende har minskat sedan år 1993 medan andelen som får hjälp i särskilt
boende har ökat. De minskade resurserna har således medfört att en kon-
centration av hjälpinsatserna skett till dem som har de största behoven.

Det finns vissa problem med det medicinska omhändertagandet inom
äldrevården. Därför är tillkomsten av medicinskt ansvariga sjuksköter-
skor ett viktigt steg i riktningen mot att förstärka kvaliteten i omsorgen.
Socialstyrelsens utvärderingar visar också att läkarinsatserna behöver
ökas, främst inom det särskilda boendet. Ytterligare ett steg är att intensi-
fiera samverkan mellan äldreomsorg, primärvård och sjukhusvård.

Handikappomsorg

Skr. 1996/97:118

Målet for handikappolitiken som det uttrycks i socialtjänstlagen är att
samtliga funktionshindrade skall erbjudas full delaktighet och jämlikhet.
Den enskilde skall fa möjlighet att leva som andra icke funktionshindrade
människor.

I likhet med äldreomsorgen saknas det än så länge mått som mäter
kvalitet och måluppfyllelse i verksamheten. Socialstyrelsen följer årligen
upp handikappreformen och har i sin senaste rapport som avser verksam-
heten år 1995 konstaterat att det finns brister i samarbetet mellan kom-
munen, sjukvården och försäkringskassan. Möjligheten till assistanser-
sättning har inneburit stora och positiva förändringar för dem som berörs.
Kvaliteten på insatserna bedöms också som mycket goda.

Individ- och familjeomsorg

Målet för individ- och familjeomsorgen är att verksamheten under hän-
synstagande till människors ansvar för sin och andras sociala situation
skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna re-
surser.

Måluppfyllelsen inom individ- och familjeomsorgen går inte att be-
skriva på ett entydigt och enkelt sätt. Bland annat saknas relevanta mått
och utvärderingsmetoder på nationell nivå. Ett utvecklingsarbete pågår
inom Socialstyrelsen och länsstyrelserna i syfte att utveckla ändamålsen-
liga uppföljningsmetoder.

När det gäller socialbidrag har antalet klagomål till länsstyrelserna ökat
från enskilda som upplever att de blivit dåligt bemötta.

Barnomsorg

Målen för barnomsorgen är bl.a. att ge barn stöd i deras utveckling, att
bidra till goda uppväxtvillkor utifrån barnens egna behov samt att under-
lätta för föräldrar att förena arbete och studier med ansvar för barnen.

Socialstyrelsens uppföljning visar att närmare 90 % av kommunerna
kan erbjuda plats inom förskoleverksamheten inom skälig tid, dvs.
tre-fyra månader. För skolbarnsomsorgen är motsvarande siffra 95 %. I
båda fallen är det en ökning sedan våren 1995 med ca 10 procentenheter.

Såväl antalet som andelen barn inskrivna i barnomsorgen i åldrarna
1-6 år respektive 7-9 år ökade från år 1994 till år 1995. Samtidigt ökade
också de totala kostnaderna för barnomsorgen, dock i en långsammare
takt. Det saknas aktuella uppgifter om kvaliteten inom barnomsorgen.
Socialstyrelsen genomförde en undersökning år 1993 som visade att kva-
liteten genomgående var god, men att flera kommuner hade dåligt resul-
tat avseende vissa kvalitetsindikatorer. Någon uppföljning av denna un-
dersökning har ännu inte gjorts.

Skolväsendet

Skr. 1996/97:118

Skolväsendet skall ge barn och ungdomar kunskaper och färdigheter
samt, i samarbete med hemmen, främja deras utveckling till ansvarskän-
nande och harmoniska människor. Inriktningen är att samtliga barn och
ungdomar minst skall nå de mål som enligt läroplanen skall ha uppnåtts
vid utgången av det femte och nionde skolåret. Utbildningen i grundsko-
lan skall också ligga till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan.
Gymnasieskolan skall fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som
förberedelse för yrkesliv samt fortsatta studier vid högskola och univer-
sitet. Skolväsendet för vuxna skall ge möjlighet att komplettera och slut-
föra tidigare påbörjade utbildningar på såväl grundskole- som gymnasie-
nivå.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning i Sverige har de senaste
åren varit relativt konstant, 94 %. En internationell studie som presente-
rades hösten 1996, visade att svenska 13-åringars kunskaper i matematik
och naturkunskap var goda eller mycket goda. Trots ökat antal elever och
minskade resurser har andelen elever med ofullständiga betyg inte ökat.
Andelen elever som saknar ett eller flera betyg efter årskurs 9 uppgick
vårterminen 1996 till knappt 6 %. En tendens enligt Skolverket är dock
att många av eleverna med särskilda behov inte anser sig fa den hjälp de
behöver.

Antalet elever som går direkt från grundskolan till gymnasieskolan har
ökat de senaste tio åren. Andelen uppgick till 98 % år 1995. Sammanlagt
86% av de elever som började gymnasieskolan år 1992 hade fatt av-
gångsbetyg inom fyra år. Denna andel har minskat något jämfört med
föregående år. Av dem som avslutade sina gymnasieutbildningar år 1992
hade 34 % gått vidare till högre studier tre år senare. Detta är en ökning
med 10 procentenheter sedan år 1989.

Vad gäller grundläggande och gymnasial vuxenutbildning varierar
måluppfyllelsen mellan olika kommuner enligt Skolverket. De flesta av
de kommuner som ingått i gjorda undersökningar har en kvalitativt god
verksamhet, men den uppsökande verksamhet som enligt skollagen skall
utföras av kommunen är sällan förekommande.

Flyktingmottagning

Målet med flyktingmottagningen är att underlätta invandrarnas integra-
tion i det svenska samhället. Detta skall ske i enlighet med de invandrar-
politiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Flyktingmottagandet
ökade i början av nittiotalet och år 1994 togs drygt 60 000 flyktingar
emot framförallt från f.d. Jugoslavien. Förra året hade antalet kommun-
placerade flyktingar minskat till knappt 7 000.

Uppföljning av måluppfyllelsen visar att endast en liten del, 10 %, av
dem som mottagits under senare år klarar sin egen försörjning genom
lönearbete efter tre och ett halvt år. Detta beror främst på den generellt
sett höga arbetslösheten i landet. Utbildning i det svenska språket är en
viktig nyckel till integrationen i samhället. Undersökningar visar att hälf-

ten av sfi-elevema har nått godkänt resultat inom avsedd undervisnings- Skr. 1996/97:118
tid samt inom 18 månader efter kursstart.

Miljövård

Miljövården i kommunerna utgår från fyra övergripande nationella mål.
Dessa mål är att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska
mångfalden, att främja en långsiktig hushållning med naturresurserna
samt att värna natur- och kulturlandskapen.

Naturvårdsverket har undersökt måluppfyllelsen avseende hälften av
de totalt 167 nationella miljömål som regering och riksdag fastställt.
Uppföljningen visar att ungefär hälften av dessa, dvs. ett fyrtiotal, redan
nåtts eller kommer att nås inom utsatt tid.

Räddningstjänst

Räddningsverket har formulerat mål for den kommunala räddningstjäns-
ten. Dessa är att antalet olyckor skall minska, att olyckor med farliga äm-
nen skall minimeras, att skador i samband med olyckor i freds- och krigs-
tid skall begränsas samt att skador i samband med naturolyckor skall be-
gränsas i så hög grad som möjligt.

För år 1995 har det totala antalet räddningsinsatser minskat jämfört
med föregående år vilket beror på att även antalet olyckor avtagit. Där-
emot har antalet räddningsinsatser vid olyckor med farligt gods ökat un-
der åren 1991 till 1995.

Civilt försvar

De övergripande målen för det civila försvaret, vilka fastställdes i 1992
års försvarsbeslut, är att värna civilbefolkningen mot verkningarna av
krigshandlingar, trygga en livsnödvändig försörjning och stödja försvar-
smakten under kriser och i krig, samt att för fullföljandet av dessa upp-
gifter upprätthålla de viktigaste samhällsfunktionerna. Enligt lagen om
civilt försvar skall kommunerna vidta de åtgärder som behövs för att de-
ras verksamheter skall fungera vid höjd beredskap.

Ett omfattande omställningsarbete pågår i kommunerna med anledning
av att de den 1 juli 1995 övertog ansvaret för det civila försvaret. Be-
manningen av kommunernas krigsorganisationer kommer inte att vara
helt genomförd förrän under innevarande år.

Det finns skyddsrumsplatser vilka räcker till ca 83 % av befolkningen,
varav minst 80 % uppfyller kraven på skyddsförmåga. Det finns and-
ningsskydd för hela befolkningen, men ett sextiotal kommuner har ännu
inte färdigställt planerna för utdelning.

Arbetsmarknad

Skr. 1996/97:118

De övergripande målen för arbetsmarknadspolitiken är att tillsammans
med den ekonomiska politiken nå tillväxt, stabilitet och rättvis fördel-
ning. Målen kan beskrivas som att den skall främja arbetskraftens an-
passning till arbetsmarknadens krav, utjämna konjunkturerna samt ge alla
arbetssökande möjlighet till arbete eller inkomsttrygghet vid arbetslöshet.

Kommunerna har under senare tid fatt, och även själva tagit, ett allt
större ansvar för genomförandet av arbetsmarknadspolitiken. Detta gäller
bl.a. arbetslösa ungdomar under 20 år. Som mest har 17 000 ungdomar i
åldern 18-19 år omfattats av kommunernas ansvar under år 1996.

En uppföljning som gjorts av ungdomarnas attityder till sin praktik vi-
sar att nio av tio är ganska eller mycket nöjda. Däremot var de missnöjda
med den ekonomiska ersättningen. Praktiken har enligt en annan under-
sökning i drygt hälften av fallen lett till fortsatta studier, fast eller till-
fällig anställning.

1.4 Antalet anställda i kommuner och landsting

Antalet anställda i kommuner och landsting uppgick år 1996 till
1 005 000 personer. Detta är en minskning med 2 % sedan året innan och
med knappt 8 % sedan år 1992. Antalet anställda har minskat under hela
90-talet till följd av de neddragningar som har behövts för att fa balans i
ekonomin. Det är framförallt landstingen som minskat antalet anställda
med knappt 3 % årligen de senaste fem åren. Kommunerna har minskat
antalet anställda med ungefar 0,5 % årligen sedan år 1992 (effekten av
verksamhetsöverföringar har då exkluderats). Exempel på verksamheter
som överförts från landstingen till kommunerna är äldreomsorg (Ädel)
samt omsorg om psykiskt utvecklingsstörda. En förklaring till varför an-
talet anställda minskar mer än konsumtionsvolymen är att den genom-
snittliga medelarbetstiden ökat. En minskad sjukfrånvaro har bl.a. mins-
kat behovet av vikarier vilket medfört att medelarbetstiden ökat.

1.5 Styrformer och demokrati på lokal nivå

Ledning, uppgifter och organisation

Under senare år har det skett omfattande förändringar i kommunernas
och landstingens styr-, organisations- och verksamhetsformer. Ett kän-
netecken för de nya styrformerna är att verksamheten styrs på annat sätt
än genom traditionell anslags- och regelstyrning. Nya produktions- och
driftsformer i egen regi, såsom resultatenheter och s.k. intraprenader är
exempel på detta. En ökad förekomst av alternativa anordnare i extern
regi såsom kooperativ och privata företag, medverkan av ideella organi-
sationer samt ökad användning av extern konkurrens genom anbudsförfa-
rande, entreprenader och bolagiseringar är också kännetecknande för
denna utveckling.

Enligt kommunala förnyelsekommittén (SOU 1996:169), är det betyd- Skr. 1996/97:118
ligt oftare som alternativa anordnare (privata företag, kooperativ eller fö-
reningar) förekommer inom barnomsorgen än t.ex. inom grundskolan,
äldre- och handikappomsorgen och gymnasieskolan. Extern anbudskon-
kurrens har blivit kännetecknande för äldreomsorgen i flera kommuner.
Anbudskonkurrens förekommer inte lika ofta inom barnomsorgen och
grundskolan. Det finns både positiva och negativa erfarenheter av ökad
konkurrensutsättning genom t.ex. upphandling och entreprenader. Någon
entydig bild av effekterna kan inte ges. I flera undersökningar konstateras
emellertid att man kunnat göra besparingar genom att konkurrensutsätta
verksamheten.

Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet

Det förs en kontinuerlig diskussion om hur den lokala demokratin kan
utvecklas och i olika avseenden förnyas. Under 1990-talet har snävare
ekonomiska ramar för offentlig verksamhet bidragit till ett omfattande
förändringsarbete. De omprövningar och förändringar som nu genomförs
i kommunerna handlar ofta om hur kommuninvånarna skall få ett mer
direkt inflytande över och ökade påverkansmöjligheter på serviceutbudet.
Målet har också varit att effektivisera genom ändrade styr- och organisa-
tionsformer och bl.a. därigenom förbättra serviceutbudet. Detta arbete
har haft ett tydligt ekonomisk perspektiv. Parallellt har det successivt
vuxit fram en tydligare politisk-demokratisk dimension i förändringsar-
betet. På kommunal nivå pågår t.ex. olika försöksverksamheter kring
demokratiutveckling och medborgarinflytande.

Av kommunala förnyelsekommitténs studier framgår att kommunerna
utvecklat nya styrformer med utgångspunkt i att medborgaren fungerar
som kund. Ett annat perspektiv som återkommit under 1990-talets mitt är
medborgaren som brukare. Sett ur den representativa demokratins syn-
vinkel kan dessa nya former innebära att de berörda medborgarna far på-
verkansmöjligheter och inflytande utöver det som de har i egenskap av
väljare.

1.6 Den internationella kommunen

Det gångna året har präglats av arbetet med insatser för att stärka med-
borgarnas förtroende och engagemang för det europeiska samarbetet.
EU-frågoma skall även ges en ökad tyngd i den inrikespolitiska proces-
sen.

I EU:s rådgivande regionkommitté har de svenska delegaterna, som
består av representanter för kommuner och landsting, ansvarat för ett
antal s.k. rapportörskap. Kommittén har även utarbetat en deklaration
gällande regionkommittén inför förhandlingarna under regeringskonfe-
rensen. Europarådet har också arbetat vidare med några frågor kring bl.a.
regional respektive kommunal självstyrelse.

Det regionala samarbetet är en av hörnstenarna i den svenska rege- Skr. 1996/97:118
ringens Östersjöpolitik. Även EU medverkar till Östersjösamarbetet ge-
nom sina egna program för gränsöverskridande regionalt samarbete samt
genom kommissionens INTERREG-program. Vidare är ett antal regio-
nala organ engagerade i samarbetet kring Östersjön. Svenska Kommun-
förbundets och Landstingsförbundets engagemang i olika Östersjöprojekt
är betydande.

EU:s regional- och strukturpolitik syftar till att minska obalanser och
skillnader mellan EU:s regioner för att åstadkomma en bättre social och
ekonomisk sammanhållning inom unionen. Under perioden 1995-1999
tar Sverige emot totalt cirka 1,4 miljarder ecu från strukturfonderna. Ett
villkor för att stödet skall utgå är att till detta läggs svenska offentliga
och i vissa fall även privata medel.

Vänortssamarbetet fortgår och enligt Svenska Kommunförbundet har
många kommuner etablerat nya kontakter med orter i Baltikum, Polen
och Ryssland samt även i ett antal EU-länder.

Inför regeringskonferensen har ståndpunkter med anknytning till frå-
gor rörande lokal och regional nivå beretts och därefter legat till grund
för det svenska agerandet vid förhandlingar under året.

2 Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi uti-
från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat
sägs hämtade från nationalräkenskaperna. I nationalräkenskaperna redo-
visas inkomster och utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar. För år
1996 är de flesta uppgifterna preliminära.

Sektom består i organisatoriskt hänseende av kommuner, landsting,
kyrkliga kommuner samt kommunalförbund, varav de två förstnämnda
ekonomiskt sett utgör merparten, ca 97 %. I redovisningen ingår hela den
skattefinansierade verksamheten som undervisning och vård medan af-
farsdrivande verksamheter endast ingår med eventuella över- eller under-
skott.

Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin

Kommunsektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och därmed
för en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att be-
skriva den omfattning kommunala sektorn har i den svenska ekonomin.
Nedanstående tabell avser preliminära uppgifter för år 1996 och visar
några av de mått som brukar användas.

Tabell 2.1 Kommunsektorns omfattning år 1996

Andel av BNP

Kommunal konsumtion	18%
Totala utgifter	24 %
Kommunalskatt	17%
Totala inkomster	24%
Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna

Knappt en femtedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år 1996
av kommunal konsumtion. Den kommunala verksamheten finansierades
till största delen med skattemedel, cirka 87 %, varav kommunalskatten
stod för 73 procentenheter och statsbidrag för resterande 14 procentenhe-
ter. Den kommunala skattekvoten, sektorns totala skatteinkomster i för-
hållande till BNP, har under hela 1980-talet legat kring 15 %. År 1992
ökade kvoten till 19 % för att sedan minska till 16 % år 1995. Ökningen
år 1992 berodde främst på den tvååriga eftersläpningen i det gamla utbe-
talningssystemet för kommunalskattemedel samt till viss del på en mins-
kande BNP. År 1996 uppgick skattekvoten preliminärt till 17 %.

Inkomster, utgifter och finansiellt sparande

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren
1992 och 1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. Minsk-
ningen orsakades främst av eftersläpningen i utbetalningssystemet för
kommunalskatt, då slutavräkningama åren 1993 och 1994 var betydligt
mindre än år 1992. Sektorns inkomster ökade återigen mellan åren 1994
och 1995 med ungefär 2 % i löpande priser. År 1996 beräknas inkoms-
terna preliminärt ha ökat med drygt 1 % jämfört med föregående år. Ök-
ningen år 1996 beror främst på ökade kommunalskatteinkomster, bl.a. på
grund av stora positiva del- och slutavräkningar (totalt cirka 7,5 miljarder
kronor) på preliminärt utbetalade skatteinkomster åren 1994 och 1995,
vilka reglerades i januari 1996.

Tabell 2.2 Kommunsektorns inkomster

Miljarder kronor, löpande priser

År	1992	1993	1994	1995	1996'
Inkomster	402	393	382	390	396
varav
- skatter	269	256	255	261	275
- bidrag från staten2	83	87	77	74	75
- övriga inkomster	50	50	50	55	46

1 Preliminärt utfall

2 Inkl, socialförsäkringssektorn.

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna och Inrikesdepartementet.

År 1996 har statsbidragsnivån påverkats av en ändring av systemet för
reglering av kommunernas och landstingens generella avdragsrätt för
moms. Tidigare år har liknande regleringar skett genom ett avdrag från

Skr. 1996/97:118

kommunalskatteinkomstema. År 1995 uppgick avdragen till 13 miljarder Skr. 1996/97:118
kronor. För år 1996 uppgår avgifterna för finansiering av det kommunala
momssystemet (vilka motsvaras av ett avdrag från statsbidragen) till 19
miljarder kronor.

Kommunsektorns inkomster består till största delen av kommunal-

skattemedel. Följande tabell visar den genomsnittliga kommunala skatte-
satsen under åren 1992 - 1997.

Tabell 2.3 Kommunal skattesats

Kronor per skattekrona

År	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Totalt	31,04	31,04	31,05	31,50	31,65	31,66
Kommuner'	19,38	19.43	19,44	20,20	21,15	21,16
Landsting	10,51	10.47	10,48	10,12	9,32	9,31
Församling	1.15	1,14	1.14	1,17	1,18	1,19

1 Inklusive skatteinkomster för kommuner utanför landsting, dvs. Gotland. Göteborg och
Malmö.

Källa: Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi.

Den genomsnittliga skattesatsen var oförändrad år 1997 jämfört med
föregående år. På grund av skatteväxlingar ändrades dock genomsnittet
för kommuner respektive landsting. Inför år 1997 sänktes den i 3 kom-
muner (exklusive skatteväxlingar). År 1996 ökade skatteuttaget med 15
öre vilket motsvarade totalt 1,4 miljarder kronor i ökade inkomster för
sektom. År 1995 höjdes skattesatsen i 41 kommuner och i fyra landsting.

Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är statsbi-
drag. Statsbidragen delas in i generella respektive specialdestinerade. De
generella statsbidragen uppgick år 1996 till 57 miljarder kronor4. Dess-
utom finns ett utjämningsbidrag till kommuner och landsting som år
1996 uppgick till 21 miljarder kronor. Förändringen av de sammanlagda
statsbidragen i löpande priser mellan åren 1995 och 1996 beror till stor
del på den ändrade redovisningen av finansieringen av det kommunala
momssystemet samt på ett minskat flyktingmottagande i kommunerna.

De specialdestinerade bidragen, inklusive ersättningen från socialför-
säkringssystemet, uppgick år 1996 till 18 miljarder kronor (jämfört med
27 miljarder kronor år 1995). varav 16 miljarder kronor avsåg bidrag till
konsumtion och resterande del till investeringar. De specialdestinerade
statsbidragen utgjorde 25 % av de totala statsbidragen år 1996. År 1995
avsåg de största specialdestinerade bidragen till kommunerna ersättning
för flyktingmottagande samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder. För lands-
tingen är det bidrag till hälso- och sjukvård samt sjukvårdsförmåner (bl.a.
tandvård) som har störst betydelse.

Kommunsektorns utgifter

Utgifterna delas i nationalräkenskaperna in i konsumtion, transfereringar
och investeringar. Den största utgiftsposten är konsumtion som till över-

4 Exklusive avgift till det kommunala momssystemet.

vägande del, 77%, utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter. Från Skr. 1996/97:118
konsumtionen dras avgifter i den skattefinansierade verksamheten.

Tabell 2.4 Kommunsektorns utgifter

Miljarder kronor, löpande priser

År	1992	1993	1994	1995	1996'
Utgifter	387	383	386	393	400
varav
- konsumtion	285	279	283	293	302
- transfereringar	79	82	79	76	75
- investeringar	23	22	24	24	23
Konsumtion2
- volymförändring, %	-0.8	-1.8	-1,0	0,0	-0,9

1 Preliminärt utfall

2 Ärlig förändring, fasta priser

Källa: Statistiska centralbyrån, Nationalräkenskaperna.

De kommunala utgifternas ökningstakt i löpande priser har kraftigt
bromsats upp under 1990-talet. År 1996 ökade utgifterna i kommunsek-
torn med preliminärt knappt 2 % i löpande priser jämfört med år 1995.
Konsumtionen har minskat i fasta priser sedan år 1992. Konsumtionsvo-
lymen är beräknad med ett särskilt löne- och prisindex. Konsumtionsvo-
lymen har mellan åren 1995 och 1996 minskat med knappt 1 % for sek-
torn. Totalt har volymen minskat med drygt 4 % sedan år 1991. Till en
mindre del beror volymminskningen på en ökad grad av avgiftsfinansie-
ring. Den kommunala konsumtionsvolymen är därmed tillbaka på samma
nivå som år 1988.

I samband med skattereformen år 1991 infördes en generell avdragsrätt
för moms i verksamheten i kommuner och landsting. Nettoeffekten av
reformen beräknades till 9,8 miljarder kronor varav merparten avsåg
minskade utgifter för konsumtion och resterande del investeringar.
Denna förändring har beaktats i beräkningarna av konsumtionen i lö-
pande priser.

År 1996 var de totala transfereringarna i stort sett oförändrade i lö-
pande priser jämfört med år 1995. Investeringarna i kommunsektorn har i
löpande priser varit i stort sett konstanta sedan år 1992.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa-
rande. Det finansiella sparandet i kommunsektorn har varit negativt se-
dan år 1985, med undantag av åren 1992 och 1993. Preliminära uppgifter
för år 1996 tyder på ett fortsatt underskott i sparandet.

Skr. 1996/97:118

Tabell 2.5 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

Är	1992	1993	1994	1995'	19962
Finansiellt sparande	15,6	10,0	-3,6	-3,5	-4,5
varav
- kommuner	9.3	3,1	-4.2	-1.6	-3,5
- landsting	6,2	7.6	0.8	0.7	0,8
- övriga ’	0.1	-0.7	-0.2	-2.6	-1,8

' Utfallet för år 1995 kan komma att revideras hösten 1997.

2 Preliminärt utfall.

3 Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källa: Statistiska centralbyrån. Nationalräkenskaperna.

Kommunsektorns positiva finansiella sparande åren 1992 och 1993 be-
rodde bl.a. på tillfälligt ökade skatteinkomster p.g.a. den tvååriga efter-
släpningen i det gamla systemet för utbetalning av kommunalskattemedel
samt på nedväxlingen i pris- och löneökningstakten under dessa år. Åren
1994 och 1995 uppvisade sektorn ett underskott i sparandet som kan hän-
föras till kommuner samt kyrkokommuner och kommunalförbund. Preli-
minära uppgifter för år 1996 ger en liknande bild av det finansiella spa-
randet.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommu-
nernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning, vilka
främst kan utläsas ur resultat- och balansräkningar. Ungefar två tredjede-
lar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en tredjedel i
landstingen. Uppgifterna är hämtade ur SCB:s räkenskapssammandrag
och avser kostnader och intäkter.

Kommunerna

Årets resultat, dvs. förändring av eget kapital, uppgick år 1995 till 2,9
miljarder kronor för kommunerna. Verksamhetens nettokostnader ökade
med 2 % mellan åren 1994 och 1995. Skatteintäkter och generella statsbi-
drag ökade med drygt 5 %. Ökningen av skatteintäkter berodde främst på
den slutavräkning på 1994 års skatteinkomster (ca 3 miljarder kronor)
och delavräkning på 1995 års skatteinkomster (ca 2 miljarder kronor)
vilka redovisades år 1995. Detta är också den huvudsakliga förklaringen
till att årets resultat förbättrades mellan åren 1994 och 1995.

2 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Skr. 1996/97:118

Tabell 2.6 Kommunernas resultaträkning år 1992-1995

Miljarder kronor, löpande priser

Är	1992	1993	1994	1995
Verksamhetens intäkter	123,8	81.8	81,7	80,1
Verksamhetens kostnader	-263,2	-264.0	-269,5	-275,5
Verksamhetens nettokostnader	-139,4	-182,3	-187,8	-195,4
Skatteintäkter	160,9	160.6	168,8	179,9
Generella statsbidrag'	4,1	35,9	31,3	31,3
Finansnetto	-5,1	-3.4	-1.8	-1.0
Resultat efter skatteintäkter
och Finansnetto	20,5	10,9	10,5	14,7
Avskrivningar	-8.6	-8.8	-9,3	-10,0
Förändring av pensionsskuld2	-8.6	-6,7	-4,5	-5,3
Extraordinära poster	0.1	-0,9	4.4	3.5
Årets resultat (förändring av eget	3,4	-5,5	1,1	2,9
kapital)
- ex kl. pensionsskuldsförändring	//.9		5,6	8.2

' År 1993 ersattes ett antal specialdestinerade statsbidrag med ett generellt bidrag.

2 För år 1992 ingår pensionsskuldens förändring avseende lärare m.fl.
Källa: Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi.

Enligt en prognos5 för kommunernas resultat för år 1996 kommer re-
sultatet efter skatteintäkter och finansnetto att försämras från 14.7 till 6,9
miljarder kronor och årets resultat försämras från 2,9 till -1,1 miljarder
kronor. Stora extraordinära intäkter gör att minskningen av det egna ka-
pitalet inte blir större. Det försämrade resultatet efter skatteintäkter och
finansnetto beror bl.a. på att slutavräkningen på 1995 års skatteinkoms-
ter, som i de flesta kommuner redovisas år 1996, var negativ med ca 1
miljard kronor, vilket skall jämföras med 1995 års positiva avräkningar
om totalt 5 miljarder kronor.

För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet kraf-
tigt för år 1995. Faktorer som påverkar kommunernas ekonomi är bl.a.
skattesats, demografisk struktur, avgiftsfinansieringsgrad och produkti-
vitet. I sammanlagt 157 av landets 288 kommuner var årets resultat6 år
1995 positivt.

Följande tabell visar spridningen mellan kommuner dels efter resultat
efter skatteintäkter och finansnetto och dels efter årets resultat för år
1995. Resultatet har i tabellen räknats om till procent av kommunernas
sammanlagda avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag.

5 Källa: Inrikesdepartementet.

6 Källa: ”Vad kostar verksamheten i din kommun?. Bokslut 1995". Statistiska centralbyrån
och Svenska Kommunförbundet

Skr. 1996/97:118

Tabell 2.7 Spridning mellan kommuner i fråga om resultat år 1995

Andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag.
Antal kommuner i respektive intervall.

Andel av intäkter	Resultat efter skatteintäkter och finansnetto	Årets resultat
<-10%	0	5
-10%--5%	2	29
-5 % - 0 %	11	97
0%-5%	74	110
5 %- 10%	137	30
>10%	64	17
Totalt antal	288	288
Genomsnitt, vägt	6,3 %	1,1 %

Källa: Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi och Kommunförbundet.

Av tabellen ovan framgår att tretton av landets kommuner år 1995 re-
dovisade ett negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto. Det in-
nebär att löpande intäkter inte täcker löpande kostnader (exkl. avskriv-
ningar). Samtidigt hade 64 kommuner ett resultat efter skatteintäkter och
finansnetto som uppgick till 10 % eller mer av skatteintäkter och gene-
rella statsbidrag.

Kommunernas ekonomiska ställning kan uttryckas i ett mått hämtat ur
balansräkningen, soliditet, dvs. hur stor del av kommunernas tillgångar
som har finansierats med egna medel. År 1995 var soliditeten exkl. pen-
sionsskuld 59 %, vilken är densamma som år 1994. Om pensionsskulden
inkluderas enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår den re-
dovisade soliditeten till 35 % år 1995, vilket är en minskning med två
procentenheter sedan år 1994.

Landstingen

Resultatet för landstingen förbättrades mellan åren 1994 och 1995 från
ett negativt resultat på -5,3 miljarder kronor till ett negativt resultat på -
2,7 miljarder kronor. Detta berodde på att verksamhetens nettokostnader
minskade mer (-2 %) än skatteintäkter och generella statsbidrag (-1 %)
samt att förändringen av pensionsskulden var betydligt mindre år 1995
jämfört med år 1994. Minskningen av skatteintäkter, som bl.a. följer av
skatteväxling med kommunerna, begränsades dock av den positiva
slutavräkning på 1994 års skatteinkomster (ca 1,5 miljarder kronor) och
delavräkning på 1995 års skatteinkomster (ca 1 miljard kronor), vilka i de
flesta landsting redovisas år 1995.

Även för de enskilda landstingen varierade det ekonomiska resultatet
för år 1995, dock inte lika mycket som för kommunerna. Liksom för
kommunerna påverkar flera faktorer landstingens ekonomi bl.a. skatte-
sats, demografisk struktur och produktivitet. År 1995 var årets resultat
negativt i 18 av landets 23 landsting, medan ett landsting redovisade ett
negativt resultat efter skatteintäkter och finansnetto.

Tabell 2.8 Landstingens resultaträkning år 1992-1995

Miljarder kronor, löpande priser

År	1992	1993	1994	1995
Verksamhetens intäkter	24.4	23,6	23,3	24.0
Verksamhetens kostnader	-112,8	-111,8	-117,2	-115,8
Verksamhetens nettokostnader	-88,3	-88,3	-93,9	-91,8
Skatteintäkter	91,3	90,1	87,5	87,2
Generella statsbidrag	7.2	9.3	9.0	8.5
Finansnetto	-0.2	0,1	0,8	1.1
Resultat efter skatteintäkter och
finansnetto	10,0	11,2	3,4	4,9
Avskrivningar	-4.5	-4,6	-4,3	-4,4
Förändring av pensionsskuld	-4.0	-4,6	-4,8	-3.2
Extraordinära poster	-0,3	-0.5	0.3	0.0
Årets resultat (förändring av eget	1,2	1,5	-5,3	-2,7
kapital)
- exkl. pensionsskuldsförändring	5.2	6.1	-0,5	0.5

Källa: Statistiska centralbyrån. Offentlig ekonomi.

Enligt en prognos för år 1996 kommer landstingens resultat efter skat-
teintäkter och finansnetto att försämras från 4,9 till 3.9 miljarder kronor
och årets resultat från -2,7 till -3,6 miljarder kronor. Detta beror bl.a. på
att slutavräkningen på 1995 års skatteinkomster, som i de flesta landsting
redovisas år 1996, var negativ med ca 0,5 miljarder kronor. Följande ta-
bell visar spridningen av resultat efter skatteintäkter och finansnetto och
årets resultat för år 1995, räknat som andel av sammanlagda avgiftsintäk-
ter, skatteintäkter och generella statsbidrag.

Tabell 2.9 Spridning mellan landsting i fråga om resultat år 1995

Andel av avgiftsintäkter, skatteintäkter och generella statsbidrag.
Antal landsting i respektive intervall.

Andel av intäkter	Resultat efter skatteintäkter och finansnetto	Årets resultat
upp till -5 %	0	0
-5 % - 0 %	1	10
0 % - 5 %	9	11
5 %- 10%	10	2
10 % eller mer	3	0
Totalt antal	23	23
Genomsnitt, vägt	4,9 %	-2.7 %

Källa: Landstingsförbundet.

Landstingens soliditet år 1995 var 73 % exklusive pensionsskulden.
Detta är en ökning med 2 procentenheter sedan år 1994. Om pensions-
skulden inkluderas enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår
den redovisade soliditeten till -2 % år 1995, vilket är en minskning med
tre procentenheter sedan år 1994.

Kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.
Kyrkokommunernas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning

Skr. 1996/97:118

är dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. De uppvi- Skr. 1996/97:118
sade ett överskott i den löpande verksamheten (exkl. avskrivningar) mot-
svarande 0,3 miljarder kronor för år 1995 (1,5 miljarder kronor år 1994).
Soliditeten, exkl. pensionsskulden, var 85 % år 1995, vilket är en minsk-
ning med tre procentenheter sedan år 1994.

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner
respektive landsting

Den 1 januari 1996 infördes ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem
för kommuner och landsting. Systemet syftar till att ge alla kommuner
och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verk-
samhet. Utjämningssystemet består av fyra olika delar: generellt statsbi-
drag, inkomstutjämning, kostnadsutjämning samt införanderegler.

Genom inkomstutjämningen utjämnas skillnader i skattekraft mellan
enskilda kommuner och landsting. Kostnadsutjämningen utjämnar struk-
turella kostnadsskillnader för ett antal verksamheter som barnomsorg,
grundskola, äldreomsorg, hälso- och sjukvård etc. Kommuner och lands-
ting med en låg skattekraft eller en ogynnsam struktur får ett bidrag från
staten, medan kommuner och landsting med hög skattekraft eller gynn-
sam struktur far betala en avgift.

Tabell 2.10 Total omslutning i utjämningssystemet år 1996

Kommuner

Landsting

Inkomstutjämning
Kostnadsutjämning

8,1 miljarder kronor

4,7 miljarder kronor

3,4 miljarder kronor

4,9 miljarder kronor

Källa: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi.

För kommunernas del har kostnadsutjämningen inom äldreomsorgen,
individ- och familjeomsorgen, barnomsorgen samt grundskolan störst
betydelse. För landstingen har kostnadsutjämningen inom hälso- och
sjukvården den absolut största betydelsen.

För de enskilda kommunerna och landstingen far utjämningssystemet
varierande effekt på statsbidragens storlek och förändring över tiden. In-
förandereglema innebär för kommunernas del att både ökningar och
minskningar av statsbidragen till följd av det nya systemet begränsas. För
landstingens del finns endast regler som begränsar bidragsminskningar.

Kostnadsutjämningen syftar till att kompensera för sådana kostnads-
skillnader mellan enskilda kommuner och landsting som beror på struk-
turella, opåverkbara faktorer. Exempel på sådana faktorer är andel barn
och ungdomar, andel äldre och andel utomnordiska medborgare i befolk-
ningen. En jämförelse mellan kommunens eller landstingets strukturkost-
nadsindex (teoretiskt beräknad strukturkostnad i förhållande till rikets
genomsnittliga strukturkostnad) och kommunens eller landstingets netto-
kostnadsindex (redovisad nettokostnad i förhållande till rikets genom-
snittliga nettokostnad) visar hur mycket vissa kommuners och landstings
redovisade nettokostnad avviker, positivt eller negativt, från den teore-
tiskt beräknade strukturkostnaden.

Skr. 1996/97:118

Diagram 2.1 Avvikelse mellan nettokostnadsindex och strukturkostnadsindex
for rikets kommuner år 1995

Kommunerna i rangordning efter avvikelsens storlek

Diagrammet visar att det finns både positiva och negativa avvikelser
mellan redovisad nettokostnad och teoretiskt beräknad strukturkostnad.
Av landets kommuner har 215 ett nettokostnadsindex som avviker med
mindre än 10 procentenheter från strukturkostnadsindex. Som mest är
avvikelsen 34 respektive -27 procentenheter.

Diagram 2.2 Avvikelse mellan nettokostnadsindex och strukturkostnadsindex
for rikets landsting samt de landstingsfria kommunerna Gotland, Malmö och
Göteborg år 1995

Landsting inkl, landstingsfria kommuner i rangordning efter
avvikelsens storlek

Diagrammet visar att det även för landstingsverksamheten finns posi-
tiva och negativa avvikelser mellan redovisad nettokostnad och teoretiskt
beräknad strukturkostnad. Avvikelserna är dock mindre än för kommu-
nerna. Av rikets landsting inklusive landstingsfria kommuner har 20 ett
nettokostnadsindex som avviker med mindre än 10 procentenheter från
strukturkostnadsindex. Som mest är avvikelsen 17 respektive -24 pro-
centenheter.

Jämförelsen mellan nettokostnadsindex och strukturkostnadsindex
måste tolkas med försiktighet. Bland annat kan nettokostnaderna inne-
hålla poster av tillfällig karaktär. Det pågår också en översyn av kost-
nadsutjämningens olika delar inom ramen för Utjämningsutredningen (Fi
1995:16). Jämförelsen kan dock ge en viss indikation om huruvida en

kommun eller ett landsting har utrymme för att vidta effektiviseringsåt- Skr. 1996/97:118
gärder i sin verksamhet eller ej.

2.4 Kommunal koncernredovisning

I detta avsnitt presenteras den kommunala koncernen. Ungefar en fjärde-
del av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av kon-
cernernas omsättning, bedrivs i kommunala företag. I landstingen är det
endast en mindre del av verksamheten som bedrivs i företagsform.

Sedan år 1992 skall kommuner och landsting enligt kommunallagen
upprätta en form av koncernredovisning. Enligt redovisningspraxis har
denna koncernredovisning kommit att omfatta kommunens verksamhet
samt de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande. Syftet är att
fa en bättre bild över kommunens eller landstingets totala ekonomiska
och verksamhetsmässiga åtaganden. Kommunkoncememas resultat, dvs.
förändring av eget kapital, uppgick år 1995 till 3,5 miljarder kronor. I
koncernens resultaträkning ingår lika stora andelar av företagets intäkter
och kostnader som motsvaras av kommunens eller landstingets ägaran-
del. Landstingskoncememas (15 st) resultat var -1,8 miljarder kronor
varav företagen bidrog till förbättrat resultat med 0,9 miljarder kronor.
Omsättningen i landstingens företag utgör dock endast ett fatal procent
av landstingskoncememas totala omsättning. Nedanstående tabell visar
kommunkoncememas samt kommunernas resultaträkningar.

Tabell 2.11 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1995
Miljarder kronor, löpande priser

	Koncern1	Kommun
Verksamhetens intäkter	158,7	80,1
Verksamhetens kostnader	-321,2	-275,5
Verksamhetens nettokostnader	-162,5	-195,4
Skatteintäkter	179,9	179,9
Generella statsbidrag	31,3	31,3
Finansnetto	-19,0	-1,0
Resultat efter skatte intäkter och finansnetto	29,7	14,7
Avskrivningar	-19,9	-10,0
Förändring av pensionsskuld	-5,3	-5,3
Extraordinära poster	0,3	3,5
Förändring av eget kapital	3,5	2,9

1 Koncemförhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna skall ha
en ägarandel på minst 20 % eller annars ett väsentligt inflytande. I koncernens resultat-
räkning har interna mellanhavanden eliminerats.

Källa: Statistiska centralbyrån, Offentlig ekonomi.

Av koncernredovisningen går att utläsa att företagen till skillnad från
kommunerna redovisar verksamhetsintäkter som överstiger verksamhets-
kostnaderna. Företagen har däremot inga skatteintäkter. Jämfört med
kommunerna svarar företagen för den absolut övervägande delen av de
finansiella kostnaderna i koncernen.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting och
dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader. Framförallt
kommunerna har i stor utsträckning gått i borgen för lån som företagen

tagit upp för att bl.a. finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommu- Skr. 1996/97:118
nemas borgensförbindelser uppgick vid slutet av år 1995 till 211 miljar-
der kronor. Den övervägande delen (86 %) avsåg kommunalt ägda bolag
där bostadsföretagen är förekommande. Sammanlagt 2.8 miljarder kronor
av kommunernas borgensåtaganden infriades under år 1995. För lands-
tingens del är omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre.

Landstingen hade vid slutet av år 1995 ingått borgensförbindelser för 2.6
miljarder kronor.

3 Hälso- och sjukvård

Nationella mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna
hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och
bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering,
omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja
dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som
Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i pro-
grammet Hälsa för alla år 2000. Hälsomålen följs där upp genom olika
indikatorer. Under 1996/97 deltar Sverige i en global utvärdering av den
nationella hälsoutvecklingen gentemot Hälsa-för-alla-målen.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att
erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-
den och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och
sjukvårdspersonalen (3 §).

Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäkring-
arna och socialtjänsten. Genom Ädel-reformen har uppgiftsfördelningen
inom vård och omsorg mellan kommuner och landsting förändrats. Vi-
dare har omsorg om utvecklingsstörda m.m. flyttats över från landstingen
till kommunerna. Från och med den 1 januari 1995 har också kommu-
nerna ett lagstadgat betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade
patienter inom viss psykiatrisk vård samt även ansvar för dagverksamhet,
boende, omvårdnad och stöd.

På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för primär-
vården. Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samordning
dels mellan försäkringskassan och hälso- och sjukvården, dels mellan
dessa båda och socialtjänsten. Försöksverksamheten med finansiell sam-

ordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjukvård skall pågå till Skr. 1996/97:118
utgången av 1997. Försöksverksamheten med finansiell samordning
mellan försäkringskassa, socialtjänst och hälso- och sjukvård samt för-
söksverksamheten med kommunal primärvård har förlängts till år 2000.

De genomförda försöksverksamheterna skall därefter utvärderas.

Prestationer

Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården,
inklusive privata husläkare, uppgick år 1995 till 21,4 miljoner, vilket är
oförändrat jämfört med föregående år. Andelen besök hos privata huslä-
kare har dock ökat från 1,1 till 1,6 miljoner. Är 1985 uppgick det totala
antalet läkarbesök till 19,5 och år 1990 till 19,7 miljoner. Fördelningen
av läkarbesöken på sjukhus respektive inom primärvården förskjuts suc-
cessivt i riktning mot en ökad andel i primärvården. Sålunda utgjorde
läkarbesöken på sjukhus år 1985 54 % av läkarbesöken, medan denna
andel år 1995 hade sjunkit till 48 %. Utöver här angivna läkarbesök gjor-
des år 1995 4,7 miljoner besök hos privatläkare, vilket är något mindre
än föregående år.

Det totala antalet läkarbesök per invånare och år varierade mellan hu-
vudmännen från 2,1 (Dalarna) till 4,6 (Malmö kommun). Antalet läkar-
besök inom offentlig vård var högst i Landstinget Kristianstad (34 %
över genomsnittet) och lägst i Jämtland (18% under genomsnittet). Anta-
let privatläkarbesök var högst i storstäderna. I Malmö kommun var anta-
let privatläkarbesök tre gånger högre än riksgenomsnittet.

Tabell 3.1 Antal läkarbesök (exklusive möd ra- och barnhälsovård)
Besök per 1000 invånare

	1985	1990	1993	1994	1995
Somatisk korttidsvård	1 182	1 049	1 060	1 031	1 022
Psykiatrisk vård	94	83	82	77	75
Långtidsvård (>70 år)	151	125	98	99	99
Allmän medicin	973	1 042	1 090	1 216	1 233
Övrigt	66	101	106	96	76
Totalt	2 334	2 291	2 349	2 433	2 419

Anm: Från och med år 1993 ingår ej de kommuner där försök med kommunal primärvård
pågår. OBS! Delarna summerar ej till totalsumman beroende på att långtidsvården har be-
räknats på en annan bas (1000 inv. >70 år).

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård har fortsatt att minska
från 28 100 till 26 800 mellan åren 1994 till 1995. Sedan år 1980. då det
fanns 42 300 vårdplatser, uppgår minskningen till 37 %. Antalet vårdda-
gar minskar också fortlöpande - från 7,87 miljoner år 1994 till 7,44 mil-
joner år 1995. Minskningen från år 1980 till 1995 uppgår i detta fall till
33 %. Antalet intagningar har dock ökat från 1,29 miljoner år 1980 till
1,44 miljoner år 1995 bl.a. till följd av den allt kortare medelvårdtiden.
Mellan åren 1994 och 1995 minskade emellertid antalet intagningar med
2,5 %. Trots detta fortsatte, som framgår av tabell 3.2 nedan, medelvård-
tiden att sjunka. Flest vårddagar per invånare redovisas för huvudmän
som har regionsjukhus och därmed utför en stor andel vård för andra

sjukvårdshuvudmän. Betydande skillnader mellan huvudmännen finns Skr. 1996/97:118
också när det gäller antalet vårdtillfällen inom olika huvuddiagnoser.

Exempelvis var antalet vårdtillfällen per 1 000 invånare för total höft-
ledsplastik (män) i Göteborg endast 41 % av motsvarande antal i Krono-
berg. Antalet vårdtillfällen per 1 000 invånare för blindtarmsoperationer
(kvinnor) i Malmö var 32 % av motsvarande antal i Dalarna.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

	1980	1985	1990	1993	1994	1995
Antal vårdplatser Vårdplatser per 1000 inv	42 300 5,1	38 700 4.4	35 400 4,1	29 700 3,4	28 100 3,2	26 800 3,0
Intagningar per 1000 inv	155	169	163	169	165	161
Medelvårdtid (dagar) Vårddagar per 1000 inv	8,6 1 336	7,5 1 270	6,6 1 080	5,5 938	5,4 895	5,2 839

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996

Antalet vårdplatser i långtidsvården har också minskat kraftigt sedan
1980-talets mitt (från 51 500 år 1985 till 5 600 år 1995, jfr tabell 3.3).
Den totala minskningen överstiger alltså betydligt de 31 000 sjukhems-
platser, som överfördes till kommunerna genom Ädel-reformen. Under år
1995 avtog dock minskningstakten något och uppgick till endast 400
platser jämfört med 4 400 platser året innan. Medelvårdtiden för de un-
der landstingens ansvar kvarstående geriatriska klinikerna har efter Ädel-
reformen fortsatt att minska - från 58 till 29,2 dagar mellan åren 1993
och 1995.

Tabell 3.3 Långtidssjukvård inklusive geriatrik

	1985	1990	1993	1994	1995
Antal vårdplatser Vårdplatser per 1000 inv (>70år)	51 500 50,9	46 000 42,4	10 700 9,5	6 300 5,5	5 600 4,9
Intagningar per 1000 inv (>70år)	95	105	58	57	60
Medelvårdtid (dagar) Vårddagar per 1000 inv (>70år)	185,0 17 548	137,8 14 504	58,4 3 374	33,6 1 905	29,2 1 749

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996

Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt
de senaste decennierna - totalt med 12 500 platser under tidsperioden
1985-1995. Under år 1995 uppgick minskningen till 1 400 platser, mot-
svarande 14% av det totala antalet platser. Gruppbostäder för senilde-
menta med primärkommunalt huvudmannaskap har till viss del ersatt
landstingens slutna vård.

Tabell 3.4 Psykiatrisk vård

	1985	1990	1993	1994	1995
Antal värdplatser	20 900	14 500	10 900	9 800	8 400
Vårdplatser per 1000 inv.	2.5	1,7	1.2	1.1	0,9
Intagningar per 1000 inv.	14	13	12	12	12
Medelvårdtid (dagar)	54,7	40,5	32,9	29,2	29,2
Vårddagar per 1000 inv.	777	513	403	365	319

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996

Skr. 1996/97:118

Kostnader

Kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården i landstingen och i
de landstingsfria kommunerna minskade från år 1994 till 1995 med
1,5 % räknat i fasta priser (jfr tabell 3.5), vilket motsvarar en minskning
med 1,8 % per invånare. Om man bortser från kostnadsförändringar som
beror på ansvarsförändringar m.m. är detta första gången i modem tid
som en minskning av kostnaderna har kunnat konstateras.

Den offentliga hälso- och sjukvårdskonsumtionen har varit i stort sett
oförändrad under perioden 1985-1994 - efter korrigering med hänsyn till
Ädel-reformen. Den privata konsumtionen av läkemedel, sjukvårdsar-
tiklar och patientavgifter samt de statliga subventionerna för läkemedel,
privata läkare och tandläkare har däremot ökat kraftigt under tidsperio-
den.

De totala hälso- och sjukvårdskostnaderna enligt nationalräkenska-
perna uppgick år 1994 till 113 miljarder kronor och enligt en av Social-
de-partementet gjord prognos för år 1995 till 119 miljarder kronor7. Detta
motsvarade 7,4 % av bruttonationalprodukten (BNP) år 1994 och skulle
innebära 7,2 % av BNP år 1995. Andelen har sedan år 1985 sjunkit från
8,9 %. Som jämförelse kan nämnas att hälso- och sjukvårdens andel av
BNP år 1994 uppgick till 14,3 % i USA, 9,5 % i Tyskland, 6,9 % i Stor-
britannien och 6,6 % i Danmark. Jämförelser med andra länder kan dock
ibland vara missvisande, eftersom definitionen av hälso- och sjukvård
och sättet att mäta de totala kostnaderna skiljer sig åt. Sålunda beror den
svenska minskningen nästan helt och hållet på Ädel-reformen och andra
huvudmannaskapsförändringar mellan åren 1990 och 1993, vilket fram-
går av tabell 3.5. Den omfattande verksamhet inom långtidsvård och
psykiatri, som därmed överförts från landstingen till kommunerna, räk-
nas alltså numera inte in i den svenska hälso- och sjukvårdsstatistiken.

Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård i landstingen och de landstingsfria
kommunerna

Kostnader egen konsumtion, miljarder kronor, fasta priser

	1985	1990	1993	1994	1995
Total kostnad (löpande priser)	71,1	108,5	95,4	100,3	102,4
- varav investeringar (löpande priser)	5,2	4,6	3,9	4,0	4,3
Total kostnad (1995 års priser)	118,2	128,7	101,4	104,0	102,4
Kostnad per inv. (1995 års priser)	14 139	14 977	11 594	11 801	11 587

Källa: Socialdepartementet. Fasta priser beräknat med BNP-deflator

7 Källa: Välfärdsfakta social

Vid en analys av hälso- och sjukvårdsutgifterna per invånare för lands- Skr. 1996/97:118
tingsverksamhetema finner man betydande skillnader mellan huvudmän-
nen. Exempelvis överstiger sjukvårdskostnaden per invånare i Norrbot-
tens län motsvarande kostnad i Kronobergs län med 38 %. Dessa kost-
nadsskillnader har varit i stort sett oförändrade sedan mitten av 1980-ta-
let.

Vid en uppdelning på vårdområden (se tabell 3.6) framkommer att hu-
vuddelen av kostnaderna för den offentliga hälso- och sjukvården faller
på läns- och regionsjukvården. Före Ädel-reformen (1990) var läns- och
regionsjukvårdens andel 64 %. Genom reformen ökade andelen till 75 %
(1995). Även fördelningen av kostnaderna mellan läns- och regionsjuk-
vård respektive primärvård skiljer sig starkt mellan huvudmännen.
I Jönköpings län svarade år 1995 läns- och regionsjukvården för 81 % av
driftkostnaderna, medan denna vård samma år utgjorde endast 60 % av
driftkostnaderna i Skaraborgs län. Landstingens investeringar har succes-
sivt minskat sedan 1980-talet och uppgår nu till drygt 4 miljarder kronor
per år. Omfattningen skiljer i hög grad mellan huvudmännen beroende
på förekomsten av större aktuella investeringsprojekt.

Tabell 3.6 Landstingens och de landstingsfria kommunernas kostnader för
den offentliga hälso- och sjukvården

Kostnader egen konsumtion, miljarder kronor, 1995 års priser

	1985	1990	1993	1994	1995
Läns- och regionsjukvården	104,1	78,4	72,8	74,1	73,5
Primärvården	1)	38,8	18.7	19,9	19,0
Tandvården	5,5	6,0	5,7	5,5	5,6
Investeringar	8.7	5,5	4,2	4,2	4,3
Totalt	118,2	128,7	101,4	104,0	102,4

'* Ingår i siffran för läns- och regionsjukvård 1985. Minskningen 1990 - 1993 beror på
Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. BNP-deflator

Även när det gäller kostnaden per prestation (intagen, vårddag, läkar-
besök) är variationerna mycket stora mellan olika landsting, vårdområ-
den och specialiteter. Kostnaden per intagen varierade år 1993 mellan
7 459 kronor (öron-näsa-hals, länssjukhus) och 38 053 kronor
(hudsjukvård, regionsjukhus). Vårddagskostnaden varierade på samma
sätt mellan 1 828 kronor (allmän intemmedicin, länsdelssjukhus) och
7 580 kronor (ögonsjukvård, länssjukhus). Kostnaden per läkarbesök var
som högst 2 186 kronor (allmän intemmedicin, regionsjukhus) och som
lägst 400 kronor (ögonsjukvård, länsdelsjukhus). Det går ej att utan när-
mare uppgifter och analys avgöra, i vilken utsträckning dessa kostnads-
skillnader avspeglar skillnader i patienternas behov av behandling, skill-
nader i behandlingsmetoder, resursbehov per behandling eller kostnad för
dessa resurser.

Antalet landstingsanställda inom hälso- och sjukvården minskade un-
der perioden 1985-1995 med 120 000 personer. Av denna minskning
hänför sig dock omkring 70 000 personer8 till Ädel-reformen. Minsk-

8 Källa: Landstingsförbundet

ningen, exklusive Ädel, har i första hand berört timanställda och personal Skr. 1996/97:118
med kortare utbildning. Antalet landstingsanställda läkare och tandläkare
ökade under samma period från 21 200 till 24 800 personer, dvs. med
360 personer per år. Även antalet sjuksköterskor har ökat om man korri-
gerar för den överföring av personal som gjordes i samband med Ädel-
reformen.

Under det senaste året uppgick minskningen av den landstingsanställda
hälso- och sjukvårdspersonalen till 4 700 personer. Detta beror dock till
största delen på att verksamheten med omsorger om personer med ut-
vecklingsstörning m.fl. enligt den tidigare omsorgslagen (1985:568) har
förts över från landstingen till kommunerna. Antalet landstingsanställda
läkare fortsatte att öka (420 personer) och antalet med medellång vårdut-
bildning (sjuksköterskor, sjukgymnaster, arbetsterapeuter m fl.) var i
stort sett oförändrat. Utvecklingen av antalet årsarbetare framgår av ta-
bell 3.7 nedan.

Tabell 3.7 Årsarbetare, Sjukvårds- och tandvårdspersonal

	1985	1990	1993	1994	1995
Läkare	16 112	18 731	19 495	19 448	19 805
Tandläkare	4 383	4 401	4 157	4019	3 936
Sjuksköterskor	74 536	85 391	76 626	75 531	75 710
Undersköterskor, bitr.	119 402	125 182	65 002	58 617	55 404
Övrig sjukvårdspersonal	1 092	2 134	1 846	128	136
Totalt	215 525	235 839	167 126	159 732	154 964

Anm: Ovanstående uppgifter omfattar ej privat anställd personal. I gruppen Sjuksköterskor
inräknas sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan
åren 1993-1994.

Källa: Socialdepartementet. Välfärdsfakta social 1996.

Kvalitet och måluppfyllelse

Ett sätt att följa upp om målen i hälso- och sjukvårdslagen uppfylls är att
analysera utvecklingen av vårdens kvalitet, resultat och tillgänglighet
samt befolkningens hälsosituation. Hälsotillståndet i befolkningen redo-
visas bland annat i Socialstyrelsens återkommande folkhälsorapporter.
Den senaste rapporten lades fram år 1994 (SoS-rapport 1994:9) och en
ny folkhälsorapport kommer att presenteras av Socialstyrelsen till som-
maren 1997.

Sverige hör till de främsta nationerna i världen när det gäller hälsotill-
stånd och sociala förhållanden. Det finns dock skillnader i hälsa mellan
olika grupper i samhället och mellan kvinnor och män. Männens livs-
längd har ökat snabbare än kvinnornas. Hälsoutvecklingen är sämst bland
unga kvinnor med låg utbildning och monotona arbeten. Skillnader finns
också mellan infödda svenskar och invandrare. En stor grupp människor,
vars hälsosituation särskilt bör uppmärksammas, är de som för närva-
rande saknar arbete.

Under senare år har arbetet med kvalitetssäkringen inom hälso- och
sjukvården förstärkts. Underlag för bedömning av vårdens kvalitet kan

hämtas från olika håll. Ett viktigt material för kvalitetsbedömningar ut- Skr. 1996/97:118
görs av de s.k. kvalitetsregister som finns inom hälso- och sjukvården.

Syftet med kvalitetsregistren är dels att underlätta värdering av nya me-
toder, dels att belysa variationer mellan kliniker med avseende på be-
handlingsmetoder, kvalitet och vårdutnyttjande. Ett exempel på kvalitets-
register är det s.k. Rikshöftregistret som för patienter med höftfraktur
innehåller uppgifter om bl.a. frakturtyp, operationsmetod, komplikatio-
ner, vårdtid, boendeform, hemhjälp m.m. Med hjälp av Nationalregistret
för höftledsplastik har man bl a kunnat visa att omoperationsfrekvensen
minskat kraftigt från år 1979 till 1991. Totalt finns det för närvarande 29
olika nationella kvalitetsregister i varierande grad av uppbyggnad.

Statskontoret och Statens beredning för utvärdering av medicinsk me-
todik (SBU) har gjort en studie av kvalitetsutvecklingen inom delar av
den slutna korttidsvården (inkl, psykiatrin) och primärvården över perio-
den 1960—19929. I denna undersöktes kvalitets- och resursutvecklingen
inom 29 olika områden genom expertbedömningar. Bedömningarna av-
såg sjukdomsförekomst, diagnossäkerhet, behandlingsbarhet, akut död-
lighet, akuta komplikationer, återstående funktioner, besvär av behand-
ling, vårdtid, långtidsöverlevnad, långtidskomplikationer, livskvalitet
samt resursförbrukning inom vården respektive samhället. Studien visade
bl a att stora framsteg nåtts i vården av magsår, höftfrakturer och grå
starr. Ett annat exempel på påtagliga kvalitetsförbättringar gäller över-
levnaden av njurtransplanterade patienter och för tidigt födda barn.
Framstegen inom cancervården har dock varit betydligt mindre - med
undantag för bamleukemi, där behandlingsbarhet och långsiktig överlev-
nad väsentligt förbättrats.

En indikator som belyser förekomsten och karaktären av brister och
problem inom hälso- och sjukvården är antalet anmälningar till Hälso-
och sjukvårdens ansvarsnämnd (HSAN). Antalet ärenden som inkommit
till HSAN har ökat starkt under 1990-talet. Antalet som ledde till påföljd
har dock inte blivit fler, vilket antyder att det kan vara benägenheten att
anmäla snarare än antalet fel som har ökat. De vanligaste typerna av fel
är felaktig behandling, diagnosfel samt fel vid operation.

Patienternas upplevelse av vården är en annan betydelsefull kvali-
tetsindikator. I SCB:s s.k. ULF-undersökning (Undersökningar av lev-
nadsförhållanden) ställdes frågan om man haft anledning att känna miss-
nöje med sjukvården. Totalt uttryckte 75 % av de 12 000 intervjuade
personerna inget eller ringa missnöje. Endast 4 % var mycket missnöjda.
Skillnaden mellan huvudmännen var dock betydande - i Västemorrlands
län var 72 % helt nöjda men i Värmlands län var det endast 47 %.

Institutet för hälso- och sjukvårdsekonomi i Lund har genomfört en
empirisk undersökning av preferenser hos allmänhet och sjukvårdsperso-
nal vad gäller ökade valmöjligheter och patientinflytande i vården. Enligt
denna är nästan 80 % av befolkningen intresserad av att i större utsträck-
ning kunna påverka den vård man far som patient (instämmer delvis eller
helt). Endast en dryg tredjedel anser att läkarnas kompetens i allmänhet
är så hög att det inte spelar någon roll vem man blir behandlad av, men

’ Ds 1994:22, Finansdepartementet

mer än hälften tycker att svenska sjukhus allmänt sett är så bra att det inte Skr. 1996/97:118
spelar någon roll på vilket sjukhus man blir behandlad.

I februari 1997 redovisade Landstingsförbundet i en rapport resultatet
av uppföljningen av 1996 års vårdgaranti, som innebar att samtliga pati-
enter som omfattades av den, skulle erbjudas behandling inom tre måna-
der. Utvärderingen visar att 67 700 personer stod i kö till vårdgarantiin-
satsema vid årsskiftet 1996/97. Väntelistan hade ökat med 6 700 perso-
ner sedan förra årsskiftet. Procentuellt ökade köerna mest för kranskärls-
operation (36 %). Ökning mellan 15-20 % uppvisade utprovning av hör-
apparat, gråstarroperation och total ledplastik i knäled. Procentuellt mins-
kade köerna mest för kateterbuma kranskärlsingrepp (-39 %), krans-
kärlsutredning (-21 %) och operation/behandling av godartad prostataför-
storing (-20 %). Räknade i totalt antal patienter var vårdköerna längst för
gråstarroperation och utprovning av hörapparat (18 000 respektive
24 000 patienter). I övrigt var köerna mellan ca 1 000 och 5 000 patienter
långa med undantag av kranskärlsingrepp, där ca 300 patienter väntade.
Antalet utförda behandlingar inom området för vårdgarantin var under år
1996 betydligt högre än år 1995 (+7 700) men något lägre än åren 1993
(-1 100) och 1994 (-600). Uppgifterna måste bedömas med hänsyn till de
omfattande vårdstrej kerna under slutet av år 1995.

Tabell 3.8 Patienter på väntelista

Behandling/insats	1992/93	1993/94	1994/95	1995/96	1996/97	Procentuell förändring 1995/96 till 1996/97
Kranskärlsutredning	1 346	1 456	1 359	2 284	1 807	-21
Kranskärlsoperation	827	865	906	1 017	1 382	+36
PTC A*	250	302	372	479	292	-39
Total ledplastik höftled	3 221	3 189	3 693	5 155	5 040	-2
Total ledplastik knäled	2 421	2417	2513	3 527	4 105	+ 16
Gråstarroperation	13 180	13 263	15 533	20 076	23 979	+ 19
Gallstensoperation	2 303	2 421	2 882	3 792	3 491	-8
Ljumskbråckoperation	3 117	3 154	3 581	4 431	4 651	+5
Op/behandling godar-	2 196	2 362	2 035	2 504	2 015	-20
tad prostataförstoring
Op inkontinens kvinnor	453	639	689	939	1 052	+ 12
Op prolaps (framfall)	1 309	1 352	1 452	1 949	2 008	+3
Utprovning hörapparat	9 638	10 076	11 095	14 838	17 850	+20
SUMMA	40 261	41 496	46 110	60 991	67 672	+11

* Kateterbuma kranskärlsingrepp

Tabell 3.9 Antal utförda behandlingar/insatser 1992-1996

Behandling/insats	1992	1993	1994	1995	1996	Procentuell förändring 1995-1996
Kranskärlsutredning	13 373	15 793	16 876	16 847	18 657	+ 11
Kranskärlsoperation	5 084	6 405	6 754	6 328	6 484	+2
PTCA	2 760	3 698	4 365	4 832	5 537	+ 15
Total ledplastik höftled	13 037	1 1 434	11 604	11 324	12 902	+ 14
Total ledplastik knäled	6 495	5 802	5 286	5 077	5 973	+ 18
Gråstarroperation	37 357	39 106	39 951	39 108	42 047	+8
Gallstensoperation	11 558	11 181	10 870	10 556	11 258	+7
Ljumskbråckoperation	20 376	19 286	18 643	16 598	17 588	+6
Op/behandling godar-	15 522	14 539	13 126	10 827	10481	-3
tad prostataförstoring
Op inkontinens kvinnor	1 914	1 997	2 373	2 186	2 327	+6
Op prolaps (framfall)	6 289	6 037	5 848	5 383	5 472	+2
Utprovning hörapparat	46 641	46 665	45 773	44 135	42 127	-5
SUMMA	180 406	181 943	181 469	173 201	180 853	+4

I Dagmaröverenskommelsen mellan staten och Landstingsförbundet
för år 1997 redovisas en ny vårdgaranti som tar sikte på att öka tillgäng-
ligheten till hälso- och sjukvården för alla patienter. I överenskommelsen
framhålls att det är primärvården som är ansvarig för de första kontak-
terna och skall erbjuda hjälp samma dag, antingen per telefon eller ge-
nom besök. Läkarbesök skall erbjudas inom åtta dagar. När så erfordras
skall primärvården biträda med hänvisning till specialistvård för patient-
besök inom tre månader. För patienter med oklar diagnos skall besöket
hos specialist ske inom en månad. Utifrån de bedömningar som görs i
primärvården eller av specialistläkare skall behandling påbörjas utan
dröjsmål enligt vägledande principer för urval och prioriteringar. Om inte
den egna sjukvårdshuvudmannen kan erbjuda vården inom ovan nämnda
tidsramar har patienten rätt att söka vård hos annan sjukvårdshuvudman.

Utredningar

Regeringen beslutade i december 1994 om tilläggsdirektiv (dir.
1994:152) för den parlamentariska kommittén om hälso- och sjukvårdens
organisation och finansiering (HSU 2000, S 1992:04). I kommitténs
uppdrag ingår att överväga hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till
år 2010 och särskilt beakta den demografiska utvecklingens betydelse för
de äldres behov av hälso- och sjukvård. Kommittén skall också överväga
vad som kan göras för att stärka patientens ställning i vården. En viktig
utgångspunkt för arbetet är att kommitténs överväganden och förslag
skall utgå från dagens system med landsting och kommuner som finan-
siärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård.

Kommittén har redovisat delbetänkandet (SOU 1995:122) Reform på
recept som behandlar bl.a. läkemedelsförmån och kostnadsansvar m.m.
samt delbetänkandet (SOU 1996:163) Behov och resurser i vården - en
analys. Kommittén planerar att under år 1997 redovisa deluppdragen som
avser patientens ställning, folkhälsoarbete, vårdforskning samt den stat-
liga styrningen av hälso- och sjukvården.

Skr. 1996/97:118

Riksdagen har i enlighet med förslagen i propositionen (prop. Skr. 1996/97:118
1996/97:27, bet. 1996/97:SoU5, rskr. 1996/97:58) Läkemedelsförmåner
och läkemedelsförsörjning m.m. beslutat en lag (1996:1150) om högkost-
nadskydd vid köp av läkemedel m.m. De nya bestämmelserna om förmå-
nen vid köp av receptförskrivna läkemedel innebär i huvudsak att läke-
medelsförmånen i framtiden separeras från andra förmåner i samband
med behov av hälso- och sjukvård. Dessutom innebär de nya reglerna att
förmånen ger skydd mot höga sammanlagda kostnader i stället för att
som för närvarande subventionera alla enstaka läkemedelsköp som över-
stiger en viss summa. Riksdagens beslut innebär även att kostnadsansva-
ret för läkemedelsförmånen den 1 januari 1998 överförs till landstingen.

Regeringen beslutade den 14 december 1995 att en parlamentarisk
kommitté skall tillkallas med uppgift att utarbeta förslag till nationella
mål för hälsoutvecklingen. Målen skall vara vägledande för samhällets
insatser för att främja folkhälsan, förebygga ohälsa, minska hälsorisker
samt förhindra förtida och undvikbar funktionsnedsättning, sjuklighet
och död. Kommittén skall med utgångspunkt i det övergripande målet en
god hälsa för alla bl.a. lämna förslag till framåtsyftande mål för hälsout-
vecklingen samt föreslå vilka av dessa som skall prioriteras. Särskild be-
toning skall läggas på att minska skillnader i hälsa mellan olika grupper i
befolkningen.

Regeringen beslutade i november 1996 att tillkalla en särskild utredare
med uppdrag att förutsättningslöst analysera och lämna förslag till hur
läkemedelsdistributionen framdeles bör organiseras och regleras för att
målet om en rationell läkemedelsförsörjning skall uppnås och befolk-
ningens behov av säkra och effektiva läkemedel till lägsta möjliga sam-
hällskostnad skall kunna tillgodoses. Utredningsarbetet skall vara avslu-
tat senast den 1 oktober 1997.

Regeringen beslutade i maj 1995 att tillkalla en parlamentarisk kom-
mitté (S 1995:06) med uppdrag att utreda vården och stödet till barn och
ungdomar med psykiska problem. Utredningen skall bl.a. överväga och
föreslå insatser för att förebygga uppkomsten av psykiska problem samt
olika åtgärder för att förbättra samverkan mellan hälso- och sjukvården
och socialtjänsten och även i förekommande fall mellan hälso- och sjuk-
vården och andra samhällsinstanser. Utredningsarbetet skall vara slutfört
vid utgången av år 1997.

Regeringen beslutade i september 1996 om direktiv till en parlamenta-
risk kommitté (S 1996:07) med uppdrag att utvärdera smittskyddslagen
(1988:1472). I regeringens uppdrag ingår att bl.a. analysera olika åtgär-
der för att förhindra spridning av smittsamma sjukdomar och utvärdera
bestämmelserna om tvångsåtgärder. Kommitténs uppdrag skall redovisas
före utgången av år 1998.

Regeringen beslutade i juli 1995 att tillsätta en delegation för samver-
kan mellan offentlig och privat hälso- och sjukvård (S 1995:10). Delega-
tionen har i uppdrag att bedöma vårdutbudet vad gäller specialistläkare
och sjukgymnaster i öppen vård i förhållande till de behov och resurser
som finns. Delegationen skall verka för att underlätta samverkan mellan
vård i olika driftformer och följa de lokala samverkansorganens utveck-

3 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

ling och funktion. Arbetet skall enligt direktiven pågå fram till utgången Skr. 1996/97:118
av år 1997.

Bemötandeutredningen angående bemötande av kvinnor och män inom
hälso- och sjukvården överlämnade sitt betänkande i augusti 1996. I be-
tänkandet konstateras bl.a. att hälso- och sjukvårdens förmåga att an-
passa bemötande och behandling efter kvinnors och mäns specifika be-
hov har brister i många avseenden. Det saknas könsuppdelade kunskaper
om effekten av olika vårdåtgärder. I betänkandet presenteras ett antal
åtgärdsförslag som berör patientens ställning, forskning, utbildning, till-
syn, uppföljning och utvärdering samt sjukvårdshuvudmännens ansvars-
områden. Betänkandet har varit ute på remiss. För närvarande görs en
sammanställning av remissvaren.

4 Äldreomsorg

Nationella mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen
(1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 § soci-
altjänstlagen bör socialnämnden genom färdtjänst, hjälp i hemmet, ser-
vice och omvårdnad, dagverksamheter eller annan social tjänst underlätta
for den enskilde att bo hemma och ha kontakter med andra. Socialnämn-
den skall vidare enligt 19 § verka för att äldre människor får möjlighet att
leva och bo självständigt och att ha en aktiv och meningsfull tillvaro i
gemenskap med andra. Enligt socialtjänstlagen 20 § skall kommunen
inrätta särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre män-
niskor med behov av särskilt stöd.

Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i hemmet,
i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18-26 §§
hälso- och sjukvårdslagen. Den enskildes rättigheter gentemot kommu-
nen framgår av bestämmelsen i 6 § av vilken framgår att den enskilde har
rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning och sin livsföring i
övrigt om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Den enskilde
skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet
skall utformas så att det stärker hans resurser att leva ett självständigt liv.
Biståndsbeslut kan överprövas i förvaltningsdomstol.

Ett antal grundläggande och vägledande principer för samhällets om-
sorg och vård till äldre lades senast fast i regeringens proposition
1987/88:176 om Äldreomsorgen inför 90-talet. Den första principen
handlar om äldre människors rätt att själva bestämma över sitt liv och att
fa behålla sin integritet och identitet. Den andra grundläggande principen
gäller äldre människors rätt att känna sig trygga och den tredje handlar
om förutsättningarna för valfrihet eller ökade valmöjligheter. Äldre män-
niskor skall kunna välja att bo kvar hemma även när de behöver omfat-

tande vård. För dem som vill flytta till någon särskild boende- eller vård- Skr. 1996/97:118
form bör det finnas ett varierat utbud.

Prestationer

År 1995 fick i genomsnitt 18,8% av ålderspensionärerna omsorg och
vård antingen i det egna hemmet (10.0 %) eller i särskilda boendeformer
(8,8 %) Ungefar 2/3-delar av samtliga ålderspensionärer med omsorg och
vård var kvinnor. Följande diagram visar förändringen av andelen pen-
sionärer med vård och hjälp under åren 1980-1995.

Diagram 4.1 Utveckling av antalet personer 65-w år med vård och hjälp i
ordinärt boende eller i särskilt boende per 100 invånare i samma åldersgrupp
åren 1980-1995

1980 1985 1990 1995

Aren 1980-1991 har justerats för Ädel-reformen

Källa: Socialdepartementet. Välfärdsfakta 1996-10-25 kompletterat med uppgifter för år
1995.

Samtidigt som andelen personer 65 år eller äldre som far hjälp i ordi-
närt eller särskilt boende har minskat med 17% under perioden 1980—
1995, har det totala antalet i samma åldersgrupp ökat med 14 %.

Tabell 4.1 Antal personer med vård och hjälp i ordinärt boende och i särskilt
boende*) (antal per 100 invånare i samma åldersgrupp inom parentes)

Ålder	1980		1985		1990		1995
65-79	163 200	(14,9)	133 900	(11,7)	100 700	(8,7)	86 100	(7,6)
80-w	164 000	(62,3)	169 600	(54,2)	175 100	(47,4)	185 700	(44,8)
Totalt	327 200	(24,9)	303 500	(20,9)	275 800	(18,1)	271 700	(18,2)

’’ Personer med vård och hjälp på sjukhem/långvård ingår samtliga år för att uppnå jäm-
förbarhet före och efter Ädel-reformen.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1996-10-25 kompletterat med uppgifter för år
1995.

Spridningen mellan kommunerna år 1995 beträffande andelen ålders-
pensionärer med vård och hjälp i förhållande till samtliga ålderspensionä-
rer i befolkningen var något mindre än åren 1993 och 1994. Detta fram-
går av diagram 4.2 som följer efter läsanvisningen för s.k. boxdiagram.

Skr. 1996/97:118

Min värde sk	Median sk	Maxvärde sk
• I	1 1 1--------	-4—•
10%	50 % av	10%
med lägst	kommunerna	med högst
värde		värde

x Storstad (gäller endast kapitel 7)

Diagram 4.2 Andel ålderspensionärer som får hjälp i procent av samtliga
ålderspensionärer, variation mellan kommunerna

—I-----------1-----------1------------1-----------1-----------1-----------1-----------1-----------1-----------1-----------I—

12,5 15 17.5 20 22.5 25 27,5 30 32,5 35

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen
"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

Andelen pensionärer per 100 invånare 65 år och äldre med hjälp i sär-
skilt boende har ökat sedan år 1993 medan hjälp i ordinärt boende har
minskat. Spridningen mellan kommunerna beträffande andelen av samt-
liga ålderspensionärer som får hjälp i ordinärt boende respektive i särskilt
boende varierade enligt följande (jämför också diagram 4.1):

Diagram 4.3 Andel ålderspensionärer i ordinärt boende och i särskilt boende
i procent av samtliga ålderspensionärer, variation mellan kommunerna

Ordinärt boende

-I------------------1------------------1-------------------1------------------1------------------1------------------1-------------------1------------------1------------------1-------------------1-

0 2,5 5 7,5 10 12.5 15 17.5 20 22.5 25

Särskilt boende

Skr. 1996/97:118

-I-------------1-------------1-------------1------------1------------1-------------1-------------1-------------f-

o 2,5 5 7,5 10 12.5 15 17.5 20

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen
"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

Generellt har spridningen minskat när det gäller andelen som far hjälp i
ordinärt boende respektive i särskilt boende, men ett mindre antal kom-
muner uppvisar starkt avvikande värden. Det finns inga belägg för att det
i kommunerna generellt finns en strävan att kompensera få platser i sär-
skilda boendeformer genom att lämna hemhjälp till många personer i or-
dinärt boende eller tvärtom.

Den pågående utvecklingen kan ytterligare belysas genom att visa hur
många personer i de olika kommunerna med hemhjälp i ordinärt boende
som går på varje person med vård och hjälp i särskild boendeform. En
jämförelse mellan åren visar att det år 1995 gick genomsnittligt 1,4 per-
soner med vård och hjälp i ordinärt boende på varje person i särskilt bo-
ende, dvs fårre än år 1993, då det var 1,6 personer.

Tabell 4.2 Antal personer med vård och hjälp fördelade på ordinärt, särskilt
boende och landstingens sjukhem/långvård i respektive åldersgrupp. (Antal
per 100 invånare i samma åldersgrupp inom parentes)

	1980		1985	1990			1995
Ordinärt boende
65-79	129800	(11,8)	92200	( 8-1)	67500	( 5.8)	50900	( 4,5)
80-w	95600	(36,3)	83400	(26,6)	90700	(24.5)	86700	(20.9)
Summa	225400	(16.5)	175600	(12,1)	158200	(10.4)	137600	( 8,9)

Särskilt boende

65-79	19100	( 1.7)	26300	( 2.3)	20400	( 1.8)	33800	( 3.0)
80-w	43600	(16,6)	55500	(17,7)	56300	(15,2)	96100	(23,2)
Summa	62700	( 4,6)	81800	( 5,6)	76700	( 5,0)	129900	( 8,4)
Landstingens sjukhem/långvård *)
65-79	14300	( 1.3)	15400	( 1.4)	12800	( l.D	1300	( 0.1)
80-w	24800	( 9.4)	30700	( 9,8)	28200	( 7,6)	3000	( 0.7)
Summa	39100	( 2,9)	46100	( 3,2)	41000	( 2,7)	4300	( 0.3)
Totalt	327 200	(24,9)	303 500	(20,9)	275 800	(18,1)	271 700	(18,2)

1 De under landsting redovisade antalet personer är helårspersoner, dvs. antalet vårddagar
dividerat med 365 dagar per år. Landstingens sjukhem/långvård redovisas för att tydliggöra
Ädel-reformen och för att uppnå jämförbarhet av siffermaterialet över tiden.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta 1996-10-25, kompletterat med uppgifter för år
1995.

Den relativa förändringen mellan olika åldersgrupper har ändrats avse- Skr. 1996/97:118
värt. I november 1988 var det 49 % av samtliga över 80 år som fick hem-
tjänst. I november 1995 hade andelen ökat till 60 %. Andelen hjälptagare
som fick kontinuerlig hjälp dygnet runt har ökat för varje år under 1990-
talet. År 1993 fick 22 % av hjälptagama insatser dygnet runt och år 1995
hade denna andel ökat till 26 %. I novemberundersökningen år 1995 var
nästan 80 % av samtliga som fick hemtjänst ensamboende och bland
dessa fick män hjälp i högre grad än kvinnor.

Tabell 4.3 Antal personer som enligt novemberenkäten fick ett individuellt
beslut om social hemhjälp, fördelade efter hjälptidens omfattning

	1988 Antal/ andel	1992 Antal-' andel	1993 Antal/ andel	1994 Antal/ andel	1995 Antal/ andel
Samtliga personer med
social hemhjälp	215 571	183 284	173 411	175 942	169919
därav
1-25 timmar/månad	72,7 %	66,3 %	65,0 %	63.8 %	61,6%
26-49 timmar/månad	14,1 %	15,8%	16,1 %	16,7%	17,4%
> 50 timmar/månad	13,2%	17,8 %	18,8%	19,5%	21,0%

Källa: Socialdepartementet, databasen Välfärdsfakta 1996-10-25, kompletterat med upp-
gifter för år 1995.

Som framgår av tabell 4.3 ovan har det sedan 1980-talet skett en kraf-
tig koncentration av insatserna så att färre personer far mera hjälp per
person. De som år 1995 fick service fick i genomsnitt betydligt mer hjälp
än man fick år 1988. Någon generell neddragning av insatserna inom
äldre- och handikappomsorgen har alltså inte skett. Däremot har, vilket
visades i diagram 4.3 ovan, äldreomsorgen (handikappomsorgen kom-
menteras under eget avsnitt) under denna period inte byggts ut i förhål-
lande till det ökande antalet äldre. Det finns vissa indikationer på att häl-
sotillståndet för de äldre har förbättrats under samma tidsperiod och att
behovet av hjälp därigenom har minskat. För detta talar bl.a. den ökade
medellivslängden och en del specialundersökningar (t.ex. ULF om den
subjektivt upplevda hälsan och behovet av hjälp samt SCB:s hälsoindex
för den svenska befolkningen). Om denna förbättring av hälsotillståndet
motsvarar minskningen av andelen äldre med service, eller om det här
finns ett allt mer ökande gap, kan dock inte beläggas av hitintills utförda
undersökningar. Detta är ett område som kräver mer forskning.

För att kunna följa förändringen av boendestandarden i de särskilda
boendeformerna, mäts regelbundet tre olika standardmått: egen toalett,
egen dusch samt eget rum. Följande diagram visar variationen mellan
kommunerna vad avser andelen som saknade tillgång till egen toalett
åren 1993 till 1995.

Diagram 4.4 Andel personer i särskilt boende som saknade tillgång till egen Skr. 1996/97:118
toalett i procent av samtliga boende, variation mellan kommunerna

H---------------1---------------1---------------1---------------1---------------1---------------1---------------1--------------1---------------1---------------1“

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen
"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

I genomsnitt saknade 25 % av alla personer i särskilt boende egen toa-
lett. Detta var något färre år 1993. Andelen varierar dock totalt mellan
kommunerna, dvs mellan 0 och 100 % år 1995. Gränssnittet för de 10 %
av kommunerna med lägsta respektive med högsta andel utan egen toalett
ligger vid 4 % respektive 42 %. Situationen har således förbättrats i fler-
talet kommuner.

Andelen personer i det särskilda boendet, som delar rum med annan än
make/maka uppgick i genomsnitt till 12 %, vilket är en minskning i för-
hållande till år 1993 (15 %). Diagrammet nedan visar variationen mellan
kommunerna.

Diagram 4.5 Andel personer i särskilt boende som delar rum med annan än
make/maka i procent av samtliga boende, variation mellan kommunerna

—I---------1---------1---------1---------1---------1---------1---------1—

0 10 20 30 40 50 60 70

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen
"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

Av diagrammet framgår att allt färre personer - även i de kommuner
som har de sämsta förhållandena - behöver i dag dela rum med annan än
make/maka i särskild boendeform.

Andelen personer i särskild boendeform som saknar kokvrå eller kök i
sitt boende har minskat kraftigt, vilket framgår av följande diagram.

Skr. 1996/97:118

Diagram 4.6 Andel personer i särskilt boende som saknar kokvrå/kök i
procent av samtliga boende, variation mellan kommunerna

-I---------------1---------------1---------------1---------------1----------------1---------------1---------------1---------------1---------------1---------------1-

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Källa: Socialstyrelsens och Socialdepartementets beräkningar på grundval av publikationen
"Vård och omsorg om äldre personer och personer med funktionshinder" 1993 - 1995

Även om det således fortfarande finns mycket stora variationer i boen-
destandarden i kommunernas särskilda boendeformer, har en klar förbätt-
ring ägt rum sedan år 1993.

År 1995 bodde 11 000 personer i särskilda boendeformer som drevs av
enskilda vårdgivare. Detta motsvarar 8 % av samtliga personer som bor i
särskilt boende. År 1993 uppgick antalet till 7 000 platser eller 5 % av
samtliga boende.

Inom ramen för Ädel-utvärderingen genomfördes en nationell kart-
läggning av dagverksamhetema under år 1995. Resultaten visade att dag-
verksamheter för äldre regelbundet tar emot ca 45 000 personer, vilka
tillsammans gör ca 112 500 besök per vecka. Totalt omsätter dagverk-
samhetema 500 miljoner kronor per år och har omkring 4 000 anställda.

I 1994 års statistik redovisas för första gången antalet platser som sär-
skilt används för växelvård och avlösning. Dessa uppgick då till 4 700.
Antalet ökade till 5 400 år 1995 och motsvarade då 4 % av det totala
platsantalet.

Personal och kostnader

Antalet anställda inom äldre- och handikappomsorgen ökade mellan åren
1986 och 1993 med 74 %. Av denna ökning faller dock den största delen
på genomförandet av Ädel-reformen år 1992, vilken innebar att ca
55 000 anställda10 flyttades från landstingen till kommunerna. Följande
tabell visar personalutvecklingen mellan åren 1986 och 1993 efter korri-
gering för Ädel-reformen och med tillägg för personal som arbetar i en-
skild regi. Efter en sådan korrigering begränsas ökningen av antalet an-
ställda inom äldre- och handikappomsorgen under perioden 1986-1993
till ca 20 %. Tillförlitliga uppgifter för senare år saknas.

10 Källa: Svenska Kommunförbundet

Tabell 4.4 Utvecklingen av antalet anställda inom äldre och handikapp-
omsorgen (korrigerad for Ädel-reformen)

Skr. 1996/97:118

År

Antal anställda

1986	183 900
1987	187 200
1988	191 000
1989	195 700
1990	211 400
1991	213 400
1992	217 400
1993	222 100

Källa: Adel-utvärderingen 96:5 (Björn Lindgren o Christin Priitz)

I den följande tabellen redovisas de totala bruttokostnadema för äldre-
och handikappomsorgen i löpande respektive fasta priser och med korri-
gering för Ädel-reformen under samma period. Även här saknas senare
på detta sätt korrigerade siffror.

Tabell 4.5 Kostnadsutveckling för äldre- och handikappomsorgen åren 1986-
93 i miljoner kronor (efter korrigering för Ädel-reformen 1986-91), fasta
priser, BNP-defiator, basår 1995

År	Totala kostnader i löpande priser	Totala kostnader i fasta priser	Förändring %
1986	30 048	46 737
1987	32 691	48 536	3,8
1988	37 802	52 707	8.6
1989	39 588	51 095	-3,1
1990	44 030	52211	2,2
1991	46 688	51 437	-1,5
1992	51 272	55 900	8,7
1993	52 679	55 985	0,2

Källa: Adel-utvärderingen 96:5 (Björn Lindgren o Christin Pnitz)

Räknat i fasta priser, uppgick kostnadsökningen under perioden till 9,2
miljarder kronor eller 20 %, dvs samma ökning i procent räknat som av
antalet anställda. Antalet hjälptagare (även detta justerat för Ädel-refor-
men) har under samma tidsperiod minskat med ca 6 %. Kostnaden per
hjälpt person har alltså ökat, vilket sammanhänger med att, vilket också
redovisats ovan, hjälpen koncentrerats till färre personer. För år 1995
uppskattas den totala bruttodriftkostnaden för äldre- och handikappom-
sorgen till 74,4 miljarder kronor. Äldreomsorgen svarade enligt en grov
skattning med utgångspunkt från statistik över antalet hjälptagare, antalet
årsarbetare samt utdelade hjälptimmar eller personaltäthet för olika verk-
samhetsgrenar år 1995 för ca 73 % av denna kostnad.

Egenavgiftema (inklusive bostads- och lokalhyror) motsvarade år 1995
9,8 % av de totala driftkostnaderna (exklusive interna poster). Denna
uppgift är dock inte jämförbar med redovisningar för tidigare år, efter-
som då endast en del kommuner rapporterade hyresintäkter tillsammans
med avgifter, medan andra redovisade dem på annat sätt. Vidare publice-
rades då kommunernas totala driftkostnader inklusive interna poster.

Hösten 1996 redovisade Socialstyrelsen ett regeringsuppdrag rörande Skr. 1996/97:118
de kommunala avgifterna inom äldre- och handikappområdet. Av redo-
visningen (Äldreomsorgens avgifter. SoS följer upp och utvärderar
1996:6) framgår bl.a. att det finns stora olikheter i taxekonstruktioner
mellan kommunerna. Totalt 70 % av kommunerna har en kombination av
insats- och inkomstrelaterade hemtjänsttaxor. En pensionär med en för
äldreomsorgstagare genomsnittlig månadsinkomst på 7 000 kr före skatt
far i snitt betala ca 400 kr per månad för hjälp med i huvudsak servicein-
satser (hjälp ca 9 timmar per månad). Om han eller hon också behöver
hjälp med personlig omvårdnad (upp till ca 35 timmar per månad) ökar
avgiften till i genomsnitt ca 550 kr per månad. För heldygnsomsorg i
särskilt boende betalar samma person i genomsnitt 2 700 kr per månad
inklusive kost men exklusive bostadshyra. De allra flesta äldreomsorgsta-
gare har inkomster som understiger 9 000 kr per månad.

Vid denna inkomstnivå är, enligt Socialstyrelsen, marginaleffekten i
skatte- och bostadstilläggssystemen i flertalet kommuner över 90 %.
Detta betyder att utrymmet för avgiftshöjningar för den stora gruppen
äldreomsorgstagare är mycket begränsat. Enligt socialstyrelsens rapport
har flertalet kommuner redan idag så höga avgifter att den enskilde en-
dast har socialbidragsnorm eller någon hundralapp därutöver kvar efter
avdrag för skatt, nettohyra och avgift. Så gott som samtliga kommuner
har fastställt förbehållsbelopp för heldygnsomsorg i särskilt boende och
medianvärdet uppgår till 1 360 kr (efter avdrag för kost). Ungefar var
tionde kommun har fastställt ett högre förbehållsbelopp för yngre funk-
tionshindrade. Kommunundersökningen visar att två tredjedelar av
kommunerna har fastställt riktlinjer för jämkning av avgiften. Mer än
hälften av kommunerna saknar dock regler för vilken hänsyn som skall
tas till makes/samboendes ekonomiska situation.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialtjänstlagen är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att ut-
forma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer
som lagen anger. Särskilda mått eller indikatorer på kvalitet saknas på
nationell nivå, vilket gör det svårt att beskriva kvaliteten och måluppfyl-
lelsen. Med hjälp av underlag från Ädel-utvärderingen, lokala studier och
forskningsrapporter ges i det följande en beskrivning av några aspekter
på kvalitet och måluppfyllelse i den kommunala verksamheten.

En viktig kvalitetsindikator är personalens utbildningsnivå och erfaren-
het. Antalet personer med undersköterske- och sjuksköterskeexamen har
fortsatt att öka mellan åren 1993 och 1994. Många kommuner har också
antagit en policy som innebär att vårdpersonalen skall ha undersköterske-
kompetens som lägsta utbildningsnivå. Kommunerna har också i ökad
utsträckning anställt fler arbetsterapeuter och sjukgymnaster. Ett annat
viktigt kvalitetsmått är kontinuitet bland personalen. Några uppgifter om
kontinuiteten finns dock inte tillgängliga.

Utöver kompetens och kontinuitet utgör personaltätheten en viktig as-
pekt på kvalitet. Enligt Socialstyrelsen är personaltätheten - liksom ande-

len sjuksköterskor - hög i sjukhems verksamheten jämfört med andra sär- Skr. 1996/97:118
skilda boendeformer. Ålderdomshemmen har ibland bara hälften av den
bemanning som är vanlig vid sjukhem och på servicehus är den ännu
lägre. Vårdinsatsen är dock där oftast knuten till individuella hemtjänst-
beslut. Vårdbehoven skiljer mellan dessa olika boendeformer, men det är
ej klarlagt om dessa skillnader motsvarar skillnaderna i bemanning.

Ett av de problem som uppmärksammats i samband med Ädel-refor-
men rör kvaliteten i det medicinska omhändertagandet inom äldrevården.
Brister har påtalats bl.a. när det gäller informationsöverföring och sam-
verkan mellan huvudmännen, vårdplanering, rehabilitering och hjälpme-
delsinsatser, uppföljning och omprövning av medicinordinationer, smärt-
lindring och i övrigt kvalitet i vården i livets slutskede. Tillkomsten av
den medicinskt ansvariga sjuksköterskan (MAS) har samtidigt inneburit
en positiv utveckling på kvalitetsområdet och påtagligt förstärkt kommu-
nernas medvetande om de krav som måste ställas på den medicinska sä-
kerheten och kvaliteten. Många av de brister som rapporterats kan förstås
mot bakgrund av den mycket snabba omstrukturering av vård- och om-
sorgssystemet som skett under framförallt 1990-talet. Äldre som tidigare
vårdades inom akutsjukvården tas nu om hand inom den kommunala äld-
reomsorgen. Sjukvårdsbehoven i kommunernas vård och omsorg har
ökat under åren efter Ädel-reformen och blivit mer komplexa. Läkarens
roll, ansvar och funktion är av stor betydelse för kvaliteten i den kommu-
nala hälso- och sjukvården. Många vittnar om att läkarna har fatt en mer
perifer roll i äldrevården trots att läkarnas medicinska ansvar för enskilda
inte förändrades i samband med Ädel-reformen. Enligt Socialstyrelsen är
kommunikationen mellan sjukhus, äldreomsorg i särskilt boende och pri-
märvård ofta undermålig, vilket innebär ett särskilt allvarligt problem för
personer i särskilt boende. Socialstyrelsen har gett ut föreskrifter och all-
männa råd om informationsöverföring och samordnad vårdplanering
hösten 1996 (SoSFS 1996:32).

Socialstyrelsen har i samarbete med Boverket genomfört en studie av
äldreboendets utveckling efter Ädel-reformen. Studien bygger på besök
och ingående samtal med politiker, tjänstemän, vårdpersonal och företrä-
dare för pensionärsorganisationer i nio kommuner. Även om resultaten
inte kan sägas vara allmängiltiga framträder ett mönster i planeringen och
utbyggnaden av särskilda boendeformer. Det förefaller inte finnas någon
samordnad strategi kring utbyggnaden av särskilt boende och insatser för
ökat kvarboende. Det finns kommunföreträdare som menar att hemtjäns-
ten har utarmats sedan Ädel-reformen genomfördes. Planering och ut-
byggnad av särskilda boendeformer utgår i mycket begränsad omfattning
från de berördas efterfrågan utan mer från befolkningsprognoser
och/eller en stark styrning från politiker och chefstjänstemän. Enligt So-
cialstyrelsen behövs en mer utvecklad helhetssyn och samverkan med
lokalsamhället utanför äldre- och handikappomsorgens revir i den fort-
satta planeringen av äldreomsorgen.

Blekinge FoU-enhet publicerade hösten 1996 en studie om Sparstrate-
gier inom äldre- och handikappomsorgen - en analys av den regionala
utvecklingen under 90-talet (Rapport 1996:9). Studien visar bl.a. att ett
80-tal olika besparingsåtgärder kan identifieras bland kommunerna i Ble-

kinge län. De ekonomiskt mest kraftfulla besparingsåtgärderna handlar Skr. 1996/97:118
om ändrade kommunala riktlinjer kring tjänsteutbudets/biståndets om-
fattning och viss omstrukturering av utbudet på särskilda boenden. Skill-
naderna i avgiftsuttaget mellan länets kommuner ökade under 90-talet.

År 1995 kunde skillnaderna i avgiftsuttag uppgå till närmare 13 000 kro-
nor under ett år för en person med samma inkomst och hjälpbehov. En-
ligt studien indikerar de undersökningar som genomförts bland hjälpta-
gare och boende i särskilda boendeformer att de rationaliseringar som
genomförts under 90-talet utarmat det sociala innehållet i omsorgen och i
viss mån försvårat möjligheterna att individuellt anpassa hjälpinsatserna.
Den upplevda kvaliteten uppges dock ännu överlag vara god i länets
kommuner.

Utredningar m.m.

Hösten 1996 överlämnade Kommittén om hälso- och sjukvårdens finan-
siering och organisation (HSU 2000) sitt delbetänkande om Behov och
resurser i vården — en analys (SOU 1996:163). Kommitténs analys av
resursbehoven tar sin utgångspunkt i en s.k. baskalkyl. I denna antas
landstingens respektive kommunernas framtida utgifter för vård och om-
sorg motsvara de krav på resurser som följer av den demografiska ut-
vecklingen fram till år 2010. En sådan demografisk framskrivning inne-
bär att kraven på resurser för kommunernas äldreomsorg ökar med drygt
19 % till år 2010. Om man ställer dessa resursanspråk mot det beräknade
utrymmet för kommunal konsumtion under denna period, finner man att
det successivt uppstår ett växande gap mellan behov och resurser. År
2000 beräknas det demografiskt betingade gapet uppgå till 16 % eller 8
miljarder kronor. Under perioden 2001-2010 ökar gapet till totalt 12 mil-
jarder kronor (24 %). Det bör dock betonas att många andra faktorer än
de demografiskt betingade påverkar behovet av resurser för äldreomsor-
gen, såsom ohälsa och brister i funktionsförmåga, anspråk och förvänt-
ningar, tillgång till informell och annan alternativ omsorg, vårdstruktur
m.m.

5 Handikappomsorgen

Nationella mål

Ideologi och tänkande på handikappområdet har successivt utvecklats
från 1960-talet och framåt. Under denna tid har insikten vuxit om att per-
soner med funktionshinder skall ha samma grundläggande mänskliga rätt
till delaktighet i samhället som alla andra människor. Alla hinder för en
sådan delaktighet skall undanröjas.

I dag är de vägledande principerna för det handikappolitiska arbetet Skr. 1996/97:118
alla människors lika värde och lika rätt. Målet är att uppnå full delaktig-
het och jämlikhet i levnadsvillkor. Dessa mål finns fastlagda i 21 § i den
nuvarande socialtjänstlagen, SoL, (1980:620), i 5 § lagen om stöd och
service till vissa funktionshindrade (1993:387), LSS, och i hälso- och
sjukvårdslagen, HSL (1982:763).

I SoL:s 21 § åläggs socialnämnden att verka för att människor som av
fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livs-
föring får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra.
Socialnämnden skall verka för att den enskilde får en meningsfull syssel-
sättning och att han far bo på ett sätt som är anpassat efter hans behov av
särskilt stöd. Bestämmelsen har kommit att betraktas som en målparagraf
för socialtjänstens insatser på handikappområdet. Vissa andra allmänt
hållna regler som har betydelse för personer med funktionshinder finns
också i lagen.

Målen för verksamheten enligt LSS liknar dem i SoL. I 5 § LSS sägs
att verksamheten skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delak-
tighet i samhällslivet. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att
leva som andra.

I samband med Ädel-reformen fick kommunen ett lagstadgat ansvar
för att inrätta särskilda boendeformer för service och vård samt dagverk-
samheter för äldre och för personer med funktionshinder. I de särskilda
boendeformerna gavs sjuksköterskorna sjukvårdsansvaret. Kommunerna
fick också möjlighet att avtala med landstingen om övertagandet av hem-
sjukvården. Detta regleras i 18 § HSL. I den paragrafen föreskrivs också
att kommunen skall erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel
för funktionshindrade i samband med sådan hälso- och sjukvård.

Begreppet funktionshinder har inte exakt samma innebörd i de olika
lagarna. I SoL omfattar begreppet alla personer i åldern 0-64 som behö-
ver stöd och hjälp i hemmet eller i särskilda boendeformer för service
och omvårdnad, oavsett om behovet är temporärt eller varaktigt. LSS
omfattar personer med stora och varaktiga funktionshinder, t.ex. perso-
ner med utvecklingsstörning, autism, hjärnskador förvärvade i vuxen ål-
der samt varaktiga fysiska och psykiska funktionshinder som inte beror
på normalt åldrande. Den som omfattas av LSS har rätt att få assistanser-
sättning enligt LASS om han/hon inte fyllt 65 år och har behov av per-
sonlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än
20 timmar i veckan.

Ramlagar och rättighetslagar

SoL och HSL är i huvudsak målinriktade s.k. ramlagar, dvs. de anger
vissa mål för verksamheten men överlåter åt dem som tillämpar lagen att
med hjälp av förarbetena ge lagen närmare innehåll. SoL och HSL ger
inte den enskilde någon absolut rätt till en viss bestämd insats som
angetts i lagen, men kommunen är skyldig att stå för vissa insatser som
lagen anger. Enligt 6 § har dock den enskilde rätt till bistånd för sin för-
sörjning och sin livsföring i övrigt. Den som är missnöjd med beslut en-

ligt 6 § kan överklaga beslutet i förvaltningsdomstol. SoL omfattar alla Skr. 1996/97:118
kommuninvånare, dvs. också personer med funktionshinder.

LSS är däremot en preciserad rättighetslag som är avsedd att ge den
enskilde större möjligheter till stöd och hjälp än vad ett åberopande av
enbart SoL och HSL innebär. Lagen kom till för att garantera den en-
skilde levnadsförhållanden likvärdiga med andra kommunmedborgare.
På grund av att LSS är en rättighetslag kan den enskilde begära att få sitt
ärende överprövat i form av förvaltningsbesvär, dvs domstolen kan sätta
ett nytt beslut i det överklagade beslutets ställe.

Det finns i grunden en motsättning mellan å ena sidan ramlagar och
målstyrning, som ger stor möjlighet för kommunerna att anpassa innehål-
let i lagstiftningen till lokala förhållanden och efter lokala resurser, och å
andra sidan rättighetslagar, där statens reglering är starkare och kraven på
nationell likformighet och rättvisa stora. De faktorer som kan komma att
påverka handikappomsorgen på sikt är därför bl.a. i vilken mån kommu-
nerna kommer att välja eller prioritera insatser enligt LSS/LASS före in-
satser enligt SoL. Insatserna i LSS i princip är avgiftsfria för den en-
skilde och finansieras helt av kommunen. För bistånd enligt SoL och för
hälso- och sjukvård enligt HSL kan huvudmannen fastställa avgifter.
Finansieringen sker således av kommunen samt till vissa delar via avgif-
ter från den enskilde. Kostnader för personlig assistans enligt LASS fi-
nansieras helt av staten.

Verksamhet och regeländringar

I likhet med äldreomsorgen domineras handikappomsorgen av främst
individinriktade insatser. Individuella insatser som socialtjänsten erbju-
der för att personer med funktionshinder skall kunna fa delaktighet och
jämlika levnadsvillkor är främst färdtjänst, hemtjänst, assistans och bo-
städer med särskild service. Utöver detta är socialtjänsten skyldig att
medverka till att personer med funktionshinder får daglig verksamhet,
sysselsättning eller arbete.

Handikappreformen har inneburit genomgripande förändringar av
kommunernas handikappomsorg. Reformen omfattade bland annat över-
förandet av ansvaret för omsorgsverksamheten från landstingen till pri-
märkommunema samt införandet av LSS och lagen (1993:389) om assis-
tansersättning, LASS.

Genom handikappreformens huvudmannaskapsförändring som avslu-
tades i januari 1996 övergick ansvaret för stöd och service till ungefar
37 000 omsorgstagare - de flesta med utvecklingsstörning - från lands-
tingen till kommunerna. De flesta av dessa omsorgstagare omfattas av
LSS.

Handikappreformen omfattade även införandet av LASS, statlig assis-
tansersättning, som är avsedd att täcka kostnader för personlig assistans.
Ersättning lämnas till personer som behöver assistans under mer än 20
timmar per vecka i genomsnitt. Lagen administreras av försäkringskas-
sorna. I 80 % av fallen överlåter den assistansberättigade personen till

hemkommunen att utföra och administrera insatsen. I dessa fall överförs Skr. 1996/97:118
assistansbidraget direkt från försäkringskassan till kommunen.

Fr. o. m. den 1 januari 1995 har även kommunerna huvudansvaret för
att planera och samordna insatser till psykiskt funktionshindrade. Ett
kommunalt betalningsansvar för s.k. medicinskt fardigbehandlade har
införts för att påskynda utflyttningen från den psykiatriska slutenvården.
Kommunerna kan uppfylla sitt ökade ansvar för psykiskt funktionshind-
rade personer främst genom att erbjuda bistånd enligt SoL, hälso- och
sjukvård enligt HSL samt insatser enligt LSS. I undantagsfall har perso-
ner med psykiska funktionshinder beviljats statlig assistansersättning
med stöd av LASS.

Prestationer

Det finns många brister i statistikredovisningen vad gäller handikappom-
sorgen. Oftast är den samredovisad med och oskiljbar från äldreomsor-
gens statistik. Ett annat förhållande som skapar problem är att flera hu-
vudmän ansvarar för verksamheten - stat, landsting och kommun - samt
att denna regleras i flera olika lagar.

Skälet till att handikappomsorgen och äldreomsorgen inte skiljs åt re-
dovisningsmässigt är att dessa verksamheter i allmänhet bedrivs utifrån
samma organisation på det kommunala planet. Omsorgsarbetet bedrivs
ofta områdesbaserat, dvs. en och samma vårdbiträdesgrupp svarar för in-
satserna till både äldre personer och personer med funktionshinder inom
samma geografiska område i kommunen. Detta gör att det inte finns nå-
gon särredovisad statistik angående kostnader och personalresurser för
respektive område.

Att verksamheten styrs genom flera lagar försvårar också statistikin-
samlingen. SoL, LSS och LASS innehåller vissa insatser av likartat slag
och en funktionshindrad person kan fa insatser med stöd av både SoL och
LSS samt i vissa fall även av LASS. Insatserna enligt de olika lagarna
tillhandahålls också av olika huvudmän. Statistiken om verksamheten
enligt de olika lagarna redovisas inte på individnivå, vilket medför över-
lappningar. Dessa gör att det ur den befintliga statistiken inte går att ut-
läsa det totala antalet personer, som erhåller stöd från en eller flera av
dessa lagar eller hur omfattande service som ges till olika grupper av in-
divider. Förhållandena illustreras av skissen nedan.

Diagram 5.1

Skr. 1996/97:118

’’ Råd och stöd

Statlig assistansersättning

I december 1995 fick totalt 22 900 personer i åldern 0-64 år stöd och
hjälp (hemhjälp och/eller hjälp i särskild boendeform) enligt SoL, vilket
är i genomsnitt 31 personer per 10 000 invånare i riket. Detta är en
minskning med 16 % jämfört med år 1993 då 37 personer per 10 000 in-
vånare fick hjälp enligt SoL. Den 1 januari 1996 hade närmare 40 000
personer beslut om insatser enligt LSS av kommunerna, vilket motsvarar
ungefär 45 personer per 10 000 invånare. Ca 18 000 personer hade beslut
enligt LSS från landstingen (insatsen råd och stöd) och ungefär 6 600
personer uppbar vid samma tidpunkt statlig assistansersättning enligt
LASS.

Ett sätt att beskriva omfattningen och stödet till funktionshindrade i
kommunerna med undvikande av de problem som beskrivits ovan är att
redovisa de för individerna mest omfattande enskilda insatserna - stöd
och service i ordinärt boende och hjälp i särskilt boende. Dessa insatser
utesluter nämligen varandra. En person kan endast ha en av dessa insatser
enligt en av lagarna.

Stöd och service i ordinärt boende kan ges enligt samtliga tre lagar:

- Hjälp i ordinärt boende enligt SoL

- Personlig assistans enligt LSS

- Personlig assistans enligt LASS

Hjälp i särskilt boende kan normalt ges enligt två lagar, SoL och LSS
(I vissa fall kan assistansersättning enligt LASS utgå i särskilt boende):

- Särskild boendeform enligt SoL

- Bostad med särskild service enligt LSS

Sammanlagt är det i genomsnitt 65 personer per 10 000 invånare i ål-
dern 0-64 år, som erhåller någon av dessa insatser. Variationen mellan
kommunerna är dock stor, vilket illustreras i diagrammet nedan.

Diagram 5.2 Antal personer i ordinärt eller särskilt boende med insatser
enligt SoL, LSS och LASS per 10 000 invånare 0-64 år (variation mellan
kommunerna)

Skr. 1996/97:118

•---H- ---1-----------------------•

4------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------k-

20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 220

Källa: Socialdepartementets beräkningar

1 kommunen med högsta andel är det 209 personer per 10 000 invånare
som erhåller hjälp i någon av dessa former och i kommunen med lägsta
andel är det 21 personer per 10 000 invånare.

Tabell 5.1 Totala antalet personer som omfattas av respektive stödform samt
antalet personer per 10 000 invånare i åldern 0-64 år som omfattas av dessa i
vissa kommuner vid årsskiftet 1995/96

Ordinärt boende*)	Totalt antal	Antal per 10 000 invånare^) (variation mellan
		kommunerna)			P90	Högst
		Vägt genomsnitt	Lägst	PlO	P90	Högst
SoL	17 100	24	4	12	41	131
LSS	3 300	5	0	1	12	41
LASS	7 200	10	0	6	18	29
Totalt i ordinärt boende^)	27 600	38	10	23	63	152
Särskilt boende^)
SoL	5 600	8	0	2	13	34
LSS3)	14 300	19	0	6	34	92
Totalt i särskilt boende4)	19 900	27	0	12	46	92
S:a ordinärt och särskilt boende4*)	47 500	65	21	42	99	209

OOrdinärt boende omfattar här hjälp i ordinärt boende enl. SoL. personlig assistans <20 timmar enl.
LSS och personlig assistans >20 timmar enl. LASS

2) Särskilt boende omfattar här särskild boendeform enl. SoL respektive bostad med särskild service
enl. LSS

3) Hjälp i särskilt boende enligt LSS erbjuds även till ca 1400 personer som är 65 år och äldre och
vilka utgör 9 personer per 10 000 invånare i åldem 65-w år. Dessa personer har för jämförelsens skull
inte medräknats i ovanstående siffror.

4) Uppgiften om genomsnittsvärdena går att summera. Värdena för lägsta, plO. p90 och högsta värde
går inte att summera.

5) Lägst och högst anger kommunerna med lägst resp, högst antal omsorgstagare per 10 000 invånare
i riket. PlO resp P90 anger det intervall inom vilket 80 % av kommunerna återfinns.

Som framgår av ovanstående tabell, är hjälp enligt SoL den oftast före-
kommande hjälpen för funktionshindrade personer som bor i ordinärt
boende. 63 % har bedömts ha behov av hjälp enligt denna lag. 13% har
bedömts ha behov av hjälp enligt LSS och dubbelt så många, dvs 26 %,
har bedömts ha behov av hjälp enligt LASS.

4 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Skr. 1996/97:118

Diagram 5.3 Procentuell fördelning av andelen hjälpmottagare i
ordinärt boende enligt lagarna SoL, LSS och LASS (gäller endast
personlig assistans eller motsvarande service)

Figuren visar att en förvånansvärt låg andel hjälpmottagare i ordinärt
boende har insatser enligt LSS. Det förefaller som om behoven hos
hjälpmottagama i stället tillgodosetts genom insatser enligt SoL och
LASS. En förklaring kan möjligen vara att insatserna enligt de olika la-
garna finansieras på olika sätt.

Hjälp i särskilt boende ges till 30 % av berörda funktionshindrade till
30 % enligt SoL och till 70 % enligt LSS. Flertalet (ca 95 %) av perso-
nerna boende i bostad med särskild service enligt LSS tillhör persongrup-
pen 1 eller 2, dvs personer med utvecklingsstörning och liknande skador
samt personer med funktionshinder förvärvade i vuxen ålder efter hjärn-
skada.

Insatser enligt SoL

Antalet personer 0-64 år boende i särskilda boendeformer var den 31 de-
cember 1995 5 600 jämfört med 4 700 personer år 1993. Det kan finnas
flera orsaker till denna ökning. Dels kan stimulansbidragen till särskilda
boendeformer i samband med Ädel-reformen och psykiatrireformen ha
bidragit till en utbyggnad av de särskilda boendeformerna. En allt snab-
bare utskrivning från sjukhusen av svårt sjuka personer till hemkommu-
nerna kan också ha medfört att särskilda boendeformer i högre utsträck-
ning används även temporärt för vården och hjälpen till de utskrivna. I
statistiken över boende i särskilda boendeformer redovisas även personer
med korttidsvård.

Antalet personer 0-64 år med hemhjälp i ordinärt boende enligt SoL
var den 31 december 1995 17 100 personer jämfört med 20 700 personer
år 1993. Denna minskning kan i huvudsak hänföras till ikraftträdandet av
LSS. I genomsnitt fick 24 personer per 10 000 invånare hemhjälp i ordi-
närt boende enligt SoL år 1995 jämfört med 30 personer år 1993.

Färdtjänst ges också enligt SoL. I december 1995 hade knappt 71 000
personer i åldern 0-64 år tillstånd att använda färdtjänst, vilket är i ge-
nomsnitt 98 personer per 10 000 invånare i åldersgruppen. Är 1990 låg
riksgenomsnittet på 99 personer och år 1985 på 88 personer per 10 000. I

nedanstående diagram framgår att förändringen efter 1990 i variationen Skr. 1996/97:118
mellan flertalet kommuner har varit mycket marginell.

Diagram 5.4 Antal färdtjänstberättigade personer 0-64 år per 10 000 invå-
nare i samma åldersgrupp (variation mellan kommunerna)

1985

1990

1993

1994

1995

-I--------------1--------------1--------------1---------------1---------------1--------------1---------------1--------------1--------------1---------------I—

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200

Källa: SCB och SoS: Statistik ang. färdtjänst respektive år

Insatser enligt LSS

Antalet personer som omfattas av verksamhet enligt LSS är som tidi-
gare nämnts ca 40 000 personer, eller ca 45 per 10 000 personer i samt-
liga åldrar i riket. Andelen personer med insats enligt LSS skiljer sig
dock kraftigt mellan kommunerna.

Diagram 5.5 Totalt antal personer 1 januari 1996 med LSS-insatser per
10 000 invånare i samtliga åldrar (variation mellan kommunerna)

•-----1— ----1-----------------------------•

-I----------------1----------------1----------------1----------------1----------------1----------------1-----------------1----------------1----------------1--------------1----------------1-

0 15 30 45 60 75 90 105 120 135 150 165

Källa: SoS, Socialtjänst 1996:10

Diagram 5.6 Antal personer med LSS-insatser per 10 000 invånare i samtliga Skr. 1996/97:118
åldrar fördelade kommunvis

] <35 per 10 000

g] 35-56 per 10 000

| >56 per 10 000

Källa: SoS. Socialtjänst 1996:10

Dessa stora skillnader mellan kommunerna har flera orsaker. Ett skäl
är historiskt. När landstingen var ansvariga för verksamheten koncentre-
rades ofta verksamheten till enstaka institutioner. När sedan avinstitutio-
naliseringen skedde valde många av de boende att inte flytta till sin f.d.
hemkommun utan bodde kvar på institutionsorten där personen kanske
levt under en lång tid. En annan orsak kan vara att det på vissa orter be-
drivits en mycket bra verksamhet, vilket lett till att människor har valt att
flytta dit för att få bra omsorg för sig själva eller en anhörig. Verksamhet
som tillgodoser behov hos numerärt små handikappgrupper kräver sär-
skild kompetens hos omsorgspersonalen, vilket gör att verksamheten
koncentreras till ett fatal orter i landet.

LSS personkrets är indelad i tre persongrupper. Av de personer som far
insatser från primärkommuner utgör ungefär 84 % personer i person-
grupp 1 och 2, d v s personer med utvecklingsstörning respektive begåv-
ningsmässigt funktionshinder efter skada i vuxen ålder. Detta är i huvud-
sak personer som tidigare omfattades av landstingens omsorgsverksam-

het. Andelen personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshin- Skr. 1996/97:118
der, persongrupp 3, varierar kraftigt mellan kommunerna. Spridningen
illustreras i diagrammet nedan.

Diagram 5.7 Andel personer tillhörande persongrupp 3 (med varaktiga fy-
siska eller psykiska funktionshinder) i procent av samtliga personer som får
insats enligt LSS (variation mellan kommunerna)

-I------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1------------1—

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Källa: SoS, Socialtjänst 1996:10

Personerna som omfattades av verksamhet enligt LSS hade den 1 janu-
ari 1996 tillsammans beslut av kommun om totalt ca 90 000 insatser. Un-
gefar 80 000 av dessa insatser avsåg personer i persongrupp 1 och 2.
Mindre än 10 % av samtliga insatser rörde personer med stora och var-
aktiga fysiska eller psykiska funktionshinder, persongrupp 3. När det gäl-
ler insatser enligt LASS dominerar emellertid denna persongrupp. Ca 30
% av alla beviljade insatser enligt LSS gällde barn och ungdomar som
var 22 år eller yngre. Ungefär 65 % av de personer som fick stöd var i
åldrarna 23 till 64 år och resten, ca 5 %, var 65 år eller äldre.

I LSS finns tio särskilda insatser angivna. Kommunerna har ansvaret
för flertalet, medan landstinget har ansvar för den insats som kallas råd-
givning och annat personligt stöd. Staten har ekonomiskt ansvar for per-
sonlig assistans, om de s.k. grundläggande behoven uppgår till i genom-
snitt mer än 20 timmar i veckan. Omfattningen av LSS verksamheten re-
dovisas för första gången år 1996. Redovisningen av omfattningen av
den statliga assistansersättningen enligt LASS sker månadsvis.

Tabell 5.2 De olika insatserna enligt LSS samt antalet beslut om respektive
insats den 1 januari 1996

Insats Antal beslut om insatser
Råd och stöd (landstingen samt vissa kommuner)	24 000
Personlig assistans enligt LSS	3 300
Personlig assistans enligt LASS	6 500
Ledsagarservice	3 300
Kontaktperson	10 500
Avlösarservice	2 200
Korttidsvistelse	7 500
Korttidstillsyn	2 800
Boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn
och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet	1 700
Bostad med särskild service för vuxna eller
annan särskilt anpassad bostad för vuxna	14 700
Daglig verksamhet	17 800

Källa: Socialstyrelsen statistik, socialtjänst 1996:10

Skr. 1996/97:118

En person kan ha rätt till en eller flera insatser. Antalet insatser sum-
merar således ej till antalet personer med beslut om hjälp. Råd och stöd
var den vanligaste insatsen som flest personer hade beslut om. Det före-
faller som om personlig assistans i vissa fall kan ha ersatt andra insatser
t.ex. ledsagarservice, avlösarservice och korttidstillsyn.

Personal och kostnader

Som tidigare nämnts redovisas statistik och kostnader sammantaget för
äldre- och handikappomsorgen. Enligt en skattning gjord av Socialdepar-
tementet med utgångspunkt i statistik över antalet hjälptagare, antalet
årsarbetare samt utdelade hjälptimmar eller personaltäthet för olika verk-
samhetsdelar inom äldre- och handikappomsorgen användes år 1995 ca
28 % av de totala bruttodriftkostnadema for äldre- och handikappomsorg
till handikappomsorgen. Utvecklingen av det totala antalet anställda inom
äldre- och handikappomsorgen samt kostnaderna för detta belyses under
avsnittet Äldreomsorg. En uppskattning av kostnaderna för verksamheten
enligt LSS redovisas nedan.

Uppskattade kostnader för LSS

Socialstyrelsen har på uppdrag av regeringen gjort en uppföljning av han-
dikappreformens kostnader. Styrelsen har hämtat sitt underlag från ett
antal uppföljningsstudier av handikappreformen som genomförts på upp-
drag av eller med stöd av Socialstyrelsen. Den grundläggande kostnads-
sammanställningen har Centrum för utvärdering av medicinsk teknologi
(CMT) vid Linköpings universitet svarat för.

Enligt beräkningar från CMT uppgick de totala kostnaderna för verk-
samhet enligt LSS som kommunerna ansvarar för år 1995 till ca 11,0
miljarder kronor. Motsvarande beräkning för år 1994 ger en kostnad på
ca 12,3 miljarder - en beräknad kostnadsminskning med 1,3 miljarder,
motsvarande ca 11 %. Statens kostnader för assistansersättning enligt
LASS har enligt Riksförsäkringsverket under samma period ökat från ca
2,2 miljarder kronor år 1994 till 3,4 miljarder kronor år 1995. Prognoser
visar att statens kostnader för LASS 1996 blir ungefär 4,0 miljarder kro-
nor. CMT uppskattar landstingens kostnader för råd och stöd till ungefär
500 miljoner kronor.

Den mest resurskrävande insatsen enligt LSS är boende med särskild
service för vuxna. Enligt CMT:s beräkningar kostar en helårsplats i bo-
ende i genomsnitt ca 400 000 kronor. En kompletterande beräkning gjord
av Socialdepartementet med underlag från 59 kommuner ger en genom-
snittlig kostnad på ungefar 430 000 kronor. Detta ger en beräknad total
kostnad i riket för boende på ungefar 6 miljarder kronor. Daglig verk-
samhet kostar enligt CMT:s beräkningar ungefar 151 000 kronor i ge-
nomsnitt. Kompletterande beräkningar gjorda av Socialdepartementet
med underlag från 47 kommuner ger en genomsnittlig kostnad på ungefar

148 000 kronor. Detta ger en beräknad total kostnad i riket för daglig Skr. 1996/97:118
verksamhet på ungefar 2,6 miljarder kronor.

De stora skillnaderna i andelen personer med behov av stöd enligt LSS
mellan kommunerna inom samma län har lett till att kommunerna i de
flesta länen sinsemellan kommit överens om mellankommunala utjäm-
ningssystem. Dessa system gäller den vid kommunaliseringen av om-
sorgsverksamhetema ojämnt fördelade verksamheten men tar inte hänsyn
till tillkommande verksamhet enligt LSS. Skillnaderna mellan kommu-
nerna kan delvis förklaras av historiska skäl, men också av förekomsten
av verksamhet av nationell eller regional karaktär med krav på särskilda
resurser och kompetens. Sådan verksamhet förekommer i begränsad om-
fattning, men kan medföra höga kostnader för de kommuner som har så-
dan verksamhet lokaliserad inom sitt område.

En arbetsgrupp inom Socialdepartementet har utrett frågan om behovet
av utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds
1996:47). Arbetsgruppens bedömning är att dessa skillnader är så stora
att någon form av åtgärd för att utjämna dem är önskvärd. Arbetsgruppen
gör bedömningen att en nationell kostnadsutjämning är det mest lämpliga
alternativet för att utjämna strukturella kostnadsskillnader mellan kom-
muner för LSS-insatser. En sådan kostnadsutjämning bör enligt arbets-
gruppens uppfattning fogas till det i dag existerande nationella statsbi-
drags- och utjämningssystemet och ersätta de nuvarande länsvisa utjäm-
ningssystemen. Arbetet har under våren överlämnats till Kommunala ut-
jämningsutredningen (Fi 1995:16).

Kostnader för bostadsanpassningsbidrag

Den 1 januari 1993 inordnades bl. a. statsbidraget för bostadsanpassning
i det generella statsbidraget till kommunerna. Förordningen ersattes med
lagen om bostadsanpassningsbidrag m.m. (1992:1574).

Bostadsanpassningsbidraget tillkom för att möjliggöra för funktions-
hindrade att bo i egen bostad. Detta genom att finansiellt stödja en an-
passning av bostaden till personens speciella behov på grund av funk-
tionshindret.

På uppdrag av regeringen har Boverket analyserat kostnaderna för bo-
stadsanpassningsbidraget. Boverket finner betydande länsvisa skillnader i
omfattningen av bidragsgivningen. De finner ett samband mellan höga
sammanlagda bidragskostnader och en hög andel invånare över 80 år.
Andelen avslag på ansökningar enligt lagen har ökat. Cirka 20 % av de
beslut som överklagats till länsrätt har lett till ändring av kommunens be-
slut.

Bostadsanpassningsbidraget kostade kommunerna år 1995 totalt 628
miljoner kronor. Statens kostnader under åren 1990 och 1992 var 583
respektive 688 miljoner kronor. Det genomsnittliga bidraget per bostad
har sjunkit från 19 500 kr år 1990 till 14 000 kr år 1995.

Kvalitet och måluppfyllelse

Både SoL och LSS anger mycket övergripande mål for handikappomsor-
gen. I likhet med äldreomsorgen saknas särskilda mått eller indikatorer
på kvalitet på nationell nivå. Detta gör det svårt att säga något om mål-
uppfyllelse och kvalitet.

Socialstyrelsen följer kontinuerligt upp och utvärderar handikapprefor-
men i årliga rapporter. Dessutom finns lokala studier och forskningsrap-
porter som i viss mån speglar reformens effekter. En slutrapport över
handikappreformens kostnader har nyligen presenterats och en samlad
slutrapport om handikappreformen skall publiceras senare under året.

Socialstyrelsen konstaterar i sin senaste rapport från år 1995 om upp-
följningen av LSS, att det är viktigt att kommunerna utformar och plane-
rar sin verksamhet för yngre personer med funktionshinder skilt från den
som riktar sig till äldre. Många kommuner gör inte detta i dag. utan insat-
serna för äldre och för personer med funktionshinder förs ihop i en ge-
mensam kommunal plan för äldre- och handikappomsorgen. Endast en
tredjedel av kommunerna har handikappolitiska program enligt en under-
sökning som dåvarande Handikapputredningen gjorde. En klar majoritet
av kommunerna har sitt LSS-ansvar integrerat i sin organisation för äld-
reomsorg men oftast med en särskild handläggare för LSS-ärenden. En
sammanblandning av yngres och äldres behov kan, enligt Socialstyrelsen,
innebära en allvarlig inskränkning i de yngres livsvillkor och levnadsför-
hållanden.

Enligt Socialstyrelsens rapport har möjligheten till assistansersättning
inneburit stora och mycket positiva förändringar för dem som har assi-
stans. Det är främst möjligheten att själv styra sin vardag och ha infly-
tande över assistansen som upplevts som en mycket stor förbättring.
Kvaliteten på assistansen upplevs också av de allra flesta som betydligt
bättre jämfört med tidigare.

Kvaliteten brister, enligt Socialstyrelsen, när det gäller samverkan mel-
lan kommunens olika verksamheter och mellan huvudmännen. Personer
med omfattande funktionshinder är beroende av kvalificerade insatser
från flera olika håll, och det är viktigt att samverkan fungerar. Individu-
ella planer saknas i många kommuner.

Socialstyrelsen bedömer att handikappreformen på sikt inte kommer
att leda till någon avgörande kostnadsökning för huvudmännen. Däremot
kommer kostnaderna säkert att variera kraftigt mellan olika kommuner
och landsting. Socialstyrelsen menar vidare att det är svårt att bedöma
framtida effekter av olika ekonomiska incitament som följer av att LSS
och LASS är lagar med förstärkt rättighetsskydd för den enskilde som
kompletterar, men inte ersätter annan lagstiftning. Styrelsen tror dock att
sådana effekter mer kommer att innebära en omfördelning av redan exis-
terande kostnader mellan berörda huvudmän än merkostnader.

Skr. 1996/97:118

6 Individ- och familjeomsorg

Nationella mål

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande
verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.
De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta barn och ungdomar, miss-
brukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försörjning. Till in-
divid- och familjeomsorgen hör också vissa uppgifter inom det familje-
rättsliga området.

De övergripande målen för all verksamhet inom socialtjänsten finns i
den s.k. portalparagrafen i socialtjänstlagen. Där slås fast att verksamhe-
ten under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras soci-
ala situation skall inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och grup-
pers egna resurser.

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för individ-och familjeomsorgen var år
1995 26,3 miljarder kronor jämfört med 23,8 miljarder år 1994. I fasta
priser uppgick ökningen till 7,6 %.

Tabell 6.1 Bruttodriftkostnader for kommunernas individ- och
familjeomsorg inklusive flyktingmottagande

Miljarder kronor

År	Löpande priser	Varav socialbidrag	Fasta priser^	Ökning i fasta priser
1990	12.8	37%	15.8
1991	15.7	36%	17.6	11,5 %
1992	18.4	38%	20.1	14,6%
1993	20.8	42%	21.8	8,0 %
1994	23.8	43%	24.4	12,3 %
1995	26.3	41 %	26.3	7,6 %

1 Fasta priser har beräknats med hjälp av konsumentprisindex, K.P1.
Källa: SCB, Kommunernas finanser

Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgifts-
poster. 1 posten Socialbidrag ingår socialbidrag till samtliga personer i
Sverige samt introduktionsersättning till flyktingar. I posten Öppen vård
och behandling/rådgivning ingår öppenvårdsinsatser till både barn och
unga, till missbrukare och övriga samt rådgivning till enskilda, t.ex. fa-
miljerådgivning, familjerätt, alkoholrådgivning, hushållsekonomisk råd-
givning, öppen träfflokal etc. I posten kostnader för utredning och flyk-
tingmottagning ingår samtliga administrativa och utredningskostnader

för utbetalning av socialbidrag samt för mottagning av flyktingar inklu- Skr. 1996/97:118
sive tolkarvoden.

Diagram 6.1 Kostnadernas fordelning inom individ- och familjeomsorgen år

1995

Öppen vård o
behandling samt
rådgivning
15,3%

Placering vuxna
missbrukare
10,7%

Utredn.kostnader,
fly ktingmottagande

Placering barn o
ungdomar
16,0%

Socialbidrag

41,0%

Källa: SCB. Kommunernas finanser 1995 och SoS, Socialtjänst 1995:6

6.1 Missbrukarvård

Nationella mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att
minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att
minska den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska narkoti-
kapolitiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle. Kom-
munernas skyldighet att tillhandahålla vård för missbrukare regleras i 6
och 11 §§ socialtjänstlagen och, i de fall tvångsvård kan komma ifråga, i
lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). I 11 § stad-
gas bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och motverka
missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel och att in-
satser för barn och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet. Social-
tjänsten har ett ansvar för att aktivt sörja för att den enskilde missbruka-
ren far den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån missbru-
ket.

Prestationer

Skr. 1996/97:118

Det finns en allmän ambition inom socialtjänsten att utveckla öppen-
vårdsinsatser och minska institutionsvården.

Institutionsvården består främst av skyddat boende i form av inackorde-
ringshem, tränings- och försökslägenheter, frivillig vård i hem för vård
eller boende (HVB-hem) samt tvångsvård vid LVM-hem. Merparten av
all vård ges i frivilliga former. Det totala antalet personer som på grund
av missbruk var intagna antingen i LVM-hem eller i HVB-hem den 31
december, minskade mellan åren 1990 och 1994 från 4 500 till knappt 3
600 personer, dvs. från i genomsnitt 4,3 till 4,1 personer per 10 000 invå-
nare i åldrarna 18-64 år. Mellan åren 1994 och 1995 har antalet ökat till
drygt 3 700 personer eller 4,6 per 10 000.

Tabell 6.2 Missbrukarvård, antalet intagna per den 31 december

Är	Tvångsintagna	%	Frivilligt intagna	%	Totalt
1990	708	15,7	3 794	84,3	4 502
1991	753	15,3	4 168	85,0	4 921
1992	651	16,1	3 403	83,9	4 054
1993	577	15,2	3 207	84,8	3 784
1994	575	16,1	2 996	83,9	3 571
1995	479	12,8	3 251	87,2	3 730

Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänst 1996:5

Både personer i tvångsvård och i frivillig vård har minskat sedan år
1990. Mellan åren 1994 och 1995 kan vi dock observera en ny ökning av
antalet frivilligt vårdade. Drygt en femtedel av samtliga intagna år 1995
var kvinnor.

Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1995 fortsatte ca 64 %
med någon form av frivillig vård efter LVM-vårdens slut.

Det finns stora skillnader mellan kommunerna avseende antalet in-
tagna missbrukare. Mätt i antalet intagna missbrukare per 10 000 av be-
folkningen 18-64 år kan man jämföra förhållandena olika år i nedanstå-
ende diagram. Variationen har minskat något över tiden. En viss minsk-
ning av spridningen bland dessa har således ägt rum. Bland kommunerna
med högsta andelen intagna missbrukare märks framförallt storstads-
kommunerna med förorter och kommuner från de nordligaste länen.
Bland kommunerna med lägsta andelen intagna missbrukare märks fram-
förallt mindre kommuner.

Diagram 6.2 Vuxna missbrukare intagna i hem for vård eller boende enligt Skr. 1996/97:118
LVM och SoL, antal per 10 000 av befolkningen mellan 18-64 år, variation
mellan kommunerna

-I-----------------1----------------1----------------1----------------1----------------1-----------------1----------------1----------------1----------------1-

0 3 6 9 12 15 18 21 24 27

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.
insatser för vuxna missbrukare.

Kostnader

Kostnaden för placering av missbrukare varierar högst avsevärt mellan
olika kommuner. Variationerna har skilda orsaker: ålderssammansätt-
ning, upphandlingskompetens, typ av missbruk, etc.

Diagram 6.3 Vuxna missbrukare, kostnad per vårddygn i 1995 års priser,
variation mellan kommunerna

—1---------1---------1---------1---------1---------1---------1---------1---------1—

300 600 900 1200 1500 1800 2100 2400 2700

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och Socialstyrelsen ang.
insatser för vuxna missbrukare.

Den genomsnittliga vårdkostnaden/dygn i riket uppgick år 1995 till
knappt 1 000 kronor. Medianen för samtliga kommuner låg något högre,
på drygt 1 i 00 kronor. Storstäder med mer än 200 000 invånare har den
lägsta genomsnittliga vårdkostnaden per dygn, men istället den längsta
placeringstiden. Den genomsnittliga placeringstiden i riket var drygt 90
dygn. Jämfört med år 1994 kan man konstatera en viss ökning av medi-
ankostnaden, följd av en ökad spridning mellan kommunerna. Denna
ökade spridning har skett både bland den 50 % av kommunerna, vars ge-
nomsnittliga vårdkostnad ligger närmast medianen, samt bland dem som
tillhör den 25 % med högsta genomsnittliga vårdkostnad. Spridningen
bland de 25 % av kommunerna med lägsta kostnad per vårddygn har inte
ändrats nämnvärt sedan föregående år.

Årligen redovisade totalkostnader för missbrukarvården saknas. Det
finns ej heller uppgifter om hur kostnaderna för den öppna missbrukar-
vården är fördelade. Socialstyrelsen har dock för åren 1993 och 1994 via
en specialenkät insamlat uppgifter om samtliga kostnader för missbrukar-

vården och deras fördelning. Dessa uppgifter bygger på kommunernas Skr. 1996/97:118
egna skattningar. Enligt denna enkät uppskattas missbrukarvårdens totala
kostnader ha ökat mellan åren 1993 och 1994 med 5,3 % räknat i fasta
priser. Kostnaden för vård vid HVB-hem utgör den största enskilda ut-
giftsposten inom missbrukarvården, 54,0 % av samtliga kostnader år
1994. Kostnadsökningen från året innan stannade vid 1,3 % räknat i fasta
priser. Kommunernas kostnader för den specialiserade öppna missbru-
karvården ökade däremot starkt - med 17,6 % (fasta priser) mellan åren
1993 och 1994. Dessa kostnader utgjorde 17,5 % av samtliga kostnader
år 1994. Skyddat boende ökade med 11,0 %, bidrag till frivilliga organi-
sationer minskade med 12,9 % och övriga kostnader ökade med 7,2 %,
allt räknat i fasta priser.

Tabell 6.3 Skattning av kommunernas totala kostnader for missbrukar-
vården enligt bokslut 1993 och 1994

Fasta priser (BNP-deflator, basår 95)

	1993		1994
	Miljoner kr	%	Miljoner kr	%
Specialiserad öppenvård *	393	15,7	462	17,5
Institutionsvård/familjevård *	1 408	56,1	1 426	54,0
Skyddat boende *	383	15,3	425	16,1
Frivilliga organisationer	101	4,0	88	3,3
Övriga kostnader	223	8,9	239	9,0
Total bokslutskostnad	2 508	100	2 640	100

* Skattningen för specialiserad öppenvård och skyddat boende har 13 och
institutionsvård/familjevård 11 % bortfall. Siffrorna har räknats upp så att de kompenserar
bortfallet.

Källa: Kursändring i missbrukarvården, Socialstyrelsen 1996

Kvalitet och måluppfyllelse

Mått och utvärderingsmetoder saknas för närvarande på nationell nivå.
Behandlingsforskningen ger inga entydiga svar om vårdens effekter. I
skriften "Behandling av alkoholproblem" CUS. Socialstyrelsen 1994,
diskuteras och värderas resultat av olika behandlingsmetoder och arbets-
sätt inom alkoholvården, såväl i svensk som i internationell litteratur.
Sammanfattningsvis finns det inget stöd för att någon enskild behand-
lingsmetod är bättre än andra för människor med alkoholproblem. Kom-
binationer av insatser i öppna former har emellertid goda förutsättningar
att nå resultat. Behandlingseffekter som en följd av insatser och behand-
ling av narkotikamissbrukare är mer oklara.

Enligt Alkoholpolitiska kommissionens betänkande (SOU 1994:26) är
förebyggande insatser för missbrukare satta på undantag. Många kommu-
ner har varken tid eller resurser för ett sådant arbete.

I olika sammanhang har bristen på dokumentation och uppföljning av
missbrukarvården uppmärksammats. Det gäller dels uppgifter om kom-
munernas kostnader för olika delar av vården samt det antal missbrukare
som fatt bistånd, dels brister i dokumentation och uppföljning av de in-
satser som görs. Kommunerna kan i mycket liten utsträckning besvara
frågor som rör vården och behandlingens effekt för den enskilde. För att
stimulera och underlätta lokal uppföljning och intern metodutveckling

har Socialstyrelsen givit ut skriften "Dokumentation inom missbrukar- Skr. 1996/97:118
vården" (CUS 1996) som redovisar olika system för dokumentation och
uppföljning.

Utredningar

Kunskapen om invandrare i missbrukarvården är bristfällig. Inom social-
tjänsten pågår flera projekt och kartläggningar som riktar sig till invand-
rare. En samlad redovisning av dessa finns i Socialstyrelsens rapport
"Den andra flykten".

Under senare år har uppmärksamhet riktats mot missbrukare som har
psykiska störningar. Svårigheterna kring vården av svårt psykiskt stördå
har betonats i flera utredningar. Inom ramen för ett regeringsuppdrag att
utvärdera psykiatrireformen genomför Socialstyrelsen en försöksverk-
samhet med att utveckla samarbetet mellan psykiatri och socialtjänst.
Utvärderingen beräknas vara klar i maj 1998.

6.2 Barn- och ungdomsvård

Mål

Barn- och ungdomsvården riktar sig till familjer med barn och ungdomar
i åldrarna 0-20 år. I 12 § SoL slås fast att socialnämnden skall verka för
att barn och ungdomar skall växa upp under trygga förhållanden. Om
barn och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt skall socialnämnden
i nära samarbete med hemmen se till att de far det skydd och stöd de be-
höver och. om det är motiverat med hänsyn till den unges bästa, sörja för
en placering utanför det egna hemmet. I vissa, i lagen (1990:52) med sär-
skilda bestämmelser om vård av unga (LVU) specificerade situationer,
kan tvångsingripanden beslutas.

Socialnämnden skall också sörja för att föräldrar kan erbjudas samar-
betssamtal under sakkunnig ledning för att nå enighet i frågor om vård-
nad och umgänge. Om en tvist om vårdnad och umgänge avgjorts av
domstol, skall socialnämnden tillgodose det särskilda behov av stöd och
hjälp som dessa familjer kan ha (12 a § SoL).

I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för social-
nämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för barn
vars föräldrar inte är gifta med varandra, medverkar vid fastställandet av
underhållsbidrag i vissa fall samt verkställer utredningar i mål om vård-
nad eller umgänge på uppdrag av tingsrätten.

Sedan den 1 januari 1995 har kommunerna övertagit ansvaret från
landstinget för att erbjuda familjerådgivning till dem som begär det.

Prestationer

Skr. 1996/97:118

Arbetet inom barn och ungdomsvården består av utrednings- och behand-
lingsarbete, olika insatser, som exempelvis att tillhandahålla kontaktper-
son/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård eller bo-
ende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former. Den officiella statis-
tiken över socialtjänstens insatser för barn och ungdomar redovisar en-
dast vissa av dessa insatser. Det gäller kontaktperson/kontaktfamilj och
vård utom det egna hemmet som ges med stöd av SoL samt kontaktper-
son/behandling, omedelbart omhändertagande och vård med stöd av
LVU.

Tabell 6.4 Antal barn och unga per 10 000 invånare 0-17 år, som har varit
föremål för någon insats enl. SoL eller LVU någon gång under året.

	1990	1994	1995
Bam med någon insats *)	138	144	146
därav:
Med kontaktperson enl SoL	64	84	88
Vård utom hemmet enl SoL	60	58	57
Med kontaktperson enl LVU	0,3	0,3	0,2
Omedelb. omhändert. enl LVU	5	7	7
Bam med vård enligt LVU totalt	21	22	22

SoL = Socialtjänstlagen, LVU = Lagen om vård av unga

*) Varje bam kan ha haft flera insatser, varför antalet bam med respektive insats inte
summerar till totala antalet bam som haft någon insats.

Källa: SCB, S 31 SM 9101 och SoS, Socialtjänst 1994 och 1995:1 1

Under år 1995 berördes 28 700 bam och ungdomar någon gång under
året av i tabellen uppräknade insatser från socialtjänstens sida, vilket är
2 700 bam fler jämfört med år 1990 och 500 bam fler än 1994. Liksom
tidigare år var ungefär en fjärdedel av barnen nytillkomna i betydelsen att
de inte hade varit föremål för någon av de insatser som redovisas i statis-
tiken under de senaste fem åren före 1995. Antalet bam, som har kontakt-
person enligt SoL, har ökat successivt under hela 1990-talet. För 60 % av
de nytillkomna barnen år 1995 (4 200) var kontaktperson den första in-
sats de fick. Antalet bam med kontaktperson enligt LVU har varit oför-
ändrat mellan åren 1990 och 1994 men minskade något mellan åren 1994
och 1995. Antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU har ökat
kraftigt mellan åren 1990 och 1994 men förblivit oförändrat år 1995.
Andra förekommande insatser i öppenvård är t.ex. familjebehandling,
spädbamsverksamhet, gruppverksamhet för unga och/eller ensamstående
mödrar, olika strukturerade dagverksamheter för ungdomar. Statistik sak-
nas över omfattningen av dessa insatser.

Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när det
gäller fastställande av faderskap och underhållsbidrag. Under 1990-talets
första hälft har andelen bam för vilka socialtjänsten fastställt faderskap
varit mellan 45 och 53 % av det totala antalet födda bam.

Socialnämnden beräknade, jämkade och fastställde underhållsbidrag
för ca 39 500 bam under år 1995, en ökning med 1 500 bam sedan år
1994.

Kostnader

Skr. 1996/97:118

Kommunernas samlade kostnader för placering av bam och unga upp-
gick 1995 till omkring 4,2 miljarder kronor, vilket utgör 16 % av kom-
munernas totala bruttokostnader för individ-och familjeomsorgen. Den
största delen av kostnaderna, 62 %, gick till placeringar i HVB.

Tabell 6.5 Kommunernas kostnader i miljarder kronor for placering av barn
och unga 1992-1995

Fasta priser i 1995 års nivå (BNP-deflator)

Verksamhet	1992	1993	1994	1995
HVB-vård	1,5	1,6	1,6	2,6
Familjehem	1,2	1,2	1,3	1.6
Totalt för placeringar	2,7	2,8	3,1	4,2

av barn och unga___________________________________________________

Källa: Socialstyrelsen

Kostnaderna för placering av bam och unga har ökat successivt varje
år sedan 1992 (fasta priser). Särskilt märkbar var kostnadsökningen för
HVB-vården mellan åren 1994 och 1995.

Medianen för kommunernas genomsnittliga dygnskostnad för vård i
HVB år 1995 låg på drygt 1 600 kronor. Högsta kostnad låg nära 3 000
kronor och lägsta kostnad på 400 kronor. För de 50 % av kommunerna
som befann sig närmast medianen varierade dygnskostnaden mellan 1
400 och 1 900 kronor. Glesbygdskommunerna låg lägst med i genomsnitt
1 000 kronor, följda av mindre kommuner (1 400), industrikommuner
(1 500), större kommuner/städer och landsbygskommuner (1 600) och
medelstora städer och förortskommuner jämte storstäder (omkring 1 650
kronor). I jämförelse med år 1994 har kommunernas mediankostnad ökat
med 2,5 % i fasta priser.

Den genomsnittliga dygnskostnaden i familjehem var betydligt lägre.
Medianen låg på omkring 360 kronor men kostnaden varierade mellan
100 och över 800 kronor för kommunen med lägsta respektive högsta
kostnad per vårddygn. Kostnaden bland de kommuner som befann sig
bland de 50 % närmast medianen, varierade endast mellan 300 och 400
kronor per vårddygn. Genomsnittskostnaden ökade i förortskommunema
och i gruppen övriga mindre kommuner, medan den minskade i flera
andra kommungrupper. En av orsakerna till ökningen kan vara att kom-
muner på en del håll placerar bam med komplicerad problematik i kvali-
ficerade familjehem och därmed betalar högre ersättning, medan det på
andra håll är tvärtom. Den totala spridningen av kostnaden per vårddygn
för familjehem har ökat sedan 1994, vilket framgår av diagrammet
nedan.

Diagram 6.4 Barn och unga, kostnad per vårddygn i HVB och
familjehem i 1995-års priser, variation mellan kommunerna

Skr. 1996/97:118

1994 HVB

Familjehem

1995 HVB

Familjehem

-I-------------1-------------1-------------1--------------1-------------1--------------1--------------1-------------1-------------1--------------1-------------f-

0 300 600 900 1200 1500 1800 2100 2400 2700 3000 3300

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och SoS ang. insatser för
bam och unga.

Kvalitet och måluppfyllelse

Erfarenheter från en rad försöksprojekt inom ramen för Socialstyrelsens
uppdrag Bam i Fokus visar att en långtgående samverkan mellan myn-
digheter som i sin verksamhet kommer i kontakt med bam medför att
människor far bättre hjälp. Det gäller i synnerhet om problemen är
komplexa och hjälpbehovet sammansatt.

Uppföljningar som gjorts av Socialstyrelsen visar stora brister i social-
tjänstens utredningar och dokumentation. På många håll pågår ett inten-
sivt arbete för att utveckla utredningsmetodiken.

En uppföljning i Stockholm av ungdomar som varit föremål för s.k.
mellanvård har gjorts av FoU-byrån i Stockholm (Lindblom-Nyman,
Sundeil 1995). Mellanvård kan definieras som en strukturerad dagverk-
samhet som bedrivs efter ett bestämt schema. Studien visade att denna
vårdform kan vara ett alternativ till placering utanför hemmet samt att
vården lyckas väl med att rehabilitera ungdomarna. Mellanvård är enligt
forskningsrapporten en mindre integritetskränkande, mindre stigmatise-
rande och också billigare behandlingsform än institutionsvården.

6.3 Socialbidrag

Mål

Socialbidraget skall fungera som ett yttersta skyddsnät mot fattigdom för
hushåll som inte kan fa sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller
andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäkrings-
systemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kunnat garan-
tera försörjning. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skä-
lig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och till-
gångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möj-
ligheter att leva ett självständigt liv.

5 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Prestationer

Skr. 1996/97:118

Drygt 10 % av antalet hushåll i befolkningen med personer i åldersgrup-
pen 18-64 år erhöll socialbidrag någon gång under 1995. Bland socialbi-
dragshushållen dominerar ensamhushåll. Räknar man istället andelen
personer 18-64 år med socialbidrag som andel av befolkningen 18-64 år.
erhålles 8,2 %, dvs en något lägre procentandel. Beräknas slutligen an-
delen socialbidragstagare på åldersgruppen 18-w år, dvs inklusive ålder-
spensionärsgruppen, blir den genomsnittliga andelen ännu lägre, nämli-
gen 6,0 % för år 1995. Detta återspeglar att ålderspensionärerna är kraf-
tigt underrepresenterade bland socialbidragstagama. Nedanstående dia-
gram visar spridningen mellan kommunerna beträffande andelen social-
bidragstagare 18-w år av befolkningen.

Diagram 6.5 Antal socialbidragstagare 18-w år per 100 invånare i samma
åldersgrupp, variation mellan kommunerna

1985

1990

Källa: Socialdepartementets bearbetning av statistik från SCB och SoS angående antalet
socialbidragstagare 18-w år.

Av diagrammet framgår tydligt att utvecklingen mellan åren 1985 och
1990 innebar en knapp ökning av den genomsnittliga andelen socialbi-
dragstagare i de olika kommunerna (medianen) från 4,2 % till 4,5 %.
Samtidigt minskade spridningen mellan kommunerna, både mellan kom-
munen med lägsta och högsta andel och mellan den 50 % av kommu-
nerna närmast medianen. Utvecklingen mellan åren 1990 och 1995 med
kulmen år 1994 visar både en kraftig ökning av medianvärdet från 4,5 %
till 6,0 % och en ökning av spridningen för andelen socialbidragstagare i
kommunerna.

Diagram 6.6 Antal socialbidragstagare 18-w år per 100 invånare i samma Skr. 1996/97:118
åldersgrupp år 1995 samt procentuell förändring av andelen socialbidrags-

tagare mellan åren 1994 och 1995, variation mellan kommunerna

Andel socialbidragstagare
år 1995

■ fler än 7,0 %

® mellan 4,7 % och 7,0 %

□ färre än 4,7 %

Förändring mellan åren
1994 och 1995 i procent

■ ökning av andelen
O minskning med -15% - 0%

□ minskning med mer än 15 %

Kartan över andelen socialbidragstagare av befolkningen visar mycket
höga värden i storstadsområdena, i gränsområdet mellan Jämtland och
Västerbottens län samt i ett bälte från sydöstra Stockholmsområdet över
de mellansvenska industristäderna. Bland kommuner med låga värden
märks främst några av de nordligaste och västra norrlandskommunerna,
vissa kommuner nordost om Storstockholm samt i västra och sydvästra
Sverige. En minskning med mera än 15 % av andelen socialbidragstagare
mellan åren 1994 och 1995 har skett i ett mindre antal kommuner väl
spridda över hela landet, medan en mindre minskning (-15% - 0 %) före-
trädesvis har förekommit i kommuner i södra Sverige. En ökning av an-

delen socialbidragstagare har företrädesvis skett i en del kommuner i Skr. 1996/97:118
mellersta och norra Sverige.

Kostnader

Under år 1995 utbetalades 10,8 miljarder kronor i socialbidrag och i in-
troduktionsersättning till flyktingar. 1 fasta priser räknat innebär detta en
ökning med drygt en procent jämfört med år 1994. Av ovan nämnda be-
lopp utgick 3,2 miljarder kronor till flyktinghushållen i form av socialbi-
drag och introduktionsersättning. Nedanstående diagram visar utveck-
lingen av socialbidraget i fasta priser för flyktinghushåll respektive totalt
i Sverige för tiden 1990 - 1995. Den totala socialbidragskostnaden ökade
med 86 % under denna period, medan socialbidrag/introduktions-
ersättning som utbetalats till flyktinghushållen ökade med 71 %.

Diagram 6.7 Utgivet socialbidrag i miljoner kronor 1990 - 1995 totalt och till
flyktinghushåll (fasta priser enl. KPI, basår 1995)

12000

10000

o 8000

f 6000 .

f. 4000

2 2000 .

1990 1991 1992 1993 1994 1995

t Socialbidrag totalt a Till flyktinghushåll

Källa: SCB, S33 1990-1994 och SoS, Socialtjänst 1996:8

Under år 1996 utbetalades enligt Socialstyrelsens preliminära redovis-
ning 11,9 miljarder kronor, att jämföras med 10.8 miljarder för år 1995.
Man ser således en betydande ökning av helårskostnaden för år 1996.

För flyktingarna erhåller kommunerna statsbidrag via en generell
schablon, som avser att täcka kostnaderna för flyktingshushållen för soci-
albidrag/introduktionsersättning och för övriga kommunala kostnader
under de första åren". Följande belopp betalades ut till kommunerna un-
der de senaste åren:

11 För övrig information angående omhändertagande av flyktingar se kapitel 9
Flyktingmottagande.

Skr. 1996/97:118

Tabell 6.6 Statsbidrag till kommunerna för flyktingmottagande

Ar	Miljarder kronor
1993	3,2
1994	6,6
1995	5,0
1996	1,8

Tabell 6.7 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp
Belopp i miljoner kronor, i löpande och fasta priser (KPI, basår 1995)

År	Antal bidrags- hushåll	Antal bidrags- mottagare	Antal bidrags- månader	Utgivet socialbidrag löpande priser	Belopp i fasta priser
1985	293 354	535 557	4,2	942	2 400
1990	277 146	516 825	4,1	4 721	5 797
1994	391 800	715212	5,0	10 285	10 546
1995	388 702	720 783	5,3	10 786	10 786

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta Social, 1996-10-25

För landets kommuner utbetalades i genomsnitt ca 24 000 kronor i so-
cialbidrag per bi dragshushåll år 1995. Jämfört med år 1994 är detta en
ökning med ca 2 000 kronor, motsvarande 5 % i fasta priser. Det genom-
snittliga bidragsbeloppet skiljer sig väsentligt åt mellan olika kom-
mungrupper. Lägst var bidraget i genomsnitt i glesbygdskommunerna
och högst i storstäderna. Orsaker till dessa skillnader kan vara att den
genomsnittliga bidragstiden är längre i storstäder än i mindre kommuner
och att hyreskostnaden är betydligt högre i storstäderna än i glesbygds-
kommunerna.

Det är framförallt bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för
socialbidragen. Andelen hushåll med långvarig bidragstid - här definierat
som bidragstagande mer än 10 månader per år - ökade år 1995 till 22 %
jämfört med 18 % året innan. De långvariga socialbidragshushållens an-
del av det totala bidragsbeloppet är störst i storstäderna, närmare 50 %,
och lägst i glesbygdskommunerna, under 20 %.

Den genomsnittliga bidragstiden har ökat från 4,1 månader år 1990 till
5,3 månader år 1995. De utländska hushållens genomsnittliga bidragstid
var betydligt längre, omkring 8,5 månader, än de svenska hushållens vars
genomsnittliga bidragstid var 3,5 månader år 1995.

Andelen bidragstagare med utländsk bakgrund har ökat från 37 % av
antalet bidragstagare år 1990 till 45 % år 1995. En orsak till de ökade
kostnaderna för socialbidragen är höjd arbetslöshet bland befolknings-
grupper som inte omfattas av arbetslöshetsförsäkringar. Det gäller sär-
skilt för ungdomar och flyktingar. Men även andra utländska medborgare
och ensamstående kvinnor med bam är hårt drabbade av arbetslöshet och
har ofta endast låga ersättningar från arbetslöshetsförsäkringar eller låga
arbetsinkomster. Mer än var tredje ensamstående kvinna med bam fick
socialbidrag under år 1995. I rapporten Ensamföräldrarna - en utsatt
grupp? (Socialdepartementet 1995) konstateras bl.a. att ensamföräldrar
har väsentligt lägre inkomster än sammanboende, även med hänsyn till
hur många som skall leva på inkomsten.

Att kostnadsökningen för socialbidragen begränsades under år 1995 Skr. 1996/97:118
kan enligt socialstyrelsens årsrapport ha att göra med att kommunerna
vidtagit olika åtgärder för att minska socialbidragstagandet. Olika syssel-
sättningsprojekt. samordning med arbetsförmedling och försäkringskassa
samt budgetrådgivning har minskat de direkta bidragskostnadema.

En bidragande orsak har också varit att antalet mottagna flyktingar i
kommunerna minskat betydligt, från ca 62 000 år 1994 till 16 000 år
1995 och 6 700 år 1996. Detta har inneburit att socialbidragsutbetal-
ningar till flyktinghushållen inte har ökat i samma takt som tidigare. Nå-
gon minskning kan dock ännu inte skönjas, vilket är en följd av arbets-
marknadsläget.

Betydelsen av socialbidragsnormens storlek har diskuterats i olika
sammanhang. Höga normer har ansetts leda till höga kostnader och
tvärtom. Analyser som gjorts av kommunala variationer i socialbidrags-
tagandet för år 1994 pekar dock på att det inte föreligger några samband
mellan socialbidragsnormens nivå och kommunernas kostnad för social-
bidragen (Social service, vård och omsorg i Sverige, Socialstyrelsen
1996).

Kvalitet och måluppfyllelse

För närvarande saknas acceptabla kvalitetsmått på nationell nivå. Ett ar-
bete pågår inom Socialstyrelsen i samarbete med länsstyrelserna för att
utveckla ändamålsenliga uppföljningsmetoder.

Antalet överklaganden, som under en följd av år har ökat dramatiskt,
minskade sedan Regeringsrätten i en dom den 29 juni 1994 gav kommu-
nerna rätt att bryta ut vissa budgetposter ur Socialstyrelsens norm för att
istället särskilt pröva när behov uppkommer (nyanskaffning av bohag,
läkar- och tandvård). Enligt Socialstyrelsens årsrapport, Social service
vård och omsorg i Sverige 1996, har en mer restriktiv bedömning av so-
cialbidrag till vissa ändamål blivit praxis.

Antalet klagomål till länsstyrelserna från enskilda som upplever att de
blivit bemötta på ett kränkande sätt har ökat. Länsstyrelsernas årsrap-
porter för år 1995 visade att granskningen ofta medfört att kritik riktats
mot handläggning och dokumentation i de enskilda ärendena.

Socialtjänstens information till enskilda människor när de ansöker om
socialbidrag är av skiftande kvalitet och omfattning. I en rapport från
N-O-R-P-länen om socialbidragsutvecklingen i åtta västsvenska kommu-
ner noteras att endast en minoritet av de intervjuade klienterna anser att
den information om reglerna för socialbidrag som socialtjänsten ger är
bra och tillräcklig.

Olika undersökningar visar att det förekommer stora variationer mellan
olika kommuner i bedömningarna vad gäller rätten till och nivån på eko-
nomiskt bistånd. I undersökningar inom ramen för Socialstyrelsens pro-
jekt Aktiv uppföljning, där kommuner inom Älvsborgs län, Göteborgs
och Bohus län samt Hallands län granskats, konstateras att det föreligger
stor variation i socialbidragsbedömningen både mellan och inom kom-
munerna. Skillnader i handläggningen av socialbidrag har också upp-

märksammats i en rapport från Centrum for utvärdering av socialt arbete Skr. 1996/97:118
(CUS 1995:1). Undersökningen visar att hushåll som befinner sig i en
likartad social och ekonomisk situation behandlas mycket olika när de
ansöker om socialbidrag.

Utredningar

Socialstyrelsen har. på grundval av en enkätundersökning som SCB
gjort, kartlagt variationen mellan kommunernas socialbidragsnormer.
Mer än hälften av kommunerna har ändrat socialbidragsnorm det senaste
året - främst genom att enskilda delar av normen inte längre ingår i den
generella ersättningen utan behandlas från fall till fall. Mindre än hälften
av kommunerna följde Socialstyrelsens norm fullt ut.

7 Barnomsorg

Nationella mål

Regeringen har fastställt övergripande mål för förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen som är styrande för bl.a. utformning och innehåll.
Målen för barnomsorgen är

- att genom pedagogisk gruppverksamhet ge bam stöd och stimulans för
sin emotionella, sociala och intellektuella utveckling och bidra till
goda uppväxtvillkor

- att ge bam med behov av särskilt stöd i sin utveckling den omsorg
som deras speciella behov kräver

- att underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med
vård och ansvar för bam

- att utforma verksamheten i samarbete med föräldrarna för att därige-
nom öka deras delaktighet, medansvar och inflytande

- att utforma stödet och regleringen så att verksamheten bedrivs ekono-
miskt effektivt.

Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i so-
cialtjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla förskoleverk-
samhet och fritidshemsverksamhet för bam i åldrama 1-12 år i den om-
fattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete eller stu-
dier eller barnets eget behov, utan oskäligt dröjsmål. Den nya lagstift-
ningen har utformningen av en skyldighet för kommunen att tillhanda-
hålla barnomsorgsplats under vissa förutsättningar och innehåller inte
någon motsvarande rättighet för den enskilde medborgaren att få en så-
dan plats.

Förskoleverksamhetens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet
erbjuda bam fostran och omvårdnad. Skolbarnsomsorgens uppgift är att

komplettera skolan samt erbjuda bam en meningsfull fritid och stöd i ut- Skr. 1996/97:118
vecklingen. Det skall finnas personal med sådan utbildning eller erfaren-
het att barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet kan
tillgodoses, barngrupperna skall ha en lämplig sammansättning och stor-
lek och lokalerna skall vara ändamålsenliga. Verksamheten skall utgå
från varje bams behov och liksom tidigare betonas att barnomsorgen har
ett särskilt ansvar för bam med behov av särskilt stöd.

Prestationer

Antalet bam inskrivna i barnomsorgen har ökat mycket kraftigt. Ny lag-
stiftning och stora barnkullar har under de senaste två åren medfört den
största årliga ökningen någonsin. Andelen bam i åldern 1-6 år inskrivna i
någon form av barnomsorg utgjorde den 1 januari 1996 totalt 72 % av
samtliga bam i den åldem. en ökning jämfört med året innan med
5 procentenheter.

Tabell 7.1 Andel barn inskrivna i förskola (daghem och deltidsgrupp), fritids-
hem och familjedaghem

Procent av samtliga barn i befolkningen i respektive åldersgrupp

År	1-6 år	Åldersgrupp 7-9 år	10-12 år
1985	52	37	5
1990	57	49	8
1994	67	53	5
1995	72	55	6

Källa: Socialtjänststatistiken. Socialstyrelsen

Den största ökningen under år 1995 har skett vid fritidshem där antalet
inskrivna bam ökat med 18 %. Hälften av ökningen avser sexåringarna.
Samtidigt har antalet sexåringar i daghem eller deltidsgrupp minskat. Detta
avspeglar den förändring i verksamheter för sexåringar som skett i allt fler
kommuner. Särskilda verksamheter som omfattar alla sexåringar och som
organisatoriskt tillhör skolan har blivit vanliga.

Tabell 7.2 Antal inskrivna barn i förskola (daghem och deltidsgrupp), fritidshem
och familjedaghem (1000-tal)

År	Antal inskrivna barn i						totalt**	totalt netto***
	daghem	deltids- grupp*	fritids hem	familjedaghem
	daghem	deltids- grupp*	fritids hem	0-6 år	7-12 år	totalt
1985	196	78	62	113	48	162	499	480
1990	268	63	109	111	45	156	595	571
1994	338	66	178	101	28	129	712	679
1995	361	67	210	100	24	123	761	725

* inkl bam som även är inskrivna i daghem/fritidshem eller familjedaghem

** bam som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem är
dubbelräknade

*** bam som är inskrivna både i deltidsgrupp och daghem/fritidshem eller familjedaghem
är räknade endast en gång.

Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen

Sexåringarna i förskolan och skolan Skr. 1996/97:118

Hösten 1996 omfattade förskolan 94 % av alla sexåringar. Andelen har
varit konstant under flera år. Det finns idag ett stort antal former av för-
skola riktade till sexåringarna. I många kommuner pågår en utveckling
mot att förskolans s.k. sexårsverksamhet och fritidshemmen integreras i
skolan, lokalmässigt och ibland även verksamhetsmässigt. Den största
ökningen av antalet inskrivna bam under år 1995 har skett vid fritidshem
där antalet inskrivna bam ökat med 18 % jämfört med året innan. Hälften
av ökningen avser sexåringarna. Samtidigt minskar antalet sexåringar i
daghem, deltidsgrupper och familjedaghem. Vid slutet av år 1995 var ca
39 500 sexåringar inskrivna i daghem, 34 500 sexåringar i fritidshem,
33 900 sexåringar i deltidsgrupp kombinerad med familjedaghem och
27 100 sexåringar i enbart deltidsgrupp.

På uppdrag av Utbildningsdepartementet har SCB nyligen samlat in
uppgifter om i vilka organisationsformer kommunerna bedriver den all-
männa förskolan för sexåringar. Studien visar att i 182 av landets kom-
muner (63 %) bedrivs verksamheten huvudsakligen i en organisations-
form. I övriga kommuner förekommer flera olika former. Av de kommu-
ner som organiserat verksamheten i en form var den oftast förekom-
mande förskola i skolans eller i nära anslutning till skolans lokaler
(37 %). De näst vanligaste var förskola integrerad i skolan med år 1/2/3
(22 %) och förskola i fritidshemmens lokaler (21 %). Övriga huvudsak-
liga organisationsformer var daghem (8 %), fristående deltidsgrupp (4 %)
och fritidshem tillsammans med äldre bam (3 %). Undersökningen visar
att i omkring hälften av landets kommuner var förskolan för sexåringar
samordnad i olika utsträckning med skola och/eller fritidshem.

Enskilda förskolor och fritidshem

De enskilda förskolorna och fritidshemmen fortsätter att öka i omfatt-
ning. År 1995 fanns det närmare 53 000 bam i enskilda förskolor och
fritidshem, vilket är en ökning med cirka 6 000 bam jämfört med 1994.

Närmare 12 % av samtliga bam inskrivna i daghem gick 1995 i ett en-
skilt daghem och 5 % i ett enskilt fritidshem. I enskilda deltidsförskolor
fanns samma år knappt 2 % av det totala antalet bam i deltidsförskoloma.
Denna andel har varit oförändrad under de senaste åren.

Den vanligaste formen för enskild verksamhet är föräldrakooperativ.
Knappt 50 % av platserna i den enskilda verksamheten bedrevs som för-
äldrakooperativ. De därnäst vanligaste är bolagsdrivna och förenings-
drivna förskolor och fritidshem. Den enskilda verksamheten är ojämnt
fördelad över landet och vanligast förekommande i södra Sverige och
storstäderna. Ett sjuttiotal kommuner hade år 1995 ingen enskild verk-
samhet alls, medan i andra kommuner över 30 % av de inskrivna barnen
fanns i verksamheter som drevs i enskild regi.

Öppen förskola och öppen fritidsverksamhet

De öppna förskolornas verksamhet riktar sig till hemmavarande föräldrar
och till dagbamvårdare. Verksamheten avser att ge dessa grupper möjlig-
het att tillsammans med personal utveckla pedagogisk gruppverksamhet
för bam. I den öppna förskolan är barnen inte inskrivna. I invandrartäta
områden kan de öppna förskolorna ge invandrarföräldrar, speciellt möd-
rar, och deras bam kontakt med svenskt samhälle och svensk kultur.
Minskningen av antalet öppna förskolor som ägt mm sedan 1990 har
fortsatt. Vid slutet av år 1995 fanns drygt 1 200 öppna förskolor som be-
drevs i kommunal regi, vilket är en minskning med 10 % jämfört med år
1994. Även öppettiderna har minskat.

För bam i åldern 10-12 år bedrivs öppen fritidsverksamhet. I denna
verksamhetsform är barnen normalt inte inskrivna. En uppföljning som
Socialstyrelsen gjorde våren 1996 visar att 70 % av kommunerna saknar
öppen verksamhet för skolbarn. Endast 66 kommuner uppgav att de gjort
någon inventering av behovet av öppen fritidsverksamhet. Situationen
var densamma året innan.

Kostnad och produktivitet

År 1995 svarade barnomsorgen för ca 15 % av kommunernas totala
nettokostnader. Den totala bruttokostnaden uppgick år 1995 till 39,7 mil-
jarder kronor. Den största delen, 66 %, gick till daghem, medan famil-
jedaghem och fritidshem upptog ca 15 % vardera. Personalkostnader ut-
gör ca två tredjedelar av bruttokostnaden.

Trots de senaste årens kraftiga utbyggnad har de totala kostnaderna för
barnomsorgen inte ökat. Barnomsorgen kostade i fasta priser något
mindre år 1995 än år 1990 trots att antalet inskrivna bam ökade med när-
mare 30 %. De största besparingarna under ett enskilt år uppmättes under
år 1993.

Skr. 1996/97:118

Tabell 7.3 Antal inskrivna barn i barnomsorgen (totalt netto) samt
bruttokostnad för barnomsorgen 1990-1995 (1995 års priser)

	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Inskrivna bam 1000-tal	571	599	618	629	679	725
Bruttokostnad mdkr	40,2	40,7	40,5	38,6	38,9	39,7

Källa: Socialtjänststatistiken och SCB, Räkenskapssammandragen

Skr. 1996/97:118

Diagram 7.1 Genomsnittliga kostnader per inskrivet barn i barnomsorgen
totalt år 1995, kronor per inskrivet barn

Källa: Jämförelsetal för socialtjänsten 1995

Jämförelsetalen visar på stora variationer i kostnaden för barnomsor-
gen mellan olika kommuner. År 1995 varierade t.ex. bruttokostnaden per
inskrivet bam i kommunala daghem mellan 48 000 och 96 000 kronor.
Kostnaden per inskrivet bam i kommunala fritidshem varierade mellan
11 000 och 51 000 kronor. Även för familjedaghemmen var kostnads-
variationema stora. Värden på såväl 31 000 som 75 000 kronor uppmät-
tes. Den genomsnittliga kostnaden per inskrivet bam var högst i storstä-
derna i samtliga verksamhetsformer. År 1995 fanns de genomsnittligt
lägsta kostnaderna per inskrivet bam i kommunala daghem och fritids-
hem i förorter, medan landsbygdskommunerna och gruppen övriga
mindre kommuner hade de lägsta kostnaderna i familjedaghemmen.

Kostnad per närvarotimme

SCB:s årliga bamomsorgsundersökningar visar att barns närvarotider ge-
nerellt sett minskat och att de varierar relativt mycket mellan olika typer
av kommuner. De längsta närvarotiderna fanns i storstäder, förortskom-
muner och större städer. År 1995 uppgick skillnaden i närvarotid mellan
bam i förortskommuner och bam i landsbygdskommuner till sex vecko-
timmar vid daghemmen och fem veckotimmar vid familjedaghemmen.

Socialstyrelsen har i en studie av kostnader och produktivitet inom
barnomsorgen 1996 gjort en beräkning av kostnaden per timme i kom-
munala daghem, fritidshem och familjedaghem för åren 1991-1995. En
utgångspunkt för denna studie var att få ett bättre mått på kostnaden i
barnomsorgen än enbart kostnaden per inskrivet bam. Också barns närva-
rotid har betydelse för kostnaden. Kommuner där barnen har långa vistel-
setider har rimligtvis en högre genomsnittlig kostnad per plats än kom-
muner där barnen har kortare vistelsetider.

Socialstyrelsens studie pekar på mycket stora kostnadsminskningar vid
daghem och fritidshem. Under perioden sjönk kostnaderna per timme i
daghem och fritidshem med 19 respektive 32 % (fasta priser). Det mot-

svarar en årlig genomsnittlig produktivitetsökning på 4 % vid daghem- Skr. 1996/97:118
men och 7% vid fritidshemmen under perioden 1991-1995. I familje-
daghemmen har produktiviteten varit i stort sett oförändrad.

Avgifter

Avgifterna inom barnomsorgen har allt mer kommit att användas som ett
styrinstrument och ett medel för kommunerna att minska nettokostna-
derna. Avgiftshöjningar ökar intäkterna och taxesystem beroende av bar-
nens närvarotid konstrueras vilket dämpar efterfrågan. I de flesta kom-
muner är idag bamomsorgsavgiftema beroende av barnens vistelsetider.
Samma faktiska personaltäthet kan uppnås med avsevärt färre helårsan-
ställningar i en kommun med genomsnittliga närvarotider på sju timmar
per dag jämfört med en kommun där barnens genomsnittliga närvarotid
är tio timmar per dag. I de allra flesta kommuner är bamomsorgsavgif-
tema även beroende av föräldrarnas inkomster. År 1994 hade 85 % av
kommunerna en inkomstrelaterad taxa vid daghemmen.

Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras
av föräldraavgifter, steg från 13,7 % år 1994 till i genomsnitt ca 15 % år
1995. Lägst är andelen i glesbygdskommunerna, ca 12%, och högst i
förortskommunema, ca 18 %.

Socialstyrelsen har gjort en kartläggning av avgiftsnivåerna vid dag-
hem och fritidshem i mars 1996 för ett antal typfamiljer som visar på
mycket stora skillnader mellan kommunerna. För en familj med två bam
på daghem och en sammanlagd månadsinkomst på 29 300 kronor upp-
gick t.ex. avgiften i den kommun med de högsta avgifterna till 3 900
kronor, vilket är tre gånger så mycket som i den kommun med de lägsta
avgifterna. För en ensamstående förälder med ett bam i fritidshem och en
månadsinkomst på 17 000 kronor var avgiften fyra gånger så hög i jäm-
förelse mellan en hög- och en lågavgiftskommun.

Kvalitet

För att värdera kvaliteten på förskoleverksamheten och skolbarnsomsor-
gen studeras vanligen barngruppernas storlek, personaltätheten och per-
sonalens utbildning, vilket brukar betecknas som verksamhetens struk-
turkvalitet. Strukturkvaliteten kan följas löpande i den officiella statisti-
ken. Process- och resultatkvalitet är svårare att mäta.

I rapporten Barns villkor i förändringstider konstaterade Socialstyrel-
sen 1993 att den generella kvaliteten inom barnomsorgen var god, men
att det fanns ett växande antal kommuner med brister i flera viktiga kva-
litetskriterier. I de kommuner där besparingar och förändringar varit ge-
nomtänkta och väl förberedda hade verksamheten inte utsatts för allvar-
liga kvalitetsförsämringar. Men speciellt i delar av storstäder och vissa
förortskommuner hade förändringarna varit så omfattande och snabba att
det inte gått att upprätthålla en verksamhet som överensstämde med de
nationella mål som finns för barnomsorgen.

Det finns för närvarande inte några studier på nationell nivå som gör Skr. 1996/97:118
det möjligt att ge ett sammanfattande omdöme om de senaste årens kvali-
tetsutveckling i barnomsorgen.

1995 års statistik visar att antalet bam per årsarbetare stigit i samtliga
bamomsorgsformer sedan 1990. År 1990 fanns det i genomsnitt 13,8
bam i daghemsgrupperna och 17,8 bam i fritidshemsgruppema. År 1995
är barngruppernas storlek i daghem i genomsnitt 16,7 jämfört med 16,5
år 1994. Över hälften (58 %) av de yngsta barnen, 0-3 åringama, var in-
skrivna i grupper med fler än 15 bam. År 1995 var den genomsnittliga
gruppstorleken 23,7 vid fritidshem. Motsvarande tal för år 1994 var 22,8.

Antalet årsarbetare som arbetar med bam i daghem, fritidshem och del-
tidsgrupper har ökat med 3 % sedan 1994; 89 000 årsarbetare 1995 mot
86 000 1994. Däremot har antalet dagbamvårdare minskat från 22 500
till 21 500.

Tabell 7.4 Antalet årsarbetare inom barnomsorgen

Fördelade per verksamhetsform samt antal inskrivna bam per årsarbetare

År	Daghem antal	Fritidshem			Deitidsgr.		Totalt Antal	insk.
År	Daghem antal	insk.	Antal	insk.	Antal	insk.	Totalt Antal	insk.
1985	45 561	4,3	8 123	7,7	4 949	15,8	58 632	5,7
1990	63 731	4.2	13 044	8.3	4 440	14,2	81 214	5,4
1991	65 535	4,5	13 950	8.4	4 003	16,4	83 488	5,7
1992	64 410	4,9	11 047	11,5	3 586	17.0	79 044	6,4
1994	65 296	5,2	16 870	10,6	3618	18,4	85 784	6.8
1995	66 040	5.5	18 268	11,4	4 367	15,3*	88 675	8,0

* Den ökande integreringen av deltidsgrupper med daghem/fritidshem har medfört svå-
righeter för kommuner att särredovisa personal på olika verksamhetsformer. Uppgifterna
om antalet bam per årsarbetare i deltidsgrupper år 1995 bör tolkas med viss försiktighet.
Källa: Socialtjänststatistiken. Socialstyrelsen

Tabell 7.5 Anställda i forskola (daghem och deltidsgrupp) och fritidshem

Fördelade efter högsta utbildning för arbete med bam (procent).

År	Anställda* efter högsta utbildning för arbete med barn
År	Förskol- lärare	Fritids- pedagog	Barn- skötare	Övrig utb.	Ingen utb.	Summa
1985	44	10	41	1	4	100
1990	41	9	41	2	7	100
1994	46	11	39	2	2	100
1995	47	11	38	2	2	100

* fr.o.m. år 1994 redovisas antal årsarbetare fördelade efter utbildning
Källa: Socialtjänststatistiken, Socialstyrelsen

Måluppfyllelse

Målet är att barnomsorg av god kvalitet skall tillhandahållas för alla bam
i åldrama 1-12 år, med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete eller studier
eller barnets eget behov, utan oskäligt dröjsmål. Förskolans s.k. sex-
årsverksamhet. skolbarnsomsorgen och grundskolan skall integreras för
att förbättra grundskolans första viktiga år.

Enligt en uppföljning av bamomsorgslagstiftningen som Socialstyrel-
sen gjorde våren 1996 har antalet kommuner som kan tillhandahålla
barnomsorgsplats utan oskäligt dröjsmål ökat i jämförelse med den upp-
följning som gjordes året innan. 254 av landets 288 kommuner, dvs.

närmare 90 %, uppgav att de klarar att ordna plats i daghem eller famil-
jedaghem till förskolebarn efter tre till fyra månaders väntetid. 274
kommuner, dvs. 95 %, uppgav detsamma för skolbarn i fritidshem eller
familjedaghem. Våren 1995 låg motsvarande andelar kring 80 respektive
85 %. De 34 respektive 14 kommuner som uppgav att de inte kan ordna
plats till alla förskolebarn och skolbarn vars föräldrar efterfrågar barnom-
sorg är ojämnt fördelade i landet. De finns framför allt i de södra delarna
av Sverige. Storstäderna Göteborg och Malmö hör till de kommuner som
ännu inte uppfyller lagkravet för förskolebarn. Göteborgs och Bohus län
har i likhet med året innan den lägsta andelen kommuner som kan er-
bjuda barnomsorgsplats utan oskäligt dröjsmål. Antalet kommuner med
full behovstäckning har dock ökat i länet.

Drygt hälften av de kommuner som inte kan uppfylla lagkraven räknar
med att de kommer att klara det under år 1997. I resten av kommunerna
är inte någon bedömning gjord. Såväl i 1994 som i 1995 års uppföljning
var större barngrupper den vanligaste åtgärden för att öka platsantalet.

Barnomsorg till arbetslösas barn

Kommunerna har skärpt reglerna för barnomsorg till arbetslösa föräldrars
bam. Färre kommuner låter förskolebarnen behålla sin plats utan tidsbe-
gränsning år 1996 jämfört med året innan (45 jämfört med 67). Även för
skolbarn har reglerna skärpts. Antalet kommuner där bam till arbetslösa
omedelbart mister sin plats i skolbarnsomsorgen har nästan dubblerats
sedan år 1995 (55 jämfört med 30). För de bam som far behålla sin plats
men med tidsbegränsning har tidsfristerna kortats.

Sammantaget innebär reglerna att i 122 kommuner mister förskolebar-
net sin plats när föräldern blir arbetslös, antingen omedelbart eller efter
ett visst antal månader. 1 82 av de 122 kommunerna finns inte förskole-
barnet kvar i barnomsorgen tre månader efter det att föräldern blivit ar-
betslös. Skolbarnen mister sin barnomsorgsplats i 148 kommuner. I 117
av dessa har barnet förlorat platsen när föräldern varit arbetslös i tre må-
nader.

Drygt hälften av kommunerna tillhandahåller inte barnomsorgsplats till
en arbetslös förälders bam. I de återstående kommunerna görs framför
allt individuella bedömningar. Andelarna var i stort sett desamma året
innan. Andelen kommuner som låter bam behålla sin barnomsorgsplats
när en förälder är föräldraledig har minskat från 50 till 40 % det senaste
året.

Integrering av förskola-skola-skolbarnsomsorg.

I regeringsförklaringen i mars 1996 fastslogs att skolan, förskolan och
fritidshemmen - som ett led i det livslånga lärandet - skall integreras för
att förbättra grundskolans första viktiga år. I propositionen Vissa skolfrå-
gor m.m. (prop. 1995/96:206) tog regeringen bl.a. upp frågor om integra-
tion av förskoleverksamhet-skola-skolbarnsomsorg. Enligt regeringens
uppfattning bör all pedagogisk verksamhet som rör bam och ungdom ses

Skr. 1996/97:118

som en helhet. En integration av förskola, skola och skolbarnsomsorg Skr. 1996/97:118
förväntas kunna leda till en utveckling som aktivt bidrar till höjd kvalitet
i verksamheten. I propositionen aviserades att ett gemensamt måldoku-
ment skall utarbetas för förskolans sexårsverksamhet, grundskolan och
fritidshemmen, att tillämpliga delar av bestämmelserna i socialtjänstlagen
(1980:620) om förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg skall inarbetas i
skollagen (1985:620) samt att Statens skolverk skall bli ansvarig myndig-
het för barnomsorgen. Riksdagen hade inte något att erinra mot vad rege-
ringen anförde i dessa frågor (bet.l996/97:UbU5, rskr. 1996/97:15).

Den 1 juli 1996 överfördes ansvaret för barnomsorgen från Socialde-
partementet till Utbildningsdepartementet.

Regeringen tillsatte i augusti 1996 en kommitté (Barnomsorg och sko-
lakommittén), med uppdrag att utarbeta förslag till nytt måldokument för
den pedagogiska verksamheten för barn och ungdom i åldrarna 6-16 år,
som skall omfatta förskolans s.k. sexårsverksamhet, grundskolan och
skolbarnsomsorgen.

Syftet med det nya måldokumentet är att höja kvaliteten såväl i försko-
lan som i skolan och inom skolbarnsomsorgen. Förskolans roll för barns
lärande skall stärkas genom att den kognitiva processen ges ökad tyngd,
samtidigt som förskolepedagogiken ges ökat genomslag i skolan. De
olika verksamheternas kvaliteter och särart skall tas tillvara. Kommittén
skall utgå från att verksamheten alltmer bedrivs i arbetslag där olika per-
sonalkategorier med skilda pedagogiska uppgifter kompletterar varandra.

Kommittén har i enlighet med direktiven (dir. 1996:61) slutfört och re-
dovisat uppdraget den 15 februari 1997 i betänkandet Växa i lärande
(SOU 1997:21). Samma kommitté har enligt tilläggsdirektiv (dir.
1997:30) fatt i uppdrag att utarbeta ett förslag till nytt måldokument för
den pedagogiska verksamheten i förskolan. Vidare skall kommittén göra
en översyn av skollagen utifrån de krav integrationen av förskola, skola
och skolbarnsomsorg ställer och utifrån förslagen till nya måldokument
för verksamheterna. Uppdraget skall vara slutfört och redovisat senast
den 1 november 1997.

En arbetsgrupp inom regeringskansliet har haft i uppdrag att lämna för-
slag till hur tillämpliga delar av bestämmelserna om förskoleverksamhet
och skolbarnsomsorg i socialtjänstlagen kan inarbetas i skollagen. Be-
tänkandet Samverkan för utveckling (Ds 1997:10) remissbehandlas under
våren 1997.

Statens skolverk och Socialstyrelsen har fatt ett gemensamt uppdrag att
tillsammans belysa och utarbeta förslag till nödvändiga gränsdragningar
mellan de båda myndigheterna, ändringar i instruktionerna för myndig-
heterna, organisation av tillsynen över förskoleverksamhet och skol-
barnsomsorg samt andra eventuella övergångsbestämmelser. Uppdraget
är redovisat i mars 1997.

8 Skolväsendet

8.1 Allmänt om skolväsendet

Regelsystemet

Det offentliga skolväsendet för bam och ungdom skall enligt skollagen
ge alla, oberoende av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekono-
miska förhållanden, lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom
varje skolform vara likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbild-
ningen skall ge eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete
med hemmen, främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande
människor och samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta hänsyn
till elever med särskilda behov. Eleverna har enligt grundskoleförord-
ningen t.ex. rätt till stödundervisning om det kan befaras att eleven inte
når upp till det mål som minst skall ha uppnåtts vid slutet av det femte
och nionde skolåret eller om eleven av andra skäl behöver särskilt stöd.

Kommunen är huvudman för grundskolan, den obligatoriska särskolan
och gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för gym-
nasieskolan. Det finns även s.k. fristående grund- och gymnasieskolor.
För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.

Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i en-
lighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning. Härigenom
skall främst de som erhållit minst utbildning få möjlighet att stärka sin
ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet. Även utbild-
ningen för vuxna skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den
anordnas i landet. Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kom-
munal vuxenutbildning (komvux) statens skolor för vuxna, vuxenutbild-
ning för psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för
invandrare (sfi). Kommuner och landsting är huvudmän för komvux och
kommunerna är huvudmän för särvux och sfi.

Skolplan

I varje kommun skall det enligt skollagen finnas en skolplan. I planen
skall kommunen ange vilka åtgärder kommunen avser att vidta för att
uppnå de nationella målen för skolväsendet. Skolplanen skall kontinuer-
ligt följas upp och utvärderas.

Skolverket har kartlagt förekomst av och innehåll i kommunernas
skolplaner. Ofta är dokumenten mer utformade som deklarationer, med
omskrivningar av läroplanen, än som styrinstrument. Hösten 1995 sakna-
des giltig skolplan i 14 kommuner, en ökning sedan föregående år som
till stor del sammanhänger med att skolplanerna har gällt för mandatpe-

rioden och beslut om nya skolplaner ännu inte fattats. Av de 274 kom- Skr. 1996/97:118
muner som besvarat frågan om de planerar att ta fram en ny skolplan har

210 uppgivit att så är fallet. Sedan föregående uppgiftsinsamling. oktober
1994, hade 128 kommuner reviderat sin skolplan.

Tillsyn

Huvudmännen har ett grundläggande ansvar att följa, utvärdera och ha
tillsyn över sin skolverksamhet. Skolverket är tillsynsmyndighet för hela
skolväsendet. Skolverket begränsar sig i sin tillsyn till att avgöra om det
som granskats varit förenligt med gällande bestämmelser eller inte. Nå-
gon ytterligare värdering görs inte. Tillsyn kan ske antingen efter en an-
mälan eller därför att Skolverkets uppföljningar och utvärderingar kan
visa på brister som bör kontrolleras.

Anmälningarna till Skolverket ökade under perioden 1 juli 1995 - 30
juni 1996 men har därefter sjunkit. Det är svårt att för närvarande avgöra
om minskningen är ett trendbrott eller enbart tillfällig. Under hela verk-
samhetsperioden inkom ca 400 anmälningar. Andelen beslut i vilka skol-
huvudmannen erhöll kritik var under perioden knappt 60 %, en minsk-
ning jämfört med föregående verksamhetsår. De flesta anmälningarna
gäller grundskolan. Skolverket gör även på eget initiativ utredningar
inom mer omfattande områden. Under 1996 har bl.a. utretts frågan om
elevers rätt till särskilt stöd i skolarbetet och rätten till undervisning i
svenska som andraspråk, hemspråk och sfi. När utredningarna visar att
huvudmannen brustit i sitt ansvar framför Skolverket kritik.

Tillsyn genomförs regelbundet av utbildningen vid fristående skolor.
Denna form av tillsyn omfattar en bedömning av hur de statliga kraven är
uppfyllda, dvs. om skolorna väsentligen ger motsvarande utbildning som
i det offentliga skolväsendet. Under budgetåret 1995/96 har regelbunden
tillsyn genomförts vid 124 skolor. Resultatet av Skolverkets tillsyn visar
att förelägganden om att rätta till brister i verksamheten och/eller att
ändra elevavgifternas storlek har minskat med 14 procentenheter jämfört
med året innan.

Prestationer och kostnader för skolväsendet

Nedan redovisas senast kända uppgifter avseende elever, lärare och kost-
nader inom skolväsendet samt förändringen från föregående läsår.

6 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Tabell 8.1 Elever och lärare inom skolan (samtliga huvudmän) Skr. 1996/97:118

	Elever 1996/97	Förändr. sedan föreg. läsår	Lärare 1996/97	Lärare per 100 elever

Grundskola	958 972	20 103	73 666	7.7
Gymnasieskola	309 661	-2 714	23 012	7.4
Obligatorisk särskola Gymnasiesärskola	9 872 4 050	329 176	} 3 258	}26,9
Komvux: grundläggande	35 974	337	} 5 924	}5.0
gymnasial och påbyggn.	138 477	18 143	} 5 924	}5.0
Sfi	25 240	-10461	1 431	5,7

Anm.: Antalet elever, vecka 42 år 1996, inklusive fristående skolor och sameskolor.

Lärare omräknade till helårstjänster (nytt beräkningssätt läsåret 1996/97). Vid beräkningen
av antalet lärare per 100 elever i kommunal vuxenutbildning har antalet elever räknats om
till helårsstuderande.

Källa: Skolverket

Tabellen som följer visar de totala kostnaderna för de olika skolfor-
merna år 1995 samt förändringen från föregående år.

Tabell 8.2 Kostnader inom skolan (samtliga huvudmän)

	Kostn. 1995 mdkr	Kostn. jämfört med föreg. år
Grundskola	46,6	2.4
Gymnasieskola	19.6	1.0
Obligatorisk särskola Gymnasiesärskola Särvux	}”	}0J
Komvux: grundläggande gymnasial och påbyggn.	0,9 2,4	}o,3
Sfi	0,9	0,2

Källa: Skolverket

Diagrammet nedan visar kostnadsutvecklingen mellan åren 1990 och
1995 för grundskola, gymnasium och kommunal vuxenutbildning.

Diagram 8.1 Indexerad totalkostnadsutveckling för de kommunala skolfor-
merna mellan åren 1990 och 1995, fasta priser^, basår 1990

1 Fasta priser har i detta kapitel beräknats med hjälp av konsumentprisindex. KP1.
Källa: Skolverket

Internationellt samarbete

Skr. 1996/97:118

Sverige deltar på skolområdet i internationellt samarbete, t.ex. inom
OECD och Europarådet samt i nordiskt samarbete.

Under det senaste året har Sverige för första gången deltagit i EU:s
skolprogram Europa i skolan eller Comenius. Comenius är en del av
EU:s utbildningsprogram Sokrates, vilket omfattar utbildning från för-
skolan till gymnasiet.

Under läsåret 1995/96 deltog Sverige i 68 olika Comenius-projekt. I 23
av dessa projekt har svenska skolor fungerat som koordinatörer.

Syftet med Comenius är att

- främja samarbetet mellan skolor

- uppmuntra kontakter mellan elever i olika länder och stödja den eu-
ropeiska dimensionen i deras utbildning

- uppmuntra lärare till rörlighet och främja bättre kunskaper om kultur
och språk i Europas länder.

8.2 Bam- och ungdomsskolan

8.2.1 Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som
individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också ligga till
grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan.

Regeringen har fastställt en läroplan för det obligatoriska skolväsendet
(Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och kursplaner för grundskolan (SKOLFS
1994:3). Den nya läroplanen och de nya kursplanerna infördes med bör-
jan i årskurserna 1-7 fr.o.m. hösten 1995. Regeringen har i de nya kurs-
planerna för grundskolan angivit dels vilka mål som undervisningen i
respektive ämne skall sträva mot, dels vilka mål som eleven skall ha
uppnått efter det femte respektive nionde skolåret. Kommunerna har an-
svar för att eleverna uppnår minst de uppsatta målen och måste följa upp
och utvärdera elevernas utveckling. Under nästa läsår uppnår de första
eleverna årskurs 9 enligt den nya läroplanen. Staten följer via Skolverket
hur kommunerna lever upp till de ställda målen. Skolverket har våren
1996 lämnat stöd till lärare och skolledning för att dessa genom äm-
nesprov i svenska, engelska och matematik ska kunna stämma av om
målen i årskurs 5 uppnåtts.

Kommunen har enligt skollagen skyldighet att anordna utbildning i
grundskolan för alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i
särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullfölja sin skol-
plikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt inträ-
der vid sju års ålder, men om föräldrarna begär det kan barnet börja sko-
lan vid sex års ålder. Utvecklingen är nu mycket tydlig mot att alltfler

sexåringar finns i skolan. Detta sker främst genom att förskolan lokal- Skr. 1996/97:118
mässigt och ibland även verksamhetsmässigt samordnas med skolan,
men också genom att föräldrar har begärt att barnet skall fa börja i sko-
lan.

Prestationer

Flexibel skolstart innebär att skolhuvudmännen fr.o.m. höstterminen
1997 är skyldiga att ta emot sexåringar i skolan om barnens föräldrar så
önskar. Under en övergångstid fram till läsåret 1997/98 kan sexåringarna
tas emot i mån av plats. En ökande, men relativt liten andel av sexåring-
arna har börjat skolan sedan lagen trädde i kraft. Läsåret 1996/97 utgjor-
des 8 % av nybörjarna i skolan av sexåringar.

Inom den kommunala grundskolan uppgår läsåret 1996/97 elevantalet
till ca 935 500, en ökning med 17 000 jämfört med föregående läsår. An-
talet sexåringar var ca 10 000. en ökning med 1 000 från föregående år.
Den kraftiga ökningen beror på det stora antalet bam som föddes i början
av 1990-talet.

Antalet lärartimmar har minskat under början av 1990-talet för att un-
der år 1996 öka något. Antalet elever har minskat successivt under de
första åren av 1990-talet men började öka redan från läsåret 1992/93,
vilket inneburit att antalet elever per lärare ökat de senaste läsåren.

Kostnader och produktivitet

Kostnaden för den kommunala grundskolan år 1995 var totalt för hela
riket 45,7 miljarder kronor eller 50 300 kronor per elev. Den högsta kost-
naden per elev, inklusive skolskjutsar och kommungemensamma kost-
nader var 81 300 kronor och den lägsta 37 900 kronor. Glesbygdskom-
munerna i övre Norrland har de högsta kostnaderna, därnäst storstäderna.
Lägst kostnader har i genomsnitt landsbygdskommunerna. I storstäderna
kan omfattningen av hemspråk och svenska som andraspråk vara det som
påverkar kostnadsutfallet. Kostnadsvariationen kan naturligtvis även för-
klaras till en del av skillnader i prioriteringar. Även skillnader i resursut-
nyttjande och redovisningsteknik kan enligt Skolverket ligga bakom de
olika kommunernas kostnadsbilder.

Mellan åren 1991 och 1995 har kostnaden per elev minskat med sam-
manlagt 8-10 % i fasta priser, vilket motsvarar 4 000-5 500 kronor per
elev. Minskningen förklaras framför allt av lägre undervisnings-kostna-
der, vilka svarar för nästan hälften av totalbeloppet. Mellan åren 1994
och 1995 minskade denna kostnad med ca 2 %. Minskningen har varit
betydligt större tidigare år. I undervisningsbegreppet ingår kostnader för
hemspråk och svenska som andraspråk, vars kostnader mellan åren 1994
och 1995 i fasta priser minskat med 7 respektive 9 % per elev.

Diagram 8.2 Utvecklingen av antalet elever och kostnader i fasta priser lor Skr. 1996/97:118
undervisning i grundskolan under perioden 1991-1995

1991

1992

1993 1994

1995

Källa: Skolverket

Lokaler och inventarier var år 1995 den näst största posten och utgör
ca 25 % av totalkostnaden. Dessa kostnader har sedan år 1994 minskat
med 3 % per elev i fasta priser. Den högsta kostnaden per elev är 24 400
kronor och den lägsta 3 000 kronor. Sedan år 1991 har lokalkostnaderna
per elev ökat. Förklaringarna kan vara ändrade principer för debitering
och redovisning av lokalkostnaderna. Kostnaderna per elev för skolmål-
tider är däremot nästan oförändrade jämfört med både 1991 och 1994, ca
3 000 kronor per elev.

Skolverket har i en rapport, presenterad under hösten 1996, undersökt
orsakerna till skillnader i grundskolekostnader. Denna rapport visar att
hälften av kostnadsskillnaden mellan kommunerna beror på invånardis-
tans, andel bam med utlandsfödd förälder, socialistisk majoritet, elever
per skola och skattekraft (samtliga variabler med höga värden höjer kost-
naden per elev utom variabeln elever per skola som sänker kostnaden).

Invånardistansen är den variabel som förklarar den största delen av va-
riationen. Att så är fallet förklaras både av skillnader i behov och av att
invånardistansvariabeln indikerar förhållanden som har betydelse för till-
delning av statsbidrag. Andelen bam med utlandsfödd förälder är den
variabel som förklarar den näst största delen av variationen. Detta beror
på undervisningen i hemspråk och svenska som andraspråk. Kommuner
med socialistisk majoritet i kommunfullmäktige har som regel högre kost-
nader än kommuner med annan majoritet. Detta gäller även sedan hänsyn
tagits till de strukturella faktorerna som ingår i modellen. Hög skattekraft
innebär som regel högre kostnader per elev. Detta kan tolkas på flera sätt.
Det kan uttrycka den kommunala ekonomins betydelse för resurserna i
skolan. Men skattekraftens betydelse kan också, genom den höga samva-
riationen med utbildningsnivån, hänga samman med att utbildningsnivån
påverkar viljan att prioritera resurser till skolan. Antalet elever per skola
påverkar utfallet. Små skolor verkar kostnadshöjande. Resultaten visar
enligt Skolverket att en betydande del av kostnadsskillnaderna beror på
strukturella faktorer samt skilda prioriteringar beroende på politisk ideo-
logi och möjligen även väljarkårens utbildningsnivå. Modellen, dvs. de
fem variablerna förklarar hälften av kostnadsvariationen. Övriga förkla-

ringar till kostnadsskillnaderna kan vara t.ex. effektivitet i organisatio- Skr. 1996/97:118
nen, kontinuitet i maktinnehaven, konkurrenssituation och politisk hand-
lingskraft samt redovisningsteknik.

Diagram 8.3 Variabler som förklarar kostnadsvariationen mellan kommuner
(+ respektive - anger om höga värden på variabeln höjer (+) eller sänker (-)
kostnaden per elev) samt möjliga faktorer som den resterande kostnadsvaria-
tionen kan bero på

Invånan&tans

Andel bam med utlandsfödd förälder

Socialistisk majoritet i kommunfullmäktige
+ Elever per skola

Skattekraft

Mätfel

- -Felaktiga antaganden om sambanden

Ytterligare politiskå faktorer ' * Andra utelämnade variabler

Källa: Skolverket

Skolverket har vidare gjort en jämförelse över tid (1985, 1993 och
1995) i elva kommuner för att få ökad kunskap om det förändrade styr-
systemet inom skolväsendet. Under denna tid har mycket hänt inom sko-
lans område, bl.a. kommunaliseringen av lärartjänster och införandet av
ett nytt statsbidragssystem, medan läroplanen (Lgr 80) har varit den-
samma under hela perioden. Det kan konstateras att de elva kommuner-
nas styrning av resurser är mer likformig efter kommunaliseringen än
tidigare. Kommunerna har alltså inte utnyttjat möjligheten att aktivt styra
med hjälp av resursfördelningen utifrån kunskap om de enskilda skolor-
nas behov.

I senaste rapporten från OECD (Education at a Glance 1996) redovisas
att Sverige år 1993 satsade 4,7 % av bruttonationalprodukten (BNP) på
utbildning inom grund- och gymnasieskolan. Tillsammans med Finland
var Sverige enligt denna internationella undersökning det land som satsat
mest. Under 1990-talet har emellertid BNP-andelen i såväl Sverige som i
vissa andra länder minskat. I OECD-rapporten är det svårt att särskilja
enbart grundskolan. Eftersom Sverige till skillnad från andra länder har
en högre personaltäthet i tidigare årskurser än senare är troligen kostna-
derna för grundskolan klart högre i Sverige än i andra OECD-länder.

Diagram 8.4 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och kost- Skr. 1996/97:118
nad per elev i grundskolan

125

80/81 82/83 84/85 86/87 88/89 90/91 92/93 94/95

Källa: Skolverket

Kvalitet och måluppfyllelse

En undersökning genomförd av Skolverket visar att undervisningens
kvalitet är relativt lika oavsett skolornas storlek. Studien visar inte på
några betydande skillnader i elevernas baskunskaper. Detta gäller trots att
skolorna kan ha mycket olika förutsättningar. Utbudet av valbara ämnen
är dock en skillnad som kan konstateras. Även möjligheterna att rekry-
tera lärare till små skolor är många gånger sämre än till större. De lärare
som finns i skolan har å andra sidan en anknytning till bygden som leder
till en stabil förankring av den lokala skolan. I små skolor kan elever med
särskilda behov fa svårt att få del av specialundervisning och annat stöd
på grund av att det är långt mellan kommunens skolor. Ä andra sidan
upptäcks behoven tidigare och det är därmed lättare att ge eleverna stöd
inom den egna klassen.

Läroplanen betonar elevernas självständighet och deras förmåga till
problemlösningar. Studier har visat att eleverna är bra på att söka och
samla information och att t.ex. skriva en rapport, men sämre på att for-
mulera problem och frågor. De har även svårigheter med att analysera
den insamlade informationen.

Trots att skolan har decentraliserats och stora samhällsförändringar
skett är arbetsformerna i skolan i stor utsträckning sig lika, särskilt i de
senare årskurserna. Den vanliga formen är att läraren talar och eleverna
lyssnar och svarar. I flera undersökningar påtalar eleverna själva att de
inte är nöjda med detta arbetssätt utan tycker att de lär sig bäst genom
eget självständigt arbete.

Personal

Läsåret 1996/97 tjänstgör 71 700 lärare omräknat till heltidstjänster i
grundskolan. En exakt jämförelse bakåt i tiden är svår att göra i och med

att ett nytt sätt för omräkning till heltidstjänster införts till följd av det Skr. 1996/97:118
nya läraravtalet. Lärartätheten fortsätter dock att minska. Antalet lärare
per 100 elever har mellan läsåren 1995/96 och 1996/97 minskat från 8,0
till 7,7. Vid jämförelse har de tidigare publicerade värdena för 1995/96
räknats om enligt det nya beräkningssättet.

Enligt en av OECD gjord undersökning (Education at a Glance 1996)
var antalet elever per lärare år 1994 lågt i förhållande till flertalet övriga
länder i rapporten. I Sverige går det ca 12.5 elever per lärare i grundsko-
lan medan det i övriga länder i genomsnitt är 18 elever per lärare i de
lägre och 16 i de högre årskurserna. I de flesta länder ökar antalet lärare i
förhållande till antalet elever ju äldre eleverna blir. I den svenska skolan
är förhållandet det omvända. I Sverige anser vi att grundskolans första år
är viktiga som bas för ett livslångt lärande.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning (heltidstjänster) har varit
relativt konstant under ett flertal år. Mellan läsåren 1995/96 och 1996/97
ökade den något från 93 till 94 %. I takt med att integrationen förskola -
skola genomförs kommer det inom skolan att finnas även annan pedago-
giskt utbildad personal.

Av skolledarna är 56 % kvinnor och av det totala antalet lärare är 73 %
kvinnor.

Antalet lärarveckotimmar som används för specialundervisning, hem-
språk och svenska som andraspråk har minskat under en följd av år. Läs-
året 1996/97 har minskningen fortsatt vad gäller svenska som and-
raspråk. Volymen specialundervisning har ökat något, medan hemspråks-
undervisningen är av oförändrad omfattning.

Valfrihet och likvärdig utbildning

I skollagen sägs det att om vårdnadshavare har önskemål om att deras
bam skall tas emot vid en viss skola inom kommunen skall detta beaktas
så långt som möjligt utan att andra elevers placering i skola nära hemmet
åsidosätts eller att betydande organisatoriska och ekonomiska svårigheter
uppstår för kommunen. Läsåret 1995/96 tillgodosågs i 196 kommuner
(72 % av kommunerna) alla elevers önskemål att fa gå i en annan kom-
munal skola än i den närmaste. Detta kan jämföras med läsåret 1994/95
då 79 % av kommunerna svarade att alla önskemål tillgodosågs. De van-
ligaste hindren är platsbrist och avstånden till de olika skolorna. Av det
totala antalet elever fick 0,7 % sin skolgång i en annan kommuns grund-
skola och 2,2 % i en fristående skola.

Enligt skollagen skall utbildningen vara likvärdig varhelst den anord-
nas i landet. Skolverket har i en rapport utgiven i augusti 1996 redovisat
intervjuer från 38 skolor i 12 kommuner. Tendenserna är enligt rapporten
att elever från hem med föräldrar med eftergymnasial utbildning, oavsett
etnisk bakgrund, oftare byter skolor och i större utsträckning byter till
fristående skolor än elever från hem med annan utbildningsbakgrund. Av
rapporten framgår det även att rätten att välja skola förändrar förutsätt-
ningarna för den enskilda skolan. Vissa skolor upplevs som attraktiva
medan andra väljs bort. De senare skolorna påverkas negativt genom att

bortvalet får ekonomiska konsekvenser. I detta sammanhang bör dock Skr. 1996/97:118
påpekas att bostadsområdena, särskilt i städerna, medför att även de
kommunala skolorna med elever utan aktiva val kan ge upphov till skolor
med sinsemellan olika miljöer.

Föräldrainflytande

Riksdagen har under år 1996 fattat beslut om att kommunerna far möjlig-
het att under en försöksperiod på fem år inrätta lokala styrelser med för-
äldramajoritet i grund- och särskolan. Under försöksperioden får styrel-
sen för utbildningen i kommunen överlåta vissa av de ansvars- och be-
slutsfunktioner, som idag ligger på nämnden eller rektorn för skolan till
den nyinrättade styrelsen. Försöksverksamheten kan omfatta en hel eller
delar av en skola, t.ex. klass, arbetsenhet eller geografiskt skild skoldel.
Försöksverksamheten kräver ett beslut i kommunfullmäktige om att den
ansvariga nämnden far inrätta lokala styrelser. En anmälan görs därefter
till Skolverket. Hittills har 15 skolor i 13 kommuner anmält att de inrättat
lokala styrelser med föräldramajoritet. Härutöver finns ett flertal brukar-
råd där rektorn behåller sin beslutsrätt. Någon anmälan till Skolverket
behöver inte göras i dessa fall.

Internationella jämförelser

Till de mest väsentliga uppgifterna för skolan hör att lära bam läsa,
skriva och räkna. Resultaten från två separata studier, som presenterats
hösten 1996 om läsfårdigheter i åldersgruppen 16-64 år samt 13-åringars
prestationer i matematik och naturkunskap, visar att de svenska resultaten
är mycket goda eller goda. I jämförelse med en liknande undersökning
avseende matematik och naturkunskap år 1980 har de svenska elevernas
prestationer blivit betydligt bättre. Resultaten visar även att skillnaderna
mellan individer är mindre i Sverige jämfört med övriga OECD-länder.

Ofullständiga betyg

Andelen elever som saknar betyg i minst ett ämne är oförändrad jämfört
med föregående år, 5,8 %. De vanligaste orsakerna till elevernas ofull-
ständiga betyg är att eleven haft anpassad studiegång, hög frånvaro eller
inte följt ämnet på grund av hemspråksundervisning och/eller svenska
som andraspråk. Andelen med ofullständiga betyg varierar mellan kom-
munerna. Den är högst i storstadskommuner. Under åren 1991-1996 har
andelen elever som saknar betyg i ett ämne ökat så gott som hela perio-
den, medan andelen elever som saknar betyg i flera ämnen minskat under
det senaste året. Å andra sidan ökade denna andel relativt mycket mellan
åren 1994 och 1995.

Skolverket har gjort en begränsad uppföljning av betygen hösten 1996
i årskurs 8, dvs. de första betyg som sattes enligt det nya betygssystemet.
Undersökningen omfattar 50 skolor med 4 910 elever. Av dessa har 77 %
fått betyg. Ca 6 % av betygen saknas därför att eleverna inte nått upp till

målen för respektive ämne. I övrigt saknas betygen för att eleverna t.ex. Skr. 1996/97:118
fatt blockbetyg i naturorienterande respektive samhällsorienterande äm-
nen. En ytterligare orsak är att eleven inte läst det aktuella ämnet, åtmins-
tone inte höstterminen i årskurs 8.

Tabell 8.3 De nya betygen. Samtliga elever i samtliga SO skolor (procentuell
fördelning)

Ämne	Elever med betyg			Elever utan betyg		Summa
Ämne	G	VG	MVG	Ej nått målen	Annan orsak	Summa
Engelska	61	27	3	9	0	100
Fysik	49	20	3	6	22	100
Idrott och hälsa	70	22	1	6	1	100
Matematik	63	25	5	6	0	100
Musik	33	11	1	2	54	100
Religionskunskap	38	14	1	5	42	100
Svenska	65	26	1	7	1	100
Genomsnitt	54	21	2	6	17	100

Källa: Skolverket 1996

8.2.2 Gymnasieskolan

Nationella mål

Varje kommun har bestämt vilket läsår under perioden 1992-1995 de
skulle börja reformeringen av gymnasieskolan genom att erbjuda utbild-
ning på program i stället för som tidigare på linjer. 1 de flesta kommuner
togs samtliga elever in på program redan från läsåret 1994/95.

I gymnasieskolan ingår sådan utbildning som ungdomar får påbörja ef-
ter avslutad grundskola fram t.o.m. det år då de fyller 20 år. Utbildningen
skall fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som förberedelse för yr-
kesverksamhet och studier vid universitet och högskolor samt som förbe-
redelse för vuxenlivet, som samhällsmedborgare och ansvariga för sina
liv. Utbildning erbjuds inom 16 nationella program som alla är avsedda
att slutföras på tre år. Dessutom finns möjlighet att följa individuella och
specialutformade program. De nationella programmen och timplanerna
för dem förtecknas i bilagor till skollagen. Målen anges i läroplanen
(Lpf 94), i programmål för gymnasieskolans nationella program
(SKOLFS 1994:8) samt i kursplaner i kärnämnen (SKOLFS 1994:9) res-
pektive i karaktärsämnen (SKOLFS 1994:10). Utbildningen inom äm-
nena sker i påbyggbara kurser, var och en med ett angivet antal gymna-
siepoäng. Lärlingsutbildning finns i mycket begränsad omfattning som
individuellt program.

Kommunerna är skyldiga att erbjuda alla ungdomar i kommunen ut-
bildning efter grundskolan. Erbjudandet gäller fram till det år man fyller
tjugo år och skall omfatta ett allsidigt urval av program, anordnade inom
kommunen eller i en annan kommun eller ett landsting enligt samver-
kansavtal. Gymnasial utbildning erbjuds i skolor med kommuner eller

landstingskommuner som huvudmän eller i fristående gymnasie-skolor. Skr. 1996/97:118
För svårt rörelsehindrade elever får de kommuner som regeringen be-
stämmer anordna speciellt anpassad utbildning (Rh-anpassad utbild-
ning). För döva och hörselskadade elever från hela landet anordnas spe-
cialanpassad utbildning inom Örebro kommun.

Antalet utbildningsplatser på de olika programmen skall anpassas med
hänsyn till elevernas önskemål. Målet är att alla ungdomar skall genomgå
en gymnasieutbildning med kunskaper motsvarande de nationella pro-
grammålen och en angiven totalsumma gymnasiepoäng.

Prestationer

Antalet elever i gymnasieskolan har varierat obetydligt under de senaste
sex läsåren.

Tabell 8.4 Elevutvecklingen under åren 1992-1996

År	Gymnasieskolan totalt	Kommunala skolor	Landstingskom. skolor	Fristående skolor
1992	310261	276 267	28 780	5214
1993	313 662	281 216	26 876	5 570
1994	309 952	279 509	24 375	6 068
1995	312 375	284 484	20 691	7 200
1996	309 661	283 462	17 886	8313

Källa: Skolverket

Av de elever som lämnar grundskolan går en allt större andel direkt till
studier i gymnasieskolan: 87 % år 1991 och 98 % år 1995. Närmare hälf-
ten av eleverna (44 %) följer naturvetenskaps- och samhällsvetenskaps-
programmen. Intresset för naturvetenskapsprogrammet har ökat för varje
år den senaste fyraårsperioden. Våren 1996 avslutade drygt 101 000 ele-
ver grundskolan. Höstterminen därefter gick drygt 22 000 elever
(21,9 %) i år 1 på detta program. Motsvarande siffror år 1993 var 98 300
respektive 17 900 (18,2%). Näst efter de två nämnda nationella pro-
grammen studerar flest nybörjare (ca 13 700) inom individuella program
läsåret 1996/97.

Under läsåren 1990/91 - 1995/96 har 39 kommuner startat en egen
gymnasieskola, vilket gjort att allt fler elever studerar i hemkommunen.
Flera kommuner som nu saknar en utbyggd gymnasial utbildning har pla-
ner på att bygga upp en sådan de närmaste åren, varigenom endast ca 50
kommuner i landet beräknas sakna gymnasieskola vid sekelskiftet.

År 1996 fanns i gymnasieskolan drygt 2 000 elever med någon typ av
funktionshinder. Det innebär en minskning från föregående läsår med ca
7 %. Ungefär en fjärdedel studerade vid ett riksgymnasium. Fler än tidi-
gare i denna grupp följde naturvetenskaps- eller samhällsvetenskapspro-
grammet eller ett individuellt program.

Kostnader och produktivitet

Totalkostnaden för utbildningen i gymnasieskolan som helhet var 19,6
miljarder kronor år 1995. Kostnaden för utbildningen i skolor med kom-

muner som huvudman var 17,2 miljarder kronor. Kostnaden per elev har Skr. 1996/97:118
ökat kontinuerligt under perioden 1980 till 1995, med ett avbrott
1992/93. Resursinsatser mätt i antalet lärartimmar per elev har minskat
under så gott som hela 1990-talet. Kostnaderna varierar kraftigt, dels
mellan de olika programmen, dels för ett och samma program mellan
skolhuvudmännen. Generellt gäller att de rena kostnaderna för undervis-
ningen är den största posten, följda av kostnader för lokalerna. Lokal-
kostnaderna har ökat under åren från 1991 och framåt, trots att ytan per
elev minskat. Detta hänger samman dels med förändrade principer för
debitering och redovisning i kommunerna, dels med investeringar som
nybyggnation eller upprustning av befintliga lokaler.

Diagram 8.S Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och kost-
nad per elev i gymnasieskolan (samtliga huvudmän)

Källa: Skolverket

antal elever

lärarveckotimmar
per elev

kostnad per elev

År 1995 var den genomsnittliga kostnaden per elev i kommuner med
nya gymnasieskolor ca 69 500 kronor, dvs. något lägre än t.ex. i gles-
bygdskommuner generellt och något högre än riksgenomsnittet (61 000
kronor). Detta år hade de fristående gymnasieskolorna en genomsnittlig
elevkostnad av 64 800 kronor, vilket således också är något högre än
riksgenomsnittet för det året.

Resultat

Läsåret 1995/96 avslutade ca 84 400 elever gymnasieskolans linjer och
program. Av dessa hade så gott som samtliga genomgått en treårig ut-
bildning. Mindre än 10 % hade utbildats enligt linjesystemet och mindre
än hälften av eleverna hade följt en utbildning med yrkesämnen.

Av 110 800 elever som började i gymnasieskolans första årskurs 1992
hade drygt 95 600 (86 %) fatt avgångsbetyg fyra år senare, dvs. vid ut-
gången av läsåret 1995/96. Av de drygt 17 000 elever som följt en pro-

gramutbildning hade 87% fullföljt studiekursen, medan motsvarande Skr. 1996/97:118
gällde för 91 % av de elever som gått en två- eller treårig linje.

Andelen elever som inte fullföljde sina studier inom fyra år minskade
successivt bland dem som påbörjade studierna åren 1988, 1989 och 1990.
Denna andel har åter ökat något de allra senaste åren, men var fortfarande
lägre bland dem som började år 1992 jämfört med bland dem som bör-
jade år 1989. Från år 1992 och framåt har också skett en markant ökning
av andelen elever med ofullständiga slutbetyg, dvs. elever som inte fatt
betyg i alla ämnen eller kurser som skall ingå i den utbildning eleven
följt.

Gymnasieelevernas genomsnittliga avgångsbetyg våren 1996 var på
flertalet program dock högre än tidigare år. Det aktuella året gällde dock
två olika betygssystem med femgradig skala. Betygens genomsnittsnivå
lämpar sig därmed inte för en bedömning av gymnasieskolans målupp-
fyllelse.

Jämfört med slutet av 1980-talet övergår numera en allt större andel av
gymnasieeleverna till högskolestudier. Av studerande som avslutade
gymnasieutbildningen år 1989 hade 24 % påbörjat högskolestudier inom
tre år. Av dem som avslutade gymnasieutbildningen år 1992 var motsva-
rande andel 34 %.

Andelen vuxna svenskar med minst gymnasieutbildning är relativt hög
vid jämförelse med andra länder. Sju av 22 undersökta OECD-länder
(USA, Tyskland, Schweiz, Norge, England, Tjeckien) har en högre an-
del. Det finns nästan dubbelt så många svenskar med gymnasieutbildning
i åldersgruppen 20-24 år (ca 70 %) jämfört med 55-64-åringama. Mellan
åren 1986 och 1996 ökade andelen svenskar i åldern 25-64 år med en tre-
eller tvåårig gymnasieutbildning som högsta nivå med 2 respektive 5 %.

Kvalitet och måluppfyllelse

Gymnasiereformen följs av en parlamentarisk kommitté, Kommittén om
utvecklingen i gymnasieskolan (U 1994:02). Kommittén har lämnat två
delbetänkanden. Dessa liksom andra nationella och lokala rapporter visar
att gymnasieskolan befinner sig i en intensiv utvecklingsfas.

Reformens mål vad gäller tillgång till utbildning har nåtts. Elevernas
möjligheter att fritt välja utbildningsväg har dock begränsningar även i
den reformerade utbildningen. Detta har både ekonomiska och organisa-
toriska orsaker. Utbudet av kurser och studievägar är beroende av antalet
studerande som väljer dem. År 1995 togs 72 % av alla elever in på sitt
förstahandsval. Samma år uppgav elever på program med yrkesämnen att
de var mindre nöjda än övriga med möjligheterna att fritt välja program,
gren eller kurser. Andelen sökande som fatt sina val tillgodosedda varie-
rar från program till program. Det var främst de som sökt till naturveten-
skaps- och samhällsvetenskapsprogrammen som fick sina förstahandsval
tillgodosedda. Den parlamentariska kommitté som följer gymnasiesko-
lans utveckling bedömer att program som har en låg andel förstahands-
sökande kontinuerligt bör uppmärksammas.

Läsåret 1995/96 undervisade drygt 28 900 lärare i gymnasieskolan. Av
dessa var ca 850 lektorer. Nästan 3 000 av samtliga lärare fanns i skolor
med landsting som huvudman och drygt 1 000 i fristående gymnasiesko-
lor. Av samtliga tjänstgörande lärare hade ca 85 % pedagogisk utbild-
ning, vilket var ca 5 procentenheter färre än läsåret 1992/93. Såväl bland
lärarna som bland skolledarna i gymnasieskolan var andelen män något
större än andelen kvinnor. Av lärarna var ca 52 % och av skolledarna ca
60 % män.

År 1996 var andelen flickor bland eleverna i gymnasieskolan 50%.
Trots att den nya programstrukturen avsett att leda till en jämnare köns-
fördelning på studievägarna kvarstår en mycket kraftig variation. Pro-
gram med yrkesämnen med teknisk inriktning (el-, energi-, fordons-, och
industriprogrammen) är starkt pojkdominerade. medan bam- och fritids-,
hantverks- och omvårdnadsprogrammen är flickdominerade.

Förändringarna av verksamhetens innehåll och den inre organisationen
av utbildning och undervisning har nått olika långt, främst på grund av
att huvudmännen infört programmen successivt. Skillnader finns mellan
skolor, men också inom skolor. Detta medför att också utbildningens
kvalitet i förhållande till de nya målen varierar. Det finns skillnader i an-
talet elever med godkända resultat i kurserna mellan olika skolor och
mellan olika program. Inslagen av arbetsplatsförlagd utbildning i pro-
gram med yrkesämnen varierar också, liksom andelen studieavbrott. Be-
ty gsuppföljningar våren 1995 har visat att på flertalet program där många
elever fatt låga betyg eller betyget Icke godkänd har eleverna i betydligt
lägre utsträckning sökt programmet i första hand än vad som är fallet på
de program där eleverna har högre betyg. Det tyder dels på de organisa-
toriska problem som nämnts ovan, dels på otillfredsställande kvalitet i
den undervisning som erbjuds eleverna.

Ett nytt betygssystem med mål- och kunskapsrelaterade betyg har in-
förts med reformen. Även om de berörda är positiva till systemet som
sådant har det funnits osäkerhet om vilka krav som gäller för de olika be-
tygsstegen i olika kurser. De första årens reformarbete har präglats av
diskussioner bland lärare och elever för att nå en samsyn på vad de natio-
nella målen och kriterierna svarar mot i den konkreta undervisningen då
man formulerar lokala mål och kriterier. Förändringar görs i studie- och
arbetsorganisation som en följd av att utbildningen nu är kursutformad
och målstyrd. Målstyrningen far allt starkare genomslag medan den na-
tionella timplanen för garanterad undervisningstid får minskad betydelse.
Undervisningstiden i en och samma kurs anpassas till elevernas behov
och varierar för olika elevgrupper på ett annat sätt än i den äldre utbild-
ningen.

I alla program ingår vissa kurser i ämnen - kärnämnena - som skall ge
grundläggande kunskaper för fortsatt lärande och arbete. De utgör knappt
en tredjedel av en fullständig gymnasieutbildning enligt ett nationellt
program. De första uppföljningarna av betygsättningen våren 1996 i tre
av dessa kurser visade att en relativt stor andel elever inte fått godkänt
betyg i kurserna. Av ca 44 000 satta betyg för elever inom åtta program
gällde detta särskilt elever på bygg-, fordons- och industriprogrammen,
där nästan en fjärdedel fick betyget Icke godkänd.

Skr. 1996/97:118

8.2.3 Särskolan

Skr. 1996/97:118

Nationella mål

Särskolan omfattar den obligatoriska särskolan (grundsärskola och trä-
ningsskola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och in-
dividuella program). Utbildningen syftar till att ge utvecklingsstörda bam
och ungdomar en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning som
så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och gymna-
sieskolan. De av regeringen fastställda läroplanerna för det obligatoriska
skolväsendet (Lpo 94) och de frivilliga skolformerna (Lpf 94) omfattar
även särskolan. Programmål har fastställts för gymnasiesärskolans natio-
nella program. Kursplaner har fastställts för hela särskolan. Särskolans
elever har efter fullgjord nioårig skolplikt rätt till ett tionde frivilligt
skolår inom den obligatoriska särskolan. I gymnasiesärskolan erbjuds en
fyraårig utbildning. Sådan utbildning far påbörjas fram t.o.m. det första
kalenderhalvåret det år då eleven fyller 20 år.

Enligt riksdagsbeslut skulle huvudmannaskapet för särskolan vara
överfört från landstingen till kommunerna före utgången av år 1995.
Hösten 1996 anordnades utbildning i 243 kommuner och 2 landsting
(riksrekryterande). Utbildning anordnades även i 21 fristående skolor.

Prestationer

Särskolan omfattade hösten 1996 ca 14 000 elever. Det totala antalet ele-
ver har ökat under 1990-talet. I den obligatoriska särskolan har antalet
elever ökat med 20 % sedan läsåret 1992/93 medan eleverna i grundsko-
lan ökat med 8 %. För gymnasiesärskolan var motsvarande ökning 11 %
medan antalet elever i gymnasieskolan minskat med 0,2 %. Skolverket
har fått regeringens uppdrag att till senast den 1 februari 1998 redovisa
en uppföljning och utvärdering av konsekvenserna av det ändrade huvud-
mannaskapet. I uppdraget ingår också att följa elevutvecklingen.

Läsåret 1996/97 finns det ca 6 400 elever i grundsärskolan, 3 500 ele-
ver i träningsskolan och ca 4 000 elever i gymnasiesärskolan, varav
2 000 elever på nationella/specialutformade och 2 000 elever på indivi-
duella program. Andelen elever integrerade i den vanliga grund- eller
gymnasieskolan är 10 %.

Kostnader

Kostnaden för den offentligt anordnade särskolan var 2,5 miljarder kro-
nor år 1995. Av denna kostnad avsåg 79 % kommuner och resten lands-
ting. Den genomsnittliga kostnaden per elev var 203 800 kronor, vilket är
ca 1 % lägre (i fasta priser) än föregående år. Under 1995 var, till skill-
nad mot tidigare år. kostnaden per elev i särskolan högre i kommunal
regi än i landstingsregi. Överföringen av huvudmannaskapet till kommu-
nerna har dock inneburit att uppgifterna kan vara osäkra. Redovisningen
kan också innehålla tillfälliga kostnader som beror på förändringen.

Kommunernas kostnad för särskolan avsåg till 70% den obligatoriska Skr. 1996/97:118
särskolan. Övriga 30 % avsåg gymnasiesärskolan. Särskolans elevgrupp
är väldigt heterogen och därför kan kostnaderna per elev variera kraftigt.

Om extremvärdena ej beaktas, eftersom dessa troligen beror på specifika
förhållanden, ligger kostnaden för den obligatoriska särskolan mellan
132 000 kronor och 297 000 kronor per elev och för gymnasiesärskolan
mellan 84 000 kronor och 305 000 kronor per elev.

Kvalitet och måluppfyllelse

En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda förutsätt-
ningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för vuxenli-
vet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan eleverna.
Många har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder.

Hösten 1996 tjänstgjorde 4 600 lärare i särskolan, vilka omräknat till
heltidstjänster gör ca 3 300. Av särskolans lärarpersonal har 95 % peda-
gogisk utbildning. Enligt en av Skolverket under våren 1996 genomförd
tillsyn i tre kommuner med särskilt stora elevökningar, förklaras elevök-
ningen i första hand av att kommunaliseringen av särskolan har inneburit
att den kommit närmare kommuninvånarna. Föräldrarna har därmed fatt
större acceptans för verksamheten. Vidare har grundskolan minskat re-
surserna till elever med särskilda behov. Inga elever som inte tillhörde
särskolans personkrets hade tagits emot i de undersökta kommunernas
särskolor.

Fram t.o.m. läsåret 1999/2000 pågår försöksverksamhet enligt lagen
(1995:1249) om försöksverksamhet med ökat föräldrainflytande över ut-
vecklingsstörda barns skolgång. Bestämmelserna innebär att om vård-
nadshavare inte medger att ett utvecklingsstört bam får sin skolgång i
den obligatoriska särskolan, skall barnet tas emot i grundskolan.

8.2.4 Fristående skolor

Antalet fristående grundskolor uppgår läsåret 1996/97 till 266. Läsåret
1995/96 fanns det 238. Antalet elever uppgår till drygt 23 000.

Enligt riksdagens beslut med anledning av propositionen Fristående
skolor m.m. (prop. 1995/96:200, bet. 1996/97 UbU 4, rskr. 1996/97: 14)
trädde nya bestämmelser i kraft den 1 januari 1997. Dessa skall tillämpas
på utbildning som äger rum efter den 1 juli 1997. De innebär bl.a. att en
godkänd fristående grundskola som förklarats berättigad till bidrag skall
tilldelas bidrag av elevernas hemkommuner efter samma grunder som
tillämpas vid fördelningen av resurser till kommunernas egna skolor. Det
innebär att kommunerna skall beakta den fristående skolans samlade
kostnader utifrån skolans åtaganden och elevernas behov. Det förutsätts
att kommunen beaktar att den fristående skolan har vissa högre kostnader
till följd av huvudmannaskapet, t.ex. vad gäller mervärdesskatt.

Utbildningen vid en fristående grundskola som får offentligt bidrag
skall numera vara avgiftsfri för de elever som bidragen avser. I likhet

med vad som gäller för kommunala skolor får det endast förekomma en- Skr. 1996/97:118
staka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

År 1995 var den genomsnittliga kostnaden per elev i fristående grund-
skolor 47 300 kronor.

Även fristående gymnasieskolor kan förklaras berättigade till offentligt
stöd från elevernas hemkommuner om utbildningen ger kunskaper och
färdigheter som till art och nivå väsentligen svarar mot de kunskaper och
färdigheter som gymnasieskolan förmedlar. För s.k. kompletterande sko-
lor på gymnasienivå och riksintematskolor utgår särskilda statsbidrag.

Läsåret 1996/97 var antalet fristående gymnasieskolor 49 med 5 868
elever, kompletterande skolor 27 med 1 569 elever och antalet riksinter-
natskolor 3 med 876 elever. Det totala antalet elever uppgår till 8 313,
vilket skall jämföras med 7 200 för läsåret 1995/96.

Den genomsnittliga kostnaden per elev i fristående gymnasieskolor år
1995 uppgick till 64 800 kronor, vilket är en ökning med 5 % från före-
gående år.

På motsvarande sätt kan också fristående särskolor ges rätt till offent-
ligt stöd från elevernas hemkommuner om utbildningen vid sådan skola
motsvarar utbildningen vid obligatorisk särskola respektive gymnasie-
särskola.

Läsåret 1996/97 var antalet fristående skolor motsvarande obligatorisk
särskola och gymnasiesärskola sammanlagt 21 med 234 respektive 207
elever. Motsvarande uppgifter för föregående läsår var 18 fristående sko-
lor med 219 respektive 186 elever.

8.3 Vuxenutbildning

Nationella mål

Det offentliga skolväsendet för vuxna består av kommunal vuxenutbild-
ning (komvux, avsnitt 8.3.1), vuxenutbildning för utvecklingsstörda
(särvux, avsnitt 8.3.2) och svenskundervisning för invandrare (sfi, avsnitt
8.3.3). Nationella mål för vuxenutbildningen anges i skollagen
(1985:1100) och i läroplanen för de frivilliga skolformerna (Lpf 94). Mål
finns också i vissa fall i programmål samt i kursplaner. I timplaner anges
riktvärden för undervisningens omfattning.

Kommuninvånarna far delta i komvux och särvux fr.o.m. andra halv-
året det kalenderår då de fyller 20 år. Motsvarande åldersgräns för att
delta i sfi är 16 år. Varje kommuninvånare som saknar sådana färdigheter
som normalt uppnås i grundskolan har rätt att delta i grundläggande
vuxenutbildning. Den som saknar sådana grundläggande kunskaper i
svenska språket som sfi avser att ge har rätt att delta i sfi. Sfi far kombi-
neras med utbildning inom någon annan skolform, t.ex. med läs- och
skrivinlärning inom grundläggande vuxenutbildning, annan komvux eller
med individuellt program i gymnasieskolan.

Någon obetingad rätt att delta i gymnasial vuxenutbildning, påbygg-
nadsutbildning eller särvux finns inte.

7 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

Undervisningen bedrivs i form av fristående kurser för att göra det Skr. 1996/97:118
möjligt att studera på fritid, deltid och heltid och att kombinera utbild-
ning på olika nivåer.

Enligt skollagen ansvarar varje kommun för att de kommuninvånare
som har rätt till och önskar delta i grundläggande vuxenutbildning, får
det. De skall aktivt verka för att nå dem och motivera dem att delta. Varje
kommun skall vidare erbjuda gymnasial vuxenutbildning och påbygg-
nadsutbildning och särvux till kommuninvånarna samt informera om
möjligheterna till sådan utbildning och verka för att vuxna deltar i den.
Varje kommun är också skyldig att se till att sfi erbjuds dem som har rätt
därtill samt aktivt verka för att nå dem och motivera dem att delta.

Kommunerna kan anordna utbildningen själva eller betala för att den
anordnas av någon annan, ofta en annan kommun. I en del kommuner
anlitas studieförbund eller folkhögskolor för genomförandet av sfi.
Landsting kan anordna gymnasial vuxenutbildning inom områdena natur-
bruk och omvårdnad och inom andra områden efter överenskommelse
med en kommun.

8.3.1 Kommunal vuxenutbildning (komvux)

Prestationer

Antal elever och kursdeltagare i komvux mäts vid två tillfallen per år.
Elever som studerar på olika nivåer jämsides förs, för att undvika dubbel-
räkning i statistiken, till den nivå där de har studerat flest timmar. Lands-
tingens andel av komvux är förhållandevis liten. De ger utbildning åt un-
gefär 5 % av eleverna.

Tabell 8.S Antal kommuner och landsting som anordnat komvux på olika ni-
våer

	Läsåret 1993/94	Läsåret 1994/95	Läsåret 1995/96
Grundläggande vuxenutbild-	279	275	266
ning
Gymnasial vuxenutbildning	277	276	278
Påbyggnadsutbildning	216	135	120
Minst en av nivåerna	282	280	279

Källa:: Skolverket

Nästan alla kommuner anordnar åtminstone grundläggande och gym-
nasial vuxenutbildning. Antalet kommuner som anordnar påbyggnads-
utbildningar har minskat betydligt.

Skr. 1996/97:118

Tabell 8.6 Antal eleveri i komvux på olika nivåer

	Läsåret 1993/94	Läsåret 1994/95	Läsåret 1995/96
Grundläggande	51 963	48 460	47 643
vuxenutbildning
Gymnasial vuxenutbildning	120 815	140 868	157 599
Påbyggnadsutbildning	12 177	6 563	5 798
Samtliga nivåer	184 955	195 891	211 040

1 En elev är en fysisk person som läser en eller flera kurser.
Källa: Skolverket

Antalet elever omräknat till heltidsstuderande utgjorde 81 305 år 1993.

Antalet ökade till 93 216 år 1994 (15 %) och till 101 994 år 1995
(ytterligare drygt 9 %).

Tabell 8.7 Anta) kursdeltagare^ i komvux på olika nivåer

	Läsåret 1993/94	Läsåret 1994/95	Läsåret 1995/96
Grundläggande	177 432	159 880	152 628
vuxenutbildning
Gymnasial vuxenutbildning	571 201	710 225	814 297
Påbyggnadsutbi ldn ing	75 576	50 047	48 317
Samtliga nivåer	824 209	920 152	1 015 242

Eleven räknas som kursdeltagare på varje kurs han eller hon deltar i.
Källa: Skolverket

En majoritet av kursdeltagarna är kvinnor och andelen har ökat de se-
naste åren. Läsåret 1993/94 uppgick andelen kvinnor till 62 % och steg
till 64,6% läsåret 1995/96. Andelen kursdeltagare som är födda utom-
lands har under samma läsår uppgått till 28,8 % respektive 24,5 %.

Kommunala besparingar har främst genomförts inom områdena yrkes-
utbildning och påbyggnadsutbildning som vuxna vill genomgå i annan
kommun. Sett till komvux som helhet minskade andelen elever som fick
sin utbildning i annan kommun från 17,5% läsåret 1991/92 till 9,5%
läsåret 1993/94 för att åter stiga något till 11,0 % läsåret 1994/95. Ned-
gången kan ha flera förklaringar. Den kan bero på att vuxnas behov av
utbildning tillgodoses i den egna kommun. Det kan också bero på att ut-
bildningen saknas i hemkommunen och kommunen inte anser sig ha råd
att betala för den i annan kommun.

Den gymnasiala vuxenutbildningens ökande omfattning kan bl.a. för-
klaras av att gymnasieskolan, som den gymnasiala vuxenutbildningen
svarar mot, har förlängts till tre år. Ökningen beror också på att ett stort
antal platser har finansierats av staten genom ett extra statsbidrag för ut-
bildningsåtgärder mot arbetslösheten. Den gymnasiala vuxenutbildning-
ens andel av komvux har ökat från 57 % till 71 % på fyra år. Som ett ex-
empel kan nämnas att staten läsåret 1993/94 finansierade 23 500 helårs-
platser, men att den totala nettoökningen samtidigt understeg 10 000. Det
innebär en minskning av den kommunalt finansierade verksamheten. An-
talet extra platser som ianspråktagits för utbildningsåtgärder mot arbets-
lösheten har uppgått till:

Tabell 8.8 Antal heiårsplatser finansierade av staten

Läsåret 1993/94	Läsåret 1994/95	Läsåret 1995/96
Antal helårsplatser 23 500	26 800	38 000

Källa: Skolverket

Skr. 1996/97:118

För höstterminen 1996 hade regeringen anslagit ett betydligt högre an-
tal, 60 300 platser. Av Skolverkets redovisning av utfallet framgår att
kommunerna trots den snabba utbyggnaden lyckats anordna 47 200 plat-
ser för sammanlagt 50 300 elever hösten 1996. Av eleverna i de kommu-
ner som har redovisat en prognos för hela läsåret planerar 53 % att fort-
sätta sin utbildning även under vårterminen 1997.

Kostnader

Den totala kostnaden för komvux år 1995 var 3,2 miljarder kronor, varav
90 % för komvux i kommunal regi och 10 % i landstingskommunal regi.
Relaterat till antalet elever (omräknat till heltidsstuderande) var kostna-
den 31 700 kronor. Jämfört med år 1994 har den totala kostnaden för
komvux ökat. Kostnadsinsamlingen har emellertid förändrats mellan åren
varför det är svårt att göra jämförelser, men ökningen ligger inom inter-
vallet 5 till 8 % (i fasta priser).

Antalet elever omräknat till heltidsstuderande har ökat något mer än
kostnaderna (9 %), vilket innebär att kostnaden per elev minskat något.
Även mellan 1993 och 1994 ökade komvux både när det gäller resurser
och volym. Åren 1994 och 1995 finansierade det extra statsbidraget för
utbildningsåtgärder mot arbetslösheten 20 % av de totala kostnaderna för
komvux. Ökningen 1995 beror dock till största delen på att kommunerna
satsat mer på komvux med egna medel.

För första gången kan för år 1995 kostnadsuppgifter redovisas förde-
lade på grundläggande och gymnasial vuxenutbildning (inkl, påbygg-
nadsutbildning). Räknat per heltidsstuderande var kostnaden för grund-
läggande vuxenutbildning 32 700 kronor och för gymnasial vuxenutbild-
ning 31 300 kronor. Storstäderna har lägre kostnader än övriga. Skillna-
den är särskilt stor för grundläggande vuxenutbildning. Glesbygdskom-
muner har de högsta genomsnittliga kostnaderna.

Skolverket understryker att kommunala prioriteringar i dag är betydligt
viktigare för att förklara skillnader i utfall mellan kommuner än struktu-
rellt betingade skillnader. Det resurs- och inriktningsmässiga utfallet på
kommunnivå blir således i stor utsträckning ett resultat av prioriteringen
av komvux i varje enskild kommun.

Kvalitet och måluppfyllelse

Grundläggande vuxenutbildning

Grundläggande vuxenutbildning infördes år 1991. Reformen innebar att
den tidigare skolformen grundvux, som svarade mot årskurs 1 -6 i grund-

100

skolan, lades samman med den del av komvux som motsvarade grund- Skr. 1996/97:118
skolans högstadium. Syftet var att åstadkomma en helhet och underlätta
för lågutbildade vuxna att gå vidare till eller jämsides delta i yrkesutbild-
ning inom komvux.

Alla vuxna som har behov av att delta i grundläggande vuxenutbild-
ning, har rätt att fa utbildningen. Skolverkets tillsynsverksamhet har inte
visat några tecken på att kommunerna inte uppfyller sin skyldighet. Kun-
skapslyftskommittén, KLK (U 1995:09) redovisar dock i sin rapport
"Vuxenutbildare ser på sig själva" (SOU 1996:188) att enstaka kommu-
ner har köer till grundläggande vuxenutbildning.

Skolverket har nyligen utvärderat verksamheten i 15 kommuner. Re-
sultat av utvärderingen visar att kommunerna i allmänhet tolkar sina
skyldigheter snävt och att uppsökande verksamhet utöver ren information
är mycket ovanlig. Goda exempel har dock också hittats på kommuner
som bedriver aktiv rekryteringsverksamhet.

Vissa kommuner bedöms ha genomfort reformen tillfullo och ha en
kvalitativt god verksamhet. Dessa kommuner kännetecknas av kunniga
och engagerade politiker med en genomtänkt syn på vuxenutbildning och
politiska visioner. Andra kommuner bedöms ha en tämligen god målupp-
fyllelse. Det finns dock enheter som befinner sig långt från målen i flera
avseenden. I dessa kommuner organiseras den grundläggande vuxenut-
bildningen så att den gamla tudelningen lever kvar. Den bedrivs också
skild från den gymnasiala vuxenutbildningen vilket försvårar för delta-
garna att kombinera studier på skilda nivåer. Utvärderingen visar dock en
i huvudsak positiv värdering av reformen och dess effekter. Verksamhe-
ten har blivit mer målstyrd och effektiv och fler deltagare går nu vidare
till fortsatta studier.

Enligt utvärderingen uppskattar deltagarna generellt sett mycket den
möjlighet som grundläggande vuxenutbildning ger att avhjälpa brister i
tidigare utbildning. Ett centralt mål är att verksamheten skall utgå från
individernas behov och egna önskemål gällande utbildningen. Utvärde-
ringen visar en mycket stor variation i förmågan att möta dessa krav.
Systematiska inventeringar av utbildningsbehov och efterfrågan är rela-
tivt ovanliga. Deltagarna är trots allt generellt sett nöjda med sina möj-
ligheter att påverka utbildningen och ha inflytande över undervisningen,
framför allt ett icke formaliserat inflytande genom direktkontakter med
skolledning och personal.

Gymnasial vuxenutbildning

I oktober 1995 uppgav 140 av landets då 286 kommuner (52%) att de
kan erbjuda gymnasial vuxenutbildning till samtliga som önskar. Detta är
en lägre andel än i oktober 1994, då 181 av 278 kommuner (65 %) upp-
gav detta.

I en rapport våren 1996 om efterfrågan och tillgång på gymnasial
vuxenutbildning anger Skolverket att inga större skillnader tycks råda
mellan olika kommungrupper när det gäller om man erbjuder gymnasial
vuxenutbildning eller ej. Runt 60 % av kommunerna har efterfrågan på

101

typer av utbildningar som de inte själva kan erbjuda. 95 % av kommu- Skr. 1996/97:118
nema anger att de informerar om möjligheten till gymnasial vuxenutbild-
ning och 40 % uppger sig bedriva någon form av uppsökande verksam-
het. Diskrepansen mellan utbud och efterfrågan är störst i storstäder och
minst i glesbygdskommuner. Skolverket konstaterar vidare att kommu-
nernas uppfattning om efterfrågan på gymnasial vuxenutbildning inte
vilar på systematiska studier. Av detta följer att Skolverket finner det
svårt att uttala sig mer precist om efterfrågan på gymnasial vuxenutbild-
ning. Sammanfattningsvis anger Skolverket dock i rapporten att kommu-
nerna i stort sett svarar upp mot den synliga efterfrågan på gymnasial
vuxenutbildning.

Drygt 80 % av de studerande läser för att fa kompetens för vidare stu-
dier. Drygt 40 % har en tvåårig gymnasieutbildning bakom sig.

Skolverket genomförde våren 1995 en utvärdering av den gymnasiala
vuxenutbildningen vid femton komvuxenheter. Det mest framträdande i
rapporten är att det är en skolform som uppskattas av de studerande,
vilka lovordar denna andra chans. Det bör dock betonas att de elever som
utfrågats befinner sig i slutskedet av sin utbildning.

Vid avstämning mellan reformens intentioner och vad som faktiskt
sker ute i skolorna framträder enligt Skolverkets utvärdering en viss vil-
senhet inför framför allt betygskriterierna, som varit svåra att konkreti-
sera på lokal nivå. Den nya läroplanens och kursplanernas starka beto-
ning av fördjupade kunskaper, förståelse och analysförmåga borde resul-
tera i viss förändring av undervisning, organisation och utvärderingar,
men vid undersökningstillfället hade förändringen ännu varit marginell i
förhållande till arbetet enligt tidigare läroplan och kursplaner. Intressanta
diskussioner har dock inletts vid skolorna.

Verksamheten skall utgå från de studerandes behov och önskemål. En-
ligt utvärderingen kan det finnas risk för att valfriheten stannar vid val av
kurser. Det är mera ovanligt att vuxenstuderande har stort inflytande över
arbetssätt, redovisningsformer och stoffval.

Komvux utnyttjar inte arbetslivet särskilt bra i utbildningen och praktik

är sällsynt, men uppskattad när den förekommer.

Stöd till elever i komvux

När det gäller behovet av stöd tycks i den grundläggande vuxenutbild-
ningen tillmötesgåendet av individuella behov genomgående fungera bra.

Det finns inga uppgifter om funktionshindrade vuxnas deltagande i
komvux. Vissa tecken tyder på att de generellt sett möter betydande svå-
righeter när de vill studera i vuxenutbildning. Det finns behov av ytterli-
gare analys av detta.

Komvuxstudier på kvällstid

Den renodlade kursutformningen i komvux syftar till att göra det möjligt
för en vuxenstuderande att läsa bara den eller de kurser som han eller hon
behöver och att det skall kunna ske på fritid, deltid eller heltid efter indi-

102

videns eget val. Det finns dock en tendens att allt fler kurser bedrivs på Skr. 1996/97:118
dagtid. Läsåret 1991/92 utgjorde de 75 % men läsåret 1994/95 hade de
ökat till 86 %. Andelen kursdeltagare som studerar på kvällstid har de
senaste tre läsåren legat relativt stabilt runt 10 % i grundläggande vuxen-
utbildning och på 16-17 % i gymnasial vuxenutbildning. Det kan tyda på
att gruppstorleken i kvällskurser har ökat. I påbyggnadsutbildningar har
andelen kvälIsstuderande sjunkit från 15 % läsåret 1993/94 till 5 % läs-
året 1994/95 och därefter ytterligare till 4 % läsåret 1995/96. Tendensen
till minskande kvällsstudier är oroande, särskilt för den som har arbete
och vill komplettera sin utbildning.

Personaltäthet och personalkompetens

Antalet tjänstgörande lärare i komvux har mätts vecka 41 åren 1993-
1995. Antalet uppgår till omkring 9 700, varav ungefar 57 % är kvinnor.
Flertalet av lärarna i komvux har pedagogisk utbildning. Andelen har
under dessa år varierat något men ligger på drygt 85 %. Den ligger fyra
procentenheter högre bland de kvinnliga lärarna än bland de manliga.
Den genomsnittliga undervisnings graden ligger strax över 50 %. Antalet
lärare omräknat till heltidstjänster har minskat något från läsåret 1994/95
till 1995/96. Samtidigt har antalet elever omräknat till heltidsstuderande
ökat med 7 %. Lärartätheten i komvux, uttryckt som antal lärare (heltids-
tjänster) per 100 heltidsstuderande uppgick till 6,4 läsåret 1993/94 och
har de följande läsåren sjunkit till 5,6 respektive 5,1. Skolverket anger att
lärartätheten kan vara något underskattad, eftersom vissa kommuner har
utnyttjat andra anordnare i större omfattning än tidigare.

Resultat och studieavbrott

Av de 824 200 kursdeltagare som fanns registrerade i komvux vid något
tillfälle under läsåret 1993/94 fullföljde 68 % kursen under läsåret och
16 % deltog i kurser som ännu inte var avslutade vid läsårets slut. Mot-
svarande andelar för läsåret 1994/95 var 72 % respektive 11 %. Läsåret
1995/96 hade antalet kursdeltagare stigit till 1 015 200 och andelen som
fullföljde kursen ökat till 74 %, medan 9,2 % deltog i kurser som ännu
inte var avslutade. Andelen avbrott låg konstant på 16-17 %. Det bör på-
pekas att det räknas som kursavbrott även när kursdeltagare byter kurs
därför de påbörjat en kurs på för hög eller för låg nivå i förhållande till
sina förkunskaper.

I komvux fick de flesta eleverna under läsåret 1994/95 betyg enligt det
nya målrelaterade betygssystemet. Läsåret 1995/96 gällde det i princip
alla. Den genomsnittliga betygsfördelningen i gymnasial vuxenutbildning
var de båda nämnda läsåren: Icke godkänd 6 % båda åren, Godkänd 46 %
läsåret 1994/95 respektive 42 % läsåret 1995/96, Väl godkänd 36 % res-
pektive 38 % och Mycket väl godkänd 11 % respektive 13 %. Kvinnorna
har något högre betyg än männen. Bland de kursdeltagare i gymnasial
vuxenutbildning som läsåret 1995/96 slutförde kurser och fick målrelate-
rade betyg uppvisade män och kvinnor följande studieresultat:

103

Tabell 8.9 Betyg i slutförda kurser läsåret 1995/961

	Inte Godkänd	Godkänd	Väl Godkänd	Mycket Väl Godkänd
Män	8,7 %	44,8 %	34.7 %	11,8%
Kvinnor	5,3 %	41,1 %	40,3 %	13.3 %

1 För ca 11 % av eleverna som slutfört kurser har uppgift inte rapporterats.
Källa: Skolverket

Skr. 1996/97:118

8.3.2 Vuxenutbildning for utvecklingsstörda (särvux)

Prestationer

Huvudmannaskapet för särvux har överförts från landstingen till kommu-
nerna. Överföringen skulle vara genomförd senast den 1 januari 1995.
Hösten 1995 anordnade 174 kommuner och 5 landsting särvux, vilket är
en minskning med 8 landsting sedan föregående läsår. Eftersom lands-
tingen har sin verksamhet förlagd till flera kommuner, innebär det att ut-
bildning totalt anordnades i 216 kommuner, oavsett huvudman. Eleverna
var bosatta i 238 kommuner, 6 % av dem i annan kommun än den där
skolan var belägen.

Tabell 8.10 Antal kommuner där särvux har anordnats

Huvudman Läsåret 1993/94 Läsåret 1994/95			Läsåret 1995/96	Läsåret 1996/97
Kommun	82	99	174	217
Landsting	120	109	42	-
Källa: Skolverket
Tabell 8.11 Antal elever i särvux på olika nivåer
		Läsåret 1994/95	Läsåret 1995/96	Läsåret 1996/97
Träningsskolenivå		1 430	1 448	1 442
Grundsärskolenivå		1 733	1 873	2 066
Gymnasiesärskolenivå		208	299	389
Samtliga nivåer		3 371	3 620	3 897

Källa: Skolverket

Under läsåren var av eleverna 48 % kvinnor och 4 % födda utomlands.

Kostnader

Kostnaden för särvux var 81 miljoner kronor 1995. Särvux i landstingens
regi representerade ungefar 11 % av kostnaderna. Räknat per genom-
snittsstuderande var kostnaden 24 600 kronor. Den var betydligt högre i
kommunernas särvux än i landstingens, nämligen 27 000 kronor jämfört
med 14 300 kronor. Det beror delvis på olika sätt att redovisa kostnader.
Landstingen redovisar i huvudsak enbart undervisningskostnader, men
även dessa var högre i kommunerna, 17 000 kronor jämfört med 12 500
kronor. Undervisningskostnaden per elev har ökat sedan år 1994 i kom-
munal särvux med mer än 15%, men minskat i landstingens särvux med

104

ungefär 10 %. Antalet lärartimmar per elev har ökat respektive minskat Skr. 1996/97:118
på liknande sätt.

Antalet tjänstgörande lärare i särvux har mätts vid samma tidpunkter
och har varierat mellan drygt 300 och 400 (drygt 80 % kvinnor). Om-
kring 90 % av lärarna har pedagogisk utbildning och denna andel har
ökat något de senaste åren. Andelen lärare med specialpedagogisk ut-
bildning har fluktuerat mellan 57 och 66 %. Lärartätheten per 100 elever
var 6,0 i oktober 1995, en ökning med ca 9 % sedan året före. Lärartäthe-
ten i särvux kan inte jämföras med lärartätheten i andra skolformer, efter-
som eleverna undervisas i mindre grupper och far färre antal undervis-
ningstimmar per vecka. Antalet elevtimmar per elev och vecka uppgick
till 2 år 1995, vilket är en viss sänkning jämfört med 1994, men år 1996
hade antalet stigit till 2,2.

Kvalitet och måluppfyllelse

Huvuddelen av verksamheten i särvux ligger på grundsärskole- och trä-
ningsskolenivå. Det är anmärkningsvärt att elevantalet i gymnasial sär-
vux bara är ca 6 % av det totala elevantalet i särvux, eftersom många
vuxna utvecklingsstörda troligen inte hade särskilt goda möjligheter att fa
utbildning i sin ungdom. Om man jämför särvux med den del av särsko-
lan som har en motsvarighet i särvux, är andelen elever i gymnasiesär-
skolan nästan tre gånger så hög. Det kan därför finnas betydande behov
av utbildning i gymnasial särvux som inte tillgodoses i dag.

Resultat

Beträffande särvux finns ingen rapportering av betyg och studieavbrott.

8.3.3 Svenskundervisning för invandrare (sfi)

Prestationer

Kommunerna anordnar ofta sfi i egen regi, men verksamheten läggs av
vissa kommuner ut på annan anordnare, t.ex. studieförbund eller folkhög-
skola.

105

Tabell 8.12 Antal kommuner med sfi, antal studieanordnare och antal elever Skr. 1996/97:118

Läsår Studieanordnare	Antal kommuner	Antal studie- anordnare	Antal elever
1993/94, totalt	277	303	47 235
Kommun	253	258	42 272
Studieförbund	25	32	4212
Annan	13	13	751
1994/95, totalt	277	310	61 017
Kommun	255	262	53 092
Studieförbund	24	29	5 169
Annan	16	19	2 756
1995/96, totalt	276	309	51 486
Kommun	259	267	45 995
Studieförbund	18	20	2 796
Annan	19	22	2 695

Källa: Skolverket

Antalet tjänstgörande lärare i sfi var under mätveckan 1995 drygt
2 300 och den genomsnittliga undervisningsgraden 82 %. Lärartätheten
per 100 elever var 5,4. Andelen lärare i sfi med pedagogisk utbildning
har ökat, men variationen är stor:

Tabell 8.13 Antal lärare i sfi

Läsår Utbildningsanordnare	Antal lärare	Andel med pedagogisk utbildning
1993/94, totalt	1 437	62,6 %
Kommun	1 310	64,9 %
Annan	127	35,1 %
1994/95, totalt	2 271	70,5 %
Kommun	2011	72,4 %
Annan	293	56,0 %
1995/96, totalt	2 342	773 %
Kommun	2 132	79,1 %
Annan	210	56,2 %

Källa: Skolverket

Andelen lärare med pedagogisk utbildning är alltså klart lägre i sfi än i
övrig vuxenutbildning och den är betydligt lägre i verksamhet som har
lagts ut på annan anordnare än kommun.

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för sfi var 0,9 miljarder kronor under år
1995. Det är 0,2 miljarder kronor mer än år 1994 i löpande priser. Pro-
centuellt är kostnadsökningen mellan åren 1994 och 1995 ungefär den-
samma som elevökningen mellan läsåren 1993/94 och 1994/95, nästan
30 %.

Kostnaden per elevtimme under läsåret 1994/95 kan beräknas till
knappt 50 kronor. Det blir en kostnad på ungefar 26 200 kronor för den
elev som uppnår kunskapsmålen för sfi på den tid som är riktvärdet för
undervisningens omfattning, 525 timmar.

106

Kvalitet och måluppfyllelse

Skr. 1996/97:118

I sfi rapporteras hur många av eleverna som varje läsår avslutar utbild-
ningen efter att ha uppnått sfi-nivån respektive utan att ha gjort det, hur
många som avbryter och hur många som fortsätter utbildningen. Avbrot-
ten kan vara studieuppehåll på grund av t.ex. sjukdom eller flyttning.

Tabell 8.14 Studieresultat i sfi

	Läsåret 1993/94	Läsåret 1994/95	Läsåret 1995/96
Avslutat med sfi-nivå	17%	25%	26%
Avslutat utan sfi-nivå	3%	3%	7%
Avbrutit utbildningen	17%	17%	18%
Fortsätter utbildningen	53%	55%	48%

Källa: Skolverket

I diagrammet som följer redovisas hur resultaten under tre år såg ut för
dem som började i sfi någon gång under läsåret 1993/94.

Diagram 8.6 Studieresultat for nybörjare i sfi 1993/94

□ Avbrutit

a Fortsätter nästa år

q Godkända

Källa: Skolverket

8.4 Gemensamt för samtliga skolformer

IT-frågor

Utbildningsdepartementet har haft en arbetsgrupp för IT-frågor med re-
presentanter från departementet, Skolverket, Svenska Kommunförbundet
och ett par kommuner. Arbetsgruppens uppgifter var bl.a. att göra en
analys av olika aspekter på IT-användning inom skolområdet, tydliggöra
rollfördelningen mellan olika aktörer samt föreslå strategiska åtgärder i
syfte att stimulera en utveckling av skolans arbetssätt genom utnyttjande

107

av den nya teknikens möjligheter. Arbetsgruppen har i november 1996 Skr. 1996/97:118
överlämnat betänkandet IT i skolan - Om IT som en förändringskraft i
skolans utveckling (Ds 1996:67). Avsikten med skriften är att den skall
bidra som ett bland många andra underlag i en utvecklande diskussion
om lärande och IT i skolan.

I takt med utvecklingen inom IT-området har datorn som ett pedago-
giskt hjälpmedel och ett verktyg kommit alltmer i centrum. Alltfler skol-
elever söker information och kunskaper genom Internet och databaser. IT
skapar nya förutsättningar för undervisningen. Genom att utnyttja dato-
rerna på samma sätt i skolan som i arbetslivet, som ett skrivhjälpmedel,
beräkningshjälpmedel, hjälpmedel för informationssökning etc. skapas
ytterligare förutsättningar för lärandet.

Skolverket genomförde hösten 1995 en undersökning av tillgången till
datorer i den svenska skolan. En liknande undersökning genomfördes år
1993. Preliminära resultat visar att tillgången till datorer i skolundervis-
ningen har ökat markant mellan dessa båda undersökningstillfällen. Stora
skillnader finns dock mellan skolformer och mellan kommuner. Till-
gången till datorer är lägst i grundskolan och komvux med 19 respektive
12 elever per dator. I gymnasieskolan och särskolan är datortätheten be-
tydligt högre, 8 respektive 4 elever per dator.

Även lärarnas tillgång på datorer har ökat. Ökningen av antalet lärarda-
torer är störst i grundskolan. Enligt undersökningen år 1993 gick det 27
lärare per dator medan motsvarande undersökning år 1995 redovisar 12
lärare per dator.

Fortbildning

Varje kommun skall enligt skollagen se till att fortbildning anordnas för
den personal som har hand om utbildningen och vinnlägga sig om en pla-
nering av personalens fortbildning. Skolverket redovisar att 120 kommu-
ner uppgivit att de dokumenterar sin planering av fortbildning av skolans
personal. Endast ungefar hälften av kommunerna kan redovisa att plane-
ring av fortbildning finns på mer än hälften av skolorna inom kommunen.
En del skolor har fortfarande kvar en central planering via exempelvis en
fortbildningsledare.

De vanligaste fortbildningsområdena i grundskolan är

- att läroplansarbetet utvecklas

- pedagogiska frågor kring flexibel skolstart/sexårsstart

- samverkan skola-barnomsorg

- datautbildning för lärare

- integrering av den obligatoriska särskolan.

För gymnasieskolan är de vanligaste fortbildningsområdena den nya
läroplanen, de nya gymnasieprogrammen samt utvärdering. Flertalet
kommuner anger inte några fortbildningsplaner för komvux.

Fortbildning kan också vara ett instrument för styrning av skolan. De
flesta kommuner har inte använt sig av denna möjlighet. Många kommu-

108

ner är dock medvetna om detta och inser betydelsen av att utveckla fort- Skr. 1996/97:118
bildningen som ett instrument för styrning för att nå målen.

Utvecklingsplan

Regeringen har nyligen i skrivelse till riksdagen överlämnat Utvecklings-
plan för förskola, skola och vuxenutbildning - kvalitet och likvärdighet
(skr. 1996/97:112). I utvecklingsplanen redogör regeringen för sin
grundläggande syn på utbildningsväsendet och anger vilka områden som
kommer att prioriteras under den kommande tvåårsperioden. Regeringen
prioriterar arbetet med att utveckla utbildningens kvalitet och likvärdig-
het.

Regeringen framhåller integrationen förskola, skola och skolbarnsom-
sorg som en viktig del för att höja kvaliteten i verksamheterna. Grunden
till ett livslångt lärande läggs redan i förskolan. Förskolans pedagogiska
roll bör förstärkas och tydliggöras för att ge en god grund för det fortsatta
lärandet.

Inom grundskolan behöver det inre arbetet utvecklas för att kunna
möta alla bam utifrån deras skilda förutsättningar och behov.

Gymnasieskolans utveckling behandlas, särskilt vad avser program-
struktur, program med yrkesämnen och kärnämnena.

Tonvikt läggs vidare på regeringens satsning på ett nationellt kuns-
kapslyft för vuxna.

Vidare betonas att den kvalitetsutveckling som måste komma till stånd
är ett gemensamt ansvar för staten och kommunerna och att regeringen
avser att ta fram riktlinjer för kontinuerliga kvalitetssäkringar på natio-
nell nivå.

Utredningar

Skolan

En kommitté (dir. 1995:19) har i uppdrag att belysa det inre arbetet i
skolan. Kommittén skall bl.a. överväga hur inflytandet för elever och för-
äldrar inom det offentliga skolväsendet för bam och ungdom kan stärkas.
Enligt tilläggsdirektiv (dir. 1997:2) skall kommittén även föreslå hur ar-
betet kan stimuleras att bli mer ämnesövergripande. Kommittén har bl.a.
avlämnat betänkandet Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till infly-
tande, delaktighet och ansvar (SOU 1996:22). I betänkandet föreslås bl.a.
att gymnasieskolor skall kunna ha en styrelse där eleverna utgör majori-
tet. Betänkandet behandlas i propositionen Lokala styrelser med
elevmajoritet (prop. 1996/97:109). Kommittén har vidare avlämnat be-
tänkandet Krock eller möte - om den mångkulturella skolan (SOU
1996:143). Kommitténs arbete fortsätter och uppdraget skall vara slutfört
den 1 november 1997.

En parlamentarisk kommitté (dir. 1994:29 och 1994:128) som följer
utvecklingen i gymnasieskolan har presenterat två betänkanden, dels Den

109

nya gymnasieskolan - hur går det? (SOU 1996:1), dels Den nya gymna- Skr. 1996/97:118
sieskolan - steg för steg (SOU 1997:1). Kommitténs arbete fortsätter och
uppdraget skall vara slutfört den 30 juni 1997.

En arbetsgrupp (U 95:A) har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att
öka rekryteringen till gymnasieskolans industriprogram. Gruppen har av-
lämnat sitt slutbetänkande Ökad rekrytering till gymnasieskolans indust-
riprogram (Ds 1996:53). Betänkandet behandlas i propositionen Lokala
styrelser med elevmajoritet (prop. 1996/97:109).

En arbetsgrupp inom Utbildningsdepartementet har i PM 1996-11-22
om huvudmannaskapet för gymnasiala utbildningar föreslagit att kom-
munerna får det ekonomiska ansvaret för all gymnasieutbildning. Lands-
tingen skall dock ha möjlighet att anordna gymnasieutbildning efter över-
enskommelse med kommun. Ekonomisk reglering föreslås ske via skatte-
växling. Förslaget ligger till grund för propositionen Vissa skolfrågor
m.m. (prop. 1996/97:110).

En särskild utredare (dir. 1995:15) har sett över frågor kring utbildning
i teckenspråk för föräldrar till döva, dövblinda och hörselskadade bam
samt till andra bam med motsvarande behov av teckenspråk som kom-
munikation. Utredaren har överlämnat betänkandet TUFF - Tecken-
språksutbildning för föräldrar (SOU 1996:102). Betänkandet har remiss-
behandlats.

En kommitté (dir. 1995:134) skall kartlägga dagens samhällsinsatser
för funktionshindrade elever i skolan och beskriva hur dessa tillgodoser
elevernas behov. Kommittén skall även analysera hur ansvaret för dessa
elevers skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommuner
och landsting. Kommittén skall även undersöka om ansvaret för special-
skolorna kan föras över till kommunerna. Kommittén har avlämnat del-
betänkandet Gymnasieutbildning för vissa elever med funktionshinder
(Ds 1996:167). Betänkandet har remissbehandlats. Kommittén skall
lämna sin slutredovisning senast den 15 september 1997.

En kommitté har tillsatts för att föreslå åtgärder för att förebygga läs-
och skrivsvårigheter i skolan (dir. 1996:60). Uppdraget skall vara slutfört
senast den 1 september 1997.

En arbetsgrupp med representanter från olika departement och myn-
digheter har tillsatts för att samverka kring arbetet med skolans värde-
grund. Gruppen skall inventera vilket material som redan finns på områ-
det t.ex. vad gäller demokrati, mobbning och rasism samt ta del av erfa-
renheter och kunskaper som erhållits från genomförda och pågående
projekt. Arbetsgruppen skall föreslå hur de samlade erfarenheterna av
insatser i arbetet med det demokratiska samhällets värden och normer
skall kunna utnyttjas för det konkreta arbetet i skolan. Gruppen skall re-
dovisa sina slutsatser och förslag senast den 30 juni 1997.

Vuxenutbildning

En parlamentarisk kommitté, Kunskapslyftskommittén, KLK (dir.
1995:65) har tillsatts med uppdrag att utreda ett nationellt kunskapslyft
för vuxna. KLK har avlämnat delbetänkandet En strategi för kunskapslyft

110

och livslångt lärande (SOU 1996:27). Betänkandet har remissbehandlats. Skr. 1996/97:118
KLK har också publicerat ett diskussionsunderlag Livslångt lärande i ar-
betslivet - steg på vägen mot ett kunskapssamhälle (SOU 1996:164). Vi-
dare har KLK överlämnat betänkandet Vuxenutbildare ser på sig själva
(SOU 1996:188). Den beslutade särskilda vuxenutbildningssatsningen
förändrar förutsättningarna och påverkar tiden för kommitténs arbete.

Enligt tilläggsdirektiv (dir. 1996:71) skall kommittén följa satsningen
och den verksamhet som kommer till stånd. Kommittén skall med det
som utgångspunkt vid två tillfällen avrapportera till regeringen och då
också ha möjlighet att lämna delförslag för att möjliggöra en successiv
reformering av vuxenutbildningen. Kommittén har också ett samord-
ningsansvar beträffande utvärderingen av satsningen. Kommittén skall ha
slutfört sitt arbete senast den 1 mars år 2000. Avsikten är att kommitténs
förslag skall ligga till grund för en reformering av vuxenutbildningen
som efter femårsperioden avlöser den särskilda vuxenutbildningssats-
ningen.

Regeringen har inrättat en Delegation för kunskapslyftet - med ställ-
ning av myndighet - med uppgift att förbereda och i ett inledningsskede
leda utbildningssatsningen, utarbeta förslag till fördelning av medlen till
kommunerna och följa den verksamhet som blir resultatet av den sär-
skilda satsningen.

9 Flyktingmottagandet

Enligt det lokala flyktingmottagande som infördes år 1985 är det kom-
munerna som tar emot flyktingar och svarar för deras introduktion och
staten som har det övergripande ekonomiska ansvaret. Statens invandrar-
verk träffar överenskommelser med kommunerna om flyktingmottagande
och kommunerna ansvarar därefter för att de flyktingar som tas emot far
goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället. Nu-
varande statliga ersättningssystem trädde i kraft den 1 januari 1991 och
syftar till att med hjälp av ett schablonbidrag per flykting ge kommu-
nerna frihet att i samverkan med bl.a. arbetsförmedlingen lokalt vidta
aktiva åtgärder för att flyktingen skall bli självförsörjande. Schabloner-
sättningen till kommunerna avser att täcka kostnaderna för svenskunder-
visning och försörjning för det år flyktingen togs emot och ytterligare tre
år samt vissa andra merkostnader som följer av flyktingmottagandet.
Som komplement till schablonersättningen finns vissa andra ersättnings-
former. avsedda för särskilda flyktinggrupper och i speciella situationer.

Kalenderåret 1996 uppgick den statliga ersättningen för kommunernas
flyktingmottagande totalt till 2 686 miljoner kronor via ordinarie statsan-
slag. Därutöver har regeringen beslutat om extra anslag för år 1997 för
vissa kommuner med stort flyktingmottagande.

111

Mål och uppgifter

Det övergripande målet budgetåret 1995/96 har varit att invandrarnas in-
tegration i det svenska samhället skall ske i enlighet med de invandrarpo-
litiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan. Kommunerna och sta-
ten skall förverkliga detta genom att:

Kommunerna under en introduktionstid svarar för att flyktingen intro-
duceras i det svenska samhället och blir självförsörjande, vilket uppnås
genom att invandraren/flyktingen snabbast möjligt far:

- en bostad

- så goda kunskaper i svenska och om det svenska samhället som
krävs för att delta i arbets- och samhällslivet

- reguljär sysselsättning med normal försörjning.

Staten svarar för att kommunerna får ersättning för sina kostnader un-
der introduktionstiden.

Prestationer och måluppfyllelse

Någon kontinuerlig mätning av hur väl kommunerna har lyckats introdu-
cera flyktingarna i det svenska samhället förekommer inte. Utvärderingar
antyder att endast en liten del, tio procent, av de mottagna under senare år
klarar sin egen försörjning genom lönearbete efter tre och ett halvt års
mottagande. Mycket få är självförsörjande efter 18 månaders introduk-
tion. Detta beror på den allmänt höga arbetslösheten på den svenska ar-
betsmarknaden och att flyktingarnas kunskaper i svenska och yrkeskvali-
fikationer i endast ringa grad motsvarar de krav som ställs.

Kommunerna utför i dag ett omfattande arbete som rör sysselsättnings-
främjande åtgärder. På många håll utvecklas ett intimt samarbete mellan
arbetsförmedlingarna och kommunerna. Svenskundervisning för bl.a.
flyktingar anordnas inom ramen för det offentliga skolväsendet för vuxna
och redovisas utförligare under avsnitt 8.3. Svenskundervisning för in-
vandrare (sfi).

Varje kommun är skyldig att se till att svenskundervisning för invand-
rare (sfi) erbjuds invandrare och flyktingar. Målet är att ge vuxna nyan-
lända invandrare tillräckligt goda kunskaper i svenska språket och om det
svenska samhället för att de ska kunna delta i arbets- och samhällslivet.

Kommunerna anordnar oftast sfi i egen regi, men verksamheten kan
även läggas ut på annan anordnare, t.ex. studieförbund eller folkhög-
skola. Riktvärdet för att uppnå kunskapsmålet för sfi är 525 timmar. Av
de elever som började i sfi någon gång under läsåret 1993/94 hade 37 %
uppnått godkänd sfi-nivå inom i genomsnitt 18 månader. 28 % hade då
avbrutit/gjort uppehåll i utbildningen. Ytterligare 11 % av nybörjarna
1993/94 uppnådde sfi-nivån under läsåret 1995/96 och ytterligare 14%
hade avbrutit då. Se även diagram 8.6 i avsnitt 8.3.3. Svenskundervisning
för invandrare.

Andelen lärare med pedagogisk utbildning har ökat och uppgick läsåret
1995/96 till drygt 75 %, vilket dock innebär en betydligt lägre frekvens
än inom övrig vuxenutbildning. Många av lärarna saknar formell ämnes-
kompetens i svenska som andraspråk.

Skr. 1996/97:118

112

Det flyktingmottagande som skedde åren 1991 och 1992 har studerats Skr. 1996/97:118
med avseende på hur väl den statliga ersättningen täckt kommunernas
kostnader under perioderna 1991-1994 respektive 1992-1995. Det visar
sig härvid att de flesta kommuner som tog emot flyktingar år 1991 har
fått sina kostnader ersatta, medan kommunmottagandet år 1992 innebär
ett genomsnittligt underskott. Skillnaden i kostnadstäckningsgrad för
mottagna flyktingar år 1991 respektive 1992 kan till stor del förklaras
med att ett särskilt konjunkturtillägg betalades ut för dem som togs emot
år 1991. Den bakomliggande orsaken till att den statliga ersättningen inte
täckt kommunernas kostnader är emellertid att få flyktingar kommer ut i
arbete och kan försörja sig. Kommunernas socialbidragskostnader har
därför blivit större än beräknat.

När det gäller såväl 1991 som 1992 års flyktingmottagning framgår
tydligt att kommuner som tar emot vidareflyttade flyktingar - s.k. sekun-
därflyttning - fått sämre kostnadstäckning än utflyttarkommunema. In-
flyttningskommunema är nästan alla stora och medelstora kommuner i
mellersta och södra Sverige. Inflyttningskommunema fick ingen schablo-
nersättning för flyktingar som flyttar ifrån ursprungskommunen mer än
18 månader efter det första kommunmottagandet. Reglerna för utbetal-
ningar är nu ändrade så att de görs under en två-årsperiod. Små kommu-
ner, oberoende av geografiskt läge, är i allmänhet utflyttningskommuner
och far sina kostnader täckta med statliga bidrag.

Omfattningen av flyktingmottagandet har varierat kraftigt under åren.
Under år 1985 tog 137 kommuner emot 14 000 flyktingar. Inriktningen
var då att flyktingarna i första hand skulle tas emot i kommuner med
goda utbildningsmöjligheter och en möjlig arbetsmarknad. Efter hand
ledde behovet av mottagningsplatser till att så gott som samtliga svenska
kommuner blev involverade. Denna s.k. "hela-Sverige-strategi" under-
lättades av att många kommuner hade outhyrda lägenheter. Bl.a. krigen i
det f.d. Jugoslavien ledde till att 62 700 flyktingar togs emot i 272 kom-
muner år 1994. Viseringsplikt och slut på krigsförhållanden har sedan
gjort att så få som 6 700 flyktingar togs emot i 243 kommuner år 1996.

Kvalitet

Ingen heltäckande bild finns av kvaliteten i flyktingmottagandet. Den ti-
digare stora omfattningen av kommunmottagandet har med nödvändighet
inneburit att kvantiteten har prioriterats - det har gällt att över huvud ta-
get få ut människor med uppehållstillstånd från asylförläggningar till
kommunboende. Utvärderingar visar emellertid att kvaliteten på de in-
troduktionsplaner som skall upprättas av kommunerna i samråd med den
enskilde flyktingen spelar en central roll för hur snabbt vederbörande
kommer in i det svenska samhället. Introduktionsplanerna används med
växlande ambition och framgång. Statens invandrarverk har därför fått i
uppdrag att ägna speciell uppmärksamhet åt hur introduktionsplanerna
förverkligas. En annan nyckelroll har kunskaperna i det svenska språket.
Hittillsvarande utvärderingar av undervisningen i svenska för invandrare
visar att en stor andel av eleverna avbryter eller inte uppnår godkänt re-

113

8 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

sultat. Särskilt kan man peka på att elever med ingen eller mycket kort Skr. 1996/97:118
utbildning i hemlandet och elever med en besvärlig personlig situation,
t.ex. krisupplevelser eller handikapp, har svårt att tillgodogöra sig under-
visningen.

På det arbetsmarknadspolitiska området finns lokala variationer såväl
beträffade kvalitet på arbetsförmedlingarnas service som omfattning av
de insatser och åtgärder som erbjuds nyanlända flyktingar. Skillnaden
mellan de olika arbetsförmedlingarna för tidpunkten när flyktingen ges
en mer omfattande service är anmärkningsvärda. På många håll far flyk-
tingarna inte träffa förmedlingen förrän de uppnått sfi-betygsnivå. Ett
problem är att kommunen och arbetsförmedlingen ofta har olika syn på
sina respektive ansvarsområden.

Utredningar

Den invandrarpolitiska kommittén har i sitt slutbetänkande Sverige,
framtiden och mångfalden (SOU 1996:55) bl.a. framhållit att det behövs
en klarare uppdelning mellan politik som riktar sig till nyanlända invand-
rare och den generella samhällspolitiken. Efter remissbehandling av be-
tänkandet har regeringen beslutat tillkalla en utredare som med utgångs-
punkt i kommitténs överväganden skall lämna förslag till inriktning för
introduktionen för nyanlända invandrare. Utredaren skall även lämna
förslag till hur en ny myndighetsstruktur för det integrationspolitiska om-
rådet bör utformas.

10 Räddningstjänst

Nationella mål

Statsmakternas mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a.
Räddningstjanstlagen (1986:1102) och Räddningstjänstförordningen
(1986:1007). Denna lagstiftning föreskriver bl.a. kommunernas ansvar
och hur kommunernas räddningstjänst skall organiseras och bedrivas.
Vidare finns bestämmelser om olycks- och skadeförebyggande åtgärder
samt att räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att rädd-
ningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett
effektivt sätt.

Räddningsverket har, som statlig förvaltningsmyndighet, formulerat
följande övergripande mål för räddningstjänsten

- antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall
begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna
skall begränsas så långt som möjligt,

114

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad Skr. 1996/97:118
som möjligt. Beredskapen infor naturolyckor skall vara god,

- vid omedelbar fara för en olycka skall allmänheten kunna varnas och
informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet
eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och
riskanalyserna skall varning utomhus kunna ges.

Förebyggande arbete

Alla kommuner utarbetar nya räddningstjänstplaner fram till den 1 juli
1997.1 dessa anges bl.a. organisation, insatstid till kommunens olika de-
lar, personalens beredskap, anspänningstid vilket innebär tid från larm till
första bil lämnar brandstationen, etc. Räddningstjänstplanen antas av
kommunfullmäktige och delges berörda myndigheter.

Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor utgår från en upp-
skattning av existerande olycksrisker, deras sannolikhet och konsekven-
ser, geografisk fördelning och påverkbarhet. För kommunernas säker-
hetsarbete utgör den kommunala riskanalysen denna grund. Sommaren
1995 hade 92 % av kommunerna genomfört eller påbörjat riskanalyser,
vilket innebär en inventering och värdering av olycksrisker inom kom-
munen. Ett utvecklingsarbete har genomförts i ett par kommuner med
syftet att utveckla och tillämpa riskanalyserna i kommunens rädd-
ningstjänstplan. Positiva resultat har påvisats bl.a. i ett minskat antal
bränder.

För den översiktliga markplaneringen enligt plan- och bygglagen inne-
bär det pågående utvecklingsarbetet med kommunala riskanalyser ett
förbättrat beslutsunderlag då såväl kännedom om befintliga risker som
räddningstjänstens möjligheter och begränsningar vägts in. Alla kommu-
ner har ännu inte beaktat kommunala riskanalyser i samhällsplaneringen.
I samband med kommunens sammanvägda bedömning av t.ex. rädd-
ningstjänsten, hälso- och miljöskyddet, markanvändningen och kommu-
nal-ekonomin förekommer ur risksynpunkt ofta brister.

Varje kommun svarar för att åtgärder vidtas inom kommunen så att
bränder och skador till följd av bränder förebyggs. Arbetet regleras när-
mare i räddningstjänstförordningen genom föreskrifter om regelbunden
brandsyn och sotning. Kommunfullmäktige föreskriver om att avgift
skall erläggas för brandsyn och sotning, medan Räddningsverket med-
delar föreskrifter. Under år 1996 har en nya föreskrift (SRVFS 1996:3)
om sotningsfrister meddelats, där vissa frister förlängs. Med sotnings-
frister menas hur ofta sotning skall genomföras. Generellt sett kan sägas
att kommunerna inte har utnyttjat sin möjlighet att förkorta fristerna.

Den kommunala räddningstjänsten utövar både tillsyns- och förebyg-
gande verksamhet. Brandsyner regleras både till objekt och tidsintervall.
Tidsmässigt innebär brandsynerna en relativt sett liten arbetsinsats, en-
dast ca 4 % jämfört med utryckningsverksamheten.

115

Prestationer

Skr. 1996/97:118

Ett mått på den kommunala räddningstjänstens prestationer är antalet och
fördelningen av larm och utryckningar. Ett annat mått utgörs av bered-
skapen. Antalet larm till räddningstjänsten har varit tämligen konstant
över åren med ca 90 000 larm per år. Dessa fördelar sig i stort med 70
000 brandlarm och med 20 000 för övrig räddningstjänst. Av brandlar-
men kommer en tredjedel från automatiska brandlarmanläggningar. Av
dessa är ca 93 % falska, dvs. det är inte brand som utlöser larmet. Rädd-
ningsverket har i en undersökning redovisat 40 olika åtgärder som an-
läggningsägare och kommunala räddningstjänsten bör vidta för att
minska den mycket höga andelen falska larm.

Antalet falska automatlarm har ökat med ca 20 % den senaste femårs-
perioden. Till del beror det på ett ökat antal installerade automatlarm. Det
totala antalet insatser vid brand i byggnader uppgick år 1995 till närmare
21 200, vilket är den näst högsta siffran under den senaste sjuårsperio-
den. Antalet insatser vid bränder i allmänna byggnader har under den
senaste femårsperioden ökat från ca 4 000 till 5 000. Bland dessa bränder
är många anlagda bränder, vilket till viss del beror på vandalism med
företrädesvis tonårspojkar som brandanläggare. Insatser vid oljeskador
ligger på en relativt konstant nivå. Olyckor med farligt gods - inklusive
kemikalier - som medfört räddningstjänstinsats, har ökat från ca 1 300 år
1991 till drygt 1 700 år 1995. Insatserna redovisas i nedanstående tabell:

Tabell 3.32 Antalet räddningsinsatser

	1991	1992	1993	1994	1995
Brand i byggnad
- allmän byggnad	3 993	4 334	4610	5 010	4 982
- bostad	10 673	10 569	Il 370	11 062	11 033
- industri	2 398	2210	2 380	2 551	2 507
- annan byggnad	2 674	2 645	2 520	2 794	2 671
Delsumma	19 738	19 758	20 880	21 417	21 193
Brand ej i byggnad	16 543	19 294	15 630	17 787	14 052
Automatlarm, ej brand	28 071	27 190	27413	29 605	31 061
Räddning
Trafikolycka	8411	8 271	7 849	7 646	8 052
Farligt gods	1 306	1 497	1 432	1 583	1 732
Oljeskada	2417	2217	2 134	2 253	2 200
Hiss/rulltrappa	2 163	2211	2 038	1 978	1 868
Stormskada	734	958	2 102	937	1 006
Vattenskada	2 279	1 893	2 229	2 948	2 785
Övrig räddning	6 173	6 428	6 563	6 258	7 125
Delsumma	23 483	23 475	24 347	23 603	24 768
SUMMA	87 835	89 717	88 281	92 412	91 074

Källa: Statens räddningsverk

Av byggnadsbrändema, som är ca 20 000. utgörs 50 % av bostads-
brand, 25 % brand i allmän byggnad och 12,5 % vardera brand i industri
och annan byggnad, t.ex. lantbrukets ekonomibyggnader. Större delen av
dödsfallen, ca 80 %, inträffar vid bostadsbränder. Under den senaste tret-
tioårsperioden har antalet dödsbränder minskat med en tredjedel till ca
100 per år. Övriga brandlarm dvs ej byggnadsbränder. uppgår till ca

116

15 000 per år, är till stor del gräs- och skogsbränder. Kommunerna kan få Skr. 1996/97:118
statlig ersättning för kostnader som överstiger en självrisk. Självrisken är
bl.a. kopplad till kommunens invånarantal och skattekraft. En ton-
sommar, som t.ex. sommaren 1992 förekom många gräs- och skogsbrän-
der, vilket medförde en ökad statlig ersättning till kommunerna för rädd-
ningstjänst.

Räddningsverket har på regeringens uppdrag medverkat i en rad inter-
nationella räddnings- och katastrofinsatser finansierade av Sida eller av
olika FN-organ (UNHCR, DHA. WHO och UNICEF). För dessa insatser
rekryteras i huvudsak personal från den kommunala räddningstjänsten.

Inom kommunerna har initiativ tagits till informationsinsatser för att
öka allmänhetens kunskaper i fråga om risker och agerande vid olyckor.
Den kommunala räddningstjänsten har i detta sammanhang en viktig roll
som rådgivare och expert. Insatserna har bl.a. riktats till målgrupperna
bam i förskolan och elever i grundskolan. Bakgrunden är att bam och
ungdomar under 18 år står för 60 % av de ca 10 000 bränder som anläggs
varje år. Vidare är mer än hälften av alla skolbränder anlagda. För kom-
munerna har utarbetats ett informationsmaterial för grundskolan och för
gymnasieskolan, som når drygt hälften av eleverna i årskurserna 2, 5
och 8.

Kostnader och personal

Kostnaderna (brutto) för den kommunala räddningstjänsten uppgick år
1995 till ca 4 672 miljoner kronor, vilket jämfört med år 1994 är en ök-
ning med ca 5 %. Intäkterna uppgick år 1995 till 819 miljoner kronor.
Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten uppgår till ca 1,5 %
av kommunernas totala kostnader.

Totalt finns ca 18 000 hel- eller deltidsanställda brandmän, varav ca 70
deltidsbrandmän är kvinnor. Antalet brandmän i beredskap har från åren
1991 till 1996 minskat med ca 8 % till ca 4 200 personer, av vilka ca 940
är heltidsanställda. Vid räddningstjänsten i Stockholms stad har ett pro-
jekt för kvinnor i utryckningsstyrka påbörjats. Av 80 sökande från hela
landet har åtta kvinnor uttagits till utbildning och praktik under år 1997.

Kostnaden för räddningstjänsten år 1993 uppgick till mellan 315-526
kronor per kommuninvånare. Under perioden 1991-1996 har antalet
brandstationer minskats från 826 till 768. Beredskapen vid dessa statio-
ner varierar såväl över dygnet som över veckans dagar. Vid 76 stationer
upprätthålls beredskapen med heltidsbrandmän medan 623 stationer en-
bart har deltidsbrandmän. På 69 stationer finns både hel- och deltidsan-
ställda i beredskapsstyrkor. Kostnaderna för den kommunala rädd-
ningstjänsten består till övervägande del av personalkostnader, dvs att
tillhandahålla beredskap. De pågående organisationsöversynerna i kom-
munerna synes leda till att såväl antalet brandstationer som antalet man i
beredskap minskar.

Utöver den kommunala räddningstjänstens basutrustning finns även
dyrare specialutrustning som sällan behöver användas. Denna ägs ofta av
flera kommuner i samverkan. Vid större räddningsinsatser finns även

117

tillgång till statlig räddningstjänstmateriel avsedd för räddningstjänst Skr. 1996/97:118
under höjd beredskap.

Organisation och bemanning av den kommunala räddningstjänsten va-
rierar. I storstäder förekommer främst heltidsstyrkor medan gles- och
landsbygds-kommuner ofta har deltidsstyrkor. Av en internationell studie
av bemanning och nettokostnad i likvärdiga kommuner i Norden, Stor-
britannien och Nederländerna framgår att kostnaderna för svensk rädd-
ningstjänst är i samma storleksordning som motsvarande räddningstjänst
i de nämnda länderna.

För sjöräddningstjänst och miljöräddningstjänst till sjöss som båda är
statlig räddningstjänst har sex kommuner särskilda avtal med staten om
räddningsinsatser till sjöss, s.k. RITS-styrkor. Hittills har ca 450 man fatt
särskild utbildning för att ingå i en RITS-styrka. Räddningsverket om-
förhandlar nu de kommunala avtalen, vilket kommer att leda till att
RITS-styrkoma avvecklas i Malmö medan nya inrättas på Gotland och i
Blekinge. Vidare har antalet personer som ingår i styrkorna anpassats till
helikoptrarnas lastförmåga.

Kvalitet och måluppfyllelse

Variationen i beredskap mellan olika kommuner och brandstationer är
stor och ändras regelmässigt. Som exempel kan nämnas styrkornas stor-
lek och anspänningstider. Normalt är att anspänningstiden ökar ju mindre
styrkan är. Det finns, förutom styrkornas storlek, ytterligare förklarings-
faktorer till anspänningstiden som t.ex. tätort-landsbygd.

Simuleringar med hjälp av befolknings- och vägnätsuppgifter visar att
de vanligaste insatstidema - tid från larm till att räddningsstyrkan påbör-
jar sin insats - är sju till åtta minuter och inom loppet av 11 minuter nås
80 % av befolkningen. Endast för en mindre del av befolkningen är in-
satstiden upp mot 30 minuter. Vid 30 % av stationerna finns en styrka
om mindre än fem man vilket, enligt arbetarskyddsbestämmelsema, in-
nebär att de inte ensamma kan utföra livräddning vid brand i bostad.

För att effektivt kunna genomföra större räddningstjänstinsatser sker
samverkan såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan
olika räddningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala rädd-
ningstjänsten har utvecklats i olika former under senare år. Ca 90 % av
landets kommuner har någon form av samverkansavtal, t.ex kommunal-
förbund. Kommunalförbunden omfattar ofta fem till sex kommuner, som
kan ligga i ett eller flera län.

Den svenska räddningstjänsten har en allmänt sett god standard. Ut-
bildningen av brandmän och befal har varit omfattande. Vid Räddnings-
verkets skolor deltar årligen ca 1 200 personer i ca 61 000 utbildningsda-
gar från kommunernas räddningstjänst. Den kommunala räddningstjäns-
ten bibehåller och utvecklar sin kompetens såväl genom praktik som ge-
nom fortbildning och övning inom och utom kårerna.

Målet att antalet olyckor skall minska har sannolikt nåtts under år
1995. Detta gäller under förutsättning att antalet räddningsinsatser också

118

är ett mått på antalet olyckor. Det går dock inte utifrån tillgängliga upp- Skr. 1996/97:118
gifter dra slutsatsen att trenden är ett minskande antal olyckor.

Antalet olyckor med farligt gods har däremot ökat under åren 1991-
1995, vilket gör att målet att olyckor med farliga ämnen skall minimeras
för närvarande inte uppfylls.

I det förebyggande arbetet mot naturolyckor genomfors översiktlig
geologisk kartläggning av skredkänsliga områden. Under budgetåret
1995/96 genomfördes förstudier i 40 kommuner och översiktlig kart-
läggning i 20. Kommuner kan hos Räddningsverket ansöka om statsbi-
drag för förebyggande åtgärder mot jordskred och andra naturolyckor.
För budgetåret 1997 har anslagits 25 miljoner kronor för denna verksam-
het.

Kommunens räddningstjänst skall kunna varna allmänheten dels med
inomhusvaming dels med utomhusvaming. Genom avtal ges inom-
husvaming över Sveriges Radios kanaler P1-P4, privata radiostationer
och TV:s markbuma kanaler. Utomhusvamingen är i första hand utbyggd
for att möta behoven i krig och i områden kring kärnkraftverken. I
dagsläget kan utomhusvaming förmedlas till högst 80 % av sådana all-
männa platser som beredskapsplaneringen avser. Det är ett kommunalt
ansvar att utöka vamingssystemet så att det kan användas i fred. På se-
nare år har antalet kommuner som bara utnyttjar utomhusvaming for
krigsändamål ökat.

Inom det förebyggande arbetet behandlas frågor som målformulering,
redovisning av måluppfyllelse samt kvalitetsuppföljning. I samverkan
med några kommuner pågår ett utvecklingsarbete med att utarbeta mått,
indikatorer och nyckeltal for den kommunala räddningstjänsten. Ett
grundläggande problem for kvalitetsbedömning är bristen på statistiskt
underlag vad gäller olycksutveckling och riskbilder. Räddningsverket har
utvecklat ett statistikförsörjningssystem för räddningstjänstens lokala,
regionala och centrala behov. Kommunerna startade år 1996 med att rap-
portera in insatsrapporter för den kommunala räddningstjänsten. Vidare
bedriver Räddningsverket ett arbete med att värdera kostnader och ef-
fekter for olika åtgärder i syfte att uppnå ökad effektivitet.

Räddningsverkets tillsynsverksamhet har visat att det bl.a. föreligger
brister på följande områden:

- Osäkerhet vad gäller skyldigheten för anläggningar med farlig
verksamhet att vidta särskilda åtgärder for skydd av befolkningen.
Tillsynen av anläggningarna har brister.

- Det föreligger viss eftersläpning vad avser efterlevnad av före-
skrifter om brandsyn och sotningsfrister.

- I glesbygdskommuner förekommer rekryteringsproblem vad gäller
att finna kompetent personal till deltidstjänstgöring.

- Vissa kommuner har svårigheter med att finna lämpliga övnings-
anläggningar. Planering och förberedelser for utbildning och öv-
ning bör förbättras.

- Tillsynsmyndigheterna, dvs Räddningsverket och länsstyrelserna,
anser att insatstidema for vissa från centralorten avlägset belägna
platser är relativt långa, men effektiviteten och kvalitén bedöms

119

kunna förbättras genom en utökad samverkan med andra kommu- Skr. 1996/97:118
ner.

11 Civilt försvar

Nationella mål

De övergripande målen för det civila försvaret fastställdes i 1992 års för-
svarsbeslut (prop. 1991/92:102). Huvuduppgifterna är att värna civilbe-
folkningen mot verkningarna av krigshandlingar, att under kriser och i
krig trygga en livsnödvändig försörjning, att stödja försvarsmakten under
kriser och i krig samt att för fullföljandet av dessa uppgifter upprätthålla
de viktigaste samhällsfunktionerna. Enligt 1995 års lag om civilt försvar
skall kommunerna vidta de beredskapsförberedelser som behövs för att
deras verksamheter skall fungera väl vid höjd beredskap. Varje kommun
skall hålla länsstyrelsen underrättad om vidtagna åtgärder och andra för-
hållanden som är av betydelse för det civila försvaret.

Kommunernas nya roll

Lagen om civilt försvar innebär att kommunerna har fatt ett samlat an-
svar för det civila försvaret på lokal nivå. Sedan den 1 juli år 1995 har
kommunerna påbörjat omställningen till den nya rollen. Staten stöder på
olika sätt omställningen, bl.a. ekonomiskt och genom myndigheter som
Överstyrelsen för civil beredskap som tagit fram en handbok i kommunal
beredskap. Handboken, som är övergripande, vänder sig till såväl kom-
muner som länsstyrelser.

Länsstyrelserna, som tillsammans med försvarsområdesbefalhavama
tagit fram gemensamma grundsyner för respektive län, har också tagit
fram beskrivningar för respektive kommun i länet av vad beredskapsför-
beredelsema bör inriktas mot.

Utgångspunkten för kommunernas planering är de regionala mål- och
riskanalyserna. Planeringen utgör vidare underlag för statligt finansierade
åtgärder som skyddsrumsproduktion och förstärkningsåtgärder inom bl.a.
räddningstjänsten. Det strategiska överfallet som dimensioneringsgrund
för beredskapen innebär krav på tillgänglighet med kort varsel till
skyddsrum, andningsskydd m.m.

En viktig faktor att beakta i sammanhanget är att 1996 års totalför-
svarsbeslut innebär förändrade förutsättningar för de kommunala bered-
skapsförberedelsema. Eftersom det kommer att ta tid att ta fram nya ge-
mensamma grundsyner kommer kommunernas beredskapsförberedelser i
stor utsträckning att baseras på 1992 års totalförsvarsbeslut. Länsstyrel-
serna har emellertid i regleringsbrevet för år 1997 fått som särskild in-
riktning att under år 1997 i samråd med försvarsområdesbefalhavaren se

120

över den gemensammna inriktningen för ledningen av totalförsvaret. Skr. 1996/97:118
Länsstyrelserna skall också under år 1997 särskilt inrikta verksamheten
mot att stödja samtliga kommuner i deras arbete med beredskapsförbere-
delser samt bevaka att frågor om risker och sårbarhet tillgodoses i kom-
munernas planering.

Prestationer

Sedan kommunerna övertog ansvaret skall verksamheten till övervä-
gande del bygga på kommunernas organisation i fred. Därtill kommer
medverkan av ca 15 000 personer i egenskap av pliktpersonal samt fri-
villiga, som i första hand kommer att delta inom hemskyddet. Omställ-
ningsarbetet kommer att ta flera år innan en slutlig utformning uppnås.

Ett första steg i detta omställningsarbete var när länsstyrelserna läm-
nade underlag till kommunerna för inriktning av kommunernas bered-
skapsförberedelser. Nästa steg är att kommunerna - på grundval av den
"hotbild" länsstyrelserna beskrivit - skapar en krigsorganisation och be-
mannar denna. Länsstyrelsernas uppgift i samband med det senare är att
råda och stödja kommunerna. Bemanningen av krigsorganisationen har
påbörjats i flertalet kommuner men endast ett fatal kommuner har slutfört
arbetet. Först under våren 1997 finns en redovisning av denna verksam-
het tillgänglig.

Kommunerna kompletterar sina räddningstjänstplaner fram till senast
den 1 juli 1997. Till stöd för kommunernas arbete har ca 60 handledare
från länsstyrelserna och de kommunala räddningstjänsterna utbildats.
Länsstyrelserna har för avsikt att låta sina handledare besöka alla rädd-
ningskårer i länet och i dialog anpassa räddningstjänsten till de risker
som finns. En liknande dialog fördes under år 1996 med kommunerna
angående dimensioneringen av räddningstjänsten under höjd beredskap.

Kommunerna ansvarar även för planeringen av skyddsrum och skyd-
dade utrymmen samt för att sådana utrymmen besiktigas. Under år 1996
beräknades ca 360 nya skyddsrum färdigställas. Därmed uppgår antalet
skyddsrumsplatser i landet till ca 7,3 miljoner. Bristen är enligt nuva-
rande planeringssystem ca 1,5 miljoner platser.

Kostnader

Kommunerna får ersättning för sitt arbete med beredskapsförberedelser.
Ett grundbidrag om 100 000 kronor utgår till samtliga kommuner. Därtill
ett tilläggsbelopp på 8, 15, 17, 21 och 24 kronor per invånare beroende på
kommunens utsatthet och risker i krig. Ersättningen bestäms och betalas
ut av Överstyrelsen för civil beredskap.

Bruttokostnaden för den civila beredskapen uppgick år 1995 till 151
miljoner kronor, varav 127 miljoner kronor finansierades med avgifter
och statsbidrag m.m. Den kommunala finansieringen är således margi-
nell. Kommunernas kostnader för deras nya uppgifter finansierades med
ett specialdestinerat statsbidrag på totalt 162 miljoner kronor för år 1995
och 1996.

121

Kvalitet och måluppfyllelse

Den redovisning som i det följande lämnas baseras i huvudsak på de frå-
gor som länstyrelsema besvarat i samband med beredskapslägesredovis-
ningar till Överstyrelsen för civil beredskap. En genomgående tendens är
att det ofta talas om revidering av tidigare planer. Den nya lagstiftningen
kräver att kommunerna skall ha de planer som behövs för verksamheten
under höjd beredskap. Behovet av planer, omfattning m.m. varierar na-
turligtvis med hänsyn till storlek, riskutsatthet m.m. Planläggningen skall
således anpassas till behovet av planer för verksamheten under höjd be-
redskap. Att det i så stor omfattning talas om revidering av tidigare pla-
ner kan tolkas som att intentionerna bakom den nya lagen inte trängt ige-
nom.

I flertalet kommuner är krigsorganisationen bemannad. Krigsorganisa-
tionen är också i flertalet kommuner densamma som fredsorganisationen.
Kommunens personal behöver därför ofta krigsplaceras varför en dispo-
nibilitetskontroll av personer på nyckelbefattningar behöver göras hos
Totalförsvarets pliktverk, så att dessa personer inte samtidigt är krigspla-
cerade i en annan organisation. Det är emellertid endast i fa kommuner
som dessa disponibilitetskontroller har genomförts.

Endast i ett län redovisas att krigsorganisationen i samtliga kommuner
är övad. I många fall redovisas att organisationen övats relativt nyligen,
under de senaste fem åren. Sedan den nya lagens ikraftträdande har öv-
ningsverksamheten bedrivits i mycket begränsad omfattning. Flertalet
länsstyrelser redovisar att övningsverksamheten skall återupptas under
åren 1997 och 1998.

Kontakter har bara i viss utsträckning tagits med andra aktörer på lokal
nivå, polisen, andra statliga myndigheter m.fl. Kommunerna förefaller ha
haft svårt att leva upp till rollen av högsta civila total förs varsmyndighet
på lokal nivå. Här finns dock stora regionala skillnader. Många kommu-
ner har också planer på att inrätta lokala totalförsvarsråd. I några har re-
dan sådana råd inrättats.

Många länsstyrelser framhåller kommunernas behov av stöd för plan-
läggning, bemanning av krigsorganisationen m.m. Överstyrelsen för civil
beredskap har i sina kontakter med länsstyrelserna konstaterat att ned-
dragningar av personal på länsstyrelserna har medfört att det blivit svå-
rare att ge kommunerna det stöd de behöver.

Vidare har kommunerna för att bibehålla kvaliteten i det befintliga
skyddsrumsbeståndet under år 1996 besiktigat 4 000 skyddsrum med
450 000 platser och åtgärdat upptäckta fel och brister. Därmed uppfyller
minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de krav på skyddsförmåga, som
gäller för skyddsrum. När det gäller skyddsplanema har ca 20 kommuner
ännu inte färdigställt dessa.

Det finns andningsskydd för hela befolkningen, men ett sextiotal
kommuner har ännu inte genomfört den planläggning som krävs för ut-
delning inom 48 timmar. Statens räddningsverk har fatt i uppdrag att ut-
reda hur kommunernas ansvar i fråga om utdelning av andningsskydd
skall preciseras. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 15
augusti 1997.

Skr. 1996/97:118

122

Skr. 1996/97:118

12 Miljövård

Det övergripande ansvaret för det kommunala miljöarbetet ligger på
kommunfullmäktige och det är kommunstyrelsen som leder och samord-
nar förvaltningen och arbetet i nämnderna. Ca 65 % av landet kommuner
har en traditionell miljö- och hälsoskyddsnämnd medan resten har en
nämnd med bredare arbetsuppgifter. Många kommuner har slagit sam-
man miljönämnden med en annan nämnd, företrädesvis byggnadsnämnd.
Utredningar om förändrad organisation gjordes i ett trettiotal kommuner
under 1995-96.

De förändringar som skett i kommunernas sätt att arbeta med miljöfrå-
gor har skett främst under 1990-talet. Vad förändringarna har inneburit
för det kommunala miljöarbetet och dess effektivitet är oklart. Nämnd-
sammanslagningarna har bidragit till en integrering av miljöfrågorna i
plan-, bygg- och i andra frågor. Organisationsformen uppges innebära
fördelar genom att miljöfrågorna kommer in tidigare i ett ärende men kan
också upplevas som nedprioritering av miljöfrågorna.

Nationella mål

Den svenska miljöpolitiken utgår från de av riksdagen beslutade övergri-
pande miljömålen för en hållbar utveckling. De fyra övergripande målen
är: att skydda människors hälsa, att bevara den biologiska mångfalden,
att främja en långsiktig hushållning med naturresurserna samt att värna
natur- och kulturlandskapen. De nationella miljömålen är politiskt be-
slutade mål som regering och /eller riksdag uttryckligen ställt sig bakom.

Exempel på miljömål är mål om ozonnedbrytande ämnen, svenska sva-
vel och koldioxidutsläpp, klorblekmedel i maskintvättmedel, återtagning
av däck, utsläpp av kvicksilver och bly m fl metaller, koldioxidutsläpp,
ammoniak, buller resp kväveoxider i tätorter, kväveutsläpp till vatten,
cancerframkallande ämnen, insamling av nickel/cadmiumbatterier,
källsortering, användning av handelsgödsel och grundvattenkvalitet.

Naturvårdsverket har fatt i uppdrag att till augusti 1997 göra en över-
syn av miljömålen, ta fram förslag till nya nationella miljömål, samordna
framtagandet av miljömål för sektorerna, ordna miljömålen i tydliga
strukturer och presentera miljömålen i nivåer samt omformulera svårför-
ståeliga mål mm. Syftet med översynen av miljömålen är att möjliggöra
en effektiv miljöpolitik för 2000-talet. Avgörande är att målen skall vara
tydliga, lättförståeliga och uppföljningsbara.

En följd av decentraliseringen är att den traditionella styrningen genom
detaljerade regler har övergått till ramlagar och målstyrning i de områden
där det varit lämpligt. Med de nationella miljömålen utövar riksdag och
regering en styrning som kan anpassas av den enskilde kommunen till
lokala förhållanden, dess naturmiljö, miljöbelastning etc.

123

De nationella miljömålen är i regel kända till sitt innehåll i kommu- Skr. 1996/97:118
nema men ofta är det snarare de aktuella miljöproblemen som har moti-
verat kommunernas åtgärder. Andra kommuner stöder sig i sin planering,
tillsynsarbete m.m. på målen utan att direkt citera dessa. Med förbehåll
för de svårigheter som är förknippade med attt följa upp statsmaktemas
mål, kan konstateras att målen fyller avsedd funktion. De utgör, tillsam-
mans med regler och ekonomiska styrmedel regeringens och riksdagens
styrning av myndigheter och andra aktörer i samhället.

Informationen till kommunerna om riksdagens mål har dock varit
bristfällig vilket minskat deras betydelse. Det har även framförts viss
kritik från kommunerna att målen i vissa fall är svårförståeliga. Detta har
eller kommer att förbättras genom Naturvårdsverkets sammanställning av
målen, genom arbetet med regionala miljöstrategier (STRAM) samt ge-
nom det nu fortlöpande arbetet med uppföljning och utvärdering av riks-
dagens miljömål.

En del miljömål har konkretiserats i olika förordningar och föreskrifter
från Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen och Boverket.

Många kommuner har utvecklat lokala miljömål, i vissa fall med de
nationella miljömålen som utgångspunkt. Genom kommunernas delta-
gande i det regionala STRAM-arbetet (strategier för regional miljö) har
de lokala målen kunnat påverkas av regionala miljömål samtidigt som de
lokala målen i sin tur har kunnat påverka de regionala miljömålen.

Agenda 21

De dokument som antogs under FNs världskonferens om miljö och ut-
veckling i Rio de Janeiro 1992, innebär ett större ansvar för kommu-
nerna, när det gäller miljöarbetet i landet. Kommunerna skall både ge-
nomdriva en övergång till en hållbar utveckling och samtidigt bedriva en
effektiv myndighetsutövning.

Samtliga landets 288 kommuner har, mer eller mindre, följt rekom-
mendationen i Agenda 21 om att alla lokala myndigheter senast år 1996
skall ha "inlett ett samrådsförfarande med lokalbefolkningen och ha upp-
nått samförstånd om lokal handlingsplan för området". Genom dialog
med kommuninvånarna söker man skapa en miljömässigt, socialt och
ekonomiskt hållbar utveckling.

Agenda 21 har bidragit till att lyfta miljöarbetet över förvaltningsgrän-
serna och till att engagera allmänhet, organisationer, företag och skolor
med flera. De nya resurser som tillskapats för miljöarbetet har i första
hand lagts på utveckling av lokala agendan.

Sektorsansvar

Det är nu klart uttalat att varje samhällssektor skall ta sitt miljöansvar.
Detta innebär att enskilda verksamhetsutövare och hela samhällssektorer
har ansvar för att själva bearbeta och förebygga miljöproblem. En viss
förskjutning har skett i miljöskyddsarbetet från fokusering på verksamhe-
ter till att beakta hantering av varor och produkter vilket innebär att bl a

124

lagen om kemiska produkter och renhållningslagen fått ökad betydelse. Skr. 1996/97:118
Kommunerna, i egenskap av ägare av t.ex. el- och värmebolag, ställer ej
alltid miljökrav på dessa verksamheter.

Flera kommuner visar ändå stort intresse att integrera miljöhänsyn i
sina verksamheter och har påbörjat utveckling av miljöledningssystem.
Under 1997 skall en försöksverksamhet genomföras med utvidgning av
EUs frivilliga system för miljöstyrning och miljörevision, EMAS, till
andra sektorer utanför industrisektorn och bl.a. då till tjänstesektorn och
den kommunala sektom. Kommunerna är ledande inom den offentliga
sektom när det gäller att ställa miljökrav vid upphandling.

Prestationer

Uppgifter

Kommunernas miljöarbete regleras i ett antal lagar med tillhörande för-
ordningar och myndighetsföreskrifter. Kommunerna har tillsynsansvar
bland annat enligt miljöskyddslagen, lagen om kemiska produkter, natur-
vårdslagen, renhållningslagen och hälsoskyddslagen. Kommunerna har
planeringsansvar enligt plan- och bygglagen, lagen om kommunal ener-
giplanering och renhållningslagen. Kommunerna har betydelsefulla upp-
gifter enligt naturresurslagen. Vidare har kommunerna driftansvar för de
anläggningar och verksamheter som kommunen själva äger och driver.
Driftansvaret regleras i miljöskyddslagen, hälsoskyddslagen, väglagen
och renhållningslagen. Dessutom är kommunerna skyldiga att följa de
regler som finns i upphandlingsförordningen, lagen om kemiska produk-
ter, livsmedelslagen och produktansvarslagen . Kommunen har härutöver
arbetsgivaransvar enligt arbetsmiljölagen samt informations- och utbild-
ningsansvar kopplat till flera olika lagar.

En allt större del av tillsynsarbetet har övergått från länsstyrelserna till
miljö- och hälsoskyddsnämnderna. Är 1992 hade 114 kommuner helt el-
ler delvis tagit över tillsynen av A- och B-objekt från länssstyrelsema
och 1995 är den siffran cirka 170.

De viktigaste styrmedlen för kommunerna är information och plane-
ring. Ekonomiska styrmedel har använts i begränsad omfattning. Men
som exempel införs nu differentierade sophämtningstaxor i allt fler kom-
muner för att stimulera källsortering. Ett problem som kommunerna ofta
påpekar är skatter och avgifter som motverkar miljöhänsyn.

Den sortering av hushållsavfall som varit mest utbyggd i kommunerna
är sortering av papper, glas, och miljöfarliga batterier. Ungefar 20 % av
kommunerna har utökat sitt avfallsansvar till att även gälla andra avfalls-
kategorier såsom bygg- och rivningsavfall och vissa typer av industriav-
fall. Allt eftersom producentansvaret nu byggs ut för det återvinningsbara
avfallet blir kommunernas roll att utveckla sorteringen och behandlingen
av det resterande avfallet, dvs. det komposterbara och brännbara avfallet
samt det avfall som bör deponeras. Utvecklingen av alternativ till depo-
nering går långsamt. I flera kommuner finns dock långt framskridna pla-

125

ner på att utveckla den biologiska behandlingen av avfall genom röt- Skr. 1996/97:118
nings- eller komposteringsteknik. I ett antal kommuner har dylika an-
läggningar redan tagits i drift.

Resurser och kostnader

Följande redovisning avser endast kommunernas arbete enligt miljö-
skyddslagen. Det bör betonas att detta endast är en del av kommunernas
miljöarbete.

Kostnader för miljönämndernas arbete enligt miljöskyddslagen uppgår
för 1995 till 162 miljoner kronor. Genomsnittlig kostnad räknat på 248
miljönämnder är 700 000 kronor. Flera miljönämnder uppger dock total-
kostnader som förefaller vara för låg i förhållande till angivet antal årsar-
betskrafter, varför siffrorna bör ses som något osäkra och i underkant.

De ekonomiska förutsättningarna har förändrats vilket innebär att
många tillsynsmyndigheter har fatt eller kommer att få minskade resur-
ser. Kommunerna är fria att själva besluta om vilken avgift de ska debi-
tera för miljönämndens arbete enligt miljöskyddslagen. År 1995 debite-
rade miljönämnderna ca 55 miljoner kronor i fasta avgifter och cirka åtta
miljoner kronor i rörliga avgifter, totalt ca 63 miljoner kronor. Fördel-
ningen mellan fasta och rörliga avgifter varierar mycket mellan mil-
jönämnderna. I de flesta kommuner svarar fasta avgifter för den helt do-
minerande intäkten. Timtaxan varierar mellan 250 kronor och 800 kro-
nor (median 500 kronor). Jämfört med 1992 debiterade miljönämnderna
drygt 18 miljoner kronor mer år 1995. delvis beroende på ökat avgiftsun-
derlag (ökat tillsynsövertagande från länsstyrelserna har inneburit fler
verksamheter att debitera) men även beroende på indexuppräknade taxor.
Taxor får inte överstiga kommunens faktiska självkostnad för tillsynen.

Kvalitet

Antalet handläggare för miljöskyddsarbete för åren 1993-1995 var 369,
381 respektive 401 årsarbetskrafter. Trots nedskärningar i de kommunala
budgetarna har således antalet handläggare ökat något. Ovanstående siff-
ror är dock något underskattade på grund av att det är osäkert vad kom-
munerna räknat in. Variationerna mellan kommuner är stor. I några kom-
muner finns bara en anställd som på deltid svarar för dessa frågor medan
andra redovisar upp till drygt 23 årsarbetskrafter för enbart miljöskydds-
arbete enligt miljöskyddslagen.

Tabell 3.33 Handläggande personal (årsarbetskrafter) i miljöskyddsarbete
enligt miljöskyddslagen åren 1992-1995

Myndighet	1992	1993	1994	1995
Koncessionsnämnden	15	14	14	14
Naturvårdsverket	23	11	10	12
Länsstyrelserna	183	167	159	152
Miljönämnderna	394	369	381	401
Totalt myndigheter	615	561	564	579

Källa: Naturvårdsverket, "Myndigheternas arbete enligt miljöskyddslagen 1995".
Rapport 4590 (1996).

126

När det gäller bedömning av miljösituationen allmänt sett i kommu- Skr. 1996/97:118
nema, uttrycker sig de anställda på miljöförvaltningar i de mer tätbefol-
kade kommunerna vara mera nöjda än i glesbefolkade kommuner. To-
talt cirka 80 % av kommunerna i landet anser att miljösituationen blivit
bättre än den var för tio år sedan medan 5 % anser att miljösituationen
blivit sämre. Som helhet kan konstateras att man i det stora hela är
ganska optimistiska om miljösituationen.

Diagram 3.20 Anser du att miljösituationen i Din kommun allmänt sett blivit
bättre än, sämre än eller är ungeför lika den som rådde för 10 år sedan?

Fråga i enkät till kommunernas miljöchefer (Naturvårdsverket 1997, Rapport 4698,
MIL 97)

Måluppfyllelse

Kommunernas uppföljning och utvärdering av det egna miljöarbetet och
av de lokala målen sker i begränsad utsträckning. Intresset för att an-
vända "gröna nyckeltal" och miljöräkenskaper är dock stort och utveck-
lingsarbete pågår i flera kommuner.

Tillgången på uppgifter om tillståndet i miljön, belastningstrender etc.
varierar starkt mellan kommunerna. Genom att använda mätmetoder som
inte alltid överensstämmer sinsemellan, försvåras också möjligheterna att
jämföra data mellan olika kommuner och att utnyttja dessa data på en re-
gional och nationell nivå.

Naturvårdsverket har granskat hur ca hälften av de sammanlagt 167
miljömålen uppfylls och uppföljning pågår för ytterligare 20-tal mål
(rapport 4646 1996. "Nationella Miljömål - uppföljningar och kommen-
tarer av beslutade mål")

Naturvårdsverkets genomgång visar att knappt hälften av de hittills
uppföljda målen har nåtts eller kommer att nås inom utsatt tid.

127

Naturvårdsverkets utvärdering av 8 miljömål (MIL 97) visar att några Skr. 1996/97:118
av de nationella miljömål för vilka kommunerna ensamma är huvudsak-
lig ansvarig för åtgärderna har nåtts. Detta gäller t.ex. målen om att till-
varata CFC från kasserade kyl- och frysskåp samt att ställa miljökrav vid
offentlig upphandling. Andra mål är också på väg att nås som t.ex. att
minska metangasutsläpp från avfallsupplag samt att beakta behovet av
grönområden i den kommunala planeringen. Även målen om grushus-
hållning och kvaliteten på slammet från de kommunala reningsverken är
delvis uppfyllda. Däremot återstår mycket arbete innan målen om luft-
kvaliteten i tätorter samt om en resurssnål energiförsörjning har upp-
fyllts. Gemensamt för dessa två problemområden är att de är mycket
komplexa med en rad aktörer inblandade. Målen står också ibland i kon-
flikt med andra samhällsmål som berör sysselsättning, etablering av nä-
ringsliv, infrastruktur m.m.

Utvärderingar

Naturvårdsverket har gjort en uppföljning "Myndigheternas arbete enligt
miljöskyddslagen 1995" i vilken redovisas kvantitativa uppgifter om
kommunernas tillsynsarbete m.m. (NV rapport 4590). Naturvårdsverket
har även sammanställt "Agenda 21 i den offentliga sektorn" (NV rapport
4679).

Statsmaktsbeslut

Riksdagen beslutade i juli 1996 om 1 miljard kronor under en femårspe-
riod till kretsloppsanpassning av byggnader och anläggningar samt bygg-
teknik i enlighet med regeringens förslag i den s.k. sysselsättningspropo-
sitionen. Dessutom har regeringen tillsatt en särskild delegation för eko-
logiskt hållbar utveckling (beslut 23 januari 1997). Delegationen består
av 5 statsråd och dess uppgift är att bl.a. ta fram ett långsiktigt investe-
ringsprogram som kan göra bostäder, lokaler, energi, produktion-, trans-
port- samt vatten- och avloppssystem ekologiskt hållbara.

Utredningar

Regeringen beslutade 24 november 1994 att genom tilläggsdirektiv ge
Miljöbalksutredningen i uppdrag att utveckla och komplettera tidigare
förslag till miljöbalk genom att lämna förslag till en närmare integrering
av olika delar av miljölagstiftningen. Förslaget skulle innebära att miljö-
lagstiftningen skärps och att 16 lagar samordnas i en miljöbalk. Miljö-
balksutredningen redovisade sitt uppdrag sommaren 1996.

Riksrevisionsverket erhöll den 28 mars 1996 ett regeringsuppdrag att
göra en översyn av finansieringen av statliga myndigheters verksamhet
enligt miljöskyddslagen. I uppdraget ingick att föreslå lämpliga åtgärder
för att täcka statens kostnader för verksamheten och att utvärdera kom-
munernas avgifter för verksamheten enligt miljöskyddslagen. Dessutom

128

ingick att undersöka behovet av anpassningar av förordningen
(1989:598) om avgifter för statliga myndigheters verksamhet enligt mil-
jöskyddslagen med anledning av förslaget till den nya miljöbalken.

Nationella Agenda 21-kommittén skall till mars 1997 sammanställa en
Nationalrapport (underlagsrapport till regeringens nationalrapport till
UNGASS 1997). Rapporten behandlar Agenda 21-arbetet i Sverige vilket
haft ett särskilt stort genomslag på det lokala och kommunala planet. Alla
kommuner har utarbetat underlag för lokala Agenda 21 beslut - hand-
lingsplan för nästa århundrade.

Regeringen beslutade den 8 augusti 1996 att tillkalla en särskild utre-
dare för att granska dagens miljöövervakning och utarbeta förslag till
verksamhetens fortsatta inriktning, omfattning, struktur och finansiering
(Dir 1996:62). Utredningen skall presenteras senast den 1 mars 1997 och
skall utgå från att vissa delar av miljöövervakningen är att betrakta som
statlig kärnverksamhet och att denna även i framtiden bör samordnas av
Naturvårdsverket. Kommunernas och andras eventuella ansvar/delta-
gande kan tas upp i utredningen.

Skr. 1996/97:118

13 Kommunerna och sysselsättningen

Nationella mål

Arbetsmarknadspolitiken skall ses som en integrerad del av den ekono-
miska politiken. Den är ett centralt instrument för att nå regeringens
övergripande mål om tillväxt, stabilitet och rättvis fördelning. Den har till
uppgift dels att förmedla lediga platser, dels att främja arbetskraftens an-
passning till den reguljära marknadens krav (tillväxt). Den har också till
uppgift att i samverkan med andra politikområden utjämna konjunktu-
rerna genom att omfattningen av åtgärderna anpassas till konjunkturut-
vecklingen (stabilitet). Vidare skall den bidra till att alla arbetssökande
oavsett förutsättningar bereds möjlighet att arbeta samt ge vissa arbetssö-
kande inkomsttrygghet vid arbetslöshet (rättvis fördelning).

Övergripande verksamhetsmål för Arbetsmarknadsverket (AMV) an-
ger att arbetsmarknadspolitiken skall bedrivas i nära samspel med den
ekonomiska politiken och främja dessa mål. Det verksamhetsmål för
budgetåret 1995/96 som direkt rör kommunerna är att ingen arbetssö-
kande ungdom skall gå utan arbete, utbildningsplats eller åtgärd i mer än
100 dagar. För AMV har regeringen i 1995/96 års regleringsbrev slagit
fast att den arbetsmarknadspolitiska verksamheten skall genomsyras av
ett jämställdhetsperspekti v.

Kommunerna har under de senaste åren getts en ökad roll i arbetsmark-
nadspolitiken. Många kommuner har också under lång tid bedrivit ar-
betsmarknadspolitiska projekt tillsammans med arbetsförmedlingen i
kommunen. Långtidsarbetslösa, ungdomar och socialbidragstagare har

129

9 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

varit de vanligaste målgrupperna för sådana projekt. Påtagligt är att i Skr. 1996/97:118
dessa kommuner har i allmänhet kommunen och arbetsförmedlingen ut-
vecklat en stor energi och kreativitet kring det gemensamma arbetet.

Den 1 oktober 1995 fick kommunerna ett samlat ansvar för arbetslösa
ungdomar fram till och med den 30 juni det år de fyller 20 år. Samtidigt
begränsades de övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärderna till att i första
hand gälla personer över 20 år.

Ett viktigt skäl för att ge kommunerna ett ökat ansvar för ungdomar
under 20 år var att ungdomar som tidigare deltagit i arbets-marknadspo-
litiska åtgärder upplevdes vara ekonomiskt gynnade jämfört med dem
som gick i gymnasiet och fick studiebidrag. Det var också naturligt att
kommunerna som sedan år 1992 har ansvar att erbjuda alla ungdomar
upp till 20 år en treårig gymnasieutbildning även skulle ha ansvaret för
de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna för dessa ungdomar. Ett annat skäl
var att utnyttja kommunernas kännedom om arbets-marknaden i den egna
kommunen.

Arbetslösheten för ungdomar 16 - 24 år låg år 1991 på 6.1 % enligt
Statistiska centralbyråns (SCB) arbetskraftsundersökningar (AKU) för att
år 1993 öka till 18,4 %. en siffra som var nära tre gånger så hög som vad
som gällde åldrarna 25 - 64 år. Årsmedeltalet för år 1994 var visserligen
något lägre, 16,7%, men var fortfarande oacceptabelt högt. Detta var
bakgrunden när förslaget om kommunernas ansvar för ungdomar upp till
20 år förbereddes. Arbetslösheten var något ojämnt fördelad mellan kö-
nen, för män 16-24 år var den 18,9 % och för kvinnor i motsvarande ål-
der 14,3 %.

Diagram 13.1 Arbetslösheten 16-24 år och 25-64 år 1991-1996 (SCB:AKU
årsmedeltal)

1991 1992 1993 1994 1995 1996

Några uttalade mål som avviker från de nationella målen finns inte för
kommunernas ansvar. Verksamheten skall syfta till att förbereda ungdo-
marna för inträde på den reguljära arbetsmarknaden eller för plats i re-
guljär utbildning. I reformen ligger också en avsikt att så många ungdo-
mar som möjligt skall fullfölja sina gymnasiestudier under tre år och att
de inte av kortsiktiga ekonomiska skäl skall föredra att vara i åtgärder.
De som har en bristfällig utbildning löper nämligen statistiskt sett betyd-
ligt större risk att hamna i arbetslöshet och framför allt att bli långtidsar-
betslösa.

För kommunerna är det mycket positivt att få de arbetslösa i arbete och Skr. 1996/97:118
därmed finns en stor vilja bland kommunerna att engagera sig i arbets-
marknadspolitiska frågor. Det finns dock en oro för att en kommunal ar-
betsmarknadspolitik kan leda till inlåsningar. Arbetsmarknadspolitiken är
både en lokal och en nationell angelägenhet, det skall finnas information
om lediga platser över hela landet. De goda möjligheter som finns till vi-
dareutbildning skall bl.a. underlätta arbetskraftens rörlighet både geogra-
fiskt och branschvis. Därför skall ungdomarna vara inskrivna som arbets-
sökande vid den lokala arbetsförmedlingen och betraktas som aktivt ar-
betssökande även när kommunen ansvarar för de arbetsmarknads-poli-
tiska åtgärderna.

Prestationer

I regleringsbrevet till AMV år 1995/96 angav regeringen att medel beräk-
nats så att 26 000 ungdomar i genomsnitt per månad i åldrarna 18 - 20 år
kunde omfattas av verksamheten med kommunernas ansvar för ungdo-
mar.

Verksamheten har hittills inte någon månad haft så stor omfattning.
Som mest har antalet deltagare varit 17 700. I genomsnitt har andelen
kvinnliga deltagare legat på 58 %.

Diagram 13.2 Ungdomar 18-19 år i kommunala avtal januari - oktober 1996

Kostnaderna för de kommunala avtalen har fr.o.m. starten i oktober
1995 t.o.m. oktober 1996 uppgått till drygt 212 miljoner kronor. I ge-
nomsnitt har kostnaden per ungdom och månad uppgått till 2 775 kronor,
varav 765 kronor har gått till kommunerna. Eftersom kommunerna har
förhandlat fram kommunindividuella avtal varierar ersättningen såväl till
ungdomarna som till kommunerna.

131

Utvärderingar

Skr. 1996/97:118

Det är svårt att utvärdera en reform som varit i kraft under så kort tid,
därför är det i huvudsak genomförda uppföljningar, vilka redovisas under
måluppfyllelsen.

Reformen trädde i kraft i oktober 1995 men eftersom det ingick i vill-
koren att varje kommun skulle förhandla fram sitt speciella avtal med
länsarbetsnämnden i sitt län tog det relativt lång tid innan reformen om-
fattade samtliga kommuner. I december 1995 saknades avtal i 22 av lan-
dets kommuner och först i början av februari 1996 hade samtliga kom-
muner träffat avtal med sin länsarbetsnämnd. Arbetsmarknads-departe-
mentet beställde tidigt en intervjuundersökning som genomfördes av
opinionsinstitutet IMU-Testologen AB under april månad 1996. Intervju-
erna besvarades av drygt 1 000 av de 1 300 slumpmässigt utvalda ung-
domarna.

Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) ville på ett tidigt stadium fa en bild
av möjligheterna att införa kommunalt ansvar för ungdomar upp till 20 år
och bad därför sina länsarbetsnämnder svara på ett antal frågor om den
kommunala verksamheten. Resultaten redovisades i februari 1996 i se-
rien AMS informerar (Vin 1996:5).

Svenska Kommunförbundet genomförde under våren 1996 en uppfölj-
ningsundersökning (rapporterad i Cirkulär 1996:87), som rörde kommu-
nernas ansvar för arbetslösa ungdomar upp till 20 år. I februari och mars
tillställde Svenska Kommunförbundet 82 kommuner en enkät för att fa
fram kommunernas synpunkter vad gäller avtalsformer och kostnader,
samarbete och samverkansformer med AMV, vilka slag av åtgärder
kommunen använder sig av och kommunernas attityd till reformen. Svar
erhölls från 75 av de tillfrågade kommunerna, en svarsfrekvens på över
90 %. Eftersom en förhållandevis större del av de större kommunerna
valdes ut (de tio största fanns med) representerar resultaten en ännu
större andel av ungdomarna i målgruppen.

Ungdomsstyrelsen fick av regeringen i uppdrag att i samarbete med
AMS kartlägga kommunernas insatser för arbetslösa ungdomar upp till
20 år. Med utgångspunkt från att bl.a. AMS och Svenska Kommunför-
bundet hade gjort egna utredningar som fokuserat länsarbetsnämndernas
respektive kommunernas arbete koncentrerade Ungdomsstyrelsen sitt
uppdrag till frågan om förändringens betydelse för ungdomarna. Rap-
porten är baserad på förhållandet i sex olika kommuner och utgår från
intervjuer dels med dem som driver arbetet på arbetsförmedlingen/ama
och i kommunen, dels med sammanlagt 18 ungdomar.

Kvalitet

Ungdomarna

Den uppföljning som har skett av kommunernas ansvar för ungdomar
upp till 20 år har huvudsakligen visat på mycket goda resultat. Arbets-

132

marknadsdepartementets enkätundersökning visar att 90% av ungdo- Skr. 1996/97:118
marna var mycket nöjda eller ganska nöjda med sin praktik och ansåg att
den var meningsfull. Det enda de var missnöjda med var den ekonomiska
ersättningen vilket också Ungdomsstyrelsens studie visar.

I de intervjuer som Ungdomsstyrelsen utförde uppgav ungdomarna att
de tycker att praktiken är en bra chans för dem att komma ut i näringsli-
vet. Däremot kände de inte att praktiken är frivillig. Den som är arbets-
lös, under 20 år och i behov av en inkomst kan i praktiken bara välja
mellan att praktisera och leva på föräldrarna. Ungdomsstyrelsen anser det
bekymmersamt att unga arbetslösa endast ges ett sysselsättningsaltema-
tiv. Ungdomarna själva är mycket nöjda med att kommunen kan satsa
större personella resurser än vad arbetsförmedlingen förmår. Det finns
skillnader mellan små och stora kommuner, i stora kommuner har arbets-
förmedlingen redan tidigare haft särskild ungdomsförmedling och där
upplevs att reformen inte har tillfört så mycket. Ungefar 60 % av ungdo-
marna har haft praktik inom näringslivet och de som har varit ansvariga i
kommunerna för ungdomarna har inte sett några svårigheter att finna
praktikplatser, vilket kan bero på att ungdomarna inte medför några
egentliga kostnader för arbetsgivarna.

Både AMS’ statistik och Arbetsmarknadsdepartementets undersökning
visar att ca fyra femtedelar av ungdomarna har treårigt gymnasium
bakom sig. Drygt 10 % hade enbart grundskola i AMS-statistiken.

Samarbete staten och kommunerna

Av AMS enkät till länsarbetsnämnderna framgår att knappt hälften tyckte
att nivån på ersättningarna erbjöd svårigheter när avtalen skrevs. Fyra
länsarbetsnämnder angav särskilt svårigheter med att förhandla fram er-
sättningen för kommunens arbete. Många länsarbetsnämnder ville ha nå-
gon form av centralt avtal för hela landet, inte minst när det gäller ersätt-
ningsnivån.

Enligt Svenska Kommunförbundets undersökning har samarbetsklima-
tet mellan kommunen och arbetsförmedlingen i allmänhet bedömts vara
gott både före och under förhandlingarna om det kommunala ansvaret.
Tre av fyra kommuner anger bra eller mycket bra samarbete och samar-
betet förefaller ha blivit ännu bättre sedan avtalen trätt i kraft, 85 % anger
att det är bra eller mycket bra. 4 % däremot är missnöjda med samarbe-
tet. Däremot anser kommunerna att den statliga samarbets-partnem, ar-
betsförmedlingen/länsarbetsnämnden är alltför centralstyrd. Två tredje-
delar anser att AMV:s agerande vad gäller verksamhetens uppläggning i
hög grad eller delvis styrts av centrala riktlinjer.

Kommunförbundets intryck är att kommunerna upplever ett starkt
tryck från statsmakterna att ta över ansvaret för de ungdomar upp till 20
år som saknar arbete, något som tidigare tillhört den statliga arbets-
marknadspolitiken. 20 % anser att ansvaret skall gå tillbaka till arbets-
förmedlingen medan 60 % är nöjda och anger att de vill fortsätta att ha
ett samlat ansvar.

133

Få kommuner ser några konflikter mellan ungdomsansvaret och gym- Skr. 1996/97:118
nasieskolans individuella program.

Måluppfyllelse

Eftersom reformen endast har varit i kraft under något mer än ett år, i
många kommuner under kortare tid, har det inte funnits tillräckligt un-
derlag för att studera graden av måluppfyllelse.

Det är också svårt i nuläget att bedöma om det kommunala ansvaret
har stimulerat ungdomar att i högre utsträckning än tidigare fullfölja en
treårig gymnasieutbildning. Den statistik som förs inom AMV tar endast
sikte på i vilken utsträckning deltagarna i en åtgärd har gått vidare till
arbete och om detta arbete är subventionerat eller ej.

I Ungdomsstyrelsens rapport uppger många ungdomar att den praktik
de har fatt har stimulerat dem till utbildning och också gett dem indika-
tioner om vad de vill göra i framtiden.

I ett avseende förefaller införandet av reformen inte ha fullföljts helt.
Enligt Ungdomsstyrelsen har arbetsförmedlingarna i de sex kommunerna
endast i enstaka fall haft tid att kontakta ungdomarna som var i kommu-
nalt ansvar. Det fanns dock exempel på arbetsförmedlingar i andra kom-
muner som har fyllt denna del av sitt ansvar.

I Arbetsmarknadsdepartementets undersökning var en fjärdedel av dem
som lämnat det kommunala ansvaret arbetslösa. Av övriga hade mer än
hälften börjat studera, fått fast eller tillfälligt arbete.

I förhållande till verksamhetsmålet om att ingen ungdom skall behöva
gå arbetslös mer än 100 dagar, var under år 1996 i genomsnitt 13 % av de
arbetslösa ungdomarna i åldern 18-19 år arbetslösa i mer än 100 dagar.
För ungdomarna i åldema 20-24 år uppgick motsvarande andel till
26,7 %. Av de 20-24-åringar som varit arbetslösa mer än 100 dagar har
ca. 1/3 tillfälliga arbeten och '/3 avvaktar åtgärdsplanering. Kommuner-
nas åtagande för de yngre ungdomarna når alltså i stort sett de uppställda
målen.

Statsmaktsbeslut

Lokal försöksverksamhet om arbetsmarknadsutveckiing

Regeringen har sedan år 1995 gett kommunerna en ökad roll i arbets-
marknadspolitiken. Kommunerna skall fungera som aktiva samarbet-
spartner med AMS som motor och garant för att verksamheten bedrivs
inom de riktlinjer som gäller för den statliga arbetsmarknadspolitiken.
Många kommuner har också velat ta större ansvar för de arbetsmarknads-
politiska åtgärderna. Oftast med avsikten att mindre reglering skulle
kunna ge bättre och effektivare åtgärder. Mot denna bakgrund tog rege-
ringen initiativ till lokal försöksverksamhet om arbetsmarknadsutveck-
lingen för att ytterligare pröva om nya arbetsformer i samverkan kan ge

134

bättre effektivitet i användningen av de arbetsmarknadspolitiska resur- Skr. 1996/97:118
serna. Försöksverksamheten innebär att när en kommun och en arbets-
förmedling samarbetar i arbetsmarknadspolitiska projekt så kan de ar-
betsmarknadspolitiska medlen användas mindre regelstyrt än vad som
annars gäller för sådana åtgärder. De medel som läggs i försöksverksam-
heten får användas otraditionellt. Denna försöksverksamhet bör även ske
i samverkan med försäkringskassa, näringsliv m.fl. i kommunen. Arbets-
förmedlingen skall svara för högst 75 % av kostnaderna i försöksverk-
samheten och kommunen för resterande del.

Den 23 maj 1996 erbjöds 40 kommuner att delta i dessa försök. Inför
försöksverksamheten skulle varje kommun träffa avtal med regeringen
om verksamhetens mål, uppläggning och finansiering. Totalt 28 sådana
avtal har slutits medan sju kommuner, som har återkallat sina ansök-
ningar, ofta hade kommentaren att deras samarbete med arbetsförmed-
lingen fungerar bra även utan försöksverksamhet. En annan orsak till att
man har avböjt att delta är att verksamheten inte motsvarar de förvänt-
ningar man hade.

Det är för tidigt att uttala sig om hur försökskommunema har lyckats
med arbetsmarknadspolitiken. Det finns dock stora förväntningar att för-
söksverksamheten i sig kommer att ge ytterligare stimulans till kreativa
lösningar. Vid de sammankomster som Svenska Kommunförbundet har
anordnat för försökskommunema har många kommunrepresentanter varit
positiva till försöksverksamheten trots att många av dem kritiserar de
regler som styr medelstilldelningen till arbetsförmedlingarna.

Försöksverksamheten skall följas och utvärderas dels av Riksrevi-
sionsverket, dels av Högskolan i Växjö. AMS följer också kontinuerligt
utvecklingen i försökskommunema. Av utvärderingen skall framgå om
det finns hinder för lokal samverkan och hur dessa skall undanröjas, or-
ganisatoriska konsekvenser för AMV, arbetsmarknadspolitiska effekter
etc.

Arbetsförmedlingsnämnder med kommunal majoritet inrättas

I samband med försöksverksamheten beslöts att berörd länsarbetsnämnd
skulle inrätta en arbetsförmedlingsnämnd i varje försökskommun. Denna
nämnd skall ha beslutanderätten om de medel som ingår i försöksverk-
samheten. Arbetsförmedlingsnämndens ordförande skall utses av kom-
munen. I sysselsättningspropositionen fullföljdes denna förändring så att
fr.o.m. den 1 oktober i år skall det finnas arbetsförmedlingsnämnder i
alla kommuner. Möjlighet att inrätta arbetsförmedlingsnämnd har funnits
länge men det har inte varit någon skyldighet för länsarbetsnämnderna att
inrätta sådana. Nämnden skall besluta i de frågor som länsarbetsnämnden
delegerar. Det gäller framför allt frågor där ett utökat ansvar för arbets-
förmedlingsnämnden påtagligt ökar förutsättningarna för en lokal anpass-
ning av verksamheten. Detta vittnar om statens stora förtroende för kom-
munerna när det gäller arbetsmarknadspolitiken. Denna skall även fort-
sättningsvis vara nationell men med starkt kommunalt inflytande är det
möjligt att finna mer effektiva vägar att rå på arbetslösheten. I den del av

135

arbetsmarknadspolitiken som består av att genomföra olika program för Skr. 1996/97:118
grupper med långa arbetslöshetstider eller för grupper med särskilda be-
hov av yrkesinriktad rehabilitering behövs alla aktörers kompetens, re-
surser och möjligheter. Ett utökat ansvar för arbetsförmedlings-
nämnderna ökar påtagligt förutsättningarna för en lokal anpassning av
arbetsmarknadspolitiken.

14 Ledning, uppgifter och organisation

14.1 Styrformerna i landsting och kommuner har blivit fler
och mångfalden har ökat

Under senare år har det skett omfattande förändringar i den kommunala
verksamheten. Kommunerna har fått det fulla ansvaret för skolans perso-
nal. Ansvaret för vården av äldre, särskolan och omsorgerna för utveck-
lingsstörda har förts över till kommunerna. Inom det civila försvaret har
kommunerna övertagit ansvaret för befolkningsskydd och rädd-
ningstjänst på den lokala nivån av staten. Kommunerna engageras också
allt mer i genomförandet av arbetsmarknadspolitiken och EU:s regional-
politik.

Staten har genom införandet av generella statsbidrag givit kommu-
nerna ökade möjligheter att själva bestämma om statsbidragens använd-
ning. Kommunerna har därigenom getts större möjligheter till egna prio-
riteringar. Den nya kommunallagen (1991:900) har givit kommuner och
landsting en stor frihet att organisera sin verksamhet efter lokala behov
och önskemål. Under senare år har även lagstiftningen ändrats inom olika
områden i syfte att stimulera tillkomsten av nya verksamhetsformer inom
den kommunala sektom. Sammantaget har kommunernas handlingsut-
rymme i förnyelsearbetet ökat. Detta i kombination med kommunernas
och landstingens egna ambitioner att öka effektiviteten i sin verksamhet
har lett till omfattande förändringar i organisations- och verksamhetsfor-
mer.

Mot denna bakgrund tillsatte regeringen 1994 en parlamentarisk kom-
mitté, Kommunala förnyelsekommittén (dir. 1994:151), med syfte att
bl.a. utvärdera de reformer och omfattande förändringar som skett i
kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer.
Kommunala förnyelsekommittén lämnade i december 1996 sitt slutbe-
tänkande Förnyelse av kommuner och landsting (SOU 1996:169). Kom-
mitténs slutsats är att det påbörjade förnyelsearbetet inte bara bör fort-
sätta utan snarare intensifieras. Mot bakgrund av genomförda undersök-
ningar och studier menar kommittén att de många försöken att skapa mer
ändamålsenliga arbetsformer i kommuner och landsting har gett värde-
fulla erfarenheter.

136

I det följande redovisas och tydliggörs de skeenden och långsiktiga ut- Skr. 1996/97:118
vecklingslinjer i det kommunala förnyelsearbetet som framkommit i
olika sammanhang, bl.a. genom Kommunala förnyelsekommitténs utvär-
deringsarbete.

Förnyelsen i landsting och kommuner kännetecknas av sökandet
efter nya styrformer

Vid mitten av 1980-talet började nya organisationsformer införas i kom-
munerna. En vanlig företeelse har varit att slå samman nämnder. Mellan
åren 1989-1995 minskade antalet nämnder från 3 900 till 3 300. Merpar-
ten av organisationsförändringarna har dock genomförts efter att den nya
kommunallagen infördes år 1992. Införandet av nya organisationsformer
har ofta haft sin grund i sökandet efter nya sätt att styra den offentliga
verksamheten. Bland motiven kan nämnas allmänna strävanden att:

- öka effektiviten och uppnå en bättre hushållning med resurser bl.a.

mot bakgrund av krympande resurser,

- skapa tydligare roller mellan tjänstemän och politiker,

- minska sektorstänkandet och bryta specialiseringen,

- förbättra servicen till medborgarna samt

- öka medborgarnas deltagande, inflytande och påverkansmöjligheter i

den lokala demokratiska processen.

Ett kännetecken för de nya styrformerna är att verksamheten styrs på
annat sätt än genom traditionell anslags- och regelstyrning. Nästan 30 %
av landets kommuner har någon form av beställar-/utförarmodell inom
vissa sektorer. Av landets landsting har ca hälften inrättat beställarenhe-
ter eller förändrat sin verksamhet i en riktning som liknar beställar-
/utförarmodellen. Andra kännetecken på denna utveckling är nya pro-
duktions- och driftsformer i egen regi, såsom resultatenheter och s.k. in-
traprenader. Minst 200 kommuner har infört olika former av resultaten-
heter. Inom landstingen har det skett en tydlig utveckling mot mer själv-
ständiga vårdgivarenheter med eget resultatansvar. Resursfördelningen
grundar sig numera allt oftare på kontrakt och prestationsersättning. En
ökad förekomst av alternativa anordnare i extern regi såsom kooperativ
och privata företag, medverkan av ideella organisationer samt ökad an-
vändning av extern konkurrens genom anbudsförfarande och entreprena-
der är också kännetecknande för denna utveckling. De flesta kommuner
har numera lagt ut delar av den tekniska förvaltningen på entreprenad.
Några har hela driftverksamheten på entreprenad, medan andra har näs-
tan all verksamhet i egen regi. Därutöver tillkommer de bolag som ägs av
kommuner och landsting och som visserligen har funnits tidigare men
som sedan 1980-talet har blivit betydligt fler. För närvarande finns det ca
1 600 kommunala företag, hel- eller delägda av kommuner och landsting.
Gemensamt för alla dessa nya former och den ökade mångfalden är
emellertid att kommuner och landsting fortfarande har det övergripande
ansvaret för den verksamhet som utförs.

137

De större kommunerna har vidtagit genomgripande och omfattande Skr. 1996/97:118
förändringar

I förra årets skrivelse redovisade regeringen bl.a. att nära två tredjedelar
av kommunerna och samtliga landsting har beslutat om organisationsför-
ändringar eller nya verksamhetsformer under senare år. Vissa inslag, t.ex.
resultatenheter och liknande decentraliseringstrender har fatt starkt ge-
nomslag över hela landet. Undersökningar visar emellertid också att de
mest genomgripande förändringarna har genomförts av endast 10 % av
landets kommuner, medan en fjärdedel av kommunerna har haft relativt
oförändrad formell organisation under åren 1988-1995. Det är främst de
större kommunerna och kommunerna i storstadsområdena, främst Stock-
holmsområdet, som experimenterat mest med många olika verksamhets-,
organisations- och styrformer inom barnomsorgen, äldre- och handi-
kappomsorgen samt skolans område (Statskontoret 1996).

De nya styrformerna i kommunerna ser olika ut meilan olika verk-
samhetsområden

Kommunala förnyelsekommittén har låtit genomföra en rad undersök-
ningar i syfte att bl.a. försöka beskriva utvecklingen av den kommunala
förnyelsen. I det följande återges översiktligt några av de utvecklingslin-
jer vad gäller de fyra verksamhetsområdena barnomsorg, äldre- och han-
dikappomsorg, grundskolan samt gymnasieskolan. Gränsen mellan of-
fentlig och privat serviceproduktion har förändrats inom samtliga dessa
områden. De fyra verksamhetsområdena är intressanta av flera skäl, dels
den direkta och individuella betydelse de kan ha för varje medborgare,
dels den ekonomiska betydelse de har för kommunerna. Dessutom är de
till största del statligt reglerade. För närvarande går ca 70 % av den
kommunala budgeten till statligt reglerade verksamheter.

Före år 1992 förekom beställar-/utförarorganisationer endast i mycket
liten omfattning inom de fyra studerade verksamhetsområdena. Under
åren 1994 och 1995 hade ungefär 15 % av kommunerna en uppdelning
av tjänstemännen i beställare och utförare inom äldre- och handikappom-
sorgen. Av Kommunala förnyelsekommitténs studier framgår att det år
1995 fanns en viss tendens till minskat intresse för beställar-
/utförarmodeller på politisk nivå.

Kundvalssystem (med innebörden att fördelningen av kommunens me-
del mellan olika enheter är direkt knuten till de val invånarna gör) finns i
huvudsak inom grundskolan eller barnomsorgen. År 1995 hade 10 % av
landets kommuner ett kundvalssystem inom grundskolan (skolpeng) och
8 % i sin barnomsorg.

Det är märkbart oftare som alternativa anordnare (privata företag, ko-
operativ eller föreningar) förekommer inom barnomsorgen än inom de
övriga tre verksamhetsområdena. Nästan 40 % av landets kommuner
hade redan år 1988 alternativa anordnare inom barnomsorgen. Vid ut-
gången av år 1995 hade siffran stigit till nära 70%. Denna utveckling
kan delvis förklaras av att föräldrar och personal har tagit över driften av
daghem. Ungefär en fjärdedel av kommunerna hade år 1995 alternativa

138

anordnare inom grundskolan respektive inom äldre- och handikappom- Skr. 1996/97:118
sorgen, medan det inom gymnasieskolan endast förekom alternativa an-
ordnare i ungefar 16 % av kommunerna.

Extern anbudskonkurrens har blivit kännetecknande för äldreomsorgen
i flera kommuner. Under år 1995 hade 18 % av landets kommuner an-
budsupphandlat den primära verksamheten inom äldre- och handi-
kappomsorgen. Anbudskonkurrens förefaller dock inte vara lika vanligt
inom barnomsorgen och grundskolan.

Effekter av konkurrens i landsting och kommuner

Det finns exempel på både positiva och negativa erfarenheter av ökad
konkurrensutsättning genom upphandling och entreprenader. Någon en-
tydig bild av effekterna kan inte ges. I flera undersökningar konstateras
emellertid att besparingar gjorts genom att utsätta verksamheten för kon-
kurrens. Statskontoret har i en studie åt Kommunala förnyelsekommittén
sett att det inom barnomsorgen finns tecken på att nya organisationslös-
ningar som bl.a. innefattar konkurrensutsättning har medfört sänkta kost-
nader. Liknande samband har dock inte kunnat påvisats vad gäller kom-
munernas äldre- och handikappomsorg, grundskola och gymnasieskola.
En annan studie visar dock att en konkurrensutsättning i ganska stor
skala inom äldreomsorgen i Stockholms stad resulterade i att effektivite-
ten ökade i form av lägre kostnader utan kvalitetsförsämringar. Upp-
handlingsförfarandet ledde som mest till en tolvprocentig kostnadssänk-
ning.

Samtidigt indikerar flera studier brister i upphandlingskompetensen
hos kommuner och landsting. Regeringen redogjorde i föregående års
skrivelse för exempel på sådana brister. Bland annat hade Socialstyrelsen
funnit brister hos de 39 kommuner som under år 1994 anlitade entrepre-
nörer. Länsstyrelsen i Stockholms län har under år 1996 undersökt vilka
effekter lagen om offentlig upphandling har haft på landstinget och länets
kommuner. Granskningen visar att upphandlingarna ofta leder till både
sänkta kostnader och bibehållen eller t.o.m. ökad kvalitet. Länstyrelsen
gjorde samtidigt en särskild fallstudie i nio kommuner om upphandling
av äldreomsorg. Fallstudien visar att det finns brister i dokumentationen
av den gjorda upphandlingen. Det finns även brister som har betydelse ur
vårdsynpunkt.

Ökad mångfald kan också medföra minskad överblickbarhet i lands-
ting och kommuner

Det är mot den redovisade bakgrunden väsentligt att uppmärksamma att
den ökade mångfalden också kan medföra minskad överblickbarhet över
verksamheterna. Detta kan i sin tur få som följd att den politiska och eko-
nomiska styrningen försämras. I en översikt över kommunala föränd-
ringar i Norden framhålls att den organisatoriska fragmenteringen är mer
märkbar i Sverige än i övriga nordiska länder (Bogason 1996). Ytterli-
gare exempel på detta är att det år 1995 fanns totalt ca 150 olika kommu-

139

nala nämnder i landet (Pettersson 1996). Studier visar samtidigt att allt Skr. 1996/97:118
fler kommuner och landsting uppmärksammat dessa problem och med-
vetet börjat satsa på samverkan genom ökad central samordning eller
samverkan över sektorsgränser eller integration i andra former (bl.a. Fri-
dolf 1996). Det finns även tecken på att intresset för beställar-
/utförarmodellen har börjat klinga av, bl.a. inom vissa landsting. Sam-
verkan och samordning har återigen blivit ett vanligare inslag (Leffler
1996). Landstinget i Skaraborg har t.ex. prövat beställar-/utförarmodellen
men lämnat den under år 1995. En slutsats är att samverkan alltmer ses
som en möjlighet att åstadkomma samordningsvinster som ett led i arbe-
tet att effektivisera verksamheterna.

14.2 Samverkan har flera dimensioner

Samverkan genom decentralisering och/elier verksamhetsintegrering

Ett tjugotal kommuner har en mer eller mindre decentraliserad organisa-
tion med kommundelsnämnder eller områdesstyrelser. En heltäckande
kommundelsorganisation har i dag Stockholm, Göteborg och Malmö.
Därutöver finns det 16 kommuner som har någon form av kommun-
delsorganisation. Två kommuner, Ale och Bräcke, har vid årskiftet
1996/97 avskaffat sina kommundelsnämnder. Järfälla har avskaffat sina
kommundelsnämnder tidigare och Eskilstuna har beslutat avskaffa kom-
mundelsnämndema, men enligt uppgift ännu inte genomfort detta. Upp-
lands-Väsby har dragit in hela nämndorganisationen och lagt den på
kommunstyrelsen (Svenska Kommunförbundet Informationsenheten, PM
1997-02-05).

Var tredje landsting har valt att decentralisera medelsförvaltningen till
lokala politiska organ, vilket delvis är en konsekvens av utbyggnaden av
primärvården. Flera av landstingen har t.ex. inrättat särskilda utskott och
lokala hälso- och sjukvårdsnämnder. Kommundelsnämnder, områdessty-
relser m.m. syftar bl.a. till att öka lokalpolitikernas inflytande och med-
borgarnas insyn i den kommunala verksamheten inom ett visst geogra-
fiskt område. De kan också ses som ett led i strävandena att minska sek-
torstänkandet och bryta specialiseringen. Såtillvida kan den kommunala
nämnden ha ansvar för verksamheten inom olika sektorer såsom skola,
fritid, socialtjänst m.m. Studier visar att erfarenheterna av dessa nämnder
hittills är blandade. En positiv erfarenhet är att kommundelspolitikema
har blivit generalister i stället för sektorspolitiker och att de har fått bättre
insyn och inflytande.

Ytterligare en variant av verksamhetsintegrering som också påminner
om grundtanken bakom kommundelsnämnder är de s.k. målgruppsinde-
lade nämnderna. Till denna kategori kan räknas bam och ungdoms-
nämnd, äldrenämnd, miljö- och byggnämnd m.fl. Strävandena att minska
sektoriseringen och förbättra helhetssynen har således fortsatt.

140

Sedan år 1992 har det i många kommuner också skett en tydlig sam- Skr. 1996/97:118
ordning i särskilda nämnder av bamomsorg-fritidshem-skola. Vidare har
verksamheten i de traditionella socialnämnderna avsevärt förändrats ge-
nom tillförseln av arbetsuppgifter från landstingen. En konsekvens av
detta är att verksamheter från de tidigare socialnämnderna i många kom-
muner har delats upp på särskilda nämnder eller slagits samman med
andra verksamhetsområden.

Samverkan mellan kommuner

Samverkan sker i första hand vid produktion av kommunal service. Un-
der senare år har det också tillskapats möjligheter inom speciallagstift-
ningen att samverka även om myndighetsutövning. Samverkan i dessa
fall syftar främst till att ge framför allt mindre kommuner en möjlighet
att genom samverkan få använda sig av viss specialkompetens hos en
annan kommun. Möjligheter till sådan samverkan finns bl.a. i följande
hänseenden:

- I räddningstjänstlagen (1986:1102) ges en kommun möjlighet att av-
tala med en grannkommun om att sköta hela räddningstjänsten inklu-
sive de delar som innebär myndighetsutövning.

- I renhållningslagen (1979:596) ges en kommun möjlighet att sluta
avtal med en annan kommun om att sköta all renhållningsverksamhet
som inte avser beslutsfattande.

- I 19 kap. föräldrabalken har överförmyndaren givits en möjlighet att
delegera beslutanderätt till en kommunal tjänsteman som inte nöd-
vändigtvis behöver vara anställd i samma kommun som överförmyn-
daren.

- 1 miljöskyddslagen (1969:387). hälsoskyddslagen (1982:1080) och
lagen (1985:426) om kemiska produkter, alkohollagen (1994:1738),
djurskyddslagen (1988:534) och livsmedelslagen (1971:511), ges
också samverkansmöjligheter vad gäller frågor om tillsyn.

Samverkan genom kommunalförbund

Kommunalförbundet är en offentligrättslig form för samverkan som
kommuner och landsting kan använda. Reglerna om kommunalförbund
finns i kommunalförbundslagen (1985:894). I dag finns det ca 40 kom-
munalförbund. Ca 130 kommuner och 3 landsting är medlemmar i kom-
munalförbund. De flesta kommunalförbunden finns inom rädd-
ningstjänsten, vatten- och avloppsverksamhet, utbildning och vård/ be-
handling. Under senare år har samverkan som liknar kommunalförbundet
även kommit till stånd inom ramen för olika försöksverksamheter. För-
söksverksamhet med s.k. regionförbund för att genomföra en försöks-
verksamhet med ändrad regional ansvarsfördelning (prop. 1996/97:36)
kommer från och med den 1 juli 1997 att bedrivas i Kalmar län och i
Skåne län.

141

Samverkan i privaträttsliga former

Skr. 1996/97:118

Kommuner och landsting kan också samverka i privaträttsliga former.
Rätten att bilda företag framgår av 3 kap. 16-18 §§ kommunallagen och
rätten att sluta samverkansavtal följer av den allmänna kommunala kom-
petensen. Kommuner och landsting kan genom sina företag eller via
slutna samverkansavtal gemensamt bedriva viss verksamhet eller komma
överens om att den ena parten skall sköta något för bådas eller den andres
räkning. Kommuner och landsting kan också sluta avtal om att sambruka
resurser på viss ort och även över huvudmannaskapsgränser. Kommuner
och landsting kan även bilda företag eller sluta avtal och samverka i före-
tagsform med privata intressenter eller samverka med föreningar som
t.ex. idrottsföreningar. Samarbete mellan kommuner inom ramen för de
länsvisa kommunförbunden vilka i sin tur samverkar med Svenska
Kommunförbundet räknas också till denna kategori av samverkansform.

Samverkan med staten

Det finns många exempel på kommunal samverkan med staten. Samver-
kan kan avse både verksamhet och finansiering. I grunden finns det ett
behov av att hitta former för staten och den kommunala sektorn att inom
ett antal områden gemensamt lösa vissa problem.

Kommunerna har sedan länge kompletterat de statliga arbetsmark-
nadsåtgärderna med egna åtgärder. Den roll kommunerna fatt i bl.a. ar-
betsmarknadspolitiken kan ses som ännu en dimension av förbättrad
samverkan. Sedan den 1 juli 1996 pågår en försöksverksamhet med lokal
samverkan mot arbetslöshet där samverkan skall ordnas inom ramen för
arbetsförmedlingsnämnderna i ett antal försökskommuner (prop.
1995/96:148). Kommunerna har även gjort vissa åtaganden om syssel-
sättningsskapande åtgärder för ungdomar under 20 år. I detta fall rymmer
också samverkan mellan stat och kommun inslag av relativt nya metoder
för statlig styrning av kommunerna såtillvida att kommunernas ansvar
och uppgifter regleras i avtal mellan staten och den enskilda kommunen.

Medborgarkontor är en annan form av samverkan där syftet är att på
ett lättillgängligt sätt och på ett och samma ställe, erbjuda medborgarna
samhällsinformation och service på flera olika verksamhetsområden. Det
finns idag ett tjugotal medborgarkontor etablerade i landet. För närva-
rande förekommer i huvudsak tre organisationsmodeller för medborgar-
kontor; Medborgarkontor med enbart kommunal verksamhet och kom-
munal personal, medborgarkontor där både kommunala och andra myn-
digheter samlokaliserar verksamheter och där varje myndighet har sin
egen personal samt medborgarkontor där en kommun med stöd av lagen
om försöksverksamhet med medborgarkontor (1994:686) på uppdrag av
andra myndigheter utför förvaltningsuppgifter åt dem med sin personal.
Den 20 mars 1997 överlämnade regeringen ett förslag till riksdagen om
bättre möjligheter att samverka vid medborgarkontor (prop. 1996/97:90)
som innebär en utvidgning av försöksverksamheten till att även omfatta
viss myndighetsutövning.

142

Det pågår också fram till utgången av år 2000 en försöksverksamhet Skr. 1996/97:118
med finansiell samverkan mellan socialförsäkring, hälso- och sjukvård
och socialtjänst enligt en särskild försökslag (SFS 1994:556).

14.3 Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet

Sverige har varit en parlamentarisk demokrati i 75 år. De fri- och rättig-
heter som följer med demokratin har hunnit bli självklarheter för det
stora flertalet medborgare. Emellertid har det under senare år alltmer dis-
kuterats hur den lokala demokratin kan utvecklas och i olika avseenden
förnyas.

Under 1990-talet har snävare ekonomiska ramar för offentlig verksam-
het bidragit till ett omfattande förändringsarbete. De nedskärningar, om-
prövningar och förändringar som nu genomförs i kommunerna har
handlat om hur kommuninvånarna skall fa ett mer direkt inflytande och
ökade påverkansmöjligheter på serviceutbudet. Målet har också varit att
effektivisera genom ändrade styr- och organisationsformer och bl.a. däri-
genom förbättra serviceutbudet. Detta arbete har haft ett tydligt ekono-
misk perspektiv.

Parallellt har det succesivt vuxit fram en tydligare demokratisk dimen-
sion i förändringsarbetet. På kommunal nivå pågår t.ex. olika försöks-
verksamheter kring demokratiutveckiing och medborgarinflytande. Rege-
ringen har också under denna period låtit studera demokratiutvecklingen,
nu senast i Demokratiutvecklingskommitténs betänkande (SOU
1996:162). I betänkandet redovisar Demokratiutvecklingskommittén en
kartläggning av demokratins utveckling i Sverige, med betoning på de
nya utmaningar som de väletablerade demokratiska strukturerna har att
möta i framtiden.

Kommunala förnyelsekommittén pekar på utvecklingstendenser som i
olika avseenden har betydelse för den lokala demokratin. Kommittén
framhåller bl.a. att representativiteten är dålig för vissa grupper, fritids-
politikernas inflytande minskar samt att attitydundersökningar visar att
allmänhetens förtroende för sina förtroendevalda är lågt. Det blir alltmer
tydligt att medborgarna efterfrågar nya former för insyn och inflytande.
Av kommitténs studier framgår att kommunerna utvecklat nya former
med utgångspunkt i ett perspektiv där medborgaren fungerar som kund.
Ett annat perspektiv som återkommit under 1990-talets mitt är medborga-
ren som brukare. Sett ur den representativa demokratins synvinkel inne-
bär dessa nya former att de berörda medborgarna kan få påverkansmöj-
ligheter och inflytande utöver det som de har i egenskap av väljare.

De förtroendevaldas representativitet

Sedan kommunalstämmorna avskaffades år 1955 förverkligas den lokala
självstyrelsen genom representativ demokrati. De kommunala valen och
de politiska partiernas arbete i det lokala samhället är centrala demokra-
tiska fundament och de har hittills varit avgörande för medborgarnas in-

143

flytande och påverkansmöjligheter på den kommunala verksamheten. Skr. 1996/97:118
Vid det senaste valet år 1994 registrerades ett fortsatt relativt högt val-
deltagande i de lokala valen, 84,4 % av de röstberättigade, dvs. en viss
ökning jämfört med år 1988, när deltagandet uppgick till 84 %.

De förtroendevaldas representativitet kan värderas genom bl.a. vilken
socioekonomisk bakgrund (ålder, kön, utbildning, inkomst m.m.) de har.
Kommunala förnyelsekommitténs redovisning av olika studier kring re-
presentativitet bland de förtroendevalda visar på en underrepresentativitet
för bl.a. ungdomar, kvinnor och invandrare. Medborgare under 30 år är
t.ex. den sociala kategori som har den sämsta representationen i kommu-
nal politik. År 1994 var var tionde svensk utrikesfödd. I 1994 års val är
deras representation i kommunfullmäktige 4,6 % och 4,4 % i landstings-
fullmäktige. De är oftare ersättare än ledamöter och återfinns mer sällan i
kommunstyrelse och tyngre nämnder. Däremot finns det vissa tecken på
att kvinnorna fatt ett genombrott i kommunalpolitiken. I 1994 års val fick
de 41 % av platserna i kommunfullmäktige. Dock leds endast 45 (16 %)
av landets kommuner av en kvinna. På de centrala landstingsnivåerna
innehar 47 % av kvinnorna åtminstone någon presidiepost. I den svenska
representativa demokratin förutsätts emellertid att de politiska partierna
och de förtroendevalda uppmärksammar olika gruppers behov oavsett om
dessa grupper är representerade i de politiska församlingarna.

Medborgarnas attityder

Medborgarundersökningar av olika slag tyder på att missnöjet med kom-
munalpolitiker ökat bland medborgarna. Förklaringen till detta torde bl.a.
stå att finna i alla de skandaler som uppmärksammades i massmedia un-
der åren 1995-96. Störst missnöje fanns i kommuner som genomfört
både systemskiften och besparingar. Samtidigt ökade den politiska
aktiviteten i den grupp som ansåg sig mest berörd av försämringarna i
form av att fler försökte påverka kommunala beslut eller planer.

Fler lokala partier och inslag av personval

Antalet partier som genom de allmänna valen får plats i kommunfullmäk-
tige har ökat. Inte i någon kommun deltog år 1973 fler än sju partier. År
1991 hade över hälften av landets kommunfullmäktige ledamöter från sju
eller fler partier (Komfakta, Lund). För närvarande är 123 lokala partier
representerade i kommunfullmäktigeförsamlingama i landet.

Personröstning möjliggjordes vid val till fullmäktige i sju kommuner
år 1994 samt vid valet till Europaparlamentet år 1995. Dessa val har ut-
värderats av bl.a. Nomineringsrätts- och valkretskommittén (SOU
1996:66). Personval skall även genomföras i riksdags-, landstings- och
kommunfullmäktigevalen år 1998. Erfarenheterna hittills tyder inte på att
möjligheten till personröstning har inneburit att vissa grupper skulle an-
vända den mer än andra (Gilljam och Möller 1996). Den reella betydel-
sen av personval - i betydelsen genomslag som ändrar partiernas rang-
ordning av kandidaterna - är ännu mycket begränsad.

144

Nya arbetsformer för fullmäktige

Studier visar att medborgarnas kontakter med de förtroendevalda har
ökat under de senaste 15 åren. Närmare 69 % av dagens fullmäktigele-
damöter uppger att medborgare kontaktar dem dagligen eller åtminstone
någon gång i veckan med synpunkter på politiska frågor.

Allt fler kommuner vill samtidigt omskapa sina traditionella arbets-
former och därigenom skapa ökat intresse bland medborgarna för kom-
munfullmäktige. En förändring av fullmäktigeinstitutionen har haft syftet
att minska antalet ledamöter. För närvarande har 21 kommuner genom-
fört sådana förändringar. Utlokalisering av fullmäktige till annan ort än
huvudorten är en annan variant som förekommit i hälften av alla kom-
muner under åren 1992-95. Offentliga frågestunder och utskott har till-
kommit under 1990-talet. Mer än två tredjedelar av landets kommuner
har haft någon form av offentlig frågestund. Bland ansvariga kommun-
politiker finns emellertid en viss besvikelse över bristande intresse för de
officiella frågestunderna. Speciella utskott har förekommit i 29 kommu-
ner åren 1992-95. Dessa utskott har varit inriktade på bl.a. Agenda 21-
arbete, framtidsfrågor, demokrati frågor, byautveckling, fullmäktiges ar-
betsformer, turism och jämställdhet. Kommunfullmäktige far numera
också medge att nämnderna håller öppna sammanträden.

Genom en ändring i kommunallagen år 1994 kan kommun- och lands-
tingsmedlemmar genom folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om hål-
lande av folkomröstning. Syftet var att möjliggöra ökad användning av
kommunala folkomröstningar. Hittills har folkinitiativ om folkomröst-
ning tagits i ett 40-tal kommuner. Inte i något av dessa fall har kommun-
fullmäktige beslutat bifalla förslaget om folkomröstning. Flera folkom-
röstningar har emellertid genomförts på fullmäktiges initiativ. Någon mer
omfattande uppföljning av folkomröstningarna har dock inte gjorts.

Politisk decentralisering

Politisk decentralisering är en nygammal metod att demokratisera genom
att förändra kommunens politiska organisation. Under senare år har
kommundels- och stadsdelsnämnder införts eller beslutats införas i full
skala i Göteborg, Stockholm och Malmö. Studier visar att erfarenheterna
av dessa nämnder hittills är blandade. En mer positiv inställning bland
medborgarna till den kommunala servicen är en sådan erfarenhet. En an-
nan är att politikernas inflytande över verksamheterna har ökat.

Medborgaren som kund

Som ett led i strävandena att svara upp mot medborgarnas ökade krav på
ett mer direkt inflytande på den kommunala verksamheten har nya for-
mer för påverkan och inflytande utvecklats.

En sådan förändring har syftat till att öka medborgarnas valfrihet och
ställning som kunder i relation till service- och vårdgivare. I ett fåtal
kommuner har t.ex. skolpeng, bamomsorgspeng och äldreomsorgs-

Skr. 1996/97:118

145

10 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

checkar införts. Något omfattande genomslag har denna reform emeller- Skr. 1996/97:118
tid inte fått. Dessutom har vissa negativa erfarenheter lyfts fram. Det
gäller bl.a. tendenser till ökad segregation. Betydelsen av marknadslik-
nande instrument har på senare tid minskat (Anell. Rosén och Svarvar
1996). Det bestående intrycket är dock att det utvecklats en mer kund-
orienterad syn på den enskilde med behov av äldreomsorg, barnomsorg
etc. En studie (Anell och Rosén 1995) visar också att en majoritet av be-
folkningen, nästan 80 %, vill ha större möjligheter att påverka den vård
de får som patient.

Medborgaren som brukare

Idéer om brukarinflytande i skola, daghem och äldreomsorg har under
1990-talet fått förnyad kraft. Kommunallagen medger numera brukarin-
flytande bl.a. genom att ge nyttjama vid kommunala anläggningar eller
institutioner rätt att vara med och fatta beslut om driften. För närvarande
pågår t.ex. införande av institutionellt brukarinflytande i grundskolan i ett
50-tal kommuner (Persson, 1996). En studie som kommunala förnyelse-
kommittén låtit göra av två kommuner (Sundsvall med lokala skolstyrel-
ser med brukarmajoritet och Luleå med skolenhetsråd vid skolorna) visar
att det fanns ett relativt stort intresse bland föräldrarna att medverka i
olika former av organiserat brukarinflytande, men samtidigt en initial
tvekan att ta ansvar. Av studien framgick också att det fanns en oro över
att det decentraliserade systemet skulle medföra ökade skillnader mellan
skolorna.

Brukarinflytande kan även ges genom:

- entreprenadavtal där kommunen är huvudman och ekonomiskt an-
svarig för verksamheten medan föreningen utför verksamheten t.ex.
vid drift av daghem,

- att nämnderna skall samråda med dem som nyttjar deras tjänster,

t.ex. pensionärsråd eller förvaltningsråd vid skolorna,

- s.k. villkorad delegation, där representanter för brukarna kan få med-
verka när en anställd fattar beslut på delegation av en nämnd samt

- inrättande av opolitiska nämnder.

I många kommuner, företrädesvis bland glesbygds- och landsbygds-
kommuner, har medborgarnas delaktighet kommit att samlas kring lokala
utvecklingsgrupper s.k. byalagsrörelser. Dessa har arbetat fram lokala
utvecklingsprogram och tagit upp en strukturerad dialog med kommu-
nerna. Vid mitten av 1990-talet fanns det drygt 3000 lokala utvecklings-
grupper registrerade (Herlitz 1995). I ett fall (Svågadalen i Hudiksvalls
kommun) har det även etablerats en partiopolitisk nämnd som ansvarar
för olika typer av service i ett geografiskt område.

Forskning om demokrati i förändring

I syfte att bl.a. studera hur folkstyrelsen påverkas av och påverkar den
omvandlingsprocess som pågår inom ekonomi, politik och det civila

146

samhället godkände riksdagen år 1991 regeringens förslag om att inrätta Skr. 1996/97:118
två centrumbildningar i Göteborg och Stockholm för forskning om den
offentliga sektorn. I ett särskilt statsvetenskapligt forskningsprogram
belyses frågor om dels faktisk kompetensfördelning mellan stat, lands-
ting, kommuner och aktörer som företag och familj, dels om kommuners
och landstings förmåga att fånga upp och förverkliga medborgarnas öns-
kemål och krav. I programmet genomförs fem olika projekt; hur kvinnor
organiserar sig och utövar inflytande över lokalsamhället, transnationali-
sering och lokal autonomi, medborgarna och politikerna, lokalsamhällets
förvaltning - demokrati i förändring och förvaltningens autonomi samt
välfärdens lokala produktion och fördelning.

I ett av projekten behandlas bl.a. frågor om representativitet, medbor-
garnas kunskaper och deltagande samt politikernas uppgifter och arbets-
förutsättningar i en verklighet som kräver nya verksamhetsformer. I ett
annat projekt studeras bl.a. decentralisering, målstyrning och professio-
nalisering i en analys av den lokala förvaltningen. I ett tredje projekt un-
dersöks hur de senaste årens förändringar i form av minskade statsbidrag,
avtagande ekonomisk tillväxt, finansieringsproblem, låg produktivitet
m.m. har påverkat servicens omfattning, kvalitet och tillgänglighet.

Statsmakterna har således tagit flera initiativ som stödjer och uppmunt-
rar forskning kring bl.a. den utveckling som översiktligt har beskrivits i
detta avsnitt om den kommunala demokratin och medborgarperspektivet.

14.4 Kommunal personal

Under hela 1980-talet ökade antalet anställda i kommuner och landsting
med ca 15 000 personer per år. Under 1990-talet fram till år 1996 har
dock antalet anställda i kommuner och landsting sjunkit med ca 143 000
personer och är i dag ca 1 006 000 personer.

Tabell 4.1 Antal anställda i kommuner respektive landsting

1000-tal	1992	1993	1994	1995	1996
Kommun	749	726	726	750	759
Landsting	340	319	305	273	247
Totalt	1089	1045	1031	1023	1006

År 1992 ökade antalet anställda i kommunerna beroende på att kom-
munerna övertagit uppgifter från landstingen i samband med ÄDEL-re-
formen.

Under år 1994 var antalet anställda i kommunerna oförändrat. Om hän-
syn tas till verksamhetsförändringar samt till att kommunerna ökat sina
tillfälligt anställda (timavlönade) har antalet fasta arbetstillfällen minskat
med ca 3 000-5 000 under år 1994.

Under år 1995 har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade)
i kommunerna ökat med ca 24 000. En stor del av ökningen förklaras
med att omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och särskola i många
län överförts till kommunerna samt att anställda förts över från kommu-
nen till bolag, entreprenader m.m. Nettoökningen av antalet hel- och del-
tidsanställda år 1995 beräknas uppgå till ca 6 000. Personalökningar har i

147

första hand skett inom skolan och barnomsorgen. Antalet timanställda Skr. 1996/97:118
beräknas till drygt 90 000. Personaltätheten varierade år 1995 mellan ca
39 och 103 årsarbetare per 1 000 invånare. Skillnaderna förklaras bland
annat av variationer i åldersstruktur, geografiskt läge, kvalitet m.m. Sättet
att driva kommunal verksamhet påverkar också personaltätheten.

Totala antalet anställda ökade under år 1996 med 9 000. Av ökningen
svarar månadsavlönade för 6 000 och timavlönade för 3 000. En stor del
av ökningen förklaras av den under år 1995 påbörjade och under år 1996
fortsatta överföringen av omsorgen om psykiskt utvecklingsstörda samt
delar av psykiatrin från landstingen till kommunerna. Inom barnomsor-
gen har antalet sysselsatta däremot fortsatt att minska.

Under den senaste 10-årsperioden har andelen kvinnor bland de kom-
munalt sysselsatta succesivt ökat. Det förklaras av att personalen i de
verksamheter kommunerna tagit över till stor del är kvinnodominerad,
medan personalen i verksamheter som försvunnit från kommunerna i
samband med bolagisering är mansdominerad. Av 660 000 månadsavlö-
nade var 527 000 kvinnor, vilket motsvarar 80 %. Andra kännetecken för
år 1996 är dels personalomsättningen på ca 7-8 % av det totala antalet
månadsavlönade, dels att många av de anställda, ca 45 %, arbetade deltid.
Slutligen kan konstateras att drygt hälften av kommunerna har minskat
sin personal under år 1996.

I landstingen har antalet anställda minskat sedan år 1990. Hänsyn skall
dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare
från staten, vårdanställda till kommunerna samt personal för omsorger
och särskola). Med hänsyn till detta kan minskningen år 1991 och år
1992 uppskattas till ca 30 000 anställda. Under år 1993 har antalet an-
ställda minskat med ytterligare 22 000 personer, varav 4 000 till följd av
huvudmannaskapsförändringar. År 1994 var minskningen 14 000 varav
ca hälften berodde på huvudmannaskapsförändringar. År 1995 var
minskningen 32 000, varav ca 21 000 anses bero på huvudmannaskaps-
förändringar. Minskningen av personal på grund av huvudmannaskaps-
förändringar har fortsatt under 1996. Under året har 13 000 personer
övergått till primärkommunema. Övrig verksamhetsöverföring uppgår
till ca 5 000 personer. Dit räknas bl.a. överföringar till statlig verksamhet,
bolag och stiftelser.

14.5 Kommunala foretag

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt
konstant. Den sista december 1995 fanns det enligt SCB:s inventering
totalt 1 576 majoritetsägda företag. Av tabellen nedan framgår att antalet
ökat under under de inledande åren på 1990-talet för att sedan minska.
De vilande företagen uppick till 253 vid utgången av år 1995, vilket är en
minskning från året före med 23 företag.

148

Tabell 4.2 Antal majoritetsägda kommunala företag__________ ___________ Skr. 1996/97:118

	1991	1992	1993	1994	1995
Kommun	1429	1534	1455	1459	1450
Landsting	102	107	121	120	126
Totalt	1531	1641	1576	1579	1576

Källa: Statistiska centralbyrån

Den dominerade associationsformen för kommunala företag är aktie-
bolag. År 1995 var ca tre av fyra kommunala företag ett aktiebolag. Den
näst vanligaste formen är stiftelse, ca 15 % av totala antalet foretag. De
vanligaste verksamhetsområdena är teknisk verksamhet som el-, värme-
och vattenförsörjning samt fastighetsförvaltning. Detta gäller såväl om
man studerar antalet företag, antalet anställda eller omsättningen.

Uppdragsverksamhet

Den 1 juli 1996 trädde lag (1996:637) om försöksverksamhet för kom-
munala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom sådan trafik
som avses i lagen (1985:449) om rätt att driva viss linjetrafik. Den inne-
bär att den kommunala kompetensen utvidgas inom den s.k. kollektivtra-
fiken och att kommunala aktiebolag ges rätt att bedriva uppdragsverk-
samhet i en annan kommun eller i ett annat landsting. I lagen ställs ett
antal villkor i syfte att ge de kommunala och privata aktörerna lika kon-
kurrensvillkor.

Allmännyttiga bostadsföretag

Under senare tid har olika förändringar av ägandet i de allmännyttiga fö-
retagen och deras bostäder aktualiserats i ett antal kommuner. I oktober
1996 fann regeringen det motiverat att snabbt klargöra i vilka fall sådana
förändringar borde påverka företagets ställning som allmännyttigt bo-
stadsföretag.

Regeringen presenterade därför i propositionen Överlåtelser av all-
männyttiga bostadsföretag eller deras bostäder (prop. 1996/97:38) ett
antal förslag om tillfälliga bestämmelser som skall gälla vid försäljnning
av ett allmännyttigt bostadsföretag eller dess bostäder. Riksdagen beslu-
tade i december 1996 (bet. 1996/97:BoU7, rskr. 1996/97:92) i enlighet
med regeringens förslag.

I propositionen angavs att regeringen avser att senare återkomma till
riksdagen med förslag till permanenta bestämmelser i frågan. En särskild
utredare (dir. 1996:116) har därför fått i uppdrag att föreslå permanenta
regler som skall avlösa de tidsbegränsade reglerna.

149

11 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 118

15 Den internationella kommunen

Medborgarnas Europa

Under det gångna året har Sverige i likhet med EU:s övriga medlemssta-
ter arbetat med insatser för att stärka medborgarnas fortroende och enga-
gemang för det europeiska samarbetet. Samarbets- och kompromissvilja,
kunskap och konstruktivt deltagande har därvid visat sig vara viktiga be-
ståndsdelar, något som i sin tur haft sin grund i en med tiden allt mer
ökad insikt om EU-samarbetets förutsättningar och möjligheter.

Många av de områden som behandlas inom ramen för EU-arbetet
sammanfaller med de inrikespolitiska frågorna och problemen. Av rege-
ringsförklaringen från mars 1996 framgår att EU-frågoma skall ges ökad
tyngd i den inrikespolitiska processen.

En stor undersökning, Beliefs in Government, har gjorts om politiken i
Västeuropa. Enligt denna minskar inte känslan hos medborgarna för det
egna landet, den egna regionen och kommunen i och med EU-medlem-
skapet och den i övrigt ökande internationaliseringen. I stället bidrar
detta engagemang till att öka medborgarnas intresse för jämförelser av
olika modeller och till utbyte med andra folk och kulturer i Europa.

Ett exempel på ett projekt vars syfte är att föra medborgarna närmare
EU är EU-kommissionens initiativ Medborgarnas Europa. Projektet syf-
tar till att ge allmänheten saklig och lättillgänglig information om vad
medlemskapet i EU innebär för den enskilde medborgaren - vilka möj-
ligheter som erbjuds, men också vilka begränsningar som finns. Infor-
mation har även genom Svenska Kommunförbundets och Landstingsför-
bundets försorg skickats till samtliga kommuner och landsting.

Beredningsgruppen för kommunala och regionala frågor inom EU

I samband med regeringsombildningen i mars 1996 då de kommunala
frågorna flyttades över från Finansdepartementet till Inrikesdepartemen-
tet flyttades även den särskilt i departementet inrättade Beredningsgrup-
pen för kommunala och regionala inom EU. Gruppen är ett forum för
information och samråd mellan berörda departement och de båda kom-
munförbunden. Gruppen har under det gångna året diskuterat den ömse-
sidiga tillgången på information om EU-arbetet mellan förbunden och
regeringskansliet, dagsläget beträffande strukturfonderna, olika frågor
rörande det pågående Östersjösamarbetet, aktuella lokala och regionala
frågor inom ramen för förhandlingarna för EU:s regeringskonferens
(IGC), samt ett förslag från kommissionär Monica Wulf-Mathies om en
"Charter on Public Services". Efter inbjudan presenterade professor Lars
Calmfors i november rapporten Sverige och EMU (SOU 1996:158) för
gruppen.

150

Regionkommittén Skr. 1996/97:118

Sverige har tolv ledamöter och tolv ersättare i EU:s rådgivande Region-
kommitté. Några representanter har under år 1996 avsagt sig sina platser
i kommittén och ersatts av nya.

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet nominerar leda-
möter respektive ersättare och den svenska regeringen föreslår Europe-
iska unionens råd att förordna delegaterna, vilka företräder kommuner
och landsting.

Regionkommittén har haft fem plenarmöten under år 1996. Viktiga
frågor för den svenska delegationen har varit sysselsättningsfrågan,
strukturpolitiken, utbildning och jämställdhet. De svenska delegaterna
har som rapportörer ansvarat för utarbetandet av följande yttranden som
har överlämnats till kommissionen och EU-rådet:

Kent Johansson, EU:s konsumentpolitiska prioriteringar,

Lars Nordström, FN:s bostadskonferens - Habitat II, Istanbul 1996,

Bengt Mollstedt, Handlingsprogram för folkhälsokontroll,

Catarina Segerstedt-Larsson, Philoxenia-programmet om turism,

Margareta Wallin, Vitboken om utbildning,

Joakim Ollén, Bedömning av finansiella och administrativa konse-
kvenser för regionala och lokala organ av EU-lagstiftning,

Bengt Holgersson, EU:s nuvarande och framtida unionspolitik för Ös-
tersjöområdet med särskild betoning på lokala och regionala aspekter.

Framför allt har de tre sistnämnda yttrandena rönt stor uppmärksamhet
p.g.a. sin betydelse.

Förhandlingarna under regeringskonferensen (IGC) har under året varit
en viktig fråga för den svenska delegationen i Regionkommittén. Delega-
tionen har utarbetat en egen deklaration, som har överlämnats till den
svenska regeringen och till övriga medlemmmar i regionkommittén.
Deklarationens huvudpunkt är att kommittén bör ges en förstärkt fristå-
ende och politiskt rådgivande ställning.

Europarådet

Kommunalkongressen, Standing Conference of Local and Regional Au-
thorities of Europé (CLRAE) fortsatte sitt arbete under år 1996. Följande
frågor stod på dagordningen: ny europeisk konvention om regionalt
självstyre, övervakning av tillämpningen av den europeiska konventionen
om kommunal självstyrelse, Europas städer och styrningen av dessa samt
deras rättsliga status och möjligheter att samarbeta.

Styrkommittén för kommunala och regionala frågor (CDLR) höll två
möten under år 1996. Kommittén hade ansvaret för förberedelserna av
det 11 :e kommunministermötet i Lissabon i oktober 1996 med huvudte-
mat kommunal ekonomi. Nästa kommunministermöte äger rum i Turkiet
år 1999. Kommittén diskuterade bl.a. arbetet med kontroll av tillämp-
ningen av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse,
kommunernas roll i miljöpolitiken, användningen av resultatmått i kom-
munal verksamhet, begränsningar av kommunal beskattningsrätt och fi-

151

nansiell skatteutjämning. Kommitténs arbete med dessa frågor kommer Skr. 1996/97:118
att fortsätta och man skall även se över de förtroendevaldas ansvar,
kommunanställdas rättsliga status och anställningsvillkor, olika valsys-
tem gällande val på kommunnivå, rättslig kontroll och revision av kom-
munal verksamhet, hantering och förvaltning av kommunal egendom
samt slutligen kommunernas roll som producenter av social service.

I april 1996 firades tioårsjubileet av öppnandet för undertecknandet av
den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse.

Verksamheten inom den särskilda arbetsgruppen för gränsöverskri-
dande samarbete (LR-R-CT) under CDLR fortsatte. Gruppen studerade
frågan om konventionsreglering av samarbetet mellan lokala och regio-
nala samhällsorgan i olika medlemsländer där de samverkande organen
inte har nationsgräns mot varandra. Vidare tog gruppen upp samarbetet
rörande markanvändningen vid gränsfloder, samarbetet kring regional
fysisk planering samt samarbetet i kustregioner. Ett särskilt projekt rör
samarbetet vid gränser mellan medlemsländer och icke-medlemsländer i
EU och Europarådet. En särskild rådgivande kommitté är tillsatt inom
Europarådet för utvecklingen av gränssamarbetet i Central- och Östeu-
ropa.

Östersjöperspektivet och det gränsregionala samarbetet

Samarbetet i Österjöregionen på den regionala och lokala nivån är redan i
dag betydande både till innehåll och omfattning. Det ökande intresset
från kommuner, landsting och länsstyrelser har uppmuntrats genom bl a
svenskt bistånd.

Östersjöfrågoma fick under år 1996 stor uppmärksamhet för svensk
del i och med att Sverige under det första halvåret innehade ordförande-
skapet i Östersjörådet. Då togs en rad initiativ till projekt inom områdena
mellanfolkligt samarbete inkluderande medborgerlig säkerhet, ekono-
miskt samarbete samt miljö. Östersjöperspektivet och EU:s utvidgning
accentuerades särskilt i samband med Östersjöstatemas toppmöte i Visby
i maj 1996. En alleuropeisk freds- och säkerhetsordning förutsätter bl.a.
att stabiliteten i Östersjöregionen säkras genom att de baltiska staterna
integreras i de västliga samarbetsstrukturema. Således finns EU:s utvidg-
ning med som ett av de viktigaste elementen i Sveriges engagemang för
samarbetet i Östersjöregionen. En viktig aspekt på det regionala samar-
betet är att även Ryssland ingår i Östersjöstatemas råd. som startades år
1992 och är ett mellanstatligt samarbetsorgan på utrikesministemivå.

Överhuvudtaget är det regionala samarbetet en av hörnstenarna i den
svenska regeringens Östersjöpolitik. Detta ersätter inte annat institutio-
nellt samarbete eller ett EU-medlemskap för de baltiska staterna, utan har
ett värde i sig.

EU medverkar också till Östersjösamarbetet genom sina egna program
för gränsöverskridande regionalt samarbete (cross border cooperation).
År 1995 antogs EU:s s.k. PHARE-program på fem år, vilket skall ge stöd
till ekonomisk utveckling och utveckling mot demokrati i elva länder i
det forna Östeuropa. Programmet har förstärkts år 1996 genom en ökning

152

av anslagen till de tre baltiska staterna. Vidare har det även skett en höj- Skr. 1996/97:118
ning av det belopp som avsatts för den särskilda fonden för småskaliga
projekt i regional eller lokal regi (Baltic Small Projects Facility). Särskilt
den sistnämnda fonden och det närbesläktade s.k. Östersjöfönstret i det
generella samarbetsprogrammet för regioner och kommuner ECOS-OU-
VERTURE, har blivit en klar framgång. Betydelsefullt för det framtida
samarbetet i Östersjöregionen är att det under år 1996 har inrättats ett
program för gränsöverskridande regionalt samarbete även inom TACIS,
som är kommissionens förordning för stöd till utveckling och omstruktu-
rering i samtliga forna Sovjetrepubliker inkl. Mongoliet.

Ett antal regionala organ är engagerade i Östersjösamarbetet. Östersjö-
institutet i Karlskrona fungerar som ett nationellt samarbetsorgan för
olika Östersjöprojekt. Utgångspunkten för institutets arbete är att länka
ihop sådana intressen i Östersjösamarbetet, som regeringen och centrala
myndigheter företräder, med det arbete som lokala och regionala folk-
rörelser sköter i regionen. Utrikesdepartementet har stationerat en råd-
givare vid institutet.

Ett 60-tal städer och kommuner från tio länder runt Östersjön bildade
år 1991 The Union of Baltic Cities (UBC). Syftet är att stödja utveck-
lingen i regionen genom ett aktivt samarbete mellan städerna i Östersjö-
området.

The Baltic Sea States Subregional Co-operation (BSSSC) är en kon-
taktorganisation för samarbete mellan Östersjöregioner. Medlemmar är
bl.a. tyska delstater, danska amter, svenska och finländska länsstyrelser
samt regionala myndigheter i Baltikum och Polen. BSSSC kommer att
fungera som en paraplyorganisation för koordinering av och initiativ till
projekt som bidrar till genomförandet av Östersjörådets program.

Konferensen för Europas perifera maritima regioner (CPRM) är en or-
ganisation som representerar fler än 100 regioner belägna kring bl.a. At-
lantkusten, Nordsjön och Östersjön. I maj 1996 bildades en särskild Ös-
tersjökommission i syfte att stärka samarbetet mellan regionala myndig-
heter i Östersjöområdet.

Baltic Sea Chambers of Commerce Association (BCCA) är en organi-
sation för närmare samarbete mellan representanter för näringslivet i Ös-
tersjöregionen.

Barentssamarbetet är ett särskilt EU-initiativ liknande det som finns
för Östersjöområdet. Sverige övertog ordförandeskapet i november 1996
och rådet består av utrikesministrarna i de fem nordiska länderna och
Ryssland samt en representant för Europeiska kommissionen. Ett antal
övriga länder är observatörer. Hittills har kommissionen visat särskilt
intresse för områdena miljö och kärnsäkerhet, men även för gränshan-
delsfrågor.

Svenska Kommunförbundet har ett avtal med Sida, enligt vilket för-
bundet har ansvaret att fördela Sida-medel till konkreta projekt inom ra-
men för vänortssamarbetet. Kommunförbundet förmedlar även Statens
naturvårdsverks medel till bl.a. avloppsreningsprojekt. Kommunför-bun-
det driver egna projekt kring kunskapsöverföring och utbildning. För-
bundet ansvarar för EU:s program ECOS-OUVERTURE, som stöttar
samarbetet mellan kommuner och regioner i EU-länder och deras mot-

153

svårigheter i Central- och Östeuropa. Insatserna avser modernisering av Skr. 1996/97:118
lokal förvaltning, miljö och ekonomisk utveckling. Fördelningen av
medlen från år 1995 har skett under år 1996. Bidrag har utdelats till 48
projekt, av vilka 13 har svenskt deltagande.

De flesta landsting är också engagerade i samarbetsprojekt med de bal-
tiska staterna. Projekten finansieras med egna medel eller via Sida. Land-
stingsförbundet har gjort en enkät för att kartlägga landstingens samar-
bete kring Östersjön. Enligt enkäten är hälso- och sjukvården av naturliga
skäl ett viktigt område för samarbete. De svenska sjukhusen har expert-
kunskaper och behovet av att utveckla hälso- och sjukvården i de baltiska
staterna och länderna kring Östersjön är mycket stort. Landstingen har
genom sina utbildningar (inom vårdområdet, folkhögskolor) byggt upp
kontakter med länderna kring Östersjön. På kulturområdet har ett tiotal
landsting samarbete med dessa länder. Trafik och miljö samt näringslivs-
samarbete redovisas av några landsting som gemen-samma projekt.

Samtliga svenska landsting är medlemmar i sammanslutningen av eu-
ropeiska regioner, Assembly of European Regions (AER) och intresset
för interregionalt samarbete är stort. Många landsting har inrättat regi-
onpolitiska organ och utvidgat sina internationella kontakter. Man efter-
strävar en roll som regional aktör och företrädare för den egna regionen
och vill både påverkas av och själva påverka beslut som fattas internatio-
nellt.

Svenska Kommunförbundet driver ett antal utvecklingsprojekt i Balti-
kum, Polen och Ryssland. I Polen bedriver man ett Agenda 21 projekt i
stor skala, vilket omfattar omkring 300 polska kommuner. Ett flertal
kommuner i Ukraina omfattas av ett projekt kring en förstärkt lokal de-
mokrati. Hösten 1996 startade bl a ett projekt i Estland, som syftar till att
utveckla regionala kommunförbund. Huvudsyftet med detta och flera
andra former av Östersjö-samarbete är att stödja den lokala demokrati-
processen och utveckla den lokala administrationen.

Länsstyrelsesamarbetet mellan svenska län och deras motsvarigheter i
de baltiska staterna är också omfattande. Sida fördelar medlen och tre län
har samordningsansvaret. Samarbetet omfattar kunskapsöverföring på
områden som näringsliv, miljö, lantbruk, bebyggelse, förvaltning, turism
och civil beredskap.

I syfte att stärka och utveckla det gränsregionala samarbetet mellan re-
gioner i Sverige, Danmark, Norge, Finland och Ryssland finns gemen-
skapsinitiativet INTERREG II A, där Sverige berörs av åtta program.
Dessa program omfattar för svenskt vidkommande 39,47 miljoner ecu
från EU:s strukturfonder, till vilka skall läggas en lika stor del i nationell
medfinansiering. Dessutom tillkommer privat medfinansiering.

Under våren 1996 beslutade kommissionen att inrätta INTERREG II C
med syfte att stödja fysisk planering och regional utveckling i medlems-
staterna. Sverige ingår i två INTERREG II C-regioner, Östersjön (EU
bidrar med 5,58 miljoner ecu och lika mycket tillkommer i nationell fi-
nansiering) och Nordsjön (EU 1,5 miljoner ecu och lika stor andel natio-
nella medel). Under andra halvåret 1996 har ett intensivt arbete påbörjats
med att, tillsammans med övriga berörda länder, utarbeta program för
Östersjö- respektive Nordsjöområdet. I oktober 1996 träffades Öster-

154

sjöländernas planministrar för att ta ställning till hur arbetet med VASAB Skr. 1996/97:118
2010 (Vision and Strategies Around the Baltic Sea 2010) skall fortsätta.

Ett flertal lokalt och regionalt förankrade organisationer deltog. En cen-
tral fråga är genomförandet av projekt vad gäller transporter, turism och
naturresurser. Det finns en direkt koppling till INTERREG II C:s Öster-
sjöprogram som till stor del bygger på VASAB 2010.

Vidare deltar Sverige inom ramen för Europeiska regionala utveck-
lingsfondens artikel 10 i pilotprojektet "Northern Periphery", som även
omfattar regioner i norra Norge, norra Finland samt Skottland.

EU:s medlemsländer har i en särskild arbetsgrupp för Centraleuropa
behandlat situationen och utvecklingen i kandidatländerna. Demokrati-
och minoritetsfrågor har ägnats särskild uppmärksamhet eftersom de är
viktiga beståndsdelar i de kriterier som kommer att gälla för prövning av
kandidatländernas ansökningar om EU-medlemskap.

Vänortssamarbetet

Enligt Svenska Kommunförbundets senaste sammanställning finns fort-
farande de allra flesta av kommunernas vänorter i våra nordiska grann-
länder, 700 av totalt nästan 1000 orter. På senare år har i internationali-
seringens tecken många nya kontakter utvecklats med orter i Baltikum,
Polen och Ryssland men även i EU-ländema. Vänortsutbytet fungerar
ofta som avstamp för ett kommersiellt eller projektinriktat samarbete
inom olika sektorsområden. En utvidgning av samarbetet mellan vänorter
kan vara den naturliga vägen att gå när man vill delta i olika transnatio-
nella EU-projekt. Med hjälp av det så kallade Twinning Grant Scheme
ger EU-kommissionen visst stimulansstöd till vänorter i syfte att utveckla
både verksamhetens kvantitet och kvalitet. CEMR, kommunförbundens
europeiska samorganisation, har föreslagit år 1998 som Vänorts-verk-
samhetens år. Enligt Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbun-
det har svenska kommuner engagerat sig i flera fördjupade vänortspro-
jekt i Baltikum, Polen och nordvästra Ryssland. Projekten har stöttats
ekonomiskt genom Svenska Kommunförbundet, som har SIDA:s upp-
drag att förmedla biståndsmedel.

Enligt SIDA:s utvärdering från år 1996 har under de senaste sex åren
och fram till april 1996 ca 300 beslut om statligt stöd tagits och ungefar
50 miljoner kronor beviljats för olika projekt. Drygt 200 större projekt
med en kostnad över 100 000 kronor har kommit i gång. Eftersom några
av dessa är fortsättning på projekt, vilka startat tidigare och varit fram-
gångsrika, är det faktiska antalet projekt ca 120. Ungefar 80 svenska
kommuner deltar eller har deltagit i vänortssamarbetet. De svenska kom-
munala länsförbunden har dessutom genomfört ett antal samarbetsprojekt
med nystartade systerförbund i samarbetsländema.

I mars 1996 beslutade SIDA att göra en utvärdering av de demokra-
tiska effekterna av stödet till vänortssamarbetet i Polen och i de baltiska
staterna. Vänortssamarbetet med de ryska kommunerna ansågs fortfa-
rande vara för nytt för att kunna utvärderas.'

155

En översiktlig kartläggning av huvudmålen för vänortsprojekt stödda Skr. 1996/97:118
med biståndsmedel visar att i de cirka 300 projektbeslut, vilka tagits av

Svenska Kommunförbundet, har medlen använts enligt följande:

- fördjupning av demokratin och stärkande av

demokratisk kultur 43 %

- förbättring av miljön 23 %

- sociala frågor och utbildning 21 %

- rådgivning för infrastrukturell planering 9 %

- stöd till övergång till marknadsekonomi 4 %

Sett till betydelsen av projektinsatsema för de svenska kommunernas
del konstaterar utvärderama att de svenska kommunerna anses ha haft
mindre av eget vinstintresse än andra samarbetsparter, vilket har ingett
förtroende. Vidare har även de svenska kommunerna gjort nyttiga erfa-
renheter av samarbetet.

Utvärderama bedömer att rollen som institutionell konsult för Svenska
Kommunförbundets vidkommande kommer att bli ännu viktigare i fram-
tiden. Behovet i samarbetsländema av starka centrala organisationer som
kan föra kommunernas talan på nationell nivå kommer att öka. Det-
samma gäller både för det omedelbara och framtida behovet av kvalifice-
rad utbildning för tiotusentals kommunanställda.

Strukturfonder och gemenskapsinitiativ

Regional- och strukturpolitiken inom EU syftar till att minska obalanser
och skillnader mellan EU:s regioner för att åstadkomma en bättre social
och ekonomisk sammanhållning inom unionen.

EU:s regional- och strukturpolitik omfattar fyra strukturfonder, regio-
nal-, social-, jordbruks- och fiskefondema. Av strukturfondernas medel
går ca 90 % till sju olika mål för regional- och strukturpolitiken. Målen
definieras av kriterier för när EU:s regional- och strukturpolitik kan
komma i fråga. Under perioden 1995-99 tar Sverige emot totalt cirka 1.4
miljarder ecu från strukturfonderna. Ett villkor för att stödet skall utgå är
att till detta läggs svenska offentliga medel och i vissa fall privata medel.
Insatserna görs inom ramen för särskilda program, s.k. samlade program-
dokument, vilka utarbetats av regionala eller nationella myndigheter.

Mål 2 syftar till omvandlingen av regioner som påverkats av industriell
tillbakagång. Mål 2-områdena far 160 miljoner ecu från strukturfonderna
under perioden 1995-1999. Till detta kommer svensk offentlig
medfinansiering som uppgår till 350 miljoner ecu samt privata medel.
Besluten om fördelning av de offentliga medlen i de fem mål 2-områdena
per den 1 november 1996 (1 ecu = 8.80 kronor).

156

Tabell 15.1 Mål 2-område - beslut om offentlig medelsfördelning per den 1 Skr. 1996/97:118

november 1996

	under 1996 i mkr totalt per program	varav EG-medel
Norra Norrlandskusten	169	47
Ångermanlandskusten	114	41
Bergslagen	271	75
Fyrstad	151	42
Blekinge	55	19

Källa: Redovisning till övervakningskommittéerna nov-96.

Bland de projekt som har beviljats stöd inom ramen för mål kan näm-
nas ett projekt där ett antal mindre företag inom verkstadsindustrin gått
samman i ett nätverk med syfte att stärka den egna utvecklingen, bl.a.
vad gäller internationalisering, marknadsföring, kvalitetssäkring och pro-
dukt-utveckling.

Mål 3 har som syfte att slussa in ungdomar på arbetsmarknaden, be-
kämpa långtidsarbetslöshet och integrera personer som är i riskzonen för
uteslutning från arbetsmarknaden. Insatserna omfattar kompetensutveck-
ling, skapande av sysselsättning via datortek och aktivitetscentra, vägled-
ning och rådgivning, utveckling av små- och medelstora företag samt
hjälp till egen företagarverksamhet. Under perioden 1995-99 har Sverige
fatt 347 miljoner ecu från Europeiska socialfonden. Till detta skall adde-
ras nationell medfinansiering med 424 miljoner ecu. I slutet av november
1996 hade 2 403 projektansökningar kommit in. Av dessa hade 653 bifal-
lits och 909 avslagits. Beslut om de övriga hade vid den tidpunkten ännu
inte tagits. Antalet personer berättigade till stöd under programperioden
beräknas till cirka 160 000 och hittills har 25 000 personer deltagit i pro-
jekt inom mål 3 ramen.

Mål 4 skall ge erforderlig kompetensutveckling till anställda som hotas
av arbetslöshet p.g.a. strukturella förändringar i små- och medelstora fö-
retag samt till kvinnor inom vård och omsorg i offentlig sektor. De före-
tag som ingår i målgruppen far ha maximalt 49 anställda, men i vissa fall
kan företag med upp till 250 anställda omfattas. I februari 1996 antog
EU-kommissionen ett samlat programdokument för Sverige. Under peri-
oden 1996-99 bidrar Europeiska socialfonden med 173 miljoner ecu och
den nationella medfinansieringen är lika stor.

Mål 5b syftar till att utveckla landsbygdsområden. Från strukturfon-
derna utgår 138 miljoner ecu under perioden 1995-99. Till detta skall läg-
gas svensk offentlig medfinansiering på 322 miljoner ecu samt privata
medel. Beslutsfattandet i mål 5b-områdena påbörjades i juni 1996. De
flesta projektbeslut rör näringsfrämjande åtgärder i företagsstöd och in-
satser för att utveckla turismen. I slutet av september hade beslut fattats i
de fem områdena enligt följande:

157

Skr. 1996/97:118

Tabell 15.2 Mål 5b-område - beslut om offentlig medelsfördelning per den 30
september 1996_________________________________________________

totalt per program varav EG-medel

under 1996 i mkr

Västerbotten/Gävleborg/ Da- 29

lama

Västra Sverige	90	24
Sydöstra Sverige	50	14
Gotland	11	3
Skärgården*	-	-

Inga beslut fattade vid mättillfället. Beslutsgruppen hade sitt första sammanträde

i december.

Mål 6 syftar till en utveckling av glesbebyggda områden, totalt 43
kommuner från norra Värmland och norrut. Ramen från EU uppgår till
252 miljoner ecu under perioden 1995-99. Till detta skall läggas en lika
stor andel i svensk medfinansiering och dessutom tillkommer privata me-
del. Fram till den 30 september 1996 har beslut fattats om offentlig me-
delsfördelning på 1 272,9 miljoner kronor, av vilka 550 miljoner är EU-
medel. Mål 6-programmet är brett, projekt återfinns inom små- och me-
delstora företag, organisationer, stiftelser, kommuner, landsting och stat.
Det i medel mest omfattande projektet som fatt stöd är Miljö- och
rymdforskningsinstitutet, MRI, i Kiruna.

För mål 2, 5b och 6 fattar beslutsgrupper, med status av egna myndig-
heter, beslut om den konkreta medelsfördelningen till enskilda projekt.
För beslut inom mål 3 har regionala partnerskap inrättats för att bistå
länsarbetsnämnderna. Mål 4 projekt beslutas av Delegationen för det
svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling i
samverkan med regionala partnerskap. För att utarbeta riktlinjer, följa
upp och utvärdera genomförandet av programmen har särskilda övervak-
ningskommittéer inrättats. För mål 2 och mål 6 är Närings- och teknikut-
vecklingsverket (NUTEK) kommittésekretariat, för mål 3 är det Arbets-
marknadsstyrelsen (AMS), för mål 4 svenska EU-programkontoret för
utbildning och kompetensutveckling samt för mål 5b Glesbygdsverket.

Till gemenskapsinitiativen slussas ca 9 % av strukturfondsmedlen. Ge-
menskapsinitiativen initieras av kommissionen och omfattar insatser
inom ett antal områden gemensamma för hela unionen. Under det gångna
året har arbetet kommit i gång på allvar med de åtta gemenskapsinitiativ
som Sverige berörs av.

Gemenskapsinitiativen administreras på samma sätt som strukturfon-
derna via övervakningskommittér med uppgift att ge riktlinjer för, följa
upp och utvärdera programmen.

INTERREG-programmen återfinns i avsnittet om gränsregionalt sam-
arbete.

LEADER II har som syfte att utveckla människors initiativkraft och
engagemang för att stimulera en fortsatt ekonomisk utveckling av lands-
bygden. I Sverige genomförs två operativa program, ett i mål 6-området
(4,3 miljoner ecu från strukturfonderna och med 50 % nationell medfi-
nansiering) och ett i mål 5b-områdena (12,3 miljoner ecu med en natio-

158

nell finansiering på 70 %). Projekten genomförs av s.k. LAG-grupper Skr. 1996/97:118
(Local Action Groups) i geografiskt avgränsade områden.

EMPLOYMENT har som syfte att öka möjligheterna till samarbete för
handikappade, utsatta grupper och ungdomar samt att öka jämställdheten
på arbetsmarknaden. Bidraget från europeiska socialfonden är totalt 24
miljoner ecu och den nationella medfinansieringen utgör 25 % i mål 6-
området och 50 % i övriga områden. Projekten är transnationella, dvs. de
genomförs i samarbete med projekt i andra länder.

ADAPT skall underlätta för anställda att klara de förändrade kraven på
arbetsmarknaden, skapa nya arbetstillfällen och stärka företagens kon-
kurrensförmåga. Europeiska socialfonden lämnar bidrag på totalt 13,1
miljoner ecu och för den nationella medfinansieringen tillämpas samma
regler som för EMPLOYMENT. Programmet är transnationellt.

KONVER ger bidrag till ekonomisk utveckling i regioner som varit
långvarigt beroende av försvarssektom, i Sverige omfattas Karlskoga och
Karlsborg. I slutet av juli 1996 godkände Kommissionen det operativa
programmet för KONVER. Under perioden 1996-99 omfattar det 3,26
miljoner ecu från strukturfonderna och en lika stor andel från de svenska
offentliga finansiärerna.

SMÄFÖRETAGSINITIATIVET omfattar små och medelstora företag
inom målområdena 2, 5b och 6. Det inriktar sig på specifika områden
som marknadsutveckling, användning av ny teknik och miljöstrategier.
EU:s bidrag är på 17,2 miljoner ecu och den nationella offentliga finansi-
eringsandelen är lika stor. Privata finansiärer skjuter till 14,4 miljoner
ecu.

URBAN:s syfte är att ta sig an problem i stadsområden och förorter.
Ett antal stadsdelar i Malmö kommun omfattas av programmet. Det ope-
rativa programmet omfattar under perioden 1996-99 5,0 miljoner ecu.
Till detta skall läggas en lika stor svensk offentlig medfinansiering.

PESCA har till syfte att stödja en ökad mångfald i näringslivet på orter
som varit starkt beroende av fiskerinäringen. Norrlandskusten, ost-, syd-
och västkusten samt Vänern berörs. EU:s bidrag är 4,0 miljoner ecu, na-
tionell offentlig finansiering är 2,7 miljoner ecu och privat finansiering
3,9 miljoner ecu.

Gemenskapsinitiativen har samma administration som målprogram-
men, dvs. övervakningskommittéma ger riktlinjer för, följer upp och ut-
värderar genomförandet av programmen.

Närings- och tekninutvecklingsverket (NUTEK) är kommittésekreta-
riat för INTERREG II A (se gränsöverskridande samarbetet), SMÅFÖ-
RETAGARINITIATIVET, URBAN och KONVER. Glesbygds-verket
för LEADERII, svenska EU-programkontoret för utbildning och kompe-
tensutveckling för ADAPT, Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) för
EMPLOYMENT samt Fiskeriverket för PESCA.

Regeringskonferensen (IGC-förhandlingarna)

En av Sveriges prioriterade frågor - den ökade öppenheten och insynen i

EU:s institutioner - har diskuterats vid konferensens chefsförhandlarmö-

159

ten under våren och hösten 1996. Under våren presenterades från svensk Skr. 1996/97:118
sida idéer om en traktatreglering av principen om handlingsoffentlighet.

Vidare föreslog Sverige att meddelarfrihet införs för anställda inom EU. I
september 1996 lade Sverige fram ett förslag till traktattext om rätten att
ta del av handlingar hos EU:s institutioner.

Ståndpunkter med anknytning till frågor rörande lokal och regional
nivå har beretts och därefter legat till grund för det svenska agerandet vid
förhandlingar under året.

160

REGERINGEN

Inrikesdepartementet

Skr. 1996/97:118

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 april 1997

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, Peterson, Freivalds, Wallström, Tham, Åsbrink, Blomberg,
Andersson, Winberg, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Åhnberg, Östros,
Messing

Föredragande: Jörgen Andersson

Regeringen beslutar skrivelse 1996/97:118 Utvecklingen inom den
kommunala sektorn.

161

gotab 53171. Stockholm 1997

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringens skrivelse

1996/97:118

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

1996/97:118

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Innehållsförteckning

1 Sammanfattning

1.1 Några utvecklingstendenser

Den kommunala sektorns andel av BNP minskar

Finansiella sparandet fortsatt negativt Skr. 1996/97:118

Volymen för den kommunala verksamheten minskar

Socialbidragen ökade men de totala transfereringarna minskade år1996

De kommunala företagens andel i kommunkoncernen är oförändrad

Utjämningssystemet för kommuner respektive landsting

1.2 Landstingens och kommunernas ekonomiska resultat

1.3 De kommunala verksamheterna

Hälso- och sjukvård

Äldreomsorg

Handikappomsorg

Individ- och familjeomsorg

Barnomsorg

Skolväsendet

Flyktingmottagning

Miljövård

Räddningstjänst

Civilt försvar

Arbetsmarknad

1.4 Antalet anställda i kommuner och landsting

1.5 Styrformer och demokrati på lokal nivå

Ledning, uppgifter och organisation

Den kommunala demokratin och medborgarperspektivet

1.6 Den internationella kommunen

2 Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Kommunerna

Landstingen

Kyrkokommuner och kommunalförbund

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommunerrespektive landsting

2.4 Kommunal koncernredovisning

3 Hälso- och sjukvård

Nationella mål

Prestationer

Kostnader

Kvalitet och måluppfyllelse

Utredningar

4 Äldreomsorg

Nationella mål

Prestationer

Personal och kostnader

Kvalitet och måluppfyllelse

Utredningar m.m.

5 Handikappomsorgen

Nationella mål

Prestationer

Personal och kostnader

Kvalitet och måluppfyllelse

6 Individ- och familjeomsorg

Nationella mål

Kostnader

6.1 Missbrukarvård

Nationella mål

Prestationer

Kostnader

Kvalitet och måluppfyllelse

Utredningar

6.2 Barn- och ungdomsvård

Mål

Prestationer

Kostnader

Kvalitet och måluppfyllelse

6.3 Socialbidrag

Mål

Prestationer

Kostnader

Kvalitet och måluppfyllelse

Utredningar

7 Barnomsorg

Socialbidragen ökade men de totala transfereringarna minskade år
1996

2.3 Utjämning av intäkter och kostnader mellan kommuner
respektive landsting

14.1 Styrformerna i landsting och kommuner har blivit fler
och mångfalden har ökat

Förnyelsen i landsting och kommuner kännetecknas av sökandet
efter nya styrformer

De större kommunerna har vidtagit genomgripande och omfattande Skr. 1996/97:118
förändringar

De nya styrformerna i kommunerna ser olika ut meilan olika verk-
samhetsområden

Ökad mångfald kan också medföra minskad överblickbarhet i lands-
ting och kommuner