Regeringens skrivelse

1995/96:194

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.

Stockholm den 10 april 1996

Göran Persson

Jörgen Andersson
(F inansdepartementet)

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur den
kommunala verksamheten utvecklas i förhållande till de nationella mål
som statsmakterna satt upp för vissa verksamhetsområden. Vidare ges en
redovisning av kommunernas och landstingens ekonomiska ställning och
utvecklingen av organisations- och verksamhetsformerna. Vissa beslut
som statsmakterna fattat, som berör kommuner och landsting, samt vissa
utredningars förslag redovisas kortfattat i bilagor.

1 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194.

Innehållsförteckning

Skr. 1995/96:194

1 Sammanfattning ............................ 4

1.1 Några utvecklingstendenser ................. 4

1.2 Landstingens resultat försämras — kommunernas

förbättras ............................. 6

1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärdema

ökar ................................ 7

1.4 Självstyre men också ökat samarbete........... 8

1.5 Verksamheten förändras .................... 9

1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas......... 12

2 Kommunsektorns ekonomi..................... 13

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin........... 13

2.1.1 Kommunsektorns omfattning i

samhällsekonomin....................... 13

2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande . . 14

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning............. 16

2.2.1 Kommunerna ...................... 17

2.2.2 Landstingen ....................... 19

2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund .... 21

2.3 Kommunal koncernredovisning ............... 21

3 Verksamheten år 1995 ........................ 24

3.1 Vård och omsorg......................... 24

3.1.1 Hälso- och sjukvård.................. 24

3.1.2 Barnomsorg....................... 31

3.1.3 Äldreomsorg....................... 38

3.1.4 Handikappomsorg................... 47

3.1.5 Individ- och familjeomsorg............. 50

3.2 Skolan ............................... 59

3.3 Flyktingmottagandet...................... 76

3.4 Räddningstjänst ......................... 80

3.5 Civil beredskap ......................... 84

3.6 Miljö ................................ 86

3.7 Insatser för arbete och tillväxt ............... 89

4 Ledning, uppgifter och organisation............... 93

4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv . . 93

4.2 Vissa beslutade förändringar avseende special-

reglerade uppgifter för kommuner och landsting ... 95

4.3 Mindre förändringar i organisationen efter valet 1994 97

4.4 Medborgarperspektivet stärks................ 100

4.5 Kommunala företag ...................... 101

4.6 Antalet anställda minskar................... 102

5 Den kommunala demokratin.................... 104 Skr. 1995/96:194

6 Internationellt samarbete ...................... 107

Bilagor:

Bilagal Statsmaktsbeslut som berör kommunerna ..... 115

Bilaga 2 Utredningsförslag och pågående utredningsarbete 125

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 10 april 1996.

1 Sammanfattning

1.1 Några utvecklingstendenser

Under ett år sker många förändringar i kommuner och landsting. Förut-
sättningarna att på nationell nivå göra en analys av hur prestationer och
kvalitet utvecklas och av hur resultaten överensstämmer med de natio-
nella målen varierar mellan olika verksamheter. Någon samlad analys av
kvalitets- och resultatutvecklingen är inte möjlig att göra.

Denna redovisning - som i huvudsak avser år 1994 - baseras därför
på ett visst mått av bedömningar av olika tendenser och skeenden. Några
iakttagelser är att

- kommunsektorns konsumtion har i fasta priser minskat med 2,6 %
mellan åren 1990-1995 och antalet anställda har minskat med 10 %,

- prestationerna har ökat inom flera verksamhetsområden,

- inga större förändringar har skett i organisations- och verksamhets-
former under innevarande mandatperiod,

- skillnaderna i servicenivå, avgifter m.m. är stora mellan kommunerna
och tenderar att öka,

- kommunerna engageras mer i åtgärder mot arbetslösheten,

- det första året i EU har öppnat nya samarbetsmöjligheter.

Skr. 1995/96:194

Samhällsekonomi och kommunal ekonomi

Cirka 71 % av bruttonationalprodukten (BNP) motsvarades år 1994 av
offentliga utgifter (exkl. affärssektom). Staten och kommunsektorn hade
år 1994 lika stora inkomster medan staten hade högre utgifter. Cirka 73
mdkr av statens utgifter är dock av överföringar till kommunsektorns
inkomstsida.

Diagram 1.1 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter år 1994
Miljarder kronor

I -I Utgifter Inkomster

Kommunsektorns ekonomi och verksamhet är nära kopplad till ut- Skr. 1995/96:194
vecklingen i samhället i övrigt. Det gäller såväl samhällets ekonomiska
utveckling som utvecklingen avseende arbetslöshet, demografiska
förändringar m.m. Kraven på den kommunala verksamheten har ökat
bl.a. genom att gymnasieutbildningen har blivit treårig för alla, vuxenut-
bildningen förstärkts, barnomsorgen byggts ut och åtgärder för arbetslösa
ungdomar vidtagits. Nedgången i ekonomin har påverkat skatte-
underlaget och kostnaderna för socialbidrag. Fler äldre, fler unga och
fler flyktingar har ökat eftefrågan på offentlig service i olika former.
Ovanstående exempel belyser några av de samband som finns mellan
samhällsutvecklingen och kommunernas verksamhet.

Den kommunala konsumtionen sjunker

Fram till början av 1990-talet hade kommunsektorns konsumtion ökat
under en lång följd av år. Därefter har utvecklingen vänt mot en minsk-
ning. Under den senaste femårsperioden har konsumtionsvolymen
minskat med totalt 2,6 %. Kommunsektorn som helhet är nu, i fasta
priser, tillbaka på den konsumtionsnivå som rådde år 1989. Situationen
nu och för sju år sedan är dock inte helt jämförbar, bl.a. beroende på att
fler äldre och fler unga personer medfört att efterfrågan på service ökat.
Under perioden 1990 till 1995 har antalet inskrivna förskolebarn i
barnomsorgen ökat med 25 %, antalet barn i grundskolan med 6,5 %
och antalet personer över 80 år med 13 %. Antalet anställda har under
samma period minskat med ca 10 %.

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna har minskat med 5 % i löpande priser under
åren 1992 till 1994 efter att ha ökat sedan början av 1980-talet. Är 1995
ökade kommunsektorns inkomster i löpande priser från 382 mdkr till
preliminärt 389 mdkr, vilket motsvarar knappt 2 %. Kommunsektorns
inkomster består till största delen av skatteinkomster. Den genomsnittliga
skattesatsen för den kommunala sektorn var i princip oförändrad år
1994, men ökade år 1995 med 45 öre, från 31,05 till 31,50 kronor per
skattekrona. Detta motsvarar en ökning av inkomsterna med knappt 4
mdkr i löpande priser.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella spa-
rande. Efter att ha varit negativt mellan åren 1985 och 1991 var det
finansiella sparandet positivt åren 1992 och 1993. Därefter blev det åter
negativt år 1994. Preliminära uppgifter för år 1995 visar på ett negativt
finansiellt sparande på knappt 6 mdkr.

Skr. 1995/96:194

Tabell 1.1 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

År	1991	1992	1993	1994	1995'
Finansiellt sparande	-1,8	15,6	10,0	-5,1	-5,9
varav
- kommuner	-1,8	9,3	3,1	-4,6	-4,0
- landsting	0,5	6,2	7,6	0,4	0,3
- övriga 2	-0,5	0,10	-0,7	-0,9	-2.3

' Preliminärt utfall.

2 Kyrkokommuner och kommunalförbund

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Kommunsektorns positiva finansiella sparande år 1992 och i viss mån
även år 1993 berodde främst på tillfälligt ökade skatteinkomster på
grund av den tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetal-
ning av kommunalskattemedel samt nedväxlingen i löneökningstakten
under dessa år. År 1994 uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som
kan hänföras till kommuner samt kyrkokommuner och kommunal-
förbund. Preliminära uppgifter för år 1995 visar en mindre minskning av
sparandet. Kommuner, kyrkokommuner samt kommunalförbund har ett
fortsatt sparandeunderskott medan landstingen visar överskott. Det
preliminära underskottet år 1995 i det finansiella sparandet motsvarar
drygt en procent av sektorns totala inkomster, vilket innebär att ungefar
en fjärdedel av sektorns investeringar år 1995 finansierats genom ökad
upplåning eller minskade likvida reserver.

1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernas
förbättras

För år 1994 försämrades kommunsektorns ekonomiska resultat (föränd-
ring av eget kapital) med ca en miljard kronor jämfört med år 1993.
Sektorn uppvisade ett underskott motsvarande 2,7 mdkr, vilket betyder
att de totala kostnaderna för den kommunala verksamheten översteg
intäkterna med drygt en halv procent.

Kommunernas resultat förbättrades kraftigt mellan åren 1993 och
1994, från ett underskott på 5,5 mdkr till ett överskott på 1,1 mdkr.
Detta beror i huvudsak på två faktorer. Dels var den redovisade
förändringen av pensionsskulden betydligt mindre år 1994 jämfört med
år 1993, dels ökade de extraordinära intäkterna samtidigt som de extra-
ordinära kostnaderna minskade. De kommunala verksamhetskostnaderna
(netto) steg år 1994 med 3 % jämfört med år 1993. Samtidigt steg
skatteintäkter och generella statsbidrag med 2 %.

Resultatet för landstingen försämrades i motsvarande grad mellan åren
1993 och 1994, från ett positivt resultat på 1,5 mdkr till ett negativt
resultat på 5,3 mdkr. Detta beror på två faktorer. Verksamhetens netto-
kostnader har ökade med 6 % samtidigt som skatteintäkter och generella

statsbidrag minskade med 3 %.

Sektorn består dessutom av kyrkokommuner och kommunalförbund.
Den ekonomiska omfattningen för dessa är dock marginell i jämförelse
med kommuner och landsting. Kyrkokommuner och kommunalförbund
uppvisade trots detta ett positivt resultat på 1,5 mdkr för år 1994, vilket
kan jämföras med 2,2 mdkr för år 1993.

Kommunernas och landstingens ekonomiska resultat har varierat kraf-
tigt de senaste åren liksom de ekonomiska förutsättningarna. Sektorn har
under slutet av 1980-talet omväxlande uppvisat negativa och positiva
resultat. Det förutvarande utbetalningssystemet för kommunalskattemedel
som gällde till och med år 1992 har bidragit till dessa variationer genom
den tvååriga eftersläpningen. Systemet ledde till att år med hög löneök-
ningstakt gav ökade lönekostnader medan effekten i form av ökade
skatteinkomster visade sig först två år senare i samband med slutlig
taxering. Med det nya systemet för skattemedelsutbetalning reduceras
dessa effekter.

Kommunernas resultat förbättras år 1995 bl.a. tack vare stora del-
och slutavräkningar av kommunalskattemedel. Flera kommuner och
landsting behöver dock förbättra sina resultat för att få balans i
ekonomin.

1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärderna
ökar

Under åren 1990 till 1995 har antalet anställda i kommuner och
landsting minskat med 119 000 personer (10 %) och uppgick till
1 029 000 personer år 1995. Antalet anställda i kommunala företag har
under perioden 1990 -1994 sjunkit med ca 9 000 till ca 46 000 personer.
Minskningen av antalet anställda har i huvudsak skett genom naturlig
avgång, indragning av vikariat m.m. Cirka 18 000 anställda i kommuner
och landsting har fått förtidspension och ca 8 000 har fått garanti-
pension. Kommuner och landsting har kunnat sluta avtal med länsarbets-
nämnderna om åtgärder för att begränsa antalet uppsägningar vilket
dämpat personalavvecklingen.

Under år 1995 ökade antalet anställda i kommunerna med ca 22 000,
merparten av ökningen beror på huvudmannaskapsförändringar. Netto-
ökningen av antalet anställda beräknas enligt preliminära uppgifter till ca
8 000. I landstingen minskade antalet anställda med 32 000 varav
21 000 beror på huvudmannaskapsförändringar enligt preliminära
uppgifter. Kommuner och landsting svarade år 1994 för ca 29 % av det
totala antalet sysselsatta i landet. Andelen var lägst i Stockholm och
högst i norra Norrland.

Kommunerna sysselsatte under hösten 1995 ca 65 000 arbetslösa ge-
nom olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Från och med hösten 1995
svarar kommunerna för åtgärder avseende arbetslösa ungdomar upp till
20 år. I januari 1996 omfattade denna verksamhet drygt 11 000
ungdomar men antalet beräknas stiga under våren. De nya datorteken har

Skr. 1995/96:194

också inneburit att antalet sysselsatta ungdomar i kommunala åtgärder Skr. 1995/96:194
ökat. 1 slutet av år 1995 var drygt 10 000 ungdomar mellan 20 och 24
år engagerade i denna verksamhet. Sammantaget har kommunernas
arbetsmarknadspolitiska åtaganden ökat under år 1995.

1.4 Självstyre men också ökat samarbete

1 portalparagrafen till regeringsformen (RF) sägs att folkstyrelsen ^för-
verkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och ge-
nom kommunal självstyrelse" (1 kap. 1 §). Självstyrelsen preciseras i den
lagstiftning som mer konkret reglerar kommuners och landstings
verksamhet. Under år 1995 har två större förändringar skett vars effekter
på den kommunala självstyrelsen har diskuterats.

För det första har Sverige blivit medlem i EU. Någon systematisk er-
farenhetsinsamling har ännu inte gjorts men redan nu kan konstateras att
medlemsskapet inte fått några direkta effekter med avseende på det
kommunala självstyret. EU:s regler påverkar inte heller statens
finansiering, styrning och uppföljning av kommuner och landsting.
Endast ett mindre antal EU-regler påverkar direkt kommunal
verksamhet. Av dessa regler är flertalet generella, dvs. berör även andra
än kommuner och landsting. De regler som kanske påverkat den dagliga
verksamheten mest är reglerna for offentlig upphandling. Dessa hade
dock redan före EU-inträdet i allt väsentligt införlivats med svensk lag.

För det andra har ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem införts
från år 1996. Förändringen syftar till att ge kommuner och landsting lik-
värdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva sin verksamhet och att
uppfylla de nationella mål som ställts upp för olika verksamheter.

Statens styrning av den kommunala verksamheten varierar från
område till område. Det finns exempel på långtgående detaljreglering
likaväl som områden där staten enbart har uttryckt mer allmänna mål för
verksamheten. Under senare år har det skett en viss avreglering av den
kommunala verksamheten. En ytterligare genomgång av det statliga
regelverket som berör kommunal verksamhet har initierats av
Finansdepartementet. Svenska Kommunförbundet har i samband med
detta lämnat in förslag till regeländringar. Syftet med genomgången är
att mönstra ut sådana regler som är svåra att motivera med hänsyn till
det ansträngda ekonomiska läget i kommuner och landsting. Framlagda
förslag bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Relationerna mellan stat och kommun präglas av en ökad samverkan.
Det växande antalet medborgarkontor är exempel på sådan samverkan.
Det pågår också en försöksverksamhet med finansiell samverkan mellan
socialförsäkring, hälso- och sjukvård och socialtjänst enligt en särskild
försökslag (SFS 1994:556). Riksdagen har gett regeringen till känna att
även arbetsmarknadsmyndigheter bör kunna ingå i sådan verksamhet.

Ett nytt inslag i relationerna mellan staten och kommunerna är att
staten avtalar om viss verksamhet med kommunerna. Det gäller t.ex.
flyktingmottagande och sysselsättningsskapande åtgärder för arbetslösa

ungdomar under 20 år. Avtalsformen har också använts inom Skr. 1995/96:194
landstingens verksamhetsområde - vårdgarantin är ett sådant exempel.
Nya former för samverkan mellan staten och kommunerna har också
aktualiserats med anledning av den höga arbetslösheten.

l. 5 Verksamheten förändras

Verksamheten i kommuner och landsting har under åren 1994 till 1995
präglats av ekonomiska åtstramningar. Behovet av besparingar, effektivi-
seringar och omprioriteringar har emellertid varit mycket varierande
mellan enskilda kommuner och landsting. Några kommuner har gjort
stora personalminskningar, medan andra har nyanställt personal. Mellan
kommunerna är det i vissa fall stora skillnader i servicenivå, avgifter

m. m. För sjukvårdshuvudmännen har behovet av kostnadsanpassning
också varit av varierande storleksordning.

Inom flera områden, t.ex. barnomsorg och grundskola, visar den
offentliga statistiken att prestationsvolymen ökat. Verksamhetens kvalitet
och effekter är dock svårare att värdera på nationell nivå eftersom
statistik och metodik ofta saknas för att kunna göra sådana bedömningar.

I många kommuner och landsting har betydande produktivitetsförbätt-
ringar kunnat göras i verksamheten. Kombinationen av besparingar och
demografiska förändringar har i några fall lett till att en prioritering
mellan verksamhetsvolym, kvalitet och intäktsökningar i form av t.ex.
avgifter har behövt göras. Medborgarna brukar emellertid i lokala
brukarundersökningar ge den offentliga servicen ett gott betyg både i
kommuner och landsting. Socialstyrelsens och Skolverkets hittills redo-
visade utvärderingar tyder också på att verksamheten i allmänhet håller
en god standard. Däremot uppmärksammas i några av sektormyndig-
hetemas rapporter att stödet till svaga grupper kan ha förändrats negativt
i kommuner och landsting, särskilt där stora besparingar har skett.

Sjukvård

Svensk hälso- och sjukvård är i ett internationellt perspektiv av hög
klass. Hälsoläget i Sverige är gott och tandhälsan är bättre än i de flesta
andra länder. Den offentliga sjukvårdens kostnader uppgick år 1994 till
100 mdkr - en ökning med 2,3 % i reala priser jämfört med år 1993.
Den medicinska utvecklingen skapar nya vård- och behandlingsmetoder.
Sjukvården möter också en ökande efterfrågan på grund av ett ökat antal
äldre personer och nya möjligheter att erbjuda äldre patienter en
ändamålsenlig medicinsk behandling. Exempelvis har antalet läkarbesök
i offentlig sjukvård ökat med 3,6 % under år 1994.

Kostnaderna för hälso- och sjukvården har ökat trots ett minskande
antal vårdplatser. Inom den somatiska korttidsvården uppgick neddrag-
ningen mellan åren 1993 och 1994 till 1 800 platser, eller drygt 6 %.
Förändringarna i den slutna vården skall dock ses mot bakgrund av ut-

byggnaden av primärvården och kommunernas ökade ansvar för Skr. 1995/96:194
medicinskt färdigbehandlade patienter.

Genom den starka produktivitetsökningen på senare år har problemet
med köer till den planerade vården på sjukhus minskat, jämfört med
slutet av 1980-talet innan vårdgarantin infördes. Bland annat beroende
på vårdstrejken hösten 1995 har dock köerna ökat under det senaste året.

Det finns också vissa problem i gränslandet mellan medicinsk vård
och omsorg. Det gäller t.ex. tillgången till medicinsk personal för den
verksamhet som bedrivs i kommunerna och resurser för rehabilitering
och omvårdnad.

Sociala omsorger

Kostnaderna för kommunernas äldre- och handikappomsorg ökade från
år 1993 till 1994 med 4 mdkr till 60 mdkr (5 % i fasta priser). Mellan
åren 1993 och 1994 ökade antalet personer som var 80 år eller äldre
med 2,6 %. Antalet äldre personer som fick hemtjänst i ordinärt boende
minskade med ca 4 700 mellan 1993 och 1994 medan antalet i särskilt
boende ökade med 7 200. Totalt fick ca 274 000 äldre personer vård och
service, en ökning med ca 3 000 personer. Kostnaden per vårdmottagare
har ökat och den uppgick år 1994 till ca 198 000 kr per mottagare i
genomsnitt (brutto). Kommunernas resurser koncentreras alltmer till dem
som har störst behov av hjälp och en fjärdedel av vårdtagama får nu
omsorg i hemmet varje kväll och/eller natt. Högre krav på hjälp och
omvårdnad ställs i dag än tidigare för att få social hemtjänst. Stora
variationer förekommer dock både mellan enskilda kommuner och
kommungrupper när det gäller andelen invånare i åldrarna 80 år och
äldre som bor i särskilt boende eller som får social hemhjälp.

Kommunernas kostnader för socialbidrag har ökat från 8,7 mdkr år
1993 till 10,3 mdkr år 1994. Detta innebär en volymökning på ca 15 %
i reala termer. Antalet bidragsmottagare uppgick år 1994 till 715 000,
vilket är en ökning med 6,5 % jämfört med år 1993. Preliminära siffror
från Socialstyrelsen visar att socialbidragskostnadema stigit med ca 3 %
i fasta priser mellan år 1994 och år 1995. Enligt Socialstyrelsens
undersökningar tillämpar några kommuner normer under styrelsens
rekommendation medan ett antal kommuner tillämpar högre normer.

Barnomsorg

Kommunernas bruttokostnader var år 1994 ca 38 mdkr vilket är en
ökning med 0,5 % jämfört med år 1993 räknat i fasta priser. Antalet
inskrivna barn i barnomsorgen ökade år 1994 med ca 33 000 (5 %).
Personaltätheten i daghemmen var oförändrad under år 1994. Däremot
ökade antalet barn per årsarbetare något på fritidsavdelningarna.
Avgiftsfinansieringen ökade med 0,4 procentenheter till 13,5 % år 1994.
Många kommuner har klarat av att bygga ut barnomsorgen till närmast

full behovstäckning enligt lagstadgade krav. Enligt Socialstyrelsens Skr. 1995/96:194
bedömning klarade 80 % av kommunerna kraven hösten 1995.

Utbildning

En internationell studie visar att läsförmågan bland vuxna är bättre i
Sverige jämfört med de övriga undersökta länderna. Enligt andra under-
sökningar är också svenska grundskoleelevers läsförmåga god och skriv-
förmågan har utvecklats positivt under en tio-årsperiod liksom förmågan
att lösa matematikuppgifter. Samtidigt ökar dock antalet elever i grund-
skolan med svårigheter att klara utbildningsmålen.

Antalet elever i grundskolan ökade läsåret 1994/95 med 22 700 och
läsåret 1995/96 med 22 200. Mellan läsåren 1992/93 och 1995/96 ökade
elevantalet med 5,8 % och antalet lärare minskade med 5,3 %. Mellan
läsåren 1989/90 och 1995/96 har antalet lärartimmar per elev minskat
med 8 % för den vanliga undervisningen, 39 % för specialundervis-
ningen och 50 % för hemspråksundervisningen. Kostnaden för
grundskolan ökade år 1994 med 1,8 % i löpande priser och uppgick till
43,5 mdkr. Realt sjönk kostnaderna marginellt jämfört med år 1993.

Antalet elever i gymnasieskolan har legat runt 310 000 de senaste
åren. Kostnaden för gymnasieskolan ökade i fasta priser med 1,5 %, och
uppgick år 1994 till 17,8 mdkr. Lärartätheten var i stort sett oförändrad
år 1994 jämfört med året innan.

Antalet elever som deltar i vuxenutbildningen har ökat under de
senaste två läsåren. Eleverna deltar också i fler och mer omfattande
kurser. Antalet elever uppgick läsåret 1994/95 till 196 000, vilket
innebär en ökning från föregående läsår med ca 11 000 (5,9 %).
Totalkostnaden var drygt 2,9 mdkr år 1994.

Flyktingmottagning

Under år 1994 tog kommunerna emot 61 500 flyktingar och under år
1995 tog kommunerna emot 15 300 flyktingar. Behovet av nya
kommunplatser minskar för närvarande starkt. Främst
storstadskommunerna har fått problem orsakade av sekundärflyttning,
t.ex. segregering i vissa bostadsområden.

Miljövård

En allt större del av tillsynsansvaret inom miljöområdet har överförts
från länsstyrelserna till kommunerna. Samtidigt minskar uppgifterna med
avfallshantering genom att producentansvar införs för allt fler
varugrupper. Kraven på kommunernas planering har skärpts genom bl.a.
föreskrifter om avfallsplaner och energiplaner. I stort sett alla kommuner
har påbörjat ett frivilligt Agenda-21 arbete.

1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas

Skr. 1995/96:194

Sveriges inträde i EU har öppnat många nya möjligheter till kontakter
och samarbetsformer for kommuner och landsting. Främst gäller det
ansökningar till strukturfondsprojekt inom ramen för partnerskap till-
sammans med andra kommuner, landsting, stat och näringsliv. Detta sätt
att arbeta är inte helt nytt men bedrivs nu i större omfattning och med
en mer konkret samverkan i delvis nya former.

Men det bedrivs också utvecklingsarbete inom ett stort antal projekt
inom ramen för s.k. gemenskapsinitiativ. Principen är här att parter i tre,
fyra länder samverkar med varandra om ett gemensamt projekt av ut-
vecklingskaraktär. EU-kommissionen beslutar om gemenskapsinitiativen.
Finansieringen sker gemensamt av parterna och EU. Denna typ av sam-
arbete leder till kontakter och erfarenhetsutbyte även utöver de konkreta
samverkansprojekten. Det finns anledning att tro att detta på sikt ger
positiva effekter genom de ökade kunskaper och erfarenheter som förs in
i kommuner och landsting via direkta personliga kontakter.

Forsknings- och utvecklingsarbete bedrivs också inom ramen för EU:s
fjärde ramprogram. Kommuner och landsting kan ensamma eller till-
sammans med till exempel ett universitet bedriva utvecklingsarbete med
stöd av EU tillsammans med andra utvecklingscentra i Europa. Det finns
också ett antal sektorprogram och nätverk inriktade på speciella sam-
hällsområden som miljö, utbildning m.m. där kommuner och landsting
kan delta. Inom IT-området pågår t.ex utvecklingssamarbete i svenska
kommuner inom ramen för ett internationellt samarbete.

Svenska kommunala politikers arbete i Regionkommittén har också
öppnat nya kontakt- och påverkansmöjligheter. Kommunsektorn får ge-
nom denna representation en direkt tillgång till information och nya
kontakter. Svenska Kommunförbundet och flera kommuner i samverkan
har också informationskontor i Bryssel. EU har i sin tur öppnat informa-
tionskontor i Sverige.

Svenska kommuner är också aktiva i vänortssamarbetet med Polen,
Ryssland och de baltiska staterna - vilket kan ha stort intresse inför en
eventuellt kommande utvidgning av EU.

2 Kommunsektorns ekonomi

Skr. 1995/96:194

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

Detta avsnitt innehåller en genomgång av kommunsektorns ekonomi uti-
från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Uppgifterna är om inget annat
sägs hämtade från nationalräkenskaperna. För år 1995 är i de flesta
uppgifterna preliminära. I nationalräkenskaperna redovisas inkomster och
utgifter, dvs. i huvudsak likvida strömmar.

Sektorn består i organisatoriskt hänseende av kommuner, landsting,
kyrkliga kommuner samt kommunalförbund, varav de två förstnämnda
ekonomiskt sett utgör merparten. I redovisningen ingår skattefinansierad
verksamhet som undervisning och vård medan affärsdrivande verksam-
heter endast ingår med eventuella överskott eller subventioner. Vidare
ingår inte inkomster i form av avgifter samt den konsumtion som dessa
avgifter motsvarar i den skattefinansierade verksamheten.

2.1.1 Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin

Kommunsektorn i Sverige står för en stor del av välfärden och därmed
för en betydande del av samhällsekonomin. Det finns flera sätt att be-
skriva den omfattning kommunala sektorn har i den svenska ekonomin.
Nedanstående tabell avser preliminära uppgifter för år 1995 och visar
några av de mått som brukar användas.

Tabell 2.1 Kommunsektorns omfattning år 1995

Andel av BNP

Konsumtion 18 %

Totala utgifter 24 %

Kommunalskatt 16 %

Totala inkomster 24 %

Källor. Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Ungefär en fjärdedel av bruttonationalprodukten (BNP) bestod år
1995 av kommunal verksamhet. Den kommunala verksamheten
finansierades till största delen med skattemedel, ca 85 %, varav
kommunalskatten stod för 66 % och statsbidrag för 19 %. Den
kommunala skattekvoten, sektorns totala skatteinkomster i förhållande
till BNP, har under hela 1980-talet legat kring 15 %. År 1992 ökade
kvoten till 19 % för att sedan årligen minska med en procentenhet till
17 % år 1994. Ökningen 1992 berodde främst på den tvååriga eftersläp-
ningen i det gamla utbetalningssystemet för kommunalskattemedel samt
till viss del en minskande BNP. År 1995 uppgick skattekvoten
preliminärt till 16 %.

2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande

Skr. 1995/96:194

Kommunsektorns inkomster

De kommunala inkomsterna minskade något i löpande priser mellan åren
1992 till 1994 efter att tidigare ha ökat under en följd av år. År 1995
beräknas inkomsterna återigen ha ökat för kommunsektorn. Sektorns
inkomster ökade preliminärt med ungefär 2 % i löpande priser mellan
åren 1994 och 1995.

Tabell 2.2 Kommunsektorns inkomster

Miljarder kronor, löpande priser

År	1991	1992	1993	1994	19951
Inkomster	359	402	393	382	389
varav
- skatter	232	269	256	256	261
- bidrag från staten 2	81	83	87	78	73
- övriga inkomster	46	50	50	48	55

1 Preliminärt utfall.

2 Inkl, socialförsäkringssektorn.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Kommunsektorns inkomster består till största delen av kommunal-
skattemedel. Följande tabell visar den kommunala skattesatsen under
åren 1991 - 1996.

Tabell 2.3 Kommunal skattesats

Kronor per skattekrona

Ar	1991	1992	1993	1994	1995	1996
Totalt	31,15	31,04	31,04	31,05	31,50	31,66
Kommuner 1	17,32	19,38	19,43	19,44	20,20	21,15
Landsting	12,68	10,51	10,47	10,48	10,12	9,32
Församling	1,15	1,15	1,14	1,14	1,17	1,19

1 Inklusive skatteinkomster for kommuner utanför landsting, dvs. Gotland,
Göteborg och Malmö.

Källa: Statistiska centralbyrån.

Den genomsnittliga skattesatsen exklusive skatteväxling höjdes för år
1996 med 8 öre (0,7 miljarder kronor) för landstingen, med 7 öre (0,6
miljarder kronor) för kommunerna samt med 2 öre för kyrkokommun-
erna (0,1 miljard kronor). År 1995 ökade skatteuttaget med 45 öre vilket
motsvarade totalt 3,8 miljarder kronor i ökade inkomster för sektorn.

Infor år 1995 höjdes skattesatsen i 71 kommuner och i fem landsting.
Inför år 1996 höjdes den i 41 kommuner och fyra landsting. Därutöver
ökade den genomsnittliga skattesatsen på grund av skillnader i skatteväx-
lingens storlek i Malmöhus respektive Västmanlands län.

Totalt 17 kommuner har en sammanlagd skattesats inklusive kyrkoskatt
understigande 30 kr, medan 89 kommuner har en skattesats som
överstiger 33 kr. Skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats är 7,90
kr. Täby har lägst sammanlagd kommunalskatt med 26,51 kr och
Gullspång högst, 34,41 kr. Skillnaden i kommunalskatt motsvarar
ungefär 1 300 kr per månad för en person med 15 000 kr i lön.

Den näst största inkomstkällan för kommuner och landsting är statsbi-
drag. Det finns två typer av statsbidrag, generella och specialdestinerade.
De specialdestineradebidragen uppgick år 1995 till 21 miljarder kronor
(29 miljarder kronor år 1994), varav 19 avsåg konsumtion och resteran-
de del investeringar. Statsbidragsminskningen i löpande priser mellan
åren 1994 och 1995 beror helt på minskade specialdestinerade bidrag.
De specialdestinerade statsbidragen utgjorde 30 % år 1995 (40 % år
1994) av de totala statsbidragen. År 1994 avsåg de största
specialdestinerade bidragen till kommunerna ersättning för
flyktingmottagande samt arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Skr. 1995/96:194

Kommunsektorns utgifter

Utgifterna delas normalt in i konsumtion, transfereringar och investe-
ringar. Den största utgiftsposten är konsumtion som till övervägande del
utgörs av löner inklusive arbetsgivaravgifter.

Tabell 2.4 Kommunsektorns utgifter

Miljarder kronor, löpande priser

År	1991	1992	1993	1994	19951
Utgifter	361	387	383	387	395
varav
- konsumtion	278	285	279	284	291
- transfereringar	65	79	82	79	79
- investeringar	18	23	22	24	25
Konsumtion
- volymförändring, %	1,9	-0,8	-1,8	-0,7	-1,2

1 Preliminärt utfall.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

De kommunala utgifternas ökningstakt har bromsats upp de senaste
åren. Konsumtionen har i fasta priser (konsumtionsvolymen beräknad
med ett särskilt löne- och prisindex) minskat fr.o.m. år 1992. År 1995
ökade utgifterna för kommunsektorn preliminärt med 2 % i löpande
priser jämfört med år 1994. Preliminärt minskade konsumtionsvolymen
med drygt 1 % för sektom. Totalt har volymen minskat med knappt 3 %
sedan år 1990.

Skr 1995/96'194

Är 1995 var de totala transferingama i princip oförändrade jämfört
med år 1994. Detta beror på att staten helt tog över ansvaret för
bostadsbidragen, vilket innebar en minskning, samtidigt som
transfereringarna till hushållen ökade med 4 % i löpande priser.

Investeringarna i kommunsektorn har i löpande priser varit i stort sett
konstanta sedan år 1992.

Finansiellt sparande

Skillnaden mellan inkomster och utgifter utgör sektorns finansiella
sparande. Efter att ha varit negativt under andra halvan av 1980-talet var
det finansiella sparandet kraftigt positivt under åren 1992 och 1993.
Därefter blev det återigen negativt år 1994 och preliminära uppgifter för
år 1995 tyder på ett fortsatt sparandeunderskott.

Tabell 2.5 Kommunsektorns finansiella sparande

Miljarder kronor, löpande priser

År	1991	1992	1993	1994	19951
Finansiellt sparande	-1,8	15,6	10,0	-5,1	-5,9
varav
- kommuner	-1,8	9,3	3,1	-4,6	-3,9
- landsting	0,5	6,2	7,6	0,4	0,3
- övriga 2	-0,5	0,10	-0,7	A?......	-2,3

1 Preliminärt utfall.

2 Kyrkokommuner och kommunalförbund.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Kommunsektorns positiva finansiella sparande åren 1992 och 1993
berodde bl.a. på tillfälligt ökade skatteinkomster på grund av den
tvååriga eftersläpningen i det gamla systemet för utbetalning av
kommunalskattemedel samt nedväxlingen i pris- och löneökningstakten
under dessa år. År 1994 uppvisade sektorn ett sparandeunderskott som
kan hänföras till kommuner samt kyrkokommuner och kommunal-
förbund. Preliminära uppgifter för år 1995 ger en liknande bild av det
finansiella sparandet.

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

Detta avsnitt behandlar kommunernas, landstingens samt kyrkokommu-
nernas och kommunalförbundens ekonomiska resultat och ställning,
vilket främst kan utläsas genom resultat- och balansräkningar. Ungefär
två tredjedelar av sektorns verksamhet bedrivs i kommunerna och en
tredjedel i landstingen. Uppgifterna är hämtade ur SCB:s räkenskaps-
sammandrag och avser kostnader och intäkter.

2.2.1 Kommunerna

Skr. 1995/96:194

Kommunernas resultat 3, dvs. förändring av eget kapital, uppgick år
1994 till 1,1 miljarder kronor. Verksamhetens nettokostnader ökade med
3 % mellan åren 1993 och 1994. Skatteintäkter och generella statsbidrag
ökade med 2 %. Att kommunerna redovisade en ökning av skatte-
intäkterna beror på en periodiseringseffekt som uppstod år 1993 vid
omläggningen av statsbidragssystemet, vilket minskade skatteintäkterna
det året. Resultat 3 förbättrades kraftigt mellan åren 1993 och 1994
vilket i huvudsak beror på två faktorer. Först och främst ökade de
extraordinära intäkterna samtidigt som de extraordinära kostnaderna
minskade. Dessutom var förändringen av pensionsskulden betydligt
mindre år 1994 jämfört med år 1993. Detta följer av att en lägre
inflationstakt de närmast föregående åren medför en långsammare
skuldökning.

Tabell 2.6 Kommunernas resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

År	1991	1992	1993	1994
Verksamhetens intäkter	114,5	123,8	81,8	81,7
Verksamhetens kostnader	-234,1	-263,2	-264,0	-269,5
Verksamhetens nettokostnader	-119,6	-139,4	-182,3	-187,8
Skatteintäkter	126,8	160,9	160,6	168,8
Generella statsbidrag	5,0	4,1	35,9	31,3
Finansnetto	-4,3	-5,1	-3,4	-1,8
Resultat efter skatteintäkter
och finansnetto (resultat 2)	7,9	20,5	10,9	10,5
Avskrivningar	-11,0	-8,6	-8,8	-9,3
Förändring av pensionsskuld1		-8,6	-6,7	-4,5
Extraordinära poster	-0,9	0,1	-0,9	4,4
Förändring av eget kapital (resultat	-4,0	3,4	-5,5	1,1
- exkl. pensionsskuldsförändring		11,9	1,2	5.6

1 Särredovisas första gången år 1992, ingår tidigare år i avskrivningar. För år
1992 ingår även pensionsskuldens förändring avseende lärare m.fl.
Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Preliminära uppgifter för år 1995 visar att kommunernas resultat 2,
dvs. resultat efter skatteintäkter och finansnetto, förbättrats från 11,0 till
14,7 miljarder kronor och att resultat 3 förbättrats från 1,1 till 3,1
miljarder kronor. Detta beror bl.a. på ökade skatteintäkter på grund av
delavräkning på 1995 års preliminära skatteutbetalningar (ca 2,1
miljarder kronor) och slutavräkning på 1994 års skatteutbetalningar (ca
3,0 miljarder kronor).

För de enskilda kommunerna varierade det ekonomiska resultatet
kraftigt för år 1994. Faktorer som påverkar kommunernas ekonomi är
bl.a. skattekraft, demografi, avgiftsfinansieringsgrad och organisationens

2 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

Skr 1995/96-194
effektivitet. Sammanlagt 139 av landets 286 kommuner hade ett resultat
3 som var negativt1. Enligt preliminära uppgifter redovisar 1292
kommuner ett negativt resultat 3 år 1995. År 1994 redovisade ett
tjugotal av landets kommuner ett negativt resultat 2. Det innebär att
löpande intäkter inte täcker löpande kostnader. Samtidigt hade ett
sjuttiotal kommuner ett resultat 2 som uppgick till tio procent eller mer
av skatteintäkter och generella statsbidrag. Enligt preliminära uppgifter
för år 1995 redovisar ett femtontal kommuner ett negativt resultat 2 och
ett åttiotal kommuner redovisar ett positivt resultat 2 som uppgår till
mer än tio procent av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Följande tabell visar spridningen av resultat 2 och resultat 3 för år
1994 omräknat i procent av kommunernas skatteintäkter och generella
statsbidrag.

Tabell 2.7 Spridning av resultat 2 och 3 för kommunerna år 1994

Andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

	Resultat 2	Resultat 3
< -10 %	3	6
-10 % - -5 %	3	30
-5 % - 0 %	13	103
0 % - 5 %	68	105
5 % - 10 %	126	35
>10 %	73	7
Totalt antal	286	286
Genomsnitt, %	5,2	0,5

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Skillnaden i avgiftsfinansiering mellan olika verksamheter varierar
kraftigt. De affärsmässiga verksamheterna har i det närmaste full kost-
nadstäckning, medan avgiftsfinansieringsgraden inom skolan är nära
noll. Avgifternas andel av den skattefmansierade verksamheten har stigit
från 8 % år 1991 till 9 % år 1994.

Diagrammet som följer visar avgiftsfinansieringen i olika verksam-
heter år 1994. Det ger också information om vilka de ekonomiskt mest
omfattande verksamheterna var i kommunerna. De driftkostnader som
anges i diagrammet är i huvudsak externa.

1 Källa: “Vad kostar verksamheten i din kommun, bokslut 1994”, SCB och Svenska Kommunförbundet.

2 Totalt 284 av landets 288 kommuner (motsvarande 99,6 % av befolkningen) har besvarat SCB:s enkät.

Skr. 1995/96:194

Diagram 2.1 Avgiftsfinansieringsgrad år 1994

■ Avgifter (Yl) IBI Driftkostnader (Yl)

---Fuunsieringsgrad (Y2)

1 Äldre- och handikappomsorg exkl. färdtjänst.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Kommunernas ekonomiska ställning kan uttryckas i en balansräkning.
Ett mått hämtat ur balansräkningen är soliditet, dvs. hur stor del av
kommunernas tillgångar som finansierats med egna medel. År 1994 var
soliditeten exkl. pensionsskuld 59 %, vilket är en minskning med två
procentenheter jämfört med år 1993. Om pensionsskulden inkluderas
enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår den redovisade
soliditeten till 37 % år 1994, vilket är en minskning med tre
procentenheter sedan år 1993.

2.2.2 Landstingen

Resultatet för landstingen försämrades mellan åren 1993 och 1994, från
ett positivt resultat på 1,5 miljarder kronor till ett negativt resultat på
5,3 miljarder kronor. Detta beror på att verksamhetens nettokostnader
ökade (6 %) samtidigt som skatteintäkter och generella statsbidrag
minskade (-3 %).

Även för de enskilda landstingen varierade det ekonomiska resultatet
för år 1994, dock inte lika mycket som för kommunerna. Liksom för
kommunerna påverkar flera faktorer landstingens ekonomi bl.a. skatte-
kraft, demografi och organisationens effektivitet. Av 23 landsting hade
19 ett negativt resultat 3 samt ett landsting negativt resultat 2 år 1994.

Tabell 2.8 Landstingens resultaträkning

Miljarder kronor, löpande priser

Skr. 1995/96:194

Ar	1991	1992	1993	1994
Verksamhetens intäkter	18,9	24,4	23,6	23,3
Verksamhetens kostnader	-123,4	-112,8	111,8	-117,2
Verksamhetens nettokostnader	-104,5	-88,3	-88,3	-93,9
Skatteintäkter	94,3	91,3	90,1	87,5
Generella statsbidrag	16,1	7,2	9,3	9,0
Finansnetto	-1,0	-0,2	0,1	0,8
Resultat efter skatteintäkter och
och finansnetto (resultat 2)	5,0	10,0	11,2	3,4
Avskrivningar	-4,0	-4,5	-4,6	-4,3
Förändring av pensionsskuld1		-4,0	-4,6	-4,8
Extraordinära poster	-1,5	-0,3	-0,5	0,3
Förändring av eget kapital (resultat	-0,5	1,2	1,5	-5,3
- exkl. pensionsskuldsförändring		5,2	6,7	-0,5

1 Särredovisas första gången år 1992, inkluderas tidigare år i verksamhetens
kostnader.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet.

Följande tabell visar spridningen av resultat 2 och resultat 3 för år
1994, räknat som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag.

Tabell 2.9 Spridning av resultat 2 och 3 för landstingen år 1994

Andel av skatteintäkter och generella statsbidrag

	Resultat 2	Resultat 3
upp till -5 %	0	8
-5 % - 0 %	1	11
0 % - 5 %	10	4
5 % - 10 %	9	0
10 % eller mer	3	0
Totalt antal	23	23
Genomsnitt, %	3,6	-5,5

Källa: Landstingsförbundet.

Liksom för kommunerna varierar avgiftsfinansieringen mellan olika
verksamheter inom landstingen. Avgiftsfinansieringsgraden har i lands-
tingen stigit från 7 % år 1991 till 11 % år 1994. Diagrammet som
följer visar avgiftsfinansieringen i olika verksamheter år 1994. Det ger
också information om vilka de ekonomiskt mest omfattande verksam-
heterna är i landstingen. De driftkostnader som anges i diagrammet är i
huvudsak externa.

de företag där kommunen har ett väsentligt inflytande. Syftet är att fa
en bättre bild över kommunens eller landstingets totala ekonomiska och
verksamhetsmässiga åtaganden. Kommunkoncememas resultat 3, dvs.
förändring av eget kapital, uppgick år 1994 till 0,8 miljarder kronor. I
koncernens resultaträkning ingår lika stor del av företagets intäkter och
kostnader som motsvaras av kommunens eller lanstingets ägarandel.
Landstingskoncememas (17 st) resultat 3 var -4,3 miljarder kronor
varav företagen bidrog till förbättrat resultat med 0,1 miljarder kronor.
Omsättningen i landstingens företag utgör dock endast 5 % av lands-
tingskoncememas totala omsättning. Nedanstående tabell visar
kommunkoncemens samt kommunernas resultaträkningar.

Skr. 1995/96:194

Tabell 2.10 De kommunala koncernernas resultaträkning år 1994

Miljarder kronor, löpande priser

	Koncern'	Kommun
Verksamhetens intäkter	157,2	81,7
Verksamhetens kostnader	-314,5	-269,5
Verksamhetens	-157,3	-187,8
nettokostnader
Skatteintäkter	168,8	168,8
Generella statsbidrag	31,3	31,3
Finansnetto	-18,9	-1,8
Resultat efter skatte-
intäkter och finansnetto	23,9	10,5
Avskrivningar	-18,7	-9,3
Förändring av pensionsskuld	-4,5	-4,5
Extraordinära poster	0,1	4,4
Förändring av eget kapital	0,8	1,1

1 Koncemförhållande har i SCB:s undersökning definierats som att kommunerna
skall ha en ägarandel på minst 20 % eller annars ett väsentligt inflytande. I
koncernens resultaträkning har interna mellanhavanden mellan kommun och
foretag eliminerats.

Källor: Statistiska centralbyrån, Finansdepartementet

Av koncernredovisningen kan man också utläsa att företagen i jäm-
förelse med kommunen redovisar verksamhetsintäkter som överstiger
verksamhetskostnaderna. För det andra har företagen inga skatteintäkter.
Däremot står företagen för den övervägande delen av de finansiella
kostnaderna i koncernen. Exempel på elimineringar som kan ske i
koncernredovisningen är kostnader och intäkter för bostadshyror,
elavgifter, driftbidrag och aktieägartillskott. Dessa betalas av kommunen
till företagen. På motsvarande sätt kan företagens kostnader och
kommunens intäkter minskas i koncernredovisningen. Det kan t.ex.
gälla VA-avgifter, räntor på internt förmedlade lån samt avkastning på
insatt kapital som betalas av företagen till kommunen.

De ekonomiska relationerna mellan en kommun eller ett landsting
och dess företag består inte enbart av intäkter och kostnader.
Framförallt kommunerna har gått i borgen för lån som företagen tagit

Skr. 1995/96:194

Diagram 2.2 Avgiftsfinansieringsgrad år 1994

Driftkostnader (Yl)

Avgifter, ersättningar (Yl)

—--Finansieringsgrad (Y2)

Källa: Landstingsförbundet.

Landstingens soliditet var år 1994 71 % exkl. pensionsskuld. Detta är
en minskning med en procentenhet sedan år 1993. Om pensionsskulden
inkluderas enligt gällande kommunal redovisningspraxis, uppgår den
redovisade soliditeten till en procent år 1994, vilket är en minskning
med nio procentenheter sedan år 1993.

2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund

Till kommunsektorn hör också kyrkokommuner och kommunalförbund.
Kyrkommunemas och kommunalförbundens ekonomiska omfattning är
dock marginell i jämförelse med kommuner och landsting. Trots detta
uppvisade dessa ett överskott motsvarande 1,5 miljarder kronor för år
1994 (2,1 miljarder kronor år 1993).

2.3 Kommunal koncernredovisning

I detta avsnitt presenteras den kommunala koncernen. Ungefar en
fjärdedel av den totala kommunala verksamheten, uttryckt som andel av
omsättningen i koncernerna, bedrivs i kommunala företag. I landstingen
är det endast en mindre del som bedrivs i företagsform.

Sedan år 1992 skall kommuner och landsting enligt kommunallagen
upprätta en form av koncernredovisning. Enligt redovisningspraxis har
koncernredovisningen kommit att omfatta kommunens verksamhet samt

upp for att bl.a finansiera investeringar i sin verksamhet. Kommunernas
borgensförbindelser uppgick till 214 miljarder kronor vid slutet av år
1994. Den övervägande delen (84 %) avsåg kommunalt ägda bolag där
bostadsföretagen är de vanligast förekommande. För landstingens del är
omfattningen av borgensåtagandena betydligt mindre. Landstingen hade
vid slutet av år 1994 ingått borgensförbindelser för 3 miljarder kronor.

Skr. 1995/96:194

3.1

3.1.1

Verksamheten år 1995

Vård och omsorg

Hälso- och sjukvård

Skr. 1995/96:194

Mål

Det övergripande målet för hälso- och sjukvården i Sverige är en god
hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Till uppgifterna
hör att förebygga ohälsa och återfall i tidigare sjukdom, att behandla och
bota sjukdom efter utredning och diagnos samt att genom rehabilitering,
omvårdnad och smärtlindring lindra effekterna av sjukdom och stödja
dem som drabbas av sjukdom. Sverige har anslutit sig till de mål som
Världshälsoorganisationen (WHO) angivit för hälsoutvecklingen i
programmet Hälsa för alla år 2000. Hälsomålen följs där upp genom
olika indikatorer.

Landstingets ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är att
erbjuda en god hälso- och sjukvård som skall:

- vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet i vår-
den och behandlingen,

- vara lätt tillgänglig,

- bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,

- främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårds-
personalen (3 §).

Hälso- och sjukvården har påtagliga samband med socialförsäk-
ringarna och socialtjänsten. Genom Ädel-reformen 1992 har uppgifts-
fördelningen mellan kommuner och landsting inom vård och omsorg
förändrats. Från och med den 1 januari 1995 har kommunerna också ett
lagstadgat betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade patienter
inom viss psykiatrisk vård.

På fem orter i landet bedrivs försök med kommunalt ansvar för
primärvården. Vidare bedrivs försöksverksamhet med finansiell samord-
ning dels mellan försäkringskassan och hälso- och sjukvården, dels
mellan dessa båda och socialtjänsten. Försöksverksamheten med
finansiell samordning mellan försäkringskassa och hälso- och sjukvård
skall pågå till utgången av år 1996. Försöksverksamheten med finansiell
samordning mellan försäkringskassa, socialtjänst och hälso- och sjukvård
samt försöksverksamheten med kommunal primärvård skall pågå till
utgången av år 1998. De genomförda försöksverksamheterna skall där-
efter utvärderas.

Prestationer

För att mäta resultatet av insatser inom hälso- och sjukvården är man i

Skr 1995/96-194
allmänhet hänvisad till att mäta prestationer. Dessa uttrycks i statistiken
som bl.a läkarbesök och vårddagar inom olika delområden. Vid använd-
ningen av dessa mått bör man vara medveten om att de egentligen säger
ganska litet om vad som faktiskt åstadkoms i verksamheten.

Det totala antalet läkarbesök i den offentliga hälso- och sjukvården,
inkl, privata husläkare, uppgick år 1994 till 21,3 miljoner. År 1990 upp-
gick antalet läkarbesök till 19,7 och år 1985 till 19,5 miljoner. Fördel-
ningen av läkarbesöken på sjukhus respektive vårdcentraler har förändrat
sig förhållandevis lite. Läkarbesöken på sjukhus år 1985 utgjorde 53 %
av det totala antalet läkarbesök. År 1994 hade denna andel sjunkit till
49 %. Utöver dessa läkarbesök tillkommer 4,9 miljoner besök hos
privatläkare.

Tabell 3.1 Läkarbesök per 1 000 inv. (exkl. mödra- och barnhälsovård)

	1985	1990	1993	1994
Somatisk korttidsvård	1 182	1 049	1 060	1 031
Psykiatrisk vård	94	83	82	77
Långtidsvård (70>år)	151	125	98	99
Allmän medicin	973	1 042	1 090	1 216
Övrigt	66	101	106	96
Totalt	2 334	2 291	2 349	2 433

Anm.: För år 1993 och 1994 ingår ej de kommuner där försök med kommunal
primärvård pågår. Totalsumman avviker från summan av delarna beroende på
beräkningsmetod.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Av tabell 3.2 framgår att antalet vårdplatser inom somatisk kort-
tidsvård minskade från 29 700 till 27 900 mellan åren 1993 och 1994.
Minskningen av antalet vårdplatser inom somatisk korttidsvård har
pågått sedan år 1980, då antalet vårdplatser uppgick till 42 300. Antalet
vårddagar har också minskat från 11,1 miljoner år 1980 till 7,8 miljoner
år 1994. Antalet intagningar har dock ökat från 1,29 miljoner år 1980
till 1,45 miljoner år 1994. Mellan åren 1993 och 1994 var det ingen
större förändring i antalet intagningar och medelvårdtid.

Tabell 3.2 Somatisk korttidsvård

	1985	1990	1993	1994
Antal vårdplatser	38 700	35 400	29 700	27 900
Vårdplatser per 1 000 inv.	4,4	4,1	3,4	3,2
Intagningar per 1000 inv.	169	163	169	165
Medelvårdtid (dagar)	7,5	6,6	5,5	5,4
Vårddagar per 1 000 inv.	1 270	1 080	938	895

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

CL-r 1995/06-104

Som framgår av tabell 3.3 har antalet vårdplatser i långtidsvården
minskat kraftigt sedan 1980-talets mitt (från 51 500 år 1985 till 6 300 år
1994). Detta beror till största delen på Ädel-reformen. I samband med
denna överfördes till kommunerna 31 000 sjukhemsplatser, vilket
motsvarar 27,8 platser per 1 000 invånare över 70 år. Medelvårdtiden
för de under landstingens ansvar kvarstående geriatriska klinikerna har
minskat från 43 till 34 dagar mellan åren 1993 och 1994. En fortsatt
minskning av antalet långvårdsplatser i landstingsregi med 4 400 platser
har skett mellan åren 1993 och 1994 (jfr också avsnitt 3.1.3 nedan).

Tabell 3.3 Långtidssjukvård inkl, geriatrik

	1985	1990	1993	1994
Antal vårdplatser	51 500	46 000	10 700	6 300
Vårdplatser per 1 000 inv.
äldre än 70 år	50,9	42,4	9,5	5,5
Intagningar per 1 000 inv.
äldre än 70 år	95	105	58	57
Medelvårdtid (dagar)	185,3	137,8	58,4	33,6
Vårddagar per 1 000 inv.
äldre än 70 år.	17 548	14 504	3 374	1 905

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Även antalet vårdplatser i den psykiatriska vården har minskat kraftigt
de senaste decennierna - totalt med 17 200 platser under åren 1980-
1994. Mellan åren 1993 och 1994 var minskningen 1 100 platser,
motsvarande 10 %. Insatser i öppen vård samt kommunala
gruppbostäder för senildementa har till viss del ersatt institutionsvården.

Tabell 3.4 Psykiatrisk vård

	1985	1990	1993	1994
Antal vårdplatser	20 900	14 500	10 900	9 800
Vårdplatser per 1 000 inv.	2,5	1,7	1,2	1,1
Intagn. per 1 000 inv.	14	13	12	12
medelvårdtid (dagar)	54,7	40,5	32,9	29,2
Vårddagar per 1 000 inv.	777	513	403	365

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Kostnader

De totala kostnaderna inom den offentliga hälso- och sjukvården har
ökat med drygt 2 % mellan åren 1993 och 1994 (fasta priser; BNP-
defaltor). Vid prisomräkning med löne- och prisindex för hälso- och
sjukvårdssektorn minskade kostnaderna (exkl. tandvård och
investeringar) med 0,2 %.

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.5 Offentlig hälso- och sjukvård

	1985	1990	1993	1994
Total kostnad (löpande priser)	71,1	108,5	95,4	100,2
-varav investering (löpande priser)	5,2	4,6	3,9	3,9
Total kostnad (1990 års priser)	99,7	108,5	85,5	87,5
Kostnad per invånare (tkr)	11 927	12 627	9 720	9 921

Källa: Socialdepartementet. Fasta priser beräknat med BNP-deflator.

Vid en jämförelse av kostnaden per person finner man ganska stora
skillnader mellan sjukvårdshuvudmännen. Som exempel kan nämnas att
sjukvårdskostnaden per person i Kronobergs län utgör 84 % av riks-
genomsnittet vilket är lägst i riket. Enligt samma beräkningsmetod har
Norrbottens läns landsting den högsta sjukvårdskostnaden per person
nämligen motsvarande 119 % av riksgenomsnittskostnaden. Uppgifterna
avser år 1994. Fördelningen av kostnaderna på olika vårdområden
framgår av följande tabell.

Tabell 3.6 Kostnader (miljarder kronor, 1990 års priser)

	1985	1990	1993	1994
Läns- och regionsjukvård	87,77	66,08	61,40	62,54
Primärvård	’)	32,68	15,80	16,83
Tandvård	4,63	5,09	4,81	4,63
Investeringar	7,29	4,62	3,46	3,48
Totalt	99,68	108,47	85,48	87,4

') Ingår i siffran för läns- och regionsjukvård år 1985.
Anm.: Minskningen åren 1990 - 1993 beror på Ädel-reformen.
Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996. BNP-deflator.

Mellanåren 1991 och 1993 minskade kostnaderna per intagen patient
inom allmän medicin och allmän kirurgi. Under samma period har kost-
naden per vårddag ökat för flertalet specialiteter. Förklaringen är bl.a. att
medelvårdtiderna för alla specialiteter har minskat under tidsperioden.
Eftersom den mest vårdintensiva perioden finns i böljan av vårdperioden
tenderar genomsnittskostnaden per vårddag att bli högre när vårdtiderna
blir kortare.

I tabell 3.7 redovisas utvecklingen av antalet årsarbetare för lands-
tingen. Totalt har antalet årsarbetare minskat med 34 % mellan år 1990
och 1994. Minskningen beror till största delen på Ädel-reformen.

Läkarna, som inte berördes av denna huvudmannareform utgör dock
ett undantag. De har ökat i antal med nästan 200 per år under perioden
1990-1994. År 1994 gick det en offentligt anställd läkare på 436
invånare och en offentligt anställd tandläkare på 2 006 invånare.
Inräknas de privata vårdgivarna ökar läkartätheten till ca en läkare per
396 invånare och tandläkartätheten fördubblas. Sedan år 1985 har antalet
offentligt anställda läkare per person ökat med 14 %. Antalet offentligt

anställda tandläkare per person har dock minskat med 14 % sedan år
1985. Antalet landstingsanställda med medellång vårdutbildning
minskade mellan åren 1993 och 1994 med ca 3 800 personer. Antalet
landstingsanställda med kort vårdutbildning minskade under tidsperioden
med ca 7 800 personer.

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.7 Årsarbetare, sjukvårds- och tandvårdspersonal

	1985	1990	1993	1	994
Läkare	16 112	18 731	19 495	19	448
Tandläkare	4 383	4 401	4 157	3	992
Sjuksköterskor	74 536	85 391	76 626	72	088
Undersköterskor, bitr.	119 402	125 182	65 002	58	617
Övrig sjukvårdspersonal	1 092	2 134	1 846		128
Totalt	215 525	235 839	167 126	154	273

Anm.: Ovanstående uppgifter omfattar ej sjukvårdspersonal inom landsting sfria
kommuner eller privat anställd personal. I gruppen sjuksköterskor inräknas
sjukgymnaster m.fl. Definitionen av övrig sjukvårdspersonal har ändrats mellan
åren 1993-1994.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1996.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialstyrelsen har i sin Folkhälsorapport 1994 (SoS-rapport 1994:9)
redovisat utvecklingen av svenska folkets hälsa och sociala förhållanden.
Vid en internationell jämförelse hör Sverige till de fem-sex främsta
nationerna i dessa avseenden. Men skillnaderna i hälsa mellan olika
grupper är fortfarande stora. Det finns betydande skillnader mellan olika
socio ekonomiska grupper liksom mellan kvinnor och män och mellan
infödda svenskar och invandrare. Det finns också uppgifter som tyder på
att skillnaderna ökar.

Det finns vidare tendenser till att vissa hälsoproblem ökar. Det gäller
t.ex. sjukdomar i rörelseorganen, nedsatt psykiskt välbefinnande och
allergier samt insjuknande i vissa cancerformer. Det preventiva folk-
hälsoarbetet måste intensifieras och tydligare inriktas mot strukturella
insatser för att bryta denna utveckling - att skapa stödjande miljöer för
hälsa.

I syfte att förbättra tillgängligheten till vården samt minska köer och
väntetider infördes år 1992 en vårdgaranti. Denna innebär att patienter
inom de grupper som omfattas av garantin (höftledsoperationer, opera-
tioner mot gråstarr, kranskärlsförträngning, m.fl.) skall erbjudas behand-
ling inom tre månader från det att patienten satts upp på vårdplane-
ringslista. I den s.k. Dagmar-överenskommelsen mellan staten och
Landstingsförbundet för år 1996 har den nu gällande vårdgarantin ut-
vecklats till att omfatta även tillgängligheten till basal hälso- och
sjukvård i primärvården samt till bedömning av specialist efter det att
remiss har utfärdats. Vidare innebär den nu utvidgade vårdgarantin att

särskilda nationella vårdprogram skall upprättas för vissa patienter som
lider av allvarlig kronisk sjukdom. Programmen skall ligga till grund för
vårdkontrakt mellan vårdgivaren och den enskilde patienten. Syftet är
bl.a att patienter oberoende av bostadsort skall fa tillgång till jämförbar
vårdkvalitet och vårdinnehåll vid en allvarlig kronisk sjukdom. Det
första nationella vårdprogrammet som utarbetas skall enligt överens-
kommelsen avse diabetes.

Landstingsförbundet har i en rapport redovisat resultatet av en upp-
följning av vårdgarantin som genomfördes vid årsskiftet 1995/96. När
undersökningen genomfördes pågick sedan sex veckor en omfattande
vårdstrejker. Enligt Landstingsförbundet har dessa strejker haft stor in-
verkan på de uppgifter som presenteras i rapporten. Vid tiden för
undersökningen fanns 61 000 personer i kö till behandlingar som om-
fattas av vårdgarantin, vilket innebär att köerna under år 1995 ökat med
33 % eller 14 900 personer. De största ökningarna under år 1995 skedde
för insatserna kranskärlsutredningar (68 %) samt höft- och knäleds-
plastiker (40 %). Antalet patienter som omfattas av vårdgarantin och
som väntat mer än tre månader, ökade under år 1995 med 5 600 till
totalt 11 600. Detta betyder att antalet patienter som omfattas av vård-
garantin och som väntat mer än tre månader på aktuell behandling har
mer än tredubblats jämfört med årsskiftet 1993/94. Av dessa patienter
hade 82 % själva valt att stå kvar på klinikens väntelista i stället för att
hänvisas till en klinik med kortare väntetid.

När det gäller produktivitetsanalyser har Socialstyrelsen i sin rapport
Sjukvården i Sverige 1995 redovisat en studie av produktivitetsutveck-
lingen inom läns- och regionsjukvården. Av Socialstyrelsens rapport
framgår att produktiviteten inom läns- och regionsjukvården ökade med
sammanlagt ca 12 % under perioden 1991-1993. För år 1994 visar
preliminära beräkningar att produktiviteten har ökat med ca 1,7 % vilket
är en mer begränsad ökning än föregående år. De redovisade resultaten
måste dock tolkas med försiktighet på grund av de metodologiska
svårigheter som föreligger vid denna typ av mätningar.

Inom vissa landsting har det under främst 1990-talet införts mark-
nadsliknande styrsystem med organisatoriskt särkopplade beställar- och
producentfunktioner i syfte att bl.a. förbättra styrningen och öka kost-
nadseffektiviteten. Enligt Socialstyrelsens rapport Den planerade
marknaden - Om nya styrformer i hälso- och sjukvården (Socialstyrelsen
följer upp och utvärderar, 1995:7), har de ekonomiska styrsystemen för-
bättrats och ekonomistyrningen ökat i betydelse. De nya ekonomiska
styrformerna har dock hittills haft små effekter på vårdens struktur. De
strukturförändringar som trots allt kommit till stånd under senare år är
enligt rapporten mestadels effekter av besparingskrav.

I anslutning till att nya styr- och verksamhetsformer har införts i
vården har kvalitetsfrågor kommit i fokus. Detta gäller såväl kvalitet
avseende medicinskt resultat som servicekvalitet. Sedan år 1992 pågår
ett samarbete mellan Socialstyrelsen, Landstingsförbundet och SPRI som
syftar till att förbättra informationen om vårdens tillgänglighet och
resultat. Samarbetet har bl.a. resulterat i att förutsättningarna för en

Skr. 1995/96:194

medicinsk faktadatabas (MARS) utreds. Socialstyrelsen och Landstings-
förbundet stödjer uppbyggnad av nationella kvalitetsregister inom sjuk-
vården. På sikt förväntas dessa förbättra förutsättningarna att studera
vårdens kvalitet på en övergripande nivå.

Landstingsförbundet har i en rapport redovisat svenska folkets
erfarenheter av och synpunkter på hälso- och sjukvården år 1994. Under-
sökningen är gjord av Statistiska centralbyrån på uppdrag av Landstings-
förbundet. Undersökningen bygger på ett mval av 1 200 personer och
belyser förhållanden som gällde i januari 1994. Av undersökningen
framgår att 91 % av de tillfrågade ansåg att den medicinska behandling
de fatt av läkare var bra. Samma resultat framkom vid 1991 års under-
sökning. Vid undersökningen år 1994 ansåg 72 % av de tillfrågade att
de aldrig någon gång som patient hade blivit felaktigt eller orättvist
behandlade av sjukhus eller läkare. 27 % av de tillfrågade ansåg mot-
satsen. När det gäller frågan om informationen varit tillräcklig be-
träffande olika behandlings- eller operationsmetoder ansåg 72 % av de
tillfrågade att informationen varit tillräcklig medan 20 % ville veta mer.

I propositionen Primärvård, privata vårdgivare m.m. (prop.
1994/95:195) framhålls värdet av att kunna välja vilken läkare man vill
ha kontakt med inom hälso- och sjukvården. I april 1995 genomfördes
en befolkningsenkät bland 9 000 personer inom ramen för Social-
styrelsens uppföljning av primärvården. Vid denna undersökning angav
63 % att de hade en bestämd läkare som de brukade vända sig till.

Vissa utredningar

Regeringen beslutade i december 1994 om tilläggsdirektiv (dir.
1994:152) för den parlamentariska kommittén om hälso- och sjukvårdens
organisation och finansiering (HSU 2000, S 1992:04). I kommitténs
uppdrag ingår att överväga hälso- och sjukvårdens resursbehov fram till
år 2010 och då särskilt beakta den demografiska utvecklingens betydelse
för de äldres behov av hälso- och sjukvård. Kommittén skall också
överväga vad som kan göras för att stärka patientens ställning i vården.
En viktig utgångspunkt för arbetet är att kommitténs överväganden och
förslag skall utgå från dagens system med landsting och kommuner som
finansiärer och tillhandahållare av hälso- och sjukvård.

I kommitténs uppdrag ingår även att överväga kostnadsansvaret för
läkemedel m.m. i öppen vård samt systemet för läkemedelsförmånen
inkl, nuvarande högkostnadsskydd för sjukvård i öppenvård och
läkemedel. Ett delbetänkande om detta (SOU 1995:122) Reform på
recept har redovisats och remissbehandlas för närvarande.

Prioriteringsutredningen presenterade i mars 1995 sitt slutbetänkande
(SOU 1995:5) Vårdens svåra val. Syftet med betänkande och proposition
som regeringen avser att lägga fram för riksdagen under år 1996 är i
första hand att inleda en process som kan leda till en tydligare definition
av sjukvårdens roll i samhället, en tydligare avgränsning av dess ansvar
och till övergripande, allmänt accepterade principer för prioriteringar.

Skr. 1995/96:194

En särskild utredare har utsetts för att kartlägga hur kvinnor och män
bemöts när de söker råd och hjälp inom hälso- och sjukvården (dir.
1994:95). Utredaren skall undersöka och belysa i vilken utsträckning
könstillhörighet i sig påverkar hur kvinnor resp, män bemöts och be-
handlas. Om det finns skillnader som har sin grund i könstillhörighet
och inte är relevanta för aktuell sjukdomsbild och vårdbehov skall
utredaren föreslå åtgärder för att utjämna dessa. Arbetet skall redovisas
våren 1996.

En parlamentarisk kommitté har tillkallats för att utarbeta förslag till
nationella mål för hälsoutvecklingen (dir. 1995:158). Målen skall vara
vägledande för samhällets insatser för att främja folkhälsan, förebygga
ohälsa, minska hälsorisker samt förhindra eller uppskjuta sådan
funktionsnedsättning, sjuklighet och död som är möjlig att påverka
genom förebyggande insatser. Arbetet skall vara slutfört senast vid
utgången av år 1998.

3.1.2 Barnomsorg

Antalet barn inskrivna i barnomsorg ökade år 1994 med ca 33 000,
vilket innebär en ökning med 5 % jämfört med år 1993. Kommunernas
bruttokostnader för barnomsorgen var 1994 ca 38 mdkr, vilket är en
ökning i fasta priser med 0,5 % jämfört med 1993. Avgifts-
finansieringsgraden ökade från 13,4 % 1993 till 13,7 % 1994. Uppgifter
från Svenska kommunförbundet visar att det under 1995 byggdes ut
drygt 20 000 platser i barnomsorgen.

Skr. 1995/96:194

Mål

Regeringen formulerade i budgetpropositionen (1994/95:100 bil. 6) de
nationella målen för barnomsorgen. Dessa är att genom pedagogisk
gruppverksamhet ge barn stöd och stimulans för sin emotionella, sociala
och intellektuella utveckling, att bidra till goda uppväxtvillkor och att ge
barn med behov av särskilt stöd för sin utveckling den omsorg som
deras speciella behov kräver. Verksamheten skall också syfta till att
underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård
och ansvar för barn. Den skall utformas i samarbete med föräldrarna för
att därigenom öka deras delaktighet, medansvar och inflytande och
regleras så att den bedrivs ekonomiskt effektivt.

Den 1 januari 1995 infördes nya bestämmelser om barnomsorgen i
socialtjänstlagen. Kommunerna är skyldiga att tillhandahålla barnomsorg,
förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg, för alla barn i åldrarna 1-12 år
i den omfattning som behövs med hänsyn till föräldrarnas förvärvsarbete
eller studier eller barnets eget behov. När vårdnadshavaren har anmält
behov av plats inom förskola eller skolbamomsorg skall kommunen er-
bjuda plats utan oskäligt dröjsmål så nära barnets eget hem eller skola
som möjligt med beaktande av vad som krävs för att effektivt utnyttja

Skr 1995/96 194
lokaler och andra resurser. Verksamheten skall utgå från vaije barns
behov och barnens behov av omsorg och god pedagogisk verksamhet
skall tillgodoses. Kommunen skall vid erbjudandet av plats ta skälig
hänsyn till vårdnadshavarens önskemål om omsorgsform.

Den nya lagstiftningen har något missvisande kallats för en "bamom-
sorgsgaranti". Lagen är dock utformad som en skyldighet för
kommunerna att tillhandahålla barnomsorgsplats under vissa förutsätt-
ningar och innehåller inte någon motsvarande rättighet för den enskilde
medborgaren att få en sådan plats.

Prestationer

Barnomsorgen har kraftigt byggts ut under 1990-talet. Vid slutet av år
1990 fanns 531 900 barn i åldrarna 0-12 år inskrivna i daghem, familje-
daghem och fritidshem. Av barn i åldrarna 0-6 år var andelen inskrivna
48 %, for åldersgruppen 7-12 år var motsvarande andel 28 %. I slutet av
år 1994 hade det totala antalet inskrivna barn ökat till 645 500 vilket
innebär en ökning med drygt 20 % jämfört med år 1990. Av dessa fanns
52 % i daghem, 20 % i familjedaghem och 28 % i fritidshem. Ytter-
ligare 33 900 barn var inskrivna enbart i deltidsgrupper. Härutöver fanns
i deltidsgrupper 32 500 barn som även var inskrivna i någon annan
bamomsorgsform. Totalt var därmed 679 300 barn i åldrarna 0-12 år
inskrivna i någon form av barnomsorg, vilket motsvarar 47 % av samt-
liga barn i åldersintervallet. Genom den tidigare skolstarten och sexårs-
verksamheten har gränsen mellan daghem och fritidshem tenderat att
suddas ut. Nedan redovisas därför endast fördelningen på åldersgrupp.

Tabell 3.8 Inskrivna barn i daghem, fritidshem och familjedaghem

(1 OOO-tal) och andel av samtliga barn

1985 1990 19931 1994

	antal	%	antal	%	antal	%	antal	%
0-6 år	298	45	367	48	420	50	458	54
7-12 år	123	20	165	28	180	30	187	30
0-12 år	421	33	532	40	600	42	645	44

1 1993 registrerades ett stort bortfall i den publicerade statistiken. För denna
tabell har en skattning gjorts i avsikt att korrigera for detta.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995.

Uppgifter från Svenska Kommunförbundet visar att barnomsorgen
under år 1995 byggdes ut med ca 20 000 platser i barnomsorgen. Inför
år 1996 beräknar kommunerna att bygga ut ytterligare 25 000 platser.

Antalet inskrivna barn i förskolor (daghem och deltidsgrupp), familje-
daghem och fritidshem har ökat med 5 % mellan december 1993 och
december 1994. Det motsvarar en nettoökning med ca 33 000 barn (se
tabell nedan). Antalet barn, inskrivna i endast deltidsgrupp har minskat
från ca 46 000 barn år 1993 till 33 900 barn år 1994.

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.9 Antal barn i samtliga barnomsorgsformer 1985 -1994

Tusental

Ar	Institutionell		Därav även	Familje-	Därav även	S:a	Endast	S:a inkl
	barnomsorg		deltidsgrupp	daghem	deltidsgrupp		deltids	deltids-
	0-6	7-12		0-6 7-12			grupp	grupp
1985	184,4	73,7	-	113,5 48,9	18,5*	420,5	59,5*	480,0*
1990	256,3	119,7	6,1	110,4 45,5	18,0*	531,9	39,0*	570,9*
1991	283,4	128,2	6,6	105,0 40,4	16,4	557,0	42,5	599,5
1992	306,9	135,8	6,7	99,9 34,9	14,0	577,5	40,1	617,6
19932	313,2	141,7	7,3	98,2 30,0	12,5	583,1	45,5	628,6
1994	331 8	184,4	19,3	101,3 28,1	13,2	645,5	33,9	679,3

Källa: SCB och SoS.

Anm.: * Antalet dubbelplacerade barn och antalet nettoplatser i deltidsgrupp har
skattats for åren 1985 och 1990. Korrekt statistik saknas for dessa år över det
totala antalet barn i samtliga barnomsorgsformer.

2) 1993 registrerades ett stort bortfall i den publicerade statistiken. För denna
tabell har en skattning gjorts i avsikt att korrigera for detta.

I många kommuner har det blivit vanligt med särskilda verksamheter
som omfattar alla 6-åringar och som organisatoriskt tillhör skolförvalt-
ningen. Ökningen av antalet inskrivna barn är därför särskilt stor i
åldersgruppen 6-7 år. Av alla 6-åringar var 21 % inskrivna i fritidshem
år 1994. Motsvarande andel för barn i åldrarna 7-9 år var 36 %.
Inskrivningsandelen i fritidshem för barn i åldersgruppen 10-12 år är
mycket låg och utgjorde 1994 endast ca 4 % av alla barn i ålders-
gruppen. Inskrivningsgraden i fritidshem skiljer sig mellan kommun-
grupperna. Storstäderna hade högst andel inskrivna barn i båda ålders-
kategorierna. De genomsnittliga andelarna varierade mellan kommun-
grupperna från 12 till 29 % för 6-åringar och från 25 till 56 % i ålders-
gruppen 7-9 år.

Den icke-kommunala barnomsorgen har successivt ökat i omfattning.
År 1990 var det totala antalet barn inskrivna i icke-kommunala daghem
eller fritidshem 16 000. Motsvarande siffra 1994 var 47 000, vilket är en
ökning med 7 000 barn jämfört med 1993. Av dessa 47 000 var 40 000
inskrivna i icke-kommunala daghem och 7 000 inskrivna i icke-kommu-
nala fritidshem. Detta motsvarar ungefär 12 respektive 4 % av samtliga
barn inskrivna i respektive omsorgsform. Den vanligaste formen för att
driva icke-kommunal barnomsorg var som föräldrakooperativ. Knappt
50 % av platserna i den icke-kommunala barnomsorgen bedrevs i
föräldrakooperativ.

Vid slutet av år 1994 fanns drygt 1 300 öppna förskolor. De öppna
förskolornas verksamhet riktar sig till hemmavarande föräldrar och
dagbamvårdare. Verksamheten avser att ge dessa grupper möjlighet att
tillsammans med personal utveckla pedagogisk gruppverksamhet för

3 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

dessa barn. I den öppna förskolan är barnen inte inskrivna. Det har skett
en minskning under år 1994 av antalet öppna förskolor med ca 5 %.
Även öppettiderna fortsätter att minska.

Skr. 1995/96:194

Kostnader

Mellan åren 1990 och 1994 har bruttodriftkostnadema för barnomsorgen
sjunkit med 3 % (fasta priser) samtidigt som antalet inskrivna barn ökat
med 19 %. Detta ger en sammanlagd produktivitetsutveckling för hela
barnomsorgen under perioden motsvarande 22 %.

Tabell 3.10 Bruttokostnad per barn i barnomsorg åren 1985-1994

(1 OOO-tal kronor, 1990 års priser)

	1985	1990	1992	1993	1994
Driftskostnader	55,8	59,7	57,6	52,2	48,6
Investeringar	1,8	3.1	1,0	0,2	0,4

Källa: Socialdepartementetets beräkningar.

Mellan 1993 och 1994 minskade bruttodriftskostnaden per inskrivet
barn med ca 3 600 kr, motsvarande 7 % (fasta priser). Minskningen av
kostnaden skedde i alla kommungrupper. Bruttodriftskostnaden uppgick
1994 till ca 38 mdkr. Detta motsvarar ungefär 56 000 kr per inskrivet
barn. Räknat i fasta priser har den totala bruttokostnaden stigit med
endast 0,5 % mellan 1993 och 1994 trots att antalet inskrivna barn ökat
mycket kraftigt. Den totala bruttodriftskostnaden fördelade sig mellan
verksamheterna enligt följande, daghem 60 %, familjedaghem 16 %,
fritidshem 13 % och övrigt 11 %.

Tabell 3.11 Kostnader för barnomsorgen, miljoner kronor 1990 års priser

	1985	1990	1992	1993	1994
Driftskostnader	26 799	34 107	35 566	32 861	33 013
Investeringar	863	1 794	616	125	266

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social 1995. BNP-deflator.

Den för riket genomsnittliga kostnaden per inskrivet barn varierade
mellan kommungrupperna. Kostnaden var lägst i landsbygds-
kommunerna, ca 10 % under genomsnittskostnaden, och högst i stor-
städerna där den låg ca 20 % över genomsnittet. Kostnadsskillnaderna
förklaras bl.a. av att det i storstäderna finns fler bam placerade i daghem
medan landsbygdskommunerna har fler bam inskrivna i familjedaghem
och deltidsgrupper samt av faktorer som barnens ålder och vistelsetid.
En stor del av kostnadsskillnaderna kan troligtvis också förklaras genom
de skillnader som finns mellan kommunernas sätt att redovisa t.ex.
lokalkostnader.

Avgifter

Skr. 1995/96:194

Den andel av den totala kostnaden för barnomsorgen som finansieras av
föräldraavgifter, avgiftsfinansieringsgraden, steg i riket från 13,4 %
under år 1993 till 13,7 % år 1994. Lägst var andelen i glesbygdskom-
munerna där den uppgick till 11,4 % och högst i förortskommunema där
den var 15,8 %. Ökningen var störst i industrikommuner där avgifts-
finansieringsgraden ökade med 1 procentenhet. Andelen minskade i
större städer och övriga mindre kommuner.

Undersökningar gjorda av Svenska Kommunförbundet visar att kom-
munerna alltmer sällan tillämpar enhetstaxor och att de istället övergår
till avgiftstaxor som är baserade på procent av bruttoinkomst. En
tendens är att kommunerna även inför en mer differentierad avgiftstaxa
vad avser vistelsetid med olika tidsintervaller. Allt fler kommuner går
också ifrån systemet med en betalningsfri månad under sommaren och
inför 12 månaders betalningsplikt. Inför år 1996 beräknar kommunerna
att höja sina avgifter med i genomsnitt 3 % över inflationen.

Måluppfyllelse

Målet är att tillhandahålla barnomsorg för alla bam i åldrama 1-12 år
om det behövs med hänsyn till föräldrars förvärvsarbete eller studier
eller barnets eget behov. Enligt en rapport i februari 1995 räknade
Svenska Kommunförbundet med att ca 80 % av alla kommuner når full
behovstäckning under andra halvåret 1995.

Enligt bamomsorgsundersökningen i januari 1995 var det ca 70 000
bam i åldrama 0-6 år som saknade plats och för vilka plats önskades
under våren 1995. Sedan kommunerna, enligt Svenska Kommun-
förbundet, har byggt ut med 20 000 platser under 1995 utgörs gapet till
full behovstäckning av 50 000 bam för åldersgruppen 1-6 år. Antalet 7-
12-åringar som saknar plats och för vilka plats önskas är inte undersökt.

För att värdera kvaliteten på bamomsorgsverksamheten studeras van-
ligen barngruppernas storlek, personaltätheten och personalens utbild-
ning. 1994 års statistik visar att antalet bam per årsarbetare har stigit i
samtliga barnomsorgsformer sedan 1990. Vid daghemmen har antalet
inskrivna bam per årsarbetare ökat med 20 % mellan 1990 och 1994.
För samtliga barnomsorgsformer är motsvarande ökning 25 %.

Tabell 3.12 Antal årsarbetare inom barnomsorgen fördelade per
verksamhetsform samt antal inskrivna barn per årsarbetare

Skr. 1995/96:194

Ar	Daghem		Fritidshem		Deltidsgr.		Totalt
Ar	antal	insk.	antal	insk.	antal	insk.	antal	insk.
1985	45 561	4,3	8 123	7,7	4 949	15,8	58 632	5,7
1990	63 731	4,2	13 044	8,3	4 440	14,2	81 214	5,4
1991	65 535	4,5	13 950	8,4	4 003	16,4	83 488	5,7
1992	64 410	4,9	11 047	11,5	3 586	17,0	79 044	6,4
1993	61 716	5,2	13 255	10,0	3 796	17,2	78 768	6,6
1994	65 296	5,2	16 870	10,6	3 618	18,4	85 784	6,8

Källa: Socialstyrelsen, Statistik socialtjänst 1995:9.

Är 1994 var den genomsnittliga gruppstorleken 16,5 vid daghemmen
och 22,8 vid fritidshemmen. Över hälften av de yngsta barnen (0-3 år)
var inskrivna i grupper med fler än 15 bam. Jämfört med år 1993 har
gruppstorlekarna ökat med i genomsnitt 0,5 bam per daghemsgmpp och
1,8 bam per fritidshemsgrupp.

I slutet av år 1994 var 99 000 personer anställda för att arbeta med
bam i daghem, fritidshem och deltidsgrupper. Antalet anställda
motsvarar 85 800 årsarbetare. Detta innebär en ökning med 7 % av
antalet årsarbetare jämfört med föregående år. År 1994 hade 58 % av
alla årsarbetare i förskolor och fritidshem förskollärar- eller fritids-
pedagogutbildning medan 2 % saknade formell utbildning för arbete
med bam. År 1990 var motsvarande andelar 49 resp. 7 %.

Tabell 3.13 Antal årsarbetare inom daghem, fritidshem och deltidsgrupper
fördelade per utbildning

Procent

År1	Antal års- arbetare	Förskolelär- arutbildn. el. motsvarande	Fritidsped. utbildn. el. motsvarande	Bamskötar- utbildn el. motsvarande	Ingen utbildning for arbete med bam
1985	58 632	43	10	44	4
1990	81 214	40	9	44	7
1991	83 488	41	10	44	5
1992	79 044	44	10	43	3
1993	78 768	46	11	41	2
1994	85 784	46	12	40	2

Anm: Mätning i december respektive år.

Källa: Socialstyrelsen, Statistik socialtjänst 1995:9.

Enligt den nya lagstiftningen skall plats beredas utan oskäligt
dröjsmål. Av en enkät (Uppföljning av bamomsorgslagen, våren 1995)
som Socialstyrelsen gjorde i april-maj 1995 framgår att 40 % av
kommunerna (116 st.) räknade med att alla förskolebarn som stod i kö i

januari 1995 skulle få plats i daghem eller familjedaghem fyra månader
senare. I 55 % av kommunerna (155 st.) hade alla skolbarn som väntade
på plats kunnat placeras inom fyra månader. De regionala variationerna
är dock stora. I stort sett alla kommuner i de nordligaste länen räknade
med att kunna erbjuda samtliga förskolebarn plats till hösten. I
Göteborgs- och Bohus län räknade endast var femte kommun och i
Hallands län varannan kommun med att kunna erbjuda alla förskolebarn
plats till hösten. Av storstäderna Stockholm, Göteborg och Malmö var
det endast Stockholms kommun som inför hösten 1995 räknade med att
kunna erbjuda barnomsorgsplats till alla förskolebarn och skolbarn som
efterfrågar sådan plats.

Av kommunerna uppgav 90 % i enkäten att de har vidtagit särskilda
åtgärda- till följd av den nya lagstiftningen. Två tredjedelar (189 st.) har
tagit in fler bam i daghems- och fritidshemsgruppema. I 182 kommuner
har man öppnat nya avdelningar. Drygt hälften av kommunerna har
anställt fler dagbamvårdare. De kommuner som inte har vidtagit
särskilda åtgärder har, med några enstaka undantag, inte haft behov av
detta för att kunna erbjuda plats till alla bam som behöver.

Statistiska centralbyrån har nyligen redovisat en uppföljningsstudie
med anknytning till 1995 års bamomsorgsundersökning. Studien har
syftat till att belysa i vilken utsträckning föräldrarnas önskemål om
barnomsorgsplats inför våren kunnat tillgodoses av kommunerna.
Undersökningen avser bam i åldrama 4 månader till 6 år och
genomfördes i november månad 1995. Familjernas önskemål om
barnomsorg inför våren avsåg i första hand kommunal daghemsplats
(75 %). Ungefär 17 % önskade kommunal familjedaghemsplats och ca
7 % önskade plats på ett icke- kommunalt daghem. Resultatet av upp-
följningsstudien visar att omkring en tredjedel av barnen hade fått
önskad plats senast i juni månad. För ytterligare 47 % hade plats ordnats
i samband med skolstarten eller senare under hösten. I denna grupp hade
samtliga utom 9 % fått plats enligt sina önskemål. Sedan det visat sig att
5 % i själva verket inte önskade plats återstod slutligen 20 % som inte
hade fått någon plats alls i november trots att de redan i januari hade
uttalat ett sådant önskemål.

Socialstyrelsen genomförde under våren 1995 en enkätundersökning
omfattande alla kommuner för att undersöka vilka regler som tillämpas
för rätten att behålla en plats inom barnomsorgen vid föräldraledighet
och arbetslöshet. Av enkäten framgår att det i 77 % av kommunerna
finns särskilda regler för rätten att behålla plats i barnomsorgen då
någon av föräldrarna blir arbetslös. Vanligast, i 65 % av alla kommuner,
är att barnet får behålla sin plats med någon form av tidsbegränsning,
exempelvis ett visst antal timmar per dag, ett visst antal månader eller
en kombination av dessa. Särskilt vad gäller förskolebarn är det ovanligt
att barnet mister sin plats omedelbart. I drygt 35 % av kommunerna
mister bam sin plats i daghem eller familjedaghem sex månader efter det
att föräldern blivit arbetslös. I 2 % av kommunerna mister barnet sin
plats omedelbart då föräldern blir arbetslös. I 23 % av kommunerna får
barnet behålla sin plats utan begränsning. Det är ovanligt att bam till

Skr. 1995/96:194

redan arbetslösa kan erbjudas plats i barnomsorgen. Endast i ca 10 % av
kommunerna kan bam till arbetslösa erbjudas plats i barnomsorgen.
Över hälften av kommunerna erbjuder inte plats till bam till arbetslösa.
Detta oavsett om det gäller förskolebarn eller skolbarn. En bedömning
från fall till fall görs i ca 20 % av kommunerna.

Vid föräldraledighet har ca 36 % av kommunerna regler som innebär
att bam mister sin plats vid förälders barnledighet. Principen att barnet
får behålla sin plats med någon form av tidsbegränsning tillämpas i ca
44 % av kommunerna. Endast i ett tiotal kommuner i landet får barnet
behålla sin plats utan tidsbegränsning.

Utredningar

Den av regeringen tillsatta Storstadskommittén har tagit initiativ till en
projektverksamhet för utsatta bam i storstadsområden vilka av olika skäl
står utanför den reguljära barnomsorgen. Särskilt skall sikte tas på de
grupper bland bam och ungdomar som på grund av svåra uppväxtför-
hållanden riskerar att fa en dålig start i livet. Avsikten är att i ett
samarbete mellan socialtjänsten och det lokala föreningslivet i
bostadsområdena utveckla och pröva olika typer av verksamheter för
bam som syftar till att öka barnens integrationsmöjligheter i samhället.
Regeringen har för dessa ändamål ställt ett belopp om 45 mkr ur
Allmänna arvsfonden till förfogande under en treårsperiod.

3.1.3 Äldreomsorg

År 1994 fick i genomsnitt 17,8 % av ålderspensionärerna service och
vård (9,4 % i det egna hemmet och 8,4 % i särskilda boendeformer).
Jämfört med år 1993 innebär detta att andelen som fick service och vård
sjönk med ca 0,6 procentenheter. Antalet äldre som fick service och
vård var i december 1994 ca 274 000, en ökning jämfört med år 1993
om knappt 3 000 personer.

Äldre- och handikappomsorgen svarade år 1994 för ca 18 % av kom-
munernas bruttokostnader eller knappt 60 mdkr. För äldre- och handi-
kappomsorgen ökade de totala bruttodriftskostnadema mellan åren 1993
och 1994 med 5 % i fasta priser. Ökningen beror bl.a. på den kom-
munalisering som skett av omsorgsverksamhet för personer med utveck-
lingsstörning m. fl.

Den demografiska utvecklingen har inneburit att intresset under senare
år alltmer kommit att fokuseras på äldre över 80 år. Nedanstående bild
visar att ökningen av antalet personer 80 år eller äldre under åren 1970-
1994 varit 217 000 personer. En jämförelse med kommande 25-
årsperiod 1995-2020 visar att ökningen under dessa år beräknas uppgå
till 40 000 personer. Volymmässigt återstår alltså en viss ökning av
antalet äldre över 80 år men i huvudsak har den mest dramatiska
ökningen redan skett.

Skr. 1995/96:194

Diagram 3.1 Ökningen av antalet äldre

Källa: SCB, befolkningsstatistiken.

Mål

Kommunernas ansvar för äldreomsorgen regleras i socialtjänstlagen
(1980:620) och i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Enligt 10 §
socialtjänstlagen bör socialnämnden eller motsvarande nämnd genom
färdtjänst, hjälp i hemmet, service och omvårdnad, dagverksamheter
eller annan social tjänst underlätta för den enskilde att bo hemma och ha
kontakter med andra. Socialnämnden skall vidare enligt 19 § verka för
att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt och att ha
en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra. Enligt
socialtjänstlagen 20 § skall kommunen inrätta särskilda boendeformer
för service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt
stöd. Kommunernas ansvar att erbjuda en god hälso- och sjukvård i
hemmet, i dagverksamheter och i särskilda boendeformer regleras i 18-
26 §§ hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).

Ett antal grundläggande och vägledande principer för samhällets
service och vård till äldre lades senast fast i regeringens proposition
1987/88:176 om Äldreomsorgen inför 90-talet. Den första principen
gäller äldre människors rätt att själva bestämma över sitt liv och att fa
behålla sin integritet och identitet. Den andra grundläggande principen
gäller äldre människors rätt att känna sig trygga och den tredje handlar
om förutsättningarna för valfrihet eller ökade valmöjligheter. Äldre
människor skall kunna välja att bo kvar hemma även när de behöver
omfattande vård. För dem som vill flytta till någon särskild boende-
eller vårdform bör det finnas ett varierat utbud.

Verksamhet och prestationer

Nedan redovisas några mått på prestationerna inom äldreomsorgen.

Tabell 3.14 Antalet äldre (över 65 år) med äldreomsorg

Skr. 1995/96:194

Tusental och andel av åldersgrupp	1990		1993		1994
Tusental och andel av åldersgrupp	antal	%	antal	%	antal	%
Social hemtjänst	154,2	10,1	149,7	9,7	145,0	9,4
- varav 80 år och äldre	86,6	23,4	92,2	23,2	90,7	22,2
Särskilt boende	*)		121,3	7,9	128,6	8,4
- varav 80 år och äldre	*)		89,4	22,5	94,9	23,2
Totalt	*)		271,09	17,6	273,6	17,8

Källa: SCB, SoS och Socialdepartementets beräkningar.

Anm.:*) Antalet särskilt boende före Ädel-reformen är inte jämförbart
med senare uppgifter.

År 1994 fick i genomsnitt 17,8 % (18,4 % år 1993) av ålders-
pensionärerna service och vård (9,4 % i det egna hemmet, 8,4 % i
särskilda boendeformer). Spridningen mellan kommunerna var något
större än år 1993 och andelen hjälpta varierade som mest mellan 8 %
och 31 %. Nedanstående diagram visar andel invånare 80 år eller äldre
i särskilt boende eller med hemtjänst i förhållande till samtliga invånare
i åldersgruppen. I hälften av kommunerna får mellan 42 och 51 % av
kommunens invånare i åldrarna 80 år eller äldre hjälp i form av särskilt
boende eller hemtjänst. Medianen för riket är 46 %.

Diagram 3.2

Riket

Storstäder

Förortskommuner

Större städer

Medelstora städer

Industrikommuner

Landsbygdskommuner

Glesbygdskommuner

Övriga, större kommuner

Övriga, mindre kommuner

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 10

Procent

Källa: Socialstyrelsen, Jämförelsetal för socialtjänsten 1994.

Skr 1995/96’194

Antalet ålderspensionärer som fick social hemtjänst i ordinärt boende
var i december 1994 ca 145 000 (ca 9% av samtliga). Jämfört med år
1993 är detta en minskning med 4 600. Variationen mellan kommunerna
med avseende på hemtjänstens täckningsgrad i ordinärt boende låg
mellan 3 % och 20 % (åldersstandardiserat) för åldersgruppen över 65
år. För den äldsta åldersgruppen över 80 år låg variationen mellan 6 %
och 40 % med ett genomsnitt om 22 %.

Det är stora skillnader mellan kommunernas servicenivå i dessa av-
seenden och skillnaderna kvarstår, även då hänsyn tas till kommunernas
åldersstruktur. De har också ökat jämfört med tidigare år.

Antalet ålderspensionärer som bor i särskilda boendeformer var i
december 1994 cirka 129 000 (cirka 9 % av samtliga). Jämfört med år
1993 är detta en ökning med 7 300. Också när det gäller antalet äldre i
särskilda boendeformer är skillnaden mellan kommunerna stor. Andelen
ålderspensionärer (65-w) som bor i särskilt boende varierar (ålder-
standardiserat) mellan 4 % och 16 % och mellan 13 % och 42 % för
åldersgruppen över 80 år.

Under det senaste decenniet har både antalet och andelen äldre som
far någon form av äldreomsorg minskat. Följande tabell visar andelen av
olika åldersgrupper som fick del av hemtjänstinsatser eller som bodde i
särskilt boende fr.o. m. år 1985 och framåt.

Tabell 3.15 Andelen äldre med vård och service i procent

År	Ordinärt boende	Service- boende	Ålder- 1 domshem	Långvård Sjukhem	Tot.
Personer 65-79 år
1985	8,0	1,3	1,0	1,3	11,7
1990	5,8	1,5	0,7	1,1	8,3
1994	4,8		3,0 2	0,1	7,9

Personer 80 år och äldre

1985	22,9	6,0	11,8	9,8	50,5
1990	23,4	8,4	8,1	7,8	48,5
1994	22,8		23,8 2	1 0,8	47,4

‘) Även gruppboende.

*) Efter Ädel-reformen räknas servicehus, ålderdomshem, gruppboende, sjukhem
samt delar av långvården in i kommunernas särskilda boendeformer.

Källa: SCB och Socialdepartementets egna beräkningar.

Sedan många år har en kraftig förskjutning skett av insatserna till de
allra äldsta och till dem med de mest omfattande hjälpbehoven. Så
ökade t.ex. andelen hjälptagare som fick hjälp vaije kväll och/eller natt
från 12 % år 1988 till 25 % år 1994 (22 % år 1993). Andelen
ålderspensionärer (65-w) med mer än 50 timmars insats per månad har
ökat från 13 % år 1988 till över 20 % år 1994.

Enligt en rapport från Socialstyrelsen (Produktions-, kostnads- och
produktivitetsförändringar inom äldre- och handikappomsorgen åren

1984-1993, Ädelutvärderingen 94:15) har antalet arbetade timmar inom
hemtjänsten ökat kraftigt mellan åren 1984 och 1990 och har därefter
planat ut något för att minska under de senaste åren. Ett mindre antal
äldre och personer med funktionshinder far i dag hjälp och en större
andel av dem som far hjälp erhåller allt mer omfattande hjälpinsatser.
Nedanstående diagram illustrerar minskningen av antalet hjälptagare
samt det ökade antalet timmar per hjälpmottagare under perioden 1983-
1991.

Skr. 1995/96:194

Diagram3.3. Antal hjälptagare och genomsnittligt antal per person

400

350

300

250

200

150

u-
L
u-

E
E

Antal hjälptagare under året -O Hjälptimmar per person under året

V Antal hjälptagare 31 december

Anm.: Antal hjälptagare under året och antal hjälptimmar for personer med
hemhjälp redovisas endast t.o.m. år 1991.

Källa: SCB.

En konsekvens av allt mer begränsade resurser är med stor
sannolikhet att de anhörigas insatser ökar. Genom olika studier upp-
skattas att de anhörigas insatser i vardagsomsorgsarbetet har nästan tre
gånger så stor omfattning som den hjälp som ges av samhället
(Johansson, Omsorg i det tysta, 1986). I en av Ädel-utvärderingens
underlagsrapporter beskrivs situationen för ett antal anhöriganställda
(Ädel-utvärderingen 94:1). Rapporten redovisar att skillnaderna mellan
kommunerna är stora och ibland avgörande för anhörigvårdamas villkor.
Det var t.ex. fa kommuner som hade någon plan eller form av riktlinjer
för anhörigvård. De flesta av anhörigvårdama hade gjort samma insats
för sin anhörige under flera år utan betalning och många hade gjort
förändringar i sitt yrkesliv för att vården varit så omfattande. Ett slående
resultat enligt rapporten är hur lite samarbete som förekommer mellan
kommunernas hemtjänst och anhörigvårdama.

Den gcriatriska klinikfunktionen inom läns- och regionsjukvården har
också följts upp inom ramen för Ädel-utvärderingen (Ädel-utvärderingen

Skr 1 995/96-194
94:13). Sedan Ädel-reformen genomfördes har antalet vårdplatser
minskat från 8 000 år 1992 till ca 5 600 år 1994, en minskning med
30 %. Patientgenomströmningen har ökat och vårdtiderna har förkortats.
Huvudmännen söker utveckla nya vårdformer som alternativ till sluten
vård, bl.a. prövas hemrehabilitering och utbyggnad av geriatrisk öppen-
vård. Enligt Socialstyrelsens sammanfattande bedömning anses den
geriatriska rehabiliteringen ha minskat i så hög grad efter Ädel-reformen
att det föreligger stor risk att äldre människor inte får den rehabilitering
som de behöver för att kunna återvända hem i ett optimalt tillstånd.

Kostnader

Äldre- och handikappomsorgen svarade år 1994 för ca 18 % av kommu-
nernas bruttodriftskostnader eller knappt 60 mdkr. För äldre- och handi-
kappomsorgen ökade de totala bruttodriftskostnadema mellan åren 1993
och 1994 med 5 % i fasta priser. Ökningen beror bl.a. på att viss verk-
samhet har förts över från landstingen i samband med LSS-reformen.

Den genomsnittliga bruttokostnaden per vårdtagare utgör ca 198 000
kr år 1994. Avgiftsfinansieringen uppgick till 8 %, dvs. ca 4,9 mdkr.

Av samtliga personer i särskilt boende var det ca 8 % som bodde i
enheter som drevs på entreprenad av annan huvudman än kommunen.
För social hemhjälp var motsvarande andel ca 3 %. Entreprenad-
verksamhet förekommer mest i storstäder, förortskommuner och större
kommuner.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialtjänstlagai är en ramlag som ger kommunerna stor frihet att utfor-
ma äldreomsorgen och konkretisera de övergripande mål och riktlinjer
som lagen anger. Kvalitetsmått saknas på nationell nivå vilket gör det
svårt att beskriva måluppfyllelsen. I det följande görs dock ett försök att
med hjälp av underlag från bl.a. Ädel-utvärderingen beskriva kvalitet
och måluppfyllelse.

- Äldre med hemtjänst i ordinärt boende

Förklaringar till att allt färre får hemtjänst kan främst sökas i den stora
ökningen av antalet äldre i kombination med minskat ekonomiskt
utrymme för kommunerna. I en tid av minskande resurser ställs ökade
krav på behovsbedömningen så att rätt personer får rätt sorts insats vid
rätt tidpunkt. Nedskärningar i äldreomsorgen drabbar sannolikt inte dem
som redan är inne i systemet - däremot riktas högre inträdeskrav mot
presumtiva nykomlingar. Jämförelser av ADL-förmåga (Activities of
Daily Living) hos äldre åren 1987, 1990 och 1993 tyder på att tröskeln
for att komma in i systemet har blivit högre och samtidigt att innehållet

i hemtjänsten förändrats. I dag har behovet av primär personlig om-
vårdnad blivit alltmer utslagsgivande för att få hjälp från hemtjänsten.

Inom ramen för Ädel-utvärderingen genomförde Socialstyrelsen år
1994 en äldrestudie som bl.a. syftade till att göra jämförelser med SCB:s
undersökning av levnadsförhållanden från 1988/89 (ULF). I underlags-
rapporten Hemma på äldre dar (Ädelutvärderingen 94:17) redovisas re-
sultaten från intervjuer med ett riksrepresentativt urval hemmaboende
äldre personer över 75 år. De flestas situation bedöms vara god när det
gäller boende, ekonomi och social situation och snarast bättre än i tidi-
gare undersökningar. Kontakterna mellan generationerna är lika om-
fattande som tidigare. Äldres hälsa och funktionsförmåga tycks ha för-
bättrats ytterligare och den upplevda hälsan är god.

De äldre tycks i dag också klara många sysslor bättre än för 5-6 år
sedan. En av socialstyrelsen utförd ännu ej publicerad studie, som är
baserad på intervjuundersökningar bland ett representativt urval av
personer 75 år och äldre år 1988/89 resp 1994 visar att det uppgivna
hjälpbehovet minskat i alla åldersgrupper och bland både män och
kvinnor. Den största minskningen förefaller ha skett bland personer 80-
84 år. Andelen i dama grupp som uppger att de inte har något behov av
hjälp med hushållsgöromål har ökat från 35 % 1988/89 till 54 % år
1994. Undersökningen visar också att hemtjänstens insatser står i klar
proportion till hjälpbehoven; ju större behov, ju mer hjälp. De flesta
tycks få ungefår den hjälp de behöver och nästan ingen står helt utan
hjälp. En femtedel tycker sig dock få för lite hjälp vilket överensstäm-
mer med resultat från tidigare studier. Vid tolkningen av dessa resultat
bör man dock beakta att det hjälpbehov man uppger kan vara påverkat
av möjligheterna att få hjälp. De senaste årens neddragningar inom
hemtjänsten har inneburit att betydligt färre med begränsade hjälpbehov
i dag får hjälp än tidigare.

I ytterligare en undersökning om hemtjänsten redovisas resultatet av
intervjuer med hemmaboende vårdtagare över 80 år i Jönköping (Ädel-
utvärderingen 94:7). Huvudresultatet från denna studie är också att de
flesta tycks få den hjälp de anser sig behöva och att de är nöjda med
hemtjänsten. Enligt studier ägnas allt mindre tid åt hushållsgöromål och
en förskjutning har skett mot personlig omvårdnad. Studien tyder också
på att allt fler vårdtagare lider av olika symptom på demenssjukdomar
vilket kräver en allt större del av hemtjänstens resurser.

- Äldre i särskilt boende

En nationell kartläggning av gruppbostäder för personer med ålders-
demens redovisas i en av Ädel-utvärderingens underlagsrapporter (Ädel-
utvärderingen 95:2). I september 1994 bodde ca 14 000 personer i
gruppbostäder för åldersdementa. De flesta hade eget rum som var
20 kvm eller större och i många av rummen fanns också utrustning för
matlagning. De boendes funktionsförmåga varierade mycket mellan olika
boendeenheter. Vid vissa boendeenheter kunde samtliga äta själva och

Skr. 1995/96:194

helt på egen hand klara t.ex. toalettbesök men det förekom också enheter
där inte någon klarade av dessa uppgifter. Enligt rapporten hade ca
40 % av personerna inte genomgått någon utredning angående orsaken
till deras demenssymptom. I vissa fall kände personalen till att en utred-
ning gjorts men däremot inte vad den givit för resultat.

I rapporten "Sjukhemmen efter Ädel" redovisas en verksamhetsupp-
följning av sjukhemmen år 1994 (Ädel-utvärderingen 94:11). Under-
sökningen omfattade en femtedel av befintlig sjukhemsverksamhet. Ett
allmänt intryck är att det pågår ett omfattande utvecklingsarbete ute i
kommunerna; man omstrukturerar äldreomsorgen, lägger ner, bygger om
och bygger nytt och skapar också separata enheter för rehabilitering och
korttidsvård. Sammantaget konstateras att de boende har hög ålder och
att deras psykiska och fysiska funktionsförmåga föranleder ett stort
hjälpbehov.

Förekomsten av trycksår anses allmänt som ett tecken på mindre god
omvårdnad även om sådana i enstaka fall kan vara svåra att förebygga.
Av rapporten framgår att vissa sjukhem och vårdavdelningar har ett för-
hållandevis stort antal boende med trycksår. Försök har också gjorts för
att se om det föreligger samband mellan personaltäthet och förekomsten
av trycksår, användandet av kvarliggande kateter och läkemedel. Sådana
samband har dock inte kunnat påvisas och inte heller tycks det finnas
samband mellan nyttjandet av lugnande läkemedel och andelen personer
med åldersdemens. Den fysiska standarden på sjukhemmen anses
fortfarande inte vara speciellt hög även om andelen boende i enkelrum
ökat något under senare år. Endast en tredjedel av de boende har någon
egen möbel på rummet.

- Rättssäkerhet

Socialstyrelsen genomförde tillsammans med länsstyrelserna våren 1995
undersökningen Rättssäkerhet inom hemtjänsten, i vilken rättssäkerheten
vid ansökan om bistånd i form av hemtjänst studerades. Under-
sökningens resultat visar på betydande brister i handläggningen av ären-
den inom äldreomsorgen. Detta gäller framförallt bristande kunskaper
om tillämpningen av socialtjänstlagen och förvaltningslagen (1986:223).
Några exempel på brister i rättssäkerheten är att det i 33 % av de
granskade akterna inte fanns någon ansökan och att det i ett mindre antal
ärenden inte förelåg vare sig personakt eller utredning. I närmare 60 %
av ärendena hade den enskilde inte underrättats om utredningens innehåll
och i ca 95 % av ärendena hade inte besvärshänvisning lämnats.

I en tidigare studie som avsåg förhållandena år 1993 undersökte
Socialstyrelsen med deltagande av länsstyrelserna hur väl lagligheten
uppfylls när en pensionär ansöker om en plats på ett sjukhem. Enligt
rapportens sammanfattande bedömning visar studien på många allvarliga
brister när det gäller tillämpningen av de förvaltningsmässiga reglerna
för utredning och dokumentation.

Skr. 1995/96:194

Utredningar

Skr. 1995/96:194

Regeringen beslutade i december 1995 att tillkalla en särskild utredare
med uppgift att kartlägga och analysera frågan om bemötandet av äldre
(dir. 1995:159). Utredningen skall bl.a. kartlägga och analysera faktorer
i organisationen som bidrar till brister i kvalitet och bemötande, beskriva
pågående utvecklingsarbete i kommuner och landsting som rör kvalitets-
utveckling samt föreslå åtgärder som kan bidra till att avhjälpa brister
och missförhållanden i bemötandet av äldre.

Socialstyrelsens uppföljning och utvärdering av Ädel-reformen kom-
mer att avslutas våren 1996 med en sammanfattande rapport. I Ädel-ut-
värderingens kontinuerliga avrapportering har Socialstyrelsen årligen
beskrivit både positiva effekter och på funna brister i omsorgen.

Brister i den medicinska omvårdnaden lyftes fram hösten 1993. På
initiativ av regeringen tillskapades ett särskilt statsbidrag på 50 mkr med
syfte att stimulera utvecklingen av medicinsk kvalitet i den kommunala
äldrevården. Socialstyrelsen avser att redovisa effekterna av dessa stimu-
lansmedel vid årsskiftet 1996/97.

Vid avrapporteringen hösten 1994 kom frågan om rehabiliteringsin-
satser för äldre att hamna i blickpunkten. Rehabilitering och
hjälpmedelsförsöijning var två områden där fortsatta oklarheter i
ansvarsfördelningen mellan huvudmännen ansågs skapa problem.
Regeringen tog initiativ till ett särskilt stimulansbidrag på 300 mkr med
syfte att kommuner och landsting skulle inleda ett konstruktivt samar-
bete för att utveckla rehabiliteringsområdet för äldre. Socialstyrelsen
kommer under våren 1996 att lämna en uppföljningsrapport om hur
dessa medel använts.

Socialstyrelsens avrapportering av Ädel-reformen år 1995 redovisade
brister och ofullständigheter i viktiga funktioner som utredning, vårdpla-
nering, dokumentation och informationsöverföring såväl inom sjukhus-
vården, den öppna vården och den kommunala äldreomsorgen som
mellan dessa vårdformer. Mot denna bakgrund avser Socialstyrelsen att
utarbeta föreskrifter för informationsöverföring och samverkansrutiner
för att slå vakt om säkerheten i vården.

Kommunerna får själva utforma sina avgiftssystem med den be-
gränsningen att avgifterna skall vara skäliga och inte far överstiga kom-
munens självkostnad. Vidare skall den enskilde förbehållas tillräckliga
medel för sina personliga behov. I regleringsbrevet för budgetåret
1995/96 har Socialstyrelsen fatt i uppdrag att kartlägga och analysera de
kommunala avgifterna på äldre- och handikappområdet. Uppdraget skall
redovisas den 1 oktober 1996.

3.1.4 Handikappomsorg

Skr. 1995/96:194

Mål

Målet för kommunernas handikappomsorg är att funktionshindrade med-
borgare skall ha möjlighet att leva som andra och kunna ta del av sam-
hällets gemenskap. Målen finns fastlagda i socialtjänstlagen (1980:620),
i fortsättningen benämnd SoL, och i lagen (1993:387) om stöd och
service till vissa funktionshindrade (LSS). I 21 § socialtjänstlagen finns
särskilda bestämmelser om vård och service till personer med
funktionshinder. Där föreskrivs bl.a. att:

“Socialnämnden skall verka för att människor som av fysiska,
psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring
får möjlighet att delta i samhällets gemenskap och leva som andra.
Socialnämnden skall medverka till att den enskilde får en meningsfull
sysselsättning och att han får bo på ett sätt som är anpassat efter
hans behov av särskilt stöd. ”

I samband med Ädel-reformen blev kommunen skyldig att erbjuda en
god hälso- och sjukvård i hemmet, i dagverksamhet och i särskilda
boendeformer. Denna skyldighet regleras i 18 § hälso- och sjukvårds-
lagen (1982:763). I den paragrafen föreskrivs också att kommunen även
skall erbjuda habilitering, rehabilitering och hjälpmedel för funktions-
hindrade i samband med sådan hälso- och sjukvård.

I 5 § LSS anges bl.a. att:

“Verksamheten enligt denna lag skall främja jämlikhet i
levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för personer med
funktionshinder enligt 1 §. Målet skall vara att den enskilde får
möjlighet att leva som andra. "

Regeländringar

I samband med att handikappreformen genomfördes gjordes ett tillägg i
socialtjänstlagen som innebär att kommunernas ansvar inom handi-
kappområdet förtydligades. Lagändringen innebär att kommunerna fatt
en uttalad skyldighet att bedriva en uppsökande verksamhet inom handi-
kappområdet samt att planera sina insatser för personer med funk-
tionshinder.

Den nya rättighetslagstiftningen på handikappområdet, LSS, trädde i
kraft den 1 januari 1994. Genom LSS har kommunen fatt ett samlat
ansvar för stöd och service för personer med funktionshinder. LSS
kompletterar SoL och HSL när dessa lagar ej är tillräckliga. Det innebär
att bl.a. personer med utvecklingsstörning och personer med stora och
varaktiga funktionshinder fått rätt till stöd- och serviceinsatser av olika
slag. En av de särskilda insatserna enligt LSS är personlig assistans eller
ekonomiskt stöd till sådan assistans. Den 1 juli 1994 infördes också

statlig assistansersättning som kan utgå till personer som har behov av
assistans mer än 20 timmar per vecka. Rätten till assistansersättning
regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS). Försäkrings-
kassorna administrerar och beslutar om assistansersättningen.

Regeringen har nyligen överlämnat en proposition till riksdagen om
vissa frågor om personlig assistans (prop. 1995/96:146). I propositionen
föreslås åtgärder som syftar till att uppnå en bättre kostnadskontroll och
vissa besparingar inom den statliga assistansersättningen. Förslagen
syftar bl.a. till att åstadkomma ett förtydligande vad gäller avgräns-
ningen mot viss kommunal verksamhet.

Den 1 januari 1995 trädde psykiatrireformen i kraft. Reformen
innebär att kommunerna fått huvudansvaret för att initiera, planera och
samordna de sociala insatser som långvarigt psykiskt störda behöver.
Kommunerna skall bl.a. ansvara för boendet och förutsätts också
samverka med landsting, försäkringskassor och arbetsförmedlingar för
att få till stånd en framgångsrik rehabilitering.

Kommunerna övertog ansvaret för viss hjälpmedelsförsörjning som en
konsekvens av Ädel-reformen. I samband med att handikappreformen
trädde i kraft den 1 januari 1994 fick kommunerna en lagstadgad
skyldighet att tillhandahålla hjälpmedel åt personer med funktionshinder.
Denna skyldighet finns nu lagfäst i HSL.

Prestationer

Den officiella statistiken inom äldre- och handikappområdet speglar inte
hela verksamheten. Den innehåller i huvudsak uppgifter om vilka som
får hemtjänst/hemsjukvård i ordinärt boende och särskilda boendeformer
samt färdtjänst enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Statistik
angående kostnader och personal redovisas i dag endast sammantaget för
hela äldre- och handikappomsorgen beroende på att ett stort antal kom-
muner inte har utvecklat metoder att särredovisa insatserna till äldre och
handikappade. Detta beror framförallt på att äldre- och handikapp-
omsorgens arbete mestadels bedrivs områdesbaserad, dvs. att en och
samma vårdbiträdesgrupp svarar för insatser till både äldre och till per-
soner med funktionshinder.

Handikappreformen och införandet av LSS och LASS innebar en ge-
nomgripande förändring för kommunernas handikappomsorg. Ansvaret
för stöd och service till ungefär 37 000 omsorgstagare, de flesta med ut-
vecklingsstörning, övergick då från landstingen till kommunerna. Huvud-
mannaskapsförändringen avslutades i januari 1996. Förändringen åter-
speglas emellertid inte i den officiella statistiken för år 1994.

SCB har för Socialstyrelsens räkning försökt ta fram uppgifter om
kommunanas och landstingens verksamhet enligt LSS, men uppgifterna
har varit svåra att få fram. Någon statistik på detta område har därför
inte kunnat publiceras för år 1994. En jämförelse mellan år 1994 och år
1993 vad avser kommunernas servicenivå och boende för personer med
funktionshinder kan således i dagens läge inte göras.

Skr. 1995/96:194

För att fa en totalbild över hur många personer inom under 64 år som
får vård och hjälp av något slag (oberoende av lagstiftning) och för att
få mått på mål och behov i förhållande till prestationer och kvalitet när
det gäller kommunernas omsorg om samtliga funktionshindrade
kommunmedborgare måste en bättre nationell statistik tas fram. Arbete i
detta syfte pågår, som dock tidigast år 1997 kan utmynna i förbättrad
statistik.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialtjänstlagen är en ramlag som ger stor frihet för kommunerna att
utforma äldre- och handikappomsorgen. Det saknas emellertid kvalitets-
mått på nationell nivå som t.ex. uppgifter om boendestandard för boende
0-64 år i särskilda boendeformer, valfriheten i sitt boende, i vilken
utsträckning den tilldelade hjälpen möjliggör för den enskilde "att leva
som andra” etc. vilket gör det svårt att mäta verksamhetens kvalitet och
måluppfyllelse.

Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera
1994 års handikappreform bl.a. vad gäller de olika insatsernas innehåll,
kvalitet och kostnader. Uppdraget rapporteras årligen. Granskningen av
reformens ekonomiska effekter kommer att redovisas i en särskild
rapport under våren 1996. Styrelsen konstaterar i sin senaste rapport från
år 1995 att det är viktigt att kommunerna utformar och planerar sin
verksamhet för yngre personer med funktionshinder skilt från den som
riktar sig till äldre. Detta sker i de flesta fall inte i dag, utan insatserna
för äldre och for personer med funktionshinder förs ihop i en gemensam
kommunal plan för äldre- och handikappomsorgen. En samman-
blandning av yngres och äldres behov kan, enligt Socialstyrelsen, inne-
bära en allvarlig inskränkning i yngres livsvillkor och levnadsför-
hållanden.

Cirka 6 650 personer uppbar statlig assistansersättning i januari 1996.
De hade i genomsnitt behov av assistans ca 68 tim/vecka. Drygt 80 %
av dem som fick assistansersättning hade valt att låta kommunerna
tillhandahålla assistansen medan nära 10 % hade valt ett kooperativ.
Resterande 10 % hade valt privata företag som assistansanordnare eller
tillämpade andra lösningar.

Enligt Socialstyrelsens rapport har möjligheten till assistansersättning
inneburit stora och mycket positiva förändringar för många svårt funk-
tionshindrade. Det är främst möjligheten att själv styra sin vardag och ha
inflytande över assistansen som upplevts som en mycket stor förbättring.
Kvaliteten på assistansen upplevs också av de allra flesta som betydligt
bättre jämfört med tidigare.

Kvaliteten brister, enligt Socialstyrelsen, när det gäller samverkan
mellan kommunens olika verksamheter och mellan huvudmännen.
Personer med omfattande funktionshinder är beroende av kvalificerade
insatser från flera olika håll, och det är därför viktigt att samverkan
fungerar. Individuella planer saknas ofta.

4 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

Skr. 1995/96:194

Skr 1995/96-194

En annan allvarlig omständighet som tas upp i Socialstyrelsens redo-
visning är förekomsten av lagtrots i LSS-mål. Här konstaterar Social-
styrelsen att domar enligt LSS och den tidigare lagen (1985:568) om
särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen)
inte alltid verkställts. Detta anger Socialstyrelsen vara mycket anmärk-
ningsvärt och helt oacceptabelt.

Huvudintrycket av rapporten är dock att kvaliteten i funktions-
hindrades livsvillkor stärkts på flera områden genom handikappreformen.
Det finns en klar vilja hos kommunerna att utveckla sin kompetens i
handikappfrågor och utveckla handikappomsorgen. Enskildas inflytande
och valfrihet har stärkts. Friheten att välja personligt stöd har inneburit
en mycket högre grad av självständighet än innan reformen genom-
fördes. Det förändrade huvudmannaskapet för omsorgerna om utveck-
lingsstörda har förändrat livsvillkoren på ett positivt sätt för många.
Olika boendealternativ har utvecklats, liksom stödet i anslutning till
boendet. Många personer med utvecklingsstörning har därför kunnat
flytta från vårdhem och specialsjukhus till en egen bostad eller en
gruppbostad.

Utredningar

Regeringen uppdrog i oktober 1994 åt Handikappinstitutet att bl.a. redo-
visa en modell for hur en årlig statistik inom hjälpmedelsområdet bör ut-
formas. Handikappinstitutet överlämnade sin utredning till regeringen i
december 1995. Utredningen konstaterar att det saknas samlad statistik
på hjälpmedelsområdet och att det måste utvecklas rutiner för statistikin-
samling på olika områden av hjälpmedelsförsöljningen. Institutet föreslår
i sin rapport en strategi för hur detta skall ske på sikt. Det är enligt
regeringens uppfattning angeläget att arbetet med att utveckla statistik
inom hjälpmedelsområdet fullföljs.

En särskild utredare har gjort en översyn av de olika avgiftssystemen
inom handikappområdet. Översynen redovisas i betänkandet Avgifter
inom handikappområdet (SOU 1995:35). Utredningen redovisar en om-
fattande kartläggning av nuvarande regelsystem och dess effekter för be-
rörda grupper. Utredningen redovisar också ett antal förslag som grundas
på principen om att den enskilde inte skall ha några extra kostnader på
grund av sitt funktionshinder. Enligt utredningen bör i huvudsak tre
typer av åtgärder övervägas; effektiva högkostnadsskydd, avgifts-
sänkningar för vissa varor/tjänster och bättre kostnadsersättningar.

3.1.5 Individ- och familjeomsorg

Övergripande mäl

Socialtjänstens individ- och familjeomsorg omfattar både förebyggande
verksamhet och individuellt inriktat utrednings- och behandlingsarbete.

De viktigaste målgrupperna är socialt utsatta bam och ungdomar, miss-
brukare och vuxna som behöver socialbidrag för sin försöijning. Hit hör
också vissa uppgifter inom det familj erättsliga området. De övergripande
målen för all verksamhet inom socialtjänsten finns i den s.k. portal-
paragrafen i SoL, som slår fast att verksamheten - under hänsynstagande
till människans ansvar för sin och andras sociala situation - skall inriktas
på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser.

Kostnader

Kommunernas totala kostnader för individ- och familjeomsorgen ökade
från ca 21 mdkr år 1993 till ca 24 mdkr år 1994. I fasta priser uppgick
ökningen till 12 %. Den beror till största delen på utvecklingen av
socialbidragen.

Nedanstående diagram visar kostnadernas fördelning på olika utgifts-
poster. Som framgår av diagrammet utgör posten Övrigt hela 36 % av
kostnaderna. Här ligger bl.a. kostnaderna för arbetet inom familjerätten,
liksom stöd och behandling i öppna former.

Diagram 3.4 Bruttokostnaderna fördelning inom individ och
familjeomsorg år 1994.

Skr. 1995/96:194

Källa: SKF, SOS, SCB, Jämförelsetal för socialtjänsten, 1994.

Socialbidrag

Mål

Socialbidraget skall fungera som ett yttersta skyddsnät mot fattigdom för
hushåll som inte kan få sin utkomst tryggad genom förvärvsarbete eller
andra inkomstkällor. Socialbidrag kan även utgå när socialförsäkrings-
systemet och övriga ekonomiska förmåner i samhället inte kunnat garan-
tera försöijning. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en
skälig levnadsnivå. Hänsyn skall därvid tas till egna inkomster och till-
gångar. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes
möjligheter att leva ett självständigt liv.

Prestationer

Skr. 1995/96:194

Ökningen av såväl antalet socialbidragstagare som kostnaderna har
fortsatt under 1990-talet. Under de senaste 10 åren har antalet
bidragshushåll ökat från drygt 293 000 år 1985 till ca 392 000 år 1994.
Antalet bidragstagare ökade under samma period från drygt 535 000
personer till drygt 715 000 personer. Av dessa var 238 000 personer
med bam under 18 år. Dagens nivå innebär att 10,5 % av samtliga
hushåll i yrkesaktiv ålder eller drygt 8 % av hela befolkningen erhöll
socialbidrag någon gång under 1994. Bidragstagamas andel av
befolkningen varierade dock mellan kommunerna från lägst 3 % till
högst 14 %.

De flesta hushåll som får socialbidrag är ensamstående, närmare
bestämt ca 80 %. Bidragstagare är också i stor utsträckning yngre per-
soner. Cirka 42 % av registerledama (den medlem i hushållet som
ansökan registreras på) är yngre än 30 år. Ensamstående kvinnor med
bam är en särskilt utsatt grepp; mer än vart tredje av dessa hushåll har
mottagit socialbidrag någon gång under året.

Av antalet flyktingar i befolkningen, mottagna i kommunerna 1991-
1994, fick närmare 90 % socialbidrag under 1994.

Kostnader

Under år 1995 utbetalades (enligt Socialstyrelsens preliminära statistik:
Socialtjänst 1996:1) ca 10,9 mdkr i socialbidrag och i introduktions-
ersättning till flyktingar, vilket är 600 mkr mer än år 1994. Det
motsvarar en ökning i fasta priser med 3 %. Av detta belopp gick ca 3,2
mdkr till flyktingar i form av socialbidrag eller introduktionsersättning.
Kommunerna erhåller statsbidrag via en generell schablon som avser att
täcka kostnaderna för flyktinghushållen under de första åren. För
budgetåret 1993/94 erhöll kommunerna statsbidrag med ca fyra mdkr.

Tabell 3.16 Socialbidrag, antal bidragstagare och bidragsbelopp
Belopp i miljoner kronor

År	Antal bidrags- mottag. hushåll	Antal bidrags- mottagare	Belopp löp .priser	Belopp 1990- års priser
1980	178 366	343 329	942	1 956
1990	277 146	516 825	4 721	4 721
1993	373 034	671 303	8 712	7 433
1994	391 800	715 212	10 285	8 589
1995	-	-	10 879	8 861

Anm.: Uppgifterna för 1995 är preliminära.

Källa: Socialdepartementet, Välfärdsfakta social, 1995.

Det genomsnittliga bidragsbeloppet per hushåll varierar mellan olika

kommungrupper. Under år 1994 var det lägst i glesbygdskommunerna

Skr 1995/96-194
16 400 kr) och högst i storstäderna (32 600 kr). I övriga kommun-
grupper var skillnaderna inte lika stora utan låg mellan 21 000 och
24 000 kr per bidragshushåll.

Det är framför allt bidragstidens längd som påverkar kostnaderna för
socialbidrag. Längden på bidragstiden har ökat under de senaste åren,
från i genomsnitt 4,1 månader år 1990 till 5,0 månader för år 1994.
Skillnader i långvarigt socialbidragstagande - här definierat som
bidragstagande mer än 10 månader per år - har särskilt
uppmärksammats i Socialstyrelsens rapport Jämförelsetal för
socialtjänsten 1994. För riket som helhet gäller att långvariga hushåll
utgör 12 % av samtliga bidragshushåll och erhåller 27 % av bidrags-
summan. Bland kommungrupperna utmärker sig i första hand stor-
städerna och glesbygdskommunerna. I glesbygdskommunerna hade 3 %
av bidragshushållen socialbidrag mer än 10 månader och dessa erhöll
15 % av bidragssumman. I storstäderna var det 18 % av bidrags-
hushållen som hade socialbidrag mer än 10 månader och de erhöll 42 %
av bidragssumman. Flyktinghushållen ingår inte i redovisningen men i
Socialstyrelsens rapport 1995:4 redovisas stora skillnader i bidragstid
mellan svenska och utländska hushåll. Flyktinghushåll hade 1993 en
genomnittlig bidragstid på sju månader, övriga utländska hushåll sex
månader och svenska hushåll fyra månader.

Olika studier visar att det framför allt är arbetslösheten som har stor
betydelse när det gäller orsakerna till socialbidragsberoendet. Betydelsen
varierar dock över tid och med konjunkturförhållandena. Arbetslösa som
blir hänvisade till socialbidrag är ofta personer som inte hunnit meritera
sig för t.ex. arbetslöshetsstöd i form av arbetslöshetsersättning eller
kontant arbetsmarknadsstöd. Det är framför allt flyktingar, ungdomar
och andra med svårigheter att ta sig in på arbetsmarknaden som blir
beroende av socialbidrag till sin försöijning. Även sociala och medi-
cinska problem hos människor, t.ex. missbruk, psykiska- eller andra
hälsoproblem, sociala problem, etc. kan ha betydelse för socialbidrags-
beroende.

En ytterligare aspekt som olika undersökningar för fram som viktig
för socialbidragsutvecklingen är socialtjänstens metodik och arbetssätt.
Olika sysselsättningsinriktade åtgärder samt ett aktivt samarbete med
arbetsförmedling och försäkringskassa har kunnat minska bidragstiden
för många hushåll och därmed kostnaderna för kommunen. Kommuner
med en tydlig policy och ett genomtänkt arbetssätt har kunnat minska
beroendet av socialbidrag. Betydelsen av att kommunledningen formu-
lerar tydliga mål och en klar inriktning för arbetet med socialbidrag har
också framhållits i Socialstyrelsens rapport Socialstyrelsen följer upp och
utvärderar (SoS 1995:4).

Kvalitet

För närvarande saknas acceptabla kvalitetsmått på nationell nivå. Ett
arbete pågår inom Socialstyrelsen, i samarbete med länsstyrelserna, för

att utveckla ändamålsenliga uppföljningsmetoder.

Besvärsärenden över socialbidrag har under senare år ökat dramatiskt.
Detta kan ses som ett uttryck för en målkonflikt mellan den enskildes
rätt till en skälig levnadsnivå lika för alla oberoende var man bor i
landet respektive det kommunala självstyret och önskan att kunna ta
lokala hänsyn i större utsträckning än vad nuvarande lagstiftning och
rättspraxis medger.

Måluppfyllelse

Måluppfyllelsen går inte att precisera eftersom mått och utvärderings-
metoder för närvarande saknas på nationell nivå.

Utredningar

Olika undersökningar har visat att det förekommer stora variationer
mellan olika kommuner i bedömningarna vad gäller rätten till och nivån
på ekonomiskt bistånd. Skillnader i handläggningen av socialbidrag har
senast uppmärksammats i en rapport från Centrum för utvärdering av
socialt arbete (CUS 1995:1). Rapporten, som bygger på en studie i elva
kommuner, visar på stora skillnader i utfallet när det gäller bedömningen
av sex olika typfall. Variationerna sammanhänger bl.a. med de skillnader
som finns i fråga om kommunernas socialbidragsnormer.

Socialtjänstkommittén har lämnat förslag som bl.a. innebär för-
tydliganden om rätten till ekonomiskt bistånd. Socialstyrelsen har ana-
lyserat socialbidragsutvecklingen samt gjort en översyn av socialbidrags-
normens konstruktion och nivå (Socialstyrelsens rapport 1995:24).

Barn- och ungdomsvård

Mål

Bam- och ungdomsvården riktar sig till familjer med bam och
ungdomar i åldrama 0-20 år. I 12 § SoL slås fast att socialnämnden
skall verka för att bam och ungdomar växer upp under trygga för-
hållanden. Om bam och ungdomar riskerar att utvecklas ogynnsamt skall
socialnämnden i nära samarbete med hemmen se till att de får det skydd
och stöd de behöver och om det är motiverat med hänsyn till den unges
bästa sörja för en placering utanför det egna hemmet. I vissa i lagen
(1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) spe-
cificerade situationer kan tvångsingripanden beslutas.

Socialnämnden skall också söija för att föräldrar kan erbjudas sam-
arbetssamtal under sakkunnig ledning för att nå enighet i frågor om
vårdnad och umgänge. Om en tvist om vårdnad eller umgänge inte
kunnat lösas genom samarbetssamtal, utan avgjorts av domstol, skall

Skr. 1995/96:194

socialnämnden tillgodose det särskilda behov av stöd och hjälp som
dessa familjer kan ha (12a § SoL).

Sedan 1 januari 1995 har kommunerna ansvaret för att familjerådgiv-
ning kan erbjudas dem som begär det.

I föräldrabalken finns bestämmelser som innebär åligganden för
socialnämnden. Socialnämnden ansvarar för att faderskapet fastställs för
bam vars föräldrar inte är gifta med varandra, medverkar vid
fastställande av underhållsbidrag i vissa fall samt verkställer utredningar
i mål om vårdnad eller umgänge på uppdrag av tingsrätten.

Skr. 1995/96:194

Prestationer

Arbetet inom bam- och ungdomsvården består av utrednings- och
behandlingsarbete, olika insatser som exempelvis att tillhandahålla
kontaktperson/kontaktfamilj, placering i familjehem eller i hem för vård
eller boende (HVB) samt olika stödinsatser i öppna former.

Den officiella statistiken över socialtjänstens insatser för bam och
ungdomar redovisar endast vissa av dessa insatser. Det gäller kontakt-
person/kontaktfamilj och vård utom det egna hemmet som ges med stöd
av SoL samt kontaktperson/behandling, omedelbart omhändertagande
och vård med stöd av LVU.

Tabell 3.17 Antalet insatser någon gång under året totalt samt relaterat till
antalet barn i åldrarna 0-17 år, 1993 resp. 1994

Insatser	1993	%	1994	%
Medelfolkmängd 0-17 år	1 924 673		1 948 426
Kontaktperson SoL	15 071	0,78	16 544	0,85
SoL-vård	11 383	0,59	11 460	0,59
Kontaktpers/behl. enl. LVU §22	56		55
Omedelb omhändertag, enl. LVU	1 330	0,06	1 345	0,07
Vård enligt LVU	4 169	0,22	4 322	0,22

Källa: Socialstyrelsen, statistik socialtjänst 1995:11.

Anm.: Kolumnen % är andel av samtliga i åldern 0-17 år.

Under år 1994 berördes drygt 28 000 bam och ungdomar någon gång
under året av sådana insatser från socialtjänstens sida. Jämfört med år
1993 är det en ökning med drygt 1 300 eller ca 5 %. Detta motsvarar en
ökning från 13,9 till 14,5 bam per 1000 bam i åldrama 0-17 år. Ungefär
en fjärdedel av barnen var nytillkomna i betydelsen att de inte hade varit
föremål för någon av de insatser som redovisas i statistiken under de
senaste fem åren före 1994.

Antalet omedelbara omhändertaganden enligt LVU, som hade ökat
kraftigt mellan åren 1992 och 1993, var i stort sett oförändrat under år
1994.

Skr 1995/96'194

Skillnaderna i vårdkostnad per dygn för bam och ungdomar mellan
vård i familjehem och på institution (HVB) är stora. Vårdkostnaden per
dygn i familjehem uppgick i riket i genomsnitt till 350 kr. Den genom-
snittliga kostnaden per dygn inom HVB-vården låg på 1 600 kr. Stor-
städerna och förortskommunema hade jämfört med riksgenomsnittet en
hög andel "dyra" HVB-placeringar i förhållande till antalet "billiga"
familj ehemsplaceringar.

Inom det familjerättsliga området finns officiell statistik enbart när
det gäller fastställande av faderskap och underhållsbidrag. Av de bam
som föddes under år 1994, föddes 51 % i familjer där föräldrarna inte
var gifta med varandra. Socialnämnden har då skyldighet att medverka
till att faderskapet fastställs.

Socialnämnden har också medverkat vid fastställande och jämkning
av underhållsbidrag för drygt 38 000 bam under år 1994. Detta är en
ökning med 5 % jämfört med föregående år. Cirka en tredjedel av de
underhållsbidrag där socialnämnden medverkat fastställs till 0 kr då den
underhållsskyldige saknar betalningsförmåga. Föräldrars underhålls-
skyldighet gäller tills barnet är 21 år under förutsättning att det går i
grundskola, gymnasium eller annan jämförlig utbildning. Detta innebär
att underhållsbidrag måste fastställas för 18-åringar i allt högre utsträck-
ning, eftersom fler ungdomar går kvar i gymnasieskolan. År 1990 ut-
gjordes ca 12 % av de fastställda underhållsbidragen av avtal för 18-
åringar medan siffran för år 1994 var ca 25 %. Enligt förslag från
Underhållsbidragskommittén skall försäkringskassan överta ansvaret för
underhållsbidragen.

En omfattande insats görs från socialtjänstens sida i vårdnads- och
umgängesärenden. I stort sett samtliga kommuner bedriver i dag sam-
arbetssamtal. Socialstyrelsen genomförde nyligen på uppdrag av Vård-
nadstvistutredningen en utvärdering av samarbetssamtalen. Denna redo-
visas i rapporten Samarbetssamtal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Av rapporten framgår att samarbetssamtal är klart samhällsekonomiskt
lönsamma. Det kan utifrån den undersökning som genomförts antas att
ca 25 % av föräldrar som separerade under år 1993 hade kontakt med
socialtjänsten i samband med skilsmässa eller separation. Det var
vanligare att föräldrar i små och medelstora kommuner hade samarbets-
samtal än föräldrar i storstäderna.

Kvalitet och måluppfyllelse

Socialstyrelsen redovisade år 1995 ett regeringsuppdrag som syftade till
att stärka och utveckla den svenska familjehemsvården. Med läns-
styrelsernas hjälp har man kartlagt hur socialtjänsten handlägger och
dokumenterar familjehemsvården. De brister man funnit har bl.a. rört
avsaknaden av vårdplaner, bamperspektivet i arbetet med de familje-
hemsplacerade barnen samt stöd till utbildning av familjehemmen.
Kartläggningen har redovisats vid länsvisa konferenser vilka i sin tur
resulterat i att kommunerna påböijat ett utvecklingsarbete för att

förbättra familj ehemsvården.

Socialstyrelsen har också gjort fördjupade studier (SoS-rapport
1995:7-9) angående invandrarbarn i familjehem. Studien avser att belysa
hur vårdnadsfrågan lösts för bam som växer upp i sina familjehem samt
problem med avbrutna familj ehemsplaceringar. Sistnämnda studie visade
att drygt 40 % av alla familj ehemsplaceringar avbryts oplanerat ett
problem som mer måste uppmärksammas av socialtjänsten.

Socialstyrelsen har under år 1995 gjort en kartläggning av hur kom-
munerna organiserat och dimensionerat familjerådgivningen. Den van-
ligaste modellen visade sig vara att kommunerna anlitat landstinget som
entreprenör för att driva familj erådgivningsverksamheten (28 %) eller
köper tjänsten av någon annan kommun (26 %). Ca 18 % driver verk-
samheten själva, 15 % gör det i samverkan med andra kommuner och
12 % har anlitat privat entreprenör. I ca 4 % av kommunerna är det
kyrkan som driver familjerådgivning för kommunens räkning. Endast en
kommun hade vid undersökningstillfället inte hittat formen för hur
familjerådgivningen skulle organiseras.

Det stora flertalet kommuner tog ut en avgift varierande mellan 50
och 200 kr per samtal för familjerådgivning. De flesta familje-
rådgivningsbyråema är små, drygt hälften har bara två anställda och
endast ett fatal fem eller fler.

Skr. 1995/96:194

Missbrukarvård

Mål

Sverige har anslutit sig till WHO:s europeiska handlingsprogram för att
minska alkoholens skadeverkningar. Det övergripande målet är att
minska den totala alkoholkonsumtionen i Sverige. Den svenska
narkotikapolitiken syftar ytterst till att skapa ett narkotikafritt samhälle.

För kommunerna är skyldigheten att tillhandahålla vård för miss-
brukare reglerad i 6 och 11 § SoL och, i de fall tvångsvård kan komma
i fråga, i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).
I 11 § stadgas bl.a. att kommunerna skall arbeta för att förebygga och
motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel
och att insatser for bam och ungdom bör ägnas särskild uppmärksamhet.
Socialtjänsten har ett ansvar för att aktivt söija för att den enskilde miss-
brukaren far den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån
missbruket.

Prestationer

Det totala antalet intagningar på institutioner för vuxna missbrukare var
under år 1994 cirka 21 000. Detta innebär en minskning med cirka 23 %
jämfört med år 1993. Även antalet tvångsintagningar har minskat.
Tvångsintagningamas andel av det totala antalet intagningar utgjorde

1994 ca 16 %, en ökning med cirka 1 % jämfört med år 1993.

Under senare år har utvecklingen gått mot att kommunerna i ökad ut-
sträckning väljer öppenvårdsinsatser framför institutionsplaceringar för
missbrukare. Någon statistik över den öppna missbrukarvården finns
dock inte tillgänglig. Enligt en undersökning som gjordes år 1989
uppskattades att en femtedel av socialbyråernas arbetstid gick åt för
missbrukarvård. Då beräknades ca 40 000 missbrukare vara aktuella.

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.18 Missbrukarvård, antalet intagna per den 31 december

År	Tvångsintagna	Frivilligt intagna
1990	708	3 794
1992	651	6 403
1993	577	3 207
1994	575	2 996

Källa: Socialstyrelsen, Statistik 1995:5.

Andelen korta vårdtider har ökat. Mellan åren 1992 och 1993 ökade
andelen frivilligt vårdade, med vårdtider upp till 30 dagar, från 50 till
75 %. Under år 1994 var motsvarande andel 65 %. Den genomsnittliga
placeringstiden uppgick till 85 dygn.

Även för personer som tvångsvårdades har vårdtiderna blivit kortare.
Under år 1992 var vårdtiden i genomsnitt 154 dagar, 145 dagar år 1993
och 142 dagar år 1994.

Av dem som skrevs ut från LVM-vård under år 1994 fortsatte ca
59 % med någon form av frivillig vård efter LVM-vårdens slut.
Motsvarande andel under år 1993 var 35 %. Den relativt stora ökningen
antas bero på en kombination av bättre rapporteringssystem och en
kommunal utbyggnad av öppenvården.

Kostnader

I rapporten Jämförelsetal för socialtjänsten redovisas vissa kostnader för
institutionsvård. Den genomsnittliga vårdkostnaden per dygn för institu-
tionsvård av vuxna missbrukare uppgick till ca 1 000 kr. Skillnaden
mellan de olika kommungrupperna var relativt liten. Variationerna inom
respektive kommungrupp var emellertid betydligt större. I några kom-
mungrupper var skillnaden mellan lägsta och högsta vårdkostnad över
1 000 kr.

Kommunernas totala kostnader för missbrukarvården går idag inte att
med säkerhet uppskatta. Socialstyrelsen arbetar dock för närvarande på
en uppföljning av kommunernas insatser inom missbrukarvården. Denna
uppföljning kommer att presenteras under våren 1996, men av de preli-
minära resultaten framgår att kommunernas kostnader för den öppna
missbrukarvården uppgår till ca 500 mkr. Tendensen tyder på att institu-
tionsvården minskar och att öppenvård och skyddat boende ökar. Trots
detta utgör kostnaderna för institutionsvården fortfarande över 50 % av

kommunernas kostnader för missbrukarvård. Enligt samma prelimininära
data kan de totala kostnaderna för institutionsvården uppskattas till ca
1 300 mkr. Till detta kommer kostnaderna för skyddat boende som
beräknas till ca 400 mkr.

Kvalitet och måluppfyllelse

Kvalitet och måluppfyllelse går inte att precisera eftersom mått och ut-
värderingsmetoder för närvarande saknas på nationell nivå. Ett arbete
pågår inom Socialstyrelsen för att utveckla uppföljningsmetodiken.

Utredningar

I rapporten Missbrukarvårdens utveckling i Stockholms län, som Social-
styrelsen presenterade år 1994, noterade man att nya styrformer hade
genomförts med syfte att minska kostnaderna och för att fa ett bättre
resursutnyttjande. Flera kommuner hade också markerat att missbrukar-
vård inte var ett prioriterat område inom kommunal verksamhet och an-
talet heltidsanställningar inom missbrukarvården beräknas ha minskat
med ca 4 %. Regelbundna mätningar av vårdens effekter förekom i
mycket liten utsträckning.

3.2 Skolan

Det offentliga skolväsendet skall ge alla bam och ungdomar, oberoende
av kön, geografisk hemvist samt sociala och ekonomiska förhållanden,
lika tillgång till utbildning. Utbildningen skall inom vaije skolform vara
likvärdig varhelst den anordnas inom landet. Utbildningen skall ge
eleverna kunskaper och färdigheter samt, i samarbete med hemmen,
främja deras harmoniska utveckling till ansvarskännande människor och
samhällsmedlemmar. Utbildningen skall vidare ta hänsyn till elever med
särskilda behov enligt 1 kap. 2 § skollagen (1985:1100).

Det är kommunen som är huvudmän för grundskolan, särskolan och
gymnasiesärskolan. Kommuner och landsting är huvudmän för
gymnasieskolan. För specialskolan och sameskolan är staten huvudman.
Det finns också grundskolor och gymnasieskolor med privat huvudman,
s.k. fristående skolor.

För elever som väljer att fullgöra skolplikten i en godkänd fristående
grundskola skall hemkommunen betala bidrag till den fristående skolan.
Detsamma gäller fristående gymnasieskolor när utbildningen till inne-
hållet motsvarar den kommunala gymnasieskolans utbildning på ett
nationellt eller ett specialutformat program. Regeringen beslutar särskilt
om statsbidrag till kompletterande fristående gymnasieskolor.

Det offentliga skolväsendet för vuxna skall ge vuxna tillfälle att i en-
lighet med individuella önskemål komplettera sin utbildning. Härigenom

Skr. 1995/96:194

skall främst de som erhållit minst utbildning få möjlighet att stärka sin
ställning i arbetslivet och det kulturella och politiska livet. Även utbild-
ningen för vuxna skall inom varje skolform vara likvärdig varhelst den
anordnas i landet.

Det offentliga skolväsendet för vuxna omfattar kommunal vuxenut-
bildning (komvux), statens skolor för vuxna, vuxenutbildning för
psykiskt utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för in-
vandrare (sfi). Kommuner och landsting är huvudmän för komvux och
kommunerna är huvudman för särvux och sfi.

Utbildningsområdet svarar i genomsnitt för 29 % av kommunernas
löpande bruttokostnader. För år 1994 var totalkostnaden för utbildning
86,6 mdkr (fasta priser).

Vuxna svenskar läser mycket bra internationellt sett

Genom det internationella projektet International Adult Literacy Survey
(IALS) har vi nu i Sverige för första gången fatt en samlad bild av läs-
förmågan hos den vuxna befolkningen (16-65 år). Bland de sju länder
som genomfört undersökningen har Sverige de bästa resultaten. 32,5 %
klarar att läsa komplicerade obekanta texter, dra slutsatser av och an-
vända dem i olika situationer. Ytterligare nära 40 % kan läsa och an-
vända de flesta texter de möter i vardagslivet. Studien mätte också
förmågan att lösa matematiska problem presenterade i texter. Även i
denna del av undersökningen hade svenskarna betydligt bättre resultat än
de andra deltagarna. I majoriteten av de deltagande länderna finns ett
starkt samband mellan läsfärdigheter i vid mening och utbildningsnivå.
Här utgör Sverige ett undantag. Lågutbildade i Sverige klarar upp-
gifterna i undersökningen betydligt bättre än lågutbildade i de övriga
deltagande länderna. Detta kan ha sin grund i att Sverige länge haft en
väl fungerande grundskola och har en omfattande folkbildning. Trots en
lägre formell utbildningsnivå låg de svenska resultaten genomsnittligt på
en högre nivå än i länder som USA, Kanada och Tyskland med en högre
formell utbildningsnivå. Det tyder på att Sverige har en stor outnyttjad
utbildningspotential, dvs. en stor grupp som har förmåga för högre
studier men ännu inte fatt möjlighet att använda denna förmåga. Men i
Sverige, liksom i övriga länder, finns det också ett antal människor med
begränsad förmåga. Bland dem är äldre (över 55 år), invandrare och
människor med kortare utbildning (mindre än nio år) överrepresenterade.

Internationalisering

Sverige deltar i EU:s utbildningsprogram. Inom skolområdet ingår bl.a.
programmet Leonardo da Vinci som gäller yrkesutbildning och kom-
petensutveckling samt Sokrates som gäller utbildning från förskola till
gymnasiet. Här ingår bl.a. programmet Comenius.

Den 1 juli 1995 inrättades Svenska EU-programkontoret för utbild-

Skr. 1995/96:194

ning och kompetensutveckling. Under 1995 har EU-programkontoret
fördelat ca 11 mkr till kommunerna för projekt, praktik och utbyten
inom programmet Leonardo da Vinci och ca 3,5 mkr till projekt inom
programmet Comenius.

Tabell 3.19 Elever, lärare och kostnader inom skolan

Skr. 1995/96:194

	Elever 1995/96	Diff år-1	Lärare 1995/ 96	Diff år-1	Lärare per 100 Diff elever år-1	Kostn. 1994 mdkr	Diff år-1
Grundskola	938 900	22 200	74 400	900	7,90 -0,20	44,20	1,10
Gymnasie-
skola	312 400	2 400	22 000	-400	7,00 -0,20	18,30	0,40
Särskola	13 400	600	3 200	-100	27,70 -3,40	2,30	0,20
Komvux	156 000	9 800	5 000	of	5,10 -0,50	2,90	0,30
Svenska för
invandrare	35 700	-2 300	1 900	of	5,40 0,30	0,70	0,25

Anm. .Antalet elever, vecka 41 år 1995, inkl, fristående skolor.

Lärare omräknat till helårstjänster.

Källa\ Skolverket.

Grundskolan

Nationella mål

Utbildningen i grundskolan syftar till att ge eleverna de kunskaper som
individer och samhällsmedborgare behöver. Den skall också kunna ligga
till grund för fortsatt utbildning i gymnasieskolan (4 kap. 1 § skollagen).

Regeringen har fastställt målen för undervisningen i 1994 års läroplan
för det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94; SKOLFS 1994:1) och i kurs-
planer för grundskolan (SKOLFS 1994:3). Den nya läroplanen samt de
nya kursplanerna införs successivt med böljan i årskurserna 1-7 från och
med hösten 1995.

Kommunen har skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för
alla elever som har skolplikt enligt 3 kap. skollagen och som inte skall
gå i särskolan eller specialskolan. En elev har dock rätt att fullgöra sin
skolplikt vid en fristående skola som godkänts för ändamålet. Skolplikt
inträder vid sju års ålder men om föräldrarna så begär kan bam böija
skolan vid sex års ålder, s.k. flexibel skolstart.

Antal elever och lärare

Elevantalet uppgår läsåret 1995/96 till 938 900 (varav 8 900 sexåringar),
en ökning med 22 200 jämfört med föregående år. Antalet sexåringar
ökade med 1 300 jämfört med året innan. Elevantalet beräknas öka med

ytterligare drygt 100 000 fram till år 2 000.

Under 1990-talet har både antalet undervisade timmar och antalet
lärare minskat, samtidigt som antalet elever ökat något. Mellan läsåren
1989/90 och 1995/96 har antalet undervisningstimmar per elev minskat
med 8 % för den vanliga undervisningen, 39 % för specialunder-
visningen, 47 % för svenska som andraspråk och 50 % för hemspråks-
undervisningen.

Mellan läsåren 1992/93 och 1995/96 ökade elevantalet med 5,8 % och
antalet lärare minskade med 5,3 % (inkl, fristående skolor). Uttryckt i
heltidstjänster innebär minskningen 2,2 % lärartjänster.

Kostnader

Den totala kostnaden för den kommunala grundskolan var ca 43,5 mdkr
år 1994 (år 1993 var kostnaden ca 42,6 mdkr). Detta motsvarar i
genomsnitt 48 800 kr per elev. Undervisningskostnaden svarar för
ungefär hälften av kostnaden per elev. Kostnaden per elev för under-
visning har minskat med ca 3 % från föregående år bl.a. till följd av det
ökade elevantalet. Den högsta kostnaden per elev är 77 800 kr medan
den lägsta är 34 700 kr. De högsta kostnaderna finns i några glesbygds-
kommuner i övre Norrland.

Skr. 1995/96:194

Fristående skolor

Antalet fristående grundskolor uppgår för läsåret 1995/96 till 238.
Läsåret 1994/95 fanns det 217. Antalet elever i fristående grundskolor
ökade från föregående läsår med ca 17 % till 20 200. Det är de all-
männa skolorna som ökat mest. Av samtliga elever i grundskoleåldern
går 2,15 % i fristående skolor.

Den genomsnittliga kostnaden per elev i fristående skolor var 46 900
kr år 1994. De kommunala bidragen finansierar ca 92 % av kostnaderna,
3 % finansieras genom elevavgifter och 5 % genom övriga intäkter.
Totalt sett är en mycket liten del (1,4 %) av de resurser kommunerna
lägger ned på grundskolan ersättningar till fristående skolor. I 188 av
landets kommuner fanns hösten 1995 ingen fristående skola. De tre
storstadslänen hade tillsammans 138 fristående skolor.

Skr. 1995/96:194

Diagram 3.3 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och
kostnad per elev i grundskolan

Anm.: Ar 1980/81 var antalet elever 1 031 964, antalet lärarveckotimmar (40-
minuterslektioner) per elev 2,15 och kostnaden per elev 47 035 kr. Kostnader
per elev beräknat i fasta priser.

Källa: Skolverket.

Kvalitet

Läsåret 1995/96 tjänstgör 83 233 lärare i grundskolan. Omräknat till hel-
tidstjänster utgör detta 74 409 lärare. Antalet lärare per 100 elever
uppgår 1995/96 till 7,9 (12,6 elever per lärare), en minskning med 0,2
lärare jämfört med föregående läsår.

Enligt en av OECD (Education at a Glance) gjord undersökning år
1992 var antalet elever per lärare lägre i Sverige än i de flesta andra
OECD-länder. Under de första sex skolåren gick det i genomsnitt 12
elever på en lärare i Sverige, medan genomsnittet för OECD var 17. I
årskurserna 7-9 var det i Sverige tio elever per lärare, medan
genomsnittet för OECD var 16.

Andelen behöriga lärare i Sverige är relativt konstant - ca 91 %. Det
är mycket stora variationer mellan olika kategorier lärare. Andelen lärare
som saknar utbildning är störst bland lärare i praktiskt-estetiska ämnen
och bland hemspråkslärama.

Den nya timplanen för grundskolan innebär en stor frihet att lokalt
bestämma hur ämnen skall läggas ut över skoltiden. Det gäller bl.a. i
vilka årskurser eleverna skall bölja läsa engelska och B-språk. Uppgifter
avseende höstterminen 1995 visar att ca 30 % av eleverna böljar läsa
engelska redan i årskurs 1. I de fristående skolorna utgör andelen nära

50 %. Tidigare startade undervisningen i allmänhet i årskurs 4.

Starten för undervisningen i B-språk har också tidigarelagts vid
många skolor. Tidigare startade undervisningen i årskurs 7. Hösten 1995
läste ca 50 % av eleverna i årskurs 6 ett B-språk. Cirka 11 % av
eleverna i årskursen hade valt ett alternativ till B-språk.

De senaste årens organisatoriska förändringar i kommunerna har lett
till att det totala antalet rektorer ökat. Det beror framför allt på att
rektorsområdena gjorts mindre. I flera kommuner vidgas rektors ansvars-
område till att omfatta mer än grundskolan. Mer än hälften av rektorerna
i grundskolan ansvarar nu även för annan verksamhet såsom barnomsorg
eller skolbarnsomsorg. Även rektorernas yrkesmässiga bakgrund har
blivit mer varierad. År 1994 dominerade personer med bakgrund i barn-
omsorg och/ eller fritidsverksamhet bland de nytillsatta rektorerna.
Numera är över hälften av alla rektorer i grundskolan kvinnor.

Enligt en enkät från Svenska Kommunförbundet i böljan av år 1995
hade tre av fyra kommuner lokalintegrerat sexårsverksamheten med
skolan i större eller mindre utsträckning.

Måluppfyllelse

I de nya kursplanerna för grundskolan har regeringen angett dels vilka
mål som undervisningen i respektive ämne skall sträva mot, dels vilka
mål eleven skall ha uppnått efter det femte respektive nionde skolåret.
Kommunerna har ett ansvar för att eleverna når minst dessa mål och
måste därför följa upp och utvärdera elevernas utveckling. Staten följer,
via Skolverket, genom nationella undersökningar i vissa ämnen och
årskurser, hur skolan lever upp till de ställda målen.

I Sverige finns en bred uppslutning bland allmänheten kring de
politiskt formulerade mål och uppgifter som den svenska skolan har. Det
visar såväl Skolverkets skolbildundersökning 1993/94 som en attityd-
undersökning, gjord inom OECD och redovisad i Education at a Glance
år 1995. Generellt betonas målen som rör elevernas sociala förmågor
lika starkt som goda kunskaper i olika ämnen.

Till skolans mest grundläggande uppgifter hör att utveckla barns för-
måga att läsa och skriva. Den senaste internationella jämförelsen av
skolelevers läsförmåga är från läsåret 1990/91. Den visade att den
genomsnittliga nivån på svenska elevers läsförmåga är mycket god.
Även en nationell undersökning från år 1995 redovisar en betydande
utveckling av läsfärdigheten under grundskoletiden. Genomsnittligt står
sig de svenska elevernas läsfärdigheter mycket bra i förhållande till
andra länder. De svenska nioåringama kom i OECD.s undersökning på
tredje plats totalt, efter Finland och USA. Men även om de genom-
snittliga prestationerna således är mycket goda, så finns det allvarliga
kunskapsbrister for en mindre grupp elever. Uppgifterna varierar om hur
stor andel av elevgrupperna som är lågpresterande. I undersökningen
från år 1991 hade t.ex. 4 % av 14åringama ett sämre resultat än vad
nioåringama hade i genomsnitt. I undersökningen om vuxnas

Skr. 1995/96:194

läsfärdighet presterade ca 3 % av 16-25-åringama på den lägsta nivån.
Det finns också indikationer på att skolornas möjligheter att hjälpa
elever att nå goda resultat har försämrats de senaste åren. År 1995
uppgav färre elever än tidigare år att de kan få hjälp då de behöver det.
En undersökning i grundskolan från 1995 tyder också på att elevernas
läsförmåga i det andra och det femte skolåret är på väg att minska.

Förmågan att läsa har visst samband med förmågan att skriva. Vana
bedömare av resultaten av de s.k. standardproven i årskurs 9 anser att
skrivförmågan hos elever är relativt god och att den sett över en
tioårsperiod har blivit bättre.

Svenska elevers kunskaper i matematik och naturvetenskapliga ämnen
har utvärderats åren 1980, 1983 och 1995. I den svenska studien 1995
deltog elever i grundskolans årskurser 6, 7 och 8 samt elever i
gymnasieskolans avslutande årskurs. De preliminära analyserna av
svaren tyder på att elever i grundskolan klarar att lösa matematik-
uppgifterna något bättre än år 1980. Analyserna hittills tyder också på
en klar tendens till kunskapsillväxt under skoltiden. Kunskapstillväxten
varierar dock och skillnaderna mellan dem som presterar lägst och
övriga ökar.

De nationella undersökningar som gjorts i grundskolan visar att en
mycket stor andel av ungdomarna vill och vågar tala engelska och gör
det med god förmåga. I årskurs 9, då de flesta elever har sex års studier
i engelska bakom sig, är spännvidden mellan elevernas kunskaper
mycket stor. En liten andel presterar mycket dåligt medan andra
presterar så bra att kursplanens mål kan synas lågt ställda. Det är väl
dokumenterat att flickor genomsnittligt presterar bättre i såväl moders-
mål som främmande språk. Eleverna har i olika undersökningar gett
uttryck för att de önskar få bättre möjligheter att utveckla en god
förmåga att tala på de främmande språken. Det finns indikationer, bl.a.
från de nationella proven, på att undervisningen fortfarande mer betonar
språklig korrekthet och reell kompetens.

Andelen elever som går ut grundskolan med ofullständiga slutbetyg
har varit relativt konstant. År 1994 gick 4,7 % av grundskolans elever ut
årskurs 9 utan betyg i ett eller flera ämnen. Av dessa saknade 2,7 %
betyg i två eller flera ämnen. Våren 1995 har dock andelen med ofull-
ständiga betyg i ett eller flera ämnen ökat till 5,8 %, varav ca 0,3
procentenheter hänför sig till en utökad uppgiftsinsamling. Medelbetyget
för elever med relativa sifferbetyg har varit konstant och ligger på 3,21.

Skolverket har tidigare konstaterat att elever med behov av särskilt
stöd uppmärksammas i flertalet av kommunernas skolplaner. År 1994
uppskattade drygt hälften av kommunerna att antalet elever med svårig-
heter i grundskolan har ökat. Samtidigt innebär ofta besparingar i
kommunerna en minskning av antalet speciallärare och hemspråkslärare
samt större undervisningsgrupper. Skolverket har tidigare konstaterat att
besparingar i allmänhet inte går ut över elever med tydliga handikapp
men att det finns risk för att elever med mindre tydliga behov av stöd
inte får den hjälp de skulle behöva.

Skr. 1995/96:194

5 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

De flesta kommuner har en skplplan och därmed formella förutsätt-
ningar för styrning. För många kommuner är en ekonomisk uppföljning
av skolans verksamhet mest angelägen. Andra former av uppföljning,
t.ex. fortlöpande kunskaps- och effektbedömningar är ovanliga. Vidare
saknas en mer systematiserad form av egentillsyn, för att försäkra sig
om att verksamheten håller sig inom av stat och kommun givna
bestämmelser. Många störrokommuner har väl utvecklade uppföljnings-
och utvärderingsprogram men brister kan finnas i de mindre
kommunerna.

Elever har - enligt skollagen och läroplanen - rätt till inflytande över
sin utbildning. Omfattningen och utformningen av detta inflytande skall
anpassas efter deras ålder och mognad. 1 Skolverkets undersökning
1993/94 "Attityder till skolan” har ett riksrepresentativt urval elever och
föräldrar tillfrågats om sina åsikter om inflytande. En stor majoritet av
både föräldrar och elever upplever att de har inget eller mycket litet
inflytande i skolan. Av elevernas svar framgår att 26 % är nöjda, 64 %
är ej nöjda och 12 % är osäkra. Motsvarande andelar för föräldrarna är
28 % nöjda, 61 % ej nöjda och 11 % osäkra.

Även om kommunerna vidtagit åtgärder för att stärka elev- och
föräldrainflytandet behöver detta inflytande ökas betydligt mer enligt
regeringens uppfattning. För att stärka föräldrainflytandet har regeringen
nyligen överlämnat en proposition om lokala styrelser med föräldra-
majoritet inom skolan (prop. 1995/96:157).

Särskolan

Nationella mål

Särskolan omfattar obligatorisk särskola (grundsärskola och tränings-
skola) samt gymnasiesärskola (nationella, specialutformade och indivi-
duella program). Utbildningen i särskolan syftar till att ge utvecklings-
störda bam och ungdomar en till vaije elevs förutsättningar anpassad ut-
bildning som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grund-
skolan och gymnasieskolan. De av regeringen fastställda läroplanerna för
det obligatoriska skolväsendet (Lpo 94) respektive för de frivilliga skol-
formerna (Lpf 94) omfattar även särskolan. Separata kursplaner har
utfärdats för grundsärskolan, träningsskolan och gymnasiesärskolans
program.

Elever och kostnader

Särskolan omfattade totalt 13 417 elever hösten 1995, varav 396 elever
i fristående särskolor. Det totala antalet elever har ökat under den
senaste femårsperioden i grundsärskola, träningsskola och gymnasie-
särskola. I den obligatoriska särskolan har antalet elever ökat med drygt
16 % sedan läsåret 1992/93 medan eleverna i grundskolan ökat med

Skr. 1995/96:194

6 %. För gymnasiesärskolan var motsvarande elevökning 6,2 %.
Skolverket har fått regeringens uppdrag att till senast den 1 februari
1998 ha analyserat orsakerna till ökningen av elevantalet i särskolan.

Läsåret 1995/96 är antalet elever i grundsärskolan 6 172, i tränings-
skolan 3 371 och i gymnasiesärskolan 3 874. Andelen elever som får sin
utbildning integrerad i en vanlig grund- eller gymnasieklass är 11,2 %.

Den totala kostnaden för läsåret 1994/95 uppgick till ca 2,3 mdkr.
Den genomsnittliga kostnaden var 200 200 kr per elev. Särskolans
elevgrupp är emellertid mycket heterogen varför kostnaderna per sär-
skoleelev varierar kraftigt. Två tredjedelar av huvudmännen för
särskolan redovisade kostnader per elev i spännet från 140 000 kr till
220 000 kr. Hösten 1995 gick 10 360 elever i kommunala särskolor och

2 661 elever i landstingskommunala särskolor.

Kvalitet och måluppfyllelse

En av särskolans viktigaste uppgifter är att ge eleverna goda förutsätt-
ningar att vara aktiva i det dagliga livet och förbereda dem för vuxen-
livet. Graden av utvecklingsstörning varierar kraftigt mellan eleverna.
Många elever har dessutom ett eller flera ytterligare funktionshinder.
Någon uppföljning av målen för särskolan har ännu inte gjorts.

Hösten 1995 tjänstgjorde 4 595 lärare i särskolan. Omräknat till
heltidstjänster har särskolan (exkl. fristående särskolor) tillgång till

3 197 lärare. Av lärarna har 91,4 % pedagogisk utbildning. Antalet
lärare (heltidstjänster) per 100 elever utgör i genomsnitt 27,7, vilket är
en minskning jämfört med föregående läsår. I beräkningen ingår inte
integrerad undervisning.

Riksdagen har hösten 1995 beslutat anta en lag om försöksverksamhet
med ökat föräldrainflytande över utvecklingsstörda barns skolgång
(1995:1249). Beslutet innebär att om vårdnadshavare inte medger att ett
utvecklingsstört bam får sin skolgång i särskolan, skall barnet tas emot i
grundskolan. Försöksverksamheten skall pågåt.o.m. läsåret 1999/2000.

Gymnasieskolan

Nationella mål

Gymnasiereformen beslutades av riksdagen i juni 1991. Vaije kommun
beslutade själv om när reformen skulle införas inom perioden 1992-
1995. Den nya gymnasieskolan består av 16 nationella program och
specialutformade program, vilka alla är treåriga samt individuella
program. De nationella programmen och timplanerna för dem förtecknas
i bilagor till skollagen. Regeringen har fastställt läroplan (1994 års läro-
plan för de frivilliga skolformerna, SKOLFS 1994:2), särskilda program-
mål för gymnasieskolans nationella program (SKOLFS 1994:8) samt
kursplaner i kärnämnen (SKOLFS 1994:9). Skolverket har fastställt

Skr. 1995/96:194

kursplaner i övriga ämnen (SKOLFS 1994:10).

Enligt skollagen är kommunerna skyldiga att erbjuda alla ungdomar i
kommunen fram till och med första halvåret det år de fyller 20 år
utbildning på nationella program i gymnasieskolan. Erbjudandet skall
avse ett allsidigt urval av utbildning och kommunen skall anpassa antalet
platser på program och grenar med hänsyn till elevernas önskemål. Ut-
bildningen kan anordnas i den egna kommunen eller genom samverkans-
avtal med annan kommun eller landsting.

Gymnasieskolans uppgift är enligt läroplanen att med den obliga-
toriska skolan som grund fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som
förberedelse för yrkesverksamhet och studier vid universitet och hög-
skolor m.m. och som förberedelse för vuxenlivet som samhällsmed-
borgare och ansvariga för sina egna liv. Gymnasieskolans mål är att alla
ungdomar skall genomgå en fullständig treårig gymnasieutbildning.
Utbildningen skall inom ramen för den utbildningsväg ungdomarna valt
ge var och en möjlighet till en harmonisk och allsidig utveckling.

Skr. 1995/96:194

Antal elever

Totalt hade gymnasieskolan 312 400 elever hösten 1995 (310 000 elever
hösten 1994). Ca 27 % av eleverna går i gymnasieskola utanför hem-
kommunen. I mindre kommuner är denna andel ca 40 %, medan andelen
i de största kommunerna är 20 %.

Tabell 3.20 Antal elever på gymnasieskolans linjer, specialkurser och
program läsåret 1995/96

Antal			Antal
Linjer och specialkurser	15 672	- hantverk	3 747
Tredje gymnasieåret	2 956	- hotell- o rest.	12 252
Nationella program,		- industri	8 219
- bam och fritid	21 770	- livsmedel	1 996
-bygg	8 069	- medie	8 593
- el	13 691	- naturbruk	6 751
- energi	2 592	- naturvetenskap	50 843
- estetiska	13 150	- omvårdnad	13 841
- fordon	11 610	- samhällsvetenskap	76 392
- handel o administration	18 119	Specialutformade progr.	4 879
		Individuella program	17 233
		Summa	312 375

Källa: Skolverket.

Kostnader

Skr. 1995/96:194

Den totala kostnaden för gymnasieskolan var år 1994 ca 17,8 mdkr. Den
genomsnittliga kostnaden per elev i kommunal gymnasieskola var
54 700 kr. Det är en ökning i fasta priser med 1,5 % jämfört med år
1993. Därtill kommer kommunernas kostnader för skolskjutsar,
reseersättningar, inackorderingar och elevhem. Om dessa kostnader
inkluderas blir genomsnittskostnaden per elev 57 300 kr. Kostnaden per
elev i kommunernas gymnasieskola varierar mellan 32 000 kr och
76 500 kr beroende bl.a. på studievägsutbud.

Kostnaden per elev i landstingens gymnasieskola var högre än i
kommunerna, för naturbruksutbildning 139 600 kr och för omvårdnad
63 500 kr.

Fristående gymnasieskolor

Antalet elever i fristående gymnasieskolor uppgår läsåret 1995/96 till
7 200. Läsåret 1994/95 var elevantalet 6 068.

Kostnaden per elev år 1994 för fristående gymnasieskolor var för
skolor i nationella eller specialutformade program 60 200 kr och för
kompletterande skolor 75 700 kr.

Antalet lärartjänster (heltidstjänster) per 100 elever utgör läsåret
1995/96 i genomsnitt 8,5.

Diagram 3.4 Utvecklingen av antalet elever samt lärarveckotimmar och
kostnad per elev i gymnasieskolan

Anm.: Ar 1980/81 var antalet elever 267 827, antalet lärarveckotimmar
(40-minuters lektioner) per elev 1,92 och kostnaden per elev 58 853 kr.
Källa: Skolverket.

Kvalitet

Skr. 1995/96:194

Antalet tjänstgörande lärare inom gymnasieskolan läsåret 1995/96 uppgår
till 28 900, vilket omräknat till heltidstjänster innebär 22 016 lärare. I
förhållande till föregående år innebär detta en minskning med 400
heltidstjänster. Antalet lärare (heltidstjänster) per 100 elever utgör läsåret
1995/96 för den kommunala gymnasieskolan 6,9. Variationerna är dock
stora mellan kommunerna, beroende bl.a. på vilka studievägar som an-
ordnas i kommunen. Andelen lärare med pedagogisk utbildning har
minskat från 94,3 % läsåret 1991/92 till ca 89 % läsåret 1995/96.

Andelen elever som fullföljer utbildningen inom fyra år utgjorde
läsåret 1994/95 ca 90,4 %, vilket är en ökning från läsåret 1991/92 med
3,8 %.

En undersökningar år 1992 inom OECD-ländema (Education at a
Glance) visar att svenska gymnasielärare undervisar lika många elever
som genomsnittet i OECD-ländema. Kvoten var 13 elever per lärare.
Västra Tyskland hade 20 elever per lärare. Norge och Italien hade under
10 elever per lärare i gymnasiet. Däremot hade en svensk gymnasie-
lärare lägre undervisningsskyldighet än lärare i andra länder.

Måluppfyllelse

Den nya gymnasieskolan, som var tänkt att införas under en
fyraårsperiod, infördes i huvudsak under två år. Måluppfyllelsen är
således god vad gäller såväl övergången från ca 500 studievägar till 16
nationella program, specialutformade program och individuella program
som förlängningen av yrkesutbildningen från två till tre år.

Hösten 1995 gick 98 % av de elever som slutat grundskolan vidare
till gymnasieskolan. Som jämförelse kan nämnas att 79 % av ung-
domarna gick vidare till gymnasieskolan år 1979. Målet att alla ung-
domar skall gå i gymnasieskolan är således på god väg att realiseras.
Hösten 1994 kom 74 % av eleverna in på det program de valt i första
hand. Hösten 1995 var motsvarande siffra 79 %.

Sedan kommunerna den 1 juli 1993 själva får besluta om inrättandet
av gymnasieskola har 42 nya gymnasiekommuner tillkommit. Nu har
276 av landets 288 kommuner gymnasieskola.

Det går för närvarande inte att redovisa i vilken utsträckning målet
nås att alla elever skall fullfölja en treårig utbildning. Ännu så länge har
få elever hunnit gå igenom den nya gymnasieskolan. Enligt tillgängliga
uppgifter är det nu en betydligt mindre andel av eleverna som avbryter
sina gymnasiestudier än som var fallet år 1979.

Den parlamentariska kommittén för gymnasieskolans utveckling kon-
staterar i sitt nyligen presenterade betänkande Den nya gymnasieskolan
- hur går det? (SOU 1996:1) att gymnasiereformen är framgångsrik i de
organisatoriska avseendena men att svårigheterna är större vad gäller
undervisningen. Stora krav ställs på lärares och skolledares professiona-
litet.

Skr 1995/96194

Det som framför allt bereder svårigheter är den del av ambitionshöj-
ningen av yrkesutbildningen som avser ökningen av allmänna ämnen och
arbetsplatsförläggning av delar av utbildningen. Alla nationella och
specialutformade program har åtta kärnämnen, vilka sammantaget om-
fattar cirka en tredjedel av utbildningstiden i gymnasieskolan. Denna
undervisning är en stor utmaning för lärare som kanske varit vana vid
att undervisa endast studiemotiverade elever på teoretiska linjer i den
gamla gymnasieskolan. Det finns också tendenser till att skolor hänvisar
elever som har svårigheter med något eller några ämnen till individuellt
program men också till att en ökande andel elever övergår från
individuellt till nationellt program. I andra fall försöker skolorna vidta
olika åtgärder inom undervisningen på det nationella programmet. Även
om de framgångsrika exemplen fortfarande är få finns de dock. Inte
sällan är det skolor och lärare som deltagit i försöken med treåriga
yrkesförberedande utbildningar (s.k. ÖGY-försök). Det finns därför
enligt regeringens uppfattning skäl att vara försiktigt optimistisk att
reformen kommer att bli framgångsrik även i detta avseende. Det
kommer emellertid att fordras betydande utvecklingsinsatser på alla
nivåer i skolan.

Minst 15 veckor av de normalt 100 effektiva veckor som en
gymnasieutbildning med yrkesämnen omfattar skall vara förlagd till en
arbetsplats. Cirka 39 % av gymnasieskolorna har nu minst 15 veckors
aibetsplatsförlagd utbildning (APU). Av skolorna uppger 62 % att deras
elever kommer att få sin APU fullt ut. Kvaliteten på APU skiftar från
nyinläming (23 %), tillämpning av kunskaper som inhämtats i skolan
(36 %) till praktik (37 %). De skolor som deltagit i ÖGY-försök är mer
framgångsrika. Skillnaderna är dock större mellan olika program än
mellan olika skolor eller kommuner.

En undersökning som Skolverket gjort bland ett representativt urval
elever som gick sista terminen i sin gymnasieutbildning våren 1995 visar
att den nya gymnasieskolan har, enligt eleverna själva, lyckats bättre än
den gamla med att uppnå läroplanens övergripande mål. Likaså har
införandet av kärnämnen på alla program medfört att elever på yrkes-
föiberedande utbildningar anser sig ha fått bättre kunskaper i matematik,
svenska och samhällsfrågor. Däremot har informationen till eleverna om
det nya gymnasiet fungerat mycket dåligt.

Vidare har Skolverket våren 1995 gjort en undersökning i 30
gymnasieskolor om gymnasiereformens genomförande. Därvid har fram-
kommit att den statliga ansvarsnivån behöver tydliggöra sina motiv och
mål för reformen för aktörerna på fältet. Stymingsprincipema,
lokala/nationella valbara kurser och skillnaderna mellan olika
programtyper behöver förtydligas. Den kommunala styrnivåns uppgift är
nu att uttrycka klara förväntningar på den gymnasiala utbildningen i
kommunen och samtidigt följa upp och utvärdera skolans resultat i
förhållande till uppställda mål och lokala ambitioner.

Vuxenutbildningen

Skr. 1995/96:194

Nationella mål

Den kommunala vuxenutbildningen (komvux) består av grundläggande
vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning.
Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunskaper och
färdigheter som de behöver för att delta i arbets- och samhällsliv samt
möjliggöra fortsatta studier. Gymnasial vuxenutbildning erbjuder vuxna
kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan fa
genom gymnasieskolan. Genom påbyggnadsutbildningar erbjuds vuxna
utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt
yrke. Särvux syftar till att ge vuxna som är utvecklingsstörda kunskaper
och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan få i den
obligatoriska särskolan och på nationella eller specialutformade program
i gymnasiesärskolan. Sfi syftar till att ge vuxna invandrare grund-
läggande kunskaper i svenska språket och om det svenska samhället.

Vaije kommun skall erbjuda både komvux, särvux och sfi till
kommuninnevånarna. De kan anordna utbildningen själva eller betala för
att den anordnas av någon annan, oftast en annan kommun. Kom-
muninnevånarna far delta i komvux och särvux från och med andra
halvåret det kalenderår då de fyller 20 år. Motsvarande åldersgräns för
att delta i sfi är 16 år.

Vaije kommuninnevånare som saknar sådana färdigheter som normalt
uppnås i grundskolan har rätt att delta i grundläggande vuxenutbildning.
Den som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som
sfi avser att ge har rätt att delta i sfi. Någon motsvarande rättighet att
delta i gymnasial vuxenutbildning, påbyggnadsutbildning eller särvux
finns inte.

Mål för undervisningen anges i skollagen och i läroplanen för de fri-
villiga skolformerna (Lpf 94). Utbildningen bedrivs i fristående kurser.
Mål finns också i programmål i vissa fall samt i kursplaner.

Antal elever

Antalet elever som deltar i komvux har ökat under de senaste tre läsåren.
Eleverna studerar också fler och mer omfattande kurser. Antalet elever
uppgick läsåret 1994/95 till 196 000, vilket innebär en ökning från före-
gående läsår med ca 11 000. En elev i komvux kan studera på fritid,
deltid eller heltid och delta i en eller flera kurser, som pågår under hela
läsåret eller en del därav. Antalet kursdeltagare har också ökat och
uppgick läsåret 1994/95 till 920 000, vilket är nästan 100 000 fler än
föregående år.

Det är den gymnasiala vuxenutbildningen som står för ökningen av
antalet elever. I grundläggande vuxenutbildning minskade antalet elever
med 3 500 och i påbyggnadsutbildning minskade det med knappt 6 000,
vilket innebär nästan en halvering av elevantalet. Antalet kurser per elev

ökade från 4,5 till 4,7. Cirka 85 % av kursdeltagarna hade studerat på
dagtid.

För att få ett resursmått och en viss jämförbarhet med andra skol-
former omräknas eleverna till heltidselever. Antalet heltidselever läsåret
1994/95 har beräknats till 96 920. I elevantalet ingår också de som läste
kurser som anordnats med stöd av särskilda medel mot arbetslöshet.
Cirka 30 000 helårsplatser hade inrättats med dessa medel.

Antalet elever som deltar i särvux uppgår läsåret 1995/96 till ca
3 600. Av det totala antalet elever gick 52 % på grundsärskolenivån och
40 % på träningsskolenivån. Endast 8 % studerade på gymnasiesär-
skolenivån.

Antalet elever i sfi uppgick läsåret 1994/95 till drygt 61 000, vilket är
en ökning med nästan 13 800 från föregående läsår (drygt 29 %).
Närmare 90 % av kurserna i sfi anordnades av kommuner, medan ca
12 % genomfördes på entreprenad av annan anordnare. I det angivna
elevantalet ingår elever som läser sfi i ett studieförbund.

Kostnader

Den totala kostnaden för komvux ökade med 11 % i fasta priser från år
1993 till år 1994. Det finns dock ett knappt hundratal kommuner som
har minskat de totala resurserna till komvux. Totalkostnaden för komvux
i såväl kommunal som landstingsregi uppgick till drygt 2,9 mdkr för år
1994, varav kommunerna svarade för drygt 90,3 %. Det särskilda stats-
bidraget för kurser för arbetslösa var under år 1994 ca 580 mkr.

Per helårselev var kostnaden 31 300 kr (1994). Inom landstingens
komvux var kostnaden högre per helårselev (57 000 kr). Antalet hel-
årselever ökade mer än kostnaderna, med 15 %, mellan de två åren. Den
genomsnittliga kostnaden per helårselev i komvux har alltså minskat
med 3 %. På grund av skillnader i beräkningsmetod kan dessa siffror
inte jämföras med motsvarande uppgifter för grundskolan och gymnasie-
skolan.

Den totala kostnaden för särvux uppgick år 1994 till 60,8 mkr.
Undervisningen står för en relativt stor andel av den totala kostnaden
(77 %). En förklaring är att många kommuner redovisade att särvux inte
har någon kostnad för lokaler. Kostnaden per elev uppgick till i genom-
snitt 18 300 kr. Den var något högre i den landstingsdrivna utbildningen
än i den kommunala.

Den totala kostnaden för sfi uppgick år 1994 till 714 mkr. Det är en
drygt 50 procentig ökning jämfört med föregående år.

Kvalitet

Antalet lärare inom komvux var hösten 1995 närmare 9 800. Omräknat
till heltidstjänster motsvarade det ca 5 000 tjänster, vilket är detsamma
som år 1993 och år 1994. Ca 13 % av årsarbetskraften inom komvux

Skr. 1995/96:194

Skr 1995/96’194
saknade formell lärarutbildning. Detta innebär en ökning från föregående
år med en procentenhet. Variationen mellan kommunerna var stor. Bland
de kommuner som har minst tio årsarbetare varierade andelen lärare utan
pedagogisk utbildning mellan 0 och 51 %.

Under våren 1995 genomförde Skolverket den första utvärderingen av
den reformerade gymnasiala vuxenutbildningen. Av rapporten framgår
att vuxenutbildningen är en skolform som uppskattas av de studerande.
Det är enligt enkätsvaren mer ovanligt att eleverna har ett djupare in-
flytande över arbetssätt, redovisningsformer och stoffurval i kurserna.
Samtidigt uttrycker intervjuade elever ofta att de är nöjda med den
möjlighet till påverkan de har. För utvecklingen av komvux utifrån de
centrala målen är, enligt Skolverket, den lokala politiska styrningen av-
görande och den måste bli betydligt starkare än vad som nu oftast är
fallet.

Hösten 1995 undervisade 403 lärare i särvux. Omräknat till heltids-
tjänster var antalet 217. Tre Qärdcdclar av lärarna hade pedagogisk ut-
bildning.

Antalet lärare i sfi var hösten 1995, omräknat till heltidstjänster, ca
1 924 (5,4 po- 100 elever). Lärartätheten har ökat från föregående år, då
den var 5,1 per 100 elever. En oförändrad andel av lärarna, 69 %, hade
pedagogisk utbildning.

Diagram 3.5. Utvecklingen av antalet elever, kostnader och lärar-
veckotimmar i vuxenutbildningen

Anm.: År 1985/86 utgjorde antalet elever 224 687, antalet kursdeltagare 594 957
och antalet lärarveckotimmar (40-minuters lektioner) 115 870. År 1989/90 var
den totala kostnaden ca 2,4 mdkr.

Källa: Skolverket.

Måluppfyllelse

Skr. 1995/96:194

Av kursdeltagarna i komvux fullföljde 72 % under läsåret 1994/95 de
kurser de hade påböijat, en ökning med 4 % jämfört med föregående
läsår. Den påböijade kursen avbröts av 17 %, vilket är en liten ökning
(1 %) från läsåret 1993/94. Antalet kursavbrott är högre bland kvälls-
studerande än bland dagstuderande.

De flesta som slutfört en kurs inom gymnasial vuxenutbildning under
läsåret 1994/95 fick målrelaterade betyg. Av dessa kursdeltagare hade
något mindre än hälften (46 %) fatt betyget Godkänd (G), 36 % hade
fått betyget Väl godkänd (VG) och 11 % betyget Mycket väl godkänd
(MVG). Andelen med betyget Icke godkänd (IG) var 6 % och de högsta
andelarna icke godkända betyg avsåg kurser i matematik på högre nivå.

Under läsåret 1994/95 avslutade 25 % av eleverna sfi-utbildningen
efter att ha uppnått sfi-nivån och 3 % utan att de uppnått denna nivå och
17 % av eleverna avbröt studierna. För de flesta av dem angavs att det
skett "av okänd anledning". Många hade flyttat till annan kommun.
Resten av eleverna, 55 %, fortsätter sina studier. Skolverket har gett
Centrum för tvåspråkighetsforskning i uppdrag att genomföra en ut-
värdering av sfi. Utvärderingen beräknas avslutas i december 1996.

Utredningar m.m.

Attitydundersökning

I Skolverkets undersökning läsåret 1993/94 Attityder till skolan (rapport
nr. 72) har ett representativt urval av allmänhet, föräldrar, elever och
lärare tillfrågats om sin syn på skolan. Av undersökningen framgår att
skolan är ett av de samhällsområden som allmänheten har störst
fortroende for. Tre av fyra tillfrågade har en positiv uppfattning. Två av
tio föräldrar har litet eller inget förtroende för skolan. En majoritet av
allmänhet och föräldrar tycker att vi i dag har en lika bra eller bättre
skola än den man själv gick i. Både allmänhet, föräldrar och lärare anser
att skolans uppgifter är viktiga, men att skolan inte lyckas fullt ut med
att nå målen. Många menar att skolan lyckas bättre med att förmedla
kunskap än med sina personlighetsdanande uppgifter. De flesta elever
och lärare trivs i skolan. Mobbingproblemen är störst på högstadiet.

Invandrarelevernas läsprestationer

Av de elever i svenska skolor som slumpmässigt togs ut för att delta i
en läskunnighetsundersökning anordnad av The International Association
for The Evaluation of Educational Achievement (IEA) hade ca 10 %
annat hemspråk än svenska. Skolverket har i rapporten Hur läser
invandrarelever i Sverige (rappport nr. 79) redovisat att invandrar-
eleverna presterade som grupp lägre resultat än de svenska eleverna på

de läsforståelseprov som användes. En närmare granskning av resultaten § r- 1995/96.194
visar att invandrareleverna fanns representerade längs hela förmåge-
skalan, från de allra lägst presterande till de allra högst presterande.

IT-frägor

Regeringen har uppdragit åt Skolverket att utveckla och driva ett svenskt
skoldatanät. Det svenska skoldatanätet skall, enligt beslut i Nordiska
Ministerrådet och intentionerna i regeringsuppdraget ha Internet som
teknisk plattform. Det övergripande målet med skoldatanätet är att skapa
förutsättningar och stimulera till en bred och långsiktig användning av
informationsteknik (IT) i skolan.

Enligt Skolverket finns det tecken på att datoranvändningen i under-
visningen ökar. Det svenska skoldatanätet har fatt dubbelt så många an-
vändare under det senaste halvåret. Allt fler pedagogiska program och
CD-ROM skivor köps för att användas i undervisningen. En rapport om
IT-stöd i skolorna baserad på 1995 års siffror är under utarbetande av
Skolverket.

3.3 Flyktingmottagandet

Mål

Mottagandet i Sverige av flyktingar och vissa andra utlänningar med ett
starkt skyddsbehov är en av flera delar i den svenska flyktingpolitiken.
En annan del är att på ett humant sätt verka för särskilda insatser för att
ge flyktingar och invandrare likvärdiga villkor och möjligheter till inte-
gration i Sverige.

Statens invandrarverk har ansvar för att träffa överenskommelser med
kommunerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar som kvanti-
tativt motsvarar det antal utlänningar som far asyl i Sverige eller som
får stanna av humanitära skäl. Någon i lag reglerad skyldighet för kom-
munerna att ta emot flyktingar föreligger emellertid inte.

Kommunerna har ansvar för att de flyktingar som far stanna i Sverige
far goda livsbetingelser och en bra introduktion i det svenska samhället.
Kommunerna far statlig ersättning för mottagandet av flyktingar och
vissa andra utlänningar. Under budgetåret 1995/96 har för åtgärder för
flyktingar m.m. anslagits ca 6,3 mdkr. Beräknat utfall är dock ca 1,5
mdkr lägre.

Kommunernas insatser under den första tiden syftar bl.a. till att ge
flyktingen en bostad, medel till sin försöijning, så goda kunskaper som
möjligt i det svenska språket och om det svenska samhället som krävs
för att flyktingen aktivt skall kunna delta i arbets- och samhällslivet i
övrigt. Kommunens insatser syftar även till en delaktighet i samhällslivet
som ger flyktingen förutsättningar att påverka sin egen situation och
därmed främja goda etniska relationer.

Prestationer

Skr. 1995/96:194

Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner
medverkar. Under år 1995 medverkade 272 kommuner i flyktingmot-
tagandet. I följande tabell visas en översikt över det kommunala
flyktingmottagandet de senaste åren.

Tabell 3. 21 Det kommunala flyktingmottagandet

År	Avtalade kommunplatser	Faktiskt mottagna	Antal kommuner
1989	18 297	21 173	276
1990	22 808	22 237	278
1991	22 077	18 961	277
1992	21817	18472	271
1993	21 400	25 300	271
1994	49 900	61 500	272
1995	17 930	15 300	272

Källa: Arbetsmarknadsdepartementet.

Kommunerna har även under år 1995 lyckats att upprätthålla ett flyk-
tingmottagande som svarat mot det fortsatt stora behov av kommun-
platser som funnits under de senaste tre åren. Härav har storstadskom-
munerna haft en stor inflyttning. Behovet av kommunplatser minskar för
närvarande väsentligt.

De kommunala flyktingmottagandeprogrammen har successivt utveck-
lats allt eftersom kommunerna har utvärderat och vunnit erfarenheter av
tidigare upprättade program. Fr.o.m. den 1 januari 1991 förutsätts kom-
munerna göra upp en introduktionsplan för flyktingarnas introduktion i
det svenska samhället. Planen skall alltid göras i samråd med flyktingen
själv och samordning skall ske med de olika myndigheter som deltar i
arbetet med flyktingar. Flera kommuner har inom ramen för det
kommunala flyktingmottagandet organiserat särskilda sysselsättnings-
skapande åtgärder eller anordnat beredskapsarbeten och kommunala
arbeten för flyktingar under introduktionstiden.

Under den första tiden i en kommun far flyktingar som regel sin för-
söijning tillgodosedd genom socialbidrag. När det gäller hemutrustning
erbjuds flyktingar ett lån, vilket administreras av Centrala studiestöds-
nämnden.

Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen
(1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra
utlänningar givits möjlighet att bevilja introduktionsersättning i stället
for socialbidrag till flyktingar och andra utlänningar som omfattas av det
kommunala flyktingmottagandet. Nivån på ersättningen bestäms av
kommunen och ett villkor för att ersättningen skall kunna betalas ut är
att flyktingen följer introduktionsplanen. Ett 60-tal kommuner har infört
sådan ersättning till flyktingar. Flera kommuner som infört ett system

Skr 1995/96 194
med introduktionsersättning har vittnat om att den varit enklare för
utlänningen att förstå genom att den enskilde fått ersättning för att han
eller hon varit aktiv och deltagit i svenskundervisning, utbildning etc.
Närvaron vid introduktionsprogrammen har ökat och attityder från
omgivningen gentemot de nyinvandrade har förbättrats sedan kommunen
införde introduktionsersättning i stället för att betala ut socialbidrag.

Kvalitet

Av de verksamhetsmässiga uppföljningar som hittills genomförts av
Invandrarverket och Arbetsmarknadsverket på den statliga sidan och
Svenska Kommunförbundet har bl.a. framkommit att såväl samarbetet
mellan olika myndigheter som samverkan i flyktingmottagandet har klart
förbättrats sedan det nya ersättningssystemet infördes år 1991. Från vissa
kommuner har dock framförts att på samordningen med Arbets-
marknadsverket fungerat sämre än tidigare.

Invandrarverkets regioner har begärt in inroduktionsplaner från kom-
munerna. Samtal har också ägt rum med flyktingsamordnare och
representanter för arbetsförmedlingen och sfi-anordnare. I tre av region-
erna har dessutom ett antal intervjuer med flyktingar genomförts. Av
regionernas uppföljningar kan konstateras att kommunernas arbete med
introduktionsplanerna visar på fortsatt förbättrade resultat. Detta gäller
såväl förekomst av planer, som flyktingens deltagande och planernas
innehåll samt samverkan mellan ansvariga i kommunen. De brister som
kan noteras gäller främst planer för bam och flyktingar som flyttat till
en ny kommun. Dessutom bör flyktingen i större omfattning kunna
involveras i sin egen introduktion. Regelbunden uppdatering och revi-
dering av planerna är en annan svag punkt. Slutligen visar uppföljningen
att arbetsförmedlingen borde spela en aktivare roll redan under introduk-
tionens inledning

Regeringen har i regleringsbrevet angivit som ett mål att vidare-
flyttningar från första mottagningsko mmun ska understiga 10 % inom en
18-månadersperiod från utplacering. Antalet flyttningar har under bud-
getåret 1994/95 legat på en högre nivå än tidigare, men sett som andel
av det totala antalet mottagna har uppsatta mål kunnat hållas. Län som
visar på stor nettoutflyttning är Västerbotten och Västernorrland. En
mindre nettoutflyttning redovisas av glesbygdslän i Mellan- och Syd-
sverige medan stor inflyttning sker till storstadslänen. Ett förhållandevis
stort antal flyttningar har också skett mellan kommunerna i Stockholms
län.

Med anledning av den stora flyktinginvandringen under de senaste
åren har bl.a. storstadskommunerna fått en väsentligt större inflyttning
än tidigare. Vissa kommuner har påpekat att kvaliteten i flyktingmot-
tagandet blivit lidande eftersom det varit svårt för kommunen att öka
mottaganderesursema varvid väntetider uppstått. Detta gäller inte minst
till svenskundervisningen.

Måluppfyllelse

Skr. 1995/96:194

Möjligheterna för flyktingar att erhålla egen bostad har under år 1995
varit relativt god i de flesta kommunerna. Den rådande arbetsmarknads-
situationen har dock medfört att flyktingar inte kommer in på arbets-
marknaden så snabbt som det varit önskvärt. Detta har bl.a. medfört ett
ökat bidragsberoende hos flyktingarna.

Invandrarverket lämnade år 1994 en rapport till regeringen om flyk-
tingars svenskundervisning. Av rapporten framkom att väntetiderna
innan sfi påböijas är för långa, avbrotten i studierna för många och att
alltför få avslutar studierna med godkänt resultat. En satsning på för-
bättrad sfi har ägt rum på många håll i landet efter det att Riksrevisions-
verket år 1992 genomförde en förvaltningsrevision av systemet med
svenskundervisning. I flera fall har dessa satsningar lett till markant för-
bättrade studieresultat. Skolverket har gett Centrum för tvåspråkighets-
forskning i uppdrag att genomföra en utvärdering av sfi. Utvärderingen
beräknas avslutas i december 1996.

Utredningar

Regeringen tillsatte i maj 1994 en arbetsgrupp med uppgift att följa upp
den statliga ersättningen för flyktingmottagandet m.m. Arbetsgruppen
fann med utgångspunkt från urvalsundersökningen och med reservation
för den osäkerhet som kunde finnas i kommunernas redovisning att den
statliga ersättningen i flertalet kommuner hittills hade täckt de kostnader
som den varit avsedda att täcka för flyktingar mottagna i en kommun år
1991 (Ds 1994:136). För flyktingar mottagna i en kommun år 1992
framkom att de flesta kommunerna låg under eller omkring den
förväntade bidragsutnyttjandegraden och att den statliga ersättningen
hittills i flertalet kommuner täckt de kostnader den varit avsedd att täcka
t.o.m. den 30 juni 1994. Arbetsgruppen konstaterade också att många
flyktingar flyttar från mindre till större kommuner efter det att den
första kommunen erhållit full ersättning men innan flyktingen genomgått
ett fullständigt introduktionsprogram. Dessa kommuner bedömdes därför
kunna bli överkompenserade av de då rådande utbetalningsreglema för
den statliga ersättningen. En ändring av utbetalningsreglema har gjorts
dels den 1 juli 1994 och därefter den 1 januari 1996. De nya utbetal-
ningsreglema innebär att ersättningsutbetalningama sträcks ut i tiden och
får därmed en bättre anknytning till när i tiden kostnaderna uppstår för
kommunerna. De nya reglerna innebär också en ökad rättvisa mellan
utflyttnings- och inflyttningskommuner.

Arbetsgruppen har vidare under sommaren 1995 gjort en slutlig upp-
följning i vilken utsträckning den statliga ersättningen för flyktingar som
tagits emot år 1991 täckt de kostnader den varit avsedd att täcka. Resul-
taten av uppföljningen redovisas i rapporten Hur täcker den statliga
ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna år 1991
(Ds 1995:75). Uppföljningen visar i stort sett på samma resultat som den

Skr 1995/96-194
tidigare uppföljningen. Det innebär att den statliga ersättningen avseende
flyktingar mottagna år 1991 för de flesta kommuner täckt de kostnader
den varit avsedd att täcka. För kommuner med stor inflyttning av flyk-
tingar kommer de nya ersättningsreglerna som trädde i kraft den 1
januari 1996 att ha positiva effekter genom att ersättningen sträckts ut i
tiden och därmed bättre bör sammanfalla med när i tiden kommunernas
kostnader uppstår.

Arbetsgruppen kommer i böljan av år 1996 att göra en fortsatt upp-
följning av kostnader t.o.m. år 1995 för de flyktingar som första gången
tagits emot i en kommun år 1992. I denna uppföljning kommer ökad
tonvikt att läggas på att få in uppgifter från kommunerna som kan
belysa orsaker till skillnader i bidragsutnyttj andegrad mellan olika kom-
muner.

Mot bakgrund av invandrares ökade svårigheter att integreras i det
svenska samhället har regeringen den 24 november 1994 beslutat att till-
kalla en kommitté (dir. 1994:130) för en översyn av den svenska in-
vandrarpolitiken. Kommittén skall ägna särskild uppmärksamhet åt
fiågor om invandrares situation på arbetsmarknaden och hur invandrares
svenskkunskaper påverkar deras förutsättningar i arbetslivet och del-
aktighet i samhället i övrigt. Kommittén skall även analysera nuvarande
och förväntade kostnader för flyktingmottagande och övrig invandring
och därvid bl.a överväga om kostnadsfördelningen mellan stat och kom-
mun är rimlig.

3.4 Räddningstj änst

Räddningstjänst är ett område med aktörer på alla organisatoriska plan.
En effektiv räddningstjänst förutsätter en nära samordning och sam-
verkan mellan dessa parter. Följande redovisning tar enbart upp de delar
där kommunerna har ett ansvar och genomför verksamhet i relativt stor
omfattning. Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten uppgick
år 1994 till ca 4 448 mkr. Jämfört med år 1993 är detta en ökning med

1,3 %. Intäkterna uppgick år 1994 till 780 mkr.

Nationella mål

Statens mål och inriktning för räddningstjänsten redovisas i bl.a.
räddningstjänstlagen (1986:1102). Denna lag innehåller föreskrifter om
kommunernas ansvar och hur kommunernas räddningstjänst skall
organiseras och bedrivas. Vidare finns bestämmelser om olycks- och
skadeförebyggande åtgärder samt att räddningstjänsten skall planeras och
organiseras så att räddningsinsatserna kan påbörjas inom godtagbar tid
och genomföras på ett effektivt sätt.

Skr 1995/96’194
Statens räddningsverk har formulerat de övergripande malen för

räddningstjänsten enligt följande:

- antalet olyckor skall minska,

- skador i samband med olyckor och eventuella krigshandlingar skall
begränsas så långt som möjligt,

- antalet olyckor med farliga ämnen skall minimeras och skadorna skall
begränsas så långt som möjligt,

- naturolyckor skall förebyggas och skadorna begränsas i så hög grad
som möjligt. Beredskapen inför naturolyckor skall vara god och

- allmänheten skall vid omedelbar fara för en olycka kunna varnas och
informeras genom radio och TV. I områden med farlig verksamhet
eller i områden med hög risk enligt de regionala mål- och risk-
analyserna skall varning utomhus kunna ges.

Prestationer

Arbetet för ett säkrare samhälle i fråga om olyckor grundas på en upp-
fattning om vilka olycksrisker som finns, deras sannolikhet och konse-
kvenser, geografisk fördelning och påverkbarhet. För kommunernas
säkerhetsarbete är den kommunala riskanalysen avsedd att ge denna nöd-
vändiga grund. Sommaren 1995 hade 92 % av kommunerna genomfört
eller påbörjat riskanalyser, som omfattar alla typer av risker inom
kommunen.

I ett par kommuner har ett utvecklingsarbete med att förbättra
säkerhetsarbetet genomförts. Det har skett genom att utveckla risk-
analyserna och tillämpa dem i kommunens räddningstjänstplan. Vissa
positiva resultat i form av bl.a. ett minskat antal bränder har redan
kunnat påvisats.

Inom kommunerna tas initiativ till olika informationsinsatser för att
öka kunskapen hos allmänheten i riskfrågor och hur de bör agera vid
olyckor. Särskilt informationsmaterial har utarbetats för grundskolan och
för gymnasieskolan. Undersökningar visar att drygt 50 % av eleverna i
årskurserna 2, 5 och 8 har nåtts av detta informationsmaterial.

Ett mått på räddningstjänstens prestationer är antalet och fördelningen
av larm och utryckningar, ett annat är beredskapen. Antalet larm till
räddningstjänsten är ganska konstant över åren, ca 90 000 larm per år.

Av fem larm till byggnadsbränder är tre onödiga larm. Antalet falska
automatlarm har ökat med ca 20 % sedan år 1989. Enligt insats-
statistiken uppgick det totala antalet insatser vid brand i byggnader till
närmare 21 500 år 1994, vilket är den högsta siffran under de sex år
uppgifter samlats in. Antalet insatser vid bränder i allmänna byggnader
har successivt ökat från 3 815 år 1990 till 5 010 år 1994. Antalet direkt
döda i bränder uppgick år 1994 till 102 personer. Insatser i samband
med trafikolyckor har minskat vaije år sedan år 1990 (från 9 073 till
7 646). För insatser vid oljeskador minskade antalet insatser från 3 085
till 2 134 under åren 1989-1993 för att sedan öka något år 1994 till
2 253. Olyckor med farligt gods (inkl, kemikalier) som medfört

6 Riksdagen 1995/96. 1 samt. Nr 194

räddningstjänstinsats, har fluktuerat mellan ca 1 300 och drygt 1 500.
Insatserna redovisas i nedanstående tabell.

Skr. 1995/96:194

Tabell 3.22 Antal räddningsinsatser

	1990	1991	1992	1993	1994
Brand i byggnad
- allmän byggnad	3 815	3 993	4 334	4 610	5 010
- bostad	10 719	10 673	10 569	11 370	11 062
- industri	2 638	2 398	2 210	2 380	2 551
- annan byggnad	2 708	2 674	2 645	2 520	2 794
Brand ej i byggnad	18 499	16 543	19 294	15 630	17 787
Automatlarm, ej brand	937	28 071	27 190	27 413	29 605
Räddning
Trafikolycka	9 073	8 411	8 271	7 849	7 646
Farligt gods	1 465	1 306	1 497	1 432	1 583
Oljeskada	2 776	2 417	2 217	2 134	2 253
Hiss/rulltrappa	2 388	2 163	2 211	2 038	1 978
Storm skada	1 593	734	958	2 102	937
Vattenskada	2 785	2 279	1 893	2 229	2 948
Övrig räddning	6 134	6 173	6 426	6 563	6 258
Summa	92 069	87	89 717	88 281	92 412

Källa: Räddningsverket.

Den kommunala räddningstjänsten utnyttjas även i det internationella
hjälparbetet då det ställs krav på svensk medverkan. Vid de av FN:s
organ (UNHCR, DHA, WHO och UNICEF) ledda insatserna vid
katastrofer utomlands har personal från den kommunala räddnings-
tjänsten utgjort stommen i den svenska insatsen.

Resurser och kostnader

För verksamheten vid landets räddningskårer ses en tendens mot allt
farre brandstationer, bl.a mot bakgrund av utökade sainverkansformer
mellan kommunerna. Under perioden 1991-1994 har antalet stationer
minskat från 826 till 804.

Kostnaderna för den kommunala räddningstjänsten består till över-
vägande del av personalkostnader. Den pågående organisationsöversynen
i kommunerna synes leda till att såväl antalet brandstationer som antalet
man i beredskap minskar. Totalt finns ca 18 000 hel- och deltidsbrand-
män. Antalet brandmän i beredskap har från åren 1991 till 1994 minskat
med 4 % till ca 4 400 personer, varav ca 950 heltidsbrandmän.
Kostnaden för räddningstjänsten år 1993 uppgick till 315-526 kr per
invånare.

Skr 1995/96 194

Till följd av ändring i räddningstjänstlagen kommer alla kommuner
att ta ftam nya räddningstjänstplaner till den 1 juli 1997. Samtidigt görs
i de flesta fall organisationsöversyner som ofta leder till färre
brandstationer och mindre styrkor i beredskap.

För att effektivt kunna genomföra större räddningstjänstinsatser sker
samverkan såväl inom den kommunala räddningstjänsten som mellan
olika räddningstjänstorgan. Samverkan inom den kommunala räddnings-
tjänsten har växt fram i olika former under senare år. Cirka 80 % av
landets konummer omfattar någon form av samverkansavtal. En allt mer
vanlig samverkansform är kommunalförbund.

För sjöräddningst- och miljöräddningstjänst till sjöss, som båda utgör
statlig räddningstjänst, har sex kommuner särskilda avtal med staten om
räddningsinsatser till sjöss (RITS). Hittills har 450 man fått särskild
utbildning för att ingå i en s.k. RITS-styrka

Kvalitet

Den svenska räddningstjänsten håller en allmänt sett god standard.
Utbildningen av brandmän och befäl har skett i en snabb takt sedan
omorganisationen av utbildningsverksamheten år 1986. Utöver basut-
rustning, som vaije kommun har, är det vanligt att flera kommuner i
samverkan äger och använder specialutrustning som används mera sällan
och ofta betingar ett högt inköpspris.

Organisation och bemanning av den kommunala räddningstjänsten
varierar. I storstäder förekommer i första hand heltidsstyrkor medan
gles- och landsbygdskommuner har deltidsstyrkor. I en internationell
jämförelse av bemanning och nettokostnader i likvärdiga kommuner har
framkommit att kostnaden för den svenska räddningstjänsten är i samma
storleksordning som motsvarande räddningstjänst i vissa andra länder.

I arbetet med att förebygga naturolyckor genomförs översiktlig
kartering av skredkänsliga områden. Med statliga medel har nio kom-
muner skredkarteras under år 1995. Kommunerna kan sedan söka stats-
bidrag för konkreta åtgärder för att förebygga ras och skred samt för
andra naturolyckor, främst översvämningar.

Systemet för utomhusvaming är till största delen utbyggt vad avser
behoven i krig och kring kämenergianläggningar. Tilläggskomponenter
för fredsutnyttjandet är ett kommunalt ansvar som nu har resulterat i att
mer än 80 % av kommunerna kan utlösa utomhussignaler med detta
system.

Måluppfyllelse och resultatmått

Arbetet med att formulera mål, måluppfyllelse och kvalitet i det före-
byggande olycksarbetet pågår. För att följa upp kvaliteten krävs mått,
indikatorer och nyckeltal som indirekt bedöms kunna beskriva för-
hållandena. Här pågår utvecklingsarbete i vissa kommuner. Räddnings-

Skr 1995/96’194
verket utvecklar också i samarbete med SCB ett statistikförsöijnings-
system för räddningstjänsten. Vidare pågår utvecklingsarbete för
utvärdering av kostnader och effekter för olika typer av åtgärder för att
uppnå ökad effektivitet.

Vissa erfarenheter finns från Räddningsverkets tillsynsverksamhet,

bl.a. konstateras brister på följande områden:

- insatstiderna till delar av kommunen på åtskilliga håll är långa,

- brandsynearbetet har viss eftersläpning men förbättras ständigt,

- ett antal insatsplaner är i behov av revidering,

- i en del mindre kommuner är det ont om utbildade befäl. Detta gör
det svårt att ha rätt kompetens främst i samband med frånvaro,

- tillsynen av anläggningar som bedriver farlig verksamhet har brister.

3.5 Civil beredskap

Kommunernas verksamhet inom totalförsvaret regleras sedan den 1 juli
1995 i lagen (1994:1720) om civilt försvar. Lagen ålägger kommunerna
en skyldighet att vidta de beredskapsförberedelsersom behövs för verk-
samheten under höjd beredskap. Sedan den 1 juli 1995 gäller även ny
lagstiftning om totalförsvarsplikt. Även räddningstjänstlagen har an-
passats till den nya lagstiftningen. Det är nu kommunerna som svarar för
räddningstjänsten under höjd beredskap. Den nya lagstiftningen innebär
också att det finns möjlighet att förstärka räddningstjänsten med plikt-
personal för att lösa krigsuppgifter.

Staten betalar ersättning till kommunerna för deras beredskapsför-
beredelser. Ersättning utgår dels med ett grundbelopp om 100 000 kr,
lika för alla, dels med ett rörligt tilläggsbelopp. Tilläggsbeloppet utgör
8, 15, 17, 21 eller 24 kr per invånare beroende på kommunens utsatthet
och risker i krig. Ersättningen uppräknas med förändringen i SCB:s kon-
sumentprisindex. Ersättningen för år 1996 har beräknats till 164 mkr.

Nationella mäl för befolkningsskydd och krigsräddningstjänst

Målet för befolkningsskyddet och räddningstjänsten är att verksamheten
skall bedrivas så att skador till följd av krigshandlingar under höjd
beredskap skall förhindras eller begränsas i första hand på människor
och i andra hand på egendom och miljö. En precisering av nämnda mål
har gjorts av Räddningsverket.

Behoven av åtgärder till befolkningens skydd i en krigssituation
grundas på riskbilden. Under senare tid har de regionala mål- och risk-
analyserna utgjort underlag för beslut om exempelvis skydds-
rumsproduktion. Med det strategiska överfallet som dimensionerings-
gnind för beredskapen införs ytterligare en faktor i riskbedömningarna.
Det strategiska överfallet innebär krav på tillgänglighet med mycket kort
varsel av såväl skyddsrum som andningsskydd inom berörda orter.

Prestationer

Skr. 1995/96:194

Kommunstyrelsen svarar för att beredskapsförberedelsema far en
enhetlig inriktning och genomförs på ett ändamålsenligt sätt. Kommunen
skall också verka för att de beredskapsförberedelser som bedrivs i
kommunen av statliga myndigheter, landsting och kyrkliga kommuner
får en enhetlig inriktning och att samverkan kommer till stånd emellan
dem.

De statsbidrag som utgår avses täcka kommunernas kostnader för de
nya uppgifter de fått. För närvarande genomför länsstyrelserna till-
sammans med företrädare för försvaret, sjukvården, polisen m.fl.
genomgångar med kommunerna för att gemensamt utforma adekvata
beskrivningar av vad vaije kommun skall förbereda sig för. Detta
kommer att fortsätta under år 1996 och sannolikt även under år 1997.
Senast den 1 juli 1997 skall kommunerna ha antagit nya räddnings-
tjänstplaner som också omfattar verksamheten under höjd beredskap.
Först därefter kommer kommunernas övertagande av ansvaret för det
civila försvaret på lokal nivå att helt vara genomfört.

För att stödja kommunerna i deras arbete har Räddningsverket ut-
bildat 60 handledare bestående av personer dels från länsstyrelserna, dels
från de kommunala räddningstjänsterna. Ett omfattande arbete har lagts
ner på att fa fram ett underlag som ska underlätta för kommunerna att
dimensionera sina räddningsstyrkor under höjd beredskap. Detta bl.a. för
att kommunerna skall kunna ange sitt behov av långtidsutbildad civil-
pliktiga räddningsmän.

Räddningsverket har utvecklat en modell som praktiskt tillämpats på
flera räddningstjänster i Södermanlands län. En strävan har varit att
kommunen ska tillämpa samma ledningsprinciper i såväl fred och krig.
Erfarenheterna från Södermanland pekar på ett ökat intresse för
samverkan över kommungränserna vid allvarligare olyckor i fred och
under höjd beredskap.

Kommunerna ansvarar för och genomför skyddsplaneringen samt den
besiktningsverksamhet som erfordras. Under budegtåret 1994/95 tillkom
490 skyddsrum enligt 32 och 40 §§ lagen om civilt försvar. För att
behålla kvalitén i det befintliga skyddsrumsbeståndet har kommunerna
under budgetåret 1994/95 besiktigat ca 4 000 skyddsrum med ca
455 000 platser samt åtgärdat upptäckta fel och brister. Därmed
uppfyller minst 80 % av skyddsrumsbeståndet de krav på skyddsförmåga
som gäller för skyddsrum. Beträffande andningsskydd har ett sextiotal
kommuner ännu inte genomfört den planläggning som krävs för
utdelning inom 48 timmar.

Kvalitet och måluppfyllelse

Det är för tidigt att redan nu dra några slutsatser om hm kommunerna
klarar att leva upp till sina skyldigheter enligt den nya lagen
(1994:1720) om civilt försvar. Kvalitetsmått för verksamheten saknas,

Skr 1995/96 194
t.ex. uppgifter om i hur många kommuner där läget i dag är till-
fredsställande avseende planeringsläge, bemanning och utrustning.

3.6 Miljö

Inledning

Kommunernas miljöarbete har förändrats under de senaste åren. Från att
ha varit avgränsat till miljö- och hälsoskyddsnämndernas tillsynsarbete
arbetar kommunerna allt mer med horisontella åtgärder för att uppnå
målet om en hållbar samhällsutveckling i enlighet med bl.a. Agenda 21.
Kostnaderna för miljöskyddsarbete uppgår till ca 377 mkr (1994).

Mål och uppgifter

Integreringen av miljöarbetet i alla samhällssektorer medför att den
lokala nivån far en allt viktigare roll. Kommunerna har ansvar för sam-
hällsplanering, drift av många verksamheter som har betydelse för miljö,
tillsyn över lagstiftning om miljöskydd, hälsa, säkerhet och naturvård.
Därtill kommer andra mer frivilliga åtaganden, som initierats av
regeringen, t.ex. Agenda 21-arbetet och miljöövervakningen.

Tillsynsansvar. Kommunerna har ansvar för att kontrollera efterlevna-
den av ett flertal författningar som reglerar skyddet av människors hälsa
och miljön t.ex. miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter.
Kommunerna har ett reglerat tillsynsansvar för vissa mindre anlägg-
ningar men har även i vissa fall fått överta tillsynsansvaret från
länsstyrelsen när det gäller anläggningar som är större. Miljö- och hälso-
skyddsnämnderna medverkar också som remissinstanser vid läns-
styrelsens eller koncessionsnämndens tillståndsprövningar. Andra lagar
enligt vilka kommunerna utövar tillsyn är bl.a. plan- och bygglagen,
PBL (1987:10), renhållningslagen och hälsoskyddslagen. Kommunen
utövar också tillsyn enligt förordningen om svavelhaltigt bränsle,
förordning om ämnen som bryter ner ozonskiktet samt förordningen
(1995:555) om HFC.

Planeringsansvar. Kommunerna har ansvar för den fysiska
planeringen enligt PBL. Andra lagar av intresse är lagen om kommunal
energiplanering och renhållningslagen. Av PBL framgår att det är en
kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten.
Varje kommun skall ha en aktuell översiktsplan som omfattar hela kom-
munen. Kravet på miljökonsekvensbeskrivning infördes år 1992 i lagen
om hushållning med naturresurser (1987:12). I PBL infördes kravet på
miljökonsekvensbeskrivning år 1994 för att sedan ytterligare utvidgas år
1996. Vaije kommun skall också ha en energiplan med tillhörande
miljökonsekvensbeskrivning.

Enligt renhållningslagen (1979:596) har kommunerna ett övergripande
ansvar för insamling, transport och slutligt omhändertagande av hushålls-

avfall och jämförligt avfall med undantag för de fraktioner där produ-
centansvar gäller. Kommunerna har dessutom ansvar för insamlingen av
hushållens miljöfarliga avfall vilket ofta sker via miljöstationer. Vaije
kommun skall upprätta en avfallsplan som skall innehålla uppgifter om
alla typer av avfall som förekommer i kommunen. Vidare skall det finns
uppgifter om kommunernas åtgärder för att minska avfallets mängd och
farlighet.

Driftansvar. Kommunerna har också driftansvar för verksamheter vars
huvuduppgift är att skapa en god miljö men som samtidigt kan medföra
miljöstörningar, t.ex. renhållning, behandling av avloppsvatten och
driften av parker och grönområden.

Prestationer och måluppfyllelse

Planering. Kommunerna har under senare år successivt ökat ambi-
tionsnivån i den fysiska planeringen enligt PBL. Med något undantag
har alla kommuner i böljan av 1990-talet antagit en kommunomfattande
översiktsplan enligt PBL. De nuvarande planerna är förhållandevis enkla
och övergripande. Planeringen bedrivs emellertid rullande med allt högre
ambitionsnivå. Planeringen utgår nu i högre grad från en ökad miljö-
hänsyn. Många kommuner prövar nya arbetssätt i den fysiska plane-
ringen för att ge bättre möjligheter till insyn och påverkan för kommun-
invånare och till en bättre politisk förankring av översiktsplanerna. En
hel del kommuner har påböljat arbete där man försöker utveckla sam-
banden mellan den fysiska planeringen och miljöfrågorna.

Avfall. Ungefär 20 % av kommunerna har med stöd av renhåll-
ningsförordningen utökat sitt avfallsansvar till att även gälla andra av-
fallskategorier såsom bygg- och rivningsavfall och vissa typer av
industriavfall. I flertalet fall anlitar kommunen fristående transportör för
insamling och transport av avfall. Den sortering av hushållsavfall som
varit mest utbyggd i kommunerna är sorteringen av papper, glas och
miljöfarliga batterier. Allt eftersom producentansvaret nu byggs ut för
det återvinningsbara avfallet blir kommunernas roll att utveckla sorte-
ringen av det resterande avfallet, dvs. det komposterbara och brännbara
avfallet samt det avfall som bör deponeras. Utvecklingen av alternativ
till deponering av avfallet går långsamt. I flera kommuner finns dock
långt framskridna planer på att utveckla den biologiska behandlingen av
avfall genom rötnings- och komposteringsteknik.

Tillsyn. En allt större del av tillsynsansvaret har övergått från läns-
styrelserna till miljö- och hälsoskyddsnämnderna. År 1992 hade 114
kommuner helt eller delvis tagit över tillsynen av A- och B-objekt från
länsstyrelserna.

Agenda 21. Efter undertecknandet av Agenda 21 i Rio de Janeiro år
1992, uppmanade regeringen landets kommuner att till slutet av år 1996
ta fram långsiktiga handlingsplaner, lokala Agenda 21, med syftet att i
dialog med kommuninvånarna skapa en miljömässigt, socialt och
ekonomiskt hållbar utveckling. Ideella insatser på miljöområdet bör

Skr. 1995/96:194

främjas och stimuleras. Regeringen har via Naturvårdsverket fördelat ' /96.194

10,5 mkr i bidrag till lokalt Agenda 21-arbete (budgetåret 1995/96).

Under år 1995 utförde Svenska Kommunförbundet en enkätunder-
sökning om kommunernas Agenda 21-arbete. Resultaten från undersök-
ningen visar att alla landets kommuner har påböljat arbete med lokala
Agenda 21. I nästan alla kommuner finns ett fullmäktige- eller kom-
munstyrelsebeslut om Agenda-arbetet, som markerar frågans vikt och
politiska prioritering. I enkäten har 212 kommuner svarat att de avsatt
särskilda medel för Agenda 21-arbete (medelvärde ca 360 000 kr).
Agenda 21-samordnare har anställts i 154 kommuner. Ca 90 % av kom-
munerna har på något sätt informerat allmänheten om Agenda 21. Ett
60-tal kommuner har svarat att de tillämpar någon form av gröna räken-
skaper och 216 uppger att de tillämpar någon form av ekonomiska
styrmedel för miljön. Mer än hälften av kommunerna tillämpar t.ex. en
differentierad avfallstaxa. Nästan lika många har satt upp miljökriterier
vid kommunal upphandling.

Miljöövervakningen i Sveriges kommuner är omfattande men med
stora skillnader mellan enskilda kommuner. Det är viktigt att konstatera
att kommunernas inriktning och omfattning på miljöövervakningen inte
styrs av staten. Däremot kan den påverkas av lagar och förordningar.
Kommunerna finansierar och utför ett antal mätningar som sedan
rapporteras vidare, bl.a. till internationella fora. Utöver den egna kom-
munala miljöövervakningen är det i regel kommunerna som tillsammans
med större industrier utövar den regionala miljöövervakningen. Vanligt-
vis sker detta genom regionala vatten- och luftvårdsförbund.

Kostnader och resursinsatser

Kommunernas kostnader för miljö- och hälsoskydd redovisas i nedan-
stående tabell. Siffrorna avser endast resurser som rör verksamheter med
direkt anknytning till miljö- och hälsoskydd. Betydande miljösatsningar
görs även inom andra verksamhetsområden, t.ex statsbyggnad, gatu- och
park, renhållning, energi m.m.

Tabell 3.23 Kostnader (miljoner kronor)

Område	Bruttokostnad	Avgifter
Miljöskydd	377	60
Hälsoskydd	756	140

Källa: Kommunernas finanser 1994.

Enligt en specialundersökning, gjord av SCB år 1991, uppgick de
kommunala förvaltningarnas kostnader för miljövård till sammanlagt
820 mkr. Intäkterna uppgick till 120 mkr.

Kvalitet

Skr. 1995/96:194

Det saknas för närvarande en överblick över vilken ambition och kvalitet
som kommunerna har i sitt miljöarbete. Alltmer resurser satsas på före-
byggande insatser inom olika områden där kommunerna har drifts- eller
planeringsansvar. Ökat politiskt intresse, bättre folkhälsotal och en
successivt bättre miljö kan vara tecken på att arbetet givit resultat.

Utredningar

Statistiska centralbyrån och Naturvårdsverket arbetar med en ny uppfölj-
ning av miljöskyddslagens tillämpning. Rapporten beräknas vara klar i
juni 1996. Naturvårdsverket har i uppdrag att till den 1 april 1997 göra
en ny sammanställning över miljöarbetet i landet (MIL) men inriktning
på det kommunala arbetet i förhållande till de nationella miljömålen.

Länsstyrelserna utarbetar för närvarande strategier för regional miljö
(STRAM). Dessa strategier innehåller såväl en beskrivning av miljötill-
ståndet i länet som en anpassning av de nationella miljömålen till
regional nivå. Hälften av länen har för närvarande antagit sådana
strategier som ofta utarbetas i samverkan med kommunerna så att
strategierna lättare skall kunna föras vidare till kommunala planer och
program.

3.7 Insatser för arbete och tillväxt

Kommunerna och landstingen har starka incitament för att göra insatser
som främjar arbete och tillväxt. Förändringar i näringslivsstrukturen kan
leda till befolkningsförändringar som i sin tur har effekter på ekonomi
och servicebehov. Arbetslösheten medför ökade kostnader för
kommunerna för socialbidrag och andra sociala insatser.

Kommunernas roll i arbetsmarknadspolitiken har vidgats. Ett exempel
på detta är den förändring som skedde den 1 oktober 1995 då kommu-
nerna fick möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar
fram till första halvåret då de fyller 20 år. Även när det gäller andra
arbetslösa kan kommunerna påverka arbetsmarknadsåtgärderna genom
deltagande i arbetsförmedlingsnämnderna. Till detta kommer de projekt
som lokalt ofta bedrivs mellan kommun och arbetsförmedlingar.
Samarbete mellan stat och kommun kan medverka till att skapa
förutsättningar för en effektiv arbetsmarknadspolitik.

Kommuner och landsting är stora arbetsgivare och svarar även för en
stor del av de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Även om arbetsmark-
nadspolitik och näringspolitik rent formellt är statliga åtaganden, har
kommunerna ca 3 000 personer som sysslar med dessa frågor.

Samtliga landsting arbetar med regionalpolitiska frågor och i 18
landsting finns särskilda politiska organ för detta. De frågor som
behandlas är vanligen frågor rörande näringslivets utveckling, turism,

landsbygdsutveckling, länstrafik, FoU och högre utbildning, deltagande
i regionala utvecklingsprojekt och EU-projekt samt formulering av
strategidokument m.m. De administrativa och ekonomiska resurserna är
dock högst varierande mellan landstingen.

Kommunernas gör stora arbetsmarknadspolitiska insatser

Kommunerna svarade enligt Svenska Kommunförbundet under hösten
1995 for olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder avseende 65 000 arbets-
lösa inkl. lönebidragsanställdam.fl.

Svenska Kommunförbundet har låtit göra en enkätundersökning för
att belysa hur samarbetet inom det arbetsmarknadspolitiska området
fungerar. Resultaten har redovisats i rapporten Kommuner & arbets-
förmedlingar i samverkan - går det? Några resultat från undersökningen
redovisas nedan. (Undersökningen gjordes innan införandet av datortek
och kommunalt ansvar för arbetslösa ungdomar under 20 år.)

Kommunerna och arbetsförmedlingarna har ett omfattande samarbete
och detta fungerar väl i nästan alla kommuner. Nio av tio kommuner
bedriver projekt i samarbete med arbetsförmedlingen. Långtidsarbetslösa,
ungdomar och socialbidragstagare är de vanligaste målgrupperna för
dessa projekt. Under ett år beräknas 50 000 personer engageras i denna
typ av projekt. Det totala antalet sysselsatta genom arbetsmarknads-
politiska åtgärder i kommunerna är något fler. Var tredje kommun har
ett organiserat samarbete med näringslivet kring arbetsmarknadsfrågor.

Enligt Svenska Kommunförbundets undersökning önskar en majoritet
av kommunerna få ett större inflytande över lokala åtgärder. Nästan
hälften av kommunerna anser att regelverket runt olika insatser inte är
tillräckligt flexibelt. Samtidigt framhålls emellertid att det är viktigt med
en klar ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Regeringen har i
prop 1995/96:148 föreslagit att en arbetsmarknadspolitisk försöksverk-
samhet skall starta i ett antal kommuner. I några av kommunerna bör
den arbetsmarknadspolitiska åtgärden ALU få användas på ett mer
obundet sätt.

Från och med oktober 1995 har kommunerna möjlighet att skriva
avtal med länsarbetsnämnden om att svara för arbetsmarknadsåtgärder
för ungdomar t.o.m. juni det år den unge fyller 20 år. Samtliga kom-
muner har skrivit sådana avtal. Den genomsnittliga ersättningen till
kommunerna enligt avtalen är 2 711 kr/mån varav 681 kr går till kom-
munen för administrationen och 2 030 kr går till ungdomen. Avtalen
innebär att arbetslösa ungdomar senast 100 dagar efter det att de skrivits
in som arbetslösa skall erbjudas åtgärd hos kommunen, exempelvis i
form av utbildning eller praktikplats. I slutet av januari 1996 hade kom-
munerna ansvaret för 11 461 ungdomar men antalet beräknas stiga till i
genomsnitt ca 17 500 ungdomar per månad under våren 1996. Det finns
ännu inte närmare uppgifter om hur verksamheten bedrivs.

Genom förslag i proposition (1994/95:218) skall staten stimulera
utvecklingen av datortek som en arbetsmarknadspolitisk åtgärd för

Skr. 1995/96:194

ungdomar i åldern 20-24 år. Staten har avsatt 120 mkr för inköp av
datorer m.m. I genomsnitt förväntades 20 000 ungdomar delta i verk-
samheten vid en given tidpunkt. Utgångspunkten är att arbetslösa ung-
domar under tre månader skall få lära sig att arbeta med datorprogram
på halvtid och under övrig tid delta i arbetsmarknadspolitiska projekt.
De som har rätt till arbetslöshetsersättning far motsvarande ersättning
när de deltar. För övriga uppgår ersättningen till 640 kr i månaden. Den
grupp som skulle kunna vara aktuell för åtgärden, dvs. arbetslösa
ungdomar i åldern 20-24 år, uppgår till mellan 60-100 000 beroende på
årstid m.m. I slutet av år 1995 hade samtliga kommuner i 16 län
påböijat verksamheten. Då befann sig drygt 10 000 ungdomar i
datorteksaktiviteter. Det är lägre än målsättningen och beror på att
verksamheten tagit längre tid att bygga upp än planerat. Fram till
sommaren 1996 beräknas verksamheten vara fullt utbyggd. Staten svarar
för inköp av datorer m.m. medan kommunerna svarar för lokalerna. De
programansvariga är vanligen projektanställda av kommunen och
finansieras helt eller delvis av kommunen.

Kommunala näringspolitiska åtgärder kompletterar statens

Kommunerna har ett ökat intresse för näringslivsutveckling och syssel-
sättning. Näringslivsfrågoma har getts högre prioritet och ökade resurser.
Näringspolitiken är ett statligt ansvar men kommunernas kan med
generella näringslivsfrämjande insatser komplettera de statliga insatserna
på olika sätt.

Kommunernas näringspolitik har ibland setts som en form av kon-
kurrens mellan kommuner om befintliga företag. I vissa fall har också
kritiker anfört att kommunala intressen främst handlar om att bevara
industri och struktur snarare än att verka för utveckling och förnyelse.
Även om det kan finnas ett mått av konkurrens och bevarande i dagens
kommunala insatser tycks utvecklingen enligt Svenska Kommun-
förbundet gå mot en spontan regionalisering av den tidigare strikta
lokala näringspolitiken.

Kommunal näringspolitik kan sägas ha två övergripande mål - att
stärka de lokala företagens konkurrenskraft och utvecklingsförmåga och
att skapa ett näringsvänligt klimat som gör att företag etablerar sig i
kommunal. I den strukturkris som varit har många företag slagits ut och
kommunens insatser kan på marginalen ha påverkat frågan om
överlevnad eller konkurs.

Kommunernas näringspolitiska åtgärder har under 1990-talet i hög ut-
sträckning varit inriktad på strukturella frågor - kommunikationer, data-
nät, kunskapsutbyte, högskolor, nätverk, utvecklingsfonder. Kommuner
har ibland tagit på sig en aktiv och ledande roll i utvecklingsarbete av
olika slag men det vanliga är att kommunerna deltar i utvecklingsarbetet
utan att själv driva det.

Svenska Kommunförbundet gjorde i maj 1994 en enkätundersökning
om kommunernas arbete inom det näringspolitiska området. Resultatet

Skr. 1995/96:194

redovisades i rapporten Kommunal näringspolitik under strukturomvand-
lingen. Några resultat redovisas nedan.

Kommunerna so- mer positivt på näringspolitiska åtgärder än tidigare.
I 44 % av kommunerna finns det ett politiskt antaget handlingsprogram
för näringspolitiken och i 27 % av kommunerna finns handlings-
program fastlagda på tjänstemannanivå. I närmare hälften av kom-
munerna anges verksamheten vara i ett uppbyggnadsskede. I genomsnitt
arbetar sju personer i kommunen med näringslivsfrågor och de utför
sammanlagt tre årsarbeten. De mest resurskrävande uppgifterna har
angetts vara t.ex. anskaffning av mark för lokaler och industri, generella
marknadsföringsåtgärder, arbetsmarknadsåtgärder, kompetenshöj ande åt-
gärder, internationella kontakter och utredningar. De hinder för verksam-
heten som kommunerna upplever är i första hand ekonomiska.

Informationsteknik som medel för strukturella förändringar

Ett stort antal kommuner ser i dag informationsteknologi (IT) som en
viktig förutsättning för utveckling av det lokala näringslivet. Kommunen
kan stödja denna utveckling på flera sätt - genom infrastrukturella
åtgärder, kompetensutveckling och samverkan.

För att få en bild av hur man på kommunal nivå ser på utbyggnaden
av IT och vilken roll den spelar i denna verksamhet genomförde
Svenska Kommunförbundet under september 1995 en enkätundersökning
bland kommunerna. Resultaten från undersökningen visar att 70 % av
kommunerna har en IT-strategi. Av kommunerna har 33 % en politiskt
antagen IT-strategi medan 37 % av kommuner har en strategi på
tjänstemannanivå. Motivet för att formulera en IT-strategi är ytterst att
utveckla näringsstrukturen och skapa arbetstillfällen.

Det finns flera exempel på att kommuner med en väl utformad och
konsekvent IT/näringspolitisk strategi har nått goda resultat. Ronneby,
som år 1985 startade ett etableringscenter, har hjälpt ca 350 företag att
komma igång, många av dem i IT-branschen. I andra fall har gjorda
satsningar varit mindre lyckade och verksamheten avbrutits.

Merparten av kommunerna anser att de är beroende av staten för att
genomföra sin strategi, t.ex. i form av utbyggnad av nät eller
strategiska/strukturella insatser. Ett samarbete mellan staten och kom-
munsektorn finns i dag avseende elektronisk handel och andra projekt
som bedrivs inom ramen för Toppledarforums verksamhet.

Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen) för-
valtar pengar ur löntagarfonderna som avsatts för att bredda IT-använd-
ningen i Sverige. Stiftelsen har preliminärt avsatt ca 200 mkr per år för
att utveckla IT i skolan. Hitintills har beslut tagits som innebär att 29
kommuner far del av dessa pengar. Projekten som valts ut handlar om
undervisningsmaterial på IT-nät, ombyggnad av skollokaler, samarbete
skola - näringsliv, lärarutbildning, läromedel, m.m. Ytterligare medel
kommer att fördelas till sökande skolor vid senare tillfällen.

Skr. 1995/96:194

4 Ledning, uppgifter och organisation

4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv

Skr. 1995/96:194

Antalet kommuner är i dag 288. De senaste kommunerna tillkom den
1 januari 1995 - Lekeberg och Bollebygd. Den största kommunen är
Stockholm med ca 700 000 invånare. Den minsta kommunen är Bjurholm
med ca 3 000 invånare. Mer än hälften av kommunerna har mindre än
20 000 invånare. I de tio största kommunerna bor drygt en fjärdedel av
landets befolkning.

Antalet landsting är 23 och de sammanfaller med ett undantag med
länsgränsema. I Gotlands län svarar kommunen för landstingsuppgiftema.
Även Malmö kommun och Göteborgs kommun handhar landstingsupp-
giftema. Stockholms läns landsting har drygt 1,6 miljoner invånare och det
minsta landstinget är Jämtlands med ca 136 000 invånare.

År 1994 fanns det 32 kommunalförbund inom områden som t.ex.
vattenförsörjning, brandförsvar, kollektivtrafik och skolväsende. Inom icke
specialreglerad verksamhet kan privaträttsliga former (t.ex. bolag) väljas
och det finns ca 250 sådana samarbetsorganisationer. Samverkan bedrivs
också i annan form, t.ex. via avtal, och det finns ca 300-400 sådana
samarbetsprojekt.

Vid en nordisk jämförelse har Sverige förhållandevis stora kommuner.
Skillnaden i storlek är inte lika tydlig vad gäller landstingen och deras
motsvarigheter i andra nordiska länder. I Finland saknas en direkt mot-
svarighet till landstingen - där organiseras sjukvården genom sam-
kommuner vilka är en sammanslutning av kommuner för vissa ändamål.

Tabell 4.1 Den kommunala strukturen i några nordiska länder år 1994

	Danmark	Finland	Norge	Sverige
Antal kommuner a)	275	455	435	286
Invånare/kommun c)	19 000	11 000	10 000	30 000
Antal landsting motsv. b)	14	24	19	23
Invånare/landsting c)	364 000	208 000	221 000	358 000

Källa: Finansdepartementet.

Anm.: a) För Danmark har kommuner på Färöarna och Grönland ej räknats med.
Kommuner på Aland har ej medräknats i Finlands summa.

b) Finland saknar mellankommunal nivå men i stället finns ett omfattande sam-
arbete i form av ca 370 samkommuner. För sjukhussektom fanns det 24 sam-
kommuner och för hälsosektom i övrigt ca 100 samkommuner. Norge har 19
fylkeskommuner - Oslo utgör både kommun och fylkeskommun. I Danmark finns
14 amtskommuner. Köpenhamn och Fredriksberg utgör både kommun och amts-
kommun.

c) Invånare i landet dividerat med antal landsting (motsv.)

Även jämfört med andra länder i Europa har Sverige förhållandevis
stora kommuner. I flera av länderna utgörs vissa kommuner av storstäder
men det förekommer också kommuner med en handfull invånare.

Skr. 1995/96:194

Tabell 4.2 Kommunstorlek i några europeiska länder

Land	Beteckning	Antal	Inv. i genomsnitt
Tyskland	gemeinde	16 000	5 000
Frankrike	commune	36 000	1 600
Italien	comune	8 066	8 066
Storbritannien a)	district	480	120 000
Portugal	minicipo	305	32 000
Nederländerna	gemeente	647	23 200

Källa: (SOU 1994:2, bilagedel).

Anm.: a) I Storbritannien finns det flera olika kommunsystem.

Det saknas direkta motsvarigheter till landsting i de flesta andra
europeiska länder. I Tyskland är nästa kommunala nivå “kreise” av vilka
det finns nära 300. Dessa har uppgiften att övervaka kommunerna och har
vissa andra specificerade uppgifter. 1 Frankrike är regionerna (22 st.) i
huvudsak en statlig förvaltningsnivå men beslutsfattarna utses sedan år
1986 i allmänna val. 1 Storbritannien har man i vissa delar bara en kom-
munal nivå men i England och Wales finns 47 counties och i Skottland 11
regions. I Östeuropa och i mindre stater är det vanligt med bara en kom-
munal nivå.

Kommunernas har en likartad uppbyggnad i Europa, undantaget stater-
na i f.d. Sovjetunionen. Kommunerna styrs av ett fullmäktige med politiker
som utsetts i allmänna val. Fullmäktige fattar beslut om principiella
riktlinjer för kommunernas verksamhet. I några av de minsta kommunerna
i stater som Island, Schweiz, Spanien och Portugal tillämpas mer direkt-
demokratiska former. När det gäller verkställande organ finns två huvud-
modeller - kommunstyrelser/nämnder samt borgmästare/förvaltning. I
katolska och Östeuropeiska länder är borgmästarmodellen vanligast.

Kommunerna i Sverige skiljer sig också från kommuner utanför Norden
på så sätt att de har ett omfattande och självständigt ansvar för prioritering,
finansiering och produktion av välfärdstjänster. I många länder deltar
kommunerna i förverkligandet av den nationella välfärdspolitiken men
ansvaret delas ofta med andra kommunala nivåer och med staten. I de
flesta staterna utgörs den kommunala kompetensen av två komponenter,
obligatoriska uppgifter som sköts med stöd av speciallagstiftning och en
allmän kompetens vilken kan ses som ett uttryck for kommunernas frihet
att, inom vissa gränser, bedriva självvalda uppgifter (kommunerna i
Storbritannien har dock ingen allmän kompetens).

Den regionala nivåns uppgifter varierar starkt. I många länder, t.ex. de
nordiska, ligger tyngdpunkten på uppgifter som kräver större befolknings-
underlag, som hälso- och sjukvård. I andra stater har den högre nivån
ansvaret för att övervaka de lägre nivåernas verksamhet. En tredje modell
är att den högre nivån har en koordinerande uppgift. I några fall har den
högre nivån också vissa komplementära uppgifter.

I alla länder finns en statlig kontroll av kommunernas verksamhet. Den
är dock olika stark och formerna för kontrollen varierar. Den svenska

Skr 1995/96’194
självstyrelsen framstår som relativt stark i den mening att övervakande
organ har få maktbefogenheter och att beslutens laglighet granskas forst
när någon kommunmedlem klagat. I många stater i den nordliga delen av
Europa finns särskilda organ på nationell eller regional nivå som övervakar
verksamheten. I de länder där man har borgmästare är det vanligt att
borgmästaren har ett ansvar infor staten och för att besluten är lagliga.

4.2 Vissa beslutade förändringar avseende specialreglerade
uppgifter för kommuner och landsting

Från och med 1995 gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter:

1. Den successiva överföringen av ansvaret för stöd och service till
vissa funktionshindrade avslutades vid utgången av år 1995.

2. Ett producentansvar införs successivt for vissa avfallstyper. Kommu-
nerna kan i vissa fall fortsätta med tidigare insamlingssystem men då
som entreprenörer åt industrin.

3. Den successiva överföringen av ansvaret för särskolan från lands-
tingen till kommunerna avslutades vid utgången av år 1995.

4. Några kommuner har inom ramen för tidigare beslutad försöksverk-
samhet övertagit huvudmannaskapet för primärvården.

5. Lagreglerad skyldighet att tillhandahålla barnomsorg för bam från ett
år t.o.m. 12 års ålder har införts. Vissa krav på pedagogisk kvalitet
m.m. skall uppfyllas.

6. Kommunerna har fått ansvar for att familjerådgivning erbjuds dem
som begär det.

7. Kommunerna har fått ansvar för vård och stöd till psykiskt störda
som är medicinskt fardigbehandlade. Vissa medel förs från landsting
till kommun via avtal.

9. Kommunerna fick ansvar för tillsynen av restauranger. Kommunerna
får ta ut avgift för att finansiera tillsynen.

10. Ansvaret för det kommunala bostadstillägget överfördes den 1
januari 1995 från kommunerna till staten. Kommunerna får under
fyra år ge ett kompletterande kommunalt bostadstillägg.

11. Kommunerna har fått ansvaret for räddningstjänst och befolknings-
skydd även under höjd beredskap.

12. Kommunernas bortforslingsmonopol avseende miljöfarligt avfall
upphörde den 1 januari 1995.

13. Skyldigheten att betala bidrag till enskilda förskolor, enskilda
fritidshem, enskild integrerad skolbamomsorg och barnomsorg i
annan kommun har tagits bort.

14. Kommunerna fick möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa
ungdomar upp till 20 år, genom avtal med länsarbetsnämnden. 1
samverkan med staten inrättas också datortek.

Från och med 1996 gäller bl.a. följande för kommunernas uppgifter:

Skr. 1995/96:194

1. Utbetalningarna för kommunernas flyktingmottagande delas upp i flera
delar och därmed omfördelas en del av schablonersättningen från ut-
flyttningskommuner till kommuner med stor sekundärinflyttning.

2. Från läsåret 1996/97 krävs föräldrarnas medgivande för att placera bam
i den obligatoriska särskolan (försöksverksamhet).

3. Från år 1996 övertar kommunen tillståndsgivningen för servering av
alkohol på restauranger.

4. En ny lag medför att nuvarande kommunala lantmäterimyndigheter
skall upphöra vid utgången av år 1997 om inte regeringen gett fortsatt
tillstånd enligt den nya lagen.

5. Länsrätten blir från den 1 maj första instans för de flesta mål som över-
klagas till förvaltningsdomstol. Samtidigt införs en obligatorisk två-
partsprocess i förvaltningsprocessen där det allmänna företräds av den
myndighet som först beslutade i saken.

6. Den nya stiftelselagen trädde i kraft den 1 januari 1996, vilket bl.a kan
påverka förvaltning och finansiering av kommunala stiftelsers verk-
samhet.

7. Den nya ellagen trädde i kraft, vilket påverkar de kommunala
energibolagens organisation och verksamhet.

8. Skolverket bestämmer tillsammans med Riksidrottsförbundet vilka
kommuner som får ha riksidrottsgymnasier.

Landstingens uppgifter

Från och med 1995 gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter:

1. Staten får anordna vårdutbildning men möjlighet skall finnas för lands-
ting, kommuner eller enskilda att driva vårdutbildning enligt gällande
bestämmelser.

2. Den fria etableringen för offentligt finansierade läkare och sjuk-
gymnaster upphörde.

3. Ansvaret för särskola och särvux skall vara överfört till kommunerna
senast i slutet av år 1995.

4. Vårdgarantin har förlängts att gälla hela år 1995.

5. Ansvaret för stöd och service till vissa funktionshindrade skall över-
föras från landstingen till kommunerna senast år 1995.

Från och med 1996 gäller bl.a. följande för landstingens uppgifter:

1. Lagen om husläkare upphör att gälla. I stället anges primärvårdens
ansvar och uppgifter i hälso- och sjukvårdslagen. Primärvården skall
organiseras så att alla kan välja en fast läkarkontakt.

2. Vårdgarantin har förlängts och utvidgats under år 1996. Vissa krav på
tillgänglighet har införts.

4.3 Mindre förändringar i organisation efter valet 1994

Nära två tredjedelar av kommunerna och alla landsting har beslutat om
organisationsförändringar eller nya verksamhetsformer de senaste åren.
Sammanfattande för kommunernas och landstingens organisation är att
den numera präglas av en ökad mångfald.

I förra årets skrivelse redovisade regeringen översiktligt de större
förändringar som skett de senaste åren. Enligt Svenska Kommunförbundet
(Kommunalt förtroendevalda 1995) hade ca 240 kommuner en traditionell
nämndorganisation i början av år 1995. Drygt 30 kommuner hade en
beställar/utförarorganisation och 14 kommuner hade en organisation med
kommundelsnämnder. Antalet nämnder har minskat med omkring 170 till
drygt 3 300, jämfört med 1992. Antalet ordinarie politiska uppdrag har
minskat med drygt 1 500.

Även landstingens organisation har genomgått förändringar, i första
hand under föregående mandatperiod. Man kan se en större mångfald i
sättet att fördela resurser och organisera vården. En tendens under de
senaste åren har varit att skilja beställar- och producentrollema från
varandra. Cirka hälften av landstingen kan uppskattas ha inrättat någon
form av beställarenheter. Det finns också en tydlig utveckling mot mer
självständiga vårdgivarenheter med eget resultatansvar. Resursfördel-
ningen grundas ofta på kontrakt och prestationsersättning. Större valfrihet
för patienten har skapats inom såväl sjukhusvård som primärvård. Val-
friheten och prestationsersättningen betyder också att en viss konkurrens
mellan vårdgivare har uppstått.

De nya organisations- och verksamhetsformer som tillämpas i vissa
kommuner och landsting är föremål för en aktiv debatt och det redovisas
såväl positiva erfarenheter som mer kritiska debattinlägg. En parlamenta-
risk utredning, Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:2), har tillkallats
och utredningen skall bl.a. utvärdera konsekvenserna av organisatoriska
förändringar och nya verksamhetsformer med avseende på bl.a. demokrati,
effektivitet, kvalitet, fördelningaspekter och samhällsekonomiska konsek-
venser. Utredningen skall avlämna sitt slutbetänkande i slutet av år 1996.

I en rapport Om nya styrformer i hälso- och sjukvården (SoS 1995:7)
redovisar Socialstyrelsen vissa slutsatser avseende landstingens styr-
system. Enligt Socialstyrelsen är det i huvudsak besparingskraven och inte
ändrade styrmodeller som ligger bakom senare års stora struktur-
förändringar. De nya styrmodellema har, enligt rapporten, inneburit både
fördelar och nackdelar. Decentralisering av det ekonomiska ansvaret har
varit den viktigaste faktorn för att uppnå besparingar och öka presta-
tionerna. Systematiska utvärderingar hör till undantagen.

Kommundelsnämnder, områdesstyrelser och medborgarkontor

En kommundelsnämnd är en politiskt vald nämnd för ett visst geografiskt
område. Nämnden kan ha ansvar för verksamhet inom olika sektorer

7 Riksdagen 1995/96. 1 samt. Nr 194

Skr. 1995/96:194

Skr 1995/96’194
såsom skola, fritid, socialtjänst m.m. Ett 20-tal kommuner har en mer eller
mindre decentraliserad organisation med kommundelsnämnder eller
områdesstyrelser. Av dessa har drygt hälften en mer heltäckande kom-
mundelsorganisation och bland dem finns Göteborg. I Malmö och Lunds
kommuner inrättades kommundelsnämnder vid årsskiftet 1995/96.
Stockholms kommun har beslutat att inrätta en heltäckande organisation
med stadsdelsnämnder från år 1997. Vart tredje landsting har valt att
decentralisera medelsfördelningen till lokala politiska organ, vilket delvis
är en konsekvens av utbyggnaden av primärvården.

Cirka 100 kommuner har skaffat sig särskilda informationscentraler där
allmänheten kan få en överblick över kommunens verksamhet och en aktiv
hjälp att söka och tolka aktuell information. Ett tio-tal kommuner har tagit
ytterligare ett steg och infört medborgarkontor där statliga myndigheter,
landsting och kommuner samverkar i varierande omfattning. Syftet med
medborgarkontor är att på ett och samma ställe kunna erbjuda med-
borgarna samhällsinformation och service på ett lättillgängligt sätt. Enligt
lagen om försöksverksamhet med medborgarkontor (1994:686) kan en
kommun få träffa avtal med statlig myndighet, en allmän försäkringskassa
eller ett landsting om att åt dessa utföra sådana förvaltningsuppgifter som
inte innebär myndighetsutövning.

Entreprenader och konkurrens

De flesta kommuner har lagt ut delar av den tekniska förvaltningen på
entreprenad. Några har hela driftverksamheten på entreprenad, medan
andra har nästan all verksamhet i egen regi. Färre kommuner har lagt ut
verksamhet på entreprenad inom vård och omsorg och då ofta i mindre
omfattning.

I en rapport till expertgruppen för offentlig ekonomi (ESO),Vad blev
det av de enskilda alternativen (Ds 1995:25), konstateras att 5,5 % av alla
anställda inom skolan, vården och omsorgen arbetade i privat regi i juni
1994. Inom barnomsorgen har andelen privatanställda ökat snabbt. I den
norra delen av landet är de privatanställdas andel färre. I 61 kommuner
fanns ingen privat drift av skola eller omsorger. Vilken politisk majoritet
som den politiska ledningen har tycks spela en mindre roll for om entre-
prenadandelen är stor eller liten. Däremot kan andra faktorer spela in, t.ex
att en leverantör av kommunala tjänster etablerat sig i regionen.

I några kommuner har de senaste årens verksamhet med konkurrens-
utsättning av kommunal verksamhet utvärderats. Det finns exempel på
både positiva och negativa erfarenheter och någon samlad bild av föränd-
ringarna under de senaste åren går knappast att ge. En undersökning har
gjorts av Institutet för kommunal ekonomi vid Stockholms universitet, av-
seende Stockholms stads konkurrensprogram. I denna undersökning kon-
stateras att besparingar gjorts genom att konkurrensutsätta verksamheten.

Skr 1995/96-194
I följande tabell redovisas andelen enskilt anställda år 1994 i olika

verksamheter.

Tabell 4.3 Andel enskilt anställda

Område	Andel enskilt anställda
Barnomsorg	5%
Äldre- och handikappomsorg	4%
Omsorg - utvecklingsstörning	5%
Missbrukarvård	20%
Hälso- och sjukvård	7%
Skola	3%

Källa: Ds 1995:25.

Cirka 15 % av läkarbesöken görs hos privata läkare. Den slutna privata
vården inom hälso- och sjukvård har traditionellt varit koncentrerad till
långtidssjukvård och psykiatri. Antalet platser inom korttidsvården har
dock tredubblats under de senaste tio åren - det finns i dag cirka fem
vårdenheter med mer än 100 platser.

Tabell 4.4 Antal vårdplatser i enskild regi

Antal vårdplatser	1985	1992	1994
Somatisk korttidsvård	370	800	1 285
Somatisk långvård	1 856	1 519	4 078
Psykiatri	3 196	2 795	3 177

Källa: Rehnberg och Garpenby, Privata aktörer i svensk sjukvård (1995).

Några utvärderingar indikerar brister i upphandlingskompetensen hos
kommuner och landsting. Det hör troligen samman med att helt nya verk-
samheter upphandlats under senare år, t.ex. äldrevård och ambulanstjänst.
Svårigheter har uppstått i att precisera krav, bedriva en objektiv upphand-
ling och följa upp verksamheten efter kontraktet. Socialstyrelsen har i
rapporten Uppföljning, utvärdering och avtal (SoS 1995:17) redovisat
resultaten av en undersökning i de 39 kommuner som 1994 anlitade entre-
prenörer. Bara nio av avtalen var t.ex. skrivna så att de garanterade läns-
styrelsen insyn. Även andra brister i avtalskonstruktionen uppmärk-
sammades. I hälften av fallen hade kommunen inte gjort någon uppföljning
eller utvärdering av verksamheten.

Svårigheter har också uppstått när den nya lagen om offentlig upp-
handling (1992:1528) skall tillämpas. Ett antal kommuner har fällts till
ansvar i läns- och kammarrätter. En kommun har av en tingsrätt ådömts
skadestånd för en felaktig upphandling. Konkurrensverket har också riktat
kritik mot kommuner i upphandlingsärenden. Ett rimligt antagande bör
dock vara att problemen minskar i takt med vunna erfarenheter.

4.4 Medborgarperspektivet stärks

Skr. 1995/96:194

I stort sett är medborgarna ganska nöjda med den kommunala servicen,
vilket framgår av flera lokala undersökningar. Från några undersökningar
redovisas slutsatsen att medborgaren anser att hans eller hennes påverkans-
möjligheter på den kommunala servicen är begränsad. Mellan 30 och 40 %
upplever sig inte ha några påverkansmöjligheter alls. En typisk bild från en
lokal undersökning redovisas nedan.

Tabell 4.5 Medborgarnas upplevda påverkansmöjligheter 1993

Mycket eller ganska stora påverkansmöjligheter	Andel
Skola	12%
Barnomsorg	10%
Bibliotek och kultur	10%
Äldreomsorg	9%
Socialvård	5%

Källa: Decentraliserad Kommun, SNS, sid 62.

Det har sedan länge funnits en viss valfrihet att välja t.ex. skola för sina
barn. Möjligheterna för medborgaren att själv välja producent ökar och
omfattar allt fler områden. Medborgaren kan relativt fritt välja skola, dag-
hem, hemtjänstassistent m.m. Inom landstingen har möjligheterna att välja
vårdgivare ökat och valfriheten omfattar ofta såväl sjuhusvård som
primärvård. Mellan vissa landsting finns även avtal som tillåter fritt val av
vårdgivare över landstingsgränserna. Effekten av dessa avtal har blivit att
ca 2-5 % av patienterna har ändrat sitt val av vårdgivare.

Brukarinflytande kan också utövas via samråd, självförvaltningsorgan,
opolitiska nämnder, villkorad delegation m.m. I några kommuner övervägs
att inrätta opolitiska nämnder i en del av kommunen. Invånarna kan då få
välja ledamöterna via ett valförfarande där kandidaternas namn kryssas för
eller skrivs till på en särskild valsedel. Sådana nämnder kan få ansvaret för
t.ex. skola, bam- och äldreomsorg inom sin kommundel.

I en enkätundersökning gjord av Svenska Kommunförbundet år 1994,
har 12 kommuner angett att de har nämnder eller styrelser med experter
som ledamöter (expertstyrelser). Ledamöterna är således inte tillsatta på
grund av partipolitisk förankring. Motsvarande finns även inom lands-
tingen där t.ex. en särskild expertstyrelse i något fall fått ta över ansvaret
för driften av sjukhus.

Cirka 70 kommuner ingår i ett byapolitikprojekt som samordnas av
Folkrörelserådet i samverkan med flera departement och organisationer.
Projektet syftar till att skapa ett bättre samspel mellan medborgarna och
kommunen samt att stärka inflytandet över utvecklingen i den egna
bygden. Många utvecklingsgrupper har ambitionen att ta fram lokala
utvecklingsprogram och har etablerat en strukturerad dialog med politiker
och tjänstemän i kommunen.

100

4.5 Kommunala företag

Skr. 1995/96:194

Antalet kommunala företag har under 1970- och 1980-talen varit relativt
konstant. Är 1995 fanns det drygt 1 579 kommunala företag samt 276
vilande företag. I SCB:s statistik ingår enbart majoritetsägda företag. En
särskild enkätundersökning - grundad på uppgifter från år 1994 - visar att
det då fanns ca 800 företag där kommunen är minoritetsägare. Det är
mycket varierande typer av företag, dotterbolag till kommunala fastighets
och energiföretag men också turistföretag m.m.

Omfattningen av den kommunala företagsverksamheten framgår av
tabellen nedan. Vilande företag ingår ej.

Tabell 4.6 Antal majoritetsägda kommunala foretag

	1991	1992	1993	19941	1995*
Kommun	1 392	1 429	1 534	1 455	1 459
Landsting	86	102	107	121	120
Totalt	1 478	1 531	1 641	1 576	1 579

Anm.:') Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För åren 1994 och 1995
avser mätningen den 31 december 1993 resp. 31 december 1994.

Källa: SCB, Kommunernas finanser.

Av tabellen framgår att antalet kommunägda företag i princip är oför-
ändrat mellan åren 1994 och 1995. Vissa företag som bedrivits i stiftelse-
form har ombildats med anledning av den nya stiftelselagen (1994:1220)
som trädde i kraft vid årsskiftet. I några kommuner har bolagen
organiserats i koncerner.

Den ekonomiska omsättningen i de kommunala företagen är ca 105
mdkr år 1994, inkl, interna poster i koncernen. Exkl. koncemintema poster
och med beaktande av kommunens ägda andel är omsättningen 39 mdkr.

Tabell 4.7 De kommunala företagens omsättning och resultat

Miljoner kronor i löpande priser

	1992	1993	1994
Omsättning	109	115	105
Kostnader	-82	-83	-76
Redovisat årsresultat	4,2	5,8	3,3

Källa: SCB, Kommunens finanser.

Den dominerande associationsformen bland de kommunala företagen är
aktiebolag med drygt 1 000 företag. Det finns även drygt 300 stiftelser.
Kommunerna har företag främst inom olika tekniska verksamheter såsom
el- och fjärrvärmeförsörjning, fastighetsförvaltning m.m. Drygt hälften av
kommunerna har två till fyra bolag. De största kommunerna kan ha
femtiotalet bolag. De fastighetsförvaltande företagen svarar för nästan
hälften av samtliga företag. Inom det sociala området, utbildningsområdet

101

och vårdområdet förekommer kommunala företag mycket sparsamt.

De kommunala företagen förvaltar betydande tillgångar (knappt 400
mdkr). De kommunala bolagen har nästan genomgående en låg soliditet
(5-15 %). En tredjedel av samtliga anställda i företagen sysslar med fastig-
hetsförvaltning.

Skr. 1995/96:194

Tabell 4.8 Antal anställda

	1992	1993	1994	1995
Kommunikationer	5 966	5 592	4 461	4 350
Park, fritid och kultur	3 718	3 931	2 281	179
Energi, vatten och avfall	13 787	12 295	12 482	12 672
F astighetsförvaltning	17251	19 407	16 475	17 478
Övrigt	13 077	14 063	13 161	11 591
Totalt	53 799	55 828	48 860	46 270

Anm.: Uppgifterna avser den 1 januari respektive år. För åren 1994 och 1995 avser
mätningen den 31 december 1993 resp. 31 december 1994.

Källa: SCB, Kommunernas finanser.

Riksdagen har beslutat att insynen i de kommunala bolagens verksam-
het skall förbättras. I princip skall samma insynsregler gälla för kommu-
nala företag som för kommunal verksamhet i förvaltningsform.

4.6 Antalet anställda minskar

Antalet anställda i kommuner och landsting har hittills under 1990-talet
sjunkit med ca 119 000 personer och är i dag ca 1 029 000 personer.

Tabell 4.9 Antal anställda i kommuner respektive landsting

1 OOO-tal	1990	1991	1992	1993	1994	1995
Kommun1	713	710	748	726	734	756
Landsting2	435	424	340	319	305	273
Totalt	1 148	1 134	1088	1 045	1 039	1029

') Exkl. tjänstlediga och beredskapsarbetare.

2) Inkl, timavlönade/tjänstlediga.

Källa: Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet.

Ökningen år 1992 för kommunerna beror på att kommunerna övertagit
uppgifter från landstingen i samband med ÄDEL-reformen.

Under år 1994 ökade antalet anställda med ca 8 000 i kommunerna.
Ökningen berodde bl.a. på huvudmannaskapsförändringar och att kommu-
nerna anställt drygt 4 000 personliga assistenter och anhörigvårdare. Om
hänsyn tas till verksamhetsförändringar samt till att kommunerna ökat sina
tillfälligt anställda (timavlönade) har antalet fasta arbetstillfällen minskat
med 3 000-5 000 under år 1994.

102

Under år 1995 har antalet hel- och deltidsanställda (exkl. timavlönade)
i kommunerna ökat med ca 22 000. En stor del av ökningen förklaras med
att omsorger om psykiskt utvecklingsstörda och särskolan förts över till
kommunerna i många län. Vidare har ca 2 000 anställda förts över från
kommunen till bolag, entreprenader m.m. Nettoökningen av antalet hel-
och deltidsanställda år 1995 beräknas uppgå till ca 8 000. Personalök-
ningar har skett inom skolan och barnomsorgen i första hand. Antalet
timanställda beräknas till drygt 90 000. Personaltätheten varierade år 1994
mellan ca 38 och 92 årsarbetare per 1 000 invånare.

I landstingen har antalet anställda minskat sedan år 1990. Hänsyn måste
dock tas till huvudmannaskapsförändringar (bl.a. överföring av lärare från
staten, vårdanställda till kommunerna samt personal för omsorger och
särskola). Med hänsyn taget till detta kan minskningen år 1991 och år
1992 uppskattas till ca 30 000 anställda. Under år 1993 har antalet
anställda minskat med ytterligare 21 000 personer, varav 4 000 berodde på
huvudmannaskapsförändringar. År 1994 var minskningen 14 000 varav
cirka hälften berodde på huvudmannaskapsförändringar. År 1995 var
minskningen 32 000, varav preliminärt ca 21 000 anses bero på huvud-
mannaskapsförändringar. Personaltätheten varierar inte lika mycket i
landstingen som i kommunerna. Flertalet landsting har mellan 30 och 37
anställda per 1 000 invånare.

Skr. 1995/96:194

103

5 Den kommunala demokratin

Skr. 1995/96:194

Kommunerna skall via demokratiska processer fånga upp och förverkliga
medborgarnas önskemål och krav inom ramen för den kompetens de
givits av statsmakterna. Grundläggande är rätten att delta i kommunala
val och folkomröstningar, rätten att behandlas lika i jämförelse med
andra kommunmedlemmar, att kunna överklaga beslut och att få insyn i
verksamheten liksom skyldigheten att betala skatt. Det finns fog för att
hävda att grundläggande demokratiska värden tillgodoses väl i den
kommunala demokratin. Forskare har emellertid pekat på såväl positiva
som negativa tendenser. Någon systematisk mätning eller värdering finns
inte. Demokratirådet har i rapporten Demokrati som dialog (1995)
redovisat en utvärdering av vissa tendenser i den demokratiska utveck-
lingen i Sverige. Ett antal forskningsrapporter belyser demokratiffågor
på de lokala planet men en mer heltäckande och systematisk analys
saknas.

Den demokratiska processens utveckling i ett land är starkt kopplad
till det politiska engagemang som utövas av de många människorna i
lokalsamhället. I dagens kommuner och landsting krävs att de lokalt
förtroendevalda skall kunna åstadkomma goda resultat trots starka
ekonomiska restriktioner.

Representativitet

De förtroendevaldas representativitet kan värderas på två sätt. Vilken
socioekonomisk representativitet (ålder, kön, utbildning, inkomst m.m.)
har de förtroendevalda och hur väl speglar de förtroendevaldas åsikter
väljarnas?

I Sverige finns ca 50 000 personer som innehar drygt 70 000
politiska uppdrag i kommunerna, varav ca 40 000 är ordinarie. Varje
person innehar alltså ca 1,4 uppdrag. Antalet fullmäktigeledamöter är
13 550. Av dessa är 5 593 (41 %), kvinnor, en ökning med ca 5 % i
förhållande till föregående mandatperiod. Unga är kraftigt underre-
presenterade i alla kommuntyper liksom utländska medborgare.

Tabell 5.1 Antal ordinarie förtroendeuppdrag

År	Antal ordinarie förtroendeuppdrag	Antal kommuner
1986	46 120	284
1989	45 490	284
1992	41 550	286
1995	40 000	288

Källa: Svenska Kommunförbundet, Kommunalt förtroendevalda 1995.

104

Kommunala förnyelsekommittén (Fi 1995:02) har i början av år 1995
genomfört en enkät som omfattade tolv kommuners fullmäktigeförsam-
lingar. Av resultaten från denna enkät framgår bl.a. att omsättningen av
politiker har ökat under den senaste femårsperioden jämfört med
tidigare. Var tredje förtroendevald i fullmäktigeledamot åtog sig ett
kommunalt politiskt uppdrag för första gången under den första hälften
av 1990-talet. Merparten gick in som ersättare, men ca 35 % gick direkt
in som ordinarie ledamot i fullmäktige. Medelåldern för ordinarie
ledamöter och ersättare är 47 år och 6 % är under 30 år. Det förefaller
inte ha skett någon föryngring under senare år. I landstingen är mellan
60-70 % äldre än 50 år och endast 2 % är under 30 år enligt en annan
undersökning. Cirka 45 % av fullmäktigeledamöterna i kommuner och
landsting har högskoleutbildning.

Nya former för inflytande och påverkan

Sedan de sista kommunalstämmorna avskaffades i början av 1950-talet
förverkligas den lokala självstyrelsen i princip genom representativ
demokrati. De kommunala valen och de politiska partiernas arbete i de
lokala samhället är centrala demokratiska fundament.

Hur fungerar då de kommunala valen avseende deltagande?
Deltagandet i valen har sjunkit men var vid det senaste valet 84 %
(landstingsfullmäktige) och 85 % (kommunfullmäktige). År 1976 fick
utländska medborgare för första gången rösta vid de svenska landstings-
och kommunfullmäktigevalen. För att få detta krävs att personen varit
folkbokförd i Sverige de senaste tre åren och fyller 18 år senast på val-
dagen. Vid valet år 1994 hade 293 000 utländska medborgare rösträtt.
Av dem röstade 40 %. Jämfört med valet år 1976 är det en minskning
från 60 till 40 %.

Flera undersökningar tyder på att medborgarna i ökad utsträckning
önskar mer direkta former för påverkan på den kommunala verk-
samheten. Sedan flera år arbetar kommuner aktivt med deltagande i
annan form - med brukarinflytande, medborgarenkäter, kommundels-
nämnder, valfrihet vid tjänsteutnyttjande och en ökad kontakt mellan
politiker och medborgare. Svenska Kommunförbundets attityd-
undersökning från år 1993 visar på att medborgaren fortfarande upplever
det svårt att påverka t.ex. sjukvård, barntillsyn och skola.

Det har skett en viss ökning i medborgarnas kontakter med de
förtroendevalda. Närmare 70 % av dagens fullmäktigeledamöter uppger
att de någon gång per vecka blir kontaktade av medborgarna i politiska
frågor. Den lokala politiken uppmärksammas också mer av massmedia
än tidigare. I en undersökning, av Sigvard Rubenowitz, uppgav en
procent av medborgarna år 1989 att de haft kontakt med en politiker
under året. År 1993 visade motsvarande undersökning på att 2 % haft
kontakt med en politiker under året och 14 % hade haft kontakt med
tjänstemän.

Skr. 1995/96:194

105

Det har också blivit vanligare med brukarenkäter, opinionsundersök-
ningar, politiska träffar mellan politiker och medborgare och andra
former för att ta reda på medborgarnas åsikter. Ett allmänt, men ej
vetenskapligt belagt, intryck är att det är stora skillnader mellan kommu-
nerna i detta avseende. Enligt en enkät som genomfördes av tidningen
Kommun-Aktuellt har sex av tio kommuner ordnat frågestunder för
allmänheten. I 19 kommuner sänds fullmäktigemöten i TV och i 111
kommuner (av 174 tillfrågade) sänds fullmäktigemöten i radio.

Genom en ändring i kommunallagen kan fullmäktige numera medge
att nämnderna får hålla öppna nämndsammanträden. I en enkät
genomförd av Svenska Kommunförbundet i slutet av 1994 - några
månader efter det att lagändringen trätt i kraft - hade fullmäktige i åtta
kommuner fattat ett sådant beslut.

Den tidigare lekmannaförvaltningen i kommunerna har sedan länge
ersatts av en tjänstemannaförvaltning som styrs av valda politiker. De
flesta medborgarna har sina direkta kontakter med tjänstemän som alltså
har en viktig funktion när det gäller att utveckla medborgarnas
påverkansmöjligheter på den kommunala verksamheten. För den enskilde
kan t.o.m. påverkansmöjlighetema ha ökat genom att fler personer kan
kontaktas under arbetstid och det går att få direkta besked av tjänstemän
med delegation att besluta i vissa frågor.

Det har de senaste tio åren också skett en förändring av medborgarnas
delaktighet i kommunernas verksamhet genom att många lokala
organisationer (byalag eller andra lokala föreningar) arbetat fram lokala
utvecklingsprogram och tagit upp en strukturerad dialog med
kommunerna. I några fall har detta lett till överväganden om att tillskapa
en opolitisk nämnd, som skulle få ett långtgående ansvar för sin
kommundel.

Skr. 1995/96:194

Kommunala folkomröstningar

Institutet kommunala folkomröstningar har använts ytterst sparsamt.
Genom en ändring i kommunallagen kan kommun- och landstingsmed-
lemmar genom folkinitiativ väcka fråga i fullmäktige om hållande av
folkomröstning. Lagändringen gäller fr.o.m. den 1 juli 1994, men någon
särskild uppföljning har inte gjorts. Enligt underhandsuppgifter har dock
ett 20-tal sådana folkinitiativ kommit till stånd varav flertalet ej lett till
någon folkomröstning. Flera folkomröstningar har genomförts på full-
mäktiges initiativ.

Det är också i vissa kommuner och landsting vanligt att man regel-
bundet och systematiskt efterfrågar medborgarnas synpunkter genom
enkäter, attitydundersökningar, brukarundersökningar m.m.

106

6 Internationellt samarbete

Skr. 1995/96:194

Sveriges inträde i EU har i ganska begränsad utsträckning påverkat den
verksamhet som löpande bedrivs i kommuner och landsting. Det är
främst de nya upphandlingsreglema som mer konkret har påverkat verk-
samheten. Däremot har EU-inträdet öppnat vägen för många nya kon-
taktmöjligheter och samarbetsformer.

Företrädare för landsting och kommuner (12 ledamöter och 12 er-
sättare) har tagit plats i EU:s Regionkommitté. Kommittén har under det
gångna året haft fem plenarmöten. Viktiga frågor som behandlats är
ställningstaganden inför fördragsrevisionen vid regeringskonferensen,
subsidiaritetsprincipens tillämpning och regionala och kommunala konse-
kvenser av förslag som kommissionen arbetar fram. Regionkommittén
har formellt en rådgivande ställning. Genom att Regionkommitténs
svenska ledamöter är aktiva politiker från regional och lokal nivå får
kommuner och landsting direkt tillgång till information och kontakter.

I regeringens proposition om EU-medlemskapet (prop. 1994/95:19)
anfördes bl.a. att "regeringen bör bereda företrädare för riksbanken,
kommuner och landsting tillfälle att lämna synpunkter på hur svenska
ståndpunkter skall utformas inför beslut i rådet”. Med tanke på den korta
tid som ofta ges medlemsländerna måste kontakterna mellan regeringen
och kommunförbunden gå via respektive fackdepartement. Under det
första året har graden av överläggningar inför beslut varierat från
område till område. Ambitionen är dock att förbättra
kontaktverksamheten och att sprida mer information om de frågor som
berör kommuner och landsting. Finansdepartementet har bildat en
samrådsgrupp för att diskutera kommunala och regionala uppgifter inom
EU. Gruppen är ett forum för information och samråd i frågor som
aktualiseras med anledning av det svenska medlemskapet. I arbets-
gruppen ingår representanter för Svenska Kommunförbundet,
Landstingsförbundet och ett antal departement. Gruppen har bl.a
diskuterat subsidiaritetsprincipen, Regionkommitténs ställning och upp-
gifter, strukturfonderna, Östersjösamarbetet och informationen kring EU-
frågoma.

Företrädare för kommuner och landsting har också byggt upp egna di-
rekta kontaktvägar med EU. Hösten 1995 fanns sex svenska representa-
tionskontor i Bryssel, nämligen Svenska Kommunförbundet, Landstings-
förbundet, Mid-Sweden, South Sweden, Stockholm Meeting Point och
West Sweden.

Sverige har för närvarande sex EU-kontor, Carrefour-kontor för
landsbygdsutveckling. Det senaste kontoret har förlagts till Valdemarsvik
och de övriga fem finns i Ystad, Skara, Östersund, Karlstad och på
Gotland. På EU:s 5O-tal Carrefour-kontor korsas informationsvägar och
erfarenheter byts när det gäller utvecklingen av landsbygden.

Det finns nio Euro Info Centre (EIC) i Sverige. Dessa finns i Malmö,
Göteborg, Växjö, Jönköping, Norrköping, Västerås, Falun och
Stockholm (två stycken). Deras uppgift är att hjälpa små och

107

medelstora företag att utnyttja de möjligheter som den gemensamma
marknaden erbjuder.

Skr. 1995/96:194

Strukturfondsarbetet i en intensiv fas

Det första året i EU har präglats av ett intensivt arbete med att förbereda
de strukturfondsprojekt som EU finansiellt bidrar till. Närmare hälften
av kommunerna (120 st.) ingår i ett geografiskt område som direkt
berörs av något strukturfondsprojekt. Övriga kommuner kan delta i de
projekt som inte är geografiskt avgränsade. Ansökningarna till
strukturfondsprojekten arbetas fram inom ramen för partnerskap
tillsammans med andra kommuner, landsting, stat och näringsliv. Detta
sätt att arbeta är inte helt nytt i Sverige men bedrivs nu i större
omfattning och med en mer konkret samverkan i delvis nya former.
Nedan redovisas kort de olika målområdena för strukturfondsarbetet och
hur långt arbetet kommit.

Mål 2 syftar till att utveckla industriregioner på tillbakagång. De fem
mål 2-planema godkändes av kommissionen i november 1995. Budgeten
för perioden 1995-1999 ligger på drygt 1,3 mdkr från strukturfonderna
och ca 3 mdkr i offentlig nationell finansiering. Enskilda medel tillkom-
mer. Satsningar på små och medelstora företag prioriteras. Vidare inne-
håller programmen kompetenshöj ande åtgärder och vissa infrastrukturella
satsningar. Programmen beräknas ge ca 20 000 nya arbetstillfällen.
Beslutsorganisationen för mål 2 består av fem beslutsgrupper, en för
varje geografiskt avgränsat område.

Mål 3 syftar till att underlätta för ungdomar och utsatta grupper att
komma in på arbetsmarknaden. Sveriges förslag till mål 3-plan
godkändes av kommissionen i december förra året. Sverige har för
programperioden åren 1995-1999 tilldelats knappt 3 mdkr. Till detta
kommer en nationell medfinansiering med ca 3,6 mdkr. Syftet med mål
3 ligger väl i linje med den svenska s.k."arbetslinjen”, som innebär att
de arbetssökande skall engageras i aktiva åtgärder för att snabbt komma
ut på arbetsmarknaden. Ansvarig myndighet för mål 3 är Arbets-
marknadsverket.

I mitten av februari 1996 fattade Europeiska kommissionen beslut om
mål 4. Detta mål syftar till att ge erforderlig kompetensutveckling till
anställda i små och medelstora företag som hotas av arbetslöshet på
grund av strukturella förändringar. Under programperioden 1996-1999
bidrar Europeiska socialfonden med knappt 1,5 mdkr. Den nationella
medfinansieringen skall vara lika stor. Sverige har ett särskilt behov av
stöd avseende kvinnor inom vårdsektorn, en sektor där det sker stora
strukturförändringar. För att tillgodose detta behov har 15 % av medlen
inom detta målområde avsatts för anställda i kommuner och landsting.
Centralt administreras programmet av Svenska EU-programkontoret för
utbildning och kompetensutveckling men ansvarig myndighet är
Arbetsmarknadsverket. En viktig förutsättning för genomförandet är de

108

regionala parternas medverkan.

Mål 5a syftar till att främja omstruktureringen av jordbruket och
består av fyra olika stöd. Tre av dessa är godkända av kommissionen,
nämligen kompensationsbidrag till jordbrukare, startstöd till yngre
jordbrukare samt programmet for fisket. Programmet för stöd till
investeringar till den som vidareforädlar eller saluför produkter från
jord- och skogsbruket kommer formellt att godkännas inom kort.

Mål 5b omfattar fem olika områden i Sverige och syftar till att under-
lätta utvecklingen på landsbygden. Kommissionen räknar med att de fem
programmen skrivs under samtidigt i april. I de föreslagna planerna prio-
riteras satsningar på att utveckla de små och medelstora företagen samt
på en ökad diversifiering av de areella näringarna. Programförslagen
väntas leda till ungefär 14 000 nya eller bibehållna arbetstillfällen. För
perioden 1995-1999 skjuter EU till knappt 1,2 mdkr och den svenska
offentliga sektorn ca 2,7 mdkr. Enskild finansiering tillkommer.

Mål 6 syftar till att utveckla näringslivet i särskilt glesbefolkade om-
råden och berör 43 kommuner från Mellansverige och norrut. Planen
godkändes av kommissionen i december 1995. Den ekonomiska ramen
från strukturfonderna är drygt 2 mdkr for perioden 1995-1999. Staten,
kommunerna och landstingen beräknas bidra med lika mycket. Härtill
kommer enskild finansiering. Insatserna inom ramen för programmet
förväntas resultera i ca 9 000 nya eller bibehållna arbetstillfällen.

Skr. 1995/96:194

EU-gemenskapsinitiativ skapar internationellt samarbete

Av av strukturfondsmedlen är 10 % avsedda for gemenskapsinitiativ.
Det är kommissionen som beslutar om dessa projekt efter ansökan från
kommuner, landsting m.fl. från olika länder. Finansieringen sker gemen-
samt av parterna och kommissionen. Denna typ av samarbete leder till
kontakter och erfarenhetsutbyte även utöver de konkreta projekt som
man samverkar om. Det finns anledning att tro att detta på sikt ger
positiva effekter genom de ökade kunskaper och erfarenheter som fors in
i kommunen eller landstinget via direkta personliga kontakter.

Regeringen har under hösten 1995 till kommissionen lämnat in pro-
gramförslag för samtliga initiativ, med undantag för KONVER som
kommer att överlämnas i månadsskiftet mars april. Kommissionen har i
början av december 1995 godkänt program for EMPLOYMENT och
ADAPT. Beslut om övriga programförslag kommer att fattas under det
första halvåret 1996.

För Sveriges del uppgår avsättningen för gemenskapsinitiativ till totalt
127,8 mecu åren 1995-1999, vilket motsvarar ca 236 mkr per år.

109

Tabell 6.1 Andel av medel för gemenskapsinitiativ

Skr. 1995/96:194

INTERREG - samarbete över nationsgränser 35,1 %

SME - Stärka små och medelstora företag 12,6 %

EMPLOYMENT - Arbetsmarknadsåtgärder 18,4 %

ADAPT - Kompetensutveckling för redan anställda 10,0 %

LEADER - Landsbygdsutveckling 12,6 %

URBAN - Utveckling av stadsområden 3,0 %

KONVER - Utveckling av orter med tidigare försvarsindustri 2,9 %
PESCA - Utveckling av orter, vilka tidigare varit

beroende av fiskenäringen 3,1 %

Svenska EU-programkontoret för utbildning och kompetensutveckling
startade sin verksamhet den 1 juli 1995. Kontoret kommer att ansvara
för genomförandet av utbildningsprogrammen SOKRATES och
LEONARDO i Sverige. Inom arbetsmarknadsområdet kommer kontoret
att svara för genomförandet av gemenskapsinitiativen ADAPT och
EMPLOYMENT. Dessa syftar till att underlätta anpassning till
strukturomvandlingar och att underlätta för utsatta grupper på arbets-
marknaden.

Gränsregionala samarbeten och Östersjösamarbetet inom EU

Gränsregionalt samarbete är ett prioriterat område inom EU. Syftet är att
påskynda integrationsprocessen i Europa genom att minska de hinder
som nationsgränser kan utgöra. Detta sker bl.a. inom ramen för det s.k.
INTERREG-programmet. Sverige har tilldelats 60 mkr ur reserven för
gemenskapsinitiativ till ett nytt initiativ, INTERREG II C. Sverige finns
med som ett av berörda Östersjöländer i detta gemenskapsinitiativ som
skall inriktas mot fysisk planering och regional utveckling. För övrigt
kommer Östersjö- resp. Nordsjösamarbetet att prioriteras från svensk
sida. Det gränsregionala samarbetet i Östersjöregionen är dock ingen ny
företeelse. Som exempel kan nämnas att sydöstra Skåne - Bornholm och
Kvarkenrådet, inom ramen för Nordiska ministerrådets samarbete,
bedrivit ett gränsregionalt samarbete sedan mitten av 1970-talet. I
Kvarkenrådets regi har t.ex. genomförts ett 50-tal projekt. Projekten har
ofta haft en stark regional lokalpolitisk prägel och har bidragit till att ut-
veckla infrastrukturen i de berörda länen.

Under perioden 1995-1999 utgår närmare 340 mkr från EU till
Sverige för INTERREG-program. Nationell medfinansiering krävs med
motsvarande belopp. Förslaget till fördelning är följande:

110

Tabell 6.2 Interreg-programmet, fördelning

Miljoner kronor

Skr. 1995/96:194

Kvarkensamarbetet med Finland 42,5

Samarbete Jämtland och Tröndelag i Norge 46,8

Samarbete Värmland och Kopparberg

med Hedmarks fylke i Norge 38,3

Nordkalottensamarbetet med

Finland och Norge 68,0

Samarbete mellan Göteborgs- och Bohus län samt

Älvsborgs län och Östfold i Norge 46,8

Öresundssamarbete 51,0

Inom ramen för stöd till Östeuropa och f.d. Sovjetunionen finns från
och med år 1995 inom PHARE-programmet (stöd till ekonomisk
utveckling och utveckling mot demokrati i elva länder i det forna
Östeuropa) ett särskilt belopp, ca 595 mkr under femårsperioden 1995-
1999. Beloppet är avsett för gränsöverskridande regionalt samarbete i
regionen. Förändringar i TACIS-förordningen (stöd till utveckling mot
demokrati och till underlättande av den ekonomiska omstruktureringen i
samtliga forna Sovjetrepubliker inkl. Mongoliet) är delvis avsedda att
möjliggöra att Ryssland i framtiden kan knytas till detta samarbete.
Vidare har PHARE-medel och vissa av EU:s strukturfondsmedel avsatts
i en särskild fond för begränsade projekt (Baltic Small Projects Facility),
i första hand ägnad att främja samarbete mellan regionala och lokala
organ i Östersjöområdet.

Vidare utgår stöd via en av strukturfonderna och PHARE-fonden för
lokalt och regionalt samarbete mellan EU-ländema och Öst- och Central-
europa genom det s.k. ECOS-OUVERTURE samarbetet. Här ingår
också en särskild Östersjökomponent. Det finns ett svenskt kontor med
uppgift att ge stöd till svenska kommuner och landsting som vill delta i
projekt med finansiering från ECOS-OUVERTURE programmet.
Kontoret är knutet till Svenska Kommunförbundet. Flerårsprogrammen
för PHARE-insatser i Estland, Lettland och Litauen förutser insatser till
ett belopp av 2,9 mdkr under de närmaste fyra åren. Dessa program ger
hög prioritet till åtgärder för att underlätta ett framtida EU-medlemskap
och kan ses som uttryck för unionens ökade engagemang i området.

I november 1995 beslutade regeringen att underteckna och ratificera
ett tilläggsprotokoll till Europarådets ramkonvention om samarbete över
riksgränser mellan lokala och regionala samhällsorgan. Tilläggsproto-
kollet syftar till att underlätta och utveckla det gränsöverskridande sam-
arbetet. Kommunala myndigheter på båda sidor om en nationsgräns skall
ha rätt att bilda gemensamma organ för samarbetet. Vidare har en
handbok med praktiska råd för lokalt och regionalt gränssamarbete
publicerats.

111

Regeringskonferensen

Skr. 1995/96:194

Arbetet med utformningen av ståndpunkter till regeringskonferensen år
1996 har pågått under vintern. Sveriges prioriteringar kommer att ligga
inom fyra områden: sysselsättning, öppenhet, jämställdhet och
utvidgning. De ståndpunkter som har effekter för kommuner och lands-
ting gäller t.ex. hur subsidiaritetsprincipen skall tillämpas och vilken
ställning Regionkommittén skall ha. Sverige anser i likhet med de flesta
medlemsländer att subsidiaritetsprincipen bör stärkas men bibehållas som
politiskt vägledande princip. Möjligheterna att stärka Regionkommitténs
ställning inom EU:s beslutsprocess bedöms som positiva av den reflek-
tionsgrupp som har förberett regeringskonferensen. Finansdepartementets
särskilda arbetsgrupp som diskuterar EU-frågor i ett kommunalt pers-
pektiv skall kontinuerligt hålla kommun- och landstingsförbunden
informerade om regeringskonferensens resultat.

Vänortssamarbete

Svenska kommuner är också mycket aktiva i vänortssamarbete med bl.a.
Polen, Ryssland och de baltiska staterna. Detta kan ha stort intresse inför
en eventuell kommande utvidgning av EU och de närmare kontakter
detta kan medföra.

Sedan år 1990 har Svenska Kommunförbundet haft i uppdrag av
BITS, numera SIDA, att förmedla biståndsmedel genom s.k. fördjupat
vänortssamarbete. Mer än 50 mkr har förmedlats till vänortsprojekt i
Baltikum, norra Polen och nordvästra Ryssland. Medlen används i
huvudsak för kunskapsöverföring. Merparten av pengarna har gått till de
baltiska länderna. Över hälften används för demokratiprojekt och
resterande medel används för miljöprojekt, sociala projekt eller
in frastrukturproj ekt.

Svenska Kommunförbundet fick i början av år 1995 i uppdrag av
Statens naturvårdsverk att fördela 20 mkr inom miljöområdet. Medlen
skall användas för utrustning och investeringar i Estland, Lettland,
Litauen, norra Polen och nordvästra Ryssland.

De kommunala samarbetsprojekten omfattar så vitt skilda områden
som lokal demokrati, social service, turism, utbildningsfrågor, fysisk pla-
nering, kultur och ungdom, näringsliv, administrativt samarbete m.m.

Antalet vänortsavtal mellan svenska kommuner och kommuner i Balti-
kum, Ryssland och Polen var 162 stycken i februari 1996, men nya avtal
upprättas kontinuerligt mellan kommuner runt Östersjön. Det statliga
stödet till vänortssamarbetet utgör endast en liten del av allt samarbete
som pågår mellan Öst- och Centraleuropeiska kommuner. Exempelvis
pågår inom ramen för samarbetet i SydSam respektive Mälardalsrådet
flera hundra bilaterala projekt mellan kommuner och landsting i Syd-
sverige respektive Mälardalsregionen och motsvarande i Baltikum,
Ryssland och Polen samt även i norra Tyskland och Danmark. Därutöver

112

finns ett samarbete på regional nivå mellan ett antal länskommunförbund
och motsvarande organisationer i Öst- och Centraleuropa. Svenska
Kommunförbundet driver dessutom med stöd av statliga biståndsmedel
ett flertal större projekt i samarbete bl.a. med sina motparter i de
baltiska länderna, Polen, Ukraina och nordvästra Ryssland. Det
övergripande målet för detta samarbete är vanligtvis att stärka den lokala
demokratin och öka kompetensen inom den lokala förvaltningen.

Landstingsförbundet genomförde under hösten 1995 en kartläggning
av landstingens samarbete kring Östersjön. Av rapporten framgår att
samtliga landsting samarbetar i någon form med ett land som gränsar till
Östersjön. Insatser inom hälso- och sjukvården har hamnat i förgrunden
för landstingens engagemang. Insatserna kombineras ofta så att man till
ett och samma område bistår med både kunskapsutveckling och material.
Även inom områdena utbildning, kultur samt trafik och miljö pågår
samarbete.

Samarbete inom ramen för Europarådet

Council of Europé, Europarådet, är ett forum för frågor av gemensamt
intresse för Europa. Europarådets speciella kännemärke är värnandet av
de mänskliga fri- och rättigheterna och utmärkande för rådet är de
stränga krav som ställs på medlemsstaternas anslutning till en
demokratisk grundsyn. Syftet är att medverka till överenskommelser och
gemensamma handlingslinjer på bl.a. administrativa, ekonomiska,
juridiska, kulturella, sociala och vetenskapliga områden.

Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europé
(CLRAE) grundades av Europarådet, har sitt säte i Strasbourg och har
177 ledamöter från rådets medlemsstater. De svenska representanterna
utses av de båda kommunförbunden. Rådets uppgift är att handha frågor
av regionalt eller kommunalt intresse och CLRAE överlämnar sina
resolutioner till Europarådets ministerkommitté. Under år 1995 har
CLRAE bl.a. arbetat med frågor om övervakning av implementeringen
av den europeiska konventionen om kommunal självstyrelse (Charter on
Local Self-Govemment), lokala och regionala myndigheters personal,
samverkan mellan offentliga och privata sektorn, gränsöverskridande
samarbete inom skolverksamheten och problem inom geografiska
nationsgränsområden. Enligt en ny konsultationsprocedur skall
Europarådets ministerkommitté, innan den slutligt antar rättsliga
dokument (konventioner och rekommendationer), inhämta kommunal-
kongressens yttrande.

Styrkommittén för kommunala och regionala frågor (CDLR) höll
under år 1995 två möten i Strasbourg. Under året har kommittén tagit
fram en rad rekommendationer. De handlar om en europeisk konvention
om lokala publika tjänster inklusive brukarinflytande och
brukarmedverkan (Charter of Local Public Services), folkomröstningar
och folkinitiativ, hanteringen av kommunala budgetunderskott och

8 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

Skr. 1995/96:194

113

Skr 1995/96’194
kommunernas skuldsättning, ekonomisk samverkan mellan kommunerna
och näringslivet samt om kommunernas roll i miljöpolitiken. Kommittén
har vidare diskuterat bl.a. användningen av resultatmått i kommunal
verksamhet, storstädernas och storstadsregionernas status, begränsningar
av kommunal beskattning och finansiell skatteutjämning. Framöver
kommer kommittén även att arbeta vidare med frågor som rör
regionaliseringen och dess påverkan på kommunal självstyrelse, status
och anställningsvillkor för kommunalt anställd personal, rättslig kontroll
över och revision av kommunal verksamhet, valsystem och
valprocedurer på lokal nivå, kalkyleringsmetoder för statsbidrag till
kommunerna och beskattning samt aktiviteter av särskilt intresse för
medlemsländerna i Central- och Östeuropa.

114

Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

Nedan redovisas kortfattat vissa beslut som statsmakterna fattat efter
den 1 januari 1995 och som rör kommuner och landsting. Endast beslut
av mer allmänt intresse och som direkt berör den kommunala sektorn
redovisas. Vissa beslut som tidigare fattats men som trätt i kraft den
1 januari 1995 eller senare redovisas också. 1 några fall pågår
riksdagsbehandling av regeringens propositioner.

Upphandling, uppdragsverksamhet, överklaganden, länsindelning

Lagen om offentlig upphandling (1992:1528, LOU) har ändrats den
1 juli 1995. Bland annat behöver LOU inte tillämpas for vissa tjänste-
upphandlingar om det finns ett klart koncemgemensamt forhållande
mellan upphandlande enhet och leverantör (4 kap. 4a §). Grupper av
leverantörer tillåts också lämna anbud (1 kap. 23 §).

Regeringen har vad gäller kommunal uppdragsverksamhet avseende
kollektivtrafik, m.m., föreslagit en lag om försöksverksamhet med rätt
för kommunala aktiebolag att bedriva uppdragsverksamhet inom s.k.
kollektivtrafik (prop. 1995/96:167). Försöksverksamheten innebär att
kommunala aktiebolag får bedriva viss linjetrafik på uppdrag av annan
kommun, ett landsting eller annan trafikhuvudman. Uppdrags-
verksamheten skall bedrivas på affärsmässig grund, kostnadskalkyleras
och särredovisas. Vidare föreslås ändringar i miljöskyddslagen
(1969:387), renhållningslagen (1979:596), hälsoskyddslagen (1982:1080)
och lagen (1985:426) om kemiska produkter. Ändringarna möjliggör för
kommuner att dels delegera beslutanderätten till anställda i andra
kommuner dels anlita andra kommuner för utredningar, tillsynsuppgifter
och liknande. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 1996.
Lagen om försöksverksamhet föreslås gälla till utgången av år 2002.

Många mål som tidigare har överklagats från en förvaltnings-
myndighet direkt till kammarrätt skall från den 1 april 1995 överklagas
till länsrätt som första domstolsinstans. Ändringarna omfattar även
kommunalbesvärsmål. Ärenden om utlämnande av allmänna handlingar
överklagas dock även i fortsättningen till kammarrätt. För att få
biståndsmål och socialförsäkringsmål prövade av kammarrätten som
andra instans måste kammarrätten ha beviljat prövningstillstånd (prop.
1994/95:27, bet. 1994/95:JuU6, rskr. 1994/95:165).

Riksdagen har beslutat att om en förvaltningsdomstol ändrar ett beslut
av en myndighet skall myndigheten ha rätt att överklaga domen i högre
instans (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JuU7, rskr. 1995/96:55). Från
och med den 1 maj 1996 införs en tvåpartsprocess i forvaltningsmål där
det allmänna i domstolen företräds av den myndighet som först
beslutade i saken. Den 1 maj 1996 flyttas ett stort antal mål som tidigare
överklagats direkt till kammarrätt ner i instansordningen så att den första

115

prövningen i stället sker i länsrätt. Det gäller bl.a. mål enligt plan och
bygglagen (1987:10), hälsoskyddslagen (1982:1080) och djurskyddslagen
(1988:534).

Riksdagen har fattat beslut om former för verksamhet som är
beroende av statligt stöd, m.m. (prop. 1995/96:61, bet. 1995/96:LU7,
rskr. 1995/96:79). Riksdagens beslut innebär bl.a. att 6 kap.
stiftelselagen (1994:1220) träder i kraft forst den 1 januari 1996. Detta
kapitel rör permutationsregler.

I Skåne har det under en tid funnits en bred enighet om att hela
landskapet skall utgöra ett län. Regeringen föreslår att Kristianstads och
Malmöhus län läggs samman till Skåne län (prop. 1995/96:38).
Nuvarande länsstyrelser i de berörda länen bör föras samman till en
länsstyrelse. En särskild utredare kommer att tillkallas for att efter
samråd med berörda parter utarbeta ett underlag till regeringen om
lokaliseringen av regional offentlig förvaltning i det nybildade länet. En
särskild utredare kommer även att tillkallas för att ta upp överläggningar
med berörda parter i Västsverige om den geografiska utsträckningen av
ett nytt län. Vidare ändras benämningen på Kopparbergs län till
Dalarnas län. Länsssammanläggningen i Skåne och namnbytet föreslås
träda i kraft 1 januari 1997.

Arbetsrätt

Lagen om anställningsskydd (1982:80), lagen om medbestämmande i
arbetslivet (1976:580), och lagen om vissa anställningsfrämjande
åtgärder (1974:13) har förändrats från den 1 januari 1995 med
anledning av två EG-direktiv. Vid övergång av en verksamhet från en
arbetsgivare till en annan skall de anställningsavtal som finns vid
tidpunkten for övergången gå över till den nya arbetsgivaren. Den nye
arbetsgivaren skall vara skyldig att tillämpa den tidigare arbetsgivarens
kollektivavtal under ett år (prop. 1994/95:102, bet. 1994/95 :AU04, rskr.
1994/95:123).

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Den s.k. fria etableringen for husläkare, läkarspecialister och
sjukgymnaster har upphört fr.o.m. den 1 januari 1995 (prop.
1994/95:109, bet. 1994/95:SoU 10, rskr. 1994/95:133). Ändringen inne-
bär att nya husläkare, specialistläkare och sjukgymnaster, som önskar
vara verksamma som privatpraktiker med offentlig finansiering, måste
träffa samverkansavtal med sjukvårdshuvudmannen om detta.

Lagen om husläkare har upphävts (prop. 1994/95:195, bet.
1994/95:SoU24, rskr. 1994/95:383). Vidare har riksdagen beslutat om
vissa förändringar i hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), bl.a. i syfte
att stärka patientens ställning. Den enskilde skall ha rätt att välja en fast

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

116

Skr 1995/96-194
läkarkontakt i primärvården. Primärvårdens roll som basen i hälso- och '
sjukvården skall förstärkas. Försöksverksamhet med kommunal ®
primärvård får bedrivas t.o.m. år 1998. De privata vårdgivarnas arbete
skall integreras i landstingens planerings- och finansieringsansvar och
samverkan mellan offentligt och privat producerad vård förstärkas.

SPRI, Hälso- och sjukvårdens utvecklingsinstitut (i dag ägt av staten
och Landstingsförbundet), skall i framtiden drivas som en ideell
förening. Riksdagen har beslutat om de närmare villkoren. Den nya
föreningen övertar SPRI:s personal och anslag (prop. 1995/96, bet.
1995/96:SoU09, rskr. 1995/96:126).

Från och med den 1 januari 1996 får enligt lagen (1995:1285) om
försöksverksamhet med gemensam nämnd för flera landsting två eller
flera landsting tillsätta en gemensam nämnd för att enligt 10 § hälso-
och sjukvårdslagen (1982:763) fullgöra ledningsuppgifter inom hälso-
och sjukvården. Regeringen får besluta om deltagande i försöksverksam-
heten. Lagstiftningen gäller till utgången av år 2000.

Regeringen har föreslagit riksdagen en ny lag om tillsyn över hälso-
och sjukvården (1995/96:176). Samtidigt föreslås att stadgan (1970:88)
om enskilda vårdhem upphävs. Genom den nya lagen införs enhetliga
bestämmelser om tillsyn. Socialstyrelsen skall, med undantag för för-
svarsmakten, utöva tillsyn över all hälso- och sjukvård oavsett
huvudman och driftform. En anmälningsplikt införs och Socialstyrelsen
får rätt att ta del av handlingar och utföra inspektioner. Socialstyrelsen
får vidare rätt att meddela förelägganden som får förenas med vite.

Regeringen har lagt ett förslag till riksdagen om vissa frågor om
personlig assistans (prop. 1995/96:146). Förslaget innebär åtgärder som
syftar till en bättre kostnadskontroll inom den statliga assistansersätt-
ningen genom preciseringar i nuvarande lagstiftning. Någon förändring
av de grundläggande principerna sker ej. Förslagen bedöms innebära
minskade kostnader om 215 miljoner kronor.

Skola, utbildning

Riksdagen har beslutat om försöksverksamhet med ökat föräldra-
inflytande över utvecklingsstörda barns skolgång. Försöksverksamheten,
som omfattar fyra år, innebär att utvecklingsstörda bam och bam som i
skollagen (1985:1100) jämställs med utvecklingsstörda inte får tas emot
i den obligatoriska särskolan utan vårdnadshavamas medgivande (prop.
1994/95:212, bet. 1995/96:UbUl, rskr. 1995/96:27).

Regeringen har föreslagit en försöksverksamhet med viss kvalificerad
yrkesutbildning med stark arbetsplatsintegrering (prop. 1995/96:145).
Försöksverksamheten föreslås omfatta 1 700 nybörjarplatser och inledas
under år 1996 i syfte att vinna erfarenheter när det gäller att pröva nya
utbildningar, nya pedagogiska former och nya anordnare. Utbildningen
kan anordnas av bl.a. högskolan, kommuner och landsting.

117

Regeringen har vidare föreslagit ändringar i skollagen i syfte att vidga
hemkommunernas skyldighet att betala interkommunal ersättning för
deltagare i påbyggnadsutbildning inom komvux (prop. 1995/96:145).
Ersättningsskyldigheten skall liksom tidigare gälla teknikerutbildning.
Dessutom bör den gälla vissa andra påbyggnadsutbildningar enligt av
Skolverket fastställda kursplaner. För dessa påbyggnadsutbildningar skall
rätten att få interkommunal ersättning gälla för en begränsad volym. Det
innebär att för var och en av de berörda kommunerna och landstingen
fastställs ett antal platser som får stå öppna för sökande från hela landet.

I propositionen om huvudmannaskapet för gymnasial utbildning,
m.m. (prop. 1995/96:183) föreslås att ett landsting efter överens-
kommelse med en kommun även får anordna andra nationella program i
gymnasieskolan än omvårdnad och naturbruk. Vidare föreslås att den
företrädesrätt, som landstingen genom skollagens bestämmelser i dag har
att anordna utbildning inom omvårdnad och naturbruk, tas bort.
Landsting skall efter överenskommelse med en kommun även kunna få
anordna gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning i komvux
inom andra områden än naturbruk och omvårdnad samt nationella
program i gymnasiesärskolan och motsvarande utbildning i särvux.

I propositionen om lokala styrelser med föräldramajoritet inom skolan
(prop. 1995/96:157) föreslås att kommunerna, under en femårig försöks-
period, får överlåta vissa ansvars- och beslutsfunktioner, som i dag
ligger på styrelsen för utbildningen eller rektorn för en skola, till en
lokal styrelse med föräldramajoritet. Försöksverksamheten skall omfatta
grundskolan och den obligatoriska särskolan. Till grund för
propositionen ligger betänkandet Föräldrar i självförvaltande skolor
(SOU 1995:103) från kommittén om det inre arbetet i skolan.

Plan, miljö

Riksdagen har på förslag av regeringen beslutat om vissa EU-
anpassningar i miljöskyddslagen (1969:387) och hälsoskyddslagen
(1982:1080), (prop. 1994/95:181, bet. 1994/95 :JoU21, rskr.
1994/95:420). Genom riksdagens beslut bemyndigas också regeringen att
meddela föreskrifter som går utöver EU:s minimidirektiv i fråga om
gränsvärden m.m.

Plan- och bygglagen (PBL) har ändrats, (prop. 1994/95:230, bet.
1995/96: BoUl, rskr. 1995/96:30). Riksdagens beslut innebär krav på
ökad miljöhänsyn i den fysiska planeringen. Medborgarinflytandet
föreslås utvidgas och kommunfullmäktige skall ta ställning till översikts-
planens aktualitet minst en gång per mandatperiod. Även medborgarin-
flytandet i detaljplaneringen förstärks och kravet på miljökonsekvensbe-
skrivningar utvidgas.

Regeringen har via Naturvårdsverket under budgetåret 1995/96
fördelat 10,5 miljoner kronor till lokalt Agenda 21 arbete.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

118

Regeringen har föreslagit ändringar i lagen (1970:244) om allmänna
vatten- och avloppsanläggningar (prop. 1995/96:188). Förslagen innebär
att huvudmannen för en allmän vatten- och avloppsanläggning får ökade
möjligheter att fördela anläggningsavgifter och brukningsavgifter med
beaktande av lokala förhållanden och säsongsvisa variationer. Vidare
föreslås att anläggningens huvudman skall få ökade möjligheter att
säkerställa betalningen av anläggningsavgiften.

Riksdagens har beslutat om finansieringen m.m. av lantmäteri- och
fastighetsdataverksamhet (prop. 1994/95:166 bet. 1994/95: BoU17, rskr.
1994/95:313). Riksdagens beslut innebär i huvudsak att kommunala
fastighetsbildningsmyndigheter skall tillämpa samma lantmäteritaxa som
de statliga myndigheterna. Det är dock möjligt för en kommun att
tillämpa en lägre avgiftsnivå än den som anges i den statliga
lantmäteritaxan. Kommuner med uppgifter inom fastighetsbildningen
skall i fortsättningen själva svara för uppbörd av avgifter för de
förrättningar som utförs av kommunala myndigheter.

Ansvaret för fastighetsbildningsverksamheten vilar på staten. En kom-
mun kan dock särskilt ansöka och om vissa villkor är uppfyllda, få
tillstånd att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet (prop. 1995/96:78,
bet. 1995/96:BoU4, rskr. 1995/96:102). Myndigheten och dess personal
skall ha en obunden ställning i förhållande till kommunala organ och
verksamheter där kommunen uppträder som fastighetsägare. Ett grund-
krav skall vara att verksamheten är så stor att minst två personer har den
kompetens och erfarenhet som krävs för att utöva ett eget ansvar vid
förrättningar. Den kommunala lantmäterimyndigheten skall ha hela
kommunen som sitt verksamhetsområde. Kommuner får inte inrätta en
kommunal lantmäteriverksamhet i samverkan. Lantmäteriverket utövar
tillsyn över verksamheten vid de kommunala lantmäterimyndigheterna.

Riksdagen har beslutat om en ny lag med regler för jämvägs-
byggande (prop. 1995/96:2, bet. 1995/96:TU08, rskr. 1995/96:127). Den
som bygger en järnväg eller en spårväg skall upprätta en särskild plan
för det. Planen skall ställas ut och Banverket avgör frågan efter samråd
med länsstyrelsen. Den nya lagen gäller från och med den 1 februari
1996.

Riksdagen har beslutat om en registerbaserad folk- och
bostadsräkning år 2000 (prop. 1995/96:90, bet. 1995/96:FiU6, rskr.
1995/96:117). För kommunerna innebär detta att de blir skyldiga att
fastställa adresser till alla bostadslägenheter och, i de fall det finns mer
än en lägenhet, en särskild lägenhetsbeteckning. Ett lägenhetsregister
skall byggas upp i anslutning till fastighetsdatasystemet.
Lantmäteriverket har det övergripande ansvaret för lägenhetsregistret
medan kommunerna ansvarar för de uppgifter i registret som hänför sig
till kommunen. Uppgifterna skall användas för framställning av statistik
och folkbokföring samt för planering, uppföljning och utvärdering av
boende, byggande och kommunikationer. Varje lägenhet skall tilldelas en
beteckning och registreras. Fastighetsägarna blir skyldiga att lämna in
uppgifterna till kommunerna. I ett senare skede skall fastighetsägare

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

119

lämna uppgifter till skattemyndigheten om lägenhetsbeteckning och till
vem bostadslägenheten är upplåten. När det gäller uppbyggnaden av
lägenhetsregistret skall kommunerna erhålla ersättning från staten via ett
normalavtal mellan Lantmäteriverket och Svenska Kommunförbundet.

Delegationen för ekologisk omställning, knuten till Naturvårdsverket,
har fördelat 50 miljoner kronor till ca 30 kommuner eller kommunala
bolag. Bidrag har beviljats till biogasprojekt, alternativ vatten-avlopps-
teknik, reningsverksombyggnader m.m.

Ekonomi och finansiering

Riksdagen har beslutat om ett nytt utjämnings- och statsbidragssystem
(prop. 1995/96:64, bet. 1995/96:FiU5, rskr. 1995/96:116). Syftet med
det nya utjämningssystemet är att åstadkomma ett system där
skillnaderna i skattesatser mellan olika kommuner respektive landsting
främst skall vara ett uttryck för skillnader i standard, ambitionsnivå,
effektivitet och avgiftsnivå. Vid sidan av utjämningsbidraget och
utjämningsavgiften införs ett generellt statsbidrag till kommuner och
landsting som skall betalas ut med ett enhetligt belopp per invånare.
Riksdagen har också beslutat att övergångsregler skall tillämpas under
åren 1996-2003.

Den 1 januari 1996 infördes ett nytt system för återbetalning av
mervärdesskatt till landsting och kommuner (prop. 1995/96:64, bet. FiU
1995/96:5, rskr. 1995/96:116). Efter årsskiftet delar kommuner och
landsting upp sina återbetalningsanspråk på ingående moms i en del som
avser skattepliktig verksamhet och en annan del som avser kommunal
verksamhet som i momshänseende är skattebefriad. Återbetalning i det
första fallet sker inom mervärdesskattesystemet. I det andra fallet sker
återbetalning direkt från skattemyndigheten i Kopparbergs län inom
ramen för ett självfinansierat system. Från och med år 1996 kommer
kommuner och landsting att betala in ett belopp per invånare till
skattemyndigheten i Kopparbergs län som sammantaget motsvarar
utbetalningarna för kommuner respektive landsting. Staten har med
anledning av detta gjort en ekonomisk reglering på 19 miljarder kronor
till kommuner och landsting.

Kommuner och landsting har gjort en skatteväxling inför år 1996, då
kommunerna tar över ansvaret för omsorger om psykiskt störda. Men en
del kommuner blir inte helt kompenserade genom skatteväxlingen. Rege-
ringen föreslår att de bör kunna få bidrag från andra kommuner (prop.
1995/96:72, bet. 1995/96:SoU08, rskr. 1995/96:65). Bidragen skall vara
frivilliga.

I april 1995 behandlade riksdagen regeringens förslag i budgetpro-
positionen om en halvering av statsbidraget till enskild väghållning och
om en överföring av medlen till kommunerna. Riksdagen godkände den
föreslagna sänkningen av bidraget från 657 till 329 miljoner kronor.
Riksdagen godtog inte förslaget att överföra medlen till kommunerna.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

120

Skr 1995/96-194
Hundskatten avskaffades vid årsskiftet 1995/96. Samtidigt avskaffades ’
kommunernas skyldighet att registrera hundar (prop. 1995/96:18, bet. ®
1995/96:SkU3, rskr. 1995/96:11).

Räddningstjänst och civil beredskap

Civilförsvaret upphörde att existera som statlig organisation den 1 juli
1995 (prop. 1994/95:7, bet. 1994/95:FöU2, rskr. 1994/95:80). 1 stället
blev befolkningsskydd och räddningstjänst en kommunal uppgift även
under höjd beredskap. Staten betalar kommunerna en årlig ersättning för
deras beredskapsförberedelser inom det civila försvaret. Den nya lagen
om civilt försvar reglerar kommunernas, landstingens och de kyrkliga
kommunernas ansvar för det civila försvaret. Lagen innehåller också be-
stämmelser om hemskydd, verksskydd, befolkningsskydd och den skall
ersätta civilförsvarslagen samt lagarna om kommunal beredskap och
kyrklig beredskap. Vidare har en ny lag om totalfÖrsvarsplikt samt
ändringar i räddningstjänstlagen införts. Lagändringarna trädde i kraft
den 1 juli 1995.

Flykting- och invandrarfrågor

Riksdagen har beslutat om vissa ändringar i utbetalningsreglema for
den statliga ersättningen (prop. 1994/95:150, bet. 1994/95:FiU20, rskr.
1994/95:447-455). En omfördelning kommer på så sätt att ske av
schablonersättningen från utflyttningskommuner till kommuner med stor
sekundärinflyttning så att ersättningen i högre grad sammanfaller med
kommunernas kostnader. Administrationen av ersättningen förenklas så
att utbetalningen så långt möjligt skall baseras på befintliga
registeruppgifter om folkbokföring och ske utan ansökan eller särskilt
uppgiftslämnande. Vidare har lagen (1994:137) om mottagande av asyl-
sökande m.fl. ändrats fr.o.m. den 1 juli 1995 så att den tid under vilken
Statens invandrarverk har ansvar för bistånd till utlänningar som har sökt
asyl och har eget boende utökas till att gälla även en månad efter det att
uppehållstillstånd har beviljats.

Riksdagen har efter förslag från regeringen för budgetåret 1995/96
avsatt 125 miljoner kronor för särskilda insatser i invandrartäta
områden (prop. 1994/95:100 bil. 11, bet. 1994/95:SflJ 13, rskr.
1994/95:309). Regeringen beslutade den 28 mars 1996 om
medelsfördelningen till åtta kommuner. I beslutet betonas att regeringen
avser stimulera igångsättandet av ett långsiktigt och kontinuerligt
utvecklingsarbete i utsatta bostadsområden. Detta arbete måste bedrivas
under en lång följd av år i kommunerna. En fortsatt statlig stimulans är
därför tänkbar och kan avse såväl ytterligare kommuner som fler
bostadsområden inom de redan utsedda kommunerna.

9 Riksdagen 1995/96. 1 saml. Nr 194

121

Arbetsmarknad

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

Riksdagen har beslutat om en rad åtgärder för att effektivisera
arbetsmarknadspolitiken (prop. 1994/95:218, bet. 1994/95 :AU 15, rskr.
1994/95:398). Bland annat får Arbetsmarknadsverket större frihet att
disponera sina resurser i samverkan med kommunerna. Kommunerna ges
genom lag möjlighet att ta ett samlat ansvar för arbetslösa ungdomar
fram till första halvåret det år de fyller 20 år. Kommunerna får därvid
rätt till ersättning från staten för arbetssökande ungdomar och
ersättningen skall täcka både verksamhet och ersättning till ungdomarna.
Vidare beslöt riksdagen att datortek skall införas som en
arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Datortek innebär att arbetslösa ungdomar
i åldern 20-24 år under 12 veckor och samtidigt med arbetssökar-
aktiviteter får lära sig arbeta med moderna program i persondatorer.
Staten svarar i normalfallet för kostnader för bemanning, datorutrustning
och programvara. Kommunen svarar för lokaler, inventarier och försäk-
ringskostnader. Kommunen får bedöma i vilken utsträckning som även
ungdomar under 20 år skall delta i verksamheten.

Regeringen föreslår (prop. 1995/96:148) att en arbetsmarknadspolitisk
försöksverksamhet skall starta i ett antal kommuner. Arbetsförmedlings-
nämnden skall leda försöksverksamheten i kommunen och pröva
möjligheterna till en effektivare användning av tillgängliga resurser. I
några av kommunerna bör den arbetsmarknadspolitiska åtgärden
arbetslivsutveckling (ALU) få användas på ett mer obundet sätt.
Försöksverksamheten föreslås starta den 1 juli 1996 och pågå fram till
den 31 december 1997.

Övrigt

Riksdagen har beslutat om en säkerhetsskyddslag, som skall träda i kraft
den 1 juli 1996 (prop. 1995/96:129, bet. 1995/96:JuU19). Lagen ersätter
förordningen (1981:421) om säkerhetsskyddet vid statliga myndigheter
samt personalkontrollkungörelsen (1969:446). Genom förändringen kom-
mer inte bara statliga myndigheter utan också kommuner, landsting och
offentligt ägda företag att få en möjlighet att genomföra personalkontroll
beträffande vissa känsliga befattningar - efter samtycke av den kon-
trollerade. Ett par tusen personer i kommuner och landsting beräknas bli
föremål för registerkontroller. Lagen innehåller också bestämmelser om
informationssäkerhet, och tillträdesbegränsning. Bland annat skall
särskilda säkerhetsskyddsavtal träffas med leverantören vid vissa
upphandlingar.

Riksdagen har beslutat att produktsäkerhetslagen (1988:1604) utvid-
gas så att varor som tillhandahålls i offentlig verksamhet skall omfattas
av lagens bestämmelser (prop. 1995/96:22, bet. 1995/96:JU07, rskr.
1994/95:56). Genom utvidgningen kommer lagens konsumentskydds-
regler att kunna tillämpas t.ex. på klätterställningar och gungor inom den

122

kommunala barnomsorgen. Lagändringen träder i kraft den 1 juli 1996.

Riksdagen har beslutat om ändringar i lagen (1994:618) om handel
med el, m.m. (prop. 1994/95:222, bet. 1995/96:NU1, rskr. 1995/96:2).
Av landets 288 kommuner är det 153 som har egna elforetag. Den nya
lagen ställer krav på boskillnad mellan elnät (monopolet) och elhandel
(konkurrens). Varje eldistributör måste dela upp sin verksamhet i skilda
juridiska personer. Upphandling av el måste ske i konkurrens enligt upp-
handlingslagen (gäller även nätdistributören). Kommunal elverksamhet
som drivs i aktiebolagsform är, enligt den nya ellagen, undantagen kom-
munallagens principer om likställighet, lokalisering och självkostnad.
Den nya lagen gäller från årsskiftet 1995/96.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 1

123

Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Nedan redovisas betänkanden, departementspromemorier samt vissa
andra utredningar berör verksamheten i kommuner och landsting. Utred-
ningar som varit underlag för regeringens propositioner redovisas ej i
denna bilaga. Endast utredningar avlämnade under år 1995 eller senare
redovisas.

Kommunallag, demokrati, verksamhetsformer och EU

En särskild utredare har på Finansdepartementets uppdrag avlämnat
betänkandet Kommuner och landsting med betalningssvårigheter (SOU
1996:12). I betänkandet redovisas ett förslag till en lag om statligt stöd
till kommuner och landsting i betalningssvårigheter. Av förslaget
framgår bl.a. följande. Ett landsting eller en kommun som inte förmår
fullgöra sina ekonomiska förpliktelser kan ansöka om statligt stöd för att
sanera sin ekonomi. Innan sådan ansökan görs skall alla rimliga
ansträngningar ha gjorts för att på egen hand klara av sina förpliktelser.
Innan regeringen tar ställning till ansökan kan regeringen tillsätta
utredningsmän som skall försöka lösa problemen utan statligt stöd. Om
staten beslutar om stöd kan staten ställa krav på att vissa kommunala
uppgifter övertas av ett av regeringen utsett kontrollorgan. Om
kommunen underlåter att medverka, och förhållandena är sådana att ett
statligt ingripande behövs, kan regeringen besluta om tvångsförvaltning
under viss tid. Ett förslag till ändring i regeringsformen som är kopplat
till tvångsförvaltningsfallet läggs också fram. Förslaget remissbehandlas.

En parlamentarisk kommitté, Kommittén för utvärdering och
vidareutveckling av det kommunala förnyelsearbetet (Fi 1995:02), har
tillkallats för att göra en samlad utvärdering av de reformer och
omfattande förändringar som har skett i kommunernas och landstingens
organisation och verksamhetsformer samt for att föreslå åtgärder som
utvecklar och stärker medborgarnas inflytande över det fortsatta
förnyelsearbetet (dir. 1994:151). Kommittén skall särskilt utvärdera
konsekvenserna av organisatoriska förändringar och nya verksamhets-
former med avseende på bl.a. demokrati, effektivitet, kvalitet och för-
delningen av samhällsekonomiska konsekvenser. Vidare skall kommittén
föreslå åtgärder som stärker medborgarnas möjligheter till inflytande
över det fortsatta förnyelsearbetet. I tilläggsdirektiv (dir. 1995:113)
anges att kommittén skall föreslå åtgärder som kan leda till att de
förtroendevaldas arbetsförutsättningar förbättras samt göra en översyn av
kommunalförbundslagen och andra former för kommunal samverkan.
Kommitténs uppdrag skall vara avslutat senast den 31 december 1996.

Vid de kommunala valen år 1994 prövades ett system med personval
i sju kommuner (prop. 1993/94:129, bet. 1993/94:KU23, rskr.
1993/94:232). En utvärdering av personvalssystemet har gjorts av
professor Folke Johansson vid Göteborgs universitet. I genomsnitt

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

125

utnyttjade ca 26 % av de röstande möjligheten att personrösta. Fjorton
kandidater (19 %) blev valda med hjälp av personröster.

Magnus Jemeck har på EU-96-kommitténs uppdrag analyserat olika
frågor kring begreppet subsidiaritet. En redovisning lämnas i rapporten
Subsidiaritetsprincipen i EU (SOU 1995:123). I rapporten summeras den
diskussion som förts om subsidiaritetsprincipen inom EU:s institutioner
och vilka fördragsändringar som skulle kunna vara aktuella. I
redovisningen framhålls också Europeiska kommissionens eget
övervakningsarbete som har lett till att ett antal tidigare beslut har tagits
tillbaka.

En utredare har haft i uppdrag att undersöka möjligheterna att föra
över myndighetsuppgifter som även inkluderar myndighetsutövning till
medborgarkontor. I ett betänkande Myndighetsutövning vid
medborgarkontor (SOU 1995:61) föreslås att statliga myndigheter,
försäkringskassor och landsting får träffa s.k. samtjänstavtal om att vid
ett medborgarkontor utföra förvaltningsuppgifter för varandras räkning,
eller för kommuners räkning. Ett tjugotal myndighetsutövningsärenden
skulle kunna hanteras på ett medborgarkontor. Vidare föreslås att
myndigheter som samverkar i ett medborgarkontor skall få samutnyttja
lokaler, utrustning och personal. Handläggarna vid medborgarkontoret
skall kunna sluta anställnings- eller uppdragsavtal med flera myndigheter
samtidigt och därigenom kunna få en rätt att handlägga ärenden inom
flera myndigheters områden. Lagen (1994:686) om försöksverksamhet
vid medborgarkontor föreslås ändras för att möjliggöra att även
myndighetsuppgifter ingår i försöksverksamheten. Förslaget har
remissbehandlats och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

En interdepartemental arbetsgrupp har redovisat vissa åtgärder för att
stärka resultatstyrningen i offentlig sektor. I rapporten ELMA -
Åtgärder för att stärka resultatstyrningen (Ds 1995:6) föreslås att staten
bör ta ett starkare grepp om totalkostnadsutvecklingen på kommunal
nivå och därmed kostnadsutvecklingen inom de statligt reglerade
verksamhetsgrenarna. En systematisk och övergripande uppföljning av
kommunernas ekonomi bör byggas upp. Staten bör också bedriva en
effektiv tillsyn över kommunal verksamhet som är statligt reglerad.
Riksrevisionsverkets rätt att begära uppgifter från kommuner och
landsting bör också preciseras.

I en promemoria från Finansdepartementet Kommunala författnings-
samlingar (Ds 1995:7) föreslås att kommuner och landsting skall vara
skyldiga att hålla en författningssamling. Det skall vidare finnas en
förteckning över gällande författningar som har beslutats av kommunen
respektive landstinget. Den nya ordningen föreslås träda i kraft tidigast
den 1 juli 1997. Förslaget har remissbehandlats och bereds för
närvarande inom regeringskansliet.

I en promemoria från Justitiedepartementet, Statliga och kommunala
stiftelser (Ds 1995:62), föreslås särskilda bestämmelser om ändring och
upphävande av stiftelseförordnanden för stiftelser som bildats av staten,
en kommun eller ett landsting. Regeringen föreslås kunna ändra sådana

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

126

föreskrifter trots att de förutsättningar som stiftelselagen ställer upp för
ändring av enskildas stiftelseförordnanden inte är uppfyllda, om det
krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. De nya
bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1997. Förslaget har
remissbehandlats och bereds inom regeringskansliet.

I en promemoria från Finansdepartementet Kommunalt domstolstrots
och lagtrots (Ds 1995:27) konstateras att nuvarande möjligheter att
beivra sådant domstolstrots som innebär att av domstol upphävda beslut
ändå verkställs, är tillräckliga. Däremot föreslås en sanktionsmöjlighet
när ett verkställighetsförbud trotsas eller ett upphävt beslut inte rättas.
Ett personligt vitesansvar föreslås införas for de förtroendevalda i
kommunala nämnder som trotsar ett verkställighetsförbud. Ett personligt
vitesansvar föreslås också for förtroendevalda i nämnder för att
framtvinga rättelse av beslut som har upphävts av domstol. I
promemorian föreslås vidare att någon obligatorisk laglighetsgranskning
av nämndernas verksamhet för närvarande inte bör införas. Förslaget har
remissbehandats och bereds för närvarande inom regeringskansliet.

Storstadsutredningen föreslår i ett delbetänkande Att röja hinder
(SOU 1995:142) att samarbetet mellan lokala myndigheter och
organisationer skall öka genom att det skapas nya tvärsektoriella enheter
där myndigheterna skall kunna ingå, t.ex. för rehabilitering eller
förebyggande hälsoarbete. Ett sätt att öka samordningsmöjligheterna är
att införa enhetlig sekretess mellan huvudmännen. Utredningen föreslår
också att finansieringsansvaret for personer som inte har rätt till full
svensk pension överförs från kommunerna till staten.

I ett betänkande Vissa valfrågor (SOU 1995:143) lämnar en parla-
mentarisk kommitté vissa förslag angående den fria nomineringsrätten,
partisymboler på valsedlar och valkretsindelningen vid riksdagsval.
Kommittén förordar vad gäller nomineringsrätten en modell som innebär
att partierna måste anmäla sitt deltagande i val. Dessutom måste
samtliga kandidater anmälas for att de skall beaktas vid mandat-
fördelningen.

En särskild utredare skall utarbeta ett underlag om lokalisering av
regional förvaltning i nytt Skåne län (dir. 1996:10). En särskild utredare
skall ta upp överläggningar med företrädare för kommuner, landsting
och andra parter i Göteborgs och Bohus, Älvsborgs samt Skaraborgs län
i syfte att klarlägga den geografiska utformningen av ett nytt västsvenskt
län (dir. 1996:11). En särskild utredare skall ge förslag på hur den nya
länsstyrelsen i ett västsvenskt län skulle kunna se ut (dir. 1996:13).

Konkurrens och upphandling

Underprissättningsutredningen har i betänkandet Konkurrens i balans
(SOU 1995:105) pekat på vissa konkurrensproblem som uppstår t.ex. när
en offentlig huvudman säljer tjänster på den öppna marknaden till
underpriser. Även konkurrenssnedvridande företagsstöd och avbrytande

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

127

av upphandlingar påtalas som ett problem. Utredningen lämnar ett
principförslag till en lag om konkurrensneutralitet vid offentlig
underprissättning. Enligt förslaget skall en ny statlig nämnd utöva
tillsyn. Utredningen föreslår också att kommunallagens kompetensregler
ses över. Vidare bör det enligt utredningen i lagstiftning klargöras att
upphandlingar inte får avbrytas utan affärsmässiga skäl. Vissa andra
lagar bör enligt utredningen ses över för att förhindra att en myndighets
olika roller blandas ihop. Förslaget har remissbehandlats och bereds
inom regeringskansliet.

I en rapport till expertgruppen för offentlig ekonomi Vad blev det av
de enskilda alternativen (Ds 1995:25) konstateras att endast 5,5 % av
alla anställda inom skolan, vården och omsorgen arbetade i privat regi i
juni 1994.

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Generationsutredningen har i betänkandet Vårdnad, boende och um-
gänge (SOU 1995:79) föreslagit att överenskommelser om vårdnad av
bam vid samarbetssamtal i socialtjänstens regi skall kunna ersätta
vårdnadstvister inför domstol i vissa fall.

En parlamentarisk kommitté (HSU 2000) föreslår i delbetänkandet
Reform på recept (SOU 1995:122) att landstingen tar över ansvaret för
finansiering av läkemedel från staten. I betänkandet föreslås vidare för-
ändringar i nuvarande förmånssystem för att minska statens kostnader
med ca 1 miljard kronor per år. Kostnadsansvaret föreslås föras över till
landstingen i två etapper. I den första etappen föreslås staten lämna
statsbidrag. Kommittén avser återkomma med förslag till reglering
mellan stat och kommun i den andra etappen. Enligt förslaget skall en
ny myndighet förhandla om läkemedelsprisema och fastställa priser på
läkemedel. Vaije landsting föreslås ha en läkemedelskommitté som skall
lämna rekommendationer om läkemedelsanvändningen. Ett förskrivar-
register och ett receptregister föreslås inrättas.

I betänkandet Vårdregister (SOU 1995:95) föreslås en lag om vård-
register. Lagen skall ange för vilka ändamål sådana register får föras.
Personnummer skall få användas för registrering men däremot skall
sökning med vissa sökord (missbruk, sexliv m.m.) ej få användas.

En särskild utredare har gjort en översyn av de olika avgiftssystemen
inom handikappområdet. Översynen redovisas i betänkandet Avgifter
inom handikappområdet (SOU 1995:35). Utredningen redovisar en
omfattande kartläggning av nuvarande regelsystem och deras effekter för
berörda grupper. Utredningen redovisar också ett antal förslag som
grundas på principen om att den enskilde inte skall ha extra kostnader på
grund av sitt funktionshinder. Enligt utredningen bör i huvudsak tre
typer av åtgärder övervägas - effektiva högkostnadsskydd,
avgiftssänkningar för viktiga varor/tjänster och bättre
kostnadsersättningar. Ett antal konkreta förslag redovisas i enlighet med

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

128

dessa principer. I flertalet fall medför detta kostnadsökningar för stat
eller kommun. För kommunerna har merkostnaden beräknats till 430
mkr om samtliga förslag genomföres. Utredningen betonar dock att
genomförandet är en fråga om politisk prioritering och att
finansieringsprincipen skall tillämpas.

Samreseutredningen (SOU 1995:70) föreslår lagstiftning om ett enhet-
ligt huvudmannaskap för lokal och regional linjetrafik och färdtjänst,
riksfärdtjänst och sjukresor.

Utbildning

Friskolekommittén har avlämnat sitt slutbetänkande Likvärdig utbildning
på lika villkor (SOU 1995:109). Kommittén föreslår bl.a. att skollagen
ändras så att det framgår att ett villkor är att skolans utbildning
väsentligen svarar mot grundskolans värdegrund och allmänna mål. Vi-
dare föreslås en nedre gräns om tolv elever för att en skola skall kunna
godkännas som fristående skola. Skolan skall vara öppen för alla och
några särskilda intagningsprinciper eller prov bör inte få tillämpas.
Skolverket föreslås fatta beslut om godkännande efter yttrande från
kommunen över ansökan. Skolverket skall också fatta beslut om rätt till
bidrag. Skäl för att en skola inte skall ha rätt till bidrag föreslås vara att
en etablering medför kostnadskonsekvenser som får betydande ekono-
miska konsekvenser för andra elever i berörd kommun. Bidrag skall till-
delas skolan av kommunen utifrån skolans åtagande och elevernas behov
enligt samma principer som gäller för kommunens egna grundskolor.
Skolverkets beslut om godkännande och rätten till bidrag skall kunna
överklagas av den fristående skolan hos allmän förvaltningsdomstol.
Skolverket skall utöva tillsyn över verksamheten. En bestämmelse om
tystnadsplikt för personal vid fristående skolor bör införas. Ärendet
bereds i Utbildningsdepartementet.

En särskild utredare har till regeringen överlämnat betänkandet Fri-
stående gymnasieskolor (SOU 1995:113). Utredaren anser att nuvarande
riktlinjer och villkor för offentligt stöd på några punkter bör förändras.
Bl.a. skall skolan väsentligen svara mot gymnasieskolans värdegrund och
allmänna mål. Skolverket föreslås besluta om en skola skall vara
berättigad till bidrag och verket skall därvid inhämta kommunens och
närliggande kommuners yttranden. Beslut om rätt till bidrag skall
grundas på ett angivet antal elever som inte får utökas utan medgivande.
Beslutet skall kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Skolverket skall svara för tillsyn, vilket även innebär kontroll av resul-
taten. Lägeskommunen skall ha rätt till insyn i skolan. Det ekonomiska
bidraget skall fastställas i en överenskommelse mellan lägeskommun och
skola. Detta belopp skall gälla också för elever från andra
hemkommuner. Varje hemkommun skall betala bidraget till den
fristående skolan. Om överenskommelse ej nås skall bidraget beräknas
på faktiska kostnader, skolans åtagande och elevernas behov enligt

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

129

samma principer för elever som går i motsvarande program i den offent-
liga skolan. Tystnadsplikt bör införas för ffiskolans personal. Efter
remissbehandling bereds ärendet av Utbildningsdepartementet.

I rapporten Staten och skolan - styrning och stöd (Ds 1995:60)
konstaterar utredaren att det finns vissa oklarheter i ansvarsfördelningen
mellan staten, kommunerna och landstingen när det gäller stödinsatser
till funktionshindrade elever. Ett utredningsarbete behöver därför
initieras med inriktning på att förutsättningslöst pröva uppgifts- och an-
svarsfördelningen mellan staten och de kommunala huvudmännen. På
det statliga området bör man samla myndighetsuppgifter i en myndighet
och förlägga stöduppgifter till en annan organisation som inte behöver
vara en myndighet. Arbetet med skolutveckling och forskning skulle
kunna ske i andra former för att ge kommuner, skolledare och lärare
större inflytande. Uppföljning, utvärdering och inspektion bör vara
Skolverkets viktigaste uppgifter men även en fristående inspek-
tionsnämnd bör övervägas, enligt utredaren. Ärendet bereds i
Utbildningsdepartementet.

En kommitté (dir. 1995:19) har i uppdrag att belysa det inre arbetet i
skolan. Kommittén skall bl.a. överväga hur inflytandet för elever och
föräldrar inom det offentliga skolväsendet kan stärkas. Kommittén har
bl.a. avlämnat betänkandet Inflytande på riktigt - Om elevers rätt till
inflytande, delaktighet och ansvar (SOU 1996:22). I betänkandet föreslås
bl.a. att gymnasieskolor skall kunna ha en styrelse där eleverna utgör
majoritet. Kommitténs arbete fortsätter och uppdraget skall vara slutfört
den 1 november 1997.

En arbetsgrupp har tillsatts år 1993 för att följa utvecklingen av
kursutformningen i gymnasieskolan. Gruppen har avlämnat slutrapporten
Kursutformad gymnasieskola - en flexibel skola för framtiden (Ds
1995:78). Arbetsgruppen har bl.a. föreslagit att kommunernas rätt att
rekrytera elever från hela Sverige till lokala gymnasiegrenar slopas.
Kommunerna skall vidare vara skyldiga att upprätta individuella
studieplaner for elever i gymnasieskolan. Vidare föreslås att det skall
vara lättare att läsa enskilda kurser i annan kommun.

En parlamentarisk kommitté (dir. 1994:29 och 1994:128) som följer
utvecklingen i gymnasieskolan har presenterat sitt första betänkande Den
nya gymnasieskolan - hur går det? (SOU 1996:1). Kommittén
konstaterar att gymnasiereformen har varit framgångsrik i de
organisatoriska avseendena medan svårigheterna är större vad gäller
undervisningen. Höga krav ställs på lärares och skolledares pro-
fessionalitet. Kommittén anser vidare att definitionen behöver klargöras
och mål formuleras för arbetsplatsutbildning. Kommittén förordar att
riksrekryteringen till lokala grenar upphör men att riksrekrytering bör
kunna medges for vissa små yrken av nationellt intresse.

En arbetsgrupp (U 95:A) har i uppdrag att kartlägga hur rekryteringen
till industriprogrammet ser ut i olika kommuner. Utifrån denna kartlägg-
ning skall gruppen analysera orsakerna till varför vissa skolor och kom-
muner lyckas väl i sin rekrytering till industriprogrammet. Gruppen skall

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

130

också lägga förslag på eventuella förändringar beträffande innehåll och
organisation utan att gymnasieskolans nuvarande organisation förändras.
En delrapport har lämnats i januari 1996 och slutrapport skall avlämnas
före den 1 juli 1996.

En arbetsgrupp har haft i uppdrag att sprida goda modeller och skapa
nätverk mellan intresserade kommuner och kunskapscentra. Arbets-
gruppen gav ut sin slutrapport Utvecklingen av kunskapscentra (Ds
1995:37) i juli 1995. I rapporten redovisas vissa resultat och slutsatser
från projektarbetet. Verksamheten med kunskapscentra har gett förbättrat
resursutnyttjande, lägre kostnader, ökad tillgänglighet och större
utbildningsutbud. Ett antal kommunprojekt som regeringen gett
ekonomiskt stöd redovisas också.

En parlamentarisk kommitté, Kunskapslyftskommittén, KLK
(U 1995:09) har avlämnat delbetänkandet En strategi för kunskapslyft
och livslångt lärande (SOU 1996:27). Kommittén anser att man bör
överväga att formulera heltäckande mål för vuxenutbildningen och vidga
medborgarnas rätt till vuxenutbildning samt förstärka den nödvändiga
infrastrukturen för utbildning av vuxna. I ett andra steg skall KLK ta
ställning till vilken ansvarsfördelning som skall gälla mellan den
offentligt finansierade utbildningen och arbetslivet för olika typer av
utbildningsinsatser. Som ett tredje steg i arbetet skall kommittén bedöma
om vuxna har tillfredsställande möjligheter att få utbildning på
gymnasial nivå och föreslå åtgärder, varvid kommittén bl.a. skall
överväga om vuxna skall garanteras rätt till utbildning i vissa av
gymnasieskolans kärnämnen. Slutligen skall kommittén överväga
åtgärder som kan stimulera den pedagogiska utvecklingen inom den
samhällsstödda vuxenutbildningen.

En kommitté (dir. 1995:134) skall kartlägga dagens samhällsinsatser
för funktionshindrade elever och beskriva hur dessa tillgodoser elevernas
behov. Kommittén skall även analysera hur ansvaret för dessa elevers
skolgång och omvårdnad skall fördelas mellan stat, kommuner och
landsting. I dag delas ansvaret mellan stat, kommun och landsting för
omvårdnad i anslutning till utbildning. Kommittén skall även undersöka
om ansvaret för specialskolorna kan föras över till kommunerna. Ett
delbetänkande om detta och om riksgymnasierna skall vara klart den 15
oktober 1996. Slutredovisning skall ske senast den 15 september 1997.

En utredare (dir. 1995:151) skall utreda frågor kring utbildning i
teckenspråk för föräldrar till döva, dövblinda och hörselskadade bam
samt till andra bam med motsvarande behov av teckenspråk för kom-
munikation. Uppdraget skall redovisas senast den 15 april 1996.

Inom Utbildningsdepartementet har en arbetsgrupp tillsatts för IT-
frågor med representanter från departementet, Svenska Kommunför-
bundet, Skolverket och ett par kommuner. Arbetsgruppens uppgifter är
bl.a. att göra en analys av olika aspekter på IT-användning inom skol-
området, tydliggöra rollfördelningen mellan olika aktörer samt föreslå
strategiska åtgärder i syfte att stimulera en utveckling av skolans
arbetssätt genom utnyttjande av den nya teknikens möjligheter.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

131

En arbetsgrup med uppgift att utarbeta en ny strategi för kultur i
skolan har tillsatts inom Kulturdepartementet. Arbetsgruppen - som har
representanter för Kultur- och Utbildningsdepartementen, Statens
kulturråd, Skolverket, Riksantikvarieämbetet, Svenska Filminstitutet och
Svenska Kommunförbundet - skall i första hand behandla följande tre
teman: Skolan som kulturmiljö, kulturarbetet i undervisningen samt
delaktighet och eget skapande.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

Ekonomi och finansiering

En parlamentarisk utredning (dir. 1995:118) skall utvärdera det nya
utjämningssystemet för kommuner och landsting som börjat gälla från
årsskiftet. Kommitténs uppdrag är att följa upp och utvärdera det nya
systemet och föreslå förbättringar när det gäller att skapa likvärdiga
ekonomiska förutsättningar. Förslag till förändringar skall i en första
etapp läggas fram senast den 15 oktober 1996 avseende de förändringar
som skall gälla från 1998.

En arbetsgrupp i Finansdepartementet har sett över kommunallagens
ekonomikapitel och redovisat sina överväganden i promemorian Kommu-
nal ekonomi i balans (Ds 1995:57). Arbetsgruppen föreslår att det införs
en bestämmelse i kommunallagen som ålägger kommunerna och
landstingen att upprätta sina budgetar så att intäkterna överstiger
kostnaderna (budgetbalans). Ett negativt årsresultat skall regleras de
närmast följande två åren. Kommunernas och landstingens
pensionskostnader bör omfattas av balanskravet. Definitionen av
pensionskostnader är dock beroende av vilket framtida pensionssystem
som väljs och denna fråga lämnas därför öppen. Arbetsgruppen föreslår
vidare att det utfärdas en särskild kommunal bokföringslag och att ett
oberoende organ bör överta den roll som nuvarande referensgrupp för
redovisningsfrågor har. Förslaget bereds för närvarande.

En arbetsgrupp inom Finansdepartementet (Fi 1994.B) har i
samarbete med företrädare för kommunsektorn kartlagt och analyserat
avtalspensionerna i kommuner och landsting. Av rapporten Kommunala
Avtalspensioner (Ds 1995:46) framgår att pensionerna betalas ut löpande
över de kommunala budgetarna. Någon fondering i pensionsstiftelser
eller genom pensionsförsäkringar förekommer inte. De kommunala
pensionsutbetalningama uppgick år 1994 till 4,6 mdkr, motsvarande
drygt 3 % av lönesumman. Ökningen av kommunernas pensionsskuld
uppgick till nästan det dubbla beloppet. Den totala framtida
pensionsskulden uppgick år 1995 till 155 mdkr (i 1994 års priser). Är
2034 beräknas skulden uppgå till 400-500 mdkr beroende på vilka
antaganden som görs om löneutveckling och antal anställda.
Utbetalningarna ökar från 3,5-4 % av lösesumman till 5,5-6,5 % fram
till år 2025. I absoluta belopp ökar pensionsutbetalningama från drygt
4 mdkr till 20 mdkr år 2034. Räknat i kommunal utdebitering ökar
pensionsutbetalningama från i dag ca 65 öre till som mest 115 öre. Ut-
redningen diskuterar för- och nackdelar med ett fonderat pensionssystem

132

men tar inte ställning till vilken typ av pensionssystem som
kommunerna skall tillämpa i framtiden.

Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har i en rapport
Statsbudgetens regionala fördelning II (B 1995:4) belyst hur inkomster
och utgifter i statens budget och socialförsäkringssektorn påverkar de
regionala ekonomierna. Av resultatet framgår att det råder stabilitet i de
regionala fördelningarna jämfört med data från budgetåren 1985/86 och
1991/92. Av 108 regioner var det fyra som bidrog med mer pengar
(totala inkomster - totala utgifter fördelade per capita) än de gjorde av
med. Norrlands underskott var betydligt större än i övriga landet.
Regionalpolitiska fördelningar inom sektorsområden, förtidspensioner,
statsbidrag till kommuner, m.m. redovisas också. Av rapporten framgår
att regionalpolitiken i form av stöd till företag i vissa regioner står för
en mycket liten del av den totala regionala omfördelningen.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

Räddningstjänst och civil beredskap

Hot- och riskutredningen har avlämnat sitt huvudbetänkande (SOU
1995:19). Utredningen föreslår att styrningen vid allvarliga olyckor i
viktiga samhällsfunktioner skall ske genom ledning som utövas av kom-
munstyrelsen på lokal nivå, länsstyrelsen på länsnivå och regeringen på
central nivå. Kommunstyrelsen och länsstyrelsen skall kunna ålägga
andra myndigheter, organ och enskilda att delta. Ansvar och
befogenheter bör regleras i räddningstjänstlagen. Utredningen föreslår
därutöver att anta åtgärder for att förbättra beredskapen infor olika
tänkbara situationer. Utredningen föreslår vidare att kostnadsansvaret vid
de räddningsinsatser och saneringsåtgärder som fordras vid en olycka
och som har samband med hantering av farliga ämnen i verksamheten,
skall ligga på den som utövar verksamheten. Motsvarande
kostnadsansvar skall föreligga för den som transporterar farligt gods.

Flyktingfrågor och invandrarfrågor

I rapporten till ESO Invandring, sysselsättning och ekonomiska effekter
(DS 1995:68) analyserar Jan Ekberg och Lars Andersson invandrarnas
sysselsättningssituation och hur den offentliga sektorns inkomster och
utgifter påverkas. Under 1970-talet gick ett nettoflöde från invandrarna
till den övriga befolkningen. Numera uppgår nettoöverföringen från den
inhemska befolkningen till invandrarna enligt författarnas beräkningar
till 15-20 mdkr per år. Därtill kommer ca 3 mdkr i kostnader for
asylsökande. Av underskottet faller ca 2 mdkr på kommuner, ca 1 mdkr
på landstingen och resten på staten. I rapporten presenteras förslag om
en samlad utvärdering av invandrarpolitiken, ett mer flexibelt löne- och
arbetsrättssystem samt krav på motprestationer i form av utbildning och
samhällstjänst när socialbidrag erhålles.

133

Den ersättning som kommunerna får av staten för att ta emot
flyktingar täcker kommunernas kostnader ganska väl. Den slutsatsen drar
en arbetsgrupp i Arbetsmarknadsdepartementet i rapporten Hur täcker
den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna
år 1991 (Ds 1995:75). Undersökningen gällde flyktingar som togs emot
1991 och omfattar ett urval på 41 kommuner. Kommunerna har för
flyktingar mottagna år 1991 bl.a. erhållit ett schablonbidrag och
därutöver ett konjunkturtillägg. Den statliga ersättningen skall täcka
kommunernas kostnader för socialbidrag, svenskundervisning m.m. Efter
tre år har medelkommunen utnyttjat 86,3 % av bidragen. Men
skillnaderna mellan kommunerna är stora - i Malmö och Göteborgs
kommuner har kostnaderna blivit ca 50 % större än den statliga ersätt-
ningen. Andelen socialbidragstagare bland dem som stannat kvar i sin
mottagningskommun är 77 % i Göteborgs kommun, 97 % i
Hallstahammars kommun och 100 % i Norsjö kommun.

Regeringen beslutade den 24 november 1994 att tillsätta två parla-
mentariska kommittéer. En av kommittéerna har haft till uppgift att göra
en översyn av den svenska invandrar- och flyktingpolitiken (dir.
1994:129). Kommittén har den 27 juni 1995 överlämnat sitt betänkande
Svensk flyktingpolitik i globalt perspektiv (SOU 1995:75). Den andra
kommittén har haft till uppgift att göra en översyn av den svenska
invandrarpolitiken (dir. 1994:130). Kommittén har den 29 juni 1995
lämnat ett delbetänkande Arbete till invandrare (SOU 1995:76).
Kommittén skall senast den 2 april 1996 lämna sitt slutbetänkande till
regeringen.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

Övrigt

Trygghetsutredningen har i betänkandet Trygghet mot brott -
rollfördelning och samverkan (SOU 1995:146) redovisat ett förslag till
rollfördelning mellan polisen, kommunerna och enskilda för att skapa
trygghet mot brott. Utredningen betonar värdet av samverkan mellan
kommunerna och andra men föreslår inte någon särskild organisatorisk
form för denna samverkan. Kommunen bör dock få ställa lokaler till
förfogande för t.ex. närpolisverksamhet. Vissa sekretessregler föreslås bli
ändrade för att underlätta samverkan. I betänkandet föreslås också att
kommunen skall kunna besluta om vissa tillstånd att disponera offentlig
plats, i stället för polisen som i dag beslutar om detta. Efter kommunalt
beslut och efter samråd med polisen bör parkeringsvakter kunna
rapportera iakttagna överträdelser mot trafikföreskrifter samt biträda
polismän vid trafikövervakning.

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en studie om
statens uppgiftsinsamling från kommunerna (Stkt. 1995:11).
Statskontoret visar i sin rapport att de statliga myndigheterna totalt riktar
166 återkommande uppgiftsinsamlingar till kommunerna. Av dessa
kommer 79 från centrala myndigheter och 87 från länsstyrelser. En

134

medelstor kommun avsätter i genomsnitt ca tre personmånader för att
besvara dessa uppgiftsinsamlingar. Kommunernas totala kostnader kan
uppskattas till ca 40-50 mkr. Samrådsförfarande med Svenska
Kommunförbundet har enligt uppgiftslämnarförordningen genomförts i
en tredjedel av fallen. Statskontoret föreslår i rapporten att en
samordningsfunktion inrättas för informationsförsörjning om den
kommunala sektorn. Inom ramen för denna samordningsfunktion bör ett
antal åtgärder prövas för att förenkla rutinerna, t.ex. utveckling av
gemensamma och tydliga begreppsdefinitioner för viss statistik avseende
ekonomi, personal och verksamhet och insamling av vissa basuppgifter i
samband med räkenskapssammandragen.

Kulturutredningen redovisar i sitt betänkande Kulturpolitikens
inriktning (SOU 1995:84) att en bibliotekslag bör införas. Lagen bör
innehålla regler om ett väl fungerande nationellt nätverk och garantier
för avgiftsfria lån. Det skall finnas bibliotek i varje kommun.
Landstingen och kommunerna skall vidare utforma en bild- och
formpolitik för hela länet. Där skall ingå kollektivverkstäder,
länskonstnärer m.m. Grund- och gymnasieskolor skall ha ett bibliotek.
Utredningen har remissbehandlats.

Statskontoret har i rapporten I samhällets intresse (Stkt. 1995:7) redo-
visat en undersökning av föreningsverksamheten i sex kommuner. I
genomsnitt var varje invånare med i 1,3 av de undersökta föreningarna
och nära 100 timmar per år ägnas föreningsverksamheten. I genomsnitt
var kommunernas bidrag mellan 357 och 1082 kr per invånare i de
undersökta kommunerna. Idrottsföreningar får drygt 45 % av de
kommunala föreningsbidragen. Subventioner av lokaler m.m. utgjorde
39 % av stödet. Statskontoret har även undersökt betalningsviljan och
därvid visat vilka föreningar som skulle tappa medlemmar om det
kommunala bidraget togs bort. Även de samhällsekonomiska aspekterna
har belysts i studien.

Kommunernas tillsyn av djurskyddet lever inte upp till önskvärd nivå.
Det konstaterar en utredare som på regeringens uppdrag genomfört en
översyn som redovisas i betänkandet Offentlig djurskyddstillsyn (SOU
1996:13). Tillsynen bör göras med tätare intervaller och bara hälften av
kommunerna klarar i dag den rekommenderade tillsynen av djuren vart
tredje år. I många fall saknas också personal med rätt utbildning. Över
100 kommuner tar inte ut någon avgift för djurskyddet och i övriga
kommuner varierar avgifterna kraftigt. Utredaren föreslår att
länsstyrelsen tar över en del av tillsynen från årsskiftet 1996/97. Det
gäller bl.a. djur som transporteras och renar och djur inom
slakteriområden. De som svarar för djurskyddstillsyn skall vidare ha
utbildning motsvarande 20 poäng vid Statens lantbruksuniversitet i
djurskyddsutbildning. Kommunerna bör också kunna samverka om
tillsynen.

Skr. 1995/96:194

Bilaga 2

135

Finansdepartementet Prop. 1995/96:194

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 april 1996.

Närvarande: statsministern Persson, ordförande, och statsråden Hjelm-

Wallén, Peterson, Wallström,, Åsbrink, Schori, Blomberg, Andersson,

Uusmann, Ulvskog, Johansson, von Sydow, Klingvall, Åhnberg,

Pagrotsky, Östros

Föredragande: statsrådet Andersson

Regeringen beslutar skrivelse 1996/96:194 Utvecklingen inom den
kommunala sektorn.

gotab 49786, Stockholm 1996

136

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Regeringens skrivelse

1995/96:194

Utvecklingen inom den kommunala sektorn

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Innehållsförteckning

1 Sammanfattning

1.1 Några utvecklingstendenser

1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernasförbättras

1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärdernaökar

1.4 Självstyre men också ökat samarbete

l. 5 Verksamheten förändras

1.6 Kommunerna i EU - nya dörrar öppnas

2 Kommunsektorns ekonomi

2.1 Kommunsektorn i samhällsekonomin

2.1.1 Kommunsektorns omfattning i samhällsekonomin

2.1.2 Inkomster, utgifter och finansiellt sparande

2.2 Ekonomiskt resultat och ställning

2.2.1 Kommunerna

2.2.2 Landstingen

2.2.3 Kyrkokommuner och kommunalförbund

2.3 Kommunal koncernredovisning

3.1

3.1.1

Verksamheten år 1995

Vård och omsorg

Hälso- och sjukvård

3.1.2 Barnomsorg

3.1.3 Äldreomsorg

3.1.4 Handikappomsorg

3.1.5 Individ- och familjeomsorg

Diagram 3.4 Bruttokostnaderna fördelning inom individ ochfamiljeomsorg år 1994.

Socialbidrag

Barn- och ungdomsvård

Missbrukarvård

3.2 Skolan

Grundskolan

Särskolan

Gymnasieskolan

Vuxenutbildningen

Utredningar m.m.

3.3 Flyktingmottagandet

3.4 Räddningstj änst

3.5 Civil beredskap

3.6 Miljö

3.7 Insatser för arbete och tillväxt

4 Ledning, uppgifter och organisation

4.1 Svenska kommuner i ett internationellt perspektiv

4.2 Vissa beslutade förändringar avseende specialregleradeuppgifter för kommuner och landsting

4.3 Mindre förändringar i organisation efter valet 1994

4.4 Medborgarperspektivet stärks

4.5 Kommunala företag

4.6 Antalet anställda minskar

5 Den kommunala demokratin

6 Internationellt samarbete

Statsmaktsbeslut som berör kommunerna

Upphandling, uppdragsverksamhet, överklaganden, länsindelning

Arbetsrätt

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Skola, utbildning

Plan, miljö

Ekonomi och finansiering

Räddningstjänst och civil beredskap

Flykting- och invandrarfrågor

Arbetsmarknad

Övrigt

Utredningsförslag och pågående utredningsarbete

Kommunallag, demokrati, verksamhetsformer och EU

Konkurrens och upphandling

Sjukvård, sociala frågor m.m.

Utbildning

Ekonomi och finansiering

Räddningstjänst och civil beredskap

Flyktingfrågor och invandrarfrågor

Övrigt

Finansdepartementet Prop. 1995/96:194

1.2 Landstingens resultat försämras - kommunernas
förbättras

1.3 Antalet anställda minskar, sysselsättningsåtgärderna
ökar

Diagram 3.4 Bruttokostnaderna fördelning inom individ och
familjeomsorg år 1994.

4.2 Vissa beslutade förändringar avseende specialreglerade
uppgifter för kommuner och landsting