Riksrevisionens rapport om statens styrning av kommunernas myndighetsutövning som avser LSS
Regeringens skrivelse 2025/26:288
Regeringens skrivelse 2025/26:288
| Riksrevisionens rapport om statens styrning av | Skr. |
| kommunernas myndighetsutövning som avser | 2025/26:288 |
| LSS |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 18 juni 2026
Ebba Busch
Anna Tenje (Socialdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
| I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och den | |
| rekommendation till regeringen som Riksrevisionen lämnar i rapporten | |
| LSS – ett kommunalt uppdrag under statens styrning och kontroll (RiR | |
| 2026:6). Riksrevisionen har granskat statens regelgivning, stöd och tillsyn | |
| i fråga om kommunernas myndighetsutövning enligt lagen (1993:387) om | |
| stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. | |
| Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens arbete inte har varit | |
| effektivt. Riksrevisionen lämnar en rekommendation till regeringen att ta | |
| initiativ till justering och förtydligande av vissa bestämmelser i LSS, för | |
| att skapa förutsättningar för större likvärdighet och bättre kvalitet i | |
| kommunernas myndighetsutövning samt för att säkerställa ett ändamåls– | |
| enligt stöd. Riksrevisionen lämnar även en rekommendation till | |
| Socialstyrelsen att förbättra stödet till kommunernas myndighetsutövning. | |
| Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer | |
| delvis i Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser. Rapporten utgör ett | |
| viktigt bidrag i arbetet med att förbättra kommunernas myndighets– | |
| utövning i ärenden enligt LSS. Regeringen anser att Riksrevisionens | |
| iakttagelser om de olika bestämmelserna är något som bör beaktas i | |
| samband med framtida ändringar i LSS. | |
| Mot bakgrund av de åtgärder som regeringen har vidtagit och vidtar | |
| anser dock regeringen att det för närvarande inte finns skäl att vidta ytter– | |
| ligare åtgärder utifrån den rekommendation som Riksrevisionen lämnar. | |
| Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är | |
| slutbehandlad. | 1 |
Skr. 2025/26:288
2
Innehållsförteckning
2.2Vissa bestämmelser i LSS skapar särskilda
| 1 | Ärendet och dess beredning | Skr. 2025/26:288 |
Riksrevisionen har granskat statens regelgivning, stöd och tillsyn i fråga om kommunernas myndighetsutövning enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Resultatet av granskningen redovisas i rapporten LSS – ett kommunalt uppdrag under statens styrning och kontroll (RiR 2026:6), se bilagan.
Riksrevisionens rapport överlämnades till regeringen den 12 mars 2026. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och den rekommendation till regeringen som Riksrevisionen redovisar i sin rapport.
2Riksrevisionens iakttagelser
Riksrevisionen har granskat statens regelgivning, stöd och tillsyn i fråga om kommunernas myndighetsutövning enligt LSS. Granskningen har omfattat de delar av statens regelgivning, stöd och tillsyn som syftar till att säkerställa god rättslig kvalitet i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS. Granskningen omfattar Socialstyrelsens och Inspektionen för vård och omsorgs (IVO:s) arbete i fråga om kommunernas myndighetsutövning enligt LSS. Regeringen ingår i granskningen eftersom Socialstyrelsen och IVO är myndigheter under regeringen och eftersom regeringen har det övergripande ansvaret för LSS. Eftersom det pågår ett arbete med att utreda förutsättningarna för staten att ta över huvudmannaskapet för insatsen personlig assistans har kommunernas tillämpning av insatsen inte omfattats av granskningen. Insatsen rådgivning och annat personligt stöd ligger under regionernas ansvar och har därför inte heller omfattats av granskningen. Inte heller LSS-utjämningen har omfattats.
Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens regelgivning, stöd och tillsyn i fråga om kommunernas myndighetsutövning enligt LSS inte är effektiva. Socialstyrelsens kunskapsstöd när det gäller kommunernas myndighetsutövning enligt LSS behöver förbättras. Riksrevisionen bedömer att Socialstyrelsen kan göra mer för att möta kommunernas behov av stöd genom att sprida kunskap om hur handläggningen enligt LSS ska gå till och om gällande rätt enligt LSS. Riksrevisionen bedömer också att det finns en outnyttjad potential i IVO:s tillsyn på området. Riksrevisionen bedömer att ökad tillsyn från IVO skulle bidra till att brister i myndighets– utövningen upptäcks och åtgärdas samt till ökad kännedom om kommunernas skyldigheter enligt bl.a. LSS. Det finns också behov av att IVO i större utsträckning sprider information från genomförd tillsyn och från inkomna signaler till berörda aktörer, däribland Socialstyrelsen.
Riksrevisionen konstaterar att det ligger ett stort ansvar på kommunerna att sörja för att myndighetsutövningen enligt LSS håller god kvalitet. Riksrevisionens granskning synliggör dock att det finns problem i kommunernas tillämpning av LSS som beror på hur lagen är utformad och hur rättspraxis har utvecklats. Dessa problem kan inte lösas enbart genom
Socialstyrelsens och IVO:s arbete med regelgivning, stöd och tillsyn.
3
Skr. 2025/26:288 Riksrevisionen bedömer därför att regeringen bör ta initiativ till justeringar och förtydliganden av vissa bestämmelser i LSS, i syfte att öka förutsättningarna för en mer enhetlig tillämpning i kommunerna.
2.1Förarbetenas utformning skapar problem i tillämpningen
Riksrevisionens granskning visar att utmaningarna i kommunernas tolkning och tillämpning av LSS till viss del beror på hur lagens förarbeten är formulerade och att det delvis saknas beskrivningar av hur LSS- insatserna ska utformas och personkretsbedömningar ska göras. LSS personkrets består av en mycket heterogen grupp med skilda behov, och en alltför hög detaljnivå riskerar att leda till ett mindre ändamålsenligt stöd. Samtidigt lämnar förarbetenas skrivningar ett tolkningsutrymme för tillämparen, som har bidragit till att kommunerna i hög utsträckning söker vägledning från rättspraxis. Att vägledande rättspraxis är begränsad och att kammarrättspraxis ibland pekar i olika riktning, leder till skillnader i tillämpning mellan kommuner.
2.2Vissa bestämmelser i LSS skapar särskilda svårigheter
Riksrevisionen konstaterar att granskningen inte ger en uttömmande bild av vilka delar av LSS som bör justeras eller förtydligas, men synliggör att vissa bestämmelser skapar särskilda svårigheter i tillämpningen. Här kan särskilt nämnas följande bestämmelser i LSS:
•Bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Insatsen består av tre boendeformer, där servicebostad uppges vara särskilt svår att handlägga eftersom varken förarbetena eller rättspraxis tydliggör vem som kvalificeras för boendeformen.
•Biträde av kontaktperson. Olika kommuner gör skilda tolkningar av vem som är berättigad till insatsen. Rättspraxis och kommunernas tillämpning har utvecklats i en restriktiv riktning och andelen som får insatsen har minskat.
•Daglig verksamhet. Daglig verksamhet är inte tillgänglig för personkrets 3 (personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen), trots att många i den gruppen har behov av sysselsättning. Därtill kan insatsen innebära vissa inlåsningsrisker.
•Ledsagarservice. Det finns behov av att tydliggöra insatsen, dels eftersom bestämmelsen tillämpas olika i skilda kommuner, dels eftersom det finns indikationer på att personer med behov av ledsagning inte alltid får ett adekvat stöd i dag.
•Korttidstillsyn. Det finns oklarheter i kommunernas tillämpning av korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i
4
anslutning till skoldagen och under lov. Åldersgränsen är inte heller Skr. 2025/26:288 anpassad till skollagens (2010:800) reglering av fritidshem.
•Personkretsbestämmelsen. Det förekommer att kommunerna ger avslag på personkretstillhörighet på felaktig grund.
2.3Riksrevisionens rekommendation
Riksrevisionen rekommenderar att regeringen tar initiativ till en justering och förtydligande av vissa bestämmelser i LSS, för att skapa förutsättningar för större likvärdighet och bättre kvalitet i kommunernas myndighetsutövning samt för att säkerställa ett ändamålsenligt stöd.
Riksrevisionen lämnar även en rekommendation till Socialstyrelsen.
3Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och anser att rapporten utgör ett viktigt bidrag i arbetet med att förbättra kommunernas myndighetsutövning i ärenden enligt LSS. Regeringen instämmer delvis i Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser.
Riksrevisionen anser att utmaningarna i kommunernas tolkning och tillämpning av LSS till viss del beror på hur lagens förarbeten är formulerade och att det delvis saknas beskrivningar av hur LSS-insatserna ska utformas och personkretsbedömningar ska göras. LSS är en rättighetslag som under de förutsättningar som anges i lagen ger en definierad personkrets rätt till vissa i lagen angivna insatser. Lagen är en ramlag som bl.a. anger mål och allmänna inriktningar och som ger en flexibilitet i hur insatserna ska genomföras. Regeringen konstaterar dock att ändring i förarbetenas utformning inte är möjlig annat än i samband med att lagen ändras.
Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelser att LSS personkrets består av en mycket heterogen grupp med skilda behov och att en alltför hög detaljnivå skulle riskera att leda till att enskilda får ett mindre ändamålsenligt stöd. En lag som detaljerat anger hur insatser ska genomföras kan medföra att insatser som lämnas enligt lagen inte möter de individuella behov och de önskemål som mottagarna av insatser har, vilket regeringen inte ser som önskvärt.
Riksrevisionen framför att vägledande rättspraxis är begränsad och att kammarrättspraxis ibland pekar i olika riktningar, vilket leder till skillnader i tillämpning mellan kommuner. Regeringen inser att detta kan medföra svårigheter för kommuner och enskilda att tolka gällande rätt. Det bör dock enligt regeringens mening beaktas att kommunernas prövning av rätten till insatser görs utifrån de individuella omständigheter som föreligger i det enskilda fallet. Regeringen bedömer att individuella prövningar kan försvåra utvecklingen av en enhetlig rättspraxis. Dessutom
5
Skr. 2025/26:288 förutsätter det att överklaganden görs så att frågor kan prövas i högre
instans och ytterst av Högsta förvaltningsdomstolen.
Riksrevisionen bedömer att regeringen bör ta initiativ till justeringar och förtydliganden av vissa bestämmelser i LSS, i syfte att öka förutsättningarna för en mer enhetlig tillämpning i kommunerna. Regeringen anser att Riksrevisionens iakttagelser om de olika bestämmelserna är något som bör beaktas i samband med framtida ändringar i LSS.
4Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser
Det nationella målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnrätts– perspektivet ska beaktas. För att nå det nationella målet ska genomförandet av funktionshinderspolitiken inriktas mot fyra områden, varav ett är individuella stöd och lösningar. LSS utgör ett verktyg för denna inriktning. Verksamhet enligt LSS ska främja jämlikhet och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över de insatser som ges. Under den period som Riksrevisionens granskning har pågått har regeringen vidtagit flera åtgärder med bäring på funktions– hinderspolitiken.
Riksrevisionen beskriver olika utmaningar som kommunerna har i myndighetsutövningen i ärenden enligt LSS. Regeringen avser att följa upp hur Socialstyrelsen omhändertar den rekommendation som har lämnats i granskningen till myndigheten. Även det som Riksrevisionen iakttagit om IVO:s verksamhet som rör LSS bedömer regeringen som intressant att ta hänsyn till i regeringens arbete inom detta politikområde, trots att Riksrevisionen inte lämnar någon rekommendation till IVO.
I regleringsbrev för budgetåret 2026 som avser Socialstyrelsen (S2025/02147) har regeringen gett myndigheten i uppdrag att ta fram ett stödmaterial för handläggning av LSS, med särskilt fokus på ledsagar– service. Stödmaterialet ska omfatta utredning, bedömningar av personkrets och rätt till insatser enligt LSS, bl.a. utifrån LSS intentioner och internationella konventioner. Myndigheten ska senast den 9 december 2026 lämna en slutredovisning av uppdraget till Regeringskansliet (Socialdepartementet). Ett sådant stödmaterial syftar till att bidra till en ökad likvärdighet i kommunernas tillämpning av LSS.
I juni 2025 beslutade regeringen om en ändring i 11 § förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen. Av paragrafen framgår att myndigheten ska samverka med relevanta aktörer inom sitt verksamhets– område för att uppnå målen med verksamheterna. I sitt arbete ska
myndigheten vara pådrivande, stödjande och samlande. Arbetet ska, när
6
det inte är olämpligt, bedrivas på ett verksamhetsnära sätt och anpassas efter berörda verksamheters olika behov. Regeringen bedömer att Socialstyrelsen genom detta arbetssätt bättre kan stödja kommunerna och därigenom även deras arbete med frågor som rör LSS.
Regeringen tillsatte i april 2025 utredningen om effektivare åtgärder mot välfärdsbrott och ökad förutsebarhet inom personlig assistans (dir. 2025:40). Utredningen har bl.a. i uppdrag att analysera och bedöma enskildas behov av utökade möjligheter till juridiskt stöd eller rådgivning i fråga om LSS och assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken, samt lämna förslag på hur en särskild inspektion ska kunna erbjuda sådant stöd.
Regeringen beslutade den 28 maj 2026 kommittédirektiven Ett tydligare regelverk för långsiktiga och stabila förutsättningar för personlig assistans (dir. 2026:33). En särskild utredare ska lämna förslag på åtgärder som gör regelverket kring personlig assistans mer förutsägbart, transparent och lättare att tillämpa. Utredaren ska bl.a. föreslå en ny ordning för att bedöma rätten till personlig assistans. I uppdraget ingår även att göra en språklig och juridisk översyn av LSS.
Den 1 juli 2026 träder lagändringen i propositionen Stärkta insatser för äldre och för de som vårdar eller stöder närstående (prop. 2025/26:60)
ikraft. LSS ändras på så sätt att insatsen avlösarservice inte längre behöver utföras i hemmet. Ändringen syftar till att göra insatsen flexiblare.
Myndigheten för delaktighet har på uppdrag av regeringen analyserat och redovisat de utmaningar som finns inom funktionshinderspolitiken samt lämnat förslag på åtgärder för att uppfylla det nationella målet för funktionshinderspolitiken. Uppdraget redovisades i rapporten När delaktighet blir verklighet – Förslag till nationell handlingsplan för funktionshinderspolitiken 2026–2031. I rapporten finns förslag på åtgärder som syftar till att öka kvaliteten och individfokuset i de individuella stöden. Ett förslag är att utreda förutsättningarna för att stärka regleringen av LSS inom ramen för Socialstyrelsens föreskrifter. I nuläget finns endast föreskrifter när det gäller två av tio insatser enligt LSS: bostad med särskild service för barn och unga, och bostad med särskild service för vuxna. Ett annat förslag är att genomföra informationssatsningar om funktionshindersfrågor till lokalpolitiker respektive gode män och förvaltare för att öka kunskapen om LSS (S2025/02040). Förslaget till nationell handlingsplan bereds för närvarande i Regeringskansliet.
Vidare avser staten att ta över huvudmannaskapet för personlig assistans. Regeringen har för avsikt att skapa långsiktiga och stabila förutsättningar för insatsen personlig assistans. Regeringen avser därför att överväga åtgärder med målsättningen att överföra hela huvudmannaskapet för personlig assistans till staten. Ett statligt huvudmannaskap skapar förutsättningar för ökad likvärdighet och rättssäkerhet i bedömningar av rätten till personlig assistans, samtidigt som det innebär effektivare administration jämfört med dagens system med dubbla huvudmän. En förutsättning för att ett statligt huvudmannaskap ska kunna ge de stabila förutsättningar som avses är att regelverket för rätten till insatsen är tydliga. Innan huvudmannaskapet överförs till staten avser regeringen därför att se över förutsättningarna och regelverket för rätten till personlig assistans. Dessutom avser regeringen att göra en översyn av ersättningens
Skr. 2025/26:288
7
Skr. 2025/26:288 struktur för att bl.a. stärka upp arbetet mot felaktiga utbetalningar på området (prop. 2025/26:1 utg.omr. 9 avsnitt 6.5).
Mot bakgrund av de åtgärder som regeringen har vidtagit och vidtar anser regeringen att det för närvarande inte finns skäl att vidta ytterligare åtgärder utifrån den rekommendation som Riksrevisionen lämnar.
Genom denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.
8
Beslutad: 2025-02-17
Diarienummer: 2024/1179
RiR 2026:6
Till: Riksdagen
Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport:
LSS – ett kommunalt uppdrag under statens styrning och kontroll
Riksrevisionen har granskat statens regelgivning, stöd och tillsyn gällande kommunernas myndighetsutövning enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser som gäller Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Socialstyrelsen och regeringen samt rekommendationer som gäller Socialstyrelsen och regeringen.
Riksrevisorn Christina Gellerbrant Hagberg har beslutat i detta ärende. Revisorn Karin Gavelin har varit föredragande. Revisionsdirektören Ulf Andersson och enhetschefen Magdalena Brasch har medverkat i den slutliga handläggningen.
Christina Gellerbrant Hagberg
Karin Gavelin
För kännedom
Regeringskansliet; Socialdepartementet
Inspektionen för vård och omsorg, Socialstyrelsen
Innehåll
| Sammanfattning | 5 | |
| 1 | Inledning | 8 |
| 1.1 | Motiv till granskning | 8 |
| 1.2 | Revisionsfrågor och avgränsningar | 10 |
| 1.3 | Utgångspunkt och bedömningsgrunder | 11 |
| 1.4 | Metod och genomförande | 13 |
| 2 | Bakgrund | 15 |
| 2.1 | Bakgrund till LSS | 16 |
| 2.2 | Ansvaret för LSS delas av flera aktörer | 20 |
| 3 | Brister och problem i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS | 23 |
3.1IVO och JO har påvisat brister i kommuners handläggning av LSS-
| ärenden | 23 | |
| 3.2 | Kommunerna tolkar och tillämpar LSS och rättspraxis olika | 24 |
| 3.3 | Kommunernas olika förutsättningar påverkar myndighetsutövningen | 29 |
| 4 | Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd | 30 |
4.1Problemen i kommunernas myndighetsutövning faller delvis utanför
| Socialstyrelsens mandat | 30 |
4.2Socialstyrelsen har regler och kunskapsstöd med relevans för
| myndighetsutövning enligt LSS | 31 |
4.3Kommunerna uppskattar Socialstyrelsens produkter, men har behov av
| mer rättsligt stöd inom LSS | 34 |
| 4.4 Det finns utvecklingsbehov i Socialstyrelsens arbete | 38 |
4.5Brister i tillämpningen av LSS har uppmärksammats
| i flera regeringsuppdrag | 43 | |
| 5 | IVO:s tillsyn | 45 |
| 5.1 | IVO:s tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS har minskat i omfattning | 45 |
| 5.2 | Det finns brister och utmaningar i delar av IVO:s tillsyn | 49 |
5.3IVO:s nuvarande arbetsmetoder innebär att vissa områden sällan
| prioriteras för tillsyn | 51 |
5.4Det finns ett förväntansgap mellan olika aktörers förväntningar på IVO:s
| tillsyn och IVO:s faktiska arbete och förutsättningar | 54 |
5.5Det finns en efterfrågan på mer tillsyn av kommunernas
| myndighetsutövning enligt LSS | 56 | |
| 6 | Slutsatser och rekommendationer | 57 |
| 6.1 | Socialstyrelsen behöver göra mer för att möta kommunernas behov av stöd | 58 |
| 6.2 | IVO:s tillsyn kan bidra till ökad kvalitet i myndighetsutövningen | 58 |
| 6.3 | Efter drygt 30 år behöver LSS justeras och förtydligas | 59 |
| 6.4 | Rekommendationer | 63 |
| Referenslista | 64 | |
| Bilaga 1. Metod | 76 | |
| Bilaga 2. Utvecklingen av kommunala LSS-insatser | 78 | |
Elektronisk bilaga
Till rapporten finns en bilaga att ladda ned från Riksrevisionens webbplats. Bilagan kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen.
Bilaga 3. Det finns problem i kommunernas tillämpning av LSS
Sammanfattning
Riksrevisionen har granskat statens regelgivning, stöd och tillsyn gällande kommunernas myndighetsutövning enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).1 Den övergripande slutsatsen är att statens arbete inte har varit effektivt. Regeringen bör ta initiativ till att justera och förtydliga vissa bestämmelser i LSS, i syfte att öka förutsättningarna för en mer enhetlig tillämpning som i större utsträckning tillgodoser enskildas behov av stöd. Socialstyrelsen behöver förbättra sina kunskapsstöd gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har under senare år genomfört begränsad tillsyn av området. Riksrevisionen bedömer att mer statlig tillsyn skulle bidra till att synliggöra brister i myndighetsutövningen och öka kunskapen om regelverkets krav.
Kommunernas tillämpning av LSS skiljer sig åt
LSS är en rättighetslag. Stödet som erbjuds enligt LSS är viktigt för många människor med funktionsnedsättningar och deras anhöriga. Kommunerna ansvarar för de flesta LSS-insatser och för att myndighetsutövningen enligt LSS håller god kvalitet. Men det finns utbredda problem med kommunernas arbete på området. Flera myndigheter har uppmärksammat att det är vanligt med brister i handläggningen av LSS-ärenden och att kommuner tolkar och tillämpar lagen olika. Följden är att människors tillgång till stöd enligt LSS delvis styrs av var de bor. En ojämlik tillgång till stöd strider mot lagstiftarens intentioner och riksdagens mål för funktionshinderspolitiken.
Det finns behov av justeringar och förtydliganden i LSS
Socialstyrelsen ansvarar för regelgivning, kunskapsutveckling och kunskapsförmedling gällande LSS. IVO ansvarar för tillsyn över all verksamhet inom LSS, inklusive myndighetsutövningen. Granskningen visar dock att problemen i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS inte kan lösas enbart genom insatser från Socialstyrelsen eller IVO. LSS och dess förarbeten är öppet formulerade, bland annat för att insatserna ska kunna anpassas till olika individers skilda behov. Men de öppna formuleringarna bidrar till att kommunerna tolkar och tillämpar lagen olika. Problemet förstärks av att vägledande rättspraxis2 på området är begränsad och att kammarrättspraxis ibland pekar i olika riktning. Det innebär att olika kommuner i vissa fall kan göra skilda bedömningar i likartade ärenden, utan att det går att säga att någon av dem gör formellt fel. Det finns också indikationer på att kommuner ibland drar för långtgående slutsatser av domar från högsta förvaltningsdomstolen (HFD) och kammarrätterna.
1
2
Granskningen berör statens regelgivning, stöd och tillsyn gällande de LSS-insatser som kommunerna ansvarar för, men insatsen personlig assistans har inte varit i fokus för granskningen.
Vägledande rättspraxis avser här domar från Högsta förvaltningsdomstolen (HFD).
Riksrevisionen 5
Tillgången till vissa LSS-insatser har minskat under senare år, trots att behoven kvarstår. Utvecklingen av tillgången till insatser skiljer sig åt mellan grupper och ålderskategorier. Målgrupperna för LSS har också förändrats under de dryga 30 år som lagen funnits, och samhällsutvecklingen har delvis förändrat förutsättningarna för tillämpningen. Därtill innebär den nya socialtjänstlagen (2025:400) viktiga förändringar i socialtjänstens arbete, som även har betydelse för LSS-området. Riksrevisionens bedömning är att det bör göras justeringar och förtydliganden av LSS i syfte att åstadkomma en mer enhetlig tillämpning i kommunerna. En justering av LSS skulle även ge tillfälle att uppmärksamma enskildas tillgång till stöd, mot bakgrund av att såväl riksdag och regering som andra aktörer har konstaterat att personer med funktionsnedsättning inte alltid får det stöd de behöver.
Granskningen synliggör några bestämmelser i LSS där behovet av justeringar och förtydliganden är särskilt stort. Här ingår insatserna bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna, ledsagarservice, biträde
av kontaktperson respektive daglig verksamhet. Även personkretsbestämmelsen behöver ses över, bland annat på grund av att kommuner och andra aktörer rapporterar problem i tillämpningen av bestämmelsen.
Socialstyrelsen behöver utveckla stödet till kommunerna
Socialstyrelsen har föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövningen enligt LSS. Men granskningen visar att Socialstyrelsen kan göra mer för att möta kommunernas behov av stöd på området. Till exempel har Socialstyrelsen identifierat behov av reglering och kunskapsstöd gällande LSS som myndigheten inte har tillgodosett, eller där arbetet har blivit försenat. Det gäller den planerade revideringen av två föreskrifter och allmänna råd för LSS-boenden samt en planerad handbok för handläggning av LSS-ärenden för vuxna. Granskningen visar också att Socialstyrelsen kan ge kommunerna mer stöd i att tolka gällande rätt enligt LSS.
IVO:s tillsyn kan bidra till ökad rättssäkerhet
IVO ansvarar för tillsyn över all verksamhet inom LSS, inklusive kommunernas myndighetsutövning. IVO har under senare år genomfört allt mindre tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS, eftersom andra tillsynsområden har prioriterats i myndighetens riskanalyser. Granskningen pekar på att mer statlig tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS skulle bidra till att brister upptäcks och åtgärdas, samt till ökad kännedom om kommunernas skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen (2017:900). I förlängningen skulle det kunna leda till ökad rättslig kvalitet och ökad rättssäkerhet i myndighetsutövningen.
6 Riksrevisionen
Riksrevisionens rekommendationer
Riksrevisionen lämnar rekommendationer till regeringen och Socialstyrelsen.
Till regeringen
•Ta initiativ till en justering och förtydligande av vissa bestämmelser i LSS, för att skapa förutsättningar för större likvärdighet och bättre kvalitet i kommunernas myndighetsutövning samt för att säkerställa ett ändamålsenligt stöd.
Till Socialstyrelsen
•Förbättra stödet till kommunernas myndighetsutövning enligt LSS, exempelvis genom att ta fram den planerade handboken för handläggning av vuxenärenden enligt LSS. Ge även kommunerna stöd i att tolka gällande rätt inom LSS.
Riksrevisionen 7
1 Inledning
1.1Motiv till granskning
Flera aktörer, däribland Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Socialstyrelsen, Justitieombudsmannen (JO) och FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning, har på senare år uppmärksammat brister och problem
i kommuners myndighetsutövning enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).3 De påvisade problemen handlar delvis om att det finns brister i vissa kommuners handläggning av LSS-ärenden, bland annat långa handläggningstider, bristfälliga utredningar och otillräcklig dokumentation eller delaktighet.4 Bristerna innebär att kommunerna inte lever upp till regelverkets krav på handläggningen.5 För personer i behov av stöd kan brister i handläggningen innebära att de får vänta på insatser eller att stödet uteblir eller inte blir ändamålsenligt. Ett annat problem i myndighetsutövningen är att kommunerna tolkar och tillämpar LSS olika, med följden att tillgången till stöd för personer med funktionsnedsättning skiljer sig åt beroende på var i landet de bor.6 En ojämlik tillgång till stöd strider mot lagstiftarens intentioner och riksdagens mål för funktionshinderspolitiken.7 Problemen är uttryck för bristande rättslig kvalitet8 och bristande rättssäkerhet.9 En fördjupad beskrivning av problemen i kommunernas myndighetsutövning presenteras översiktligt i kapitel 3 och mer utförligt i bilaga 3.
År 2024 uppgick kommunernas kostnader för LSS-insatser till 75,7 miljarder kronor. Utvecklingen av tillgången till LSS-insatser har skiftat över tid. Sett över en längre tidsperiod har både det totala antalet LSS-insatser och andelen invånare som får insatser ökat. Det beror bland annat på att det har skett en ökning av vissa diagnoser och att antalet personer som får insatsen daglig verksamhet har ökat. Samtidigt har vissa insatser minskat i omfattning sedan slutet av 00-talet. Tillgången till insatser skiljer sig åt mellan olika grupper inom personkretsen10 för LSS samt mellan åldersgrupper, och vissa grupper har fått sämre tillgång till stöd.11
3
4
För källhänvisningar, se nedan samt kapitel 3.
Se exempelvis IVO, Med makt följer ansvar, 2016; IVO, Vad gör min LSS-handläggare?, 2016; JO, beslut 2025-02-13, dnr 5244–20232.
5
6
Kommunernas handläggning av LSS-ärenden regleras bland annat i förvaltningslagen (2017:900) (FL); 21 a–21 d §§ LSS; samt i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2014:5).
Se exempelvis Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 44–49; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2024, 2024, s. 8, 128–129; UN CRPD, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Sweden, 2024, s. 2–3, 10–11, 13–14. Se vidare bilaga 3.
7
8
9
Se avsnitt 1.3 Utgångspunkter och bedömningsgrunder. Se avsnitt 1.2.1 Avgränsningar.
Det finns flera betydelser av begreppet rättssäkerhet och det saknas en entydig definition. I rapporten används begreppet med meningen att rättssäkerhet råder när man kan lita på att myndigheter styrs av rättsregler och tillämpar dem på ett likformigt, sakligt och opartiskt sätt. Se Axberger, 2010.
10Se textruta i kapitel 2.
11Se bilaga 2.
8 Riksrevisionen
Problemen i kommunernas myndighetsutövning och den ojämlika tillgången till LSS-insatser kan indikera att statens insatser på området är otillräckliga. Socialstyrelsen ansvarar för regelgivning, kunskapsutveckling och kunskapsförmedling inom LSS.12 IVO ansvarar för tillsyn över all verksamhet inom LSS, inklusive myndighetsutövningen.13 Regeringen har det övergripande ansvaret för LSS.
1.1.1Brister i myndighetsutövningen får konsekvenser för personer i behov av stöd och deras anhöriga
LSS är en rättighetslagstiftning som syftar till att ge personer med funktionsnedsättning goda levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. De ovan beskrivna problemen i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS pekar på att det är svårt för vissa grupper att få ett ändamålsenligt stöd genom LSS i dag, vilket också har uppmärksammats av riksdagen och regeringen.14 När personer som omfattas av LSS inte får de insatser de har behov av, kan det få betydande konsekvenser både för de enskilda individerna och för deras anhöriga. Det kan innebära att personer i behov av stöd inte får tillgång till sociala kontakter och fritidsaktiviteter, eller att de på andra sätt begränsas i möjligheten att leva
ett självständigt liv. Socialstyrelsen har uppmärksammat att de LSS-insatser som har minskat i omfattning under senare år, som kontaktperson och ledsagarservice15, är just de insatser som möjliggör enskildas delaktighet i samhällslivet, vilket är ett centralt mål i både lagstiftningen och funktionshinderspolitiken.16 Därtill kan begränsad tillgång till insatser betyda att personer som med rätt stöd skulle kunna studera, arbeta och ta hand om hushåll och familj, får svårt att klara detta. När kommunernas tillämpning skiljer sig åt kan det också påverka möjligheterna för personer med funktionsnedsättningar att flytta till annan ort och därigenom begränsa deras möjligheter att exempelvis studera eller byta jobb.17 Detta kan i sin tur leda till andra samhällsekonomiska konsekvenser i form av utebliven inkomst och ökade kostnader för sjukvård och sjukskrivning.
När stöd enligt LSS uteblir eller inte är ändamålsenligt kan även anhörigas möjlighet att arbeta eller studera påverkas och de kan få svårt att klara av sina övriga omsorgsåtaganden. Ett alltför omfattande omsorgsansvar kan också leda till isolering,
121, 2, 4 och 7 §§ förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
13SOU 2024:25, s. 79; jfr. prop. 2008/09:160 s. 111.
14Bet. 2023/24:SoU13, s. 41; dir. 2016:40, s. 4–6, 19–20; prop. 2025/26:1 UO9, s. 175.
15Se bilaga 2.
16Se 5 och 7 §§ LSS; bet. 2017/18:SoU5; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 8, 125–126.
17Enligt våra intervjuer förekommer det till exempel att individer tvingas tacka nej till jobb eller studier eftersom den nya kommunen inte beviljar det stöd de behöver för att livet ska fungera. Likaså sägs det förekomma att enskilda och familjer väljer att flytta till kommuner där de kan få ett bättre stöd enligt LSS. Se intervjuer med kommunföreträdare (LSS-handläggare) 2025-05-16; sakkunnig 2025-06-04; Vårdföretagarna 2025-10-22. Se vidare exempelvis Herold, 2024; Socialstyrelsen, 2023c, s. 53–54; Strahlemo, 2021.
Riksrevisionen 9
ohälsa och i vissa fall sjukskrivning för de anhöriga själva.18 Vidare kan ett bristande stöd till personer med funktionsnedsättning få konsekvenser för jämställdhet och för barns rättigheter.19 Enligt barnkonventionen ingår i samhällets ansvar att stötta föräldrar till barn med sjukdomar eller funktionsnedsättningar.20
Därmed kan brister och problem i myndighetsutövningen enligt LSS i förlängningen påverka andra politiska mål, exempelvis kopplade till psykisk ohälsa, ofrivillig ensamhet, barns rättigheter och jämställdhet.21 Sådana brister kan också bidra till ökade kostnader i andra samhällssektorer, däribland vården, socialtjänsten och skolan, samt till minskade skatteintäkter.
1.2Revisionsfrågor och avgränsningar
Granskningens övergripande revisionsfråga lyder:
Är statens regelgivning, stöd och tillsyn gällande kommunernas myndighetsutövning
enligt LSS effektiva?
Den övergripande frågan besvaras med hjälp av två delfrågor:
•Är Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS effektiva?
•Är IVO:s tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS effektiv?
Med effektivt avses att statens arbete bidrar till att intentionerna med lagen infrias.
18Ekman m.fl., Kostnadsanalys av anhörigomsorg: Uppskattningar från en nationell undersökning i Sverige, 2022; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2024, 2024, s. 129; Socialstyrelsen, Anhöriga som ger omsorg till närstående. Fördjupad studie av omfattning och konsekvenser, 2014, s. 20–26; Socialstyrelsen, Anhöriga som vårdar eller stödjer någon de står nära. Underlag till en nationell strategi, 2021, s. 35–50, 56–65; Payoff, Utvärdering Riksförbundet FUB – Samhällsekonomisk analys av beviljade insatser för grupp 1 i LSS personkrets, 2024.
19Studier pekar på att kvinnor som är anhöriga till personer med funktionsnedsättning påverkas mer negativt av att ge anhörigomsorg än män i motsvarande situation, avseende både ekonomi och hälsopåverkan. Barns mående och utveckling kan påverkas negativt och långsiktigt om de själva eller föräldrarna inte får det stöd de behöver, eller om föräldrarnas omsorg om en familjemedlem blir så omfattande att det påverkar föräldrarollen och familjens ekonomi negativt. Se exempelvis prop. 2025/26:60, s. 39–41; Socialstyrelsen, 2014, s. 26–28; Socialstyrelsen, 2021a, s. 39–42, 45–47, 61–63, 92; Socialstyrelsen, 2023c, s. 55–56.
20Barnkonventionens artikel 18 samt 23, se lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.
21Exempelvis Folkhälsomyndigheten, Tillsammans för god gemenskap i hela befolkningen. En nationell strategi mot ensamhet, 2025; lagen om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter; prop. 2025/26:1 UO 13, s. 49; Socialdepartementet, Nationell anhörigstrategi – inom hälso- och sjukvård och omsorg, 2022; skr. 2024/25:77.
10 Riksrevisionen
1.2.1 Avgränsningar
Granskningen omfattar de delar av statens regelgivning, stöd och tillsyn som syftar till att säkerställa god rättslig kvalitet i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS. Med myndighetsutövning avses kommunernas handläggning och beslut i LSS-ärenden, samt kommunernas uppföljning av besluten. Granskningen omfattar alltså inte statliga insatser för att påverka eller granska verkställigheten av besluten eller kvaliteten i de utförda insatserna. Med god rättslig kvalitet hos kommunerna menas att beslut som fattas handläggs och följs upp på ett korrekt sätt, samt att de är materiellt korrekta22 – det vill säga förenliga med gällande rätt.
Granskningen omfattar Socialstyrelsens och IVO:s arbete gällande kommuners myndighetsutövning enligt LSS. Regeringen ingår i granskningen eftersom Socialstyrelsen och IVO är myndigheter under regeringen och eftersom regeringen har det övergripande ansvaret för LSS.
Riksrevisionen granskar statlig verksamhet. De delar av rapporten som rör kommunernas arbete syftar till att ge underlag till granskningen av den statliga styrningen och tillsynen. Vi har inte fördjupat oss i kommunernas tillämpning av personlig assistans, eftersom det pågår ett arbete med att utreda förutsättningarna för staten att ta över huvudmannaskapet för insatsen.23 Insatsen rådgivning och annat personligt stöd ligger under regionernas ansvar och omfattas därför inte av granskningen. LSS-utjämningen omfattas inte av granskningen.
1.3Utgångspunkt och bedömningsgrunder
Utgångspunkt för granskningen är kraven i LSS och det nationella målet för funktionshinderspolitiken. I LSS står bland annat att personer som omfattas av lagen ska tillförsäkras goda levnadsvillkor genom insatser som ska vara varaktiga och samordnade. Insatserna ska anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv.24
Målet för funktionshinderspolitiken är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet
i levnadsvillkor och full delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund.25
För att bedöma statens regelgivning, stöd och tillsyn gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS använder vi bedömningsgrunder. Dessa anger hur verksamheten bör fungera, vilket i granskningen sätts i relation till hur verksamheten faktiskt fungerar.
22ESV, Myndigheternas arbete med rättsliga kvalitetsuppföljningar, 2022, s. 15.
23Se ”Uppdrag att undersöka förutsättningarna för att ta över huvudmannaskapet för personlig assistans i sin helhet”, i regeringsbeslut S2025/00583, S2025/01181, samt SOU 2023:9.
247 § LSS.
25Prop. 2016/17:188, bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86.
Riksrevisionen 11
1.3.1 Bedömningsgrunder för Socialstyrelsen
Bedömningsgrunderna för delfråga ett utgår från Socialstyrelsens instruktion, LSS samt förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Socialstyrelsens regelgivning består av föreskrifter och allmänna råd.26 Dessa ska vara tydliga, proportionerliga och uppdaterade. Beredning av nya eller reviderade föreskrifter och allmänna råd ska omfatta konsekvensutredningar och ska som regel göras i samverkan med berörda aktörer.27 Kunskapsstyrning28 inom socialtjänsten och LSS-verksamhet ska bidra till att målen med lagstiftningen uppfylls samt utgöra ett stöd för kommuner och olika professioner som ansvarar för att brukare ges insatser av god kvalitet. Styrningen och stödet ska vara samordnat, effektivt och anpassat till de behov olika professioner och huvudmän har. Patienters och brukares synpunkter och erfarenheter ska beaktas i arbetet.29
Mot denna bakgrund använder vi följande bedömningsgrunder för att bedöma om Socialstyrelsen har utformat stödet och regelgivningen gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS på ett effektivt sätt:
•Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd ska vara utformade för att främja regelefterlevnad samt för att åtgärda identifierade brister i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS.
•Socialstyrelsen ska kvalitetssäkra regelgivningen och kunskapsstödet gällande LSS, samt följa upp att regelgivningen och stödet når tänkta målgrupper och fyller avsedda syften.
1.3.2Bedömningsgrunder för IVO
Bedömningsgrunderna för delfråga två utgår från IVO:s instruktion, LSS samt regeringens skrivelse om en tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.
Syftet med IVO:s tillsyn är att granska att befolkningen får vård och omsorg som är säker, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter.
Ett patient- och brukarperspektiv ska genomsyra tillsynen. IVO:s verksamhet ska bedrivas strategiskt och effektivt samt på ett enhetligt sätt inom landet. Tillsynen ska planeras och genomföras med utgångspunkt i egna riskanalyser om inte annat följer
26Föreskrifter är rättsligt bindande och styr enskildas och myndigheters handlande. Allmänna råd är generella rekommendationer om tillämpningen av ett regelverk, som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende.
27Statsrådsberedningen, Myndigheternas föreskrifter, 2025, s. 10–13; 1 § Författningssamlingsförordningen (1976:725); 3 § förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar.
28Begreppet kunskapsstyrning används i första hand för att beskriva icke-bindande kunskapsstöd och bindande föreskrifter som rör de metoder som används i utförandet av bland annat LSS. Enligt 2 § förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst och LSS-verksamhet är syftet med den statliga kunskapsstyrningen att verksamheterna ska bedrivas i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet.
291, 2, 8 §§ förordningen om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst.
12 Riksrevisionen
av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen. Tillsynen ska även innefatta kontroll av hur verksamheterna fullgör sin skyldighet att bedriva egenkontroll.30 I 26 a§ LSS regleras ett antal specifika tillsynsuppgifter för IVO (se vidare nedan).
Enligt regeringen ska tillsyn bidra till att stärka efterlevnaden av gällande regelverk och upprätthålla grundläggande värden i samhället som rättssäkerhet, effektivitet och demokrati.31 När en brist konstateras vid tillsynen behöver tillsynsmyndigheten ha möjlighet till någon form av ingripande, som ska vara effektivt och tydligt. Ett sådant ingripande har inte enbart ett bestraffande syfte, utan ska även ha en framåtsyftande funktion och tillse att regler följs i framtiden.32
Mot denna bakgrund använder vi följande bedömningsgrunder för att bedöma om IVO har utformat och genomfört sitt uppdrag att utöva tillsyn av kommuners myndighetsutövning enligt LSS på ett effektivt sätt:
•IVO ska inom ramen för sin tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS
o granska att verksamheten enligt LSS uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter33
o lämna råd och ge vägledning
o kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps
o förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen o informera och ge råd till allmänheten.34
1.4Metod och genomförande
Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av Karin Gavelin (projektledare) och Ulf Andersson. En referensperson, Monica Larsson, universitetslektor vid Socialhögskolan, Lunds universitet, har lämnat synpunkter på granskningsupplägg och på ett utkast till granskningsrapport. Företrädare för Regeringskansliet (Socialdepartementet), IVO och Socialstyrelsen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till granskningsrapport.
1.4.1 Metod
För att besvara granskningens frågor har vi bland annat genomfört intervjuer, dokumentstudier och genomgång av relevant forskning och offentligt tryck.
30Se 1 och 2 §§ förordningen (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg. För definition av egenkontroll, se avsnitt 2.2.1.
31Skr. 2009/10:79, s. 5. Riksdagen har ställt sig bakom skrivelsen, se bet. 2009/10:FiU12; rskr. 2009/10:210.
32Skr. 2009/10:79, s. 42.
3326 § LSS.
3426 a § LSS.
Riksrevisionen 13
I syfte att få en bild av myndigheternas arbetsmetoder och utmaningar samt deras kunskap om kommunernas myndighetsutövning enligt LSS har vi intervjuat företrädare för Socialstyrelsen och IVO. Vi har gått igenom myndigheternas interna processer samt ett urval av IVO:s tillsynsbeslut. Vi har också skickat skriftliga frågor till myndigheterna och till Regeringskansliet.
I syfte att förstå vad problemen i kommunernas myndighetsutövning beror på samt få en bild av den statliga styrningens ändamålsenlighet och utvecklingsbehov, har vi intervjuat företrädare för kommunsektorn: politiker, chefer och LSS-handläggare, samt företrädare för Sveriges Kommuner och Regioner, SKR.
För att få ytterligare perspektiv på granskningens frågeställningar har vi genomfört möten och intervjuer med funktionsrättsorganisationer, myndigheter, forskare och andra sakkunniga. Vi har även skickat skriftliga frågor till funktionsrättsorganisationer. Vi har också gått igenom frågor om LSS som kommuner har skickat till Norstedts Juridiks rättsliga tjänst ”JUNO för kommuner” samt kommuners frågor om LSS till Socialstyrelsens upplysningstjänst. Resultaten av dessa aktiviteter presenteras översiktligt i kapitel 3 och mer utförligt i bilaga 3.
För en närmare beskrivning av metoder och material, se bilaga 1.
14 Riksrevisionen
2 Bakgrund
I detta kapitel ger vi en översiktlig bakgrund till LSS samt en översikt av statens ansvar gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS.
LSS är en rättighetslag för personer med svåra funktionsnedsättningar
LSS är en rättighetslagstiftning som syftar till att ge personer med svåra funktionsnedsättning goda levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Det finns tio LSS-insatser, varav de flesta ligger under kommunernas ansvar. Staten styr området genom lagar och förordningar samt genom myndigheternas regelgivning, kunskapsstöd och tillsyn.
Personkretsen i LSS omfattar tre grupper:
•Personkrets 1 består av personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd.
•Personkrets 2 består av personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom.
•Personkrets 3 består av personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service.35
De tio LSS-insatserna är: rådgivning och annat personligt stöd, personlig assistans, ledsagarservice, biträde av kontaktperson, avlösarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför det egna hemmet, korttidstillsyn för skolungdom över tolv år, boende
i familjehem eller i bostad med särskild service för barn eller ungdom, bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad, daglig verksamhet.36 Insatserna utförs av kommunala eller regionala verksamheter eller av privata utförare.
En rättighetslag har särskilda egenskaper
Ett kännetecken för rättighetslagar är att de garanterar dem som omfattas av lagen vissa individuella rättigheter. Rättigheterna är utkrävbara, vilket innebär att beslut som fattas enligt rättighetslagen kan överklagas till en förvaltningsdomstol, som då kan fatta ett nytt beslut i ärendet. Individens möjlighet att utkräva sin rätt påverkas av graden av precision i rättighetslagstiftningen. En precisering av den enskildes rätt, exempelvis avseende när en insats ska beviljas och hur den ska utformas, minskar handlingsutrymmet i myndighetsutövningen och stärker därmed den enskildes rättigheter.37
35Se 1 § LSS.
36Se 9 § LSS.
37SOU 2004:118, s.94; SOU 2004:103, s. 83–84. Här förutsätts att den enskilde omfattas av den rättighet som preciseringen definierar. En precisering kan även utestänga grupper från rättigheten.
Riksrevisionen 15
LSS är en pluslag
LSS betecknas som en pluslag. Det innebär att LSS innehåller bestämmelser om särskilt stöd och särskild service till personer som ingår i lagens personkrets utöver vad de har rätt till enligt andra lagar, utan att rättigheterna enligt de andra lagarna inskränks.38 Andra lagar som ger rättigheter till eller reglerar verksamhet för personer med funktionsnedsättning är till exempel socialförsäkringsbalken (2010:110), socialtjänstlagen (2025:400) och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30).
2.1Bakgrund till LSS
2.1.1LSS föddes ur ett missnöje med befintliga insatser för personer med svåra funktionsnedsättningar
LSS trädde i kraft 1994 och utgjorde tillsammans med lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS)39 viktiga delar av det som kom att benämnas handikappreformen. LSS ersatte tidigare gällande lagar på området, däribland omsorgslagen40 som gav personer med intellektuell funktionsnedsättning rätt till särskilda insatser.41 Flera av de insatser som i dag finns inom ramen för LSS fanns redan i omsorgslagen, men några tillkom med införandet av LSS, däribland personlig assistans. Även målgrupperna för den gamla omsorgslagen återfinns i LSS, men målgruppen vidgades för att också omfatta det som benämns personkrets 3: personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen.
Regeringen motiverade utformningen av LSS som en rättighetslag för en avgränsad målgrupp bland annat genom att framhålla att personer som har omfattande funktionsnedsättningar har svårt att utan särskilt stöd hävda sina intressen mot offentliga organ. 1989 års handikapputredning hade konstaterat att socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens insatser inte räckte till för att ge personer med svåra funktionsnedsättningar levnadsförhållanden som var jämförbara med andra människors. Många saknade egen bostad och saknade möjligheter till arbete eller annan daglig sysselsättning. Stödet till familjer med barn med funktionsnedsättningar var i många fall inte tillfredsställande. Därtill fanns stora variationer i kommunernas förutsättningar och ambitionsnivå gällande stödet till personer med funktionsnedsättning, vilket skapade skillnader i tillgång och kvalitet. Regeringen konstaterade att kombinationen av ramlagstiftning och decentralisering av besluts- och ansvarsfunktioner till kommunal nivå gjorde det svårare för personer
38Prop. 1992/93:159, s. 45.
39LASS upphävdes 2010 och den statliga assistansersättningen har sedan dess reglerats i socialförsäkringsbalken (SFB).
40Lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen).
41LSS ersatte även lagen (1965:136) om elevhem för vissa rörelsehindrade m.fl. (elevhemslagen).
16 Riksrevisionen
med svåra funktionsnedsättningar att hävda sina behov, vilket motiverade en särskild rättighetslagstiftning för dessa personer.42
Det fanns ett motstånd bland kommunerna mot införandet av LSS
Vid remissbehandlingen av handikapputredningens huvudbetänkande43 var remissinstanserna oeniga i frågan om att införa LSS. Endast en tredjedel av kommunerna var positiva till en särskild rättighetslag. Svenska Kommunförbundet ansåg att förslaget om den nya lagen inte var förenligt med det kommunala självstyret44; en invändning som delar av kommunsektorn har upprepat vid senare tillfällen.45 Både Svenska Kommunförbundet och ett stort antal kommuner och landsting framhöll också att staten måste garantera finansiering av de merkostnader som skulle följa av reformen.46 År 2004 infördes ett nationellt kostnadsutjämningssystem för LSS, för att inte enskilda kommuner skulle drabbas av höga kostnader till följd av LSS-insatserna.47 LSS-utjämningen har därefter justerats i syfte att uppnå bättre träffsäkerhet.48
2.1.2 LSS har inneburit en förbättrad livssituation för många
LSS har lett till en förbättrad livssituation för många personer med funktionsnedsättning och har beskrivits som en frihetsreform, inte minst på grund av införandet av personlig assistans.49 Många individer har genom lagen fått tillgång till eget boende och sysselsättning och ett mer aktivt deltagande i fritidsaktiviteter och sociala sammanhang. För anhöriga till personer med funktionsnedsättning kan stöd enligt LSS innebära bättre möjligheter att arbeta eller studera, ta hand om sig själva och andra relationer samt ha en fritid. Som nämnts har dock flera aktörer, däribland riksdagen och regeringen, över tid uppmärksammat problem i tillämpningen av LSS som bidragit till att personer med funktionsnedsättning inte får det stöd de behöver.50
42Prop. 1992/93:159, s. 42–44, 49.
43SOU 1991:46.
44Prop. 1992/93:159, s. 46
45SOU 2008: 77, särskilt yttrande av företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting, s. 745–747. Se vidare bilaga 3, avsnitt 3.3.
46Prop. 1992/93:159, s. 158.
47Prop. 2002/03:151.
48Prop. 2007/08:88.
49Se exempelvis dir 2016:40, s. 2; prop. 2024/25:1 UO9, s. 175; Socialstyrelsen, Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av regeringsuppdrag, 2015, s. 64.
50Bet. 2023/24:SoU13, s. 41; dir. 2016:40, s. 4–6, 19–20; prop. 2025/26:1 UO9, s. 175; Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 44–49.; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2024, 2024, s. 7–8, 128–129; UN CRPD, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Sweden, 2024, s. 2–3, 10–11, 13–14.
Riksrevisionen 17
2.1.3Olika utredningar har föreslagit förändringar i LSS, och vissa lagändringar har genomförts
Sedan LSS tillkomst har flera offentliga utredningar och myndighetsuppdrag genererat kunskap eller förslag till lagändringar på området.51 Flera lagändringar har genomförts52, främst gällande personlig assistans, som även regleras genom socialförsäkringsbalken.53
Nya lagändringar och pågående arbeten
Den 20 november 2025 överlämnade regeringen en proposition till riksdagen som bland annat innehåller ett förslag om en förändring av LSS-insatsen avlösarservice i hemmet. Förändringen innebär att insatsen inte längre behöver utföras i hemmet, i syfte att erbjuda en mer flexibel avlösning till anhöriga till personer med funktionsnedsättning. Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.54
Som nämnts pågår ett arbete med att utreda förutsättningarna för staten att ta över huvudmannaskapet för personlig assistans. I budgetpropositionen för 2026 anger regeringen att man avser introducera åtgärder med denna målsättning.55
Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att ta fram förslag på åtgärder mot välfärdsbrott och för ökad förutsebarhet inom personlig assistans. Ett deluppdrag är att föreslå en särskild inspektion för verksamhet som bedrivs enligt LSS, samt föreslå hur en sådan inspektion ska kunna inrättas inom IVO. Ett annat deluppdrag är att analysera enskildas behov av utökade möjligheter till juridiskt stöd eller rådgivning gällande LSS och assistansersättning, samt lämna förslag på hur inspektionen ska kunna erbjuda stödet. Uppdraget ska redovisas senast den 8 januari 2027.56
Socialstyrelsen föreslog 2023 att regeringen bör utreda förutsättningarna för att reglera insatsen ledsagning enligt LSS och socialtjänstlagen i en särskild lag. Bakgrunden var att Socialstyrelsen bedömt att det finns en risk att personer med funktionsnedsättning med behov av ledsagning inte får adekvat stöd.57 År 2024 riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen med uppmaningen att se över förutsättningarna för att reglera insatsen ledsagning i en särskild lag.58 Frågan bereds i Regeringskansliet.59
51Till exempel Assistansutredningen, se SOU 1995:126; LSS-kommittén, se SOU 2008:77; LSS-utredningen, se SOU 2018:88.
52Se till exempel prop. 1995/96:146, bet. 1995/96:SoU15, rskr. 1995/96:262; prop. 1996/97:146, bet. 1997/98:SoU4, rskr. 1997/98:5; prop. 2000/01:5, bet. 2000/01:SoU3; rskr. 2000/01:23; prop. 2002/03:151, bet. 2003/04:FiU9, rskr. 2003/04:40; prop. 2003/04:100, bet. 2003/04:FiU21, rskr. 2003/04:273; prop. 2021/22:214, bet. 2021/22:SoU34, rskr. 2021/22:416 och prop. 2021/22:244, bet. 2021/22:SoU35, rskr. 2021/22:428.
53Se 51 kap. SFB. Fram till 2010 reglerades den statliga assistansersättningen genom LASS.
54Prop. 2025/26:60, s. 39–41 och 47–48.
55Prop. 2025/26:1 UO 9, s. 183; Regeringsbeslut S2025/00583, S2025/01181; SOU 2023:9.
56Dir. 2025:40, s. 13–16.
57Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 68–69.
58Bet. 2023/24:SoU13 punkt 6; rskr. 2023/24:256.
59Reglering av insatsen ledsagning i en särskild lag. Svar på skriftlig fråga 2024/25:84 besvarad av statsrådet Camilla Waltersson Grönvall (M); uppgift från Socialdepartementet (möte) 2025-10-24.
18 Riksrevisionen
År 2024 föreslog Utjämningskommittén en ny modell för LSS-utjämning, bland annat i syfte att minska kommunernas möjligheter att påverka utfallet av kostnadsutjämningen.60 Betänkandet har remitterats och bereds i Regeringskansliet.
Den senaste utredningen som berörde stora delar av LSS blev klar 2018, men merparten av förslagen har inte genomförts
Den senaste offentliga utredningen som berörde stora delar av LSS-området var LSS-utredningen, som överlämnade sitt slutbetänkande 2018. Utredningens syfte var att skapa en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans och att få till stånd mer ändamålsenliga insatser i LSS, samt att lagstiftningen skulle främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet.61 Bakgrunden var bland annat att Socialstyrelsen efterlyst en översyn av LSS i en avrapportering av ett regeringsuppdrag 2015. Socialstyrelsen efterfrågade tydliggöranden av LSS i flera avseenden, i syfte att få till stånd en mer enhetlig tillämpning över landet och säkerställa att lagstiftningen bättre tillgodoser den enskildes behov.62
LSS-utredningen föreslog bland annat att en ny lag om stöd och service till vissa personer med funktionsnedsättning skulle ersätta den nuvarande lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Förslaget innebar att nästan alla bestämmelser i den nuvarande lagen skulle föras över till den nya lagen, med vissa förändringar och förtydliganden samt en modernisering av terminologin. Till exempel föreslog utredningen en ny insats för personlig service och boendestöd.63 Utredningen föreslog också att ledsagning skulle tas bort som insats och i stället ingå i insatsen personlig service och boendestöd.64 Endast delar av utredningens förslag remitterades och remissinstanserna var delade i synen på förslagen.65
Efter LSS-utredningen har nya utredningar66 genomförts gällande personlig assistans, där vissa lagändringar även har gjorts.67 Vad gäller övriga LSS-insatser har hittills inga av LSS-utredningens förslag genomförts, förutom den ovan nämnda förändringen av insatsen avlösarservice.68
60SOU 2024:50, s. 645.
61Dir 2016:40, s. 1.
62Socialstyrelsen, Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS – Tilläggsuppdrag avseende personlig assistans, 2015, s. 43.
63Enligt förslaget ska den som bor i en annan bostad än en bostad med särskild service och har behov av stöd i den dagliga livsföringen ha rätt till praktisk hjälp i hemmet, motivationsåtgärder, ledsagning, stöd vid föräldraskap och annat motsvarande stöd. Även den som bor i en bostad med särskild service kan ha rätt till sådant stöd. Se SOU 2018:88, s. 226–232.
64SOU 2018:88. s. 32–34, 226–232.
65Regeringskansliet, ”Remiss SOU 2018:88 Översyn av insatser enligt LSS”, hämtad 2025-11-18.
66Se SOU 2023:9; SOU 2021:37.
67Prop. 2021/22:214, bet. 2021/22:SoU34, rskr. 2021/22:416 och prop. 2021/22:244, bet. 2021/22:SoU35, rskr. 2021/22:428.
68Prop. 2025/26:60, s. 39–40 och 47–48.
Riksrevisionen 19
2.2Ansvaret för LSS delas av flera aktörer
2.2.1 Kommunerna ansvarar för huvuddelen av LSS-insatser
Kommuner ansvarar för huvuddelen av LSS-insatserna. Undantagen är insatsen rådgivning och personligt stöd, som faller under regionens ansvar, samt personlig assistans när de grundläggande behoven69 överskrider i genomsnitt 20 timmar per vecka. Det är då Försäkringskassans ansvar att bedöma och betala ut assistansersättningen enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken. Insatserna rådgivning och personligt stöd samt personlig assistans är inte i fokus för granskningen.70
Den ansvariga kommunala nämnden är självständigt ansvarig för myndighetsutövningen enligt LSS.71 Kommunernas beslut enligt LSS ska vägledas av lagen, förarbetena och rättspraxis samt i förekommande fall av Socialstyrelsens regelgivning. Kommunen är också skyldig att utöva egenkontroll72 av verksamhet enligt LSS samt att ta emot och utreda klagomål och synpunkter på verksamhetens kvalitet.73
2.2.2Socialstyrelsen ansvarar för regelgivning, kunskapsstöd och uppföljning gällande LSS
Socialstyrelsen är förvaltningsmyndighet för verksamheter inom LSS och ansvarar bland annat för föreskrifter och allmänna råd på området.74 Socialstyrelsen får meddela föreskrifter som rör 9 § LSS, där de tio insatserna beskrivs, och som är till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Därtill får Socialstyrelsen meddela föreskrifter om verkställigheten av LSS.75 Socialstyrelsen ansvarar också för kunskapsutveckling och kunskapsförmedling inom LSS. Det innebär att Socialstyrelsen tar fram kunskapsstöd och utbildningar om LSS för kommuner och utförarverksamheter. Därtill ansvarar Socialstyrelsen för att följa, analysera och rapportera om insatser enligt LSS genom statistikframställning, uppföljning och utvärdering.76 Bland annat publicerar Socialstyrelsen en årlig lägesrapport om utvecklingen av insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning.77
69Med grundläggande behov avses: andning, personlig hygien, måltider, av- och påklädning, kommunikation med andra, stöd som den enskilde behöver på grund av en psykisk funktionsnedsättning för att förebygga att han eller hon fysiskt skadar sig själv, någon annan eller egendom, och stöd som den enskilde behöver löpande under större delen av dygnet på grund av ett medicinskt tillstånd som innebär att det finns fara för den enskildes liv eller att det annars finns en överhängande och allvarlig risk för hans eller hennes fysiska hälsa. Se 9 a § LSS.
70Se avsnitt 1.2.1 Avgränsningar.
71I kommunallagen regleras att de kommunala nämnderna ansvarar för att verksamheten bedrivs enligt lagar, förordningar och kommunfullmäktiges beslut. Se 6 kap. 6 § kommunallagen.
72Egenkontroll innebär att verksamheten själv kontrollerar och följer upp verksamhetens kvalitet samt att gällande regelverk följs. I egenkontroll kan bland annat ingå att jämföra verksamhetens resultat med tidigare resultat och att granska journaler, akter och annan dokumentation. Se 5 kap. 2 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9).
73Se 5 kap. 1–2 §§ socialtjänstlagen (2025:400) (SoL). Se även 5 kap. 2 §, 3–3 a §§ och 6–8 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9).
74Se 1, 2, och 7 §§ förordningen med instruktion för Socialstyrelsen.
75Se 13 och 14 §§ förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
76Se 4 § förordningen med instruktion för Socialstyrelsen.
77Se 6 a § förordningen med instruktion för Socialstyrelsen.
20 Riksrevisionen
Inom ramen för sektorsansvaret för funktionshinderspolitiken ska Socialstyrelsen även vara samordnande, stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter vad gäller funktionshinderfrågor som rör Socialstyrelsens verksamhetsområde, däribland kommunernas tillämpning av LSS.78
2.2.3 IVO ansvarar för tillsyn över all verksamhet inom LSS
IVO ansvarar för tillsyn över all verksamhet inom LSS, inklusive kommunernas myndighetsutövning.79 IVO bedriver två huvudkategorier av tillsyn som rör LSS: frekvenstillsyn och egeninitierad tillsyn. Det är inom den egeninitierade tillsynen som IVO har möjlighet att utöva tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS. IVO:s uppdrag omfattar tillsyn av att myndighetsutövningen går korrekt till enligt gällande regelverk, exempelvis att kommunerna följer förvaltningslagens bestämmelser om handläggningstider och dokumentation. IVO:s tillsynsansvar omfattar däremot inte att granska innehållet i kommunernas beslut i LSS-ärenden, det vill säga om den enskilde får de insatser som den är berättigad till. IVO får inte heller inom ramen för tillsynen inkräkta på kommunens myndighetsutövning i pågående ärenden.80
2.2.4Förvaltningsdomstolarna och JO ska värna den rättsliga kvaliteten och rättssäkerheten inom LSS81
Förvaltningsdomstolarna prövar överklaganden av kommunernas LSS-beslut
Enskilda som inte är nöjda med kommuners beslut enligt LSS kan överklaga besluten till förvaltningsdomstolarna, där förvaltningsrätten är första instans. Förvaltningsdomstolarna prövar om kommunernas beslut är riktiga i materiellt hänseende, det vill säga om besluten överensstämmer med lagens mål och syften. Domstolarna kan också återförvisa ett ärende till kommunen om de anser att utredningen inte är tillräckligt omfattande för att kunna fatta beslut. Ett avgörande från förvaltningsrätt kan överklagas av den enskilde eller kommunen till kammarrätt. För att ett mål ska tas upp i kammarrätten krävs prövningstillstånd.82 Kammarrättsavgöranden kan överklagas och i vissa fall prövas i högsta förvaltningsdomstolen (HFD). HFD:s huvuduppgift är att skapa prejudikat – det vill säga avgöranden som kan vägleda kommuner, statliga myndigheter, förvaltningsrätter och kammarrätter i deras beslut respektive domar.83
78Se 2 § förordningen med instruktion för Socialstyrelsen.
79Se SOU 2024:25, s. 79; jfr. prop. 2008/09:160 s. 111.
80Jfr. 12 kap. 2 § regeringsformen, RF.
81Förvaltningsdomstolarna och JO omfattas inte av Riksrevisionens granskning.
82Se 34 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), FPL. Prövningstillstånd innebär att domstolen först bedömer om minst ett av fyra kriterier har uppfyllts innan målet prövas i sak: (1) det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, (2) det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som förvaltningsrätten har kommit till, (3) det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller (4) det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet.
83Av 35 § FPL framgår att ett överklagande av kammarrättens beslut i ett mål som har inletts i kammarrätten genom överklagande, underställning eller ansökan prövas av Högsta förvaltningsdomstolen endast om prövningstillstånd har meddelats. 36 § samma lag anger att prövningstillstånd i HFD meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas eller om det finns synnerliga skäl till en sådan prövning, såsom att det finns grund för resning eller att målets utgång i kammarrätten uppenbarligen beror på grovt förbiseende eller grovt misstag.
Riksrevisionen 21
JO granskar att kommunernas myndighetsutövning går korrekt till
JO utövar tillsyn över hur offentliga aktörer tillämpar lagar och andra författningar, med huvudsaklig inriktning på att främja rättssäkerheten för medborgare.84 JO är en extraordinär tillsynsmyndighet. Det betyder att JO ska fungera som ett komplement till den mer omfattande ordinära tillsyn som exempelvis IVO ansvarar för.85 JO:s tillsyn kan bland annat bestå av att JO prövar och utreder klagomål från allmänheten, gör inspektioner hos myndigheter eller genomför utredningar på eget initiativ.86 Likt IVO granskar JO att myndighetsutövningen går korrekt till, inte om innehållet i besluten är förenligt med gällande rätt. JO:s uppdrag skiljer sig dock från IVO:s i att JO saknar befogenhet att ingripa i handläggningen eller att utfärda sanktioner.
JO kan endast rikta kritik mot kommuner och andra myndigheter i sina beslut.87
84JO, ”Om JO”, hämtad 2025-04-11.
85Bet. 2022/23:KU32, s. 51; Sveriges riksdag, Översyn av JO-ämbetet, 2022, s. 416–420.
86JO, ”Om JO”, hämtad 2025-04-11.
87Se 11–12, 20 §§ lagen (2023:499) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO) och 13 kap. 6 § RF.
22 Riksrevisionen
3Brister och problem i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS
I detta kapitel sammanfattar vi de brister och problem i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS som har iakttagits av bland annat Socialstyrelsen, IVO och JO. Fördjupade beskrivningar och resonemang om problemen och deras orsaker, utifrån våra intervjuer och andra källor, finns i bilaga 3.
3.1IVO och JO har påvisat brister i kommuners handläggning av LSS-ärenden
Många kommuner arbetar aktivt för att säkerställa hög kvalitet i myndighetsutövningen enligt LSS. Samtidigt har Socialstyrelsen, IVO, JO och andra aktörer iakttagit problem och utmaningar i handläggningen, som delas av många kommuner. De iakttagna bristerna i kommunernas LSS handläggning består bland annat av:
•bristande utredningar, delaktighet och dokumentation
•långa handläggningstider
•obefogade tidsbegränsningar av beslut
•bristande uppföljning av beslut
•otillräckligt barnrättsperspektiv
•otillräckligt uppsökande arbete.
Bristerna innebär att de berörda kommunerna inte lever upp till regelverkets krav på handläggningen.88 För enskilda kan denna typ av brister innebära att de får vänta lång tid på insatser, att stöd uteblir eller att stödet de får inte är ändamålsenligt. Det saknas säkra uppgifter om hur vanligt det är med brister i handläggningen av LSS-ärenden, men enligt våra intervjuer med bland annat myndighetsföreträdare, forskare och funktionsrättsorganisationer är denna typ av brister vanligt förekommande.89 I en rapport från 2016 där IVO redovisar tillsyn av 30 kommuners myndighetsutövning enligt LSS ställde IVO krav på åtgärd i 25 av de granskade kommunerna.90 Med anledning av det stora antalet inkomna anmälningar om LSS91 samt de återkommande brister som JO sett i granskade ärenden, beslutade JO att lägga särskilt fokus på LSS under 2025.92
88Kommunernas handläggning av LSS-ärenden regleras bland annat i 9 § FL, 21 a-21 d §§ LSS samt
i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2014:5).
89För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
90Tillsynen omfattade granskning av 481 enskilda ärenden. Rapporten redogör dock inte för hur urvalet av kommuner gjordes. Se IVO, Vad gör min LSS-handläggare?, 2016, s. 4, 22. Se även IVO, Med makt följer ansvar, 2016.
91Se avsnitt 5.3.3.
92Möte med JO Thomas Norling 2025-03-12; Heja olika, ”JO Thomas Norling utlovar extra fokus på LSS 2025”, hämtad 2025-12-01.
Riksrevisionen 23
Problemen i kommunernas handläggning har olika orsaker, däribland hög arbetsbelastning bland LSS-handläggare. I vissa fall beror brister i handläggningen på faktorer som ligger utanför kommunens kontroll. Exempelvis kan långa handläggningstider bero på att det tar tid att få in rätt underlag för beslut. Det finns också indikationer på att en del kommunala nämnder saknar tillräcklig kompetens om kommunens skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen.93 Att handläggningen av LSS-ärenden regleras i förvaltningslagen och att LSS, till skillnad från socialtjänstlagen, har få särskilda bestämmelser för handläggningen uppges också vara en potentiellt bidragande orsak till att kommunerna hanterar LSS-ärenden olika.94
Obefogade tidsbegränsningar av LSS-beslut har vid flera tillfällen varit föremål för kritik från JO.95 Det kan vara befogat att fatta LSS-beslut med tidsbegränsning eller omprövningsförbehåll om det finns skäl att tro att individens behov kommer att förändras över tid, men obefogade tidsbegränsningar kan medföra en otrygghet för enskilda och anhöriga och tenderar att innebära krav på fler intyg och utredningar från vården.96 Användningen av tidsbegränsade beslut förklaras av kommunföreträdare som ett sätt att undvika inlåsning i insatser som behöver omprövas, vilket de menar kan vara negativt för både den enskilde och kommunen. I detta avseende skiljer sig LSS från socialtjänstlagen och socialförsäkringsbalken, där det i lagtexten är inskrivet att det är möjligt att ompröva ett tillsvidarebeslut vid väsentligt ändrade förhållanden.97 Vidare har det till följd av HFD-domar blivit svårare för kommunerna att ändra tillsvidarebeslut, vilket också kan påverka användningen av tidsbegränsade beslut.98
3.2Kommunerna tolkar och tillämpar LSS och rättspraxis olika
LSS och dess förarbeten ger tolkningsutrymme för tillämparen. Lagen styr vilka insatser som kan erbjudas enligt LSS, men det är mindre tydligt under vilka omständigheter insatserna ska beviljas, hur de ska utformas och hur personkretsbedömningar ska göras. Förarbetenas öppna skrivningar ska göra det möjligt att anpassa LSS-insatser efter individers skilda behov, men har också bidragit till skillnader i tillämpning och en ojämlik tillgång till stöd.99 I vissa fall synliggörs skillnader i kommunernas tolkningar av lagen i kommunala riktlinjer för LSS-handläggningen. Det förekommer att kommunerna har riktlinjer som begränsar hur LSS-insatser beviljas och därmed påverkar handläggares utrymme att göra en individuell bedömning av den enskildes behov.100
93JO, beslut 2025-02-13, dnr 5244–20232; Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, s. 70; IVO, Vad gör min LSS-handläggare? 2016, 10–11, 18–19. Se även bilaga 3.
94Förvaltningslagen gäller dock även för handläggning av ärenden enligt socialtjänstlagen och kan ses som ett komplement. I LSS finns inte några särskilda bestämmelser om handläggares befogenheter i samband med utredning. Se 14 kap. 1 § SoL samt 15 kap. 9–12 §§ SoL. För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
95Se exempelvis JO, beslut 2017-10-02, dnr 589–2016; JO, beslut den 2018-06-14, dnr 921–2017, samt Heja olika, ”JO Thomas Norling utlovar extra fokus på LSS 2025”, hämtad 2025-12-01. Jämför 7 § LSS.
96Se vidare bilaga 3.
97Se 14 kap. 9 § SoL samt 51 kap. 12 § SFB.
98HFD 2021 ref. 12; HFD 2023 ref. 3.
99Se exempelvis dir. 2016:40, s. 3–4, 8, 19; SOU 2008:77, s. 237–238.
100Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning Lägesrapport 2023, 2023; Segnestam Larsson och Tideman, Kommunala riktlinjer för LSS-insatser – en uppföljning, 2023. Se vidare bilaga 3.
24 Riksrevisionen
3.2.1Det finns problem och utmaningar i kommunernas tolkning av LSS och rättspraxis
Att LSS är öppet formulerad innebär att kommunerna fäster stor vikt vid rättspraxis vid myndighetsutövningen. Eftersom få LSS-ärenden prövas av HFD hämtar kommunerna vägledning även från kammarrätternas domar. Våra intervjuer ger en bild av att kommunerna anstränger sig för att ta del av och följa rättspraxis gällande LSS men att det finns utmaningar i detta, bland annat eftersom rättspraxis inte alltid är entydig. Det finns också indikationer på att kommuner ibland drar för långtgående slutsatser av domar från HFD och kammarrätterna. Det kan exempelvis handla om att kommuner hänvisar till ett domstolsavgörande som styrande, trots att det rör en specifik person och situation och inte per automatik är applicerbart
i ärenden som rör andra personer med liknande funktionsnedsättningar.101
LSS-handläggare har stort behov av rättslig vägledning
Våra intervjuer med kommunföreträdare och andra aktörer pekar på att LSS-handläggare har stort behov av rättslig vägledning i myndighetsutövningen, och att kommunerna har olika förutsättningar att tillgodose behovet. I en del kommuner hanteras detta med hjälp av kommunens jurister och gemensam ärendeberedning, men i mindre kommuner förekommer att LSS-handläggare saknar både kollegor och jurister att diskutera ärenden med. Om kommunen dessutom har få LSS-ärenden är det svårt att bygga kompetens över tid. Många kommuner nyttjar externa juristtjänster för rättslig rådgivning, exempelvis privata frågetjänster eller konsulter som ger ärendehandledning. Kommuner vänder sig också till SKR och Socialstyrelsen med frågor som rör myndighetsutövningen.102
Det är svårt för handläggare att utreda och värdera enskildas behov
En inbyggd svårighet i myndighetsutövningen enligt LSS är uppgiften att utreda och värdera enskildas behov i förhållande till lagens mål om att de ska få möjlighet att leva som andra. LSS-insatser ska tillförsäkra personerna i fråga goda levnadsvillkor och dessa ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatserna.103
Bedömningarna ställer därmed höga krav på handläggares kunskap om olika funktionsnedsättningar och, i vissa fall, om särskilda kommunikationsmetoder.104 I intervjuer framförs att LSS-handläggare ser särskilda svårigheter kopplade till de underlag som krävs för kommunens bedömningar. Det saknas särskild reglering om
101Se exempelvis Heja olika, ”LSS feltolkas allt oftare. Vad kan vi göra åt det?”, hämtad 2025-11-06; Socialstyrelsen, Förändring i ledsagning över tid, 2023, s. 18. Se vidare bilaga 3.
102För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
103Se 5, 6 och 7 §§ LSS samt prop. 1992/93:159, s. 96–97.
104Socialstyrelsens allmänna råd om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som avser personer med funktionshinder (SOSFS 2008:32). Se vidare bilaga 3.
Riksrevisionen 25
vilka krav kommuner bör ställa på intyg och utredningar i LSS-ärenden.105 Kommunföreträdare uppger bland annat att det är oklart vilka krav som handläggare kan ställa på utredningar och intyg de begär från enskilda och vårdprofessioner, och efterfrågar därför mer vägledning kring detta, riktat till både socialtjänst och vårdgivare.106
3.2.2 Omvärldsförändringar skapar nya utmaningar i tillämpningen
Omvärldsförändringar och förändringar i målgruppen för LSS har skapat nya utmaningar i tillämpningen av LSS. Det handlar bland annat om att antalet personer som tillhör personkrets 3 har minskat över tid, medan antalet personer som tillhör personkrets 1 har ökat markant.107 I våra intervjuer uppges att det har skett en ökning av personer i behov av LSS-insatser som har samsjuklighet samt olika former av social problematik, vilket ställer nya krav på handläggare och utförarverksamheter.108 Därtill har det skett förändringar kopplade till livslängd och utvecklingsmöjligheter för personer med olika funktionsnedsättningar. Bland annat har livslängden för personer med vissa funktionsnedsättningar ökat, med följden att dessa grupper kan behöva nya former av stöd – exempelvis kopplat till åldrande och demens.109
Förändringar i målgruppen för LSS får konsekvenser för myndighetsutövningen, eftersom de innebär att kommunens stöd behöver vara flexibelt så att det både kan utökas eller förändras vid behov och samtidigt möjliggöra en positiv utveckling hos individen. I våra intervjuer framkommer att sådana överväganden till exempel kan påverka val av boendeform för en individ eller kommunernas benägenhet att bevilja tillsvidarebeslut för LSS-insatser. De kan också ge upphov till etiska dilemman och motstridiga förväntningar, när enskilda och deras anhöriga förväntar sig att insatserna ska ha en viss utformning eller varaktighet.110 Som nämnts specificeras i LSS att insatserna ska vara varaktiga, samordnade och anpassas till mottagarens individuella behov.111
105Den reglering som finns bygger på 23 § FL som fastställer att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Bestämmelsen ger uttryck för officialprincipen, som innebär att det i första hand är myndigheten som ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. Enligt Socialstyrelsens handbok för handläggning och dokumentation i socialtjänsten innebär bestämmelsen att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Kraven på myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn till ärendets karaktär. Se Socialstyrelsen, 2021b, s. 261; samt prop. 1992/93:159 s. 57.
106För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
107Socialstyrelsen. Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 25–26. Se även bilaga 2.
108För intervjuhänvisningar, se bilaga 3. Se även Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2022, 2022, s. 63–71; Socialstyrelsen, Autism - förekomst och samsjuklighet, 2024, s. 16–19; SKR, Hur skapar vi bättre hälsa för personer med funktionsnedsättning? 2024, s. 9–10.
109Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 34–35, 90–92.
110För intervjuhänvisningar, se bilaga 3. Se även exempelvis Regionala samverkans- och stödstrukturer m.fl., Förstudie inför beslut om yrkesresan funktionshinderområdet – myndighetsutövande personal i socialtjänsten, 2022, s. 11; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 34–35, 90–92.
111Se 7 § LSS.
26 Riksrevisionen
En ytterligare omvärldsfaktor som påverkar myndighetsutövningen enligt LSS är fusk och välfärdsbrottslighet av olika slag, däribland oseriösa utförare, falska intyg och ansökningar på felaktigt grund. Kommunföreträdare uppger att detta leder till ökade krav på kontroller och uppföljning, vilket innebär en ökad arbetsbelastning för handläggare och kan bidra till att vårdgivare, enskilda och anhöriga känner sig misstänkliggjorda.112
Därtill framför kommunföreträdare att det hos vissa samhällsaktörer finns en övertro på vad som kan åstadkommas genom LSS. De menar att det är vanligt att exempelvis vården och skolan har höga förväntningar vad som kan lösas genom LSS-insatser, som inte stämmer överens med hur lagen är utformad. De uppger också att det förekommer att vårdgivare ger patienter orealistiska förväntningar på vilket stöd de har rätt till enligt LSS. Kommunerna efterfrågar därför mer kunskapshöjande insatser för andra samhällsaktörer om vilka insatser som kan erbjudas inom ramen för LSS. Intervjupersoner betonar vidare att LSS behöver ses som en pusselbit bland flera, som alla behövs för att tillförsäkra personer med funktionsnedsättningar goda levnadsvillkor. Här ingår fungerande social omsorg, skolor, psykiatri, rättspsykiatri och arbetsmarknadsinsatser – men också ett fritids- och kulturutbud som är tillgängligt för personer med funktionsnedsättning.113
3.2.3Gränsdragning och skillnader mellan LSS och socialtjänstlagen medför utmaningar i myndighetsutövningen
I våra intervjuer framförs att gränsdragningen mellan LSS och socialtjänstlagen ibland upplevs vara otydlig. Flera intervjupersoner tar också upp att det finns skillnader mellan lagstiftningarna som inte är motiverade.114 Ett exempel är den förebyggande ansats som ska prägla socialtjänstens arbete enligt nya socialtjänstlagen115 och som är mindre framträdande i LSS. Intervjupersoner betonar att ett förebyggande förhållningssätt även behöver prägla verksamhet enligt LSS – inklusive myndighetsutövningen – för att undvika att enskildas och anhörigas hälsa och mående försämras och att omsorgsbehoven ökar.116 Ett annat exempel är att verksamhet enligt socialtjänstlagen ska bedrivas i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet, medan verksamhet enligt LSS istället ska vara av god kvalitet.117 I intervjuer framförs att ett vetenskapligt förhållningssätt är önskvärt även
i LSS-handläggningen och i vissa verksamheter enligt LSS.118 Som nämnts finns också ett ändringsförbehåll inskrivet i socialtjänstlagen som gör det möjligt att ändra
112För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
113För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
114För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
115Se 6 kap. SoL. I propositionen tydliggörs att den förebyggande ansatsen bland annat handlar om att förebygga behov av mer ingripande och omsorgskrävande insatser, vilket innebär en skyldighet att identifiera risker och att åtgärda dessa. Se prop. 2024/25:89, s. 208–209.
116För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
117Se Se 5 kap. 1 SoL samt 6 § LSS.
118För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
Riksrevisionen 27
ett beslut till den enskildes nackdel om förhållandena för den enskilde har förändrats väsentligt.119 Motsvarande bestämmelser finns inte i LSS.120
Enligt den nya socialtjänstlagen som infördes i juli 2025 ingår inte verksamheter enligt LSS i definitionen av socialtjänst.121 Det finns en oro bland funktionsrättsorganisationer, kommunföreträdare och myndigheter som intervjuats i granskningen att verksamheter enligt LSS ska hamna vid sidan av det stora utvecklingsarbete som nu sker på socialtjänstområdet till följd av den nya socialtjänstlagen, och att skillnaderna mellan lagstiftningarna riskerar att förstärka den stuprörsindelning som uppstår i vissa kommuner. I våra intervjuer betonas att samverkan kring individer som får stöd av båda lagstiftningarna underlättas om regelverken är samordnade.122
Liknande invändningar och farhågor framfördes i remissvar på förslaget till den nya socialtjänstlagen.123 Regeringen har i svar på remissyttrandena konstaterat att LSS är avsedd att vara ett komplement som ger dem som ingår i lagens personkrets rätt till särskilda insatser, utan att inskränka de rättigheter som dessa personer har enligt exempelvis socialtjänstlagen. Regeringen betonar att verksamheter enligt de två lagstiftningarna kan samordnas organisatoriskt och understryker vikten av att ha ett helhetsperspektiv kring den enskilde och dennes behov. Regeringen menar att det kan ske utan att insatser enligt LSS omfattas av socialtjänstlagens regelverk.124
3.2.4 Vissa bestämmelser i LSS medför särskilda utmaningar
Vissa bestämmelser i LSS är särskilt svåra för kommunerna att tolka och tillämpa och skapar svårigheter för enskilda och anhöriga:
•LSS-insatsen bostad med särskild service och annan särskilt anpassad bostad för vuxna tillämpas olika i landets kommuner, och delar av bestämmelsen uppges vara svåra att handlägga.
•LSS-insatsen ledsagarservice har minskat i omfattning och tillämpas olika.
•LSS-insatsen kontaktperson har minskat i omfattning och tillämpas olika.
•LSS-insatsen daglig verksamhet medför inlåsningsrisker och utestänger personkrets 3.
•LSS-insatsen korttidstillsyn för skolungdom över 12 innebär tolkningssvårigheter
•Personkretsbestämmelsen är svår att tillämpa.
119Se 14 kap. 9 § SoL.
120Det finns dock möjlighet att ändra beslut till den enskildes nackdel med stöd av 37 § FL i vissa fall. Det ska röra sig om sådana förhållanden som nämnden hade kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet till den enskildes rätt till insats.
121Jämför 1 kap. 2 § SoL där det anges vad som avses med socialtjänst. Den innebörden av ”socialtjänst” gäller dock endast i socialtjänstlagen och hindrar inte att termen används eller definieras på annat sätt i andra sammanhang, se Clevesköld, ”Karnov (JUNO), Socialtjänstlag (2025:400)”, hämtad 2025-12-09.
122För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
123Prop. 2024/25:89, s. 193–196.
124Prop. 2024/25:89, s. 193–194, 196.
28 Riksrevisionen
Svårigheterna kopplade till dessa bestämmelser beskrivs mer utförligt i kapitel 6 och i bilaga 3. Att dessa bestämmelser medför utmaningar i tillämpningen av LSS har uppmärksammats tidigare och punkterna ovan överensstämmer delvis med de områden som omfattades av LSS-utredningens uppdrag när den tillsattes 2016.125
3.3Kommunernas olika förutsättningar påverkar myndighetsutövningen
Skillnader i kommunernas storlek, organisation, resurser och geografiska placering kan påverka deras förutsättningar att efterleva LSS och att ta emot och implementera statens styrning på området. Det handlar bland annat om att sådana faktorer påverkar efterfrågan på insatser, utbudet av och närheten till utförarverksamheter, intern samverkan i kommunen samt kommunens förmåga att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens.126 Vidare har en del kommuner placerat handläggningen av insatser enligt socialtjänstlagen och LSS i olika förvaltningar eller avdelningar. När dessa olika delar av socialtjänsten saknar en välfungerande samverkan kan det medföra att personer med funktionsnedsättning som behöver insatser enligt båda lagstiftningarna faller mellan stolarna, eller inte får ett ändamålsenligt stöd. Det kan innebära att LSS inte tillämpas som den pluslag till socialtjänstlagen som LSS är tänkt att vara.127
125Dir. 2016:40; SOU 2018:88.
126Se exempelvis Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Social kompetens. Om kompetensförsörjning av handläggare i socialtjänsten, 2019, s. 22–23, 129; Socialstyrelsen, Öppna jämförelser 2021 – Stöd till personer med funktionsnedsättning LSS, 2021, s. 3–4; Statskontoret, Att styra med kunskap, 2023, s. 52, 72.
127För intervjuhänvisningar, se bilaga 3.
Riksrevisionen 29
4Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd
I kapitlet redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 1: Är Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS effektiva?
Granskningen har resulterat i följande iakttagelser rörande Socialstyrelsens arbete:
•Socialstyrelsen har föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövningen enligt LSS. Socialstyrelsens regelgivning och kunskapsstöd är generellt uppskattat av kommunerna, men det finns behov av ytterligare stöd. Till exempel finns behov av en handbok för handläggning av vuxenärenden enligt LSS. Socialstyrelsen kan också ge kommunerna mer vägledning till gällande rätt inom LSS.
•Vissa problem i kommunernas myndighetsutövning som beror på ett oklart rättsläge eller på att lagen inte har uppdaterats, kan inte åtgärdas av Socialstyrelsen genom regelgivning eller kunskapsstöd.
•Socialstyrelsen har metoder för att identifiera behov av reglering och kunskapsstöd gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS och för att ta fram kvalitetssäkrade produkter som möter behoven. Men det finns utvecklingsbehov i Socialstyrelsens uppföljning av kunskapsstöd och arbete med implementering av regler och kunskapsstöd, samt i myndighetens samverkan med IVO. Frågorna behandlas i pågående utvecklingsarbeten på Socialstyrelsen.
4.1Problemen i kommunernas myndighetsutövning faller delvis utanför Socialstyrelsens mandat
Socialstyrelsen ska genom regelgivning och kunskapsstöd bidra till att kommunerna lever upp till bestämmelserna i LSS och till förvaltningslagens krav på handläggningen.128 Det innebär att Socialstyrelsen, inom ramen för sina bemyndiganden, dels ska tillse att det finns aktuella föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd som kompletterar befintliga regelverk, dels ska uppmärksamma målgruppernas behov av stöd samt brister i tillämpningen, och arbeta för att åtgärda dessa.129
Flera av de brister och problem i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS som beskrivs i föregående kapitel och i bilaga 3 är möjliga för Socialstyrelsen att påverka. Till exempel kan Socialstyrelsen vägleda kommunerna till gällande regelverk och rättspraxis inom LSS för att bidra till att vanliga brister i myndighetsutövningen undviks. Samtidigt synliggör granskningen att en del av problemen med bristande likvärdighet mellan kommunerna beror på en kombination av öppet formulerade
128I förvaltningslagen finns bl.a. regler om utredningsansvar, kommunikation och dokumentation, se 23, 25 och 27 §§ FL. LSS innehåller också regler om dokumentation i samband med handläggning samt gallring, se 21 a–21 d §§ LSS.
129Se avsnitt 1.3.1 Bedömningsgrunder för Socialstyrelsen.
30 Riksrevisionen
förarbeten och en förhållandevis svagt utvecklad rättspraxis. Lagstiftningen har inte heller uppdaterats i takt med samhällsutvecklingen och när närliggande regelverk har förändrats. Socialstyrelsen har tidigare påtalat att det finns problem kopplat till implementeringen av vissa bestämmelser i LSS, som myndigheten inte kan åtgärda med föreskrifter eller kunskapsstöd om inte regelverket ses över. Vi återkommer till dessa områden i avsnitt 4.5.1 och kapitel 6.
4.2Socialstyrelsen har regler och kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövning enligt LSS
4.2.1Socialstyrelsen har några föreskrifter och allmänna råd som rör myndighetsutövningen
Socialstyrelsens regelgivning består av föreskrifter och allmänna råd. Det finns i dag två föreskrifter och allmänna råd som specifikt rör LSS. Föreskrifterna rör LSS-boenden för vuxna respektive för barn och unga (se tabell 1). Dessa berör huvudsakligen utförandet av LSS-insatser, även om de har relevans också för myndighetsutövningen, exempelvis vid kommunernas val av boendeform, kontroll av utförare eller uppföljning av boendeinsatser. Därtill kompletteras föreskrifterna av handböcker som innehåller information riktad till handläggare, se nedan. Det pågår en översyn av boendeföreskrifterna inom LSS (se avsnitt 4.3.3).
Tabell 1 Föreskrifter och allmänna råd som specifikt rör LSS
| Produkt | Målgrupp | Fokusområde |
| Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd | Kommun och | Bostad med särskild |
| om bostad med särskild service för barn eller | utförarverksamheter | service för barn eller |
| ungdomar enligt LSS (SOSFS 2012:6) | ungdomar enligt LSS. | |
| Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd | Kommun och | Bostad med särskild |
| om bostad med särskild service för vuxna | utförarverksamheter | service för vuxna enligt |
| enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och | LSS. | |
| service till vissa funktionshindrade, LSS | ||
| (SOSFS 2002:9) | ||
Socialstyrelsen har också allmänna råd som rör kompetensen hos personal som handlägger ärenden avseende personer med funktionsnedsättning enligt LSS och socialtjänstlagen. Därutöver finns reglering gällande bredare verksamhetsområden som har relevans även för myndighetsutövningen enligt LSS. Här ingår en föreskrift och allmänna råd om dokumentation i socialtjänsten och en föreskrift och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (se tabell 2). Dessa föreskrifter utgör centrala delar i IVO:s tillsyn av verksamheter inom socialtjänsten, inklusive LSS.130
130Intervju med IVO 2025-04-23.
Riksrevisionen 31
Tabell 2 Föreskrifter och allmänna råd som rör bredare områden, inklusive LSS
| Produkt | Målgrupp | Fokusområde |
| Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd | Kommun och | Dokumentation i |
| om dokumentation i verksamhet som bedrivs | utförarverksamheter | handläggning och |
| med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS | utförarverksamhet enligt | |
| (SOSFS 2014:5) | flera lagar, inklusive LSS. | |
| Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna | Kommun och | Kvalitetsarbete i |
| råd om ledningssystem för systematiskt | utförarverksamheter | myndighetsutövning och |
| kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9) | utförarverksamhet enligt | |
| flera lagar, inklusive LSS. | ||
| Socialstyrelsens allmänna råd om personalens | Kommun | Handläggares kompetens |
| kompetens vid handläggning och uppföljning | vid ärenden som gäller | |
| av ärenden som avser personer med | personer med | |
| funktionshinder (SOSFS 2008:32) | funktionsnedsättning, | |
| inklusive LSS. | ||
4.2.2Socialstyrelsen har flera kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövningen enligt LSS, men saknar ett samlat stöd för handläggning av vuxenärenden
Socialstyrelsens kunskapsstöd består av bland annat handböcker, meddelandeblad131, vägledningar och utbildningar. Handböcker och meddelandeblad utgör en form av rättsligt stöd och bygger huvudsakligen på rättskällor som lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och JO-beslut. Vägledningar och utbildningar bygger i större utsträckning på andra kunskapskällor, som forskning.132 Gemensamt för de olika kunskapsstöden är att de ska bygga på bästa tillgängliga kunskap.133
Socialstyrelsen har flera handböcker med bäring på kommunernas myndighetsutövning enligt LSS. Bland annat finns en handbok för handläggning och utförande av LSS-insatser till barn och unga och en handbok för boende med särskild service enligt LSS, som delvis omfattar stöd vid handläggningen av insatser (se tabell 3).
Tabell 3 Handböcker som specifikt rör LSS
| Produkt | Målgrupp | Fokusområde |
| Stöd till barn och unga med | Kommun och | Handläggning och |
| funktionsnedsättning. Handbok för | utförarverksamheter | utförande av insatser till |
| handläggning och utförande av LSS-insatser, | barn och unga enligt LSS. | |
| 2020 | ||
| Bostad med särskild service för vuxna enligt | Kommun och | Handläggning och |
| LSS, 2018 | utförarverksamheter | utförande av bostad med |
| särskild service för vuxna | ||
| enligt LSS. | ||
131Meddelandeblad är ett kortare rättsligt meddelande som Socialstyrelsen kan använda för att upplysa om ett visst rättsläge, vanligen i samband med en ny eller förändrad reglering.
132Enligt den nya socialtjänstlagen ska verksamheter i socialtjänsten bedrivas i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Se 5 kap. 1 § SoL. I LSS finns inte någon motsvarande skrivning.
133Socialstyrelsen, Huvudprocess. Ta fram kunskapsstöd (internt dokument), 2024; intervju med Socialstyrelsen 2025-04-14b.
32 Riksrevisionen
Därtill finns handböcker som rör myndighetsutövningen för socialtjänsten i bredare bemärkelse, där LSS utgör en del (se tabell 4). I dessa underlag finns information som är relevant för de brister i myndighetsutövningen som beskrivs i kapitel 3 och bilaga 3, exempelvis hur utredningar ska genomföras och dokumenteras, hur enskilda ska göras delaktiga i utredningen, hur barns rättigheter kan beaktas och när det är lämpligt eller inte att tidsbegränsa beslut enligt LSS.134
Tabell 4 Handböcker som rör bredare områden, inklusive LSS
| Produkt | Målgrupp | Fokusområde |
| Placerade barn och unga. Handbok för | Kommun och | Handläggning och |
| socialtjänsten, 2023 | utförarverksamheter | utförande av placering av |
| barn och unga, inklusive | ||
| placeringar enligt LSS. | ||
| Handläggning och dokumentation. Handbok | Kommun och | Handläggning och |
| för socialtjänsten, 2021 | utförarverksamheter | dokumentation i |
| socialtjänsten, inklusive | ||
| vid LSS-insatser. | ||
Vidare har Socialstyrelsen flera vägledningar och andra kunskapsstöd som rör LSS och som i någon mån är relevanta för myndighetsutövningen. Därtill finns kunskapsstöd som rör handläggning på socialtjänstområdet generellt, med delvis relevans för LSS (se tabell 5).
Tabell 5 Övriga kunskapsstöd med direkt eller indirekt relevans för myndighetsutövning enligt
LSS
| Produkt | Målgrupp | Fokusområde |
| Leva som andra och vara delaktig i samhället, | Kommun | De bärande principerna |
| 2024 | och allmänna kraven i | |
| LSS. | ||
| Att utveckla den dagliga verksamheten. | Kommun och | Utformningen av daglig |
| Ett kunskapsstöd, 2024 | utförarverksamheter | verksamhet. |
| Att ge ordet och lämna plats. En vägledning | Kommun | Brukarinflytande in |
| för brukarinflytande i socialtjänsten, 2024 | socialtjänsten, inklusive | |
| LSS. | ||
| Föräldrar med intellektuell | Kommun | Barn och familjer där en |
| funktionsnedsättning. Stöd till socialtjänsten | eller båda föräldrarna har | |
| för att identifiera och ge stöd till barn och | en intellektuell | |
| familjer, 2024 | funktionsnedsättning. | |
| Individens behov i centrum. Ett stöd för att | Kommun och | Arbetssättet Individens |
| använda ICF och strukturerad dokumentation | utförarverksamheter | behov i centrum (IBIC). |
| för personer som behöver stöd i sin dagliga | ||
| livsföring, 2023 | ||
| Stöd för handläggare att uppmärksamma och | Kommun | Anhörigas behov, bl.a. |
| involvera anhöriga, 2023 | inom LSS. | |
134Exempelvis Socialstyrelsen, Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, 2018, s. 20–25, 63–70; Socialstyrelsen, Handläggning och dokumentation. Handbok för socialtjänsten, 2021, s. 129–130, 259–264,
312–316, 318–327, 332–335; Socialstyrelsen, Utreda barn och unga. Handbok för socialtjänsten, 2023, s. 27–32, 37–39, 87–99.
Riksrevisionen 33
| Produkt | Målgrupp | Fokusområde |
| Integrera anhörigperspektivet inom hälso-och | Kommun, region och | Anhörigas behov, bl.a. |
| sjukvården och socialtjänsten, 2023 | utförarverksamheter | inom LSS. |
Vägar till ökad delaktighet –Kunskapsstöd för socialtjänsten om arbete med stöd och service enligt LSS, 2018
| Kommun och | Metoder för ökad |
| utförarverksamheter | delaktighet och |
| självständighet för | |
| personer med kognitiva | |
| funktionsnedsättningar |
| Vägar till förbättrad samordning av insatser | Kommun, region och | Barn och unga med |
| för barn med funktionsnedsättning, 2017 | utförarverksamheter | funktionsnedsättning och |
| deras vårdnadshavare. | ||
Information som rör de brister och problem som beskrivs i kapitel 3 och bilaga 3 är därmed utspridd mellan olika kunskapsstöd. Det saknas ett samlat stöd för handläggning av vuxenärenden enligt LSS (se vidare avsnitt 4.3.3).
Socialstyrelsen publicerar också utbildningar, webbinarier och filmer om LSS.135 Vidare samarbetar Socialstyrelsen med SKR och regionala samverkans- och stödstrukturer (RSS) i framtagandet av Yrkesresan, ett koncept för introduktion och kompetensutveckling för socialtjänsten.136 Yrkesresan innehåller ett block för utförare på funktionshindersområdet. Under perioden för granskningen påbörjades ett arbete med att ta fram en motsvarande yrkesresa för myndighetshandläggare på funktionshindersområdet, med planerad lansering i slutet av 2026.137
4.3Kommunerna uppskattar Socialstyrelsens produkter, men har behov av mer rättsligt stöd inom LSS
4.3.1 Socialstyrelsens material är överlag uppskattat av kommunerna …
Våra intervjuer med kommunföreträdare och sakkunniga ger en bild av att Socialstyrelsens föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd överlag uppskattas av målgrupperna. Till exempel beskriver kommunföreträdare att Socialstyrelsens handböcker används som ett generellt stöd i handläggningen och för att skola in nya medarbetare. Därtill beskriver handläggare och chefer i socialtjänsten att de håller sig uppdaterade om nya regler och kunskap med hjälp av Socialstyrelsens utbildningar och meddelandeblad, samt information publicerad på Socialstyrelsens webbplats och Kunskapsguiden.138 Som exempel på kunskapsstöd med särskild relevans för myndighetsutövningen enligt LSS nämns handboken för handläggning och
135Bland annat höll Socialstyrelsen ett webbinarium och publicerade elva filmer om LSS och LSS-insatser på
Kunskapsguiden i samband med ett regeringsuppdrag 2024. Se Kunskapsguiden, ”Om insatser och stöd enligt LSS”, hämtad 2025-10-06; Socialstyrelsen, Riktade informationsinsatser om LSS – redovisning av regeringsuppdrag, 2025.
136Yrkesresan, ”Yrkesresan”, hämtad 2025-10-08.
137Intervju med SKR 2025-03-06; mejl från SKR 2025-10-27.
138Intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (chef) 2025-03-31; kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; sakkunnig 2024-12-04; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; sakkunnig 2025-02-21b. Se även Statskontoret, Myndighetsanalys av Socialstyrelsen, 2025, s. 19–20.
34 Riksrevisionen
dokumentation i socialtjänsten, utbildningar och kunskapsstöd om verktyget Individens behov i centrum (IBIC139) samt handboken för handläggning och utförande av LSS-insatser till barn och unga.140
4.3.2 … men kommunerna har stödbehov som Socialstyrelsen inte möter
Av intervjuerna framgår samtidigt att kommunföreträdare har olika syn på hur användbara Socialstyrelsens produkter är i det dagliga arbetet. Också Socialstyrelsens egna uppföljningar och Statskontorets granskning har indikerat att Socialstyrelsens kunskapsstöd generellt uppskattas av kommunerna, men att kännedomen om och användningen av stöden varierar.141
I våra intervjuer beskriver vissa kommunföreträdare att de sällan nyttjar Socialstyrelsens kunskapsstöd och menar att dessa är för allmänt hållna för att komma till konkret nytta i handläggningen.142 Det beror delvis på att de rättsliga frågor som uppstår i handläggningen ofta handlar om tillämpning i enskilda fall. Som nämnts har många LSS-handläggare behov av rättslig vägledning i arbetet. Med undantag för föreskrifter och allmänna råd är Socialstyrelsen restriktiv med att ge kommunerna stöd i hur lagen ska tolkas och tillämpas. När kommuner till exempel kontaktar Socialstyrelsens upplysningstjänst med frågor kopplade till myndighetsutövningen enligt LSS hänvisar Socialstyrelsen till relevanta författningar och kunskapsstöd, utan att ge råd kring hur dessa bör tolkas eller hur kommunen bör agera i det enskilda fallet. Socialstyrelsen ska inte ge råd som är handlingsdirigerande för kommunernas myndighetsutövning, om det inte sker inom ramen för föreskrifter och allmänna råd.143 Socialstyrelsen hänvisar till att den kommunala nämnden ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett innan beslut fattas. Det innebär bland annat att handläggaren själv avgör vilka uppgifter, intyg och underlag som behövs för att kunna fatta ett rättssäkert beslut.144
139IBIC står för Individens behov i centrum och är ett arbetssätt som används av handläggare och utförare för att beskriva och strukturerat dokumentera uppgifter om individens resurser, behov, mål och resultat.
140Socialstyrelsen, Individens behov i centrum Ett stöd för att använda ICF och strukturerad dokumentation för personer som behöver stöd i sin dagliga livsföring, 2023; Socialstyrelsen, Handläggning och dokumentation. Handbok för socialtjänsten, 2021; Socialstyrelsen, Stöd till barn och unga med funktionsnedsättning. Handbok för handläggning och utförande av LSS-insatser, 2020.
141Socialstyrelsen, Evidensbaserad praktik i socialtjänsten 2022, 2023; Statskontoret, Myndighetsanalys av Socialstyrelsen, 2025, s. 19–21; uppgift från Socialstyrelsen 2025-10-07.
142Intervjuer med kommunföreträdare (enhetschef) 2025-05-27; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21.
143Intervju med Socialstyrelsen 2025-04-14b.
144Underlag från Socialstyrelsen 2025-11-03. Se även Socialstyrelsen, Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, 2018, s. 71–76; Socialstyrelsen, Handläggning och dokumentation. Handbok för socialtjänsten, 2021, s. 261–262.
Riksrevisionen 35
Socialstyrelsens kunskapsstöd är inte alltid uppdaterade
Kommunföreträdare påpekar att Socialstyrelsens kunskapsstöd inte alltid är uppdaterade utifrån lagändringar, något som också Statskontoret har uppmärksammat.145 Exempelvis är handboken för handläggning och utförande av LSS-insatser till barn och unga inte uppdaterad utifrån lagändringar gällande personlig assistans.146
4.3.3 Socialstyrelsen kan göra mer för att möta kommunernas behov
Sammanfattningsvis pekar granskningen på att Socialstyrelsen kan göra mer för att möta kommunernas behov av stöd i myndighetsutövningen enligt LSS. I en rapport publicerad 2023 aviserade Socialstyrelsen att det finns behov av ett stödmaterial för handläggning av vuxenärenden enligt LSS.147 Socialstyrelsen uppger att ett arbete med att ta fram en handbok för handläggningen av LSS-ärenden har påbörjats men avstannat.148 Att behovet av ett sådant stöd kvarstår bekräftas i våra intervjuer.149 Därtill behöver Socialstyrelsen säkerställa att befintliga kunskapsstöd är uppdaterade utifrån ändringar i LSS och relaterade regelverk.
Granskningen pekar också på att Socialstyrelsen behöver ge kommunerna mer stöd i att följa och tolka rättspraxis, mot bakgrund av de utmaningar och problem som beskrivs i kapitel 3 och bilaga 3. Till exempel kan Socialstyrelsen ge ytterligare klargöranden kring vilka domar gällande LSS som är prejudicerande och vilka som inte är det. Socialstyrelsen kan också uppmärksamma vanliga problem
i rättstillämpningen och sprida kunskap för att korrigera dessa.
Mot bakgrund av att det finns indikationer på att kommunala nämnder ibland saknar tillräcklig kunskap om kommunens skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen, kan det också finnas skäl för Socialstyrelsen att rikta kunskapshöjande insatser om LSS och kommunernas skyldigheter till lokalpolitiker i kommunerna. I Myndigheten för delaktighets förslag till en ny nationell handlingsplan för funktionshinderspolitiken 2026–2031 finns ett sådant förslag, som har tagits fram i nära samverkan med Socialstyrelsen.150
Därtill pekar våra intervjuer med kommunföreträdare på att det kan finnas skäl att rikta kunskapshöjande insatser om LSS även till aktörer inom vården och andra sektorer, för att öka förståelsen för hur LSS fungerar och motverka felaktiga
145Intervju med kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; Statskontoret, Myndighetsanalys av Socialstyrelsen, 2025, s. 32–33.
146Se lagen (2022:1227) om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade samt förordningen (2024:1063) om ändring i förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
147Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 69–70.
148Intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-14b; 2025-06-10.
149Intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (chef och politiker)
2025-05-28; kommunföreträdare (två chefer) 2025-06-10; SKR 2025-03-06; Synskadades riksförbund
2025-02-19; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; skriftligt underlag från FUB 2024-11-15.
150MFD, När delaktighet blir verklighet. Förslag till nationell handlingsplan för funktionshinderspolitiken 2026–2031, 2025, s. 92.
36 Riksrevisionen
förväntningar på kommunernas LSS-insatser från enskilda, vårdgivare och andra samhällsaktörer.151
Det finns önskemål om fler föreskrifter inom LSS
Det finns synpunkter från bland annat funktionsrättsorganisationer om att det behövs fler föreskrifter inom LSS för att åtgärda brister i tillämpningen och utförandet. Detta eftersom föreskrifter är bindande, till skillnad från allmänna råd och vägledningar som enbart är rekommendationer.152 Önskemålen rör huvudsakligen föreskrifter gällande utförandet av LSS-insatser, till exempel daglig verksamhet. De ligger därför delvis utanför denna granskning, även om föreskrifter som rör utförandet av insatser kan ha indirekt bäring på myndighetsutövningen.153
Som nämnts får Socialstyrelsen meddela föreskrifter om verkställigheten av LSS154 genom ett så kallat verkställighetsbemyndigande. Verkställighetsföreskrifter kompletterar lagar, men får inte tillföra något väsentligt nytt utan ska bygga på befintliga rättskällor.155 Eftersom LSS med förarbeten är öppet formulerade och till stor del saknar detaljerade beskrivningar av insatserna, menar Socialstyrelsen att det krävs förtydliganden i lagen och förarbetena för att ytterligare verkställighetsföreskrifter ska kunna tas fram.156 Socialstyrelsen får dock även meddela föreskrifter som rör 9 § LSS och som är till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa. Socialstyrelsen tolkar denna föreskriftsrätt som
ett normgivningsbemyndigande, vilket ger myndigheten viss frihet att komplettera befintligt regelverk med ytterligare regler.157 Som nämnts finns i dag enbart föreskrifter för boendeinsatserna enligt LSS, men det finns således inom ramen för Socialstyrelsens befintliga bemyndigande utrymme för myndigheten att ta fram föreskrifter gällande fler LSS-insatser, om sådana behövs till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.
Socialstyrelsen ser över föreskrifter och handböcker inom LSS
I förslaget till den nya handlingsplanen för funktionshinderspolitiken föreslås att Socialstyrelsen utreder förutsättningarna för att stärka regleringen av LSS inom ramen för Socialstyrelsens föreskrifter. Förslaget läggs mot bakgrund av att
151Ett närliggande förslag, om att Socialstyrelsen ska rikta kunskapshöjande insatser om funktionsnedsättningar till aktörer i bland annat vården, läggs fram i den nya nationella handlingsplanen för funktionshinderspolitiken. Se MFD, 2025, s. 91.
152Intervjuer med sakkunnig 2024-12-04; sakkunnig 2025-02-21a; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju)
2025-09-03; Svenska Downföreningen 2025-05-12; skriftligt underlag från FUB 2024-11-15. Se också FUB och Autism Sverige, Möte om föreskrifter och allmänna råd för bostad med särskild service och daglig verksamhet enligt LSS (skrivelse till Socialstyrelsen), 2025.
153Till exempel kompletteras Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2002:9) om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 LSS med en handbok som innehåller flera kapitel helt eller delvis riktade mot handläggare. Se Socialstyrelsen, Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, 2018, kapitel 11, 12, 13.
154Se 14 § förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
155Statsrådsberedningen, Myndigheternas föreskrifter, 2025, s. 16–17, 22–24.
156Intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-29; 2025-04-14b.
157Intervju med Socialstyrelsen 2025-04-14b. Jfr. 13 § förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Riksrevisionen 37
Socialstyrelsen under flera år har konstaterat utmaningar i tillgången till insatser enligt LSS.158
Socialstyrelsen uppger vidare att arbetet med föreskrifterna för LSS-boenden pågår, med planerad remiss i april 2026. Socialstyrelsen planerar också att revidera de handböcker som finns inom LSS, men har ingen fastställd tidsplan för arbetet.159
I regleringsbrevet för 2026 fick Socialstyrelsen ett uppdrag att ta fram ett stödmaterial för handläggning av LSS, med särskilt fokus på ledsagarservice. Stödmaterialet ska omfatta utredning, bedömningar av personkrets och rätt till insatser enligt LSS, bland annat utifrån LSS intentioner och internationella konventioner. Uppdraget ska slutredovisas i december 2026.160
4.4 Det finns utvecklingsbehov i Socialstyrelsens arbete
4.4.1Socialstyrelsens arbete med regelgivning och kunskapsstöd styrs av regeringsuppdrag, behovsanalyser och interna prioriteringar
Socialstyrelsens arbete med regelgivning bedrivs på myndighetens rättsavdelning. Socialstyrelsen har interna processer för prioritering, framtagande och uppföljning av föreskrifter och allmänna råd. I dessa beskrivs bland annat hur behovet av ny regelgivning bedöms internt på Socialstyrelsen, hur arbetet att ta fram dessa går till och hur externa och interna intressenter identifieras och involveras i arbetet. Arbetet med föreskrifter och allmänna råd är delvis förordningsstyrt.161 Föreskrifter och allmänna råd tas fram eller revideras på uppdrag av regeringen eller som svar på behov som uppmärksammas internt på myndigheten eller aviseras av externa aktörer, exempelvis kommuner och regioner eller intresseorganisationer. När ett sådant arbete inleds består det av ett antal delmoment för bland annat informationsinhämtning, konsekvensutredning, intern och extern remittering, kvalitetsgranskning samt uppföljning. För befintliga föreskrifter och allmänna råd finns en utsedd förvaltare på rättsavdelningen som ansvarar för att löpande bevaka behovet av uppföljning eller uppdatering. För övergripande planering av arbetet har myndigheten ett prioriterings-pm som uppdateras varje tertial.162 Det finns dock utmaningar i Socialstyrelsens möjligheter att arbeta egeninitierat och i enlighet med myndighetens interna prioriteringar (se avsnitt 4.4.2).163
158MFD, När delaktighet blir verklighet. Förslag till nationell handlingsplan för funktionshinderspolitiken 2026– 2031, 2025, s. 91–92.
159Socialstyrelsen, Förslag till prioritering av föreskriftsarbeten T1 2025 (internt dokument), 2025; uppgift från Socialstyrelsen 2025-11-03.
160Regeringsbeslut S2025/02147 (delvis).
161Socialstyrelsens författningar regleras bland annat i författningssamlingsförordningen och förordningen om konsekvensutredningar.
162Se exempelvis Socialstyrelsen, Delprocess – Socialstyrelsens arbete med författningar (internt dokument), 2023; Socialstyrelsen, Huvudprocess Styra med regler (internt dokument), 2023; intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-14b; 2025-06-10.
163Intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-14a; 2025-04-14b; 2025-06-10; Statskontoret, Myndighetsanalys av Socialstyrelsen. Slutrapport, 2025, s. 32–34.
38 Riksrevisionen
Arbetet med att ta fram och revidera kunskapsstöd inom LSS bedrivs av Socialstyrelsens avdelning för kunskapsstyrning i socialtjänsten, med undantag för handböcker och meddelandeblad som tas fram av rättsavdelningen. Till skillnad från arbetet med föreskrifter är kunskapsstöden inte förordningsstyrda, utan Socialstyrelsen bestämmer när och hur stöden tas fram. Socialstyrelsen har interna processer för framtagande, revidering och uppföljning av kunskapsstöd. I dessa beskrivs hur Socialstyrelsen bedömer och prioriterar behov, hur intressenter identifieras och involveras, hur bästa tillgängliga kunskap tas fram och hur kunskapsstöden kvalitetssäkras och följs upp.164 Under perioden för granskningen reviderades Socialstyrelsens processer för arbetet med kunskapsstöd.165
Nya kunskapsstöd tas fram antingen på uppdrag av regeringen eller mot bakgrund av behov som identifierats av Socialstyrelsen genom exempelvis omvärldsbevakning, kontakter med huvudmän och professioner samt myndighetens uppföljning av funktionshindersområdet.166 Behov av nya kunskapsstöd identifieras också
i samverkan med företrädare för kommunsektorn och andra myndigheter, däribland inom ramen för partnerskapet för kunskapsstyrning inom socialtjänsten167 och den nationella samverkansgruppen för kunskapsstyrning i socialtjänsten (NSK-S)168.
Socialstyrelsen uppger att dessa forum har gett myndigheten viktiga inspel gällande kommunernas behov på funktionshindersområdet. Partnerskapet tog fram en prioriteringslista 2022 som bland annat synliggjorde att kommunerna har behov av stöd för att möta brukare med samsjuklighet och undvika felbedömningar vid samsjuklighet, samt stöd för handläggning och dokumentation på funktionshindersområdet.169 Socialstyrelsen har dock haft begränsade möjligheter att agera på partnerskapets prioriteringar (se avsnitt 4.4.2).
164Exempelvis Socialstyrelsen, Huvudprocess Ta fram kunskapsstöd (internt dokument), 2024; Socialstyrelsen, Ta fram kunskapsstöd med eller utan nationella rekommendationer – delprocess 3.8 i huvudprocess Styra med kunskap (internt dokument), 2022; Socialstyrelsen, Ta fram kunskapsstöd med eller utan nationella rekommendationer – processkarta (internt dokument). Det saknas specifika processer för arbetet med handböcker, utbildningar och meddelandeblad. Dock pågår ett arbete för att ta fram en rutin för Socialstyrelsens framtagande av handböcker. Uppgift från Socialstyrelsen 2025-11-03.
165Uppgift från Socialstyrelsen 2025-10-07.
166Se exempelvis Socialstyrelsen, Huvudprocess Ta fram kunskapsstöd (internt dokument), 2024; intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-23; 2025-06-17.
167Partnerskapet består av Socialstyrelsen tillsammans med SKR, andra myndigheter och representanter för de regionala samverkans- och stödstrukturerna (RSS). Syftet är att bidra till ökad samverkan, dialog och samordning av initiativ som kan bidra till behovsanpassad kunskapsutveckling, bättre stöd för implementering och att kunskapen används. Partnerskapet har en modell för behovsanalys där regionala och kommunala aktörer deltar. Modellen går ut på att ett urval av socialchefer och kommunala företrädare först identifierar områden där det behövs mer kunskap i socialtjänsten. Behoven sammanställs och sorteras därefter av först SKR och sedan socialchefer, för att sedan lämnas över till de nationella aktörerna – däribland Socialstyrelsen. Enligt modellen ska Socialstyrelsen vid emottagandet av de behov som partnerskapet har identifierat internt besluta hur myndigheten ska agera på behoven och återkoppla detta till partnerskapet. Socialstyrelsen är inte förpliktigad att agera på behoven. Modellen har använts i tre cykler och ska enligt Socialstyrelsen nu följas upp och eventuellt revideras. Se intervju med Socialstyrelsen 2025-06-17; SKR, 2024b, s. 10–15; Socialstyrelsen, ”Partnerskap för kunskapsstyrning”, hämtad 2025-02-17.
168NSK-S är ett nätverk med deltagare från bland annat kommuner, SKR och myndigheter. Nätverket syftar till att föra dialog om strategiska arbeten som myndigheter och SKR bedriver för att dessa ska vara mer anpassade till lokala behov. Se SKR, ”Samordning och nätverk”, hämtad 2026-01-21.
169Intervju med Socialstyrelsen 2025-06-17; Partnerskapet för kunskapsstyrning inom socialtjänsten, Identifierade lokala kunskapsbehov – funktionshinderomsorg, till de nationella aktörerna (internt dokument), 2022.
Riksrevisionen 39
4.4.2Socialstyrelsens arbete med regelgivning och kunskapsstöd påverkas av personalbrist och konkurrerande uppgifter
I intervjuer framkommer att Socialstyrelsens arbete med regelgivning och kunskapsstöd gällande LSS på senare år har försvårats av personalbrist i kombination med konkurrerande arbetsuppgifter – däribland regeringsuppdrag. Socialstyrelsen uppger att eftersom myndigheten prioriterar regeringsuppdrag påverkar dessa utrymmet för egeninitierat arbete. Det gäller både Socialstyrelsens möjligheter att möta behov som myndigheten själv har identifierat och myndighetens möjligheter att möta externa förväntningar, exempelvis behov av kunskapsstöd som framförts
i partnerskapet för kunskapsstyrning inom socialtjänsten.170 Två exempel på arbetsuppgifter som påverkats är Socialstyrelsens arbete med att ta fram den planerade handboken för handläggning av vuxenärenden enligt LSS och arbetet med att revidera föreskrifterna för LSS-boenden.171 Socialstyrelsen uppger att dessa arbeten har försenats dels på grund av att två jurister med LSS-kompetens varit tjänstlediga, dels på grund av att andra arbetsuppgifter har prioriterats. Här ingår arbeten kopplade till den nya socialtjänstlagen. Införandet av den nya lagen har inneburit ett omfattande arbete för Socialstyrelsen med att se över befintliga föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd.172 Även Statskontoret har konstaterat att Socialstyrelsens regelgivande arbete är eftersatt, bland annat på grund av att regeringsuppdrag har prioriterats högre.173
4.4.3Socialstyrelsen följer upp kunskapsstödens spridning, men undersöker sällan om de kommer till nytta
Socialstyrelsens uppföljning av publicerade kunskapsstöd har brister. Socialstyrelsen tenderar att följa upp i vilken omfattning olika kunskapsstöd laddas ned och hur många som deltar i utbildningar och spridningsaktiviteter, men inte i vilken utsträckning kunskapsstöden faktiskt gör nytta för målgrupperna. Ibland undersöker Socialstyrelsen hur kommunerna ser på kunskapsstyrningen, bland annat i en enkät som skickas till ett urval kommunala enhetschefer vart tredje år. Enkäten följer upp användningen av vissa specifika kunskapsstöd samt var enhetscheferna söker efter kunskap. Enkäten fångar dock inte in respondenternas syn på innehållet
i kunskapsstöden eller hur de kan förbättras. Socialstyrelsen uppger i intervjuer att man är medveten om att uppföljningen av befintliga kunskapsstöd är ett utvecklingsområde.174 Även Statskontoret har konstaterat att det finns brister
i Socialstyrelsens uppföljningsarbete och rekommenderat att Socialstyrelsen
170Intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-14a; 2025-04-14b; 2025-04-23; 2025-06-01.
171Behovet av revidering av föreskrifterna aviserades redan 2021 och påbörjades därefter, men arbetet avstannade under 2024. Behovet av ett stödmaterial för handläggning av vuxenärenden enligt LSS aviserades 2023.
172Intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-14a; 2025-04-14b; 2025-04-23; 2025-06-01.
173Statskontoret, Myndighetsanalys av Socialstyrelsen, 2025, s. 32–33.
174Socialstyrelsen, Evidensbaserad praktik i socialtjänsten 2022, 2023; intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-23; 2025-06-17; mejl från Socialstyrelsen 2025-10-07.
40 Riksrevisionen
förbättrar uppföljningen.175 Till följd av Statskontorets rekommendation har Socialstyrelsen inlett ett utvecklingsarbete gällande uppföljning av kunskapsstöd, som också omfattar funktionshindersområdet.176
4.4.4Socialstyrelsen utvecklar sitt arbete för att stödja kommunernas implementering av regler och kunskapsstöd
Socialstyrelsen uppger att en utmaning i det kunskapsstödjande arbetet för socialtjänsten är att stötta kommunerna i att ta emot och implementera regelgivning och kunskapsstöd. Som nämnts har kommunerna olika förutsättningar för handläggningen av LSS-ärenden beroende på till exempel kommunstorlek
och demografi samt socialtjänstens organisering. Det är också känt att kommunerna har svårt att ta emot kunskapsstyrning i socialtjänsten, bland annat på grund av överbelastning och den stora mängd stöd som produceras på nationell nivå.177
Arbetet med att stödja kommunernas implementering av regler och kunskapsstöd är förenat med flera utmaningar. Socialstyrelsen framhåller att en stor del av det kunskapsstödjande arbetet utförs inom ramen för regeringsuppdrag. Men uppdragen omfattar sällan resurser för att Socialstyrelsen ska kunna sprida och implementera produkterna i fråga, vilket skulle behövas för att säkerställa att de kommer till nytta.178 Därtill uppger Socialstyrelsen att det är svårt att med begränsade resurser målgruppsanpassa stöden för att möta olika kommuners och professioners skilda behov. Enligt Socialstyrelsen finns också utmaningar i att nå ut med stöden till kommunerna, eftersom de regionala samverkans- och stödstrukturerna fungerar olika väl i olika delar av landet.179
Socialstyrelsen arbetar för att förbättra stödet till målgruppernas implementering av regler och kunskapsstöd och arbetet lyfts som prioriterat i myndighetens interna planering, dock inte specifikt kopplat till LSS eller funktionshindersområdet.180 Det finns en enhet för kunskapstillämpning och Socialstyrelsens interna process för stöd för implementering har nyligen reviderats.181 Som nämnts samarbetar Socialstyrelsen med aktörer i kommunsektorn i framtagandet av Yrkesresan, vilket beskrivs som en bra form för stöd för implementering av kunskapsstyrning
i socialtjänsten. Socialstyrelsen hänvisar också till att regeringen styr myndigheten
175Statskontoret, Att styra med kunskap, 2023, s. 71; Statskontoret, Myndighetsanalys av Socialstyrelsen. Slutrapport, 2025, s. 14, 25–27.
176Uppgift från Socialstyrelsen 2026-01-21.
177Se exempelvis Statskontoret, Att styra de självstyrande, 2023; Statskontoret, Att styra med kunskap, 2023; SOU 2024:43, s. 383; Plantin och Svensson, ”Slutdiskussion” i Plantin och Svensson (red.)
Kunskap i socialtjänsten, 2024.
178Intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-23; 2025-06-17; 2025-11-25.
179Intervju med Socialstyrelsen 2025-11-25.
180Socialstyrelsen, Socialstyrelsens strategiska inriktning 2021–2025, 2021, s. 9–10; Socialstyrelsen, Socialstyrelsens verksamhetsplan för 2024, 2024, s. 4.
181Socialstyrelsen, Huvudprocess Ta fram stöd för implementering (internt dokument), 2025.
Riksrevisionen 41
mot att arbeta mer verksamhetsnära182 och uppger att det på senare år har förekommit att implementeringsmoment ingår i regeringsuppdrag till Socialstyrelsen, vilket välkomnas av myndigheten.183 Socialstyrelsen ser också behov av att förbättra samarbetet med universitet och högskolor som bedriver professionsutbildningar, eftersom det är en ytterligare kanal för myndigheten att nå ut med kunskap till berörda professioner.184
4.4.5 Samverkan med IVO behöver förbättras
I våra intervjuer framförs att IVO:s iakttagelser från tillsynen och från inkomna signaler är en potentiellt viktig informationskälla när Socialstyrelsen identifierar behov av nya eller reviderade föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd. Därtill kan samverkan mellan Socialstyrelsen och IVO vara ett effektivt sätt att höja kunskapen bland huvudmän och verksamheter om vanliga brister som identifierats i tillsynen och vilka föreskrifter och kunskapsstöd som är relevanta för området. En sådan samlad kommunikationsinsats gjordes i samband med att IVO år 2023 publicerade resultaten från en nationell tillsyn av LSS-bostäder för vuxna, med särskilt fokus på användningen av tvångs- och begränsningsåtgärder.185 Då höll IVO och Socialstyrelsen tillsammans med funktionsrättsorganisationer ett webbinarium för att lyfta vad IVO sett i tillsynen samt informera om Socialstyrelsens föreskrifter och kunskapsstöd.186
Företrädare för både Socialstyrelsen och IVO konstaterar att kontakterna mellan myndigheterna delvis har varit personberoende och att det har saknats kanaler för löpande och systematisk samverkan och informationsutbyte, vilket behövs.187 Behovet har uppmärksammats tidigare. I regleringsbrevet för 2025 fick myndigheterna i uppdrag att utveckla och stärka samverkan, bland annat för att göra det enklare för huvudmän att ta del av kunskapsstöd i syfte att åtgärda brister som påtalats i IVO:s tillsyn.188
182Sedan den 1 augusti 2025 framgår av Socialstyrelsens instruktion att myndigheten i sitt arbete ska vara pådrivande, stödjande och samlande. Arbetet ska, när det inte är olämpligt, bedrivas på ett verksamhetsnära sätt och anpassas efter berörda verksamheters olika behov. Se förordningen om ändring i förordningen (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
183Intervjuer med Socialstyrelsen 2024-11-20; 2025-06-17; 2025-11-25.
184Intervju med Socialstyrelsen 2025-11-25.
185Se IVO, Att inte få rätten att leva som andra. Redovisning av den nationella tillsynen av gruppbostäder för vuxna enligt LSS, 2023.
186Intervjuer med IVO 2025-04-23; Socialstyrelsen 2025-06-17.
187Intervjuer med IVO 2025-04-25; IVO 2025-04-28; IVO 2025-04-23; Socialstyrelsen 2025-04-14b; Socialstyrelsen 2025-04-23; Socialstyrelsen 2025-06-17.
188Regeringsbeslut S2025/02142. Se även Riksrevisionen, Lex Maria och lex Sarah – statens arbete mot vårdskador och missförhållanden inom vård och omsorg av äldre, 2023, s. 83; Statskontoret, Myndighetsanalys av Socialstyrelsen, 2025, s. 34–35.
42 Riksrevisionen
4.5Brister i tillämpningen av LSS har uppmärksammats i flera regeringsuppdrag
4.5.1Socialstyrelsen har uppmärksammat problem i tillämpningen och lämnat flera åtgärdsförslag till regeringen
Socialstyrelsen har vid flera tillfällen lämnat åtgärdsförslag gällande LSS till regeringen. Bland annat konstaterade Socialstyrelsen i samband med ett regeringsuppdrag 2015 att det finns oklarheter kopplat till flera LSS-insatser, vilket bidrar till skillnader i kommunernas tillämpning. Socialstyrelsen rekommenderade att lagen ses över för att bättre tillgodose målgruppens behov, och att översynen borde omfatta en justering av personkretsbestämmelsen i LSS. Socialstyrelsen betonade också att stödet enligt LSS behöver kunna ändras i takt med att samhället och livsvillkoren för människor i allmänhet förändras.189 Socialstyrelsens rekommendationer lyftes fram i direktiven till LSS-utredningen som tillsattes 2016.190 I samband med ett annat regeringsuppdrag 2023 rekommenderade Socialstyrelsen att regeringen utreder förutsättningarna att reglera insatsen ledsagning i en särskild lag (se avsnitt 2.1.3).191
Som nämnts har Socialstyrelsen i uppdrag att löpande följa, analysera och rapportera om insatser enligt LSS genom statistikframställning, uppföljning och utvärdering samt att årligen lämna en lägesrapport till regeringen.192 Också i detta arbete uppmärksammar Socialstyrelsen problem i tillämpningen av LSS (se bilaga 2 och 3). Lägesrapporten används som underlag bland annat i regeringens budgetproposition. Till viss del begränsas Socialstyrelsens uppföljningsuppdrag dock av tillgången till data och andra underlag. Exempelvis saknar Socialstyrelsen tillgång till systematiska brukarundersökningar gällande LSS. Myndighetens LSS-statistik saknar också vissa uppgifter om kommunernas myndighetsutövning, däribland antal avslag
och beviljanden per LSS-insats och fördelningen av olika boendeformer.193
4.5.2 Regeringen har lämnat flera uppdrag om LSS till Socialstyrelsen
Regeringen har således över tid gett Socialstyrelsen flera uppdrag i syfte att analysera kända problem i tillämpningen av LSS. De senaste åren har regeringen bland annat gett Socialstyrelsen ett uppdrag 2022 att kartlägga och analysera förändringar av insatsen ledsagning för personer med synskada och för övriga personer med funktionsnedsättning194, ett uppdrag 2024 att informera kommuner och berörda
189Socialstyrelsen. Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av regeringsuppdrag, 2015, s. 7, 64; Socialstyrelsen. Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Tilläggsuppdrag avseende insatsen personlig assistans, 2015, s. 40–44.
190Dir. 2016:40, s. 4–6.
191Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 68–69.
192Se 4 och 6a §§ förordningen med instruktion för Socialstyrelsen.
193Intervju med Socialstyrelsen 2025-04-14a; skriftligt underlag från FUB 2024-11-15.
194Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023.
Riksrevisionen 43
verksamheter om LSS195 samt ett uppdrag 2025 att inrätta ett nationellt kompetenscentrum för frågor om intellektuell funktionsnedsättning och autism196.
I intervjuer framkommer att regeringen ibland ger Socialstyrelsen uppdrag på äldreområdet, där uppdragen överlappar med eller angränsar till funktionshindersområdet, utan att funktionshindersområdet inkluderas.197 Det pekar på att det kan finnas effektivitetsvinster för regeringen att i högre utsträckning och där relevant inkludera frågor som rör LSS och funktionshindersområdet i närliggande uppdrag inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården.
195”Uppdrag att informera om LSS” i regeringsbeslut S2024/01775.
196Regeringsbeslut S2025/00165 (delvis).
197Intervjuer med Socialstyrelsen 2025-04-29, 2025-04-14b.
44 Riksrevisionen
5 IVO:s tillsyn
I detta kapitel redovisar vi våra iakttagelser för delfråga 2: Är IVO:s tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS effektiv?
Granskningen har resulterat i följande iakttagelser rörande IVO:s arbete:
•IVO inleder sällan tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS i dag.
•När IVO tidigare tillsynade myndighetsutövningen enligt LSS i större utsträckning kunde IVO bedöma om kommunerna följde lagar och andra föreskrifter och ge viss vägledning till kommunerna inom ramen för tillsynen.
•Det finns ett förväntansgap mellan kommunföreträdares och funktionsrättsorganisationers förväntningar på IVO:s tillsyn och myndighetens faktiska arbete och förutsättningar. Det handlar bland annat om att kraven i LSS och i IVO:s instruktion på att tillsynen ska omfatta vägledning, rådgivning och uppföljning skapar förväntningar som IVO inte fullt ut lever upp till.
•Såväl kommunföreträdare som andra aktörer efterfrågar mer tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS, i syfte att upptäcka och åtgärda problem i myndighetsutövningen samt för att öka kunskapen om kommunernas skyldigheter.
5.1IVO:s tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS har minskat
iomfattning
IVO:s uppdrag omfattar tillsyn av att myndighetsutövningen enligt LSS går korrekt till enligt gällande regelverk (se avsnitt 2.2.3). De problem i kommunernas handläggning som beskrivs i avsnitt 3.1 ingår därmed i IVO:s tillsynsansvar.
Som nämnts omfattar IVO:s tillsyn däremot inte innehållet i beslut enligt LSS.
Det är inom den egeninitierade tillsynen som IVO kan utöva tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS. IVO:s egeninitierade tillsyn inleds antingen med utgångspunkt i myndighetsgemensamma riskanalyser eller som tillsyn av enskilda verksamheter på förekommen anledning (se avsnitt 5.3.1).
Under åren 2016–2024 avslutade IVO totalt 149 egeninitierade tillsynsärenden gällande myndighetsutövningen enligt LSS, medan 144 nya sådana ärenden öppnades.198 Uppgifterna är inte exakta på grund av svårigheter att söka i IVO:s ärendehanteringssystem.199 År 2016 publicerade IVO två tillsynsrapporter om
198Enligt IVO:s sökningar på tillsynsärenden inom verksamhetsområde Funktionsnedsättning LSS och verksamhetstyp Funktionsnedsättning LSS. Myndighetsutövning (LSS) samt ärendetyp 3.5.1 Initiativärenden angående tillsyn av verksamhet och projekt. Siffrorna är inte exakta. Ett fåtal av dessa ärenden gällde enbart verkställighet och ligger därför utanför ramen för granskningen. Det kan också förekomma ytterligare ärenden som inte hittats i ärendehanteringssystemet. Uppgift från IVO 2025-10-03.
199Riksrevisionen har tidigare påtalat att det finns problem med IVO:s ärendehanteringssystem, bland annat att det är svårt att fånga upp och söka information om exempelvis genomförd tillsyn och utfärdade förelägganden. Dessa problem tycks kvarstå. Se Riksrevisionen, 2024, s. 60–61, 64; Riksrevisionen, 2019, s. 48–52; Riksrevisionen, 2025b, s. 35.
Riksrevisionen 45
kommuners myndighetsutövning enligt LSS.200 Dessa baserades på tillsyn av sammanlagt 64 kommuner i flera län.
Det har skett en minskning av antalet tillsynsärenden under senare år och 2024 öppnades inget ärende gällande myndighetsutövning enligt LSS (se diagram 1). Minskningen av nya tillsynsärenden beror på att IVO har prioriterat andra tillsynsområden samt att IVO numera sällan initierar tillsyn av enskilda verksamheter, och då enbart på indikation om, eller vid konstaterad förekomst av, allvarliga och akuta risker för liv och hälsa (se avsnitt 5.3.1).
Diagram 1 Avslutade och öppnade tillsynsärenden gällande myndighetsutövning enligt LSS per år 2016–2024
| Antal ärenden | ||||||||
| 35 | ||||||||
| 30 | ||||||||
| 25 | ||||||||
| 20 | ||||||||
| 15 | ||||||||
| 10 | ||||||||
| 5 | ||||||||
| 0 | ||||||||
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 |
| Avslutade ärenden | Öppnade ärenden | |||||||
Källa: Underlag från IVO 2025-10-03 samt 2025-10-15.
5.1.1IVO:s egeninitierade tillsyn inom socialtjänsten har minskat i omfattning överlag
Under perioden 2020–2024 har IVO:s egeninitierade tillsyn inom socialtjänsten minskat överlag, sett till både IVO:s kostnader för verksamhetsområdet (se tabell 6) och antalet avslutade tillsynsärenden (se diagram 2). Under samma period har IVO:s kostnader för vissa andra verksamhetsområden ökat, däribland frekvenstillsynen av boenden för barn och unga samt egeninitierad tillsyn i hälso- och sjukvården
(se diagram 3). Omfattningen på IVO:s egeninitierade tillsyn skiftar dock från år till år, delvis på grund av att de nationella tillsynsinsatserna löper över flera kalenderår och omfattar många tillsynsbeslut inom samma område. Fördelningen av egeninitierad tillsyn mellan olika områden påverkas därmed av inriktningen på de nationella tillsynerna.
200 IVO, Med makt följer ansvar, 2016; IVO, Vad gör min LSS-handläggare?, 2016.
46 Riksrevisionen
IVO räknar också regeringsuppdrag som innebär förstärkt tillsyn till den egeninitierade tillsynen. Under 2024 bestod ca 30 procent av IVO:s kostnader för egeninitierad tillsyn av kostnader för tillsyn inom ramen för regeringsuppdrag.201 IVO uppger att regeringsuppdrag prioriteras och att regeringsuppdragens omfattning därmed är en av faktorerna som påverkar IVO:s utrymme för övrig egeninitierad tillsyn.202
Tabell 6 Kostnader för egeninitierad tillsyn av socialtjänst 2020–2024, tusental kronor
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Kostnader för egeninitierad | 83 512 | 78 567 | 64 101 | 56 281 | 42 442 |
| tillsyn av socialtjänst | |||||
Källa: IVO:s årsredovisningar 2022–2024.
Diagram 2 Antal avslutade egeninitierade tillsynsärenden inom socialtjänsten 2020–2024 Antal ärenden
| 1 400 | ||||
| 1 200 | ||||
| 1 000 | ||||
| 800 | ||||
| 600 | ||||
| 400 | ||||
| 200 | ||||
| 0 | ||||
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 |
| Barn och familj | Ekonomiskt bistånd | Familjerätt | ||
| Funktionsnedsättning LSS | Funktionsnedsättning SoL | Missbruk | ||
| Äldreomsorg | Övrig socialtjänst |
Källa: Uppgifter från IVO 2025-10-03.
201Åren 2021–2023 var andelen kostnader för regeringsuppdrag som redovisas inom egeninitierad tillsyn av socialtjänst ca 18 procent. Uppgift från IVO 2025-10-27.
202Intervjuer med företrädare för IVO 2025-04-23; 2025-04-25; uppgift från IVO 2025-10-27.
Riksrevisionen 47
Diagram 3 IVO:s kostnader för tre ärendeslag åren 2020–2024
Tusental kronor
160000
140000
120000
100 000
80 000
60 000
40 000
20000
0
| 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Egeninitierad tillsyn socialtjänst | Egeninitierad tillsyn hälso- och sjukvård | ||||
| Frekvenstillsyn barn och unga-boenden | |||||
Källa: IVO:s årsredovisningar 2022–2024.
5.1.2IVO utför andra arbeten med relevans för kommunernas myndighetsutövning enligt LSS
Under perioden för granskningen har IVO påbörjat en nationell tillsyn av kommunernas myndighetsutövning gällande barn och unga. Tillsynen omfattar kommunernas handläggning och kontroll när barn och unga placeras i privat drivna verksamheter, samt kommunernas uppföljning av dessa insatser och kommunernas egenkontroll på området.203 Till en mindre del berör tillsynen myndighetsutövning enligt LSS, eftersom det förekommer att barn placeras på privata LSS-boenden.
IVO har också andra uppgifter inom LSS-området med indirekt relevans för myndighetsutövningen. Här ingår frekvenstillsyn av boenden för barn och unga204, hantering av ej verkställda beslut inom socialtjänsten205 samt granskning av lex-Sarah-anmälningar206.
203IVO, ”Nationell tillsyn av kommunernas myndighetsutövning för barn och unga”, hämtad 2025-09-30.
204Frekvenstillsynen är en författningsreglerad inspektion av samtliga boenden med särskild service för barn och unga enligt socialtjänstlagen och LSS som sker minst en gång per år (se 11 § förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Frekvenstillsynen kan ha betydelse för myndighetsutövningen eftersom resultaten av tillsynen är viktiga för kommunernas handläggare att känna till i samband med placeringar och uppföljning. Därtill kan frekvenstillsynen ge signaler till IVO om att det finns problem
i myndighetsutövningen, exempelvis bristande uppföljning av placeringar.
205Socialnämnden i en kommun har en skyldighet att varje kvartal rapportera till IVO om en beviljad insats till en individ inte har verkställts inom tre månader. IVO ska då bedöma om dröjsmålet är oskäligt, i vilket fall IVO ansöker till förvaltningsrätten om att kommunen ska åläggas en särskild avgift. År 2024 tog IVO emot 5 433 rapporter om ej verkställda beslut enligt LSS och ansökte om särskild avgift i totalt 319 LSS-ärenden. Se bl.a. 28 f § LSS; IVO, 2025c, s. 47–48; uppgift från IVO 2025-10-03.
206Enligt bestämmelserna om lex Sarah är verksamheter inom LSS skyldiga att utreda missförhållanden som sker i den egna verksamheten. Om en händelse har medfört eller hade kunnat medföra ett allvarligt missförhållande, är huvudmannen skyldig att anmäla det till IVO. IVO ska granska anmälan och utredningen samt ta ställning till om den som bedriver verksamheten har fullgjort sina skyldigheter (se Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om lex Sarah, SOSFS 2011:5 samt 24 b–24 e §§ LSS). Under 2024 avslutade IVO 1 261 lex Sarah-ärenden, varav 389 gällde LSS. 12 av de avslutade ärendena berörde myndighetsutövningen enligt LSS. Dessa handlade bland annat om allvarliga brister i handläggningen och att känslig information hanterats felaktigt. Se IVO, 2024b; IVO, 2025c, s. 42–43; uppgift från IVO 2025-10-15; Riksrevisionens genomgång av IVO:s lex Sarah beslut, se bilaga 1.
48 Riksrevisionen
5.2 Det finns brister och utmaningar i delar av IVO:s tillsyn
Vi har gått igenom IVO:s slutliga tillsynsbeslut i 35 ärenden gällande myndighetsutövning enligt LSS som avslutades 2020–2024.207 Majoriteten av dessa ärenden initierades till följd av klagomål, exempelvis från en enskild, anhörig eller ombud. Några ärenden utgjorde uppföljning av tidigare genomförd tillsyn och ett fåtal initierades av andra orsaker, exempelvis brister som uppdagats vid tillsyn av utförarverksamhet.208 I det följande redovisar vi våra iakttagelser från genomgången, i förhållande till de bedömningsgrunder för IVO:s arbete som presenteras i avsnitt
1.3.2. Genomgången visar att det finns brister och utmaningar i delar av IVO:s tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS.
5.2.1IVO:s tillsyn fokuserar på om kommunerna följer regelverken
Genomgången av tillsynsbeslut visar att IVO i sin tillsyn bedömer om kommunerna följer lagar och andra föreskrifter. De brister som tas upp i tillsynsbesluten handlar bland annat om långa handläggningstider samt bristande dokumentation och uppföljning.
I några ärenden uppmärksammar IVO också att kommunen brustit avseende till exempel sin utredningsskyldighet, samverkan med andra aktörer, den enskildes delaktighet eller barnrättsperspektivet. Även bristande kompetens hos LSS-handläggare och bristande bemötande av brukare och anhöriga tas upp i några ärenden.209
En tillsynsmyndighet ska ha möjlighet att ingripa när brister upptäcks i tillsynen. Ingripandet ska vara effektivt och tydligt samt tillse att regler följs i framtiden.210 När IVO identifierar brister i en tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS är det första steget att IVO beslutar om att det föreligger brister, ofta med begäran om en åtgärdsredovisning. Huvudmannen ska då inom 1–2 månader ge sin syn på IVO:s beslut och redovisa sina åtgärder för att komma till rätta med bristerna.211 Den sanktionsmöjlighet som IVO har att tillgå när brister som upptäckts i tillsynen av myndighetsutövning enligt LSS inte åtgärdas är förelägganden212, som kan förenas med vite.213 Förelägganden som sanktionsform har vissa begränsningar.214
207Ett slutligt beslut kan fattas ett antal månader eller år efter att tillsynsärendet inleddes.
208Initieringsgrund för tillsynen redovisas inte i alla tillsynsbeslut.
209Se även kapitel 3 samt bilaga 3.
210Skr. 2009/10:79, s. 42; bet. 2009/10:FiU12.
211Intervju med IVO 2025-04-25. Utredningen om en mer effektiv tillsyn över socialtjänsten analyserade ett antal av IVO:s egeninitierade tillsynsärenden där IVO begärt återredovisning från bland annat kommuner. Utredningen konstaterar att dessa tillsynsbeslut ofta tycks bidra till rättelse i den tillsynade verksamheten. IVO avslutar tillsynsärendet när bristerna är avhjälpta eller när myndigheten bedömer att de åtgärder som huvudmannen har börjat vidta eller planerar är adekvata. I våra intervjuer uppger IVO dock att myndighetens förutsättningar att följa upp att brister faktiskt har åtgärdats är begränsade
(se ovan). SOU 2024:25, s. 142–143.
212Ett föreläggande är ett myndighetsbeslut som innebär att den som beslutet gäller ska genomföra en viss åtgärd (påbud) eller avstå från att vidta en viss åtgärd (förbud).
213Se 26 § LSS.
214Bland annat kan förelägganden inte användas för redan begångna överträdelser, utan enbart för att förbjuda eller påbjuda framtida beteenden. Utredningen om en mer effektiv tillsyn över socialtjänsten konstaterade 2024 att det kan vara svårt för en tillsynsmyndighet att använda sig av förelägganden, eftersom det ställs höga krav på att precisera vad som ska åtgärdas. Förelägganden får endast användas när verksamheten inte uppfyller krav som framgår av lagar och andra föreskrifter. Det är särskilt svårt på socialtjänstens område, där lagstiftningen ofta saknar den precision som krävs för att ett föreläggande ska hålla i domstolsprövning. Se SOU 2024:25, s. 132–137.
Riksrevisionen 49
IVO saknar uppgifter om att förelägganden eller viten som rör kommuners myndighetsutövning enligt LSS har utfärdats på senare år.215
5.2.2 IVO ger vägledning i samband med tillsynsbeslut
IVO ska inom ramen för tillsynen lämna råd och ge vägledning.216 Vår genomgång av tillsynsbeslut visar att IVO i dessa ger vägledning till kommunerna i form av hänvisning till lagar, föreskrifter och allmänna råd217 som är aktuella för de påtalade bristerna och annat som uppdagats i tillsynen. Det förekommer också att IVO hänvisar till Socialstyrelsens handböcker och vägledningar, men det är mindre vanligt. I några ärenden finns hänvisningar till de intentioner med LSS och med särskilda LSS-insatser som uttrycks i lagtext och förarbeten.218
5.2.3 IVO:s möjligheter att följa upp tillsynens resultat är begränsade
IVO ska även kontrollera att brister och missförhållanden som iakttagits i tillsynen avhjälps.219 I vår genomgång av tillsynsbeslut rör några av besluten en uppföljning av tidigare tillsyn eller av kommunernas återredovisning av hur de har åtgärdat eller planerar att åtgärda brister som IVO har påtalat. I 22 av de 35 slutliga tillsynsbeslut vi gått igenom fanns kvarstående brister. I dessa fall skriver IVO som regel att myndigheten förutsätter att kommunen kommer att åtgärda bristerna, men att myndigheten kan komma att följa upp kommunens åtgärder längre fram.
I våra intervjuer noterar företrädare för IVO dock att det finns flera svårigheter i myndighetens arbete med att följa upp genomförd tillsyn. Bland annat har IVO av resursskäl begränsade möjligheter att följa upp att tillsynade aktörer faktiskt åtgärdar de brister som identifierats i tillsynen. IVO uppger vidare att uppföljning av genomförd tillsyn i många fall har begränsat värde, eftersom verksamheterna vid tillfället för uppföljningen kan ha åtgärdat bristerna, men kort tid därefter uppvisar nya brister. IVO betonar därför vikten av att de tillsynade verksamheterna fullgör sin skyldighet att bedriva egenkontroll och att IVO i sin tillsyn granskar systemen
för detta.220
215IVO uppger att sökningar i ärendehanteringssystemet inte har uppdagat några sådana ärenden, men att det kan ha förekommit fall som inte syns i sökningarna. Uppgift från IVO 2024-11-15.
216Se 26 a § LSS samt prop. 2012/13:20, s. 91–92.
217Vanligast förekommande är hänvisningar till LSS, 9 § FL, 11 kap. SoL (2001:453), Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9); Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2014:5).
218Prop. 1992/93:159; prop. 2004/05:39.
219Se 26 a § LSS.
220Att IVO:s tillsyn ska innefatta kontroll av hur verksamheterna bedriver egenkontroll framgår också av IVO:s instruktion. Se 2 § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
50 Riksrevisionen
5.2.4IVO har inte förmedlat kunskap från tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS sedan 2016
I IVO:s uppdrag ingår att förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen.221 Detta görs bland annat i tematiska tillsynsrapporter och i den årliga publikationen Vad har IVO sett, där IVO sammanfattar viktiga iakttagelser från det senaste årets arbete.222 År 2016 publicerade IVO som nämnts två rapporter om tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS. Rapporterna var ett led i att återföra resultat och iakttagelser från myndighetens tillsyn. I rapporterna redovisas flera problem
i kommunernas myndighetsutövning (se avsnitt 3.1 samt bilaga 3).
Under åren 2017–2024 har IVO inte publicerat några iakttagelser från tillsyn av myndighetsutövning enligt LSS, vare sig i särskilda rapporter eller i publikationen Vad har IVO sett. Under dessa år fick IVO ett stort antal signaler om sådana brister och avslutade ett antal tillsynsärenden på området (se avsnitt 5.1 samt 5.3.3).223
5.3IVO:s nuvarande arbetsmetoder innebär att vissa områden sällan prioriteras för tillsyn
5.3.1IVO har omorganiserat sin tillsynsverksamhet i syfte att den ska bli mer enhetlig och effektiv …
IVO:s tillsynsansvar spänner över stora delar av välfärden. Enbart på socialtjänstområdet omfattar IVO:s tillsynsansvar omkring 17 000 verksamheter i offentlig och privat sektor.224 Enligt IVO:s instruktion ska tillsynen planeras och genomföras med utgångspunkt i egna riskanalyser, om inte annat följer av lag, förordning eller särskilt beslut från regeringen.225 Sedan 2021 har IVO omorganiserat sin tillsynsverksamhet i syfte att den ska bli mer enhetlig och effektiv.226
Omorganiseringen har påverkat IVO:s arbete med egeninitierad tillsyn. Tidigare hanterades och bedömdes signaler som inkom till IVO av varje regional avdelning för sig.227 Det var då vanligt att IVO inledde egeninitierad tillsyn av en enskild verksamhet baserat på information som inkommit via klagomål eller andra
221Se 26 a § LSS.
222Enligt instruktionen ska IVO senast den 1 mars varje år lämna en särskild rapport till regeringen med en sammanfattande analys av myndighetens arbete med tillsyn, klagomål enligt patientsäkerhetslagen (2010:659) och tillståndsprövning under det gångna verksamhetsåret. Se 3 § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
223Vad har IVO sett för åren 2017–2024. Åren 2017–2020 avslutade IVO i snitt 24 ärenden per år gällande myndighetsutövning enligt LSS. Uppgift från IVO 2025-10-03.
224SOU 2024:25, s. 101–102.
225Se 2 § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
226Bakgrunden till omorganiseringen är att regeringen, Riksrevisionen och andra aktörer tidigare har konstaterat brister i enhetlighet och i det riskbaserade arbetet i IVO:s tillsynsverksamhet. Omorganisationen har bland annat inneburit att IVO har infört nya, samlade former för beredning av ställningstaganden och beslut samt en mer enhetlig hantering och riskanalys av inkomna signaler om brister och missförhållanden. Se IVO, 2024e, s. 4–7; Riksrevisionen, 2019; Skr. 2019–20:121, s. 7–9; Statskontoret, 2015, s. 7, 46–53, 95, 100.
227IVO, Åtgärder för en mer enhetligt bedriven tillsyn. Uppföljning av IVO:s åtgärder 2020–2024, 2024, s. 8–9, 12.
Riksrevisionen 51
informationskällor. Till följd av omorganiseringen genomför IVO sällan sådana tillsynsinsatser i dag, och då enbart på indikation om, eller vid konstaterad förekomst av, allvarliga och akuta risker för liv och hälsa, det vill säga våld, hot, övergrepp eller vanvård. I stället ska all information som inkommer till IVO användas för att identifiera mer generella risker som kan ligga till grund för större tematiska tillsynsinsatser, så kallad nationell tillsyn.228 Syftet är att myndigheten ska prioritera resurser för tillsyn där de gör mest nytta. En fördel med detta arbetssätt är att det skapar bättre förutsättningar för en enhetlig tillsyn. En annan fördel är att tillsyn som planeras utifrån ett samlat och strategiskt perspektiv, och som involverar flera verksamheter och avrapporteras i en särskild rapport, kan väntas ha bättre förutsättningar att få ett bredare genomslag och bidra till lärande, utöver det som blir resultatet av återföringen i det enskilda ärendet.229
5.3.2… men ett riskbaserat arbetssätt kan medföra att vissa områden sällan omfattas av tillsyn
Eftersom IVO:s tillsynsansvar omfattar flera stora välfärdsområden och ett stort antal verksamheter, innebär det nya arbetssättet att olika tillsynsområden ställs emot varandra i riskanalysen. Därtill prioriterar IVO de regeringsuppdrag som myndigheten får och som rör tillsyn av särskilda områden. Det medför att områden och verksamheter som inte bedöms utgöra hög risk kan lämnas utan tillsyn under lång tid. Myndighetsutövningen enligt LSS inrymmer sällan den sortens akuta risker som numera krävs för att IVO ska inleda tillsyn av enskilda verksamheter. Därmed minskar utrymmet för IVO att inleda tillsyn – om inte myndigheten fattar beslut om att inleda en nationell tillsyn på området.
Att ett område till stor del lämnas utan tillsyn innebär inte bara en risk för att brister i enskilda verksamheter inte upptäcks och åtgärdas, utan också att hela verksamhetsområden inte får möjlighet att dra lärdom av tillsynsresultaten – förutsatt att resultaten sprids till en vidare krets. I granskningen har såväl kommunföreträdare som andra aktörer framfört att de ser behov av mer tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS (se avsnitt 5.5).
5.3.3IVO tar emot en stor mängd signaler om missförhållanden, varav ett fåtal leder till att tillsyn inleds
En del av IVO:s riskanalyser görs i samband med IVO:s hantering av signaler från allmänheten och från verksamheter. IVO tar årligen emot en stor mängd signaler i form av tips, upplysningar, synpunkter, klagomål och frågor som berör samtliga tillsynsområden, däribland hälso- och sjukvård, socialtjänst och verksamheter enligt LSS. Merparten av inkomna signaler hanteras av IVO:s upplysningstjänst som
228IVO, Åtgärder för en mer enhetligt bedriven tillsyn. Uppföljning av IVO:s åtgärder 2020–2024, 2024, s. 9–10.
229Intervjuer med IVO 2025-04-23; 2025-04-25; 2025-04-28. Se även SOU 2024:25, s. 93.
52 Riksrevisionen
årligen tar emot cirka 35 000 signaler via bland annat telefon, mejl och tipstjänsten Berätta för IVO.230
IVO har ingen skyldighet att utreda inkomna signaler.231 När information inkommer till IVO:s upplysningstjänst gör IVO:s inspektörer en bedömning av huruvida informationen ska registreras som ett ärende och föras vidare inom IVO för ställningstagande av berörd tillsynsavdelning. För bedömningen av inkomna signaler finns bedömningsstöd.232
Verksamhetstillsyn till följd av inkomna upplysningar fyller en viktig funktion, men sker sällan i dag
I utredningsbetänkandet En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten redovisas IVO:s statistik över upplysningsärenden233 för åren 2017–2022. Statistiken visar att inkomna upplysningar allt mer sällan resulterar i tillsyn.234 Flest upplysningsärenden under perioden rörde händelser som IVO betecknar som en fråga om rättssäkerhet. Under 2022 ledde 3 procent av dessa till att tillsyn inleddes.235
Under åren 2020 till 2024 tog IVO emot cirka 2 350 signaler gällande myndighetsutövning på funktionshindersområdet, enligt socialtjänstlagen och LSS.
765 av dessa inkom under 2024.236 Under 2020–2023 öppnade IVO 30 tillsynsärenden gällande myndighetsutövningen enligt LSS. Inget ärende öppnades 2024 (se avsnitt 5.1).
Att IVO koncentrerar sitt egeninitierade tillsynsarbete till större, nationella tillsynsinsatser har som nämnts fördelar för tillsynsverksamheten, exempelvis att sådan tillsyn förväntas ha bättre förutsättningar att få ett bredare genomslag. Samtidigt fyller tillsynen av enskilda verksamheter som inleds mot bakgrund av inkomna tips och klagomål en viktig funktion, eftersom det är ett sätt för allmänheten och professioner att uppmärksamma IVO och den berörda verksamheten på bristerna och få till stånd att de utreds och åtgärdas. Att sådan tillsyn sällan sker på LSS-området i dag uppfattas som ett problem av vissa brukare, anhöriga och funktionsrättsorganisationer. Det innebär att de kan lämna information om brister till IVO, men IVO är inte skyldig att
230Berätta för IVO kallades tidigare Tipsa IVO.
231Det skiljer sig från anmälningar enligt lex Sarah och rapporter om ej verkställda beslut, som IVO är skyldig att utreda. IVO har också en skyldighet att hantera enskildas klagomål på hälso- och sjukvården enligt 7 kap. 10–18 §§ patientsäkerhetslagen (2010:659).
232Två av dessa används för att bedöma samtliga upplysningar som inkommer till upplysningstjänsten: IVO, Bedömningsstöd avseende vilka upplysningar som ska skickas vidare för registrering som ett ärende i Public 360 (internt dokument), 2021; IVO, Stöddokument för bedömning av risknivå av inkomna upplysningar (internt dokument), 2020. Det tredje används för att ytterligare bedöma upplysningar som upplysningstjänsten har bedömt uppfyller kriterierna för hög allvarlighetsnivå: IVO, Bedömningsstöd för upplysningar i IVO insikt (internt dokument), 2025. IVO insikt är ett visualiseringsverktyg som IVO använder för att visualisera statistik och utgöra ett underlag för analys. IVO planerar en uppdatering av samtliga bedömningsstöd (Uppgift från IVO, 2025-10-15).
233I betänkandet benämns dessa ”anmälningsärenden” eftersom de tidigare hanterades via ärendeslaget ”anmälan till IVO”. Sedan 2024 integreras dessa ärenden istället i funktionen ”Berätta för IVO”. Se IVO, Årsredovisning 2023, 2024, s. 11–12, 43; SOU 2024:25, s. 114.
234I form av ett nytt tillsynsärende eller att uppgifterna tillförs ett befintligt ärende.
235Statistiken fångar dock inte de anmälningar som har använts i riktade och större nationella tillsynsinsatser. Se SOU 2024:25, s. 115.
236Underlag från IVO 2025-10-03. Siffrorna bygger på IVO:s sökningar av data för upplysningar som inkommit till IVO:s upplysningstjänst.
Riksrevisionen 53
utreda eller svara på basis av informationen, och chansen att IVO ska öppna ett tillsynsärende är mycket liten.237
JO tar emot allt fler anmälningar om LSS, men kan inte ersätta IVO:s tillsyn
Det finns även möjlighet för enskilda att göra en anmälan till JO om kommunernas myndighetsövning brister (se avsnitt 2.2.4). Antalet JO-anmälningar som rör LSS har ökat under den senaste tioårsperioden. År 2024 tog JO emot 202 anmälningar gällande LSS, vilket motsvarar en ökning på 85 procent sedan 2014, då JO tog emot 109 anmälningar.238 JO är dock en liten myndighet med begränsade möjligheter att bedriva granskning i större skala. JO har inte heller mandat att utfärda sanktioner och JO:s beslut är inte rättsligt bindande. Riksdagens konstitutionsutskott (KU) har, apropå att det skett en stor ärendetillströmning till JO överlag, understrukit att JO:s tillsyn är extraordinär till sin karaktär. Utskottet framhåller att en förutsättning för att JO ska kunna fullgöra sitt extraordinära tillsynsuppdrag på ett ändamålsenligt sätt är att det finns en välfungerande ordinär offentlig tillsyn.239
5.4Det finns ett förväntansgap mellan olika aktörers förväntningar på IVO:s tillsyn och IVO:s faktiska arbete och förutsättningar
Granskningen synliggör att det finns ett förväntansgap mellan de förväntningar som olika aktörer har på IVO:s tillsyn och IVO:s faktiska arbete och förutsättningar. Förväntansgapet rör bland annat uppgiften att kontrollera att brister och missförhållanden avhjälps, som IVO menar att myndigheten har begränsade möjligheter att fullfölja (se avsnitt 5.2.3). Det handlar också om att det finns förväntningar på att IVO ska ge råd och vägledning i en utsträckning som IVO inte kan eller vill leva upp till. Till exempel framför kommunföreträdare ett missnöje med att IVO i sin tillsyn kan meddela att en verksamhet har brister, men inte ge någon vägledning till hur bristerna bör åtgärdas. IVO bekräftar att det är en vanlig synpunkt i inspektionssituationer.240 Även tidigare undersökningar har visat att såväl offentliga som privata aktörer efterfrågar mer dialog med och återkoppling från IVO i samband med tillsynen.241 IVO har dock en restriktiv syn på sina möjligheter att ge stöd till de tillsynade aktörerna och understryker att myndigheten ska ge råd och vägledning inom ramen för tillsynen, bland annat genom tillsynsbeslutet. IVO är inte en normerande myndighet och IVO ska därför inte ge råd om hur brister ska åtgärdas eller hur verksamheter ska bedrivas. I stället kan IVO hänvisa tillsynade aktörer till relevanta författningar samt vägledande material från exempelvis Socialstyrelsen, som har det normerande uppdraget på området.242
237Intervjuer med Autism Sverige 2025-03-18; Funktionsrätt Sverige 2024-11-20; Svenska Downföreningen 2025-05-12.
238Uppgift från JO 2025-10-01.
239Bet. 2024/25:KU11, s. 16.
240Intervjuer med IVO 2025-04-28; IVO 2025-04-23; kommunföreträdare (gruppintervju, chefer och handläggare) 2025-05-14; SKR 2025-03-06; SKR 2025-04-22.
241Riksrevisionen, Tillsynen över medicintekniska produkter – prioriteringar, genomförande och uppföljning, 2024, s. 71–73, 79; SOU 2024:25, s. 122, 315–316.
242Intervjuer med IVO 2025-04-28; IVO 2025-04-23.
54 Riksrevisionen
5.4.1IVO behöver förbättra samverkan och kommunikation med andra aktörer
Denna och tidigare granskningar pekar på att IVO behöver utveckla sin samverkan med myndigheter och andra aktörer.243 IVO är enligt sin instruktion skyldig att samverka med andra myndigheter i syfte att uppnå ett effektivt kunskaps- och erfarenhetsutbyte i arbetet med tillsyn.244 I några av våra intervjuer framförs att IVO skulle vinna på att involvera tillsynsobjekt – i detta fall kommunerna – samt brukarföreträdare och andra intressenter i utformningen och kvalitetssäkringen av tillsynen.245 Liknande argument har framförts tidigare, bland annat av SKR och vårdprofessioner.246 Därtill menar intervjupersoner att IVO är otillräckligt transparent avseende hur tillsynen går till, vad den innehåller och hur IVO gör sina bedömningar.247
Som nämnts är IVO:s iakttagelser från tillsynen och från inkomna signaler en potentiellt viktig informationskälla för Socialstyrelsens arbete. Därmed är kommunikationen med Socialstyrelsen ytterligare en metod som IVO kan använda för att förmedla kunskap och erfarenheter som erhålls genom tillsynen och därigenom bidra till ökad kvalitet i kommunernas myndighetsutövning. Här noterar företrädare för både IVO och Socialstyrelsen att det finns ett förbättringsutrymme.248 IVO och Socialstyrelsen har i regleringsbreven för 2025 fått i uppdrag att stärka samverkan med varandra (se avsnitt 4.4.5).
5.4.2IVO:s uppdrag är stort i förhållande till myndighetens förutsättningar
När företrädare för IVO bemöter de förväntningar som finns på myndighetens arbete betonar de att IVO:s uppdrag är stort och att många av de verksamheter som omfattas av tillsynsansvaret präglas av ett allt högre förändringstempo. För att möta omvärldens förväntningar på tillsynen skulle IVO behöva finnas på många platser samtidigt och återkomma mer regelbundet till verksamheterna, vilket inte är görbart med myndighetens nuvarande förutsättningar. Tillsyn är ett tidskrävande arbete där varje ärende kan innebära resor, flera fysiska inspektioner samt administrativa kontroller. Som nämnts har IVO också omorganiserat sin egeninitierade
243Intervjuer med IVO 2025-04-28; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; sakkunnig
2025-02-21b; Socialstyrelsen 2025-06-17. Se även Riksrevisionen, Tillsynen över medicintekniska produkter – prioriteringar, genomförande och uppföljning, 2024, s. 73–74, 79; SOU 2024:25, s. 124.
244Se 4 § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
245Intervjuer med sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; SKR 2025-04-22; Svenska Downföreningen 2025-05-12.
246Se till exempel SFOG, ”IVO är alarmistiskt om förlossningsvården”, debattartikel, Dagens Medicin, 2025-02-10; Riksrevisionen, Tillsynen över medicintekniska produkter – prioriteringar, genomförande och uppföljning, 2024, s. 79; SKR, ”IVO behöver ha en dialog med vårdens aktörer”, hämtad 2025-10-31.
247Som exempel ges att IVO inte presenterar sådan information på sin webbplats och att det är svårt att få svar på frågor om tillsynens innehåll. Se Intervjuer med sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; SKR 2025-04-22.
248Intervjuer med IVO 2025-04-25; IVO 2025-04-28; IVO 2025-04-23; Socialstyrelsen 2025-04-14b; Socialstyrelsen 2025-04-23; Socialstyrelsen 2025-06-17.
Riksrevisionen 55
tillsynsverksamhet med inriktning mot större, tematiska tillsynsinsatser och mindre tillsyn av enskilda verksamheter. Också detta kan bidra till att öka gapet mellan omvärldens förväntningar och IVO:s faktiska verksamhet. Situationen försvåras av att flera verksamhetsområden som ligger under IVO:s tillsynsansvar i dag är utsatta för omfattande välfärdskriminalitet. Det ställer ytterligare krav både på IVO:s kompetens och på tillsynens utformning och omfattning, och bidrar till undanträngning av andra arbetsuppgifter, exempelvis inom den egeninitierade tillsynen.249
5.5Det finns en efterfrågan på mer tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS
Våra intervjuer visar att såväl kommunala företrädare som andra aktörer välkomnar mer tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS. Tillsyn av området skulle synliggöra brister i handläggningen, öka kunskapen om regelverkets krav och därigenom kunna bidra till förbättrad kvalitet.250 Samtidigt finns en medvetenhet bland intervjupersonerna om att det finns gränser för vad som kan åstadkommas med IVO:s tillsyn, och att tillsynen inte alltid leder till lärande eller rättelse.251 IVO understryker att eftersom tillsynen inte kan nå alla verksamheter är det nödvändigt att verksamheterna själva fullgör sin skyldighet att bedriva egenkontroll.252
5.5.1 En ny LSS-inspektion utreds
Som nämnts har regeringen tillsatt en utredning bland annat för att utreda inrättandet av en ny LSS-inspektion (se avsnitt 2.1.3). Enligt direktivet bör en sådan inspektion bland annat ha i uppdrag att säkerställa att verksamheter enligt LSS är säkra, har god kvalitet och bedrivs i enlighet med lagar och andra föreskrifter.253
Den 1 januari 2026 började lagändringar gälla i syfte att förbättra förutsättningarna för en mer effektiv tillsyn inom verksamhet enligt socialtjänstlagen och LSS. Lagändringarna gäller huvudsakligen utförarverksamheter och omfattar bland annat att IVO ska ges utökade möjligheter att ingripa mot verksamheter som inte uppfyller lagstiftningens krav, att nya sanktionsavgifter ska införas samt att kommunerna ska få en utökad anmälningsskyldighet. Därtill ska den särskilda avgiften för ej verkställda beslut höjas.254
249Intervjuer med IVO 2025-04-28; 2025-04-23; 2025-04-25; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; sakkunnig 2025-09-08. Se även bl.a. SOU 2024:25, s. 290, 313–314.
250Intervjuer med IVO 2025-04-28; IVO 2025-04-23; JO 2025-03-12; kommunföreträdare (politiker)
2025-03-10; kommunföreträdare (chef) 2025-03-31; kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (två chefer) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16. Se också SOU 2024:25, s. 121.
251Intervjuer med IVO 2025-04-23; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-04-23; sakkunnig 2025-02-21b; sakkunnig 2025-09-08.
252Intervjuer med IVO 2025-04-28; IVO 2025-04-25. Se även 2 § förordningen med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg samt SOU 2024:25, s. 81–82.
253Dir. 2025:40, s. 13–16.
254Prop. 2025/26:15, bet. 2025/26:SoU8, rskr. 2025/26:53.
56 Riksrevisionen
6 Slutsatser och rekommendationer
Riksrevisionens övergripande slutsats är att statens regelgivning, stöd och tillsyn gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS inte är effektiva.
Socialstyrelsens kunskapsstöd gällande kommunernas myndighetsutövning enligt LSS behöver förbättras. Socialstyrelsen har föreskrifter, allmänna råd och kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövningen enligt LSS. Men Socialstyrelsen har också identifierat behov av reglering och kunskapsstöd som inte har tagits fram, eller där arbetet har försenats. Riksrevisionen bedömer att Socialstyrelsen kan göra mer för att möta kommunernas behov av stöd, till exempel genom att sprida kunskap om hur handläggningen enligt LSS ska gå till och om gällande rätt enligt LSS.
Riksrevisionen bedömer också att det finns en outnyttjad potential i IVO:s tillsyn på området. IVO har under senare år genomfört begränsad tillsyn av kommuners myndighetsutövning enligt LSS, eftersom IVO inom ramen för tillgängliga resurser har prioriterat andra tillsynsområden. Riksrevisionen bedömer att ökad tillsyn från IVO skulle bidra till att brister i myndighetsutövningen upptäcks och åtgärdas samt till ökad kännedom om kommunernas skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen.
I förlängningen skulle det kunna leda till ökad rättslig kvalitet och ökad rättssäkerhet. Det finns också behov av att IVO i större utsträckning sprider information från genomförd tillsyn och från inkomna signaler till berörda aktörer, däribland Socialstyrelsen.
Riksrevisionen konstaterar att det ligger ett stort ansvar på kommunerna att sörja för att myndighetsutövningen enligt LSS håller god kvalitet i fråga om både ärendehandläggningen och det materiella innehållet i besluten. Den berörda kommunala nämnden är självständigt ansvarig för myndighetsutövningen.
I nämndens ansvar ingår att utöva egenkontroll för att följa upp och säkerställa handläggningens kvalitet.255 IVO och JO har påvisat återkommande brister i kommunernas handläggning av LSS-ärenden. Men granskningen synliggör också att det finns problem i kommunernas tillämpning av LSS som beror på hur lagen är utformad och hur rättspraxis har utvecklats. Dessa problem kan inte lösas enbart genom Socialstyrelsens och IVO:s arbete med regelgivning, stöd och tillsyn. Riksrevisionen bedömer därför att regeringen bör ta initiativ till justeringar och förtydliganden av vissa bestämmelser i LSS, i syfte att öka förutsättningarna för en mer enhetlig tillämpning i kommunerna. En justering av LSS skulle även ge tillfälle att uppmärksamma enskildas tillgång till stöd, mot bakgrund av att såväl riksdag och regering som andra aktörer har konstaterat att personer med funktionsnedsättning inte alltid får det stöd de behöver.
255Se 5 kap. 2 § Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9).
Riksrevisionen 57
6.1Socialstyrelsen behöver göra mer för att möta kommunernas behov av stöd
Granskningen visar att Socialstyrelsens regelgivning och stöd gällande myndighetsutövningen enligt LSS till stor del är utformat för att åtgärda identifierade brister i myndighetsutövningen och för att möta kommunernas behov. Men Socialstyrelsen har också identifierat behov av reglering eller kunskapsstöd som myndigheten inte har tillgodosett, eller där arbetet har blivit försenat. Det gäller exempelvis den planerade revideringen av två föreskrifter och allmänna råd för LSS-boenden samt en handbok för handläggning av LSS-ärenden för vuxna. Enligt Socialstyrelsen beror förseningarna på att myndigheten har prioriterat andra uppgifter, bland annat kopplat till den nya socialtjänstlagen, samt att det under
en period har saknats jurister med LSS-kompetens på myndigheten.
Riksrevisionen bedömer att det är angeläget att Socialstyrelsen ger mer stöd till kommunernas handläggning av vuxenärenden enligt LSS, till exempel genom att färdigställa den aviserade handboken.256 Socialstyrelsen bör även sprida information till kommunerna för att vägleda i gällande rätt och rättspraxis. Detta mot bakgrund av att kommunerna tolkar rättsläget olika och att det förekommer att kommuner drar för långtgående slutsatser av både HFD:s avgöranden och kammarrättsdomar. Socialstyrelsens kunskapshöjande insatser om LSS bör även riktas mot kommunala nämnder, eftersom det finns indikationer på att dessa ibland saknar tillräcklig kunskap om kommunens skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen.257 Därtill har Socialstyrelsen möjlighet att i större utsträckning tydliggöra kopplingen mellan LSS och andra politiska mål i sina kunskapsstöd, exempelvis hur stöd till personer med funktionsnedsättning kan motverka ohälsa och ofrivillig ensamhet hos enskilda och deras anhöriga.
6.2IVO:s tillsyn kan bidra till ökad kvalitet i myndighetsutövningen
IVO har de senaste åren genomfört begränsad tillsyn av myndighetsutövningen enligt LSS. IVO har i stället prioriterat tillsyn av områden där riskerna bedömts vara större för patienter och brukare, samt tillsyn enligt regeringsuppdrag. IVO:s tillsynsansvar är stort och omfattar verksamhetsområden som ofta präglas av hög risk, ett högt förändringstempo och i vissa fall utbredd välfärdsbrottslighet. Samtidigt tydliggör granskningen att även områden som inte omfattar akuta risker har behov av tillsyn. De iakttagna problemen i kommunernas hantering av LSS-ärenden får konsekvenser för rättssäkerheten och för enskildas tillgång till ett ändamålsenligt stöd. För personer
256I regleringsbrevet för 2026 fick Socialstyrelsen ett uppdrag att ta fram ett stödmaterial för handläggning av LSS, med särskilt fokus på ledsagarservice. Stödmaterialet ska slutredovisas i december 2026.
Se Regeringsbeslut S2025/02147 (delvis)
257Ett förslag på ett sådant arbete ingår i förslaget till ny nationell handlingsplan för funktionshinderspolitiken. Se MFD, När delaktighet blir verklighet. Förslag till nationell handlingsplan för funktionshinderspolitiken 2026–2031, 2025, s. 92.
58 Riksrevisionen
som upplever brister i den kommunala handläggningen enligt LSS är det också ett problem att IVO numera sällan inleder tillsyn till följd av inkomna upplysningar och tips.
Mer statlig tillsyn av kommunernas myndighetsutövning enligt LSS skulle möjliggöra att allvarliga brister identifieras och åtgärdas. Ökad tillsyn av området, där resultaten av tillsynen sprids till en vidare krets, skulle också kunna bidra till att öka kommunala nämnders kunskap om deras skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen.
Som nämnts har regeringen tillsatt en utredning för att utreda inrättandet av en ny LSS-inspektion.258
Granskningen synliggör vidare att det finns ett visst förväntansgap mellan å ena sidan de förväntningar på IVO som uttrycks i myndighetens instruktion, LSS och av externa aktörer, och å andra sidan IVO:s faktiska arbete och förutsättningar. Till exempel uppger IVO att myndigheten har begränsade möjligheter att lämna råd och ge vägledning259, utöver det som framgår av tillsynsbeslutet, eftersom IVO inte har ett normerande uppdrag. Vidare finns utmaningar i IVO:s uppgift att kontrollera att brister som identifierats i tillsynen åtgärdas260, eftersom de tillsynade verksamheterna ständigt förändras och eftersom uppföljning är resurskrävande. Kraven i LSS på att tillsynen ska omfatta vägledning, rådgivning och uppföljning skapar således förväntningar som IVO inte fullt ut lever upp till. Riksrevisionen har tidigare uppmärksammat att det finns ett förväntansgap mellan IVO:s arbete och förutsättningar och de förväntningar på IVO som uttrycks i instruktionen och andra regelverk.261 Det talar för att regeringen och IVO bör samordna sin syn på vad som ingår i IVO:s uppdrag. Regeringen behöver se till att de uppgifter som formuleras i IVO:s instruktion och andra regelverk är genomförbara inom ramen för IVO:s mandat och förutsättningar.
6.3 Efter drygt 30 år behöver LSS justeras och förtydligas
Granskningen synliggör att det finns problem i kommunernas tillämpning av LSS som beror på hur lagen är utformad och hur rättspraxis har utvecklats, och som inte kan lösas enbart genom Socialstyrelsens och IVO:s arbete med regelgivning, stöd och tillsyn. Riksrevisionen bedömer därför att det finns behov av att justera och förtydliga de delar av LSS med förarbeten som bidrar till oklarheter och skillnader
i tillämpningen.
Det är drygt 30 år sedan LSS tillkom. År 2017 antog riksdagen ett mål för funktionshinderspolitiken: att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full
258Dir. 2025:40, s. 13–16.
259Se 26 a § LSS.
260Se 26 a § LSS.
261Riksrevisionen, Tillsynen över medicintekniska produkter – prioriteringar, genomförande och uppföljning, 2024, s. 71–74.
Riksrevisionen 59
delaktighet för personer med funktionsnedsättning i ett samhälle med mångfald som grund.262 Såväl riksdagen som regeringen har uppmärksammat problem
i tillämpningen av LSS som bidragit till att personer med funktionsnedsättning inte får det stöd de behöver.263 När stödet till personer med funktionsnedsättning inte fungerar kan det få betydande konsekvenser för enskilda och deras anhöriga. Det kan i förlängningen påverka andra politiska mål, till exempel kopplade till psykisk ohälsa, ofrivillig ensamhet och barns rättigheter.
Regeringen har sedan LSS infördes tagit initiativ till flera utredningar och lagändringar gällande LSS. De genomförda lagändringarna rör huvudsakligen insatsen personlig assistans, med några undantag. Flera delar av LSS där det finns kända problem har utretts, men inte åtgärdats.
6.3.1Förarbetenas öppna skrivningar fyller en viktig funktion, men har skapat problem i tillämpningen
En rättighetslag bör uppfylla vissa krav på precision avseende innehåll och förutsättningar. Graden av precision i lagstiftningen påverkar bland annat individens möjligheter att utkräva sina rättigheter. Granskningen visar att utmaningarna
i kommunernas tolkning och tillämpning av LSS till viss del beror på att lagens förarbeten är öppet formulerade och delvis saknar beskrivningar av hur LSS-insatserna ska utformas och personkretsbedömningar ska göras.264 Förarbetenas öppna formuleringar fyller en viktig funktion, eftersom de möjliggör att LSS-insatser kan anpassas efter varje individs unika behov. LSS personkrets består av en mycket heterogen grupp människor med skilda behov, och en alltför hög detaljnivå skulle riskera att leda till ett mindre ändamålsenligt stöd. Samtidigt lämnar de öppna skrivningarna ett tolkningsutrymme för tillämparen, som har bidragit till att kommunerna i hög utsträckning söker vägledning från rättspraxis, däribland kammarrättsdomar. Att vägledande rättspraxis är begränsad och att kammarrättspraxis ibland pekar i olika riktning, leder till skillnader i tillämpning mellan kommuner. Olika kommuner kan i vissa fall göra skilda bedömningar
i likartade ärenden, utan att det går att säga att någon av dem gör formellt fel.
6.3.2 Vissa bestämmelser i LSS skapar särskilda svårigheter
Granskningen ger inte en uttömmande bild av vilka delar av LSS som bör justeras eller förtydligas, men synliggör några bestämmelser som skapar särskilda svårigheter för personer med funktionsnedsättning och för kommunerna. Dessa har uppmärksammats tidigare och överensstämmer delvis med de områden som
262Bet. 2017/18:SoU5, rskr. 2017/18:86.
263Bet. 2023/24:SoU13, s. 41; Dir. 2016:40, s. 4–6, 19–20; prop. 2025/26:1 UO9, s. 175.
264Detta har uppmärksammats tidigare. Se exempelvis dir. 2016:40, s. 4, 8, 19; Larsson, ”Rättigheten personlig assistans – varför så svårtolkad?”, 2018, s. 153; SOU 2008:77, s. 237–238.
60 Riksrevisionen
omfattades av LSS-utredningens uppdrag när den tillsattes 2016.265 Här kan särskilt nämnas följande bestämmelser i LSS:266
•Bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. Tillämpningen av insatsen skiljer sig åt mellan kommuner. Insatsen består av tre boendeformer, där servicebostad uppges vara särskilt svår att handlägga
eftersom varken förarbetena eller rättspraxis tydliggör vem som kvalificeras för boendeformen. Tillämpningen av insatsen påverkas också av förändringar
i målgruppen för LSS, bland annat att det har blivit vanligare att personer
i behov av LSS-boende också har samsjuklighet eller social problematik. Därtill har det i våra intervjuer och tidigare undersökningar framkommit att det för vissa grupper finns behov av andra former av stöd i hemmet enligt LSS.267 Sammantaget finns behov av en översyn av LSS-insatsen bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna.
•Biträde av kontaktperson. Olika kommuner gör skilda tolkningar av vem som är berättigad till insatsen kontaktperson. Rättspraxis och kommunernas tillämpning har utvecklats i en restriktiv riktning och andelen invånare som får insatsen har minskat. Det finns skäl att förtydliga syftet med insatsen för att åstadkomma en mer enhetlig tillämpning, samt att se över insatsens tillgänglighet.
•Daglig verksamhet. Daglig verksamhet är inte tillgänglig för personkrets 3, trots att många i den gruppen har behov av sysselsättning. Därtill innebär insatsen vissa inlåsningsrisker, eftersom det förekommer att enskilda blir av med insatsen om de samtidigt arbetar eller studerar, även tillfälligt eller på deltid. Det finns därför skäl att göra anpassningar och justeringar i regleringen av daglig verksamhet. Vidare finns skäl att undersöka varför daglig verksamhet har vuxit så mycket i omfattning, eftersom det kan vara en indikation på att andra insatser som syftar till att skapa sysselsättning för personer med funktionsnedsättning inte fungerar.268
•Ledsagarservice. Det finns behov av tydliggörande gällande LSS-insatsen ledsagarservice, dels eftersom bestämmelsen tillämpas olika i skilda kommuner, dels eftersom det finns indikationer på att personer med behov av ledsagning inte alltid får ett adekvat stöd i dag. I samband med detta finns skäl att se över om insatsens syfte som det beskrivs i förarbetena är ändamålsenligt
iförhållande till målgruppens behov. Ett förslag om att ledsagning ska regleras
ien särskild lag bereds av regeringen.269
265Dir. 2016:40; SOU 2018:88.
266Se bilaga 3, avsnitt 2.5, för utförligare beskrivningar.
267Socialstyrelsen, Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av ett regeringsuppdrag, 2015, s. 75–76; SOU 2018:88, s. 221–223.
268Antalet personer som får daglig verksamhet ökade från 22 till 39 personer per 10 000 invånare mellan 1999 och 2023. Se bilaga 2 samt Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2023, 2023, s. 35.
269Bet. 2023/24:SoU13; rskr. 2023/24:256; uppgift från Socialdepartementet (möte) 2025-10-24.
Riksrevisionen 61
•Korttidstillsyn. Det finns oklarheter i kommunernas tillämpning av insatsen korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov. Åldersgränsen för insatsen är inte heller anpassad till skollagens reglering av fritidshem.
•Personkretsbestämmelsen. En särskild svårighet i kommunernas myndighetsutövning enligt LSS är att bedöma om personer som ansöker om insatser tillhör lagens personkrets. Sedan lagens tillkomst har det också skett förändringar i målgruppens sammansättning.270 Vidare finns uppgifter om att vissa kommuner blandar ihop skrivningen om ”betydande svårigheter i den dagliga livsföringen” i bestämmelsen om personkrets 3271, med ”grundläggande behov” i bestämmelsen om personlig assistans272, vilket kan leda till att de ger avslag på personkretstillhörighet på felaktig grund. I propositionen som föregick LSS betonades att det var särskilt angeläget att tillämpningen av personkretsbestämmelsen skulle utvärderas.273 Behovet att se över personkretsbestämmelsen i LSS har framförts vid flera tillfällen och ingick
i LSS-utredningens uppdrag.274 Utredningen föreslog ingen ändring av den ursprungliga personkretsen för LSS, men rekommenderade att skrivningarna skulle moderniseras för att bättre spegla dagens begreppsbildning.275 En sådan uppdatering har dock inte skett.
En justering av ovan nämnda bestämmelser i LSS kan komma att innebära att kommunernas kostnader för LSS ökar, i vilket fall finansieringsprincipen aktualiseras. Finansieringsprincipen innebär att staten inte ska ålägga kommuner och regioner nya uppgifter utan att ge dem adekvat finansiering.276
Behovet att justera och förtydliga vissa bestämmelser i LSS aktualiseras ytterligare av det pågående arbetet med att flytta huvudmannaskapet för personlig assistans till staten, samt av den nya socialtjänstlagen som trädde i kraft i juli 2025. I våra intervjuer framförs att omotiverade skillnader mellan LSS och socialtjänstlagen riskerar att förstärka uppdelningen mellan verksamhetsområden och försvåra samverkan kring individer som behöver stöd enligt båda lagstiftningarna. Det finns också farhågor om att verksamheter enligt LSS kommer att exkluderas från det utvecklingsarbete som nu sker på socialtjänstområdet till följd av den nya socialtjänstlagen. En översyn av vissa bestämmelser i LSS skulle ge tillfälle att pröva behovet av anpassningar för att bringa de två lagstiftningarna i bättre samklang med varandra.
270Se kapitel 3 och bilaga 2 och 3.
271Se 1 § 3. LSS.
272Se 9 a § LSS.
273Detta eftersom införandet av LSS innebar att målgruppen för den tidigare omsorgslagen utökades till att även omfatta den grupp som kom att kallas personkrets 3. Se prop. 1992/93:159, s. 162.
274Dir. 2016:40, s. 9–10, 18–19. Se även exempelvis Socialstyrelsen, Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av regeringsuppdrag, 2015, s. 65–66.
275SOU 2018:88, s. 194–201. Valet att inte föreslå en ny personkretsindelning i betänkandet mötte viss kritik, bland annat från en av utredningens experter genom ett särskilt yttrande. Se SOU 2018:88, s. 1015.
276Finansieringsprincipen är inte författningsreglerad men har tillämpats sedan 1993. Se prop. 1991/92:150 del II, avsnitt 4.4.2, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345.
62 Riksrevisionen
Våra intervjuer med kommunföreträdare synliggör också att det finns höga förväntningar på LSS från andra samhällsaktörer, däribland vården och skolan, som inte alltid stämmer överens med lagens utformning och begränsningar. Det pekar på att det behövs en större medvetenhet i samhället om vilka möjligheter och begränsningar som finns inom ramen för LSS, och om att ansvaret för att personer med funktionsnedsättning ska få goda levnadsvillkor delas av flera aktörer.
6.4 Rekommendationer
Med anledning av granskningens iakttagelser och slutsatser lämnar Riksrevisionen rekommendationer till Socialstyrelsen och regeringen.
Till regeringen
•Ta initiativ till en justering och förtydligande av vissa bestämmelser i LSS, för att skapa förutsättningar för större likvärdighet och bättre kvalitet i kommunernas myndighetsutövning samt för att säkerställa ett ändamålsenligt stöd.
Till Socialstyrelsen
•Förbättra stödet till kommunernas myndighetsutövning enligt LSS, exempelvis genom att ta fram den planerade handboken för handläggning av vuxenärenden enligt LSS. Ge även kommunerna stöd i att tolka gällande rätt inom LSS.
Riksrevisionen 63
Referenslista
Författningar
Författningssamlingsförordning (1976:725).
Förordning (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Förordning (2013:176) med instruktion för Inspektionen för vård och omsorg.
Förordning (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård, socialtjänst och LSS-verksamhet.
Förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
Förordning (2024:1063) om ändring i förordningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Förordning (2024:183) om konsekvensutredningar.
Förvaltningslag (2017:900), FL.
Förvaltningsprocesslag (1971:291), FPL.
Hälso- och sjukvårdslag (2017:30).
Kommunallag (2017:725).
Lag (1965:136) om elevhem för vissa rörelsehindrade m.fl. (elevhemslagen).
Lag (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen).
Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Lag (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Lag (1993:389) om assistansersättning, LASS.
Lag (2008:962) om valfrihetssystem.
Lag (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.
Lag (2022:1227) om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.
Lag (2023:499) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO). Patientsäkerhetslag (2010:659).
Regeringsformen, RF.
Socialförsäkringsbalk (2010:110), SFB.
64 Riksrevisionen
Socialstyrelsens allmänna råd om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som avser personer med funktionshinder (SOSFS 2008:32).
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om bostad med särskild service för barn eller ungdomar enligt LSS (SOSFS 2012:6).
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om bostad med särskild service för vuxna enligt 9 § 9 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS (SOSFS 2002:9).
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2014:5).
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete (SOSFS 2011:9).
Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om lex Sarah (SOSFS 2011:5)
Socialtjänstlag (2001:453), SoL.
Socialtjänstlag (2025:400), SoL.
Riksdagstryck, regeringsbeslut, regeringsskrivelser, departementspromemorior och kommittédirektiv
Bet. 1991/92:FiU29, Den kommunala ekonomin.
Bet. 1995/96:SoU15, Vissa frågor om personlig assistans.
Bet. 1996/97:FiU20, Riktlinjer för den ekonomiska politiken, utgiftstak, ändrade anslag för budgetåret 1997, m.m.
Bet. 2003/04:FiU21, Tilläggsbudget 1 för 2004.
Bet. 2003/04:FiU9, Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade.
Bet. 2009/10:FiU12, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.
Bet. 2021/22:SoU34, Stärkt rätt till personlig assistans – grundläggande behov för personer som har en psykisk funktionsnedsättning och ökad rättssäkerhet för barn.
Bet. 2021/22:SoU35, Stärkt rätt till personlig assistans vid behov av egenvård. Bet. 2022/23:KU32, Översyn av JO-ämbetet.
Bet. 2023/24:SoU13, Stöd till personer med funktionsnedsättning.
Bet. 2024/25:KU11, Justitieombudsmännens ämbetsberättelse.
Bet. 2017/18:SoU5, Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken. Ds 2000:53, Kommunalt domstolstrots.
Riksrevisionen 65
Prop. 1991/92:150, med förslag om slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringspropositionen).
Prop. 1992/93:159, Stöd och service till vissa funktionshindrade.
Prop. 1995/96:146, Vissa frågor om personlig assistans.
Prop. 1996/97:150, 1997 års ekonomiska vårproposition.
Prop. 2002/03:151, Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade.
Prop. 2003/04:100, 2004 års ekonomiska vårproposition.
Prop. 2004/05:39 Kvalitet, dokumentation och anmälningsplikt i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), m.m.
Prop. 2007/08:88, Förändringar i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet.
Prop. 2008/09:160, Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten.
Prop. 2012/13:20 Inspektionen för vård och omsorg – en ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst.
Prop. 2016/17:188, Nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken.
Prop. 2021/22:214, Stärkt rätt till personlig assistans – grundläggande behov för personer som har en psykisk funktionsnedsättning och ökad rättssäkerhet för barn.
Prop. 2021/22:244, Stärkt rätt till personlig assistans vid behov av egenvård.
Prop. 2024/25:89, En förebyggande socialtjänstlag – för ökade rättigheter, skyldigheter och möjligheter.
Prop. 2025/26:1 Budgetproposition för 2026.
Prop. 2025/26:60, Stärkta insatser för äldre och för de som vårdar eller stöder närstående.
Regeringsbeslut S2024/01775, Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Socialstyrelsen.
Regeringsbeslut S2025/00165 (delvis), Uppdrag till Socialstyrelsen att förbereda inrättandet av ett nationellt kompetenscentrum för frågor om intellektuell funktionsnedsättning och autism.
Regeringsbeslut S2025/00583, S2025/01181, Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Försäkringskassan.
Regeringsbeslut S2025/02142, Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Socialstyrelsen.
Regeringsbeslut S2025/02147 (delvis), Regleringsbrev för budgetåret 2026 avseende Socialstyrelsen.
66 Riksrevisionen
Reglering av insatsen ledsagning i en särskild lag. Svar på skriftlig fråga 2024/25:84 besvarad av statsrådet Camilla Waltersson Grönvall (M).
Rskr. 1991/92:345.
Rskr. 1995/96:262.
Rskr. 2000/01:23.
Rskr. 2003/04:273.
Rskr. 2003/04:40.
Rskr. 2009/10:210.
Rskr. 2017/18:86.
Rskr. 2021/22:416.
Rskr. 2021/22:428.
Rskr. 2023/24:256.
Skr. 2009/10:79, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn.
Skr. 2019–20:121 Riksrevisionens rapport om Inspektionen för vård och omsorg.
Skr. 2024/25:77, Det handlar om livet – nationell strategi inom området psykisk hälsa och suicidprevention.
Sveriges riksdag, Direktiv för en parlamentarisk utredning om översyn av Riksdagens ombudsmän (JO), 2020.
Sveriges riksdag, Översyn av JO-ämbetet, 2022.
Domar
HFD 2011 ref. 60.
HFD 2012 ref. 59.
HFD 2015 ref. 46.
HFD 2021 ref. 12.
HFD 2023 ref. 3.
RÅ 1995 ref. 47.
RÅ 1999 ref. 54.
Rapporter, utredningar och övriga källor
Axberger, H-G., ”Rättssäkerhet – teori och praktik”, i Inspektionen för socialförsäkringen, Rättssäker förvaltning, 2010.
Riksrevisionen 67
Björquist, E., Persson, S., & Molin, M., “‘There is a fear of not being SUPER knowledgeable’ – social workers striving to enhance children’s participation in the assessment process for disability support”, European Journal of Social Work, Vol. 27, No. 3, 2024.
Centrum för rättvisa, Chanslös mot myndigheterna? Fem reformer för en rättvisare förvaltningsprocess, 2024.
Dir 2016:40, Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen.
Dir 2020:3, Stärkt rätt till personlig assistans för stöd vid egenvård, vid tillsyn samt för barn.
Dir. 2018:35, Tilläggsdirektiv till LSS-utredningen.
Dir. 2025:40, Effektivare åtgärder mot välfärdsbrott och ökad förutsebarhet inom personlig assistans.
Ekman, B., Magnusson, L., McKee, K., Vicente, J. och Hanson, E., Kostnadsanalys av anhörigomsorg: uppskattningar från en nationell undersökning i Sverige. Nationellt kompetenscentrum anhöriga, Nka, 2022.
Ekonomistyrningsverket, Myndigheternas arbete med rättsliga kvalitetsuppföljningar, 2022.
Folkhälsomyndigheten, Tillsammans för god gemenskap i hela befolkningen. En nationell strategi mot ensamhet, 2025.
FUB och Autism Sverige, Möte om föreskrifter och allmänna råd för bostad med särskild service och daglig verksamhet enligt LSS (skrivelse till Socialstyrelsen 2025-02-26), 2025.
FUB, Remissyttrande: Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen (SOU 2018:88), 2020.
Herold, L., ”Förlamade Bahar har fått assistansen halverad”, Dagens Nyheter, 2024-11-11.
Inspektionen för socialförsäkringen, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna, 2014.
Inspektionen för vård och omsorg, Att inte få rätten att leva som andra. Redovisning av den nationella tillsynen av gruppbostäder för vuxna enligt LSS, 2023.
Inspektionen för vård och omsorg, Bedömningsstöd avseende vilka upplysningar som ska skickas vidare för registrering som ett ärende i Public 360 (internt dokument), 2021.
Inspektionen för vård och omsorg, Bedömningsstöd för upplysningar i IVO insikt (internt dokument), 2025a.
68 Riksrevisionen
Inspektionen för vård och omsorg, Iakttagelser i korthet. Barn får vänta för länge på stöd från socialtjänsten, 2024a.
Inspektionen för vård och omsorg, Med makt följer ansvar. Socialtjänstens myndighetsutövning inom LSS och hemtjänst, 2016.
Inspektionen för vård och omsorg, Statistiktabeller för lex Sarah, 2024, 2024b.
Inspektionen för vård och omsorg, Stöddokument för bedömning av risknivå av inkomna upplysningar (internt dokument), 2020.
Inspektionen för vård och omsorg, Vad gör min LSS-handläggare? Tillsyn av myndighetsutövning inom LSS och hur de som söker en insats uppfattar handläggningsprocessen, 2016.
Inspektionen för vård och omsorg, Vad har IVO sett 2017?, 2018.
Inspektionen för vård och omsorg, Vad har IVO sett 2018?, 2019.
Inspektionen för vård och omsorg, Vad har IVO sett 2019?, 2020.
Inspektionen för vård och omsorg, Vad har IVO sett 2020?, 2021.
Inspektionen för vård och omsorg, Vad har IVO sett 2021?, 2022.
Inspektionen för vård och omsorg, Vad har IVO sett 2022?, 2023.
Inspektionen för vård och omsorg, Vad har IVO sett 2023?, 2024c.
Inspektionen för vård och omsorg, Vad har IVO sett 2024?, 2025b.
Inspektionen för vård och omsorg, Årsredovisning 2022, 2023.
Inspektionen för vård och omsorg, Årsredovisning 2023, 2024d.
Inspektionen för vård och omsorg, Årsredovisning 2024, 2025c.
Inspektionen för vård och omsorg, Åtgärder för en mer enhetligt bedriven tillsyn. Uppföljning av IVO:s åtgärder 2020–2024, 2024e.
Institutet för mänskliga rättigheter, Allt ifrågasätts. Kunskap om och upplevelser av mänskliga rättigheter hos personer med funktionsnedsättning i Sverige, 2023.
Institutet för mänskliga rättigheter, Kompletterande information till FN:s kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning, 2024.
Justitieombudsmannen, beslut 2017-10-02, dnr 589–2016, Allvarlig kritik mot Vård- och omsorgsutskottet i Töreboda kommun för bl.a. utformningen av ett beslut om insats enligt LSS.
Riksrevisionen 69
Justitieombudsmannen, beslut 2018-06-14, dnr 921–2017, Kritik mot Socialnämnden i Vaggeryds kommun bl.a. för att nämnden utan någon giltig grund omprövade och ändrade ett tidigare beslut om insats enligt LSS till den enskildes nackdel.
Justitieombudsmannen, beslut 2018-12-18, dnr 7477–2017, En undersökning av några kommuners handläggning av LSS-ärenden med inriktning på frågan om handläggningstiderna.
Justitieombudsmannen, beslut 2025-02-13, dnr 5244–20232, Hässelby-Vällingby stadsdelsnämnd i Stockholms kommun får allvarlig kritik för bristande hantering av två domar i mål enligt LSS.
Justitieombudsmannen, beslut 2025-07-03, dnr 6087–2024 (m.fl.), Bromma stadsdelsnämnd i Stockholms kommun får allvarlig kritik för långsam handläggning i fyra ärenden om personlig assistans enligt LSS, bristande dokumentation och för att ha brustit i sin underrättelseskyldighet enligt 11 § FL.
Larsson, M. och Larsson, L.G., LSS 2024. Stöd och service till vissa funktionshindrade, Gothia Kompetens, 2024.
Larsson, M., ”Rättigheten personlig assistans – varför så svårtolkad?”, i Altermark, N., m.fl., Forskning om personlig assistans – en antologi, KFO Personlig Assistans, 2018.
Leijon, K. och Moberg, L., ”Kommunalt självstyre och rättighetslagstiftning”, i Statsvetenskaplig tidskrift, 2024/3.
Myndigheten för delaktighet, Begränsade livsval - Situationen för personer med intellektuell funktionsnedsättning, 2020.
Myndigheten för delaktighet, Ett kunskapsstöd för kommunernas arbete med insatsen kontaktperson enligt LSS, 2023.
Myndigheten för delaktighet, När delaktighet blir verklighet. Förslag till nationell handlingsplan för funktionshinderspolitiken 2026–2031, 2025.
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Ljuset på skillnader. En studie om omotiverade skillnader i LSS-verksamhet, äldreomsorg och socialpsykiatri, 2022.
Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Social kompetens. Om kompetensförsörjning av handläggare i socialtjänsten, 2019.
Olsson L., Children with mild intellectual disability and their families - needs for support, service utilisation and experiences of support (avhandling), Jönköping universitet, 2016.
Partnerskapet för kunskapsstyrning inom socialtjänsten, Identifierade lokala kunskapsbehov – funktionshinderomsorg, till de nationella aktörerna (internt dokument), 2022.
70 Riksrevisionen
Payoff utvärdering av sociala investeringar, Utvärdering Riksförbundet FUB – Samhällsekonomisk analys av beviljade insatser för grupp 1 i LSS personkrets, Payoff, 2024.
Plantin, L. och Svensson, K. (red.), Kunskap i socialtjänsten, Forskarskolan för yrkesverksamma i socialtjänsten, 2024.
Regionala samverkans- och stödstrukturer, Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Regioner, Förstudie inför beslut om yrkesresan funktionshinderområdet – myndighetsutövande personal i socialtjänsten, 2022.
Riksrevisionen, Arbetsförmedlingens stöd till personer med funktionsnedsättning, 2025a.
Riksrevisionen, Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda, 2014.
Riksrevisionen, Inspektionen för vård och omsorg – en tillsynsverksamhet med förhinder, 2019.
Riksrevisionen, IVO:s hantering av enskildas klagomål på hälso- och sjukvården, 2025b.
Riksrevisionen, Lex Maria och lex Sarah – statens arbete mot vårdskador och missförhållanden inom vård och omsorg av äldre, 2023.
Riksrevisionen, Tillsynen över medicintekniska produkter – prioriteringar, genomförande och uppföljning, 2024.
Segnestam Larsson och Tideman, Kommunala riktlinjer för LSS-insatser – en uppföljning, Marie Cederschiöld Högskola, 2023.
SFOG, ”IVO är alarmistiskt om förlossningsvården”, debattartikel, Dagens Medicin, 2025-02-10.
Socialdepartementet, Nationell anhörigstrategi - inom hälso- och sjukvård och omsorg, 2022.
Socialstyrelsen, Anhöriga som ger omsorg till närstående. Fördjupad studie av omfattning och konsekvenser, 2014.
Socialstyrelsen, Anhöriga som vårdar eller stödjer någon de står nära. Underlag till en nationell strategi, 2021a.
Socialstyrelsen, Autism. Förekomst och samsjuklighet, 2024.
Socialstyrelsen, Bostad med särskild service för vuxna enligt LSS, 2018.
Socialstyrelsen, Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning, 2008.
Socialstyrelsen, Delprocess – Socialstyrelsens arbete med författningar (internt dokument), 2023a.
Riksrevisionen 71
Socialstyrelsen, Evidensbaserad praktik i socialtjänsten 2022, 2023b.
Socialstyrelsen, Förslag till prioritering av föreskriftsarbeten T1 2025 (internt dokument), 2025.
Socialstyrelsen, Förändring i ledsagning över tid, 2023c.
Socialstyrelsen, Handläggning och dokumentation. Handbok för socialtjänsten, 2021b.
Socialstyrelsen, Huvudprocess Styra med regler (internt dokument).
Socialstyrelsen, Huvudprocess Ta fram stöd för implementering (internt dokument), 2025.
Socialstyrelsen, Huvudprocess Ta fram kunskapsstöd (internt dokument), 2024.
Socialstyrelsen, Individens behov i centrum Ett stöd för att använda ICF och strukturerad dokumentation för personer som behöver stöd i sin dagliga livsföring, 2023.
Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025.
Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2024, 2024.
Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning Lägesrapport 2023, 2023d.
Socialstyrelsen, Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av regeringsuppdrag, 2015a.
Socialstyrelsen, Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Tilläggsuppdrag avseende personlig assistans, 2015b.
Socialstyrelsen, Konsekvenser av domar om det femte grundläggande behovet, 2017.
Socialstyrelsen, Leva som andra och vara delaktig i samhället, 2024.
Socialstyrelsen, Placerade barn och unga. Handbok för socialtjänsten, 2023e.
Socialstyrelsen, Riktade informationsinsatser om LSS – redovisning av regeringsuppdrag, 2025.
Socialstyrelsen, Socialstyrelsens strategiska inriktning 2021–2025, 2021c.
Socialstyrelsen, Socialstyrelsens verksamhetsplan för 2024, 2024.
Socialstyrelsen, Statistik om insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 2024, 2025.
Socialstyrelsen, Statistik om insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 2024, bilaga tabeller, 2025.
72 Riksrevisionen
Socialstyrelsen, Stöd till barn och unga med funktionsnedsättning. Handbok för handläggning och utförande av LSS-insatser, 2020.
Socialstyrelsen, Ta fram kunskapsstöd med eller utan nationella rekommendationer – delprocess 3.8 i huvudprocess Styra med kunskap (internt dokument), 2022.
Socialstyrelsen, Ta fram kunskapsstöd med eller utan nationella rekommendationer – processkarta (internt dokument), u.å.
Socialstyrelsen, Utreda barn och unga. Handbok för socialtjänsten, 2023f. SOU 1991:46, Handikapp, Välfärd, Rättvisa.
SOU 1995:126, Kostnader för den statliga assistansersättningen.
SOU 2004:103, LSS - Särskilt personligt stöd m.m.
SOU 2004:118, Beviljats men inte fått.
SOU 2008:77, Möjlighet att leva som andra.
SOU 2018:39, God och nära vård – En primärvårdsreform.
SOU 2018:88, Översyn av insatser enligt LSS.
SOU 2021:37, Stärkt rätt till personlig assistans – Ökad rättssäkerhet för barn, fler grundläggande behov och tryggare sjukvårdande insatser.
SOU 2023:9, Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans. SOU 2024:25, En mer effektiv tillsyn över socialtjänsten.
SOU 2024:43, Staten och kommunsektorn - samverkan, självstyrelse, styrning. SOU 2024:50, Nätt och jämnt. Likvärdighet och effektivitet i kommunsektorn. Statistikmyndigheten SCB, Utjämning av LSS-kostnader mellan kommuner, 2025. Statskontoret, Att styra de självstyrande, 2023.
Statskontoret, Att styra med kunskap, 2023.
Statskontoret, Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg. Slutrapport, 2015. Statskontoret, Myndighetsanalys av Socialstyrelsen. Slutrapport, 2025. Statsrådsberedningen, Myndigheternas föreskrifter, 2025.
Strahlemo, Å., ”Problem att flytta för funktionsnedsatta”, Wermlands-tidningen, 2021-04-22.
Sveriges Kommuner och Regioner, Hur skapar vi bättre hälsa för personer med funktionsnedsättning? 2024a.
Riksrevisionen 73
Sveriges Kommuner och Regioner, Lokala behov av kunskap. Modell för att identifiera lokala behov av kunskap inom socialtjänsten och den kommunala hälso- och sjukvården, 2024b.
UN CRPD, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Sweden, 2024.
Vision, Socialchefsrapporten 2025, 2025.
Webbsidor
Clevesköld, L., ”Karnov (JUNO), Socialtjänstlag (2025:400)”, https://juno.nj.se/b/documents/4570648?annotationId=SFS2025-
0400_NKAR2&dq=utredning&subTab=karnov&tab=annotations#SFS2025- 0400_K1_P2, hämtad 2025-12-09.
Försäkringskassan, ”Statistik inom området funktionsnedsättning – assistansersättning”, https://www.forsakringskassan.se/statistik-och- analys/funktionsnedsattning/statistik-inom-omradet-funktionsnedsattning---
assistansersattning, hämtad 2025-09-29.
Heja olika, ”JO Thomas Norling utlovar extra fokus på LSS 2025”, https://hejaolika.se/artikel/jo-thomas-norling-svarar-pa-fragor-om-lss-arenden/#vilka- foljder-far-beslutet-om-hasselbyvallingby, hämtad 2025-12-01.
Heja olika, ”LSS feltolkas allt oftare. Vad kan vi göra åt det?”, https://hejaolika.se/artikel/lss-feltolkas-allt-oftare-vad-kan-vi-gora-at-det/, hämtad 2025-11-06.
Inspektionen för vård och omsorg, ”Nationell tillsyn av kommunernas myndighetsutövning för barn och unga”, https://www.ivo.se/aktuellt/riktade- tillsynsinsatser/kommunernas-myndighetsutovning-for-barn-och-unga/, hämtad 2025-09-30.
Justitieombudsmannen, ”Om JO”, https://www.jo.se/om-jo, hämtad 2025-04-11.
Kunskapsguiden, ”Kunskapsguiden”, https://kunskapsguiden.se/, hämtad 2025-11-06.
Kunskapsguiden, ”Om insatser och stöd enligt LSS”, https://kunskapsguiden.se/omraden-och-teman/funktionshinder/insatser-enligt- lss/om-insatser-och-stod-enligt-lss/, hämtad 2025-10-06.
Norstedts Juridik, ”JUNO för kommuner”, https://www.nj.se/juno/kommun, hämtad 2025-11-17.
Regeringskansliet, ”Remiss SOU 2018:88 Översyn av insatser enligt LSS”, https://www.regeringen.se/remisser/2020/06/remissinstanser-sou-201888-lss- utredningen/, hämtad 2025-11-18.
74 Riksrevisionen
Socialstyrelsen, ”Partnerskap för kunskapsstyrning”, https://www.socialstyrelsen.se/om-socialstyrelsen/organisation/partnerskap-for- kunskapsstyrning/, hämtad 2025-02-17.
Sveriges Kommuner och Regioner, ”Funktionshinder, LSS och omställning till ny socialtjänstlag”, https://extra.skr.se/framtidenssocialtjanst/kunskapochstod/funktionshinderlss.86076
.html, hämtad 2025-11-05.
Sveriges Kommuner och Regioner, ”IVO behöver ha en dialog med vårdens aktörer”, https://extra.skr.se/skr/tjanster/pressrum/skridebatten/debattartiklar/debattartiklar/i vobehoverhaendialogmedvardensaktorer.89035.html, hämtad 2025-10-31.
Sveriges Kommuner och Regioner, ”Samordning och nätverk”, https://skr.se/socialtjanst/kunskapsstyrninginomsocialtjansten/samordningochnatve rk.8387.html, hämtad 2026-01-21.
Sveriges Radio, ”Skarp kritik mot dom som ger kommun rätt att tvångsförflytta människor”, https://www.sverigesradio.se/artikel/5315476, hämtad 2025-12-02.
Yrkesresan, ”Yrkesresan”, https://yrkesresan.se/yrkesresan.69217.html, hämtad 2025-10-08.
Riksrevisionen 75
Bilaga 1. Metod
För att besvara granskningsfrågorna har vi genomfört följande aktiviteter (se även avsnitt 1.4.1).
Intervjustudie
Möten och intervjuer med myndighetsföreträdare:
•Socialstyrelsen: åtta intervjupersoner (nio tillfällen).
•IVO: fyra intervjupersoner (fem tillfällen).
Intervjuer med företrädare för kommunsektorn:
•Kommun 1: politiker och chef (två intervjuer).
•Kommun 2: en politiker och två chefer (två intervjuer).
•Kommun 3: två chefer (en intervju).
•Kommun 4: chef och inspektör (en intervju).
•Fyra gruppintervjuer med LSS-handläggare och chefer från olika kommuner. Mellan fyra och sex personer deltog vid varje gruppintervju. Deltagare anmälde intresse genom SKR:s IBIC-nätverk, och vi gjorde därefter ett urval för att få en spridning avseende geografi och kommunstorlek.
•SKR: fyra medarbetare (två intervjuer).
Möten och intervjuer med funktionsrättsorganisationer, myndigheter och sakkunniga.
•Funktionshinderorganisationer: o Autism Sverige
o Funktionsrätt Sverige
o Riksföreningen för hörselskadade och döva barn med familjer (FHDBF) o Riksförbundet FUB
o Svenska Downföreningen o Synskadades riksförbund.
•Andra aktörer och sakkunniga:
o Institutet för mänskliga rättigheter o Vårdföretagarna, gruppintervju
o Juristnätverk i socialrätt, gruppintervju (nio deltagare) o Andreas Pettersson, forskare, Södertörns högskola o Bengt Westerberg, f.d. riksdagsledamot
o Finn Kronsporre, jurist
76 Riksrevisionen
oKerstin Svensson, forskare, Lunds universitet
oMagnus Tideman och Ola Segnerstam Larsson, forskare, Marie Cederschiöld högskola
oMonica Larsson, forskare, Lunds universitet o Petra Björne, forskare, Malmö stad
o Therése Fridström Montoya, forskare, Uppsala universitet o Thomas Norling, justitieombudsman.
Intervjufrågorna utgick från granskningens frågor och bedömningsgrunder och anpassades efter varje intervjupersons funktion och kunskapsområden.
Övriga aktiviteter och material
•Skriftliga frågor till IVO, Socialstyrelsen och Socialdepartementet.
•Granskning av IVO:s tillsynsbeslut gällande myndighetsutövning enligt LSS från perioden 2020–2024 (35 st.) och lex Sarah-beslut gällande myndighetsutövning enligt LSS från 2024 (12 st.).
•Genomgång av Socialstyrelsens författningar och kunskapsstöd med relevans för myndighetsutövningen enligt LSS.
•Genomgång av Socialstyrelsens och IVO:s myndighetsdokumentation, däribland interna processer och verksamhetsstatistik.
•Inbjudan till funktionsrättsorganisationer att lämna skriftliga synpunkter på kommunernas tillämpning av LSS samt granskningens frågeställningar.
19 organisationer kontaktades varav 5 inkom med svar.277
•Genomgång av Domstolsverkets statistik om LSS-mål i förvaltningsdomstol.
•Genomgång av Socialstyrelsens statistik om LSS-insatser.
•Genomgång av kommuners frågor och experters svar i JUNO för kommuners ”Fråga experten”-funktion.278 JUNO för kommuner är en rättslig betaltjänst från Norstedts Juridik. Frågefunktion är en tjänst där användare kan ställa rättsliga frågor till experter. Frågor och svar publiceras anonymt i JUNO för kommuners databas. Riksrevisionen hade under en begränsad period kostnadsfri tillgång till tjänsten. Vi gick igenom drygt 300 frågor som rörde myndighetsutövningen enligt LSS från perioden mitten av 2019 till början av augusti 2025.
•Genomgång av ett urval av kommunfrågor till Socialstyrelsens upplysningstjänst.
•Genomgång av relevant forskning och offentligt tryck.
277Följande organisationer kontaktades (* markerar vilka som inkom med svar): Attention, DHR*, FUB*, Funktionsrätt Sverige, Personskadeförbundet RTP, Strokeförbundet, Riksföreningen för hörselskadade och döva barn med familjer (FHDBF)*, Neuroförbundet, Anhörigas riksförbund*, Forum – kvinnor och funktionshinder, Föreningen JAG, Förbundet unga rörelsehindrade, RBU, riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar, NUFT Nätverket unga för tillgänglighet, Förbundet Sveriges Dövblinda*, Intressegruppen för assistansberättigade, RSMH, Riksförbundet för social och mental hälsa, STIL – personlig assistans och politisk påverkan, SRF.
278Se Norstedts Juridik, ”JUNO för kommuner”, hämtad 2025-11-17.
Riksrevisionen 77
Bilaga 2. Utvecklingen av kommunala LSS- insatser
I denna bilaga ger vi en sammanfattande överblick av hur kommunala LSS-insatser har utvecklats över tid, huvudsakligen baserat på uppgifter från Socialstyrelsen.
Kommunernas kostnader för LSS har ökat över tid
År 2024 uppgick kommunernas samlade kostnader för LSS/socialförsäkringsbalken till 75,7 miljarder kronor. Kostnaderna hade då ökat med cirka 30 procent sedan 2019, i löpande priser.279 Under samma period ökade hela funktionshindersområdets280 andel av socialtjänstens övriga kostnader marginellt, från 28,8 till 29 procent.281
Den största enskilda kostnadsposten inom LSS utgjordes 2024 av boende för vuxna. Därefter kommer personlig assistans enligt LSS/socialförsäkringsbalken respektive daglig verksamhet enligt LSS (se tabell 7).
Tabell 7 Kostnader för LSS-insatser 2024, miljarder kronor
| LSS-insatser | 2024 |
| Boende enligt LSS | 44,1 |
| varav boende vuxna | 41,5 |
| varav boende barn | 2,6 |
| Personlig assistans enligt LSS/socialförsäkringsbalken | 13,1 |
| Daglig verksamhet enligt LSS | 11,7 |
| Övriga insatser enligt LSS | 6,1 |
| Summa kostnader | 75,7 |
Källa: Prop. 2025/26:1 Utgiftsområde 9, s. 165.
Utvecklingen av tillgången till stöd skiljer sig mellan insatser och grupper
Utvecklingen av LSS-insatser kan mätas på olika sätt och skiljer sig åt mellan insatser, grupper inom personkretsen och åldersgrupper.
Antalet insatser totalt och per 10 000 invånare har ökat över tid
Det totala antalet LSS-insatser uppgick den 1 oktober 2024 till 121 300. Det innebär en ökning med 14 procent sedan år 2010.282
279Prop. 2025/26:1 UO 9, s. 165.
280Här ingår kostnader för insatser till personer med funktionsnedsättning enligt LSS, SFB, SoL och HSL.
281Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 39.
282Socialstyrelsen, Statistik om insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 2024, 2025, s. 1–2.
78 Riksrevisionen
Också antalet personer som får LSS-insatser har ökat. Den 1 oktober 2024 hade 81 000 personer en eller flera LSS-insatser. Det är en ökning med nästan
1 800 personer jämfört med 2023. Mellan 2010 och 2023 ökade antalet personer som får stöd enligt LSS med 30 procent.283
I syfte att kontrollera för befolkningsökningen redovisas antalet personer med LSS-insats per 10 000 invånare. Även med detta mått har omfattningen av LSS-insatserna sammantaget ökat över längre tid. År 1999 hade 54 personer per 10 000 invånare minst en LSS-insats. År 2024 hade 77 personer per 10 000 invånare LSS-insats (se tabell 8).284
Tabell 8 Antal personer med LSS-insats per 10 000 invånare 1999, 2018–2024
| 1999 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Antal personer med | 54 | 72 | 73 | 73 | 73 | 74 | 75 | 77 |
| LSS-insats per | ||||||||
| 10 000 invånare | ||||||||
Källa: Socialstyrelsens lägesrapporter om insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning, 2021–2024 samt Prop. 2025/26:1 Utgiftsområde 9.
Personkrets 1 står för en stor del av ökningen av LSS-insatser, medan personkrets 3 har minskat
En uppdelning av statistiken på personkretstillhörighet visar att personkrets 1 har ökat markant i omfattning och står för en stor del av ökningen av LSS-insatser. I denna grupp ingår personer med intellektuell funktionsnedsättning och autism. År 1999 var det 40 personer per 10 000 invånare tillhörande personkrets 1 som hade minst en LSS-insats. År 2023 var motsvarande siffra 68 personer. En stor del av ökningen av insatser till denna grupp beror på att fler personer i dag får insatsen daglig verksamhet (se nedan). Det är betydligt färre personer i de andra grupperna som tar emot LSS- insatser, och här ser förändringarna över tid annorlunda ut. Antalet personer i personkrets 2 med LSS-insats ökade från 1,1 per 10 000 invånare år 1999 till 1,8 per
10 000 invånare år 2023. Under samma period minskade antalet personer med insatser som tillhör personkrets 3 från 9,7 till 5,1 personer per 10 000 invånare.285
Det finns flera möjliga orsaker till förändringarna i de olika gruppernas tillgång till LSS-insatser. Att det har skett en ökning av autismdiagnoser över tid har sannolikt påverkat att personkrets 1 har växt.286 Att personkrets 3 har minskat beror sannolikt delvis på att personer med synskada sällan bedöms tillhöra personkretsen i dag, till följd av kommunernas tolkning av HFD-avgöranden.287
283Prop. 2025/26:1 UO 9, s. 161.
284Prop. 2025/26:1 UO 9, s.162; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2023, 2023, s. 34. Personer som har rådgivning och annat personligt stöd som enda LSS-insats ingår inte i statistiken.
285Socialstyrelsen. Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 25–26.
286Se exempelvis Socialstyrelsen, Autism. Förekomst och samsjuklighet, 2024, s. 8–10; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2023, 2023, s. 35.
287RÅ 1999 ref. 54; Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 60; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2023, 2023, s. 38.
Riksrevisionen 79
Antalet insatser per person har minskat
Ytterligare ett mått på tillgången till stöd enligt LSS är antalet insatser per person. Här har det skett en minskning: år 2010 fick personer med stöd genom LSS
i genomsnitt 1,7 insatser, medan motsvarande siffra för 2024 var 1,5 insatser. Det innebär att allt färre personer får mer än en insats. Den vanligaste kombinationen för personer med fler insatser har varit bostad med särskild service för vuxna tillsammans med daglig verksamhet och kontaktperson. Andelen personer som får denna kombination har dock minskat: år 2010 fick tolv procent av personer med stöd enligt LSS dessa tre insatser, medan motsvarande siffra för 2024 var tre procent.288
Vissa insatser har ökat mycket, medan andra har minskat
När statistiken bryts ned på de olika LSS-insatserna synliggörs att vissa insatser har ökat i omfattning, medan andra har minskat. Till exempel ökade antalet personer som får insatsen daglig verksamhet från 22 till 39 personer per 10 000 invånare mellan 1999 och 2023. Det oklart vad ökningen av daglig verksamhet beror på, men det kan ha att göra med att personkrets 1 har växt samt att det saknas andra former av stöd för målgruppen, i hemmet eller på arbetsmarknaden.289 Personkrets 3 har inte tillgång till daglig verksamhet.290
Boende med särskild service för vuxna ökade mellan 1999 och 2021, men har sedan minskat något. Insatsen kontaktperson har minskat sedan 2009. Andra insatser som minskat i omfattning från mitten av 00-talet är ledsagarservice och korttidstillsyn.
Antalet personer med insatsen personlig assistans enligt LSS minskade fyra år i rad fram till 2023. Sedan mitten av 10-talet har även antalet mottagare av den statliga assistansersättningen minskat.291
Tillgången till insatser skiljer sig mellan åldersgrupper
När statistiken delas upp i olika åldersgrupper framgår att den största ökningen av personer med LSS-insatser finns i åldersgruppen 23–64 år: från 70 till 92 personer per 10 000 invånare mellan 2009 och 2023. Även här beror ökningen till stor del på att insatsen daglig verksamhet har ökat. I flera av de övriga åldersgrupperna syns mindre skiftningar över tid. I åldersgruppen 0–6 år har dock andelen personer med insatser minskat: från 14 personer per 10 000 invånare 2009 till 9,7 personer 2023.292
288Socialstyrelsen. Statistik om insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 2024, 2025, s. 2.
289Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2023, 2023, s. 35. Jfr Riksrevisionen, Arbetsförmedlingens stöd till personer med funktionsnedsättning, 2025.
290Prop. 1992/93:159, s. 90.
291Socialstyrelsen. Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 23. Försäkringskassan, ”Statistik inom området funktionsnedsättning – assistansersättning”, hämtad 2025-09-29.
292Socialstyrelsen. Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 24–25; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2023, 2023, s. 37.
80 Riksrevisionen
Också utformningen och omfattningen på insatser har förändrats över tid
Det sker också förändringar i hur LSS-insatser är utformade och hur många timmar av stöd som beviljas. Till exempel har det för insatserna ledsagarservice och avlösarservice skett en minskning av antalet beviljade timmar över tid. För kommunalt beslutad personlig assistans har det istället skett en ökning av antalet timmar per person, samtidigt som antalet personer som får insatsen har minskat (se ovan).293
293Socialstyrelsen. Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 26–28; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2024, 2024, s. 27–28.
Riksrevisionen 81
Datum: 2026-02-10
Diarienummer: 2024/1179
RiR 2026:6
LSS – ett kommunalt uppdrag under statens styrning och kontroll (RiR 2026:6)
Bilaga 3. Det finns problem i kommunernas tillämpning av LSS
Innehåll
| 1 | IVO och JO har påvisat brister i ärendehandläggningen enligt LSS | 4 |
1.1Vanliga brister är otillräcklig utredning, delaktighet och dokumentation
| samt långa handläggningstider | 4 | |
| 1.2 | Det förekommer obefogade tidsbegränsningar av LSS-beslut | 5 |
| 1.3 | Det finns brister i kommuners uppföljning av LSS-beslut | 6 |
| 1.4 | Det uppsökande arbetet är eftersatt | 6 |
| 2 | LSS och rättspraxis ger utrymme för olika tolkningar | 7 |
2.1Tillämpningen formas genom en växelverkan mellan kommunernas och
| förvaltningsdomstolarnas arbete | 7 |
| 2.2 Det är svårt för handläggare att utreda och värdera enskildas behov | 11 |
2.3Gränsdragning och skillnader mellan LSS och socialtjänstlagen medför
| utmaningar | 12 | |
| 2.4 | Omvärldsförändringar skapar nya utmaningar | 14 |
| 2.5 | Vissa bestämmelser i LSS medför särskilda utmaningar | 16 |
| 3 | Kommuners olika förutsättningar påverkar myndighetsutövningen enligt | |
| LSS | 23 |
3.1Kommunens storlek, geografiska placering och organisering påverkar
| efterlevnaden av LSS | 23 | |
| 3.2 | Bemanningsproblematik och kompetensbrist påverkar handläggningen | 23 |
| 3.3 | Målkonflikter och ekonomiska hänsyn påverkar kommunernas | |
| tillämpning av LSS | 24 | |
| 4 | Enskilda har svårt att få sina rättigheter enligt LSS tillgodosedda | 26 |
| Riksrevisionen | 2 | 27 |
Bilagans syfte
Bilagans syfte är att ge en fördjupad beskrivning och analys av de problem och utmaningar i kommunernas myndighetsutövning enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) som omnämns i kapitel 3 i rapporten. Vissa textavsnitt återfinns i både bilagan och rapporten.
Bilagan bygger på resultat från tidigare undersökningar och tillsyn av kommunernas myndighetsutövning som genomförts av bland annat IVO, Socialstyrelsen och JO, samt Riksrevisionens intervjuer med kommunföreträdare, funktionsrättsorganisationer och andra.
| Riksrevisionen | 3 | 27 |
1IVO och JO har påvisat brister i ärendehandläggningen enligt LSS
De brister i kommuners handläggning av LSS-ärenden som IVO och JO har identifierat har även tagits upp i våra intervjuer och redogörs för nedan. Bristerna innebär att kommunerna i fråga inte lever upp till regelverkets krav på handläggningen.1 Det saknas säkra uppgifter om hur vanligt det är med brister i handläggningen av LSS-ärenden, men enligt våra intervjuer med bland annat myndighetsföreträdare, forskare och funktionsrättsorganisationer är denna typ av brister vanligt förekommande.2 I en rapport från 2016 där IVO redovisar tillsyn av
30 kommuners myndighetsutövning enligt LSS, ställde IVO krav på åtgärd i 25 av de granskade kommunerna.3 JO har, med anledning av det stora antalet inkomna anmälningar om LSS4 samt de återkommande brister som JO sett i granskade ärenden, beslutat att lägga särskilt fokus på LSS under 2025.5
1.1Vanliga brister är otillräcklig utredning, delaktighet och dokumentation samt långa handläggningstider
Den kritik som har framförts av JO och IVO handlar bland annat om att handläggningen av LSS-ärenden tar för lång tid6, att handläggare inte gör ändamålsenliga utredningar av individens behov, att den enskilde inte kommer till tals i utredningen, att utredningar inte dokumenteras korrekt och att den enskilde inte hålls informerad under handläggningsprocessen. Det kan också handla om att de kommunala nämnderna inte har hanterat domstolarnas avgöranden eller återförvisningar av LSS-ärenden på ett korrekt sätt. Ett annat vanligt förekommande problem är att det saknas ett tillräckligt barnrättsperspektiv i utredning och uppföljning av insatser till barn och unga eller till föräldrar.7 För enskilda kan denna typ av brister innebära att de får vänta för lång tid på insatser, att stöd uteblir eller att stödet de får inte är ändamålsenligt.
1
2
3
4
5
6
7
Kommunernas handläggning av LSS-ärenden regleras bland annat i förvaltningslagen (2017:900), FL, samt i Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om dokumentation i verksamhet som bedrivs med stöd av socialtjänstlagen, SoL, LVU, LVM och LSS (SOSFS 2014:5).
Intervjuer med IVO 2025-04-23; MR-institutet 20025-03-21; Synskadades riksförbund 2025-02-19; sakkunnig 2024-12-04; sakkunnig 2025-09-08; sakkunnig 2025-03-04; skriftligt underlag från DHR 2025-06-05. Tillsynen omfattade granskning av 481 enskilda ärenden. Rapporten redogör dock inte för hur urvalet av kommuner gjordes. Se IVO, Vad gör min LSS-handläggare?, 2016, s. 4. Se även IVO, Med makt följer ansvar, 2016.
Se avsnitt 5.3.3 i rapporten.
Möte med JO Thomas Norling 2025-03-12; Heja olika, ”JO Thomas Norling utlovar extra fokus på LSS 2025”, hämtad 2025-12-01.
Enligt 9 § ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. JO har uttalat att en handläggningstid om tre till fyra månader är ett rimligt riktvärde i ärenden om personlig assistans. Se JO, beslut 2018-12-18, dnr 7477–2017.
Se exempelvis JO, beslut 2025-02-13, dnr 5244–20232; JO, beslut 2025-07-03 dnr 6087–2024 (m.fl.); IVO, Iakttagelser i korthet. Barn får vänta för länge på stöd från socialtjänsten, 2024; IVO, Med makt följer ansvar, 2016; IVO, Vad gör min LSS-handläggare?, 2016; Vård- och omsorgsanalys, Ljuset på skillnader, 2022, s. 11–12, 93–99; Riksrevisionens genomgång av IVO:s tillsynsärenden (se avsnitt 5.2 i rapporten).
| Riksrevisionen | 4 | 27 |
Problemen i kommunernas myndighetsutövning har olika orsaker, däribland hög arbetsbelastning bland LSS-handläggare. Det finns också indikationer på att kommunerna i vissa fall saknar tillräcklig kunskap om kommunens skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen (2017:900).8 Att handläggningen av LSS-ärenden regleras i förvaltningslagen och att LSS, till skillnad från socialtjänstlagen (2025:400), har få särskilda bestämmelser för handläggningen uppges också vara en potentiellt bidragande orsak till att kommunerna hanterar LSS-ärenden olika.9 I LSS finns inte några uttryckliga regler om handläggares befogenheter i samband med utredning.10
1.2Det förekommer obefogade tidsbegränsningar av LSS- beslut
Enligt IVO och JO förekommer det att kommuner tidsbegränsar eller omprövar beslut om LSS-insatser där det inte är befogat eller tillräckligt motiverat11 – något som också tas upp i våra intervjuer med kommunföreträdare och funktionsrättsorganisationer.12 Det kan vara befogat att fatta beslut med tidsbegränsning eller omprövningsförbehåll om det finns skäl att tro att individens behov kommer att förändras väsentligt över tid. Obefogade tidsbegränsningar är dock inte förenliga med lagens målsättning om att LSS-insatser ska vara varaktiga13, och kan medföra en stor otrygghet och osäkerhet för enskilda och anhöriga. De tenderar också att innebära krav på fler intyg och utredningar från vården. Ökade intygskrav innebär en belastning på såväl enskilda och anhöriga som vårdgivare – och kan medföra ökade kostnader för regionerna. Därtill kan obefogade tidsbegränsningar och omprövningar innebära en större arbetsbörda för LSS-handläggare.14
Vid våra intervjuer med kommunföreträdare förklaras användningen av tidsbegränsade beslut bland annat med att det funnits problem med beslut om insatser som fattats utan tidsbegränsning, där det senare har visat sig att besluten fattats på felaktig grund eller att de omständigheter och behov som motiverade beslutet har ändrats. I detta avseende skiljer sig LSS från socialtjänstlagen och socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB,15, där det i lagtexten är inskrivet att det är
8Intervjuer med Institutet för mänskliga rättigheter 2025-03-21; IVO 2025-04-23; kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; sakkunnig 2025-09-08. Se även avsnitt 3.2 i denna bilaga.
9Intervju med sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; skriftligt underlag från sakkunnig (medlem i juristnätverk) 2025-09-05.
10Jfr 15 kap. 9–12 §§ SoL.
11IVO, Med makt följer ansvar, 2016, s. 17–18; IVO, Vad gör min LSS-handläggare?, 2016, s. 17–18; JO, beslut 2017-10-02, dnr 589–2016; JO, beslut den 2018-06-14, dnr 921–2017.
12Intervjuer med Funktionsrätt Sverige 2024-11-20; kommunföreträdare (politiker) 2025-03-12; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; Svenska Downföreningen 2025-05-12.
137 § LSS.
14Se exempelvis IVO, Med makt följer ansvar, 2016, s. 18; Socialstyrelsen, Anhöriga som vårdar eller stödjer någon de står nära. Underlag till en nationell strategi, 2021, s. 70–72; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2024, 2024, s. 37–38; SOU 2018:39, s. 411–412; intervjuer med kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; sakkunnig 2025-02-21a; Socialstyrelsen 2025-04-23.
15Se 14 kap. 9 § SoL samt 51 kap. 12 § SFB.
| Riksrevisionen | 5 | 27 |
möjligt att ompröva ett tillsvidarebeslut vid väsentligt ändrade förhållanden. Användningen av tidsbegränsade beslut enligt LSS ses därmed som ett sätt att undvika inlåsning i situationer där insatser behöver omprövas, vilket kan vara negativt för både den enskilde och kommunen.16 Det har också till följd av HFD- domar17 blivit svårare för kommunerna att ändra tillsvidarebeslut, vilket kan vara ytterligare en orsak till att tidsbegränsade beslut används.
1.3Det finns brister i kommuners uppföljning av LSS-beslut
En ytterligare brist i myndighetsutövningen enligt LSS är att kommunerna inte följer upp beslutade LSS-insatser i tillräcklig grad, samt att den uppföljning som görs inte påverkar den fortsatta handläggningen.18 Kommunföreträdare uppger att en vanlig orsak till att uppföljning inte sker är brist på tid och personal. Uppföljning av insatser är viktigt för att kommunerna ska kunna säkerställa att stödet är ändamålsenligt. Det är också viktigt för att kommunen ska kunna identifiera brister i LSS-verksamheter och uppmärksamma chefer och kollegor, samt i förekommande fall IVO, på dessa.19
1.4Det uppsökande arbetet är eftersatt
Tidigare undersökningar har pekat på att kommuner inte alltid fullföljer sitt uppsökande ansvar enligt LSS20, vilket bekräftas i våra intervjuer. Kommunerna är skyldiga att löpande följa vilka kommuninvånare som omfattas av lagen, informera dessa om lagen samt verka för att de får sina behov tillgodosedda och får tillgång till arbete, studier, fritids- och kulturaktiviteter.21 Intervjuerna pekar på att kommunerna tolkar uppgiften olika och att ansvaret inte alltid fullgörs.22
16Intervjuer med kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03.
17Domarna rör möjligheten till ändring av beslut med stöd av 37 § FL. Se HFD 2021 ref. 12; HFD 2023 ref. 3.
18IVO, Med makt följer ansvar, 2016, s. 17; IVO, Vad gör min LSS-handläggare, s. 5, 19; Riksrevisionens genomgång av IVO:s tillsynsärenden (se avsnitt 5.2 i rapporten).
19Intervjuer med IVO 2025-04-28; kommunföreträdare (chef) 2025-03-31; kommunföreträdare (chef och politiker) 2025-05-28; kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; sakkunnig 2025-05-20; Svenska Downföreningen 2025-05-12.
20Se exempelvis Olsson, Children with mild intellectual disability and their families – needs for support, service utilisation and experiences of support, 2016, s. 81, 97; Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 42; Socialstyrelsen, Vägar till ökad delaktighet. Kunskapsstöd för socialtjänsten om arbete med stöd och service enligt LSS, 2017, s. 25.
2115 § LSS.
22Intervjuer med kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; MR-institutet 2025-03-21; sakkunnig 2025-03-04; Socialstyrelsen 2025-04-23; Vårdföretagarna 2025-10-22; skriftligt underlag från Anhörigas riksförbund 2025-06-09.
| Riksrevisionen | 6 | 27 |
2 LSS och rättspraxis ger utrymme för olika tolkningar
LSS och dess förarbeten ger tolkningsutrymme för tillämparen. Lagen styr vilka insatser som kan erbjudas enligt LSS, men det är mindre tydligt under vilka omständigheter insatserna ska beviljas, hur de ska utformas och hur personkretsbedömningar ska göras. Förarbetenas öppna skrivningar ska göra det möjligt att anpassa insatserna efter individers skilda behov, men har också bidragit till skillnader i tillämpning och en ojämlik tillgång till stöd.23 I avsnitten nedan utvecklar vi vad skillnaderna i kommunernas tillämpning består av och beror på, med utgångspunkt främst i våra intervjuer samt i myndighetsrapporter, utredningar och forskning.24
2.1Tillämpningen formas genom en växelverkan mellan kommunernas och förvaltningsdomstolarnas arbete
Kommunernas tillämpning av LSS formas genom en växelverkan mellan kommunerna och förvaltningsdomstolarna. Kommunala beslut som överklagas leder till domstolsavgöranden som över tid skapar en rättspraxis, som i sin tur påverkar tillämpningen i kommunerna. I takt med att rättspraxis har vuxit fram har lagens tolkningsutrymme i viss mån krympt och avgöranden från kammarrätterna och HFD har allt mer kommit att forma kommunernas tillämpning. Några vägledande domar från HFD har bidragit till en mer restriktiv tillämpning av LSS. Förändringarna gäller både vilka personer som bedöms tillhöra LSS personkrets och vilka insatser en person som omfattas av personkretsen har rätt att få och hur dessa ska utformas.25
2.1.1Det finns indikationer på att kommuner drar för långtgående slutsatser av rättspraxis
Våra intervjuer ger en bild av att kommunerna anstränger sig för att ta del av och följa rättspraxis gällande LSS, men det finns också indikationer på att kommuner ibland drar för långtgående slutsatser av HFD:s domar.26 Det kan exempelvis handla om att kommuner hänvisar till ett domstolsavgörande som styrande, trots att det rör en specifik person och situation och inte per automatik är applicerbart i ärenden som rör andra personer med liknande funktionsnedsättningar.27 Likaså förekommer att
23Se exempelvis dir. 2016:40, s. 3–4, 8, 19; SOU 2008:77, s. 237–238.
24Ett ytterligare underlag till detta avsnitt är en genomgång av frågor och svar från JUNO för kommuners ”Fråga experten”-funktion (se metodbeskrivning i avsnitt 1.4.1 i rapporten samt bilaga 1).
25Exempelvis RÅ 1999 ref. 54, som fått till följd att många personer med synskada inte längre omfattas av LSS samt HFD 2011 ref. 60 som fastslog att utrikes semesterresor normalt inte kan anses vara en sådan aktivitet som omfattas av insatsen ledsagarservice. Se exempelvis dir 2016:40, s. 4, 19; Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 18–19, 60–61; Socialstyrelsen, Konsekvenser av domar om det femte grundläggande behovet, 2017, s. 19, 34; intervju med Synskadades riksförbund, 2025-02-19.
26Intervjuer med Autism Sverige 2025-03-18; Institutet för mänskliga rättigheter 2025-03-21; kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju)
2025-05-07; sakkunnig 2024-12-04; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-05-20; Socialstyrelsen 2025-04-14a; Socialstyrelsen 2025-04-23; Socialstyrelsen 2025-06-17; Synskadades riksförbund 2025-02-19. Se även dir. 2016:40, s. 19; Heja olika, ”LSS feltolkas allt oftare. Vad kan vi göra åt det?”, hämtad 2025-11-06; Socialstyrelsen, Förändring i ledsagning över tid, 2023, s. 18–19.
27Så kallade in casu-avgöranden.
| Riksrevisionen | 7 | 27 |
kommunerna, i avsaknad av prejudicerande domar från HFD, i stället hänvisar till kammarrättsdomar, och då på liknande sätt drar långtgående slutsatser av dessa.
Några kommunföreträdare och andra intervjupersoner framför att det tycks finnas en godtycklighet i vilka domar som kommunerna ser som vägledande.28 Ett exempel som ges är att en HFD-dom29 som har bidragit till att personer med synskada inte längre anses tillhöra personkretsen för LSS kom 1999, men enligt intervjupersoner började tillämpas på detta sätt först omkring tio år senare.30 I en rapport från 2023 understryker Socialstyrelsen att domen i fråga inte avgjorde frågan om personkretstillhörighet för personer med synskada generellt, utan gällde en specifik person och situation.31
Vidare framför intervjupersoner att det råder missförstånd bland vissa kommuner om hur mycket kammarrättspraxis styr vad kommunen får bevilja. I många fall finns inget rättsligt hinder för kommuner att, med utgångspunkt i individens behov, avvika från vad enskilda kammarrättsdomar har anvisat.32 Det skiljer sig från praxis i HFD- domar i principiella tolkningsfrågor, där domstolens avgörande är vägledande.
Exempel på kommuners användning av rättspraxis
Ett exempel på när kommuners användning av rättspraxis blir problematisk är när en domstols tolkning av vad goda levnadsvillkor innebär i ett visst fall och inom ramen för en viss insats blir styrande för beslut i andra ärenden som gäller samma insats, utan tillräcklig hänsyn till om verksamheterna faktiskt erbjuder de aktuella personerna det de behöver för att uppnå goda levnadsvillkor.33 Det kan handla om domar som rör huruvida en person som bor på ett LSS-boende också kan ha rätt till insatserna ledsagarservice eller kontaktperson. Många kommuner är restriktiva med att bevilja ytterligare insatser för personer som bor på ett LSS-boende, med hänvisning till att boendet ska tillgodose deras behov av fritidsaktiviteter och sociala kontakter. Här finns inte en tydlig och enhetlig rättspraxis.34 I denna fråga möter kommuner kritik både för att de utgår från schablonmässiga bedömningar av vad goda levnadsvillkor innebär, och för att de inte i tillräcklig utsträckning säkerställer att boendena faktiskt tillgodoser de enskildas behov.
28Intervjuer med Autism Sverige 2025-03-18; kommunföreträdare (politiker och chef, gruppintervju)
2025-05-28; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; sakkunnig 2024-12-04.
29RÅ 1999 ref. 54.
30Intervju med Synskadades riksförbund 2025-02-19. Se även Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 60; intervju med sakkunnig 2025-09-03.
31Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 60.
32Intervjuer med sakkunnig 2024-12-04; sakkunnig 2025-09-08; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju)
2025-09-03; Synskadades riksförbund 2025-02-19.
33Intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07, Synskadades riksförbund 2025-02-19; sakkunnig 2025-02-21a; sakkunnig 2025-03-04. Se även MFD, Begränsade livsval - Situationen för personer med intellektuell funktionsnedsättning, 2020, s. 59–60.
34Se RÅ 1995 ref. 47. För avslag i kammarrätt, se till exempel Kammarrätten i Jönköping, dom den
22 oktober 2024 i mål nr 3936–23 och Kammarrätten i Stockholm, dom den 15 februari 2024 i mål nr 7376–23. För bifall i kammarrätt, se till exempel Kammarrätten i Sundsvall, dom den 15 januari 2019 i mål nr 2611-18 och Kammarrätten i Göteborg, dom den 10 juli 2020 i mål nr 1238–20. Gäller rätt till insatserna i 9 § 3–4 LSS om insats enligt 9 § 8 eller 9 LSS redan är beviljad.
| Riksrevisionen | 8 | 27 |
2.1.2 LSS-handläggare har stort behov av rättslig vägledning
Intervjuerna tydliggör att det är svårt för kommunerna att tolka gällande rätt enligt LSS. Kommunföreträdare beskriver bland annat att det kan vara en utmaning att värdera kammarrättsdomar när dessa tycks peka åt olika håll avseende hur en insats kan beviljas. Det kan också vara svårt att med ledning av en kammarrättsdom veta om och i vilken utsträckning den är applicerbar i andra ärenden.35 Det beror bland annat på att syftet med domstolsavgöranden i kammarrätterna i första hand är att avgöra det enskilda ärendet. Därför redogör domstolarna inte för alla överväganden i målet, utan endast för de huvudsakliga skälen för sin bedömning. En LSS-handläggare förklarar hur detta påverkar tillämpningen:
När man läser en dom från kammarrätten så har de ju bara plockat ut axplock ur en persons hela situation. Där man liksom plockar ut nyckelorden kring vad personen behöver hjälp med. Och sen gör en annan kommun eller en annan domstol en tolkning av de axplocken. Ju mer åren går desto mer vriden blir situationen. Tills man hamnar i någonting som egentligen kanske inte ens var så som det var från början. (…) Och det blir svårt för den enskilde att hävda sin rätt. Om kommunen skriver ett fint yttrande när man beskriver detta väldigt detaljerat. Men det blir också svårt att göra på något annat sätt. För vi vill ju följa praxis för att göra det så rättvis som möjligt. Att det inte ska vara skillnader mot andra kommuner. För det är ju det vi har att luta oss mot. Men det får också konsekvensen att vi kanske inte beviljar så mycket som vi har gjort tidigare. (LSS-handläggare)
LSS-handläggare har ofta behov av rättslig vägledning i myndighetsutövningen. I en del kommuner kan behovet tillgodoses internt, exempelvis genom stöd av kommunens jurister och gemensam ärendeberedning. Kommunernas förutsättningar ser dock olika ut och i mindre kommuner förekommer att LSS- handläggare saknar både kollegor och jurister att diskutera ärenden med.36 Om kommunen dessutom har få LSS-ärenden är det svårt att bygga kompetens över tid. Många kommuner nyttjar externa juristtjänster för rättslig rådgivning, exempelvis privata frågetjänster eller konsulter som ger ärendehandledning. Kommuner vänder sig också till SKR och Socialstyrelsen med frågor som rör hantering av LSS och myndighetsutövningen. Socialstyrelsen ger dock inte enskilda kommuner råd som kan uppfattas handlingsdirigerande (se avsnitt 4.3.2 i rapporten). Några kommunföreträdare beskriver att erfarenhetsutbyte med andra kommuner i professionsnätverk och liknande kan utgöra ett stöd i det egna arbetet.37
35Intervjuer med Autism Sverige 2025-03-18; kommunföreträdare (politiker och chef, gruppintervju)
2025-05-28; kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; MR-institutet 2025-03-21; sakkunnig 2024-12-04; sakkunnig 2025-02-21a; sakkunnig 2025-03-04; Svenska Downföreningen 2025-02-19; Synskadades riksförbund 2025-02-19. Se även dir. 2016:40, s. 19; Socialstyrelsen, Förändring i ledsagning över tid, 2023, s. 18.
36Se även Statskontoret, Att styra de självstyrande, 2023, s. 117–118, samt avsnitt 3 i denna bilaga.
37Intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (chef) 2025-03-31; kommunföreträdare (två chefer) 2025-06-10; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS- handläggare, gruppintervju) 2025-05-21.
| Riksrevisionen | 9 | 27 |
2.1.3 Skillnader i kommunernas tolkningar synliggörs i lokala riktlinjer
Skillnader i kommunernas tolkningar av LSS synliggörs i kommunala riktlinjer för LSS-handläggningen. Tidigare undersökningar har visat att sådana riktlinjer kan bidra till skillnader mellan och kvalitetsbrister i kommunernas tillämpning.38 Att kommuner tar fram egna riktlinjer som stöd för handläggningen enligt LSS är inte i sig ett problem, utan kan ses som ett sätt att hjälpa handläggare att tolka lagen och främja en mer enhetlig tillämpning lokalt.39 I våra intervjuer med kommunala LSS- handläggare bekräftar flera att de ser riktlinjer som ett välkommet stöd i arbetet.40
Dock visar tidigare undersökningar att knappt 30 procent av kommunerna har riktlinjer som i olika avseenden begränsar hur LSS-insatser beviljas. Det kan gälla hur bedömningar av personkrets ska göras eller när, och hur insatser kan beviljas och nyttjas. Enligt Socialstyrelsen förekommer begränsande lokala riktlinjer för LSS främst inom insatserna ledsagarservice, kontaktperson, korttidsvistelse och avlösarservice.
Enligt funktionsrättsorganisationer förekommer det att individer avråds från att söka vissa insatser med hänvisning till att de inte kommer att beviljas enligt kommunens riktlinjer.41 Om så är fallet innebär det att individens behov inte prövas i en individuell bedömning och att avslaget inte syns i kommunens statistik.
Exempel på begränsningar i riktlinjer
Exempel på begränsningar i lokala riktlinjer är att en insats endast får ges ett visst antal timmar per vecka eller månad, på en viss plats (exempelvis individens hem) eller att en beviljad insats, exempelvis LSS-boende, utesluter möjligheten att få vissa andra insatser som ledsagning eller kontaktperson. Begränsande riktlinjer kan påverka handläggares utrymme att göra en individuell bedömning av den enskildes behov och kan innebära att insatserna som beviljas inte utgör ett ändamålsenligt stöd. Det kan handla om att insatsen ledsagarservice endast får ges inom ett avgränsat geografiskt område, med följden att personen i fråga inte själv får välja exempelvis var den träffar sina vänner eller vilka affärer den besöker. Ett annat exempel är när insatser som syftar till att ge avlösning till anhöriga, som avlösarservice eller korttidsboende, är så begränsade i sin utformning att de anhöriga inte kan göra det de behöver avlösningen till – exempelvis delta i fritidsaktiviteter eller ge omsorg till en annan familjemedlem.42
38Enligt tidigare undersökningar har omkring 60–65 procent av kommunerna riktlinjer för LSS och ca en tredjedel av de kommuner som inte har det planerar att ta fram sådana. Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning Lägesrapport 2023, 2023; Segnestam Larsson och Tideman, Kommunala riktlinjer för LSS-insatser – en uppföljning, 2023.
39Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2023, 2023, s. 54.
40Intervjuer med kommunföreträdare (chef och inspektör) 2025-06-13; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju)
2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; SKR 2025-04-22.
41Intervju Svenska Downföreningen 2025-05-12; skriftligt underlag från FUB 2024-11-15.
42Segnestam Larsson och Tideman, Kommunala riktlinjer för LSS-insatser – en uppföljning, 2023, s. 16–29; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2023, 2023, s. 53–57.
| Riksrevisionen | 10 | 27 |
I intervjuer framförs att kritiken från bland annat Socialstyrelsen har påverkat hur kommunerna nu utformar riktlinjer för LSS-handläggningen. I dag innehåller många kommunala riktlinjer en klausul om att de enbart ska ses som vägledande och att insatsens utformning och omfattning ska utgå från individens behov. I intervjuer framför kommunföreträdare emellertid att handläggares benägenhet att avvika från riktlinjerna skiljer sig åt, och att det därför finns en risk att de blir mer styrande än avsett.43 I vissa kommuner har kritiken lett till att man valt att inte ha några riktlinjer för LSS-handläggningen.44 Företrädare för en funktionsrättsorganisation framför också att det förekommer att kommuner ersätter riktlinjer med andra typer av rutiner som styr LSS-insatsernas utformning, på handläggar- eller verksamhetsnivå. Ett sådant förfarande kan innebära att kommunernas styrning av LSS-tillämpningen blir mindre transparent.45
2.2Det är svårt för handläggare att utreda och värdera enskildas behov
En inbyggd svårighet i myndighetsutövningen enligt LSS är uppgiften att utreda och värdera enskildas behov i förhållande till lagens mål om att de ska få möjlighet att leva som andra. LSS-insatser ska tillförsäkra personen i fråga goda levnadsvillkor och den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatserna.46 Här finns flera utmaningar, däribland att bedömningarna ställer höga krav på handläggares kunskap om olika funktionsnedsättningar och, i vissa fall, om särskilda kommunikationsmetoder.47 I intervjuer framkommer också att synen på kommunens skyldigheter i förhållande till den enskilde skiljer sig åt. Människor har olika vanor, behov och önskemål och det råder delade meningar om vad det innebär att kunna leva som andra. Medan en del intervjupersoner betonar att det just därför är centralt att den enskilde själv får formulera sina behov och får inflytande över insatsernas utformning, lyfter andra snarare fram vikten av likvärdighet i kommunernas bedömningar och att insatserna ska hålla en ”rimlig” ambitionsnivå.48 Gemensamt för de olika perspektiven är att bedömningarna ofta anses svåra att göra.
43Intervjuer med kommunföreträdare (LSS-handläggare) 2025-05-16; kommunföreträdare (LSS-handläggare) 2025-05-21; sakkunnig 2025-02-04.
44Intervjuer med kommunföreträdare (chefer och LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (enhetschef) 2025-05-27; kommunföreträdare (chef och politiker, gruppintervju)
2025-05-28; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07.
45Intervju med Svenska Downföreningen 2025-05-12.
465, 6 och 7 §§ LSS samt prop. 1992/93:159, s. 96–97.
47Socialstyrelsens allmänna råd om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som avser personer med funktionshinder (SOSFS 2008:32). Se även Regionala samverkans- och stödstrukturer m.fl., Förstudie inför beslut om yrkesresan funktionshinderområdet – myndighetsutövande personal i socialtjänsten, 2022, s. 17–18; Björquist et al., ”‘There is a fear of not being SUPER knowledgeable’ – social workers striving to enhance children’s participation in the assessment process for disability support”, 2024. Se även avsnitt 3.2 i denna bilaga.
48Intervjuer med kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-27; kommunföreträdare (chef och inspektör, gruppintervju) 2025-06-13; kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; sakkunnig 2025-03-04; sakkunnig 2025-06-04; sakkunnig 2025-02-21a.
| Riksrevisionen | 11 | 27 |
2.2.1 Det finns svårigheter kopplade till vårdintyg
Kommunföreträdare framför att det är oklart vilka krav som handläggare kan ställa på de utredningar och intyg de begär från enskilda och från vårdprofessioner.49 Till exempel är det inte tydligt när ett vårdintyg behöver ha diagnoskoder, eller hur utförligt konsekvenserna av en funktionsnedsättning ska beskrivas. Kommunföreträdare framför också att det är vanligt att intyg och utredningar från vården inte håller tillräcklig kvalitet. De menar exempelvis att det förekommer att vårdgivare skriver intyg utan att själva ha bevittnat individens funktionsförmågor, där intyget i stället bygger på vittnesmål från patienten, anhöriga eller ombud. Eftersom bristfälliga intyg och utredningar kan möjliggöra fusk vittnar kommunföreträdare om att de ofta ifrågasätter inkomna underlag från vårdgivare. Det kan i sin tur medföra en ökad arbetsbörda i vården samt skapa frustration och förseningar för enskilda och deras anhöriga.50
Kommunföreträdare efterfrågar mer vägledning till både socialtjänst och vårdgivare gällande vilka utredningar och intyg som krävs för kommunernas myndighetsutövning enligt LSS och vad dessa bör innehålla. Vidare efterfrågas mer kunskapshöjande insatser till vårdgivare om vilka insatser som kan erbjudas inom ramen för LSS. Detta eftersom de menar att det förekommer att vårdgivare ger patienter orealistiska förväntningar på vilket stöd de har rätt till enligt LSS.51
2.3Gränsdragning och skillnader mellan LSS och socialtjänstlagen medför utmaningar
En person som tillhör personkretsen för LSS kan ha insatser enligt både socialtjänstlagen och LSS. I intervjuerna framkommer att gränsdragningen mellan lagstiftningarna ibland är otydlig och att det kan vara svårt för kommunen att både internt och gentemot den enskilde motivera uppdelningen mellan socialtjänstlagen och LSS. Kommunföreträdare uppger att det finns fördelar och nackdelar med båda lagstiftningarna. Till exempel framförs att LSS-insatser är mer snäva i sin utformning
49Det saknas särskild reglering om vilka krav kommuner bör ställa på intyg och utredningar i LSS-ärenden. Den reglering som finns bygger på 23 § FL, som fastställer att en myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. Bestämmelsen ger uttryck för officialprincipen, som innebär att det i första hand är myndigheten som ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. Enligt Socialstyrelsens handbok för handläggning och dokumentation i socialtjänsten innebär bestämmelsen att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett ärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Kraven på myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn till ärendets karaktär. Se Socialstyrelsen, Handläggning och dokumentation. Handbok för socialtjänsten, 2021, s. 261; samt prop. 1992/93:159 s. 57.
50Intervjuer med kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (två chefer) 2025-06-10; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS- handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; Synskadades riksförbund 2025-02-19; sakkunnig 2025-09-08; Svenska downföreningen 2025-05-12.
51Intervjuer med kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21.
| Riksrevisionen | 12 | 27 |
och kan medföra vissa inlåsningsrisker, medan insatser enligt socialtjänstlagen är mer flexibla.52
Samtidigt uppger kommunföreträdare och funktionsrättsorganisationer att personer med funktionsnedsättning tenderar att efterfråga insatser enligt LSS i första hand.53 Det sägs bland annat bero på att LSS är en tydligare rättighetslagstiftning med högre ambitionsnivå i lagtexten54 och på att insatser enligt LSS som regel är kostnadsfria, medan många insatser enligt socialtjänstlagen är avgiftsbelagda.
I våra intervjuer framförs att gränsdragningen mellan LSS och socialtjänstlagen ibland upplevs vara otydlig. Flera intervjupersoner tar också upp att det finns skillnader mellan lagstiftningarna som inte är motiverade. Ett exempel är den förebyggande ansats som ska prägla socialtjänstens arbete enligt nya socialtjänstlagen55 och som är mindre framträdande i LSS. Intervjupersoner betonar att ett förebyggande förhållningssätt även behöver prägla verksamhet enligt LSS – inklusive myndighetsutövningen – för att undvika att enskildas och anhörigas hälsa och mående försämras och att omsorgsbehoven ökar.56 Ett annat exempel är att verksamhet enligt socialtjänstlagen ska bedrivas i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet57, medan verksamhet enligt LSS istället ska vara av god kvalitet.58 I intervjuer framförs att ett vetenskapligt förhållningssätt är önskvärt även i LSS- handläggningen och i vissa verksamheter enligt LSS.59 Som nämnts finns också ett ändringsförbehåll inskrivet i socialtjänstlagen som gör det möjligt att ändra ett beslut
52Intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (chef och politiker, gruppintervju), 2025-05-28; kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (två chefer)
2025-06-10; kommunföreträdare (chef och inspektör) 2025-06-13; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; sakkunnig 2025-09-08; SKR
2025-04-22. Se också Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2024, 2024, s. 37–38; SOU 2018:39, s. 411–412.
53Intervjuer med kommunföreträdare (chef och politiker, gruppintervju), 2025-05-28; kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (två chefer) 2025-06-10; kommunföreträdare (chef och inspektör) 2025-06-13; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS- handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju)
2025-05-21; sakkunnig 2025-09-08; sakkunnig 2025-05-20; Funktionsrätt Sverige 2024-11-20; Svenska Downföreningen 2025-05-12; Synskadades Riksförbund 2025-02-19.
54Exempelvis ska insatser enligt LSS vara varaktiga och syfta till att individen ska tillförsäkras goda levnadsvillkor, medan insatser enligt SoL syftar till att individen ska tillförsäkras skäliga levnadsförhållanden och saknar krav på varaktighet. En annan skillnad är att SoL ger individer rätt till insatser för att tillgodose personliga behov om dessa inte kan tillgodoses på andra sätt, medan personer som omfattas av LSS har rätt till insatser om behovet inte redan är tillgodosett. Se 7 § LSS samt 11 kap. SoL.
55Se 6 kap. SoL. I propositionen tydliggörs att den förebyggande ansatsen bland annat handlar om att förebygga behov av mer ingripande och omsorgskrävande insatser, vilket innebär en skyldighet att identifiera risker och att åtgärda dessa. Se prop. 2024/25:89, s. 208–209.
56Intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; SKR 2025- 03-06; SKR 2025-04-22; Socialstyrelsen 2025-04-14b; Socialstyrelsen 2025-04-23.
57
58
59
Se 5 kap. 1 SoL. Se 6 § LSS.
Intervjuer med sakkunnig 2025-02-21b; SKR 2025-03-06; SKR 2025-04-22. SKR har framfört att den nya socialtjänstlagens mål och intentioner också borde gälla dem som får stöd enligt LSS. SKR betonar att även stöd enligt LSS behöver vara förebyggande, tillgängligt, jämställt och kunskapsbaserat. Se SKR, ”Funktionshinder, LSS och omställning till ny socialtjänstlag”, hämtad 2025-11-05.
| Riksrevisionen | 13 | 27 |
till den enskildes nackdel om förhållandena för den enskilde har förändrats väsentligt.60 I LSS finns inte några motsvarande bestämmelser.
Enligt den nya socialtjänstlagen som infördes i juli 2025 ingår inte verksamheter enligt LSS i definitionen av socialtjänst.61 Det finns en oro bland funktionsrättsorganisationer, kommunföreträdare och myndigheter som intervjuats i granskningen att stödet enligt LSS ska hamna vid sidan av det stora utvecklingsarbete som nu sker på socialtjänstområdet till följd av den nya socialtjänstlagen, och att skillnaderna mellan lagstiftningarna riskerar att förstärka den stuprörsindelning som tenderar att uppstå i vissa kommuner. I våra intervjuer betonas att samverkan kring individer som får stöd av båda lagstiftningarna underlättas om regelverken är samordnade.62
Liknande invändningar och farhågor framfördes i remissvar på förslaget till den nya socialtjänstlagen.63 Regeringen har i svar på remissyttrandena konstaterat att LSS är avsedd att vara ett komplement som ger dem som ingår i lagens personkrets rätt till särskilda insatser, utan att inskränka de rättigheter som dessa personer har enligt exempelvis socialtjänstlagen. Regeringen betonar att verksamheter enligt de två lagstiftningarna kan samordnas organisatoriskt och understryker vikten av att ha ett helhetsperspektiv kring den enskilde och dennes behov. Regeringen menar att det kan ske utan att insatser enligt LSS omfattas av socialtjänstlagens regelverk.64
2.4Omvärldsförändringar skapar nya utmaningar
Omvärldsförändringar och förändringar i målgruppen för LSS har skapat nya utmaningar i tillämpningen av LSS. Förändringarna i lagens målgrupp består bland annat av att antalet personer som tillhör personkrets 3 har minskat, medan antalet personer som tillhör personkrets 1 har ökat markant.65 Samtidigt uppger intervjupersoner att det har skett en ökning av personer i behov av LSS-insatser som har samsjuklighet av olika slag, i form av funktionsnedsättning i kombination med exempelvis psykisk ohälsa eller missbruk. Likaså förekommer att individer som tillhör personkretsen för LSS har kriminella kopplingar och annan social
60Se 14 kap. 9 § SoL.
61Jämför 1 kap. 2 § SoL där det anges vad som avses med socialtjänst. Den innebörden av ”socialtjänst” gäller dock endast i SoL och hindrar inte att termen används eller definieras på annat sätt i andra sammanhang, se Clevesköld, ”Karnov (JUNO), Socialtjänstlag (2025:400)”, hämtad 2025-12-09.
62Se exempelvis intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (chef och politiker, gruppintervju), 2025-05-28; SKR 2025-03-06. Se även SKR, ”Funktionshinder, LSS och omställning till ny socialtjänstlag”, hämtad 2025-11-05.
63Prop. 2024/25:89, s. 193–196.
64Prop. 2024/25:89, s. 193–194, 196.
65Socialstyrelsen. Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 25–26. Se även bilaga 2.
| Riksrevisionen | 14 | 27 |
problematik. Detta ställer krav på andra kompetenser hos både kommunala handläggare och utförare.66
En annan förändring är att personer med vissa funktionsnedsättningar lever längre i dag än när LSS infördes. Det betyder att dessa grupper har behov av nya former av stöd, exempelvis kopplat till åldrande och demens. Många LSS-boenden är inte anpassade för äldre människor, medan boenden för äldre ofta inte är anpassade för personer med funktionsnedsättning. Generellt tar kommunföreträdare och andra aktörer upp att många som omfattas av LSS har funktionsnedsättningar och behov som inte är statiska. Det förekommer att individer utvecklas både till det bättre och till det sämre över tid. Det får konsekvenser för myndighetsutövningen, eftersom det innebär att kommunens stöd behöver vara flexibelt så att det både kan utökas vid behov och samtidigt möjliggöra en positiv utveckling hos individen – och därmed motverka oavsiktliga inlåsningseffekter. I intervjuerna framkommer att sådana överväganden till exempel kan påverka val av boendeform för en individ eller kommunens benägenhet att bevilja tillsvidarebeslut för LSS-insatser. De kan också ge upphov till etiska dilemman och motstridiga förväntningar, när enskilda och deras anhöriga förväntar sig att insatserna ska ha en viss utformning eller varaktighet.67 Som nämnts specificeras i LSS att insatserna ska vara varaktiga, samordnade och anpassas till mottagarens individuella behov.68
En ytterligare omvärldsfaktor som påverkar myndighetsutövningen är fusk och välfärdsbrottslighet av olika slag, däribland oseriösa utförare, falska intyg och ansökningar på felaktig grund. Kommunföreträdare beskriver att den ökade förekomsten av välfärdsbrott ställer krav på LSS-handläggare att utföra fler kontroller av sökande, vårdgivare och utförare, i synnerhet vid ärenden som rör personlig assistans. Det kan innebära en ökad arbetsbelastning för handläggare men kan också bidra till att vårdgivare, enskilda och anhöriga känner sig misstänkliggjorda och därmed påverka deras relation till kommunen negativt.69
66Intervjuer med Autism Sverige 2025-03-18; kommunföreträdare (chef) 2025-03-31; kommunföreträdare (chef och politiker) 2025-05-28; kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (två chefer) 2025-06-10; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; SKR 2025-03-06; Socialstyrelsen 2025-04-29. Se även Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2022, 2022, s. 63–71; Socialstyrelsen, Autism - förekomst och samsjuklighet, 2024, s. 16–19; SKR, Hur skapar vi bättre hälsa för personer med funktionsnedsättning? 2024, s. 9–10.
67Intervjuer med kommunföreträdare (chef) 2025-03-31; kommunföreträdare (chef och politiker)
2025-05-28; kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; SKR 2025-03-06; Socialstyrelsen 2025-04-29; Svenska Downföreningen 2025-05-12. Se även Regionala samverkans- och stödstrukturer m.fl., Förstudie inför beslut om yrkesresan funktionshinderområdet – myndighetsutövande personal i socialtjänsten, 2022, s. 11; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2025, 2025, s. 34–35, 90–92.
68Se 7 § LSS.
69Exempelvis intervjuer med kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (två chefer) 2025- 06-10; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03.
| Riksrevisionen | 15 | 27 |
Två kommunala chefer beskriver hur välfärdsbrottslighet kan påverka handläggningen:
Välfärdsbrottsligheten har blivit så tydlig de senaste åren. Där är det verkligen en utmaning med kontroll och tillit. Det är en balansgång som är tuffare och tuffare för alla kommuner. Vi måste ju ifrågasätta intyg. Och politiken blir inblandad, för våra invånare känner sig utsatta för felaktiga beslut. Alla jobbar ju med det. Det blir ett annat sätt att jobba också: vi har skärpt beslutsreglerna, vi är tuffare i handläggningen och vi kräver andra underlag. (Förvaltningschef)
Vi jobbar bättre med intyg idag. Att vi vill ha in intyg och att intygen ska hålla. Vi har ju varit med om intyg som inte har varit korrekta. Så jag tror att vi och många andra kommuner jobbar mycket mer med intyg och tolkar dem. Och det kan också vara att man ringer tillbaka till läkaren och dubbelcheckar ibland. Det är också kopplat till välfärdsbrottslighet. Det finns ganska mycket sådant tyvärr, kopplat till intyg. Det är väldigt lätt att få tag på och köpa intyg på nätet. (Avdelningschef)
Därtill framför kommunföreträdare att det hos vissa samhällsaktörer finns en övertro på vad som kan åstadkommas genom LSS. De menar att det är vanligt att exempelvis vården och skolan har höga förväntningar på vad som kan lösas genom LSS-insatser, som inte stämmer överens med hur lagen är utformad. De betonar att LSS behöver ses som en pusselbit bland flera, som alla behövs för att tillförsäkra personer med funktionsnedsättningar goda levnadsvillkor. Här ingår fungerande social omsorg, skolor, psykiatri, rättspsykiatri och arbetsmarknadsinsatser – men också ett fritids- och kulturutbud som är tillgängligt för personer med funktionsnedsättning.70
Många andra lagar och faktorer i samhället påverkar möjligheten att tillförsäkra goda levnadsvillkor. Man behöver ta höjd för det. Om det så är färdtjänst eller möjligheten att kunna komma in på arbetsmarknaden. Det perspektivet måste man ha med, för [personer med funktionsnedsättning] är ingen segregerad grupp där man kan skapa ett helt eget nytt samhälle inom ramen för tio insatser. (Kommunpolitiker)
2.5 Vissa bestämmelser i LSS medför särskilda utmaningar
I våra intervjuer framkommer att vissa bestämmelser i LSS är särskilt svåra för kommunerna att tolka eller skapar särskilda svårigheter för enskilda och anhöriga. Dessa har uppmärksammats tidigare och överensstämmer delvis med de områden som omfattades av LSS-utredningens uppdrag när den tillsattes 2016.71
70Intervjuer med kommunföreträdare (chef och politiker) 2025-05-28; kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (två chefer) 2025-06-10; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03. Se även exempelvis SOU 2008:77, s. 239.
71Dir. 2016:40; SOU 2018:88.
| Riksrevisionen | 16 | 27 |
Utöver de bestämmelser som nämns nedan framför intervjupersoner att det råder brist på fungerande placeringsformer för barn och ungdomar som behöver omhändertas enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och som samtidigt tillhör personkretsen för LSS. Enligt intervjupersoner riskerar dessa barn och ungdomar att falla mellan stolarna och få insatser som inte möter deras behov, med betydande risker för både försämrat mående och social problematik.72
2.5.1LSS-insatsen bostad med särskild service och annan särskilt anpassad bostad för vuxna tillämpas ojämlikt
Av förarbetena till LSS framgår att insatsen bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna73 kan utformas som en gruppbostad, en servicebostad eller som en annan särskilt anpassad bostad.74 Enligt våra intervjuer och andra källor är boendeformen servicebostad särskilt svår att handlägga och tillämpningen varierar stort mellan kommuner. Intervjupersoner menar att det är svårt att bedöma i vilka situationer en individ kvalificerar sig för servicebostad och att detta inte tydliggörs i förarbetena. Det saknas entydig kammarrättspraxis och insatsen har inte prövats av HFD. Intervjupersoner framhåller att det har blivit vanligt att kommuner avslår servicebostad och istället erbjuder boendestöd enligt socialtjänstlagen (se nedan).75 Det saknas dock nationell statistik om förändringar i tillgången till servicebostad, eftersom uppgifter för beviljande av gruppbostad och servicebostad redovisas samlat. Tillämpningen av boendeformen servicebostad har även påverkats av att målgrupperna för LSS till viss del har förändrats sedan lagen tillkom. Som nämnts uppges det till exempel vara vanligare att personer i behov av servicebostad samtidigt har en mer komplex social problematik.
Boendeformen annan särskilt anpassad bostad är sällsynt förekommande som LSS- insats i dag.76 I lagen och förarbetena är boendeformen otydligt beskriven och insatsen beskrivs vara svår att handlägga.77
72Intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (två chefer) 2025-06-10; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; SKR 2025-04-22. Vid tidpunkten för granskningen pågår flera arbeten för att se över vården av barn och unga enligt bland annat LVU, exempelvis utredningen En reform av den statliga barn- och ungdomsvården för en trygg och kvalitativ vård (S 2024:01) samt Utredningen om stärkt barnrättsperspektiv i LVU (S 2023:13).
739 § 9. LSS.
74En gruppbostad har fast bemanning som ska täcka de boendes hela stödbehov. En servicebostad har anställd personal som ger visst basstöd till de boende. En annan särskilt anpassad bostad saknar bemanning. Enligt förarbetena kan servicebostad för vissa personer med funktionshinder vara en lämplig mellanform av bostad – mellan ett helt självständigt boende i en egen lägenhet och en lägenhet i en gruppbostad.
Prop. 1992/93:159, s. 86–87, 179–180.
758 kap. 1 § SoL. Se intervjuer med kommunföreträdare (chef och inspektör, gruppintervju) 2025-06-13; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; sakkunnig 2025-09-08; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03.
76Socialstyrelsen, Statistik om insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade 2024. Bilaga. Tabeller, 2025.
77Intervjuer med kommunföreträdare (chef och inspektör) 2025-06-13; kommunföreträdare (LSS- handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; SKR 2025-04-22. Se också Socialstyrelsen, Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av regeringsuppdrag, 2015, s. 63.
| Riksrevisionen | 17 | 27 |
En annan problematik som tas upp i intervjuer är att det till följd av en HFD-dom78 uppges ha blivit vanligare att kommuner flyttar enskilda från ett boende och en ort där de etablerat ett liv de trivs med, till ett annat boende och annan boendeort, utan hänsyn till individens egna önskemål. Här efterfrågas ett tydliggörande kring individens rätt till inflytande över insatsens utformning, inklusive boendeort.79
Utöver tydliggöranden av de befintliga boendeformerna efterfrågar kommunföreträdare möjligheten att ge andra former av stöd i hemmet enligt LSS för personer som inte kvalificerar sig för personlig assistans eller LSS-bostad, men som behöver stöd för att klara av vardagen. I dag får många i denna grupp boendestöd enligt socialtjänstlagen.80 Behovet av en motsvarande insats inom ramen för LSS har framförts i flera sammanhang tidigare.81 I LSS-utredningens betänkande fanns ett förslag om att en ny insats för personlig service och boendestöd skulle införas i LSS, men förslaget har inte genomförts.82
2.5.2LSS-insatsen ledsagarservice har minskat i omfattning och tillämpas olika
I förarbetena till LSS beskrivs ledsagarservice83 som en betydelsefull verksamhet som kan underlätta för personer med omfattande funktionsnedsättningar att delta i samhällslivet. Insatsen bör enligt förarbetena erbjudas personer som tillhör lagens personkrets men inte har personlig assistans, för att till exempel delta i sociala aktiviteter eller i kulturlivet. Insatsen bör ha karaktären av personlig service och anpassas efter de individuella behoven. Ledsagarservicen syftar till att bryta den isolering som ofta blir följden av en omfattande funktionsnedsättning.84
Kommunerna gör olika tolkningar av vad ledsagarservice får användas till och huruvida insatsen kan beviljas till personer som bor på ett LSS-boende. Socialstyrelsen har konstaterat att antalet personer som får ledsagarservice enligt LSS har minskat sedan slutet av 00-talet. Det beror bland annat på att avgöranden från HFD har bidragit till en mer restriktiv tillämpning avseende både vad insatsen kan användas till och vem som är berättigad till den.85 Att insatsen enligt förarbetena syftar till att bryta isolering bidrar till att personer som har behov av ledsagning för
78HFD 2012 ref. 59.
79Intervjuer med sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; Vårdföretagarna 2025-10-22. Se också Sveriges Radio, ”Skarp kritik mot dom som ger kommun rätt att tvångsförflytta människor”, hämtad 2025-12-02.
808 kap. 1 § SoL.
81Se exempelvis Socialstyrelsen, Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Delredovisning av ett regeringsuppdrag, 2015, s. 75–76; SOU 2018:88, s. 79, 221–232.
82Den föreslagna insatsen avsåg att ge stöd i form av praktisk hjälp i hemmet, motivationsåtgärder, ledsagning, stöd vid föräldraskap och annat motsvarande stöd. Enligt förslaget skulle ledsagning inte längre vara en egen insats utan ingå i insatsen personlig service och boendestöd. Se SOU 2018:88, s. 79, 221–232.
839 § 3 LSS
84Se prop. 1992/93:159 s. 74 och 178.
85RÅ 1999 ref. 54; HFD 2011 ref. 60; Larsson och Larsson, LSS 2024, 2024, s. 58–60; Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 18–19, 25–26, 60–61; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2023, 2023, s. 38.
| Riksrevisionen | 18 | 27 |
andra syften, exempelvis vårdbesök eller att följa ett barn till en aktivitet, riskerar att få avslag.86 Socialstyrelsen har konstaterat att det finns en risk för att personer som har behov av en ledsagare inte får adekvat stöd.87 Som nämnts i avsnitt 2.1.3 i rapporten har riksdagen riktat ett tillkännagivande till regeringen med uppmaningen att se över förutsättningarna för att reglera insatsen ledsagning i en särskild lag.88
2.5.3LSS-insatsen kontaktperson har minskat i omfattning och tillämpas olika
Insatsen biträde av kontaktperson syftar till att hjälpa personer med funktionsnedsättning som har få egna kontakter att träffa andra människor och komma ut i samhällslivet. En kontaktperson ska vara ett icke-professionellt stöd i form av en medmänniska och vän.89
Andelen invånare med insatsen kontaktperson ökade fram till 2009, men har därefter minskat.90 Kommunerna gör olika tolkningar av vad det innebär att vara socialt isolerad och i vilka situationer en individ är berättigad till insatsen. Många kommuner tolkar kammarrättspraxis som att kontaktperson endast i undantagsfall ska beviljas till personer som bor på LSS-boende.91 Rättspraxis är dock inte entydig.92 LSS-utredningen har understrukit att kontakter med personal inom LSS-boenden inte svarar mot det behov som en kontaktperson är avsedd att tillgodose.93 Citaten nedan illustrerar hur kommuners tolkning av insatsen biträde av kontaktperson kan skilja sig åt.
När jag började med LSS-handläggning 2002, så beviljade man insatsen kontaktperson generöst, det räckte med att man behövde en kompis. (…) [Rättspraxis] har blivit mera restriktiv. Många kommuner följer upp tidigare beslut eller tidigare praxis med utgångspunkt i det faktum att man som boende i en bostad med särskild service har folk runtomkring sig, det vill säga man är inte isolerad. (Chef inom LSS)
86Intervjuer med sakkunnig 2025-09-08; Socialstyrelsen 2025-04-23. Se också Socialstyrelsen, Anhöriga som vårdar eller stödjer någon de står nära. Underlag till en nationell strategi, 2021, s. 60; Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 49.
87Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 67.
88Bet. 2023/24:SoU13 punkt 6; rskr. 2023/24:256.
899 § 4. LSS; prop. 1992/93:159, s. 75–76; Socialstyrelsen, Leva som andra och vara delaktig i samhället, 2024, s. 14.
90Se bilaga 2.
91Intervjuer med kommunföreträdare (chef) 2025-03-31; kommunföreträdare (chef och politiker) 2025-05- 28; kommunföreträdare (två chefer) 2025-06-10; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-07. Se även MFD, Ett kunskapsstöd för kommunernas arbete med insatsen kontaktperson enligt LSS, 2023, s. 10.
92Se avsnitt 2.1.1 i denna bilaga.
93SOU 2018:88, s. 285. Se även Socialstyrelsen, Leva som andra och vara delaktig i samhället, 2024, s. 14.
| Riksrevisionen | 19 | 27 |
[Den enskilde] kanske upplever sig isolerad. Medan vi nu kanske kollar mer krasst på hur det ser ut med socialt nätverk, sysselsättning, dagtid, fritidsaktiviteter. Har man någon form av sysselsättning, dagtid, har man ändå några i sitt nätverk. Man kanske kommer ut på någonting, då bedömer vi oftast att den personen inte är socialt isolerad, fast en person kanske själv upplever sig socialt isolerad. Och känner behov av att ha en kontaktperson. För att man kanske har väldigt svårt med det sociala samspelet. Man kan känna sig väldigt ensam även om man är bland väldigt mycket människor. Så där kan man ibland känna att det är väldigt fyrkantigt. Att man kan ha en känsla av att man skulle vilja bevilja kontaktperson till den här personen. Men då behöver man vara fyrkantig och gå utifrån vad rättspraxis säger. (LSS-handläggare)
Jag kan jämföra [mellan kommuner]. Om man tar biträde av kontaktperson i 9 § 4 LSS så använder de begrepp i förarbetena som att vara ”socialt isolerad”. Och så ska
vidå sitta och tolka vad socialt isolerad är. Här i min kommun har det visat sig att
vilägger stor vikt vid om man har kontakter online. Om man har sådana kontakter, så bedömer vi att den här personen inte är socialt isolerad. Det tog vi inte hänsyn till i den förra kommunen där jag jobbade. Bara på en sådan punkt kan saken skilja sig. Det är upp till oss att bedöma vad socialt isolerad är. (LSS-handläggare)
2.5.4LSS-insatsen daglig verksamhet medför inlåsningsrisker och utestänger personkrets 3
Enligt förarbetena till LSS ska personer i yrkesverksam ålder, som tillhör dåvarande omsorgslagens personkrets, ha rätt till daglig verksamhet. Innehållet i den dagliga verksamheten ska bestå av både habiliterande aktiviteter och uppgifter som är inriktade på produktion. Den dagliga verksamheten ska syfta till att främja den personliga utvecklingen och delaktigheten i samhället. Det övergripande målet är att utveckla deltagarens möjlighet till arbete.94
Insatsens konstruktion medför vissa inlåsningsrisker, eftersom lagen stipulerar att insatsen är till för personer som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Det har inneburit att personer har tvingats tacka nej även till kortare deltidsutbildningar samt inte fått möjligt att pröva att arbeta deltid, eftersom de då riskerar att förlora insatsen.95 Att daglig verksamhet medför inlåsningsrisker har uppmärksammats tidigare.96
Därtill är daglig verksamhet inte tillgänglig för personkrets 3, trots att många personer i denna grupp har behov av sysselsättning och trots att det i förarbetena till LSS konstaterades att det vore önskvärt om insatsen vidgades till hela lagens
94Prop. 1992/93:159, s. 88–90.
95Intervjuer med kommunföreträdare (chef och politiker) 2025-05-28; kommunföreträdare (chef)
2025-05-27; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; sakkunnig 2025-06-04; SKR 2025-03-06; SKR 2025-04-22; skriftligt underlag från Mora folkhögskola 2025-03-12.
96Dir. 2016:40, s. 5–6; Socialstyrelsen, Daglig verksamhet enligt LSS – en kartläggning, 2008, s. 7, 25–26, 40–41; SOU 2008:77, s. 637, 645–646, 655.
| Riksrevisionen | 20 | 27 |
personkrets. Kommunföreträdare uppger att de försöker tillgodose behovet av sysselsättning hos individer som tillhör personkrets 3 på andra sätt, men påpekar att verksamheterna som då kommer i fråga inte omfattas av samma krav och tillsyn som en daglig verksamhet enligt LSS.97
2.5.5 LSS-insatsen korttidstillsyn innebär tolkningssvårigheter
LSS-insatsen korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov syftar till att barn som på grund av sin ålder inte längre omfattas av förskole- eller fritidsverksamhet ska få den tillsyn och omvårdnad de behöver.
I några intervjuer framförs att det finns oklarheter kopplade till insatsens syfte, utformning och omfattning.98 SKR menar bland annat att det kan uppstå ett tidsglapp mellan insatserna fritidshem enligt skollagen och korttidstillsyn enligt LSS för barn som fyller år senare på året. Detta eftersom fritidshem erbjuds till och med vårterminen det år då eleven fyller 13 år99, medan korttidstillsyn enligt LSS erbjuds först när barnet har fyllt 13 år.100 I LSS-utredningen föreslogs att insatsen korttidstillsyn justeras och att åldersgränsen anpassas till skollagens reglering av fritidshem.101 Förslaget har inte genomförts.
2.5.6 Personkretsbestämmelsen är svår att bedöma och tillämpa
Kommunföreträdare beskriver att en särskild svårighet i myndighetsutövningen enligt LSS är att bedöma om personer som ansöker om insatser tillhör lagens personkrets. Personkretsen för LSS omfattar tre grupper, varav personkrets 1 och 2 bygger helt eller delvis på medicinska diagnoser medan personkrets 3 istället bygger på en bedömning av den enskildes stödbehov och svårigheter i livsföringen.
Intervjupersoner menar att det är otydligt hur personkretsbedömningarna ska gå till och att handläggningen kompliceras av att det finns olika regler för de olika grupperna inom personkretsen.102 LSS-handläggare framför att det är särskilt svårt att bedöma tillhörighet till personkrets 3, eftersom bedömningen kräver ett underlag som beskriver den sökandes funktionsförmåga, samtidigt som det inte är tydligt hur detta ska se ut eller vem som ska utfärda och bekosta det. De menar att bevisbördan i
97Intervjuer med kommunföreträdare (chef och politiker) 2025-05-28; kommunföreträdare (LSS- handläggare) 2025-05-21; SKR 2025-04-22.
98Intervjuer med SKR 2025-04-22; Svenska downföreningen 2025-05-12; Riksrevisionens genomgång av kommunernas frågor till JUNO, se avsnitt 1.4.1 i rapporten samt bilaga 1.
9914 kap. 7 § skollagen (2010:800).
100Intervju med SKR 2025-04-22.
101SOU 2018:88, s. 248–250.
102Intervjuer med kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (LSS handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; sakkunnig 2025-09-08.
| Riksrevisionen | 21 | 27 |
praktiken hamnar på den sökande och på anhöriga eller ombud.103 En LSS- handläggare förklarar problematiken:
När man ska utreda personkrets 3 så behöver man oftast någonting mer än bara diagnoser. Speciellt om det är personer med flera olika diagnoser där det kanske är lite oklart om man tillhör personkretsen eller inte. Då behöver kommunen få in någon typ av underlag som beskriver funktionsförmåga. Till exempel ADL- bedömning, journalanteckning från vården eller liknande. Där blir det svårt för både handläggare och den enskilde om det inte finns någon annan som har observerat personens förmåga. Försäkringskassan kan begära in ett sådant och då stå för den kostnaden om man söker assistansersättning. Medan om kommunen behöver utreda personkrets 3 så har vi inte motsvarande skyldighet och möjlighet. Det är den enskilde som ska lämna in underlagen som behövs. Resurssvaga personer har inte möjligheten att ta de kontakterna eller strida om en sådan sak i domstol. (…) Vilket kan göra att man får ett avslag på personkrets, fast man kanske egentligen tillhör personkretsen. (LSS-handläggare)
Socialstyrelsen har tidigare noterat att det förekommer att kommuner blandar ihop skrivningen om ”betydande svårigheter i den dagliga livsföringen” i bestämmelsen om personkrets 3104, med ”grundläggande behov” i bestämmelsen om personlig assistans105, något som också tagits upp i våra intervjuer.106 Enligt en funktionsrättsorganisation kan det medföra att kommuner ger avslag på ansökningar om ledsagarservice med hänvisning till att den enskilde inte har svårigheter med de grundläggande behoven och därmed enligt kommunen inte tillhör personkretsen för LSS – vilket alltså är en feltolkning av lagstiftningen.107 Utmaningarna kopplade till personkretsbedömningar har uppmärksammats tidigare, och flera aktörer har efterfrågat att bestämmelsen ses över eller omformuleras.108
103Intervjuer med kommunföreträdare (LSS handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; sakkunnig 2025-09-08.
1041 § 3 LSS.
1059 a § LSS.
106Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, 2023, s. 70. Se även SOU 2018:88, s. 194–195.
107Intervju med Synskadades Riksförbund 2025-02-19.
108Dir. 2016:40 s. 18–19; Socialstyrelsen, Kartläggning och analys av vissa insatser enligt LSS. Tilläggsuppdrag avseende insatsen personlig assistans, 2015, s. 40–41; SOU 2018: 88, s. 185–201.
| Riksrevisionen | 22 | 27 |
3Kommuners olika förutsättningar påverkar myndighetsutövningen enligt LSS
I våra intervjuer med kommunföreträdare och andra aktörer framförs att skillnader i kommunernas storlek, organisation och resurser påverkar deras förutsättningar att efterleva LSS och att ta emot och implementera statens styrning.
3.1Kommunens storlek, geografiska placering och organisering påverkar efterlevnaden av LSS
Kommuners storlek, demografi och geografiska placering kan påverka deras förutsättningar att efterleva LSS, bland annat eftersom det påverkar efterfrågan på insatser, utbudet av och närheten till utförarverksamheter samt kommunens förmåga att rekrytera och behålla personal med rätt kompetens.109
Intervjupersoner framför också att hur socialtjänsten är organiserad på olika sätt kan påverka hur myndighetsutövningen enligt LSS fungerar. En del kommuner har placerat handläggningen av insatser enligt socialtjänstlagen och LSS i olika förvaltningar eller avdelningar. I intervjuer beskriver kommunföreträdare och andra aktörer att när dessa olika delar av socialtjänsten saknar en välfungerande samverkan kan det medföra att personer med funktionsnedsättning som behöver insatser enligt båda lagstiftningarna faller mellan stolarna, inte får ett ändamålsenligt stöd eller får stödinsatser som inte är samordnade. Det kan innebära att LSS inte tillämpas som den pluslag till socialtjänstlagen som LSS är tänkt att vara.110 Enligt kommunföreträdare kan en sådan uppdelning också medföra att personer med funktionsnedsättning som inte tillhör personkretsen för LSS blir omhändertagna av handläggare som saknar tillräcklig kompetens om funktionsnedsättningar.111
3.2Bemanningsproblematik och kompetensbrist påverkar handläggningen
Bemanningsproblematik, kompetensbrist och hög arbetsbelastning i socialtjänsten kan få konsekvenser för myndighetsutövningen. I intervjuerna ges exempel på hur svårigheter att rekrytera och behålla LSS-handläggare gör det svårt att uppnå kontinuitet i ärendehandläggning och uppföljning.112
109Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Social kompetens. Om kompetensförsörjning av handläggare i socialtjänsten, 2019, s. 22–23, 129; Socialstyrelsen, Öppna jämförelser 2021 – Stöd till personer med funktionsnedsättning LSS, 2021, s. 3–4; Statskontoret, Att styra med kunskap, 2023, s. 52, 72. Se även intervjuer med kommunföreträdare (chef och politiker, gruppintervju) 2025-05-28; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; sakkunnig 2025-02-21b; SKR 2025-03-06.
110Intervjuer med IVO 2025-04-23; kommunföreträdare (chef och politiker) 2025-05-28; kommunföreträdare
(chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare
(LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; SKR 2025-04-22; Socialstyrelsen 2025-06-17.
111Intervju med kommunföreträdare (chef och politiker) 2025-05-28.
112Intervjuer med kommunföreträdare (chef och politiker, gruppintervju) 2025-05-28; kommunföreträdare (chef) 2025-05-27; kommunföreträdare (chefer, gruppintervju) 2025-06-10; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14.
| Riksrevisionen | 23 | 27 |
En fungerande myndighetsutövning enligt LSS kräver dels kunskap om lagen och gällande rätt, dels kunskap om och förståelse för olika funktionsnedsättningar och hur de påverkar individers förmågor och livssituation.113 Våra intervjuer och tidigare undersökningar pekar på att det förekommer brister i kommunernas kunskap om funktionsnedsättningar och om kommunernas skyldigheter enligt LSS och förvaltningslagen.114 I intervjuer betonas också vikten av att även ledning och förtroendevalda har bra kännedom om hur LSS är tänkt att fungera och vilka skyldigheter kommunen har, eftersom dessa ansvarar för organisatoriska frågor som påverkar handläggningen, exempelvis hur socialtjänsten ska organiseras och hur eventuella riktlinjer ska utformas. Socialnämnden eller motsvarande nämnd är också ytterst ansvarig för kommunens beslut i LSS-ärenden.115
3.3Målkonflikter och ekonomiska hänsyn påverkar kommunernas tillämpning av LSS
Det finns en spänning mellan å ena sidan de ansvariga kommunala nämndernas skyldighet att bevilja insatser enligt LSS och å andra sidan kommunernas begränsade ekonomiska resurser och kommunallagens krav på en budget i balans.116 Flertalet av de verksamheter som kommunerna normalt ansvarar för karakteriseras av att det genom det kommunala självstyret finns ett visst utrymme för förtroendevalda på lokal nivå att prioritera mellan olika behov. LSS-insatserna är i stället en rättighet för de kommunmedlemmar som uppfyller kraven för dessa insatser. Det innebär att LSS- insatserna är tvingande åtaganden för kommunerna som inte går att prioritera bort. Spänningen mellan kommunernas självbestämmanderätt och kommunallagens krav
åena sidan, och kommunernas skyldigheter enligt LSS å den andra, har diskuterats tidigare och bland annat framförts som argument för att ifrågasätta om en individuell rättighetslagstiftning som LSS bör ligga under kommunernas ansvar.117
Omfattningen på kommunernas ansvar enligt LSS påverkas också av förändringar i tillämpningen av den statliga assistansersättningen. HFD har i avgöranden gällande assistansersättning tydliggjort vad som ingår i assistansersättning, vilket har lett till
1136 § LSS; Socialstyrelsens allmänna råd om personalens kompetens vid handläggning och uppföljning av ärenden som avser personer med funktionshinder (SOSFS 2008:32). Se även Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Social kompetens. Om kompetensförsörjning av handläggare i socialtjänsten, 2019, s. 40–42.
114Intervjuer med IVO 2025-04-25; IVO 2025-04-23; kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS- handläggare, gruppintervju) 2025-05-07; sakkunnig 2025-03-04; sakkunnig 2025-05-20; sakkunnig 2025-
06-04; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03; Socialstyrelsen 2025-04-23. Se även JO, beslut 2025-02-13, dnr 5244–20232; Socialstyrelsen, Förändringar av ledsagning över tid, s. 70; IVO, Vad gör min LSS-handläggare? 2016, 10–11, 18–19; Riksrevisionens genomgång av IVO:s tillsynsärenden (se avsnitt 5.2
irapporten).
115Intervjuer med IVO 2025-04-23; IVO 2025-04-25; kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10.
116Av 11 kap. 5 § kommunallagen (2017:725) framgår att kommuner och regioner varje år ska upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Se intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10 och kommunföreträdare (politiker och chef, gruppintervju) 2025-05-28.
117SOU 2008: 77, s. 237–241, samt särskilt yttrande av företrädare för Sveriges Kommuner och Landsting,
s.745–747. Se även Leijon och Moberg, ”Kommunalt självstyre och rättighetslagstiftning”, 2024; SOU 2018:88, s. 171–172.
| Riksrevisionen | 24 | 27 |
att Försäkringskassans tillämpning har blivit mer återhållsam. Detta har i sin tur bidragit till att fler personer i stället har beviljats kommunala insatser enligt LSS och socialtjänstlagen. På så sätt kan en mer återhållsam tillämpning av den statliga assistansersättningen medföra en förskjutning av ansvar och kostnader till kommunerna. När besluten om statlig assistansersättning i stället ökar, kan det på motsvarande sätt medföra en minskning av kommunala insatser.118
En kommun får inte begränsa tillgången till LSS-insatser av ekonomiska skäl. De LSS-handläggare som har intervjuats i granskningen är till stor del överens om att ekonomiska hänsyn inte påverkar deras egen handläggning av LSS-ärenden, utan menar att de utgår från individens behov och gällande rätt. Dock ger kommunföreträdare exempel på hur ekonomi kan påverka de riktlinjer och andra direktiv som kommunala ledningar ger gällande hur och när olika insatser erbjuds. Flera intervjupersoner framhåller att ekonomiska hänsyn bidrar till att göra kommunernas tillämpning av LSS mer återhållsam.119 Det kan till exempel handla om att kommunen har riktlinjer gällande vilken boendeform som ska erbjudas i första hand eller hur många timmars ledsagarservice en person kan få. Handläggare beskriver också att kommuners ekonomi och politiska prioriteringar i vissa avseenden styr utbudet av verksamheter som erbjuds, vilket indirekt påverkar myndighetsutövningen eftersom det sätter ramarna för vilka beslut som är möjliga. Därtill kan kommunens ekonomi påverka bemanningen inom socialtjänsten och därigenom handläggares möjlighet att exempelvis driva utredningar framåt, följa upp beviljade insatser eller arbeta uppsökande.120
118Se till exempel dir. 2018:35; Socialstyrelsen, Insatser och stöd till personer med funktionsnedsättning. Lägesrapport 2024, 2024, s. 24; Socialstyrelsen, Konsekvenser av domar om det femte grundläggande behovet, 2017, s. 7–8, 34–37.
119Intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (chef och politiker, gruppintervju) 2025-05-28; kommunföreträdare (chefer och handläggare, gruppintervju) 2025-05-14; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; sakkunnig 2024-12-04; sakkunnig
2025-05-20; sakkunnig 2025-06-04; sakkunnig 2025-09-08; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025- 09-03; SKR 2025-03-06; Socialstyrelsen 2025-04-23; Vårdföretagarna 2025-10-22.
120Intervjuer med kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-21; kommunföreträdare (LSS-handläggare, gruppintervju) 2025-05-16; IVO, Med makt följer ansvar, 2016, s. 17. I en enkätundersökning som omfattade socialchefer i 146 kommuner angav 34 procent att de gjort ”mer restriktiva bedömningar och beslut om insatser” i syfte att hålla socialtjänstens verksamhet inom budget. Se Vision, Socialchefsrapporten 2025, 2025, s. 10–11.
| Riksrevisionen | 25 | 27 |
4Enskilda har svårt att få sina rättigheter enligt LSS tillgodosedda
Rättighetslagar kännetecknas av att de är utkrävbara.121 Besluten som fattas enligt dessa lagar kan överklagas till förvaltningsdomstol. Graden av precision i lagstiftningen påverkar individens möjligheter att utkräva sina rättigheter.122
Det finns indikationer på att det är svårt för enskilda att få sina rättigheter tillgodosedda enligt LSS. En anledning till det är sannolikt att LSS förarbeten är öppet formulerade och att kammarrättspraxis på vissa punkter inte är enhetlig.123
Det har skett en ökning av LSS-mål i förvaltningsdomstol sedan tidigt 00-tal.124 År 2024 avgjordes 3 770 LSS-mål i förvaltningsrätt, vilket motsvarade en ökning på 240 procent sedan 2004 då 1 560 mål avgjordes.125 För personer i behov av stöd är ökningen av domstolsprövningar tecken på en problematisk utveckling, eftersom en överklagandeprocess är resurskrävande och ofta tar lång tid. Domstolsverkets statistik visar också att det finns stora skillnader i förvaltningsrätternas ändringsfrekvens – det vill säga hur mycket de ändrar kommunens beslut till den enskildes fördel.126 Statistiken kan tyda på att förvaltningsrätterna handlägger och bedömer LSS-mål olika, vilket kan innebära ett rättssäkerhetsproblem.127 Därtill pekar tidigare undersökningar på att individer som saknar juridiskt ombud har svårt att få rätt mot kommunen i förvaltningsrätten, bland annat eftersom det kan vara svårt för enskilda utan juridisk kompetens att styrka sin rätt till insatserna i domstol.128 Att enskildas tillgång till juridiskt ombud styr utfallet i rättsprocesser kan vara särskilt problematiskt för personer med funktionsnedsättning, eftersom dessa tenderar att ha svårare att tillvarata sina rättigheter och ofta har sämre ekonomiska förutsättningar att anlita juridiskt stöd.
121Se kapitel 2 i rapporten.
122SOU 2004:118, s. 94.
123Se exempelvis Dir. 2016:40, s. 4, 8, 18–19; Larsson, ”Rättigheten personlig assistans – varför så svårtolkad?”, 2018, s. 153; SOU 2008:77, s. 237–238. Se även avsnitt 2.1 i denna bilaga.
124En möjlig orsak till ökningen är att kommunerna till följd av domstolspraxis avslår fler ansökningar om LSS-insatser, vilket skulle ge fler personer skäl att överklaga. Det saknas dock nationell statistik om antalet beviljade/avslagna ansökningar om kommunala LSS-insatser.
125Flest LSS-mål avgjordes 2023; då var antalet 4 523. Uppgift från Domstolsverket 2025-09-22.
126År 2023 resulterade 13 procent av enskildas överklaganden till förvaltningsrätter i att domstolen ändrade beslutet till den enskildes fördel. Variationen mellan förvaltningsrätter var stor: Förvaltningsrätten i Växjö hade högst ändringsfrekvens (23 procent) medan Förvaltningsrätten i Jönköping hade lägst ändringsfrekvens (5 procent). Uppgifter från Domstolsverket 2024-11-18.
127Jfr ISF, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna, 2014, s. 131–135, 148–149; Riksrevisionen, Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda, 2014, s. 57–60.
128Centrum för rättvisa, Chanslös mot myndigheterna? Fem reformer för en rättvisare förvaltningsprocess, 2024; FUB Stockholm, Hur får man rätt i LSS-mål? En analys av domar i Förvaltningsrätten i Stockholm, 2016; ISF, Socialförsäkringsmål i förvaltningsdomstolarna, 2014, s. 68–71. Se även intervjuer med Funktionsrätt Sverige 2024-11-20; kommunföreträdare (politiker) 2025-03-10; Institutet för mänskliga rättigheter, 2025- 03-21; sakkunniga (juristnätverk, gruppintervju) 2025-09-03.
| Riksrevisionen | 26 | 27 |
Flera aktörer har efterfrågat stärkta möjlighet för personer med funktionsnedsättning i Sverige att utkräva sina rättigheter.129 Som nämnts i avsnitt 2.1.3 i rapporten har regeringen tillsatt en utredning bland annat i syfte att analysera enskildas behov av utökade möjligheter till juridiskt stöd eller rådgivning gällande LSS.130
129Se Centrum för rättvisa, Chanslös mot myndigheterna? Fem reformer för en rättvisare förvaltningsprocess, 2024 s. 15; dir. 2025:40, s. 14–15; Institutet för mänskliga rättigheter, Allt ifrågasätts. Kunskap om och upplevelser av mänskliga rättigheter hos personer med funktionsnedsättning i Sverige, 2023, s. 73–75, 83; UN CRPD, Concluding observations on the combined second and third periodic reports of Sweden, 2024, s. 8–9.
130Dir. 2025:40, s. 14–15.
| Riksrevisionen | 27 | 27 |
Skr. 2025/26:288
Socialdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 18 juni 2026
Närvarande:vice statsminister Busch, ordförande, och statsråden,
Edholm, Strömmer, Forssmed, Tenje, Forssell, Slottner, Wykman,
Malmer Stenergard, Liljestrand, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari,
Rosencrantz, Dousa, Larsson, Britz, Lann
Föredragande: statsrådet Tenje
Regeringen beslutar skrivelse Riksrevisionens rapport om statens styrning av kommunernas myndighetsutövning avseende LSS
116