om flyktingpolitiken (Regeringens skrivelse 1985/86:129)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens skrivelse 1985/86:129

om flyktingpolitiken

Skr. 1985/86: 129

Regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 13 mars 1986.

På regeringens vägnar Ingvar Carlsson

Anita Gradin

1 Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 129

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

I skrivelsen ges en samlad redovisning av Sveriges flyktingpolitik och dess tillämpning med tonvikt på år 1985.

Skr. 1985/86: 129

Förteckning över förkortningar (i den ordning de förekommer i texten):

UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees FN: s flyktingkommissarie

UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East FN: s hjälporganisation för palestinaflyktingar

UNBRO United Nations Börder Relief Operations

ICRC International Committee of the Red Cross

Internationella rödakorskommiltén

WHO Worid Health Organization Världshälsoorganisationen

ILO International Labour Organization

Internationella arbetsorganisationen

UNICEF" United Nations Children's Fund FN: s barnfond

WFP World Food Programme

Internationella livsmedelsprogrammet

OAU Organisation of African Unity

Organisafionen för afrikansk enhet

ICVA International Council of Voluntary Agencies

Internationella rådet för frivilliga organisationer

CAHAR Committee ad hoc of Experts on the Legal Aspects of Territorial Asylum, Refugees and Stateless Persons ad hoc-kommittén för asylrätt och flyktingar (Europarådet)

ICM Intergovernmental Committee for Migrafion

SRK Svenska röda korset

SIV Statens invandrarverk

AMS Arbetsmarknadsstyrelsen

Arbetsmarknadsdepartementet

utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 1986

Närvarande: statsminister Carisson, ordförande, och statsråden Lundkvist, Feldt, Sigurdsen, Gustafsson, Leijon, Hjelm-Wallén, Peterson, Andersson, Bodström, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carisson, Holmberg, Hellström, Wickbom, Johansson, Hulterström, Lindqvist

Föredragande: statsrådet Gradin

Skr. 1985/86:129

Skrivelse om flyktingpolitiken 1 Inledning

Invandrarpolitiska kommittén (A 1980:4) föreslog i sitt delbetänkande (SOU 1983; 29) Invandringspolitiken - Förslag att en redovisning av Sveriges flyktingpolitik årligen överlämnas till riksdagen. Regeringen anslöt sig till förslaget och riksdagen gav sitt bifall (prop. 1983/84:144, SfU 30, rskr 410). En första redovisning avseende år 1984 lämnades i mars 1985 (skr. 1984/85:185) och behandlades av riksdagen (SfU 1984/85:27). Efter samråd med justitieministern, utrikesministern och statsrådet Hjelm-Wallén anhåller jag att få lämna följande redovisning för år 1985, avsedd att föreläggas riksdagen. Ärendet har beretts under medverkan av den år 1984 tillsatta flyktingpoliliska beredningen.

Den redovisning som jag lämnar avser den samlade flyktingpolitiken, dvs. åtgärder som Sverige vidtar inom flera olika områden i syfte att bidra till att flyktingproblemen i världen minskas. Den svenska flyktingpolitiken består främst av följande delar;

- agerande i FN och andra internationella fora för atl motverka och lösa internationella konflikter och för att upprätthålla de mänskliga rättigheterna,

- ekonomiskt stöd fill UNHCR, UNRWA, enskilda och andra organisationer för flyktingarbete utanför Sverige,

- internationellt samarbete i syfte att verka för en internationell ansvarsfördelning och stärka flyktingars rättsliga skydd,

- aktiva insatser, främst i samarbete med UNHCR, för överföring lill Sverige av flyktingar som behöver en säker tillflyktsort undan förföljelse,

- mottagande av flyktingar i Sverige, i enlighet med en asyllagstiftning som i vissa avseenden ger flyktingar ochjämförbara grupper ett starkare skydd än vad 1951 års flyktingkonvention stadgar,

- kommunala och andra insatser för flyktingar i del svenska samhället, som syftar till att främja deras möjligheter att finna sig tillrätta här,

- stöd till frivillig repatriering från Sverige.

ti Riksdagen 1985/86. 1 saml. Nr 129

I det följande redovisas den praktiska tillämpningen av dessa principer Skr. 1985/86: 129 med tonvikt på år 1985.

2 Flyktingsituationen i världen

Antalet flyktingar

Enligt FN; s beräkningar finns det för närvarande ca 12 miljoner flyktingar i världen. Antalet har ökat starkt under den senaste tioårsperioden. Den internationella uppmärksamheten kring flyktingarna har också ökat under denna tid. Världssamfundet har mångdubblat sina bidrag till flyktingbiståndet och ett betydande antal flyktingar har tagits emot i västvärlden. Den tyngsta bördan har emellertid fallit på de s.k. första asylländerna i tredje världen. Flera av dessa länder tillhör de allra fatfigaste.

Flyklingrörelserna under 1970-talet och början av 1980-talet var exceptionellt stora. Den för västvärlden mest påtagliga har varit flykten från Indokina, främst i samband med Vietnams återförening. Sedan år 1975 har över en miljon människor lämnat området och sökt sig en fristad i andra länder. Antalet båtflykfingar från Vietnam har minskat betydligt under senare år samtidigt som återförening av vietnamesiska familjer i väst sker i ökande utsträckning under ordnade former. I Sydostasien finns i dag ca 150000 flyktingar, främst från Laos men även från Vietnam och Kampu-chea. Flertalet befinner sig i läger i Thailand medan mindre grupper finns i Hongkong, Filippinerna, Malaysia och Indonesien. Drygt 250000 vietnameser av kinesisk härkomst har integrerats i Kina. Många av de indokine-siska flyktingarna har vistats flera år i läger och har begränsade utsikter att bli mottagna i tredje land. Även om flyklinginflödet i regionen har minskat under senare år förblir antalet flyktingar där konstant genom dels minskad avresetakt, dels naturlig befolkningstillväxt.

Nämnas bör även de ca 250000 kampucheaner som vistas under flyk-tingliknande förhållanden i gränsområdet mot Thailand. För deras försöij-ning ansvarar en särskild organisation, UNBRO (United Nations Börder Relief Operations). Även internationella rödakorskommiltén (ICRC) är verksam bland flyktingar i detta gränsområde. Sverige har påtalat bristen på skydd för denna gränsbefolkning vid såväl UNHCR; s årsmöte i oktober 1985 som i FN: s tredje utskott i november 1985.

Det land som har tagit emot det största antalet flyktingar är i dag Pakistan. Som en följd av Sovjetunionens väpnade intervention i Afghanistan beräknas för närvarande nära 3 miljoner afghaner befinna sig i Pakistan och 1,8 miljoner i Iran. Flykfinghjälpen i Pakistan avser bl. a. hälsovård, skolutbildning och hjälp till självförsörjning. Ett antal internationella organisationer som WHO, ILO, UNICEF och WFP samarbetar med UNHCR härom. Sedan år 1984 drivs ett utvecklingsprojekt i samarbete med UNHCR och Väridsbanken för konstruktion av vägar, kanaler och skogsplantering som innefattar såväl flyktingar som lokalbefolkningen. Repatriering till Afghanistan, när det politiska läget tillåter, anses vara den på sikt enda realistiska lösningen på detta flykfingproblem.

Kriget mellan Iran och Irak har kraftigt förvärrat flyktingsituationen i Skr. 1985/86: 129 Mellanöstern. En mycket stor del av dem som i dag söker asyl i Europa kommer från dessa länder.

Den största flyktinggruppen i Mellanöstern är fortfarande palestinaflyktingarna, som enligt UNRWA uppgår till 2 miljoner. Det palestinska flyk-tingproblemel, som uppstod i samband med de stridigheter som följde på staten Israels bildande år 1948, är det äldsta av i dag akuta flyklingprob-lem. En Qärde flyklinggeneration börjar nu växa upp.

Flyktingproblemen i Afrika är av särskilt komplicerad natur. Flykfingar blandas här med personer som flytt från inbördesslrider, torka och svält. UNHCR beräknar att det i dag finns 3,5 miljoner flyktingar i Afrika och uppskattningsvis mer än 4 miljoner om man inkluderar dem som lever som flyktingar i sitt eget land. Av dessa är en miljon etiopier. Strider i Ogaden-provinsen sedan år 1977 har drivit stora skaror över gränsen lill Somalia. Under år 1985 genomfördes en första, mindre repatriering därifrån lill Etiopien. I norr har konflikterna i Erilrea och Tigray-provinsen, i kombination med den svåra torkan, lett till alt ett stort antal människor flytt till Sudan. Ett mindre antal har tagits emot i Djibouti, varav dock en del återvänt till Etiopien.

Flyktingarna i södra Afrika, ca 260000, kommer främst från Namibia, Angola och Sydafrika. Under år 1985 har de interna oroligheterna, i kombination med torka, medfört ett utflöde av flyktingar även från Mo9ambique. Även om antalet flyktingar i denna region är lägre än t. ex. på Afrikas Horn och i Sudan, är situationen för den enskilde flyktingen särskilt kritisk på grund av de starka politiska motsättningar som råder i regionen. Sydafrikanska attacker in i grannländerna och händelseutvecklingen i Lesotho utgör konkreta exempel. Andra afrikanska länder som hyser stora flyktinggrupper är Zaire, Burundi, Tanzania och Uganda. Många afrikanska länder visar av tradition stor generositet gentemot flyktingar trots en ansträngd ekonomi.

I Centralamerika finns ca 350000 flyktingar, varav drygt hälften har tagits emot av Mexico. En stor del av dessa kommer från El Salvador och har vistats i Mexico under lång lid. I Honduras finns också många flyktingar från El Salvador. Utvecklingen i Centralamerika ställer krav på omfattande hjälpinsatser för ett växande antal flyktingar och hemlösa. UNHCR söker öka flyktingarnas självförsörjning genom olika projekt, ofta administrerade av enskilda organisationer, varav flera svenska. För att öka säkerheten för flyktingarna strävar UNHCR efter att flytta dessa längre bort. från oroliga gränsområden. Så har l.ex. skett i Mexico med ca 20000 flyktingar från Guatemala.

I Sydamerika har antalet flyktingar minskat under senare år. Demokrati
seringsprocesser i bl. a. Bolivia, Brasilien, Argentina och Uruguay har lett
till alt f.d. flyktingar återvänt. Frivillig repatriering har även förekommit
till andra länder på kontinenten, t. ex. Chile. Antalet flyktingar från Chile
har emellertid samtidigt åter börjat öka efter införandet av belägringstill
stånd i november 1984. Att belägringstillståndet sedermera upphävts och
ersatts av del sedan år 1973 gällande undantagstillståndet har inte inneburit
någon förändring av flyktingströmmen. 5

Antalet asylsökande till Västeuropa har ökat kraftigt under senare år. År Skr. 1985/86: 129 1983 anlände 80000 asylsökande, år 1984 104000 och år 1985 165000. Antalet asylsökande år 1985 var störst i Förbundsrepubliken Tyskland (73 850) och i Frankrike (21 200). Därefter kom i storleksordning Sverige (14500), Schweiz (9700), Danmark (8700), Österrike (6700), Nederiänderna (6000), Italien (5400) och Storbritannien (5000). Flertalet asylsökande i Västeuropa kommer från utomeuropeiska länder, bl. a. i Mellanöstern och Sydvästasien.

Dennitioner

De siffror som har angetts i redovisningen av flyktingsituationen i världen är med nödvändighet ungefäriiga och bygger på delvis olika definitioner. Enligt FN; s konvention angående flyktingars rättsliga ställning av år 1951 (SÖ 1954:55, 1961:33, 1966:27, 1970:62) och 1967 års protokoll (SÖ 1967:45) är den att betrakta som flykting "som befinner sig utanför det land, i vilket han är medborgare, därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller på grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands beskydd".

Flyktingbegreppet har emellertid på det internationella planet med åren ofta kommit att omfatta även människor som av andra skäl, exempelvis interna strider, tvingats lämna sitt land och som befinner sig i en flykting-liknande situation. Detta har varit särskilt vanligt i Afrika. Särskilt stor uppmärksamhet har på senare år ägnats Etiopien som till följd av inbördesslrider och återkommande torkperioder har haft ett stort utflöde till främst Sudan och Somalia.

Organisationen för Afrikas enhet (OAU) har år 1969 antagit en egen flyktingkonvention som lar hänsyn lill förhållandena på den afrikanska kontinenten. Som flykting räknas enligl denna konvention även människor som har lämnat sitt land på grund av extern aggression, ockupation, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stört den allmänna ordningen. Denna konvention tillämpas allmänt i del internationella flyktingarbetet i Afrika.

Det är ofta svårt att få fram korrekta uppgifter om antalet flyktingar i ett område. Befolkningsstatistik saknas eller är otillförlillig i många utvecklingsländer. I det kaos som ofta uppstår i en massflyktingsituation kan registreringen, om den alls fungerar, bli bristfällig. Uppgifter om flykting-antal får därför i många fall betraktas som ungefärliga. UNHCR skall enligl sin stadga inhämta information om antalet flyktingar hos värdlandet, men kan också i samråd med lokall verksamma hjälporganisationer göra egna uppskattningar av hjälpbehovet.

Ibland måste hänsyn tas till lokalbefolkningen som, liksom flykfingarna, kan vara i stort behov av hjälp. Närvaron av flyktingar kan i sig rubba lokalbefolkningens existensvillkor. Det kan därför vara motiverat - inte minst för att undvika konflikter - atl bistå alla hjälpbehövande i ett flyktingdrabbat område.

3 De internationella organisationerna - '985/86:129

UNRWA och UNHCR

Inom FN-syslemet finns två organisationer som bislår flykfingar: FN;s hjälporganisation för palestinaflyktingar (UNRWA) och FN:s flyktingkommissarie (UNHCR).

UNRWA upprättades år 1949 för att bistå de palestinska flyktingarna med oundgängliga förnödenheter och samhällsservice. UNRWA har med liden kommit alt få särskild betydelse för skolundervisningen bland palestinska barn. Under åren har nya flyktingskaror tillkommit, framför allt efter juni-kriget mellan Israel och arabstaterna år 1967. Det höga födelsetalet har därtill gjort att denna flyktinggrupp, som år 1948 uppgick till en halv miljon, i dag är fyra gånger så stor. Jordanien har det största antalet palestinska flyktingar, ca 750000. Övriga finns på Västbanken och i Ga-zaområdet, Libanon och Syrien. Någon lösning på detta flyktingproblem kan inte skymtas så länge konflikten mellan Israel och arabländerna består.

UNRWA har sedan starten haft stora problem med att finansiera sin verksamhet. Nedskärningar i budgeten har blivit regel varje år. Under 1980-talet har UNRWA: s insamlade medel uppgått lill ca 180 milj. dollar per år. I november 1985 efterträddes svensken Olof Rydbeck av italienaren Giorgio Giacomelli på posten som UNRWA: s generalkommissarie.

UNRWA: s högkvarter skall ligga i Beirut men är temporärt lokaliserat ,

fill Wien och Amman. UNRWA har vidare fältkontor i sitt verksamhetsområde som omfattar Jordanien, Libanon, Syrien, Västbanken och Gaza.

När UNHCR upprättades år 1950 var det för att under en treårsperiod finna nya hem åt europeiska flyktingar efter andra världskriget. Sedan dess har nya flyktinggrupper tillkommit och UNHCR: s mandat har successivt förlängts med fem år i taget. UNHCR: s främsta uppgift har sedan starten varit att ge rättsligt skydd åt flyktingar, men inslaget av materiellt bistånd har ökat kraftigt med åren. Flyktingproblemen har under den senaste tioårsperioden nått en mycket stor omfattning och komplexitet. De större flyktingströmmarna har främst rört sig mellan u-länder. I flera av de krislägen som uppstått har UNHCR betraktats som den bäst lämpade organisationen för akuta hjälpinsatser för såväl flyktingar som andra hemlösa. UNHCR; s arbetsuppgifter har därmed vidgats, ofta med stöd av resolutioner i FN; s generalförsamling. Flertalet av dessa har uppmanat till ökade insatser för flyktingar och hemlösa i Afrika.

UNHCR har samarbete med flertalet av världens länder. De östeuropeiska staterna står dock utanför UNHCR: s verksamhet och lämnar inte heller några finansiella bidrag till organisationen.

UNHCR: s arbete styrs av en exekufivkommitté med 41 medlemmar
som möts i en formell session ett par veckor varje år i oktober (se avsnitt
4). Kommittén möts därutöver informellt ett par gånger per år, vanligen i
januari och juni. UNHCR tar vidare initiativ till en rad andra möten under
året med berörda regeringar och organisationer för atl diskutera angelägna
frågor. Flera möten om omplacering i tredje land och om integrationsfrågor
har hållits under senare år. 7

12 Riksdagen 1985/86. I saml. Nr 129

I april 1985 hölls i Geneve ett rundabordssamtal om flyktingkvinnor, i Skr. 1985/86: 129 vilket jag medverkade. Jag underströk därvid behovet av särskilda åtgärder för flyktingkvinnor mot bakgrund av att dessa ofta befinner sig i en speciellt utsatt situation samtidigt som de har etl familjeansvar.

I maj 1985 anordnade UNHCR för första gången konsultationer med anledning av det ökade antalet asylsökande i Europa (se avsnitt 4).

Ijuli 1985 höll UNHCR en rundabordskonferens i San Remo om frivilligt återvändande, varvid fastslogs att återvändande i framtiden måste prioriteras i högre grad.

I december 1985 höll UNHCR ett seminarium med det internationella rådet för frivilligorganisationer (ICVA) i syfte att få till stånd ett effektivare samarbete med de många frivilligorganisafioner som utför hiavuddelen av UNHCR; s verksamhet på fältet.

UNHCR: s högkvarter ligger i Geneve. Ett 90-tal fältkontor har upprättats. Sammantaget har UNHCR ca I 600 anställda.

Det är UNHCR; s bedömning (januari 1986) att dagens flyktingsituation är av större dimensioner än någonsin tidigare och att konsekvenserna härav pä sikt aldrig varit så svåra att överblicka. Människor lämnar sina hemländer på grund av en rad ofta samverkande faktorer, såsom kränkning av mänskliga rättigheter, väpnade konflikter, intolerans, naturkatastrofer och ekonomiska kriser. Alla kontinenter berörs i dag av flyktingströmmar och lösningar måste därför sökas i ett globalt perspekfiv. Flykfingproble-mens bakomliggande orsaker ges nu allt större uppmärksamhet liksom behovet av att skapa bestående lösningar (durable solutions) på dessa.

UNHCR brukar ange tre möjliga lösningar på ett flyktingproblem;

- Frivillig repatriering

Allmänt anses frivillig repatriering vara den bästa lösningen, om förutsättning härför finns eller kan skapas; en sådan är även den enda realistiska, på lång sikt, för det stora flertalet flyktingar. Ofta krävs åtgärder för att de återvändande skall kunna försörja sig vid hemkomsten. Säkerheten för de återvändande betraktas också som viktig.

- Integration i första asyllandet

Integration i första asyllandet kan vara temporär i avvaktan på frivillig repatriering. Åtgärderna syftar till ekonomiskt oberoende eller bidrag till självförsörjning så alt flyktingarna kan leva på ungefär samma standard som lokalbefolkningen.

- Omplacering i trejde land

Omplacering i tredje land har alltmer kommit att betraktas som en nödlösning när övriga lösningar inte kan komma i fråga. Traditionella mottagarländer har minskat antalet platser och lagt ökad vikt vid familjeanknytning. Länder i Europa har visat ökad beredskap att motta flyktingar om detta kan ske under ordnade former.

UNHCR strävar alltid efter lösningar med bestående effekt. Hjälpen utformas i stor utsträckning så att den underlättar möjligheterna till självförsörjning i asyllandet. Om frivillig repatriering blir möjlig kan projekt med liknande syfte också initieras i ursprungslandet.i I början av 1970-talet hade UNHCR möjlighet att använda upp lill 85% av sina samlade resurser till insatser med denna inriktning. Denna siffra sjönk dras-

tiskt i samband med de många samtidiga flyktingströmmarna kring år 1980. Skr. 1985/86: 129 Den senaste utvecklingen i Afrika har lett till atl endast ca 40% av UNHCR; s resurser för år 1985 har kunnat användas för bestående lösningar.

En viktig uppgift för UNHCR är även att verka för flyktingarnas rättsliga skydd. 1951 års flyktingkonvention har ratificerats av 97 stater. UNHCR har att övervaka att konventionen följs och försöker också öka anslutningen till denna. UNHCR: s exekutivkommitté granskar flykting-kommissariens verksamhet och ger råd bl. a. om hur dennes mandat bör tillämpas. Internationellt skydd för flyktingar behandlas sedan flera år i en särskild underkommitté, där Sverige ingår, som möts på expertnivå omedelbart före exekutivkommittén och redovisar resultatet av sitt arbete dit. På förslag av denna underkommitté antar exekutivkommittén varje år rekommendationer för staternas handlande.

Exekutivkommitténs verksamhet under de gångna åren har i mycket hög grad bidragit till att stärka flyktingarnas rättsliga ställning. De rekommendationer underkommittén utarbetar syftar till alt tolka och utveckla föreskrifterna i flyktingkonventionen. En av de frågor som kommittén ägnat särskilt intresse är tillämpningen av förbudet mot atl återsända en asylsökande till ett land där han riskerar att bli utsatt för förföljelse. De stater som har ratificerat flyktingkonventionen är förpliktade att iaktta delta förbud. Kommittén har i hög grad bidragit till att förbudet dessutom kommit atl alltmer betraktas som en folkrättslig regel.

Kommitténs insatser har också varit av stor betydelse när det gäller proceduren för bestämmande av flyktingstatus. Kommittén betonade i sina rekommendafioner år 1977 vikten av att polisen vid gränsen har klara instruktioner för behandlingen av asylsökande så att en flykting inte skickas tillbaka till ett land där han riskerar förföljelse. Exekutivkommittén har också understrukit den asylsökandes rätt atl få vägledning och råd, alt få sitt fall omprövat liksom rätten att få stanna i landet till dess alt ett beslut har fattats av centrala myndigheter. Del kan också nämnas att exekutivkommittén år 1982 uttalade att klara regler behövs för att garantera att en ansökan betraktas som uppenbart ogrundad endast om den är bedräglig eller om de åberopade skälen inle kan utgöra grund för asyl.

Exekutivkommittén har vidare framhållit att en stats beslut atl ge en person flyktingstatus inte skall kunna ifrågasättas i en annan stat annat än när alldeles särskilda skäl föreligger.

De försök som gjorts att nå fram till en överenskommelse om s.k. territoriell asyl, dvs. rätten för en för fara utsatt person att få asyl i ett land, har hitfills misslyckats. Mot den bakgrunden har inom exekufivkommittén utarbetats rekommendationer om skyldighet för en stal all vid omfattande inflöde bereda de asylsökande i vart fall tillfälligt skydd i avvaktan på en eventuell omplacering i annat land.

Exekutivkommittén har under de senaste åren gjort stora ansträngningar för alt åstadkomma etl dokument med allmänt fördömande av militära attacker på flyktingar i läger. Någon överenskommelse har emellertid ännu inle nåtts.

Europarådet Skr. 1985/86: 129

Även inom Europarådet bedrivs ett omfattande arbete för att säkerställa och vidga skyddet för flyktingar. Bland överenskommelser som har utarbetats inom Europarådet kan nämnas överenskommelserna om avskaffande av viseringstvång för flyktingar samt överförande av ansvar för flyktingar. Den senare överenskommelsen innehåller regler om staters skyldighet att utfärda dokument till en flykting som vistats i landet en viss tid.

En särskild kommitté, ad hoc-kommittén för asylrätt och flyktingar (CAHAR), har tillsatts inom Europarådet för frågor rörande flyktingars skydd. CAHAR har under de senaste åren ägnat speciell uppmärksamhet åt att få en lösning på det s. k. första asyllandsproblemet. Första asyllands-principen innebär att ett land kan vägra att behandla en asylansökan från en person, om denne redan fått eller kunnat få skydd i ett annat land. CAHAR: s arbete med denna fråga har ännu inte lett till någon överenskommelse.

Ett förslag till deklaration om de facto-flyktingar, dvs. personer som inte är flyktingar i Genéve-konventionens mening men som har starka flykting-liknande skäl för att söka skydd i annat land, behandlas för närvarande av CAHAR.

Under år 1985 påbörjade CAHAR arbetet med en konvention om territoriell asyl.

ICM

Intergovernmental Committee for European Migration (ICEM) upprättades år 1951 för att ombesörja transport av flyktingar och migranter från Europa till andra världsdelar. Verksamheten har med åren fått en global inriktning varför ordet European i organisationens namn slopades år 1980. Beteckningen är därefter ICM. Sverige var medlem under de första tio åren men utträdde år 1962. År 1980 fick Sverige observatörsställning i organisationen. Frågan om svenskt medlemskap i ICM bereds för närvarande i regeringskansliet.

Sverige har under åren deltagit i flera av ICM: s seminarier i flykting-och migrationsfrågor. Sverige innehade ordförandeskapet vid det seminarium om återvändandefrågor som ICM anordnade i december 1985. Jag höll ett anförande vid seminariet där den svenska politiken på detta område redovisades.

4 Sverige i det internationella flyktingsamarbetet

Inledning

Sverige följer noga utvecklingen på flyktingområdet och har under åren
lämnat omfattande stöd till flyktingarnas skydd och bistånd. Snabba för
ändringar i flyktingströmmarna på olika håll i världen har nödvändiggjort
flexibilitet i biståndsformerna och hög beredskap inför nya flyktingsitua
tioner, såväl när det gäller bistånd utanför Sverige som mottagningsplatser 10

här. Sverige har på senare år starkt utvidgat sina kontakter med berörda Skr. 1985/86: 129

organisationer och andra stater för att söka åstadkomma en mer aktiv och

bättre samordnad flyktinghjälp och en rättvisare ansvarsfördelning bland

länderna. Det redan tidigare nära samarbetet med UNHCR har förstärkts

ytterligare sedan ett nordiskt regionalkontor upprättats den 1 januari 1986

med placering i Stockholm. Även samordningen av flyktingfrågorna inom

regeringskansliet och mellan berörda svenska myndigheter hemma och i

utlandet har förstärkts.

Sambandet mellan bistånd och flyktingl\jälp

Som redan har nämnts har man endast nått begränsade resultat när del gäller atl finna bestående lösningar för flyktingar. Många flyktingsituationer har haft en tendens att permanentas, i synnerhet i u-länderna. Det är inte ovanligt att flyktingar vistas i läger år efter år utan någon lösning i sikte. De blir därför långvarigt beroende av värdlandets ofta knappa resurser och av utifrån kommande hjälp. På många håll pågår samtidigt utvecklingsprogram för landets egen befolkning, som ofta har ungefär samma hjälpbehov som flyktingarna. På senare tid har man därför eftersträvat en integration av flyktinghjälp och utvecklingsbistånd. Sverige har i en rad olika sammanhang under senare år verkat för en utveckling i denna riktning. Det råder nu brett samförstånd om att UNHCR bör ha fortsatt ansvar för varje ny flyktingsituation men att organisationer inriktade på utvecklingssamarbete inom och utom FN-syslemet bör uppmuntras till att snarast möjligt ta över programmen. UNHCR: s resurser skulle därmed kunna koncentreras på de mer akuta behoven i en flyktingsituation. Tanken är vidare att integration av flyktingar i biståndsprogram skulle komma att medföra ett resurstillskott för värdlandet. UNHCR har inlett samarbete med denna inriktning med ILO och Världsbanken och förhandlingar pågår nu med andra tänkbara organ.

Dessa integrationstankar blev fast förankrade under den andra flyktingkonferensen för Afrika, ICARA II, som hölls i juli 1984 i Geneve. Här underströks vikten av att länder med stort antal flyktingar även får resurser för att stärka sin infrastruktur för att dels möta den extra belastning som flyktingarnas närvaro medför, dels förbättra förutsättningarna för fortsatt flyktingmottagande.

UNHCR: s exekutivkommitté

Svensk flyktingpolitik på det internationella planet kommer främst till uttryck inom UNHCR; s exekutivkommitté, där Sverige är medlem sedan den upprättades år 1959.

UNHCR; s exekutivkommitté har följande 41 medlemmar:

Skr. 1985/86: 129

Algeriet	Förenta staterna	Madagaskar	Sverige
Argentina	Grekland	Marocko	Tanzania
Australien	Iran	Namibia	Thailand
Belgien	Israel	Nederländerna	Tunisien
Brasilien	Italien	Nicaragua	Turkiet
Canada	Japan	Nigeria	Uganda
Colombia	Jugoslavien	Norge	Vatikanstaten
Danmark	Kina	Schweiz	Venezuela
Finland	Libanon	Storbritannien	Zaire
Frankrike	Lesolho	Sudan	Österrike
Förbundsrepubliken
Tyskland

Drygt lika många stater - varav flertalet är u-länder - skickar observatörer till exekutivkommitténs årsmöten.

I det svenska anförandet vid årsmötet i oktober 1985, som hölls av statssekreteraren Jonas Widgren, uttalades besvikelse över att man ännu inte lyckats ena sig om ett allmänt fördömande av militära attacker på flyktingläger. Varje sådan attack innebar en kränkning av viktiga principer inom UNHCR och FN i övrigt. Flyktingkommissarien ombads också undersöka alla möjligheter till att förbättra rättsläget för de khmerer som befinner sig i gränsområdet mellan Kampuchea och Thailand. Vidare uppmanades flyktingkommissarien att stärka sin närvaro i områden där problemen var särskilt stora, t. ex. i Sydvästasien. Det var önskvärt att flyktingproblemen i större usträckning kunde lösas i den region där de uppstod. Frivillig repatriering, allmänt betraktad som den bästa lösningen när förhållandena medgav, skulle därmed kanske kunna aktualiseras oftare än nu var fallet. Widgren tog också upp problemet med s.k. irreguljära rörelser (irregular movements), dvs. personer som på egen hand lämnar ett första asylland för att söka sig till ett annat som bättre svarar mot deras önskemål. Ett närliggande problem var förfalskning och förstöring av pass och andra resehandlingar i vilseledande syfte. Det var angeläget atl de konsultationer som inletts mellan UNHCR och berörda länder om del ökade antalet asylsökande i Europa kunde fortsätta. Widgren uttalade också regeringens oro över UNHCR; s kritiska budgetläge. Sverige förberedde nu extra insatser som skulle innebära att det svenska bidraget för första gången översteg 100 milj. kr.

Exekutivkommittén antar varje år etl antal slutsatser som avspeglar de frågor eller ämnesområden där en hög grad av samstämmighet kommit till uttryck under mötet. Vidare fattas en rad beslut som allmänt betraktas som en viljeförklaring från medlemmarna med avseende på UNHCR: s fortsatta verksamhet och dess finansiering.

Bland de långt över hundra slutsatser och beslut som antogs år 1985 redovisas här några av de viktigaste. Exekutivkommittén

- konstaterade med stor oro att UNHCR befann sig i en allvariig finansiell
kris och uppmanade regeringar, mellanslalliga och frivilliga organisatio
ner och andra givare att fortsätta stödja dess verksamhet;

— uttryckte stor oro över de allvarliga konsekvenser torkkatastrofen i
Afrika medfört, där både flyktingar och lokalbefolkning hade drabbats.

Uppskattning framfördes över flyktingkommissariens engagemang i Skr. 1985/86: 129

hjälparbetet trots att det inneburit en kraftigt ökad arbetsbelastning för

UNHCR;

- beklagade att katastrofen hade medfört ett allvarligt bakslag för arbetet med att uppnå bestående lösningar och för ICARA Il-projekt. Exekutivkommittén uppmanade alla länder att inte förbise dessa projekts stora betydelse för flyktingarna i Afrika;

- konstaterade att flyktingars grundläggande rättigheter alltfort åsidosätts i olika delar av världen genom piratattacker, andra våldsangrepp, militära och väpnade attacker, godtyckligt fängslande och återsändande till ursprungsland. Denna utveckling hade ägt rum samtidigt som ytterligare ansträngningar gjorts för alt stärka fastlagda principer för behandling av flyktingar;

- fastslog vikten av att skapa större förståelse hos allmänheten för flyktingars speciella situation i syfte att underlätta för flyktingkommissarien att utöva sitt skyddsarbete;

- fastslog den grundläggande skyldigheten för fartygsbefälhavare att i enlighet med internationell rätt rädda alla människor i sjönöd, även asylsökande;

- konstaterade att flyktingkvinnorna utgjorde en särskilt sårbar grupp som ofta utsattes för våld, hot och diskriminering. Ytterligare åtgärder måste vidtas för att säkerställa deras skydd. Vidare anbefalldes ökat stöd till UNHCR: s biståndsprogram som syftade till alt hjälpa flyktingkvinnor att bli självförsörjande genom undervisningsinsalser och arbetsskapande projekt;

- underströk att internationellt agerande för att främja frivilligt återvändande krävde hänsynstagande till situationen i såväl ursprungslandet som första asyllandet. Kommittén fastslog att insatser av väridssamfun-det i ursprungslandet var en viktig faktor för att främja återvändande;

- flyktingkommissarien fillerkändes fortsatt ansvar för personer som återvänt, i synnerhet om återvändandet möjliggjorts genom amnesti eller annan form av garanti. Att ha fritt tillträde till dem som återvänt för att förvissa sig om deras säkerhet förklarades ingå i hans mandal.

FN: s generalförsamling

UNHCR; s verksamhet behandlas varje år i FN: s generalförsamling i dess tredje utskott. I det svenska anförandet vid den 40: e generalförsamlingen i november 1985 uttalade Sveriges FN-ambassadör Anders Ferm uppskattning över vad UNHCR åstadkommit sedan organisationen inledde sin verksamhet för 35 år sedan. Miljoner människor hade blivit hjälpta lill en ny start och många liv hade räddats. Men flyktingproblemen syntes nu mer omfattande och svårlösta än någonsin. Regeringar i länder som gav upphov fill flyktingströmmar måste inse sitt ansvar gentemot hela sitt folk. Om dessa regeringar tillät sina medborgare att åtnjuta sina mänskliga rättigheter samt främjade ekonomisk och social rättvisa skulle en stor del av problemen vara lösta. Ferm noterade vidare att 97 stater nu tillträtt FN; s

flyktingkonvention. Det var angeläget att fler länder anslöt sig, inte minst Skr. 1985/86: 129 sådana som hyste ett stort antal flyktingar.

Till ny flyktingkommissarie efter dansken Poul Hartling, vars mandat utlöpte vid utgången av år 1985, utsågs under generalförsamlingen schweizaren Jean Pierre Hocké, innehavare av en ledande befattning inom ICRC.

I generalförsamlingen behandlas också frågan om efterievnaden av de internationella konventionerna rörande de mänskliga rättigheterna. Den svenske representanten underströk hösten 1985 bl. a. viklen av att innehållet i konventionerna genomfördes och efterlevdes. Av synnerlig vikt var att sådana särskilt allvarliga förbrytelser mot de mänskliga rättigheterna som kunde hänföras fill tortyr, försvinnanden och summariska och godtyckliga avrättningar noga följdes och fördömdes. Sverige var också med-förslagsställare till ett antal resolutioner om bl. a. mänskliga rättighetssituationen i Guatemala, El Salvador, Chile och Afghanistan samt om tortyrkonventionen.

Även UNRWA: s verksamhet är ett stående inslag på generalförsamlingens dagordning. Vid dess 40: e möte uttalade Sverige djup oro över UNRWA; s ekonomiska kris som nu förvärrats ytterligare. Fler länder måste delta i finansieringen av UNRWA: s verksamhet och länder som lämnade små bidrag i förhållande till sina resurser borde öka sina bidrag. Den svenske delegaten erinrade om att UNRWA utgör en viktig faktor för att upprätthålla en rimlig grad av social och polifisk stabilitet i området.

Sveriges ekonomiska bidrag

UNHCR: s budget för år 1985 uppgick till drygt 500 milj. dollar. Under året nödgades UNHCR anslå betydande belopp till nödhjälp för torkdrabbade i Afrika inom ramen för särskilda program. Härigenom uppstod ett underskott på ca 20 milj. dollar vad gäller UNHCR: s reguljära verksamhet.

Sveriges totala bidrag till FN; s flyktingkommissarie uppgick år 1985 till 111 milj. kr. Därmed är Sverige den sjätte största bidragsgivaren efter USA, Japan, Förbundsrepubliken Tyskland, Storbritannien och Danmark. Av beloppet utgjorde 60 milj. kr. bidrag till UNHCR: s reguljära budget. Övriga medel utgick liksom tidigare år i form av extra bidrag till UNHCR: s olika program i bl. a. Afrika, Pakistan och Centralamerika. Repatrierings-programmen i Kampuchea och Laos har fått extra stöd liksom programmet för återförening av anhöriga till båtflyklingar från Vietnam. Under året har specialenheten för katastrofhjälp, som utgör en del av den svenska beredskapsstyrkan för FN-tjänst, genomfört en vattenförsörjnings- och hälsovårdsinsats för etiopiska flykfingar i östra Sudan.

Det svenska reguljära bidraget till UNRWA för år 1985 uppgick till 60 milj. kr. Extra bidrag på 10 milj. kr. lämnades under året. Sverige är tredje största bidragsgivare efter USA och Japan.

Från tredje huvudtitelns reservationsanslag C 2. Utvecklingssamarbete genom SIDA, anslagsposten 24, Katastrofer m. m., har under året ca 115 milj. kr. tagits i anspråk för flyktingar och hemlösa. Medlen har kanaliserats genom FN-organ (UNHCR, UNRWA, UNICEF, WFP), Röda korset (Svenska röda korset, Rödakorsföreningarnas förbund, internationella rö-

dakorskommittén) samt genom svenska frivilligorganisationer som Evan- Skr. 1985/86: 129 geliska Fosteriands-Stiftelsen, Diakonia, Rädda Barnen och Lutherhjälpen.

Under samma anslag har från anslagsposten 21 - Humanitärt bistånd i Latinamerika - ca 80 milj. kr. gått till flyktingar och hemlösa. Biståndet har lämnats genom svenska och internationella organisationer som Diakonia, Kyrkornas världsråd och World University Service till enskilda grupper och organisationer i mottagarländerna.

Vidare har från anslagsposten 22 - Humanitärt bistånd i södra Afrika -under året uppskattningsvis 80 milj. kr. använts för flyktingprogram av olika slag. En stor del har gått lill utbildningsinsatser, rättshjälp och information genom olika frivilligorganisationer. En mindre del har gått till FN: s olika program för södra Afrika.

Utöver vad som nu nämnts har i vissa fall delar av det svenska biståndet till FN-organ som WFP och UNICEF använts för flyktingprogram i FN-organens egen regi.

Sveriges samlade bidrag under år 1985 till flyktingar och hemlösa världen över (utanför Sverige) kan därmed uppskattas till över 400 milj. kr. I siffran ingår hjälp till såväl flyktingar som hemlösa i en flyktingliknande situation inom eller utom det egna landet.

Det är i många fall svårt att avgöra i vilken mån hjälp utgått till flyktingar, hemlösa i en flykfingliknande situation eller andra nödlidande. Ofta görs i fältarbetet ingen åtskillnad mellan hjälpbehövande människor. Flera av de redovisade uppgifterna bygger därför på uppskattningar.

Asylsökande i Europa

Västeuropa och Nordamerika har på senare tid erfarit en ökande invandring av asylsökande. Detta avspeglar den försämrade flykfingsituationen i världen. Samtidigt har det blivit allt vanligare att personer som senare visar sig sakna grund för asyl använder förfalskade identitetshandlingar. Detta har negativt påverkat den allmänna opinionen. Ökningen av antalet asylsökande som enligl gällande lag inte är berättigade till asyl kan på sikt befaras leda till en urholkning av flyktingbegreppet. En viss skärpning av flyktingkriterierna har redan kunnat iakttas på vissa håll.

Ökningen av antalet asylsökande, som först uppmärksammades vid 1984
års möte med UNHCR; s exekutivkommitté, får nu hög prioritet inom
UNHCR och i flera av dess medlemsländer. Från många håll har anförts
att UNHCR bör spela en mer aktiv roll i första asylländerna. UNHCR har
ombetts alt tillse aft omplacering i största möjliga utsträckning sker i
ordnade former och kommer dem fillgodo som är i störst behov av en
fristad. Flyktingkommissarien kallade mot denna bakgrund i maj 1985
berörda länder fil! konsultafioner om den ökande inströmningen i Europa.
Sverige underströk i sitt anförande, som hölls av statssekreteraren Jonas
Widgren, aft det ytterst gällde att slå vakt om solidariteten med flyktingar
och om de rättigheter för dessa som arbetats fram under de senaste
decennierna. Man kom överens om att intensifiera sitt samarbete för att
söka nya lösningar och en jämnare bördefördelning. I november samma år 15

inbjöd Sverige flyktingkommissarien och ett mindre antal europeiska Skr. 1985/86: 129 länder till fortsatta diskussioner om dessa frågor i Stockholm. Konsultationerna kommer att fortsätta under år 1986.

Flyktingkommissarien har vidare under år 1985 i särskild ordning låtit utreda den ökande flyktinginvandringen i Europa. Arbetet utmynnade i en rapport som belyser de asylsökandes rättigheter, berörda länders legala och humanitära förpliktelser samt de problem som på senare tid börjat göra sig gällande i anslutning till den ökande inströmningen.

Mot bakgrund av den nya situationen har Sverige även bilateralt utvecklat kontakterna med en rad berörda länder, såväl i som utom Europa. Ökningen av antalet asylsökande i Danmark, Norge och Sverige har vidare föranlett aktivitet på det nordiska planet. Flyktingfrågor diskuteras nu i ökad grad både inom Nordiska ministerrådet och inom Nordiska rådet. I samband med Nordiska rådets s.k. minisession i Mariehamn i november 1985 framhöll jag att de nordiska länderna nu står inför likartade problem på det flyktingpolifiska området och därför borde öka sill samarbete såväl när det gäller åtgärder i den egna regionen som i det internationella flyktingarbetet. Flyktingfrågorna togs också upp under Nordiska rådets session i Köpenhamn i början av mars 1986.

5 Överföring av flyktingar till Sverige

Sedan 1950-talet har etl stort antal flykfingar överförts från läger på olika håll i världen till Sverige genom statliga hjälpaktioner. Syftet har varit dels att av humanitära skäl hjälpa flyktingar som befunnit sig i en svår belägenhet, dels att som en handling av internationell solidaritet avlasta de länder som fått bära den största flyktingbördan. Överföringen sker i regel efter samråd med UNHCR. Omfattningen och inriktningen av överföringen bestäms genom årliga beslut av regeringen. Denna del av flyktinginvandringen brukar benämnas flyktingkvoten.

Ansvaret för uttagning och överföring av flyktingar till Sverige ligger hos statens invandrarverk (SIV). Uttagning kan ske genom att en svensk uttagningsdelegation besöker flyktingläger eller genom att UNHCR eller svensk utlandsmyndighet för SIV presenterar enskilda fall som behöver omplaceras till tredje land (s. k. dossieruttagning). Ärenden kan också initieras på ansökan av flyktingar eller någon orgisation i Sverige. Under senare år har dossieruttagning varit det vanligaste. Svenska myndigheter utomlands ombesörjer myckel av det praktiska arbetet i samband med flyktingövertoring, ofta i samarbete med ICM.

Under åren 1950-1971 överfördes till Sverige efter regeringsbeslut sam
manlagt drygt 20000 flyktingar från läger i Europa. Sedan början av
1970-talet har den årliga flyktingkvoten omfattat I 250 personer. I denna
ram inräknas även nära anhöriga till flyktingar som förs över hit om de
kommer samtidigt med dessa eller omedelbart därefter. Sedan år 1973 har
flykfingar från Latinamerika getts visst företräde. Åren 1978-1981 beslöt
regeringen om extra kvoter för sammanlagt 3000 s.k. bålflyktingar från
Vietnam och anhöriga till dessa. 16

Flyktingkvoten för budgetåret 1985/86 skall i första hand utnyttjas för Skr. 1985/86: 129 flyktingar från Sydvästasien och Syd- och Centralamerika. Vidare bör i viss utsträckning uttagning ske av flyktingar från läger i Europa. Därutöver får uttagning ske av enstaka flyktingar från övriga delar av världen.

Under kalenderåret 1985 har totalt 668 flyktingar överförts till Sverige inom ramen för flyktingkvoten. Att kvoluttagningen synes vara förhållandevis liten har flera orsaker. Siffran för kalenderår blir inte helt rättvisande eftersom kvoluttagningen sker per budgetår. Omläggningen av mottagningssystemet för flyktingar och asylsökande, som ägde rum under året, tog en avsevärd del av SIV: s resurser i anspråk. Den omfattande inströmningen av enskilt inresta asylsökande innebar en hög belastning på föriägg-ningar och i kommuner. Vidare har framställningarna från UNHCR om flyktingmottagning varil färre än vanligt. SIV har därför sett sig föranlett alt senarelägga överföring inom kvoten av större grupper från läger medan akutfall tagits emot som vanligt.

Av kvotflykfingarna år 1985 kom 277 personer från Latinamerika. De var främst medborgare i Chile (150) och El Salvador (120). Kvotflyktingarna från Sydvästasien kom främst från Iran (179) och Irak (36).

Uttagning av europeiska flyktingar under år 1985 har främst skett från Jugoslavien och avsett i första hand rumäner. Från Österrike, Italien och Grekland har ett fåtal fall uttagits. Totalt har 115 östeuropeiska flyktingar tagits emot inom flyktingkvoten.

Från Afrika har 4 flyktingar tagits emot på kvoten. Vidare har 51 vietnamesiska båtflyktingar tagits emot inom ramen för ett program som upprättats av UNHCR för att underlätta och påskynda landsättning av flyktingar som räddats till havs.

Inom ramen för en särskild familjeåterföreningskvot för vietnamesiska båtflyktingar, vilken upphörde den 30 juni 1984, hade SIV fram till dess beviljat totalt 2000 personer tillstånd. Vid årsskiftet 1985/86 återstod ca 300 fall som ännu inte, av olika skäl, lämnat Vietnam. Med tillämpning av sedvanliga anknytningskriterier har SIV under andra halvåret 1984 saml under år 1985 beviljat ca 300 vietnamesiska medborgare tillstånd för familjeåterförening.

SIV har också möjlighet att bevilja bidrag för resa till Sverige för nära anhörig till sådana flyktingar som avses i 3 § UtlL. Under år 1985 bifölls 134 sådana ansökningar avseende 368 personer.

Anhöriga till personer som fått uppehållstillstånd med stöd av 5 eller 6 §§ UtlL kan inte få sådant bidrag. Dessa kan emellertid ansöka om resebidrag hos Svenska röda korset.

Nämnas bör också de diplomatiska framställningar regeringen gör i vissa fall, främst i Östeuropa, för att söka utverka utresetillstånd för anhöriga till flyktingar som är bosatta i Sverige.

6 Svensk flyktinglagstiftning m. m.

Den svenska lagstiftningen beträffande flyktingar står i överensstämmelse

med Genéve-konvenfionen och protokollet. I 3 § utlänningslagen 17

(1980:376, omtryckt 1984:595 - UfiL) återfinns en definition och en Skr. 1985/86:129 skyddsbestämmelse rörande flykfingar som överensstämmer med konventionens. Bestämmelserna i 5 och 6 §§ UtlL om skydd åt krigsvägrare och åt personer, som utan att vara flyktingar kan åberopa starka politisk-humani-tära skäl för att få stanna i Sverige, ger skydd även åt personer som inte omfattas av Genéve-konventionen. Denna vidare flyktingbedömning ligger i linje med vad UNHCR rekommenderar. Liknande regler eller praxis återfinns i flera av västvärldens stater.

Den som på egen hand kommer till Sverige för att söka asyl här skall redovisa sina skäl för polisen redan vid gränsen. Polisen gör en första utredning för att kunna avgöra om asylsökanden skall avvisas eller om ärendet skall överlämnas till SIV för handläggning. Om den asylsökande anför politiska skäl - och dessa inte är uppenbart oriktiga - skall ärendet överlämnas fill SIV. Finner polisen däremot att skälen är uppenbart oriktiga kan beslut fattas om avvisning. Detta får emellertid inte verkställas innan SIV fått kännedom om fallet och beslutat att inte överta ärendet. SIV har således möjlighet att häva polisens beslut om avvisning och i stället undersöka fallet närmare.

Regeringen tillsatte år 1984 den s. k. asylutredningen (A 1984; 01) för att undersöka om ändringar bör vidtas i utlänningslagen så att rättssäkerheten för de asylsökande stärks ytterligare. I delbetänkandet (Ds A 1985:4) Kla-gorätt i verkställighetsärenden enligt utlänningslagen föreslår utredningen att en klagorätt beträffande polismyndighetens beslut i verkställighetsärenden införs. Regeringen framlägger i mars 1986 en proposifion i frågan. I propositionen lämnas även förslag om vissa åtgärder för att säkerställa identiteten hos utlänningar som söker uppehållstillstånd i Sverige. Handläggningsordningen föreslås också ändras så till vida att SIV skall ges möjlighet att ompröva sina beslut. Besvär över beslut fattade av SIV om avvisning eller utvisning skall enligt förslaget fr. o. m. den 1 juli 1986 inges fill SIV.

Asylulredningen skall vidare klargöra hur utlänningslagens bestämmelser om polismyndigheternas skyldighet att i vissa fall fill SIV överlämna ärenden om asylansökningar tillämpas i praktiken och om gällande regler bör ändras. Utredningens slutbetänkande väntas föreligga under år 1986.

Den 1 juli 1985 ändrades utlänningslagen så alt möjlighet finns att omhänderta ufiännings biljett för resa från Sverige för att säkerställa att utlänningen i enlighet med stadgandet i 99 § UUL själv står för kostnaden för sin utresa i händelse avvisning eller utvisning (SFS 1985; 425).

Vissa åtgärder har vidtagits för att komma tillrätta med problem som uppstår i samband med att asylsökande frånhänt sig sina dokument. Efter överiäggningar med Tyska Demokrafiska Republiken (DDR) fick man i böljan av år 1985 till stånd etl arrangemang som syftade lill att förhindra förstöring av pass under överfarten från Sassnitz till Trelleborg. DDR har i slutet av år 1985 anpassat sig till inlernafionell praxis i fråga om transitvi-seringar och utfärdar inte sådana i samma utsträckning som tidigare.

Problemet med passförstöring har även diskuterats med flyktingkom
missarien. Frågan har vidare tagits upp av en arbetsgrupp inom European
Civil Aviation Committee (ECAC). Arbetsgruppen har därvid diskuterat 18

olika förslag till lösningar och samtidigt konstaterat att det inte finns några Skr. 1985/86: 129

enkla, effektiva metoder för att komma fill rätta med problemen utan att

vålla allvarliga störningar i den reguljära resandetrafiken. Arbetsgruppen,

där Sverige innehade ordförandeskapet, avslutade sitt arbete i september

1985.

7 Asylsökande i Sverige

Kvotflyktingarna utgör för närvarande endast en mindre del av den totala flyktinginvandringen till Sverige. Mångdubbelt fler var under såväl år 1984 som år 1985 de som på egen hand reste hit och sökte asyl vid gränsen eller efter ankomsten till Sverige. Under år 1985 uppgick dessa till ca 14500 personer inklusive barn, varav ca 2900 direktavvisades. Under år 1984 var antalet asylsökande ca 11000 och antalet direktavvisade ca 2 300.

Liksom föregående år kom flertalet asylsökande år 1985 från Iran, Irak, Polen, Turkiet och Chile. Följande kan sägas beträffande de olika naliona-litetsgrupperna.

.Antalet iranska asylsökande har ökat kraftigt och uppgick år 1985 till 3878 (år 1984 uppgick antalet till 1723). Hitresorna sker huvudsakligen från Turkiet. Den vanligaste resvägen har varil till Trelleborg via DDR. Sedan slutet av år 1985 har fler iranska asylsökande anlänt via Arlanda. Majoriteten är unga män som inte vill delta i kriget mot Irak. Många åberopar också repression mot oliktänkande. Kvinnor anför i många fall att de har en allmänt svår situation. Under andra halvåret 1985 har allt fler personer som beviljats besöksvisering sökt asyl efter ankomsten till Sverige. Under år 1985 beviljades 2853 iranska medborgare uppehållstillstånd av skäl hänföriiga till 3, 5 eller 6 §§ UtlL.

På motsvarande premisser beviljades under år 1985 1 194 irakiska medborgare uppehållstillstånd.

Ca 2000 personer från Libanon sökte under året asyl i Sverige. Stora svårigheter har uppstått vid verkställighet av utvisnings- och avvisnings-beslut med avseende på personer som saknat dokument. Barnfamiljer har oftast, av humanitära skäl, fått stanna. Under år 1985 har totalt ca 1000 personer från Libanon beviljats uppehållstillstånd.

Under året har ca 400 turkiska medborgare sökt asyl i Sverige. Uppehållstillstånd av politiska skäl har under året beviljats 191 personer från Turkiet.

Omkring 4000 polska medborgare besöker Sverige varje månad för tillfällig vistelse här. Av dessa ansöker 100-200 om uppehållstillstånd efter inresan. Två tredjedelar anför skäl av politisk natur medan övriga åberopar humanitära omständigheter. Under år 1985 beviljades ca 400 polska medborgare uppehållstillstånd, en ökning från 220 år 1984.

De chilenska asylsökandena uppgick under året till 1 629. Uppehållstillstånd beviljades 576 personer.

Under år 1985 beviljades sammanlagt 5685 uppehållstillstånd för vuxna
på flykting- eller flyktingliknande skäl, vilket är ca 1 100 fler än under år
1984. I siffran ingår de som beviljats uppehållstillstånd inom ramen för 19

flyktingkvoten under år 1985. Om barn inräknas uppgår den totala flykting- Skr. 1985/86: 129 invandringen till ca 7300. De som under ett visst år beviljas uppehållstillstånd har i åtskilliga fall ansökt om tillståndet under ett tidigare år. Många av de enskilt inresta asylsökandena under år 1985 väntade fortfarande på beslut vid ingången av år 1986.

Tillståndsgivningen under år 1985 har i stora drag följt den praxis som utvecklats under tidigare år. En särskild undersökning avseende SIV: s och regeringens praxis har i början av år 1986 genomförts inom arbetsmarknadsdepartementet. Denna undersökning visar att ungefär hälften beräknas ha fått uppehållstillstånd på skäl hänföriiga till 3 § UtlL, som motsvarar flykfingkonventionens flyktingdefinition. Ca 10% fick uppehållstillstånd på grundval av 5 § UtlL (krigsvägrarparagrafen) medan övriga ca 40% fick stanna enligt 6 § UtlL.

Därutöver gavs uppehållstillstånd till 868 vuxna personer på humanitära grunder. Motsvarande siffra för år 1984 var 829.

Om även barnen inräknas fördelas den utomnordiska invandringen under år 1985 på följande sätt, enligt SIV: s statistik:

Flykting- och flyktingliknande skäl 7 300

Humanitära skäl 1 200

Anknytningsfall 8 300

Arbetsmarknadsskäl 100

Adoptivbarn 1400

18300

Flyktinginvandringen under år 1985 uppgick därmed till nära hälften av den totala utomnordiska invandringen på ca 18 300 personer. Då det statistiska materialet innehåller vissa osäkerhetsfaktorer får här redovisade uppgifter betraktas som ungefäriiga.

8 Resursfrågor

ökningen av antalet asylsökande har inneburit ökad belastning för berörda myndigheter med längre handläggningsfider som följd. Regeringen har därför under år 1985 fattat beslut om förstärkningar med ett 30-tal årsarbetskrafter inom regeringskansliet och SIV. Inom polisväsendet har den ökade belastningen därvid, så långt det varit möjligt, klarats av genom en omfördelning av befintliga resurser.

Den ökade belastningen har emellertid resulterat i allt längre handläggningstider i vissa polisdistrikt. Hösten 1985 gav därför regeringen i uppdrag ål statssekreteraren i jusfitiedepartementet, Lennart Myhiback, all med biträde av en arbetsgrupp följa de särskilda insatser som polisen vidtagit för att snabbare handlägga asylärenden. Balanserna av asylärenden inom polisen var vid årsskiftet också nere på en godtagbar nivå. Myhiback skulle också lämna förslag till hur man skulle kunna undvika att balanserna på nytt började växa. Regeringen har i mars 1986 uppdragit åt rikspolisstyrelsen och SIV att gemensamt utveckla de förslag som lämnats. Arbels-

gruppen fortsätter med viss förändrad sammansättning sitt arbete med att Skr. 1985/86: 129 följa handläggningen av asylärenden inom SIV och inom regeringskansliet.

Genom tilläggsbudget I till statsbudgeten för budgetåret 1985/86 (prop. 1985/86:25, bil 5 SfU 7, rskr 73) förstärktes arbetsmarknadsdepartementet mer långsiktigt med tio tjänster fr.o.m. I januari 1986. Därutöver fick departementet en tillfällig förstärkning motsvarande fem tjänster fram till den 1 juli 1986 för att avarbeta den mängd ärenden som finns inom regeringskansliet. SIV; s fasta resurser förstärktes också fr. o. m. den 1 januari 1986 med 18 tjänster, varav lio avser handläggning av asylärenden.

I detta sammanhang bör även nämnas atl utrikesförvaltningens resurser för handläggning av utlänningsärenden förstärktes med I milj. kr. budgetåret 1985/86.

9 Kommunernas flyktingmottagande

Den 1 januari 1985 infördes ett nytt system för mottagande av flyktingar i Sverige. Reformen innebär bl. a. ett ökat statligt ansvar för mottagande av asylsökande och att ansvaret har förts över från arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) fill SIV. Verket skall träffa överenskommelser med kommuner om mottagande av flyktingar och asylsökande mot statlig ersättning. Organiserat överförda flyktingar skall normalt under några veckor vistas på en föriäggning. Därefter skall de erbjudas bostad i en kommun med vilken SIV träffat överenskommelse och där få svenskundervisning och annan introduktion i det svenska samhället. Personer som söker asyl i samband med inresan lill Sverige skall tas emot i en utredningsförläggning medan asylärendet utreds. Därefter skall de anvisas bostad i en kommun som SIV har träffat överenskommelse med.

Utlänningar som söker asyl först efter en lids vistelse i landet har hittills normalt inte hänvisats lill någon utredningsförläggning utan blivit inkvarterade i vistelse kommunen. Detta har inneburit en särskilt tung belastning för storstadsregionerna, främst Stockholmsområdet. Riksdagen har därför under år 1985 antagit nya riktlinjer (prop. 1985/86; 25, bil 5 SfU 7, rskr 73) som innebär atl även utlänningar som söker asyl en tid efter inresan i ökad utsträckning skall inkvarteras på ulredningsföriäggning medan asylärendet utreds. Med den nya ordningen, som genomförs successivt fr. o. m. den I januari 1986, hoppas man kunna placera en större andel av nytillkomna asylsökande utanför storstadsregionerna.

I början av år 1985 var ca 4500 personer inkvarterade på AMS föriägg-ningar medan mindre än 300 personer fanns kvar där ett år senare. Övriga hade under året, liksom 2600 enskilt inkvarterade personer, av AMS och SIV placerats ut i olika kommuner, i arbete, utbildning eller på annat sätt. Sedan de kvarvarande asylsökandena fått sina ärenden avgjorda kunde AMS som planerat avveckla sina sista förläggningar före den I mars 1986.

Sedan det nya systemet trädde i kraft har antalet flyktingar och asylsö
kande legat kvar på den höga nivå som nåddes i mitten av år 1984. Flera
nya utredningsförtäggningar har därför upprättats under året. De 5000
kommunplatser som beräknades vara tillräckliga inför det nya systemets 21

ikraftträdande visade sig klart otillräckliga. Kommunerna har i stället tagit Skr. 1985/86: 129

emot 13000—14000 personer. Samtidigt har förläggningstiderna som regel

blivit avsevärt längre än de fyra veckor som angivits som mål, eftersom det

inte har varit möjligt att snabbt få fram det antal kommunplatser som

svarat mot det ökade behovet. Under år 1985 har 137 kommuner deltagit i

mottagandet. För år 1986 planerar SIV att söka upprätta avtal med ca 200

kommuner.

Vid utgången av år 1985 fanns fem permanenta utredningsförläggningar, nämligen i Flen, Märsta, Alvesta, Moheda och Landskrona. Tillfälliga utredningsförläggningar har upprättats i Surahammar, Fagersta, Nässjö, Oxelösund, Tyringe, Bocksjön, Frostavallen, Säffle och Timrå. SIV driver vidare slussförläggningar i Lättarp, Byerum, Köpings vik och Långrösta. Kommunala slussförläggningar finns i Trelleborg och Märsta.

Antalet flyktingar och asylsökande i SIV;s förläggningar var den 31 december 1985 omkring 3 300.

Flyktingmottagningen i kommunerna under år 1985 fördelar sig enligt följande;

Län	Kommuner med avtal	Mottagna år 1985
Stockholm	24	5429
Uppsala	4	745
Södermanland	5	360
Östergötland	6	758
Jönköping	7	497
Gotland	1	49
Kronoberg	3	249
Kalmar	6	281
Blekinge	4	215
Kristianstad	6	322
Malmöhus	16	1109
Halland	5	246
Göteborgs och Bohus	6	1218
Älvsborg	5	246
Skaraborg	5	229
Värmland	2	82
Örebro	5	469
Västmanland	5	408
Kopparberg	3	73
Gävleborgs	6	338
Västernorrland	4	248
Jämtland	3	76
Västerbotten	4	524
Norrbotten	2	61

Summa 137 14 232

Kommunerna erhåller stafiig ersättning för de faktiska kostnaderna för bostad och uppehälle under de tre första åren samt en schablonberäknad summa som skall täcka vissa andra kostnader. Under år 1985 uppgick kommunernas kostnader för sådana ändamål till ca 400 milj. kr.

AMS kostnader för verksamheten med flyktingar och asylsökande -
dvs. främst kostnader för föriäggningar och enskild inkvartering - uppgick
under året till ca 340 milj. kr. SIV: s kostnader för motsvarande verksam
het uppgick fill 156 milj. kr. Den sammanlagda kostnaden för staten för
flykfingmottagningen i Sverige under år 1985 kan därmed uppskattas till ca 22

900 milj. kr.

Insatserna för flyktingar i Sverige omfattar självfallet även andra åtgär- Skr. 1985/86: 129 der än hjälp med bostad och försörjning under den första tiden. I samband med genomförandet av reformen med del nya kommunala flyklingmotta-gandet har AMS åtgärder för att bereda flyktingar sysselsättning setts över. En serie åtgärder inom utbildning och arbetsmarknad som igångsatts på försök i fyra kommuner (Malmö, Norrköping, Södertälje, Örebro) syftar till att slussa bl. a. flyktingar till varaktig anställning på arbetsmarknaden.

10 Frivilligt återvändande

Sverige ansluter sig till den internationellt vedertagna uppfattningen att frivilligt återvändande är den bästa lösningen på flyktingproblem, om förutsättningarna härför föreligger. I enlighet med det invandrarpolitiska valfrihetsmålet bör den enskilde flyktingen ha reella möjligheter atl fritt kunna inrikta sig på en permanent bosättning i Sverige eller på att så småningom återvända.

Återvändande har hittills främst aktualiserats för latinamerikanska f.d. flyktingar sedan en polifisk normalisering ägt rum i flera av deras hemländer. Under år 1985 har Sverige från anslagsposten Humanitärt bistånd i Latinamerika (tredje huvudtiteln) bidragit med ca 27 milj. kr. till integrationsprogram för återvändande i Latinamerika, främst i Argentina och Uruguay. Detta stöd har främst utgått genom Diakonia och Worid University Service.

I början av år 1986 beviljade Sverige Uruguays statliga repatrierings-kommission ett engångsbidrag om 2,5 milj. kr. för repatriering av uru-guayanska flyktingar från berörda länder, däribland Sverige.

Svenskt stöd till återvandring ges i enlighet med särskild förordning (SFS 1984:980) i form av resebidrag, vilket är avsett för kostnaderna för resa, uppehälle under resan och de första dygnen efter återkomsten samt för transport av bagage. Utöver själva resekostnaden har under år 1985 bidrag utgått med 1000 kr. per person. Bidragen administreras av SIV.

AMS, som tidigare administrerade resebidragen, bekostade resor under åren 1977-1984 för sammanlagt ca 1600 personer (inkl. barn). Under år 1985 återflyttade 365 personer på medel från SIV. Därav var ca 140 barn. Resebidrag utbetalades främst för återflyttning till Uruguay (230), Chile (55), Argentina(34) och Bolivia (10).

Många återvandrar på egen bekostnad. Enligt statistiska centralbyrån emigrerade 4569 personer från Sverige till något sydamerikanskt land under åren 1980-1985. Det rörde sig i flertalet fall om personer som återvandrade efter längre vistelse i Sverige.

11 Svenska frivilligorganisationer m.m.

Som nämnts utgår statligt stöd till en rad svenska frivilligorganisationer

som i sin tur stödjer och samarbetar med andra flyktingorganisationer med 23

verksamhet bland flyktingar i främst u-länder. Flera organisationer bedri- Skr. 1985/86: 129 ver även bilaterala flyktingprojekt i Afrika, Asien och i Syd- och Centralamerika. Svenska röda korset (SRK) kanaliserar sitt bistånd genom internationella röda korset.

I Sverige lämnas stöd till asylsökande och flyktingar i form av rådgivning och information. SRK har under år 1985 handlagt ett stort antal familjeåterförenings- och efterforskningsärenden. Rädda Barnen, som särskilt uppmärksammar barnens rättsliga ställning vid asylprövning av familjer har under hösten 1985 tillsatt ett flyktingombud för atl tillvarata barnens intressen.

Svenska kyrkan samverkar med kommuner och frivilligorganisationer vid flyktingmottagandet i Sverige och bedriver också ett lokalt samarbete med invandrarkyrkor. Församlingen kan också ge stöd till enskilda flyktingar.

I det lokala flyktingmottagandet har initiativ tagils till olika projekt för att skapa kontakt mellan svenskar och flyktingar. Genom arrangemang med "vänfamiljer" och stödgrupper har enskilda flyktingar kunnat få ett socialt stöd.

Svenska röda korset startade under september 1985 etl särskilt rehabiliteringscenter för tortyrskadade. Centret, som är placerat vid Röda korsets sjukhus i Stockholm, finansieras förutom av SRK bl. a. med stöd av vissa kommuner, Stockholms läns landsting och staten.

Amnesty International, som finansierar sin verksamhet helt med egna medel, distribuerar fortlöpande genom sin svenska sektion dokumentation om tillämpningen av mänskliga rättigheter i länder varifrån flyktingutvandring äger rum. Informationen går till såväl svenska myndigheter som andra intresserade parter.

Genom seminarier och kurser på flyktingområdet medverkar frivilligorganisationerna till att sprida kunskaper och skapa opinion inom och utom egna led. Under år 1985 har ett omfattande förberedelsearbete utförts inför den samnordiska Flykting -86-kampanjen i oktober 1986, vilken syftar till att öka allmänhetens kunskaper och förståelse för världens flyktingproblem saml till att samla in pengar för operativa insatser såväl inom som utom Norden.

Regeringen verkar aktivt för att främja samarbete på det flykfingpoli-tiska området mellan berörda statliga organ m.fl. och frivilligorganisafio-nerna. Som ett led i detta har jag inbjudit till en konferens om solidaritet med flyktingar och invandrare alt hållas i mars 1986. Inbjudna är företrädare för folkrörelser, frivilligorganisationer, politiska partier, fackföreningsrörelsen och näringslivet. Konferensen finansieras med medel för informa-fion i flyktingfrågor som riksdagen ställde till arbetsmarknadsdepartementets förfogande i filläggsbudget I i december 1985.

I syfte att skapa ett forum för informationsutbyte, diskussion och samråd om aktuella flyktingfrågor inrättade regeringen i juni 1984 en flykting-politisk beredning. I denna ingår företrädare för samtliga riksdagspartier, berörda frivilligorganisationer och FN; s flyktingkommissarie. Beredningen har under år 1985 sammanträtt två gånger, i mars och i oktober.

12 Sammanfattning Skr. 1985/86:129

Dagens flyktingsituation är enligl UNHCR av större dimensioner och mer sammansatt än någonsin tidigare. De bakomliggande orsakerna till flyktingproblemen ges nu ökad uppmärksamhet. Det totala antalet flyktingar beräknas uppgå till 12 miljoner, vartill kommer ett stort antal hemlösa.

Sverige har under året aktivt deltagit i det internationella flyktingarbetet inom FN och andra organisationer. Samarbetet med UNHCR har ytteriigare intensifierats, bl. a. genom öppnandet av ett nordiskt regionalkonlor i Stockholm den I januari 1986. Sverige har också hållit nära kontakt med andra europeiska länder för atl söka lösa gemensamma problem. Nya samarbetsformer har diskuterats, som bl. a. innefattar ökade insatser från UNHCR; s sida i s. k. första asylländer. UNHCR höll konsultationer härom i maj 1985, vilka på svenskt initiativ följdes upp vid ett möte i Stockholm i november samma år.

Sveriges totala bidrag år 1985 fill UNHCR uppgick till 111 milj. kr., vilket är det högsta någonsin. Sverige ligger därmed på sjätte plats bland givarländerna. Det svenska bidraget till UNRWA uppgick till 70 milj. kr., vilket gör Sverige lill den tredje största bidragsgivaren. Därutöver har under år 1985 ca 225 milj. kr. tagits i anspråk från biståndsanslaget för åtgärder för flyktingar och hemlösa genom andra organisationer med humanitär inriktning. Sveriges samlade bidrag under år 1985 till flyktingverksamhet utanför Sverige uppgick därmed till över 400 milj. kr.

I de flesta länder i Europa har antalet asylsökande fortsatt atl öka. Sammanlagt sökte år 1985 ca 165000 personer, främst från länder i Asien, asyl i Västeuropa. De största antalen kom till Förbundsrepubliken Tyskland (73850), Frankrike (21200), Sverige (14500), Schweiz (9700) och Danmark (8700). Vad gäller Sverige kom merparten av de asylsökande från Iran, Irak, Libanon och Chile.

Åtgärder bar vidtagits för att förhindra alt pass och andra resedokument förstörs inför ansökan om asyl i Sverige.

Invandrarverket och regeringskansliet har under år 1985 förstärkts med ett trettiotal tjänster för att klara den ökade arbetsbördan och undvika en förlängning av handläggningstiderna. Omprioriteringar har skett inom polisen, och utrikesförvaltningen har tillförts ökade resurser för handläggning av utlänningsärenden.

Sammanlagt fick år 1985 ca 7300 utlänningar uppehållstillstånd i Sverige som flyktingar eller därmed jämställda (3, 5, 6 §§ UtlL), en ökning med ca I 100 jämfört med år 1984. Därav fördes nära 700 hil inom ramen för flyktingkvoten. Av dessa kom de största grupperna från Iran, Chile och El Salvador.

Det nya systemet med kommunalt mottagande av flyktingar har inletts under år 1985. Under året har 137 kommuner medverkat i mottagandet av närmare 14000 flyktingar och asylsökande. SIV har byggt upp en omfattande förläggningsverksamhet med fem permanenta och ett femtontal tillfälliga förläggningar.

Insatserna för att genom information och opinionsbildning verka för en
fortsalt solidarisk svensk flyktingpolitik har förstärkts. 25

Regeringen har sammanfattningsvis under år 1985 ökat sina insatser för Skr. 1985/86: 129 flyktingar såväl utomlands som inom landet. Samarbetet med UNHCR och andra länder har intensifierats för alt öka möjligheterna till bestående lösningar och för att komma till rätta med de bakomliggande orsakerna till flyktingproblemen. Regeringen har under år 1985 anvisat ökade resurser för flyklinghandläggning och -mottagande för att möta stigande behov.

13 Hemställan

Jag hemställer

att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört i det föregående.

14 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar i enlighet med hennes hemställan.

Innehållsförteckning Skr. 1985/86:129

sid

L Inledning ..................................................... ... 3

2. Flyktingsituationen i världen ........................ 4

Antalet flyktingar .......................................... 4

Definitioner ................................................... 6

3. De internationella organisationerna .................... 7

UNRWA och UNHCR ......................................... 7

Europarådet ................................................. .. 10

ICM ............................................................ .. 10

4. Sverige i det internationella flyktingsamarbetet .... .. 10

Inledning ..................................................... .. 10

Sambandet mellan bistånd och flyktinghjälp .......... ... II

UNHCR; s exekufivkommitté ............................. ... II

FN: s generalförsamling .................................. .. 13

Sveriges ekonomiska bidrag ............................. 14

Asylsökande i Europa ...................................... 15

5. Överföring av flyktingar till Sverige .............. 16

6. Svensk flyktinglagstiftning m. m...................... 17

7. Asylsökande i Sverige .................................... 19

8. Resursfrågor ............................................... .. 20

9. Kommunernas flyktingmottagande ............... .. 21

10. Frivilligt återvändande ................................ .. 23

11. Svenska frivilligorganisationer m. m................ 23

12. Sammanfattning .......................................... .. 25

13. Hemställan ................................................... 26

14. Beslut ......................................................... 26

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1986 27