1981/82:29

Regeringens skrivelse 1981/82:29

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Regeringens skrivelse

1981/82:29

med redogörelse för arbetet med markhushållning i Skåne;

beslutad den 8 oktober 1981.

Regeringen överlämnar lill riksdagen, enligt bifogade utdrag av regeringsprotokoll, en redogörelse för arbetet med markhushållning i Skåne.

På regeringens vägnar THORBJÖRN FÄLLDIN

BIRGIT FRIGGEBO

1    Riksdagen 1981182. 1 saml. Nr 29

Kartong: S. 3 Tillkommer stycket: Länsstyrelserna slutfört.

S. 24 Tillkommer stycket: Flera       planema sker.

Skr. 1981/82:29

Skr. 1981/82:29                                                        2

Utdrag
BOSTADSDEPARTEMENTET              PROTOKOLL

vid regeringssammanträde 1981-10-08

Närvarande: statsministern Fälldin, ordförande, och statsråden Ullslen, Wikström, Friggebo, Åsling, Söder, Johansson, Wirtén, Andersson, Boo, Eliasson, Gustafsson, Elmstedt, Tilländer, Ahrland, Molin

Föredragande: statsrådet Friggebo

Skrivelse med redogörelse för arbetet med markhushållning i Skåne

I sill beslut med anledning av propositionen 1978/79:213 med redovisning av planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen gav riksdagen lill känna all regeringen för riksdagen borde redogöra för resultatet av den etapp i arbetet med ett markhushållningsprogram för Skåne som skulle redovisas av länsstyrelserna till regeringen i anslutning till redovisningen av länsplanering 1980. Därvid anfördes all regeringen även borde redogöra för sina bedömningar av i vilken mån del då uppnådda resultatet kunde läggas till grund för även de statliga myndigheternas ställningstaganden för den närmaste tioårsperioden. Det fortsatta arbetet skulle då enligt riksdagen eventuellt kunna Ullgodose även berälUgade krav på en planering med sikte på konkret genomförande av aktuella kommunala mål (CU 1979/80:6, rskr 87).

Regeringen har den 17 september 1981 beslutat om fortsall arbete med markhushållning i Skåne med anledning av den redovisning som länsstyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län lämnade regeringen i december 1980. Som bilaga lill regeringens beslut har fogals en promemoria som har upprättats inom bostadsdepartementet i samråd med övriga berörda departement. Regeringens beslut innehåller de resultat och bedömningar som riksdagen har begärt aft få la del av. Beslutet bör fogas lill regeringsprolokollel i delta ärende som bilaga.

Jag hemställer alt regeringen till riksdagen överlämnar sitt beslut om fortsatt arbete med markhushållning i Skåne.

Regeringen beslutar i enlighet med föredragandens hemställan.

Skr. 1981/82:29

Bilaga

REGERINGSBESLUT

1981-09-17                        F 640/81

(delvis) F 444/79 (delvis)

Länsstyrelsen i Kristianstads län 291 86 KRISTIANSTAD

Länsstyrelsen i Malmöhus län 205 15 MALMÖ

Fortsatt arbete med markhushållning i Skåne

Regeringen har i beslut den 13 mars 1975 och den 7 december 1978 uppdragit åt länsstyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län att upprätta ett markhushållningsprogram för Skåne och angett riktlinjer för arbetet.

Enligt sist nämnda beslut skulle arbetet fullföljas snarast möjligt och redovisas till regeringen gemensamt av länsstyrelserna dels i samband med redovisningen av länsplanering 1980, dels under år 1982.1 redovisningen år 1980 skulle länsstyrelserna bl.a. utvärdera del då uppnådda resultatet av kommunernas arbete med områdesplaner och bedöma hur de redovisade anspråken på mark för lälortsutbyggnad tillgodoser kravet på markhushållning. Redovisningen skulle vara en etappredovisning. Länsstyrelserna skulle ange utgångspunkter för del fortsatta arbetet inför redovisningen år 1982.

Länsstyrelserna har i december 1980 Ull regeringen redovisat ett gemensamt förslag till markhushållningsprogram för Skåne. Länsstyrelserna har därvid hemställt bl. a. att regeringen skall besluta all uppdraget härigenom i huvudsak skall vara slutfört.

Länsstyrelsernas förslag har remissbehandlats. Yttranden har avgetts av statens vägverk efter hörande av vägförvaltningarna i Kristianstads och Malmöhus län, riksantikvarieämbetet, lanlbmksstyrelsen efter hörande av lantbmksnämnderna i Kristianstads och Malmöhus län, skogsstyrelsen efterhörande av skogsvårdsslyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län, statens naturvårdsverk, Sveriges lantbruksuniversitet, statens planverk. Nordvästra Skånes kommunalförbund. Sydvästra Skånes kommunalförbund, Kristianstads länsavdelning av Svenska kommunförbundet. Malmöhus länsavdelning av Svenska kommunförbundet. Lantbrukarnas riksförbund, Skånes naturvårdsförbund och Förbundet Aktion Skåne-Miljö.

Svenska kommunförbundet och Svenska naturskyddsföreningen har avstått från att yttra sig.

Förbundet Aktion Skåne-Miljö och Lantbrukarnas provinsförbund i Skåne har kommit in med skrivelser, ti    Riksdagen 1981/82. I saml. Nr29

Skr. 1981/82:29                                                                       4

Kommunerna och länsstyrelserna i Skåne har beretts tillfälle att komma in med kompletterande synpunkter med anledning av remissyttrandena. Synpunkter har lämnats av de båda länsstyrelserna samt av Hässleholms, Klippans, Simrishamns, Ängelholms, Bjuvs, Helsingborgs, Hörby, Landskrona. Malmö, Sjöbo, Staffanstorps, Svedala och Vellinge kommuner.

I en promemoria, som har upprättats inom bostadsdepartementet i samråd med övriga berörda departement, redovisas en sammanfattning av länsstyrelsernas förslag lill markhushållningsprogram och en sammanställning av remissyttrandena. Vidare föreslås i promemorian utgångspunkter för det fortsatta planeringsarbetet i kommunerna i syfte att hushålla med markresurserna. Promemorian fogas som bilaga lill detta beslut.

Regeringen finner att det program för markhushållning i Skåne som har redovisats av länsstyrelserna inte svarar mot de krav som har ställts i regeringens tidigare beslut. De av statsmakterna uppställda riktlinjerna för hushållning med jordbruksmark har inte beaktats på ett tillfredsställande sätt. Arbetet med markhushållning i Skåne bör därför drivas vidare i syfte alt yllerligare begränsa anspråken på jordbruksmark. De i promemorian angivna utgångspunkterna bör utgöra grunden för arbetet. Regeringen vill därvid särskilt framhålla alt hushållningen med jordbruksmarken kräver att det vidtas aktiva åtgärder i syfte alt åstadkomma ett tätare byggande och ett sådant effektivare utnyttjande av befintliga tätortsområden som kan genomföras med hänsyn lill den lokala miljön.

Enligt vad som föreslås i promemorian behövs del inte någon ny samlad redovisning från kommunerna av ett markhushållningsprogram för Skåne. Det fortsatta arbetet med markhushållningen bör i huvudsak kunna inordnas i kommunernas löpande planering och bedrivas i de former och med del samrådsförfarande som normall tillämpas enligt byggnadslagstiftningen. Länsstyrelserna bör vid vissa återkommande tillfällen ställa samman och utvärdera kommunernas arbete och därvid bedöma hur kravet på en god markhushållning har uppfyllts.

Regeringen beslutar aft länsstyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län skall verka för alt arbetet med markhushållning i Skåne drivs vidare enligt de utgångspunkter som anges i den till delta beslut fogade promemorian.

Länsstyrelserna skall senast den 1 december 1982 lämna en redogörelse Ull regeringen för hur arbetet har fortskridit. Länsstyrelserna skall bedöma i vilken omfattning redogörelserna för de båda länen behöver samordnas.

På regeringens vägnar Birgit Friggebo

Kersti v Bahr

Skr. 1981/82:29                                                       5

BOSTADSDEPARTEMENTET              PM

1981-09-17

Fortsatt arbete med markhushållning i Skåne

På regeringens uppdrag lämnade länsstyrelserna i KrisUanslads och Malmöhus län i december 1980 ett gemensamt förslag lill ell markhushållningsprogram för Skåne. Förslaget har remissbehandlats.

I denna promemoria, som har upprättats inom bostadsdepartementet i samråd med övriga berörda departement, behandlas det arbete som har föregått förslaget och som har utförts av kommunerna och de båda länsstyrelserna.

I promemorian beskrivs inledningsvis del arbete som har genomförts och de beslut som har fattals av regeringen och riksdagen under 1970-lalel angående markhushållning i Skåne. Därefter lämnas en kort sammanfattning av länsstyrelsernas förslag lill markhushållningsprogram. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter på programmet redovisas. Avslutningsvis redovisas överväganden saml förslag lill utgångspunkter för det fortsatta planeringsarbetet i kommunerna i syfte all hushålla med markresurserna i Skåne.

Sammanfattning

I den gemensamma redovisning som länsstyrelserna i KrisUanslads och Malmöhus län har lämnat av arbetet med ell markhushållningsprogram för Skåne anhåller länsstyrelserna om all regeringen beslutar följande;

Uppdraget all utarbeta ett för Skåne samlat markhushållningsprogram skall i huvudsak anses vara slutfört.

De s. k. inlressezonerna för lälortsutbyggnad bör efter viss ytterligare kommunal bearbetning ligga lill grund för den fortsalla områdesplaneringen och därefter slutligt godkännas av länsstyrelserna.

Kommunernas arbete med områdesplanerna skall slutföras senast under år 1982.

Länsstyrelserna bör få i uppdrag all informera regeringen om arbetet med all färdigställa områdesplanerna.

Med anledning av länsstyrelsernas redovisning och framställning lämnas i denna promemoria följande förslag.

En ny samlad redovisning från kommunerna av ett markhushållningsprogram för Skåne erfordras inte. Arbetet med all åstadkomma en god markhushållning i Skåne behöver emellertid drivas vidare av kommunerna och de statliga myndigheterna. Det fortsatta arbetet bör i huvudsak kunna inordnas i den kommunala och interkommunala planeringen och bedrivas löpande med återkommande översyner. Länsstyrelserna bör vid vissa

Skr. 1981/82:29                                                        6

återkommande tidpunkter ställa samman och utvärdera arbetet. En första sådan utvärdering bör göras och redovisas lill regeringen enligt tidigare beslut, dvs. i slutet av år 1982.

Inga krav bör i fortsättningen ställas på särskilda redovisningar från kommunerna av planeringsarbetet i syfte att uppnå en god markhushållning. Arbetet bör bedrivas i de planeringsformer och med det samrådsförfarande som normall tillämpas enligt byggnadslagstiftningen. Liksom hittills förutsätts härvid viss interkommunal samordning ske. För att man skall kunna följa förändringarna i markanvändningen ulan kommunala redovisningar bör länsstyrelserna i del löpande plan- och samrådsförfarandet systematiskt ställa samman information härom. Länsstyrelserna bör i sin redovisning år 1982 redogöra för och jämföra ianspråktagandet av olika typer av mark under de senaste åren och under 1970-lalel.

Markanspråken för lälortsutbyggnad under 1980-talel bedöms med hänsyn Ull bl.a. utvecklingen av bostadsbyggandet bli mycket begränsade i förhållande lill vad kommunerna har redovisat. Markhushållningsskäl motiverar ändå alt kommunerna aktivt planerar för ett effektivare markutnyttjande. Länsstyrelserna bör vid plansamråd och fastställelseprövning av detaljplaner hävda krav på effektivt markutnylQande och verka för kommunala åtgärder när del gäller alt förtäta bebyggelsen inom befintliga tätortsområden.

Möjligheterna alt genom regionala överväganden uppnå bättre markhushållning bör prövas aktivt. Bl.a. bör förutsättningarna studeras för ell förbättrat samarbete inom kommunalförbunden och planeringskommil-■ teerna samt mellan dessa och länsstyrelserna. Länsstyrelserna bör i redovisningen år 1982 redogöra för vilka åtgärder i detta avseende som har vidtagits och föreslå eventuella ytterligare åtgärder.

De av kommunerna redovisade s. k. intressezonerna bör enbart ses som översiktliga angivelser av vilken mark som under bestämda antaganden kan komma i fråga för lälortsutbyggnad. Regeringen bör således inte la ställning lill inlressezonerna.

I kommunernas fortsatta planering och för den översyn som bör ske av delar av nu redovisad planering bör i övrigt följande iakttas;

Planeringen för bostadsbyggandet bör med hänsyn till markhushåll-ningskraven ske på ett samordnat sätt mellan kommunernas bosladförsörj-ningsprogram och fysiska planering.

Bevarandeintressena och tätortsbefolkningens behov av rekreationsområden bör ägnas ökad uppmärksamhet.

Arbetet de närmaste åren bör inriktas på ställningstaganden lill tätorts-strukturen i vatje kommun samt på att upprätta och äjourhålla områdesplaner för expansiva tätorter i en takt som anpassas till planeringsförutsättningarna i resp. kommun. Länsstyrelserna bör i redovisningen år 1982 redogöra för hur långt planeringsarbetet har kommit och härvid överväga om åtgärder behöver vidtas av statsmakterna för att åstadkomma en god markhushållning.

Skr. 1981/82:29 7

1    Bakgrund

I regeringens beslut år 1975 med anledning av programskedet i den fysiska riksplaneringen angavs för Kristianstads och Malmöhus län bl.a. att kommunerna i dessa län i samarbete borde utarbeta ett markhushållningsprogram. Närmare riktlinjer för ell sådant arbete gavs i regeringens beslut. Markhushållningsprogrammet skulle utarbetas skyndsamt och efter samråd med bl. a. berörda länsstyrelser och lantbruksnämnder. Länsstyrelserna i de båda länen skulle i anslutning till sina redovisningar år 1977 av resultatet av planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen lämna regeringen en gemensam redogörelse för arbetet med markhushållningsprogrammet. Regeringens ställningstagande i denna fråga redovisades i prop. 1975/76: 1. Riksdagen anslöt sig till regeringens bedömning (CU 1975/76:1, rskr 1975/76:45).

Länsstyrelserna lämnade år 1977 en gemensam redovisning till regeringen av arbetet med all upprätta ett markhushållningsprogram för Skåne. I redovisningen betonades att del dilUlls utförda arbetet inte motsvarade ett samlat markhushållningsprogram av del slag som åsyftades i regeringens beslut år 1975. Länsstyrelserna ansåg att arbetet borde fortsätta och lämnade förslag till hur del kunde bedrivas. Vissa frågor borde enligt länsstyrelserna utredas närmare i syfte all ge kommunerna ett gemensamt underlag för det fortsalla planeringsarbetet. Särskilda medel för sådant utredningsarbete anvisades senare av regeringen efter framställning från länsstyrelserna.

Regeringen log ställning Ull arbetet med markhushållningsprogrammet och lill resultatet i övrigt av planeringsskedet i beslut i december 1978 för de båda Skånelänen. I besluten konstaterade regeringen att det redovisade markhushållningsprogrammet i vissa avseenden inte uppfyllde de krav som hade ställts i 1975 års beslut och att arbetet därför borde drivas vidare. Bl.a. innehöll materialet inte de regionala bedömningar som hade förutsatts i beslutet. De av kommunerna redovisade anspråken på mark för lälortsutbyggnad för perioden 1981 — 1990 stod vidare inte i överensstämmelse med gällande riktlinjer för hushållning med jordbruksmark. Markanspråken borde därför övervägas på nytt.

Arbetet med markhushållningsprogrammet borde enligt regeringen fullföljas snarast möjligt och redovisas lill regeringen gemensamt av de båda länsstyrelserna dels i samband med redovisningen av länsplanering 1980, dels under år 1982. I besluten gavs bl.a. följande utgångspunkter för det fortsatta planeringsarbetet.

Markhushållningsprogrammet syftar till att ge ett för hela Skåne gemensamt underlag som ger förutsättningar för all kravet på långsiktig markhushållning skall kunna tillgodoses. I arbetet med att utforma ell

Skr. 1981/82:29                                                                       8

sådant program skall kravet på att tillgodose jordbrukets, skogsbrukets och friluftslivets intressen vägas mot möjligheterna att tillgodose bostadsförsörjningsbehovet och önskemålet om goda lokala arbetsmarknader. Härvid bör självfallet även naturvårdens och kulturminnesvårdens intressen beaktas.

Med utgångspunkt i den pågående områdesplaneringeii för tätorterna i Skåne bör i den första etappen arbetet koncentreras lill all bedöma det markbehov som oundgängligen erfordras för tätorternas expansion fram till år 1990. Vidare bör i denna etapp de närmaste årens behov av mark för samhällsbyggande klarläggas. Kommunerna och länsstyrelserna bör gemensamt la ställning till för vilka orter områdesplaner i första hand bör upprättas. Ställningstagandena bör bygga på bedömningar om lämplig tät-ortsslmklur inom resp. kommun. Länsstyrelserna bör därvid föra överläggningar med berörda kommuner och kommunalförbund om behovet av regionala överväganden om tätortsstrukturen.

Vidare föreskrevs att länsstyrelserna i sin redovisning år 1980 skulle utvärdera det då uppnådda resultatet av kommunernas arbete med områdesplaner och bedöma hur de redovisade anspråken på mark för lälortsutbyggnad tillgodoser kravet på markhushållning. De redovisade markanspråken skulle stämmas av mol de förslag lill planeringstal för kommunerna som motiveras från regionalpolitiska utgångspunkter. Länsstyrelserna skulle dessutom ange utgångspunkter för del fortsatta arbetet fram lill redovisningen år 1982 och därvid överväga om markanvändningskonflik-terna motiverar all hela eller delar av Skåne på sikt bör bli föremål för en samlad regionplanering.

I prop. 1978/79:213 redovisades regeringens ställningstaganden beträffande del fortsatta arbetet med ett markhushållningsprogram för Skåne. Riksdagen behandlade propositionen i december 1979 (CU 1979/80:6, rskr 1979/80:87). Civilulskottel tog i sitt belänkande bl.a. upp frågan om lidsplanen för del fortsatta planeringsarbetet saml del eventuella behovet av en samlad regionplanering för Skåne.

Beträffande lägel i kommunernas planeringsarbete inför etappredovisningen år 1980 anförde utskottet bl. a. följande.

Kommunerna anses, såvitt nu kan bedömas, vara på god väg att precise
ra anspråk som uttrycker en realistisk avvägning mellan av statsmakterna
fasUagda bevarandeinlressen och önskemålen om samhällsutbyggnad.
------ Om dessa bedömningar bekräftas i de kommande kommunala ställ
ningstagandena skulle sålunda goda förutsättningar föreligga för all i näs
tan alla Skånekommuner genom förenklade områdesplaner kunna urskilja
godtagbara markanspråk för lälortsutbyggnad i de mer expansiva orterna
------ fram lill år 1990.----

Skr. 1981/82:29                                                       9

Vad gällde regeringens uttalanden om att länsstyrelserna borde överväga behovet av en samlad regionplanering för hela eller delar av Skåne var del enligt utskottets mening uppenbart all någon hittills okänd form av statlig regionplanering inte kan ha avsetts. Regeringsbeslutet i denna del uppfattades av utskottet endast som en anvisning att bedöma frågor med anknytning till kommunalförbundens planeringsområden, dvs. enligt utskottet rent planeringslekniska överväganden.

Civilulskottel bedömde sammanfattningsvis att intresset alt lösa planeringsfrågorna i Skåne motiverar att regeringen för riksdagen redovisar resultatet av 1980 års etappredovisning av arbetet med markhushållningsprogrammet. Därvid borde även regeringens bedömning redovisas av i vilken mån det då uppnådda resultatet kan läggas till gmnd för de statliga myndigheternas ställningstaganden för perioden 1981-1990. Riksdagen gav regeringen lill känna vad ulskollet hade anfört i denna fråga.

Länsstyrelserna har under år 1978 och 1979 utarbetat underiagsmalerial för den kommunala planeringen med avseende på markhushållning inom ramen för det s. k. MARK-projektet, lill vilket regeringen har anvisat särskilda medel. Utredningsarbetet har redovisats i rapporter som bl.a. behandlar konsekvenser för samhällsutvecklingen av olika principer för lälortsutbyggnad samt möjligheter till markbesparande byggnadssätt.

SamUiga kommuner i Skåne har under våren 1980 Ull resp. länsstyrelse redovisat underlag för ett samlat markhushållningsprogram. Nordvästra Skånes kommunalförbund (NSK) och Sydvästra Skånes kommunalförbund (SSK) har deltagit i arbetet genom alt utarbeta planeringsunderlag och samråda med medlemskommunerna. SSK har vidare under år 1979 redovisat ell förslag lill regionplan för sydvästra Skåne i vilket markhus-hållningsfrågorna har behandlats särskilt. Förslaget har remissbehandlats samtidigt med all berörda kommuner har utarbetat sill underlag för markhushållningsprogrammet för Skåne.

Länsstyrelserna har ställt samman och utvärderat de kommunala redovisningarna. Länsstyrelsernas arbete har samordnats genom alt gemensamma grupper har bildats för ändamålet. Under arbetets gång har länsstyrelserna vid flera tillfällen diskuterat markhushållningsfrågorna med kom-munema. Samråd har också skett med var och en av kommunerna i KrisUanslads och Malmöhus län. Lantbruksnämnderna och skogsvårdsslyrelserna har tillhandahållit ett omfattande underlagsmaterial. Lantbruksnämnden i Malmöhus län har för vissa tätorter också redovisat s. k. intressegränser utanför vilka byggande skulle medföra direkta konflikter med jordbrukels intressen.

Länsstyrelserna har vidare fört diskussioner om markhushållningsfrågorna med NSK och SSK, Nordöstra och Sydöstra Skånes samarbetskom-milléer samt Mellanskånes planeringskommitté. Berörda ämbetsverk m. fl. har hållits informerade om arbetet.

Länsstyrelserna lämnade i december 1980 regeringen ett gemensamt

Skr. 1981/82:29                                                       10

förslag lill markhushållningsprogram för Skåne. En sammanfattning av förslaget lämnas i avsnitt 2 i denna promemoria. Förslaget har remissbehandlats. Remissyttranden har avgetls av statens vägverk efter hörande av vägförvaltningarna i Kristianstads och Malmöhus län, riksantikvarieämbetet, lanlbmksstyrelsen efter hörande av lantbruksnämnderna i KrisUanslads och Malmöhus län, skogsstyrelsen efter hörande av skogsvårdsslyrelserna i Kristianstads och Malmöhus län, statens naturvårdsverk, Sveriges lantbmksuniversitet, statens planverk. Nordvästra Skånes kommunalförbund. Sydvästra Skånes kommunalförbund, Kristianstads länsavdelning av Svenska kommunförbundet, Malmöhus länsavdelning av Svenska kommunförbundet. Lantbrukarnas riksförbund, Skånes naturvårdsförbund och Förbundet Aktion Skåne-Miljö.

Svenska kommunförbundet och Svenska naturskyddsföreningen har avstått från att yttra sig.

Förbundet Aktion Skåne-Miljö och Lantbrukarnas provinsförbund i Skåne har kommit in med skrivelser.

Kommunerna och länsstyrelserna i Skåne har beretts tillfälle alt komma in med kompletterande synpunkter med anledning av remissinstansernas yttranden. Synpunkter har lämnats av de båda länsstyrelserna saml av Hässleholms, Klippans, Simrishamns, Ängelholms, Bjuvs, Helsingborgs, Hörby, Landskrona, Malmö, Sjöbo, Staffanslorps, Svedala och Vellinge kommuner.

En sammanställning av remissyttrandena redovisas i avsnitt 3 i denna promemoria.

2   Sammanfattning av länsstyrelsernas redovisning

Länsstyrelserna i Skåne har i sin redovisning till regeringen i december 1980 ställt samman och tagit ställning lill kommunernas bedömningar av hur de s.k. expansiva tätorterna arealmässigt kan komma all utvecklas fram t. o. m. år 1990. Med expansiv tätort avser länsstyrelserna en ort där utbyggnaden överstiger 50 lägenheter eller motsvarande under den aktuella tioårsperioden.

Antalet expansiva tätorter i Skånes 33 kommuner uppgår enligt länsstyrelserna till 140 st. För var och en av dessa tätorter har i de kommunala redovisningarna angetts dels ett beräknat markbehov för utbyggnad fram t. o. m. år 1990, dels, på kartor, s. k. iniressezoner för tätorlernas utbyggnad. Inlressezonerna inrymmer i vissa fall alternativa ulbyggnadsområden och reservområden och är därför till arealen störte än det beräknade markbehovel. Kartredovisningarna bygger huvudsakligen på sammanställningar av pågående arbete med områdesplaner. De markanspråk som redovisas bygger i flertalet kommuner på en befolkning år 1990 som överensstämmer med de preliminära befolkningstal som har angetts i länsplane-

Skr. 1981/82:29                                                      11

ringen. Vissa kommuner i Malmöhus län har dock grundat sina bedömningar av markanspråken på en befolkning år 1990 som är störte än dessa befolkningstal.

Inlressezonerna omfattar i kommunernas redovisning en areal om ca 11 200 hektar (ha) medan det beräknade fakUska markbehovet för lälortsutbyggnad utgör ca8 100haellerca810ha/årframl.o.m. år 1990. Av delta markbehov berör ca 4400 ha jordbruksmark, ca 300 ha skogsmark och ca 1 300 ha övrig mark. Ca 2 100 ha eller ungefär en Qärdedel av det beräknade totala markbehovel ingår i fastställda detaljplaner.

Länsstyrelserna framhåller att resultatet av beräkningarna av markbehovet är beroende av gjorda anlaganden beträffande befolkningsökning, ulrymmesstandard, nybebyggelsens täthet, markanspråk för verksamheter saml erforderliga grönområden, Irafikytor m.m. Enligt länsstyrelsernas beräkningar erfordras ca 3 200 ha av det beräknade totala markbehovel om 8 100 ha för alt tillgodose det behov den väntade befolkningsökningen innebär medan den större delen - ca 4900 ha - behövs för del ökade ulrymmesbehov både vad gäller bosläder och verksamheter som kan förutsättas även vid oförändrad befolkning. Länsstyrelserna konstaterar all kommunerna sinsemellan har redovisat mycket olika värden i sina antaganden om ulrymmesstandard och bebyggelselälhet. På grundval av en analys av kommunernas redovisningar har länsstyrelserna gjort en egen teoretisk beräkning av kommunernas behov av mark. Beräkningen utgår bl. a. från att kommuner som har likartade förutsättningar när det gäller behovet av all hushålla med marken och som har ungefär samma storiek och regionala betydelse bör planera utifrån ungefär samma anlaganden om utrymmesstandard, bebyggelselälhet etc.

Genom all i beräkningarna utgå från länsplaneringens befolkningstal i stället för kommunernas befolkningsallernaUv kan man enligt länsstyrelserna minska markbehovet med ca 700 ha, från ca 8 100 ha lill ca 7400 ha. Inlressezonerna kan på motsvarande sätt minskas från ca 11 200 ha till ca 10000 ha. En ändring av utrymmesslandarden från 2,08 mmsenheler (re) per boende lill knappt 2 re/boende skulle minska markbehovel med ca 1500 ha. En ökning av nybebyggelsens täthet från 90 re/ha i genomsnitt för Skåne lill 100 re/ha skulle vidare minska markbehovet med ca 600 ha.

Ytterligare exempel på att markbehovet kan förändras avsevärt genom ändrade antaganden om ulrymmesstandard osv. har getts i länsstyrelsernas redovisning. Ell resultat av analysen är alt länsstyrelserna bedömer att ett markbehov om sammantaget ca 7 400 ha sannolikt är för stort och att det i verkligheten kan komma aft uppgå lill i storleksordningen 6000 ha. Länsstyrelserna stryker emellertid under all del här rör sig om ell räkneexempel och att de ingångsvärden som länsstyrelserna har använt i exemplet inte får uppfattas som ställningstaganden från länsstyrelsernas sida.

Länsstyrelserna pekar i sin redovisning på all fömtsättningama för att överväga en regional omfördelning av tätortslillväxlen i Skåne har ändrats t2   Riksdagen 1981/82. 1 saml. Nr 29

Skr. 1981/82:29                                                       12

genom den numera betydligt mei dämpade sysselsättnings- och befolkningsutvecklingen i västra Skåne. Bl.a. har neddragningarna inom varvsindustrin och servicesektorn kraftigt inverkat på sysselsättningen i denna del av landskapet. Bl.a. med hänsyn härtill bedömer länsstyrelserna att någon mer betydande omfördelning av befolkningstillväxten mellan västra Skåne och övriga delar av landskapet i syfte att hushålla med jordbruksmarken inte är möjlig under 1980-talet. Överväganden av detta slag kommer dock enligt länsstyrelserna fortlöpande att göras. bl. a. i den fortsatta länsplaneringen och bör samtidigt kunna ske inom ramen för kommunalförbundens och samarbeiskommitléernas verksamhel.

Kommunernas redovisning av planeringsarbetet har kommenterats av länsstyrelserna kommun för kommun. Av dessa kommentarer framgår att elva kommuners redovisning enligt länsstyrelserna motsvarar de krav på markhushållning som har ställts upp av regeringen och i huvudsak kan ligga lill grund för del fortsatta områdesplanearbelet.

Redovisningarna från ytteriigare 17 kommuner har länsstyrelserna bedömt vara sådana att arbetet med områdesplaner kan fortsätta med beaktande av de påpekanden om oklarheter och brister m.m. som har gjorts av resp. länsstyrelse.

Vad gäller redovisningarna från övriga fem kommuner har länsstyrelserna inte kunnat ta slutlig ställning i markhushällningsfrågan. Redovisningarna har bedötnts vara sådana all ytterligare överväganden om hur arbetet bör fortsätta bör ske i samråd med resp. länsstyrelse.

Länsstyrelserna anhåller i redovisningen om all regeringen skall besluta alt uppdraget alt utarbeta ett för Skåne samlat markhushållningsprogram i huvudsak skall anses vara slutfört. Intressezonerna bör efter viss ytterligare kommunal bearbetning ligga till grund för den fortsatta områdesplaneringen och därefter slutligt godkännas av länsstyrelserna. Ulbyggnadsområden som förläggs inom inlressezonerna bör enligt länsstyrelserna därefter inte kunna ifrågasättas från markhushållningssynpunkt. Däremot skall bebyggelsens utformning och täthet m. m. prövas i vanlig ordning. Länsstyrelserna anhåller vidare om att regeringen beslutar att kommunernas områdesplanearbele skall slutföras senast under år 1982 och att länsstyrelserna skall få i uppdrag att informera regeringen om arbetet med att slutföra planerna.

3   Sammanställning av remissinstansernas synpunkter

3.1 Allmänna synpunkter

Sveriges lantbruksuniversitet konstaterar all de 4400ha jordbmksmark som enligt markhushållningsprogrammet kan komma alt tas i anspråk fram till år 1990 utöver vad som redan är detaljplanelagt motsvarar livsmedels-

Skr. 1981/82:29                                                       13

försörjningen för mellan 15000 och 20000 personer i ett år med den kost som vi har i Sverige i dag. Förbundet AkUon Skåne-Miljö betonar också jordbruksmarkens värde som produktionsfaktor. Förbundet framhåller vidare att hushållning med åkermark framstår som ännu viktigare i och med att vi nu mer allmänt har blivit medvetna om vår egen och världens energisituation. Det är enligt förbundet sannolikt alt vi i framtiden måste utnyttja vissa delar av vår jordbruksmark för energiproduktion. Därmed är del viktigt all ha all möjlig åker tillgänglig för livsmedelsproduktion och kanske även för alt producera råvara för textilier.

Såväl Sveriges lantbruksuniversitet som Förbundet Aktion Skåne-Miljö konstaterar alt svenskt jordbruk i dag bedrivs med stor insats av produktionsmedel såsom gödselmedel, maskiner, bekämpningsmedel m.m. Om man i en framtid skulle fä brist på något av dessa produktionsmedel är det nödvändigt att tillräckliga arealer jordbruksmark finns tillgängliga för livsmedelsförsörjningen. För alt vi skall kunna behålla handlingsfrihet inför framtiden är det väl motiverat all jordbruksmarken väger tungt vid en avvägning mellan olika intressen. Våra möjligheter till import av livsmedel kommer enligt förbundet i framtiden alt bli mycket osäkra. Redan i dag är del tydligt alt spannmål är en strategisk råvara. Med all sannolikhet kommer så att i ännu högre grad bli fallet i framtiden.

Flera remissinstanser pekar på att tälorlsexpansionen i Skåne och särskilt i de sydvästra delarna av landskapet förutom konflikterna med intresset att spara högvärdig jordbmksmark även innebär konflikter med bevarandeintressen av olika slag.

Riksantikvarieämbetet konstaterar att den pågående urbaniseringen med bl.a. ökande ulrymmesstandard och större markanspråk för den industriella verksamheten under de senaste decennierna har medfört en omfattande förändring av markanvändningen runt tätorterna. I många fall suddas gränserna mellan stad och landsbygd ut. Särskilt i västra Skåne har tälortsexpansionen varit så stark alt stora områden som tidigare har präglats av jordbruket har inlemmals i de växande tätorterna. Flera orter som tidigare har varit friliggande är på väg att växa ihop eller har redan växt ihop till större sammanhängande bebyggelseområden. Detta försvårarupp-levelsen av de geografiska sammanhangen och utarmar det kulturella arvet.

Kulturminnesvården har enligt ämbetet betydande intressen i Skåne. Bjärehalvön, Österlen och Söderslätt tillhör de större områden av särskild betydelse för kulturminnesvården som i sin helhet behöver ett skydd mot förändringar i stor skala av såväl landskapsbild som bebyggelsemönster. Dessa särpräglade landskapsområden ställer stora krav på hänsynstagande i samband med nytillkommande tätorlsbebyggelse och därtill knuten infra-stmklur. Konflikterna torde enligt ämbetet i delta fall vara mest påtagliga när del gäller Malmö kommuns utbyggnadsplaner åt söder.

Riksantikvarieämbetet anser därför att en god hushållning med jord-

Skr. 1981/82:29                                                       14

bruksmarken i Skåne är synnerligen angelägen även från kulturhistorisk synpunkt. Detta gäller särskilt i ett längre lidsperspektiv då stora delar av det traditionella, karakteristiska skånska kulturlandskapet riskerar alt tas i anspråk för den fortgående urbaniseringen. När del gäller den pågående tälortsexpansionen i Skåne sammanfaller därför kulturminnesvårdens och jordbrukets intressen i många stycken.

Förbundet Aktion Skåne-Miljö betonar också Skånes stora natur- och kulturvärden. Mycket härav har enligt förbundet gått förlorat i den utbyggnadsvåg som var mest våldsam under 1960-lalel. Detta är särskilt fallet i västra Skåne. Del landskap som behålls för jordbruksändamål får samtidigt för all framlid stor betydelse som miljö och för rekreation för den stora tätortsbefolkningen.

Skånes naturvårdsförbund ifrågasätter tätortsexpansionen i sydvästra Skåne bl. a. därför all den mark som las i anspråk utöver åkerjorden tillhör de redan knappa markområden som är tillgängliga för allemansrätlsligl ulnylQande. Det saknas härvidlag underlag som gör det möjligt att i vatje kommun bedöma åtgången av mark i förhållande till den sammanlagda areal som olika markslag upptar i kommunen.

Sydvästra Skånes kommunalförbund (SSK) konstaterar all kravet all hushålla med jordbmksmarken kan medföra att vattenområden måste utnyttjas för vissa ändamål. Att fylla ul grunda havsområden och bygga på den nyvunna marken stöter dock enligt kommunalförbundet på en rad ekologiska problem och hinder. Del är lätt alt i allmänna önskemål föreslå utfyllnad i havet för att spara åker men i verkligheten är det med hänsyn till naturvårdens krav mycket svårt alt förverkliga sådana förslag.

Som instrument för all åstadkomma en hushållning med den skånska åkermarken synes enligt Sveriges lantbruksuniversitet det redovisade markhushållningsprogrammet för Skåne inte vara särskilt effektivt. Lant-bmksuniversitelel förmodar all de centralt beslutade riktlinjerna att i största möjliga utsträckning spara bmkningsvärd jordbruksmark för jordbruksproduktion kan vara svåra att acceptera för många kommuner. Sysselsättning och ekonomi kan på kommunal nivå framstå som viktigare än hushållning med jordbruksmark. Del bör därför ankomma på regering och riksdag alt skapa de styrmedel som erfordras för att genomföra rikUinjerna även på kommunal nivå.

Lantbrukarnas riksförbund (LRF) anser att kommunernas syfte med markhushållningsprogrammet i Skåne synes vara att säkerställa de expansiva orternas utbyggnad och markbehovet för denna utbyggnad i stället för att säkerställa jordbrukets intressen gentemot dessa anspråk. Enligt LRF:s uppfattning kan en tätort inte tillåtas växa ohämmat. Del måste kunna saftas gränser för en tätorts utbyggnad om man skall få en samhällsutveckling som dels förbättrar den regionala balansen, dels ger den största effekten från markhushållningssynpunkt.

Skr. 1981/82:29                                                      15

SSK anser att del lill markhushållningsprogrammels förQänsler hör att del har förbättrat planeringsunderlaget i regionen och kommunerna. Som underlag för den regionplanering som förbundet bedriver har SSK vid ell samlat tillfälle fått ell relativt enhetligt material från egna och angränsande kommuner. Vidare har länsstyrelserna i Skåne utarbetat och fått politisk majoritet för ett markhushållningsprogram för hela landskapet. Till nackdelarna hör i synnerhet den osäkerhet och de fördröjningar i planeringen som arbetet med markhushållningsprogrammet har medfört speciellt för kommunerna i Malmöhus län.

Lanlbmksstyrelsen betonar all värdet med markhushållningsprogrammet främst ligger i att ett omfattande underiagsmalerial har utarbetats och all en enhetlig redovisning av kommunernas markbehov har skett. Det senare har gjort det möjligt all få en regional överblick över avsedd markanvändning och all analysera de faktorer som har legal lill grund för kommunernas bedömning av främst markbehovels storlek.

3.2 Markanspråk

Malmöhus länsavdelning av Svenska kommunförbundet anser att den beräkningsmodell som länsstyrelserna har utarbetat för att bedöma arealbehov för tätorterna är alltför schablonartad. Vatje tätorts utbyggnad måste bedömas uUfrån lokala fömtsättningar varvid befinUig miljö, historiska, geografiska och näringspolitiska förhållanden samt lokalpolitiska målsättningar måste väga tungt. Försök Ull generaliseringar av del slag som beräkningsmodellen har nödvändiggjort kan leda till felaktiga slutsatser.

SSK stryker på motsvarande sätt under all den av länsstyrelserna anvisade beräkningsmetodiken måste betraktas som en översiktlig räknemo-dell där enskilda resultat kan vara behäftade med stora fel. Resultaten får inte användas i tron att de ger en bild av del verkliga markbehovel för del närmaste decenniet.

Statens planverk konstaterar att beräkningarna av markbehovet för de expansiva tätorterna har gmndats på en framskrivning av utvecklingen under 1960- och 1970-talen. Planverket pekar emellertid på flera utvecklingstendenser, bl.a. i bostadsbyggandet som påverkar utgångspunkterna för beräkningarna pä ell sådant sätt all markbehovel under 1980-talel sannolikt blir mindre än vad som har angetts.

Sålunda har enligt planverket bostadsbyggandets omfattning i landet fr. o. m. år 1976 varit ca 55000 lägenheter per år. Utvecklingen i landet som helhet och i Skåne pekar mot att bostadsbyggandet i vatje fall under 1980-lalets första hälft kommer alt bli väsentligt lägre än vad som tidigare har fömlsalls.

Andelen småhus i nyproduktionen har vidare enligt planverket minskal något under åren 1979 och 1980 i landet som helhet och i Skåne. Denna

Skr. 1981/82:29                                                       16

tendens kan komma att förstärkas under de närmaste åren på grund av ökade driftskostnader och ändringar i skatte- och belåningsregler m. m. Eflerträgan på småhus avtar troligen också till följd av att småhusen har utgjort en stor andel av produktionen under senare år. Lägenhetsytan i småhus tenderar att sjunka av tidigare nämnda skäl och genom de begränsningar i lånesumman för statligt belånade hus som har införts.

Av flera skäl är därför enligt planverket den utveckling av utrymmesstandarden till ca 2.1 rumsenheter per person år 1990 som förutsätts i del redovisade markhushållningsprogrammet numera mindre sannolik. Möjligheterna lill förtätning inom nuvarande lälortsareal utnyttjas numera i större utsträckning än tidigare i kommunerna. Fortsatta överväganden om möjligheterna till förtätning torde kunna resultera i en ytterligare minskning av de i markhushållningsprogrammet angivna arealbehoven.

De utvecklingstendenser som har nämnts kan enligt planverket också komma att påverka bostadsbyggandets lokalisering. Ökade drivmedels-kostnader och ändrade avdragsregler för arbetsresor kan innebära att de största tätorterna, som har en stor inpendling, får en större andel av byggandet. En ökad inriktning av eftertrågan mot flerbostadshus och mot mindre småhus kan verka i samma riktning.

Sveriges lantbruksuniversitet. Nordvästra Skånes kommunalförbund (NSK), LRF, Förbundet Aktion Skåne-Miljö och Skånes naturvårdsförbund gör delvis liknande bedömningar som planverket när det gäller behovet av rnark för bostadsbyggande i de expansiva tätorterna.

Den prognos som länsstyrelserna har använt för aft beräkna behovet av mark för lälorlsutveckling innebär enligt planverket även när det gäller verksamheter en framskrivning av den tidigare utvecklingen med de felkällor detta kan innebära. Härtill kommer att kommunernas uppskattningar av detta markbehov sammantaget är tre gånger så stort som det resultat som prognosen ger. Detta förklaras dels av den stora osäkerhet som råder när det gäller beräkning av arealer för verksamhetsändamål, dels av önskemålet från varje kommun att hålla god planberedskap för detta ändamål. Det verkliga ianspråktagandet av sådan mark kan bli avsevärt mindre.

NSK menar att den använda beräkningsmetoden när del gäller verksamhetsytor endast kan utnyttjas för att göra bedömningar för stora regioner i sin helhet. Beräkningsmetoden ger då ett minimivärde för markbehovet. Förbundet stryker under att det med hänsyn till osäkerheten när det gäller arealbehovet och lokaliseringen av olika typer av verksamheter är nödvändigt alt vissa reservytor finns tillgängliga utöver det beräknade minimibehovet.

Statens naturvårdsverk finner det inte möjligt alt med länsstyrelsernas redovisning som grund göra några ställningstaganden beträffande den avsedda tätortsutbyggnadens kvalitet i fråga om grönytor. Orsaken till delta är att grönytor har redovisats sammanlagda med Irafikytorna. Eftersom trafikytor och deras närzoner är helt ointressanta från rekreationssynpunkl

Skr. 1981/82:29                                                      17

bör trafikarealerna inkl. störningszoner redovisas separat från grönytor för rekreation. Enligt verkets mening kan denna fråga i det enskilda fallet behandlas i områdesplaneringen. Med hänsyn Ull den knappa tillgången i Skåne lill lämplig mark för närrekrealion är det dock angeläget att det finns en överblick över hur tillgången på sådan mark förändras inom tätorternas ulbyggnadsområden.

Behovet av allemansrältsligt tillgänglig mark för friluftsliv och rekreation utanför tätorternas intressezoner bör vidare enligt naturvårdsverket behandlas inom ramen för ett samlat markhushållningsprogram. Härvid bör bl. a. behandlas behovet av samordning mellan friluftsliv och jordbruk resp. skogsbruk.

Malmöhus länsavdelning av Svenska kommunförbundet anser att frågan om ytstandarden i befintliga tätorter och de förändringar av dessa som kommunerna planerar för borde ha ägnats större uppmärksamhet i markhushållningsprogrammet och att en analys av kommunernas beräkningsgrunder därvid kunde ha gett värdefulla impulser för den fortsatta områdesplaneringen. Som materialet nu redovisas kan enligt länsavdelningen inga slutsatser dras av vilka diskussioner som har förts i kommunerna angående befolkningsfördelning, tätortsstruktur, alternativ lokalisering av ulbyggnadsområden, förtätning av befintlig bebyggelse, ulrymmesstandard och andra faktorer som påverkar kommunernas behov alt la jordbmksmark i anspråk för annat ändamål.

Naturvårdsverket anser att det med hänsyn till bristen på mark i främst västra Skåne bör vara ell mål alt arealen för bebyggelse, vägar etc. inte nämnvärt ökas i förhållande lill dagens situation. Länsstyrelsernas analys visar enligt verket all åtgärder som leder till minskat markbehov bör övervägas av statsmakterna.

Lanlbruksstyrelsen konstaterar att vissa ansträngningar har gjorts i kommunernas planering för att minska ianspråktagandet av åkermark. Åtskilliga besparingsmöjligheter har emellertid lämnats oprövade eller har inte beaktats på ell sätt som vore önskvärt från markhushållningssynpunkt. Detta gäller markbehovels storiek och lokalisering på såväl kommunal som regional nivå.

Planverket bedömer mol bakgrund av de utvecklingstendenser inom bl.a. bostadsbyggandet som verket berör att markbehovet under 1980-lalet kan bli väsentligt lägre än de ca 6000ha som länsstyrelserna har bedömt som sannolikt. Enligt planverket torde kommunernas intresse av att planera för mindre markåtgång komma att öka, både med hänsyn till behovet av att hushålla med jordbmksmark och av kommunalekonomiska skäl.

Den fysiska planeringen i kommunerna måste enligt planverket utgå från en realistisk bedömning av möjligheterna aft genomföra planeringsinten-tionerna. Genomförandemöjiigheterna bestäms, utöver vad som hänger samman med den allmänna ekonomiska situationen, i hög grad av de lagar och regler som anger villkor för markkrävande verksamheter. Planverket

Skr. 1981/82:29                                                       18

pekar därför på de möjligheter lill långsiktig förbättring av markhushållningen som en översyn av lagstiftning och författningar i vissa avseenden kan ge.

Hustypen har en avgörande inverkan på markbehovet för en lägenhet. Ändringar i låne- och beskattningsregler som gynnar flerbostadshus och tät småhusbebyggelse skulle därför enligt verket ha stor betydelse för markhushållningen.

Vidare kan gatu- och vägbyggandet göras mindre utrymmeskrävande bl.a. genom lägre krav på hastighetsstandard och på differentiering av fordonstrafiken. Den statliga rådgivningen för planering av trafiknälel behöver ses över i detta syfte.

Byggandet inom befintliga tätorter är bl.a. beroende av kommunernas möjligheter att få tillgång lill mark som är lämplig för bebyggelse. Del bör undersökas om möjligheterna till förköp och expropriation samt tillhörande finansiering behöver förbättras. Denna fråga bör enligt verket behandlas särskilt inom stadsförnyelsekommitlén.

När del gäller de starkt ökande anspråken på ytor för verksamheter har villkoren för markupplåtelse en viss inverkan. Industrins behov av att kontrollera villkoren för framtida förändringar leder ofta till att stora reservytor läggs ut till varje tomt redan vid den första markupplåtelsen. Andra sätt all tillgodose verksamhetens utvecklingsmöjligheter bör enligt planverket undersökas.

Planverket konstaterar sammanfattningsvis när det gäller markbehovet för lätortsulveckling att den höga kvaliteten på jordbruksmarken och förhållandet att möjligheterna att bygga på annan mark är begränsade gör att särskilda krav måste ställas på ett högt markutnyttjande i Skånes tätorter.

I den kommunala planeringen måste dock enligt planverket kravet på hushållning med jordbmksmark vägas mol krav på friytor och parker. Flera av de största städerna i Skåne har små parkylor jämfört med övriga städer i landet. Markhushållningsskäl kan enligt verket i sådana fall inte motivera alt friytestandarden ytterligare försämras. Många av tätorterna i Skåne, däribland de största och mest expansiva, är praktiskt tagel omgivna av jordbruksmark av hög klass. Den stora vinslen ur markhushållningssynpunkt kan därför enligt planverket framför allt göras vid valet av hustyper i nya bostadsområden.

Också riksantikvarieämbetet anser all del i åtskilliga fall borde vara en fördel att åstadkomma ett effektivare utnyttjande av marken inom tätorterna. Ämbetet avser då inte bara de besparingar som kan göras i fråga om mark, infrastruktur, energi etc. utan framför allt de positiva effekter en förtätning kan ge bl. a. genom en mer stimulerande stadsmässig miljö och en bättre utbyggd service, l.ex. vad gäller kollektivtrafiken. Dessutom skulle en mer stadsmässig miljö återknyta till ett bebyggelsemönster med myckel lång tradition i Skåne.

Skr. 1981/82:29 19

3.3 Regionala överväganden

Flera remissinstanser menar alt såväl markhushållningsskäl som de senare årens svaga befolkningsutveckling m. m. talar för att planeringen för 1980-lalet bör inriktas på en långsammare utbyggnadstakt i västra Skåne än vad som redovisas i markhushållningsprogrammet.

Kristianstads länsavdelning av Svenska kommunförbundet anser att en regional omfördelning av befolkningstillväxten från främst västra Skåne lill landskapels övriga delar bör eftersträvas i den fortsatta planeringen. Om detta inte kan ske beroende på den dämpade utvecklingen i de västra delarna bör anspråken på mark för lälortsutbyggnad i västra Skåne i stället kraftigt minskas.

Lanlbmksstyrelsen konstaterar att anspråken på att få bygga på åkermark är störst hos kommunerna inom Nordvästra och Sydvästra Skånes kommunalförbund, vilket, är naturligt eftersom de flesta tätorter i dessa kommuner är omgivna av åkermark. Dessa kommuner svarar för drygt 73% av den av alla kommuner i Skåne planerade förbrukningen av åkermark fram t.o.m. år 1990 och 90% av den planerade förbrukningen av högvärdig jordbruksmark i klasserna 8-10. Del är enligt lanlbruksstyrelsen uppenbart att statsmakternas krav på hushållning med brukningsvärd jordbmksmark är svårt att förena med en sådan fortsatt omfattande lälortsutbyggnad i västra Skåne som markhushållningsprogrammet ger ullryck för. Länsstyrelsernas bedömning, att det för kommuner som utgör primära och regionala centra är rimligt all räkna med dubbelt så stort markbehov för verksamhetsytor som MARK-projektels modell anger, antyder enligt lantbruksstyrelsen alt dessa inte är restriktivt inställda lill en fortsatt koncentration av arbetstillfällen till västra Skåne.

LRF anser att de högexpansiva delarna i västra Skåne under såväl 1960-som 1970-talen vid de regionalpolitiska överväganden som har gjorts helt har Ullåtils dominera över de övriga delarna av landskapet. Detta förhållande har i olika yttranden framhållits tidigare av framför allt Lanlbmkar-nas provinsförbund i Skåne. Härvid har strukits under att en balanserad regional utveckling i hela Skåne förutsätter en förbättrad samordning mellan den översiktliga regionalpolitiska planeringen och markhushållnings-strävandena. Ett sådant synsätt tycks länsstyrelserna enligt LRF inte dela. Förbundet kan inte godkänna alt man i markhushållningsprogrammet har accepterat en nära nog oförminskad satsning på de redan expansiva orterna vilket ytterligare kommer att utarma de svaga områdena i landskapet. Även om länsstyrelsernas befolkningstal nu har safts lägre än under tidigare planeringsperioder anser LRF att de angivna befolkningstalen fortfarande är för höga. Länsstyrelserna räknar med en fortsatt betydande neltoinflytlning. Detta förutsätter en ökad sysselsättning vilket inte LRF tror är realistiskt. LRF anser tvärtom all betydande svårigheter torde ligga i alt Ordna sysselsättningen för de redan bosatta i de båda länen.

Skr. 1981/82:29                                                                     20

Planverket delar länsstyrelsernas uppfattning att en regional omfördelning av befolkningstillväxten mellan västra Skåne och landskapets övriga delar inte är realistisk. Verket motiverar detta med att utvecklingen i framför allt sydvästra Skåne numera är svag och att styrmedel för en omfördelning saknas. Diskussionen om markhushällningen i Skåne har enligt planverket i alltför hög grad utgått från att den fysiska planeringen skulle kunna påverka utvecklingen. Detta har lett till en överskattning av möjligheterna alt med hjälp av planläggning enligt byggnadslagen styra valet av bostadsorl och bostadstyp inom regionen.

Lantbruksstyrelsen, LRF och Förbundet Aktion Skåne-Miljö anser att det är en brist att länsstyrelserna inte närmare har behandlat möjligheterna att åstadkomma en regional omfördelning genom alt använda de styrmedel som finns i den fysiska planeringen, främst i form av vägrad planfaststäl-lelse. Lantbruksstyrelsen konstaterar vidare att i det förslag till markhushållningsprogram som länsstyrelserna nu lägger fram är kommunernas markanspråk grundade på länsplaneringens preliminära befolkningstal. Dessa tal är regionalpolitiskt betingade och någon egentlig hänsyn till markhushållningsaspekterna har inte tagits. Några överväganden om konsekvenserna av befolkningstal som är bättre anpassade till kravet på hushållning med jordbmksmark har inte gjorts. Om nu redovisat markhushållningsprogram godtas avhänder man sig möjligheten att inhämta kompletterande underlagsmaterial som kan ligga till grund för en avstämning av planeringstalen mot markhushållningskravet. Detta kan enligt lantbruks-styrelsen inte vara förenligt med statsmakternas uppdrag om markhushållningsprogrammet.

SSK anser att tankarna på omflyttning av befolkning och näringsliv från västra Skåne lill de mellersta och östra delarna av landskapet är orealistiska. Nya arbetstillfällen beräknas inte tillkomma i industrin i samma utsträckning som i servicenäringarna. De senare är i hög grad bundna till det nuvarande tätorlsmönstret. De serviceinrättningar i form av t. ex. barnstugor, skolor, sjukhem, kontor och affärer som skall betjäna befolkningen i SSK-området kan helt enkelt inte förläggas vare sig till östra Skåne eller till andra delar av landet,

NSK konstaterar att nästan all mark i nordvästa Skåne är av intresse i den fysiska riksplaneringen. Varje form av förändrat markutnyttjande riskerar alt beröra områden av stort intresse för bl, a. jordbruket, skogsbruket, friluftslivet eller natur- och kulturminnesvården. En fungerande långsiktig markhushållning förutsätter en samverkan mellan angränsande kommuner så alt förutsättningar och konsekvenser bedöms lika oberoende av administrativa gränser,

SSK framhåller att förbundet under år 1979 har utarbetat en regionplan, benämnd R79. Under år 1981 avser SSK att sammanfatta huvudförslagen i R79 i ett s.k. utbyggnadsprogram (U81), som liksom nu redovisat markhushållningsprogram främst rör markanvändningen i regionen fratn till år

Skr. 1981/82:29                                                      21

1990. Det kommer enligt SSK alt bli vissa skillnader mellan markhushållningsprogrammet och det planerade U81, vilket hänger samman med att U81 måste vara mer flexibelt om det skall kunna fylla någon samordnande roll i medlemskommunernas översiktliga planering.

Redan under arbetet med R79 stod det enligt SSK klart att expansionen under 1960-talet troligen inte återkommer inom överskådlig tid. Utvecklingen under del senaste året har förstärkt detta intryck. Kostnaderna för bilen och drivmedlen till den medför nu sådana uppoffringar för många hushåll alt i varje fall andrabilen är hotad. Avregistreringen av bilar har ökat och biltrafiken stagnerar eller minskar. I Danmark med dess ännu högre bil- och bensinpriser är dessa tendenser ännu tydligare. Samtidigt ökar kraven på den kollektiva trafiken. Därmed förstärks önskemålen om en närmare regional samverkan.

Den långväga pendlingen från mellersta och östra Skåne till arbetsplatserna i Västskåne kommer enligt SSK att utsättas för svåra påfrestningar. Bilsamhället måste ersättas av ell samhällsbyggande där främst orter med förutsättningar att ge en acceptabel kollektiv trafikstandard bör komma i fråga för fortsatt utbyggnad. Delta måste också beaktas i den fortsatta statliga länsplaneringen. Efter ett mer än femtonårigt samarbete har SSK:s nio medlemskommuner senast i R79 kommit fram till all man bör satsa på en bebyggelseutveckling i tolv utbyggnadsorler som kan uppfylla nämnda krav. Bostadsbyggandet sker nu lill över 80% i just dessa utbyggnadsorter.

Statsmakterna måste enligt SSK vid prövningen av markhushållningsprogrammet för Skåne också uppmärksamma önskemålet om all hushålla med och minska beroendet av oljan. Genom ett nära regionalt samarbete beträffande energiplaneringen hoppas SSK att under de närmaste åren kunna minska oljeberoendet avsevärt. För SSK gäller det att finna en rimlig avvägning mellan bl.a. kraven på markhushållning och energihushållning. De erfarenheter som SSK har av hittills genomförda energisUidier säger all en utspridning av nybebyggelsen i regel ger ökad förbrukning av bl.a. olja. Vidare minskar en spridning av bebyggelsen möjligheterna all hushålla med tillfört bränsle t. ex. genom att bygga ut rationella kraft- och värmesystem.

Planverket anser att fördelningen av bostadsbyggandet och tätortslillväxlen i övrigt mellan olika tätorter bör bedömas fortlöpande i den kom-munomfaltande planeringen och i det interkommunala planeringsarbetet inom planeringsförbundens ram. Planverket har för sin del tillstyrkt den föreslagna ortsstrukturen i regionplanen (R79) för SSK-området. Det är enligt verket angeläget att ett motsvarande planeringsarbete utförs och redovisas också för NSK-området.

NSK anser att den fortsatta planeringen för resurshushållning i Skåne måste genomföras i viss samverkan mellan kommuner som hör ihop funktionellt. Som har påvisats i den regionalpolitiska planeringen kan vissa

Skr. 1981/82:29                                                      22

med tiden alltmera integrerade arbets- och bostadsmarknader urskiljas i Skåne. Inom sådana regioner synes det enligt förbundet föreligga realistiska möjligheter lill omfördelningar av lälorlstillväxlen så all positiva effekter kan uppnås såväl beträffande markbesparingar som i övrigt.

En långsiktig resurshushållning förutsätter enligt NSK ett planerings-och beslutsunderlag där följderna av olika handlingsalternativ har analyserats. Inom förbundels område har NSK påbörjat studier av konsekvenserna av alternativa principer för all bygga ul regionen. Detta arbete, som har skett i samverkan med företrädare för samtliga medlemskommuner, kommer all fortsätta för regionen varvid också bl. a. länsmyndigheterna förutsätts medverka. Ett av syftena med arbetet är alt skapa underlag för en mera aktiv och övergripande markhushållning i samverkan mellan regionens kommuner.

LRF framhåller att man vid en samhällsutbyggnad i vissa delar av Skåne bör kunna kombinera önskemålet om en god markhushållning med regionalpolitiska strävanden om en jämnare befolkningsfördelning. Del gäller t. ex. stora delar av de inre områdena av landskapet som ligger i närheten av stambana, riksvägar och Europavägar. En analys av alternativa utbyggnadsområden får därför inte förbigås i markhushållningsprogrammet även om en sådan analys i ett slutligt ställningslagande kan komma all innebära omfördelning av samhällsutbyggnad, arbetsplatser m. m. från en kommun Ull en annan.

Trots alt en mängd åtgärder har vidtagits för att skapa en bättre balans i befolkning och sysselsättning mellan och inom olika regioner har man enligt LRF inte löst dessa problem. Härför krävs ett nytänkande vid utformningen av den planeringsmelodik som skall tillämpas. Utöver de styrmedel som finns för att åstadkomma en lämplig regional fördelning av tillväxten borde enligt LRF en planeringsorganisation med särskilda befogenheter tillskapas i Skåne. Då en sådan organisation endast kan bildas genom statsmakternas försorg borde länsstyrelserna ha begärt detta i sin redovisning till regeringen. Fördelarna häiav i form av möjligheterna till en bättre markhushållning är enligt LRF så stora alt detta bör väga tyngre än den begränsning av den kommunala handlingsfriheten som blir följden.

Naturvårdsverket anser all ett alternativ med större befolkningstillväxt än vad planeringslalen anger i nordöstra delen av Skåne och de konsekvenser detta skulle innebära för jordbrukets, friluftslivets och naturvårdens intressen också bör belysas i arbetet med ett markhushållningsprogram. Övervägandena bör utmynna i förslag till eventuella åtgärder och riktlinjer. Överväganden av detta slag är enligt verket nödvändiga för att de areella näringarnas och friluftslivets intressen skall kunna tillgodoses i ett långsiktigt perspektiv på det sätt som angavs i regeringens uppdrag till länsstyrelserna. Det är också ett nödvändigt underlag för åtgärder som kan behövas för att nå en för regionen välavvägd markhushållning i ett längre perspektiv än fram t.o.m. år 1990.

Skr. 1981/82:29                                                      23

Lanlbmksstyrelsen anser alt ett ställningstagande till om planeringsarbetet kan ske i nuvarande former eller om en samlad regionplanering är motiverad bör kunna ske sedan konsekvenserna av lägre planeringstal har prövats för vissa kommuner.

3.4 Fortsatt planering

Lantbruksstyrelsen, naturvårdsverket och planverket har invändningar mot de i markhushållningsprogrammet redovisade inlressezonerna för lätortsulveckling.

Planverket pekar på att kommunernas redovisningar i vissa fall endast bygger på utdrag ur pågående områdesplanering där alla aspekter inte har hunnit vägas in. I andra fall kan utvecklingen leda lill omprövningar av vissa ställningstaganden. Del är därför viktigt att inte överdriva betydelsen av de exakta lägesangivelserna på kommunernas kartredovisningar. Del kan heller inte enligt planverket anses motiverat att i ett sammanhang göra ell sådant ställningstagande för alla Skånes tätorter. Svårigheten med ett sådant förfarande framgår också av länsstyrelsernas kommunvisa kommentarer som enligt planverket har blivit summariska och svårtolkade. Inlressezonerna ger dock enligt verket en överblick över de områden i anslutning lill tätorterna i Skåne som anses kunna komma i fråga för lälortsutbyggnad fram t. o. m. år 1990.

Lanlbmksstyrelsen anser all det inte är lämpligt att godta de intressezoner som nu redovisas. Alla möjligheter till markhushållning har ännu inte hunnit prövas i kommunerna och del finns uppenbarligen betydande besparingsmöjligheter. Intressezonernas sammanlagda areal är nära nog dubbelt så stor som den areal som enligt länsstyrelsernas bedömning är nödvändig för lälorlernas expansion fram t. o. m. år 1990. Lantbruksstyrelsen har förståelse för att vissa reservområden kan vara nödvändiga med hänsyn till den osäkerhet som föreligger om den framlida samhällsutvecklingen. Styrelsen anser dock inte att den redovisning av intressezoner som har tillämpats är den från jordbmkssynpunkt lämpligaste metoden alt hantera denna osäkerhet. En jämförelse med del markhushållningsprogram som redovisades år 1977 tyder också på att kommunerna vid val av lälortsslmklur och ulbyggnadsområden inte har lyckats åstadkomma något väsenligt sparande av åkermark. En uppenbar brist i sammanhanget är alt det inte finns något objektivt mått som visar i vad mån planeringsinsal-serna efter år 1975 verkligen har lett lill en bättre markhushållning än tidigare.

Kristianstads länsavdelning av Svenska kommunförbundet anför att länets kommuner börjar bli planeringströlta. Därför är det av vikt att de intressezoner som är acceptabla frän jordbrukets synpunkt kan läggas fast. För de kommuner där konflikter med hushållningen med jordbmksmark inte synes föreligga bör uttalas alt områdes- och detaljplaner kan läggas fram enligt föreliggande markhushållningsprogram.

Skr. 1981/82:29                                                      24

Flera remissinstanser lämnar förslag lill utgångspunkter för ett fortsalt planeringsarbete i kommunerna. Planverket stryker under att själva lokaliseringen av bebyggelse m. m. inte är den enda faktor som har betydelse för en god markhushållning. Frågorna om vilken bebyggelselälhet och ulbygg-nadsordning mellan nyexploalering och förtätning inom befintliga tätorter som man väljer i planeringen torde vara av lika stor betydelse. Riktlinjer för bebyggelselälhet och standard för friytor bör såsom också har skett i flera kommuner diskuteras redan i den översiktliga planeringen. Flera kommuner behöver också utreda möjligheterna lill förtätning ytterligare. Del är därför viktigt aft översiktsplaner med hög detaljeringsgrad inte utarbetas tidigare än vad som är nödvändigt och att en kontinuerlig översyn av planerna sker.

Flertalet remissinstanser är eniga om att fortsatt planeringsarbete i allt väsentligt bör bedrivas genom fysisk planering i kommunerna. Kristianstads länsavdelning av Svenska kommunförbundet anser att ytterligare mark — även brukningsvärd jordbruksmark - måste kunna tas i anspråk för annat ändamål om verksamheter skall kunna utvecklas och invånarna i de skånska tätorterna i framtiden skall kunna ges friylor som ger en god livsmiljö. Markbehovets omfattning måste bedömas kommun för kommun och tätort för tätort. Planeringsarbetet bör bl.a. inriktas på en fortsatt prövning av alternativa tätortsslmkturer samt utbyggnadsriktningar för de enskilda tätorterna inom varje kommun. Vidare bör man bygga tätare såväl i nybebyggelsen som inom befintliga områden. Detta får dock inte leda till en ensidig koncentration av bebyggelsen till vissa större tätorter. I mindre orter där naturen har direkt anknytning till bostäderna bör kraven på planlagda grönområden kunna minskas väsentligt.

Statens planverk menar att länsstyrelsernas ställningstaganden till vilken mark som kan tas i anspråk för tätortsutveckling bör redovisas i samrådsyltranden över kommunernas översiktliga planer. Verket förutsätter att sådana planer handläggs enligt byggnadslagstiftningens regler för antagen generalplan. Ett positivt ställningslagande frän resp. länsstyrelses sida innebär en bekräftelse på att skäliga översiktliga avvägningar har gjorts i fråga om tätortstillväxtens fördelning inom kommunen på det sätt som förutsätts i planverkels och lanlbruksstyrelsens meddelande (Jordbruksmarken och tätorlernas utbyggnad. Dnr K 409/80) lill kommunerna. Länsstyrelsen bör enligt planverket också redovisa sin syn på utbyggnadsordning och bebyggelselälhet. Vid fastställelseprövningen av detaljplaner bör frän markhushållningssynpunkt sådana planer godtas som inte innebär uppenbar avvikelse från de intentioner som länsstyrelse och kommun har kommit överens om i anslutning lill den översiktliga planeringen. Lanlbmksstyrelsen och statens naturvårdsverk redovisar en liknande uppfattning.

Riksantikvarieämbetet, statens planverk och statens naturvårdsverk anser inte all allt återstående arbete med områdesplaner med nödvändighet

Skr. 1981/82:29                                                      25

måste slutföras lill år 1982 såsom länsstyrelserna har föreslagit. Lanlbruksstyrelsen menar att områdesplaneringen bör vara rullande med en plane-ringshorisonl på minst 10-15 år. I de fall där kommunernas utbyggnad berör såväl jordbruksmark som annan mark är det från jordbrukets synpunkt angeläget att utbyggnadsordningen för olika delområden anges. Utbyggnadsordningen kan också anges i etapper, l.ex. en första etapp med samma tidsperspektiv som för olika verksamhetsplaner (fem år) och en andra etapp med ell längre Udsperspektiv. Pä så sätt ges bättre förutsättningar för all bedöma var joidbruksdriflen t. v. kan fortgå.

4   Överväganden och utgångspunkter för fortsatt arbete med markhushållning

4.1 Allmänt

Kommunerna och kommunalförbunden i Skåne har bedrivit ett omfattande arbete i syfte all åstadkomma ett markhushållningsprogram. Ett stort antal översiktliga fysiska planer har utarbetats under en förhållandevis kort tidsperiod. I flertalet fall har man även behandlat planerna enligt reglerna för samråd m. m. i byggnadslagstiftningen.

Länsstyrelserna och övriga berörda statliga regionala myndigheter har medverkat aktivt i arbetet. Länsstyrelserna har utarbetat ett regionalt underiagsmalerial inom ramen för det s.k. MARK-projektet. Härigenom har man bl.a. kunnat göra enhetliga sammanställningar av kommunernas beräknade markbehov.

Det samlade materialet har gett en överblick över avsedd markanvändning. Det har också möjliggjort analyser av betydelsen av de faktorer som har legat till grund för kommunernas bedömningar av hur mycket mark som behövs för lälortsutbyggnad m. m. under 1980-talet.

Det arbete som har redovisats av länsstyrelserna motsvarar i stora drag den etappredovisning av arbetet med ett samlat markhushållningsprogram för Skåne som begärdes av regeringen i de länsvisa besluten år 1978 med anledning av planeringsskedet i den fysiska riksplaneringen. Resultatet av del genomförda arbetet uppfyller emellertid i flera avseenden inte de krav på markhushållning i Skåne som har ställts upp av regeringen i första hand i nämnda beslut. Sålunda har möjligheterna alt genom en regional omfördelning av tätortslillväxlen uppnå en bättre markhushållning, av skäl som länsstyrelserna redovisar, inte kunnat övervägas närmare liksom inte heller möjligheterna lill ett mer omfattande interkommunalt samarbete. Vidare har bevarandeintressena inte hunnit behandlas i den utsträckning som har fömtsätts i regeringsbesluten år 1978.

Det redovisade planmaterialet visar att kommunerna har hunnit olika långt i arbetet med all uppnå en god markhushållning. Arbetet med kom-

Skr. 1981/82:29                                                      26

munomfaltande studier av tätorlsmönsler har i många kommuner, bl. a. till följd av den korta tid som har stått till förfogande, inte hunnit drivas så långt alt det har kunnat bilda underlag för arbetet med områdesplanering. Alternativa utbyggnadsmöjligheter och konsekvensbedömningar av de utbyggnadsförslag som lämnas har redovisats i begränsad omfattning. Vidare har kommunerna inte hunnit tillräckligt pröva möjligheterna att genom ell högre markutnyttjande uppnå en bättre markhushållning i Skånes tätorter.

Under de senaste åren har också, som kommer att behandlas närmare i avsnitt 4.2, många av fömtsättningarna för kommunernas bedömningar av markbehovet under 1980-lalel förändrats.

Kommunernas och de statliga myndigheternas arbete med markhushållning i Skåne bör mol bakgrund av vad som ovan har anförts drivas vidare. Inriktningen behöver därvid emellertid inte vara alt, som tidigare har angetts, ett för hela Skåne samlat planeringsmaterial skall färdigställas och redovisas vid en tidpunkt. Det fortsatta arbetet med markhushållning bör i stället i huvudsak kunna inordnas i de enskilda kommunernas, kommunalförbundens och samarbeiskommitléernas fortlöpande planering. Länsstyrelserna bör, bl. a. genom sammanställningar och analyser av kommunernas program och planer, vid återkommande tillfällen utvärdera och redovisa hur kravet på en god markhushållning uppfylls och vid behov föreslå åtgärder för all förbättra markhushållningen. En första sådan utvärdering och redovisning lill regeringen bör ske i slutet av år 1982.

Arbetet med att åstadkomma en god markhushållning i Skåne bör i fortsättningen, såsom flertalet remissinstanser har anfört, kunna bedrivas ulan krav på särskilda redovisningar från kommunerna. Arbetet bör kunna drivas vidare i de planeringsformer och med det samrådsförfarande m. m. mellan länsstyrelse och kommun som tillämpas enligt bestämmelserna i byggnadslagstiftningen.

Med beaktande av del arbete som hittills har genomförts och de erfarenheter som härigenom har vunnits lämnas i det följande förslag lill utgångspunkter för det fortsatta arbetet.

4.2 Markanspråk

Länsstyrelserna har gjort en omfattande redovisning och analys av kommunernas anspråk på mark under 1980-talel och av de faktorer som ligger Ull grund för beräkningarna av markbehovel. Redovisningen visar alt de förhållanden som vid sidan av antaganden om befolkningstillväxten ger störst effekt på markbehovet är förändringar i utrymmesslandarden (uttryckt i antalet mmsenheler/boende) och bebyggelsetälheten (uttryckt i antalet mmsenheler/ha). Länsstyrelserna bedömer bl. a. all det av kommunerna angivna totala markbehovet för 1980-lalet om drygt 8000 ha sannolikt kan reduceras Ull ca 6000 ha genom en något mindre ökning av utrymmesslandarden än vad kommunerna har räknat med och genom en

Skr. 1981/82:29                                                      27

något högre bebyggelselälhet. Statens planverk bedömer all markbehovet torde kunna bli väsentligt mindre än 6000 ha.

Flera skäl talar för att de bedömningar som har gjorts av kommunerna om markbehovel för lätortsulbyggnad fram t.o.m. år 1990 utgår från förutsättningar som numera är mindre realistiska. Sålunda torde nyeXploa-leringsverksamheten under de närmaste åren komma alt bli mindre än vad kommunerna har räknat med. Vidare torde intresset av att mer effektivt utnyttja marken inom tätorterna öka som en följd av bl. a. kostnadsutvecklingen på bostadssidan och behovet av alt bättre utnyttja gjorda investeringar i infrastmklur. Det ökade intresset för och de insatser som f. n. görs när det gäller stadsförnyelse talar även för en utveckling i denna riktning. Också de ökade kraven på energihushållning bör ge vissa nya förutsättningar vad gäller lätortsslruklur, bebyggelselälhet m.m. Dessa utvecklingstendenser, som har betonats av flera remissinstanser, pekar samtliga i riktning mot att behovet att ta ny mark i anspråk för tätortsbyggande blir väsentligt mindre än vad kommunerna har räknat med.

Även om markbehovel för lälortsutbyggnad i förhållande till tidigare bedömningar således under de närmaste åren kan väntas minska avsevärt, är det angeläget att stryka under all statsmakternas beslut i den fysiska riksplaneringen utgår från all arbetet med markhushållning skall ske i ett långsikUgl perspektiv och med medel som är oberoende av de planerings-fömlsällningar som gäller på kortare sikt. Eti av de viktigaste utgångspunkterna när mark skall tas i anspråk för bebyggelse bör därför vara att marken skall utnyftjas så effektivt som möjligt.

Den utveckling av utrymmesslandarden som har fömtsätts vid kommunernas beräkning av markbehovet är, som bl.a. planverket anför, mindre sannolik med hänsyn till vissa tendenser i bostadsbyggandet, vilka hänger samman främst med kostnadsutvecklingen och den allmänna ekonomiska utvecklingen. Med hänsyn lill den stora effekt som förändringar i utrymmesslandarden har på behovet av mark för bostadsbyggande bör, särskilt i sådana områden i landet där konkurrensen om marken är stor, noggranna överväganden göras i denna fråga av såväl kommunerna som de statliga myndigheterna.

Markhushållningsskäl motiverar alt kommunerna planerar för ell effektivare markutnyftjande än vad som framgår av länsstyrelsernas redovisning. I denna anges ett medelvärde för kommunerna i Skåne om 90 rums-enheter/ha för den planerade bostadsbebyggelsen. Fömtsättningama för och de krav som bör kunna ställas på ell effektivare markutnyttjande varierar dock mellan olika tätorter beroende bl. a. på tätorternas storiek och läge, markens beskaffenhet samt bebyggelsens sammansättning. I sammanhanget bör uppmärksammas de fördelar ett tätare byggande och en väl genomtänkt lälortsslruklur kan ge genom att man därigenom kan åstadkomma besparingar i energi och infrastruktur samt få bättre underlag för kollektivtrafik och annan service.

Skr. 1981/82:29                                                                     28

Det finns också markreserver i varierande omfattning som är lämpliga och avsedda för bebyggelse både i och i direkt anslutning lill den redan byggda miljön. Dessa resurser bör utnyttjas bättre. Möjligheterna all genom en komplettering av bebyggelse i mindre tätorter minska konflikterna med markhushållningsintresset bör även kunna prövas, främst i sådana fall där en komplettering kan bidra till all upprätthålla befintlig service i dessa tätorter.

Det är samtidigt angelägel att intresset av en förtätning och ett effektivare markutnyttjande vägs möt övriga anspråk som kan ställas på en god tälortsmiljö. Förtätning och förbättring bör ske med beaktande av de värden som finns i den befintliga bebyggelsemiljön.

Länsstyrelserna bör löpande följa hur effektivt marken avses bli utnyttjad och vid samråd om detalj- och översiktsplaner, förutom de övriga bedömningar som bör göras med hänsyn till uppställda riktlinjer för hushållning med jordbruksmarken, även bedöma i vilken mån utrymmesstandard och bebyggelselälhet har använts som medel för all åstadkomma en god markhushållning. När detaljplaner prövas för fastställelse bör även en bedömning av effektiviteten i markulnyttjandel ingå i sammanvägningen av skäl för och emot fastställelse. Beträffande bostadsbebyggelse finns ett omfattande referensmaterial utarbetat inom det tidigare nämnda MARK-projektet. Av detta material framgår bl. a. den stora betydelse som valet av hustyp har när del gäller att hushålla med marken.

Det är bl.a. med hänsyn lill kravet på markhushållning angeläget att planeringen för bostadsbyggandet i kommunerna sker på ett samordnat sätt mellan den fysiska planeringen och bostadsförsörjningsprogrammet. Överväganden om bostadsbyggandets omfattning och lokalisering som görs i bostadsförsörjningsprogrammel bör naturiigen bygga på den översiktliga fysiska planeringen. Bostadsförsörjningsprogrammet kommer å andra sidan att ligga lill grund för olika detaljplaner. Kravet på markhushållning bör vara en utgångspunkt när frågor om lägenhelsfördelning, ulrymmesstandard och boendetäthet behandlas i bostadsförsörjningsprogrammel. Länsstyrelserna bör, l.ex. i samband med de yttranden som lämnas över de kommunala bostadsförsörjningsprogrammen, uppmärksamma kommunerna på dessa frågor.

Som har angetts ovan kan önskvärda markbesparingar inte åstadkommas enbart genom fysisk planering. Det kan därför finnas skäl att åtgärder vidtas av berörda myndigheter och av statsmakterna när det gäller råd och normer för ulrymmesstandard, bebyggelsetäthet m. m. samt beträffande låne- och beskattningsreglerna för bosläder. Sådana åtgärder måste emellertid vidtas i ett brett bostadspolitiskt och ekonomiskt sammanhang. Förslag kan således inte lämnas här. Följande bör dock nämnas.

Under senare år har uppmärksamheten alltmer riktats mot inflationens snedvridande inverkan på bostadseflerfrågan och mol de snabba ökningar som sker av samhällets subventioner till bostadssektorn. Både regering

Skr. 1981/82:29                                                                     29

och riksdag har ullalat all det inte är rimligt alt räkna med väsentligt ökade subventioner i framliden. Det har strukits under all det är nödvändigt alt fortlöpande överväga inriktningen av subventionerna med hänsyn bl. a. till deras fördelningspolitiska och bostadspolitiska effekter. En riktlinje för dessa överväganden är alt upprätthålla neutralitet i kostnadshänseende mellan olika besillningsformer. De ändringar som nyligen har vidtagits inom räntebidrags- och villabeskattningssystemen har varit led i dessa strävanden. Fortsatta överväganden pågår, bl. a. i anslutning till den skallereform som har aviserats. Det bör vidare nämnas alt vissa ändringar genomfördes den 1 januari 1980 av de regler som gäller för stadiga lån lill småhus. Ändringarna innebär alt storleksgränsen för de småhus som kan få statliga bostadslån har sänkts.

De olika ändringar i regelsystemet som har vidtagits torde komma all återverka på bl.a. utrymmesslandarden och därmed ge effekt också på markbehovel i framliden.

Stadsförnyelsekommitlén (Bo 1979:04) har i uppdrag all över ett brett fäll lämna förslag rörande förnyelsen av bebyggelsemiljön. Enligt vad som har upplysts överväger kommittén förslag som på olika sätt kan underlätta för kommunerna alt uppnå ett effektivare markutnyttjande inom befintliga tätortsområden.

Möjligheterna all åstadkomma ett effektivare markutnyttjande inom industri- och andra verksamhetsområden är begränsade med hänsyn lill att markbehovet för varje företag som regel är anpassat lill en särskild tillverkningsprocess eller motsvarande. Som planverket påpekar hänger ell exlen-sivl markutnyttjande inom industriområden ofta samman med industrins behov av alt kontrollera villkoren för framtida förändringar. Det är därför vanligt alt stora reservylor läggs ut lill varje tomt redan vid första markupplåtelsen. Planverket studerar f n. i samråd med vissa andra berörda myndigheter markulnyttjandel i verksamhetsområden. Det finns anledning att räkna med all arbetet bl.a. leder till förslag som kan gagna en bättre markhushållning.

Bevarandeintressena har, som flera remissinstanser påpekar, inte behandlats tillräckligt ingående i del hittillsvarande arbetet med markhushållning. Vad gäller t, ex, behovet av mark för grönytor är del som naturvårdsverket anför inte möjligt att med stöd av länsstyrelsens redovisning bedöma hur detta behov har beaktats av kommunerna, eftersom grönytor redovisas tillsammans med irafikytor. De synpunkter på bevarandeintressenas behandling som har förts fram av riksanUkvarieämbetel och naturvårdsverket bör ägnas särskild uppmärksamhet i det fortsatta arbetet. I samband med all områdesplaner utarbetas bör sålunda stor hänsyn tas till dels all del är en regional brist på nalurmärk för rekreation i särskilt sydvästra Skåne, dels alt viss mark för närrekrealion bör reserveras för varje tätort. Den av länsstyrelserna upprättade nalurvårdsplanen för Skåne bör vara vägledande när del gäller alt hävda naturvårdens och friluflsli-

Skr. 1981/82:29                                                      30

vets intressen saml vid avvägningar mol intresset alt ta i anspråk mark för lätortsulveckling. Del kullurminnesvårdsprogram som håller på all utarbetas bör kunna komma all fylla samma funktion när del gäller kullurminnes-vårdens intressen.

Sammanfattningsvis torde markhushållningskravet och rådande utvecklingstendenser när det gäller bostadsbyggandets omfattning och inriktning leda lill alt kommunernas motiv alt utnytQa de befintliga tälorlsarealerna effektivt ökar. Härmed ges, som planverket framhåller, goda förutsättningar för all ianspråktagandet av ny mark för lälortsutbyggnad under 1980-lalel skall komma att ligga väsenUigl lägre än vad både kommunerna och länsstyrelserna har bedömt.

En av länsstyrelsernas uppgifter i den fysiska riksplaneringen är att följa upp och ha överblick över förändringar i markanvändningen. En förutsättning för att länsstyrelserna på ett enkelt sätt och ulan särskilda redovisningar från kommunerna skall kunna ha en sådan överblick är alt länsstyrelserna med stöd av de löpande samråden med kommunerna och fastställelseprövningen av kommunernas detaljplaner systematiskt ställer samman erforderlig information. Länsstyrelserna bör överväga i vilka former detta bör ske.

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i slutet av år 1982 till regeringen redogöra för hur myckel mark av olika slag som har lagils i anspråk för lätortsulveckling under åren 1980 och 1981 jämfört med utveckhngen under 1970-talet.

4.3 Regionala överväganden

De uppställda riktlinjerna för arbetet med markhushållning i Skåne innehåller bl. a. krav på all vissa regionala överväganden skall göras i syfte att förbättra markhushållningen. Riktlinjerna har redovisats tidigare i denna promemoria.

Med hänsyn lill de ändrade planeringsförutsättningar som följer av den dämpade befolknings- och sysselsättningsutvecklingen i västra Skåne anser länsstyrelserna all del f n. inte är möjligt all överväga en omfördelning av befolkningstillväxten i Skåne i syfte att främja markhushållningen. Som länsstyrelserna framhåller bör dock fortlöpande las tillvara möjligheterna alt bl. a. med hänsyn lill markhushållningskravet stödja en utveckling mol en jämnare befolkningsfördelning i Skåne.

Av länsstyrelsernas redovisning framgår att kommunerna med några få undanlag har följt den utgångspunkt i regeringens beslut som innebär all kommunens bedömningar av behovet av mark för lätortsulbyggnad skall utgå från de planeringstal som i länsplaneringen anges för varje kommun. Härmed kan en viss samordning av planeringsarbetet för hela Skåne anses ha skett.

Skr. 1981/82:29                                                      31

Fömtsättningar för alt mera aktivt behandla markhushållningsfrågorna inom ramen för det planeringsarbete som bedrivs av kommunalförbunden i västra Skåne och övriga planeringskommittéer i Skåne har inte närmare redovisats av länsstyrelserna. Del är angeläget att länsstyrelserna vidtar aktiva åtgärder som kan förbättra förutsättningarna för del interkommunala samarbetet inom etablerade samarbetsorgan. Länsstyrelserna bör härvid utveckla sitt eget samarbete med kommunalförbunden och planeringskommittéerna bl. a. genom att diskutera förutsättningar för arbetsfördelning t. ex. när det gäller alt genomföra utredningar och ställa underiagsmalerial lill förfogande för den kommunala planeringen. Länsstyrelserna torde också mol bakgrund av sitt ansvar för utvecklingen inom hela länel kunna lägga synpunkter på om del kommunala samarbetet sker i lämpligt avgränsade områden.

Del finns anledning att betona alt behovet av interkommunal samordning är störst i västra Skåne. Det ligger därför ett särskilt samordningsansvar med hänsyn lill kraven på markhushållning på Nordvästra och Sydvästra Skånes kommunalförbund (NSK resp. SSK). Den regionplanering som bedrivs i sydvästra Skåne av SSK är av betydelse och bör kunna utvecklas vad gäller kravet på markhushållning. Det finns bl.a. mol bakgrund av vad som tidigare har angetts i denna promemoria om utvecklingstendenserna i bostadsbyggandet m. m. starka skäl för att ompröva vissa förutsättningar för regionplaneringen.

Möjligheterna att genom regionala överväganden åstadkomma en förbättrad hushållning med bl. a. jordbruksmark måste betraktas som goda i nordvästra Skåne. Från markhushållningssynpunkt är del därför önskvärt alt en regionplanering bedrivs för NSK-området på motsvarande sätt som för SSK-området. Länsstyrelserna bör verka för alt ell planeringsarbete med delta syfte genomförs.

Länsstyrelserna bör få i uppdrag all i slutet av år 1982 lill regeringen redovisa de åtgärder som har vidtagits av kommunerna och länsstyrelserna i syfte alt förbättra det interkommunala samarbetet vad gäller markhushållning och härvid överväga om ytterligare åtgärder behövs.

4.4 Intressezoner för tätortsutbyggnad

Kommunerna har lill länsstyrelserna på kartor för varje tätort som behandlas redovisat behovet av mark för lätortsulbyggnad. På grund av osäkerheten i framlidsbedömningarna saml önskemål om alternativa utbyggnadsområden och reservylor m. m. omfattar områdena på dessa kartor som regel sammanlagt en större areal än vad som motsvaras av del av kommunerna beräknade markbehovel. Dessa områden benämns i länsstyrelsernas redovisning intressezoner. dvs. områden inom vilka kommunerna önskar la i anspråk mark för lälortsändamål.

Skr. 1981/82:29                                                      32

Länsstyrelserna anhåller om alt regeringen beslutar alt inlressezonerna efter viss ytterligare bearbetning av kommunerna skall få ligga lill gmnd för den fortsatta områdesplaneringen och därefter slutligt godkännas av länsstyrelserna. Hur myckel mark som kommer alt tas i anspråk inom dessa zoner t.o.m. år 1990 blir enligt länsstyrelserna beroende av en mängd faktorer, alltifrån den allmänna slandardutvecklingen lill politiska beslut i den enskilda kommunen.

I länsstyrelsernas arbete med att ställa samman och redovisa kommunernas planeringsarbete har ingått att bedöma intressezonernas omfattning för 140 tätorter i Skåne. Det har inte varit möjligt för länsstyrelserna all för alla dessa tätorter på den korta lid som har stått lill förfogande göra alla de avvägningar som fömtsätts enligt riktlinjerna för hushållning med jordbruksmark. Länsstyrelserna har inte heller kunnat ta ställning lill i vilken utsträckning sådana avvägningar har gjorts av kommunerna. Enligt regeringens beslut för Kristianstads och Malmöhus län år 1978 var heller inte avsikten all ett sådant samlat ställningslagande skulle drivas fram lill år 1980.

Flertalet remissinstanser anser att de redovisade inlressezonerna inte bör bli föremål för ställningstagande från statsmakternas sida. Det främsta skälet härtill är att förutsättningarna för det fortsatta planeringsarbetet skulle läggas fast innan de kommunala översiktsplanerna har genomarbetats tillräckligt. Vidare anförs att bevarandeinlressena ännu inte har belysts i erforderlig omfattning.

Ett godkännande från länsstyrelsernas eller regeringens sida av alt marken inom intressezonerna får tas i anspråk för bebyggelse skulle strida mol reglerna i byggnadslagstiftningen.

De slutliga avvägningarna mellan olika statliga, kommunala och enskilda intressen kan ske först i samband med beslut om detaljplaner och lill-ståndsgivning. Intressezonerna bör mot denna bakgrund enbart ses som översiktliga angivelser av vilken mark som kan komma i fråga för lätortsulbyggnad m.m., om de antaganden beträffande befolkningsutveckling, bebyggelsestruktur, ulrymmesstandard och bebyggelsetälhet som kommunerna i Skåne har gjort skulle bli verklighet. I den mån kommunen och länsstyrelsen vid ell förberedande samråd är överens om alt intressezonerna innebär en rimlig bedömning och lokalisering av markanspråken med hänsyn till kravet på markhushållning får de naturligtvis betydelse för efterföljande mera formella samråd och planbeslul.

När del gäller närmare besked från länsstyrelserna om vilken mark som med hänsyn lill riktlinjerna för hushållning med jordbruksmark är lämplig alt ta i anspråk för lätortsulveckling kan delta, som planverket anför, lämnas i samband med samråd kring områdesplaner. Antagna områdesplaner för vilka länsstyrelsen vid samråd har bedömt att riktlinjerna är tillgodosedda torde i de allra flesta fall utgöra tillräcklig säkerhet för aft kommunerna skall kunna gå vidare med detaljplanering. Statens planverk

Skr. 1981/82:29                                                      33

har utarbetat råd och vägledning för hur översiktliga markanvändningsplaner bör behandlas i samråd mellan kommunen och länsstyrelsen.'

4.5 Fortsatt planeringsarbete i kommunerna

Planeringsarbetet i kommunerna bör under de närmaste åren inriktas på alt del för samtliga kommuner skall finnas ell aktuellt ställningstagande till lälortsulbyggnadens fördelning mellan olika orter i kommunen samt på att områdesplaner för expansiva tätorter utarbetas och antas i en omfattning och med en ambitionsnivå som är anpassad till utbyggnadsbehoven och rådande planeringsförutsättningar.

Kommunernas ställningstaganden till framtida tätorlsstruklur bör redovisas i en plan för hela kommunen. Det är angelägel att arbetet med lätortsslruklur — och områdesplaner bedrivs löpande och med återkommande översyner.

Planeringsarbetet bör bedrivas samordnat med övrig kommunal planering. Även om del är önskvärt all planeringsarbetet i syfte att åstadkomma en god markhushållning bedrivs skyndsamt och att ett likartat planerings-material utarbetas i kommunerna i Skåne behöver år 1982 inte vara en absolut tidpunkt då ett sådant material skall föreligga för samtliga kommuner.

Länsstyrelserna bör snarast överlägga med kommunerna om de utgångspunkter som nu har angetts för det fortsatta arbetet med alt hushålla med marken i Skåne. Med beaktande av dessa utgångspunkter bör också de kommentarer som länsstyrelserna i sin redovisning till regeringen har lämnat kommun för kommun kunna utgöra vägledning för kommunernas fortsatta planeringsarbete.

Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i slutet av år 1982 lill regeringen redovisa hur långt kommunerna har kommit med att upprätta och äjourhålla områdesplaner för expansiva tätorter och i vilken utsträckning kom-munomfallande och regionala bedömningar härvid har gjorts. Länsstyrelserna bör därvid bedöma hur kommunerna har tillämpat uppställda riktlinjer för hushållning med jordbruksmark saml föreslå eventuella åtgärder med anledning härav.

' Statens planverk - Handläggning av kommunala fysiska översiktsplaner inom statlig länsförvaltning (Dnr R 158/77)

Skr. 1981/82:29 34

Innehåll

Skrivelse............................................................     1

Utdrag av protokoll vid regeringssammanträde den 8 oktober 1981         2

Bilaga

Regeringens beslut om fortsatt arbete med markhushållning i Skåne       3

PM om forlsall arbete med markhushållning i Skåne ..      5

Sammanfattning................................................     5

1   Bakgmnd   .................................................... .... 7

2   Sammanfattning av länsstyrelsernas redovisning      10

3   Sammanställning av remissinstansernas synpunkter              12

3.1   Allmänna synpunkter   ................................    12

3.2   Markanspråk .............................................    15

3.3   Regionala överväganden ..............................    19

3.4   Fortsalt planering   .....................................    23

4................................................................. Överväganden och utgångspunkter för fortsatt arbete med mark
hushållning  .................................................. .. 25

4.1    Allmänt   .................................................. .. 25

4.2    Markanspråk ............................................. .. 26

4.3    Regionala överväganden ............................. .. 30

4.4    Iniressezoner för lätortsulbyggnad ................. .. 31

4.5    Fortsalt planeringsarbete i kommunerna .......... .. 33

Norstedts Tryckeri, Stockholm 1981