Riksdagens roll
i budgetprocessen

Redogörelse 1990/91:2

Riksdagens roll
i budgetprocessen

Redogörelse till riksdagen
1990/91:2

Förslag till riksdagen

1989/90:8

Förslag till riksdagen

1989/90:9

Förslag till riksdagen
1989/90:11

Förslag till riksdagen

1989/90:13

Förslag till riksdagen

1989/90:14

Förslag till riksdagen

1989/90:16

Förslag till riksdagen

1989/90:17

Redogörelse till riksdagen1990/91:2

Förslag till riksdagen

1989/90:8

Förslag till riksdagen

1989/90:9

Förslag till riksdagen1989/90:11

Redogörelse till riksdagen
1990/91:2

Förslag till riksdagen
1989/90:11

Till RIKSDAGEN

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation Redog. 1990/91:2
m.m.

2 Granskningsverksamheten

3 Särskilda föredragningar m.m.

Granskningsplanen för 1990/91 Redog. 1990/91:2

Riksdagens revisorers förslag angående
arbetsskadeförsäkringen

1 Revisorernas granskning

2 Revisorernas överväganden

3 Sammanfattning

4 Hemställan

Sammanfattning av rapport 1988/89:5 om
arbetsskadeförsäkringen och över rapporten
avlämnade remissyttranden

1 Rapporten

2 Remissyttrandena

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers förslag angående stödet
till experimentbyggandet

1 Genomförd granskning

2 Revisorernas överväganden

3 Sammanfattning

4 Hemställan

Reservation

Sammanfattning av rapport 1989/90:1 om stödet
till experimentbyggandet och de remissyttranden
som avgetts över den

1 Rapporten

2 Remissyttranden

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers förslag angående
riksdagens roll i budgetprocessen

1 Granskningens omfattning

2 Revisorernas överväganden

3 Hemställan

Sammanfattning

1 Den statliga budgetprocessen

2 Budgetreformer

3 Staten och samhällsekonomin

4 Statens totala verksamhet

5 Statsbudgeten

6 Riksdagen säger ja

7 Finanspolitik och statligt kapital

8 Affärsverk, bolag, fonder och stiftelser

9 Den nya budgetprocessen

10 Fortsatta överväganden och åtgärder

Riksdagens revisorers förslag angående 1983 års
bostadsförbättringsprogram

1. Revisorernas granskning

2. Revisorernas överväganden

3. Sammanfattning

4. Hemställan

Reservation

Sammanfattning av rapport 1989/90:2 om 1983 års
bostadsförbättringsprogram

1 Rapporten

2 Remissyttranden

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers förslag angående
postverkskoncernens verksamhet

1 Revisorernas granskning

2 Revisorernas överväganden

3 Hemställan

Sammanfattning av rapport 1989/90:4 om
postverkskoncernens verksamhet och de
remissyttranden som avgivits över den

1 Rapporten

2 Remissyttranden

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers förslag angående
registrering och dokumentation av de statliga
museernas samlingar

Registrering och dokumentation av de statliga
museernas samlingar

Underlag till delrapport om försöksverksamhet
med registrerings- och dokumentationssystem på
Medelhavsmuseets grekisk-romerska avdelning

Medelhavsmuseet

Yttrande

Riksdagens revisorers förslag angående
koncessionsavtalet om linjesjötrafik på Gotland

1 Sammanfattning

2 Bakgrund

3 Granskningens omfattning

4 Revisorernas överväganden

5 Slutsats

6 Hemställan

Innehållsförteckning Redog. 1990/91:2

Till RIKSDAGEN

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation Redog. 1990/91:2m.m.

2 Granskningsverksamheten

3 Särskilda föredragningar m.m.

Granskningsplanen för 1990/91 Redog. 1990/91:2

Riksdagens revisorers förslag angåendearbetsskadeförsäkringen

1 Revisorernas granskning

2 Revisorernas överväganden

3 Sammanfattning

4 Hemställan

Sammanfattning av rapport 1988/89:5 omarbetsskadeförsäkringen och över rapportenavlämnade remissyttranden

1 Rapporten

2 Remissyttrandena

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers förslag angående stödettill experimentbyggandet

1 Genomförd granskning

2 Revisorernas överväganden

3 Sammanfattning

4 Hemställan

Reservation

Sammanfattning av rapport 1989/90:1 om stödettill experimentbyggandet och de remissyttrandensom avgetts över den

1 Rapporten

2 Remissyttranden

Innehållsförteckning

Riksdagens revisorers förslag angåenderiksdagens roll i budgetprocessen

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation Redog. 1990/91:2
m.m.

Riksdagens revisorers förslag angående
arbetsskadeförsäkringen

Sammanfattning av rapport 1988/89:5 om
arbetsskadeförsäkringen och över rapporten
avlämnade remissyttranden

Riksdagens revisorers förslag angående stödet
till experimentbyggandet

Sammanfattning av rapport 1989/90:1 om stödet
till experimentbyggandet och de remissyttranden
som avgetts över den

Riksdagens revisorers förslag angående
riksdagens roll i budgetprocessen

1.1 Uppgift

1.2 Organisation

1.3 Arbetsformer

1.4 Medelstilldelning

1.5 Granskningsplanen

2.1 Inledande resultatgenomgång

2.2 Slutbehandlade granskningsärenden

2.3 Pågående granskningsärenden

2.4 Granskningen av riksdagsförvaltningen Redog. 1990/91:2

2.5 Informationsresor

3.1 Särskilda föredragningar

3.2 Länsresor

3.3 Besvarade remisser

Bilagor

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande
arbetarskyddet

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom
arbetsskadeförsäkringen och andra trygghetssystem

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering

2.6 Ärendets fortsatta handläggning

1.1 Bakgrund och syfte

1.2 Revisorernas överväganden och förslag

1.3 Sammanfattning

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande
arbetarskyddet

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom
arbetskadeförsäkringen och andra trygghetssystem

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering

2.6 Ärendets fortsatta handläggning

2.1 Allmänt

2.2 Mål för experimentverksamheten

2.3 Högskoleforskningens roll

2.4 Åtgärder för att öka intresset för
experimentverksamhet

2.5 Finansiering av stora solfångaranläggningar m.m.

2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till
experimentverksamheten

2.7 Flexibla stödformer

2.8 Handläggning och omprövning av lånen

2.9 Tilläggslån till ordinarie bostadslångivningen

1.1 Bakgrund och syfte

1.2 Lånen till experimentbyggandet

1.3 Inriktningen av experimentverksamheten

1.4 Utvärdering av experimenten

1.5 Omprövningen av lånen

1.6 Huvudmannaskapet för stödet till experimentbyggandet

1.7 Risker för tredje man

1.8 Slutsatser och förslag

2.1 Allmänna synpunkter

2.2 Synpunkter på åtgärdsförslagen i rapporten

Granskningens omfattning

En ny budgetprocess

Budgetarbetet koncentreras

Klarare verksamhetsformer

Klarare styrformer

Bättre uppföljning

Bestämmelser om statens budget

Budgeten som regeringens handlingsplan

Budgeten som tradition

Budgeten som uttryck för politisk vilja

Från medeltid till efterkrigstid

Budgetarbetet i riksdagen

1980 års budgetreform

Budgetreformer efter 1980

Budgetteori

Nationalräkenskaperna och den offentliga sektorn

Olika mått på den offentliga sektorns storlek

Bruttonationalprodukt?

Nationalbudgeten

Utlandsskulden krymper?

Varför växer den offentliga sektorn?

Den offentliga sektorns påverkan på samhällsekonomin

Om möjligheterna till ekonomiska jämförelser

Revisorerna

Realekonomisk fördelning av statens totala verksamhet

Statens totala inkomster

Statens totala utgifter

Statens finanser

Budgetsaldo

Statens lånebehov och statsskuldens förändring

Långtidsbudgeten

Revisorerna

Statsbudgetens paradoxer

Statsbudgetens inkomster

Statsbudgetens utgifter

Budgetsaldo

Revisorerna

Ja till statsbudgetens inkomster

Ja till utgiftsanslag

Ja till statsbudget

Ja till tilläggsbudgetar

Revisorerna

Ja till riktlinjer för den ekonomiska politiken

Riksdagens beslut blir löfte och låsning

Statens förmögenhet

Investeringar vid statliga myndigheter

Statliga garantier

Revisorerna

Åtta affärsverk

1 000 statliga bolag

Fonder

Stiftelser

Revisorerna

Politisk styrning

Fördjupad och förenklad prövning

Från marginaltänkande till helhetssyn

Behov av nya arbetsformer

Revisorerna

Tabeller

Referenser

2.1 Allmänt om bostadsförbättringsprogrammet

2.2 Ryckighet i bostadsförbättringsprogrammet

2.3 Ökad kommunal medverkan

2.4 Andra förändringar i det administrativa förfarandet

2.5 Kunskapsunderlag

1.1 Bostadsförbättringsprogrammet

1.2 Granskningens inriktning

1.3 Allmänt

1.4 Ryckigheten

1.5 Styrsystem

1.6 Kunskapsuppbyggnaden

2.1 Allmänt om programmet

2.2 Ryckigheten

2.3 Styrsystem

2.4 Kommunernas roll i förnyelsearbetet

2.5 Kunskapsuppbyggnaden

2.1 Styrningen av postverkskoncernen

2.2 Målen för postverkskoncernen

2.3 Postens aktieinnehav

2.4 Ansvar och revision

1.1 Bakgrund och syfte

1.2 Postverkskoncernens verksamhet

1.3 Styrningen av postverkskoncernen

1.4 Postens aktieinnehav

1.5 Verksledningens ansvar

1.6 Postkoncernen som ett led i den statliga verksamheten

1.7 Förslag

2.1 Styrningen av postverkskoncernen

2.2 Frågor rörande aktiebolagen

2.3 Ansvar och revision

2.4 Samordning mellan postverket och televerket

1 Revisorernas överväganden

2 Hemställan

Sammanfattning

1. Bakgrund

2. Nuvarande ordning

3. Genomförd granskning

4. Åtgärder

Havsbas

Medelhavsmuseets söksystem för föremälsplacering

Rapport över uppbyggnad av ADB-baserat
sökregister för museiföremålens fasta och tillfälliga
förvaringsplatser

Testprojekt initierat av riksdagens revisorer

Innehåll

4.1 Upphandlingen

4.2 Avtalets kostnadskonsekvenser för staten

4.3 Servicenivån i trafiken

4.4 Sysselsättningseffekter på Gotland

1.1 Uppgift

1.2 Organisation

1.3 Arbetsformer

1.4 Medelstilldelning

1.5 Granskningsplanen

2.1 Inledande resultatgenomgång

2.2 Slutbehandlade granskningsärenden

2.3 Pågående granskningsärenden

2.4 Granskningen av riksdagsförvaltningen Redog. 1990/91:2

2.5 Informationsresor

3.1 Särskilda föredragningar

3.2 Länsresor

3.3 Besvarade remisser

Bilagor

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggandearbetarskyddet

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inomarbetsskadeförsäkringen och andra trygghetssystem

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering

2.6 Ärendets fortsatta handläggning

1.1 Bakgrund och syfte

1.2 Revisorernas överväganden och förslag

1.3 Sammanfattning

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggandearbetarskyddet

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inomarbetskadeförsäkringen och andra trygghetssystem

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering

2.6 Ärendets fortsatta handläggning

2.1 Allmänt

2.2 Mål för experimentverksamheten

2.3 Högskoleforskningens roll

2.4 Åtgärder för att öka intresset förexperimentverksamhet

2.5 Finansiering av stora solfångaranläggningar m.m.

2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd tillexperimentverksamheten

2.7 Flexibla stödformer

2.8 Handläggning och omprövning av lånen

2.9 Tilläggslån till ordinarie bostadslångivningen

1.1 Bakgrund och syfte

1.2 Lånen till experimentbyggandet

1.3 Inriktningen av experimentverksamheten

1.4 Utvärdering av experimenten

1.5 Omprövningen av lånen

1.6 Huvudmannaskapet för stödet till experimentbyggandet

1.7 Risker för tredje man

1.8 Slutsatser och förslag

2.1 Allmänna synpunkter

2.2 Synpunkter på åtgärdsförslagen i rapporten

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande
arbetarskyddet

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom
arbetsskadeförsäkringen och andra trygghetssystem

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande
arbetarskyddet

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom
arbetskadeförsäkringen och andra trygghetssystem

2.4 Åtgärder för att öka intresset för
experimentverksamhet

2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till
experimentverksamheten

Riksdagens revisorers verksamhetsberättelse för
budgetåret 1989/90

Redog.

1990/91:2

1 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

Innehåll Redog. 1990/91:2

Riksdagens revisorers skrivelse............................ 3

1 Riksdagens revisorers uppgift och organisation m.m........... 5

1.1 Uppgift....................................... 5

1.2 Organisation................................... 5

1.3 Arbetsformer.................................. 6

1.4 Medelstilldelning............................... 7

1.5 Granskningsplanen.............................. 8

2 Granskningsverksainheten.............................. 9

2.1 Inledande resultatgenomgång...................... 9

2.2 Slutbehandlade granskningsärenden................. 14

2.2.1 Vissa tidigare skrivelser till riksdagen............... 14

2.2.2 Under verksamhetsåret 1989/90 lämnade skrivelser till

riksdagen........................................ 15

2.2.3 Annan åtgärd................................. 22

2.3 Pågående granskningsärenden..................... 24

2.4 Granskningen av riksdagsförvaltningen............... 28

2.5 Informationsresor............................... 28

3 Särskilda föredragningar m.m........................... 29

3.1 Särskilda föredragningar.......................... 29

3.2 Länsresor..................................... 35

3.3 Besvarade remisser.............................. 43

Bilagor

Skrivelser till riksdagen 1985/86-1988/89................. 45

Granskningsplanen för 1990/91........................ 48

Till riksdagen under verksamhetsåret 1989/90 avlåtna skrivel-

ser ............................................. 49

Sakregister till granskningsärendena åren 1981-1989/90 ......... 329

Redog. 1990/91:2

Riksdagens revisorer får härmed avge berättelse över sin verksamhet under
budgetåret 1989/90.

Stockholm den 4 oktober 1990

Alf Wennerfors

Ake Dahlberg

Riksdagens revisorer har till uppgift att på riksdagens vägnar granska den
statliga verksamheten. Granskningen får också omfatta sådan verksamhet
som staten bedriver i form av aktiebolag eller stiftelse. Detta gäller om verk-
samheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten som
ägare eller genom tillskott av statliga anslagsmedel eller genom avtal eller på
något annat sätt har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

Revisorerna får även under vissa förutsättningar granska hur statsmedel
som tagits emot som bistånd till en viss verksamhet används.

Den administrativa praxis som tillämpas vid regeringsarbetet är undanta-
gen från revisorernas granskning.

Den av revisorerna bedrivna granskningen gäller framför allt frågor som
är av mera väsentlig betydelse för den statsfinansiella och den förvaltnings-
ekonomiska utvecklingen eller som berör grunderna för det administrativa
arbetets organisation och funktioner.

Riksdagen utser för varje valperiod tolv revisorer och lika många supplean-
ter. Endast ledamot av riksdagen kan utses till revisor.

Bland revisorerna väljer riksdagen en ordförande och två vice ordförande.

Dessa är samtidigt ordförande i var och en av de tre avdelningar som inom
sina resp, ansvarsområden har att bereda granskningsärenden.

Administrativa frågor samt brev från allmänheten och vissa andra ärenden
bereds eller behandlas av ett arbetsutskott. I detta ingår de tre ordförandena
samt ytterligare en revisor och chefen för revisorernas kansli.

Revisorernas kansli är uppdelat på två utredningsenheter och en administ-
rativ enhet. Den 30 juni 1990 avgick kanslichefen Göran Hagbergh med pen-
sion. Han efterträddes den 1 juli av Åke Dahlberg.

Vid utgången av verksamhetsåret 1989/90 var revisorerna fördelade på av-
delningar enligt följande.

Första avdelningen

Avdelningen har berett ärenden som faller inom verksamhetsområdena för
konstitutionsutskottet, finansutskottet, skatteutskottet, socialutskottet och
socialförsäkringsutskottet.

Ledamöter

Alf Wennerfors (m), ordförande

Anita Johansson (s), vice ordförande
Birgitta Hambraeus (c)

Torsten Karlsson (s)

Suppleanter

Sören Lekberg (s)
Ulla Johansson (s)
Arne Andersson (s)
i Gamleby

Siw Persson (fp)

Andra avdelningen

Redog. 1990/91:2

Avdelningen har berett ärenden som faller inom verksamhetsområdena för
justitieutskottet, lagutskottet, försvarsutskottet, kulturutskottet, utbild-
ningsutskottet, jordbruksutskottet och bostadsutskottet.

Ledamöter

Hans Lindblad (fp), ordförande
Stig Gustafsson (s), vice ordförande

Bengt Silfverstrand (s)

Sten-Ove Sundström (s)

Suppleanter

Maja Bäckström (s)
Margit Gennser (m)
Lars Ahlmark (m)
Bengt Kronblad (s)

Tredje avdelningen

Avdelningen har berett ärenden som faller inom verksamhetsområdena för

utrikesutskottet, trafikutskottet, näringsutskottet och arbetsmarknadsut-
skottet.

Ledamöter Suppleanter

Kjell Nilsson (s), ordförande Ulla-Britt Åbark (s)

Anders G Högmark (m), vice ordförande Lennart Brunander (c)

Rune Jonsson (s) Inga-Britt Johansson (s)

Ulla Orring (fp) Per Stenmarck (m)

Arbetsutskottet

Arbetsutskottet har haft följande sammansättning:

Kjell Nilsson, ordförande

Alf Wennerfors, förste vice ordförande

Hans Lindblad, andre vice ordförande

Anita Johansson

Göran Hagbergh

Revisionsarbetet bedrivs genom fortlöpande samverkan mellan revisorerna

och tjänstemännen vid kansliet.

För varje verksamhetsår fastställer revisorerna en granskningsplan i vil-

ken redovisas samtliga beslutade och ännu ej avslutade granskningsärenden.

Förslag till nya granskningsärenden inhämtas bl.a. från riksdagsutskotten.

Framställningar om åtgärder med anledning av vad som har uppmärksam-

mats vid granskningen görs till riksdagen.

Under budgetåret 1989/90 har revisorerna hållit 24 plenisammanträden

och 41 avdelningssammanträden. Arbetsutskottet har sammanträtt 26

gånger. 6

Under verksamhetsåret 1988/89 diskuterade revisorerna ingående grund- Redog. 1990/91:2
läggande frågor som rör revisionens verksamhet. I mars 1989 fattade reviso-
rerna beslut som gällde inriktningen av granskningsverksamheten, samarbe-
tet mellan revisorerna och riksdagsutskotten, revisorernas enskilda insatser
samt arbetsformerna inom revisionen. Huvudpunkterna i beslutet återgavs i
verksamhetsberättelsen för 1988/89 (s. 6).

Revisorerna gjorde vid en policyöverläggning i maj 1990 den bedöm-
ningen att 1989 års beslut om revisionens verksamhet givit positiva resultat.
Vid överläggningen beslutades om vissa smärre ändringar i fråga om hand-
läggningen av ärenden. En nyhet av större vikt infördes. Fr.o.m. 1990/91
fastställer revisorerna för varje verksamhetsår en verksamhetsplan. I planen
redovisas översiktligt den verksamhet som planeras under en kommande tre-
årsperiod och mer preciserat verksamheten under närmast förestående bud-
getår. Verksamhetsplanen för 1990/91 fastställdes av revisorerna den 7 juni
1990. Till planen är en granskningsplan bilagd. I den redovisas de ärenden
som revisorerna beslutat granska samt ärenden, där granskning övervägs.

En ny arbetsordning för riksdagens revisorer fastställdes den 14 maj 1990.
Den tidigare gällande arbetsordningen har ändrats med hänsyn till de beslut
om revisionens verksamhet och arbetsformer m.m. som tagits 1989 och 1990
samt i övrigt moderniserats.

Medel för revisorernas verksamhet anvisas under statsbudgetens XV huvud-
titel, Riksdagen och dess myndigheter m.m. Utgifterna under budgetåret
1989/90 samt de för samma och efterföljande budgetår anvisade medlen
framgår av följande sammanställning. Beloppen är angivna i tusental kro-
nor.

	1989/90		1990/91 ramanslag
	utgift	anslag	1990/91 ramanslag
Förvaltningskostnader	8604	7716
varav lönekostnader	6 151	5 820
Lokalkostnader	866	842
Totalt	9470	8242	9849

Förvaltningskostnaderna 1989/90 fördelade sig på följande sätt (tkr.):

Löner till egen personal och anställda konsulter 6151

(därav sociala avgifter 1 826)

Sjukvård 27

Arvoden till revisorerna 533

Konsultuppdrag 622

Resor (därav utrikesresor 69) 262

Lokalvård 121

ADB-utrustning 227

Expenser 661

Summa 8604

Som framgår av sammanställningen har anvisade medel till förvaltningskost- Redog. 1990/91:2
nader överskridits med 888 000 kr. Till följd av avtalsenliga löneökningar har
lönekostnaderna för egen personal ökat med 982 000 kr. Lönemedel som fri-
gjorts på grund av tjänstledigheter och vakanser har använts för bl.a. kon-
sultuppdrag och ADB-utrustning samt ökade kostnader för arvoden till revi-
sorerna.

I juni 1989 fastställde revisorerna en granskningsplan att gälla tills vidare för
verksamhetsåret 1989/90. Den ursprungliga granskningsplanen har revide-
rats löpande.

De på granskningsplanen uppförda ärendena fördelar sig efter riksdagsut-
skottens beredningsområden på följande sätt.

Ärendet redo-
visas i berät-
telsen på s.

Konstitutionsutskottet

1. Riksdagens bemyndiganden

Finansutskottet

2. Byggnadsstyrelsens hyressättning

3. Riksdagens roll i budgetprocessen

Socialförsäkringsuts kottet

4. Arbetsskadeförsäkringen

Socialutskottet

5. Hälso- och sjukvård på lika villkor

Kulturutskottet

6. Registrering och dokumentation av de statliga museer-
nas samlingar

7. Sveriges turistråds insatser på det regionalpolitiska och
sociala planet

Trafikutskottet

8. De statliga affärsverkskoncernerna:
Postverkskoncernens verksamhet

SJ-koncernens verksamhet

9. Koncessionsavtalet om linjesjötrafik på Gotland

Näringsutskottet

Redog. 1990/91:2

10. Handläggningstiderna vid patent- och registreringsver- 22

kets bolagsavdelning

Arbetsmarknadsutskottet

11. Gällande offentligrättsliga regler om bisysslor 22

Bostadsutskottet

12.1983 års bostadsförbättringsprogram 18

13. Stödet till experimentbyggandet 16

14. Planeringen och genomförandet av plan- och boverkets 25

omlokalisering

Revisorerna har i juni 1990 fastställt en granskningsplan att gälla tills vidare
för verksamhetsåret 1990/91. De på denna plan uppförda ärendena framgår
av bilaga 2, i vilken ärendena redovisas utskottsvis.

Resultatanalys avseende förvaltningsrevision av den form som riksdagens
revisorer bedriver är komplicerad. Det gäller inte bara att beakta riksdagens
åtgärder med anledning av revisorernas förslag. För att åstadkomma en rätt-
visande effektmätning måste man också försöka fastställa om eller i vilken
mån vad som framkommit genom revisorernas granskningsverksamhet bi-
dragit till att åtgärder vidtagits av andra samhällsorgan, t.ex. ändrade rutiner
hos en myndighet eller tillsättande av en utredning. Revisorernas granskning
har också i många fall stimulerat samhällsdebatten och kan därmed indirekt
ha bidragit till att det efter en tid vidtagits åtgärder hos riksdag, regering och
myndigheter.

I den resultatgenomgång som presenteras i detta och följande avsnitt re-
dovisas inledningsvis verksamhetens volymmässiga omfattning. Därefter
görs en uppföljning i ett längre tidsperspektiv av ett urval tidigare redovisade
granskningsärenden. Slutligen återges, som i tidigare verksamhetsberättel-
ser, en beskrivning och uppföljning av under verksamhetsåret 1989/90 slut-
behandlade och pågående granskningsärenden.

Revisorerna har för avsikt att framöver ytterligare utveckla resultatanaly-
sen av granskningsverksamheten.

Antalet under verksamhetsåren 1985/86-1989/90 genomförda förstudier,
upprättade promemorior och rapporter samt avgivna skrivelser till riksdagen
framgår av nedanstående sammanställning.

Redog. 1990/91:2

1985/86 1986/87 1987/88 1988/89 1989/90 S:a

Som avslutning på genomförda granskningar har revisorerna som framgår av
tabellen under de senaste fem verksamhetsåren tillställt riksdagen 30 skrivel-
ser med förslag till åtgärder. Sju av skrivelserna har avlämnats under 1989/90
och redovisas i denna berättelse. Vad beträffar de 23 övriga, som förtecknats
i bilaga 1, har riksdagen beslutat om tillkännagivanden till regeringen i nitton
fall, medan fyra skrivelser lagts till handlingarna utan någon åtgärd från riks-
dagens sida.

I det följande ges några exempel på utvecklingen av ärenden i vilka vi för-
ordat åtgärder av något slag. Vi återger till en början några fall där riksda-
gens beslut överensstämt med våra intentioner och lett till åtgärder från re-
geringens sida. Bl.a. behandlas frågor rörande inkomststatistik, statens lo-
kalupplåtelser, personalresurserna vid skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrel-
serna samt de statliga bolagen.

Vi har löpande granskat organisationen och förfarandena på skatte-, av-
gifts- och indrivningsområdena. Under verksamhetsåren 1987/88-1988/89
har granskningen främst avsett framställningen av skatte- och avgiftsstatis-
tik. Sålunda har tre skrivelser i ämnet avgetts till riksdagen, nämligen frågor
rörande statistiken över inkomst- och förmögenhetsskatterna, mervärdeskat-
ten resp, socialavgifterna.

Genomgående har vi påpekat behovet av en allmän översyn av statistiken
beträffande främst användarbehoven, samordning av produktionen av sta-
tistik och publiceringen av statistiken. Riksdagen har delat revisorernas upp-
fattning och gett regeringen sin mening härom till känna.

Inom regeringskansliet har i anledning härav en översyn av berörda statis-
tikområden påbörjats. Enligt under hand inhämtade uppgifter skall arbetet
vara slutfört innevarande höst.

Revisorerna anmälde i maj 1986 till riksdagen en granskning av förekomsten
av lokalupplåtelser för personalvårdsändamäl inom statsförvaltningen.
Granskningen omfattade åtta myndigheter med eget lokalhållningsansvar,
nämligen postverket, televerket, SJ, luftfartsverket, statens vattenfallsverk,
affärsverket FFV, vägverket och tullverket.

Granskningen utgick ifrån ett riksdagsbeslut 1981 av innebörd att statliga
myndigheter - om inte särskilda skäl talade däremot - skulle upphöra med
uthyrning av fritidsbostäder. Revisorerna fann dock att sådan uthyrning vid
tiden för granskningen fortfarande bedrevs vid ett antal myndigheter i unge-
färligen oförändrad omfattning. Revisorerna frågade sig därför om verksam-
heten stod i samklang med statsmakternas uttalande och föreslog en översyn
av principerna för statliga myndigheters lokalstöd för personalvårdsända-
mål.

Riksdagen delade vår uppfattning och beslutade att regeringen på lämpligt
sätt skulle överväga de frågor vi tagit upp.

Med anledning härav beslutade regeringen den 21 juni 1989 om riktlinjer
för viss lokalanvändning vid myndigheter med eget lokalhållningsansvar. Be-
slutet innebar vidare att riksrevisionsverket skulle överväga behovet av sär-
skilda föreskrifter för redovisningen av sådan lokalanvändning. Slutligen
fick byggnadsstyrelsen i uppdrag att utfärda riktlinjer för förvaltningen av
vissa typer av friskvårdsanläggningar.

Vi anmälde vidare i oktober 1988 vår granskning av personalresurserna vid
skogsstyrelsen och för skogsvårdsstyrelsernas myndighetsuppgifter.

Vid granskningen hade vi särskilt belyst skogsvårdsorganisationens för-
sämrade ekonomi, nedgången i fråga om skogsvårdsstyrelsernas uppdrags-
verksamhet, sambandet mellan myndighetsutövning och uppdragsverksam-
het samt den personalminskning som genomförts för att möta den negativa
resultatutvecklingen. Av denna framgick att de ekonomiska förutsättning-
arna för skogsvårdsorganisationens verksamhet påtagligt försämrats. Vi pe-
kade på att skogsvårdsorganisationen till övervägande del får sina uppdrag
från andra myndigheter. Plötsliga minskningar i medelstilldelningen till
dessa - och därmed en mindre uppdragsvolym - gör det svårt för organisatio-
nen att planera och anpassa bl.a. personalresurserna till de nya verksamhets-
villkoren.

Nedgången i uppdragsverksamheten inverkar även på omfattningen av
myndighetsutövningen. Varje verksamhetsorgan inom organisationen skall
bära sina kostnader och därmed också de samkostnader för chefspersonal,
administration m.m. som den ”förbrukar”. När bidragen från uppdragsin-
täkterna minskar måste en större del av samkostnaderna finansieras via
myndighetsanslaget. Det ekonomiska utrymmet för att bekosta fältpersonal
som arbetar med skogliga myndighetsuppgifter krymper då.

Vi ansåg att det för myndighetsuppgifterna på regional nivå måste finnas
en garanterad basorganisation. Först då går det att motverka negativa kon-
sekvenser av fluktuationerna i uppdragen från statliga myndigheter. Omfatt-
ningen och finansieringen av basorganisationen måste därför utredas.

Riksdagen biträdde vårt förslag att basorganisationen tillförsäkrades re-
surser så att skogsvårdsorganisationens myndighetsuppgifter blev obe-
roende av uppdragsverksamheten från statliga myndigheter. Däremot var
riksdagen inte beredd att tillmötesgå vårt förslag om en allmän utredning av
frågorna, med hänsyn till bl.a. pågående översynsarbete.

Med anledning av vad riksdagen uttalat i fråga om skogsvårdsstyrelsens
basorganisation har regeringen i budgetpropositionen 1989/90 redovisat
vissa överväganden. Regeringen ansåg att storleken av ett finansiellt tillskott
inte med större säkerhet kan beräknas på förhand. På sikt bör givetvis orga-
nisationens storlek anpassas till den verksamhet som efterfrågas. En viss re-
sursförstärkning om 3 milj. kr. förordades dock för att täcka vissa samkost-
nader i en basorganisation.

För att tillgodose behovet av likvida medel i uppdragsverksamheten och i
frö- och plantverksamheten disponerar skogsstyrelsen under budgetåret en
rörlig kredit intill 65 milj. kr. i riksgäldskontoret.

Riksdagen beslutade enligt förslaget.

Redog. 1990/91:2

Från och med verksamhetsåret 1987/88 har revisorerna rätt att granska så- Redog. 1990/91:2
dan verksamhet som staten bedriver i form av aktiebolag och stiftelser.

En första granskning av statligt bolag i enlighet härmed har avsett AB Tips-
tjänsts verksamhet och främst bolagets inleverering av vinst till statsverket.

Tipstjänst har enligt beslut av regeringen rätt att bedriva vadhållningsrö-
relse i samband med tävlingar eller i form av lottning. Bolagets årsvinst skall
enligt av regeringen utfärdade tillstånd till vadhållningsverksamheten - efter
aktieutdelning och sedvanliga avsättningar - oavkortat inlevereras till stats-
verket.

Vid revisorernas granskning av bolagets redovisning för verksamhetsåret
1987 visade det sig att bolaget lämnat vissa föreningar och organisationer på
idrottsområdet stöd till ett belopp av 40,7 milj. kr. som inte kunde anses vara
erforderligt för bolagets löpande vadhållningsverksamhet utan måste anses
som ett allmänt direkt stöd till idrotten.

Mot bakgrund av riksdagens upprepade uttalanden att statens stöd till
idrotten bör beslutas av riksdagen i samband med bedömning av anslagen
för andra ändamål anmälde revisorerna till riksdagen förhållandet och hem-
ställde att riksdagen som sin mening skulle ge regeringen till känna att den
form av stödverksamhet som bolaget bedrev fortsättningsvis inte borde få
förekomma. Dessutom hemställde vi att riksdagen skulle kräva att rege-
ringen snarast tog ställning till omfattningen av behovet av stöd till idrotten
för vadhållningsverksamhetens bedrivande och underställa riksdagen frågan
för godkännande.

Riksdagen delade våra synpunkter och gav i skrivelse hösten 1989 rege-
ringen till känna denna mening.

I skrivelse till riksdagen den 22 mars 1990 beredde regeringen riksdagen
tillfälle att ta del av vissa av regeringen beslutade riktlinjer för Tipstjänst att
ge medel till svensk idrott i de fall det var kommersiellt befogat ur bolagets
synvinkel.

Vi hade vid vår granskning även satt i fråga det lämpliga i regeringens be-
slut att medge att Tipstjänsts vinst för vissa aktiviteter av bl.a. typen Stora
Tipsveckan direkt tillgodofördes idrottsrörelsen. Regeringen ansåg i skrivel-
sen att denna form av stöd, som var av kommersiell betydelse för bolaget,
skulle få fortgå även i fortsättningen. Dock skulle det stöd idrotten härige-
nom erhöll särskilt redovisas för riksdagen i budgetpropositionen.

Finansutskottet uttalade i betänkande i ämnet att regeringen med den
lämnade skrivelsen uppfyllt framförda krav om en översyn av AB Tipstjänsts
möjligheter att lämna stöd till olika idrottsaktiviteter. Utskottet noterade vi-
dare att regeringen i skrivelsen inte behandlat riksdagens begäran om en
samlad bild av det totala statliga stödet till idrotten. Utskottet förutsatte att
sådan redovisning skulle lämnas i annat sammanhang.

Riksdagen beslutade i enlighet med vad utskottet i denna del förordat i
anledning av regeringens redovisning.

Revisorernas rätt att granska statliga bolag - en rätt som getts oss efter vår
framställning härom - har öppnat möjlighet för oss att mera effektivt
granska de statliga affärsverkskoncernerna. Tidigare har granskningarna fått
avse enbart affärsverken som sådana.

Vi har från denna nya utgångspunkt beslutat granska affärsverkskoncer- Redog. 1990/91:2
nerna vad avser riksdagens styrmöjligheter och regeringens styrning och
kontroll av verken och deras dotterbolag.

Ett par exempel på fall där de av oss eftersträvade effekterna uppnåtts trots
att riksdagen vid sin prövning inte direkt tillstyrkt våra förslag redovisas i det
följande.

Med utgångspunkt i de mineralpolitiska riktlinjer som riksdagen fast-
ställde år 1982 anmälde revisorerna i december 1989 en granskning av frågor
kring de statliga insatserna för prospektering. Granskningen avsåg främst
nämndens för statens gruvegendom (NSG) prospekteringsverksamhet och
det statliga stödet till prospekterande företag via programmet för utökad
prospektering m.m.

Vid granskningen hade bl.a. konstaterats att utfallet av de statliga insat-
serna för prospektering under de senaste tolv åren inte varit tillfredsstäl-
lande. Detta gällde framför allt NSGs prospekteringsverksamhet, vilken -
såvitt vi kunnat bedöma - dittills inte lett till att någon fyndighet kommit till
exploatering. Vidare visade granskningen på vissa brister i den långsiktiga
inriktningen av och strategin för det samlade statliga agerandet inom områ-
det samt i reglerna för stöd till prospekterande företag. Liknande brister på-
visades även beträffande baskartering vid Sveriges geologiska undersökning
(SGU).

Vi föreslog riksdagen bl.a. att man för att uppnå ökade resultat på områ-
det skulle förskjuta tyngdpunkten för de samlade statliga insatserna på mine-
ralområdet i riktning mot tidigare led i prospekteringskedjan, att ett bättre
underlag i fråga om tekniska/geologiska förutsättningar för prospekteringen
skulle tas fram och att branschförutsättningarna för företag inom mineral-
området skulle klarläggas.

Riksdagen fann dock på förslag av näringsutskottet inte skäl att ta ställ-
ning i sak till varje enskilt förslag i vår skrivelse utan ansåg att mineralråvaru-
kommittén närmare kunde pröva de frågor som togs upp i skrivelsen.

Regeringen gav därefter mineralråvarukommittén detta uppdrag. I sitt be-
tänkande Prospekteringspolitik (SOU:1989:92, kap. 8) svarar kommittén på
varje enskilt förslag från oss. I stort sett sammanfaller kommitténs rekom-
mendationer med våra förslag. Det är endast i frågan om en tyngdpunktsför-
skjutning i riktning mot tidigare led i prospekteringskedjan som kommittén
möjligen kommer fram till en annan syn. Man anser här att en avvägning
bör göras mellan de olika leden i kedjan kartering-prospektering-malmbas-
produktion. De förslag som kommittén lämnar försöker ta hänsyn till en så-
dan avvägning. Våra synpunkter i denna fråga har dock beaktats på så sätt
att en rejäl upprustning och samordning av landets resurser för utbildning,
forskning och utveckling på området föreslås.

Sammanfattningsvis kan sägas att kommittén i stort sett tagit hänsyn till
våra synpunkter. Flera av våra förslag har även bearbetats vidare.

Kommitténs betänkande remissbehandlas för närvarande. Enligt uppgif-
ter från regeringskansliet kommer en proposition i ärendet att föreläggas
riksdagen våren 1991.

SGU har också i sitt planeringsarbete utnyttjat vår utvärdering (se an-

slagsframställningen 1989/90). I övrigt har, enligt vad vi kunnat notera, man Redog. 1990/91:2
bl.a. inom regeringskansliet med intresse tagit del av vår resultatanalys av
de statliga prospekteringsinsatserna under de senaste två decennierna.

I oktober 1988 anmälde vi en granskning av vissa planerings- och stödfrågor
på fiskeriområdet. Med utgångspunkt i det stöd som lämnas enligt förord-
ningen om statligt stöd till yrkesfisket m.m. hade stödformerna fiskeri- och
fiskberedningslån granskats. Samtidigt hade vi studerat de statliga myndig-
heternas planering av stödet till fisket samt till odlingen av fisk och skaldjur.

I vår granskningsrapport anmärktes bl.a. på vissa tolkningssvårigheter i
nämnda stödförordning (4 och 6 §§). Från regeringens sida vidtogs om-
gående åtgärder för att undanröja missförhållandet varför vi inte hade anled-
ning att föra frågan vidare.

Vi föreslog också att de s.k. beredningslånen skulle slopas eftersom de
inte användes till det de var avsedda för - produktutveckling eller avsätt-
ningsfrämjande åtgärder. Vid riksdagsbehandlingen av vårt förslag kunde
vederbörande utskott notera att regeringen redan i liggande budgetproposi-
tion föreslagit slopande av lånen. Riksdagen beslutade också i enlighet här-
med.

Revisorerna har under verksamhetsåret 1989/90 i sju ärenden tillställt riks-
dagen skrivelse med förslag till åtgärder. De sju ärendena redovisas närmare
under 2.2.2.

2.2.1 Vissa tidigare skrivelser till riksdagen

Under riksmötet 1989/90 har riksdagen fattat beslut med anledning av tre
från revisorerna tidigare överlämnade skrivelser, nämligen angående Aktie-
bolaget Tipstjänsts stöd till idrotten, statistiken över mervärdeskatt och ut-
värdering av glesbygdsstödet.

Granskningen av Aktiebolaget Tipstjänsts stöd till idrotten (förs.
1988/89:18) redovisades i verksamhetsberättelsen för 1988/89 (s. 17). Revi-
sorernas skrivelse till riksdagen i ämnet har behandlats av riksdagen under
hösten 1989 (1989/90:FiU3 och rskr. 1989/90:9). I övrigt hänvisas till redovis-
ningen på s. 12.

Granskningen avseende statistiken över mervärdeskatt (förs. 1988/89:25) re-
dovisades i verksamhetsberättelsen för 1988/89 (s. 18). Revisorernas skri-
velse till riksdagen har behandlats av riksdagen under hösten 1989.

Av revisorernas granskning framgick att det fanns ett stort behov av för-
bättrad ekonomisk information om mervärdeskatten. I sådant syfte borde
därför en mer detaljerad inventering av statistikbehovet göras. Vidare borde
klassificeringen av företagen i riksskatteverkets skatteregister förbättras och
även vilken myndighet som skall ha huvudansvaret för statistiken prövas.
Revisorerna ansåg även att en mera samlad och enhetlig publicering av sta-
tistiken borde komma till stånd.

Finansutskottet delade i sitt betänkande (1989/90:FiU4) revisorernas syn-

punkter men ansåg också i likhet med vissa remissinstanser bl.a. att uppgif- Redog. 1990/91:2
ter från uppbördsdeklarationerna skulle kunna användas för att ge informa-
tion om andra förhållanden såsom t.ex. omsättning i olika distributionsled
och branscher, importens omfattning näringsgrensvis och konsumtionsut-
vecklingen som underlag för konjunkturbedömningar.

Utskottet förordade i likhet med revisorerna att en översyn av behovet,
produktionen och publiceringen av mervärdeskattestatistiken gjordes till
föremål för en översyn.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1989/90:10).

Granskningen avseende utvärdering av glesbygdsstödet (förs. 1988/89:26) re-
dovisades i verksamhetsberättelsen för 1988/89 (s. 18 och 19).

I skrivelsen till riksdagen konstaterar revisorerna att uppföljnings- och ut-
värderingsverksamheten av glesbygdsstödet måste förbättras i syfte att ut-
göra en mer ändamålsenlig del i styrningen av stödet. Vidare föreslås att for-
merna för kompetenshöjande s.k. immateriella investeringar utreds.

Arbetsmarknadsutskottet tar i sitt betänkande (1989/90:13) upp revisorer-
nas förslag och konstaterar att också den regionalpolitiska propositionen
(1989/90:76) uppmärksammat behovet av uppföljning och utvärdering. Man
anför att industriministern anser att det bör ankomma på den nya glesbygds-
myndigheten att ta fram sådana metoder och i övrigt bistå de berörda myn-
digheterna med rådgivning och utbildning i uppföljningsfrågor. Huvudan-
svaret för den direkta uppföljningen ligger emellertid på länsstyrelsen, beto-
nar industriministern, som anser att en del av projektmedlen kan användas
för uppföljningsändamål. Utöver den utbildnings- och rådgivningsroll som
den nya glesbygdsmyndigheten får bör dess uppgift dessutom bli att göra
centrala utvärderingar av glesbygds- och landsbygdsinsatserna. Det bör an-
komma på regeringen att klarare ange riktlinjer för verksamheten, menar
industriministern. Utskottet ansluter sig till vad industriministern förordat.

Utskottet anför att glesbygdsstödets avskrivningslån i fortsättningen enligt
regeringens förslag även skall kunna lämnas till immateriella investeringar.
Utskottet har ingen erinran mot förslaget.

Riksdagen har den 12 juni 1990 beslutat i enlighet med utskottets hemstäl-
lan.

2.2.2 Under verksamhetsåret 1989/90 lämnade skrivelser till riksdagen

Arbetsskadeförsäkringen

Revisorernas beslut den 24 januari 1990 (förs. 1989/90:8)

Rapport 1988/89:5

Revisorerna konstaterar sammanfattningsvis att arbetsskadeförsäkringen
inte fungerar väl. Bl.a. ifrågasätter revisorerna om det över huvud taget är
möjligt att tillämpa arbetsskadeförsäkringslagen på ett rättvist sätt.

Vidare uttrycker revisorerna allvarliga farhågor för att försäkringen är ett
betydande rehabiliteringshinder. Försäkringen utgör inte den grund för en
tillfredsställande arbetsskadestatistik som krävs för det förebyggande arbe-
tarskyddet . Även i övrigt synes försäkringens betydelse för det förebyggande

arbetarskyddet vara begränsad. Slutligen konstaterar revisorerna att arbets- Redog. 1990/91:2
skadeförsäkringen till stor del finansieras över statsbudgeten, vilket aldrig
har varit avsikten.

Mot bakgrunden av bl.a. konstaterade tillämpnings- och rehabiliterings-
problem anser revisorerna att statsmakterna på allvar måste börja diskutera
huruvida det är möjligt att upprätthålla en lagfäst princip om att skador orsa-
kade av faktorer i arbetslivet skall kompenseras högre än skador och sjukdo-
mar som uppkommit i annat sammanhang.

Riksdagen behandlade skrivelsen under våren 1990. Socialförsäkringsut-
skottet (1989/90:SfU15) konstaterade därvid bl.a. dels att principen att en
arbetsskada skall ersättas med högre belopp än annan skada hade tillämpats
sedan länge, dels att denna princip hade omprövats vid flera tidigare tillfäl-
len. Efter förnyade överväganden fann utskottet att tidigare åberopade skäl
för ett bibehållande av principen alltjämt gjorde sig gällande. Utskottet an-
såg därför att principen borde behållas, ”i vart fall efter det akuta sjukdoms-
stadiet”. Detta, hemställde utskottet, borde riksdagen med anledning av re-
visorernas förslag och med bifall till visst motionsyrkande som sin mening ge
regeringen till känna.

Beträffande övriga i revisorernas skrivelse framlagda förslag konstaterade
socialförsäkringsutskottet sammanfattningsvis att regeringen inom den när-
maste tiden skulle komma att i skilda sammanhang ta ställning till frågor som
hade samband med arbetsskadeförsäkringen. Det material som revisorerna
tagit fram vid sin granskning och de idéer och uppslag som förts fram i reviso-
rernas förslag borde därvid vara av intresse. Förslaget i dessa delar skulle
därför, hemställde utskottet, överlämnas till regeringen med tillkännagi-
vande av vad utskottet anfört.

Riksdagen beslöt i enlighet med socialförsäkringsutskottets förslag (rskr.
1989/90:203).

Revisorernas skrivelse är som bilaga 3 fogad till denna berättelse.

Stödet till experimentbyggandet

Revisorernas beslut den 13 februari 1990 (förs. 1989/90:9)

Rapport 1989/90:1

Riksdagens revisorer har på förslag av bostadsutskottet granskat stödet till
experimentbyggandet. Granskningen har främst avsett inriktningen och
konstruktionen av stödet samt byggforskningsrådets administration av stö-
det.

Vid granskningen har konstaterats att den statligt stödda experimentverk-
samheten i övervägande grad haft positiva effekter samt att stödet är viktigt
för vidareutvecklingen av bebyggelseområdet. Samhället får genom stödet
en möjlighet att under vetenskapliga former bedriva experimentverksamhet
på viktiga områden som t.ex. att få fram sundare hus. Detta är speciellt vik-
tigt mot bakgrunden av att den experimentverksamhet som i dag förekom-
mer inom allt större delar av bostads- och byggproduktionen ofta inte sker
med seriös vetenskaplig uppföljning.

Granskningen visar emellertid också att det hittills gått mycket trögt att

initiera experiment på andra områden än energiområdet. I vår rapport kon- Redog. 1990/91:2
stateras att detta sannolikt beror på både brister och begränsningar i stödets
konstruktion och på dålig information om och marknadsföring av stödet.

Flertalet remissinstanser delar denna uppfattning.

Den nuvarande villkorliga låneformen medför även svalt intresse att redo-
visa lyckade resultat. Hanteringen av lånen - särskilt omprövningen - har
dessutom blivit dyr och omständlig.

Mot denna bakgrund anser revisorerna att experimentbyggandet bör ges
en ökad betydelse i framtiden.

I skrivelsen till riksdagen anser revisorerna att det nuvarande stödet till
experimentbyggandet måste inriktas bättre och ges en ny konstruktion. Bl.a.
bör målen för verksamheten göras tydligare och experimenten förberedas
och utvärderas bättre. En mer flexibel stödform bör också införas. Stödet
bör kunna ges såväl i form av bidrag som lån samt låne- och försäkringsga-
rantier. Informationen och marknadsföringen av stödet bör även förbättras.

Vidare bör extra insatser i det ordinarie bostadsbyggandet stimuleras. Re-
visorerna föreslår därför att ett system med tillägg till den normala bostads-
långivningen för experimentbyggande av mindre omfattning undersöks och
utvecklas.

Revisorernas förslag har behandlats av riksdagen under våren 1990
(1989/90:BoU19, rskr. 339). I flera väsentliga delar har revisorernas syn-
punkter och förslag beaktats. Bl.a. beslutade riksdagen att de nuvarande lå-
nen skall omvandlas till bidrag samt att den översyn av principerna och ruti-
nerna i fråga om omprövning av redan beviljade lån som revisorerna föror-
dat skall genomföras.

I andra delar ingår dessutom revisorernas förslag i regeringens uppdrag till
byggforskningsrådet om en översyn av stödet till experiment byggande.

Revisorernas skrivelse är som bilaga 4 fogad till denna berättelse.

Riksdagens roll i budgetprocessen

Revisorernas beslut den 15 mars 1990 (förs. 1989/90:11)

Rapport 1989/90:5

Granskningen av riksdagens roll i budgetprocessen har främst avsett den in-
formation riksdagen får inför sina beslut om statsbudgeten. Med utgångs-
punkt i granskningen har revisorerna också lagt fram förslag som syftar till
att öka det politiska inslaget i budgetprocessen.

Revisorerna har bl.a. funnit att den nuvarande informationen till riksda-
gen kan vara mycket svårtillgänglig. Redogörelser från olika år kan inte all-
tid jämföras med varandra, och det kan vara svårt att avgöra hur olika upp-
gifter skall värderas.

Den information som föreläggs riksdagen måste vara tydlig och ändamåls-
enlig som underlag för de politiska besluten. Den bör därför förbättras avse-
värt.

I det nya systemet med treårsbudgetering skall riksdagen på regeringens
förslag vart tredje år ta ställning till fördjupade anslagsframställningar från
myndigheterna. Anslagen, som även fortsättningsvis formellt avser kom- yj

2 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

mande budgetår, skall beräknas för en treårsperiod.

I syfte att stärka riksdagens politiska inflytande över budgetarbetet anser
revisorerna att riksdagen inom det nya systemet med treårsbudgetering skall
bestämma vilka verksamheter som vid en bestämd tidpunkt bör bli föremål
för en mera grundläggande prövning. Den fördjupade prövningen bör då
inte begränsas till förvaltningsmyndigheter utan omfatta även uppdragsmyn-
digheter, affärsverk, statliga företag, fonder och stiftelser. Verksamhetsom-
råden som bara till en del eller inte alls finansieras över statsbudgeten skall
samtidigt få ingå i den statliga budgetprocessen och omprövas regelbundet
och i ett sammanhang. Det gäller t.ex. socialförsäkringssektorn, jordbruks-
politiken och bostadspolitiken.

Förslaget innebär att gränsdragningen mellan statlig verksamhet som re-
dovisas över resp, utanför statsbudgeten med nödvändighet blir föremål för
uttryckliga ställningstaganden från riksdagens sida. Budgetprocessen blir
härigenom mera flexibel och kan på ett tydligare sätt utformas som en poli-
tisk beslutsprocess. Revisorernas förslag innebär inte att regeringens skyl-
dighet att på eget initiativ lämna förslag till riksdagen inskränks.

Riksdagen har behandlat revisorernas förslag under våren 1990. Finansut-
skottet ansåg för sin del (FiU 1989/90:39) att flera av de frågor revisorerna
tagit upp borde övervägas ytterligare. Utskottet föreslog samtidigt på grund-
val av en motion i ämnet att en arbetsgrupp som skall bereda frågor om riks-
dagens roll och beslutsfattande i budgetprocessen tillsätts genom talmans-
konferensens försorg.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1989/90:304).
Frågan bereds för närvarande av talmannen.

Revisorernas skrivelse är som bilaga 5 fogad till denna berättelse.

1983 års bostadsförbättringsprogram

Revisorernas beslut den 8 mars 1990 (förs. 1989/90:13)

Rapport 1989/90:2

1983 års bostadsförbättringsprogram skall enligt riksdagens beslut genomfö-
ras under tiden 1983-1993. Det syftar till att skapa förutsättningar för för-
nyelse av det befintliga bostadsbeståndet. Det övergripande målet har varit
att genomföra sådana förbättringar i bostadsbeståndet som varit bostadsso-
cialt angelägna och samhällsekonomiskt försvarbara.

Revisorerna har inriktat sin granskning på att undersöka hur bostadsför-
bättringsprogrammet genomförts och vilka krav som fortsättningsvis bör
ställas på de statliga styrmedlen för underhåll, förnyelse och ombyggnad av
bostadsbeståndet.

Vid granskningen har konstaterats att ombyggnadsverksamheten kom i
gång och till stor del genomförts genom bostadsförbättringsprogrammet och
att åtgärder som var välbehövliga av bostadssociala skäl och för att upprätt-
hålla bostadsbeståndet genomförts. Genom programmet har fördelen be-
kräftats med en modell som går ut på en kontinuerlig förnyelse av bostadsbe-
ståndet genom att reparera och bygga om i stället för att riva och bygga nytt.

För att främja nyproduktionen av bostäder har programmet begränsats i

Redog. 1990/91:2

olika etapper. Dessa förändringar har i kombination med en omständlig
byggnads- och lånereglering medfört att programmets genomförande karak-
täriserats av ryckighet vilket i sin tur gett en rad negativa effekter.

I anslutning till granskningen har revisorerna i skrivelse till riksdagen på-
talat de negativa konsekvenserna av den noterade ryckigheten vid program-
mets genomförande. Revisorerna har förordat att de konjunkturpolitiska ef-
fekterna av förändringar i reglerna för bostadsförbättringar noga bör vägas
mot behovet av långsiktighet.

Revisorerna konstaterar i skrivelsen att det även fortsättningsvis behövs
statligt stöd i olika former till bostadsförbättringsåtgärder och föreslår att
förnyelsearbetet i större utsträckning skall styras av de enskilda kommu-
nerna, varvid bl.a. en bättre samordning mellan bygglovprövning och låne-
prövning skulle möjliggöras. Vidare lämnas förslag till andra förändringar i
det administrativa förfarandet och förslag som syftar till att upprätthålla och
förbättra kunskapsunderlaget på bostadsbyggnadsområdet.

Riksdagen har under våren 1990 behandlat skrivelsen. Bostadsutskottet
fann i sitt betänkande (1989/90:BoU21) att revisorernas kritik mot ryckighe-
ten i genomförandet av bostadsförbättringsprogrammet i efterhand kunde
sägas ha ett visst fog för sig men menade också att det sammantaget måste
anses som en naturlig del av bostadspolitiken att villkoren för stöd anpassas
till förändringar på bostadsmarknaden.

Beträffande ökad kommunal medverkan vid och förändringar av den ad-
ministrativa ordningen för bostadsförbättringar uttalar utskottet en viss för-
ståelse för revisorernas förslag men är inte berett att förorda några föränd-
ringar, eftersom försöksverksamhet och annat förändringsarbete för närva-
rande pågår.

I flertalet frågor har utskottet sålunda funnit att åtgärder ej borde vidtas
antingen med hänsyn till aviserad proposition angående nytt bostadsfinan-
sieringssystem eller att särskilda verksamheter pågick vars resultat borde av-
vaktas.

Sammanfattningsvis fann utskottet därför inte skäl att biträda de av revi-
sorerna förordade åtgärderna utan föreslog riksdagen att avslå revisorernas
förslag.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1989/90:340).

Revisorernas skrivelse är som bilaga 6 fogad till denna berättelse.

Postverkskoncernens verksamhet

Revisorernas beslut den 19 april 1990 (förs. 1989/90:14)

Rapport 1989/90:4

Riksdagens revisorer har påbörjat en kartläggning av de statliga affärsverks-
koncernernas utveckling. Som ett första led har en granskning av postverks-
koncernen genomförts. Syftet med granskningen har varit att bedöma riks-
dagens styrmöjligheter och regeringens styrning och kontroll av postkoncer-
nen. Bl.a. harmålen för verksamheten, konkurrenssituationen, avkastnings-
krav och finansiering studerats.

Utvecklingen av postkoncernen har i stort följt de riktlinjer som angetts

Redog. 1990/91:2

av riksdagen. Revisorerna anser dock att styrningen och kontrollen över Redog. 1990/91:2
postkoncernen bör förbättras.

Informationen till riksdagen som lämnats i budgetpropositionerna har ge-
nomgående varit knapphändig. Revisorerna anser att det måste ställas högre
krav på beslutsunderlaget till riksdagen. Posten bör utförligt redovisa resul-
tat och utveckling inom olika verksamhetsgrenar både inom affärsverket och
i dotterbolagen.

Riksdagen bör även i fortsättningen besluta om mål och riktlinjer för verk-
samheten, tillskott av kapital, ekonomiska krav och villkor samt sociala och
regionalpolitiska mål. Riksdagen bör också bestämma vilken verksamhet
som skall bedrivas i verksform och i bolagsform.

De mål och krav riksdagen beslutar måste omfatta både verk och bolag.
Beskrivningen av ekonomiska mål och krav på verksamheten måste utveck-
las.

Riksdagen bör fastställa riktlinjer för bildande och köp av nya bolag. Riks-
dagen bör årligen få en redovisning över bolagsgruppens verksamhet.

Revisorerna anser det vidare väsentligt att regeringen utvecklar ägarstyr-
ningen gentemot affärsverket.

En möjlig väg att förbättra kontrollen över postkoncernen är att införa ett
särskilt ansvar för styrelsen och prövning av ansvarsfrihet enligt samma reg-
ler som gäller i aktiebolagslagen. Det skulle då ankomma på regeringen att
inte endast fastställa bokslut utan också ta ställning till ansvarsfrihet.

Revisorerna hemställer i skrivelse till riksdagen att riksdagen som sin me-
ning ger regeringen till känna vad revisorerna anfört om förbättrad styrning
och kontroll av postverkskoncernens verksamhet och att riksdagen begär att
regeringen utarbetar förslag till reglering av verksledningens ansvar för post-
verket.

Förslaget prövas för närvarande av riksdagen.

Revisorernas skrivelse är fogad till denna berättelse som bilaga 7.

Registrering och dokumentation av de statliga museernas samlingar

Revisorernas beslut den 17 maj 1990 (förs. 1989/90:16)

Rapport 1989/90:8

Granskningen av de statliga museernas samlingar har visat att museerna i
stort sett genomgående har bristfällig kontroll över samlingarna.

För att åstadkomma en bättre ordning förordar revisorerna att särskilda
föreskrifter om registreringen av samlingarna införs. Revisorerna har med
stöd av praktiska försök på ett statligt museum kunnat redovisa goda möjlig-
heter att genomföra avsedd registrering med hjälp av ADB.

Även om de statliga museerna uppvisar en splittrad bild i fråga om sam-
lingsstrukturen bör vissa minimikrav gälla för museerna i fråga om registre-
ring och dokumentation av samlingarna. Sålunda skall man av registren
kunna utläsa vad som finns i samlingarna och var enstaka föremål befinner
sig.

För närvarande saknas centrala föreskrifter som klart anger de förutsätt-
ningar som skall gälla för museernas samlingar. Enligt museernas instruktio-

ner skall de endast vårda, förteckna, vetenskapligt bearbeta och genom ny- Redog. 1990/91:2
förvärv berika de samlingar som anförtrotts dem. Dessa bestämmelser bör
omarbetas i enlighet med revisorernas förslag.

Det finns självklart skillnader i samlingarnas struktur som också medför
skillnader i ambitionsnivåerna hos de skilda museerna. Därför bör det för
varje museum finnas ett styrelsebeslut i vilket det slås fast den nivå och det
sätt på vilket registreringen skall genomföras, dvs. vad som skall ingå i sam-
lingarna, var föremålen förvaras och, om föremålen förflyttas, var de då är.

Det är vidare nödvändigt att man, genom externa revisioner av regering-
ens revisionsorgan, följer upp och kontrollerar museernas innehav.

Revisorerna föreslår att riksdagen ger regeringen i uppdrag att lägga fram
förslag om en förbättrad kontroll över de statliga museernas samlingar i en-
lighet med vad revisorerna förordat.

Revisorernas förslag prövas för närvarande av riksdagen.

Revisorernas skrivelse är som bilaga 8 fogad till denna berättelse.

Koncessionsavtalet om linjesjötrafik på Gotland

Revisorernas beslut den 1 juni 1990 (förs. 1989/90:17)

Riksdagens revisorer har granskat koncessionsavtalet om linjesjötrafik på
Gotland och förfarandet vid upphandlingen av Gotlandstrafiken efter år
1987.

På regeringens uppdrag hade transportrådet under 1986 tagit upp förhand-
lingar om Gotlandstrafiken. Regeringen beslöt i februari 1987, sedan trans-
portrådet och Nordström & Thulin AB (N&T) träffat en principöverens-
kommelse, att koncessionen skulle övergå till N&T fr.o.m. 1988.

Enligt revisorernas bedömning har den granskade upphandlingen genom-
förts på ett icke helt korrekt sätt. Vissa omständigheter vid upphandlingen
ger anledning till kritik på formella grunder. Revisorerna anser att upphand-
lingsförordningens regler skall gälla också vid regeringens upphandling.

Riksdagens revisorer har anlitat utomstående experter för att granska de
ekonomiska konsekvenserna av avtalet. Denna granskning visar att det al-
ternativ valts som sammanlagt för hela den tioåriga avtalsperioden kunde
beräknas medföra den lägsta belastningen på statsbudgeten. Skillnaden i
kostnadsutfall är dock mycket liten. De antaganden som gjorts i kalkylerna
är dessutom förenade med viss osäkerhet. Detta medför att man inte enty-
digt kan avgöra om det kostnadsmässigt fördelaktigaste alternativet valts.

Revisorerna hemställer i skrivelse till riksdagen att riksdagen som sin me-
ning ger regeringen till känna vad revisorerna anfört i fråga om tillämpning
av upphandlingsförordningen.

Förslaget prövas för närvarande av riksdagen.

Revisorernas skrivelse är fogad till denna berättelse som bilaga 9.

2.2.3 Annan åtgärd

Redog. 1990/91:2

Handläggningstiderna vid patent- och registreringsverkets
bolagsavdelning

Promemoria 1989/90:1

Revisorerna har på förslag av näringsutskottet granskat handläggningsti-
derna vid patent- och registreringsverkets (PRV) bolagsavdelning (rapport
1988/89:4). Granskningen visade att avdelningens handläggningstider för
vissa registreringsärenden är oacceptabelt långa.

De långa handläggningstiderna hänger i första hand samman med den un-
derbemanning som förelegat under senare år. Denna underbemanning är i
sin tur ett resultat av dels en osmidig anslagskonstruktion som innebär att
resurserna inte kunnat anpassas kontinuerligt till efterfrågeutvecklingen,
dels en hög personalomsättning bland juristhandläggarna på registreringsen-
heterna. Den höga felfrekvensen i inkomna registreringsansökningar har yt-
terligare förlängt handläggningstiderna.

I revisorernas rapport lämnades följande fyra förslag.

- Medel bör anvisas PRV för verksamheten inom bolagsavdelningen på ett
sådant sätt att erforderlig finansiell flexibilitet uppnås. PRV bör fortsätt-
ningsvis få fritt disponera över influtna avgiftsmedel. Avgiftsuttagen skall
därvid anpassas till de faktiska kostnaderna med bibehållna krav på ef-
fektivitet och produktivitet.

- Åtgärder bör vidtas för att minska personalomsättningen bland jurist-
handläggarna. Fördelningen av arbetsuppgifter mellan de olika handläg-
garkategorierna bör ses över. Det påbörjade delegeringsarbetet bör fort-
sätta.

- Informationsinsatserna för att komma till rätta med den höga felfrekven-
sen i inkomna registreringsansökningar och för att skapa bättre relationer
mellan PRV och verkets kunder bör effektiviseras.

- För att minska väntetiderna bör registreringsansökningarna fortsätt-
ningsvis formaliegranskas direkt vid ankomsten till PRV.

Efter det att revisorernas rapport redovisats har regeringen och PRV be-
slutat om åtgärder som ligger i linje med revisorernas förslag.

Granskningen har därför inte föranlett annan åtgärd från revisorernas sida
än att en sammanfattande promemoria i ärendet delgetts riksdagens närings-
utskott, industridepartementet samt PRV. Vid detta ställningstagande har
revisorerna bedömt det som självklart att PRV fortsätter sitt arbete med att
lösa föreliggande problem.

Gällande offentligrättsliga regler om bisysslor

Rapport 1989/90:3, Promemoria 1989/90:2

Rätten för statsanställda att ha bisysslor vid sidan av den ordinarie tjänsten
begränsas genom lagregler och regler i avtal. I lagen om offentlig anställning
förbjuds s.k. förtroendeskadliga bisysslor, dvs. sådana bisysslor som kan
rubba allmänhetens förtroende för en tjänsteman eller den myndighet där
han tjänstgör. Enligt avtal finns möjlighet att förbjuda arbetshindrande bi-

syssla om tjänstemannen i fråga missköter sin tjänst. En tjänsteman vid myn- Redog. 1990/91:2
dighet med affärs- eller uppdragsverksamhet får inte utan tillstånd ha kon-
kurrensbisyssla.

Revisorerna har granskat tillämpningen av reglerna via en enkät till 26
myndigheter. Sammanfattningsvis har granskningen visat på betydande skill-
nader mellan de olika myndigheterna när det gäller i vilken omfattning man
haft att ta ställning i bisysslefrågor. Den har också visat att graden av risk för
att en viss bisyssla skall vara förtroendeskadlig och därmed inte förenlig med
den statliga tjänsten är olika hög beroende på myndighetens verksamhet.
Mer än hälften av myndigheterna tror att bisysslor bland den egna persona-
len förekommer relativt sällan, medan knappt en fjärdedel anser att det är
vanligt med bisysslor.

Frågor rörande en bättre kontroll av bisysslor och enhetlighet i bedöm-
ningen av viss bisysslas tillåtlighet har tagits upp av några myndigheter. In-
hämtade uppgifter visade emellertid att det många gånger är svårt att få fram
en god redovisning i de fall där vissa statsanställda är skyldiga att anmäla
bisyssla. Dessa erfarenheter talade enligt revisorernas mening emot ett in-
förande av skärpta bestämmelser i fråga om kontrollen av samtliga statsan-
ställdas bisysslor. Vidare ansåg revisorerna att det - med hänsyn till de skif-
tande förhållandena inom statsförvaltningen - även i fortsättningen får an-
komma på den enskilda myndigheten att klarlägga vilka bisysslor som perso-
nalen inte får ha.

Den interna informationen om villkoren för att ha bisyssla måste dock hos
flera myndigheter bli avsevärt bättre. Revisorerna föreslog i rapporten att
statens arbetsgivarverk (SAV) skall skärpa bevakningen av att myndighe-
terna fullgör skyldigheten att informera personalen om vilka slags bisysslor
som inte kan förenas med tjänsten. SAV:s rådgivande uppgifter på området
skall enligt revisorerna även i övrigt utvecklas när det gäller exempel på in-
formationsinsatser och bedömningar av bisysslor.

SAV har i ett remissvar över granskningsrapporten förutskickat att verket
kommer att beakta vad revisorerna föreslagit angående verkets informativa
och vägledande verksamhet när det gäller bisysslefrågor. Detta kan genom-
föras utan några författningsändringar.

Revisorerna har därför avslutat sin granskning i ärendet med att en sam-
manfattande promemoria delgetts riksdagens arbetsmarknadsutskott, civil-
departementet samt SAV.

Administrationskostnaderna för och uppföljningen av det svenska
internationella utvecklingsbiståndet

Förstudie 1987/88:12, Promemoria 1989/90:3

I verksamhetsberättelsen för 1987/88 s. 21 och 22 redovisade revisorerna en
påbörjad granskning av administrationskostnaderna för och uppföljningen
av det svenska internationella utvecklingsbiståndet. En förstudie i ämnet vi-
sade dock att dessa frågor varit föremål för översyner utan att föranleda en
förändring av den svenska biståndsadministrationen i stort. Vidare pågick
ett antal utredningar av bl.a. administrativ och organisatorisk karaktär inom
området, vilkas resultat av regeringen skulle redovisas i kommande års bud-

getproposition.

I avvaktan på den redovisning av resultatet av pågående utredningsarbete
som aviserats och det arbete i fråga om bl.a. uppföljning av insatserna som
redan bedrevs beslutade revisorerna att den påbörjade granskningen skulle
avbrytas och vidare arbete få anstå tills vidare.

Revisorerna har med hänsyn till de åtgärder av olika slag som vidtagits
för att effektivisera administrationen av biståndet funnit att skäl för vidare
granskning för närvarande ej föreligger. Däremot överväger revisorerna att
genomföra en bredare granskning av effekterna av det svenska biståndet.

SJ-koncernens verksamhet

Rapport 1989/90:6

På uppdrag av riksdagens revisorer har särskilt anlitade konsulter gjort en
utredning av SJ-koncernens verksamhet. I konsulternas rapport framförs
bl.a. följande slutsatser och förslag.

- Verksamhetens inriktning

Det finns skillnader mellan kommunikationsdepartementets och SJ:s upp-
fattning om verksamhetens inriktning och omfattning. Utredarna anser att
riksdagen snarast bör ta ställning till om de riktlinjer om koncentration av
verksamheten som fastställdes i 1988 års trafikpolitiska beslut skall ligga fast
eller ändras (prop. 1987/88:50 bil. a och prop. 1987/88:100 bil. 8, TU 19, rskr.
260):

- Brister i nuvarande ekonomiska mål

De mål som riksdag och regering fastställt för SJ omfattar endast affärs-
verket. För dotterbolagen saknas långsiktiga mål. Koncernmål bör faststäl-
las eftersom riksdagens och regeringens styrning skall omfatta såväl affärs-
verket som dess bolag.

- Regeringens uppföljning av SJ:s verksamhet

Regeringen gör ingen systematisk ekonomisk uppföljning av SJ:s verk-
samhet. Utredarna anser att en förbättrad uppföljning med hjälp av resultat-
rapporter är en förutsättning för att regeringen skall kunna ta ställning till
verksamhetens omfattning och inriktning och redovisa denna för riksdagen.

- Oklarheter i givna bemyndiganden

Enligt utredarnas uppfattning föreligger oklarheter beträffande vilka be-
slutsbefogenheter SJ har i vissa avseenden. Det gäller t.ex. SJ:s rätt att över-
föra verksamheter från affärsverket till bolagsgruppen.

- Ansvar

Ansvarsfördelningen mellan regeringen, styrelsen och generaldirektören
bör preciseras och ansvarsfrågan årligen prövas.

- Företagsformen

Skiljelinjen mellan affärsverk och bolag har negativa effekter på styrning
och organisation. Aktiebolagsformen skulle förbättra SJ:s konkurrensförut-
sättningar och underlätta styrning och uppföljning. SJ:s verksamhet skall be-
drivas på affärsmässiga grunder utan att några regionalpolitiska åtaganden

1990/91:2

eller andra samhälleliga uppgifter åligger verksamheten. Det är därför enligt Redog. 1990/91:2
utredarnas uppfattning naturligt att SJ:s verksamhet bedrivs i aktiebolags-
form.

Inför revisorernas ställningstagande i granskningsärendet har yttranden
inhämtats över rapporten. En skrivelse till riksdagen beräknas bli klar under
hösten 1990.

Byggnadsstyrelsens hyressättning

Rapport 1989/90:7

Granskningen har hittills vilat i avvaktan på vissa utredningar som pågått
inom regeringskansliet. Efter att ha aktualiserats på nytt under hösten 1989
har under våren 1990 en rapport utarbetats beträffande byggnadsstyrelsens
hyressättning i de lokaler som verket förvaltar.

Revisorerna konstaterar i rapporten att de senare årens utveckling i syfte
att effektivisera den statliga lokalförsörjningen varit positiv för kontrollen
och insynen i hyressättning och lokalförvaltning på det statliga området.
Vikten av de ökade möjligheterna för de enskilda myndigheterna att själva
bedöma kraven på erforderliga lokaler och väga kostnaderna för lokaler mot
övriga kostnader i verksamheten noteras.

I fråga om den nuvarande hyressättningen visar granskningen att de ge-
nomsnittliga hyresnivåerna för samtliga lokaler är 4% lägre för de statsägda
lokalerna än för de inhyrda, vilket synes tillfredsställande och i enlighet med
riksdagens mål. När det gäller de genomsnittliga hyresnivåerna för kontors-
lokaler visar granskningen emellertid att dessa ligger 15% högre för de stats-
ägda lokalerna jämfört med de inhyrda. Detta synes anmärkningsvärt. Del-
vis kan utfallet dock förklaras av de speciella förhållanden som rått på de
olika orterna och det statliga fastighetsbeståndet på dessa.

Den nu genomförda granskningen har också gett anledning att ta upp
andra frågor, nämligen dels regeringens redovisning till riksdagen av de rea-
lisationsvinster som byggnadsstyrelsen gjort vid försäljning av fastigheter,
särskilt en ambassadtomt i Tokyo, dels byggnadsstyrelsens centrala ekono-
mifunktion.

Rapporten remissbehandlas för närvarande.

Planeringen och genomförandet av plan- och bostadsverkets
omlokalisering

Förstudie 1989/90:3

Riksdagen beslutade att omlokalisera plan- och bostadsverket (boverket) till
Karlskrona den 1 juli 1989. Bostadsutskottet anförde därvid att det nya ver-
ket med en sådan lokalisering kommer att kunna ges goda möjligheter att
förverkliga funktionen som central myndighet avseende plan- och bostads-
frågorna.

Enligt utskottet var det, från regionalpolitisk utgångspunkt, väl motiverat
att föreslå en lokalisering till Karlskrona.

Riksdagens revisorer har beslutat att en granskning av planeringen och
genomförandet av boverkets omlokalisering skall genomföras.

Granskningen inriktas på följande ämnesområden: Redog. 1990/91:2

- Vederbörande departements insatser för att realisera riksdagens beslut

De departement som berörs är finans-, bostads- och civildepartementen.

I granskningen skall vederbörande departements insatser för att realisera
riksdagens beslut studeras. Arbetet avses omfatta en analys av om plane-
ringen och genomförandet av omlokaliseringen skett på ett ändamålsenligt
sätt:

- Departementens och boverkets samverkan med övriga myndigheter

- Lokalförsörjning

- Personalförsörjning

- Bostadsförsörjning

- Kommunikationer

Hälso- och sjukvård på lika villkor

Beslutsunderlag 1989/90:4

Revisorerna har beslutat utreda den svenska hälso- och sjukvården med in-
riktning på bl.a. följande frågor:

- Samband mellan sjukvårdsresurser och kostnader för kontantstöd vid

sjukhus

- Olikheter i hälsoförhållanden, vårdbehov, vårdutbud och vårdkvalitet

bl.a. med utgångspunkt i hälso- och sjukvårdslagens regler om rätt till
vård på lika villkor

- Aktörerna och maktstrukturen inom vården

- Läkartillgången och läkarnas arbetstidsförhållanden

- Statens styrning och uppföljning av vården

En rapport beräknas vara klar vid årsskiftet.

Stiftelsen Sveriges turistråd

Förstudie 1989/90:10

Revisorerna har beslutat granska verksamheten vid stiftelsen Sveriges turist-
råd. Riksdagen har under en följd av år understrukit vikten av att de sociala
målen för turismen och rekreationspolitiken skall prägla turistrådets verk-
samhet. Vår granskning syftar till att se hur turistrådet har arbetat med de
sociala frågorna för turism och rekreation, hur detta arbete redovisats för
riksdagen och vilka krav som framöver bör ställas på turistrådet i detta av-
seende.

Riksrevisionsverket (RRV) har i rapport den 13 december 1989 granskat
turistrådet. RRV föreslår i rapporten att turistrådets uppgift skall renodlas
till att med producenternas intressen som utgångspunkt främja en ökad tu-
rism i Sverige. Att bidra till de sociala målen för turismen och rekreationspo-
litiken blir då inte längre en primär uppgift för turistrådet.

Revisorernas granskning får ses som en påbyggnad av RRV:s granskning.

Granskningen beräknas bli klar under hösten 1990.

Försäkringskassans service i Jönköping

Beslutsunderlag 1989/90:12

Redog. 1990/91:2

Efter framställning från LO-distrikt i Jönköping har revisorerna beslutat att
närmare söka kartlägga försäkringskassans service i Jönköpings län i form
av lokal- resp, servicekontor. Granskningen sker i nära samband med
granskningsärendet hälso- och sjukvård på lika villkor.

Samarbetet mellan myndigheterna inom näringspolitiken

Beslutsunderlag 1989/90:9

Näringspolitiken skall framöver aktivt inriktas på att främja förutsättning-
arna för näringslivets förnyelse och den tillväxt som krävs för att trygga och
utveckla välfärden. Detta skall främst ske genom insatser för att förbättra
infrastrukturen i samhället.

Arbetet med att stärka och utveckla svenskt näringsliv måste i enlighet
därmed ses i ett bredare perspektiv, där insatser inom skilda områden och
på skilda nivåer i ökad utsträckning får möjlighet att verka och samverka för
att skapa gynnsamma förhållanden.

Därför bör formerna för samarbetet inom näringspolitiken mellan myn-
digheter och andra organisationer samt myndighetsstrukturen i stort på om-
rådet ses över. Även besparingsskäl talar för ett bättre utnyttjande av myn-
dighetsresurserna inom näringspolitiken.

Granskningen inriktas mot följande områden:

- samverkan i fråga om utredningar/utvärderingar

- samverkan vid genomförandet av större program/projekt

- samverkan i fråga om administrativa funktioner

En förstudie beräknas vara klar i oktober 1990.

Fortsatt granskning av de statliga afTärsverkskoncernerna

Förstudie 1989/90:1

Riksdagens revisorer har beslutat (beslutsunderlag 1988/89:8) att en gransk-
ning av de statliga affärsverkskoncernerna skall genomföras vad avser riks-
dagens styrmöjligheter och regeringens styrning och kontroll av verken.

Under våren 1990 påbörjades som ett led i denna granskning en utredning
rörande televerket.

Granskningen genomförs med huvudvikt på verksamhetens finansiering,
dotterbolagens verksamhet och relation till affärsverket samt koncernens to-
tala investeringsverksamhet.

Rapporten beräknas färdigställas i oktober 1990.

Riksdagens bemyndiganden

Vid verksamhetsårets utgång hade ännu inte någon egentlig granskning i
ärendet påbörjats.

I enlighet med sitt uppdrag har riksdagens revisorer som externrevisorer
granskat riksbankens och riksgäldskontorets tillstånd, styrelse och förvalt-
ning samt verksamheten vid den inre riksdagsförvaltningen, riksdagens om-
budsmän och Nordiska rådets svenska delegation och Stiftelsen Riksban-
kens jubileumsfond. Resultatet av den granskning som företogs av riksgälds-
kontoret, riksbanken och jubileumsfonden har på föreskrivet sätt delgetts
riksdagen i särskilda berättelser, vilka legat till grund för finansutskottets
förslag i fråga om ansvarsfrihet för bankofullmäktige och riksgäldsfullmäk-
tige resp, utbildningsutskottets behandling av jubileumsfondens verksam-
het.

Det egentliga granskningsarbetet utförs för revisorernas räkning av Boh-
lins Revisionsbyrå AB.

De under verksamhetsåret 1989/90 avlämnade berättelserna har avsett
riksgäldskontorets verksamhet under budgetåret 1988/89 samt riksbankens
och Riksbankens jubileumsfonds verksamhet under år 1989. Beträffande
den närmare innebörden av granskningen och de iakttagelser som därvid
gjorts hänvisas till revisorernas berättelser (redogörelserna 1989/90:10, 19
och 20) samt till finansutskottets betänkanden 1989/90:FiU16 och FiU27 och
till utbildningsutskottets betänkande 1989/90:UbU26.

Från den 1 juli 1989 är riksgäldskontoret en myndighet under regeringen.
I och med granskningen av verksamheten under budgetåret 1988/89 har riks-
dagens revisorer således avslutat sitt särskilda externrevisionella uppdrag av-
seende riksgäldskontoret.

Vad beträffar den inre riksdagsförvaltningen och riksdagens mindre myn-
digheter har revisorerna som ett led i granskningsarbetet tagit del av förvalt-
ningskontorets, JO-ämbetets och Nordiska rådets svenska delegations bok-
slut för räkenskapsåret 1987/88. Därvid har inga iakttagelser gjorts som för-
anlett någon hänvändelse till riksdagen.

Enligt de riktlinjer som år 1989 antogs för arbetet i revisionen gör reviso-
rerna resor och studiebesök för att få information i frågor som väckt deras
intresse ur förvaltningsrevisionen aspekt. Vid dessa informationsbesök (s.k.
gråkapperevision) deltar vanligen två revisorer och en tjänsteman från kan-
sliet. Den information som sålunda inhämtats delges samtliga revisorer i en
skriftlig rapport. I vissa fall har sådana rapporter lett till någon form av åt-
gärd från revisorernas sida.

Under 1989/90 har rapporter avlämnats angående följande informations-
besök:

- Viss upphandling av länstrafiken i Kronobergs län av tåg- resp, busstrafik
för sträckan Växjö-Alvesta. (Växjö 22 maj 1989)

- Förvaltningen av fonder av donationer vid Uppsala universitet. (Uppsala

13 juni 1989)

- Samarbete mellan högskolan och försvarets skolor i Östersund. (Öster-
sund 9 juni 1989)

- Verksamheten vid mervärdeskatteenheten vid länsskattemyndigheten i Redog. 1990/91:2
Stockholms län. (Stockholm 26 september 1989)

- Personalomsättningen och kompetenssituationen vid kärnkraftverket

under avvecklingsperioden. (Ringhals 9 oktober 1989)

- Lantmäteriverkets i Gävle utlandsverksamhet. (Gävle 19 februari 1990)

- Jämställdhetsarbete vid länsstyrelsen i Västerbottens län. (Umeå 16 ja-
nuari 1990)

- Jämställdhetsarbete hos riksdagens förvaltningskontor. (Stockholm 22

mars 1990)

På sedvanligt sätt har revisorerna under verksamhetsåret kallat verkschefer
och andra chefstjänstemän till särskilda föredragningar i plenum. Syftet med
föredragningarna är att till revisionen förmedla information om utvecklings-
tendenser, aktuella problem och andra praktiska erfarenheter inom den of-
fentliga förvaltningen.

Statssekreteraren i finansdepartementet Gunnar Lundh har belyst olika
aspekter på det statsfinansiella och samhällsekonomiska läget.

Penningpolitiken, utländska investeringar i Sverige och svenska investe-
ringar i utlandet var huvudteman i riksbankschefens Bengt Dennis föredrag-
ning hos revisorerna.

Företrädare för statens industriverk, styrelsen för teknisk utveckling, lant-
bruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd, riksskatteverket, AMU-styrelsen,
brottsförebyggande rådet och Procordia AB har informerat om sina resp,
verksamhetsområden.

I arbetsutskottet och plenum har företrädare för planeringssektionen vid för-
svarsstaben m.fl. lämnat information om de värnpliktigas resor och försva-
rets resebyråverksamhet.

Generaldirektören vid statens industriverk (SIND) Nore Sundberg inledde
sin föredragning med att beskriva den näringslivsmiljö som SIND kommer
att verka i under 90-talet. Han förutsåg att det blir en miljö som präglas av
fortsatta obalanser på de internationella finansmarknaderna, fortlöpande
internationalisering av den svenska industrin med därav föranledda problem
för de svenska underleverantörerna, fortsatt bytesbalansunderskott, snabb
teknisk utveckling, brist på arbetskraft, höga energipriser samt fortsatt re-
gional obalans.

Dessa problem måste, framhöll Nore Sundberg, mötas med industri- och
regionalpolitiska insatser där SIND spelar en viktig roll.

I verkets treårsplan för 1990/91-1992/93 föreslås därför tre huvudprogram
rörande utredningar, bransch- och småföretagsfrågor samt regional utveck-
ling och finansiellt stöd. I planen föreslås också tre särskilda insatsområden
rörande nyföretagande, underleverantörsfrågor och regionala SIND-analy-

ser.

Den ökning av anslaget som SIND begär för budgetåret 1990/91 hänför sig Redog. 1990/91:2
huvudsakligen till den regionalpolitiska verksamheten.

Överdirektören Birgit Erngren, styrelsen för teknisk utveckling (STU), kon-
staterade att huvuddelen av all forskning produceras i de tre blocken USA,
Japan och Europa (EG).

Sverige bidrar med 1% av världens samlade FoU-resurser. Det utgör drygt
3% av vår BNP år 1989. BNP-andelen ger Sverige en tätposition tillsammans
med USA, Japan och Västtyskland. Men BNP-ökningen är avsevärt större i
många andra länder. I takt med en ökad global FoU-expansion är det troligt
att Sveriges världsandel av FoU kommer att minska. Sveriges beroende av
internationella forskarkontakter kommer att behöva förstärkas.

Av Sveriges 35 miljarder kronor till FoU står industrin för två tredjedelar
av kostnaderna. 85% av FoU-resurserna går till utvecklingsarbete. 20 före-
tag svarar för 80% av industrins totala FoU-kostnader.

En viktig uppgift för STU är att stimulera till en effektiv arbetsfördelning
och samverkan mellan olika aktörer i FoU-systemet.

STU har en budget på knappt 1 miljard kronor budgetåret 1989/90. Verk-
samheten är uppdelad på tre program: Ny kunskap, Ny teknik och Nya pro-
dukter.

Under den frågestund som följde på Nore Sundbergs och Birgit Erngrens
föredragningar riktades intresset bl.a. mot

- åtgärder och projekt för att locka ungdomar till industrin,

- risk för splittring av stödresurserna genom den snabba tillväxten av anta-
let teknikcentra och forskningsbyar,

- oklarheter i styrningen genom att flera departement är engagerade,

- konkurser och andra problem på företagarsidan och

- forskarflykt och den ökande förläggningen utomlands av svenska före-
tags forskning.

I november 1989 informerade t.f. generaldirektör Alf Wallin, lantbrukssty-
relsen, om lantbruksverkets verksamhet och generaldirektör Svante Eng-
lund om statens jordbruksnämnd.

Vid den tidpunkt Alf Wallin och Svante Englund höll sina föredragningar
hade nyligen en parlamentarisk arbetsgrupp (LAG) presenterat sina förslag
i rapporten (Ds 1989:63) En ny livsmedelspolitik. Osäkerhet rådde alltså på
många punkter om livsmedelsverkets och jordbruksnämndens framtida upp-
gifter.

I slutet av vårsessionen fattade riksdagen beslut om livsmedelspolitiken
(prop. 1989/90:146, JoU25, rskr. 327). En översyn av den centrala myndig-
hetsorganisationen på jordbrukets område har påbörjats under våren 1990
(dir. 1990:8).

Alf Wallin erinrade om de jordbrukspolitiska mål och medel som i grova
drag gällt sedan 1947 och som legat till grund för lantbruksstyrelsens och
lantbruksnämndernas verksamhet. Lantbruksverket har härvid ansvaret för
rationaliseringspolitiken och statens jordbruksnämnd för prispolitiken.

Utvecklingen inom lantbruksverket under senare år har gått mot en ök-
ning av insatserna på miljö- och kvalitetsområdena, medan andelen av de

produktivitetshöjande insatserna minskat. Redog. 1990/91:2

Lantbruksverkets framtida uppgifter har nära samband med vad som hän-
der på det internationella området. Såväl förhandlingarna inom GATT som
arbetet med ett närmande till EG inverkar i hög grad på lantbruksverkets
uppgifter. Vad som framför allt präglar osäkerheten för en del av lantbruks-
verkets uppgifter gäller emellertid frågan om den nya livsmedelspolitiken.
Vidare kan översynen av marklagstiftningen komma att påverka verkets be-
fattning med såväl jordförvärvslagen som lagen om skötsel av jordbruks-
mark. Wallin pekade också på det omställningsarbete som dagens beslut om
samordnad länsförvaltning innebär.

Huvuduppgifterna för lantbruksverket kommer, menade Alf Wallin, att
utgöras av åtgärder för att minimera negativa effekter på miljön och för-
bättra djurskyddet samt insatser för att få bättre anpassning av jordbruks-
produktionen till det inhemska behovet.

Svante Englund underströk inledningsvis att stödet till jordbruket och där-
med statens jordbruksnämnds verksamhet är under ingående omprövning.

Efter en kort redogörelse för nämndens huvudsakliga uppgifter uppehöll
han sig vid de förslag som lagts fram av den s.k. livsmedelspolitiska arbets-
gruppen. Han konstaterade att marknadsregleringarna, dvs. stödet till lag-
ring och export, i huvudsak föreslogs vara avskaffade den 1 juli 1991. Detta
innebär att regleringsföreningarna avvecklas.

Arbetsgruppens förslag innebär genomgripande förändringar av jord-
bruksnämndens verksamhet. Ett samlat åtgärdsprogram har satts in för för-
nyelse av nämnden. Programmet omfattar en ny verksamhetsinriktning, för-
sök med 3-årsbudgetering och en ny organisation samt satsning på modern
teknik.

I svar på revisorernas frågor framkom bl.a. följande.

Från svensk sida har man ständiga kontakter med EG-länderna om växt-
och smittskydd. När det gäller bekämpningsmedel arbetar man efter ett pro-
gram som skall leda fram till en total minskning. Lantbruksverkets samar-
bete med glesbygdsdelegationen fungerar bra.

På revisorernas fråga om behovet av myndigheter på jordbrukets område
efter en avreglering svarade Svante Englund att det är självklart att om ar-
betsuppgifterna minskar så måste också myndighetsstrukturen omprövas.

När det gäller frågan om möjligheterna att öka avkastningen på medlen i
regleringskassorna framhölls att jordbruksnämnden följer de regler som gäl-
ler för placering av statliga medel och att man inom denna ram försöker finna
så fördelaktiga placeringar som möjligt.

Generaldirektör Lennart Nilsson, biträdd av skattechefen Bo Norrman och
kronodirektören Bert Holmgren, informerade om riksskatteverkets (RSV:s)
verksamhetsområde. Föredragningen återges här i sammanfattning.

"RSV är central förvaltningsmyndighet för frågor om skatter, exekution,
folkbokföring och val. Sammanlagt i landet arbetar mer än 15000 personer
med dessa frågor, till en kostnad av ca 4 miljarder kronor.

Skatteförvaltningens övergripande mål är 'Rätt skatt på rätt sätt’. Med
detta menas att skattskyldiga betalar skatt i den omfattning och på det sätt

som riksdag och regering har beslutat om. Det betyder också att förvalt- Redog. 1990/91:2
ningen arbetar på ett sätt som präglas av rättssäkerhet och serviceanda.

För att nå det övergripande målet har skatteförvaltningen tillgång till i hu-
vudsak tre medel, nämligen

- en administration för att hantera och styra skattesystemet

- en kontrollverksamhet för att undersöka om skattskyldighet fullgjorts på

avsett sätt

- ett påföljdssystem avsett att åstadkomma efterlevnad av regelsystemet.

Kronofogdemyndigheternas arbete syftar till att alla skall 'göra rätt för
sig’. Det innebär att myndigheterna skall verka för att olika förpliktelser
(bl.a. att betala), som kan bli föremål för exekutiva åtgärder, fullgörs i rätt
tid och på rätt sätt. Kronofogdemyndigheternas arbete skall kännetecknas
av kvalitet, tillgänglighet och enhetlighet.

Ett framgångsrikt förändringsarbete förutsätter att alla är införstådda i va-
let av färdriktning och arbetssätt. Som exempel kan nämnas den kontrollfilo-
sofi som numera gäller i skatteförvaltningen och som innebär att enskilda
personer och hushåll granskas i mindre utsträckning än tidigare, medan före-
tagen granskas mycket mera.

Skatteförvaltningens kontrollfilosofi kan beskrivas med hjälp av den gene-
rella kontrollmodellen som är en förändringsmodell. Den visar den inrikt-
ning skattekontrollen skall få vid mitten av 1990-talet. Modellen innebär att

- all djupare kontroll sker hos företagen

- dagens deklarationsgranskning ersätts av ett klargöringsförfarande i vil-

ket alla deklarationer behandlas lika

- den djupare kontrollen sätts in så tidigt som möjligt

- kontrollen är framåtsyftande och endast i undantagsfall inriktas på

"gamla” beskattningsår

- urval av revisionsobjekt sker utifrån dels storlek av de skatter och avgif-
ter som det enskilda företaget hanterar, dels sannolikheten för fel i den
enskilda deklarationen.

För att modellen skall kunna förverkligas fordras att en rad förutsätt-
ningar är uppfyllda. En utveckling i denna riktning har skett under senare
hälften av 1980-talet och förstärks genom skattereformen.

Skatteförvaltningen borde därför ha relativt goda möjligheter att i grun-
den effektivisera sin verksamhet under första hälften av 1990-talet. Det kan-
ske största hindret för en sådan utveckling är att företagens uppgiftsskyldig-
het är helt otidsenlig. Företagens inkomstdeklarationer har i dag i allt vä-
sentligt samma uppbyggnad som 1920. Som en följd av detta måste deklara-
tionerna behandlas manuellt. Skatteförvaltningen saknar så gott som helt
ADB-stöd i inkomstbeskattningen av företag. Av denna anledning binds
mycket stora resurser vid skrivbordet med summerings- och avstämningsar-
bete. RSV och Eko-kommissionen har lämnat förslag till ett nytt system för
företagens uppgiftslämnande. Dessa förslag har fått ett mycket positivt mot-
tagande vid remissbehandlingen. Sett i ett internationellt perspektiv är Sve-
rige i stort sett det enda industriland i västvärlden med otidsenligt uppgifts-
lämnande för företagen.

Vad gäller utvecklingen av kronofogdemyndigheternas arbetsbörda kan
nämnas att de enskilda målen ökar påtagligt. Det är därför nödvändigt att

myndigheterna försöker att minska inflödet genom olika former av förebyg- Redog. 1990/91:2
gande verksamhet. Man vänder sig då främst till de som startar eget, gymna-
sieungdom samt värnpliktiga med olika informationsmaterial som belyser
avigsidorna med att dra på sig skulder som man inte klarar av att betala.

De totala resurserna inom landet är ojämnt fördelade med hänsyn till hur
arbetsbördan är inom länen. Arbetet pågår med att omfördela resurserna”.

Vid revisorernas plenum den 14 mars 1990 informerade generaldirektören
Berit Rollén, ordförande i AMU-styrelsen, om AMU-Gruppens verksam-
het.

Berit Rollén erinrade först om omorganisationen år 1986, då AMU skildes
från arbetsmarknadsstyrelsen och skolöverstyrelsen och blev en egen upp-
dragsmyndighet. Skälet var framför allt behov av dels ett uttalat kostnadsan-
svar hos någon part, dels bättre möjligheter till kostnadskontroll för stats-
makterna. Ökad flexibilitet i utbildningsinnehållet ville man också uppnå.

Decentralisering och intäktsfinansiering blev de två medel som användes
för att nå önskad effekt.

Den decentraliserade organisationen bygger på att det i varje län finns ett
självständigt läns-AMU med en direktör i ledningen och en styrelse med re-
presentanter för arbetsmarknadens parter och med särskild kompetens av
vikt för AMU:s utveckling.

Länens styrelser är ansvariga inför AMU-Gruppens styrelse, som följer
uppsatta mål och strategier. AMU-Gruppen har ett litet huvudkontor i
Stockholm med mindre än 30 anställda. Även produktutvecklingsarbetet är
starkt decentraliserat och bygger på ett system med s.k. konsultenheter.

AMU-Gruppen har ca 100 center landet runt med totalt 5 500 anställda
varav två tredjedelar lärare. Omsättningen är 2,5 miljarder kronor. 85% av
intäkterna kommer från försäljning till länsarbetsnämnder och arbetsför-
medlingar. Men försäljningen till företag ökar kraftigt och beräknas 1989/90
uppgå till drygt 200 milj. kr.

Yrkesutbildning är den centrala verksamheten. Den kompletteras med
basutbildning i teoretiska ämnen och träning i social kompetens.

AMU tvingas i många hänseenden till ett pionjärarbete när det gäller stat-
lig förnyelse. Det gäller t.ex. ekonomisystem och redovisningsprinciper.
AMU stöter också på en rad regler, som gäller generellt för statlig verksam-
het, men som är mindre lämpade för AMU. Bl.a. offentlighetsprincipen har
inneburit problem.

AMU vill gärna samverka med andra utbildningsanordnare om fysiska re-
surser såsom lokaler och maskiner. Ett sådant samarbete har kommit till
stånd på några håll. Men det finns hinder i form av revirtänkande och an-
slagskonstruktioner. Konkurrens förekommer också mellan olika samhälle-
liga utbildningsanordnare med rätt att bedriva uppdragsutbildning. Efter-
som de ekonomiska villkoren inte är desamma blir dock konkurrensen
ibland oren.

Sammanfattningsvis konstaterade Berit Rollén att ett förändringsarbete
av det slag som AMU genomför är djupgående. Det tar lång tid och kräver
mycket tålamod.

Berit Rollén besvarade därefter frågor som ställdes av revisorerna. Det 33

3 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

framkom bl.a. att avbrottsfrekvensen vid AMU-kurserna låg på 20%. 10% Redog. 1990/91:2
slutade därför att de fått arbete, medan 10% lämnade utbildningen av annan
anledning.

Vad beträffar samarbete med andra utbildningsanordnare tilldrog sig frå-
gan om lokaler för utbildning det största intresset. Dels uppmärksammades
den omständigheten att AMU, sedan finansieringsformen ändrats, redovisat
ett minskat lokalbehov, dels diskuterades det totala nyttjandet av lokalbe-
ståndet på utbildningsorterna.

Revisionen av AMU-Gruppen utförs av riksrevisionsverket, varvid stick-
prov görs bland läns-AMU. Önskvärt vore, tyckte Berit Rollén, att en full-
ständig revision gjordes varje år.

Brottsförebyggande rådet (BRA) företräddes av styrelsens ordförande, f.d.
LO-ordföranden Gunnar Nilsson och överdirektören Marianne Håkansson.

Gunnar Nilsson inledde med att teckna bakgrunden till BRÅ:s tillkomst.
Därefter uppehöll sig Marianne Håkansson huvudsakligen vid att beskriva
innebörden av den nya instruktion som BRÅ erhöll för sin verksamhet den
1 januari 1989.

Hon framhöll att BRÅ i flera avseenden ålagts en väsentligt högre ambi-
tionsnivå än tidigare utan att samtidigt tillföras ytterligare resurser.

Sålunda har BRÅ fått ett större ansvar än tidigare för samordningen av
samhällets brottsförbyggande verksamhet. När det gäller forsknings- och ut-
redningsverksamheten slås i förordningsmotiven fast att det är angeläget att
verksamheten vidareutvecklas så att BRÅ:s kunskaper i större utsträckning
än tidigare kan användas som underlag för prioriteringar i det brottsförebyg-
gande arbetet liksom för tillämpning och utvärdering av brottsförebyggande
åtgärder. Enligt instruktionen skall BRÅ också stödja insatser av kommu-
ner, organisationer och enskilda. Vidare bör BRÅ i ökad omfattning ägna
sig åt utvärdering av reformer inom det kriminalpolitiska fältet.

BRÅ har i sin anslagsframställning för budgetåret 1990/91 närmare ut-
vecklat behovet av ytterligare resurser. Personalförsörjningen är också ett
stort problem. På grund av det dåliga löneläget har BRÅ svårt att behålla
kvalificerad personal och att rekrytera nya forskare och utredare inom sitt
verksamhetsområde.

Marianne Håkansson tog också upp svårigheterna att åstadkomma extern
finansiering för projekt, något som regeringskansliet förutsätter att BRÅ
skall göra.

Exempel lämnades på angelägna men eftersatta forskningsområden bl.a.
behandlingsforskning, kvinnors kriminalitet och rädslan för brott.

I maj 1990 informerade verkställande direktören för Procordia AB Sören
Gyll och ekonomidirektören Jan Blomberg om koncernens utveckling under
1980-talet.

Resultatutvecklingen har varit gynnsam under 1980-talet. Resultatet fort-
satte att förbättras under 1989. Under 1984 hade en ny strategi beslutats för
verksamheten. Procordia stod då inför ett vägval som innebar att antingen
fortsätta förvaltningen av ett stort antal verksamheter utan inbördes sam-
band eller att söka skapa en slagkraftig koncern koncentrerad till ett mindre

antal utvalda affärssektorer. Procordia valde det senare.

Procordias inriktning mot konsumentvaror och läkemedel har medfört
stora förvärv, t.ex. Pinkerton Tobacco och Pripps. Livsmedelssektorn har ut-
ökats genom förvärv av ett antal mindre och medelstora företag. Samman-
lagt har Procordia under de senaste fem åren köpt företag för närmare fyra
miljarder kronor. Samtidigt har ett stort antal företag sålts.

I december 1989 träffade Procordia och Volvo överenskommelse om en
ny koncernbildning tillsammans med livsmedelsgruppen Provendor och lä-
kemedels- och bioteknikföretaget Pharmacia. Provendor och Pharmacia in-
tegreras i Procordia. Betalning sker genom nyemission i Procordia, varefter
staten och Volvo innehar lika stora andelar av röstetalet, 42,5%. Riksdagen
godkände affären i maj 1990.

Vid en efterföljande frågestund tog revisorerna bl.a. upp frågan om staten
som aktieägare, utveckling och konkurrens inom livsmedelssektorn samt
forskningen inom läkemedelsindustrin.

Sören Gyll påpekade att det numera inte är några större skillnader mellan
olika ägarkategorier, men att staten som aktieägare kan upplevas som poli-
tiskt osäkert. Den statliga beslutsprocessen är långsam. En ägare bör vara
långsiktig och stabil i sitt engagemang.

Sören Gyll framhöll vidare att den nya stora företagsgruppen får möjlighet
att agera och utvecklas i en marknadsbild som kännetecknas av internationa-
lisering och allt hårdare konkurrens. Drygt 80% av omsättningen kommer
att härröra från livsmedel och läkemedel/bioteknik. Inom området läkeme-
del får den nya koncernen en sammantagen forsknings- och utvecklingsbud-
get på 1200 milj. kr. och en bred internationell marknadstäckning.

Den nya koncernen har förutsättningar att bli mycket slagkraftig. Den
sammanlagda omsättningen blir ca 40 miljarder kronor. Den finansiella ställ-
ningen är stark med en balansomslutning på 35 miljarder kronor och en soli-
ditet på ca 50%. Konjunktur- och valutakänsligheten är låg.

Revisorerna besökte Blekinge län den 29-31 augusti 1989 och Gävleborgs
län den 18-20 juni 1990.

Blekinge län

Programmet inleddes med att representanter för länsstyrelsen gav en presen-
tation av länet och dess problem samt introduktioner till de huvudteman som
revisorerna särskilt studerade under besöket. Det ena avsåg utbildningssys-
temet i Blekinge. Det andra hade rubriken Stat-kommun-näringsliv i Ble-
kinge. Därefter följde besök som närmare belyste nämnda områden. Pro-
grammet avslutades med en överläggning med länsstyrelsen.

Kort sammanfattning av problembilden i Blekinge

Blekinge är landets befolkningstätaste län efter de tre storstadslänen. Be-
folkningen i länet har minskat sedan 1970.

Länet ligger i dag vid sidan av allfarvägarna. De problem detta för med sig

Redog. 1990/91:2

förstärks av brister i det övergripande transportsystemet i vad gäller såväl Redog. 1990/91:2
person- som godstransporter. Framför allt järnvägssystemet är allvarligt ned-
gånget.

Ett annat av Blekinges problem är invånarnas förhållandevis låga för-
värvsfrekvens och då framför allt kvinnornas och ungdomarnas möjligheter
till sysselsättning. En anledning till undersysselsättningen är bristande pend-
lingsmöjligheter såväl inom länet som utåt till närliggande arbetsplatser.

Länsstyrelsens ambitioner är att utveckla Blekinge mot såväl Syd- och
Mellansverige som andra länder. Kontakter har redan tagits med Polen. In-
tresset är också riktat mot de baltiska staterna, och då i första hand Litauen.
Som ett tänkbart gemensamt projekt nämndes miljöfrågorna kring Öster-
sjön.

Länet är starkt industrialiserat med tyngpunkt på tillverkningsindustri. In-
dustristrukturen domineras av produktionsenheter till ett fåtal storföretag.
Företagens huvudkontor ligger vanligen utanför länet. Denna filialstruktur
är ett problem som gör näringslivet mycket konjunkturkänsligt. För att be-
hålla sysselsättningen vid en lågkonjunktur är det därför viktigt att pend-
lingsmöjligheterna förbättras. I Karlskrona kan 600 nya arbeten skaffas för
kvinnor och 800 för män om transportsystemet ordnas. Kommunikationer
och utbildning är av avgörande betydelse för att öka förvärvsfrekvens och
inflyttning. Den offentliga sektorn består framför allt av militära enheter.

Utbildningssystemet i Blekinge

En av de tyngsta frågorna för länet har under lång tid varit högskolefrågan.
Sedan beslut fattades om att Blekinge skulle få en högskola har utbyggnaden
varit snabb. För att högskolefrågorna skall klaras är förutsättningarna dels
ett gott samarbete med södra högskoleregionen i Lund, dels att det s.k. Ble-
kingepaketet genomförs.

Högskoleutbildningen ges inte samlat utan på fyra orter och i anknytning
till befintlig företagsinriktning på respektive ort. Utbildning sker nu i Karls-
krona, Ronneby, Svängsta och Olofström och inriktas framförallt på verk-
stadsteknik, ADB och elektronik. Vårdhögskola och marinhögskola finns i
Karlskrona.

Gymnasieskolan är väl utbyggd. När det gäller gymnasial utbildning har
länet fortfarande en lägre utbildningsnivå än som gäller för riksgenomsnit-
tet. Nivån håller nu successivt på att höjas.

Även AMU-systemet i Blekinge är väl utbyggt. Tyngdpunkten ligger på
modern verkstadsteknik och ADB. AMU-verksamheten är numera mål-
styrd, decentraliserad och uppdragsfinansierad, med många kunder, för år
1988 mer än 100. De stora arbetsmarknadsproblem som finns i länet gör läns-
arbetsnämnden till en fortsatt stor kund. Den nya organisationen ger stort
utrymme för den regionala AMU-verksamheten att lösa egna problem. Den
förändring som skett har minskat byråkratin och gett lärare och elever större
möjligheter att förverkliga sina ambitioner.

Revisorerna besökte AMU-centret i Ronneby som är en av landets största
AMU-verksamheter.

Samtliga resedeltagare besökte Soft Center i Ronneby.

Idén bakom Soft Center är att företag, utbildning och utvecklingsprojekt Redog. 1990/91:2
med anknytning till datamjukvara skall kunna samverka på en och samma
plats.

Inom centret bedrivs högskoleutbildning, bl.a. på linjen för administrativ
databehandling om 80 poäng. Enligt högskolans beräkningar kommer om
några år antalet studerande i Soft Center att vara 300-400. De tränas i verk-
liga projekt hos centrets företag och kan utföra sina examensarbeten där.

Till Soft Center är också förlagd all ADB-utbildning i AMU-centrets regi.

Deltagarna i utbildningstemat besökte också Elektronikcentrum i
Svängsta, Teknikcentrum i Olofström och högskolan i Karlskrona.

Elektronikcentrum i Svängsta är en stiftelse med de båda företagen Facit
och ABU som största ägare. Utöver konsultverksamhet bedrivs högskoleut-
bildning, annan specialutbildning, jämställdhetsutbildning inom elektronik
samt teknisk programmering för kvinnor. Uppdragsutbildning ordnas för
företag och organisationer genom bl.a. kurser, seminarier och konferenser.
Forskning sker i samarbete med högskolan samt med svenska och utländska
företag. I Svängsta anser man att det är en fördel att högskolan är integrerad
i Elektronikcentrum. Den närhet detta ger mellan studenter och företag har
visat sig ge ett lyckat resultat.

Även Teknikcentrum i Olofström är en stiftelse med tio privata företag och
kommunen som ägare. Volvo är den helt dominerande ägaren. Högskoleut-
bildning sker inom området verkstadsteknik, vilket innebär utbildning i så-
väl ny teknik som i sambandet teknik-människa.

Högskolan har sina lokaler i Uddcombs gamla kontorslokaler på Verkö i
Karlskrona. Högskolan har 110 platser och utbildar byggnads-, el- och ma-
skiningenjörer. Dessutom finns 13 olika fristående linjer. Läsåret 1989/90 är
det 1000 ”linje-studenter” och 500 studenter vid de fristående kurserna på
kvällarna.

Det uppdämda behovet av högskoleutbildning har hittills medfört, trots
minskande ungdomskullar, betydligt fler sökande till linjerna än det finns
platser. Ca 25 % av de sökande kommer utifrån länet. Högskolan har bra
samarbete med Lunds universitet liksom med Växjö och Kalmar.

Stat-kommun-näringsliv i Blekinge

I introduktionen till tema näringsliv fick revisorerna bl.a. följande uppgifter.

Industrin domineras av ett fåtal storföretag med produktionsenheter inom
länet. Forskning och utveckling ligger utanför länet och beslut om företagets
framtid, investeringar, etc. tas inom moderbolaget, också utanför Blekinge.
Småföretagsstrukturen är dåligt utvecklad i Blekinge. Neddragningar vid
Karlskronavarvet samt vid Ericsson och Volvo har inneburit allvarliga på-
frestningar för länet.

Sedan mitten av 1970-talet har mycket arbete lagts ned på att stimulera
näringslivet i Blekinge. Länet har fått stöd för regionalt utvecklingsarbete i
länsstyrelsens regi. Insatserna koncentreras på teknik- och kunskapssprid-
ning samt finansiering av näringslivets utbyggnad. Teknikcentrum i samar-
bete med högskola och näringsliv finns i varje kommun. Regionalpolitiskt
stöd har möjliggjort stora investeringar bl.a. i Volvo och Karlshamns Oljefa-

briker. Ca 120-150 arbetstillfällen per år beräknas ha tillkommit genom stöd- Redog. 1990/91:2
åtgärder.

För landstingets del har utbyggnaden i viss utsträckning baserats på plane-
ringstal som aldrig uppfyllts. Planeringen har grundats på en förväntad be-
folkningsutveckling i stället för den minskning av befolkningen som faktiskt
inträffat. Detta har bl.a. fått till följd överkapacitet inom sjukvården. Lands-
tinget i Blekinge vill därför sälja sjukvård till andra landsting. Köp och för-
säljning av sådana tjänster över landstingsgränserna borde, enligt landstings-
direktören, stimuleras av regionalpolitiska skäl.

Företrädare för näringslivet framhöll att viktiga faktorer för etablering av
företag är tillgång på kvalificerad arbetskraft, skatteläge, tillgång till univer-
sitet och högskola, kulturutbud m.m. Företagen måste också ha möjligheter
att anpassa sig till EG-marknaden.

Landshövdingen å sin sida påpekade att näringslivet ställer stora krav på
länsstyrelsen, landsting och kommuner för att få service av olika slag och
kommunikationer. Samtidigt har företagen ingen skyldighet mot den offent-
liga sektorn utan kan ibland utan förvarning lämna orten. Den offentliga
sektorns planering kan inte hålla jämna steg med tvära kast hos företagen.
Detta skapar stora problem.

Inom länet finns en stor arbetskraftspotential. Man vill därför från länet
använda investeringsfonderna till nyetablering av större företag. Lokalise-
ringsstödet borde då tillsammans med investeringsfondsmedel svara för
50 % av etableringskostnaderna. Det är svårt att få stora nya företag att eta-
blera sig i länet. Tjänsteföretag, avknoppning eller utbyggnad av industri fö-
rekommer däremot.

Revisorerna besökte finansbolaget Blekingen AB. Företaget bildades som
en följd av det s.k. Blekingepaketet. Staten äger 50 % av aktierna. Verksam-
heten består i etablering av insatser i småföretag samt engagemang i större
företags etableringar. Bolaget förvärvade Uddcomb Sweden AB 1987. Udd-
combs verksamhet är numera inriktad på tung/mekanisk utrustning inom
offshore-, stål- och cellulosaindustrin.

Vid besöket framhölls att det i dag är mycket svårt att locka företag till
Blekinge eftersom man inte kan ordna finansieringen. Företagens intresse
tycks ha svalnat i och med att det inte längre är möjligt att utnyttja investe-
ringsfonderna.

Vid ett besök hos Karlskrona kommun fick revisorerna information om ar-
betsmarknaden i kommunen och de insatser som görs för att vända den nega-
tiva utvecklingen. Kommunen har satsat medel på utbyggnad av högskolan
i Karlskrona/Ronneby. Vidare arbetar kommunen med att utveckla det at-
traktiva kustnära boendet. Kontakter finns också med länderna på andra si-
dan Östersjön för att diskutera frågor av gemensamt intresse.

På den positiva sidan nämndes utflyttningen av boverket och kustbevak-
ningen samt lokaliseringen av flera mindre tjänsteföretag till Karlskrona.

Pälsdjurscentrum i Sölvesborg ägs av en stiftelse och har tillkommit i sam-
arbete mellan kommunen, länsstyrelsen, utvecklingsfonden, lantbruks-
nämnden och pälsdjursnäringen. I centrets uppgifter ingår information, råd-
givning, service, djurhälsovård samt försöks- och utvecklingsverksamhet.

Sölvesborgs kommun och Listerlandet svarar för ca 30% av Sveriges
minkproduktion. Av skinnen går 95 % på export. I dag ligger priserna under
produktionskostnaderna, bl.a. till följd av två milda vintrar. Vid revisorer-
nas besök betonades att näringen har behov av att kunna fondera pengar
för att motverka svackor i lönsamheten genom att någon form av konto, typ
skogskonto, införs.

I Karlskrona besökte revisorerna det nyinflyttade boverket.

Erfarenheterna av omlokaliseringen visade att ett och ett halvt år var för
kort tid för kommunens planering. Planerade bostäder för personal var inte
inflyttningsklara. Personalen måste ha garantier om bostäder samt bättre
villkor när det gäller flyttbidrag och stöd för medflyttande.

Generaldirektören efterlyste någon som tar ansvar för uppföljningen av
boverkets omlokalisering.

Avslutande överläggning med länsstyrelsen

Ett område där länet har problem är kopplingen mellan mål och resultat.
Det gäller mål uppställda av regering och riksdag och för vars genomförande
medel ställs till förfogande. Om resultatet skall kunna avläsas krävs att må-
len är formulerade kvantitativt och tidsmässigt. Det förutsätter också en viss
kontinuitet i processen, dvs. inga nya faktorer bör få tillkomma under ge-
nomförandeprocessen. Som exempel angav landshövdingen riksdagens be-
slut om stomjärnvägen och länsjärnvägen. Riksdagens beslut fyllde här ett
funktionsmål som det måste vara viktigt att upprätthålla. Under resans gång
har en målförskjutning inträffat. Riksdagens mål borde ha varit att en funge-
rande trafik skulle ha funnits i Blekinge och inte bara banvallarna. Lands-
hövdingen anser därför att politiska beslut förvanskas under genomström-
ningen i ämbetsverksapparaten.

Som ett annat exempel nämndes beslutet om Karlskronavarvet, genom
vilket detta dribblades över till ett bolag som inte har ett övergripande sam-
hällsekonomiskt ansvar. Enligt landshövdingen finns då inte längre någon
koppling beslut-ansvar.

Positivt med den nya länsförvaltningen är att den ger en entydig bild av
staten till enskilda människor. Landshövdingen upplever starkt att de cen-
trala ämbetsverken i den gamla organisationen försöker verka helt självstän-
digt. Länsstyrelsen har en specifik roll som övergripande samordnare av
olika intressen. Detta innebär att länsstyrelsens policy inte alltid sammanfal-
ler med de centrala ämbetsverkens. Länsstyrelsens och ämbetsverkens
skilda ansvarsområden väntas kunna urskiljas bättre i den nya länsförvalt-
ningen.

Ett exempel på en annan typ av problem är socialstyrelsens bristande re-
gionala förankring. På länsstyrelsen finns en social enhet. Den enheten arbe-
tar dock inte med policyfrågor utan uteslutande med enskilda ärenden. Den
nuvarande organisationen i sociala frågor innebär direktkontakt socialstyrel-
sen-kommuner. En fungerande mellannivå saknas.

Vidare framhölls det som önskvärt att regler för länsstyrelsen och ämbets-
verken förändrades löpande och oftare än i dag. För närvarande är det 20 år
mellan reformerna; det är för lång tid.

Redog. 1990/91:2

Gävleborgs län

Redog. 1990/91:2

Den 18-20 juni 1990 besökte riksdagens revisorer Gävleborgs län. Besöket
inleddes i Gävle, varifrån resan gick vidare till Hudiksvall med besök även i
Söderhamns och Ljusdals kommuner. Tillsammans med representanter för
länsstyrelsen diskuterades olika planeringsfrågor och förutsättningar för lä-
nets regionala utveckling.

Revisorerna togs emot på Gävle slott av landshövding Lars Ivar Hising
och fick en presentation av länet och länsstrategin.

Gävleborgs län är ett industrilän med en stor andel företag med mer än 500
anställda. Från att tidigare ha uppvisat bland de högsta arbetslöshetstalen i
landet har en markant förbättring i länet märkts de senaste åren. Deltidsar-
betslösheten är dock hög och ligger betydligt över genomsnittet i riket.

Länets utbildningsnivå är genomsnittligt lägre än i de flesta andra län. An-
delen lågutbildade är mycket stor framför allt i högre åldersklasser.

Länet är ett av de mest energi- och elberoende länen i riket. Industrin är
den dominerande förbrukaren (3 177 miljoner kilowattimmar av totalt 5 266
år 1987).

Transportstrukturen i Gävleborgs län är i många avseenden väl utbyggd,
men förbättringar behövs. Bl.a. prioriteras snabbtåg Sundsvall-Gävle-
Stockholm, utveckling av huvudvägarna och sjöfarten.

Från länets sida välkomnar man en friare användning av länsanslaget, så
att den givna ramen kan utnyttjas på bästa sätt för länet.

Efter ett brett upplagt beredningsarbete har en länsstrategi arbetats fram.
Syfte har varit att lägga fast ett antal viktiga mål och handlingslinjer där
högsta prioritet getts åt ökad utbildning/kompetens, bättre kommunikatio-
ner, en aktiv energipolitik och en bra miljö.

Enligt landshövdingen bör de statliga verken arbeta med utredningar och
underlag och därigenom utgöra ett stöd till departementen men också vara
en serviceinstans gentemot länen. Matrisstyrning via verken är inte bra.

Inom länsstyrelsen har man tagit fram många exempel på hur verksamhe-
ten och ärendehandläggningen i onödan komplicerades genom centralt
givna direktiv och bestämmelser, som i vissa fall var obsoleta.

Aktuella frågor redovisades av representanter för lantbruksnämnden och
skogsvårdsstyrelsen.

Den nya jordbrukspolitiken bedömdes kunna komma att orsaka problem
på grund av en diffus målsättning och att angivna lönsamhetsmått är svårtol-
kade.

Vad beträffar konsekvenserna för länet av Tjernobylkatastrofen kvarstår
vissa problem, främst förhöjda cesiumhalter i fisk men även i vilt. Det under-
söks om kalkning av sjöar kan minska cesiumhalten i fisk.

Beträffande den skogliga verksamheten lämnades uppgifter om bl.a. av-
verkningsnivån, vilken under de senaste åren legat betydligt lägre än tillväx-
ten. Dock har massaindustrin överskott av virke.

För skogsvårdsstyrelsen har problem uppstått på grund av att de skogliga
beredskapsuppdragen via AMS minskat drastiskt. Verksamheten har därige-
nom reducerats med 25%. Arbetet med den översiktliga skogsinvente-
ringen, ÖSI, som skall vara klart år 1993 är genomfört till 70 %.

En grupp av resedeltagarna besökte statens institut för byggnadsforskning Redog. 1990/91:2
och lantmäteriverket, medan en annan grupp sammanträffade med regio-
nala företräddare för SJ, banverket och televerket.

Hos statens institut för byggnadsforskning fick revisorerna information om
bl.a. byggkostnadernas utveckling och boendekostnaderna. Särskild upp-
märksamhet ägnades den konflikt som finns mellan statens styrning av bo-
stadspolitiken och kommunernas självbestämmande.

Vid besöket på lantmäteriverket lämnades bl.a. uppgifter om verkets om-
sättning (859 milj. kr. 1988/89) och finansiering.

Under de senaste åren har efterfrågan på verkets tjänster ökat, och under-
sökningar om framtida marknadsförutsättningar tyder på en fortsatt ökning.

Vid besöket hos SJ i Gävle fick revisorerna följa arbetet vid trafiklednings-
centralen, en av åtta i landet. Därefter informerade cheferna för SJ:s Per-
sontrafikdivision Affärsområde Nord resp, banverkets mellersta region om
tillämpningen i länet av den nya trafikpolitiken och om investeringsplaner i
fråga om snabbtåg och dubbelspår. Det påpekades att banverkets beslut om
baninvesteringar grundas på samhällsekonomiska kalkyler och därmed kan
avvika från vad SJ vill av företagsekonomiska skäl.

Gävle teleområde omfattar landskapet Gästrikland och södra Hälsingland
och är ett av de minsta av Sveriges 20 teleområden. När det gäller service
till abonnenterna i fråga om leveranstider och felavhjälpning ligger Gävle
teleområde bra till i förhållande till riksgenomsnittet.

Teleområdet är ett av dem som arbetar med texttelefonförmedling och
nummerupplysning. Sedan avgift införts för den senare tjänsten sjönk be-
lastningen temporärt med 30 % men ökar nu åter stadigt.

Dagen avslutades med ett besök på det unika järnvägsmuseet i Gävle, som
kommunen värnar mot idéer om omlokalisering.

Förmiddagen under den andra resdagen ägnades åt ett besök på NCB.s
massafabrik i Vallvik.

I Vallvikfabriken genomförs ett investeringsprojekt, V90, som innebär en
modernisering av sulfatfabriken. Investeringsprogrammet kostar 650
milj.kr., varav ca hälften satsas i miljöinvesteringar. Produktionen höjs till
200 000 ton per år och miljön förbättras genom att utsläppen i vatten och luft
minskas. Rationaliseringar leder till att antalet årsarbetare minskar från ca
350 till 300. Samtidigt genomförs en stor satsning på utbildning.

I Söderhamn fick revisorerna information om kommunens utvecklings-
centrum.

I kommunen finns en positiv företagaranda, och de erfarenheter man har
av statligt näringslivsstöd är goda. Ansvariga vid utvecklingscentret ansåg att
handläggningen av ärenden om lokaliseringsstöd är krånglig och tar för lång
tid. Vidare tycker man att rollfördelningen mellan SIND och industridepar-
tementet är oklar och behöver ses över.

På vägen till Järvsö besöktes Trolldalens bygdemuseum och Växbo Lin
AB.

I Järvsö presenterades Järvsölyftet, bygdens kraftsamling för en positiv ut-
veckling. Den ideella föreningen Järvsölyftet bildades 1983 med både företag
och enskilda som medlemmar i syfte att skapa optimism och sysselsättning.

Föreningen ligger bakom bl.a. Järvsö Fritid AB, som har 1400 aktieägare.
Den har även arbetat för att utveckla bygdens småskaliga verkstadsindustri.
År 1986 bildade Ljusdals kommun en näringspolitisk stiftelse, Närljus, som
i sitt handlingsprogram för utveckling av företag och turism anammat Järvsö-
lyftets idéer.

Den sista besöksdagen inleddes med alternativa programpunkter, nämli-
gen utbildningsfrågor i glesbygd (norra Hälsingland) och bioenergianvänd-
ning.

Utbildningsfrågorna belystes med information om bl.a. gymnasieskolan i
Ljusdal och det s.k. Svågadalsprojektet. Nuvarande system och regler upp-
levs som ett hinder för en liten gymnasieskola med små klasstorlekar, där
det behövs okonventionella lösningar i fråga om samläsning m.m. Rektor
befarade att även den förväntade ändringen av statsbidragssystemet till ett
mer elevorienterat system i vissa avseenden kan komma att innebära svårig-
heter för skolor med litet elevunderlag t.ex. i de ”små” språken. Mindre
skolenheter missgynnas också när det gäller ekonomiska möjligheter att en-
gagera lärare med specialuppgifter.

I Svågadalsprojektet samverkar sju glesbygdsbyar för att finna praktiska
lösningar på sina specifika utbildningsproblem. Man efterlyser en friare an-
vändning av statsbidragen och skulle gärna se att bidrag för inackordering i
stället kunde användas till att bestrida kostnader för skolskjutsar.

Revisorerna fick också en presentation av verksamheten i Stiftelsen Norr-
hälsinglands utvecklingscenter. Centret - ett samprojekt mellan Ljusdals,
Hudiksvalls och Nordanstigs kommuner - har uppdragsutbildning och hög-
skoleutbildning på programmet. Man arbetar i nära samverkan med högsko-
lan i Gävle/Sandviken.

Representanter från Hudiksvalls Energiverk, Råsjö Torv AB och Igge-
sunds Bruk informerade om sina respektive företags engagemang i bio-
energi.

Under början av 1980-talet byggdes ett antal fastbränsleeldade hetvatten-
centraler i Hudiksvall. Centralerna beräknas kunna försörja hela fjärrvär-
menätet i Hudiksvall, vilket fullt utbyggt väntas ge energileveranser i form
av värme och varmvatten till 4000 lägenheter i flerfamiljshus och dessutom
till Hudiksvalls sjukhus och flertalet av ortens industriföretag. Fjärrvärme-
nätet kommer genom centralen att till 80% försörjas med fastbränsle, till
10 % med el och till 10 % med olja.

Som bas för fastbränsleanläggningen används torv. Torv är ett utmärkt
bränsle, som med god förbränningsteknik också är miljövänligt. Även skogs-
bränsle används men mest för tilläggsbehov. Revisorerna besökte en torv-
mosse i Ljusdals kommun och fick se hur torvbrytning går till.

Den avslutande överläggningen med länsstyrelsen ägde rum på länsför-
valtningens filialkontor i Hudiksvall. Syftet med filialen är att skapa bättre
tillgänglighet och ökad service samt att få till stånd ett effektivare utveck-
lingsarbete i den norra länsdelen.

Därefter diskuterades vissa frågor som väckt revisorernas särskilda in-
tresse under besöket i Gävleborg, däribland länets förväntningar inför en
samordnad länsförvaltning och länsbostadsnämndernas vara eller icke-vara.

Redog. 1990/91:2

Redog. 1990/91:2

Under verksamhetsåret har revisorerna besvarat två remisser.

- Till civildepartementet den 5 oktober 1989 över riksrevisionsverkets rap-
port Myndighetsbolag utanför affärsverkssektorn

- Till finansdepartementet den 8 mars 1990 över riksgäldskommitténs slut-
betänkande Riksgäldskontoret - en finansförvaltning i staten (SOU
1989:95).

Redog. 1990/91:2

Bilaga 1 Skrivelser till riksdagen 1985/86-1988/89..............

Bilaga 2 Granskningsplanen för 1990/91.....................

Till riksdagen under verksamhetsåret 1989/90 avlåtna skrivelser

Bilaga 3 Arbetsskadeförsäkringen......................... 49

Bilaga 4 Stödet till experimentbyggandet.................... 77

Bilaga 5 Riksdagens roll i budgetprocessen.................. 110

Bilaga 6 1983 års bostadsförbättringsprogram ................ 226

Bilaga 7 Postverkskoncernens verksamhet................... 261

Bilaga 8 Registrering och dokumentation av de statliga museernas
samlingar............................................ 280

Bilaga 9 Koncessionsavtalet om linjesjötrafik på Gotland........ 311

Skrivelser till riksdagen 1985/86-1988/89

1985/86

Överstyrelsens för ekonomiskt försvar handläggning av beredskapslån m.m.

Förs. 1985/86:7, FöU 1985/86:8

Rapport 1984/85:3

VB 1985/86, s. 10

Skatt på fartygsbränsle

Förs. 1985/86:8, SkU 1985/86:20

Rapport 1984/85:4

VB 1985/86, s. 11

Lokalanvändning vid myndigheter med eget lokalhållningsansvar

Förs. 1985/86:16, FiU 1986/87:4

Rapport 1985/86:3

VB 1985/86, s. 12; 1986/87 s. 10

Statens utgifter för bidragsförskott m.m.

Förs. 1985/86:17, SoU 1985/86:29

Rapport 1983/84:9, 1984/85:5-7, 1985/86:1

VB 1985/86, s. 13

Rutiner vid ansökan om svenskt medborgarskap

Förs. 1985/86:23, SfU 1986/87:7

Rapport 1985/86:2

VB 1985/86, s. 15; 1986/87, s. 10

1986/87

Dimensioneringen av SMHI:s nät av vattenföringsstationer

Förs. 1986/87:6, TU 1986/87:8

Rapport 1985/86:4

VB 1986/87, s. 12

Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalresurserna

Förs. 1986/87:7, LU 1986/87:21

Rapport 1985/86:7

VB 1986/87, s. 10

Den regionala projektverksamheten

Förs. 1986/87:8, AU 1986/87:13

Rapport 1985/86:6

VB 1986/87, s. 14

Flyktinginvandringen till Sverige m.m.

Förs. 1986/87:18, SfU 1987/88:27

Rapport 1986/87:1

VB 1986/87, s. 11; 1987/88, s. 10

Redog. 1990/91:2

Bilaga 1

1987/88

Statistiken över inkomst- och förmögenhetsskatterna

Förs. 1987/88:11, 1988/89 :FiU3

Rapport 1986/87:2

VB 1987/88, s. 11; 1988/89, s. 10

Översyn av förfarandet vid delgivning av kallelser m.m. vid domstolar och
statliga myndigheter

Förs. 1987/88:16, 1988/89 :JuU9

Förstudie 1987/88:8

VB 1987/88, s. 13; 1988/89, s. 10

Begränsning av statliga bolags rätt till förlustavdrag vid beskattningen

Förs. 1987/88:17, SkU 1987/88:44

Rapport 1987/88:2

VB 1987/88, s. 13

Kostnaderna vid statens invandrarverks flyktingförläggningar

Förs. 1987/88:18, SfU 1987/88:27

Rapport 1987/88:4

VB 1987/88, s. 14

Kostnaderna för högskoleutbildningar

Förs. 1987/88:22, 1988/89:UbU9

Rapport 1986/87:3

VB 1987/88, s. 17; 1988/89, s. 11

Dispositionen av statliga myndigheters överskottsmateriel

Förs. 1987/88:23, 1988/89:FiU2

Rapport 1987/88:5

VB 1987/88, s. 12; 1988/89, s. 10

Socialstyrelsens nya organisation

Förs. 1988/89:7, 1988/89: SoU 10

Rapport 1987/88:10

VB 1987/88, s. 15; 1988/89, s. 12

1988/89

Personalresurserna vid skogsstyrelsen och för skogsvårdsstyrelsernas myn-
dighetsuppgifter

Förs 1988/89:6, 1988/89:JoU12

Rapport 1987/88:8

VB 1988/89, s. 12

Stödet till fiskerinäringen

Förs. 1988/89:9. 1988/89:JoU12

Rapport 1987/88:6

VB 1988/89, s. 13

Redog. 1990/91:2

Bilaga 1

Statistiken över socialavgifterna

Förs. 1988/89:16, 1988/89:FiU23

Rapport 1987/88:7

VB 1988/89, s. 14

Statliga insatser för prospektering

Förs. 1988/89:17, 1988/89:NU21

Rapport 1987/88:9

VB 1988/89, s. 16

Aktiebolaget Tipstjänsts stöd till idrotten

Förs. 1988/89:18, 1989/90:FiU3

Rapport 1988/89:2

VB 1988/89, s. 17

Statistiken över mervärdeskatt

Förs. 1988/89:25, 1989/90:FiU4

Rapport 1988/89:3

VB 1988/89, s. 18

Utvärdering av glesbygdsstödet

Förs. 1988/89:26, 1989/90:AU13

Rapport 1988/89:1

VB 1988/89, s. 18

Redog. 1990/91:2

Bilaga 1

Revisorerna har den 7 juni 1990 fastställt en granskningsplan att gälla tills bilaga -
vidare för verksamhetsåret 1990/91. De ärenden som finns uppförda på pla-
nen fördelar sig på riksdagsutskottens beredningsområden enligt följande.

Konstitutionsutskottet

1. Riksdagens bemyndiganden (förstudie)

Finansutskottet

2. Byggnadsstyrelsens hyressättning

Socialförsäkringsuts kottet

3. Försäkringskassans service i Jönköpings kommun (förstudie)

Socialutskottet

4. Hälso- och sjukvård på lika villkor

Bostadsutskottet

5. Planeringen och genomförandet av plan- och boverkets omlokalisering

Kulturutskottet

6. Sveriges turistråds insatser på det regionalpolitiska och sociala planet (för-
studie)

Trafikutskottet

7. Statens järnvägar

8. Televerket

Näringsutskottet

9. Samarbetet mellan myndigheterna inom näringspolitiken (förstudie)

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av arbetsskadeförsäk-
ringen.

Sammanfattningsvis finner revisorerna att arbetsskadeförsäkringen inte
fungerar väl. Beträffande tillämpningen ifrågasätter revisorerna om det över
huvud taget är möjligt att tillämpa arbetsskadeförsäkringslagen på ett från
rättvisesynpunkt acceptabelt sätt. Vidare uttrycker revisorerna allvarliga
farhågor för att försäkringen är ett betydande rehabiliteringshinder. Försäk-
ringen utgör inte den grund för en tillfredsställande arbetsskadestatistik som
behövs för det förebyggande arbetarskyddet. Även i övrigt synes försäkring-
ens betydelse för det förebyggande arbetarskyddet vara begränsad. Slutligen
konstaterar revisorerna att arbetsskadeförsäkringen till stor del finansieras
över statsbudgeten, vilket aldrig har varit avsikten.

Mot bakgrunden av bl.a. de tillämpnings- och rehabiliteringsproblem som
är förknippade med arbetsskadeförsäkringen anser revisorerna att statsmak-
terna nu på allvar måste börja diskutera huruvida det är möjligt att upprätt-
hålla en lagfäst princip om att skador orsakade av faktorer i arbetslivet skall
kompenseras högre än skador och sjukdomar som uppstått i annat samman-
hang.

Granskningen av arbetsskadeförsäkringen har inriktats mot sex områden,
nämligen arbetsskadornas omfattning, arbetsskadeförsäkringens kostnader,
arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning, den ekonomiska kompensatio-
nen till försäkrade, arbetsskadeförsäkringens förebyggande betydelse och
arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt.

Som ett led i granskningen av arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning
har försäkringsrättsrådet Lars-Göran Hessmark på revisorernas uppdrag ge-
nomfört en praxisstudie omfattande ett urval avslagsärenden i försäkrings-
rätterna och försäkringsöverdomstolen.

Hessmarks praxisstudie har kompletterats med en genomgång av samtliga
ärenden som under november månad 1988 avslagits av försäkringskassorna
och som inte överklagats.

Ekon, dr Paula Liukkonen, Personalekonomiska institutet vid Stockholms
universitet, har för revisorernas räkning utarbetat en rapport främst av-
seende frågor om rehabilitering och förebyggande arbetarskydd.

Forskningschefen vid det till Arbetsmarknadsförsäkringar (AMF) knutna

Institutet för Personsäkerhet & Olycksfallsforskning (IPSO), Tore Larsson, 49

4 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

har på uppdrag av revisorerna redovisat sin syn på hur Trygghetsförsäk-
ringen vid Arbetsskada (TFA) kan utnyttjas i det skadeförebyggande arbe-
tet.

Förutom ett omfattande litteraturstudium och ett stort antal intervjuer har
granskningen härutöver bl.a. innefattat enkäter till yrkesinspektionsdistrik-
ten rörande arbetsskadeförsäkringens samband med det förebyggande arbe-
tarskyddet samt till försäkringskassornas centrala rehabiliteringsgrupper,
landets rehabiliteringskliniker och Svenska företagsläkarföreningen rörande
arbetsskadeförsäkringens samband med rehabiliteringsproblematiken.

Resultatet av revisorernas granskning har redovisats i rapporten
(1988/89:5) Arbetsskadeförsäkringen. Över rapporten har yttranden inhäm-
tats från försäkringsöverdomstolen (FÖD), riksförsäkringsverket (RFV),
arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), arbetarskyddsstyrelsen (ASS), institutet
för arbetsmiljöforskning, statistiska centralbyrån (SCB), Försäkringskasse-
förbundet (FKF), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Centralor-
ganisationen SACO, Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska arbetsgi-
vareföreningen (SAF) och Svenska företagsläkarföreningen.

LO har bifogat yttranden från Svenska byggnadsarbetareförbundet,
Svenska fabriksarbetareförbundet, Försäkringsanställdas förbund, Handels-
anställdas förbund, Svenska metallindustriarbetareförbundet och Statsan-
ställdas förbund.

Försäkringskasseförbundet har bifogat yttranden från samtliga 26 försäk-
ringskassor.

AMF-trygghetsförsäkring har getts tillfälle att yttra sig men avstått.

Sammanfattningar av rapport och remissyttranden återfinns i bilaga till
denna skrivelse.

I granskningsrapporten redovisas uppfattningen att arbetsskadeförsäkrings-
lagen inte kan tillämpas på ett rättvist sätt. Denna slutsats grundas främst på
övertygelsen att den medicinska kunskapen - på vilken rättstillämpningen i
så hög grad måste förlita sig - inte räcker till för att rätt dra gränsen mellan
arbetsbetingade resp, icke arbetsbetingade skador.

Uppfattningen att arbetsskadeförsäkringslagen inte går att tillämpa rätt-
vist delas helt av Svenska företagsläkarföreningen. Men också flertalet re-
missinstanser synes vara överens om att försäkringen rymmer allvarliga till-
lämpningsproblem.

Det stora problemet är enligt FKF ”de stora svårigheter som finns beträf-
fande tolkningen och värderingen av det medicinska inslaget i försäkringen”.
Den medicinska expertisen, ”på vilken rättstillämpningen i hög grad måste
förlita sig”, säger förbundet med revisorernas egna ord, har ofta delade me-
ningar om vad som är arbetsbetingat resp, inte arbetsbetingat. Dessutom är
forskningsrapporterna på området inte sällan motsägelsefulla, hävdar för-
bundet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

Kritiska mot i rapporten redovisade synpunkter på arbetsskadeförsäk-
ringslagens tillämpning är FÖD samt LO och TCO.

FÖD tycks av sitt remissyttrande att döma alls icke vilja vidkännas några
tillämpningsproblem. Huvudinvändningen mot rapporten i denna del är att
slutsatserna baseras på ett för smalt underlag. En studie över en längre pe-
riod skulle ”med all sannolikhet” visa att redovisade skillnader inte förekom-
mer, anser FÖD.

LO säger sig tidigare ha kritiserat tillämpningen men anser att situationen
numera är betydligt bättre.

TCO säger sig inte dela uppfattningen i rapporten om den medicinska
kunskapens otillräcklighet och därmed inte heller åsikten att lagen inte går
att tillämpa rättvist. Men den höga beviljningsfrekvensen i vissa kassor och
den höga ändringsfrekvensen i domstolarna bör föranleda vissa åtgärder
inom den nuvarande försäkringens ram, anser TCO. Sålunda bör under
medverkan av läkare, ergonomer, skyddsingenjörer och jurister utarbetas
vissa gemensamma bedömningsgrunder. Dessutom bör riksförsäkringsver-
ket skärpa sin tillsyn över att kassorna följer praxisutvecklingen.

Revisorerna vill för sin del uttala följande rörande arbetsskadeförsäk-
ringslagens tillämpning.

Lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring trädde i kraft den 1 juli 1977
och ersatte då 1954 års lag om yrkesskadeförsäkring. Arbetsskadeförsäk-
ringslagen är i motsats till äldre lagstiftning en ramlag. Det betyder att lag-
stiftaren i hög grad överlåtit på de tillämpande organen, främst försäkrings-
överdomstolen, att utforma praxis. Förhoppningen vid lagens tillkomst var
att praxis så småningom skulle stabiliseras. Nu har lagen varit i kraft i drygt
tolv år. Enligt revisorernas mening visar tillgänglig statistik och revisorernas
egna undersökningar att praxis alls inte har stabiliserats på det sätt som för-
utsågs, i vart fall inte i någon mera generell mening. Stora variationer i be-
viljningsfrekvens mellan kassorna och en drygt 50-procentig ändringsfrek-
vens i högre instans är faktorer som talar ett tydligt språk härvidlag. Dess-
utom antyder de urvalsundersökningar som revisorerna själva genomfört
bristande enhetlighet i tillämpningen.

Revisorerna finner att ingen remissinstans ifrågasatt tillämpningens starka
beroende av den medicinska vetenskapen. Samtidigt kan konstateras att ett
forum som representerar landets arbetsmiljömedicinska expertis, nämligen
Svenska företagsläkarföreningen, helt delar den i rapporten framförda upp-
fattningen att det är omöjligt att tillämpa lagen på ett rättvist sätt. Samma
synsätt har för övrigt redovisats i skrivelser från enskilda medicinska exper-
ter. Om alltså den medicinska expertisen själv inte anser sig utifrån en given
symptombild kunna dra rimligt säkra slutsatser om skadans orsaker torde
heller inga andra klara en sådan uppgift.

Revisorerna är för sin del övertygade om att bakom många arbetsskador
finns en kombination av fysiska och psykosociala faktorer, såväl i som utan-
för arbetsmiljön. Dessa olika faktorer är invävda i varandra på ett så kom-
plext sätt att vetenskapen på sitt nuvarande stadium är långt ifrån kapabel
att reda ut orsakssambanden.

Nu kan det alltid hävdas att lagstiftaren redan vid lagens tillkomst förutsåg
den medicinska vetenskapens tillkortakommanden och därför införde en för

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

den försäkrade generös bevisregel. Men icke desto mindre gäller det för
rättstillämpningen att dra en gräns. Och eftersom de som har att fatta beslut
i arbetsskadeärenden måste anlita och förlita sig på läkare med starkt varie-
rande uppfattningar blir gränsdragningen med nödvändighet godtycklig. Re-
sultatet blir de brister i enhetlighet i arbetsskadeförsäkringslagens tillämp-
ning som revisorernas undersökning så starkt indikerar.

Det kan i sammanhanget synas besvärande att FÖD inte säger sig dela
revisorernas syn på tillämpningssvårigheterna. Revisorerna anser dock att
domstolen i sitt yttrande inte på någon punkt har presenterat uppgifter av
sådan substans att de omkullkastar revisorernas resonemang. Vidare står det
klart att endast ett mycket begränsat antal ärenden förs vidare till högsta in-
stans och att därför FÖD:s yttrande kan avse endast en liten del av tillämp-
ningen. Slutligen har presidenten i FÖD i andra sammanhang inför reviso-
rerna redovisat en rad problem när det gäller att tillämpa arbetsskadeförsäk-
ringslagen. Inte minst sistnämnda förhållande stärker revisorerna i uppfatt-
ningen att de i rapporten redovisade bedömningarna är korrekta.

I granskningsrapporten redovisas resultatet av en enkät, riktad till de cen-
trala rehabiliteringsgrupperna vid landets försäkringskassor, till ett antal re-
habiliteringskliniker samt till Svenska företagsläkarföreningen. Närmast en-
tydigt framgår att arbetsskadeförsäkringen anses vara ett rehabiliteringshin-
der, främst på grund av de ekonomiska förmåner som är knutna till försäk-
ringen men också till följd av de långa handläggningstiderna.

Mot bakgrunden av övertygelsen om att alla krafter måste inriktas på att
återföra så många sjukskrivna människor som möjligt till en meningsfull sys-
selsättning uttalas i rapporten att resultatet av revisorernas enkät måste inge
bekymmer. Att ett försäkringssystem, som är tänkt att hjälpa den enskilde,
är så konstruerat att det i själva verket bidrar till passivisering kan varken
den enskilde eller samhället se som något eftersträvansvärt, sägs det i rap-
porten.

Att arbetsskadeförsäkringen har rehabiliteringshindrande effekter och att
detta är ett allvarligt problem är uppfattningar som flertalet remissinstanser
synes dela. Enligt RFV får revisorernas enkät stöd av en tidigare undersök-
ning som RFV har genomfört. RFV anser att denna rehabiliteringshind-
rande inverkan är helt oacceptabel och ”ytterligare ett självständigt skäl för
en omprövning av arbetsskadeförsäkringen”. Och ASS anser att man inte
kan ha en arbetsskadeförsäkring som verkar starkt rehabiliteringshindrande.

Två remissinstanser anmäler avvikande uppfattning. TCO uttalar bl.a. att
revisorernas utredning på denna punkt endast bygger på tyckande. I själva
verket är det de obefintliga rehabiliteringsresurserna, inte arbetsskadeför-
säkringen, som fjärmar de skadade från arbetslivet. Liknande synpunkter
framförs av LO.

Revisorerna för sin del förnekar inte att den i rapporten redovisade synen
på arbetsskadeförsäkringen bygger på tyckande. Men inte på vilket "tyck-
ande” som helst utan på den närmast samstämmiga uppfattningen från en
stor del av landets samlade såväl medicinska som övriga expertis på rehabili-
teringsfrågor. En sådan yrkesmässig opinion kan enligt revisorernas mening

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

inte avfärdas som allmänt ”tyckande” utan måste tas på stort allvar.

Indirekt kan emellertid både TCO och LO sägas dela revisorernas upp-
fattning, åtminstone vad gäller de långa handläggningstidernas skadliga in-
verkan på rehabiliteringsmöjligheterna. Båda organisationerna framför
nämligen likartade förslag om att arbetsgivarna genom företagshälsovården
i fortsättningen skall genomföra de arbetsskadeutredningar som skall vara
underlag för försäkringskassornas beslut, detta bl.a. för att handläggningsti-
derna skall förkortas.

Revisorerna saknar underlag för att ha någon uppfattning om detta för-
slag. Klart är att om arbetsskadeförsäkringen skall behållas i sin nuvarande
form måste alla möjligheter att förkorta handläggningstiderna i systemet
prövas. Men en reformerad handläggningsordning får inte innebära att den
beslutande myndigheten fråntas den reella möjligheten att bedöma ären-
dena och bara har att fatta rena formaliebeslut. Vidare kan det inte uteslutas
att vissa arbetsgivare beträffande många arbetsskadefall skulle se det som
mest önskvärt att den försäkrade får sin arbetsskada godkänd. Detta skulle
ju helt eller delvis befria arbetsgivaren från fortsatt ansvar för den försäk-
rade. Skulle en ordning innebärande att arbetsgivaren genomför arbets-
skadeutredningarna få sådana konsekvenser vore inget vunnet. Ett rehabili-
teringshinder skulle då bara ersättas av ett annat.

I rapporten redovisas att upprepade korttidssjukskrivningar ofta kan vara
inledningen på en arbetsskadekarriär. Redan på detta stadium borde orsa-
ken till frånvaron klaras ut och vid behov rehabiliteringsåtgärder sättas in.
Felet i dag är bara att ingen, möjligen bortsett från företaget, har något
grepp om sjukskrivningsförhållandena. Försäkringskassorna saknar perso-
nalresurser och därtill nödvändigt datastöd. I rapporten diskuteras möjlighe-
ten att utnyttja de nya lokala ADB-system som för närvarande är under upp-
byggnad vid försäkringskassorna så att de ger tidiga ”larmsignaler” om för-
säkrade som genom återkommande korttidssjukskrivningar kan visa sig vara
i inledningen av en arbetsskadekarriär.

I rapporten diskuteras också möjligheten att utnyttja försäkringskassornas
lokala ADB-register för mer systematiska och generella rehabiliteringsinsat-
ser. Med hjälp av företagsrelaterade sjukskrivningsuppgifter borde försäk-
ringskassan kunna bilda sig en uppfattning om ”miljöhälsan” vid företag
inom kassaområdet och i förekommande fall ta kontakt med företag för dis-
kussion av lämpliga insatser.

De i rapporten diskuterade möjligheterna att utnyttja försäkringskassor-
nas lokala ADB-register får stöd i remissbehandlingen. FKF säger sig vara
positivt till det signalsystem som skisserats i revisorernas rapport. De lokala
registren skulle enligt förbundet kunna bli kraftfulla system för rehabilite-
ring och förebyggande verksamhet. Även TCO stödjer tanken på att kassor-
nas lokala register byggs ut så att sjukskrivningsmönstret på arbetsplatserna
blir en impuls i det förebyggande och rehabiliterande arbetet.

Revisorerna konstaterar för sin del att utvecklingen av ett nytt lokalbase-
rat ADB-system vid försäkringskassorna har föranletts bl.a. av den ökade
betoningen på kassornas ansvar för rehabiliteringsfrågorna. De möjligheter
att utnyttja de lokala registren på det sätt och för de syften som diskuteras i

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

rapporten ligger således väl i linje med intentionerna bakom ADB-reformen
på socialförsäkringsområdet och bör därför beaktas i det fortsatta utveck-
lingsarbetet.

2.3.1 Statistikfrågor

Arbetsskadeförsäkringens betydelse för det förebyggande arbetarskyddet,
främst då via arbetarskyddsverkets informationssystem om arbetsskador
(ISA), har framhållits i olika sammanhang, inte minst i riksdagen. Bl.a. har
hävdats att en avveckling av försäkringen skulle få allvarliga konsekvenser
för benägenheten att anmäla arbetsskador. Därmed skulle arbetsskadestatis-
tiken försämras, vilket i sin tur allvarligt skulle påverka förutsättningarna för
det förebyggande arbetarskyddet.

Mot denna bakgrund har revisorernas granskning innefattat en analys av
hur väl arbetsskadeförsäkringen fyller sin funktion i nu behandlade avseen-
den.

I rapporten konstateras att arbetsskadeförsäkringen inte utgör den grund
för en tillfredsställande arbetsskadestatistik som man har anledning att för-
vänta sig. Problemen är framför allt dels ett inte oväsentligt bortfall, vars
närmare omfattning och karaktär ingen känner till, dels en kraftig eftersläp-
ning, som främst sammanhänger med en komplicerad systemuppbyggnad i
kombination med en inte förutsedd ökning av antalet arbetsskadeanmäl-
ningar.

I rapporten uttrycks skepsis vad gäller möjligheterna att komma till rätta
med problemen inom ramen för nuvarande statistiksystem. Samtidigt aktua-
liseras möjligheten att tillgodose ASS behov av statistik genom RFV:s och
försäkringskassornas kommande ADB-system.

Underrapporteringen ser flertalet remissinstanser som ett allvarligt pro-
blem. ASS anser att en bortfallsundersökning genast bör genomföras. Ar-
betsmiljöinstitutet menar att orättvisorna i arbetsskadeförsäkringen sam-
manhänger med underrapporteringen. Bortfallet är mest markant i fråga om
sjukdomar eftersom kunskapen om dessa är liten på arbetsplatserna. Här
finns stora skillnader i anmälningsbenägenhet mellan geografiska områden,
yrkesgrupper, fackliga organisationer, arbetsgivare osv. SCB, som anser att
ISA måste förbättras och tänker ta upp överläggningar om saken med ASS,
anser att särskilt underrapporteringen är besvärande. Den beror inte bara
på underlåtenhet utan också på oklarhet om vad som skall anmälas. FKF
tycker att underrapporteringen är en allvarlig brist, inte bara för det förebyg-
gande arbetet utan också från rättssäkerhetssynpunkt. Ett problem i sam-
manhanget är att praxisutvecklingen hela tiden ändrar arbetsskadebegrep-
pet. TCO instämmer i kritiken av arbetsskadestatistiken. Den mycket kraf-
tiga underrapporteringen beror på att arbetsgivarna inte sköter sig. Här
krävs ökade informationsinsatser från arbetarskyddsstyrelsens och riksför-
säkringsverkets sida.

RFV å den andra sidan ser inte underrapporteringen som något allvarligt

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

statistiskt problem. Arbetsskadebegreppets successiva förändring omöjlig-
gör nämligen även utan bortfall tidsjämförelser rörande arbetsmiljön.

Beträffande eftersläpningen säger ASS själv att hög aktualitet har högsta
prioritet. TCO anför att ett mera grovmaskigt system borde räcka om kravet
på aktualitet rörande arbetsställe och skadefrekvens därmed uppfylls.
Svenska företagsläkarföreningen beklagar eftersläpningen eftersom den gör
statistiken mindre användbar.

Beträffande möjligheten att tillgodose ASS statistikbehov genom RFV:s
och försäkringskassornas nya ADB-system säger RFV självt att åtskilligt av
den information som nu fås från ISA fr.o.m. budgetåret 1991/92 kan erhållas
från kassornas lokala register. Dessa kommer bl.a. att medge uttag av ar-
betsställerelaterade sjukskrivningsuppgifter. Kassornas registeruppgifter
kommer att ge ett betydligt bredare och aktuellare underlag för det förebyg-
gande arbetarskyddet än arbetsskadeanmälningarna, främst i fråga om sjuk-
domarna. Där finns t.ex. omedelbart alla sjukfall som ersätts, inte bara an-
mälda arbetsskador. Registren möjliggör analyser av hur olika diagnoser för-
delar sig på arbetsplatser och av hur sjukligheten ser ut på olika arbetsplat-
ser.

RFV erbjuder sig att överlämna kassornas ADB-information till ASS som
då slipper ett omfattande och tidsödande kodnings- och registreringsarbete.
Dessutom skulle kvaliteten bli bättre, hävdar RFV.

När det slutligen gäller kopplingen mellan arbetsskadeförsäkring och ar-
betsskadestatistik kan noteras att ASS inte anser att det finns något beroen-
deförhållande. Och arbetsmiljöinstitutet säger rent ut att informationssyste-
met inte bör vara kopplat till försäkringen eftersom ändringar i försäkringen
och praxisutvecklingen påverkar statistiken. Samma uppfattning har SCB
även om man hyser vissa farhågor beträffande anmälningsbenägenheten vid
en frikoppling.

Revisorerna noterar med tillfredsställelse ASS klart uttalade vilja att ta itu
med de påtalade problemen. Som styrelsen framhåller behövs ett heltäck-
ande, arbetsställerelaterat informationssystem med hög aktualitet och kvali-
tet.

Revisorerna kan inte ha någon definitiv uppfattning om huruvida detta
behov bör tillgodoses genom förbättringar inom det nuvarande systemets
ram eller på annat sätt. Men det måste anses synnerligen önskvärt att alla
möjligheter till rationell samordning mellan arbetarskyddsstyrelsens arbets-
skadestatistik och försäkringskassornas kommande lokala register tas till
vara. Målet som alla berörda parter bör sträva mot måste vara en lösning
som tillgodoser de statistiska kraven till lägsta möjliga sammanlagda kost-
nad.

RFV:s skepsis rörande möjligheterna att åstadkomma arbetsskadestatis-
tik som möjliggör jämförelser över tiden anser revisorerna vara välgrundad.
Eftersom arbetsskadebegreppet successivt utvidgas kommer statistiken att
hela tiden mäta olika saker, alldeles bortsett från bortfallets storlek och ka-
raktär. Därmed kommer det inte att vara möjligt att med statistiken som
grund bedöma om arbetsmiljön förbättras eller försämras. Problemet före-
faller i det närmaste olösligt. Eventuellt kan behovet av statistik som belyser
arbetsmiljöns utveckling över tiden i någon mån tillgodoses genom den typ

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

av utbyggda arbetskraftsundersökningar som SCB genomfört på prov och
som finns redovisad i rapporten. Denna arbetsskadestatistik baseras på in-
tervjuade sjukskrivnas egen uppfattning om anledningen till sjukfrånvaron
och kan i den meningen sägas mäta samma sak vid varje mätning. Ytterligare
en fördel kan möjligen vara att denna statistik ger ett något bättre mått på
arbetsskadornas antal. Snabbhet och låga kostnader är ytterligare fördelar.

Arbetsskadestatistiken i övrigt bör enligt revisorernas mening i fortsätt-
ningen endast tjäna syftet att utgöra statistisk grund för det förebyggande
arbetarskyddet och för rehabiliteringsverksamheten.

Revisorerna vill slutligen starkt understryka vad ASS, arbetsmiljöinstitu-
tet och SCB säger angående sambandet mellan arbetsskadeförsäkring och
arbetsskadestatistik, nämligen att något beroendeförhållande inte finns eller
bör finnas. Detta är värt att notera med tanke på att socialförsäkringsutskot-
tet vid upprepade tillfällen har försvarat arbetsskadeförsäkringen med hän-
visning till dess betydelse för ISA.

2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbetsmiljön

I avsnittet 2.3.1 har arbetsskadeförsäkringens samband med det förebyg-
gande arbetarskyddet via det statistiska informationssystemet ISA diskute-
rats.

När det gäller den mera övergripande frågan i vad mån arbetsskadeförsäk-
ringen kan anses ha bidragit till en förbättring av arbetsmiljön sägs i rappor-
ten att försäkringens betydelse härvidlag torde ha varit starkt begränsad. Till
stöd för denna slutsats redovisas vissa undersökningar, bl.a. en som visar att
arbetsskadeanmälningarna i mycket liten omfattning har initierat åtgärder
på arbetsplatsen. I en annan studie - från Kopparbergs län - uppgav flertalet
intervjuade arbetsgivarrepresentanter och skyddsombud att arbetsskadean-
mälan antingen helt saknat (42 %), haft mycket liten (15 %) eller liten (16
%) betydelse för möjligheten att förebygga den typ av skada som inträffat.
Och enligt en enkät till landets yrkesinspektionsdistrikt ansåg flertalet - 12
av 19 - att arbetsskadeförsäkringen endast ”i någon mån” har bidragit till att
arbetsmiljön har förbättrats.

ASS delar inte den i rapporten dragna slutsatsen. Styrelsen anser tvärtom
att arbetsskadeanmälningarna har haft stort värde. Det finns många företag
som arbetar aktivt med sina anmälningar både inom företagshälsovården
och skyddskommittéerna. Också LO anmäler en avvikande uppfattning och
menar att granskningen alltför mycket har koncentrerats på informationssys-
temet. Enligt LO är det anmälningarna och inte minst arbetsskadeutredning-
arna som är betydelsefulla i sammanhanget. Dessa har bidragit till förbätt-
ringar men försäkringen har också medverkat till att forskning om t.ex. as-
best, reabränsle och belastningsskador kommit igång. Dock menar LO att
det krävs en starkare koppling mellan arbetsskador och arbetsgivarens ut-
redningsskyldighet. Därför anser, som tidigare nämnts, LO och TCO att ar-
betsgivaren genom företagshälsovården skall få ansvaret att utreda arbets-
skador.

Revisorerna konstaterar att den uppfattning om försäkringens ringa bety-
delse för det förebyggande arbetet som redovisas i rapporten baseras på ett,

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

låt vara begränsat, antal undersökningar vars kvalitet ingen har ifrågasatt.
Det kan naturligtvis inte uteslutas att förhållandena kan vara bättre på andra
håll än i de undersökta företagen. Men ingen av de remissinstanser som kriti-
serar rapportens slutsats har presenterat några substantiella fakta till stöd för
sin mera positiva syn. Revisorerna tillåter sig därför att vidhålla uppfatt-
ningen att arbetsskadeförsäkringen generellt sett har haft en begränsad bety-
delse för det förebyggande arbetarskyddet, att försäkringen med andra ord
endast i några få fall bidragit till att arbetsmiljön har förbättrats.

I rapporten diskuteras möjligheten att stimulera till arbetsmiljöförbätt-
ringar genom införandet av obligatoriska arbetsmiljöbokslut. Denna idé har
inte mött någon kritik under remissbehandlingen och förtjänar enligt reviso-
rerna att övervägas närmare.

Mot bakgrunden av en jämförelse av arbetsskadeförsäkringen med andra
trygghetssystem hävdas i granskningsrapporten att de senare systemen till-
fredsställande kompenserar flertalet grupper. Till stöd för denna slutsats lig-
ger följande här något förenklat beskrivna förhållanden.

Under de 90 dagar då arbetsskadeförsäkringen är samordnad med sjukför-
säkringen kompenseras alla undersökta kategorier till 100 %, oavsett anled-
ningen till sjukfrånvaron. För sjukskrivningstid efter samordningstidens ut-
gång kompenseras försäkrade med godkänd arbetsskada till 100 %, eljest till
93-94%.

Vid bestående arbetsoförmåga, då sjukförmåner ersätts av pension och
eventuellt livränta, kompenseras försäkrade med godkänd arbetsskada även
fortsättningsvis till 100 %. Av övriga försäkrade har statligt anställda och pri-
vatanställda arbetare den ekonomiskt mest gynnsamma situationen. De
kompenseras till ca 92-94 %. Sämst ställda är privatanställda tjänstemän där
de lagstadgade pensionerna jämte ITP förmår kompensera inkomstbortfal-
let till ca 80 %.

Enligt RFV visar revisorernas granskning att arbetsskadeförsäkringen har
ringa betydelse när det gäller att kompensera för inkomstbortfall för de
flesta grupper. Verket menar att socialförsäkringen bör ersätta inkomstbort-
fall oberoende av sjukfrånvaroorsak. Därvid bör i första hand en höjning av
sjukförsäkringens kompensationsnivå från 90 till 100 % diskuteras. En sådan
reform skulle kosta ca 542 milj. kr. i 1987 års prisläge. Men ca 900 årsarbe-
tare vid kassorna skulle kunna omfördelas till andra uppgifter. Om livränte-
delen inom arbetsskadeförsäkringen behålls bör såväl skadlighetsrekvisitet
som bevisregeln ändras, menar RFV. Men det bör också övervägas om inte
livräntedelen kan föras över till avtalsområdet.

Också FKF förordar en samordning mellan sjukförsäkringen och arbets-
skadeförsäkringen, exempelvis så att den vanliga sjukpenningen höjs till
100%. Synpunkter av samma eller liknande innebörd framförs av SACO,
SAF och företagsläkarföreningen. SAF vill därutöver ha en s.k. arbetsgivar-
period för kortare sjukfall och hävdar att mellan 6 000 och 7 000 anställda vid
försäkringskassorna därmed skulle kunna ägna sig åt t.ex. rehabilitering.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

TCO säger sig sakna en diskussion i rapporten om sättet att se på olika
socialförsäkringsförmåner. Riksdagen har hittills ansett att arbetsskadade
skall kompenseras utöver den vanliga sjukförsäkringen. Enligt TCO finns
det inte skäl att frångå den principen. Också LO avvisar en samordning.
AMS anser det viktigt att människor som drabbas av arbetsskada hålls eko-
nomiskt skadeslösa.

Revisorerna är för sin del benägna att hålla med TCO om att rapporten
borde ha innefattat en diskussion av principen att arbetsoförmåga till följd
av arbetsskada skall kompenseras högre än annan nedsättning av arbetsför-
mågan. Denna princip kan kanske fortfarande försvaras just som teoretisk
princip. Men efter att bl.a. ha konstaterat vilka allvarliga praktiska problem
i form av tillämpningssvårigheter och effekter på rehabiliteringsverksamhe-
ten som arbetsskadeförsäkringen rymmer anser revisorerna att det nu är
nödvändigt att statsmakterna till allvarlig prövning tar upp frågan om det
över huvud taget är möjligt att med rimliga krav på rättvisa och god hushåll-
ning med mänskliga resurser upprätthålla principen om högre kompensation
för arbetsskador.

Skulle en sådan prövning leda till slutsatsen att principen inte är möjlig att
upprätthålla blir nästa fråga vilken väg som skall väljas vid en avveckling.
Ett alternativ är därvid att bibehålla sjukpenningens nuvarande kompensa-
tionsnivå om 90 %, ett annat att gå upp till den nuvarande arbetsskadesjuk-
penningens nivå om 100%. Revisorerna som avstår från att ta ställning i
denna fråga konstaterar bara att en höjning innebär en inte oväsentlig kost-
nadsökning. En viktig aspekt i sammanhanget är effekten på rehabiliterings-
benägenheten av en höjning av sjukpenningen.

Det måste slutligen betonas - vilket också remissinstanserna påpekat - att
en avveckling av arbetsskadesjukpenningen, hur den än genomförs, förut-
sätter att vissa ytterligare frågor löses, t.ex. livräntefrågan, frågan om sär-
skilda kostnadsersättningar, olikheter i den personkrets som omfattas av
vanlig sjukpenning resp, arbetsskadesjukpenning, internationella överens-
kommelser och skadeståndsrättsliga frågor.

Arbetsskadeförsäkringen skall enligt riksdagens ursprungliga beslut i sin hel-
het finansieras med en arbetsgivaravgift, den s.k. arbetsskadeavgiften som
för närvarande utgör 0,9 %. Av influtna avgifter skall 5 % avsättas till täck-
ande av försäkringens administration. Återstoden skall gå till arbetsskade-
fonden vars tillgångar skall bestrida övriga kostnader för försäkringen.

Sedan år 1987 är arbetsskadefondens behållning negativ. För att klara sina
förpliktelser får fonden räntefritt disponera medel ur statsbudgeten. År 1988
beräknas staten ha subventionerat såväl försäkringens administrationskost-
nader som dess kostnader för ersättningar med ca 50%. Enligt ett av sex
alternativ som redovisats av RFV i 1990/91 års anslagsframställning väntas
de årliga inkomsterna och utgifterna för försäkringen samt statens ”utlåning”
till arbetsskadefonden uppgå till följande belopp, (milj, kr.):

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

År	Inkomster	Utgifter	Statens årliga ”utlåning”	Redog. 1990/91:2
1990	4200	11900	7 700	Bilaga 3
1991	4 500	14400	9900	(Förs. 1989/90:8)
1992	4900	16600	11700
1993	5200	19200	14000
1994	5600	21800	16200
1995	6000	24800	18800

Ackumulerat innebär detta att staten år 1995 beräknas ha subventionerat
försäkringen med ca 90 miljarder kronor. Till detta skall läggas statens bi-
drag till försäkringens administration.

I rapporten sägs att nu beskrivna subventionering aldrig har förutsatts.
Vare sig arbetsskadeförsäkringen avskaffas eller ej borde arbetsskadeavgif-
ten - eller motsvarande avgift - anpassas så att kostnaderna för arbetsskador
täcks. Vid en fortsatt finansiering över statsbudgeten borde arbetsskadefon-
den avvecklas och arbetsskadeförsäkringen öppet redovisas över budgeten.

I rapporten diskuteras möjligheten av att differentiera avgiften så att god
arbetsmiljö premieras medan dålig miljö blir kostsam. Med företagsbase-
rade sjukskrivningsdata vid försäkringskassornas lokala ADB-register finns
ett instrument att differentiera avgiften på basis av resp, företags sjukfrån-
varo.

RFV liksom FKF instämmer i uppfattningen att kostnaderna för arbets-
skadeförsäkringen - om den behålls - bör belasta arbetsgivaren och att det
bör övervägas om inte avgiften kan differentieras. Och TCO anser det
”mycket otillfredsställande” att hälften av kostnaderna måste subventione-
ras via statsbudgeten. Organisationen är också öppen för en diskussion om
avgiftsdifferentiering. Tanken på att koppla avgiften till företagets sjukfrån-
varo bedöms som intressant och bör närmare utredas. SACO anser likaså att
kostnaderna för dålig miljö skall drabba arbetsgivaren och att ekonomiska
drivkrafter bör skapas för att arbetsgivaren skall medverka till rehabilitering
och satsa på god arbetsmiljö.

Revisorerna konstaterar att ingen av de remissinstanser som yttrat sig rö-
rande finansieringsfrågorna har haft några invändningar. Enligt revisorerna
finns inte heller annat skäl att frångå vad som har förordats i rapporten. Sam-
manfattningsvis anser revisorerna alltså att kostnaderna för arbetsskador
skall täckas genom arbetsgivaravgifter. Om så inte sker bör arbetsskadefon-
den avvecklas och arbetsskadeförsäkringens kostnader öppet redovisas över
statsbudgeten. Det bör dessutom övervägas om inte arbetsgivaravgifterna
kan differentieras på basis av företagens sjukfrånvaro med hjälp av försäk-
ringskassornas nya lokala ADB-register.

rehabiliteringsberedningens betänkande och förslag från arbetsmiljökom-
missionen, och skyndsamt handläggs inom regeringskansliet.

Revisorerna instämmer i TCO:s förslag om en samordnad och skyndsam
handläggning inom regeringskansliet av nu behandlade frågor.

Revisorerna har granskat arbetsskadeförsäkringen. På grundval av en rap-
port i ärendet och över rapporten inhämtade remissyttranden föreslår revi-
sorerna sammanfattningsvis

att statsmakterna - mot bakgrunden av bl.a. de tillämpnings- och rehabili-
teringsproblem som är förknippade med arbetsskadeförsäkringen - nu till
allvarlig prövning tar upp principen om att arbetsbetingad nedsättning av ar-
betsförmågan skall kompenseras högre än annan arbetsförmågenedsättning,
att försäkringskassornas kommande lokala ADB-register utnyttjas, bl.a.
för att ge tidiga larmsignaler om försäkrades rehabiliteringsbehov och för att
ge försäkringskassorna möjlighet att bedöma miljöhälsan vid företag inom
kassaområdet,

att alla möjligheter till rationell samordning mellan arbetarskyddsstyrel-
sens arbetsskadestatistik och försäkringskassornas kommande lokala ADB-
register tas till vara,

att kostnaderna för arbetsskador helt skall täckas genom arbetsgivaravgif-
ter och att, om så inte sker, arbetsskadefonden avvecklas och kostnaderna
för arbetsskadeförsäkringen öppet redovisas över statsbudgeten,

att det bör övervägas om inte arbetsgivaravgifterna kan differentieras på
basis av företagens sjukfrånvaro med hjälp av försäkringskassornas nya lo-
kala ADB-register,

att möjligheten att införa obligatoriska arbetsmiljöbokslut övervägs samt
att revisorernas ovan redovisade överväganden och förslag samordnas
med andra närliggande förslag, bl.a. från rehabiliteringsberedningen och ar-
betsmiljökommissionen, och skyndsamt handläggs inom regeringskansliet.

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört angående arbetsskadeförsäkringen.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Bir-
gitta Hambraeus (c), Rune Jonsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Per Sten-
marck (m), Maja Bäckström (s), Margit Gennser (m), Ulla Johansson (s),
Inga-Britt Johansson (s)och Arne Andersson i Gamleby (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh samt revisionsdirektörerna Gunnar Järnebeck och Ingrid Laxhed
(föredragande).

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

Stockholm den 24 januari 1990

På riksdagens revisorers vägnar

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

Kjell Nilsson

Gunnar Järnebeck

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

Antalet arbetsskadeanmälningar har ökat med ca 25 % årligen under de se-
naste fem åren och uppgick år 1988 till ca 257 000. Antalet ärenden som fort-
farande är aktuella efter den s.k. samordningstiden om 90 dagar och som
därmed blir föremål för prövning i försäkringskassan har under samma pe-
riod mer än fördubblats. År 1988 tillkom 118000 sådana ärenden.

Presidenten i försäkringsöverdomstolen Leif Ekberg har i en föredragning
för riksdagens revisorer redovisat sin syn på tillämpningen av arbetsskade-
försäkringslagen.

Mot bl.a. nämnda bakgrund beslöt revisorerna att granska arbetsskade-
försäkringen med inriktning mot följande områden:

- Arbetsskadornas omfattning

- Arbetsskadeförsäkringens kostnader

- Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

- Den ekonomiska kompensationen till försäkrade

- Arbetsskadeförsäkringens förebyggande betydelse

- Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

1.2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning

Andelen bifallna arbetsskadeanmälningar har ökat starkt under 1980-talet.
Beviljningsfrekvensen i försäkringskassorna är för närvarande i genomsnitt
ca 90 %. Men av tillgänglig statistik framgår också att beviljningsfrekvensen
varierar relativt starkt mellan olika försäkringskassor. Vidare framgår att
ändringsfrekvensen i försäkringsrätter och försäkringsöverdomstolen fortfa-
rande är hög samt att man inte alltid får ett väntat samband mellan bevilj-
ningsfrekvens och ändringsfrekvens.

Presidenten i försäkringsöverdomstolen pekade i sin föredragning inför
riksdagens revisorer på en rad problem sammanhängande med arbetsskade-
försäkringslagens tillämpning, bl.a. de bedömningssvårigheter som följer av
att de förvärvsarbetande är försäkrade ”i befintligt skick” och sambandsbe-
dömningar som rymmer överväganden av skälighetstyp.

Som ett led i granskningen har gjorts ett försök att tränga något djupare
in i tillämpningsproblematiken. Med hjälp av juridisk expertis har en
praxisstudie genomförts omfattande sammanlagt ca 1400 avslagsärenden i
berörda beslutsinstanser.

Sammanfattningsvis kan praxisstudien sägas stärka de misstankar om olik-
heter i tillämpning som statistiken väcker. Bl.a. finns skillnader, instansrela-
terade och könsrelaterade differenser, som knappast låter sig förklaras med
”naturliga” olikheter i ärendenas karaktär.

När arbetsskadeförsäkringslagen infördes hyste man förhoppningar om
att den förbättrade medicinska kunskapen så småningom skulle stabilisera
praxis i arbetsskademål. När nu över tio år förflutit förefaller det enligt rap-
porten vara dags att konstatera att den medicinska kunskapen inte räcker till
för att dra en rättvis gräns mellan arbetsbetingade och icke arbetsbetingade
skador.

I rapporten hävdas vidare att den höga ändringsfrekvensen i försäkrings-
rätter och försäkringsöverdomstol gör tillämpningen orättvis också i en an-
nan mening. Den som orkar överklaga har nämligen statistiskt sett en god
chans (ca 50 %) att lyckas. Förhållandena är sådana att försäkringskassan
egentligen borde uppmana alla försäkrade som fått avslag att överklaga, sägs
det i rapporten.

Den fortgående liberaliseringen kan sägas vara orättvis i sig själv. Den
som exempelvis anmälde en arbetsskada för fem år sedan och då fick avslag
torde ha haft betydligt större utsikter om skadan inträffat i dag.

I rapporten dras slutsatsen att det inte går att tillämpa arbetsskadeförsäk-
ringslagen på ett rättvist sätt. Vissa förbättringar skulle möjligen kunna upp-
nås genom anordnandet av s.k. consensuskonferenser eller genom att öka
utbildningsinsatserna för kassornas personal och nämnder. Alternativet vore
att helt enkelt slopa prövningssystemet, antingen så att alla arbetsskadean-
mälningar godkänns automatiskt eller så att arbetsskadeförsäkringen helt
enkelt avskaffas.

1.2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt

I rehabiliteringsberedningens betänkande Tidig och samordnad rehabilite-
ring (SOU 1988:41) berördes endast marginellt arbetsskadeförsäkringens
samband med rehabiliteringsfrågorna. Detta samband skulle därför närmare
undersökas. Granskningen har sålunda sökt belysa om försäkringen kan an-
ses försvåra eller underlätta önskvärd rehabilitering alternativt om försäk-
ringen kan betraktas som neutral från rehabiliteringssynpunkt.

På grundval av bl.a. resultatet av en enkät riktad till landets rehabilite-
ringskliniker, till försäkringskassornas centrala rehabiliteringsgrupper och
till Svenska företagsläkarföreningen dras i rapporten slutsatsen att arbets-
skadeförsäkringen - med sin marginellt högre ersättningsnivå jämte de allt
längre handläggningstiderna i systemet - torde verka starkt rehabiliterings-
hindrande. Att ett försäkringssystem som är tänkt att hjälpa den enskilde är
så konstruerat att det i själva verket bidrar till passivisering kan varken den
enskilde eller samhället se som något eftersträvansvärt, sägs det i rapporten.

I rapporten redovisas exempel på hur arbetsskadekarriärer kan utvecklas.
Av dessa framgår att återkommande korttidssjukskrivningar kan vara inled-
ningen till sådana karriärer. Redan på ett tidigt stadium borde därför orsa-
ken till sjukfrånvaron klaras ut och vid behov rehabiliteringsinsatser sättas
in. Enligt rapporten borde försäkringskassornas kommande lokala ADB-re-
gister (FAS 90) kunna utnyttjas för att tidigt spåra försäkrade som är på väg

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

att utveckla arbetsskador.

Men de lokala registren borde kunna utnyttjas också för mer systematiska
och generella rehabiliteringsinsatser. Med hjälp av företags- eller arbetsstäl-
lerelaterade sjukfrånvarouppgifter skulle försäkringskassan t.ex. kunna
bilda sig en uppfattning om ”miljöhälsan” vid företagen inom kassaområdet
och ta kontakt med problemföretag för att diskutera lämpliga åtgärder.

1.2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetarskyddet

Arbetsskadeförsäkringens betydelse för det förebyggande arbetarskyddet
har framhållits i olika sammanhang, bl.a. av riksdagen. Granskningen i
denna del har dels omfattat en analys av informationssystemet om arbetsska-
dor (ISA), dels också sökt besvara frågan huruvida arbetsskadeförsäkringen
mera direkt kan anses ha bidragit till att arbetsmiljön förbättrats.

1.2.3.1 Statistikfrågor

I granskningsrapporten hävdas att arbetsskadeförsäkringen inte har varit
den grund för en tillfredsställande arbetsskadestatistik som man förväntat
sig. Ett problem med informationssystemet om arbetsskador (ISA) är ett
omfattande bortfall. Undersökningar i ämnet tyder på en underrapportering
vars närmare storlek är okänd men sannolikt minst 25 %. Bortfallet är också
okänt till sin karaktär. Att arbetsskadestatistiken med hänsyn till bortfallets
storlek är så bristfällig att den inte medger jämförelser över tid och mellan
grupper är anmärkningsvärt. Enligt rapporten borde arbetarskyddsstyrelsen
och riksförsäkringsverket genom lämpliga informationsinsatser kunna verka
för att anmälningsbestämmelserna efterlevs bättre än i dag. Men att en ar-
betsskada anmäls är inte bara en fråga om arbetsskadestatistikens kvalitet. I
än högre grad är det en fråga om att den förvärvsarbetande genom arbets-
skadeförsäkringen får sina lagenliga rättigheter tillgodosedda.

ISA har en mångfacetterad och komplicerad struktur som ställer stora
tids- och kompetensmässiga krav vid kodning, uttag och analys av data. Sär-
skilt kodningsarbetet gör systemet sårbart då det kräver lång inskolning.
Detta i kombination med den stora ökningen av antalet arbetsskadeanmäl-
ningar under senare år har försatt ISA i en besvärlig situation och skapat
betydande produktionsförseningar. Eftersläpningen i statistiken anser bl.a.
flertalet yrkesinspektionsdistrikt vara en allvarlig eller mycket allvarlig brist.
Samma inställning har institutet för arbetsmiljöforskning som efterlyser
grova men snabba larmsignaler från ISA, något man inte kan få i dag.

I ett läge då ISA brottas med allvarliga problem borde enligt rapporten
allvarligt kunna övervägas om inte arbetarskyddsverkets behov av statistik
för den operativa verksamheten bättre kunde tillgodoses inom ramen för
försäkringskassornas och riksförsäkringsverkets kommande ADB-system
(FAS 90). En samordning mellan detta system och yrkesinspektionens ar-
betsställeregister (SARA) borde kunna innebära avsevärda fördelar. Bl.a.
skulle man kunna göra uttag av inte bara företagsbaserade utan också arbets-
ställerelaterade sjukskrivningsuppgifter.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

1.2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbetsmiljön

Granskningens huvudintryck är att arbetsskadeförsäkringen inte har haft
särskilt stor betydelse när det gällt att åstadkomma mera direkta arbetsmil-
jöförbättringar. I rapporten redovisas två studier som båda klart pekar i
denna riktning. I den ena studien - från Kopparbergs län - uppgav flertalet
intervjuade arbetsgivarrepresentanter och skyddsombud att arbetsskadean-
mälan antingen helt saknat (42 %), haft mycket liten (15 %) eller liten
(16 %) betydelse för möjligheten att förebygga den typ av skada som inträf-
fat. Det konstaterades också att företagshälsovården och yrkesinspektionens
insatser inte i någon avgörande mån verkade ha haft samband med existen-
sen av en arbetsskadeförsäkring. I den andra studien, omfattande 28 arbets-
skadefall i Blekinge län, fann utredaren att i 23 av fallen ingen förändring
vidtogs på arbetsplatsen med anledning av att en arbetsskada godkänts.

I rapporten förs ett resonemang som innebär att dålig arbetsmiljö - om
den blir känd - utgör en publicitetsmässig belastning för ett företag medan
ett företag med omvittnat god arbetsmiljö ökar i anseende. Detta förhål-
lande borde kunna utnyttjas i kampen för en bättre arbetsmiljö. Det borde
sålunda kunna övervägas om regler kunde införas som ålägger företagen att
i sina årsredovisningar offentliggöra arbetsmiljöbokslut eller andra data om
sin arbetsmiljö.

I rapporten diskuteras också möjligheten att stimulera till arbetsmiljöför-
bättringar med hjälp av differentierade arbetsgivaravgifter (se avsnitt 1.2.5).

1.2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom arbetsskadeförsäkringen
och andra trygghetssystem

Arbetsskadeförsäkringen är ju i första hand till för att förvärvsarbetande,
som skadats i eller i anslutning till sitt arbete, inte skall drabbas ekonomiskt
av sin skada. Mot bakgrunden av att andra trygghetssystem efter hand till-
kommit och utvecklats har, som ett led i granskningen, undersökts i vilken
mån den som har drabbats av arbetsskada verkligen kompenseras högre än
den som har drabbats av annan skada eller sjukdom.

Beträffande kompensation för inkomstförlust gäller för de undersökta ka-
tegorierna - privatanställda arbetare, privatanställda tjänstemän och stats-
anställda tjänstemän - i korthet följande.

Under de första 90 dagarna, den s.k. samordningstiden, kompenseras alla
grupper till 100%, oavsett anledningen till sjukfrånvaron. Efter samord-
ningstidens slut kompenseras försäkrade med godkänd arbetsskada till
100 %, övriga till 93-94 %.

Vid bestående arbetsoförmåga, dvs. när pension eller livränta utgår, har
försäkrade med godkänd arbetsskada fortfarande 100% kompensation. Av
övriga kompenseras statligt anställda och privatanställda arbetare till 92-
94 % medan kompensationsgraden för privatanställda tjänstemän uppgår till
ca 80 %.

På grund av brister i samordningen mellan arbetsskadeförsäkringen och
ingångna avtal utgår i en viss situation en ej avsedd överkompensation under
tid då den försäkrade får ersättning från såväl försäkringskassan som från
arbetsgivaren.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

5 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

På grundval av ovannämnda förhållanden dras i rapporten slutsatsen att
kompensationsnivån inom andra trygghetssystem än arbetsskadeförsäk-
ringen för flertalet ligger på en tillfredsställande nivå.

1.2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering

Arbetsskadeförsäkringen skall enligt riksdagens ursprungliga beslut i sin hel-
het finansieras med en arbetsgivaravgift, den s.k. arbetsskadeavgiften, som
för närvarande uppgår till 0,9 %. Av influtna avgifter skall en tjugondei av-
sättas till täckande av försäkringens administration. Återstoden skall gå till
en fond, arbetsskadefonden, som skall bestrida övriga kostnader för försäk-
ringen, dvs. sjukpenning, vårdersättning och livränta.

Sedan ett antal år överstiger arbetsskadefondens årliga kostnader fondin-
täkterna. Och därför har staten sedan år 1987 tvingats bidra till försäkringens
finansiering. För år 1988 beräknas omkring 50 % av arbetsskadeförsäkring-
ens kostnader - såväl för ersättningar som för administration - ha subventio-
nerats via lån över statsbudgeten. Skulden till staten beräknas vid slutet av
år 1989 uppgå till ca 9 miljarder kronor.

I rapporten uttalas att kostnaderna för dålig arbetsmiljö i sin helhet bör
bestridas av arbetsgivarna. Om den ovan beskrivna finansieringsformen med
statliga subventioner skall användas även fortsättningsvis bör förhållandena
synliggöras bättre genom att arbetsskadefonden avvecklas och arbetsskade-
försäkringen öppet redovisas över statsbudgeten.

I rapporten uttalas vidare att om man vill stimulera till en förbättrad ar-
betsmiljö borde kostnadstäckningen för arbetsskador inte ta sig uttryck i en
proportionell avgift. I stället borde övervägas om inte arbetsskadeavgiften -
eller motsvarande avgift - kunde differentieras så att god arbetsmiljö pre-
mieras medan dålig miljö blir kostsam.

Frågan är då efter vilka principer en sådan differentiering skulle kunna
åstadkommas. Det närmast till hands liggande är enligt rapporten att antalet
arbetsskador vid ett företag bestämmer avgiftens storlek. Men denna princip
skulle av flera skäl som utvecklas i rapporten kunna vålla problem. Som al-
ternativ diskuteras möjligheten att med företagsbaserade sjukskrivningsdata
vid försäkringskassornas nya lokala ADB-register som instrument differen-
tiera arbetsskadeavgiften på basis av resp, företags sjukfrånvaro. Lösningen
bygger på det rimliga antagandet att sjukfrånvaron vid ett företag samkorre-
lerar med arbetsmiljön.

Granskningen av arbetsskadeförsäkringen utmynnar i den sammanfattande
slutsatsen att försäkringen från förvaltningsrevisionella utgångspunkter inte
fungerar väl i sin nuvarande utformning. I sammanfattning pekas i rapporten
på bl.a. följande förhållanden.

- Arbetsskadeförsäkringslagen har visat sig inte gå att tillämpa på ett rätt-
vist sätt.

- Arbetsskadeförsäkringens marginellt högre ersättningsnivå jämte hand-
läggningstiderna i systemet torde verka rehabiliteringshindrande.

- Arbetsskadeförsäkringens betydelse för det förebyggande arbetarskyd-
det synes vara starkt begränsad.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

- Arbetsskadeförsäkringen utgör inte den grund för en tillfredsställande
arbetsskadestatistik som man har anledning att förvänta sig.

- Kompensationsnivån inom andra trygghetssystem ligger för flertalet på
en tillfredsställande nivå.

1 rapporten konstateras också att arbetsskadeförsäkringen i strid mot det ur-
sprungliga riksdagsbeslutet till stor och växande del finansieras över stats-
budgeten. I första hand föreslås att kostnaderna för dålig arbetsmiljö helt
skall bäras av arbetsgivarna. Om nuvarande finansieringsform med både ar-
betsgivaravgifter och statsbidrag skall användas även fortsättningsvis borde
förhållandena synliggöras bättre genom att arbetsskadefonden avvecklas
och försäkringen öppet redovisas över statsbudgeten.

I rapporten diskuteras härutöver en rad frågor med anknytning till arbets-
skadeförsäkringen, bl.a.

- hur man kan åstadkomma ökad enhetlighet i lagtillämpningen om den
nuvarande lagen behålls,

- hur behovet av arbetsskadestatistik kan tillgodoses på annat sätt än i dag,

- hur informationssystem kan användas för tidiga rehabiliteringsåtgärder
samt

- hur man med hjälp av differentierade arbetsgivaravgifter och arbetsmil-
jöbokslut kan stimulera till arbetsmiljöförbättringar.

Yttranden över rapporten har inhämtats från försäkringsöverdomstolen
(FÖD), riksförsäkringsverket (RFV), arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), ar-
betarskyddsstyrelsen (ASS), institutet för arbetsmiljöforskning, statistiska
centralbyrån (SCB), Försäkringskasseförbundet (FKF), Tjänstemännens
centralorganisation (TCO), Centralorganisationen SACO, Landsorganisa-
tionen i Sverige (LO), Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) och Svenska
företagsläkarföreningen.

Försäkringskasseförbundet har bifogat yttranden från samtliga 26 försäk-
ringskassor.

AMF-trygghetsförsäkring har getts tillfälle att yttra sig men avstått.

FÖD anser att den statistik och det ärendeurval som ligger till grund för re-
dovisade bedömningar är för begränsat i fråga om såväl undersökt tid som
beslutande organ. Materialet tillåter därför inte mer generella slutsatser. Be-
träffande domstolarnas ändringsfrekvens omöjliggör de naturliga variatio-
nerna mer bestämda slutsatser med ledning av uppgifter för bara ett år.

Att bifallsfrekvensen vid försäkringskassorna är så hög som ca 90 % är inte
konstigt enligt FÖD utan speglar helt enkelt det förhållandet att en mängd

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

sjukskrivningar sker på grund av påfrestningar i arbetslivet.

Att bifallsfrekvensen varierar mycket mellan kassorna är heller inte kons-
tigt. Stora variationer mellan beslutsfattarna inom förvaltningen är nämligen
regel snarare än undantag. Inte heller domstolarnas ändringsfrekvens är an-
märkningsvärt hög om man jämför med likvärdiga förvaltningsdomstolar.

FÖD kan vidare inte verifiera rapportens beskrivning av instans- och
könsrelaterade skillnader. Det smala underlaget medger inte sådana slutsat-
ser. En studie över en längre period skulle ”med all sannolikhet” visa att så-
dana skillnader inte förekommer. ”Under alla förhållanden framstår det för
domstolen som helt främmande” att utgången i ett mål skulle vara beroende
av sådana omständigheter, säger FÖD.

Påståendet i rapporten att försäkringen är orättvis i den meningen att vissa
får bifall som skulle ha avslag och tvärtom tillbakavisas av FÖD. ”1 vart fall
sker detta inte i större utsträckning än vad som eljest förekommer inom för-
valtningen.”

Påståendet att försäkringen är orättvis också i så måtto att den som orkar
överklaga har en god chans att få rätt tillbakavisas med motiveringen att för-
säkringsdomstolarnas ändringsfrekvens ”numera inte är anmärkningsvärt
högre än vad som gäller för andra förvaltningsdomstolar”.

AMS däremot anser att lagstiftningen och tillämpningen är i behov av om-
prövning därför att den nuvarande utformningen av lagen medför osäkerhet
i bedömningen av enskilda ärenden.

Svenska företagsläkarföreningen delar helt uppfattningen att arbetsskade-
försäkringslagen inte går att tillämpa rättvist. Och ASS med yrkesinspektio-
nen framhåller att man inte kan ha en arbetsskadeförsäkring som inte går att
tillämpa på ett rättvist sätt.

Inte heller arbetsmiljöinstitutet anser att tillämpningen fungerar tillfreds-
ställande. Ett av huvudskälen till orättvisorna är att man vid många skadety-
per inte har lyckats att entydigt definiera skadlig inverkan. De mekanismer
som egentligen förorsakar arbetsskador är helt enkelt inte tillräckligt väl
kända för att medge entydiga definitioner av vad som är skadligt.

FKF konstaterar att under den tid som lagen har varit i kraft har skillnaden
i avslagsfrekvens mellan kassorna minskat successivt. På sätt och vis har
rättssäkerheten ökat genom att nu i princip nio av tio ärenden godkänns. Det
generella skadebegreppet innebär dock vissa problem när det gäller att tolka
vad som skall klassas som arbetsskada. Problemet med tillämpningen är en-
ligt förbundet de stora svårigheter som finns beträffande tolkningen och vär-
deringen av det medicinska inslaget i försäkringen. Meningarna är ofta de-
lade om vad som är arbetsbetingade och icke arbetsbetingade skador. Och
forskningsrapporterna om arbetsskador är inte sällan motsägelsefulla.

FKF avvisar dock bestämt tanken på att undgå tillämpningsproblemen ge-
nom att automatiskt godkänna alla inkomna arbetsskadeanmälningar. En så-
dan åtgärd skulle snarast öka orättvisorna, menar förbundet.

TCO anser att flertalet arbetsskador ”genom en etablerad praxis byggd på
vetenskaplig forskning i dag kan avgöras på ett för den enskilde både rättvist
och förutsebart sätt”. Den höga beviljningsfrekvensen i vissa kassor och den

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

stora ändringsfrekvensen i domstolarna bör enligt TCO föranleda vissa åt-
gärder inom nuvarande lags ram. Gemensamma bedömningsregler bör utar-
betas genom samarbete mellan läkare, ergonomer, skyddsingenjörer och ju-
rister. Dessutom bör RFV tillse att kassorna följer praxisutvecklingen.

SACO anser att den kanske allvarligaste slutsatsen i rapporten är att lagen
inte kan tillämpas rättvist. Ett ekonomiskt skyddsnät med ett så brett till-
lämpningsområde som arbetsskadeförsäkringen bör inte få vara beroende av
slumpmässiga faktorer som bostadsort eller den enskildes förmåga att argu-
mentera för sin sak.

Psykiska eller psykosociala skador har hittills i stort sett varit dolda men
kan enligt SACO förväntas öka. Därmed tillkommer sannolikt en stor grupp
ärenden som är mycket komplicerade att utreda på grund av svårigheten att
konstatera orsakssammanhangen. Om försäkringen skall tillämpas på alla
som blir sjuka på grund av arbetsrelaterade problem kommer detta enligt
SACO helt klart att leda till ytterligare belastning på ett redan överbelastat
system.

LO säger sig tidigare ha kritiserat tillämpningen, den långsamma praxisut-
vecklingen och framför allt de stora skillnaderna i godkännandefrekvens. Nu
har det emellertid blivit betydligt bättre. Den höga beviljningsfrekvensen vi-
sar att de skadade och lagstiftaren har ungefär samma syn på vad som är
ersättningsbart. Enligt LO berodde de alltför stora skillnaderna mellan kas-
sorna under tidigare år på ”den närmast ofattbara likgiltighet” som RFV vi-
sade inför uppgiften att föra ut praxis till kassorna.

LO delar inte antydningarna i rapporten att försäkringen är könsojämlik.
LO tillstår dock att skador som kvinnor råkar ut för tidigare har bedömts
som mindre allvarliga. Förklaringen ligger i att det varit svårt att få läkare
att acceptera skadlig inverkan i till synes lätta och rena arbeten eller rörliga
och omväxlande arbeten. Först på senare tid har de medicinska experterna
upptäckt och accepterat skadlig inverkan i sådana arbeten. LO anser att det
är tack vare arbetsskadeförsäkringen som sådana skador numera klassas som
arbetsskada och att därför försäkringen, tvärtemot vad som hävdas i rappor-
ten, är ett medel för att åstadkomma ökad jämställdhet.

Flertalet remissinstanser delar revisorernas uppfattning att handläggningsti-
derna inom arbetsskadeförsäkringen är ett direkt hinder för rehabilitering.

Så gör t.ex. RFV som hänvisar till en tidigare enkät som verket sänt ut till
försäkringskassorna. Den samstämmiga uppfattningen enligt denna var att
den långa handläggningstiden hämmar den försäkrades vilja till rehabilite-
ring. I väntan på beslut i arbetsskadefrågan går den försäkrade inte gärna
tillbaka till arbetet för t.ex. arbetsträning. Dessutom uppfattar han den eko-
nomiska situationen efter eventuell rehabilitering och arbetsbyte som osäker
innan arbetsskadan bedömts. En återgång till arbetet bedöms också minska
möjligheten att få skadan godkänd. RFV finner sammanfattningsvis att den
av revisorerna beskrivna inverkan på rehabiliteringsverksamheten helt oac-
ceptabel och ”ytterligare ett självständigt skäl för en omprövning av arbets-
skadeförsäkringen”.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

AMS pekar på vikten av tidig och samordnad rehabilitering och på de re-
habiliteringshinder som finns inbyggda i arbetsskadeförsäkringslagen. Enligt
AMS bidrar dagens förhållanden till långa sjukskrivningar och utgör därige-
nom direkta hinder för en framgångsrik rehabilitering. Men dessutom måste
rehabiliteringsresurserna, både de medicinska och yrkesinriktade, öka, me-
nar AMS.

ASS säger rent ut att man inte kan ha en arbetsskadeförsäkring där hand-
läggningstiderna torde verka starkt rehabiliteringshindrande. Och arbets-
miljöinstitutet anser att de långa utredningarna utan tvivel har en kraftigt
hindrande effekt. Enligt institutet är dock anmälningarnas potentiella bety-
delse som utgångspunkt för forskning och prevention så stor att man inte bör
avstå från anmälningssystemet. För att rehabiliteringshindret skall undvikas
måste anmälningsförfarandet förenklas och arbetsskadeutredningen göras
snabbare.

Enligt FKF är det mycket allvarligt om försäkringen, som revisorernas en-
kät närmast entydigt visar, hindrar rehabilitering. Något måste göras för att
motverka sådana hinder. Kassornas samarbete med företag och andra aktö-
rer måste fortsätta och utvecklas.

TCO anser att revisorernas utredning endast bygger på tyckande. I själva
verket är det de obefintliga rehabiliteringsresurserna, inte arbetsskadeför-
säkringen, som är hindret. TCO anser vidare att revisorerna inte har beaktat
den viktiga rehabiliteringsresurs som en väl genomförd arbetsplatsutredning
innebär. En sådan utredning bör bidra till att relevanta åtgärder sätts in tidi-
gare än som nu sker. TCO värnar om arbetsskadeförsäkringen och menar att
den ger skadade en grundtrygghet som möjliggör olika rehabiliteringsför-
sök, om sådana ”mot förmodan” skulle erbjudas. I dag görs knappast några
försök att rehabilitera under de första 90 dagarna. TCO anser vidare att liv-
räntan är en viktig förmån som kan användas som draghjälp till utbildningar
och nya och högre betalda arbeten. Samordningen mellan sjukvårdens insat-
ser och insatserna på arbetsplatsen är troligen av avgörande betydelse för att
sjukskrivningstiden skall förkortas.

LO anser, i likhet med TCO, att det absolut största hindret för rehabilite-
ring är bristen på rehabiliteringsresurser och rehabiliteringsmetodik. LO an-
ser det vara naturligt att en arbetsskadad inte gärna går tillbaka till samma
arbete och blir ännu mera skadad. I stället avvaktar han arbetsskadebeslutet
som blir en inträdesbiljett till en rehabilitering till något som inte skadar.
Försäkringen är därför rehabiliteringsbefrämjande, inte hämmande, menar
LO.

LO anför vidare att uppfattningen att ersättningen skulle vara ett hinder
beror på bristande kunskap bland rehabiliteringspersonal och missvisande
information till de skadade. Arbetsskadeförsäkringens förmåner är en ga-
ranti utan motstycke i den allmänna försäkringen. Det är, enligt LO, försäk-
ringskassornas fel att man inte har informerat om att förmånerna inte även-
tyras av att rehabiliteringsförsök påbörjas.

SACO påminner om den nyligen beslutade arbetslivsfonden vars till-
gångar, 10,7 miljarder kronor, skall användas för rehabiliteringsinsatser och
miljöförbättrande åtgärder. Vidare menar SACO att om kassornas personal

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

frigörs från arbetet med arbetsskadeförsäkringen kan resultatet bli en kvali-
tetshöjning inom andra angelägna områden.

SAF:s förslag om en höjning av sjukpenningen till 100 % och en arbetsgi-
varperiod för korta sjukfall skulle, menar föreningen, frigöra resurser mot-
svarande mellan 6 000 och 7 000 anställda som i stället skulle kunna användas
för rehabilitering.

Övervägandena i rapporten om att utnyttja försäkringskassornas nya lo-
kala ADB-system för att få tidiga larmsignaler om försäkrades rehabilite-
ringsbehov och för att få information om miljösituationen vid olika företag
får stöd av remissinstanserna. FKF anser att de lokala registren skulle kunna
bli kraftfulla system för rehabilitering och förebyggande verksamhet. Och
TCO ansluter sig till tanken på att kassornas lokala register byggs ut så att
sjukskrivningsmönstret på arbetsplatserna blir en impuls i det rehabilite-
rande och förebyggande arbetet.

2.3.1 Statistikfrågor

Beträffande underrapporteringen inom ISA delar flera remissinstanser upp-
fattningen att detta är en allvarlig brist. SCB anser att detta är den allvarli-
gaste bristen med ISA och tänker bl.a. av detta skäl ta upp överläggningar
med ASS.

Enligt TCO är skälet till det stora mörkertalet att arbetsgivarna underlåter
att anmäla arbetsskador. Andra instanser, bl.a. arbetsmiljöinstitutet, menar
dock att underrapporteringen också beror på oklarhet om vad som skall an-
mälas.

ASS anser att en bortfallsundersökning genast bör genomföras.

RFV delar inte uppfattningen om underrapporteringens betydelse. För-
ändringen av arbetsskadebegreppets innebörd genom den fortlöpande och
snabba praxisförändringen gör att statistiken ändå inte ger ett användbart
mått på utvecklingen av antalet arbetsskador över tiden.

Eftersläpningen inom ISA beklagas bl.a. av Svenska företagsläkarföre-
ningen som anser att detta gör statistiken mindre användbar. ASS säger själv
att hög aktualitet inom systemet har högsta prioritet.

Även om de kritiska synpunkterna på ISA dominerar bland remissvaren
förekommer vissa positiva omdömen. Arbetsmiljöinstitutet t.ex. framhåller
att forskningen kräver ett fungerande larmsystem om riskgrupper och risk-
arbetsplatser. Trots sina brister har ISA fyllt denna funktion. ISA har varit
en viktig vägledare för forskningen. Men samtidigt säger institutet att veten-
skapliga projekt endast i få fall har kunnat utnyttja ISA-uppgifter om sjuk-
domar på grund av bl.a. mörkertal och praxisförändringar. Institutet uppger
sig inte känna till att några nya arbetssjukdomar har upptäckts via ISA, vil-
ket var en förhoppning när systemet infördes.

Beträffande sambandet mellan arbetsskadeförsäkringen och ISA hävdar
ASS, arbetsmiljöinstitutet och SCB att statistik över inträffade arbetsskador
inte förutsätter existensen av en försäkring. Institutet och SCB anser t.o.m.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

att sambandet är till nackdel eftersom administrativa beslut och praxisut-
vecklingen inom försäkringen påverkar anmälningsbenägenheten olika för
olika sjukdomar.

Tanken på att tillgodose ASS behov av arbetsskadestatistik med hjälp av
försäkringskassornas nya lokala ADB-register får stöd av RFV. Åtskilligt av
den information som nu erhålls från ISA kommer i framtiden att kunna fås
från kassornas lokala register. Dessa beräknas vara införda överallt under
budgetåret 1991/92. Registren kommer att medge uttag av arbetsställerelate-
rade sjukskrivningsuppgifter. De registrerade uppgifterna kommer enligt
RFV att ge ett betydligt bredare och aktuellare underlag för det förebyg-
gande arbetarskyddet än arbetsskadeanmälningarna, främst i fråga om sjuk-
domarna. Där finns t.ex. omedelbart alla sjukfall som ersätts, inte bara an-
mälda arbetsskador. Registren möjliggör analyser av hur olika diagnoser för-
delar sig på arbetsplatser och av hur sjukligheten ser ut på olika arbetsplat-
ser. RFV erbjuder sig att överlämna kassornas ADB-information till ASS
som då slipper ett omfattande och tidsödande kodnings- och registreringsar-
bete. Dessutom skulle kvaliteten bli bättre, hävdar RFV.

ASS avvisar inte tanken på en närmare samordning mellan ISA och kas-
sornas ADB-system. Bl.a. anser ASS att ISA i framtiden bör kompletteras
med information om total sjukfrånvaro på arbetsställenivå och att vissa ad-
ministrativa data på sikt bör registreras av försäkringskassorna och överföras
on-line till yrkesinspektionen. Men ASS kan inte tänka sig att kassorna helt
övertar ansvaret för arbetsskadestatistiken. I sammanhanget tillbakavisas
påståendet i rapporten om att kassorna skulle kunna koda en arbetsskadean-
mälan på ca 5 minuter. Vidare säger ASS att kassorna arbetar på individnivå,
att dom inte har något ansvar för det förebyggande arbetet på gruppnivå och
att dom saknar kännedom om arbetsmiljö som inte berör kassornas verk-
samhet. Av bl.a. dessa skäl skulle en kassaproducerad arbetsskadestatistik
inte få en tillfredsställande kvalitet, menar ASS.

Också arbetsmiljöinstitutet tvivlar på att försäkringskassorna har tillräck-
lig kunskap för att ta över den ADB-baserade arbetsskadestatistiken. En så-
dan reform skulle sannolikt medföra kvalitetsförsämringar. En hel del av den
mer värdefulla ISA-statistiken, svårighetstal i förhållande till sjukskrivnings-
dagar, skulle dock kunna tas fram ur ett reformerat dataregister, kopplat till
RFV:s sjukskrivningsstatistik.

Tanken på att komplettera ISA:s allvarlighetsmått med TFA:s konse-
kvensmått, dvs. medicinsk invaliditet, tillstyrks av ASS men avvisas av ar-
betsmilj öinstitutet.

2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbetsmiljön

Flera remissinstanser delar den i rapporten framförda uppfattningen att ar-
betsskadeförsäkringen inte har haft särskilt stor betydelse när det gällt att
bidra till mera direkta arbetsmiljöförbättringar.

Så gör t.ex. TCO som dock anser att varken försäkringen eller dess till-
lämpning kan lastas för att dålig arbetsmiljö inte åtgärdas. TCO menar att
lagen har tillkommit primärt för att ge inkomsttrygghet och inte för att verka
skadeförebyggande.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

ASS har en avvikande uppfattning. Enligt styrelsen har arbetsskadean-
mälningarna haft stor betydelse härvidlag.

LO anser att rapporten alltför mycket har uppehållit sig vid statistikfrå-
gorna. Enligt LO är det rapporteringen och inte minst arbetsskadeutred-
ningarna som är betydelsefulla för det förebyggande arbetet. Trots vissa bris-
ter har arbetsskadeutredningarna bidragit till förbättringar. Men det krävs
en starkare koppling mellan arbetsskada och arbetsgivarens utredningsskyl-
dighet. Därför vill LO - liksom TCO - att arbetsgivaren i fortsättningen ge-
nom företagshälsovården skall få ansvaret för att genomföra arbetsskadeut-
redningarna.

I flera remissvar aktualiseras tanken på ett närmare samarbete mellan för-
säkringskassan och yrkesinspektionen. TCO föreslår för sin del att en sam-
verkansgrupp för arbetsskador och förebyggande arbete med företrädare för
dessa myndigheter bildas i varje län.

Den i rapporten framförda tanken på att införa obligatoriska arbetsmiljö-
bokslut får stöd eller lämnas utan erinringar liksom möjligheten att stimulera
till arbetsmiljöförbättringar genom att differentiera arbetsgivaravgiften på
basis av resp, företags sjukfrånvaro.

RFV anser att socialförsäkringen bör ersätta inkomstbortfall oberoende av
sjukfrånvaroorsak. I första hand bör diskuteras en höjning av kompensa-
tionsnivån till 100 %. En sådan reform skulle innebära att arbetsskadesjuk-
penningen kunde avskaffas och att ca 900 årsarbetare kunde omfördelas till
andra uppgifter. Arbetsskadeprövningen bör vid en sådan reform inte behål-
las för prövning av rätt till ersättning för läkarvård, sjukvårdande behand-
ling, sjukhusvård, konvalescentvård, läkemedel och särskilda hjälpmedel.
Dessa ersättningar bör enligt RFV kunna avvecklas, däremot inte ersättning
för tandskador, som kan uppgå till höga belopp.

Vid en reform måste enligt RFV beaktas att arbetsskadeförsäkringen ut-
ger sjukpenning även till grupper som inte är sjukpenningförsäkrade enligt
lagen om allmän försäkring. Dessutom finns internationella konventioner
att beakta i sammanhanget.

Om livräntedelen i arbetsskadeförsäkringslagen behålls bör enligt RFV
skadlighetsrekvisitet och bevisregeln revideras för att en rättvis och säker
tillämpning skall möjliggöras. Men det bör också övervägas om inte livränte-
delen inom försäkringen kan flyttas över till avtalsområdet.

Även FKF aktualiserar möjligheten att samordna sjuk- och arbetsskade-
försäkringen. En sådan samordning bör bygga på en helhetssyn på männi-
skan och ta sikte mer på behovet än på orsaken till behovet. Sjukpenningde-
len i arbetsskadeförsäkringen skulle kunna samordnas med sjukförsäkringen
exempelvis genom en 100-procentig kompensation. Liksom RFV framhåller
dock FKF att vissa komplicerade frågor måste lösas, t.ex. rörande livränte-
delen, särskilda ersättningar, olikheter i personkrets, internationella över-
enskommelser, nya utredningskrav för AMF och skadeståndsrättsliga frå-
gor.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

FKF föreslår att en bred parlamentarisk utredning tillsätts med represen-
tanter även för arbetsmarknadens parter och försäkringskassorna. Utred-
ningen bör få fria direktiv att lösa de problem som revisorerna pekar på.

SACO visar också intresse för tanken på en samordning av arbetsskade-
och sjukförsäkringen. En utredning bör tillsättas för att pröva förutsättning-
arna. Enligt SACO är arbetsskadeförsäkringen ett mycket dyrbart och admi-
nistrativt krävande instrument ”för att tillgodose det i många fall marginella
behovet av extra försäkringsskydd utöver det som ges enligt den allmänna
försäkringen”.

SAF hänvisar till sitt förslag om en höjning av sjukpenningen till 100 %
och om en arbetsgivarperiod för kortare sjukfall. Med en sådan reform
skulle enligt SAF 90 % av alla sjukfall klaras upp inom företagen och mellan
6 000-7 000 anställda i försäkringskassorna skulle kunna ägna sig åt t.ex. re-
habilitering.

Även Svenska företagsläkarföreningen nämner i sitt yttrande möjligheten
att höja den vanliga sjukpenningen till 100 %.

AMS framhåller att systemet är en inkomstgaranti och en hörnsten i väl-
färdssamhället. Det är viktigt att människor som drabbas av arbetsskada
hålls ekonomiskt skadeslösa.

ASS uttalar att en eventuell reform av försäkringen måste innebära att den
arbetsskadade garanteras ekonomisk trygghet.

TCO säger sig sakna en diskussion om sättet att se på olika socialförsäk-
ringsförmåner. Vanliga sjukdomar och arbetsskador kan inte jämställas.
Riksdagen har ansett att arbetsskadade skall kompenseras utöver den van-
liga sjukförsäkringen. TCO avstyrker en sänkning av arbetsskadeförsäkring-
ens kompensationsnivå.

LO hyser farhågor för att om alla skulle kompenseras till 100 % skulle
incitamentet att anmäla arbetsskada till stor del bortfalla. Och därmed skulle
många försäkrade gå miste om sjukvårdsförmåner enligt arbetsskadeförsäk-
ringslagen. Och fortfarande skulle det finnas kvar en grupp med intresse av
arbetsskadeförsäkringens livränta.

Om försäkringskassornas prövning upphörde skulle ansvaret för pröv-
ningar överflyttas till TFA vilket skulle öka risken för att arbetsgivaren fick
ett för stort inflytande på bedömningen, menar LO.

Enligt RFV kan arbetsskadefondens underskott vid slutet av år 1989 beräk-
nas till drygt 9 miljarder kronor. RFV menar att kostnaderna för arbets-
skadeförsäkringen bör debiteras arbetsgivarna genom avgifter. Denna upp-
fattning delas av FKF, TCO och SACO. TCO anser det ”mycket otillfreds-
ställande” att hälften av kostnaderna måste subventioneras via statsbudge-
ten.

Tanken på en avgiftsdifferentiering får gehör. RFV är positivt till idén lik-
som TCO som dessutom anser att den i rapporten diskuterade möjligheten
att koppla avgiften till företagets sjukfrånvaro är intressant och närmare bör
utredas.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

I sitt remissvar säger sig TCO vara positiv till en diskussion kring föränd-
ringar i arbetsskadeförsäkringen under förutsättning att försäkringens
grundläggande principer ligger fast. TCO förutsätter att riksdagsrevisorer-
nas rapport med remissyttranden samordnas med närliggande ärenden, bl.a.
rehabiliteringsberedningens betänkande och förslag från arbetsmiljökom-
missionen, och skyndsamt handläggs inom regeringskansliet.

FKF förordar som tidigare nämnts en bred parlamentarisk utredning med
representation även för arbetsmarknadens parter och försäkringskassorna.
Utredningen bör få fria direktiv att lösa de problem revisorerna pekar på,
anser FKF.

SACO förordar att en utredning tillsätts med uppgift att lösa frågan om en
samordning mellan sjukförsäkring och arbetsskadeförsäkring.

SAF föreslår att sjukpenningskommitténs betänkande SOU 1981:22 och
arbetsskadeutredningens betänkande SOU 1985:54 uppdateras och att där-
efter ett nytt sjukersättningssystem snarast införs.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

Revisorernas förslag

1 Revisorernas granskning...............................

2 Revisorernas överväganden.............................

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning................

2.2 Arbetsskadeförsäkringen frånrehabiliteringssynpunkt.......

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetarskyddet

2.3.1 Statistikfrågor....................................

2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbets-
miljön ..............................................

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom arbetsskadeförsäk-
ringen och andra trygghetssystem..........................

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering........

2.6 Ärendets fortsatta handläggning........................

3 Sammanfattning.....................................

4 Hemställan.........................................

Bilaga: Sammanfattning av rapport 1988/89:5 om arbetsskadeför-
säkringen och över rapporten avlämnade remissyttranden.......

1 Rapporten..........................................

1.1 Bakgrund och syfte..................................

1.2 Revisorernas överväganden och förslag..................

1.2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning...............

1.2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt......

1.2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetarskyd-
det .................................................

1.2.3.1 Statistikfrågor...................................

1.2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbets-
miljön ..............................................

1.2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom arbetsskadeförsäk-
ringen och andra trygghetssystem..........................

1.2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering......

1.3 Sammanfattning....................................

2 Remissyttrandena....................................

2.1 Arbetsskadeförsäkringslagens tillämpning................

2.2 Arbetsskadeförsäkringen från rehabiliteringssynpunkt.......

2.3 Arbetsskadeförsäkringen och det förebyggande arbetarskyddet

2.3.1 Statistikfrågor....................................

2.3.2 Arbetsskadeförsäkringens mera direkta betydelse för arbets-
miljön ..............................................

2.4 Ekonomiska kompensationsnivåer inom arbetsskadeförsäk-
ringen och andra trygghetssystem..........................

2.5 Arbetsskadeförsäkringens kostnader och finansiering........

2.6 Ärendets fortsatta handläggning........................

Redog. 1990/91:2

Bilaga 3

(Förs. 1989/90:8)

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av stödet till experi-
mentbyggandet. Granskningen har främst avsett inriktningen och konstruk-
tionen samt byggforskningsrådets administration av stödet.

Granskningen visar att det finns många angelägna områden för experi-
mentbyggande som i dag inte får stöd och att det gått mycket trögt att initiera
experiment på andra områden än på energiområdet. Detta beror bl.a. på att
konstruktionen av stödet enbart har avpassats efter behovet att pröva nya
energilösningar och att det fungerar mindre väl utanför energiområdet. Brist
på medel för såväl förberedelser som mera kvalificerade utvärderingar lik-
som information om och marknadsföring av stödet har också begränsat ex-
perimentbyggandet. Den nuvarande villkorliga låneformen medför även
svalt intresse att redovisa lyckade resultat. Hanteringen av lånen - särskilt
omprövningen - har dessutom blivit dyr och omständlig.

Revisorerna föreslår därför en rad åtgärder för att effektivisera stödets in-
riktning och funktion. Bl.a. bör målen för verksamheten göras tydligare och
experimenten förberedas och utvärderas bättre. En mer flexibel stödform
bör också införas. Stödet bör kunna ges såväl i form av bidrag som lån och
låne- och försäkringsgarantier. Dessutom bör formerna för finansieringen av
vissa större energiexperiment och principerna och rutinerna för omprövning
av lånen ses över.

För att stimulera till extra insatser i det ordinarie bostadsbyggandet före-
slår revisorerna också att ett system med tillägg till den normala bostadslån-
givningen för experimentbyggande av mindre omfattning undersöks och ut-
vecklas.

Granskningen av lånen till experimentbyggandet har skett på förslag av bo-
stadsutskottet. Eftersom låneverksamheten pågått sedan 1977 fanns det en-
ligt utskottet anledning att nu se över inriktningen av experimentverksamhe-
ten samt lånevillkorens ursprungliga utformning och hur dessa villkor för-
ändrats i samband med omprövningen. Till följd härav beslöt revisorerna att
granska följande problemområden närmare:

- inriktningen av experimentverksamheten,

- huvudmannaskapet för stödet till experimentbyggandet,

- konstruktionen av stödet och behovet av förändringar och

- skyddet för följdverkningar av experimenten för tredje man.

Under granskningen har revisorerna gått igenom befintligt material om
bostads- och byggverksamhetens utveckling och om experimentens roll i
denna samt om statsmakternas intentioner på området. Intervjuer med per-
sonal på statens byggforskningsråd (BFR), plan- och bostadsverket (bover-
ket), styrelsen för teknisk utveckling (STU), statens energiverk (STEV),
energiforskningsnämnden (EFN) och länsbostadsnämnderna samt med fö-
reträdare för byggentrepenörer, byggherrar, konsulter och arkitekter, bygg-
materialindustri samt universitet och högskolor har genomförts.

En fördjupad information har också inhämtats med hjälp av enkäter och
intervjuer inom visst urval av statligt stödda experiment.

Granskningen har redovisats i rapporten (1989/90:1) Stödet till experi-
mentbyggandet. Över rapporten har yttranden i sedvanlig ordning inhäm-
tats. Sammanfattningar av rapporten och yttrandena är redovisade i bilaga
till denna skrivelse.

Stödet till experimentbyggandet lämnas i form av ett villkorligt lån för de
merkostnader som en anläggning eller installation betingar i förhållande till
konventionell teknik. Lånen beslutas av statens råd för byggforskning
(BFR). De är ränte- och amorteringsfria under den tid mätningar och tek-
nisk utvärdering pågår, vanligtvis 2-5 år. Omprövning av villkor för lån
handläggs ofta av regeringen.

Stödet tillkom som en följd av de snabbt stegrade energikostnaderna un-
der 1970-talet. Kunskaper och principer för alternativa energitekniker som
t.ex. sol- och värmepumpanläggningar fanns tillgängliga. Dessa behövde
emellertid anpassas och prövas under de speciella förhållanden som råder i
Sverige. Bl.a. för att få fram bättre kunskaper om olika tekniska och ekono-
miska aspekter hos de nya energisystemen, som sedan kunde ligga till grund
för mer omfattande statliga subventionsåtgärder, inrättades år 1977 detta
särskilda statliga stöd till energiexperiment inom byggandet. Möjligheterna
att ge lån har därefter utvidgats i två omgångar (år 1982 och 1986) till andra
typer av åtgärder inom bostads- och bebyggelseområdet.

För experimentbyggande har byggforskningsrådet t.o.m budgetåret
1989/90 tilldelats sammanlagt 419,5 milj. kr. Därutöver har minst 150-200
milj. kr. från BFR:s forskningsanslag gått till förstudier och utvärderingar av
experimentverksamheten.

Revisorerna anser sig kunna konstatera att denna experimentverksamhet
i övervägande grad haft positiva effekter. Vi har också funnit att stödet är
viktigt för vidareutvecklingen av bebyggelseområdet. Samhället får genom
stödet en möjlighet att under vetenskapliga former bedriva experimentverk-
samhet på viktiga områden som t.ex. att få fram sundare hus1.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

1 Frågor om hälsokvaliteter i byggnader har bedömts som mycket viktiga bl.a. i betän-
kandet (SOU 1989:76) Att förebygga Allergi/överkänslighet.

Denna betydelse av stödet har inte heller satts i fråga av remissinstan-
serna.

Stödet till experimentbyggande bör ges ökad betydelse i framtiden. Detta
är speciellt viktigt mot bakgrunden av att den experimentverksamhet som i
dag förekommer inom allt större delar av bostads- och byggproduktionen
ofta inte sker med seriös vetenskaplig uppföljning. Remissinstanserna in-
stämmer över lag i denna bedömning.

Även andra förhållanden talar för att experimentbyggnadsstödets bety-
delse kan öka i en nära framtid. Bl.a. ger de nya byggnadsreglerna mycket
större möjligheter till val av tekniska lösningar för att uppnå olika kvalitets-
krav.

Granskningen visar att det hittills gått mycket trögt att initiera experiment
på andra områden än energiområdet. I vår rapport konstateras att detta san-
nolikt beror både på brister och begränsningar i stödets konstruktion och på
dålig information om och marknadsföring av stödet. Flertalet remissinstan-
ser delar denna uppfattning.

För att effektivisera stödet föreslås i rapporten bl.a. att

- experimentverksamheten i högre grad bör riktas in på att ta fram besluts-
underlag och i mindre grad på att få till stånd eller påskynda en introduk-
tion av systemen på marknaden,

- universitet och högskolor bör användas i större utsträckning för systema-
nalyser och mera grundliga förberedelser av experimenten,

- informationen om stödet förbättras och att fler organisationer får möjlig-
het att delta i initiering m.m. av experimentverksamheten,

- finansieringen av experimentverksamhet i fråga om solvärme- och ener-
gilagringsanläggningar ses över,

- en förskjutning av tyngdpunkten i stödet bör ske i riktning emot andra
typer av byggexperiment än enbart energitekniska,

- en mer flexibel stödform för experimentbyggande införs och att BFR ges
i uppdrag att utreda detta samt att

- principerna och rutinerna i fråga om omprövning av lånen ses över.

Nästan samtliga remissinstanser instämmer helt eller i allt väsentligt i våra
förslag. De kompletteringar och nyanseringar som redovisas i yttrandena
lämnas i stor samsyn med våra synpunkter och förslag. Ett par remissorgan
har kritiska synpunkter att lämna på rapporten. Dessa har emellertid oftast
rört mer oväsentliga delar av våra resonemang och slutsatser.

Boverket instämmer i stort i revisorernas slutsatser men lämnar också i sitt
yttrande ett förslag om hur experimentbyggnadsstödet närmare skulle kunna
inordnas i det ordinarie lånesystemet. Förslaget innebär att länsbostads-
nämnderna tar över vissa uppgifter i fråga om initiering och beslut om expe-
rimentstöd. Revisorerna anser att detta är synpunkter som bör utvecklas vi-
dare. En sådan möjlighet skulle kunna innebära en betydelsefull komplette-
ring till experimentbyggandet. Revisorerna ser dock inte förslaget som ett
alternativ till nuvarande stödordning. Verkets förslag behandlas närmare i
avsnitt 2.9.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

I rapporten föreslås att riksdagen mera pregnant än hittills betonar att den
främsta uppgiften för experimentverksamheten bör vara att skapa beslutsun-
derlag som klarlägger systemens tekniskt/ekonomiska och andra väsentliga
förutsättningar, inte att i första hand få till stånd eller påskynda en introduk-
tion av systemen på marknaden. Statens institut för byggnadsforskning^SIBf
STEV och fastighetsägareförbundet instämmer särskilt i detta förslag. Övriga
remissorgan har inget att erinra mot detta.

I likhet med S1B vill revisorerna påpeka att sammanblandningen av force-
rad marknadsutveckling och utvärderande experiment innebär uppenbara
risker för att utvärderingsmomentet underordnas andra syften och därmed
ger otillförlitliga eller otillräckliga resultat. Revisorerna konstaterar också
att STEV med utgångspunkt i tidigare erfarenheter av FoU och demonstra-
tionsprojekt inom energiområdet kan verifiera svårigheterna att med ett och
samma stöd nå flera olika mål som kunskapsinhämtning respektive forcering
av marknadsintroduktionen.

Även BFR anser att den främsta uppgiften med stödet skall vara att ta
fram beslutsunderlag som klarlägger systemens tekniska/ekonomiska och
andra väsentliga förutsättningar. Rådet ser dock en forcering av marknadsin-
troduktionen som en positiv effekt och inte som något som står i motsats till
det primära målet. Enligt revisorernas mening vore det önskvärt att så var
fallet. Emellertid visar vår granskning av BFR:s policydokument, intervjuer
med handläggare på rådet m.m. att experimentverksamheten i praktiken
även haft marknadsforcering som ett primärt mål.

Revisorerna har också i sin granskning funnit flera exempel på att kun-
skapsinsamlingen blivit lidande i de fall då en forcering av marknadsutveck-
lingen varit ett av de primära målen. Detta har i sin tur lett till att fel och
misstag gjorts till alltför höga kostnader. Att så blivit fallet är inte svårt att
förstå. Flertalet av deltagarna i experimenten är ju också aktörer på en
marknad, och det torde ligga i deras intresse att så mycket statliga medel som
möjligt avsätts till vidareutveckling m.m. av den aktuella tekniska lösningen.
Mot denna bakgrund anser revisorerna det viktigt att rådet prioriterar be-
dömningar av det samhälliga värdet av olika tekniska lösningar och att ett
bra kunskapsunderlag om dem tas fram. Riksdagen bör i ett uttalande be-
tona detta.

I rapporten konstateras att högskoleforskningens roll i experimenten i
många fall har varit begränsad till uppföljning och utvärdering av experi-
menten. Mycket av konstaterade brister i experimenten har emellertid be-
funnits ligga på viss systemnivå. Den framtida energianvändningen kommer
även, som energiforskningsutredningen (EFU 90) framhåller i sitt betän-
kande (SOU 1989:48), i hög utsträckning att baseras på ett konglomerat av
tekniska system där teknik från olika teknikområden samvarierar. Systemfel
belyses bäst i ett första skede med simulering och systemanalys. Experiment-
byggandet är också en integrerad del av FoU-processen. Den bör förbere-
das, följas upp och utvärderas på ett vetenskapligt sätt.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

S1B framhåller i sitt yttrande att det närmast måste vara ett oavvisligt krav,
inte minst med hänsyn till de stora kostnader och de stora risker som är invol-
verade, att den tekniskt-vetenskapliga delen i alla fullskaleanläggningar
handhas av oberoende vetenskapliga institutioner med hög integritet och
kompetens; detta gäller såväl uppläggningen av projekten som experiment
betraktade liksom mätning och utvärdering. Revisorerna vill inte gå så långt,
men det finns dock enligt revisorernas mening ett behov av att rådet i högre
grad än hittills utnyttjar universitets- och högskoleforskningen för system-
analyser och en mera grundlig förberedande bearbetning av experimenten
teoretiskt och experimentellt, innan lösningarna förs över till driftanlägg-
ningar. Denna uppfattning delas också av flertalet remissorgan.

Såsom STEV påpekar är det en viktig uppgift för en sektorforskningsmyn-
dighet att främja tillkomsten av miljöer där forskare, avnämare och utrust-
ningsleverantörer kan nå ett gott samarbete. I likhet med verket anser revi-
sorerna en sådan möjlighet vara att involvera forskare i systemanalyser och
förberedande bearbetning av experiment på det sätt som föreslås i vår rap-
port.

Revisorerna håller också med Chalmers tekniska högskola om behovet av
att fler allsidiga och flervetenskapliga forskargrupper på högskolorna enga-
geras i experimentbyggande. En viss långsiktighet för dessa kan också be-
höva garanteras, så att inte experiment fördröjs av att nya forskargrupper
måste formeras inför varje nytt försök. En kontinuerlig kunskapsuppbygg-
nad måste också garanteras.

Revisorerna vill också i likhet med BFR framhålla att själva stödets kon-
struktion gör det svårt för högskolan att agera aktivt. Låneformen hindrar
för närvarande högskolor och statliga myndigheter från att utnyttja experi-
mentbyggnadslån. Därmed förhindras också möjligheten av att högskolorna
i prototyp- och pilotprojekt prövar nya tekniska lösningar. Vi återkommer i
ett senare avsnitt till behovet av regelförändringar i detta avseende.

Vid granskningen konstaterades att ansvariga myndigheter och branschor-
gan som SIB, Arkitekternas forum för forskning och utveckling (ARKUS),
Svenska byggbranschens utvecklingsfond (SBUF) inte återfinns som med-
verkande bakom något av de undersökta projekten. Då en av svårigheterna
har varit att hitta lämpliga ”objekt” för experiment samt att få försiktiga av-
nämare att i ökad utsträckning bedriva eller delta i experimentverksamhet
på andra områden än energin, ansåg flera av de intervjuade att myndigheter
samt bransch- och utvecklingsorgan borde kunna spela en större roll också
vid initieringen av projekt. Det gäller framför allt boverket, SBUF, ARKUS
och organisationer på det ekologiska byggandets område som också direkt
angivits som samarbetspartners i tidigare riksdagsuttalanden. Om dessa mer
aktivt marknadsför behov och möjligheter av experiment på bebyggelseom-
rådet samt medverkar i att välja ut lämpliga områden och objekt borde en
ökad experimentverksamhet kunna komma till stånd. Flertalet remissorgan
instämmer i denna bedömning.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

6 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

Även andra organisationer på området kan behöva aktiveras i fråga om
experimentverksamhet. Såsom boverket påpekar borde länsbostadsnämn-
derna kunna spela en viktig roll härvidlag. Praktiskt taget all långivning till
bostäder går vägen över nämnderna. De har därigenom stora möjligheter att
informera och stimulera till nytänkande och vardagsnära utvecklingsarbete.
Inom nuvarande system skulle nämndernas tekniska kunskap och erfarenhet
bättre kunna komma till sin rätt. De har hittills främst haft en låneförval-
tande roll. En förbättring skulle kunna uppnås genom ett tidigt samråd mel-
lan länsbostadsnämnd och BFR beträffande ansökningar om experiment-
byggnadslån. Revisorerna delar verkets uppfattning härvidlag.

Revisorerna delar också Chalmers tekniska högskolas uppfattning att även
kommuner och kommunala myndigheter och nämnder, högskolor, intres-
seorganisationer, fristående forskningsstiftelser samt brukargrupper bör be-
redas ökade möjligheter att delta i initieringen av experiment.

Byggentreprenörerna anser att samtliga byggmyndigheter måste ha en
ännu mer positiv inställning till experimentbyggandet än vad de har nu och
är övertygade om att myndigheterna måste ha denna positiva inställning för
att få i gång det önskvärda experimentbyggandet. Då blir det också lättare
att förenkla och påskynda bygglovshanteringen, och benägenheten att
medge erforderliga dispenser osv. ökar. Revisorerna instämmer i denna upp-
fattning.

I likhet med Kommunförbundet anser slutligen revisorerna att särskilt
marknadsföringen och informationen om stödmöjligheterna måste förbätt-
ras. Detta borde kunna ske genom att berörda organ gemensamt och var och
en för sig arbetar på att informera om och på andra sätt försöka öka intresset
för experiment i byggandet. BFR och boverket har dock ett särskilt ansvar
för att information om stödet når ut till byggherrar, byggproducenter m.fl.

Gränsdragningen mellan BFR och STEV när det gäller prövning av ny ener-
giteknik har behandlats av flera energiforskningsutredningar. EFU 90 före-
slår i sitt slutbetänkande (SOU 1989:48), som regering och riksdag ännu inte
har tagit ställning till, att STEV tilldelas ett huvudansvar för programmet
värmeteknik. BFR får samtidigt ett delprogramansvar för solvärme och lag-
ringsteknik.

Revisorerna har inget att erinra mot detta förslag. EFU 90 behandlar
emellertid inte närmare finansieringen av experiment- och demonstrations-
projekt. Revisorerna anser för sin del att man bör pröva om inte stora sol-
fångar-, värmepumps- och energilagringsprojekt avsedda att anslutas till
fjärrvärmenätet kan finansieras från STEV:s nya fond för teknikstöd. BFR
bör dock ha kvar ansvaret för uppläggning, genomförande m.m. av denna
typ av energiexperiment. Därmed kan och bör också en förskjutning av
tyngdpunkten i BFR:s finansiella stöd till experimentverksamhet ske i rikt-
ning mot andra typer av byggexperiment än energitekniska.

De två ansvariga myndigheterna på detta område, STEV och BFR, stöder
respektive har inget att erinra mot vårt förslag. STEV hänvisar till den an-
svarsuppdelning som föreslagits av energiforskningsutredningen, EFU 90,

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

bl.a. innebärande att energiverket får ett övergripande ansvar för den vär-
metekniska forskningen och utvecklingen, och anser att förslaget förefaller
riktigt. Exakt hur arbetsuppgifter och ansvar mellan verket och BFR bör för-
delas, när det gäller handläggning m.m. av sådana ärenden, anser man bör
kunna klaras ut inom ramen för diskussioner om övrig ansvarsfördelning
inom värmeteknikområdet. Verket kan dock inte acceptera en ordning, där
BFR svarar för all initiering, planering, utvärdering m.m. av denna typ av
experimentanläggningar, medan energiteknikfonden enbart utnyttjas som
finansieringskälla. Detta har inte heller varit revisorernas mening. STEV
bör givetvis som sektoransvarigt organ på energiområdet få möjlighet att
både initiera och delta i genomförandet av experimentverksamheten.

BFR finner för sin del att det väsentliga i sammanhanget inte är finansie-
ringskällan, utan dels stödkonstruktionen, dels handläggningen av experi-
mentbyggnadsärenden. Vad gäller stödkonstruktionen är den för energitek-
nikfonden helt annorlunda än den för experimentbyggande. En ändring av
stödform är inte utesluten, men bör föregås av noggrann analys av de behov
som föreligger. I ett senare avsnitt i denna skrivelse föreslås BFR få i upp-
drag att utarbeta förslag till en modifierad stödform. I samband därmed bör
rådet också göra nämnd analys.

När det gäller handläggningen av experimentbyggnadsärenden menar
BFR, i likhet med revisorerna, att uppläggning och genomförande av experi-
mentanläggningarna bör ligga kvar på BFR. BFR har således inget att in-
vända mot att andra finansieringsmöjligheter prövas, men anser att det för-
utsätter en anpassning av stödkonstruktionen och handläggningsrutinerna. I
likhet med STEV anser man också att ett utnyttjande av energiteknikfonden
för stöd till fullskaleexperiment bör kunna handläggas inom ramen för den
samordning mellan programorganen inom energiforskningsprogrammets
ram som har föreslagits av energiforskningsutredningen (EFU 90).

Övriga remissorgan har i stort inget att erinra mot vårt förslag.

Mot denna bakgrund förordar revisorerna att finansieringen av experi-
mentverksamhet i fråga om solvärme- och energilagringsanläggningar an-
slutna till fjärrvärmenätet i fortsättningen sker från STEV:s nya fond för
energiteknikstöd.

I rapporten konstateras att experimentverksamheten till helt övervägande
del gällt energiteknik. 96 % av lånemedlen för projekt påbörjade före au-
gusti månad 1988 har gått till energiområdet. En genomgång av de 46 nya
projekt som fått stöd fram t.o.m. augusti 1989 visar dock på en viss förbätt-
ring i relationen mellan energiexperiment och andra typer av experiment.
Av ytterligare lånemedel på ca 46 milj. kr. har ungefär 9 milj. kr. gått till det
övriga bebyggelseområdet och deras problem. Emellertid kvarstår fortfa-
rande en kraftig obalans mellan de angivna områdena.

Riksdagen har vid skilda tillfällen klart uttalat önskemål om att experi-
mentbyggande även skall ske på andra områden än energiområdet. En rad
angelägna områden nämns i propositioner och utskottsbetänkanden. Så-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

lunda har följande områden nämnts såsom samhälls- och byggnadsplane-
ring, nya lägenhetslösningar med ökad flexibilitet och elasticitet, annorlunda
fördelning mellan enskilda och kollektiva delar i boendet, bostadskomple-
mentens utformning samt ombyggande med särskild inriktning på ökad till-
gänglighet i äldre bebyggelse. Ytterligare områden som anges är ny teknik i
stadsförnyelsearbetet, teknik och metoder för att sänka underhållskostnader
och för att åtgärda byggnadsskador, kvalitetsmässigt goda bostadslösningar
till lägre kostnader, fastighetsförvaltning i olika former, fysisk planering samt
arkitektoniska och gestaltningsmässiga aspekter på och hälsoskyddet i bygg-
nader.

Remissorganen instämmer i att det vid sidan av energiteknik finns många
angelägna områden för experiment- och utvecklingsinsatser inom byggsek-
torn i vid mening. En rad ytterligare exempel på sådana områden nämns i
yttrandena.

Mot denna bakgrund föreslår revisorerna att tyngdpunkten nu successivt
förskjuts mot andra typer av experiment än energitekniska. På sikt bör hälf-
ten av anvisade medel kunna gå till andra områden.

För att en sådan förskjutning skall komma till stånd måste dock stödfor-
men enligt revisorernas bestämda uppfattning anpassas efter dessa krav. Re-
missorganen är över lag av samma mening.

I rapporten konstateras att fastighetsägare, kommuner m.fl. många gånger
ställer sig tveksamma till experimentbyggnadslån. Detta beror bl.a. på
oklarheter beträffande de ekonomiska villkoren för lånen. Risker för mer
omfattande skadeverkningar för tredje man och höga rivningskostnader
medför också en tveksamhet till att pröva nya tekniska lösningar.

När det gäller tveksamheten till nya tekniska lösningar skulle, såsom BFR
påpekar, ett stöd till pilotprojekt i mindre skala kunna undanröja sådana frå-
getecken. I nuläget kan inte högskolor och motsvarande myndigheter stå
som mottagare för ett experimentlån. Utvidgades stödet till att avse även
stöd till pilotprojekt, skulle det bli möjligt för högskolorna att snabbare
pröva nya tekniska lösningar utan att behöva föra fram ett experiment till
full skala. Samordningsproblem och kostnader skulle minska, eftersom man
inte behöver engagera en fastighetsägare eller motsvarande och inte har
t.ex. en värmeanslutning att ta hänsyn till. Utvärderingen och mätningar
skulle också kunna göras mer kvalificerade, eftersom anläggningen kan byg-
gas i anslutning till befintligt laboratorium.

Revisorerna kan också instämma i STEV.s påpekande att låneformen är
en något föråldrad form för staten att främja utvecklingsverksamhet. Verket
anser således att villkorliga bidrag är en principiellt riktigare stödform, som
kan ses som en typ av ”försäkring” mot ett negativt utfall av ett utvecklings-
eller experimentprojekt. Utgångspunkten för planering, beredning och upp-
följning av sådant stöd är att projektet skall lyckas, vilket i flera avseenden
skapar bättre förutsättningar än när villkorslån utnyttjas.

Kommunförbundet anser, bl.a. mot bakgrunden av att få enskilda småhus-
ägare är villiga att riskera familjeekonomin i ett experimentbygge, att förut-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

sättningarna för att tillämpa ett system med försäkringsgarantier i samband
med experiment som misslyckas bör undersökas närmare.

Revisorerna delar denna uppfattning. Dock bör endast ekonomiskt
”sunda” projekt komma i fråga, dvs. projekt som i normalfallet enligt före-
liggande underlag kommer att ge en tillräckligt stor vinst, men där en viss
risk finns för misslyckande. Enligt våra intervjuer med konsulter och bygg-
herrar skulle en sådan försäkring ha en mycket större stimulerande effekt på
viljan att experimentera än ett lån eller bidrag.

I likhet med ARKUS vill revisorerna också understryka vikten av att bi-
drag eller garantier kan utgå för åtgärder som bidrar till en omsorgsfull pla-
nering och projektering av experiment. Här avses främst sådana experiment
som kan uppkomma både inom arkitektföretagen och på byggnadsområdet
i stort. BFR bör också pröva om inte stödformen även skulle kunna använ-
das för alternativ projektering i avsikt att övertyga en byggherre om ideernas
bärkraft och till prototyp- och pilotanläggningar.

HSB pekar på flera komplikationer för bostadsrättsföreningens del med
nuvarande system. Dessa komplikationer torde även föreligga för andra ty-
per av fastighetsägare. Bl.a. är ofta en förening en för liten enhet för att själv
stå för ett risktagande. Föreningen kan inte heller som enhet dra nytta av
experimentens resultat på sikt. Den ekonomiska redovisningen av villkors-
lån är en tredje komplikation. För varje ny bostadsrättsförening upprättas
en ekonomisk plan, som registreras hos länsstyrelsen. Av planen skall
framgå vilka åtaganden en bostadsrättshavare ikläder sig. Vid en sådan re-
dovisning är strävan att så långt som möjligt minimera osäkerheter. Ett expe-
rimentbyggande finansierat med villkorslån framstår som dubbelt osäkert
för den tilltänkte bostadsrättshavaren; dels är det tveksamt om man kan/
skall diskontera den framtida ekonomiska nyttan av experimentet, dels är
det inte möjligt att diskontera en eventuell framtida avskrivning av villkors-
lånet.

Om det är ett samhällsintresse att förmå bostadsrättsföreningar och mot-
svarande byggherrar att intressera sig för experimentbyggande, måste det,
enligt revisorernas mening, ske en förskjutning av finansieringen från lån
mot bidrag. Vidare är det nödvändigt att förbättra skyddet mot större miss-
lyckanden som kan leda till avsevärda ekonomiska förluster.

Fler andra skäl talar också för att stödformen bör ändras. Jämfört med
energisidan är det på övriga områden betydligt svårare både att förutse kost-
nadsbesparingar och effektivitet, t.ex. när det gäller byggnadstekniska lös-
ningar eller kvalitetssäkringsprojekt, och att bedöma vem som får åtnjuta
besparingen. I vissa fall har även de administrativa frågorna i fråga om säker-
het och regler för vilka kriterier som skall gälla vid återbetalning varit besvä-
rande.

Kraven att lånen skall återbetalas om experimenten lyckas medför också
viss återhållsamhet i att framvisa goda resultat. Om experimentet går alltför
bra ser låntagaren det som ett straff att vara tvungen att betala tillbaka alla
lånade medel, vilket inte är fallet om experimentet misslyckas.

Enligt revisorernas mening bör därför en mera flexibel stödform för expe-
rimentbyggande och försöksanläggningar införas. BFR bör kunna ge stöd i
form av såväl bidrag som lån. Vidare bör låne- eller försäkringsgarantier ska-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

pas. Den huvudsakliga formen av stöd bör vara bidrag. BFR bör ges i upp-
drag att utarbeta förslag till sådana modifierade stödformer.

Vår granskning av handläggningen och omprövning av experimentlånen vi-
sar på stora brister. Bl.a. konstateras att i nästan samtliga avslutade låne-
ärenden beslutat omprövningsdatum har överskridits. Stickprov visar på i
genomsnitt 49 månaders överskridande. I fråga om minst en tredjedel av lå-
nen har BFR över huvud taget ännu inte omprövat lånen trots att dessa skall
ha omprövats. I fråga om ca 20 % av lånen har inga åtgärder alls vidtagits för
omprövning. Åter andra projekt har BFR utvärderat och eventuellt skickat
på remiss till låntagaren. Därefter har emellertid ärendet blivit liggande och
beslut om omprövning ej fattats.

Omprövningen av lånen har också blivit dyr och omständlig. Det finns inte
någon generell och enkel modell för hur den fastighetsekonomiska utvärde-
ringen skall göras. Detta har lett till att många personer blivit inblandade i
modellutveckling och i utvärderingen av själva lånet, utdragna förhandlingar
med låntagarna har förekommit etc. Överlämningen av låneärendena till
länsbostadsnämnderna har inte heller fungerat.

I granskningen konstateras också att lånet i många fall i praktiken varit ett
förtäckt bidrag. Man har redan då lånen beslutades haft klart för sig att det
fastighetsekonomiska utfallet med stor säkerhet inte skulle komma att täcka
kostnaderna för experimentet eller förutsett betydande svårigheter att på ett
mer rättvisande sätt fastställa detta utfall. Åter andra projekt har varit så
små att en utvärdering skulle komma att kosta lika mycket som själva lånet.
Flera av de lån som ej omprövats torde vara av denna karaktär.

Omprövningen av experimentlånen och alla de problem som är förknip-
pade med denna har också försenat handläggningen av lånen avsevärt.

BFR och SB AB anser sig i stort kunna instämma i rapportens konstateran-
den och övriga remissorgan har inget att erinra mot dessa.

Enligt revisorernas uppfattning behöver stödformen även av dessa skäl ses
över. En ”schablonisering” av den fastighetsekonomiska utvärderingen i
fråga om mindre lån bör därvid övervägas. Boverket, länsbostadsnämn-
derna, SBAB och BFR behöver också se över rutinerna för de fall då lånen
skall omvandlas och nya villkor beslutas.

Revisorerna anser för övrigt att regeringen inte skall behöva fatta besluten
beträffande villkor vid omprövning av varje enskilt lån. BFR torde självt
kunna göra detta.

Såsom konstateras i rapporten är benägenheten och även de formella möjlig-
heterna att ta experimentbyggnadslån mycket liten inom flera av de mest be-
tydelsefulla bostadspolitiskt prioriterade områdena. De bakomliggande or-
sakerna härtill torde vara att bygg- och lånereglerna hämmar viljan att i det
ordinarie bostadsbyggandet pröva nya tekniska lösningar. Bostadsproducen-
terna har bl.a. inför risken att bli utan lån i stor utsträckning använt sig av
”beprövade” lösningar.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

Boverket påpekar i sitt yttrande att flera förhållanden talar för att experi-
mentverksamhetens betydelse kan öka i en nära framtid. Bl.a. ger verkets
nybyggnadsregler större möjligheter till val av tekniska lösningar för att
uppnå olika kvalitetskrav. Utvecklingen av god teknik skulle kunna under-
lättas ytterligare genom möjligheter att stödja nytänkande och ”vardagsnära
utvecklingsarbete” inom den ordinarie bostadsproduktionen.

Verket anser därför att mycket talar för att de nuvarande experimentbygg-
nadslånen bör föras närmare bostadslångivningen. Ett system med tillägg till
den ordinarie bostadslångivningen skulle kunna vara en väg att tillföra mark-
naden nya och mindre kostsamma utvecklingskvaliteter av försökskaraktär,
antingen genom bidrag eller lån. Redan i dag är det möjligt att göra vissa
begränsade tillägg för kvaliteter av experimentkaraktär. Om lånemetoden
skall bli ett alternativ vid mera omfattande utvecklingsprojekt, måste dock
metoden kompletteras med en särskild tilläggsram. Om kostnaderna för pro-
jektet blir så höga att de överstiger fastighetens avkastningsvärde så skulle
ränte- och amorteringsfria tilläggslån kunna vara ett komplement.

En jämförelse med de förhöjda låneunderlag och tilläggslån som finns för
kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ligger enligt boverket nära till hands.
Sådana lån söks hos länsbostadsnämnd. Riksantikvarieämbetet (RAÄ), som
förfogar över en ram för ändamålet, tar via länsantikvarien ställning till om
projektet är angeläget att stödja. Om beskedet är positivt, tar länsbostads-
nämnden ställning till vilket belopp som behövs för att projektet skall kunna
förverkligas. Om det ryms inom den till länsstyrelsen av RAÄ tilldelade ra-
men, går länsantikvarien med på detta och lånet beviljas.

En likartad konstruktion skulle enligt verket kunna tillämpas vid experi-
mentbyggande. Om experimentet helt eller delvis misslyckas kan en större
del av lånet senare omvandlas till ränte- och amorteringsfri del.

En inordning i det ordinarie lånesystemet enligt den ovan föreslagna mo-
dellen innebär följande fördelar enligt boverket. Det skulle kunna göra det
möjligt att nå fler eller praktiskt taget alla aktuella projekt med en direkt
information om experimentbyggnadsstödet. Det minskar risken för att pro-
jekten tillkommer slumpvis. Det ger vidare bättre möjlighet till återföring av
erfarenheter till BFR och centrala boverket och ger underlag för en säkrare
prioritering. Nämnderna får möjlighet att föra över erfarenheter från ett
projekt till ett annat.

Det skulle vidare innebära att det blir naturligt att göra extra insatser i
det ordinarie bostadsbyggandet, både vid ombyggnad och nybyggnad. Den
direkta kontakten med låntagarna gör det också lättare att initiera experi-
ment i de ”mjukare” delarna av bostadens utformning och grannskap, vilket
är angeläget.

Det skulle slutligen ge de lånebeviljande myndigheterna, länsbostads-
nämnderna, en ökad möjlighet att stimulera till utvecklingstänkande hos
byggherrar och inom byggbranschens olika led. Då länsbostadsnämnderna
möter den stora mängden bostadsbyggnadsprojekt, får boverket som central

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

statlig myndighet därigenom en reell möjlighet att förmedla erfarenheter
och att prioritera angelägna områden i samråd med BFR.

BFR behåller härvid ansvaret för hur medlen används och för utvärde-
ringen, medan ansvaret för hanteringen av lånen renodlas hos boverket. En-
ligt verkets mening skulle detta också kunna eliminera många av de nackde-
lar med de nuvarande lånen som revisorerna pekat på.

Även länsbostadsnämnden i Stockholm förordar att experimentlånen sam-
ordnas med den ordinarie bostadslångivningen. Man nämner dock inte hur
detta skall gå till. I fråga om låneadministrationen anser också SBAB att bo-
verket och länsbostadsnämnderna bör få större ansvar för denna.

Revisorerna finner boverkets förslag intressant. Revisorerna anser emel-
lertid inte att detta förslag bör ses som ett alternativ till nuvarande ordning
för stödet och därmed ersätta den nuvarande formen för stöd. Förslaget
skulle enligt revisorerna innebära en övergång till ett mer marknadsinriktat
experimentbyggande och medföra en starkare sammanblandning av mark-
nadsutveckling och utvärderande experiment. Risken för att utvärderings-
momentet då underordnas andra syften och därmed ger otillförlitliga resultat
ökar.

Man kan också fråga sig om länsbostadsnämnderna har den tekniska kom-
petens som behövs för att välja ut enstaka projekt eller att delta i experi-
mentprojektet.

Om nämnderna ändå inte skall fatta något beslut själva eller göra några
som helst bedömningar av experimenten, finns det knappast någon anled-
ning att de tar över beslutandet i enskilda fall. Länsbostadsnämndernas kon-
takter handlar dessutom endast om bostadsbyggande. Det finns en hel del
annat byggande där experiment också behövs. Enligt vår bedömning handlar
det i detta sammanhang dessutom företrädesvis om mindre typer av experi-
ment som kan åstadkommas på detta sätt.

De nuvarande experimenten sker vidare under kontrollerade former. Med
boverkets förslag blir det förmodligen inte möjligt att kontrollera/utvärdera
experimenten i samma omfattning som för närvarande. Slumpmässigheten i
urvalet torde också snarare öka än minska. Dessutom kommer förmodligen
ett ökat antal experimentprojekt - som inte valts ut med omsorg - bli svåra
att generalisera.

Ett annat bekymmer är att i ett läge då en ansökan lämnas in till länsbo-
stadsnämnden planering och projektering förmodligen har drivits så långt att
det inte är möjligt att praktiskt lägga upp vettiga experiment.

Förslaget förutsätter dessutom, såvitt vi kan se, den villkorliga lånefor-
men. Därmed vidmakthålls alla de brister i stödets funktion som vi funnit i
vår granskning.

Hur erfarenhetsåterföringen skall åstadkommas är också en oklar punkt,
liksom ansvarsfördelningen vid initiering och urval av enstaka projekt.

Revisorerna anser med hänvisning till vad nu sagts att många skäl talar
emot att formen för stöd görs om i av boverket föreslagen riktning. Verkets
lösning är dock intressant som ett komplement till nuvarande system. Enligt
revisorernas mening torde det inte vara svårt att inom det ordinarie lånesys-
temet avsätta en större ram än för närvarande för experiment av den typ bo-
verket efterlyser. Den villkorliga låneformen bör dock inte användas. Bidrag

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

i kombination med fördelaktiga lån bör enligt vår mening kunna fylla samma
funktion. Bidragen bör dock i vissa fall kunna kombineras med återbetal-
ningsskyldighet.

Revisorerna förordar att boverket i samarbete med BFR får i uppdrag att
utreda hur ett sådant system kan inordnas i den ordinarie bostadslångiv-
ningen. Ett exempel på hur kunskapsåterföringen skulle kunna organiseras
i denna typ av utvecklingsprojekt finns i SBUF:s stödverksamhet.

Med stöd av vad som anförts föreslår revisorerna

att den främsta uppgiften för experimentverksamheten bör vara att skapa
beslutsunderlag som klarlägger såväl de tekniskt-ekonomiska som övriga vä-
sentliga förutsättningar hos olika system och inte i första hand att få till stånd
eller påskynda en introduktion av experimentsystemen på marknaden,

att byggforskningsrådet (BFR) i högre grad bör utnyttja universitets- och
högskoleforskningen för systemanalyser och en mera grundlig förberedande
bearbetning av experimenten teoretiskt och experimentellt innan lösning-
arna överförs till praktisk drift,

att informationen och marknadsföringen av stödet förbättras och att bo-
verket och andra branschorgan och utvecklingsfonder m.m. på bebyggel-
seområdet får möjlighet att i större utsträckning delta i initieringen och ge-
nomförandet av experimentverksamheten,

att finansieringen av experimentverksamhet i fråga om solvärme- och
energilagringsanläggningar anslutna till fjärrvärmenätet fortsättningsvis
sker från statens energiverks (STEV) nya fond för energiteknikstöd,

att en förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till experimentverksam-
het sker i riktning emot andra typer av byggexperiment än energitekniska,

att en mer flexibel stödform för experimentbyggande och försöksanlägg-
ningar införs. Stöd i form av såväl bidrag som lån samt låne- och försäkrings-
garantier eller valfria kombinationer härav bör kunna ges. BFR bör ges i
uppdrag att utarbeta förslag till sådana modifierade stödformer,

att principerna i fråga om omprövning av lånen för experimentbyggande
ses över. En ”schablonisering” av den fastighetsekonomiska utvärderingen i
fråga om mindre lån bör övervägas, och boverket, länsbostadsnämnderna,
statens bostadsfinansierings AB (SBAB) och BFR bör se över rutinerna för
de fall då lånen skall omvandlas och nya villkor beslutas,

att besluten om villkoren vid omprövningen av enskilda lån delegeras till
BFR samt

att boverket och BFR får i uppdrag att vidare undersöka och lägga fram
förslag om inrymmande i den normala bostadslångivningen av möjligheter
att ge stöd för experimentbyggande av mindre omfattning.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört angående vidareutvecklingen av det statliga stödet till ex-
perimentbyggandet och organisationen för genomförandet av det vi-
dare arbetet.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Stig
Gustafsson (s), Anita Johansson (s), Birgitta Hambraeus (c), Bengt Silfver-
strand (s), Anders G Högmark (m), Torsten Karlsson (s), Rune Jonsson (s),
Per Stenmarck (m) och Ulla Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, utredningschefen Bo Willart och revisionsdirektören Eero Mart-
tinen (föredragande).

Stockholm den 13 februari 1990

På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Eero Marttinen

Birgitta Hambraeus (c) reserverar sig mot beslutet och anför.

Det är viktigt att samhället stöder byggmetoder som medför hushållning
med resurser, samtidigt som de resulterar i sunda och vackra hus med låga
underhålls- och driftkostnader. Det är närmast skandal att en så stor andel
av de nybyggda husen är ohälsosamma att bo i. Huvuddelen av BFR:s anslag
till experimentbyggande bör enligt min mening gå till den fysiska utform-
ningen av husen.

Resurs- och energihushållning är oupplösligt förenade. Om man nu tvingar
byggforskningsrådet att vara restriktivt med stödet till experiment med ener-
giinriktning, gör man en konstlad uppdelning. Det kan bli lika märkliga följ-
der som när ombyggnadslån inte längre skulle utgå till energibesparingar och
folk fick låna för att måla om men inte för att isolera samtidigt. En bisarr
ordning som riksdagen ändrade. Enligt revisorernas granskningsrapport har
nästan alla experiment haft en energiteknisk komponent. Detta vill reviso-
rerna ändra och föreslår ”att tyngdpunkten nu successivt förskjuts mot andra
typer av experiment än energitekniska. På sikt bör hälften av anvisade medel
kunna gå till andra områden.”

Jag delar inte denna uppfattning.

BFR bör stödja de bästa experimenten för bättre kvalitet och resurshushåll-
ning utan att tvingas till en konstlad uppdelning så att energitekniska kompo-
nenter i experimentet minskar chansen att få pengar.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

Rapportens förslag är för övrigt ännu ett exempel på hur stödet till forsk-
ning och utveckling av energihushållning och förnybara energikällor syste-
matiskt dras undan, samtidigt som man säger sig vilja stödja detta.

Jag har förståelse för att det kan finnas anledning att statens energiverk
tar över finansieringen av stora solvärme- och energilagringsanläggningar
anslutna till fjärrvärmenätet, förutsatt att energiverket har ett levande in-
tresse och tillräckligt stora resurser. Solvärmeutrustning som ingår i huset hör
emellertid direkt ihop med byggnadsteknik och bör därför stödjas av BFR.
Idealet är t.ex. att man har solfångare som takbeläggning. Det kan inte vara
rationellt att också energiverket skall ha en särskild kompetens på hela bygg-
nadsområdet.

För att pröva om nya metoder håller vad de lovar, måste man uppföra ett
hus på marken. Därför anser jag att det är viktigt att BFR påskyndar en intro-
duktion av experimentsystem på marknaden.

Revisorerna föreslår tvärtom en bromsning. De två första förslagen i sam-
manfattningen i skrivelsen (s. 13) manar till systemanalys och grundliga för-
beredelser och skapande av ”beslutsunderlag som klarlägger såväl de tek-
niskt-ekonomiska som övriga väsentliga förutsättningar hos olika system”.

Jag instämmer i de övriga förslagen, uttryckta i att-satserna nr. 3, 6, 7, 8
och 9 i skrivelsens sammanfattning.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

Riksdagens revisorer har på förslag av bostadsutskottet granskat lånen till
experimentbyggande. Följande problemområden har studerats närmare:

- inriktningen av experimentverksamheten,

- huvudmannaskapet för stödet till experimentbyggandet,

- konstruktionen av stödet och behovet av förändringar samt

- skyddet för följdverkningar av experimenten för tredje man.

Under granskningen har revisorerna gått igenom befintligt material om bo-
stads- och byggverksamhetens utveckling och om experimentens roll i denna
samt om statsmakternas intentioner på området. Intervjuer med personal på
statens byggforskningsråd (BFR), plan- och bostadsverket (boverket), sty-
relsen för teknisk utveckling (STU), statens energiverk (STEV), energi-
forskningsnämnden (EFN) och länsbostadsnämnderna samt med företrä-
dare för byggentreprenörer, byggherrar, konsulter och arkitekter, byggmate-
rialindustri samt universitet och högskolor har genomförts.

En fördjupad information har också inhämtats med hjälp av enkäter och
intervjuer inom visst urval av statligt stödda experiment.

Stödet till experimentbyggandet lämnas i form av ett villkorligt lån för de
merkostnader som en anläggning eller installation betingar i förhållande till
konventionell teknik. Lånen beslutas av BFR. De är ränte- och amorterings-
fria under den tid mätningar och teknisk utvärdering pågår, vanligtvis 2-5 år.

Stödet tillkom som en följd av de snabbt stegrade energikostnaderna un-
der 1970-talet. Kunskaperna och principerna för alternativa energitekniker
som t.ex. sol- och värmepumpanläggningar fanns tillgängliga. Dessa be-
hövde man emellertid anpassa och pröva under de speciella förhållanden
som råder i Sverige. Bl.a. för att få fram bättre kunskaper om olika tekniska
och ekonomiska aspekter hos de nya energisystemen, som sedan kunde ligga
till grund för mer omfattande statliga subventionsåtgärder, inrättades år
1977 detta särskilda statliga stöd till energiexperiment inom byggandet. Möj-
ligheterna att ge lån har därefter utvidgats i två omgångar (år 1982 och 1986)
till andra typer av åtgärder inom bostads- och bebyggelseområdet.

För experimentbyggande har BFR t.o.m budgetåret 1989/90 tilldelats
sammanlagt 419,5 milj. kr. Därutöver har minst 150-200 milj. kr. från BFR:s

forskningsanslag gått till förstudier och utvärderingar av experimentverk-
samheten.

1.3.1 Bostadspolitiskt prioriterade områden

Av vår projektvisa genomgång av den faktiska inriktningen av samtliga på-
började experiment t.o.m. juli 1988 framgår att energiområdet och dess pro-
blem i det närmaste totalt dominerar experimentverksamheten. 96 % av stö-
det (346,6 milj.kr.) har gått till detta område. Det är framför allt solfångare,
värmepumpar och lagringssystem i olika kombinationer som prövats experi-
mentellt (310,5 milj. kr. eller 86% av det totala stödet). Olika energihushål-
lande åtgärder har fått cirka 10% av medlen. Det har t.ex. gällt ett antal
energisnåla småhus och andra byggnader samt sex s.k. energikvarter. Passiv
solenergi och värmeåtervinning är två andra energiområden som fått experi-
mentmedel.

Till det övriga bygg- och bostadspolitiska området och dess problem har
endast gått cirka 4 % (14,5 milj, kr.) av totala stödmedel. T.ex. byggande av
hissar i vissa 3-våningshus, åtgärder mot radon, några få ombyggnadsprojekt
(denna satsning avbröts), två projekt angående exploateringssamverkan
samt ett mindre antal enstaka projekt har stötts på annat område än energi-
området.

En mer summarisk genomgång av de 46 nya projekt som fått stöd fram
t.o.m. augusti 1989 visar dock på en viss förbättring i relationen mellan ener-
giexperiment och andra typer av experiment. Av ytterligare lånemedel på ca
46 milj. kr. har ungefär 9 milj. kr. gått till det övriga bebyggelseområdet och
dess problem. Emellertid kvarstår fortfarande en kraftig obalans mellan de
ovan angivna områdena.

Det har varit svårt för BFR att initiera experiment på andra områden än
energiområdet. Orsakerna ligger delvis i stödformen och dess konstruktion.
Brist på medel för själva experimentanläggningarna har inte varit en orsak
till detta. Nästan 59 milj. kr. fanns i reserverade medel vid budgetårsskiftet
1988/89. Däremot säger sig BFR ha lidit brist på medel för planering och
utvärdering av experimenten. Enligt rådet är inte konstruktionen av stödet
för många typer av experiment riktigt anpassad till nutidens krav på veten-
skaplighet och omfattande mätningar. När stödet konstruerades tänkte man
sig i första hand att det skulle gå till dyra anläggningsdelar. Mätningsdelen
skulle trots högt ställda ambitioner bli förhållandevis blygsam. Det har visat
sig att planeringen av experimenten och mätningarna ofta kostar lika mycket
som själva anläggningsdelarna. Lånen måste också för närvarande knytas till
en fastighet. Projekt av detta slag kan oftast klaras inom ramen för förhöjda
bostadslån, men det behövs extra medel för fördyrad planering och projek-
tering i tidiga skeden av projekten, dvs. i de flesta fall innan det finns någon
fastighet att knyta experimentbyggnadslånen till.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

1.3.2 Stadier i bygg- och utvecklingsprocessen

Någon mer målmedveten användning av prototyp- och pilotanläggningar -
som alternativ till eller förberedelser för fullskaleexperiment - har inte skett.
En anledning synes ha varit att man snarare velat forcera fram konkreta lös-
ningar på marknaden än få fram ett beslutsunderlag för framtida satsningar.
Av våra intervjuer att döma beror detta på att man huvudsakligen sett hind-
ren i introduktionsstadiet av tekniken på marknaden eller att utvecklingsste-
gen snabbt skulle klaras av inom ramen för ett fåtal stödda projekt. En an-
nan anledning hänger samman med konstruktionen av stödet. Villkoren för
användning av lånemedlen har inte tillåtit att man använder dem för dessa
ändamål.

BFR har självt i underlaget till EFU-90 pekat på detta problem. Man
framhåller där behovet av att kunna finansiera pilotanläggningar. Om den
möjligheten funnits tidigare hade utvecklingsarbetet enligt rådet troligen
kunnat bedrivas både effektivare, produktivare och med färre problem.

1.3.3 Målgrupper m.m.

Av granskningen framgår att de kommunala och statliga organisationerna
och företagen dominerar (78,8 %) bland låntagarna. Nästan 80-85 % av stö-
det har också gått till köparen av en experimentanläggning. Detta har varit
en medveten strategi från rådets sida. Dessa grupper är klart mindre riskbe-
nägna än säljaren av en anläggning. Man har då bedömt möjligheterna att
öka köparens motivation för att pröva ny teknik som en viktig del av stödets
effekter. Mottagandet av stödet skall också öka förutsättningarna för att kö-
paren även i ett längre perspektiv skall känna ansvar för anläggningen när
den tagits i drift. Även föreskrifterna för lånen har varit anpassade efter
detta. Kommunala verk och andra organ har t.ex. varit befriade från kravet
på säkerhet för lånen.

Det är dock främst konsulter som lett och genomfört experimenten. Vid
ansökningstillfället står många kommunala bolag formellt som projektle-
dare. I praktiken förefaller dock ungefär hälften av dessa projekt drivas av
de som projekterat och/eller uppfört experimentanläggningen. I dessa fall
har kommunen eller fastighetsägaren endast varit ”värd” för experimentet,
och stödmedlen har varit till för att få dem att delta i experimentet. De skulle
delvis bli skadeslösa om experimentet inte lyckades.

Beträffande högskoleforskningens roll i experimenten var den inlednings-
vis begränsad till uppföljning och utvärdering av experimenten. Efter hand
har dock vissa grupper inom universitet och högskolor, bl.a avdelningen för
installationsteknik på Chalmers tekniska högskola, blivit mer aktiva i fråga
om övergripande analys och vidareutveckling av de tekniker experimenten
omfattat. Initiativen till utveckling har dock för det mesta legat hos andra
aktörer som t.ex. konsulter.

Ansvariga myndigheter och andra branschorgan som t.ex. dåvarande bo-
stadsstyrelsen, SIB, ARKUS, SBUF etc. återfinns inte heller som medver-
kande bakom något av de undersökta projekten.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

1.3.4 Produktnivå kontra helhetssyn

Brukar- och användaraspekter är viktiga att beakta i experimentverksam-
het. De analyser och utvärderingar som gjorts av experimentprojekt har
dock ofta varit begränsade till produktionsanläggningar och en snävare tek-
nisk utgångspunkt har dominerat.

Vikten av att experimentverksamheten bedrivs med fler förtecken påpe-
kas av många intervjupersoner. De frågor som bör lyftas fram mera är kom-
fort, hälsoproblem, sjuka hus, boendemiljö och yttre bostadsmiljö, arkitek-
tonisk form och kvalitet, gestaltning, möjligheter att påverka den egna boen-
demiljön, upplevelseaspekter och kulturella värden.

Detta kommer dock att kräva mer omfattande och komplicerade projek-
terings-, mät- och utvärderingsinsatser. Det blir också svårare att knyta dessa
insatser till en materiell investering (anläggningsdel etc.). En ovanlig plan-
lösning eller boendeform formas t.ex. i inledningsskedet till experimentpro-
jekt. En utveckling i denna riktning förutsätter också att mer medel avsätts
till förarbeten.

1.3.5 Övriga statliga stödorgan och stödmöjligheter

Sedan experimentlånen inrättades har flera nya stödorgan och stödmöjlighe-
ter tillkommit för ungefär samma typer av energitekniska experiment som
främst stötts genom dessa lån. Från och med 1986 har t.ex. statens energi-
verk kunnat lämna stöd till utveckling och prövning av ny energiteknik.
Denna stödform har den 1 juli 1988 vidgats och tillförts ytterligare medel ge-
nom en avgift på bränslen. Enligt instruktionen för den i samband härmed
inrättade fonden för ny energiteknik skall de dominerande energitekniker
BFR stött - som t.ex. solvärme, vissa typer av värmepumpar och lagrings-
system - även kunna få stöd härifrån.

Någon strikt ansvarsuppdelning mellan STEV och BFR inom detta om-
råde är knappast möjlig att tillämpa om ett effektivt forskningsarbete skall
kunna bedrivas. Forskningsprojektens tekniska inriktning och myndigheter-
nas speciella kompetens bör vara avgörande vid beslut om ansvarsfördelning
mellan myndigheterna. Det finns dock ingen anledning att finansiera inve-
steringar i experimentanläggningar på upp mot 10-20 milj.kr. från anslaget
Lån till experimentbyggande. Framför allt inte då stora behov finns fortsätt-
ningsvis på det övriga bebyggelsepolitiska området.

Enligt vår uppfattning bör man i stället överväga om inte större solfångar-
och lagringsprojekt i större utsträckning kan finansieras från STEV:s nya
energiteknikfond. Ansvaret för uppläggning och genomförande av experi-
mentanläggningarna bör dock ligga kvar på rådet. Därmed kan och bör en
förskjutning i tyngdpunkten i BFR:s stöd (som riksdagen efterlyst) ske i rikt-
ning mot andra typer av byggexperiment.

1.3.6 Övriga synpunkter

Bland övriga synpunkter på inriktningen av stödet som framkommit i
granskningen kan följande nämnas.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

- Experimentverksamheten har varit utspridd på ett alltför stort antal
mindre projekt. Det har inte varit möjligt att bygga upp en tillräcklig ad-
ministrativ kapacitet för att aktivt kunna medverka i förarbetet av alla
dessa projekt. Kontrollen och koordineringen av experimentverksamhe-
ten har blivit eftersatt av samma skäl. Förmodligen skulle ett bättre urval
av strategiska projekt kunna ge mer från kunskapssynpunkt.

- Det är inte alltid det dubbla målet för experimentverksamhe ten - att
dels forcera fram en marknadsutveckling på ett visst delområde och dels
få fram ett bra kunskapsunderlag om tekniken ifråga fungerar och är eko-
nomiskt vettig - går att uppnå samtidigt. Det finns flera exempel på att
kunskapssamlingen blivit lidande då en forcering av marknadsutveck-
lingen varit målet. Detta har lett till att fel och misstag gjorts alltför dyrt
(i alltför stor skala).

- Informationen om lånemöjligheterna bör även förbättras. Flera av de vi
intervjuat har inte känt till att lånen existerat. Bl.a. bör sådan informa-
tion ingå i boverkets sammanställningar av låne- och bidragsmöjligheter
på byggnadsområdet.

Experimentverksamheten är ett instrument för att pröva och utvärdera möj-
ligheterna att använda alternativa bygg- och energitekniker och studera hur
dessa påverkar utformningen av byggnader. Den skall framför allt belysa
vilka kostnader och kvaliteter som kan uppnås med nya lösningar jämfört
med de existerande. Den omsorgsfulla utvärderingen blir därför central i
sammanhanget. Det är viktigt att de som mäter, tolkar och bedömer både de
tekniska, ekonomiska och andra konsekvenserna av experimenten är till-
räckligt objektiva och opartiska och helst inte har ett starkt egenintresse i att
experimenten skall lyckas.

När det gäller mätningar och tekniska utvärderingar urskiljs i rapporten
två olika typer av situationer. De skiljer sig åt med avseende på objektivitet/
opartiskhet sålunda:

a) mätningar /tekniska utvärderingar görs av annan än låntagare/de som
driver projekten. 52 % av våra undersökta projekt tillhör denna kategori,

b) samma person/organisation som står som ansvarig för lånet eller som
drivit projektet har också mätt och tekniskt utvärderat det. 48 % av projekten
är av denna typ.

Den största risken för partiskhet och därmed också snedvridning av resulta-
ten finns i den fjärdedel av projekten där låntagaren själv också mätt och
tekniskt utvärderat projekten. I våra intervjuer och i vår stickprovsvisa
granskning av olika typiska experimentprojekt har också exempel getts på
hur man påverkat framför allt den ekonomiska bilden av resultaten av expe-
rimenten. Trots en omfattande mätapparat kring projekten finns, enligt våra
intervjupersoners bedömning, en stor risk för att experimentresultaten på-
verkas och snedvrids på grund av medvetenheten om att man måste betala
tillbaka lånet om man lämnar uppgifter som visar att experimentet varit
lyckat.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

Vår granskning av handläggningen inklusive omprövning av experimentlå-
nen visar på stora brister. Bl.a. kan följande konstateras.

- I nästan samtliga avslutade låneärenden har beslutat omprövningsdatum
överskridits. Vår stickprovsvisa granskning visar på i genomsnitt 49 må-
naders överskridande. Flera av projekten i urvalet har ännu inte omprö-
vats, vilket gör att den genomsnittliga tiden för överskridande kommer
att öka än mer.

- Minst en tredjedel av lånen har ännu inte omprövats av BFR, trots att
dessa skall ha omprövats. I fråga om ca 20 % av lånen har inga åtgärder
alls vidtagits för omprövning. Åter andra projekt har BFR utvärderat och
eventuellt skickat på remiss till låntagaren. Därefter har emellertid ären-
det blivit liggande och beslut om omprövning ej fattats.

- Omprövningen av lånen har blivit dyr och omständlig. Det finns inte nå-
gon generell och enkel modell för hur den fastighetsekonomiska utvärde-
ringen skall göras. Detta har lett till att många personer blivit inblandade
i modellutveckling och i utvärderingen av själva lånet, utdragna förhand-
lingar med låntagarna etc.

- Överlämningen av låneärendena till länsbostadsnämnderna har ej funge-
rat.

I rapporten ställs frågan om inte ansvaret (eller delar av ansvaret) för plane-
ring och samordning, lånehantering och utvärdering kan/bör överföras till
det nya boverket, som har det övergripande ansvaret för den bostadspoli-
tiska planeringen m.m. och stor erfarenhet av lån- och bidragsgivning på om-
rådet.

Granskningen visar att de delar av ansvaret som främst kan tänkas över-
föras till boverket är planering och lånehantering. Flertalet intervjuade an-
ser dock att nuvarande ordning i stort bör behållas. Det huvudsakliga skälet
som anges är den nuvarande situationen på boverket och bristen på erfaren
personal. Boverket bör dock delta i planering och kartläggning av områden
för experimentbyggande.

Själv anser sig boverket behöva kontakt med kunskapsorganisationen på
området för sin nya offensiva roll. Speciellt praktiskt användbara resultat
från experimentbyggande där nya lösningar prövas är av intresse. En syste-
matisk prövning och utveckling av regelverket på byggområdet fordrar också
att man har kontakt med experimentbyggandet. Ökade kontakter med för-
nyelseinriktade och kreativa miljöer vidgar även vyerna och förhindrar stel-
benthet i det egna agerandet. En närmare samordning av experimentverk-
samhet och verkets lånesubventionering är också av intresse. Verket anser
sig även kunna bidra till att vidga spektret av tänkbara områden för experi-
mentverksamhet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

7 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 2

I rapporten görs bedömningen att BFR tills vidare bör behålla huvudan-
svaret för experimentstödet. Rådets utbyggda kontakter med forskningen
och erfarenheter av stödgivningen talar för detta. Emellertid bör samarbetet
mellan rådet och boverket i fråga om experimentverksamhet förbättras. Bo-
verket bör också utifrån sin uppgift att överblicka behovet av åtgärder på
boendeområdet kunna formulera krav på och föreslå områden där experi-
mentverksamhet behöver bedrivas i ökad omfattning.

Frågan om ansvaret för uppförande av prototyp- och försöksanläggning,
främst beträffande miljöförstöring och skador i övrigt på omgivningen, är
betydelsefull i denna typ av experimentverksamhet. Här är det särskilt ange-
läget att tredje man skyddas mot skador och ekonomiska följder av haverier
etc. vid prototypanläggningar. Huvudmannen torde ha det överordnade an-
svaret i dessa avseenden. Byggaren eller entreprenören ansvarar för de mera
ordinära byggåtgärderna. För sådana skador finns försäkringar. Vid experi-
ment med nya tekniker finns inte detta skydd.

Bland våra undersökta experimentprojekt finns ett antal misslyckade pro-
jekt. Enligt vad vi kunnat se har inte några av dessa projekt lett till några
mer omfattande skadeverkningar för tredje man. En sådan risk finns dock i
all experimentverksamhet. Experiment som får statligt stöd skall dock alltid
följas upp med ordentliga utvärderingar. Dessa har emellertid inte alltid
gjorts utifrån en helhetssyn på boendet. Det är viktigt att detta regelmässigt
sker i fråga om statligt stödda experiment.

Någon reglering av ansvaret vid eventuell framtida rivning av försöksan-
läggning finns inte heller i de projekt vi granskat. Emellertid har BFR med
lånemedel hjälpt till att bygga om anläggningar där hyresgäster och andra
klagat.

I rapporten föreslås att stödet, i de fall då risker uppenbart finns för tredje
man eller då rivningskostnaderna o.d. vid ett misslyckande blir höga, i stället
ges i form av en försäkringsgaranti. Härvid bör dock endast ekonomiskt
”sunda” projekt komma i fråga, dvs. projekt som i normalfallet enligt före-
liggande underlag kommer att ge en tillräckligt stor vinst, men där en viss
risk finns för misslyckande. Enligt våra intervjuer med konsulter och bygg-
herrar skulle en sådan försäkring ha en mycket större stimulerande effekt på
viljan att experimentera än ett lån eller bidrag.

I rapporten konstateras att experimentverksamheten i övervägande grad
haft positiva effekter samt att stödet är viktigt för vidareutvecklingen av be-
byggelseområdet. Samhället får genom stödet en möjlighet att i kontrolle-
rade former bedriva experimentverksamhet på viktiga områden som t.ex. att
få fram sundare hus. Detta är speciellt viktigt mot bakgrunden av att den
experimentverksamhet som i dag bedrivs inom allt större delar av bostads-
och byggproduktionen uppenbarligen sker under mer eller mindre okontrol-
lerade former.

I rapporten har emellertid också vissa brister i inriktningen av experiment-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

verksamheten, administrationen av lånen och i själva konstruktionen av stö-
det konstaterats. För att effektivisera denna stödverksamhet föreslår reviso-
rerna bl.a.

- att riksdagen i ett uttalande betonar att den främsta uppgiften för experi-
mentverksamheten bör vara att skapa beslutsunderlag som klarlägger sy-
stemens tekniskt-ekonomiska och andra väsentliga förutsättningar, inte
att i första hand få till stånd eller påskynda en introduktion av systemen
på marknaden.

- att BFR i högre grad bör utnyttja universitets- och högskoleforskningen
för systemanalyser och en mera grundlig förberedande bearbetning av
experimenten teoretiskt och experimentellt innan dessa lösningar över-
förs till driftanläggningar,

- att plan- och bostadsverket (boverket), branschorgan och utvecklings-
fonder på bebyggelseområdet får möjlighet att i större utsträckning delta
i initieringen och genomförandet av experimentverksamheten,

- att finansieringen av experimentverksamhet i fråga om solvärme- och
energilagringsanläggningar anslutna till fjärrvärmenätet i stället sker från
statens energiverks (STEV) nya fond för energiteknikstöd,

- att en förskjutning av tyngdpunkten i byggforskningsverkets (BFR:s)
stöd till experimentverksamhet sker i riktning emot andra typer av bygg-
experiment än energitekniska,

- att en mer flexibel stödform för experimentbyggande och försöksanlägg-
ningar införs. Stöd i form av såväl bidrag som lån samt låne- och försäk-
ringsgarantier eller valfria kombinationer härav bör kunna ges och bygg-
forskningsrådet ges i uppdrag att utarbeta förslag till sådana modifierade
stödformer,

- att principerna i fråga om omprövning av lånen ses över. En ”schablonise-
ring” av den fastighetsekonomiska utvärderingen i fråga om mindre lån
bör övervägas och boverket, länsbostadsnämnderna, statens bostadsfi-
nansierings AB (SBAB) och BFR bör se över rutinerna när lånen skall
omvandlas och nya villkor beslutas samt,

- att regeringen inte behöver fatta beslut om villkoren vid omprövningen
av varje enskilt lån. BFR torde självt kunna göra detta.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

Yttranden över rapporten (1989/90:1) Stödet till experimentbyggandet har
efter remiss avgetts av universitets- och högskoleämbetet (UHÄ), plan- och
bostadsverket (boverket), statens institut för byggnadsforskning (SIB), sta-
tens råd för byggnadsforskning (BFR), styrelsen för teknisk utveckling

(STU), statens energiverk (STEV), länsbostadsnämnden i Stockholm, arki-
tekternas forum för forskning och utveckling (ARKUS), byggentreprenö-
rerna, HSB, Kommunförbundet, SABO och Sveriges fastighetsägareför-
bund.

UHÄ har bifogat yttranden från tekniska högskolan i Stockholm, Chal-
mers tekniska högskola, universitetet i Lund samt högskolan i Luleå. UHÄ
hänvisar i sakfrågorna till de synpunkter som förs fram i dessa.

Byggnadsarbetarförbundet, Svenska byggbranschens utvecklingsfond
(SBUF) och Svenska konsultföreningen har getts tillfälle att avge yttranden.
SBUF hänvisar dock till yttranden från byggentreprenörerna och byggnads-
arbetarförbundet, vilka också är fondens huvudmän. De övriga två har av-
stått från att yttra sig.

Revisorernas rapport har genomgående fått ett positivt mottagande av re-
missinstanserna. Över lag instämmer man i vår bedömning att experiment-
byggande är en viktig länk mellan forskning och utveckling å ena sidan och
driftskedet å den andra och att stödet behövs även för framtiden.

I yttrandena pekar man på flera förhållanden som talar för att experiment-
byggnadsstödets betydelse kan öka i en nära framtid. Bland annat ger bover-
kets nybyggnadsregler större möjligheter till val av tekniska lösningar för att
uppnå olika kvalitetskrav. Senare års erfarenheter har också visat att nya
material och metoder samt ny teknik tagits i anspråk i stor skala utan att
tillräckliga försök och utvärderingar har gjorts. Detta har i efterhand lett till
stora kostnader och t.o.m. hälsorisker.

Remissinstanserna ger också många andra exempel på betydelsefulla om-
råden, vid sidan om energiteknik, där experimentverksamhet bör bedrivas i
ökad omfattning.

Man är också i stort överens om att revisorerna i sin granskning uppmärk-
sammat de svagheter i utformningen av stödet som troligen leder till att inci-
tamenten att dra nytta av stödet inte är tillräckliga.

Flertalet remissinstanser delar således revisorernas uppfattning om att or-
sakerna till att de vidgade möjligheter till stöd som införts efter hand endast
kommit att utnyttjas i liten utsträckning sannolikt kan härledas till både bris-
ter och begränsningar i stödets konstruktion och dålig information om och
marknadsföring av stödet.

Nästan samtliga instanser instämmer också helt eller i allt väsentligt i fram-
lagda förslag. De kompletteringar och nyanseringar som redovisas i yttran-
dena lämnas i stor samsyn med revisorernas synpunkter och förslag. De kri-
tiska synpunkter som förts fram har oftast rört mer oväsentliga delar av revi-
sorernas resonemang och slutsatser.

Boverket instämmer visserligen i revisorernas slutsatser i rapporten men
lämnar dessutom i sitt yttrande ett förslag om hur experimentbyggnadsstödet
närmare skulle kunna inordnas i det ordinarie lånesystemet. Förslaget inne-
bär att länsbostadsnämnderna tar över vissa uppgifter i fråga om initiering
och beslut om experimentstöd. Detta förslag redovisas nedan i avsnitt 2.9.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

100

2.2.1 Mål för experimentverksamheten

I rapporten föreslås att målen för experimentverksamheten görs tydligare
och att riksdagen i ett uttalande betonar att den främsta uppgiften för experi-
mentverksamheten bör vara att skapa beslutsunderlag som klarlägger såväl
systemens tekniskt/ekonomiska som andra väsentliga förutsättningar, inte
att i första hand få till stånd eller påskynda en introduktion av systemen på
marknaden.

SIB, STEV och Fastighetsägareförbundet instämmer särskilt i detta syn-
sätt. SIB påpekar därvidlag att en sammanblandning av forcerad marknads-
utveckling och utvärderande experiment innebär uppenbara risker för att ut-
värderingsmomentet underordnas andra syften och därmed ger otillförlitliga
resultat. STEV verifierar för sin del med utgångspunkt i tidigare erfarenhe-
ter av FoU och demonstrationsprojekt inom energiområdet svårigheterna
att med ett och samma stöd nå flera olika mål som t.ex. kunskapsinhämtning
respektive forcering av marknadsintroduktionen. Fastighetsägareförbundet
anser att de fria marknadskrafterna skall verka vid marknadsintroduktion
och inte statliga stödinsatser.

BFR anser också att den främsta uppgiften med stödet skall vara att ta
fram beslutsunderlag som klarlägger såväl systemens tekniska/ekonomiska
som andra väsentliga förutsättningar. Rådet ser snarare en forcering av
marknadsintroduktionen som en positiv effekt och inte som något som står
i motsats till det primära målet.

Chalmers tekniska högskola framhåller att experiment, förutom att skapa
beslutsunderlag, har ett generellt värde i all slags byggnadsforskning, för vil-
ken de i många fall är den enda metoden att nå kunskap.

2.2.2 Högskoleforskningens roll

Flertalet remissinstanser instämmer i vårt förslag att BFR i högre grad bör
utnyttja universitets- och högskoleforskningen för systemanalyser och en
mera grundlig förberedande bearbetning av experimenten teoretiskt och ex-
perimentellt innan lösningarna förs över till driftanläggningar.

SIB anser det närmast vara ett oavvisligt krav - inte minst med hänsyn till
de stora kostnader och de stora risker som är involverade - att den tekniskt-
vetenskapliga delen i alla fullskaleanläggningar handhas av oberoende ve-
tenskapliga institutioner med hög integritet och kompetens. Detta gäller
både uppläggningen av projekten som experiment betraktade, och mätning
och utvärdering.

STEV anser det som en viktig uppgift för en sektorforskningsmyndighet
att främja tillkomsten av miljöer där forskare, avnämare och utrustningsle-
verantörer kan nå ett gott samarbete. En sådan möjlighet är att, som föreslås
i rapporten, involvera forskare i systemanalyser och förberedande bearbet-
ning av experiment.

Chalmers tekniska högskola påpekar att det behövs allsidiga, flervetens-
kapliga forskargrupper om högskolorna i högre grad skall engageras i upp-
följning, kunskapsbildning och kunskapsspridning. Grupperna måste också

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

101

göras permanenta, på samma sätt som mätcentralerna, så att inte experi-
ment fördröjs i avvaktan på att nya konstellationer formeras inför varje nytt
försök. En sådan ordning garanterar också en kontinuerlig kunskapsupp-
byggnad.

UHA, kungliga tekniska högskolan i Stockholm samt tekniska högskolan i
Lund anser det särskilt viktigt att betona att experimentbyggande är en inte-
grerad del av FoU-processen och att därför universitets- och högskoleforsk-
ningen bör utnyttjas i högre grad än hittills.

BFR ansluter sig också till vårt förslag men framhåller samtidigt dels att
högskolorna redan är engagerade för mätning och uppföljning av flertalet
projekt, dels att själva stödets konstruktion gör det svårt för dem att agera
aktivt.

2.2.3 Helhetssyn på boendet

Flertalet remissinstanser instämmer i eller har inget att erinra mot vårt för-
slag att BFR regelmässigt bör pröva, genomföra och utvärdera experimen-
ten utifrån en helhetssyn på boendet.

Chalmers tekniska högskola anser att en bedömning utifrån en helhetssyn
även skall innefatta hur ett system verkar, som omfattar människors värde-
ringar, känslor och handlande på såväl rationell som irrationell grund. Kvali-
tativa utvärderingsmetoder blir då också viktiga.

Kommunförbundet anser att alltför liten hänsyn tagits till de boende vid
energiexperiment och understryker vikten av att användarperspektivet lyfts
fram bättre i fortsättningen.

BFR ansluter sig till vårt förslag men markerar vikten av att experimenten
inskränks till att avse ett begränsat antal aspekter. Man påpekar också att
den nuvarande låneformen är ensidigt begränsad till teknisk utveckling, var-
för en utvidgning enligt våra förslag skulle kunna innebära en väsentligt ökad
möjlighet för samhället att stödja även den icke-tekniska utvecklingen.

2.2.4 Åtgärder för att öka intresset för och medverkan i
experimentverksamhet

De flesta remissinstanserna instämmer i vårt förslag att boverket samt andra
branschorgan och intresseorganisationer på bebyggelseområdet bör få möj-
lighet att i större utsträckning delta i initiering och genomförande av experi-
mentverksamheten.

Boverket påpekar att länsbostadsnämnderna borde kunna spela en viktig
roll härvidlag. Praktiskt taget all långivning till bostäder går vägen över
nämnderna. De har därigenom stora möjligheter att informera och stimulera
till nytänkande och vardagsnära utvecklingsarbete. Inom nuvarande system
skulle nämndernas tekniska kunskap och erfarenhet bättre kunna komma
till sin rätt. De har hittills främst haft en låneförvaltande roll. En förbättring
skulle kunna uppnås genom ett tidigt samråd mellan länsbostadsnämnden
och BFR beträffande ansökningar om experimentbyggnadslån. De skulle
kunna tillföra väsentliga bedömningar redan innan projekten startar.

Chalmers tekniska högskola anser att även kommuner och kommunala
myndigheter och nämnder, högskolor, intresseorganisationer, fristående

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

102

forskningsstiftelser samt brukargrupper bör få möjlighet att initiera experi-
ment.

Byggentreprenörerna anser att större utrymme bör ges för enskilda initia-
tiv av typ JM Byggs ”Fribyggen”. Dessa mottogs mycket positivt av kommu-
ner och nyttjare men motarbetades av centrala myndigheter av olika slag.
Man anser också att samtliga byggmyndigheter måste ha en ännu mer positiv
inställning till experimentbyggandet än vad de har nu. De är övertygade om
att myndigheterna måste ha denna positiva inställning för att få i gång det
önskvärda experimentbyggandet. Då blir det också lättare att förenkla och
påskynda bygglovshanteringen, och benägenheten att medge erforderliga
dispenser osv. ökar också.

Kommunförbundet vill särskilt poängtera att marknadsföringen och infor-
mationen om stödmöjligheterna måste förbättras.

Fastighetsägareförbundet är dock tveksamt till om boverket, med sin nära
koppling till hanteringen av den statliga belåningen med dess i många sam-
manhang starkt ”negativa” styrande inverkan på kvalitet och utveckling, kan
ha någon positiv roll i detta sammanhang.

SABO pekar på möjligheten att inrätta en särskild styrgrupp för experi-
mentbyggande på rådet.

2.2.5 Finansiering av stora solfångaranläggningar m.m.

STEV stöder vårt förslag att finansiering av större solfångar- och energilag-
ringsanläggningar m.m. bör kunna ske ifrån STEV:s nya fond för energitek-
nikstöd. Med den ansvarsfördelning som har föreslagits av energiforsknings-
utredningen, EFU 90, bl.a. innebärandes att energiverket får ett övergri-
pande ansvar för den värmetekniska forskningen och utvecklingen, förefal-
ler förslaget riktigt enligt STEV. Exakt hur arbetsuppgifter och ansvar mel-
lan verket och BFR bör fördelas, när det gäller handläggning m.m. av sådana
ärenden, bör kunna klaras ut inom ramen för diskussioner om övrig ansvars-
fördelning inom värmeteknikområdet. Verket kan dock inte acceptera en
ordning där BFR svarar för all planering, utvärdering m.m. av denna typ av
experimentanläggningar, medan energiteknikfonden enbart utnyttjas som
finansieringskälla.

BFR finner för sin del att det väsentliga i sammanhanget inte är finansie-
ringskällan utan dels stödkonstruktionen, dels handläggningen av experi-
mentbyggnadsärenden. Vad gäller konstruktionen är den för energiteknik-
fonden helt annorlunda än den för experimentbyggande. En ändring av stöd-
formen är inte utesluten, men bör föregås av noggrann analys av de behov
som föreligger. När det gäller handläggningen av experimentbyggnadsären-
den menar BFR, i likhet med revisorerna, att uppläggning och genomfö-
rande av experimentanläggningarna bör ligga kvar på BFR. BFR har således
inget att invända mot att andra finansieringsmöjligheter prövas, men att det
förutsätter en eventuell anpassning av stödkonstruktionen och handlägg-
ningsrutinerna. I likhet med STEV anser man också att ett utnyttjande av
energiteknikfonden för stöd till fullskaleexperiment bör kunna handläggas
inom ramen för den samordning mellan programorganen inom energiforsk-
ningsprogrammets ram som förslagits av EFU.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

103

I övrigt har remissinstanserna inget väsentligt att erinra mot revisorernas för-
slag.

2.2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till
experimentverksamheten

Flertalet remissinstanser är positiva till vårt föreslag om en förskjutning i
tyngdpunkten av stödet för experimentbyggande i riktning mot andra typer
av experiment än energitekniska.

Flera remissinstanser understryker också vikten av en sådan förskjutning
genom att räkna upp en rad angelägna och eftersatta områden för experi-
ment. Boverket nämner t.ex. kvalitetssäkringsfrågor, nya former för samspe-
let mellan människa och teknik där resurshushållning sätts i centrum, bra
bostäder för ungdomar, äldre och handikappade, estetiska värden i byggna-
der och miljö samt formgivning av byggnader och byggnadsdelar. STU anger
miljöaspekter vid energibesparing och vid materialtillverkning, byggmate-
rial som ej förorsakar olägenheter för användaren av byggnaden, byggmate-
rial framställda av restprodukter, återvunna material och liknande som kan
införas för bättre materialhushållning. ARKUS nämner bostadens våtrum,
byggnadsdelar och detaljer som fönster, balkonger och installationer. Kom-
munförbundet pekar på områdena sunda hus, äldreboende och skilda former
för gruppboende för äldre och handikappade och experiment beträffande
förvaltningsformer och organisation samt experiment med förnyelse i bred
mening i bostadsområden byggda på 60-talet. SABO vill se fler försök när
det gäller själva bygg- och förvaltningsprocessen.

Kungliga tekniska högskolan i Stockholm anser att stödet i högre utsträck-
ning bör omfatta andra typer av experiment än energitekniska. Om en sådan
förskjutning sker, bör dock tyngdpunkten under den närmaste 10-årsperio-
den fortfarande ligga kvar inom energiområdet på grund av dess stora strate-
giska betydelse.

2.2.7 Flexibla stödformer

Remissinstanserna är i princip eniga om behovet av en mer flexibel stödform
för experimentbyggande och försöksanläggningar, där stöd i form av såväl
bidrag som lån samt låne- och försäkringsgarantier eller valfria kombinatio-
ner därav bör kunna ges.

BFR pekar på att de riskgarantier som rådet kan lämna till försöksverk-
samhet med exploateringssamverkan varit av avgörande betydelse för att få
igång denna försöksverksamhet.

Enligt STEV är låneformen en något föråldrad form för staten att främja
utvecklingsverksamhet. Verket anser att villkorliga bidrag är en principiellt
riktigare stödform, som kan ses som en typ av ”försäkring” mot ett negativt
utfall av ett utvecklings- eller experimentprojekt. Utgångspunkten för pla-
nering, beredning och uppföljning av sådant stöd är att projektet skall
lyckas, vilket i flera avseenden skapar bättre förutsättningar än när villkors-
lån utnyttjas. Det kan därvid vara riktigt att skapa ett mer flexibelt system
med flera möjliga stödformer och subventionsgrader. Samtidigt har verket
funnit att ett sådant mer flexibelt stödsystem av myndigheten bör ges tämli-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

104

gen fasta former och i förväg bestämda subventionsnivåer, som görs allmänt
kända. Om så inte sker kommer handläggningstiden för enskilda ärenden att
belastas med alltför omfattande och utdragna förhandlingar innan en rimlig
överenskommelse kan träffas.

Kommunförbundet anser, mot bakgrunden av bl.a. att få enskilda småhus-
ägare är villiga att riskera familjeekonomin i ett experimentbygge, att förut-
sättningarna för ett system med försäkringsgarantier i samband med experi-
ment som misslyckas bör utredas närmare.

ARKUS vill särskilt understryka vikten av att bidrag eller garantier kan
utgå till en omsorgsfull planering och projektering som förberedelse för ex-
periment. Här ligger tyngdpunkten i sådana experiment som kan uppkomma
inom arkitektföretagen. Stödformen bör även kunna användas för alternativ
projektering i avsikt att övertyga en byggherre om ideernas bärkraft och till
prototyp- och pilotanläggningar.

Byggentreprenörerna anser att stöd till experimentbyggande från skatte-
synpunkt bör behandlas som om de vore näringsbidrag, dvs. statligt stöd
utan återbetalningsskyldighet. Näringsbidrag innebär att det skattemässiga
avskrivningsvärdet för en tillgång justeras ned med det belopp som utgör stö-
det till experimentet. På kvarvarande belopp får värdeminskningsavdragen
beräknas. Utformas stödet på detta sätt, kommer fastighetsägare inte att av
skatteskäl avskräckas från att vidta experimentbyggande.

Fastighetsägareförbundet påpekar att det är viktigt för viljan att satsa på
experimentbyggande att den framtida ekonomin kan bestämmas på ett så
tidigt stadium som möjligt. Om värderingsgrunderna finns fastlagda redan
vid ansökan och får styra fördelningen mellan bidrag, fördelaktiga lån och
eventuella försäkringsgarantier får byggherren helt andra möjligheter att
förutsäga projektets ekonomi. Utvärderingen bör separatfinansieras av
BFR-anslag och endast leda till att eventuella försäkringsåtaganden utfaller.
Då krävs automatiskt att villkoren för stödet är helt klarlagda redan när an-
sökan behandlas och fastighetsägaren behöver inte sväva i ovisshet om det
slutliga ekonomiska utfallet och inte lockas att redovisa sämre resultat än det
verkliga.

HSB pekar på flera komplikationer för bostadsrättsföreningens del med
nuvarande system. Bl.a. att bostadsrättsföreningen är en för liten enhet för
att själv stå för ett risktagande. Föreningen kan inte heller som enhet dra
nytta av experimentens resultat på sikt. Den ekonomiska redovisningen av
villkorslån är en tredje komplikation. För varje ny bostadsrättsförening upp-
rättas en ekonomisk plan, som registreras hos länsstyrelsen. Av planen skall
framgå vilka åtaganden en bostadsrättshavare ikläder sig. I en sådan redovis-
ning är strävan att så långt som möjligt minimera osäkerhet. Ett experiment-
byggande finansierat med villkorslån framstår som dubbelt osäkert för den
tilltänkte bostadsrättshavaren; dels är det tveksamt om man kan/skall dis-
kontera den framtida ekonomiska nyttan av experimentet, dels är det inte
möjligt att diskontera en eventuell framtida avskrivning av villkorslånet. Om
det är ett samhällsintresse att förmå bostadsrättsföreningar att intressera sig
för experimentbyggande, måste det, enligt HSBs mening, ske en förskjut-
ning av finansieringen från lån mot bidrag. Vidare är det nödvändigt att för-
bättra skyddet mot större misslyckanden, som kan leda till avsevärda ekono-
miska förluster.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

105

2.2.8 Handläggning och omprövning av lånen

Förslagen att se över principer och rutiner för handläggning och omprövning
av lånen och låta BFR självt få fatta beslut om villkor för omprövningen av
enskilda lån får stöd eller lämnas utan erinran av nästan samtliga remissin-
stanser.

BFR bekräftar att omprövning av lånen inte skett i den omfattning som
borde ha skett. I detta sammanhang pekar rådet särskilt på att utvärderings-
metoder saknas inom området. Rådet har också i anslagsframställningar till
bostadsdepartementet framfört att utvärderingsverksamheten är mycket re-
surskrävande och att vid minskade kanslianslag blir detta en uppgift som blir
lidande.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län anser att det är viktigt att stödet
utformas så att förfarandet vid omprövning och vid nya låneförbindelser
överensstämmer med övrig låneförvaltning.

Byggentreprenörerna anser att BFR:s handläggningstider är alltför långa.
De föreslår att rutinerna förenklas t.ex. genom att BFR administrerar frå-
gorna på det sätt som exempelvis SBUF gör.

SABO frågar sig om inte problemen med administrationen av lånen kan
lösas genom att villkoren för bidrag och lån fastställs redan från början. Om-
prövning av fastställda villkor för lån skulle kunna göras på ansökan av lånta-
garen, som då får ett primärt ansvar för att redovisa motiven för ompröv-
ning. Behovet av en mer ingående utredning, som bör bekostas av BFR, kan
då vägas emot kostnaderna för att lämna de av låntagaren begärda villkorslå-
nen.

SBAB anser att nuvarande ansvarsfördelning inte är bra ur låneadminist-
rativ synpunkt. SBAB:s nya ansvar för låneförvaltningen har ytterligare
komplicerat situationen. Man noterar därför med tillfredsställelse att vi dis-
kuterat att föra över ansvaret för lånehanteringen till boverket. Från admi-
nistrativ synpunkt anser SBAB det vara värdefullt med en närmare samver-
kan mellan den myndighet som sköter den praktiska låneförvaltningen och
låneomprövande myndigheten. Såväl boverket som länsbostadsnämnderna
har god erfarenhet av låneadministrativa frågor. SBAB stöder därför tanken
på ett överförande av ansvaret för lånehanteringen från BFR till boverket.
SBAB är också berett att tillsammans med boverket, länsbostadsnämnderna
och BFR se över rutinerna för att försöka förbättra dessa. Det är dock BFR
som i första hand kan påverka de allvarligaste låneadministrativa bristerna.

Fastighetsägareförbundet anser inte heller att regeringen skall behöva fatta
beslut i varje särskilt ärende; däremot kan det behövas en säkerhetsventil i
form av en möjlighet till överprövning om beslutsrätten delegeras till BFR.

2.2.9 Övrigt

Rapportens bedömning att huvudmannaskapet för lånen tills vidare bör
ligga kvar på BFR får stöd eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstan-
ser.

Boverket instämmer i att huvudansvaret för stödet för närvarande bör
ligga på BFR. Långsiktigt kan det dock finnas skäl att hålla en diskussion
levande om den praktiska ansvarsfördelningen mellan renodlad forskning å

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

106

ena sidan och utvecklings- och demonstrationsprojekt å den andra. Inom
forskningspolitiken är det enligt verket statsmakternas alltmer uttalade am-
bition att lägga tyngdpunkten vid de senare leden hos andra myndigheter,
kommuner och företag.

Verket påpekar dessförinnan att benägenheten och även de formella möj-
ligheterna att ta experimentbyggnadslån är liten inom flera av de mest bety-
delsefulla bostadspolitiskt prioriterade områdena. Verket anser därför att
mycket talar för att de nuvarande experimentbyggnadslånen bör föras när-
mare bostadslångivningen. Ett system med tillägg till den ordinarie bostads-
långivningen skulle kunna vara en väg att tillföra bostadsproduktionen nya
och mindre kostsamma utvecklingskvaliteter av försökskaraktär, antingen
genom bidrag eller lån. Redan i dag är det möjligt att göra vissa begränsade
tillägg för sådana kvaliteter. Om lånemetoden skall bli ett reellt alternativ
vid mera omfattande utvecklingsprojekt måste dock metoden kompletteras
med en särskild tilläggsram. Om kostnaderna för projektet blir så höga att de
överstiger fastighetens avkastningsvärde så skulle ränte- och amorteringsfria
tilläggslån kunna vara ett komplement.

En jämförelse med de förhöjda låneunderlag och tilläggslån som finns för
kulturhistoriskt värdefull bebyggelse ligger nära till hands. Sådana lån söks
hos länsbostadsnämnden. Riksantikvarieämbetet, (RAÄ) som förfogar över
en ram för ändamålet, tar via länsantikvarien ställning till om projektet är
angeläget att stödja. Om RAÄ:s bedömning blir positiv, tar länsbostads-
nämnden ställning till vilket belopp som behövs för att projektet skall kunna
förverkligas. Om det ryms inom den till länsstyrelsen av RAÄ tilldelade ra-
men går länsantikvarien med på detta och lånet beviljas. En likartad kon-
struktion skulle enligt verket kunna tillämpas vid experimentbyggande. Om
experimentet helt eller delvis misslyckas, kan en större del av lånet senare
omvandlas till ränte- och amorteringsfri del, påpekar verket.

Länsbostadsnämnderna bör beräkna storleken av såväl lånetillägg som
ränte- och amorteringsfri del på grundval av yttrande från BFR och under
förutsättning att BFR ställer medel till förfogande. En inordning i det ordi-
narie lånesystemet enligt den ovan föreslagna modellen skulle innebära föl-
jande fördelar enligt verket.

Det skulle kunna göra det möjligt att nå fler eller praktiskt taget alla ak-
tuella projekt med en direkt information om experimentbyggnadsstödet.
Det minskar vidare risken för att projekten tillkommer slumpvis. Det ger
också bättre möjlighet till återföring av erfarenheter till BFR och boverket
och ger underlag för en säkrare prioritering. Nämnderna får möjlighet att
föra över erfarenheter från ett projekt till ett annat.

Det skulle också innebära att det blir naturligt att göra extra insatser i det
ordinarie bostadsbyggandet, både vid ombyggnad och nybyggnad. Den di-
rekta kontakten med låntagarna gör det också lättare att initiera experiment
i de ”mjukare” delarna av bostadens utformning och grannskap, vilket är
angeläget.

Det skulle slutligen ge de lånebeviljande myndigheterna, länsbostads-
nämnderna, en ökad möjlighet att stimulera till utvecklingstänkande hos
byggherrar och inom byggbranschens olika led. Länsbostadsnämnderna mö-
ter den stora mängden bostadsbyggnadsprojekt. Boverket får som central

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

107

statlig myndighet samtidigt en reell möjlighet att förmedla erfarenheter och
att prioritera angelägna områden i samråd med BFR.

BFR skall behålla ansvaret för hur medlen används och för utvärderingen.
Ansvaret för hanteringen av lånen renodlas dock hos boverket. Enligt ver-
kets mening skulle detta också kunna eliminera många av de nackdelar med
de nuvarande lånen som revisorerna pekat på.

BFR har under hand yttrat sig över boverkets förslag.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

108

Revisorernas förslag

1 Genomförd granskning................................

2 Revisorernas överväganden.............................

2.1 Allmänt..........................................

2.2 Mål för experimentverksamheten.......................

2.3 Högskoleforskningens roll............................

2.4 Åtgärder för att öka intresset för experimentverksamhet.....

2.5 Finansiering av stora solfångaranläggningar m.m............

2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till experimentverk-
samheten ............................................

2.7 Flexibla stödformer.................................

2.8 Handläggning och omprövning av lånen..................

2.9 Tilläggslån till ordinarie bostadslångivningen..............

3 Sammanfattning.....................................

4 Hemställan.........................................

Bilaga; Sammanfattning av rapport 1989/90:1 om stödet till experi-
mentbyggandet och de remissyttranden som avgetts över den ....

1 Rapporten..........................................

1.1 Bakgrund och syfte..................................

1.2 Lånen till experimentbyggandet........................

1.3 Inriktningen av experimentverksamheten.................

1.3.1 Bostadspolitiskt prioriterade områden..................

1.3.2 Stadier i bygg- och utvecklingsprocessen................

1.3.3 Målgrupper m.m..................................

1.3.4 Produktnivå kontra helhetssyn .......................

1.3.5 Övriga statliga stödorgan och stödmöjligheter............

1.3.6 Övriga synpunkter.................................

1.4 Utvärdering av experimenten..........................

1.5 Omprövningen av lånen..............................

1.6 Huvudmannaskapet för stödet till experimentbyggandet......

1.7 Risker för tredje man................................

1.8 Slutsatser och förslag................................

2 Remissyttranden.....................................

2.1 Allmänna synpunkter................................

2.2 Synpunkter på åtgärdsförslagen i rapporten...............

2.2.1 Mål för experimentverksamheten.....................

2.2.2 Högskoleforskningens roll...........................

2.2.3 Helhetssyn på boendet.............................

2.2.4 Åtgärder för att öka intresset för och medverkan i experiment-
verksamhet ..........................................

2.2.5 Finansiering av stora solfångaranläggningar m.m..........

2.2.6 Förskjutning av tyngdpunkten i BFR:s stöd till experiment-
verksamheten.........................................

2.2.7 Flexibla stödformer................................

2.2.8 Handläggning och omprövning av lånen................

2.2.9 Övrigt..........................................

Redog. 1990/91:2

Bilaga 4

(Förs. 1989/90:9)

109

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av riksdagens roll i
budgetprocessen. Granskningen ingår som ett led i revisorernas granskning
av de uppgifter riksdagen får inför sitt budgetarbete.

Revisorerna konstaterar att riksdagen i budgetprocessen får en ansenlig
mängd information om statsförvaltningens och den offentliga sektorns eko-
nomi. I många fall är det emellertid svårt att avgöra vilken innebörd informa-
tionen har och hur den förhåller sig till uppgifterna i andra, tidigare eller
samtidiga redogörelser. Den del av den statliga verksamheten som redovisas
över statsbudgeten ändras också vid olika tidpunkter och med olika motive-
ringar.

I skrivelsen läggs fram förslag som berör såväl utformningen av regering-
ens budgetpropositioner som riksdagens styrning av den statliga verksamhe-
ten.

Granskningen har inriktats mot i första hand följande frågor:

• Hur informeras riksdagen om statens och den offentliga sektorns eko-
nomi?

• Vilka begrepp används i budgetprocessen och hur förhåller de sig till var-
andra?

• Vilka möjligheter har riksdagen att jämföra, kontrollera och följa upp in-
nehållet i skilda redovisningar?

Granskningen, som avslutades i slutet av föregående år, har därmed även
omfattat frågor som för närvarande inte behandlas i budgetprocessen.

Resultatet av granskningen finns redovisat i rapporten (1989/90:5) Riks-
dagens roll i budgetprocessen, som fogas till denna skrivelse som bilaga.
Rapporten innehåller en omfattande beskrivning av budgetprocessen och
den information som lämnas till riksdagen vid olika tidpunkter. Den diskute-
rades vid ett seminarium anordnat av revisorerna den 22 januari 1990. Till
seminariet hade inbjudits representanter för budgetpropositionsutred-
ningen, riksrevisionsverket, finans- och civildepartementen samt forskare
från handelshögskolorna i Stockholm och Göteborg. Några invändningar
mot redogörelser eller slutsatser i rapporten framfördes inte vid seminariet.

110

Revisorernas förslag syftar till att öka det politiska inslaget i budgetproces-
sen. Informationen i budgetprocessen bör därför vara tydlig och ändamåls-
enlig som underlag för politiska beslut.

I det nya systemet med treårsbudgetering skall statsmakterna vart tredje
år ta ställning till fördjupade anslagsframställningar från myndigheterna.
Anslagen, som även fortsättningsvis formellt avser kommande budgetår,
skall beräknas för en treårsperiod. Inslaget av utvärdering och uppföljning i
budgetprocessen förutsätts öka.

Även revisorerna anser att den information riksdagen får i budgetproces-
sen bör förbättras i flera avseenden. Revisorerna anser också att växelvis för-
djupade och förenklade budgetprövningar kan underlätta riksdagens bud-
getarbete. Det förutsätter dock att systemet med fleråriga budgetramar inte
inskränker riksdagens handlingsutrymme. Riksdagen har också redan tidi-
gare understrukit att riksdagens möjligheter att styra och kontrollera förvalt-
ningen inte får eftersättas i den nya budgetprocessen (FiU 1987/88:30, rskr.
394).

I syfte att stärka riksdagens inflytande över budgetarbetet föreslår reviso-
rerna att riksdagen skall avgöra vilka verksamheter som vid en bestämd tid-
punkt bör bli föremål för en mera grundläggande prövning. Den fördjupade
prövningen skall då inte begränsas till förvaltningsmyndigheter utan omfatta
även uppdragsmyndigheter, affärsverk, statliga företag, fonder och stiftel-
ser. Verksamhetsområden som bara till en del eller inte alls finansieras över
statsbudgeten föreslås på motsvarande sätt innefattas i den statliga budget-
processen och omprövas regelbundet och i ett sammanhang. Det gäller t.ex.
socialförsäkringssektorn, jordbrukspolitiken och bostadspolitiken.

Riksdagen bör ange riktlinjer för prövningen och för hur redovisningen
till riksdagen skall utformas. Samma verksamhet kan prövas flera år i rad.

Revisorernas förslag innebär inte att regeringens skyldighet att på eget ini-
tiativ lämna förslag till riksdagen inskränks.

Revisorerna föreslår således sammanfattningsvis att riksdagen fortsätt-
ningsvis skall ange vilka myndigheter, andra statliga organ eller verksam-
hetsområden som ett bestämt budgetår bör bli föremål för fördjupad pröv-
ning. Riksdagen skall därvid inte vara begränsad till bestämda anslag eller
departementsområden. Fördjupade prövningar bör kunna avse hela verk-
samhetsområden och avgränsas enligt riksdagens önskemål i det särskilda
fallet.

Revisorernas förslag medför att inslaget av uppföljning och utvärdering i
budgetprocessen ökar. Större hänsyn kan tas till politiskt relevanta frågor.
Riksdagen får en mera aktiv roll i budgetdialogen med regeringen och stats-
förvaltningen i övrigt.

Revisorerna förutsätter vidare att informationen till riksdagen i budget-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

111

processen utvecklas och förtydligas så att riksdagen får möjlighet att fortlö-
pande följa effekterna av fattade beslut.

I övrigt hänvisar revisorerna till vad som föreslås i den till skrivelsen fo-
gade rapporten.

Riksdagens revisorer hemställer

beträffande riksdagens roll i budgetprocessen

att riksdagen beslutar vidta erforderliga åtgärder med anledning av
revisorernas synpunkter och förslag,

beträffande redovisade förslag om koncentrerat budgetarbete, klarare
verksamhetsformer, klarare styrformer och bättre uppföljning

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Stig
Gustafsson (s), Anita Johansson (s), Birgitta Hambraeus (c), Bengt Silfver-
strand (s), Anders G Högmark (m), Torsten Karlsson (s), Sten-Ove Sund-
ström (s), Per Stenmarck (m) och Inga-Britt Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, utredningschefen Bo Willart och revisionsdirektören Karin
Brunsson (föredragande).

Stockholm den 15 mars 1990

På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Karin Brunsson

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

112

Rapport 1989/90:5

Utredare: Karin Brunsson

113

8 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

Innehåll Redog. 1990/91:2

Sammanfattning....................................... Bilaga 5

1. Den statliga budgetprocessen........................... (Förs. 1989/90:11)

2. Budgetreformer.....................................

3. Staten och samhällsekonomin...........................

4. Statens totala verksamhet..............................

5. Statsbudgeten.......................................

6. Riksdagen säger ja...................................

7. Finanspolitik och statligt kapital.........................

8. Affärsverk, bolag, fonder och stiftelser...................

9. Den nya budgetprocessen..............................

10. Fortsatta överväganden och åtgärder....................

Tabeller.............................................

Referenser...........................................

114

Riksdagens revisorer har granskat riksdagens roll i budgetprocessen.
Granskningen har syftat till att beskriva den information riksdagen får inför
sitt beslut om statsbudget. Med exempel visas att informationen kan vara
svårtillgänglig för riksdagens ledamöter. Redogörelser från olika år kan inte
alltid jämföras med varandra. Det kan vara svårt att avgöra hur olika uppgif-
ter skall värderas.

Riksdagens revisorer fattade i januari 1989 beslut om att granska brutto- och
nettoredovisningen i statsbudgeten.

Redan tidigt i arbetet kunde konstateras att riksdagen får en ansenlig
mängd information om statsförvaltningens och den offentliga sektorns eko-
nomi. Riksdagens möjligheter till insyn och påverkan är beroende av hur
hela den statliga budgetprocessen är upplagd och avgränsad. Arbetet har
därefter inriktats mot följande frågor;

- vid vilka tidpunkter och i vilken form riksdagen får information om sta-
tens och den offentliga sektorns ekonomi,

- vilka definitioner som används i olika sammanhang, och hur de olika de-
finitionerna förhåller sig till varandra och

- vilka möjligheter riksdagen har att jämföra, kontrollera och följa upp in-
nehållet i skilda redovisningar.

Granskningen har därmed även omfattat frågor som för närvarande behand-
las vid sidan av budgetprocessen. Granskningen avslutades i oktober 1989.

I rapporten föreslås att den statliga budgetprocessen fortsättningsvis skall ut-
formas på ett något annorlunda sätt än tidigare. Budgetprocessen föreslås
omfatta statlig verksamhet oberoende av om denna redovisas över statsbud-
geten eller ej. Riksdagens ställningstaganden till verksamhetsinriktning, re-
sultat m.m. skall ske vid tidpunkter och i en omfattning som riksdagen själv
bestämmer.

Riksdagen skall således spela en mera aktiv roll i budgetprocessen än för
närvarande.

I det nya systemet med treårsbudgetering för förvaltningsmyndigheter har
hittills förutsatts att regeringen regelbundet vart tredje år skall ta ställning
till fördjupade anslagsframställningar från myndigheterna. Anslag till myn-
digheterna skall prövas för tre år framåt.

I rapporten föreslås i stället att riksdagen skall avgöra vilka verksamheter
som bör bli föremål för en mera grundläggande prövning. Den fördjupade
prövningen skall då inte begränsas till förvaltningsmyndigheter utan omfatta
även uppdragsmyndigheter, affärsverk, statliga företag, fonder och stiftel-
ser. Verksamhetsområden som bara till en del eller inte alls finansieras över
statsbudgeten föreslås på motsvarande sätt omprövas regelbundet och i ett
sammanhang. Det gäller t.ex. socialförsäkringssektorn, jordbrukspolitiken
och bostadspolitiken.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

115

Riksdagen bör ange riktlinjer för prövningen och för hur redovisningen
till riksdagen skall utformas. Ingenting hindrar att samma verksamhet prö-
vas flera år i rad.

Förslaget innebär att gränsdragningen mellan statlig verksamhet som re-
dovisas över resp, utanför statsbudgeten med nödvändighet blir föremål för
uttryckliga ställningstaganden från riksdagens sida. Budgetprocessen blir
mera flexibel och bättre anpassad till det faktum att en statlig budgetprocess
även är en politisk beslutsprocess.

I rapporten föreslås att innehållet i budgetpropositionen och komplette-
ringspropositionen så långt möjligt renodlas.

Budgetpropositionen föreslås fortsättningsvis innehålla regeringens syn på
det ekonomiska läget och budgetpolitiken (nationalbudget), de förslag som
kan föranledas härav samt därutöver de fördjupade analyser som riksdagen
tidigare beställt.

I kompletteringspropositionen finns därefter ett fullständigt budgetförslag
samt de revideringar av tidigare förslag som bedömts som ofrånkomliga.

Statlig verksamhet bedrivs i många former. Av rapporten framgår att det inte
alltid är klart hur en verksamhet skall betraktas, eller vad skilda verksam-
hetsformer egentligen innebär. Någon överblick över t. ex. statliga fonder
och stiftelser förefaller inte finnas. Eventuella fördelar med förfarandet att
omvandla uppdragsmyndigheternas utrustningslån till statskapital är oklara.

I rapporten föreslås att innebörden av olika verksamhetsformer klargörs.
Beslut om statlig verksamhet kan då grundas på relevant information om
vilka konsekvenser alternativa verksamhetsformer får för bl. a. riksdagens
insyn. Statsbudgeten kan vidare avgränsas på ett mera konsekvent sätt än
för närvarande.

Medan riktlinjerna för de statliga bolagen är mycket allmänt hållna, är af-
färsverken sedan några år föremål för en ny form av styrning utifrån fast-
lagda mål för service och vissa ekonomiska förhållanden. För förvaltnings-
myndigheterna är anslagstilldelningen det viktigaste styrmedlet i budgetpro-
cessen. Riksdagens inflytande över uppdragsmyndigheterna ter sig oklart.

I rapporten ifrågasätts om riksdagen genom budget- och kompletterings-
propositionerna får ett tillräckligt utförligt och specificerat underlag för sina
ställningstaganden. Innebörden av särskilt de olika ekonomiska målen för
affärsverken behöver klargöras. Riksdagen bör åtminstone en gång under
varje mandatperiod ta ställning till en samlad redogörelse för de bemyndi-
ganden som lämnats till regeringen. Även verksamheten i statliga företag
bör utvärderas regelbundet på riksdagens uppdrag. Möjligheterna att fast-
ställa statsbidragen till kommunerna för flera år bör närmare undersökas.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

116

I rapporten lämnas en rad exempel på att redogörelserna i budget- och kom-
pletteringspropositionerna kan vara mycket ofullständiga vad gäller hur an-
visade medel har använts, orsakerna till överskridanden, konsekvenserna av
tidigare fattade riksdagsbeslut m.m. Redogörelserna kan också bli ofullstän-
diga till följd av att verksamhet finansieras dels över statsbudgeten, dels vid
sidan av denna och riksdagen då bara informeras om en del av verksamhe-
ten.

Med en utvidgad budgetprocess, där riksdagen direkt begär underlag för
beslut från regeringen, förbättras också förutsättningarna för uppföljning av
statlig verksamhet oberoende av verksamhetsform.

I rapporten lämnas en rad förslag till hur regeringens information till riks-
dagen i speciella frågor kan förbättras:

I de fall riksdagen tidigare budgetår utöver regeringens förslag anslagit ytter-
ligare medel till en verksamhet bör det i påföljande budget- eller komplette-
ringsproposition finnas särskilda redogörelser för hur dessa medel dispone-
rats.

För förvaltningsmyndigheter bör anges hur anslagen har räknats fram.
Kommentarer och ställningstaganden till faktiskt förbrukade medel bör fin-
nas i anslutning till varje anslag.

För uppdragsmyndigheter bör uppgifter lämnas om verksamhetens om-
fattning och om utfallet av tidigare prognoser och program.

För affärsverken behövs en regelbunden redovisning av hur lämnade be-
myndiganden har utnyttjats. Samtliga affärsverk bör liksom annan statlig
verksamhet innefattas i budgetprocessen.

Regeringens redogörelse för de statliga företagen bör utvecklas. Behovet
av mer preciserade riktlinjer för företagen bör övervägas.

Förändringen av anslagsbehållningar bör beräknas efter förfrågningar till
de myndigheter som förfogar över de största behållningarna.

Beräknat tillkommande utgiftsbehov bör redovisas på ett mera utförligt
sätt och följas upp.

Redogörelsen för det underliggande budgetsaldot bör utvecklas och regel-
bundet följas upp.

Den kreditgivning som nu redovisas över statsbudgeten bör flyttas utanför
denna.

Beträffande statsbudgetens inkomstsida behövs en översyn av inkomstre-
dovisningen i dess helhet. Den bör innefatta analyser av orsakerna till avvi-
kelser mellan beräknat och faktiskt inlevererat överskott från affärsverk och
statliga myndigheter samt en genomgång av hur inkomster avsedda för spe-
ciella ändamål hanteras i budgetprocessen.

Användningsområdet för långtidsbudgeten och årsbokslutför staten behö-
ver närmare klargöras, liksom värdet av att fördela statsbudgetens inkomster
och utgifter på realekonomiska kategorier. Det nya systemet för statliga kre-
ditgarantier bör utvärderas inom två år.

För såväl nationalräkenskaperna som nationalbudgeten behövs till hjälp
för riksdagens ledamöter enkla och översiktliga läsanvisningar av vilka det

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

117

framgår vilken innebörd olika begrepp har och hur de kan användas. I bud-
getpropositionen bör konsekvenserna av skilda beräkningar redovisas så att
meningsfulla jämförelser blir möjliga.

Det tar närmare ett och ett halvt år att utarbeta en svensk statsbudget. Så
har också en betydande del av statsförvaltningens samlade ekonomisk-admi-
nistrativa och politiska kompetens deltagit i arbetet. Den rutin som under
lång tid har tillämpats för budgetarbetet ser i sammandrag ut så här.

I februari-mars skickar finansdepartementet och ibland andra departe-
ment ut anvisningar för vad som bör ingå i de statliga myndigheternas an-
slagsframställningar.

Under våren och sommaren utarbetar statliga myndigheter och andra som
begär anslag över statsbudgeten sina anslagsframställningar. Myndigheter-
nas yrkanden bereds tillsammans med annat material i regeringskansliet un-
der hösten.

Senast den 10 januari året därpå lämnar regeringen i budgetpropositionen
förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och för budgetpolitiken
samt förslag till statsbudget till riksdagen. Budgetpropositionen innehåller
också bl.a. preliminär nationalbudget.

Mellan den 10 och 25 januari (under den s.k. allmänna motionstiden) får
riksdagsledamöterna i motioner föreslå ändringar av regeringens förslag el-
ler lämna andra förslag till riksdagen.

I april lämnar regeringen i kompletteringspropositionen åter förslag till
riktlinjer för den ekonomiska situationen samt ett reviderat förslag till stats-
budget. Kompletteringspropositionen innehåller också reviderad national-
budget samt långtidsbudget. Regeringen kan också i särpropositioner under
våren lämna förslag beträffande begränsade delar av statsbudgeten.

De olika riksdagsutskotten behandlar under våren regeringens förslag och
riksdagsledamöternas förslag till ändringar. Sedan kammaren tagit ställning
till utskottens förslag sammanställer finansutskottet i maj eller början av juni
en statsbudget, som riksdagen också fattar beslut om.

Regeringen ställer före budgetårets början den första juli genom regle-
ringsbrev medel till myndigheters och andras förfogande.

Under budgetåret kan riksdagen genom tilläggsbudget göra en ny beräk-
ning av statsinkomsterna, ändra anslag eller anvisa nya anslag. I allmänhet
föregås riksdagsbeslutet då på samma sätt som vad gäller den reguljära bud-
getprocessen av framställningar från myndigheter, beredning i regerings-
kansliet, proposition, motioner och utskottsbehandling.

(Rutinerna för budgetarbetet håller i viss mån på att förändras. En redo-
görelse för pågående budgetmodernisering finns i avsnitt 9 av rapporten.)

Att Sverige skall ha en statsbudget framgår av regeringsformens nionde ka-
pitel (om finansmakten), där det bl. a. stadgas att riksdagen bestämmer till

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

118

vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna
ändamål. Riksdagen kan besluta att ett anslag på statsbudgeten skall avse
en annan tidsperiod än budgetperioden, som normalt är närmast följande
budgetår. Riksdagen får också besluta om riktlinjer för viss statlig verksam-
het för längre tid än anslagen till verksamheten avser (RF 9 kap. 3 och 7 §§).

Regeringens skyldighet att före den 10 januari varje år avlämna proposi-
tion med förslag till statsbudget (budgetproposition) och före utgången av
april månad lämna förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (komplette-
ringsproposition) regleras i riksdagsordningens tredje kapitel. Där anges
också att budgetpropositionen skall innehålla finansplan och nationalbud-
get.

1969 års budgetutredning menade att huvudprincipen vid avgränsningen
av den statliga budgeten borde vara att samtliga statens insatser och verk-
samheter på olika områden redovisas i budgeten (SOU 1973:43). Utred-
ningen lämnade också förslag med utgångspunkt från förhållandena i början
av 1970-talet:

- hela socialförsäkringssystemet borde i informativt syfte redovisas i en sär-
skild bilaga till budgetpropositionen,

- medel från införselavgifter på jordbrukets och fiskets område borde jäm-
ställas med tullmedel och tas upp på statsbudgetens inkomstsida, regle-
ringskassor och andra utgifter borde föras upp på utgiftssidan,

- affärsverkens driftbudgetar borde redovisas i budgetpropositionen under
resp, programavsnitt och föras upp under formella 1 000-kronorsanslag på
statsbudgeten,

- formell specialdestination inom budgeten borde inte längre tillämpas,

- bruttoredovisning av statens verksamheter borde vara huvudregeln, men
nettoredovisning borde kunna tillämpas för vissa - från fall till fall be-
stämda - avgiftsfinansierade verksamheter (a. a.).

Föredragande statsråd tog inte uttryckligen ställning till utredningens princi-
piella uppfattning, men ansåg liksom utredningen att en översiktlig redovis-
ning av socialförsäkringssystemet borde lämnas i budgetpropositionen. Spe-
cialdestination av automobilskattemedel föreslogs upphöra; övriga utred-
ningsförslag togs inte upp vid riksdagsbehandlingen (prop. 1976/77:130, FiU
1977/78:1, rskr. 19).

Fastlagda riktlinjer för vad statsbudgeten skall omfatta saknas således.
Exempel på att frågan om redovisning över statsbudgeten eller vid sidan av
denna kan avgöras från fall till fall lämnas i avsnitt 5.

En rad föreskrifter reglerar statliga myndigheters redovisning mot stats-
budgeten. Dit hör bokföringsförordningen (1979:1212), förordningen
(1985:498) om avräkning av utgifter på statsbudgeten, kungörelsen
(1969:54) om beräkning och redovisning av lönekostnadspålägg samt förord-
ningen (1982:49) om statliga myndigheters medelsredovisning m.m. vid för-
säljning av anläggningstillgångar. Bestämmelser om redovisning, bokföring,
revision, upphandling, avgifter, arkivvård m.m. finns samlade i publikatio-
nen EA som riksrevisionsverket (RRV) ger ut.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

119

Hela arbetet med statsbudgeten är upplagt så att statsmakternas beslut skall
kunna fattas i ljuset av god och allsidig information.

Myndigheterna skall varje år lämna anslagsframställning till regeringen.

I regeringskansliet vägs myndigheternas behov mot varandra. Finansde-
partementet gör även beräkningar över inkomsterna under olika förutsätt-
ningar.

Sedan regeringen sammanställt sitt budgetförslag prövas det av riksdagen,
som enligt grundlagen har det yttersta ansvaret för budgetregleringen.

Statsbudgeten har beskrivits som en handlingsplan, eller ett instrument för
att styra användningen av tillgängliga samhällsresurser i enlighet med stats-
makternas långsiktiga viljeinriktning (finansdepartementet, riksrevisions-
verket 1983). Den har även beskrivits som ett av regeringens politiska styrin-
strument (Petersson 1989:1).

Men också andra tolkningar av budgetprocessens och statsbudgetens bety-
delse är möjliga.

Kanske är statsbudgeten och hela den statliga budgetprocessen först och
främst ett uttryck för den ordning som också regeringsformen syftar till.

Den noggrant uppgjorda tidsplanen för hela budgetarbetet skapar reda
och understryker arbetets vikt. Det gör för övrigt också budgetförslagens
omfattning (räknat i antal sidor såväl som antal kronor) och den massme-
diala uppståndelsen i samband med att ett budgetförslag presenteras.

Det går inte att bortse från att hela den statliga budgetprocessen också
innehåller ett visst mått av slentrian. Formuleringar, argument, beteenden
och gester återkommer år efter år i mer eller mindre oförändrat skick.

Myndigheterna kan i sina anslagsframställningar praktiskt taget ordagrant
upprepa både argument och yrkanden i flera år. De redovisningar de lämnar
i anslagsframställningarna följer mallar från budgethandbok och direktiv
från regeringskansliet och ändras bara obetydligt mellan åren.

Budgetarbetet i regeringskansliet har varit upplagt på i princip samma sätt
under hela 1980-talet.

I budgetpropositionen upprepas ett bestämt mönster, där frågor efter en
inledande översiktlig beskrivning behandlas från mera principiella utgångs-
punkter för att slutligen (i många fall) redovisas i detalj i anslutning till ett
bestämt anslag.

Även i utskottens betänkanden förekommer upprepningar - formule-
ringar och motiveringar flyttas från det ena betänkandet till det andra.
(Några exempel på detta återfinns i avsnitt 7.)

De olika funktioner som den statliga budgetprocessen fyller kan inte enkelt
skiljas från varandra. Kanske är symbolhandlingar och upprepningar en
ofrånkomlig del av processen som sådan.

Förslagen i rapporten syftar inte heller till att helt eliminera någon av stats-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

120

budgetens alla tänkbara roller, utan snarare till att något justera förhållandet
mellan dem.

Med ett alltför stort inslag av slentrian blir budgetprocessen en tom rutin,
som riskerar att åtminstone delvis bli meningslös. Med alltför stort infly-
tande över processens innehåll hos regeringen blir riksdagens budgetarbete
en tom ritual, som också kan uppfattas som meningslös.

Om riksdagen i stället ökar sitt inflytande över budgetprocessen kan
denna göras tydligare och mera öppen för insyn. Det blir väsentligt att bud-
getprocessen på ett riktigt sätt speglar förhållanden och värderingar i sam-
hället. Det politiska inslaget i processen ökar.

Budgetering har varit ett angeläget ämne både inom utredningsväsendet och
i den akademiska världen. Åtskilliga uppfattningar om vad en budget bör
vara - och vad det faktiskt är - har framförts. I det här avsnittet lämnas en
kortfattad redogörelse för de viktigaste förändringarna vad gäller synen på
den svenska statsbudgeten. Några forskares syn på budgetering presenteras
också.

Från svensk medeltid finns bara ett känt fall då kungen försökte bilda sig en
uppfattning om Kronans inkomster, nämligen Erik av Pommerns skattebok
från 1413. Den finns dock endast kvar i vissa utdrag (Kungl. Myntkabinettet
1989).

Johan den III ansåg sig behöva få en överblick inte bara över ”Sveriges
Rikes hele Opbörd” utan också över dess utgifter. De riksböcker som sam-
manställdes för åren 1573 och 1582 innebar någonting nytt. Tidigare hade
statens utgifter betraktats som hemliga. Riksböckerna omfattade dock bara
den ordinarie riksstaten. Extraordinära inkomster och utgifter - t. ex. in-
komster från myntningen eller utgifter för legosoldater - fanns inte med-
tagna (a.a.).

Först 1809/10 reglerades frågan om statsbudget och beskattning. Som den
första ”moderna” statsbudgeten betraktas statsverkspropositionen 1828.

De viktigaste budgetreformerna mellan 1809/10 och 1944 har av 1948 års
budgetutredning sammanfattats på det här sättet.

1809/10 sammanfördes i grundlag reglerna om statsreglering och beskattning
samt reglerades maktförhållandet mellan Konungen och riksdagen. Budge-
ten upprättades i två delar, riksstaten som avsågs omfatta alla till Konungens
förfogande stående medel samt anvisningar på riksgäldskontoret, vilket i sin
tur reglerade statsskulden, budgetunderskottet, krigskostnader m. m. samt
finansierade dessa kostnader, dels med allmän bevillning, dels med upplå-
ning. Första huvudtiteln reglerades och konungahusets rättigheter fastställ-
des.

1823 beslöts att kapitalräkning (budgetredovisning och utdrag ur rikshu-
vudboken) årligen skulle tryckas. Extra anslag (sedermera extra statsregle-
ringen) anvisades på riksgäldskontoret.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

121

1828 och 1834 fastslogs principen att Konungen icke ensidigt kunde an-
vända besparingar till att tillskapa nya löner eller eljest ingå förbindelser som
riksdagen senare måste infria i form av ökade anslag samt att besparingar
icke finge användas till ändamål som riksdagen underkänt.

1840/41 anpassades huvudtitelsindelningen efter statsdepartementens för-
valtningsområden , fastställdes anslagsbeteckningar för de viktigaste anslags-
typerna, upphävdes maximeringen av huvudtitlarnas slutsummor samt regle-
rades Konungens rätt att använda besparingar.

1868-1876 överfördes genom flera reformer allmänna bevillningen, kost-
nader för riksdagen och dess verk, räntor på statsskulden m. m. samt extra
statsregleringen till riksstaten. Lånemedel för kapitalinvestering bibehöllos
utanför riksstaten.

1911 sammanfördes riksstaten och lånemedlen till en enhetlig riksstat,
kompletterades riksstaten med vissa inkomster och utgifter som dittills redo-
visats utanför denna, antogs principen om bruttoredovisning för egentliga
statsinkomster samt infördes enhetliga regler för de affärsdrivande verkens
resultatredovisning.

1918 beslöts avveckling av det s.k. förskottssystemet samt infördes till-
läggsstater och anslag till oförutsedda utgifter.

1922 och 1923 omlades budgetåret till tiden 1 juli—30 juni samt upphävdes
Konungens dispositionsrätt till vissa besparingar.

1928 infördes fullt ut principen om en jämnt balanserad skattebudget.

1934 och 1935 infördes för första gången en enhetlig systematik för upp-
ställningen av riksstatens utgifter, antogs principen om redovisning av sta-
tens fasta egendom i rikshuvudboken samt enhetliga regler för reglering av
kostnaderna för fastigheternas underhåll och vård.

1937 och 1938 uppdelades åter budgeten (liksom före år 1911) i två delar,
nu benämnda driftbudgeten och kapitalbudgeten, samt återinfördes regeln
om öppen redovisning av budgetens överskott eller underskott med utgångs-
punkt från principen om flerårsbalansering.

1939 beslöts beredskapsstat för försvarsväsendet samt tilläggsstater utan
inkomsttäckning (underskottsbalansering).

1944 infördes bruttoredovisning för alla kapitalinvesteringar samt enhet-
liga regler för värdering av kapitaltillgångar och avskrivningsmedlens redo-
visning.

(SOU 1952:45)

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Från och med 1931 framlade Kungl. Maj:t mot slutet av vårriksdagen genom
den s. k. kompletteringspropositionen ett förslag till komplettering av försla-
get till riksstat. Denna praxis kodifierades 1949 genom en ändring av riks-
dagsordningen och har därefter betraktats som en normal företeelse (SOU
1959:16).

Begreppet totalbudget introducerades i 1956 års finansplan, som också in-
nehöll en sammanställning över de sammanlagda drift- och kapitalbudge-
tarna. Kommentarerna i finansplanen gällde därefter totalbudgeten. Från
och med budgetåret 1966/67 kompletterades drift- och kapitalbudgetarna re-
gelmässigt med en sådan uppställning (prop. 1976/77:130).

1957 års budgetkommitté diskuterade i betänkandet Riksdagens budgetar-
bete (SOU 1959:16) framför allt tre frågor: riksdagens ställningstagande till

122

finansplan och nationalbudget, behovet av en samordnande instans för riks-
dagens budgetarbete och frågan om återprövningsrätt i budgetfrågor.

Kommittén föreslog att finansplanen med nationalbudgeten skulle remit-
teras till något av riksdagens organ, som senast i mitten av februari hade att
avge ett yttrande ”av allmän och principiell karaktär”. Yttrandet skulle där-
efter vara utgångspunkten för en finansdebatt i riksdagen.

Den bristande samordningen mellan olika riksdagsutskotts arbete med
statsregleringen hade enligt utredningen uppmärksammats sedan 1915. Möj-
ligheterna att bilda ett sammansatt utskott för statsregleringen hade aldrig
utnyttjats; de s.k. budgetdeputerade hade i huvudsak ägnat sig åt att göra
sammanställningar. Kommittén föreslog en förstärkning och utbyggnad av
budgetdeputationen - en budgetdelegation - som med auktoritet och
”tyngd” skulle samordna riksdagens budgetarbete.

1958 års riksdag hade beslutat att riksdagsbeslut om delar av riksstaten
skulle gälla till dess riksdagen beslutat om hela riksstaten eller ändrat beslu-
ten i annan ordning. Budgetkommittén föreslog, liksom tidigare 1950 års
budgeträttskommitté, att de successivt fattade besluten i anslagsfrågor skulle
vara definitiva.

De principer för det statliga budgetsystemet som infördes genom 1937 års
budgetreform gällde i allt väsentligt oförändrade fram till budgetåret
1980/81.

Med utgångspunkt från förslag från 1969 års budgetutredning genomför-
des då flera förändringar: drift- och kapitalbudgetarna lades samman, redo-
visning av den statliga förmögenheten över kapitalfonder slopades och kra-
vet på förräntning av statens fordringar ändrades.

Drift- och kapitalbudgetarna slås samman

Förutvarande finansministern Ernst Wigforss ansåg att utgifter för kapital-
ökning var av ett helt annat slag än de ”verkliga” utgifterna och att det därför
”icke är mycket bevänt med att addera de båda slagen samman för att få hela
budgeteffektens slutsumma” (Wigforss 1927).

Motiven för 1937 års budgetreform var också att alla förändringar av sta-
tens förmögenhet skulle redovisas öppet, över kapitalbudgeten, som i prin-
cip var lånefinansierad. Driftbudgeten skulle däremot vara skattefinansierad
och täcka de löpande utgifterna. Den kunde över- eller underbalanseras be-
roende på konjunkturläget, men borde på längre sikt vara balanserad.

Så småningom kom synen på låne- resp, skattefinansiering att ändras. Frå-
gan om statens förmögenhetstillväxt blev inte längre ett kriterium för upplå-
ning, utan bedömningarna gällde budgetens samlade inverkan på samhälls-
ekonomin i stort. Drift- och kapitalbudgetarna kom i praktiken att finansie-
ras på samma sätt - med skatter eller med lån.

Gränsen mellan drift- och kapitalbudget var också oklar i andra avseen-
den. Till exempel redovisades utrustningskapital hos vissa myndigheter - ty-
piska investeringar - över driftbudgeten. Relationerna mellan drift- och ka-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

123

pitalbudget beskrevs av finansutskottet över huvud taget som ”mycket in-
vecklade” (FiU 1977/78:1).

Budgetutredningens uppfattning var att syftet med förmögenhetsredovis-
ning i staten borde vara att förbättra resursanvändningen och bidra till ökat
kostnadsmedvetande i statsförvaltningen, snarare än att uppvisa förmögen-
hetsställningen. I propositionen med förslag till riktlinjer för modernisering
av det statliga budgetsystemet (prop. 1976/77:130) framhöll föredragande
statsråd att dittillsvarande samlade redovisning av statens förmögenhet inne-
höll många brister. Något praktiskt behov av att löpande följa utvecklingen
av den statliga förmögenheten bedömdes inte föreligga. Förmögenhetsredo-
visning borde i stället utgöra ett av flera instrument för att bedöma effektivi-
teten i verksamheter med avkastningskrav (jfr nedan).

Kapitalfonderna slopas

I samband med att drift- och kapitalbudgetarna slogs samman avskaffades
budgetutjämningsfonden, genom vilken driftbudgetens över- och under-
skott hade balanserats. Den särskilda redovisningen av automobilskatteme-
del slopades också.

De kapitalfonder som i övrigt utgjorde grunden för förmögenhetsredovis-
ningen fyllde genom sammanläggningen inte längre någon funktion. Redo-
visningen betecknades av budgetutredningen som oenhetlig, komplicerad
och svåröverskådlig.

För verksamheter som ålagts ett avkastningskrav borde förmögenhetsre-
dovisningen ske genom balansräkningar. Huvudregeln skulle vara att affärs-
verk och likartade verksamheter-t. ex. uppdragsmyndigheter och myndig-
heter med programbudget - redovisade tillgångar med varaktighet på tre år
eller mer och med anskaffningskostnad på minst 20 000 kr. som förmögen-
het.

Statskapitalet skulle liksom tidigare utgöra skillnaden mellan anvisade in-
vesteringsanslag och verkställda avskrivningar. Investeringar i sysselsätt-
ningsfrämjande eller försvarsfrämjande syfte borde bokföras endast till den
del de kunde förräntas. Även värdet av andra tillgångar skulle kunna skrivas
ned, antingen direkt genom anslag i samband med att medel för tillgången
anvisades, eller senare och då efter det att frågan underställts riksdagen.
Fonden för oreglerade kapitalmedelsförluster, till vilken tillgångar som be-
hövde skrivas ned tidigare överförts, avskaffades.

Ändrade räntekrav

Kravet på förräntning av statens tillgångar beräknades före 1980 enligt sta-
tens normalränta. Statens normalränta utgjorde medeltalet av obligations-
räntan under de närmast föregående tio åren med tillägg av en kvarts procent
för att täcka administrationskostnader. Med stigande ränteläge hade normal-
räntan fått en inte avsedd subventioneringseffekt. Den saknade också enligt
budgetutredningen flexibilitet.

Statens normalränta ersattes med en utlåningsränta för statens fordringar
och en avkastningsränta för bl.a. affärsverk. Utlåningsräntan skulle knytas
till obligationsräntan på ett sådant sätt att ett ändrat ränteläge snabbt slog

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

124

igenom. Avkastningsräntan skulle gälla det ovägda genomsnittet av obliga-
tionsräntan de senaste tre åren. I båda fallen skulle ett tillägg på en kvarts
procent täcka förvaltningskostnader m.m.

Efter 1980 har ingen mera övergripande ”budgetreform” genomförts. Vill-
koren för särskilt affärsverken har dock genomgått ganska genomgripande
förändringar. Sedan kapitalfonderna avskaffats anvisades affärsverken me-
del för investeringar genom investeringsanslag. De avskrivningar som gjor-
des på anläggningstillgångar skulle i princip betalas in till statsverket.

Numera har affärsverken möjlighet att låna till investeringar i riksgälds-
kontoret. Statsmakterna reglerar verksamheten genom att uppställa mål för
t.ex. service, avkastning och soliditet. Det innebär att utökad investerings-
verksamhet i ett affärsverk vid oförändrat mål för soliditeten kan finansieras
genom egna vinster eller genom direkta ägartillskott (t.ex. genom engångs-
anslag över statsbudgeten).

Med soliditet avses betalningsförmåga på längre sikt. Soliditeten kan mätas
som förhållandet mellan eget kapital och företagets hela arbetande kapital
eller som förhållandet mellan eget kapital och långfristiga skulder å ena si-
dan och hela det arbetande kapitalet å andra sidan. Ett snävare soliditetsbe-
grepp innebär att den bundna delen av företagets egna kapital jämförs med
skulderna.

Nedan lämnas två exempel på hur de nya styrformerna har uttryckts.
Statsmakternas inflytande över affärsverkens verksamhet diskuteras vidare
i avsnitt 8.

Exempel: styrning av sjöfartsverket och Vattenfall

Sjöfartsverket ombildades till affärsverk den 1 juli 1987.1 sitt förslag till riks-
dagen framhöll föredragande statsråd bl.a. att den förändrade verksamhets-
formen innebar att sjöfartsverkets befogenheter vidgades. Statsmakternas
styrning skulle bli mer övergripande och ”ta sikte på fastställande av ekono-
miska mål och servicemål i stället för styrning genom anvisande av medel”. I
sin första treårsplan skulle sjöfartsverket redovisa mål i fråga om avkastning,
soliditet, produktivitet, prissättning och service samt strategier för att nå
dessa mål.

Riksdagen beslutade år 1988 om ny ekonomisk styrning av statens vatten-
fallsverk (NU 1987/88:41, rskr. 376). Beslutet innebar att statsmakternas
nomiska och verksamhetsmässiga styrning av Vattenfall fortsättningsvis rik-
tas mot Vattenfallskoncernen, dvs. affärsverket Vattenfall och de bolag i
vilka Vattenfall har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Riksda-
gen skall årligen fastställa rullande treårsplaner för investeringar och finan-
siering av dessa. Förräntningskrav, soliditetsmål, årsbokslut, utdelning samt
en motsvarighet till statlig skatt fastställs av regeringen.

För förvaltningsmyndigheter har en rad bestämmelser som tidigare regle-
rade detaljer i verksamheten slopats. Myndigheterna har fått större frihet
att besluta om organisationsförändringar, tillsättande av tjänster och om hur
anvisade medel skall användas. "Fria nyttigheter” av typen tjänstebrevsrätt
avvecklas successivt.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

125

Ett exempel på hur myndigheternas befogenheter har vidgats utgör villko-
ren för investeringar i ADB.

Statliga myndigheters ADB-investeringar prövades tidigare av regering
och riksdag, om investeringen beräknades överstiga 5 milj. kr. Från budget-
året 1988/89 är beloppsgränsen höjd till 20 milj. kr. Avsikten är att myndig-
heterna skall få vidgad beslutanderätt även vad gäller ADB-investeringar.
Statskontorets arbete på ADB-området skall bli stödjande, inte styrande
(prop. 1987/88:95, FiU 25, rskr. 293).

Forskare, som har studerat den amerikanska förvaltningens intresse för re-
former och omorganisationer, har menat att administrativa förändringar tjä-
nar ett vidare syfte än att enbart bidra till ökad effektivitet eller en mer rätt-
vis inkomstfördelning.

Att styra innebär också tolkning - att förklara det som sker, ge mening åt
skeenden, bekräfta normer och värderingar. Reformer blir ett sätt att också
hantera sådana aspekter av styrning (March och Olsen 1983).

Möjligen kan skiftande synsätt på budgetering och budgetens roll betrak-
tas som en spegling av vad som brukar benämnas ”tidsandan”. I svensk stats-
förvaltning skulle en ny tidsanda i så fall ha manifesterats med åtta till tio års
mellanrum. Man har förflyttat sig från 1960-talets programbudgettankar -
till SEA-system på 1970-talet - till dagens tro på helhetssyn, långsiktighet
och utvärdering (Czarniawska-Joerges och Jacobsson 1987).

Programbudgetering

Idéerna om programbudgetering hämtades från USA till den svenska stats-
förvaltningen under andra hälften av 1960-talet. Genom programbudgete-
ring skulle statsförvaltningen bli effektivare;

- varje verksledning skulle få ett instrument för att styra sin verksamhet,

- myndigheternas prestationer och resultat skulle kunna jämföras med de
resurser de tog i anspråk,

- personalen inom en myndighet skulle få kännedom om målen för verk-
samheten och vilka prestationer som förväntades,

- de ekonomiska konsekvenserna av olika vägar att nå de angivna målen
skulle klarläggas.

En försöksverksamhet med programbudgetering inom den civila delen av
statsförvaltningen inleddes 1968. Exempel på myndigheter vars verksamhet
indelades i program är sjöfartsverket, statens provningsanstalt och statskon-
toret.

Kritiken mot programbudgetering blev därefter allt häftigare. Bland an-
nat ifrågasattes om inte statsförvaltningen var alltför stor och komplicerad
för en så ambitiös planering. Metoden gav inte heller någon vägledning för
hur olika handlingsalternativ skulle byggas upp och värderas.

Den ofta bristande överensstämmelsen mellan programindelning och or-
ganisatorisk uppdelning medförde också att en rad i och för sig tveksamma

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

126

kostnadsfördelningar måste göras. De olika programmen kom ibland att be-
traktas som finansieringskällor som organisationen inte kände något ansvar
för.

Genom riksdagens ställningstagande till propositionen med förslag till
riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet avslutades for-
mellt försöksverksamheten med programbudgetering i statsförvaltningen.
Den ersattes med mera allmänt inriktade informations- och utbildningsinsat-
ser (jfr. nedan). De myndigheter som deltagit i försöksverksamheten behöll
dock programindelningen som grund för anslagsberäkningar och anslagstill-
delning.

{Källor: SOU 1967:11,12,13, prop. 1976177:130, FiU 1977178:1)

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Statens ekonomiadministrativa system, SEA

I samband med att programbudgeteringen utvärderades föreslog RRV att
det fortsatta arbetet skulle inriktas mot att allmänt förbättra ekonomiadmi-
nistrationen i statsförvaltningen. Statens ekonomiadministrativa system
(SEA) beskrevs som en idémässig stomme, genom vilken planering, budge-
tering, redovisning och resultatanalys samt revision integrerades med ut-
veckling och utbildning i den s. k. SEA-snurran. Vid RRV utarbetades me-
toder för verksamhetsplanering, kostnadsredovisning, resultatanalys, för-
valtnings- och redovisningsrevision.

Källa: Riksrevisionsverket, SEA, Statens ekonomiadministrativa system

127

Treårsbudgctering

De förändringar av det statliga budgetsystemet som nu håller på att genom-
föras ingår som en del av en mera omfattande översyn av förhållandet mellan
statsmakter och förvaltning. Ett av syftena med förändringarna är att riksda-
gen skall få bättre möjligheter att följa utvecklingen inom olika verksam-
hetsområden (prop. 1986/87:99). Se vidare avsnitt 9.

Andra teorier om budgetering

Det finns också exempel på andra ansatser för budgetering i förvaltningen.
Inget av följande synsätt har dock fått någon större genomslagskraft i svensk
statsförvaltning.

Ändamålsbudgetering

Ändamålsbudgetering kan karaktäriseras som en vidareutveckling och för-
enkling av programbudgeteringen. Ändamålen som budgeten syftar till att
tillgodose hänför sig t.ex. aldrig till mer än en organisatorisk enhet (Madsen
1969).

Nollbasbudgetering

Nollbasbudgetering är i första hand ett sätt för en företags- eller verksled-
ning att få kunskap om och styra verksamheten. Budgetarbetet decentralise-
ras. De budgetansvariga måste bevisa varför resurser över huvud taget be-
hövs för ett speciellt område.

Tekniken, som har utvecklats i USA, kan karaktäriseras som en tillämp-
ning av detaljer av programbudgeteringen. I Sverige har den prövats i ett
antal företag och i statsförvaltningen i mycket begränsad omfattning. I den
amerikanska förvaltningen har intresset för nollbasbudgetering svalnat.

Kritik har riktats dels mot hur nollbasbudgetering genomförs - mängder
av blanketter, svåra jämförelser, avgränsningsproblem, svårt att formulera
alternativ - dels mot resultaten. Uppföljningar har visat att inte heller noll-
basbudgetering har lett till några drastiska förändringar av existerande verk-
samhet.

Ibland har ”det tekniska” fått övertaget, så att det funnits mindre utrymme
än tidigare för analys och överväganden.

”Några fjärilar fångades, inga elefanter stoppades”, påstod man i en utvär-
dering av nollbasbudgeteringen i Georgia (Widebäck 1979).

Budgetering som förhandling och rollspel

En modell för själva budgetarbetet har presenterats av Aaron Wildavsky,
som bl.a. jämfört budgetering i olika länder.

I budgetarbetet skall man välja mellan ett stort antal alternativ, vars kon-
sekvenser man vet mycket litet om, framhåller han. Det är ont om tid och
svårt att hålla många saker i huvudet samtidigt.

Därför använder sig de som budgeterar av olika knep; de förenklar, gör
små förändringar och samlar erfarenhet från tidigare beslut.

När frågorna är för svåra, bedömer de i stället människorna som har an-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

128

svaret för dem. De litar på att myndigheter eller intressegrupper reagerar
om de blir alltför illa behandlade.

Det allra viktigaste hjälpmedlet är marginalresonemanget. Man utgår då
från en existerande bas. Det gör det lättare för dem som budgeterar, efter-
som det sällan ifrågasätts av dem som har begärt anslag.

Ofta anser man att varje myndighet skall ha sin beskärda del av ökningar
eller neddragningar. Det betraktelsesättet skapar också en viss stabilitet i
budgetsystemet.

Rollspel (dvs. att man väntar sig ett visst beteende av en viss befattnings-
havare) är ett sätt att organisera budgetarbetet, och det kan även ersätta en
del räknearbete.

De viktigaste rollerna spelas av förkämpar (t.ex. myndigheter som värnar
om sin egen verksamhet) och väktare (t.ex. budgetavdelning eller finansmi-
nisterium som vill begränsa utgifterna och som har överblick över inkomst-
erna). De står i ett motsatsförhållande till varandra, men om budgetarbetet
skall fungera måste de kunna lita på varandra - och göra hyfsade beräk-
ningar.

Budgetarbete betyder inte bara att man bedömer behovet av åtgärder -
det är också ett sätt att hantera konflikter. Hur olika problem avgränsas blir
avgörande för vilka som konfronteras med dem, hur de ter sig jämfört med
andra problem, och för vilka möjligheter man har att komma överens.

Det kan vara lättare att hantera ett stort antal små problem än ett fåtal
riktigt stora problem. Budgetstrategier används inte bara för att nå ekono-
miska mål utan också för att presentera krav och få stöd.

Vilken makt de institutioner har som deltar i budgetarbetet och hur de
förhåller sig till varandra är viktigt, liksom budgeterarnas värderingar. Det
avgör vilka som vinner och vilka som förlorar i budgetarbetet - och även vad
de olika aktörerna själva anser om resultatet (Wildavsky 1975).

Budgetering som ritual

Budgeten är kanske inte i första hand ett instrument för att omforma behov
och önskemål till politik. Kanske är budgetprocessen snarast ett medel för
att forma eller bekräfta önskemål, behov och uppfattningar.

Maktforskaren Johan P. Olsen fann i en undersökning att alla beslut i en
norsk kommun var enhälliga, och han frågade sig vad man då ägnade sig åt
under de långa sammanträdena. Olsen kunde urskilja tre ”mönster”:

- en omfattande verbal aktivitet.

Politikerna diskuterar villkoren för kommunen och kommunalpolitikerna

i allmänhet, tidspressen och hur mycket man har att göra.

- matt-syndromet

”Stora” frågor undviks. Men små frågor diskuteras, och tjänstemännens
förslag ändras. Det gäller t. ex. när man upptäcker att den matta som är
beställd till kommunalkamrerens tjänsterum är dyrare än den som social-
chefen redan fått.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

129

9 Riksdagen 1990191. 2 samt. Nr 2

- inte nu utan senare

”Något måste göras åt det här problemet.” ”Någon borde undersöka det
här närmare.” Man ger sig inte direkt på det beslut som skall fattas. Men
kanske sätter man gränser för vilka beslut som blir möjliga i framtiden.

Olsen anser att många norska kommuner fungerar som brandstationer, där
problemen löses allt eftersom de uppstår. Genom budgetprocessen skapas
utåt en bild av kloka överväganden och rationellt handlande. De styrande
får hjälp att legitimera sina brandkårsutryckningar (Olsen 1970).

Statistik över Sveriges ekonomi finns i nationalräkenskaperna, som samman-
ställs och redovisas av statistiska centralbyrån (SCB).

Nationalräkenskaperna kan beskrivas som ett bokföringssystem för sam-
hällsekonomin. Där delas de ekonomiska processerna produktion, inkomst
(eller inkomstanvändning) och kapitalbildning upp på ekonomiska subjekt -
företagen (näringslivet), den offentliga sektorn och hushållen. Ekonomiska
transaktioner mellan dessa subjekt klassificeras och summeras på olika sätt
för att möjliggöra olika typer av analyser av den ekonomiska utvecklingen.

Nationalräkenskaperna består av konton, där varje post förekommer två
gånger, en gång på kreditsidan och en gång på debetsidan (s.k. dubbel bok-
föring).

Till den offentliga sektorn hänförs i nationalräkenskaperna

- staten

- kommunerna

- socialförsäkringssektorn.

Till staten hänförs regeringen, departementen och myndigheter under depar-
tementen utom affärsdrivande verk, som ingår i redovisningen av näringsli-
vet. Vidare ingår riksdagen och dess verk utom riksbanken som också hän-
förs till näringslivet. Olika statliga fonder hänförs också till den statliga sek-
torn.

Med kommunerna avses borgerliga primärkommuner, landsting, kommu-
nalförbund och kyrkoförsamlingar.

Socialförsäkringssektorn omfattar delar av socialförsäkringssystemet,
nämligen den allmänna sjukförsäkringen inklusive föräldraförsäkring, den
allmänna tilläggspensioneringen, löntagarfonderna och de erkända arbets-
löshetskassorna.

Även de institutioner som administrerar de olika socialförsäkringssyste-
men - de allmänna pensionsfonderna, de allmänna försäkringskassorna och
arbetslöshetskassorna - räknas till socialförsäkringssektorn.

Till den offentliga sektorn räknas slutligen också ideella organisationer
som helt eller delvis finansieras och kontrolleras av den offentliga sektorn,
eller som betjänar den offentliga sektorn. Exempel på sådana organisationer

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

130

är kommunala och statliga teatrar. Organisationerna fördelas på staten eller
kommunerna beroende på vilken organisation det gäller.

Värdet av produktionen i den offentliga sektorn beräknas som summan
av produktionskostnaderna - löner, kapitalförslitning, indirekta skatter samt
förbrukning av varor och tjänster. Kostnaderna för förbrukningen av varor
och tjänster jämställs i sin tur med kostnaderna för inköp av dessa nyttighe-
ter, eftersom lagerkonton för offentliga myndigheter saknas i nationalräken-
skaperna. I uppgifterna om förbrukning ingår inköp av varaktiga varor för
militära ändamål (transportmedel, vapen, flygplan, krigsfartyg) som saknar
civil användning.

En del av det som produceras i den offentliga sektorn säljs till näringsliv
och myndigheter inom den offentliga sektorn eller till hushåll. Det som inte
säljs - och är skattefinansierat - räknas som offentlig konsumtion.

SCB hämtar uppgifter om den offentliga sektorn från riksrevisionsverkets
realekonomiska fördelning av statens inkomster och utgifter (jfr. avsnitt 4),
från olika statliga myndigheter och från räkenskapssammandrag för de olika
kommuntyperna. För beräkningen av förändringar mätt i fasta priser an-
vänds produktionsprisindex, konsumtionsprisindex och ibland specialkon-
struerade prisindex.

I tabellen nedan redovisas bruttonationalprodukten, dvs. värdet av alla
varor och tjänster som framställs i landet under ett år, samt offentliga utgifter
för olika ändamål.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Bruttonationalprodukten (BNP) och den offentliga sektorns utgifter, miljarder
kronor, löpande priser

	1970	1980	1987
BNP	172,2	525,1	1005,2
Offentlig konsumtion
och investering	48,5	175,4	300,6
staten	16,2	51,2	78,6
kommunerna	31,9	121,8	218,3
socialförsäkringssektorn	0,4	2,4	3,8
Offentliga transfereringar
inkl, erlagda räntor	27,1	151,7	325,4
Summa offentliga
utgifter	75,6	327,1	626,0

Källa: riksrevisionsverket, Statens finanser 1988

I boken Hur stor är den offentliga sektorn? urskiljs fem olika grupper av mått
på den offentliga sektorns storlek (Lybeck 1984). Måttens relevans beror på
vilken av statsmakternas uppgifter som studeras;

- den allokeringspolitiska funktionen (fördelningen av resurser mellan olika
produktionsområden),

- den fördelningspolitiska funktionen (fördelningen av resurser mellan
olika användningsområden) eller

131

- den stabiliseringspolitiska funktionen (åtgärder som syftar till att påverka
konjunkturförloppet).

1. Totala offentliga utgifter eller inkomster i förhållande till BNP

Måttet är egentligen ologiskt eftersom transfereringarna finns med i täljaren
men inte i nämnaren. Den offentliga sektorn mätt på detta sätt kan teoretiskt
överstiga bruttonationalprodukten. Måttet är trots detta användbart för att
belysa hur den offentliga sektorn på olika sätt griper in i samhällslivet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Totala offentliga utgifter i relation till BNP, procent

Är	1970	1980	1987
Offentliga utgifters
andel av BNP	43,8	62,3	62,3

Källa: riksrevisionsverket, Statens finanser 1988

2. Den offentliga resursförbrukningen (konsumtion och investeringar ) i
förhållande till BNP

Måttet visar hur den offentliga sektorns efterfrågan bidrar till den totala ef-
terfrågan i samhället. Det är viktigt från stabiliseringspolitisk synpunkt - i
lågkonjunktur kan efterfrågan från stat och kommun hålla arbetslösheten
nere, i högkonjunktur kan den däremot bidra till att inflationen stiger.

Offentlig konsumtion och investeringar i relation till BNP, procent

År	1970	1980	1987
Offentlig konsumtion
och investeringar	26,4	32,5	29,5
Offentlig konsumtion	21,6	29,2	27,2

Källa: statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna

3. Offentlig produktion i förhållande till BNP och den offentliga
sysselsättningens andel av den totala sysselsättningen

Måttet är av betydelse både från stabiliseringspolitisk och allokeringspolitisk
synpunkt. Storleken på den offentliga sektorn jämfört med den privata visar
hur resurserna har fördelats mellan sektorer. Sysselsättning i den offentliga
sektorn kan påverka arbetslöshet, men också lönespridning och löneök-
ningar.

132

Offentlig produktion och sysselsättning

Redog. 1990/91:2

År

Förädlingsvärde i den

1970

1980

1987

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

offentliga sektorn som

andel av BNP

15,5

22,1

20,0

Sysselsättning i den
offentliga sektorn i
relation till total sysselsättning

— personer

20,6

30,7

31,7

— arbetade timmar

18,5

26,8

28,0

Källa: statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna

4. Skatter och avgifter i förhållande till BNP

Måtten (som också de är ologiska, eftersom transfereringar inte finns med i
bruttonationalprodukten) kan ha både stabiliseringspolitiskt och alloke-
ringspolitiskt intresse. Ett högt skattetryck kan påverka förvärvsintensite-
ten. Det kan också leda till bl.a. improduktiva kapitalplaceringar.

Skatter och avgifter i förhållande till BNP

År	1970	1980	1987
Direkta skatters andel av BNP	20,3	21,7	24,3
Indirekta skatters andel av BNP	12,6	13,6	17,4
Arbetsgivaravgifter och egenavgifter i förhållande till BNP	7,6	14,2	13,7

Källa: statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna

5. Hushållens transfereringsinkomster och den privata produktionens
sub ventioneringsgrad

Måtten har betydelse från framför allt allokeringspolitisk synpunkt. De visar
graden av socialisering i samhället, hur enskildas beslut påverkas av samhäl-
lets organisation.

Transfereringar

År	1970	1980	1987
Transfereringar från den offentliga sektorn till hushållen och deras ideella organisationer i relation till hushållens
disponibla inkomst	20,5	34,6	39,3
Transfereringar från den offentliga sektorn till närings- livet i relation till förädlings- värdet i olika näringsgrenar	2,6	6,9	6,6

Källa: statistiska centralbyrån, nationalräkenskaperna

133

Bruttonationalprodukten - BNP - definieras som värdet av alla de varor och
tjänster som framställs inom landet under en viss period för att användas för
konsumtion, investeringar eller export. BNP som ett mått på välfärd eller
livskvalitet har länge ifrågasatts.

Förslag om en parlamentarisk utredning för att utforma alternativa mått
på den totala produktionen i samhället har framförts (mot. 1988/89:Fi406).
Förslaget tillbakavisades av riksdagen med hänvisning till bl. a. statistiska
centralbyråns levnadsförhållandeundersökningar och pågående utveckling
av naturresursräkenskaper (FiU 22, rskr. 222).

”Ge miljön en egen BNP!” föreslår två chefer vid statistiska centralbyrån.
Men det är inte självklart att miljöförstöringen skall översättas i pengar... Vi
behöver få fram lika styrande och slagkraftiga mått om utsläpp och avfall
som dem vi har om marknadsekonomin genom BNP och konsumentprisin-
dex.

Dagens Nyheter den 29 april 1989

Uppgifter från nationalräkenskaperna används som utgångspunkt för de na-
tionalbudgetar som regeringen tillställer riksdagen varje år. En preliminär
nationalbudget brukar redovisas som bilaga till finansplanen och en revide-
rad nationalbudget som bilaga till den reviderade finansplanen. Därutöver
får riksdagen i oktober eller november ytterligare en redogörelse för hur re-
geringen ser på utvecklingen av svensk ekonomi. Nationalbudgetarna utar-
betas inom finansdepartementet. De utgör underlagsmaterial för riksdagens
budgetarbete och blir inte i sig föremål för något ställningstagande från riks-
dagens sida.

Nationalbudgeten är i första hand en bedömning av hur ekonomin realt
sett (efterfrågan, produktion, sysselsättning) kan komma att utvecklas på
kort sikt. (I kompletteringspropositionen 1989 finns också beräkningar för
åren 1990-1993 i två alternativ.) Utifrån antaganden om pris- och löneut-
veckling och de offentliga regelsystemen beräknas också inkomster och ut-
gifter för ekonomins huvudsektorer.

Beräkningarna är gjorda med utgångspunkt från att de förslag regeringen
samtidigt lägger fram i budgetproposition resp, kompletteringsproposition
också genomförs. Skulle något eller några förslag inte komma att genomfö-
ras revideras nationalbudgeten senare med hänsyn härtill.

Vilken betydelse regeringens förslag får för olika ekonomiska parametrar
redovisas inte explicit i nationalbudgeten, men brukar åtminstone delvis
kunna utläsas från texten i finansplanen.

Exempel: försörjningsbalansen och regeringens förslag

Effekterna under 1989 av regeringens förslag i kompletteringspropositionen
1989 beskrivs i den reviderade finansplanen så här:

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

134

konsumentpriser + 2 procentenheter, BNP-tillväxt - 0,5 procentenhet,
privat konsumtion - 1 procentenhet, bytesbalans + 2 miljarder kronor

För en mera systematisk jämförelse krävs tillgång till andra prognoser,
t.ex. prognoser från konjunkturinstitutet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Försörjningsbalans

	Miljarder kr. 1988, löpande priser	Procentuell volymförändring 1989
	Miljarder kr. 1988, löpande priser	enligt rege- ringen	enligt konjunktur- institutet
Bruttonationalprodukt	1093,8	1,6	1,9
Import	335,6	5,2	5,9
Tillgång	1429,4	2,5	3,0
Privat konsumtion	569,7	0,8	1,8
Statlig konsumtion	78,6	1,7	1,6
Kommunal konsumtion	215,4	1,5	1,4
Bruttoinvesteringar	214,4	4,0	4,4
Lagerinvesteringar	-2,6	0,4	0,4
Export	353,9	3,8	4,0
Användning	1 429,4	2,5	3,0

Källa: prop. 1988/89:150, konjunkturinstitutet, pressmeddelande 1989-03-29

Någon avstämning mellan uppgifterna i nationalbudgeten och dem som åter-
finns i det årsbokslut för staten som sedan 1985 ingår i den reviderade finans-
planen görs inte. Bristande överensstämmelse vad gäller avgränsning och pe-
riodisering gör att skilda belopp redovisas under identiska rubriker i samma
dokument.

Exempel: statens finansiella tillgångar

I den reviderade finansplanen 1989 finns olika uppgifter om t.ex. statens fi-
nansiella tillgångar.

Statens finansiella tillgångar, miljarder kronor

	1987	1988
Årsbokslut för staten	227,7	225,5
(avser 30 juni)
Reviderad nationalbudget	265	276
(avser 31 december)

Källa: prop. 1988189:150

Nationalbudgeten revideras allt eftersom mera tillförlitlig statistik blir till-
gänglig. Det innebär att redovisningen även vad gäller historisk tid revideras
mellan skilda redovisningstillfällen.

Exempel: nationalbudgeten revideras

Så här har statens utgifter och inkomster för år 1987 ändrats i olika redovis-
ningar. Ett preliminärt utfall fanns tillgängligt först vid redovisningen av
kompletteringspropositionen 1988. Utfallet av prognoserna kan naturligtvis
även påverkas av åtgärder efter prognostillfället.

135

Statens inkomster och utgifter år 1987 enligt olika redovisningar, miljarder kronor

Redovisning i	Inkomster Utgifter		Finansiellt sparande	Budgetsaldo
Finansplan 1987	338,8	349,1	-15,3	-38,0
Kompl. prop.	343,0	347,1	- 4,1	-32,0
Finansplan 1988	362,6	344,4	18,2	- 9,4
Kompl. prop.	362,0	346,7	15,3	- 9,7
Finansplan 1989	364,5	346,3	18,1	-10,0
Kompl. prop.	364,0	346,3	17,6	-10,0

Källa: prop. 1986/87, 1987/88, 1988/89:100, 150

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Uppgifterna i nationalbudgeten påverkas av beräknade effekter av före-
slagna åtgärder, men även av beräkningsförutsättningarna i övrigt. Speciellt
antagandena om löne- och prisutveckling bestäms i hög grad utifrån politiska
hänsynstaganden, detta med hänsyn till att dessa antaganden i sig kan förut-
sättas påverka t.ex. avtalsrörelser och prisutveckling. De senaste åren har
antagandena varit för låga, vilket bl. a. medfört att prognoserna över statens
inkomster inte överensstämt med faktiska inkomster (se tabell 4 sist i rappor-
ten).

I den statistik över Sveriges tillgångar och skulder gentemot utlandet som
riksbanken publicerar saknas uppgifter om svenska företags innehav av ak-
tier i utländska företag och om utländskt aktieinnehav i svenska företag.

Genom enkäter till svenska och utländska företag har riksbanken kartlagt
storleken av detta ägande. Enkätresultaten visar att det vid utgången av 1986
fanns ca 2 750 svenska företag med totalt 6 900 ägarkopplingar i utlandet.
Det bokförda värdet av svenskt ägande i utlandet uppgick till ca 95 miljarder
kronor.

Antalet företag som är direktägda från utlandet uppgick vid samma tid-
punkt till ca 1 800. Det bokförda värdet av de utländska företagens tillgångar
i Sverige beräknades till 30 miljarder kronor.

Med ledning av enkätresultaten har riksbanken beräknat Sveriges netto-
skuld till utlandet till 136 miljarder kronor den 31 december 1986, en minsk-
ning med ca 60 miljarder kronor jämfört med tidigare publicerad statistik.

Sveriges tillgångar och skulder gentemot utlandet 1986, miljarder kronor

Redovisad statistik			Statistik kompletterad med enkätresultaten
	Tillgångar	Skulder	Tillgångar	Skulder
Staten och riksbanken	14,8	127,9	14,8	127,9
Valutareserven, netto	45,7	-	45,7	-
Kommuner	-	8,8	-	8,8
Övriga	169,2	289,7	264,2	315,2
Totalt	229,7	426,4	315,7	451,9
Netto		196,7		136,2

Källa: riksbanken, Penning- och valutapolitik 1989:1

136

Efter framskrivning av enkätresultaten bedömer riksbanken att Sveriges
skuld till utlandet i september 1988 var 90—100 miljarder kronor lägre än
vad statistiken utvisar - 145—155 miljarder kronor i stället för omkring 245
miljarder kronor (riksbanken 1989).

Att värdet av offentliga tjänster i nationalräkenskaperna likställs med kost-
naderna för att producera tjänsterna (jfr ovan) betyder att produktivitetsut-
vecklingen i offentlig verksamhet definitionsmässigt är obefintlig. Kvaliteten
i den offentliga verksamheten antas i stället stå i direkt relation till kostna-
derna för insatserna.

Om löneutvecklingen i den offentliga sektorn mäts i löpande priser - och
löneutvecklingen i privat och offentlig sektor inte skiljer sig från varandra -
innebär det i sig att den offentliga sektorn blir allt större (Lybeck 1984).

Val av basår påverkar också den offentliga sektorns storlek. I de aktuella
nationalräkenskaperna är basåret för fastprisberäkningar 1980. En övergång
till 1985 som basår kommer enligt planerna att vara genomförd i de national-
räkenskaper som publiceras hösten 1989. Varje övergång till nytt basår inne-
bär att den offentliga sektorns andel mätt i fasta priser närmar sig andelen
mätt i löpande priser. Den offentliga sektorns andel av BNP blir alltså olika
stor beroende på vilket basår man utgår från.

Det finns också andra och mindre ”tekniska” förklaringar till varför den
offentliga sektorn tenderat att växa i många industrialiserade länder.

Motiv för den offentliga sektorn över huvud taget står att finna i antagan-
den om samhällsekonomisk effektivitet. Försvar, polis, brandkårer och dom-
stolsväsende motiveras av att skyddet av medborgarnas liv och ägodelar bäst
handhas av det allmänna. I andra fall - t.ex. vad gäller post, telefon, vägar
och järnvägar - finns antaganden om stordriftsfördelar som ett skäl till pro-
duktion i samhällets regi. Det kan också förekomma s.k. externa effekter -
t.ex. miljöförstöring - som motiverar att samhället på olika sätt griper in.
Över huvud taget antas urbaniseringen under hela 1900-talet ha varit en vä-
sentlig drivkraft bakom framför allt den kommunala expansionen (Molin,
Månsson, Strömberg 1979). Många av de offentliga åtagandena är uttryck
för fördelningspolitiska ambitioner, som syftar till att omfördela inkomster
mellan olika grupper och över en livscykel (Söderlind, Petersson 1988).

Bedömningar av hur stor del av den offentliga sektorn som kan motiveras
av någon form av effektivitetsskäl blir med nödvändighet subjektiva. Myhr-
man uppskattar (1980) att högst ca en femtedel av den offentliga sektorns
utgifter år 1977 kan hänföras dit.

Myhrman ger också i en debattartikel exempel på andra förklaringar till
den offentliga sektorns tillväxt.

En är den s.k. medianväljarteorin, som innebär att inkomster omfördelas
till mellangrupperna runt medianinkomsten i samhället och att de offentliga
utgifterna ökar till följd härav.

En annan är hypotesen att chefstjänstemän i den offentliga sektorn strävar
efter att öka sitt inflytande och därför eftersträvar expansion av den egna
verksamheten. (De antas också ha goda möjligheter att göra det, eftersom

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

137

de besitter svåråtkomlig och dyrbar information.) Att tjänstemän kan spela
ut olika intressentgrupper mot varandra och därmed orsaka budgetöverskri-
danden är också en av utgångspunkterna för den s.k. public choice-skolan
(Buchanan 1988).

Ytterligare en anledning till den offentliga sektorns expansion kan ligga i
det allmänt sett ökade välståndet i samhället. Högre levnadsstandard kan i
sig medföra särskilt hög efterfrågan på tjänster som produceras i den offent-
liga sektorn.

Även om den offentliga sektorns storlek kan mätas och värderas från olika
synvinklar, är det inte säkert att man därigenom också kan få en uppfattning
om den offentliga sektorns betydelse. Den offentliga sektorn griper in i sam-
hällslivet genom sin produktion och konsumtion, men också på många andra
sätt - genom att omfördela konsumtionsmöjligheter mellan grupper, regio-
ner och över tiden, genom att påverka prisbildning och efterfrågemönster,
genom att sätta gränser för investeringar, utsläpp och hastigheter, genom att
påverka attityder och förhållningssätt. Något mått på den offentliga sektorns
betydelse finns av förklarliga skäl inte.

Vilken inverkan statsbudgeten och den ekonomiska politiken har på in-
komstfördelningen förefaller ganska oklart.

I debatten har hävdats att de höga realräntorna under större delen av
1980-talet lett till ökade inkomstklyftor. Genom en modellstudie har påvisats
att lägre realräntor skulle medföra obetydligt jämnare förmögenhetsfördel-
ning, men att de samlade effekterna blir beroende av bl.a. vilka finanspoli-
tiska åtgärder som då skulle vidtas. Frågan om vilka hushållstyper som äger
olika finansiella bolag och institutioner behöver också analyseras utförligt
(Agell och Dillén 1989).

En annan besvärlig fråga är vilken inverkan den stora statsskulden och sta-
tens upplåning har på samhällsekonomin.

Frågan behandlas i en bilaga (bil.7) till 1987 års långtidsutredning. Med
utgångspunkt från en modell över enskilda placerares portföljval analyseras
där effekterna av upplåning i (kortfristiga) statsskuldväxlar kontra (långfris-
tiga) riks- eller premieobligationer.

Ett ökat utbud av obligationer antas leda till lägre aktiekurser och därmed
högre kapitalkostnader för industrin. En mera kortfristig upplåning bedöms
medföra lägre kapitalkostnader för staten och ett inflöde av valuta - men till
priset av en ojämnare förmögenhetsfördelning.

Slutsatserna av ett i huvudsak principiellt resonemang blir att statsskulds-
politiken har betydelse för olika samhällsekonomiska mål, men att effek-
terna kan förutsättas vara ganska blygsamma.

Som framgått ovan kan jämförelser av den offentliga sektorns storlek och
utveckling över tiden vara problematiska. Lika besvärliga är jämförelser
mellan olika länder. I nationalräkenskaperna finns oavlönat hushållsarbete

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

138

inte med, trots att det kan vara nog så betydelsefullt för både välstånd och
välfärd. Marknadsekonomins omfattning påverkar bruttonationalproduk-
tens storlek, men denna behöver inte nödvändigtvis stå i direkt relation till
levnadsstandarden. Den offentliga sektorns storlek kan berätta något om ett
samhälles sätt att organisera sig, men en beskrivning av storleken ger inget
utrymme för värderingar av utvecklingsnivå eller livsbetingelser.

Att den svenska statsbudgeten för budgetåret 1988/89 är 31 500 gånger
större än den för 160 år sedan - eller att andelen offentliganställda förefaller
ha ökat drastiskt - blir i det perspektivet en meningslös uppgift, en lek med
siffror.

Vilka förväntningar hade 1828 års människor på livet? Och vilka förvänt-
ningar kunde infrias?

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Statsbudgeten 1828-1988/89

År	Nominella belopp vid framläggandet av propositionen	Omräknat i 1988 års penningvärde (milj, kr.)
1828	11	471
1880	75	2196
1924/25	756	11440
1955/56	11508	85188
1988/89	347 100

Källa: Kungl. Myntkabinettet 1989

Den offentliga sysselsättningen, en grov uppskattning

År	Sveriges befolkning	Offentligt anställda	Anställda i procent
1600	1000000??	20000??	2
1700	1500000?	70000??	4,5
1800	2300000	70000?	3
1900	5100000	100000	2
1925	6000000	200000	3,5
1950	7000000	500000	7
1965	7800000	700000	9
1975	8200000	1200000	14,5
1987	8400000	1600000	18,6

Källa: åren 1600-1975 Tarschys 1978, år 1987 statistisk årsbok

Möjligheterna till ekonomiska jämförelser påverkas också av förändringar i
avgränsningarna av den offentliga sektorn, staten och statsbudgeten. Den
frågan behandlas vidare i följande avsnitt.

För den som inte är insatt i samhällsekonomiska eller statsfinansiella frågor
kan både nationalräkenskaperna och nationalbudgeten förefalla svårge-
nomträngliga. Det kan vara svårt att överblicka hur olika variabler förhåller
sig till varandra, eller vilken betydelse olika mått egentligen har.

Enligt vår uppfattning behövs det en aktuell pedagogisk och översiktlig

139

manual för nationalräkenskapssystemet. Av en sådan handbok bör framgå
hur olika mått kan räknas fram och hur de kan användas (eller inte lämpligen
bör användas).

Även nationalbudgeten kan göras mera lättillgänglig, exempelvis genom
att en separat utgiven läsanvisning som innehåller förklaringar och exempel
utarbetas. Budgetpropositionen skulle då inte behöva belastas med mera
grundläggande förklaringar och räkneexempel. Innebörden av de mått som
används måste emellertid uttryckligen anges, liksom konsekvenserna av
skilda beräkningar.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Av tidigare avsnitt har framgått att den offentliga sektorn kan mätas och vär-
deras på flera olika sätt. Något mått som entydigt beskriver den offentliga
sektorns inverkan på samhällsekonomin finns inte. Vad som ingår i ”den
statliga sektorn” blir beroende av överväganden som görs med andra syften
än att åstadkomma en rättvisande statistik.

I det här avsnittet beskrivs RRV:s redovisning av statens totala verksam-
het samt långtidsbudgeten, som brukar finnas med som bilaga till komplette-
ringspropositionen. Bland annat illustreras svårigheterna att jämföra uppgif-
terna med varandra och att göra jämförelser över tiden.

I den realekonomiska statistik över statens totala inkomster och utgifter som
RRV utarbetar fördelas de statliga utgifterna och inkomsterna i huvudsak
enligt de grunder som tillämpas i nationalräkenskaperna. Uppgifterna häm-
tas dels från det statliga redovisningssystemet, system S, dels från myndighe-
ternas bokslut. Till ”staten” hänförs

- statliga myndigheter som ingår i det statliga redovisningssystemet,

- affärsverken och försäkringskassorna till den del de är finansierade med
anslagsmedel,

- exportkreditnämnden,

- statliga fonder, t.ex. allmänna arvsfonden, arbetsmiljöfonden, jaktvårds-
fonden, kyrkofonden, riksbankens jubileumsfond,

- donationsfonder, åtminstone i den omfattning verksamhet finansieras
med medel ur dessa fonder.

De s.k. uppdragsmyndigheterna och myndigheter med avgiftsfinansierad
verksamhet ingår med hela sin omslutning enligt resp, resultaträkning.

Interna statliga transaktioner har rensats bort från statistiken. I system S
finns ett särskilt utgiftsslag - Bidrag till statliga myndigheter - för köp och
försäljningar inom statsförvaltningen. För uppdragsmyndigheter, affärsverk
m. fl. sker rensningen utifrån uppgifter i bokslut, regleringsbrev, publikatio-
nen Taxor och avgifter och med hjälp av erfarenhetsmässig kunskap.

Statistiken redovisas för halvår, vilket medför att sammanställningar kan
göras för både kalenderår och budgetår. Redovisningen i nationalräkenska-
perna avser kalenderår.

140

Hittills har SCB:s redovisning av den statliga sektorn utgått från RRV:s
realekonomiska fördelning av statsbudgetens inkomster och utgifter (jfr av-
snitt 5). Skillnaderna mellan SCB:s och RRV:s beräkningar har varit förhål-
landevis stora.

Avsikten är dock att RRV:s uppgifter från år 1985 och framåt direkt skall
kunna användas i nationalräkenskaperna. Fortfarande kommer SCB dock
att periodisera hushållens A-skatter på ett annat sätt än RRV och även göra
andra justeringar av RRV:s uppgifter.

Organisatoriska förändringar inom statsförvaltningen får direkta åter-
verkningar på statistiken och påverkar också jämförbarheten mellan olika
år, vilket framgår av nedanstående exempel.

Exempel: verksamhet flyttas utanför statsbudgeten

Sjöfartsverket blev affärsverk den 1 juli 1987 och räknas därefter till den stat-
liga sektorn bara i den mån verksamhet finansieras med anslagsmedel.

Patent- och registreringsverket blev uppdragsmyndighet vid samma tid-
punkt. Verkets inkomster från uppdrag redovisas därefter inte över stats-
budgeten, men ingår däremot i statens totala inkomster.

Bostadsstyrelsens utlåningsverksamhet sköts från den 1 juli 1985 av ett
statligt bolag, statens bostadsfinansieringsaktiebolag, och redovisas därefter
under bolagssektorn i stället för över statsbudgeten.

På motsvarande sätt kan den revidering av tidigare års nationalräkenskaper
som nu genomförs förutsättas påverka jämförbarheten med tidigare perio-
der.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

De statliga inkomsterna delas i RRV:s redovisning upp i fem grupper (se
tabellen nedan). Budgetåren 1985/86-1987/88 förändrades inkomsterna en-
ligt RRV:s statistik på det här sättet.

Statens totala inkomster, milj. kr.

Budgetår	1985/86	1986/87	1987/88
Inkomster från:
direkta skatter	66 153	91 772	100 045
lagstadgade socialavg.	66 621	72 294	74 876
skatt på varor och tjänster	124 242	140 761	155 815
transfereringar	48 060	51 019	56 939
försäljn. inkomster	5 253	7 170	6 727
Summa	310 329	363 016	394 402

Källa: riksrevisionsverket, Realekonomisk fördelning av statens totala inkomster
och utgifter 1987:1 och 1989:1

Mellan 10 och 12 procent av de totala inkomsterna har beräknats vara in-
komster som inte redovisas över statsbudgeten (Lane och Back 1989). Frå-
gan är dock om de rensningar RRV gör vid sin redovisning (jfr. ovan) då har
beaktats.

Förändringar i synen på olika slag av inkomster, liksom omläggningar av
redovisningsprinciper och liknande har betydelse för statistiken.

141

Exempel: omklassificering påverkar redovisningen

Lantbruksstyrelsens avgifter för växtinspektioner m.m. betraktades liksom
sprängämnesinspektionens tillsynsavgifter som offentligrättsliga avgifter till
och med år 1986. Därefter klassificerades inkomsterna som skatt på varor
och tjänster.

Länsvisa AMU-myndigheter bildades den 1 januari 1986. Till och med de-
cember 1986 betraktades deras inkomster som bidrag, därefter som försälj-
ningsinkomster inom staten.

Tidigare avräknades kommunernas del av det kommunala bostadstillägget
(KBT) ett år i efterskott. Numera sker avräkningen löpande. Omläggningen
medför att posten återbetalda KBT (som redovisas under inkomster från
transfereringar) för budgetåret 1987/88 avser två år.

Källa: riksrevisionsverket, Realekonomisk fördelning av statens totala inkomster och
utgifter 1989:1

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

I vilken utsträckning inkomstförändringar hänför sig till ändrade volymer i
olika delar av den statliga verksamheten eller till ändrade avgränsningar och
definitioner av det slag som exemplifierats ovan redovisas normalt inte. Det
kan vara värt att notera att också RRV:s uppgifter revideras mellan olika
redovisningstillfällen, detta ofta till följd av att nya eller korrigerade uppgif-
ter inkommit till verket.

Statens totala inkomster enligt olika redovisningar från riksrevisionsverket,
milj. kr.

Tidsperiod	Inkomster enligt RRV:s redovisning
Tidsperiod	1987-01-20	1988-05-18	1989-04-05
1985	298 477	300 537
jan-juni 1986	183 048	182 708	182 708
1987		383 487	384 808

Utgifterna fördelas i den realekonomiska redovisningen på elva utgiftsslag
(se tabellen nedan). Budgetåren 1985/86-1987/88 fördelade sig utgifterna på
det här sättet.

Statens totala utgifter, milj. kr.

Budgetår	1985/86	1986/87	1987/88
Utgifter för
löner inkl, lönekostnadspålägg	36 129	38 857	40 409
omkostn. för konsumtion	18 488	20 035	21 432
hyror	2 179	1 899	2 352
underhåll och rep.	1 788	1 836	2 088
utg. för försvarsändamål	8 052	8 379	9 420
investeringsverksamhet	6 144	6 481	7 003
transfereringar till utlandet
exkl. statsskuldsräntor	7 339	7 915	9 653
transfereringar inom landet	267 908	272 670	287 139
skadeersättning från
exportkreditnämnden	-	1 057	1 151
statlig utlåning	6 071	6 231	5 653
beredskapslagring	-421	- 973	642
Summa	353 677	364 387	386 942

Källa: riksrevisionsverket, Realekonomisk fördelning av statens totala inkomster
och utgifter 1987:1 och 1989:1

142

I storleksordningen 7-8 procent av vad som i nationalräkenskaperna hänförs
till statlig verksamhet har beräknats ligga utanför statsbudgeten (Lane och
Back 1989). Liksom vad gäller inkomsterna är det oklart om RRV:s olika
rensningar har beaktats vid jämförelsen. Det är inte möjligt att med utgångs-
punkt från statistiken avgöra hur stor del av förändringarna mellan olika år
som hänför sig till ändrade volymer i skilda verksamheter och vad som beror
på att avgränsningar i något avseende ändrats. RRV har även här reviderat
statistiken mellan olika redovisningstillfällen.

Statens totala utgifter enligt olika redovisningar från riksrevisionsverket, milj. kr.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Tidsperiod

1987-01-20

Utgifter enligt RRV:s redovisning

1988-05-18 1989-04-05

1985

jan-juni 1986

1987

357 581

188 188

355 873

188 403 188 402

371 869 372 843

I de preliminära och reviderade nationalbudgetarna finns även en uppställ-
ning över statens utgifter och inkomster. Uppgifterna, som redovisas för ka-
lenderår, hämtas från RRV via SCB och avviker från RRV:s redovisning av
statens totala verksamhet till följd av bl. a. skillnader i periodisering av skatt-
erna.

Statens inkomster och utgifter, miljarder kronor

	1987	1988	1989 (beräkning)
Inkomster	364,0	373,1	411,5
Skatter	260,8	281,8	310,2
Socialförsäkringsavgifter	51,5	56,9	62,8
Övriga inkomster	51,6	34,5	38,5
Utgifter	346,3	358,4	391,7
Transfereringar till hushåll	88,3	96,3	106,8
Ränteutgifter	58,9	56,4	56,9
Övriga transfereringar	120,5	124,3	136,1
Konsumtion	70,6	74,6	81,4
Investeringar	7,9	6,9	10,5
Finansiellt sparande	17,6	14,7	19,8
Utlåning m.m.	19.8	0,9	0,3
Korrigeringspost	7,8	6.5	9,7
Budgetsaldo	-10,0	7,3	9,8
Budgetsaldo i % av BNP	- 1,0	0.7	0,8

Källa: prop. 1988189:150

Att det kan vara vanskligt att oreserverat jämföra uppgifter för olika år (på
det sätt som görs i tabellen ovan) framgår bl. a. av följande:

- hushållens skattebetalningar ökar långsammare 1988 och 1989 till följd
av bl. a. ändringar i inkomstskattesystemet 1988,

- en ändring av betalningsrutinerna för kommunala bostadstillägg med-
förde att redovisningen för vart och ett av åren 1987 och 1988 avser ett
och ett halvt års återbetalning från kommunerna,

143

- år 1988 minskades ränteutgifterna med 5 miljarder kronor genom en om-
läggning av redovisningen av räntor på statsskuldväxlar. Att ränteutgif-
terna beräknas öka 1989 trots att statsskulden minskat är en konsekvens
av denna engångseffekt,

- de statliga investeringarna beräknas öka under 1989 främst till följd av
att statens banverk är en statlig myndighet vars verksamhet redovisas
inom den statliga sektorn, medan SJ:s investeringar däremot registreras
på företagssektorn,

- det finansiella sparandet beräknas ha minskat under 1988 genom att en-
gångsskatten för försäkringsbolag föll bort.

(Exemplen är hämtade från budgetpropositionerna 1988 och 1989.)

Även redogörelserna för statens finanser har reviderats mellan skilda re-
dovisningstillfällen.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Statens inkomster och utgifter enligt redovisning i finansplanerna, miljarder kronor

	Finansplanen 1987	Finansplanen 1988	Finansplanen 1989
År 1986
Inkomster	303,0	311,1	311,5
Utgifter	335,5	336,5	336,0
Finansiellt sparande	-32,5	-25,4	-24,4
Budgetsaldo	-40,0	-39,2	-39,2
År 1987
Inkomster	338,8	362,6	364,5
Utgifter	349,1	344,4	346,3
Finansiellt sparande	-15,3	18,2	18,1
Budgetsaldo	-38,0	-9,4	-10,0
År 1988
Inkomster		369,2	374,2
Utgifter		360,6	360,4
Finansiellt sparande		8,6	13,8
Budgetsaldo		-6,2	11,4

Källa: prop: 1986187, 1987188, 1988/89:100

Avgränsningen av statlig verksamhet påverkar med nödvändighet bedöm-
ningar i fråga om budgetunderskott och statens finanser. Hade statsbudgeten
omfattat det som RRV betraktar som statlig verksamhet hade budgetsaldot
också blivit ett annat, vilket framgår av sammanställningen nedan.

Under- eller överskott i statlig verksamhet, milj. kr.

Budgetår	1983/84	1984/85	1985/86	1986/87	1987/88
Redovisat budgetunderskott	-77 099	-68 540	-46 802	-15 161	-4 177
Under-/överskott i statens
totala verksamhet	-74 024	-68 823	-43 348	-1 371	7 460
Differens	3 075	-283	3 454	13 790	11 637

Källa: riksrevisionsverket; Statsbudgetens utfall för resp, budgetår, Realekonomisk
fördelning av statens totala inkomster och utgifter avseende resp, budgetår

Skulle man därutöver beakta rörelseöverskott i statens bolag och affärsverk
påverkas självfallet det statliga ”resultatet” ytterligare.

144

Den statliga företagsgruppens resultat, milj. kr.

Är	Belopp
1983	9 885
1984	12 887
1985	16 227
1986	12 431
1987	12 946

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Anm. För åren 1983-1985 avses resultat före dispositioner och skatt, för åren
därefter resultat efter finansiella poster.

Källa: skr. 1985/86, 1987188, 1988/89:20

Vidgas perspektivet till att även omfatta andra delar av den offentliga sek-
torn blir uppgifter om budgetsaldot som sådant mindre intressant.

Det kan vidare ifrågasättas om den omfattande statliga upplåningen i
själva verket har använts för att öka det egna kapitalet inom andra delar av
den offentliga sektorn (se sammanställningen under Statens förmögenhet i
avsnitt 7).

Statens lånebehov bestäms inte bara av statsbudgetens utfall, utan också av
inkomster och utgifter på statsverkets och riksgäldskontorets checkräk-
ningar i riksbanken. Särskilda beslut kan också medföra att budgetsaldot
kan behöva korrigeras. Det gäller t. ex. till följd av beslutet att direkt över-
föra inkomsterna från den tillfälliga förmögenhetsskatten för försäkringsbo-
lag till riksgäldskontoret (se vidare avsnitt 5).

Beräkningar av statens lånebehov och statsskuldens förändring redovisas
i budgetpropositionen och i kompletteringspropositionen.

Statens lånebehov, netto, och statsskuldens förändring, miljarder kr.

Budgetår 1987/88 1988/89 1989/90

b-prop. k-prop. b-prop. k-prop. b-prop. k-prop.

Statens lånebehov	- 7,1	- 7,1	-8,2	-8,7	8,6	-1,7
Statsskuldens förändring	-11,6	-11,5	-7,7	-7,6	8,6	-1,7

Källa: Prop. 1988189:100, 150

Långtidsbudgeten, som brukar fogas som en bilaga till kompletteringspropo-
sitionen, har betecknats som en konstitutionell kuriositet (Vinde och Petri
1975). Trots att den är utarbetad i regeringskansliet och ingår i en proposi-
tion är långtidsbudgeten en tjänstemannaprodukt, som är bindande för rege-
ringen bara i den utsträckning den kommenteras av föredragande statsråd i
den reviderade finansplanen.

Långtidsbudgeten är en beräkning över vilka resurser som kommer att
krävas under perioden, om inga ytterligare åtaganden görs och ingen om-
prövning sker av existerande åtaganden. Till redan gjorda åtaganden hän-
förs också de förslag som läggs fram i kompletteringspropositionen, vilket
innebär att den reviderade nationalbudgeten och långtidsbudgeten i det av-
seendet görs utifrån samma beräkningsförutsättningar. På finansdeparte-
mentet uppger man under hand att nationalbudget och långtidsbudget 1989

145

10 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

gjorts utifrån ”i stort sett” samma antaganden, men att utgångspunkterna
tidigare nog kan ha varit olika.

Långtidsbudgeten, som har upprättats sedan 1960, har statsbudgeten som
utgångspunkt. Det brukar framhållas i kompletteringspropositionen att
långtidsbudgeten varken är en plan eller en prognos utan mera skall betrak-
tas som ett räkneexempel, som illustrerar hur statsbudgeten och budgetsal-
dot kan komma att utvecklas under vissa givna förutsättningar för den eko-
nomiska utvecklingen i övrigt. De senaste långtidsbudgetarna skulle kunna
beskrivas som försök att på ett pedagogiskt sätt - och med siffror - framhålla
nödvändigheten av återhållsamhet vad gäller ekonomiska åtaganden.

Långtidsbudgeten har sedan 1982 utarbetats i flera alternativ. De senaste
åren har alternativen benämnts högalternativ och lågalternativ. Utgångs-
punkten för beräkningarna är statsbudgeten - vad fackdepartementen kan
förutse beträffande utgiftsanslagens utveckling samt RRV:s beräkning av in-
komstutvecklingen vid olika förutsättningar. De problemområden som sär-
skilt uppmärksammas har varierat över åren. I kompletteringspropositionen
1989 är intresset fokuserat på sparandet: eftersom det offentliga sparandet
inte bör försämras måste de offentliga utgifterna anpassas till den inkomstut-
veckling som följer av oförändrad eller sänkt skattekvot.

Konsekvenserna av högalternativet blir: sjunkande tillväxt, en allt högre
arbetslöshet, stigande räntor, försämrat budgetsaldo, minskat finansiellt
sparande i staten och kommunerna, behov av mycket kraftiga besparingar i
statsbudgeten. Slutsatserna påverkas inte av att den historiska utvecklingen
snarast tyder på att högre löneökningstakt kan kombineras med förbättrade
statsfinanser:

I tidigare långtidsbudgetar har beräkningarna visat på liknande utveckling
av budgetsaldot: ett förbättrat saldo i alternativet med låg löne- och prisut-
veckling, och ett försämrat saldo i alternativet med höga pris- och löneök-
ningar. Trots att den historiska utvecklingen inte stannat vid lågalternati-
vens, vad gäller priser och löner, har budgetsaldot förbättrats sedan 1982/83.
Detta har flera förklaringar.---

Prop. 1988/89:150

Att i någon mening "följa upp” långtidsbudgetarna kan uppfattas som me-
ningslöst, eftersom de varken är planer eller prognoser. Beräkningarna bru-
kar vara känsliga för förändringar i antagandena, vilket förklarar varför
olika långtidsbudgetar kan skilja sig ganska mycket från varandra. En jämfö-
relse mellan långtidsbudget och statsbudgetens utfall kan möjligen ge en an-
tydan om i vilken utsträckning politiska och andra beslut bidrog till att ett
högalternativ eller ett lågalternativ kom att förverkligas och vad följderna
härav blev.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

146

Budgetsaldon budgetåren 1985/86-1987/88

	Inkomster	Utgifter	Saldo	Saldo i procent av BNP
1985/86
Högalternativ	252,6	325,9	-73,3	8,6
Lågalternativ	243,3	315,1	-71,8	8,7
Utfall	275,1	321,9	-46,8	5,2
1986/87
Högalternativ	264,1	354,8	-90,7	9,8
Lågalternativ	249,3	324,5	-75,2	8,7
Utfall	320,1	335,3	-15,2	1,6
1987/88
Högalternativ	275,9	389,5	-113,6	11,4
Lågalternativ	260,4	336,4	-76,0	8.4
Utfall	332,6	336,7	-4,1	0,4

Källa: prop. 1983/84, 1988/89:150

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Långtidsbudgeten redovisas för budgetår. Det är ett skäl till att det är svårt
att direkt jämföra nationalbudget och långtidsbudget med varandra. Ett an-
nat är att uppgifterna - som många gånger kan förefalla mycket snarlika -
sällan redovisas i samma termer, något som framgår av följande exempel.

Exempel: svårt jämföra långtidsbudget och nationalbudget

De offentliga utgifterna anges för åren 1988—1993 i den reviderade national-
budgeten 1989 i två alternativ som andel av BNP. I motsvarande långtidsbud-
get anges utgiftsutvecklingen i statsbudgeten i miljarder kronor i 1988/89 års
priser. AP-fondens utveckling redovisas i miljarder kronor, löpande priser
och den kommunala konsumtionsutvecklingen anges som årlig procentuell
förändring i 1980 års priser.

Det finansiella sparandet i den offentliga sektorn anges i nationalbudge-
tens treårskalkyler i två alternativ som andel av BNP. I långtidsbudgeten re-
dovisas det finansiella sparandet i stället i miljarder kronor i löpande priser.

Beträffande bruttonationalproduktens utveckling anges följande:

	Reviderad nationalbudget (avser 1990-1993)	Långtidsbudget (avser budgetåren 1988/89-1993/94)
Genomsnittlig BNP-tillväxt
- vid 4% årlig löneökning	1,8	2,1
- vid 7% årlig löneökning	1,0	anges ej

Källa: prop. 1988/89:150

Långtidsbudgeten skall fungera som underlag för riksdagens beslut om bl. a.
statsbudget. Den uppges även vara en utgångspunkt för finansdepartemen-
tets agerande i budgetarbetet. Fackdepartementens intresse för långtidsbud-
geten kan dock beskrivas som mycket måttligt.

Avgränsningen av vad som skall hänföras till statlig verksamhet betingas i
hög grad av historiska beslut rörande t. ex. vilken verksamhet som skall be-

147

drivas i bolags- eller affärsverksform. Sådana förändringar försvårar jämfö-
relser över tiden och gör det därmed besvärligt att med säkerhet uttala sig
om utvecklingen inom den statliga sektorn. Volymförändringar kan inte sär-
skiljas från nya gränsdragningar mellan statlig-offentlig och privat verksam-
het utan att särskilda korrigeringar görs-och sådana förefaller å andra sidan
praktiskt taget omöjliga att genomföra för längre tidsperioder.

Frågan om statsbudgeten som begrepp är en relevant utgångspunkt för
långsiktiga politiska överväganden behöver enligt vår bedömning närmare
övervägas. Av väsentligt intresse för politiska beslut och bedömningar är
uppfattningar om hur den svenska ekonomin som helhet kan komma att ut-
vecklas.

Som redovisats tidigare i avsnittet innehåller långtidsbudgeten och natio-
nalbudgeten uppgifter som förefaller mycket snarlika. Hur uppgifterna mera
i detalj förhåller sig till varandra och vilka uppgifter som hittills har utnyttjats
i budgetprocessen behöver klarläggas inför ett ställningstagande till behovet
av fortsatta långtidsbudgetar. Möjligen kan långtidsbudgeten ersättas av en
mera utförlig redovisning i nationalbudgeten av förhållanden i den statliga
eller offentliga sektorn.

Den svenska statsbudgeten omsluter budgetåret 1989/90 ca 386 miljarder
kronor. Hur statsbudgeten har utvecklats mellan budgetåren 1983/84 och
1988/89 framgår av tabellerna 1-3 sist i rapporten.

I tabell 1 redovisas beräknade utgifter och inkomster samt beräknat bud-
getsaldo enligt budgetproposition resp, kompletteringsproposition. Av ta-
bellen framgår att såväl utgifter som inkomster i de allra flesta fall är lägre i
budgetpropositionen än i kompletteringspropositionen. Även om skillna-
derna relativt sett inte är särskilt stora, görs beloppsmässigt ganska bety-
dande ändringar mellan de två redovisningstillfällena. (Redovisningen i ta-
bell 1 är dessutom en nettoredovisning innefattande såväl ökningar som
minskningar av både inkomster och utgifter.) Det beräknade budgetunder-
skottet har genomgående varit lägre i kompletteringspropositionerna än i
budgetpropositionerna.

Av tabell 2 framgår att de ändringar riksdagen gör i regeringens förslag är
obetydliga sett i relation till hela statsbudgeten. De förändringarna analyse-
ras utförligare i avsnitt 6 av rapporten.

I tabell3 jämförs statsbudgeten och statsbudgetens utfall, dvs. faktiska ut-
gifter och inkomster under resp, budgetår. Sedan budgetåret 1983/84 har in-
komsterna genomgående blivit högre än vad som förutsetts i budgetarbetet,
de flesta år i storleksordningen 5 procent, budgetåret 1986/87 omkring 9 pro-
cent. Utgifterna har för fyra av fem år blivit något lägre än beräknat. Av
detta följer att beräknat budgetunderskott - utom för budgetåret 1984/85 -
blivit väsentligt lägre än beräknat.

1 det här avsnittet granskas den information riksdagen får inför sitt ställ-
ningstagande till själva statsbudgeten - beräknade inkomster och utgifter.
Budgetpropositioner och kompletteringspropositioner innehåller också

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

148

andra redogörelser som kräver ställningstaganden från riksdagens sida. Det
gäller förslag till allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken, allmänna
riktlinjer för budgetregleringen, mål för styrning av affärsverken och andra
mera speciella frågor. Informationen till riksdagen i dessa avseenden och
riksdagens behandling av sådana frågor behandlas i avsnitten 7 och 8.

Ernst Wigforss har på ett pedagogiskt sätt beskrivit vad som skulle kunna
kallas statsbudgetens paradoxer (Wigforss 1927).

- Sambandet mellan det ekonomiska läget i landet och statens inkomster är
uppenbart för de flesta, skriver Wigforss. Att goda utsikter för näringslivet
ger ökade statsinkomster och tvärtom är dock en uppfattning som behöver
modifieras åtskilligt vid en beräkning för det närmaste budgetåret.

En god skörd måste anses önskvärd ur hela landets synpunkt. Men den mins-
kar importen av spannmål och därmed tullinkomsterna.

Om vi får en mild vinter - som under år 1924/25 - med Östersjön öppen för
sjöfart en osedvanligt lång tid, betyder det sjunkande inkomster för järnvä-
garna, medan landet i stort sett bör ha fördel av de billiga frakterna.

Wigforss 1927

Det är liknande paradoxer som kan förklara de senaste årens goda statsfi-
nanser. Höga löneökningar och ökad privat konsumtion medför ökade skat-
teinkomster för staten. I ett längre tidsperspektiv kan dock hög inflation leda
till förlorade marknadsandelar, försämrad handelsbalans, lägre ekonomisk
tillväxt, minskad sysselsättning och därav följande högre utgifter för staten.

Den differens mellan beräknade och faktiska totala inkomster som framgår
av tabell 3 är summan av överskattade och underskattade inkomsttitlar.

I tabell 4 finns för budgetåren 1983/84-1987/88 en jämförelse mellan stats-
budgetens utfall och de inkomsttitlar som för budgetåret 1987/88 var beräk-
nade till 5 miljarder kr. eller mer. En kortfattad kommentar finns i anslut-
ning till tabellen.

Skillnaderna mellan beräknade och faktiska inkomster har varit särskilt
stora vad gäller fysiska och juridiska personers skatt på inkomst, realisa-
tionsvinst och rörelse och vad gäller mervärdeskatten. Av tidigare avsnitt
(avsnitt 3) har framgått att beräkningarna är mycket svåra att göra, eftersom
de riskerar att påverka t. ex. pågående avtalsrörelser. Politiska hänsynsta-
ganden kan ta över intresset att göra så rättvisande prognoser som möjligt.

I det följande lämnas exempel på svårigheter som den möter som vill för-
söka följa upp statsbudgetens inkomstsida. Redovisningen följer i stort sett
uppställningen i statsbudgeten.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

149

Inkomst- och förmögenhetsskatt

Vi har tidigare granskat statistiken över inkomst- och förmögenhetsskat-
terna (förs. 1987/88:11). Vi konstaterade då att det är svårt att av statistiken
få en helhetsbild över skatterna och beskattningens effekter. Statistiken ger
inte tillräckligt underlag för att bedöma skattesystemen. Det saknas också
en samlad dokumentation som belyser de centrala frågorna på området.

Vi föreslog därför en genomgripande översyn av statistiken över inkomst-
och förmögenhetsskatter. Förslaget har tillstyrkts av riksdagen (FiU
1988/89:3, rskr. 2).

RRV har ungefär samtidigt på regeringens uppdrag lämnat förslag i syfte
att samordna och effektivisera produktionen av vissa inkomstfördelningsun-
dersökningar (riksrevisionsverket 1987:2).

Inom finansdepartementet pågår för närvarande en vidareutveckling av
våra synpunkter.

Inkomsttiteln Ofördelbara skatter

Inkomsttiteln Ofördelbara skatter förefaller åtminstone sedan budgetåret
1984/85 ha budgeterats med ett schablonmässigt belopp (1,1 miljarder kr.).
Avvikelserna mellan budget och utfall är påfallande stora.

Ofördelbara skatter, milj. kr.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Budgetår	Statsbudget	Utfall
1983/84	2 500	1 484
1984/85	1 100	2 466
1985/86	1 100	-377
1986/87	1 100	1 570
1987/88	1 100	- 2

Källa: riksrevisionsverket, Statsbudgetens utfall för resp, budgetår

Inkomsttiteln fungerar som ett slags avräkningskonto för länsskattemyndig-
heterna. Där bokförs - i avvaktan på senare fördelning på inkomsttitlar -
återbetalningar av överskjutande skatt på inkomst, realisationsvinst och rö-
relse och restantier (inbetalningar efter skatteindrivning) avseende olika
slags skatter.

Att saldot vid budgetårets slut varierar kraftigt förklaras bl. a. av att det
statliga budgetåret skiljer sig från skattemyndigheternas uppbördsterminer.
Antalet ”outredda fall” beror även på tillgången på personal vid skattemyn-
digheterna och den praxis som olika länsskattemyndigheter tillämpar.

Socialförsäkringssektorn

Socialförsäkringssektorn behandlas på olika ställen i budget- och komplette-
ringspropositionerna. Huvuddelen av ”samhällets ekonomiska trygghetssys-
tem” administreras av riksförsäkringsverket och de allmänna försäkringskas-
sorna. Uppgifter om administrationen och olika delar av systemet fanns 1989
i socialdepartementets, försvarsdepartementets och arbetsmarknadsdepar-
tementets bilagor till budgetpropositionen. I kompletteringspropositionen
återkom i skilda bilagor förslag vad gäller dels tilläggspensioneringen och
folkpensioneringen, dels allmänna pensionsfondens placeringsbestämmel-

150

ser.

Socialförsäkringssektorn behandlades som en särskild enhet i den prelimi-
nära och reviderade nationalbudgeten och i långtidsbudgeten. Någon sam-
lad redogörelse för socialförsäkringssystemet och dess finansiering, så som
1969 års budgetutredning föreslog (jfr. avsnitt 1), lämnades inte i regeringens
förslag till statsbudget.

Vi har tidigare vid vår granskning av statistiken över socialavgifterna
(förs. 1988/89:16) konstaterat att vissa avgiftsslag inte ingår i RRV:s sam-
manställning över statsbudgetens utfall. För vissa ändamålsbestämda avgif-
ter är det svårt eller omöjligt att avläsa om inkomsterna använts för avsedda
ändamål och om avgiftsnivån är rimlig. Socialavgifter definieras på olika sätt
i olika sammanhang.

I en motion i anslutning till revisorernas förslag (mot. 1988/89:Fi37) fram-
håller Daniel Tarschys att riksdagen måste ges bättre möjligheter att på basis
av redovisningen pröva socialförsäkringssystemets ekonomiska utveckling
inom ramen för den ordinarie budgetbehandlingen. En stor del av sjukför-
säkringens utgifter har under de senaste åren finansierats från ett underskott
på inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgifter, netto och har aldrig blivit föremål
för riksdagens prövning.

Riksdagen har tillstyrkt en översyn i enlighet med revisorernas och Daniel
Tarschys förslag (FiU 1988/89:23, rskr. 169). Frågan om hur bl. a. socialför-
säkringssystemet bör behandlas i budgetpropositionen skall behandlas av
den kommitté som tillsatts för att göra en översyn av budgetpropositionens
innehåll och utformning (dir. 1989:13).

Att redovisningen av inkomster och utgifter i socialförsäkringssektorn in-
nehåller många besvärliga uppdelningar illustreras nedan av redovisningen
av statliga pensionsavgifter. Den information riksdagen får rörande AP-fon-
den beskrivs i avsnitt 8.

Exemplet statliga pensionsavgifter

När statliga myndigheter betalar ut löner förs samtidigt det s. k. lönekost-
nadspålägget (39 procent av lönesumman budgetåret 1988/89) till inkomstti-
teln Statliga pensionsavgifter, netto. Lönekostnadspålägget skall tillsam-
mans med de ersättningar staten erhåller från försäkringskassorna som kom-
pensation för det s. k. arbetsgivarinträdet täcka samtliga socialavgifter som
staten skall erlägga som arbetsgivare samt därutöver kostnader för yrkesska-
deersättningar, grupplivförsäkring och framtida kompletteringspensioner.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Inkomster

Utgifter

Löner, inkl, lönekostnadspålägg, till

statligt anställda

39% av statliga myndigheters löne-

summa

Budgetåret 1987/88 uppgick inkomsterna på inkomsttiteln till närmare 16
miljarder kr., varav drygt 2 miljarder kr. var ersättning från försäkringskas-
sorna. Medlen överfördes till inkomsttitlar under gruppen Lagstadgade soci-
alavgifter enligt följande (milj, kr.):

151

tilläggspensionsavgift	2 961
folkpensionsavgift	2 699
barnomsorgsavgift	714
sjukförsäkringsavgift	2 752
lönegarantiavgift	57
arbetarskyddsavgift	115
delpensionsavgift	143
vuxenutbildningsavgift	77
arbetsmarknadsavgift	591
allmän löneavgift	372
Från inkomsttiteln utbetalades också (milj, kr.)
pensioner	4 579
gruppliversättningar	126
yrkesskadeersättningar	69

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Kvar som inkomst på inkomsttiteln Statliga pensioner netto blev 825 milj,
kr. vilka följaktligen inte var destinerade - öronmärkta - för något speciellt
ändamål.

Från inkomsttitlarna för socialavgifter sker mer eller mindre komplice-
rade fördelningar. Från exempelvis inkomsttiteln för sjukförsäkringsavgifter
flyttas belopp till olika ändamål utanför statsbudgeten.

Inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgifter, netto, budgetåret 1987/88

Inbetalningar, milj. kr.

Utbetalningar, milj. kr.

Preliminära avgifter
Regleringsavgifter
Avgifter från statliga
myndigheter

Avgifter från affärsverk
Egna företagares avgifter
Viss ersättning från
AP-fonden**
Äterföring av medel från
sjukförsäkringsfonden

37 198

2 841*

1 898

1 341

Inkomsttitelns andel av
-försäkringskassornas
förvaltningskostnader
-sjukförsäkringen
-föräldraförsäkringen
Avsättning av medel till
sjukförsäkringen

2 654

36 502

7 826

* att beloppet är högre än det belopp som betalas in under statliga pensionsavgifter
förklaras av direkta inbetalningar till riksförsäkringsverket från bl. a. riksdagen
** ersättningen redovisas som inkomst under socialdepartementets anslag
Allmänna försäkringskassor

Källa: riksrevisionsverket, riksbokföringen

Avsikten är att de influtna avgifterna skall täcka 85 procent av utgifterna för
sjukförsäkringen samt en andel (f. n. drygt 50 procent) av utgifterna för all-
män sjukvårdsersättning enligt s. k. Dagmaruppgörelsen. Resterande 15
procent betraktas som statsbidrag och betalas från olika anslag under social-
departementets huvudtitel.

152

Anslag för att betala del av sjukförsäkringen budgetåret 1987/88, milj. kr. Redog. 1990/91:2

	Anvisat	Nettoutgift	Bilaga 5 /T?Ärc 1 020/00-11^
Allmänna försäkringskassor	400	466	^rors. lyozz/^u. 1
Bidrag till föräldraförsäkringen	1 167	1 381
Bidrag till sjukförsäkringen	5 744	6 449
Bidrag till allmän sjukvård m.m.	4 300	4 298
Merutgift		983

Källa: riksrevisionsverket, Statsbudgetens utfall för budgetåret 1987/88 samt
riksförsäkringsverket

När inbetalningarna inte räcker får utgifterna för sjukförsäkringen i stället
betalas med hjälp av andra inkomster på statsbudgeten (vilket kommer till
uttryck som ett underskott på inkomsttiteln och som anslagsöverskridanden;
jfr. ovan). Den sjukförsäkringsfond, som skall utgöra en reserv vid tillfälliga
finansiella påfrestningar, har efter regleringen av 1981 års överskott varit
oförändrad (prop. 1982/83:100, FiU 30, rskr. 143). Behållningen, 4,9 miljar-
der kr., är placerad på räntelöst konto i riksgäldskontoret (prop.
1981/82:144, SfU 15, rskr. 156, 157).

Från inkomsttiteln Arbetsmarknadsavgift (som är en undertitel till Övriga
socialavgifter, netto) utbetalar riksförsäkringsverket via arbetsmarknadsver-
ket bidrag till arbetslöshetskassorna m.m. Eventuella överskott överförs
varje månad till ett konto i riksgäldskontoret. När avgifterna inte varit till-
räckligt stora, har underskottet täckts genom att inkomsttiteln belastats (re-
geringsbeslut den 8 december 1983, upphävt genom regeringsbeslut den 14
juni 1988). ”Skulden” till inkomsttiteln - 1,8 miljarder kr. - återbetalades
budgetåret 1987/88.

Inkomsttiteln Arbetsmarknadsavgift budgetåret 1987/88

Inbetalningar, milj. kr.	Utbetalningar, milj. kr.
Preliminära avgifter	7 999	Regleringar till arbets-
Regleringsavgifter	2	marknadsfond	9 020
Avgifter från statliga
myndigheter*	611
Avgifter från affärsverk	408
Återbetalning av skuld	1 786
Ränta på skulden	81

* jfr not under tabellen över inkomsttiteln Sjukförsäkringsavgifter ovan
Källa: riksrevisionsverket, riksbokföringen samt riksförsäkringsverket

Redovisningen av de statliga pensionsavgifterna belyser hur belopp kan flyt-
tas runt på statsbudgeten innan de används för utgifter eller flyttas från stats-
budgeten. Betydande belopp flyttas

- från statsbudgetens utgiftssida till dess inkomstsida

- från en inkomsttitel till en annan

- från en inkomsttitel till ändamål utanför statsbudgeten.

Det finns också exempel på att inkomster tillförs statsbudgetens utgiftssida.
Ett exempel utgör redovisningen av ersättningar från AP-fonden till försäk-
ringskassorna, som framgår av exemplet ovan, ett annat gäller jordbrukspo-
litiken och redovisas senare i avsnittet.

Nettoinkomsterna på inkomsttitlarna för socialavgifter kan användas för
att finansiera utgifter på statsbudgeten rent allmänt. Det gäller förutom

153

kvarvarande belopp på inkomsttiteln Statliga pensionsavgifter, netto, också
t. ex. folkpensionsavgifterna som trots benämningen inte är öronmärkta för
socialdepartementets anslag för folkpensioner (jfr lag 1981:691, 4:e kap.).
Under senare år har dock inkomsterna inte varit tillräckliga för att betala
utgifterna för folkpensioner. (Av folkpensioneringsfonden, som i princip av-
vecklades 1983, återstår omkring 60 milj. kr. som förvaltas av riksförsäk-
ringsverket och skall användas för reparationer o. dyl. av verkets sjukhus.
Avkastningen från fonden redovisas på en särskild inkomsttitel, Räntein-
komster på medel avsatta för folkpensioner.)

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Folkpensioner, milj. kr.

Budgetår	Folkpensionsavgift (inkomsttitel 1211)	Utgifter för folkpensioner (anslag under socialdeparte- mentets huvudtitel)
1983/84	30 865	40 538
1984/85	30 943	42 315
1985/86	36 405	45 325
1986/87	40 192	47 696
1987/88	42 809	50 625

Källa: riksrevisionsverket, Statsbudgetens utfall för resp, budgetår

Arbetsskadeförsäkringen

Arbetsskadeförsäkringen finansieras genom en särskild arbetsgivaravgift.
Nittiofem procent av avgifterna tillförs en fond, arbetsskadeförsäkringsfon-
den. Resterande avgifter reserveras för försäkringskassornas administra-
tionskostnader.

Riksförsäkringsverket får belasta inkomsttiteln Arbetsskadeavgift (en un-
dertitel till Övriga socialavgifter, netto) om avgifter och fondmedel inte
täcker löpande utbetalningar (regeringsbeslut den 10 september 1987). Vid
utgången av budgetåret 1987/88 var skulden till inkomsttiteln 2 995 milj. kr.

För år 1988 beräknas kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen vara unge-
fär dubbelt så stora som inkomsterna från arbetsskadeavgifter (riksdagens
revisorer 1989:1).

Vi har ansett att om arbetsskadeförsäkringen fortsättningsvis skall finan-
sieras över statsbudgeten bör det ske öppet. Arbetsskadefonden bör avveck-
las (a.a.).

Mervärdeskatt

Budgetåret 1987/88 uppgick inkomsterna från mervärdeskatt till närmare en
fjärdedel av statsbudgetens inkomster.

Vår granskning har visat (förs. 1988/89:25) att det finns ett stort behov av
bättre ekonomisk information om mervärdeskatten. Vi har föreslagit att en
detaljerad inventering av statistikbehovet genomförs. En mera samlad och
enhetlig publicering av statistiken bör också enligt vår mening komma till
stånd.

Riksdagen har uppskjutit behandlingen av vårt förslag till riksmötet
1989/90 (FiU 1988/89:28).

154

Riksbankens inlevererade överskott

Av tabell 4 framgår att riksbankens inlevererade överskott sedan budgetåret
1984/85 inte överensstämt med beräkningarna i statsbudgeten.

En förklaring härtill är att riksdagen efter det att statsbudgeten fastställts
fattat beslut om ett nytt krav på inleverans.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Riksbankens inlevererade överskott, milj. kr.

Budgetår	1984/85	1985/86	1986/87	1987/88	1988/89
statsbudget	4 000	7 000	7 100	6 385	4 000*
senare riksdagsbeslut	5 000	5 661	7 354	6 111	6 600
inlevererat	5 401	6 844	6 296	5 584

* Från och med budgetåret 1988/89 tas räntor på särskilda räkningar i riksbanken
upp på en egen inkomsttitel med samma namn (1 780 milj. kr. för 1988/89).
Källa: FiU 1984/85:23, 1985/86:24, 1986/87:22, 1987/88:23, 1988/89:27,
riksrevisionsverket, Statsbudgetens utfall för resp, budgetår

En annan förklaring är att riksbankens inleveranser sker kvartalsvis i för-
skott: Inleveranserna görs därmed bara delvis det budgetår som riksdagen
angivit i sitt beslut.

Riksbankens kvartalsvis inlevererade medel, milj. kr.

Budgetår/Sum	ma	Belopp	Kalenderår/Summa
1984/85		5 000	1984	5000
	5 401	401	1985
1985/86		477
		783
		4 000		5 661
		724	1986
	6 845	861
1986/87	1	793 1 246 3 730 .		7 354
	6 296	527	1987
1987/88		959
		625
	5 584	4 000		6111

Källa: riksbanken

Överskott av byggnadsstyrelsens verksamhet

Överskottet från byggnadsstyrelsens verksamhet inlevereras med ett års ef-
tersläpning. Beräkningen av inkomsttiteln i statsbudgeten för 1989/90 utgår
från den prognos för överskottet under 1988/89 som byggnadsstyrelsen läm-
nat till riksrevisionsverket första kvartalet 1989, dvs. då drygt halva budget-
året gått till ända. Eftersom uppdatering av hyresregistret hittills bara skett
en gång per år, har prognosen emellertid inte reviderats sedan i början av
budgetåret.

Skillnaden mellan statsbudget och utfall förklaras främst av att hyresavise-
ringen till myndigheterna normalt frångås bara då lokalytorna ändras.
Ökade kostnader för inhyrda lokaler slår inte omedelbart igenom i debite-
ringen. Olika bokslutsdispositioner kan även påverka överskottets storlek.
Byggnadsstyrelsen har förklarat differenserna under senare år på det här sät-
tet.

155

Byggnadsstyrelsens inlevererade överskott, milj. kr.

Budgetår	Statsbudget	Utfall	Förklaring till differens
1983/84	204,7	398,0	Lägre kostnader i inhyrda lokaler*
1984/85	295,2	367.0	Särskild återbetalning på 9,5 milj, kr., lägre kostn. för drift o. inhyrningar
1985/86	458,0	456,4	Ökade kostn. för underhåll o. ombyggn.
1986/87	615,0	501,4	Felaktig prognos samt extraordinära kostn. för energisparåtgärder
1987/88	615,0	580,0	Lägre hyresintäkter o. högre underhållskostn.*

* osäker uppgift Källa: byggnadsstyrelsen

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Specialdcstinerade inkomster, exemplet miljöavgift

Ett exempel på specialdestinerad inkomst är den särskilda s. k. miljöavgiften
(eller skatten, jfr nedan) på kväve- och fosforgödselmedel och bekämpnings-
medel som infördes 1984. Influtna medel skall användas för att finansiera
forskning, rådgivning, vissa naturvårdsåtgärder, recipientkontroll i jordbru-
ket m.m. (prop. 1983/84:176, SkU 47, rskr. 383).

Riksdagen har i skilda propositioner, senast genom forskningspropositio-
nen 1987 (prop. 1986/87:80), informerats om hur influtna medel avses an-
vändas. I budgetpropositionen 1989 anger jordbruksministern att någon
ändring av dispositionen av avgifterna inte är aktuell (prop. 1988/89:100, bil.
11).

Det är inte möjligt att från texterna i budgetpropositionen avgöra hur av-
gifterna fördelar sig på anslag eller ändamål. Riksdagens jordbruksutskott
har i stället informerats härom genom en underhandsskrivelse från statssek-
reteraren i jordbruksdepartementet. Av den framgår t. ex. att anslaget G 5.
Stöd till kollektiv forskning, som i budgetpropositionen beräknats till 47,6
milj, kr., avses tillföras 21,1 milj. kr. Under fjortonde huvudtiteln (miljö-
och energidepartementet) används inkomsterna för bl. a. åtgärder mot luft-
föroreningar och försurning (28 milj. kr. budgetåret 1989/90). Inte heller un-
der det anslaget redovisas i budgetpropositionen något samband med mil-
jöavgifterna på bekämpningsmedel. Däremot anges under anslaget B 6. Sär-
skilda projekt på miljövårdens område att anslaget avräknas mot tillgängliga
medel som influtit genom miljöavgifterna. Beloppet, 15,5 milj. kr. enligt
statssekreterarens skrivelse, - att jämföra med föreslaget anslag, 27,5 milj,
kr. - nämns dock inte.

Avgränsningsfrågor

Som framgått ovan har flera frågor med anknytning till statsbudgetens in-
komstsida nyligen uppmärksammats av riksdagen.

Några ytterligare exempel på att det kan vara svårt att avgränsa statsbud-
getens inkomstsida redovisas nedan. Det kan t. ex. vara svårt att härleda in-
komsterna till en bestämd verksamhet.

Exempel: kronofogdemyndigheternas inkomster

Vid granskningen av kronofogdemyndigheternas utnyttjande av personalre-
surserna konstaterade vi att myndigheternas inkomster redovisades på tre
sätt (riksdagens revisorer 1986);

156

- inkomsterna från utsökning som offentligrättslig avgift under inkomstti-
teln Utsökningsavgifter,

- inkomsterna från tillsyn som uppbörd under anslaget Vissa domstolskost-
nader m.m.,

- inkomsterna från expeditionsavgifter som avgift under inkomsttiteln med
samma namn.

I andra fall kan själva rubriceringen av inkomsterna vara problematisk. Det
gäller t. ex. de ovan nämnda ränteinkomsterna från medel avsatta för folk-
pensioner, som numera avser en fond för reparationer av vissa sjukhus. Yt-
terligare ett par exempel redovisas nedan.

Exempel: avgift eller skatt?

Miljöavgifter på bekämpningsmedel och handelsgödsel redovisas som in-
komst under offentligrättsliga avgifter, men skulle lika väl kunna betraktas
som en skatt, jämställd med t. ex. skatt på bensin eller skatt på vin.

Skatteutjämningsavgiften, vars syfte är att finansiera den automatiska
kostnadsökningen i skatteutjämningssystemet, rubriceras också som offent-
ligrättslig avgift, trots att det knappast finns någon statlig verksamhet som
motiverar den.

Att det inte är självklart vilka inkomster som över huvud taget skall föras
upp på statsbudgeten framgår också av redovisningen av den tillfälliga för-
mögenhetsskatten för försäkringsbolag.

Exempel: den tillfälliga förmögenhetsskatten

Inkomsterna från den tillfälliga förmögenhetsskatten för försäkringsbolag,
som uppgick till 7,9 miljarder kr. budgetåret 1986/87 och 8,4 miljarder kr.
budgetåret 1987/88, överfördes till riksgäldskontoret för att användas för att
minska statens lånebehov och påverkade på så sätt inte statsbudgetens saldo.
Förfarandet godkändes av riksdagen genom ställningstagande till propositio-
nen om en tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag, m. m. (prop.
1986/87:61, SkU 20, rskr. 87).

Statsbudgeten omfattade budgetåret 1987/88 totalt 796 utgiftsanslag. Därav
var 445 förslagsanslag, 313 reservationsanslag, 24 obetecknade anslag och 14
ramanslag (Lane och Back 1989).

Anslagstyper

Förslagsanslag

Myndigheter får överskrida anslagen utan särskilt medgivande från rege-
ringen, om överskridandet hänför sig till utgifter till följd av löneavtal som
inte var kända när löneomräkningen gjordes i regeringskansliet. För att
statsbudgetens saldo inte skall bli missvisande när budgeten upprättas finns
ett särskilt anslag - Täckning av merkostnader för pensioner m.m. Under
förslagsanslag kan det förekomma både obetecknade och förslagsvis beteck-
nade anslagsposter. Regeringen får medge att anslagen överskrids utan att
höra riksdagen.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

157

Reservationsanslag

Medel under reservationsanslag är avsatta för i första hand investeringar av
olika slag. Reservationsanslag används även för vissa myndigheter inom ut-
bildningsområdet, liksom för internationellt bistånd. Medel som inte förbru-
kas under ett budgetår kan sparas - reserveras - till följande år. Anslagen
får inte överskridas.

Obetecknat anslag

Anslagen får inte överskridas. Medel kan inte flyttas mellan budgetår.

Ramanslag

Anslagen möjliggör anslagssparande resp, anslagskredit, vilket innebär att
även förvaltningsmyndigheter kan föra medel mellan budgetår. Regeringen
beslutar om rätt till överskridande till följd av löneavtal som inte beaktats i
regeringskansliets omräkning. (Beslutet kan delegeras till statens arbetsgi-
varverk.) Regeringen sätter även gränserna för anslagsöverföringar. Raman-
slagen omfattar normalt myndighetens förvaltningskostnader och lokalkost-
nader.

I tabell 5 jämförs statsbudget och utfall - faktiska utgifter - för de största
anslagen (anslag som 1987/88 var beräknade till 5 miljarder kr. eller mer)
budgetåren 1983/84-1987/88.

Av tabellen och bifogade kommentarer framgår att avvikelserna från be-
räknade belopp i de flesta fall är små relativt sett. De största avvikelserna
finns på socialdepartementets anslag Bidrag till sjukförsäkringen, där över-
skridandena några år varit ganska betydande. Även anslaget Räntebidrag
m.m. under elfte huvudtiteln förefaller ha varit svårt att prognosticera.

Anslag till speciella områden och program

På statsbudgetens utgiftssida redovisas beräknade utgifter för varje departe-
mentsområde under en s. k. huvudtitel. Särskilda huvudtitlar finns också för
kungliga hov- och slottsstaterna, riksdagen och dess myndigheter, räntor på
statsskulden samt för oförutsedda utgifter.

Under varje huvudtitel är anslagen sorterade efter ändamål under s. k.
littera. På kommunikationsdepartementets område finns t. ex. littera för
vägväsende, trafiksäkerhet, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Jordbruks-
departementet har särskilda littera för jordbrukets rationalisering, jord-
bruksprisreglering, skogsbruk, fiske, livsmedelskontroll m.m.

Utgiftsanslag eller hela littera byter plats i statsbudgeten allt efter rege-
ringskansliets organisation. När miljö- och energidepartementet bildades
fick statsbudgeten också en ny huvudtitel. I budgetpropositionen 1989 fördes
t. ex. pris-, konkurrens- och konsumentfrågor från sjunde huvudtiteln (fi-
nansdepartementet) till trettonde huvudtiteln (civildepartementet). Ung-
doms- och kvinnoorganisationer m.m. samt jämställdhetsfrågor fördes från
tionde huvudtiteln (arbetsmarknadsdepartementet) till trettonde huvudti-
teln.

Till vilket departement en enstaka fråga skall höra är inte alltid självklart.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

158

Exempel: register för fritidsbåtar

Propositionen om lag om fritidsbåtregister skrevs i jordbruksdepartementet.
Registret för fritidsbåtar administreras av länsstyrelserna (civildepartemen-
tet) och sjöfartsverket (kommunikationsdepartementet). Trafiksäkerhets-
verket (kommunikationsdepartementet) är ansvarigt för registret i tekniskt
avseende.

Flera betydelsefulla politikområden regleras dels över statsbudgeten, dels
vid sidan av statsbudgeten. Det gäller förutom socialförsäkringssektorn
t. ex. bostadspolitiken och jordbrukspolitiken.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Exemplet prisreglering av jordbruksprodukter

För jordbruksprisreglering finns anslag på statsbudgeten som för budgetåret
1989/90 beräknas uppgå till sammanlagt 2,6 miljarder kr.

Regleringen av jordbrukspriserna är emellertid betydligt mera omfat-
tande än så, riktigt hur omfattande råder det delade meningar om.

Prisregleringen är konstruerad på olika sätt för olika varor. I princip består
regleringen av två komponenter. Ett gränsskydd innebär att det för import
som konkurrerar med den svenska produktionen måste betalas införselavgif-
ter. En avsättningsgaranti innebär att bönderna i förväg är garanterade av-
sättning för sina produkter till ett (i det närmaste) bestämt pris.

Som exempel redovisas nedan prisregleringssystemet för potatis.

Principskiss över potatisregleringen

1. Statliga budgetmedel

2. Införselavgifter och importavgifter på stärkelse från importörer av jord-
bruksprodukter. Inbetalas till jordbruksnämnden via tullverket.

3. Arealavgifter. Betalas av potatisodlare till jordbruksnämnden.

4. Leveransavgifter. Betalas av fabrikspotatisodlare (via bränneri- och stär-
kelseindustrin) till jordbruksnämnden.

5. Prisstöd till potatisodlare i norra Sverige.

159

6. Utbetalningar av införselavgiftsmedel, areal- och leveransavgiftsmedel
från jordbruksnämnden till regleringsföretagen.

7. Lagrings- och exportstöd samt likvid för stödköp av matpotatis. Utbeta-
las då sådant stöd anses erforderligt från regleringsföreningen till han-
deln.

8. Ersättning för rabatter av stärkelse för derivatändamål. Utbetalas från
regleringsföreningen till stärkelseindustrin som levererar sådan stärkelse
till derivatindustri och pappersbruk till nedsatt pris.

9. Intäkter från försäljning av potatis och potatisprodukter.

10. Likvid till jordbrukarna för potatis.

Källa: statens jordbruksnämnd, rapport med underlag för 3-årsbudget
1989/90-1991/92

Avgifterna på slaktdjur, spannmål, bekämpningsmedel m.m. och införselav-
gifterna bestäms så att regleringssystemet i princip skall finansiera sig självt.
Ett undantag från denna princip utgör kostnaderna för mjölksubventioner
och statens andel av kostnaderna för export av spannmålsöverskottet, som
betalats över statsbudgeten.

För budgetåret 1986/87 redovisade jordbruksnämnden disponibla medel
enligt följande (statens jordbruksnämnd 1988):

införselavgifter 1 407 milj. kr.

interna avgifter 3 126 milj. kr.

budgetmedel 4 264 milj. kr.

summa 8 797 milj. kr.

Riksdagen får varje vår en särskild proposition om prisregleringen på jord-
bruksprodukter. Av denna s. k. prisproposition framgår bl. a. hur införselav-
gifterna har använts och förslag lämnas om dispositionen kommande regle-
ringsår.

För 1989/90 förutses 1,2 miljarder kr. i inkomster och 1,9 miljarder kr. i
utgifter. Underskottet avses kunna finansieras med balanserade medel, vilka
tidigare år stått till regeringens förfogande. Överskott från införselavgifterna
får efter riksdagens beslut disponeras av regeringen. Budgetåret 1987/88 ut-
nyttjade regeringen 130 milj. kr. för olika ändamål som sammanhänger med
regleringen (prop. 1988/89:140). Riksdagen har även medgivit att regeringen
beslutar om pris- och avgiftsändringar (JoU 1988/89:21, rskr. 322).

Medel från införselavgifter används även för att betala kostnader som
mera indirekt berör prisregleringen, t. ex. budgetåret 1989/90 ca 34,5 milj,
kr. för lantbruksstatistik (som förs upp som ett 1000-kronors anslag på stats-
budgeten) och 2,3 milj. kr. för forskningsprojektet Skolmaten i framtiden.

Att gränsdragningen mellan prisreglerande åtgärder över statsbudgeten
resp, utanför statsbudgeten inte är självklar illustreras av att 100 milj. kr.
av odisponerade införselavgifter från regleringsåret 1986/87 efter riksdagens
beslut uppfördes som intäkt under anslaget Prisreglerande åtgärder på jord-
brukets område för att på så sätt avlasta statsbudgeten. 20 milj. kr. från inför-
selavgifterna från regleringsåret 1987/88 tillfördes budgetåret 1988/89 ansla-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

160

get Särskilda åtgärder för jordbruket i norra Sverige (JoU 1987/88:25, rskr.
385).

De totala kostnaderna för prisregleringen - sett i relation till ett tänkt al-
ternativ utan prisreglering - framgår inte av prispropositionen. Enligt en be-
räkning från OECD uppgick det sammanlagda svenska stödet till jordbruket
till 14,6 miljarder kr. 1986. Enligt jordbruksnämndens motsvarande beräk-
ning uppgick stödet till totalt 13,7 miljarder kr., varav 13 miljarder kr. ut-
gjorde prisstöd (Ds 1988:54). Ingen av beräkningarna har beaktat stödets
inflationsdrivande effekter eller dess påverkan på svensk utrikeshandel.

En parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp utvärderar f. n. 1985 års livs-
medelspolitiska beslut och skall hösten 1989 lämna förslag till ny livsmedels-
politik. Utgångspunkter för den livsmedelspolitiska arbetsgruppen är att
gränsskyddet skall sänkas. De interna regleringarna skall minskas eller av-
skaffas och nya medel för att uppnå beredskapsmässiga, regionalpolitiska
och miljömässiga mål skall utvecklas (prop. 1988/89:140).

Exemplet 1983 års bostadsförbättringsprogram

Riksdagen beslutade 1983 om ett tioårigt bostadsförbättringsprogram (prop.
1983/84:40, BoU 11, rskr. 63). Programmet motiverades av bostadssociala,
sysselsättningspolitiska och energipolitiska skäl. De åtgärder riksdagen fat-
tade beslut om innefattade såväl åtgärder som inte påverkade statsbudgeten
(t. ex. konsolideringsfonder för allmännyttiga bostadsföretag) som ändrade
regler för befintliga bidrag över statsbudgeten (t. ex. anslaget Räntebidrag
m.m.) och helt nya anslag (t. ex. anslaget för information och utbildning).

Under perioden 1984—1993 skulle 275 000 lägenheter i flerfamiljshus och
150 000 småhus byggas om. Programmet var i första hand inriktat på bostä-
der som var äldre än 30 år, men stöd kunde i vissa fall även utgå till ombygg-
nader av yngre hus. Sammanlagt beräknades programmet medföra en syssel-
sättningsökning på 15 000-20 000 personer inom byggnads- och byggnads-
materialindustrin, detta i jämförelse med sysselsättningen i slutet av 1970-
talet. Vad programmet totalt sett beräknades kosta angavs varken av rege-
ringen eller bostadsutskottet.

I en utvärdering 1986 ifrågasattes om regelsystemet bidragit till onödigt
många omfattande ombyggnader (prop. 1986/87:48, BoU 7, rskr. 93). År
1988 beslutade riksdagen om åtgärder för att - mot bakgrund av en överhet-
tad byggarbetsmarknad - dämpa ombyggnadsverksamheten och i stället
skapa resurser för nyproduktion av bostäder (prop. 1988/89:47, FiU 10, rskr.
94).

Staten och kommunerna

Förhållandet mellan staten och kommunerna är komplicerat och inte opro-
blematiskt. Å ena sidan bestämmer riksdagen genom lag grunderna för kom-
munernas organisation och verksamhetsformer. Riksdagen meddelar före-
skrifter om kommunernas befogenheter och åligganden (regeringsformen, 8
kap.). Å andra sidan betraktas kommunal självstyrelse som ett av de värden
genom vilket den svenska folkstyrelsen förverkligas (regeringsformen, 1
kap.). Att kommuner och landstingskommuner själva får vårda sina angelä-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

161

11 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 2

genheter framgår av kommunallagen (1979:179, 1 kap.). Mot kommunernas
rätt att själva ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter (regeringsformen 1
kap. 7 §) står regeringsformens målsättningsparagraf (1 kap., 2§), som har
betecknats som en bekännelse till välfärdssamhället (DS 1988:48). Där slås
bl. a. respekten för alla människors lika värde och mäns och kvinnors lika
rättigheter fast.

Statens bidrag till kommunerna syftar framför allt till att ge förutsätt-
ningar för jämlikhet mellan människor i olika delar av landet. Statsbidragen
skall

- stimulera kommunerna att bygga ut och tillhandahålla en viss service,

- ge kommunerna finansiellt stöd,

- garantera en av staten angiven enhetlig standard,

- utjämna skillnader mellan kommunerna vad gäller skattekraft och kost-
nadsläge,

- påverka den kommunala ekonomin av konjunktur- och arbetsmarknads-
skäl.

(Kommunförbundet 1989)

En rad förändringar av bidragsregler m.m. har inneburit att statens bidrag
till kommunernas totala driftkostnader sjunkit under 1980-talet. Enligt kom-
munförbundets beräkningar har statsbidraget till kommunerna minskat med
i storleksordningen 10 miljarder kr. sedan 1980. Skillnaderna mellan olika
kommuner är dock stora.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Statsbidragens andel av kommunernas driftkostnader 1980 och 1987, procent

	1980	1987
Specialdestinerade bidrag	22.5	20.4
Skatteutjämningsbidrag (minus
skatteutjämningsavgift)	3.8	2.8
Summa	26.3	23.2

Källa: kommunförbundet, Bestämma i eget luts! 1989

Av kommunernas totala inkomster år 1987 - 215 miljarder kr. - utgjordes 69
miljarder kr. eller 32 procent av statsbidrag (Ds 1989:26). Av de 49 miljarder
kr. som avsåg primärkommunerna var cirka 85 procent specialdestinerade,
”öronmärkta”, bidrag. Huvuddelen av dessa gällde barnomsorg, utbildning
och äldreomsorg.

Statsbidragens fördelning på olika verksamhetsområden år 1987

Verksamhetsområde Miljarder kr.

Utbildning	20.8
Barnomsorg	9.0
Äldreomsorg	2.5
Övriga specialdestinerade driftbidrag	8.3
Summa specialdestinerade driftbidrag	40,6
Investeringsbidrag	1.0
Skatteutjämningsbidrag	7,5
Skatteutjämningsavgift	-1.8
Kompensation juridiska personer	1.6
Summa statsbidrag netto	48,9

Källa: kommunförbundet. Bestämma i eget hus! 1989

162

Frågan om specialdestination av statliga bidrag till kommunerna har diskute-
rats sedan åtminstone 1950-talet. Exempelvis föreslog den allmänna statsbi-
dragsutredningen att bidrag motsvarande 80 procent av det samlade statsbi-
draget skulle ingå i ett generellt bidrag avsett för den kommunala verksam-
heten i dess helhet (SOU 1952:44). Flera statliga utredningar har sedan dess
behandlat statsbidragsgivningen. Någon radikal förändring av fördelnings-
systemet för statsbidrag har dessa dock inte kunnat enas om (DsFi 1983:26).

År 1987 fanns det över 100 olika statsbidrag avsedda för kommunal verk-
samhet. I genomsnitt uppgick de specialdestinerade bidragen till 4 800 kr.
per invånare. Skillnaden mellan olika typer av kommuner var betydande,
vilket framgår av sammanställningen nedan.

Specialdestinerade bidrag 1987 enligt kommunal finansstatistik

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Kommungrupp	Kronor per invånare
Storstäder	6 036
Förortskommuner	4 774
Större städer	4 852
Medelstora städer	4 723
Bruksorter	4 579
Normalkommuner	4 161
Glesbygdskommuner	4 552
Landsbygdskommuner	3 910
Totalt	4 819

Källa: kommunförbundet, Bestämma i eget hus! 1989

En analys av statsbidragen har visat på bl. a. följande fördelningseffekter för
primärkommunerna:

- höga skatteintäkter och höga specialdestinerade statsbidrag samvarierar,

- kommuner med medelstora och låga skatteintäkter får störst kompensa-
tion genom skatteutjämningssystemet,

- kommuner med medelstora skatteintäkter får sammantaget de största
statsbidragen. Kommuner med låga skatteintäkter klarar sig sämst.

(Ds 1989:26)

Sambandet mellan skatteutjämningsbidrag och specialdestinerade bidrag till
kommunerna är dock komplicerat, och det är svårt att med säkerhet uttala
sig om vilka kommuner som gynnas eller missgynnas av det samlade statsbi-
dragssystemet (kommunförbundet 1989).

I Norge infördes 1986 ett generellt statsbidrag till kommunerna som be-
loppsmässigt omfattade 85 procent av de statliga bidragen. Antalet special-
destinerade bidrag är dock fortfarande stort och nya specialbidrag har till-
kommit sedan 1986 (Ds 1989:26). I Danmark har de specialdestinerade stat-
liga bidragen till kommunerna avvecklats under en 20-årsperiod. Den
danska regeringen och folketinget uppges dock ha haft svårt att släppa de-
taljstyrningen av kommunerna (kommunförbundet 1989).

I Sverige diskuterades frågan om specialdestinerade statsbidrag till kom-
munerna i riksdagen våren 1989. Finansutskottet uttalade då att inriktningen
borde vara att för kommuner och landsting minska inslaget av specialdesti-
nerade statsbidrag med omfattande bestämmelser och regleringar. Något
särskilt tillkännagivande till regeringen härom ansågs dock inte erforderligt
(FiU 1988/89:29, rskr. 326).

163

Riksdagen har även haft synpunkter på den kommunala konsumtionsök-
ningen under kommande år och på möjligheterna till produktivitetsvinster
på det kommunala området. Angelägenheten av att statsmakterna löpande
klarlägger olika reformers effekter på den kommunala volymutvecklingen
och den kommunala ekonomin har framhållits (a. a.).

Anslag till statliga förvaltningsmyndigheter

Medel för statliga förvaltningsmyndigheter anvisas under förslagsanslag eller
ramanslag. På högskoleområdet används även reservationsanslag för för-
valtningsmyndigheter. Avsikten är att ramanslag skall införas i hela förvalt-
ningen. En plan för hur myndigheterna avses komma att infogas i systemet
med treåriga budgetramar och därmed successivt tilldelas ramanslag finns i
bilaga 15 till 1989 års budgetproposition. Se vidare avsnitt 9.

Trots att budgetpropositionen som sådan är ett omfattande dokument på
mellan 3 000 och 4 000 sidor, varav huvuddelen ägnas de olika utgiftsansla-
gen, är texten i anslutning till varje anslagsredovisning ofta mycket knapp-
händig. Det är ofta svårt att klart utläsa vilka volymförändringar, bespa-
ringar och andra förändringar föredraganden räknat med, eller vad organisa-
toriska eller redovisningsmässiga förändringar får för konsekvenser för be-
räknade utgifter. ("Texterna är ofta avsiktligt dunkelt skrivna”, säger en riks-
dagsledamot.)

Kommentarer till den redovisade faktiska förbrukningen under anslaget
saknas ofta helt. Det är då omöjligt att avgöra om ett anslagsöverskridande
hänför sig till avtalsenliga lönemerutgifter, till beslut av regeringen i särskild
ordning, eller om överskridandet inte godkänts av regeringen.

Vad ett anslagsöverskridande beror på kan inte heller utläsas ur RRV:s
publikation Statsbudgetens utfall. Någon jämförelse mellan de överskridan-
den myndigheterna gör på grund av löneavtal som inte beaktats i regerings-
kansliets löneomräkning och det stora anslaget för att täcka dessa kostnader
görs inte. Inte heller registreras de medgivanden att överskrida anslag som
regeringen kan fatta beslut om under budgetåret.

Exempel: regeringsbeslut registreras inte

Lantmäteriverket har hand om redovisningen av anslagsposten Lantmäte-
rienheten under länsstyrelseanslaget. Enligt lantmäteriverket överskreds an-
slagsposten budgetåret 1987/88 med totalt 6,7 milj. kr. Att regeringen under
budgetåret ställt ytterligare medel till förfogande eller medgivit överskridan-
den för sammanlagt 2,9 milj. kr. framgår inte av redovisningen.

För ramanslag finns dock i Statsbudgetens utfall en särskild sammanställning
över omräkningar med hänsyn till löneavtal, anslagssparande och anslags-
krediter.

Redogörelserna i anslutning till myndighetsanslagen har tidigare kritise-
rats av riksdagens revisorer, expertgruppen för studier i offentlig ekonomi
(ESO) och utbildningsutskottet.

Riksdagens revisorer genomförde 1981-82 en granskning av effekter av

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

164

vissa besparingsåtgärder i statsförvaltningen (rapport 1981/82:5, förs.
1982/83:8). Sammanfattningsvis föreslogs följande åtgärder för att förbättra
riksdagens beslutsunderlag:

- att myndigheternas huvudförslag beloppsmässigt anges och föredragan-
dens motiveringar för sitt ställningstagande till myndigheternas yrkan-
den, inklusive prisomräkningen, klargörs,

- att förekomsten av och kostnaderna för engångsanvisningar och extraor-
dinär verksamhet klart redovisas,

- att en redogörelse lämnas för myndigheternas större besparingsförslag,

- att föredragandens bedömning av effekterna av de besparingsförslag som
åläggs en myndighet redovisas,

- att en redovisning ges av myndigheternas långtidsbedömningar avseende
besparingsförslagen.

Riksdagen ställde sig bakom förslagen (FiU 1982/83:26, rskr. 144).

I rapporten Hur stor blev tvåprocentaren? (Ds 1988:34) anges bl.a. föl-
jande om de redovisningar riksdagen får i anslutning till myndighetsansla-
gen:

För den som envisas med att vilja veta hur medelstilldelningen till en enda
myndighet har utvecklats över flera år ger budgetpropositionen... mycket
lite vägledning.

Det går inte självklart att jämföra det ena året med det andra. Det finns
en hel rad exempel på systemförändringar som inte inträffar alltför sällan
och som försvårar jämförelser över tiden...

Ofta är dessutom redovisningen av vad förändringarna inneburit belopps-
mässigt mycket summariska. Det är inte säkert att det i budgetpropositionen
uttryckligen anges vad förändringen fått för konsekvenser för anslagsberäk-
ningen.

Vilka besparingar föredragande statsråd har räknat med och vad han an-
ser vara kompensation för löne- och prisförändringar kan inte heller utläsas
ur budgetpropositionen. Varken riksdagsledamöter eller ekonomiansvariga
vid myndigheterna kan kontrollera beräkningarna enbart utifrån texterna i
resp, föredragandeavsnitt.

Ds 1988:34

Utbildningsutskottet ansåg 1988 att anslag på riksstaten borde redovisas för
riksdagen på ett sätt som gjorde det möjligt att meningsfullt diskutera pris-
och löneomräkningsfrågor.

En högskoleenhets ekonomiska situation bestäms i mycket främst genom de
anslagsökningar ett visst år som föranleds av pris- och löneomräkningen, ef-
tersom dessa belopp som regel är avsevärt högre än de anslagsförändringar
som görs på andra grunder. I fortsättningen bör därför enligt utskottets upp-
fattning eventuella avvikelser från UHÄ:s förslag till pris- och löneomräk-
ningar redovisas och kommenteras och det beräknade beloppet för pris- och
löneomräkningen anges för varje anslagspost.

UbU 1987/88:20

Våren 1989 påminde utbildningsutskottet om uttalandet ett år tidigare (UbU
1988/89:9, 18).

Sedan 1985 har försöksverksamhet med treåriga budgetramar bedrivits
vid ett antal myndigheter. En utvärdering som gjordes av statskontoret år

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

165

1988 visade att försöksmyndigheterna upplevde regeringskansliets agerande
som ganska opåverkat av de ändrade styrformerna. Arbetet med förenklad
anslagsframställning upplevdes också som lika arbetskrävande som det tidi-
gare arbetet med vanlig anslagsframställning (statskontoret 1988).

Resultaten av försöksverksamheten har trots detta bedömts som positiva
(prop. 1987/88:150). Se vidare avsnitt 9.

Anslag till uppdragsmyndigheter

För s. k. uppdragsmyndigheter, dvs. myndigheter vars verksamhet helt eller
delvis finansieras med avgifter, anvisas för den avgiftsfinansierade delen av
verksamheten endast formella belopp på 1 000 kr. Budgetåret 1987/88 fanns
66 sådana anslag uppförda på statsbudgeten.

Genom 1 000-kronorsanslagen påminns riksdagen om att verksamheten
existerar. I övrigt kan informationen om verksamheten vara praktiskt taget
obefintlig.

Exempel: riksantikvarieämbetets uppdrag

För riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet finns ett särskilt anslag. I
budgetpropositionen 1989 finns endast upplysningar om vad anslaget avser
och om att planerade kostnader och intäkter för budgetåret 1988/89 förut-
sätts vara oförändrade under budgetåret 1989/90.

Planerade kostnader och intäkter har för övrigt beloppsmässigt varit oför-
ändrade sedan budgetåret 1985/86.

Bakom det formella 1 000-kronorsbeloppet kan dölja sig en ganska bety-
dande hantering.

Exempel: länsstyrelsernas lokalvård, RAÄ.s uppdrag

Länsstyrelserna anvisas medel för lokalvårdskostnader under en anslagspost
på 1 000 kr. per länsstyrelse. Bakom beloppet - som över huvud taget inte
kommenteras i budgetpropositionen - döljer sig en omfattande entreprenad-
verksamhet. Sammanlagt har länsstyrelserna omkring 1 500 personer an-
ställda för lokalvårdsverksamhet. Verksamheten omslöt 1987/88 totalt 155
milj. kr.

Riksantikvarieämbetets uppdragsverksamhet omslöt budgetåret 1987/88
ca 29 milj. kr.

RRV:s publikation Statsbudgetens utfall är en ren anslagsredovisning. An-
slaget på 1 000 kr. har normalt inte förbrukats utan redovisas där som bespa-
ring. Ränta och amortering av utrustningslån samt förräntning av statskapi-
tal tillförs - utan närmare specifikation - inkomsttiteln Uppdragsmyndighe-
tersm. fl. komplementkostnader. (Uppdragsmyndigheternas utrustningsan-
slag har i en del fall omvandlats till statskapital. Ett exempel härpå återfinns
i avsnitt 7.)

Beräknad övrig medelsförbrukning

Vid sidan av huvudtitlarna beräknas på statsbudgetens utgiftssida utgifter för
beräknad övrig medelsförbrukning och L eräknat tillkommande utgiftsbehov,

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

166

netto. Beräknad övrig medelsförbrukning består av posterna Förändring av
anslagsbehållningar och Ökad disposition av rörliga krediter.

Förändring av anslagsbehållningar

För reservationsanslag och ramanslag, där medel kan reserveras till ett kom-
mande budgetår, kan utbetalningarna komma att avvika från anslagna be-
lopp genom att storleken på reserverade medel - anslagsbehållningarna -
ändras. När anslagsbehållningarna minskar förbrukas mer pengar än vad
som finns anslaget för det aktuella budgetåret. Belastningen på statsbudge-
tens utgiftssida ökar.

Budgetåret 1987/88 fanns sammanlagt närmare 24 miljarder kr. i ingående
reservationer. Därav fanns 3,5 miljarder kr. på 71 s. k. äldre anslag, anslag
som inte längre tas upp på statsbudgeten och som över huvud taget inte finns
omnämnda i budgetpropositionen för det budgetåret. Vid budgetårets slut
hade reservationerna ökat till sammanlagt drygt 25 miljarder kr., varav 2,2
miljarder kr. avsåg äldre anslag.

För budgetåren 1983/84—1989/90 har förändringarna av anslagsbehåll-
ningarna i budgetpropositioner och kompletteringspropositioner beräknats
på det här sättet. Av tabellen nedan framgår också att det fortfarande i april
(kolumnen ”Ny kompletteringsproposition”) förefaller mycket svårt att för-
utsäga förändringarna även för pågående budgetår.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Förändring av anslagsbehållningar, milj. kr.

Budgetår	Budget- prop.	Kompl.- prop.	Stats- budget	Ny budget- prop.	Ny kompl. prop.	Utfall
1983/84	2 000	3 000	3 000	1 037	-	-1 796
1984/85	2 500	2 500	3 000	2 943	2 700	1 615
1985/86	1 500	1 500	-500	+2 072	+ 1 327	801
1986/87	1 500	1 500	1 500	2 452	1 645	2 936
1987/88	1 500	1 500	1 500	-243	-1 126	-1 423
1988/89	1 500	1 500	1 500	1 005	357
1989/90	1 500	1 500

Källa: resp, propositioner, Statsbudgetens utfall för resp, budgetår

I tidigare propositioner fanns en kortfattad redogörelse för hur förändring-
arna hade räknats fram. Från prop. 1985/86:100 och framåt anges bara att
beloppet är schablonmässigt beräknat. Något underlag för uppgiften - som
sedan dess har varit oförändrat 1,5 miljarder kronor - finns enligt uppgift
inte heller i finansdepartementet. I kompletteringspropositionen 1989 finns
följande kategoriska utsaga om förändringarna av anslagsbehållningar:

I budgetpropositionen beräknades förbrukningen av anslagsbehållningar
komma att uppgå till 1 500 milj. kr. netto, budgetåret 1989/90. De proposi-
tioner innebärande anslagsförändringar som därefter förelagts riksdagen
motiverar ingen ändring av den beräkning som gjordes i budgetpropositio-
nen. Anslagsbehållningarna beräknas minska med 1 500 milj. kr. under bud-
getåret 1989/90.

Prop. 1988/89:150

167

Förändring i dispositionen av rörliga krediter

Efter riksdagens beslut kan affärsverk, myndigheter och bolag få utnyttja
s.k. rörlig kredit hos riksgäldskontoret. Förändringar i nettoutlåningen regi-
streras på statsbudgeten i form av förändringar i dispositionen av rörliga kre-
diter.

Av riksdagen beviljad högsta rörliga kredit uppgick den 30 juni 1988 till
drygt 9 miljarder kronor av vilka drygt 2 miljarder kronor var utnyttjade. I
takt med att affärsverken har givits nya kreditmöjligheter genom antingen
egen upplåning eller upplåning hos riksgäldskontoret som inte registreras på
statsbudgeten upphör deras rörliga krediter. Så ligger t. ex. numera kredit-
givningen till rundradioverksamheten och affärsverket FFV utanför stats-
budgeten.

Disponerad rörlig kredit vid slutet av budgetåret 1987/88, milj. kr.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Myndigheter m. fl.	Av riksdagen be- viljad högsta kredit	Utnyttjad kredit den 30 juni 1988
Televerket, rundradioverksamhet	80,0	69,2
Affärsverket FFV	300,0	-
Riksförsäkringsverket	100,0	100,0
Statens jordbruksnämnd	110,0	63,5
Skogsstyrelsen	65,0	-
Sveriges exportråd	15,0	-
Statl. myndigheter med
uppdragsverksamhet	360,0	47,4
Regeringen (avser huvud-
sakligen exportkreditnämnden)	5 350,0	1 917,1
Övriga	2 945,7	-
Summa	9 325,7	2 197,3

Källa: riksgäldskontoret, verksamhetsberättelse för budgetåret 1987/88

Ökningen i utnyttjandet av rörliga krediter har traditionellt beräknats till
500 milj. kr. per år, men budgetåret 1983/84 togs särskild hänsyn till ändrat
upplåningsbehov vid framför allt televerket. Schablonberäkningen ändras
under pågående budgetår, men avviker ändå förhållandevis mycket från det
slutliga utfallet.

Förändring i dispositionen av rörliga krediter, milj. kr.

Budgetår	Budget- prop.	Kompl.- prop.	Stats- budget	Ny budget- prop.	Ny kompl. prop.	Utfall
1983/84	1 500	1 500	1 500	411	475	383
1984/85	-500	-500	-500	-1 332	-907	-1 144
1985/86	500	500	500	-11	-81	-341
1986/87	500	500	500	200	290	270
1987/88	500	500	500	75	-125	-187
1988/89	500	500	500	200	0
1989/90	500	500

Källa: resp, propositioner, Statsbudgetens utfall för resp, budgetår

Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto

Till den ospecificerade posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto
hänförs utgifter och inkomster som inte kan preciseras när statsbudgeten

168

fastställs. Beloppet ändras i allmänhet avsevärt mellan olika redovisningstill-
fällen.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto, milj. kr.

Budgetår	Budget- prop.	Kompl.- prop.	Stats- budget	Ny budget- prop.	Ny kompl. prop.	Utfall
1983/84	3 000	5 000	6 000	3 000	-	4 099
1984/85	5 000	12 000	10 000	5 000	1000	2 572
1985/86	3 000	1 000	1 000	1000	-	5 206
1986/87	1 000	5 000	5 000	4 000	2 000	2 861
1987/88	9 000	7 000	7 000	5 000	1000	3 202
1988/89	5 000	5 000	5 000	3 000
1989/90	5 000	200

Källa: resp, propositioner, Statsbudgetens utfall för resp. budgetår

Tidigare fanns översiktliga redogörelser för innehållet i beräkningarna, men
från och med budgetpropositionen 1986 lämnas inga förklaringar till vad be-
loppen innehåller. Finansdepartementet vill inte heller i efterhand redogöra
för vad som har beaktats i beräkningarna.

Att det kan vara svårt att få besked om vad posten innehåller illustreras
även av följande exempel.

Exempel: beräknat tillkommande utgiftsbehov

I mars 1988 bad Anne Wibble (fp) i en fråga till finansministern om en redo-
visning av vad som låg i posten Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto.

Finansministerns svar blev att en sådan redogörelse inte lämpligen kunde
ges inom ramen för meningsutbytet i en frågestund utan att redovisningen i
stället - på sedvanligt sätt - skulle lämnas i kompletteringspropositionen en
månad senare.

Texten i kompletteringspropositionen var emellertid mycket knapphän-
dig, speciellt med tanke på att det beräknade beloppet för tillkommande ut-
giftsbehov inte ändrades (jfr tabellen ovan).

I budgetpropositionen ingick i denna post bl. a. budgeteffekterna till följd
av särpropositioner som senare under riksmötet skulle komma att föreläggas
riksdagen. Då dessa förslag numera föreligger har medel i stället beräknats
under berörda anslag och inkomsttitlar.

Prop. 1987/88:150

Finansutskottet tillstyrkte dock regeringens beräkningar (FiU 1987/88:35,
rskr. 411).

Genom att jämföra hur beräknade utgifter förändras mellan budgetproposi-
tion och kompletteringsproposition med motsvarande förändringar av be-
räknat tillkommande utgiftsbehov kan man få en grov uppfattning om ”träff-
säkerheten” i regeringens första beräkning.

169

Förändringar mellan budgetproposition och kompletteringsproposition, milj. kr.

Redog. 1990/91:2

Budgetår	Utgiftsförändring	Förändring av beräknat tillkommande utgiftsbehov	Bilaga 5 (Förs. 1989/90:11)
1985/86	+ 3 274	- 2 000
1986/87	- 2 140	+ 4 000
1987/88	+ 4 791	- 2000
1988/89	- 788	-
1989/90	+ 5 375	- 4 800

Källa: prop. 1984/85, 1985/86, 1986187, 1987/88, 1988/89:150

Finansfullmakt

Finansfullmakten innebär att riksdagen bemyndigar regeringen att, om det
krävs av arbetsmarknadspolitiska skäl, använda ett visst belopp för syssel-
sättningsskapande åtgärder. Riksdagen anger också vissa villkor för hur
medlen får användas. De senaste åren har finansfullmakten bestämts till 2,5
miljarder kr.

Tidigare fanns vid sidan av finansfullmakten ett antal konjunktur- och ar-
betsmarknadspolitiskt motiverade bemyndiganden inom försvars-, utbild-
nings-, arbetsmarknads- och civildepartementens områden. Dessa upphörde
vid utgången av budgetåret 1987/88 (prop. 1987/88:100, FiU 20, rskr. 122-
124).

I den reviderade finansplanen brukar regeringen redovisa hur finansfull-
makten har använts.

Budgetår	1983/84	1984/85	1985/86	1986/87	1987/88
Finansfullmakt	2 500	2 500	2 500	2 500	2 500
Utnyttjat	1 450	252	600	75	-

Källa: kompletteringspropositionen för resp, budgetår

Vid sidan av finansfullmakten får regeringen bemyndiganden i olika frågor
och för skilda tidsperioder. Exempel på sådana bemyndiganden finns i av-
snitt 8.

Statsbudgetens saldo är resultatet av ett mycket stort antal överväganden om
nya skatter, skattehöjningar, utgiftsökningar, besparingar, nedläggningar
och omräkningar. I en del fall går konsekvenserna av olika beslut att förutse
ganska väl, i andra fall handlar det om prognoser eller effekter på mycket
lång sikt.

Statsbudgeten kan betraktas som ett mellanting mellan en prognos och en
plan. Prognoserna riskerar att bli självuppfyllande, något som får konse-
kvenser för t.ex. nationalbudgeten (se avsnitt 3). ”Realistiska” inkomstbe-
räkningar skulle i sig kunna vara inflationsdrivande.

Budgetsaldot som symbol

Budgetsaldot används ofta i politiskt-pedagogiska eller retoriska samman-
hang som ett sammanfattande mått på att statens (eller ibland Sveriges) fi-
nanser blivit bättre eller sämre.

170

Det stora intresset för budgetsaldot som sådant kan förklara t.ex. det tidi-
gare återgivna förfarandet när det gäller redovisningen av den tillfälliga för-
mögenhetsskatten för försäkringsbolag. Att behålla budgetsaldot på en ”la-
gom” nivå kan också ha varit ett bidragande motiv för förslaget i komplette-
ringspropositionen 1989 att förstärka ATP-systemet genom en motsvarande
sänkning av folkpensionsavgifterna. (Som framgått ovan är folkpensionsav-
gifterna trots benämningen inte på något sätt öronmärkta för folkpensioner.)

Att en överbalanserad budget uppfattas som någonting problematiskt har
också framgått av den allmänna debatten.

Regeringens strategi tycks vara en kraftigt överbalanserad budget, men att
på olika sätt försöka dölja det faktiska budgetöverskottet.

Att lägga de konjunkturpolitiska åtgärderna utanför statsbudgeten har up-
penbara fördelar.

Centerledaren Olof Johansson i Dagens Nyheter den 8 maj 1989

Volymförändringar och andra förändringar

Det förbättrade budgetsaldot under senare år brukar hänföras till flera fak-
torer:

- höga nominella löneökningar och därav följande skatteinkomster för sta-
ten,

- ”köpfest” bland svenska hushåll, vilket givit staten inkomster från mer-
värdeskatt,

- sänkta oljepriser och dollarkurser,

- devalveringen 1982,

- omprövningar och besparingar i statsförvaltningen, ”tvåprocentaren”,

- ändrad avgränsning av själva statsbudgeten, stora utgiftsposter har flyt-
tats bort och "syns” inte längre.

Hur statsbudgetens saldo påverkats av olika faktorer är omtvistat. Varken
finansdepartementet eller finansutskottet redovisar några sådana beräk-
ningar. Enligt en genomgång som gjorts av Näringslivets ekonomifakta i ja-
nuari 1988 kan ungefär hälften av budgetsaldots förbättring mellan 1982/83
och 1988/89 förklaras av att stora poster flyttats utanför statsbudgeten, beho-
vet av industristöd m.m. minskat till följd av devalvering och förbättrad kon-
junktur samt av engångsåtgärder av typen krav på snabbare skatteinbetal-
ning.

Det underliggande budgetsaldot

I det s.k. underliggande budgetsaldot som sedan 1984 redovisats i finanspla-
ner och reviderade finansplaner har förslaget till statsbudget rensats från vad
som benämns extraordinära (eller särskilda) budgeteffekter.

I propositionen brukar anges exempel på vilka poster som lagts till eller
dragits ifrån beräknade utgifter eller inkomster. Det kan gälla

- kassahållningsåtgärder, t.ex. samordnad uppbörd av skatter och arbetsgi-
varavgifter eller förkortade krediter för punktskatter,

- engångsförstärkningar, t.ex. extra inleveranser från affärsverken eller ut-
försäljning av oljelager,

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

171

- budgetavlastning, t.ex. ändrad finansiering av affärsverkens verksamhet
eller ändrade regler för bostadslånegivningen,

- valutaförluster eller valutavinster till följd av att värdet av utlandslån vid
återbetalning kan avvika från bokförda värden.

(Exemplen är hämtade från budgetpropositionen 1985.)

Redovisningen av det underliggande budgetsaldot är en nettoredovisning
där plus- och minusposter fått ta ut varandra. Det går inte att från resp, fi-
nansplan utläsa exakt vilka poster det gäller, eller vilka belopp som har kvit-
tats mot varandra. Hur det underliggande budgetsaldot förhåller sig till det
redovisade saldot framgår av tabell 6 sist i rapporten.

Avgränsningen av vad som skall hänföras till särskilda budgeteffekter in-
nehåller med nödvändighet ett visst mått av godtycke. I budgetpropositio-
nen 1985 för föredragande statsråd ett resonemang kring detta och redovisar
också poster i budgeten som inte ingår i beräkningen av särskilda budgetef-
fekter:

- konjunkturberoende anslag inom arbetsmarknadsdepartementets om-
råde,

- stöd åt krisdrabbade företag och branscher,

- förändringar i riksbankens inleverans av överskott,

- variationer i utbetalningen av kommunalskattemedel.

Liknande - men mindre utförliga - redovisningar återkommer i senare pro-
positioner.

Det är inte möjligt att med hjälp av uppgifter i finansplanerna räkna fram
vad t.ex. budgettekniska omläggningar har betytt för det redovisade budget-
saldot. De redovisningar som lämnas har under senare tid gällt tre år: när-
mast avslutade budgetår, pågående budgetår och det år budgetpropositionen
avser. För att få jämförbarhet rensas från budgetpropositionen 1988 tidigare
år dels för särskilda budgeteffekter under just det budgetåret, dels för de
extraordinära effekter som förutses. Utgångspunkten är alltså det år budget-
propositionen avser, till skillnad från tidigare år, då man utgick från det
första året i treårsperioden. (I vilken utsträckning den nya tekniken för att
räkna fram det underliggande budgetsaldot också påverkar jämförbarheten
med tidigare redovisningar är oklart.)

I kompletteringspropositionen finns motsvarande beräkningar, där man
utifrån då framräknat budgetsaldo gjort justeringar (även bakåt i tiden) med
vad som då förutses vara extraordinära budgeteffekter.

Hur det underliggande budgetsaldot som redovisats i budgetpropositioner
resp, kompletteringspropositioner förhåller sig till varandra framgår av
tabell 7 sist i rapporten.

Exempel: 1987 års underliggande budgetsaldo

Så här har det redovisade budgetsaldot för 1987/88 korrigerats i skilda redo-
visningar. Uppgifter om vilka korrigeringar som gjordes i budget- och kom-
pletteringspropositionerna 1987 finns inte bevarade i finansdepartementet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

172

Redog. 1990/91:2

Från redovisat till underliggande budgetsaldo 1987/88, miljarder kr.

	Budget- prop. 1988	Kompl. prop. 1988	Budget- prop. 1989	Bilaga 5 (Förs. 1989/90:11)
Redovisat budgetsaldo	-14,7	-5,8	-4,1
Valutaförluster/-vinster	0.2	-3,9	-5,0
Utförsäljning av olja	- 0,7	-0,7	-0,3
SJ. luftfartsverket	- 0,1	-0,1	-0,1
Apoteksbolaget	- 0,7	-0,7	-0,7
Extra inleverans från Vattenfall	- 0,2	-0,2	-0,2
Studiemedel	1,5	1,5	1,5
Vattenfall	0,6	1,9	1,9
Övrigt	0,3	0,4	-
Summa	0,9	-1,8	-2,9
Underliggande budgetsaldo	-13,8	-7,6	-7,0

Källa: finansdepartementet

Statsbudgeten i reala termer

I riksrevisionsverkets realekonomiska fördelning av statsbudgetens inkomster
och utgifter har statsbudgetens utgifter fördelats på utgiftsslag: löner, om-
kostnader, hyror, investeringar, transfereringar m.fl.

Realekonomisk fördelning av statsbudgetens inkomster och utgifter

Budgetår	1986/87	1987/88	1988/89 (prognos)
Inkomster, miljarder kr.	320,1	332,6	364,2
därav (procent)
skatter	67,3	71,6	73,2
lagstadgade socialavg.	18,3	16,7	15,7
rörelseöverskott	3,9	3,6	3,0
ränteinkomster	4,0	2,9	3,7
återbetalning av lån.
avskrivningar	3,9	3,0	1,8
övrigt	2,6	2,4	2,6
Utgifter, miljarder kr.	335,3	336,7	354,7
därav (procent)
lön	10,8	10,7	11,3
omkostnader	5,7	6,0	6,3
hyror	1,5	1,6	1,6
underhåll	0,5	0,6	0,6
utgifter för försvarsändamål	2,5	2,8	2,8
investeringar	1,9	2,0	2,3
transfereringar till utlandet	2,3	2,8	2,9
transfereringar inom landet	73,3	71,8	70,3
övrigt	1,6	1,7	1,9

Källa: RRV. realekonomisk fördelning av statsbudgetens inkomster och utgifter,
1989-02-28

Av den realekonomiska fördelningen av statsbudgeten framgår också hur
transfereringar över statsbudgeten fördelar sig på olika grupper.

173

Transfereringar inom landet, relativ fördelning på mottagare

Budgetår	1986/87	1987/88	1988/89 (prognos)
Till privata sektorn Till organisationer och ideella	31,8	35,1	37,1
föreningar Till organisationer och föreningar	2,9	2,9	2,0
i kommunala sektorn	0,1	0,1	0,2
Till kommuner Till organisationer och föreningar	23,6	25,0	25,4
i statliga sektorn	0,8	0,8	0,9
Till statliga bolag och affärsverk Till privata företag och	5,1	4,8	3,0
ekonomiska föreningar	9,7	9,2	9,9
Räntor på statsskulden Summa transfereringar,	26,0	22,1	21,5
miljarder kr.	245,8	241,7	249,2

Källa: RRV, realekonomisk fördelning av statsbudgetens inkomster och utgifter,
1989-02-28

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Någon diskussion kring hur statsbudgeten fördelar sig på utgiftsslag förs nor-
malt inte i finansplanen eller i den reviderade finansplanen. Statistik över
statsbudgetens realekonomiska utveckling brukar dock redovisas i särskilda
tabeller i en bilaga till finansplanen.

Våra synpunkter följer i stort sett dispositionen tidigare i avsnittet.

Regeringens budgetförslag

Av tabellerna 1 och 7 sist i rapporten framgår att regeringens budgetförslag
hinner förändras ganska avsevärt mellan redovisningstillfällena i januari
(budgetpropositionen) och april (kompletteringspropositionen). Frågan
uppmärksammades av riksdagen våren 1989, då konstitutionsutskottet un-
derströk betydelsen av att budgetpropositionen blir så heltäckande som möj-
ligt. Att anslagsfrågor tas upp i kompletteringspropositionen skapar enligt
utskottet särskilda olägenheter för finansutskottet som har att ta ställning till
de övergripande finanspolitiska frågorna och också skall fastställa statsbud-
geten (KU 1988/89:30, rskr. 256). Bland annat mot den bakgrunden ifråga-
sätter vi det meningsfulla i det nuvarande kravet i riksdagsordningen på att
regeringen redan i januari skall presentera ett fullständigt budgetförslag
(riksdagsordningen 3 kap. 2 §).

Vi föreslår i följande avsnitt (avsnitt 9) att redovisningen av olika utgifts-
anslag i budgetpropositionen koncentreras till av riksdagen i förväg angivna
anslag och områden.

Redogörelserna i budgetpropositionen bör enligt vår mening koncentreras
till - förutom de utgiftsanslag och verksamhetsområden som riksdagen sär-
skilt önskar få belysta - en grundlig analys av den ekonomiska situationen
och till förslag som kan föranledas härav. Enligt vår bedömning är det till-
räckligt med en nationalbudget under våren. Väsentligt är då att national-
budgeten innehåller beräkningar för en längre tidsperiod och att beräknings-

174

förutsättningar, bedömningar och förväntade effekter av regeringens förslag
tydligt redovisas.

Som framgått av redogörelserna tidigare i rapporten och i det här avsnittet
betraktar vi statsbudgeten som en mindre betydelsefull utgångspunkt för
ekonomisk-politiska överväganden. Vi ser inget hinder för att ett fullständigt
budgetförslag föreläggs riksdagen först i kompletteringspropositionen i
april. Kompletteringspropositionen skulle då innehålla ett formellt förslag
till statsbudget bestående av förslagen i budgetpropositionen med av riksda-
gen eventuellt beslutade ändringar, eventuella förslag föranledda av förhål-
landen som inte tidigare kunnat förutses samt sådana anslagsberäkningar
som riksdagen tidigare fattat principbeslut om (jfr. avsnitt 9).

Vårt förslag innebär att huvuddelen av riksdagens budgetprövning - den
del som är samhällsekonomiskt betydelsefull eller politiskt intressant -
skulle äga rum tidigt under våren.

Begreppet budgetproposition får sedan vårt förslag genomförts en delvis
ny innebörd. Vissa paragrafer i riksdagsordningen kan med anledning av för-
slaget behöva ges en annan utformning.

Statsbudgetens inkomster

Flera av de otympligheter som vidlåder redovisningen av statsbudgetens in-
komster har uppmärksammats av riksdagen. Riksdagen har också uttalat att
det är önskvärt att precisionen i inkomstprognoserna förbättras (FiU
1987/88:20, rskr. 122—124). Vi upprepar inte här tidigare framförda syn-
punkter och förslag. En mera genomgripande översyn av inkomstredovis-
ningen i sin helhet är enligt vår mening motiverad.

Specialdestination

Vi har förståelse för att utgifter kan behöva kopplas till speciella inkomster
från exempelvis avgifter på olika områden. Vad gäller t.ex. miljöavgifterna
på bekämpningsmedel och handelsgödsel blir emellertid fördelningen på
olika anslag godtycklig. Syftet med miljöavgifterna är miljöpolitiskt: att
minska användningen av framför allt kväve- och fosforgödsel. Det innebär
att inkomsterna om politiken är framgångsrik successivt skall minska. Sam-
bandet mellan avgifterna och olika utgifter för forskning och miljövård kan
förutsättas bli allt svagare.

En översyn av inkomstredovisningen bör innefatta en genomgång av hur
olika specialdestinerade inkomster hanteras i budgetprocessen.

Riksbankens inlevererade överskott

Att riksbankens inleveranser tidsmässigt inte överensstämmer med riksda-
gens beslut försvårar uppföljning och leder till onödiga diskrepanser mellan
beräknat och faktiskt budgetsaldo. Riksdagens krav på inleveranser till stats-
verket bör enligt vår mening anpassas till vad som från andra utgångspunkter
bedöms vara lämpliga tidpunkter härför.

Av RRV:s publikation Statsbudgetens utfall bör framgå att riksdagen ef-
ter det att statsbudgeten fastställdes fattat ett nytt beslut om riksbankens in-
leveranser till statsverket.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

175

Byggnadsstyrelsens inlevererade överskott

En genomgång av orsakerna till avvikelser mellan budgeterade och faktiskt
inlevererade överskott från affärsverk och andra statliga myndigheter är en-
ligt vår mening motiverad. Exempelvis har byggnadsstyrelsens verksamhet
en sådan karaktär att det borde vara möjligt att exakt fastställa kravet på
inleverans, detta särskilt om beloppet också fortsättningsvis skall tillföras
statsbudgeten med ett års eftersläpning.

Statsbudgetens utgifter

Anslag till speciella områden och program

De redovisningar som lämnas i budgetpropositionen är anpassade till de an-
slag som finns uppförda på statsbudgeten, snarare än till ändamål eller av-
gränsade problem. I vissa fall kan anslagen spjälkas upp, så att det på t.ex.
bostadsområdet blir möjligt att särskilja olika slags bostadsbestånd och olika
typer av åtgärder.

Vi ifrågasätter dock om de redogörelser som nu lämnas i budgetproposi-
tionen vad gäller större sammanhängande områden såsom socialförsäkrings-
sektorn eller bostads- och jordbrukspolitiken är meningsfulla. Som underlag
för riksdagens beslut behövs enligt vår uppfattning en mera sammanhållen
och översiktlig redogörelse för hur det statliga stödet till resp, område är
uppbyggt. Anslagen över statsbudgeten bör konstrueras så att deras ända-
mål tydligt framgår och efter någorlunda enhetliga riktlinjer. Det bör framgå
av budget- eller kompletteringspropositionen hur anslagen hänger samman
med statliga insatser utanför statsbudgeten.

Åtminstone mindre belopp bör kunna redovisas antingen över statsbudge-
ten eller utanför denna. Så förefaller det t.ex. onödigt svåröverskådligt att
statistik på jordbrukets område betalas dels med införselavgifter, dels med
medel över trettonde huvudtitelns anslag till SCB.

Svårigheterna att beräkna och förutse kostnaderna för mera omfattande
program eller hela verksamhetsområden är uppenbara. Kostnaderna upp-
kommer på olika ställen i ekonomin. De samhällsekonomiska effekterna
kan vara betydande. Det kan också vara besvärligt att på ett entydigt sätt
avgränsa verksamheten. På bostadsområdet bestäms kostnaderna i hög grad
av det allmänna ränteläget medan kostnaderna för jordbruksregleringen be-
stäms av t.ex. dollarkurser och jordbrukspolitiken i andra länder.

Bristen i de kostnadsberäkningar som föregått skilda reformer har tidigare
uppmärksammats av RRV (riksrevisionsverket 1984). På senare tid har bo-
stadsutskottet i anslutning till förslag på det bostadspolitiska området kritise-
rat bristen på kostnadsberäkningar (BoU 1986/87:7). Utskottet har därvid
hänvisat till bestämmelserna i riksdagsordningen om att proposition med
förslag om nytt eller höjt anslag bör innehålla en uppskattning om framtida
kostnader för föreslagna förändringar (RO 3 kap. 2 §). En redovisning av
kostnaderna behövs för att riksdagsbehandlingen skall bli meningsfull.

Bostadsförbättringsprogrammet illustrerar svårigheterna att utarbeta och
upprätthålla ett långsiktigt program på ett område som traditionellt utnyttjas
för (kortsiktiga) stabiliseringspolitiska åtgärder. Programmet har aldrig for-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

176

mellt avslutats, men bör efter 1988 års riksdagsbeslut snarast betecknas som
latent - det finns åtgärder som kan aktualiseras när detta bedöms lämpligt
från t.ex. sysselsättningssynpunkt (riksdagens revisorer 1989:2). Innebörden
av begreppet program blir därmed diffus. Med tanke på de förväntningar
som långsiktiga program kan ge upphov till i olika delar av ekonomin ifråga-
sätter vi om sådana utfästelser över huvud taget bör göras på konjunktur-
känsliga områden (jfr. också exemplet energipolitisk trovärdighet nedan).

Staten och kommunerna

Som framgått tidigare i avsnittet finns det ett motsatsförhållande mellan
statsmakternas önskan att direkt påverka speciella delar av den kommunala
verksamheten och kommunernas rätt att själva disponera tillgängliga medel.
Statsmakternas allmänna uppfattningar om lämpliga volym- och produktivi-
tetsökningar i den kommunala sektorn riskerar att motverkas av de bestäm-
melser som reglerar olika statsbidrag.

Med mer än 100 specialdestinerade statsbidrag blir det omöjligt att ha
överblick över och kontrollera effekterna av statsbidragsgivningen. Utred-
ningar har också visat att någon årlig, samlad prövning av statsbidragsgiv-
ningen inte görs i regeringskansliets budgetarbete. Bidragen behandlas i stäl-
let var för sig utifrån resp, fackdepartements förslag. De förväntade stimu-
lanseffekterna av bidragen är inte entydiga. Det förefaller också finnas en
tendens till att kommunerna hanterar de specialdestinerade bidragen som
ett generellt finansiellt stöd. Totalt sett kan statsbidragen till kommunerna
få oförutsedda fördelningspolitiska effekter (DsFi 1983:26 och Ds 1989:26).

Det statliga budgetunderskottet har medfört behov av att på olika sätt in-
skränka eller begränsa statsbidragsgivningen till kommunerna. Många för-
ändringar i statsbidragssystemet under senare år kan ha medfört en ökad
ryckighet i förhållandet till kommunerna och därmed ökade svårigheter för
dessa att upprätthålla framförhållning och långsiktig planering. Även änd-
ringar av gjorda uttalanden och utfästelser kan få konsekvenser för kommu-
nerna.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Exempel: energipolitisk trovärdighet

Svenska kommunförbundet till regeringen:

Kommunernas medverkan anses vara en förutsättning för att genomföra
riksdagens energipolitiska beslut. Kommunförbundet har tidigare efterlyst
långsiktiga energipolitiska riktlinjer. Riksdagen har godkänt sådana riktlin-
jer senast i samband med energiskattebeslutet 1983 och i 1985 års energipoli-
tiska beslut.

Särskilt energiskattebeslutet innehåller utfästelser om inhemska bränslens
konkurrenskraft som enligt berörda kommuners uppfattning motiverar yt-
terligare statligt stöd eller att statliga styrmedel används för att återställa den
tidigare prisrelationen mellan importerade bränslen och inhemska bränslen.
Ett nej till statliga åtgärder nu kan innebära att energipolitikens trovärdighet
ifrågasätts i många kommuner.

I ett sådant läge är det troligt att de energipolitiska styrmedel som hittills
använts kan bli verkningslösa. Det kan t.ex. bli svårt att få förståelse för fort-

177

12 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 2

satt kommunal energiplanering. Det kan också innebära att statliga uttalan-
den om energiinvesteringar misstros.

Ur skrivelse från Svenska Kommunförbundet till miljö- och energidepartementet
1988-01-29

Täta regelförändringar torde också medföra högre kostnader för att admini-
strera statsbidragssystemet. (1988 uppgick statens och kommunernas kost-
nader för den administrativa hanteringen av statsbidrag till 90 milj. kr. mot-
svarande 0,02 procent av utbetalade statsbidrag. Kostnaderna varierar dock
avsevärt mellan olika statsbidragsområden - statskontoret 1989.)

Såväl svenska som danska och norska erfarenheter visar att det finns
starka sektorsintressen som värnar om specialdestinerade statsbidrag till
skilda ändamål.

Vår uppfattning är att det är mycket svårt att finna en generell mouell som
entydigt skapar "rättvisa" mellan staten och kommunerna å ena sidan och
mellan kommunerna inbördes å andra sidan. Förändringar av befintliga sys-
tem måste i stället ske genom successiva jämkningar och kontinuerliga om-
prövningar, detta även med hänsyn till kommunernas möjligheter att pla-
nera sin verksamhet på längre sikt.

Kommunförbundet tillsatte i början av 1988 en programberedning med
uppgift att bl.a. undersöka hur dagens specialdestinerade statsbidrag kan
överföras till kommunerna i mer generella former. Beredningens slutrap-
port, som beräknas finnas tillgänglig senhösten 1989, blir förhoppningsvis en
viktig utgångspunkt för en mera samlad genomgång av nuvarande statsbi-
dragsgivning.

Fortsättningsvis bör enligt vår mening sådana genomgångar göras regel-
bundet på samma sätt som vad gäller direkt statlig verksamhet. Möjlighe-
terna att låsa statsbidragssystemet för exempelvis en mandatperiod - för att
på så sätt förbättra kommunernas planeringsförutsättningar och samtidigt
begränsa riksdagens arbetsbörda - bör därvid närmare undersökas.

Anslag till förvaltningsmyndigheter

Vi instämmer i den kritik som tidigare i skilda sammanhang framförts mot
sättet att - i framför allt budgetpropositionen - redovisa förslag till anslag
till statliga förvaltningsmyndigheter. Enligt vår mening bör beräkningarna
redovisas mycket tydligare, så att det av redogörelserna går att utläsa vad
omräkningar, besparingar resp, andra förändringar betyder för förslaget. En
förklarande kommentar och ett ställningstagande till faktiskt förbrukade
medel under anslaget bör regelmässigt finnas i anslutning till varje anslag.

Av publikationen Statsbudgetens utfall bör framgå vilka beslut om över-
skridanden eller ytterligare medel regeringen beslutat om under budgetåret.
En tänkbar möjlighet att kontrollera att regeringsbeslut inte "tappas bort" i
redovisningen är att förse sådana beslut som har betydelse för anslagsredo-
visningen med någon form av löpande numrering.

Anslag till uppdragsmyndigheter

Vi anser att den redovisning som lämnas om anslag till statliga uppdragsmyn-
digheter kan göras tydligare i flera avseenden. Framför allt bör för varje an-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

178

slag lämnas information om verksamhetens faktiska omfattning och om hur
tidigare planer och prognoser utfallit.

I Statsbudgetens utfall bör i en särskild bilaga kunna sammanställas upp-
gifter om kostnader och intäkter under samtliga 1 000-kronorsanslag. Där
bör också finnas specificerade uppgifter om inleveranser till statsverket.

Förändring av anslagsbehållningar

Vi har förståelse för svårigheterna att med precision beräkna förändringarna
av anslagsbehållningar, men ifrågasätter dock det meningsfulla i den scha-
blonmetod som nu tillämpas. Genom förfrågan till de myndigheter som för-
fogar över de största behållningarna och genom särskild genomgång av de
s.k. äldre anslagen borde åtminstone något mera verklighetsanpassade upp-
gifter kunna erhållas.

Informationen till riksdagen kan också förbättras genom att det i anslut-
ning till beräkningarna lämnas en redogörelse för hur reserverade medel för-
ändrades under senast avslutade budgetår och vilka anslagsbehållningar som
då fanns. Förhållandena vad gäller äldre anslag bör därvid särredovisas.

Förändring i dispositionen av rörliga krediter

Beräkningen av förändringen av rörliga krediter har för de senaste sex bud-
getåren varit helt schablonmässig. Någon jämförelse med redovisat utfall har
inte gjorts i budget- eller kompletteringspropositioner. Inte heller har riks-
dagen genom propositionerna fått information om kreditgivningens omfatt-
ning.

Uppgifter om kreditgivningen i form av rörlig kredit, liksom uppgifter om
riksgäldskontorets övriga utlåning, finns i riksgäldskontorets verksamhets-
berättelse. Verksamheten finns även med i riksgäldskontorets balansräkning
(under rubriken kortfristiga lån). För varje myndighet finns uppgifterna
dessutom i myndigheternas bokslut.

Vi ser ingen principiell skillnad på den kreditgivning som registreras på
statsbudgeten och den numera betydligt mera omfattande kreditgivningen
utanför statsbudgeten. Redogörelserna i propositionerna tillför inte heller
riksdagen någon information i sak, utan blir snarare missvisande med tanke
på att kreditgivningens omfattning inte redovisas.

Även den kreditgivning som nu registreras på statsbudgeten bör därför
flyttas utanför denna. I stället bör enligt vår mening en kortfattad redogö-
relse för riksgäldskontorets samlade kreditgivning lämnas i budget- eller
kompletteringspropositionen.

Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto

Riksdagen har tidigare framfört åsikten att det varit önskvärt om beräknade
tillkommande utgifter kunnat specificeras i större utsträckning (FiU
1987/88:30, rskr. 394).

Enligt vår uppfattning bör en betydligt mera utförlig redogörelse än för
närvarande kunna lämnas i budget- eller kompletteringspropositionen. En
betydande del av innehållet i planerade särpropositioner är - åtminstone i
sina huvuddrag - känd när propositionerna presenteras.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

179

En utförlig redovisning av beräknat tillkommande utgiftsbehov för olika
ändamål (brutto) jämfört med de faktiska utgifterna för samma ändamål bör
lämnas till riksdagen efter budgetårets utgång, lämpligen i påföljande års
budgetproposition.

Budgetsaldo

Våra tidigare redovisade synpunkter har syftat till att i någon mån öka det
informativa inslaget i statsbudgeten. Att statsbudgeten totalt sett utgörs av
både prognoser och mer eller mindre fasta planer är som vi ser det ofrån-
komligt.

Svårigheterna att på ett neutralt och korrekt sätt återge hur budgetsaldot
påverkas av olika faktorer är omvittnade. Riksdagen har tidigare framhållit
vikten av att statens budgetsaldo redovisas på ett sådant sätt att rättvisande
jämförelser över tiden kan göras (FiU 1987/88:30, rskr. 394). Vi ifrågasätter
dock om den redogörelse för underliggande budgetsaldo som nu lämnas i
budgetproposition och kompletteringsproposition egentligen är klargö-
rande. Möjligen skapar dessa redogörelser snarast förvirring.

Vi har förståelse för att enstaka poster inte i alla lägen kan redovisas öppet
i propositionerna. T.ex. kan staten förhandlingsmässigt komma i sämre läge,
om en motpart får kännedom om vad regeringen tror om förhandlingsut-
gången. Det hindrar emellertid inte att redogörelsen för det underliggande
budgetsaldot kan göras betydligt mera utförlig och lättfattlig.

Att underlaget för äldre beräkningar av underliggande budgetsaldo inte
finns bevarat i finansdepartementet är enligt vår mening anmärkningsvärt.
Det försvårar eller omöjliggör särskilda undersökningar i efterhand av hur
budgetsaldot påverkats av olika budgettekniska förändringar.

Vi anser att finansdepartementet regelbundet, t.ex. vart tredje år, bör re-
dovisa genomarbetade beräkningar av det underliggande budgetsaldots ut-
veckling under en längre period. I en sådan redogörelse för en historisk pe-
riod bör dessutom olika justeringar kunna redovisas öppet.

Redogörelsen skulle kunna tjäna som underlag för analys av budgetsal-
dots betydelse och för diskussion kring statsbudgetens avgränsning i allmän-
het. Den bör lämnas i början av varje mandatperiod, t.ex. i den första bud-
get- eller kompletteringspropositionen under mandatperioden.

Statsbudgeten realt sett

Vad uppdelningen av statsbudgeten i reala termer egentligen står för behö-
ver närmare klargöras. Med hänsyn till att gränserna för vad statsbudgeten
skall omfatta mycket ofta ändras blir jämförelser över tiden (på det sätt som
görs i finansplanerna och även i sammanställningarna ovan) vanskliga. Det
finns risk för att tendenser i siffermaterialet övertolkas. Särskilda anvis-
ningar för hur uppgifterna kan användas behöver enligt vår mening utarbe-
tas.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

180

Den svenska maktutredningen har beskrivit riksdagen som nej-sägare. Riks-
dagen säger nej till förslag från sina egna ledamöter, men däremot ja till för-
slag som kommer utifrån, från regeringen (Maktutredningen 1987:1). Ut-
redningen har klassificerat näringsutskottets motiv för att under 1985/86 av-
slå 415 motioner på det här sättet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

motiv för avslag

...inte vårt område...

...det pågår överväganden...

...synes väl tillgodosedda...

...bindningar...

...det saknas (praktiska) motiv...

...ideologiska skäl...

förekomst

10% ( 42 st)

23 % ( 94 st)

18 % ( 75 st)

16 % ( 67 st)
28% (117st)

5 % ( 20 st)

Källa: Maktutredningen 1987:1

Att säga nej uppfattas allmänt som någonting obehagligt. I organisationer
tenderar man därför att använda sig av bestämda typer av argument när man
tar ställning till känsliga frågor. Vanligast är att man hänvisar till normer och
regler (”så här har vi alltid gjort”) eller att man förhalar frågorna (Izraeli och
Jick 1986). Att utskotten använder ett begränsat antal motiv för att avslå
motioner skulle alltså kunna göra det lättare att få acceptans för kontroversi-
ella ställningstaganden.

Enligt maktutredningen har riksdagens nej-sägande blivit en ritual, ge-
nom vilken bestämda uppfattningar om världen presenteras och lärs ut.
Riksdagen tolkar och ger mening åt olika skeenden och kan därigenom bidra
till att minska förvirring och osäkerhet. I sina motiveringar markerar utskot-
ten kontinuitet - förändringar sker gradvis - konsensus - ideologiska skillna-
der framställs som marginella - och styrbarhet - det är inte omöjligt för de
folkvalda att åstadkomma förändringar på olika områden (Maktutredningen
1987:1).

I det här avsnittet beskrivs i stället hur riksdagen säger ja. Riksdagen säger
ja till regeringens budgetförslag, men också till en del förslag från sina egna
ledamöter.

Inför budgetåren 1986/87-1988/89 beslutade riksdagen på sammanlagt tio
punkter annorlunda än regeringen föreslagit i kompletteringspropositio-
nerna. Nettoförändringarna uppgick till mellan 0,04 och 0,4 procent av be-
räknade inkomster resp. år.

181

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Riksdagens beslut om ändring av beräknade inkomster, milj. kr.

Budgetår Regeringens Riksdagens beslut om ändring

inkomst-
beräkning

		ökning	minskning	netto
1986/87	292 503	1 500	-813	687
1987/88	318 148	625	-747	- 122
1988/89	345 832	1 300	- 40	1 260

Källa: prop. 1985/86:150, FiU 39, rskr. 369, prop. 1986/87:150, FiU 36, rskr. 367,
prop. 1987/88:150, FiU 34, rskr. 410

Av de tio förändringarna gjordes två till följd av regeringsförslag i andra pro-
positioner än kompletteringspropositionen och en är att betrakta som en
teknisk omläggning. I något fall har utskottet justerat regeringens förslag
utan att hänvisa till någon motion i frågan. I övriga fall bifalls motioner till
större eller mindre del.

Att ett utskott föreslår bifall till en eller flera motioner behöver emellertid
inte betyda att man delar motionärernas bevekelsegrunder. Det tycks i stäl-
let vara så att utskotten inte alltför sällan vill markera en fristående ställning
i förhållande till dem som motionerat.

Exempel: energiskatt

Inför budgetåret 1986/87 ändrade riksdagen regeringens förslag att höja
skatten på naturgas och gasol. Beslutet innebar att en motion från centerpar-
tiet delvis bifölls. Men medan det i motionen hänvisades till energi- och mil-
jöpolitiska utgångspunkter, anförde näringsutskottet i sitt yttrande till skat-
teutskottet som viktigaste argument mot en skattehöjning att konkurrens-
förutsättningarna för naturgas och stora användare av gasol kunde komma
att försämras (SkU 1985/86:38, rskr. 364).

Inför budgetåret 1988/89 tillstyrkte skatteutskottet en folkpartimotion om
ytterligare skatt på olja och kol. I motionen motiverades höjningen med
energi- och miljöpolitiska skäl. Utskottet framhöll däremot att dess ställ-
ningstagande grundades på en sammanvägning av olika faktorer, även fi-
nanspolitiska (SkU 1987/88:40).

”Riksdagen har vant sig att med allt större detaljrikedom precisera anslagens
användning och knyta villkor av annat slag till dem”, skrev Nils Herlitz 1946.
Samtidigt konstaterade han att riksdagen fått allt svårare att hinna med sitt
arbete; i allt större utsträckning blev den hänvisad till att utan närmare
granskning acceptera regeringens förslag (Herlitz 1946).

De ändringar riksdagen beslutar om på statsbudgetens utgiftssida är be-
tydligt fler till antalet än ändringarna av beräknade inkomster. För budget-
åren 1986/87—1988/89 gjordes sammanlagt 91 ändringar - att jämföra med
antalet utgiftsanslag som angivits till ca 775 för budgetåret 1987/88 och ca 750
för budgetåret därpå (FiU 1986/87:37, 1987/88:35).

182

Riksdagens beslut om ändrade utgiftsanslag, milj. kr.

Budgetår	Regeringens förslag i kompl. prop.	Riksdagens beslut om ändring			Procent av reg. förslag
Budgetår	Regeringens förslag i kompl. prop.	ökning	minskning	netto	Procent av reg. förslag
1986/87	337 435	941	-3 346	-2 405	0,7
1987/88	348 638	1 134	-2 320	-1 186	0,3
1988/89	352 520	1 106	- 31	1 075	0,3

Källa: prop. 1985186:150 , FiU 40, rskr. 370, prop. 1986187:150, FiU 37, rskr. 368,
prop. 1987/88:150, FiU 35, rskr. 411

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Ett ganska stort antal ändringar är av vad som skulle kunna kallas teknisk
karaktär. Dit hör ändringar till följd av att regeringen i en särproposition
kommit med ett nytt förslag jämfört med tidigare, eller till följd av att det
upptäckts att regeringen räknat fel. Dit hör också ändringar som enbart in-
nebär en omfördelning mellan olika anslag.

Som mera tekniskt inriktade ändringar kan man också beteckna ändringar
som föranleds av att riksdagen visserligen i sak godkänner regeringens för-
slag, men anser att tidpunkten för förslagets genomförande kan antingen ti-
digareläggas eller senareläggas.

Som en teknisk anslagsförändring kan man slutligen också beskriva den
justering av anslaget Räntor på statsskulden som riksdagen gjort vart och ett
av de tre åren. Riksdagen har då regelmässigt anslutit sig till riksgäldskonto-
rets senaste beräkning, som bedömts vara mer aktuell än den beräkning re-
geringen presenterat i kompletteringspropositionen.

Av de 91 ändringar riksdagen gjorde för budgetåren 1986/87-1988/89 kan
ungefär en tredjedel betecknas som tekniska ändringar.

Ändringar till följd av att

- regeringen har ändrat sig 3

- regeringen har räknat fel 2

- riksdagen ändrar tidpunkten

för förslagets genomförande 6

- riksdagen omfördelar mellan

anslag 15

- riksgäldskontoret har gjort en ny
beräkning av räntorna på statsskulden 3

Vart och ett av åren har det inträffat en gång att riksdagen i kammaren beslu-
tat avvisa utskottets förslag för att i stället ansluta sig till en reservation till
ett utskottsbetänkande. Två av åren har det gällt smärre förändringar av an-
slag för utbildnings- och kulturfrågor, det tredje året ett konkret byggnads-
projekt, som avvisades av principiella skäl.

Exempel: kammaren ändrar utskoltsmajoritetens förslag

För budgetåret 1986/87 bifölls i kammaren en reservation beträffande ökat
anslag till vissa studiesociala ändamål. Anslaget, som fastställdes till drygt 78
milj, kr., räknades upp med 130000 kr. med hänvisning till den stora andelen

183

lönekostnader i studerandehälsovården (SfU 1985/86:14, prot. 130).

Inför budgetåret 1987/88 beslutade kammaren att något nytt förvaltnings-
hus på Liljeholmen i Stockholm (avsett för överstyrelsen för civil beredskap)
inte borde igångsättas. Debatten i kammaren gällde dels den överhettade
byggnadsmarknaden i Stockholm och regionalpolitiken, dels frågan om sta-
tens fastighetsinnehav kontra förhyrning av lokaler för statliga myndigheter.
Den slutliga motiveringen för beslutet blev att statens fastighetsinnehav inte
borde öka ytterligare. Kammaren biföll därmed en reservation till finansut-
skottets betänkande (FiU 1986/87:21, prot. 118).

Påföljande år bifölls en reservation om ökade insatser för utvecklingsverk-
samhet inom kulturområdet. Anslaget på närmare 19 milj. kr. räknades upp
med 100 000 kr. jämfört med regeringens förslag, men med 1 milj. kr. i för-
hållande till kulturutskottets förslag. Motiveringen för beslutet var att det
redan kommande budgetår behövdes väsentligt ökade medel för utveck-
lingen på kulturområdet (KrU 1987/88:12, prot. 105).

Riksdagen har också för vart och ett av de nämnda budgetåren justerat något
av anslagsbeloppen till de egna myndigheterna, ofta med argument som på-
minner om dem som regeringen använder gentemot förvaltningsmyndighe-
terna. Övriga ändringar föranleds i de allra flesta fall av motioner, i vilka
vissa yrkanden helt eller delvis tillstyrks. Praxis förefaller vara att vad som
anförs i en motion anses tillgodosett om utskottets uppfattning går i samma
riktning som motionärens.

Exempel: utskottet avvisar och tillgodoser

Inför budgetåret 1987/88 förelåg fyra motioner om utökat stöd för regional-
politiska insatser:

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Prop.

1986/87:100,
bil. 14

Motioner

A448 (m) A420 (fp) A421 (c) A451 (c)

+488 milj. kr.

+610 milj. kr. +648 milj. kr. +750 milj. kr. +634 milj. kr.

Arbetsmarknadsutskottet delade motionärernas uppfattning att anslaget för
regionalpolitiska insatser borde räknas upp. Utskottet föreslog en ökning
med 200 milj. kr. till sammanlagt 688 milj. kr. och betraktade samtidigt mo-
tionärernas yrkanden som tillgodosedda (AU 1986/87:13).

Socialförsäkringsutskottet avstyrkte inför 1987/88 en motion från vänster-
partiet kommunisterna om att behålla det s. k. avgiftsfria året i sjukförsäk-
ringen. Det avgiftsfria året borde dock enligt utskottets mening avskaffas se-
nare än vad regeringen föreslagit, något som påverkade anslagsberäkningen
och också medförde att utskottet inte föreslog avslag på vpk:s yrkande (SfU
1986/87:14).

Det finns också exempel på att ett stort antal ändringar kan föranledas av en
enda motion.

Exempel: en motion - mänga anslag ändras

Inför budgetåret 1986/87 ändrades tio anslag på utbildningsdepartementets
område till följd av yrkanden om utökat antal doktorandtjänster i motion
701 (vpk).

184

En genomgång av vilka ändringar av regeringens förslag som gjorts under
tre år visar att det främst är på ”mjuka”, folknära områden som riksdagen
har en annan uppfattning än regeringen. Det handlar om utbildning, kultur,
u-hjälp, regionalpolitik, folkrörelser, samer och glesbygd. Flera anslag åter-
kommer flera år i rad. Riksdagen ändrade t. ex. anslagen för bidrag till drif-
ten av gymnasieskolor, för studiesociala ändamål och för utvecklingssamar-
bete genom SIDA för samtliga de tre undersökta budgetåren.

För två av tre budgetår ändrades anslagen för

- bidrag till kommunala bostadstillägg för folkpensioner

- bidrag till driften av grundskolor

- främjande av rennäringen

- inredning och utrustning av lokaler vid högskolorna

- bidrag till kommunal högskoleutbildning

- regionala utvecklingsinsatser.

Det är också ganska vanligt att utskotten i sin argumentering hänvisar till
tidigare förda resonemang eller till tidigare riksdagsbeslut. Riksdagens möj-
ligheter att följa upp tidigare gjorda ställningstaganden förefaller däremot
vara begränsade.

Exempel: bristande uppföljning

Inför budgetåret 1987/88 föreslog utbildningsutskottet att anslaget till utbild-
ning för administrativa, ekonomiska och sociala yrken skulle tillföras 2 milj,
kr. för att avlasta psykologistuderande kostnader för egenterapi (UbU
1986/87:17). Förslaget godkändes av riksdagen (rskr. 156). Någon redogö-
relse för hur medlen har fördelats på universitet och högskolor, eller hur de
förändras inför påföljande budgetår, finns emellertid varken i budgetpropo-
sitionen 1988 eller 1989.

Jordbruksutskottet föreslog inför budgetåret 1988/89 att anslaget Vård av
hotade arter skulle räknas upp med 1 milj. kr. (JoU 1987/88:23). Någon hän-
visning till riksdagens beslut (rskr. 373) eller någon redogörelse för hur till-
skottet avses användas återfinns inte i anslagsredovisningen i budgetproposi-
tionen 1989. Jordbruksutskottet framförde dock inga anmärkningar mot re-
dogörelsen. Riksdagen anslog åter ytterligare medel jämfört med regering-
ens förslag (JoU 1988/89:13, rskr. 157).

I kompletteringspropositionen anhåller regeringen om att riksdagen för-
utom beräknade utgifter på anslagen även godkänner beräkningarna vad
gäller förändringarna i anslagsbehållningarna, förändringarna i dispositionen
av rörliga krediter samt tillkommande utgiftsbehov, netto (jfr avsnitt 5).

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Förändringar i anslagsbehållningarna

För budgetåren 1986/87—1988/89 räknade regeringen i resp, kompletterings-
proposition med minskade anslagsbehållningar enligt följande.

185

Budgetår	1986/87	1987/88	1988/89
Minskning av anslags-
behållningar, milj. kr.	1 500	1 500	1 500

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Källa: prop. 1985186, 1986187, 1987188:150

Finansutskottet och riksdagen godkände regeringens beräkningar för vart
och ett av åren (FiU 1985/86:40, rskr. 370, FiU 1986/87:37, rskr. 368, FiU
1987/88:35, rskr. 411).

Förändringar i dispositionen av rörliga krediter

Förändringarna i dispositionen av rörliga krediter anges numera schablon-
mässigt.

Budgetår	1986/87	1987/88	1988/89
Förändring i disposi-
tionen av rörliga kre-
diter, milj. kr.	500	500	500

Källa: prop. 1985186, 1986/87, 1987/88:150

Finansutskottet och riksdagen har godkänt regeringens beräkningar (FiU
1985/86:40, rskr. 370, FiU 1986/87:37, rskr. 368, FiU 1987/88:35, rskr. 411).

Beräkningen av tillkommande utgiftsbehov, netto

I kompletteringspropositionerna för budgetåren 1986/87-1988/89 har det
tillkommande utgiftsbehovet (jfr avsnitt 5) angivits enligt följande.

Budgetår	1986/87	1987/88	1988/89
Beräknat tillkommande
utgiftsbehov, netto,
milj. kr.	5 000	7 000	5 000

Källa: prop. 1985/86, 1986/87, 1987/88:150

Finansutskottet och riksdagen har godkänt beloppen för vart och ett av bud-
getåren. Inför budgetåret 1986/87 förde finansutskottet ett resonemang
kring att beloppet efter vissa justeringar borde beräknas till 4,6 miljarder
kronor. Med hänsyn till osäkerheten i beräkningen ansåg dock utskottet att
beloppet borde avrundas till närmaste miljardtal kronor, dvs. till 5 miljarder
kronor (FiU 1985/86:40, rskr. 370, FiU 1986/87:37, rskr. 368, FiU
1987/88:35, rskr 411).

För budgetåren 1985/86, 1986/87 och 1987/88 beslutade riksdagen om att på
tilläggsbudget anvisa sammanlagt 11,3 miljarder kronor.

186

Budgetår	På tilläggsbudget anvisat belopp, milj. kr.	Antal berörda anslag	Redog. 1990/91:2 Bilaga 5 (Förs. 1989/90:11)
1985/86	5 206	67
1986/87	2 861	55
1987/88	3 202	67

Källa: prop. 1985/86:25, 82, 91, 101, 102, 120, 125, FiU 9, 36, rskr. 105, 367, prop.
1986/87:25, 71, 87, 109, 130, FiU 11, 35, rskr. 107, 366, prop. 1987/88:25, 50, 64, 72,
86, 125, FiU 11, 32, rskr. 69, 408

Riksdagen avvek endast i ett fall från regeringens förslag. Det gällde för bud-
getåret 1985/86 anslaget Bidrag till vissa studiesociala ändamål. För att möj-
liggöra inköp av en läsmaskin till talboks- och punktskriftsbiblioteket anvi-
sade riksdagen 500 000 kr. utöver vad regeringen föreslagit (SfU 1985/86:10,
rskr. 84).

Av totalt 7 212 motionsyrkanden under 1988/89 års riksmöte biföll riksdagen
helt eller delvis 527 stycken (Från Riksdag & Departement 4/1989).

Motionerna fyller emellertid flera funktioner. Det handlar inte enbart om
att åstadkomma omedelbara förändringar i regeringens förslag. Motioner
kan t. ex. ha följande - delvis sammanhängande - syften. De kan

- bidra till att klargöra partiets (eller motionärens/motionärernas) politik
eller ”profil”,

- vara ägnade att skapa debatt, bilda opinion eller rikta uppmärksamheten
på vissa frågor,

- vara ägnade att åstadkomma förändringar på längre sikt, eller i något an-
nat sammanhang,

- vara medel i riksdagens interna arbete.

Det är mot den bakgrunden viktigt att riksdagsledamöternas rätt att motio-
nera i samma fråga flera år i rad inte inskränks, en uppfattning som också
har delats av konstitutionsutskottet (KU1987/88:43, jfr avsnitt 9).

Som framhållits ovan får riksdagen inte alltid information om hur beslu-
tade förändringar av regeringens förslag har genomförts. Ibland kan det för-
flyta lång tid mellan riksdagsbeslut och genomförande. Å andra sidan inne-
bär ett formellt avslag på en motion inte nödvändigtvis att motionens syfte
inte omedelbart uppnåtts.

Exempel: bifall och avslag

Varje år mellan 1972 och 1975 krävde Alma Olsson (c) skärpt kontroll av
gifthalten i importerade grönsaker. Genom bifall till en reservation i jord-
bruksutskottet beslutade riksdagen 1975 att regering och livsmedelsverk sna-
rast skulle vidta åtgärder för att göra kontrollen av importerade vegetabilier
likvärdig med den som gällde grönsaker odlade inom landet.

Fortfarande 1980 - nästan sex år efter riksdagsbeslutet - hade inga sådana
åtgärder vidtagits. I stället funderade trädgårdsnäringsutredningen på hur
frågan skulle kunna avföras från dagordningen (Jacobsson 1984).

187

I budgetpropositionen 1989 föreslog regeringen att totalt ytterligare 37,8
milj. kr. skulle tillföras länsstyrelsernas miljövårdsenheter för miljövård. För
andra ändamål föreslogs sammanlagt drygt 20 milj. kr. Föredragande stats-
råd avsåg att senare återkomma till regeringen med förslag till hur medlen
skulle fördelas.

I en motion (c) framhölls att regeringen borde lämna riksdagen en sådan
redovisning av länsstyrelsefrågorna att riksdagsledamöterna kunde bedöma
hur förstärkningen fördelade sig på olika länsstyrelser. Detta borde också
meddelas regeringen.

Bostadsutskottet förutsatte emellertid att regeringens strävan var att delge
riksdagen sin uppfattning redan i samband med propositioner om anslag till
länsstyrelserna, åtminstone när förslagen var ”av den nu diskuterade omfatt-
ningen”. Utskottet ansåg därmed att ett påpekande till regeringen ”kunde
undvaras” och avstyrkte bifall till motionen (BoU 1988/89:8). Riksdagen be-
slutade enligt utskottets förslag (rskr. 176).

En tydligare uppföljning av riksdagens beslut är enligt vår mening önskvärd.
Det kan enklast ske genom att regeringen i anslutning till resp, anslagsredo-
visning i budget- eller kompletteringspropositionen lämnar en redogörelse
för hur de medel som riksdagen speciellt beräknat för ett visst ändamål har
använts. Även i de fall riksdagen i sak har godkänt ett motionsyrkande (jfr
exemplet ovan) bör en tydlig återkoppling till riksdagens synpunkter kunna
göras i en av propositionerna.

Som framgått av den tidigare redovisningen är de ändringar av regeringens
budgetförslag som riksdagen beslutar om marginella sett i relation till hela
budgetomslutningen. Att så är fallet är naturligt med hänsyn till det parla-
mentariska statsskicket. Sannolikt är det också en förutsättning för att bud-
getprocessen skall fungera i praktiken (jfr avsnitt 1). Det hindrar emellertid
inte att de ändringar av regeringens förslag som riksdagen beslutar om kan
vara betydelsefulla både för dem som berörs av förändringarna och sett i ett
längre tidsperspektiv.

Ett viktigt syfte med pågående budgetmodernisering är att riksdag och re-
gering skall få bättre möjligheter att styra den statliga förvaltningen. Den
nya budgetprocessen behandlas i avsnitt 9. Vi uttrycker där farhågor för att
riksdagens medverkan i processen blir alltför passiv. Bland annat diskuteras
frågan om budgetarbetet blir tillräckligt flexibelt med hänsyn till det sätt på
vilket riksdagen säger ja.

Att riksdagsledamöter är arbetstyngda är omvittnat. Enligt en undersökning
1985 uppgick den genomsnittliga arbetstiden måndag-lördag till knappt 56
timmar. I utredningen konstaterades att några väsentliga förändringar av
riksdagsledamöternas arbetsbelastning inte inträffat sedan 1974 (SOU
1986:27).

Av vad som kan utläsas ur riksdagsstatistiken har förhållandena inte heller
förändrats nämnvärt under senare tid.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

188

Riksdagsarbetet 1985/86-1987/88

Budgetår	1985/86	1986/87	1987/88
Antal propositioner	178	168	179
Antal motioner	3 329	3 767	4 001
Antal interpellationer	216	253	260
Antal frågor	613	618	535
Antal plenitimmar	567	609	650
Antal kvällsplena	29	30	34

Källa: riksdagens förvaltningskontor, Riksdagen i siffror 1989

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Skulle man bara se riksdagen som en anslagsbeviljande och lagstiftande för-
samling blir denna stora arbetsinsats obegriplig. De ändringar riksdagen gör
i regeringens förslag till statsbudget är marginella (se avsnitt 6), även om re-
geringens lagförslag förefaller ändras av riksdagen i något större utsträck-
ning.

Som framgått tidigare fyller emellertid riksdagsarbetet samtidigt flera
funktioner. Beslut om statsbudget innebär inte enbart att tillgängliga medel
distribueras på ett bestämt sätt. Genom budgeten verkställs också beslut
som har fattats i annat sammanhang. Budgeten föranleder diskussioner och
debatter med ett vidare och mera långsiktigt syfte än medelsanvisningar för
det kommande budgetåret. Förslaget till statsbudget blir på så sätt en anled-
ning för de politiska partierna att precisera sin inställning till samhällsekono-
miska frågor och problem i samhällsekonomin över huvud taget. Ett formellt
avslag på en motion betyder inte heller nödvändigtvis att motionärens syften
inte uppnåtts (jfr exempel i avsnitt 6).

"Finansutskottet är ett rundningsmärke. Det ligger där och guppar, men
regeringen måste i alla fall ta sig runt det”, säger en riksdagsledamot. En
viktig funktion för riksdagen är kontrollfunktionen. Det handlar då inte i
första hand om att kontrollera regeringens ämbetsutövning eller att kontrol-
lera regeringen från teknisk-administrativ synpunkt. Kanske viktigare är att
kontrollera att regeringen har uppfattat politiska ambitioner och det parla-
mentariska läget på ett korrekt sätt. (Det är tänkbart att antalet ändringar
som riksdagen gör t. o. m. skulle kunna uppfattas som ett mått på regering-
ens känslighet i dessa avseenden.)

Statsvetare har hävdat att det i modern parlamentarism inte är samspelet
mellan regering och riksdag som är intressant, utan samspelet mellan rege-
ring och opposition. Den politiska kampen utspelas i hög grad mellan olika
politiska partier i riksdagen, inför väljarna (Birgersson 1978). Samtidigt kan
uppgörelser som i praktiken blir bindande för riksdagen träffas t. ex. i kom-
mittéer. mellan partiledare eller genom förhandlingar mellan partiernas riks-
dagsgrupper (Herlitz 1946).

I motioner i anslutning till regeringens förslag till ekonomiska riktlinjer -
och i debatter i anslutning till förslagen - får oppositionspartierna tillfälle att
presentera alternativ till regeringens förslag. Deras uttalanden blir vägle-
dande för utskottsbehandlingen vad gäller enskilda anslag eller mera avgrän-

189

sade förslag till förändringar. För erfarna politiker och tjänstemän blir det i
de flesta fall ganska lätt att avgöra hur olika frågor kommer att behandlas.

Regeringen presenterar förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken
i budgetpropositionen i januari, i kompletteringspropositionen i april samt
oftast även i en proposition om ekonomisk-politiska åtgärder i oktober eller
november. (Budgetåret 1986/87 lämnades redogörelsen i en skrivelse.) Fi-
nansutskottets utlåtande brukar föreligga i mitten eller slutet av februari, i
slutet av maj samt i månadsskiftet november-december. Till betänkandena
fogas regelmässigt ett stort antal reservationer.

På våren kommer debatterna om ekonomiska riktlinjer förhållandevis
tätt, något som märks bl. a. på att det är svårt för motionärerna att hinna
förnya sina förslag, argument och formuleringar. Även hos finansutskottet
förmärks en viss trötthet. Motiven för avslag blir ibland ganska korthuggna.
När utskottet tidigare behandlade motionärernas budgetförslag avvisades
detta mycket bestämt av utskottet.

Enligt utskottets mening ökar inte trovärdigheten i motionärernas budget-
politik av att moderata samlingspartiet återigen...

De motiv som låg till grund för utskottets tidigare ställningstagande har nu
vuxit i styrka...

Utskottet avvisade detta förslag, eftersom...

FiU 1987/88:30

Att regeringen har tillfälle att presentera sin syn på den ekonomiska situatio-
nen två gånger under våren hindrar emellertid inte att ändrade förutsätt-
ningar i olika avseenden kan medföra behov av ytterligare förslag.

Exempel: revidering av reviderade förslag

Våren 1985 presenterade regeringen i kompletteringspropositionen den 16
april på sedvanligt sätt sin syn på det ekonomiska läget. Redan en månad
senare - den 15 maj - återkom regeringen till riksdagen med ytterligare för-
slag för att bl. a. dämpa konsumtionstillväxten (prop. 1984/85:217). Finans-
ministern fick då inför finansutskottet redogöra för vad som föranlett den
nya propositionen (FiU 1984/85:30).

1957 års budgetkommitté föreslog en budgetdelegation för att samordna
riksdagens budgetarbete (se avsnitt 2). På senare tid har folkstyrelsekommit-
tén föreslagit att riksdagen i samband med behandlingen av finansplanen fat-
tar beslut om ekonomiska ramar för olika utgiftsområden (SOU 1987:6).
Förslaget avvisades av konstitutionsutskottet bl. a. med motiveringen att så-
dana ramar skulle innebära att finansutskottet fick en överordnad ställning i
förhållande till andra utskott (KU 1987/88:43). (Ett år tidigare hade dock
finansutskottet mera direkt vänt sig till övriga utskott med uppmaningen att
vid sin budgetbehandling se till att finanspolitiken inte urholkades; se FiU
1986/87:10.) De principer som finansutskottet för övrigt angivit som vägled-
ning för den ekonomiska politiken har varit allmänt formulerade och uppre-
pats praktiskt taget ordagrant mellan budgetåren 1984/85 och 1987/88:

- Endast de allra mest angelägna reformerna bör genomföras. Omfatt-
ningen av sådana utgiftsökningar måste hållas nere samtidigt som de finan-
sieras genom att andra utgifter minskas.

- Utgiftsbegränsningar måste åstadkommas på vissa områden.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

190

- Arbetet med att begränsa utgiftsautomatiken måste fortsätta.

- Åtgärder måste vidtas för att effektivisera den offentliga verksamheten
och i vissa fall förändra dess organisationsformer.

- En fortgående omprövning av existerande utgiftsprogram och verksamhe-
ter måste göras.

- Det totala skattetrycket måste begränsas.

FiU 1987/88:30

Formuleringarna har återkommit i regeringens årliga direktiv för myndighe-
ternas anslagsframställningar och upprepats även i finansdepartementets in-
terna cirkulär inför budgetarbetet i regeringskansliet.

Det förefaller som om de olika politiska partierna ofta delar regeringens
allmänna bedömning vad gäller den internationella utvecklingen och även
den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Möjligen är politisk enighet i
”stora” frågor ett utmärkande drag för demokratier i allmänhet (Lindblom
1958). Kanske är det en följd av att regeringspartiet/-partierna innehar det
s. k. problemformuleringsprivilegiet - och även resurser för att utförligt
motivera varför problemet formulerats på ett bestämt sätt. Kanske är man i
praktisk politik mera intresserad av vad som bör göras. Det finns ofta en
stark oenighet om vilka medel som behöver tillgripas för att påverka utveck-
lingen i den ena eller andra riktningen.

Riksdagens ja till riktlinjer för den ekonomiska politiken och statsbudgeten
innehåller en mängd löften. Framtiden blir litet mindre osäker inte bara för
statliga myndigheter utan också för andra organisationer och stora samhälls-
grupper över huvud taget. Barnfamiljer, villaägare, bilproducenter och norr-
ländska småföretagare får genom riksdagens beslut signaler för sitt eget
handlande.

De ekonomisk-politiska medlen är emellertid grova, och det kan vara
svårt att förutse effekterna av skilda åtgärder. Riksdagen har begärt att rege-
ringen regelbundet i budgetpropositionen skall lämna en redogörelse för
olika hushålls ekonomiska situation och hur den påverkas av olika förslag till
åtgärder (FiU 1986/87:3, rskr. 29). Regeringen har svarat - senast i komplet-
teringspropositionen 1988 - att utvecklingsarbete pågår i regeringskansliet.

Finanspolitiken och statsbudgeten blir medel för att både påverka och låsa
fast den ekonomiska utvecklingen på ett bestämt sätt (Zeitz 1980).

Riksdagens beslut begränsar inte bara handlingsutrymmet i samhället
utan låser också riksdagens egna möjligheter att agera. Den samhällsorgani-
sation , de vanor och det beteende - och kanske också de förväntningar - som
skapats genom tidigare riksdagsbeslut kan upplevas som lika påtagliga och
svåra att förändra som gjorda investeringar i fysisk infrastruktur. (Att både
infrastruktur och förväntningar påverkas av riksdagens agerande framgår av
exemplet energipolitisk trovärdighet i avsnitt 5.)

Som ett (av flera tänkbara) mått på vilka bindningar som tidigare riksdags-
beslut har givit upphov till kan man betrakta utvecklingen av statens förmö-
genhet och de statliga investeringarna. Även löften om statliga kreditgarantier

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

191

innebär åtminstone i viss utsträckning att det framtida handlingsutrymmet
inskränks.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Avsikten är att de årsbokslut för staten som RRV upprättar skall tillföra
statsförvaltningen en balansräkning motsvarande den i en affärskoncern
(statsbudgetens utfall kan då beskrivas som statens vinst- och förlusträk-
ning). Ett viktigt syfte med årsbokslutet är enligt RRV att efter vissa juste-
ringar av saldot möjliggöra avstämning och kontroll av statsbudgetens utfall.
(T. ex. har justeringar gjorts för den tillfälliga förmögenhetsskatt för försäk-
ringsbolag som budgetåren 1986/87 och 1987/88 överfördes från statsbudge-
ten till riksgäldskontoret för att minska statens lånebehov, se avsnitt 5.)

En redogörelse för årsbokslutet fanns första gången intagen i komplette-
ringspropositionen 1985. Föredragande statsråd kunde där konstatera att
samtidigt som den redovisade statliga förmögenheten urholkats hade det
skett en motsvarande uppbyggnad av förmögenheten i andra sektorer. Före-
draganden varnade i övrigt för mer preciserade slutsatser av balansräk-
ningen.

I de redogörelser för årsbokslutet som funnits i de senaste årens komplet-
teringspropositioner finns inga sådana varningar. I stället finns en ganska ut-
förlig redogörelse för balansräkningens innehåll samt dessutom en samman-
ställning över den offentliga sektorns finansiella ställning.

Eget kapital vid utgången av	1984	1985	1986	1987
Staten	-342,9	-389.8	-398,1	-382,1
Kommunerna	163.6	170,3	177,8	185,0
AP- och löntagarfonder	245,3	266,4	292,7	309,0
Erkända arbetslöshetskassor	1,7	1,9	2,1	2.2
Källa: Prop. 1985/86, 1986/87, 1987188, 1988/89: 150, bil. I

Med ”staten” menas i årsbokslutet

- statliga myndigheter,

- affärsverk och aktierna i deras direktägda dotterbolag,

- riksgäldskontoret och övriga myndigheter under riksdagen (beträffande
riksbanken ingår dock bara riksbankens grundfond på 1 miljard kr.; i
själva verket uppgick riksbankens egna kapital till 26 miljarder kr. vid
utgången av 1987),

- statliga företag vars aktier finns redovisade i kammarkollegiets eller nå-
got affärsverks bokslut.

Redogörelsen för den offentliga sektorns finansiella tillgångar och skulder
är osäker i flera avseenden:

- de statliga förhållandena avser budgetår, medan övriga delar av redovis-
ningen gäller kalenderår,

- kommunerna tillämpar sinsemellan olika principer för sin redovisning,

- alla interna transaktioner mellan statliga myndigheter har inte kunnat
rensas bort, vilket medför dels att omslutningen kan vara överdriven,

192

dels - beroende på hur myndigheterna redovisar olika transaktioner -
att uppgifterna kan vara felaktiga,

- aktier i statliga företag värderas till sin anskaffningskostnad, vilket inne-
bär både över- och underskattningar av företagens verkliga värden (som
exempel kan nämnas att Systembolaget AB värderats till 500 000 kr., Cel-
sius Industrier AB till 326 milj, kr.),

- dotterbolag till statliga företag som inte tillhör någon affärsverkskoncern
finns över huvud taget inte med i redovisningen.

Genom enkäter har RRV införskaffat uppgifter även om sådana tillgångar
som inte finns med i resp, myndighets balansräkning. I årsbokslutet redovi-
sas tillgångarna både till bokförda värden och till beräknad nukostnad, dvs.
tillgångarnas nyanskaffningsvärde minus avskrivningar grundade på detta
värde. Statliga aktier är dock konsekvent värderade enligt ursprungliga an-
skaffningsvärden. I nukostnadsberäkningen ingår även beräknat värde av
det statliga vägnätet.

I årsbokslutet saknas uppgifter om

- värdet av krigsmateriel som används inom försvaret,

- värdet av museisamlingar, bibliotek o. likn.,

- värdet av investeringar i forskning och utveckling, utbildning, befolk-
ningens hälsa och andra immateriella tillgångar.

Medel för sådana ”investeringar” har dock i allmänhet anvisats över stats-
budgeten, vilket innebär att de - liksom f. ö. även investeringar i statliga
vägar - kan betraktas som ”omedelbart avskrivna”.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Balansräkning för staten per 1988-06-30, miljarder kronor

	Bokförda värden	Beräknad nukostnad
Tillgångar	352,7	552,2
Materiella tillgångar	127,2	330,5
Finansiella tillgångar	225,5	221,7
Skulder, kapital	352,7	552,1
Statsskulden	591,3	591,4
Övriga skulder	76,9	76,9
Donations- och verkskapital	66.6	114,9
Statens nettoförmögenhet	-382.1	-230,9

Kä/Za: prop. 1988189:150

Med en investering menas enligt budgethandboken (finansdepartementet,
riksrevisionsverket 1983) ”en resursinsats som syftar till att nyskapa eller er-
sätta en kapacitet av något slag som ger nyttovärden i framtiden”.

Investeringar kan gälla både materiella och immateriella tillgångar. För att
räknas som investering bör dessa tillgångar dock ha en ekonomisk livslängd
på minst tre år. Investeringar kan redovisas på flera olika sätt. De kan finnas
med i en myndighets balansräkning eller kostnadsföras direkt (a. a.).

Med anläggningstillgång menas enligt 15 § bokföringsförordningen

193

13 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 2

(1979:1212) ”en tillgång som är avsedd för stadigvarande bruk eller inne-
hav”. Enligt praxis skall tillgången ha en livslängd på minst tre år. Anskaff-
ningsvärdet skall överstiga ett av myndigheten fastställt värde. 10 000 kr. är
en gräns som ofta används för att definiera anläggningstillgångar (riksrevi-
sionsverket 1989:2).

Det normala har varit att statliga förvaltningsmyndigheter finansierat sina
investeringar med förvaltningsmedel över statsbudgeten, antingen inom ra-
men för ordinarie anslag eller genom engångsanvisningar. Sådana engångs-
belopp har ibland fått "återbetalas" genom sänkta förvaltningsanslag under
ett antal år.

1 några fall har förvaltningsmyndigheter fått möjlighet att låna medel
utanför statsbudgeten. Så finansieras t. ex. motorvägsbygget Stenungsund-
Uddevalla samt studielånen genom lån i riksgäldskontoret. De statliga bo-
stadslånen finansieras sedan 1985 via ett av staten helägt finansieringsbolag
(a. a.).

Uppdragsmyndigheter finansierar sina anläggningstillgångar antingen
över statsbudgeten - genom reservationsanslag - eller genom medel som re-
dovisas som statskapital och för vilket statsmakterna fastställt avkastnings-
krav (jfr exemplet nedan). Anläggningstillgångarna redovisas i myndighe-
ternas balansräkning (1979:1212, 12 §).

Formerna för affärsverkens investeringar behandlas för närvarande av
riksgäldskommittén (dir. 1988:26, se vidare avsnitt 8).

Större ADB-investeringar vid myndigheterna har hittills finansierats ge-
nom ett reservationsanslag under trettonde huvudtiteln, för vilket statskon-
toret lämnat anslagsframställning.

RRV har fått regeringens uppdrag att utreda finansieringsformer och ka-
pitalredovisning för investeringar vid förvaltningsmyndigheter och upp-
dragsmyndigheter. I en första rapport (uppdraget skall slutredovisas den 1
april 1990) diskuterar RRV i enlighet med sina direktiv två finansieringsal-
ternativ; antingen lån i riksgäldskontoret vid sidan av statsbudgeten eller an-
slag (utrustningslån i form av reservationsanslag) över statsbudgeten. Därut-
över finns möjlighet att genomföra investeringar med hjälp av anslagsspa-
rande och anslagskredit på ramanslag.

RRV ser fördelar med att enhetliga investeringsformer tillämpas vid de
statliga myndigheterna. Om alla statliga myndigheter upprättade resultat-
räkning skulle ett årsbokslut för staten kunna upprättas från redovisningen
(i stället för som nu med hjälp av enkäter). Statsmakterna skulle kunna få
en samlad översikt över statens investeringsverksamhet och totala planerade
investeringar. Att införa ett nytt ekonomiadministrativt system i staten är
emellertid tids- och resurskrävande. Ett sådant system kan enligt RRV:s be-
dömning vara färdigutvecklat först omkring år 1995 (riksrevisionsverket
1989:2).

I avvaktan på mera genomgripande förändringar föreslår RRV att större
ADB-investeringar vid myndigheter finansieras genom departementsvisa re-
servationsanslag och att behovet av sådana investeringar prövas i samband
med den fördjupade prövningen av resp, myndighets verksamhet (se avsnitt
9).

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

194

Exempel: från utrustningsanslag till statskapital

Statens geotekniska institut (SGI) fick t. o. m. budgetåret 1987/88 medel för
inköp av utrustning över statsbudgeten (330 000 kr. för budgetåret 1987/88).
Den 1 juli 1988 omfördes detta s. k. utrustningslån till statskapital.

SGI får därefter finansiera sina investeringar med de avskrivnings- och
överskottsmedel som verksamheten genererar (prop. 1987/88:100, TU 11,
rskr. 155). Förändringen förutsattes medföra ”ett incitament för SGI att ef-
fektivisera sin planering” (prop. 1987/88:100).

SGI skall nu kalkylera med avskrivningar på kapitalets återanskaffnings-
värde. Overavskrivningar skall användas för att realvärdesäkra statskapita-
let. Om avskrivningarna blir lägre än statens avkastningsränta skall mellan-
skillnaden inlevereras till statsverket (inkomsttiteln Uppdragsmyndigheters
m.fl. komplementkostnader). Institutet får också använda överskott i verk-
samheten för att skaffa ytterligare utrustning och därmed öka statskapitalet
(regeringsbeslut 1989-06-14). I statsbudgeten finns inte längre något särskilt
anslag för utrustning till SGI.

I den reviderade finansplanen 1989 beräknades statens samlade garantiåta-
gande uppgå till ca 156,2 miljarder kr. den 1 juli 1989. Sammanlagt rör det
sig om drygt 30 000 utfärdade garantier. Vad som skall betraktas som kredit-
garanti är dock åtminstone delvis en definitionsfråga. I redovisningen ingår
inte garantier utfärdade av statligt ägda företag. Sådana garantier redovisas
i stället i resp, företags bokslut.

RRV, som har hand om redovisningen av statliga garantier, har inhämtat
uppgifter från myndigheterna genom enkät. Uppgifterna har i begränsad
omfattning kunnat kontrolleras mot förteckningar över de regeringsbeslut
som översänts till RRV, något som inte utesluter att uppgifterna har varit -
och fortfarande kan vara - ofullständiga. Vi har tidigare uppmärksammat
frågan om hur riksbankens och riksgäldskontorets kreditgivning bör redovi-
sas i resp, årsbokslut (redog. 1988/89:10 och 19).

Utgifterna för statliga garantier har under senare år varierat kraftigt, vil-
ket framgår av nedanstående sammanställning från de senaste årens finans-
planer. Utgifterna härrör till stor del från förluster vad gäller varvs- och far-
tygskrediter.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Statliga garantier, milj. kr.

Budgetår	Utgifter till följd av in- friade garan- tier	Inkomster från garantiavgifter	Inkomster till följd av åter- betalningar av tidigare in- friade garantier	Nettoutgift
1985/86	2 217,9	530,3	380,9	1 306,7
1986/87	1 639,9	563.8	1 071,6	4,5
1987/88	1 441,5	532,3	642,4	266,8

Källa: prop. 1986/87, 1987/88, 1988/89:100

195

Hösten 1989 avses ett nytt ADB-baserat redovisningssystem för statliga kre-
ditgarantier (system KG) tas i drift. I det nya systemet kommer myndighe-
ternas uppgifter att kunna stämmas av mot uppgifter från bankerna om ute-
stående lån, vilket anses ge förutsättningar för en säkrare och mera rättvi-
sande redovisning. Det nya systemet ger också möjligheter till snabbare av-
stämningar och snabbare uttag av garantiavgifter från kreditinstituten. Före-
skrifter om statliga garantier finns i förordningen (1988:764) om statligt stöd
till näringslivet.

Att riksdagen föreläggs förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken
vid två tillfällen under våren innebär - förutom merarbete för riksdagsleda-
möter och tjänstemän - ofrånkomliga upprepningar. Till exempel har de all-
männa utgångspunkterna för budgetpolitiken upprepats så många gånger att
det kan ifrågasättas om dessa riktlinjer över huvud taget fått någon upp-
märksamhet från dem till vilka de i praktiken riktats. Som framgått tidigare
anser vi att regeringen bör redovisa sin syn på det ekonomiska läget i sam-
band med att budgetpropositionen i januari presenteras för riksdagen. Vi vill
åter understryka vikten av att beräknade konsekvenser av förslagen uttryck-
ligen redovisas för riksdagen.

Årsbokslutet för staten kan ge en allmän uppfattning om hur statens för-
mögenhet utvecklas. Redovisningen innehåller dock åtskilliga begräns-
ningar, vilket gör de redovisade uppgifterna svårtolkade. Det är inte själv-
klart att gjorda investeringar skall uppfattas som en tillgång för kommande
generationer. Åtminstone i vissa fall kan de lika gärna betraktas som hinder
för framtida agerande.

Användningsområdet för årsbokslutet behöver enligt vår bedömning när-
mare klarläggas. Bland annat ifrågasätter vi om värderingen av det statliga
vägnätet till nukostnad över huvud taget är meningsfull.

Vi efterlyser också en genomgång av de olika formerna för uppdragsmyn-
digheternas investeringar och av hur riksdagens insyn tillgodoses i olika fall.
Omvandlingen av utrustningsanslag till statskapital enligt exemplet ovan
medför att statsbudgetens omslutning minskar, men innebär inte nödvän-
digtvis några incitament till effektivisering. Riksdagens inflytande över verk-
samheten torde minska, särskilt om myndigheterna som i SGI:s fall får rätt
att själva besluta om ökning av statskapitalet. För myndigheterna blir det å
andra sidan fördelaktigast att så långt möjligt betrakta sina inköp av utrust-
ning som förbrukning. (Av SGI:s anslagsframställning för budgetåret
1990/91 framgår att myndigheten via statskapitalet finansierar utrustningar
som används både inom den bidragsfinansierade verksamheten och inom
uppdragsverksamheten och som kostar mer än 20 000 kr. Övrig utrustning
kostnadsförs direkt. SGI begär dessutom för kommande budgetår ett nytt
anslag för reinvesteringar i basutrustning.)

Som framgått ovan kan ett nytt redovisningssystem för statliga kreditga-
rantier ge bättre information om omfattningen av gjorda utfästelser. Vi före-
slår att det nya systemet utvärderas framför allt med avseende på fullständig-
het och tillförlitlighet inom två år från det systemet tagits i drift, dvs. under
1992.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

196

Riksdagens beslut om anslag till statliga förvaltningsmyndigheter är precise-
rat. Även om underlaget för besluten kan vara mer eller mindre ofullständigt
(jfr. avsnitt 5), blir anslagstilldelningen ändå en av de mera påtagliga ut-
gångspunkterna för myndigheternas verksamhet.

Affärsverkens anslagskonstruktioner har ändrats under senare år. Riksda-
gens inflytande över affärsverken utövas numera väsentligen på annat sätt
än genom medelstilldelning.

Riksdagen får information om verksamheten i statliga bolag, fonder och
stiftelser genom budgetprocessen, vid sidan av denna, eller inte alls.

Till de affärsdrivande verken räknas postverket, televerket, statens järnvä-
gar (SJ), sjöfartsverket, luftfartsverket, domänverket, affärsverket FFV och
statens vattenfallsverk (Vattenfall).

Gemensamt för dessa myndigheter är den s. k. affärsverksformen, som
har sitt ursprung i 1911 års budgetreform. I samband därmed infördes netto-
redovisning mot statsbudgeten av affärsdrivande myndigheters driftredovis-
ning (SOU 1985:41).

För affärsdrivande verk tillämpas affärsbokföring. Det innebär att affärs-
verkens ekonomiska omslutning inte redovisas över statsbudgeten. Däremot
kommer affärsverkens överskott in på inkomsttitlar på statsbudgetens in-
komstsida. Affärsverken kan resultatstyras enligt gängse företagsekonomi-
ska principer. Inkomsterna får användas för att täcka kostnader i verksamhe-
ten. Periodisering av inkomster och utgifter kan ske på samma sätt som i
företag. Affärsverken har också egna balansräkningar och kan utkrävas an-
svar för hur det kapital som disponeras i verksamheten har förvaltats (a. a.).

Marknadsorienterade koncerner

Riksdagens beslut med anledning av propositionen om ledningen av den
statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99) innebär att ett affärsverk och dess
bolag fortsättningsvis skall kunna behandlas som en sammanhållen grupp,
en affärsverkskoncern. Statsmakternas mål och riktlinjer skall avse hela
koncernen. Koncernens styrelse får - inom de ramar riksdagen och rege-
ringen anger - besluta om koncernens organisation och om vilka dotterbolag
som skall finnas i koncernen (KU 1986/87:29, rskr. 226).

Affärsverken har blivit alltmera självständiga. De har många gånger själva
varit angelägna om att bli kvitt ”myndighetsstämpeln” och framstå som mera
marknadsorienterade bolag. (En illustration härtill ges t. ex. i boken Statens
symboler, Maktutredningen 1987:2.)

Verksledningskommittén framhöll emellertid särskilt att den ökade mark-
nadsanpassningen inte borde få inskränka statsmakternas möjligheter att
styra affärsverken och deras bolag (SOU 1985:41). Liknande tankar har
framförts av finansutskottet (FiU 1987/88:3y) och varit ett av motiven
bakom den översyn av de statliga verkens finansieringsformer för investe-
ringar som sker genom riksgäldskommittén (dir. 1988:26). Vi har vid vår

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

197

granskning av postverket föreslagit att styrningen och kontrollen av postkon-
cernen förbättras (riksdagens revisorer 1989:3).

Nedanstående sammanställning visar i grova drag vilken information om
affärsverken riksdagen fick genom budgetpropositionen 1989 och vilka be-
slut riksdagen fattat med anledning av propositionen.

Exempel: affärsverken i 1989 års budgetproposition

Postverket

Verkets treårsplan för 1990-1992 innehåller bl. a. information om verkets or-
ganisation och allmänna inriktning, det sociala och regionala ansvaret samt
investeringsutvecklingen.

Föredraganden behandlar kvalitetsmål och servicemål för postens verk-
samhet. Krav på avkastning, ränta på statslån och genomsnittligt överskott i
förhållande till omsättningen anges. Det tidigare taket för prisutvecklingen
av vissa posttjänster föreslås slopat. Regeringen skall godkänna bolagsord-
ningen för Postbolagen AB. Beslut om bildande och avveckling av bolag el-
ler köp och försäljning av aktier inom Postbolagsgruppen delegeras. Överfö-
ringar av mera betydande verksamheter bör dock underställas regeringens
prövning.

Riksdagen godkände den föreslagna inriktningen av postens verksamhet
samt servicemål och ramar för perioden 1990-1992. Regeringen bemyndiga-
des att besluta om aktieförvärv som görs av postverket, om kapitaltillskott
till Postbolagen AB och om inköp och försäljning av aktier samt bildande
och avveckling av bolag eller avveckling av verksamhet inom Postbolags-
gruppen (TU 9, rskr. 118).

Televerket

Verkets treårsplan för 1990-1992 innehåller bl.a. uppgifter om koncernens or-
ganisation, om verkets mål för service, produktivitetsutveckling, utveckling
av taxenivåer, investeringar, utveckling av telenätet och av verkets tjänster.
Där finns också prognoser över teletrafikens utveckling och uppgifter om
televerkets bolag. Televerket anser att det är förenat med stora praktiska
svårigheter att närmare kvantifiera sambandet mellan investeringar och ser-
vicenivå.

Föredraganden behandlar inriktningen av televerkets verksamhet samt de
fastställda servicemålen. Det bedöms varken vara möjligt eller lämpligt att
regering och riksdag fortlöpande tar ställning till televerkets investeringar.
Riksdagen har tidigare godkänt att verket självt får besluta om sina taxor.
Kravet på en soliditet på 65 procent föreslås bli oförändrat. Regeringen
kommer senare att fastställa krav på soliditet för hela bolagssektorn.

Riksdagen skall behandla frågorna vid 1989/90 års riksmöte (TU
1988/89:25).

Verket har under hösten 1988 utarbetat en affärsplan innehållande bl. a. af-
färsidéer och planerade åtgärder för SJ:s olika divisioner. Affärsplanen inne-
håller också ekonomiska mål för verksamheten.

Föredraganden anger att SJ fortsättningsvis bör styras genom olika former
av mål. Underlag för att formulera konsistenta och operationella mål saknas
emellertid, varför de mera övergripande mål och restriktioner som angavs i
1988 års trafikpolitiska beslut bör gälla till och med rekonstruktionsperio-
dens utgång år 1992. SJ:s borgensåtaganden bör avräknas som lån vid beräk-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

198

ningen av soliditeten.

Riksdagen godkände slutsatserna i budgetpropositionen beträffande mål
för SJ samt bemyndigade regeringen att besluta om regler för SJ:s borgens-
åtaganden (TU 1988/89:16, rskr. 226).

Sjöfartsverket

Verkets treårsplan för 1989-1991 innehåller bl. a. mål för samtliga verksam-
hetsgrenar, ekonomiska mål för verket samt investeringsplan.

Föredraganden godtar de servicemål verket föreslagit, men motsätter sig
att kravet på soliditet sänks från 85 procent till 75 procent. Det föreslås få
ankomma på regeringen att efter en mer detaljerad analys besluta om solidi-
tetsmål för resten av perioden 1989-1991. Sjöfartsverket föreslås under
1989/90 få disponera en rörlig kredit hos riksgäldskontoret på upp till 40 milj.
kr. och låna upp till 70 milj. kr. för investeringar.

Riksdagen godkände den föreslagna inriktningen av sjöfartsverkets verk-
samhet samt resultat-, pris- och servicemålen för perioden 1989-1991. Riks-
dagen godkände också vad som anförts om investeringar och soliditetsmål
under perioden. Regeringen bemyndigades dock samtidigt att besluta om
avvikelser därifrån (TU 1988/89:12, rskr. 164).

Luftfartsverket

Verkets treårsplan för budgetåren 1989/90-1991/92 innehåller bl. a. uppgifter
om verksamhetens inriktning och servicemål. De ekonomiska målen avser
resultatutveckling, prissättning, produktivitet och soliditet. Treårsplanen in-
nehåller även investeringsplan.

Föredraganden menar att de ökade befogenheter luftfartsverket fått under
senare tid förutsätter att statsmakterna fastställer mål för ekonomiskt resul-
tat, avkastning, priser, soliditet och service. Målet om en soliditet på 45 pro-
cent bör ligga fast. Det bör ankomma på regeringen att ge luftfartsverket
nödvändiga bemyndiganden för upplåning i riksgäldskontoret. Sedan mål
för prissättningen utarbetats bör samtliga taxebeslut kunna delegeras till ver-
ket.

Riksdagen godkände regeringens förslag vad gäller verksamhetens inrikt-
ning och ekonomiska mål för perioden 1989/90-1991/92. Riksdagen god-
kände också vad som anförts om luftfartsverkets investeringar under perio-
den och bemyndigade regeringen att besluta om avvikelser därifrån (TU
1988/89:18, rskr. 254).

Vattenfall

Verkets treårsplan för åren 1989-1991 innehåller bl. a. uppgifter om Vatten-
falls olika resultatområden, investerings- och finansieringsplaner samt upp-
gifter om beräknat lånebehov.

Föredraganden diskuterar inriktning och omfattning av Vattenfallskoncer-
nens investeringar under perioden och framlägger en i konsekvens härmed
utarbetad finansieringsplan. I propositionen lämnas även förslag om vissa
bemyndiganden.

Riksdagen godkände regeringens förslag till investeringsplan och finansie-
ringsplan för Vattenfallskoncernen för åren 1989-1991. Riksdagen bemyndi-
gade också regeringen att intill ett visst belopp teckna borgen för lån till vissa
bolag samt att under budgetåret 1989/90 besluta i frågor som rör förvärv av
aktier eller bildande av bolag inom statens vattenfallsverks verksamhetsom-
råde (NU 1988/89:30, rskr. 275).

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

199

Varken domänverket eller affärsverket FFV finns nämnda i industrideparte-
mentets bilaga till budgetpropositionen. I den redogörelse för de statliga
företagen som regeringen överlämnade till riksdagen i oktober 1988 (skr.
1988/89:20) finns sakuppgifter av katalogkaraktär om samtliga affärsverk
(jfr nedan). I övrigt får riksdagen information om dessa myndigheter när sär-
skilda skäl föranleder det. Under 1988/89 års riksmöte behandlade riksdagen
frågor med anknytning till domänverket vid tre tillfällen. Det gällde ändrade
ekonomiska befogenheter för domänkoncernen (prop. 1988/89:25, NU 8,
rskr. 91), försäljning av mark från domänverket och ändrade riktlinjer för
domänverkets verksamhet (NU 1988/89:34) samt planerad samordning mel-
lan domänverket och AB Statens Skogsindustrier (prop. 1988/89:150, NU
36, rskr. 332). Frågor med anknytning till affärsverket FFV behandlades un-
der 1987/88 vid två tillfällen; det gällde då dels ändrade ekonomiska befo-
genheter för verket och frågan om verksamheten borde överföras i aktiebo-
lagsform (prop. 1987/88:25, NU 12, rskr. 112), dels en ram för upplåning i
riksgäldskontoret under budgetåret 1988/89 (prop. 1987/88:100, NU 24, rskr.
270).

Av sammanställningen ovan framgår att affärsverkens treårsplaner kan
avse skilda perioder och ha ett ganska varierat innehåll. Medan målen för
soliditet diskuteras ingående vad gäller televerket, sjöfartsverket och luft-
fartsverket, förs något sådant resonemang över huvud taget inte beträffande
postverket och vattenfallskoncernen.

När det gäller postverket föutsätts i stället statsmakternas inflytande i eko-
nomiskt hänseende bäst tillgodoses genom krav på genomsnittligt överskott
från rörelsen, utdelning på statskapital och räntor på statslån.

Beträffande vattenfallskoncernen innebär riksdagens beslut våren 1988 att
det är regeringen som fastställer bl. a. förräntningskrav, soliditetsmål, års-
bokslut och utdelning (prop. 1987/88:87, NU 41, rskr. 376). Ett viktigt inslag
i riksdagens styrning av verksamheten vid Vattenfall blir i stället godkännan-
det av investeringsplan och finansieringsplan.

Att regering och riksdag på motsvarande sätt fortlöpande skulle ta ställ-
ning till investeringarna vid televerket bedöms däremot varken som möjligt
eller lämpligt, detta med hänsyn till att investeringsunderlaget där är mycket
”tekniskt baserat”.

Kraven på soliditet varierar också avsevärt. För sjöfartsverket uppgår det
till 85 procent, medan för t. ex. luftfartsverket 45 procent bedöms tillräck-
ligt. Som jämförelse kan nämnas att för 1987 soliditeten i Procordia AB angi-
vits till 39,3 procent, i postverket till 8 procent och i statens vattenfallsverk
till 18,8 procent (skr. 1988/89:20). Den genomsnittliga soliditeten för Sveri-
ges kommuner uppgick 1987 till 61 procent (statistiska centralbyrån, Kom-
munernas finanser 1987).

Affärsverk eller bolag?

Frågan om affärsverksformen är föråldrad och om affärsverkens kommer-
siella verksamhet hellre borde bedrivas i bolagsform har behandlats av riks-
dagen vid flera tillfällen.

Våren 1988 menade trafikutskottet och riksdagen att affärsverkens uppgif-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

200

ter berör stora delar av samhället och är av stort allmänt intresse. Vid sidan
av de ekonomiska målen finns samhälleliga mål på t. ex. det regionalpoii-
tiska området. Flera affärsverk har också betydelsefulla uppgifter inom to-
talförsvaret (TU 1987/88:13, rskr. 159).

År 1985 fanns i svenskt näringsliv 35 offentligt ägda - i flertalet fall statliga -
företag med mer än 500 anställda. Tillsammans svarade de för omkring en
femtedel av sysselsättningen i storföretagen. Över hälften av de offentliga
anställda återfanns i postverket, statens järnvägar, televerket och statens
vattenfallsverk (SOU 1988:38).

Företag eller koncerner med minst 500 anställda år 1985 fördelade på kategorier
med utgångspunkt i ägarförhållanden

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Kategori	Företag		Anställda
Kategori	anta	il procent	antal	procent
Utlandsägda företag	43	15	88 000	6
Offentligt ägda sv. företag*	35	12	312 000	20
Föreningsägda sv. företag	20	7	176 000	11
Privatägda sv. företag	181	64	1 000 000	63
Delat huvudägarskap	5	2	4 000	<1
Samtliga	284	100	1 580 000	100

* Stiftelsen Samhall ingår inte i undersökningen

Källa: SOU 1988:38

Andelen offentligt ägda företag hade ökat något från 1978, då det fanns 28
offentligt ägda företag med mer än 500 anställda, motsvarande 17 procent av
sysselsättningen (a. a.).

I budgetpropositionen behandlas de statliga företagen mycket knapphän-
digt. Däremot får riksdagen årligen en redogörelse för de statliga företagen.
Sedan 1981 överlämnas redogörelsen i form av en skrivelse från regeringen.
Som statliga räknas förutom affärsverken aktiebolag där staten äger minst
50 procent av aktiekapitalet. Även t. ex. Stiftelsen Samhall ingår i redovis-
ningen.

Regeringens redogörelse för de statliga företagen

Redogörelsen har karaktären av en katalog. Den innehåller inga slutsatser,
förslag eller värderingar, däremot uppgifter om ägarförhållanden och verk-
samhet samt ekonomiska nyckeltal.

I 1988 års redogörelse (skr. 1988/89:20) finns i ett alfabetiskt register om-
fattande drygt 1 000 företags adress- och telefonuppgifter, namn på verkstäl-
lande direktör, uppgift om statens andel av aktiekapitalet, verksamheten,
antalet anställda och omsättningen. Ägarförhållandena för dessa företag re-
dovisas i ett särskilt juridiskt register. Ett namnregister med namn på styrel-
seledamöter, suppleanter m. fl. i alfabetisk ordning är uppdelat på män resp,
kvinnor. För 67 företag finns särskilda textavsnitt med något mera utförliga
verksamhetsbeskrivningar och fler ekonomiska data.

201

År 1987 hade affärsverk och statliga företag sammanlagt drygt 300 000 an-
ställda. Omsättningen i företagsgruppen uppgick till 182,9 miljarder kr.

Affärsverk och statliga företag 1987

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Omsättning, milj. kr. 182 894

Resultat före disp. o. skatt, milj. kr. 3 118

Resultat efter finansiella poster, milj. kr. 12 946

Investeringar, milj. kr. 26 343

Medeltal anställda 303 510

Källa: skr. 1988189:20

Riksdagen lägger regelmässigt redogörelsen till handlingarna. Endast ett få-
tal motioner har de senaste åren väckts med anledning av redogörelsen.

Motiv, mål och riktlinjer

I propositionen om näringspolitik inför 1990-talet (prop. 1986/87: 74) redovi-
sas även riktlinjer för statens politik som ägare av statliga företag. Rege-
ringen begär där inte något särskilt ställningstagande från riksdagen med an-
ledning av redogörelsen, men näringsutskottet behandlade ändå frågan (NU
1986/87:41).

Enligt utskottet finns det förutom de regionalpolitiska eller försörjnings-
politiska skäl som har föranlett statens engagemang i enskilda fall ett mer
generellt motiv för statligt ägande i Sverige, nämligen värdet av mångfald i
ett av stark ägarkoncentration präglat privat näringsliv. De statliga och
kooperativa företagen har en viktig funktion som motvikt till det fåtal pri-
vata maktgrupper som dominerar svensk industri. Det finns också enligt ut-
skottet behov av en vital statlig företagssektor i ett alltmer internationalise-
rat näringsliv. Utrymmet för nationella hänsynstaganden bedöms av utskot-
tet vara större vid olika strategiska företagsbeslut inom statligt ägda företag.

Utskottet understryker angelägenheten av att de statliga företagen ges
samma möjligheter till utveckling som andra företag. En ökad spridning av
ägandet med bevarad statlig ägarkontroll kan enligt utskottets mening inne-
bära att en önskvärd ökning av tillförseln av riskkapital till de statliga företa-
gen kommer till stånd.

Riksdagen godkände vad utskottet anfört (rskr. 331).

Utförsäljning?

Frågan om försäljning av statliga företag har behandlats av riksdagen vid
upprepade tillfällen, senast våren 1989 (NU 1988/89:34). Riksdagen behand-
lade då 14 motioner från den allmänna motionstiden med yrkanden framför
allt om försäljning av statliga företag och om försäljning av mark från do-
mänverket.

Motionerna avvisades med hänvisning främst till tidigare redovisade gene-
rella motiv för statligt ägande av företag i Sverige (jfr ovan). Utskottet kunde
inte heller godta utförsäljning av statsfinansiella skäl. Däremot ställde sig
utskottet inte avvisande till förändringar av det statliga företagsinnehavet.
Sådana frågor borde emellertid bedömas med hänsyn till intresset av lämplig
företagsstruktur.

202

I en rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi påtalas ris-
ken för att politiska ambitioner och företagsekonomiska principer blandas
samman i statligt ägda företag. Slutsatsen är att de statsföretag som har lön-
samheten som övergripande mål med några få undantag kan säljas. Staten
skulle då tillföras resurser för t. ex. utbyggnad av infrastruktur eller för ut-
vecklingsprojekt (Ds 1989:23).

Av avsnitt 2 har framgått att de statliga kapitalfonderna, liksom den s.k. bud-
getutjämningsfonden, avskaffades i och med budgetomläggningen 1980/81.

Av avsnitt 5 framgår (exemplet statliga pensionsavgifter) att en statlig
sjukförsäkringsfond står orörd på ett räntelöst konto i riksgäldskontoret och
att folkpensioneringsfonden, som ”i princip” är avvecklad, skall användas
för sjukhusreparationer. Inkomsterna på arbetsskadeförsäkringsfonden
täcker bara hälften av kostnaderna för arbetsskadeförsäkringen. Hur många
statliga fonder finns det, hur förvaltas de, och vad menas egentligen med
”fond”?

Fond eller stiftelse?

Utredningen om översyn av den statliga fondförvaltningen m.m. konstaterar
att uttrycket fond används utan större konsekvens (SOU 1982:12). Begrep-
pet fond kan - förutom rent bokföringsmässiga poster i aktiebolags och
andra juridiska personers balansräkningar - avse en rad olikartade företeel-
ser, jfr t. ex. aktiefond, AP-fonden, donationsfond, prästlönejordsfond. En
aktiefond betraktas inte som juridisk person, vilket däremot är fallet med
t. ex. AP-fonden. Gränsen mellan fond och stiftelse är oklar. Utredningen
menar att det är tillfälligheter som avgör om en viss kapitalförvaltning be-
nämns fond eller stiftelse (a. a.). Ibland kan själva benämningen vara vilsele-
dande; så brukar t. ex. de regionala utvecklingsfonderna betraktas som stif-
telser. Även fonden för industriellt utvecklingsarbete är en statlig stiftelse.

Exempel på statliga fonder är jaktvårdsfonden och viltskadefonden. Den
verksamhet som betalas från dessa fonder syns över huvud taget inte i stats-
budgeten.

Exempel: viltvård

Jaktvårdsavgifter betalas in till ett konto som disponeras av kammarkolle-
giet. Medlen får efter beslut av regeringen användas för ändamål som främ-
jar viltvården (SFS 1987:259, 905). Budgetåret 1987/88 fattade regeringen
beslut om att dela ut drygt 36 milj. kr. ur den s. k. jaktvårdsfonden. Större
delen av beloppet (29 milj, kr.) gick till Svenska Jägareförbundet.

För skador som älg, kronhjort eller dovhjort orsakar på jordbruksgrödor
eller trädgårdsodlingar betalas ersättning ur länsvisa viltskadefonder. För lä-
nen finns en gemensam regleringsfond, som förvaltas av kammarkollegiet.
Regeringen beslutar om överföring av medel från viltskadefonderna till re-
gleringsfonden och kan också bestämma att medel skall överföras till en vilt-
skadefond som behöver tillskott. Från regleringsfonden kan medel också an-
visas för viltvård, viltforskning och för att förebygga skador av älg, kronhjort
eller dovhjort (SFS 1987:1124). Budgetåret 1987/88 delades 9,5 milj. kr. ef-
ter regeringsbeslut ut från viltskaderegleringsfonden.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

203

Avveckling och gemensam förvaltning

Den 30 juni 1981 förvaltade 260 olika statliga organ sammanlagt 3 600 fonder
och stiftelser. Fondutredningen föreslog att 41 fonder med bokförda till-
gångar på totalt 7,3 miljarder kr. skulle avvecklas (SOU 1982:12, 1982:62).
Vidare föreslogs att statligt förvaltade fonder och stiftelser, vars bokförda
förmögenhet inte översteg 20 000 kr., skulle få förbrukas för sitt ändamål
(SOU 1984:60).

För återstående statligt förvaltade fondmedel - alla statligt förvaltade me-
del utom sådana som anslagits till statlig myndighets eller annat statligt or-
gans verksamhet, sammanlagt 2,7 miljarder kr. fördelade på 130 myndighe-
ter - föreslog utredningen samförvaltning genom en särskild statlig förvalt-
ningsfond (SOU 1985:60).

Riksdagen beslutade 1982 om avveckling av femton statliga fonder (prop.
1981/82:213, FiU 1982/83:11, rskr. 31,32). Samtidigt beslutade riksdagen om
avveckling av den pensionsfond för vissa av riksdagens verk som riksgälds-
kontoret förvaltade. Fonderna skulle upplösas successivt, så att avveck-
lingen var avslutad den 31 december 1983. Finansutskottet underströk lik-
som socialförsäkringsutskottet vikten av att den ekonomiska tryggheten för
sjukhusen i Nynäshamn och Tranås säkrades, när folkpensioneringsfonden
avvecklades (FiU 1982/83:11, SfU2y).

Övriga utredningsförslag har ännu inte föranlett några ställningstaganden
från regeringens sida.

AP-fonden

Tidigare överlämnade regeringen enbart årsredovisningen från den all-
männa pensionsfondens fjärde fondstyrelse till riksdagen. Efter en ändring
i reglementet för allmänna pensionsfonden (NU 1987/88:10, rskr. 111) får
riksdagen sedan 1988 en redovisning av hela pensionsfondens verksamhet
från regeringen.

1988 och 1989 har redovisningen innehållit årsredovisningarna från första-
tredje fondstyrelserna, fjärde fondstyrelsen och var och en av de fem lönta-
garfondstyrelserna. Riksrevisionsverkets och riksförsäkringsverkets utlåtan-
den om fjärde AP-fondens och löntagarfondernas medelsförvaltning har bi-
fogats redogörelserna, som inleds med sammanfattande upplysningar och
kommentarer av föredragande statsråd.

1988 väcktes inga motioner med anledning av regeringens skrivelse om
AP-fonden. Oppositionspartierna framhöll dock att de höll fast vid den prin-
cipiella uppfattning om fondsystemet som de redovisat i annat sammanhang
(NU 1987/88:42, rskr. 406). 1989 behandlades i anslutning till regeringens
skrivelse fyra motioner från den allmänna motionstiden med yrkanden om
avskaffande av den femte fondstyrelsen och om ändrad inriktning av vissa
löntagarfondstyrelsers placeringar. Riksdagen lade även 1989 regeringens
skrivelse till handlingarna (NU 1988/89:37, rskr. 333).

Näringsutskottet har både 1988 och 1989 uttryckt sin tillfredsställelse med
att riksdagen genom regeringens skrivelse får en samlad överblick över all-
männa pensionsfondens verksamhet och möjligheter till ställningstaganden
i olika avseenden. 1988 tog utskottet upp frågan om en mera ingående

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

204

granskning skulle kunna uppskjutas till hösten; det skulle då finnas tid för
utskottet att mera grundligt ta upp vissa övergripande frågor. Så skedde
emellertid inte 1989, då regeringens skrivelse åter behandlades under riks-
mötets slutskede.

Offentliga stiftelser får medel över statsbudgeten eller från inkomster i den
egna verksamheten. Stiftelsekapitalet är ofta obetydligt. Stiftelsens verk-
samhet blir avgörande för dess omslutning, något som skiljer offentliga stif-
telser från enskilda, där förmögenhetsdispositionen vanligen blir bestäm-
mande för den verksamhet som bedrivs (DsC 1986:5).

Staten har ensam eller tillsammans med andra huvudmän, såsom kommu-
ner och landsting, använt stiftelseformen för i första hand verksamhet på
kulturområdet och det näringspolitiska området. Stiftelser stöder och initie-
rar industriell utveckling och har också arbetsvårdande uppgifter. Vissa or-
gan för nordiskt eller internationellt samarbete har formen av stiftelser
(a. a.).

Stiftelse eller myndighet?

1984 års insynsutredning, vars främsta uppgift var att finna former för riksda-
gens revisorers och riksrevisionsverkets granskning av statliga aktiebolag
och stiftelser, konstaterar i sitt betänkande (DsC 1986:5) att översiktliga re-
dovisningar och sammanställningar som belyser utvecklingen och omfatt-
ningen av statlig verksamhet i stiftelseform saknas. Det är svårt att på ett
allsidigt och entydigt sätt beskriva omfattningen av verksamheten i statliga
stiftelser. Enligt utredningen beror detta till stor del på de betydande varia-
tioner stiftelseformen erbjuder när det gäller bl. a. verksamhetens utform-
ning, organisationsformer och finansiering.

I de fall en stiftelses verksamhet helt eller till övervägande delen betalas
genom statliga anslag blir skillnaden mellan myndighet och stiftelse i prakti-
ken obetydlig. Avtalen mellan staten och andra huvudmän eller intressenter
har ofta varit avgörande för valet av stiftelseformen, som har ansetts med-
föra att verksamheten kan bedrivas smidigt och effektivt (DsC 1986:5).

Det finns en rad olika skäl till varför en viss statlig verksamhet inte redovisas
över statsbudgeten. Några har berörts i tidigare avsnitt. De verksamheter
som behandlas i det här avsnittet har i många fall flyttats bort från statsbud-
geten till följd av att verksamheten betraktats som "affärsmässig" och därför
mera borde jämställas med privat affärsverksamhet. I några fall har andra
intressenter än staten ett betydande inflytande över verksamheten. Vad som
omfattas av statsbudgeten resp, ligger utanför denna blir till sist summan av
en rad beslut i det förflutna, av skilda riksdagar och med skilda motiv.

Av exemplen nedan framgår att valet av en viss verksamhetsform inte all-
tid uttryckligen har motiverats av statsmakterna.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

205

Exempel: bolag, affärsverk och stiftelse

Vin- & Spritcentralen AB

Vin- & Spritcentralen bildades 1917 och hade fram till 1978 även privata del-
ägare. Efter förslag av en beredningsgrupp i socialdepartementet övertog
staten detta år resterande aktier i bolaget (prop. 1977/78:101, SkU 23, rskr.
122). Några resonemang om alternativa verksamhetsformer fördes inte i an-
slutning härtill. Inte heller lämnades i propositionen någon närmare motive-
ring till det statliga övertagandet.

Sjöfartsverket

Sjöfartsverket ombildades till affärsverk den 1 juli 1987. Beslutet motivera-
des främst med att verkets affärsmässiga ställning alltmer kommit att marke-
ras genom tidigare beslut om betalningsansvar och finansieringsformer. An-
slagskonstruktionen behövde nu anpassas härtill, så att verksamhetens om-
fattning blev direkt avhängig av de faktiska intäkterna, snarare än av stats-
makternas beslut om vad verksamheten som mest fick kosta (prop.
1986/87:100, bil. 8).

Statshälsan

Statens avtalsverk och de statsanställdas huvudorganisationer slöt i februari
1979 avtal om riktlinjer för organisation m.m. för statlig företagshälsovård.
Parterna förklarade sig där överens om att gemensamt inrätta ett organ -
Statshälsan - med uppgift att svara för företagshälsovård för arbetstagare
hos staten. Verksamhetsformen skulle närmare utredas, men stiftelseformen
borde prövas i första hand. Varken föredragande statsråd eller arbetsmark-
nadsutskottet berörde vid sina ställningstaganden för- och nackdelar med
stiftelseformen resp, andra verksamhetsformer (prop. 1978/79:133, AU 30,
rskr. 294).

Av redovisningen tidigare i avsnittet har framgått att det inte alltid är själv-
klart hur en verksamhet skall klassificeras. Gränserna mellan offentligt och
privat kan vara diffusa. Den offentliga verksamheten kan bedrivas i delvis
oklara former. I debatten har på senare tid hävdats att det är kontrollmak-
ten - snarare än styrbarheten - som utgör problem i svensk statsförvaltning
(Petersson 1989:2). Våra förslag i det följande syftar till att göra riksdagens
budgetarbete tydligare i olika avseenden. Vi anser också att villkoren för
olika verksamhetsformer behöver klargöras.

Affärsverken

Affärsverkens verksamhet är mångskiftande och har få inbördes berörings-
punkter. Det är därför enligt vår uppfattning naturligt att de ekonomiska pa-
rametrar statsmakterna använder för att utöva ägarinflytande är olika för
olika affärsverk.

Att vissa affärsverk över huvud taget inte nämns i budgetpropositionen -
så som fallet är beträffande affärsverken under industridepartementet - fin-
ner vi dock anmärkningsvärt. Så länge affärsverken betraktas som statliga
myndigheter bör de också ingå i den statliga budgetprocessen. Liksom andra
statliga myndigheter bör de regelbundet bli föremål för riksdagsbehandling,
detta oberoende av om verksamheten påverkas genom anslag över statsbud-
geten eller ej.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

206

Vi ifrågasätter dock om målen för affärsverken behöver underställas riks-
dagen varje år. På samma sätt som vad gäller andra statliga myndigheter (jfr
avsnitt 9) skulle mål och riktlinjer kunna prövas av riksdagen när riksdagen
begär det. Det blir i samband därmed särskilt viktigt att riksdagen även in-
formeras om den faktiska utvecklingen i affärsverken, något som verksled-
ningskommittén också understrukit.

I syfte att skapa bättre överblick och ökad förståelse för hur statsmakterna
påverkar affärsverken föreslår vi att att affärsverken åtminstone under några
år blir föremål för fördjupad prövning samtidigt, så att en samlad redogö-
relse för samtliga affärsverk kan lämnas i budgetpropositionen.

Som framgått ovan är målen för verkens soliditet mycket varierande. Av
redogörelserna i budgetpropositionen framgår inte om soliditeten definie-
rats på olika sätt i olika fall, så att skilda definitioner delvis skulle kunna
förklara de redovisade differenserna. Där redovisas inte heller några sakliga
skäl till varför ett visst soliditetskrav valts. Förslag om att sänka kraven avvi-
sas av föredraganden med hänsyn till behovet av ytterligare beslutsunderlag
(sjöfartsverket) resp, önskvärdheten av långfristighet i fråga om ekonomiska
mål (luftfartsverket).

Vi anser att innebörden av skilda soliditetskrav - och av sådana krav över
huvud taget - närmare behöver klargöras för riksdagen. Det finns annars
risk för att kraven successivt anpassas till resp, verks egna möjligheter eller
önskemål. Statsmakternas inflytande kan då komma att begränsas till följd
av att innebörden av den nya styrformen är oklar.

Av sammanställningen ovan framgår att riksdagen delegerat en rad beslut
rörande affärsverken till regeringen. I något fall avser besluten kommande
budgetår, i andra fall hela treårsperioden eller obegränsad tid.

Vi ifrågasätter om riksdagen haft tillräcklig överblick över hela
affärsverksområdet vid dessa delegationer. Även om varje affärsverks verk-
samhet som ovan framhållits bör behandlas utifrån sina förutsättningar, bör
affärsverksformen som sådan innebära att vissa beslut regelmässigt fattas av
riksdagen. Exempelvis kan det ifrågasättas om statsmakterna bör avstå från
insyn i televerkets investeringsverksamhet enbart med hänvisning till att
denna har en "högteknisk" karaktär.

Vi finner det också anmärkningsvärt att riksdagen i två fall (beträffande
sjöfartsverket och luftfartsverket) godkänt vad föredraganden anfört och
samtidigt bemyndigat regeringen att besluta om avvikelser "därifrån”. Skill-
naden mellan ett sådant beslut och en omedelbar delegering av berörda frå-
gor blir i praktiken obetydlig. Riksdagens egentliga ställningstagande blir
oklart.

Vi förordar att en samlad redogörelse för lämnade bemyndiganden lämnas
i budget- eller kompletteringspropositionen åtminstone en gång per mandat-
period för att då bli föremål för förnyade överväganden från riksdagens sida.

De statliga företagen

Den redogörelse för de statliga företagen som riksdagen får genom regering-
ens skrivelse är mycket knapphändig och knappast avsedd som direkt be-
slutsunderlag. Riksdagens ledamöter kan använda sammanställningen för

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

207

att få en första överblick över det statliga företagandet. Uppgifter om en-
skilda företag finns i företagens årsredovisningar. Riksdagsledamöterna kan
också informera sig om enskilda företag genom att utnyttja sin rätt att när-
vara vid statliga företags bolagsstämmor.

Det hindrar enligt vår mening inte att sammanställningen skulle kunna gö-
ras mera informationsrik och intresseväckande. Den skulle t. ex. kunna in-
nehålla tablåer över sambandet mellan bolagen i skilda koncerner, samman-
ställningar över företagsförvärv och försäljningar under året och uppgifter
om etableringar och ägande i utlandet. Med hänsyn till att frågan om statligt
företagande är politiskt kontroversiell kan det ifrågasättas om ytterligare
uppgifter om de statliga företagen borde tillställas riksdagen genom rege-
ringens försorg. Särskilt uppgifter om vilka produkter eller tjänster statliga
företag svarar för borde vara lättillgängliga för samtliga riksdagsledamöter.
Vi återkommer till denna fråga i avsnitt 10.

Verksledningskommittén angav i sitt betänkande om affärsverken (SOU
1985:41) att regering och riksdag skulle kunna ange mål och riktlinjer även
för andra statliga företagskoncerner än affärsverkskoncerner. Föredragan-
den nämner också i propositionen om näringspolitik inför 1990-talet (prop.
1986/87:74) att det är en viktig uppgift för staten att definiera sina önskemål
och krav vad gäller de enskilda företagens utveckling, detta särskilt sedan
företagen lämnat en period av akuta överlevnadsproblem för att i stället söka
nya och mera offensiva utvecklingsvägar.

De mål som anges i propositionen är emellertid mycket allmänt formule-
rade - de statliga företagen skall medverka till ökad tillväxt, de skall ha god
kontakt med de anställda och deras organisationer, satsningar utomlands
skall vara ett komplement till den svenska verksamheten, företagen skall ha
en stabil lönsamhet och kunna leva och utvecklas av egen kraft. Några sär-
skilda riktlinjer för enstaka företag motsvarande dem som formulerats för
affärsverken anges inte. Målen har inte heller preciserats av riksdagen.

Vi tar inte här ställning till behovet av mer utvecklade riktlinjer för de stat-
liga företagen, men anser att frågan bör bli föremål för ytterligare övervä-
ganden. Verksamheten i statliga företag bör enligt vår mening utvärderas re-
gelbundet på riksdagens uppdrag. I samband därmed får riksdagen tillfälle
att ta ställning till mål, riktlinjer och ekonomiska förutsättningar för verk-
samheten. Statliga företag kommer att innefattas i den statliga budgetpro-
cessen och behandlas på i princip samma sätt som statliga myndigheter inkl,
affärsverken (jfr ovan).

Statliga fonder och stiftelser

Som framgår av redogörelsen tidigare i avsnittet går begreppen fond-stif-
telse-myndighet in i varandra. Det är - återigen - historiska bedömningar
och beslut som avgör i vilka former en verksamhet bedrivs och hur den finan-
sieras.

Vår uppfattning är att det behövs en grundlig genomgång av motiven för
att finansiera statlig verksamhet från statliga fonder resp, stiftelser. Sanno-
likt skulle avgränsningen av statsbudgeten och riksdagens inflytande bli tyd-
ligare om åtminstone mindre fonder avvecklades och kostnaderna för den

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

208

verksamhet de avser belastade statsbudgeten. Regelbundna (men inte nöd-
vändigtvis årliga) redogörelser för statlig fondförvaltning och statliga stiftel-
ser skulle ge riksdagen överblick över verksamheten och möjligheter till ex-
plicita ställningstaganden på samma sätt som vad gäller AP-fonden. Även
dessa verksamhetsformer skulle då - på ett tydligare sätt än för närvarande -
inlemmas i den statliga budgetprocessen och bli föremål för politisk debatt
och kontroll.

Insynsutredningen anger att stiftelseformen ofta valts för att verksamhe-
ten då bedöms kunna bedrivas smidigare och effektivare än i myndighets-
form. Vid en jämförelse mellan de bägge verksamhetsformerna stiftelse och
myndighet skulle frågan om bl. a. statsmakternas påverkansmöjligheter och
effektiviteten i verksamheten kunna belysas. En analys av för- och nackdelar
med olika verksamhetsformer skulle också kunna ha betydelse för framtida
ställningstaganden. Vi tar upp denna fråga på nytt i avsnitt 10.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Konstitutionellt är regeringen riksdagens verkställande organ. Regeringen
har skyldighet att underställa riksdagen vissa frågor för beslut och har även
i andra fall möjligheter att inhämta riksdagens godkännande. Riksdagen en-
sam fattar beslut om lagar och anslag till skilda verksamheter.

I den debatt om styrning av offentlig verksamhet som pågått sedan början
av 1980-talet har både riksdag och regering kritiserats för att vara alltför re-
spektfulla gentemot förvaltningen. Det har hävdats att statsmakterna på
många områden medvetet och frivilligt valt att inskränka sin politiska styr-
ning. Osäkerhet har rått om regeringens ansvar för förvaltningen och om hur
föreskriftsmakten (enligt regeringsformen, 8 kap.) lämpligen bör utövas
(SOU 1983:39).

Å andra sidan har regeringens möjligheter att ”regera mera” ifrågasatts.
Riskerna med en starkare styrning från regeringens sida har påtalats. Om
makten flyttas från förvaltningsmyndigheterna till byråkrater i regerings-
kansliet flyttas styrproblemen in i departementen. Relationerna mellan de
politiskt utnämnda och de opolitiska departementstjänstemännen riskerar
att bli problematiska (Klara-Posten 1983, SOU 1985:40).

De förslag som förelagts riksdagen syftar till att förstärka riksdagens och
regeringens styrning av de statliga förvaltningsmyndigheternas arbete. Vad
som i det följande kallas den nya budgetprocessen är därvid ett av flera me-
del för att säkerställa att myndigheternas verksamhet överensstämmer med
politiskt uttalade riktlinjer och prioriteringar. Budgetprocessen skall också
vara ett medel för att kontrollera att tillfredsställande effekter uppnås ut-
ifrån givna ekonomiska förutsättningar (prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226).

Andra förändringar av relationerna statsmakter-förvaltning har uttryckts
i t. ex. en ny förvaltningslag, ändrade uppgifter för myndigheternas lekman-
nastyrelser, ändrade riktlinjer för utnämning av statliga chefstjänstemän,

209

14 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

vidgade möjligheter för myndigheterna att själva bestämma i organisations-
frågor.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Mål- och resultatorienterad styrning, ökad långsiktighet, högre effektivitet,
större frihet för myndigheterna att själva besluta i detaljfrågor - det är några
nyckelord som använts för att sammanfatta inriktningen av den nya budget-
processen (se t. ex. kompletteringspropositionen 1988).

Den försöksverksamhet med treåriga budgetramar som pågått sedan 1985
övergår från budgetåret 1991/92 i reguljär verksamhet och utvidgas succes-
sivt till att omfatta samtliga statliga förvaltningsmyndigheter (utom myndig-
heter under försvarsdepartementet). Ramanslag, som möjliggör överföring
av anslagsmedel mellan budgetår, ersätter då de traditionella myndighetsan-
slagen. För uppdragsmyndigheter med 1 000-kronorsanslag förutses ingen
förändring vad gäller anslagsformen. Affärsverken berörs över huvud taget
inte av förändringarna.

Med utgångspunkt i särskilda direktiv från regeringen skall en fördjupad
prövning av varje myndighets totala verksamhet ske - i normalfallet - vart
tredje år. (Som framgår av avsnitt 7 har riksrevisionsverket föreslagit att den
fördjupade prövningen även skall omfatta behovet av ADB-investeringar
vid myndigheterna.) Åren däremellan sker vad som kallas en förenklad
prövning, vilket innebär att inriktningen av myndighetens verksamhet änd-
ras bara om detta är särskilt påkallat med hänsyn till t. ex. i något avseende
radikalt ändrade förutsättningar för myndighetens verksamhet.

Den fördjupade anslagsframställningen beskrivs i RRV:s handledning
som en pyramid enligt nedanstående inte helt lättolkade bild.

Källa: riksrevisionsverket (1989:3), Resultatorienterad styrning oclt budgetdialog

210

En av utgångspunkterna för verksamhetsplaneringen blir att myndigheterna
liksom hittills skall presentera ett huvudförslag som innebär en real minsk-
ning av resurserna med 5 procent på tre år. I den utsträckning myndigheterna
presenterar förslag till reformer skall det också finnas förslag till hur refor-
merna kan finansieras.

Varje myndighet skall förutom fördjupad eller förenklad anslagsframställ-
ning tillställa regeringen en s. k. årlig resultatredovisning med i huvudsak
kvantitativa uppgifter om myndigheten, dess verksamhet, personal, organi-
sation och ledningsstruktur, finansiering och produktivitet. Kostnaderna för
myndighetens prestationer och produkter skall anges på ett så långt möjligt
enhetligt sätt, liksom effekterna av verksamheten och verksamhetens kvali-
tet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

PWUHOJT

C/sweiORj
tar,

cmfiv

)

Källa: statsrådsberedningen, finansdepartementet, civildepartementet, Från marginal-
budgetering till helhetssyn - ökat ansvar ersätter detaljstyrning

De krav som ställs på myndigheterna i den nya budgetprocessen har ut-
tryckts i en budgetförordning (1989:400) som gäller från den 1 juli 1989. Till
vägledning för myndigheterna och regeringskansliets personal har en serie
handböcker med anvisningar för hur de nya dokumenten bör utformas givits
ut. Kurser och seminarier har under 1989 hållits för den personal som först
berörs av förändringarna. Regeringen har vidare tillsatt en kommitté för att
göra en översyn av budgetpropositionens innehåll och utformning m.m.
samt en särskild utredare för att se över den statliga redovisningsrevisionen
(dir. 1989:13 resp. 28).

I de olika dokument där den nya budgetprocessen beskrivits - det viktigaste
förefaller vara kompletteringspropositionen 1988 - har behovet av pragma-
tism och en verklighetsanpassad syn på möjligheterna till omedelbara för-
ändringar särskilt framhållits. Idémässigt anknyter den nya budgetprocessen
både till programbudgettankarna ( som också syftade till att genom förbätt-
rad kostnadsredovisning underlätta rationella beslut, jfr t. ex. Vinde och

211

Petri 1975) och till de föreställningar som legat bakom nollbasbudgete-
ringen.

Statsmakternas styrning skall i fortsättningen inriktas mot att regelbundet
ifrågasätta - och vid behov ompröva - de statliga myndigheternas verksam-
het. Påverkan genom successiva justeringar-marginalbudgetering-som be-
skrivits som den vanligaste styrformen hittills, skall överges till förmån för
helhetssyn och utvärdering.

Uppföljning och utvärdering skall i princip avse myndigheternas totala
verksamhet, inkl, de regelsystem de eventuellt administrerar. I vilken ut-
sträckning det är lämpligt eller möjligt att särskilt pröva t. ex. de stora trans-
fereringssystemen i samma omfattning och vid samma tidpunkter som de ad-
ministrerande myndigheterna skall dock prövas från fall till fall (prop.
1987/88:150).

Skillnaden jämfört med tidigare liknande (och föga framgångsrika) ambi-
tioner står att finna dels i medvetenheten om att förändringar av det här sla-
get kan ta lång tid, dels i de yttre former genom vilka förändringarna ut-
trycks. Särskilt nollbasbudgetering har kritiserats för att materialiseras i ett
omfattande och svåröverskådligt blankettsystem. Även inför en ny budget-
process har man emellertid känt behov av nya typer av dokument och enhet-
lig dokumentation (jfr ovan).

För att den nya budgetprocessen skall kunna fungera som det är tänkt krävs
också förändrade arbetsformer i berörda delar av statsförvaltningen. Hittills
har utrednings- och utbildningsverksamheten i hög utsträckning intriktats
mot de statliga förvaltningsmyndigheterna. Regeringen har aviserat ändrat
arbetssätt i regeringskansliet, men utan att närmare ange i vilket avseende
organisationen avses förändras (prop. 1987/88:150). Uppläggningen av bud-
getarbetet i regeringskansliet förefaller inte nämnvärt ha påverkats av för-
söksverksamheten med treåriga budgetramar vid vissa myndigheter (stats-
kontoret 1987).

Även behovet av ändrade arbetsformer i riksdagen till följd av den nya
budgetprocessen har diskuterats. Vid sin behandling av folkstyrelsekommit-
téns förslag ansåg konstitutionsutskottet att det fanns ansledning att över-
väga om det vore en lämplig ordning att vissa myndighets- eller frågeområ-
den gavs en mer djupgående behandling en gång per mandatperiod. Under
mellanliggande år skulle utskotten i sin motionsbehandling kunna hänvisa
till kommande beredningar. Förslag om begränsningar i motionsrätten, så
att en ledamot fick rätt att motionera i en fråga endast en gång per mandat-
period, avvisades av utskottet, som dock uttryckte sympati för tanken att på
frivillig väg försöka begränsa antalet motioner (KU 1987/88:43).

Den nya budgetprocessen, så som den presenterats i framför allt komplette-
ringspropositionen 1988, innehåller många tankar och utgångspunkter som
tidigare har prövats. Att förändringarna nu förutsätts ske med stort hänsyns-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

212

tagande till enskilda myndigheters förutsättningar och behov är värdefullt.
Likväl har i samband med den nya budgetprocessen presenterats dokument,
bestämmelser och tidtabeller som delvis motsäger de uttalade ambitionerna.

Även marginella förändringar kan vara betydelsefulla

Samtidigt som vi bedömer minskad detaljreglering och ökad inriktning mot
principiella frågeställningar som något eftersträvansvärt, ser vi en fara i att
riksdagens och regeringens styrning uppfattas som abstrakt och därmed svår-
påverkbar och ointressant. Av avsnitt 8 har framgått att riksdagens infly-
tande över affärsverken knappast har förstärkts genom de nya, mera indi-
rekta styrformerna. Frågan behandlades av riksdagen även i anslutning till
föregående budgetomläggning. Finansutskottets uppfattning var då föl-
jande:

Utskottet är . . . inte övertygat om att riksdagens inflytande över och påver-
kan på den statliga verksamhetens inriktning och utformning generellt sett
skulle öka om riksdagens beslut i huvudsak avsåg de långsiktiga målen för
verksamheterna. Sådana beslut blir lätt mycket allmänt hållna och oprecisa.
Om man då ger de verkställande organen full frihet att välja medel att uppnå
de av riksdagen fastställda målen skulle riksdagens inflytande rentav kunna
minska.

FiU 1977/78:1

Svårigheterna att regelbundet avge principiella viljeyttringar avseende be-
stämda förvaltningsmyndigheters totala verksamhet bör inte underskattas.
Avvägningen mellan generella - innehållslösa - och explicita - och därmed
alltför detaljerade - uttalanden är besvärlig och har inte heller diskuterats
närmare inför omläggningen av budgetprocessen. Ändå är det just frågan
om hur mål och kriterier kan formuleras och på vilket sätt verksamheter kan
utvärderas som blir avgörande för om den nya budgetprocessen på något vä-
sentligt sätt kommer att skilja sig från försöksverksamheten med program-
budgetering.

Det är ett långsiktigt och krävande arbete att genomföra mera genomgri-
pande reformer eller att introducera nya synsätt i statsförvaltningen. Även
utifrån ett treårsperspektiv finns stora bindningar i förvaltningsapparaten.
Samtidigt kan successiva marginella förändringar i efterhand mycket väl ka-
raktäriseras som reformer. Man har då genom partiella förändringar i flera
steg åstadkommit vad som kanske hade varit omöjligt att i ett sammanhang
lägga fram som en ”ny inriktning”.

Genomgången i avsnitt 6 visar att riksdagens ändringar av regeringens för-
slag ofta är marginella sett i relation till beräknat anslag eller till statsbudge-
ten i dess helhet. Det hindrar inte att riksdagen betraktat dessa frågor som
så betydelsefulla att ändringar bedömts motiverade. För mottagarna av t. ex.
ett specialdestinerat bidrag blir riksdagens beslut att anslå ytterligare medel
inte oväsentligt.

Av avsnitt 6 framgår också att riksdagen har intresserat sig för bestämda
områden och anslag flera år i rad. I ett treårigt budgetsystem finns risk för
att de förenklade anslagsframställningarna och regeringens redogörelser
med anledning av anslagsframställningarna inte blir tillräckligt informativa.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

213

Riksdagens möjligheter att följa upp beslutade förändringar kommer då att
försämras.

Budgetprocessen är en politisk beslutsprocess

Hela budgetprocessen har hittills i allt väsentligt varit framtidsinriktad. Av
exemplen i avsnitt 5 framgår att redogörelser för hur det gick knappast be-
traktats som något normalt inslag i budgetarbetet. I debatten har hävdats att
riksdag och regering haft otillräcklig kapacitet för att ta hand om de utvärde-
ringar som gjorts - till följd av tidsbrist, andra engagemang eller t. o. m.
taktiska överväganden. Att resultaten skall översättas från en administrativ
till en politisk logik antas också försvåra informationsöverföringen (energi-
forskningsnämnden 1989).

Vår uppfattning är att svårigheterna att formulera uppföljningar och ut-
värderingar i politiskt relevanta termer inte blivit tillräckligt belysta. Vi för-
utsätter därför att denna fråga fortlöpande uppmärksammas både i rege-
ringskansliets och utskottens arbete. Det finns annars en uppenbar risk för
att myndigheterna i den nya budgetprocessen kommer att producera stora
mängder data som statsmakterna inte kan använda.

Vi ifrågasätter också om tillräcklig hänsyn har tagits - och tas - till att den
statliga budgetprocessen är en politisk beslutsprocess, för vilken t. ex. skilda
bedömningar av landets ekonomiska situation och meningsyttringar i den
allmänna debatten är viktiga utgångspunkter. Politik har beskrivits som en
serie approximationer. Samhället förändras genom upprepade små föränd-
ringar, där konsekvenserna kan överblickas och inte alltför många variabler
behöver beaktas samtidigt. Skilda intressegrupper bevakar sina intressen
och garanterar därmed att viktiga aspekter av en fråga inte glöms bort (Lind-
blom 1958).

Den s. k. treårsbudgeteringen så som den hittills har presenterats är i allt
väsentligt upplagd som en ideal och mycket rationalistisk planeringsprocess,
där man bortsett från politikens i grunden fragmentariska karaktär. Intresset
har fokuserats på formerna för den nya budgetprocessen. I vilka avseenden
förändringarna verkligen leder till (i någon mening) effektivare statlig verk-
samhet har inte ägnats tillräcklig uppmärksamhet.

Den starka låsningen till enskilda statliga förvaltningsmyndigheter, som
förutsätts i systemet med treåriga budgetramar, innebär dessutom en väsent-
lig begränsning. Som framgått tidigare i rapporten bedrivs statlig verksamhet
i många former. Betydelsefulla delar av statsverksamheten ligger utanför
statsbudgeten och den statliga budgetprocessen. Den nya budgetprocessen
innebär ingen förändring härvidlag, snarast försämras riksdagens möjlighe-
ter att överblicka sammanhållna verksamhetsområden.

Att myndighetsanslagen prövas vid olika tidpunkter kan också försvåra
budgetarbetet i riksdagen. Om det beslutsunderlag som erfordras för riksda-
gens beslut i en bestämd fråga inte presenteras samlat, kan riksdagen behöva
avvakta med sitt ställningstagande till ett påföljande budgetår, något som
kan förrycka den planerade uppläggningen av budgetarbetet och innebära
oväntade komplikationer för myndigheter, regeringskansli och riksdagsut-
skott.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

214

Även inom det nya systemets ram finns onödiga begränsningar. I ett sam-
hälleligt perspektiv finns det t. ex. ingen anledning att varje befintlig myn-
dighet skall finansiera sina egna reformer. Ett generellt besparingskrav på
fem procent under en treårsperiod är också ett påtagligt avsteg från ambitio-
nen att värdet av varje myndighets verksamhet skall prövas grundligt och i
särskild ordning.

Föreställningen att fördjupade och förutsättningslösa prövningar av en-
staka myndigheters verksamhet bör ske rutinmässigt och på ensartat sätt bör
således omprövas. Enligt vår uppfattning finns det inget hinder för att treårs-
budgeteringen utformas på ett mera flexibelt sätt, så att t. ex. delar av en
myndighets verksamhet kan underställas fördjupad prövning flera år i rad.
En i något avseende anmärkningsvärd medelsanvändning eller stora balan-
ser kan också motivera att myndighetens verksamhet granskas närmare un-
der flera år.

För att möjliggöra fördjupad prövning av olika konstellationer av myndig-
heter är det viktigt att den turordning för att introducera förvaltningsmyn-
digheterna i treårsbudgetcykler som regeringen presenterat (prop.
1988/89:100, bil. 15) - och som riksdagen inte ifrågasatt - inte uppfattas som
en gång för alla given. Riksdagen har möjlighet - och bör också uttnyttja
möjligheten - att begära fördjupad prövning av myndigheter vars verksam-
het det av någon anledning bedöms vara värdefullt att pröva i ett samman-
hang.

Budgetprocessen vidgas, riksdagen ställer krav

Vi föreslår att riksdagen mera aktivt än vad som hittills förutsatts griper in i
den nya budgetprocessen. I stället för att den fördjupade prövningen följer
ett av regeringen fastställt schema bör enligt vår uppfattning riksdagen årli-
gen ange vilka myndigheter, andra statliga organ eller verksamhetsområden
som skall underställas fördjupad prövning ett bestämt budgetår. Riksdagen
bör således i sin beställning till regeringen inte vara begränsad till enskilda
anslag eller departementsområden. I stället bör fördjupade prövningar avse
hela verksamhetsområden oberoende av om dessa för närvarande redovisas
över statsbudgeten eller inte.

Budgetpropositionens innehåll och omfång kommer att variera mellan
olika budgetår beroende på vilka områden riksdagen särskilt önskat få be-
lysta. Inslaget av uppföljning och utvärdering i budgetprocessen ökar. Samti-
digt blir gränsdragningen mellan vad som redovisas över statsbudgeten resp,
vid sidan av denna fortlöpande föremål för överväganden. Statsbudgetens
avgränsning kan göras mera entydig.

Även om det kan förefalla naturligt att åtminstone betydelsefulla verk-
samhetsområden, såsom exempelvis socialförsäkringssektorn, statsbidragen
till kommunerna, bostads- och jordbrukspolitiken och affärsverkens verk-
samhet, prövas en gång per mandatperiod, finns det ingenting som hindrar
att riksdagen beslutar att fördjupad prövning kan undvaras - eller att det
finns behov av sådan prövning flera år i rad.

Förslaget medför att större hänsyn kan tas till politiskt relevanta frågor,
där utvärdering och omprövning uppfattas som angelägna. Eftersom riksda-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

215

gens beställning till regeringen behöver föregås av diskussioner i utskotten,
får även oppositionspartierna möjlighet att påverka valet av verksamheter
som skall bli föremål för fördjupad prövning.

Riksdagen bör kunna ange principiella utgångspunkter för prövningen.
Den ”budgetdialog” som hittills främst syftat på kontakterna regering-myn-
digheter utvidgas därmed till att omfatta även riksdagen. Riksdagens infly-
tande över budgetprocessen ökar. Budgetprocessen blir i högre grad en poli-
tisk beslutsprocess.

Vårt förslag innebär inte att regeringens skyldighet att på eget initiativ
lämna förslag till riksdagen inskränks. Behov av mera omedelbara anpass-
ningar kommer fortfarande att föreligga som följd av t. ex. omvärldsföränd-
ringar som inte kunnat förutses eller som resultat av tidigare riksdagsbeslut.
Regeringen bör också vara oförhindrad att även fortsättningsvis själv initiera
utvärdering och omprövning inom skilda områden.

Hur statsmakterna styr statlig verksamhet beror i hög grad på i vilken form
verksamheten bedrivs. I rapporten finns exempel på att ”effektivitet” kan
användas som ett argument för att minska statsmakternas insyn eller göra
påverkansmöjligheterna mera diffusa.

Vår uppfattning är att innebörden av skilda styrformer behöver klargöras.
Det gäller särskilt om den statliga budgetprocessen, som vi föreslår, utvidgas
till att omfatta statlig verksamhet oberoende av om denna redovisas över
statsbudgeten eller inte. En analys av skilda styrformer och deras
konsekvenser för statsmakternas insyn i resp, verksamhet bör omfatta för-
valtningsmyndigheter, uppdragsmyndigheter, affärsverk, statliga företag,
fonder och stiftelser. Väsentligt är att statsmakternas förutsättningar att
styra med hjälp av ekonomiska nyckeltal utreds. Även effekterna av skilda
former för statliga investeringar behöver preciseras.

Av rapportens tidigare avsnitt har framgått att riksdagen i nuvarande bud-
getprocess får flera dokument med delvis samma innehåll. Hur de olika do-
kumenten förhåller sig till varandra och hur de kan användas framgår inte
särskilt tydligt - om över huvud taget - av budget- och kompletteringspropo-
sitionerna.

Till hjälp för riksdagens ledamöter behövs vidare enligt vår mening över-
skådliga redogörelser - enkla handböcker - för nationalräkenskapssystemet,
nationalbudgeten, långtidsbudgeten, årsbokslutet för staten och statsbudge-
tens realekonomiska fördelning. Av redogörelserna bör framgå vad resp, re-
dovisning innehåller, vilka avgränsningar som gjorts, eventuella begräns-
ningar i materialet samt hur redovisningen kan användas. Riksdagen får där-
efter möjlighet att ta ställning till vilka av dokumenten som fortsättningsvis
bör ingå i budgetprocessen.

Den information riksdagen får i budgetprocessen behöver förtydligas i en
rad avseenden. Vad gäller särskilt statsbudgetens inkomstsida och informa-
tionen om statliga företag behövs enligt vår mening ytterligare utredningar
för att mera i detalj avgöra vilken information riksdagen behöver och hur

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

216

den bör presenteras. Riksdagen får därmed underlag även för materiella för-
ändringar vad gäller t. ex. finansiering genom underskott på inkomsttitlar
eller ändrade verksamhetsformer för viss statlig verksamhet.

Vi föreslår i övrigt att riksdagens roll i budgetprocessen utformas enligt de
riktlinjer som anges i rapporten.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Tabell 1. Jämförelse mellan budgetproposition och kompletteringsproposition,
miljarder kronor, löpande priser

Budgetår	83/84	84/85	85/86	86/87	87/88	88/89
Utgifter
Budgetprop.	294,4	304,9	320,3	335,6	345,8	353,3
Kompl.prop.	298,0	310,5	321,6	337,4	348,6	352,5
Differens	+ 3,7	+ 5,6	+ 1,3	+ 1,9	+ 2,8	- 0,8
Inkomster
Budgetprop.	204,1	224,1	256,9	286,6	308,9	341,4
Kompl.prop.	208,2	243,3	260,8	292,5	318,1	345,8
Differens	+ 4,0	+ 19,2	+ 4,0	+ 5,9	+ 9,2	+ 3,9
Underskott
Budgetprop.	90,2	80,8	63,5	48,9	36,9	11,9
Kompl. prop.	89,9	67,2	60,8	44,9	30,5	6,7
Differens	- 0,4	- 13,6	- 2,6	- 4,0	- 6,5	- 5,6

Tabell 2. Jämförelse mellan kompletteringsproposition och statsbudget, miljarder
kronor, löpande priser

Budgetår	83/84		84/85		85/86		86/87	87/88	88/89
Utgifter
Regeringen		298,0		310,5		321,6	337,4	348,6	352,5
Riksdagen		300,9		311,4		323,4	336,4	347,2	353,6
Ändring	+	2,9	+	0,9	+	1,8	- 1,0	- 1,5	+ 1,0
Inkomster
Regeringen		208,2		243.3		260,8	292,5	318,1	345,8
Riksdagen		210,8		244,1		262,0	293,2	318,0	347,1
Ändring	4-	2,6		0,8	+	1,2	+ 0,7	- 0,1	+ 1,3
Underskott
Regeringen		89,9		67,2		60,8	44,9	30,5	6,7
Riksdagen		90,1		67,3		61,4	43,2	29,1	6,5
Ändring	+	0,2	+	0,1	+	0,6	- 1,7	- 1,4	- 0,2

217

Tabell 3. Jämförelse mellan statsbudgeten och statsbudgetens utfall, miljarder
kronor, löpande priser

Budgetår	83/84	84/85		85/86	86/87	87/88	88/89
Utgifter
Statsbudget	300,9		311,4	323,4	336,4	347,2	353,6
Utfall	298,3		329,1	321,9	335,3	336,7
Differens	- 2,6	+	17,8	- 1,5	- 1,1	- 10,5
Inkomster
Statsbudget	210,8		244,1	262,0	293,2	318,0	347.1
Utfall	221,2		260,6	275,1	320,1	332,6
Differens	+ 10,4	+	16,5	+ 13,1	+ 26,9	+ 14,5
Underskott
Statsbudget	90,1		67,3	61,4	43,2	29,1	6,5
Utfall	77,1		68,5	46,8	15,2	4,1
Differens	- 13,0	+	1,2	- 14,6	- 28,0	- 25,0

Tabell 4. De största inkomsttitlarna, miljarder kronor, löpande priser

Budgetår

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Inkomsttitel	1983/84	1984/85	1985/86	1986/87	1987/88
Fysiska personers skatt på inkomst, reavinst, rörelse - statsbudget	28,9	47,1	36,8	45,2	52,5
- utfall	35,6	52,3	43,3	50,9	58,2
- diff	- 6,7	- 5,2	- 6,6	- 5,7	- 5,8
Juridiska personers skatt på inkomst, reavinst, rörelse - statsbudget	7,2	13,0	15,8	14,8	19,6
- utfall	10.8	11.7	15,9	23,0	23,0
- diff	- 3,7	+ 1,3	- 0,1	- 8,1	- 3,4
Folkpensionsavgift - statsbudget	30,8	30,5	35,0	38,9	41,0
- utfall	30,9	30,9	36,4	40,2	42,8
- diff	- 0,1	- 0,4	- 1,4	- 1,3	- 1,8
Barnomsorgsavgift - statsbudget	7,2	7,1	8,2	9,0	9,5
- utfall	7,2	7,2	8,4	9,4	10,0
- diff	-	- 0,1	- 0,3	- 0,4	- 0,4
Allmän löneavgift - statsbudget	7,7	6,6	7,5	8,2	8,7
- utfall	7,6	6,6	7,9	8.5	6,1
- diff	+ 0,1	-	- 0,4	- 0,3	+ 2,6
Mervärdeskatt - statsbudget	49,1	55,1	58,3	66,2	72,4
- utfall	48,5	59,3	63,5	72,3	80,0
- diff	+ 0,6	- 4,2	- 5,2	- 6,1	- 7,6
Bensinskatt - statsbudget	6,5	6,9	12,1	11,8	13,5
- utfall	6,7	8,5	12,6	11,9	14,0
- diff	- 0,3	- 1.7	- 0,5	- 0,1	- 0,5

218

Inkomsttitel

Budgetår

1983/84

1984/85

1985/86

1986/87

1987/88

Skatt på spritdrycker

- statsbudget

- utfall

- diff

6,0

5,9
+ 0,1

5.1

5.2

- 0,1

5,3

5,9

- 0,6

5,9

Energiskatt

- statsbudget

- utfall

- diff

9.1

9.2

- 0,1

10,0

11,4

- 1,4

10,5

11,0

- 0,5

10,8

12,1

- 1,3

13,1

13,0
+ 0,1

Riksbankens
inlevererade
överskott

- statsbudget

- utfall

- diff

4,0

5,4

- 1,4

7,0

6,8
+ 0,2

7,1

6,3
+ 0,8

6,4

5,6
+ 0,8

Ränteinkomster
på lån för bostads-
byggande

- statsbudget

- utfall

- diff

8,0

8,1

7,9
+ 0,2

8,2

8,3

- 0,1

9,9

9,0
+ 0,9

6,4

6,3
+ 0,1

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Kommentar:

Fysiska personers skatt på inkomst, realisationsvinst och rörelse - De faktiska
inkomsterna har för tre av fem budgetår överstigit de beräknade med om-
kring 10 procent. Budgetåret 1983/84 blev inkomsterna 23 procent högre än
beräknat och budgetåret 1985/86 närmare 18 procent högre.

Juridiska personers skatt på inkomst, realisationsvinst och rörelse - Budget-
åren 1983/84 och 1986/87 översteg inkomsterna med mer än 50 procent de
beräknade. För budgetåret 1984/85 uppgick faktiska inkomster till 90 pro-
cent av beräknade, och för budgetåret 1987/88 blev de omkring 17 procent
högre än beräknat.

Folkpensionsavgift - Faktiska inkomster har överstigit beräknade med högst
4 procent under perioden.

Barnomsorgsavgift - Faktiska inkomster är genomgående obetydligt högre
än beräknade. Skillnaden uppgår till mellan 1 och 5 procent.

Allmän löneavgift - Skillnaden mellan beräkning och utfall var markant en-
dast budgetåret 1987/88, då faktiska inkomster uppgick till endast 70 procent
av beräknade.

Mervärdeskatt - Inkomsterna var något för lågt beräknade för budgetåret
1983/84. Därefter har inkomsterna underskattats med i storleksordningen 10
procent (1987/88 omkring 7,5 miljarder kronor.).

Bensinskatt - Inkomsterna underskattades med närmare en fjärdedel bud-
getåret 1984/85. Övriga år har faktiska inkomster överstigit beräknade med
mellan 1 och 4 procent.

219

Skatt på spritdrycker - Skillnaden mellan beräknade och faktiska inkomster
var betydande endast budgetåret 1986/87, då inkomsterna underskattades
med mer än 10 procent (602 milj, kr.)

Energiskatt - Budgetåret 1984/85 underskattades inkomsterna med närmare
15 procent, budgetåret 1986/87 med omkring 12 procent. Övriga år har skill-
naderna varit mindre.

Riksbankens inlevererade överskott - Budgetåret 1984/85 översteg riksbank-
ens inlevererade överskott det beräknade. Därefter har riksbanken levererat
in mindre än vad som förutsatts i statsbudgeten. Se avsnitt 5.

Ränteinkomster på lån för bostadsbyggande - Inkomsterna har motsvarat be-
räkningarna eller blivit lägre än beräknat. Budgetåret 1986/87 var skillnaden
9 procent.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Tabell 5. De största utgiftsanslagen, miljarder kronor, löpande priser

Budgetår

Anslag	1983/84	1984/85	1985/86	1986/87	1987/88
Utvecklingssamarbete gm SIDA - statsbudget	3,7	4,0	4,3	4,7	5,2
- utfall	3,8	3,9	4,3	4,1	5,0
- diff	- 0,1	+ 0,1	-	+ 0,6	+ 0,1
Allmänna barnbidrag - statsbudget	5,9	7,0	8,2	9,1	10,1
- utfall	5,8	7,0	8,3	9,3	10,2
- diff	+ 0,1	-	-	- 0,1	- 0,1
Bidrag till sjuk- försäkringen - statsbudget	4,1	4,3	4,7	5,0	5,7
- utfall	4.2	5,7	4,4	5,6	6,4
- diff	- 0,1	- 1,4	+ 0,2	- 0,6	- 0,7
Folkpensioner - statsbudget	40,8	41,5	44,7	48,1	50,6
- utfall	40,5	42,3	45,3	47,7	50,6
- diff	+ 0,3	- 0,9	- 0,6	+ 0,4	-
Bidrag till kommunal barnomsorg - statsbudget	4,9	6,5	7,4	8,5	9,1
- utfall	4.7	7,5	7,9	8,7	9,2
- diff	+ 0,2	- 1,0	- 0,5	- 0,2	-
Skatteutjämningsbidrag till kommunerna - statsbudget	10,8	11,2	11,6	12,6	13,6
- utfall	10,8	11,2	11,5	12,6	13,8
- diff	-	- 0,1	+ 0,1	-	- 0,1
Bidrag till drift av grundskolor - statsbudget	13,0	12,9	13,7	14,9	16,0
- utfall	12,9	13,3	14,2	14,8	16,6
- diff	+ 0,1	- 0,4	- 0,5	+ 0,1	- 0,5
Räntebidrag m.m. - statsbudget	10,3	9,0	10,4	14,6	12,4
- utfall	9,9	12,1	11,0	14,5	13,3
- diff	+ 0,4	- 3,1	- 0,6	+ 0,1	- 0,9

220

Kommentar:

Utvecklingssamarbete genom SIDA - De senaste budgetåren har medel re-
serverats till påföljande budgetår.

Allmänna barnbidrag - Anslaget har inte något av budgetåren överskridits
med mer än drygt 1 procent.

Bidrag till sjukförsäkringen - Budgetåret 1984/85 överskreds anslaget med
drygt 30 procent. De senaste budgetåren har överskridandet uppgått till om-
kring 12 procent.

Folkpensioner - Utfallet har uppgått till mellan 99 och 102 procent av beräk-
nat anslag under femårsperioden.

Bidrag till kommunal barnomsorg - Anslaget har de senaste budgetåren
överskridits obetydligt. Budgetåret 1984/85 uppgick överskridandet till 15
procent.

Skatteutjämningsbidrag till kommunerna - Utfallet har inte avvikit mer än 1
procent från beräknat belopp under perioden.

Bidrag till drift av grundskolor - Anslaget har överskridits med drygt 3 pro-
cent budgetåren 1984/85, 1985/86 och 1987/88.

Räntebidrag m.m. - Anslaget överskreds med över 30 procent budgetåret
1984/85 men har därefter som mest överskridits med 7 procent (budgetåret
1987/88).

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Tabell 6. Jämförelse mellan redovisat och underliggande budgetsaldo, miljarder
kronor

Budgetår	83/84	84/85	85/86	86/87	87/88	88/89 89/90
Budgetprop. 1984 - Budgetsaldo - underliggande	- 84,9	- 80.8
budgetsaldo	- 92,6	- 92,1
Budgetprop. 1985 - budgetsaldo - underliggande	- 77.1	69.7	- 63,5
budgetsaldo	- 66.7	- 61.7	- 60.6
Budgetprop. 1986 - budgetsaldo - underliggande	- 77.1	- 68.5	- 52,2	- 48,9
budgetsaldo	- 66.3	- 58.2	- 52.8	- 49,3
Budgetprop. 1987 - budgetsaldo - underliggande				- 40,5	- 36,9
budgetsaldo			- 42.7	- 40.4	- 37.6
Budgetprop. 1988 - budgetsaldo - underliggande				- 15.2	- 14.7	- 11.9
budgetsaldo				- 13.4	- 13.8	- 20.1

Budgetprop. 1989

-budgetsaldo - 4.1 11,0 0.4

- underliggande

budgetsaldo - 7,0 5.6 — 3.8

221

Tabell 7. Jämförelse mellan underliggande budgetsaldo enligt budgetproposition
resp, kompletteringsproposition, miljarder kronor

Budgetår	83/84	84/85	85/86	86/87	87/88	88/89	89/90
1984:
- budgetprop.	- 92,6	- 92,1
- kompl.prop.	- 85,4	- 81,6
1985:
- budgetprop.	- 66,7	- 61,7	- 60,6
- kompl.prop.		- 59.4	- 60,4
1986:
- budgetprop.	- 66,3	- 58,2	- 52,8	- 49,3
- kompl.prop.		- 58,2	- 48,2	- 45,7
1987:
- budgetprop.			- 42,7	- 40,4	- 37,6
- kompl.prop.			- 42,7	- 33,3	- 31,8
1988:
- budgetprop.				- 13,4	- 13,8	- 20,1
- kompl.prop.				- 13,4	- 7,6	- 14,4
1989:
- budgetprop.					- 7,0	5,6	- 3,8
- kompl.prop.					- 10,0	0,7	4,6

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

Agell J och Dillén M (1989) Distributional Effects of High lnterest Rates, Sve-
riges Riksbank, Occasional Paper 5

Birgersson B O (1978) Riksdagsledamöterna: beslutsfattare och representan-
ter i antologin Vem håller i rodret?, red. D Tarschys, LiberFörlag

Buchanan J (1988) Maktens gränser, Ratio

Czarniawska Joerges B och Jacobsson B (1987) Budget in a Cold Climate,
Handelshögskolan i Stockholm

Ds Fi 1983:26 Generellt statsbidrag tio kommuner - modellskisser, rapport till
ESO (finansdep.)

Ds C 1986:5 Statsmakternas granskning av statliga bolag och stiftelser

Ds 1988:34 Hur stor blev tväprocentaren? Erfarenheter av en besparingstek-
nik, rapport till ESO (finansdep.)

Ds 1988:48 Kommunal självstyrelse och jämlika kommuner av Nils Stjern-
kvist och Håkan Magnusson

Ds 1988:54 Alternativ i jordbrukspolitiken, rapport till ESO (finansdep.)

Ds 1989:23 Vad skall staten äga? De statliga företagen inför 90-talet, rapport
till ESO (finansdep.)

Ds 1989:26 Statsbidrag till kommuner: Allt på en check eller lite av varje? En
jämförelse mellan Norge och Sverige, rapport till ESO (finansdep.)

Energiforskningsnämnden (1989) Energiforskningsprogrammet - från poli-
tisk vision till praktisk verklighet av Joachim Schäfer, Efn-rapport 30

222

Finansdepartementet, riksrevisionsverket (1983) Budgethandbok, anvis-
ningar för myndighetens anslagsframställning samt för utformning och tolk-
ning av regleringsbrev

Herlitz N (1946) Grunddragen av det svenska statsskickets historia, Stock-
holm, Svenska Bokförlaget

Izraeli D och Jick T (1986) The Art of Saying No! Linking Power to Culture,
Organization Studies 1986, 7/2, 171-192

Jacobsson B (1984) Hur styrs förvaltningen? - myt och verklighet kring de-
partementens styrning av ämbetsverken, Studentlitteratur

Klara-Posten (1983) Regeringskansliet kolossalt petrifierat, nr 8/1983

Kommunförbundet (1989) Bestämma i eget hus! Statsbidragssystem för bättre
utjämning och större kommunal frihet samt Några politikers syn på statsbi-
drag och styrning

Kungliga Myntkabinettet (1989) Statsbudgeten under 400 år

Lane J-E och Back S (1989) Den svenska statsbudgeten, SNS Förlag

Lindblom C E (1958) Policy Analysis, The American Economic Review, vol.
48 nr 3

Lybeck J A (1984) Hur stor är den offentliga sektorn? Liber

Långtidsutredningen 87, bilaga 7 Samhällsekonomiska effekter av stats-
skuldspolitiken av Jonas Agell och Mats Persson

Madsen V (1969) Redovisningens roll i 70-talets styrsystem, Bonniers

Maktutredningen (1987:1) Riksdagen säger nej! ett exempel på "politik som
reaktion", av Bengt Jacobsson, rapport 17

Maktutredningen (1987:2) Statens symboler av Olof Petersson och Jonas
Fredén

March J och Olsen J P (1983) Organizing Political Life: What Administrative
Reorganization Tells Us About Governing, The American Political Science
Review, 88, 281-296

Molin B, Månsson L, Strömberg L (1979) Offentlig förvaltning, Stats- och
kommunförvaltningens struktur och funktioner, BonnierFakta

Myhrman J (1980) Varför växer den offentliga sektorn så snabbt? Ekonomisk
Debatt nr 5

Olsen J P (1970) Local Budgeting, Decision-Making or a Ritual Act? Scandi-
navian Political Studies 5/1970

Petersson O (1989:1) Maktens nätverk, Carlsson bokförlag

Petersson O (1989:2) Den gränslösa staten. Svenska Dagbladet den 29 au-
gusti 1989

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

223

Riksbanken (1989) Penning- och valutapolitik, 1989:1

Riksdagens revisorer (1986) Kronofogdemyndigheternas utnyttjande av per-
sonalresurserna, rapport 1985/86:7

Riksdagens revisorer (1989:1) Arbetsskadeförsäkringen, rapport 1988/89:5

Riksdagens revisorer (1989:2) 1983 års bostadsförbättringsprogram, rapport
1989/90:2

Riksdagens revisorer (1989:3) Postkoncernens verksamhet, rapport
1989/90:4

Riksrevisionsverket (1975) SEA, statens ekonomiadministrativa system

Riksrevisionsverket (1984) Varför blev det dyrare? Kostnadsutvecklingen för
statliga reformer, dnr 1983:334

Riksrevisionsverket (1985, 1986, 1987 och 1988) Statens finanser

Riksrevisionsverket (1987:1) Realekonomisk fördelning av statens totala in-
komster och utgifter för kalenderåren 1984 och 1985 och för jan-juni 1986,
1987-01-20

Riksrevisionsverket (1987:2) Produktion av inkomststatistik, dnr 1987:1480

Riksrevisionsverket (1989:1) Preliminär realekonomisk fördelning av statens
totala inkomster och utgifter för kalenderåren 1986, 1987 och första halvåret
1988, 1989-04-05

Riksrevisionsverket (1989:2) Utredning av former för finansiering och redo-
visning av statliga myndigheters investeringar, 1989-04-10

Riksrevisionsverket (1989:3) Resultatorienterad styrning och budgetdialog

Riksgäldskontoret (1988) Verksamhetsberättelse för 1987188

SOU 1952:44 Principbetänkande angående driftbidrag till primärkommuner

SOU 1952:45 Bestämmelser och praxis rörande statens budget

SOU 1959:16 Riksdagens budgetarbete

SOU 1967:11, 12, 13 Programbudgetering

SOU 1973:43 Budgetreform

SOU 1982:12 Statlig fondförvaltning m.m.

SOU 1982:62 Avveckling av statliga fonder

SOU 1983:39 Politisk styrning - administrativ självständighet

SOU 1984:60 Generell permutation av donationsbestämmelser

SOU 1985:40 Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning

SOU 1985:41 Affärsverken och deras företag

SOU 1985:60 Statens förvaltningsfond

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

224

SOU 1986:27 Folkets främsta företrädare

SOU 1987:6 Folkstyrelsens villkor

SOU 1988:38 Ägande och inflytande i svenskt näringsliv

Statens jordbruksnämnd (1988) Rapport med underlag för 3-årsbudget
1989/90-1991/92

Statistiska centralbyrån Nationalräkenskaper 1970, 1975-1987, N 10SM
8801

Statskontoret (1987) Perspektiv på treårsbudgetprocessen och den nya för-
valtningspolitiken, rapport 1987:39

Statskontoret (1988) Treåriga budgetramar, erfarenheter av försöksverksam-
heten, rapport 1988:7

Statskontoret (1989) Vad kostar ett statsbidrag? - administrationskostnader
hos stat och kommun

Statsrådsberedningen, finansdepartementet, civildepartementet Från mar-
ginalbudgetering till helhetssyn - ökat ansvar ersätter detaljstyrning

Söderlind D, Petersson O (1988) Svensk förvaltningspolitik, Diskurs

Tarschys D (1978) Den offentliga revolutionen, Kontenta, Liber Förlag

Widebäck G (1979) En betraktelse över nollbasbudgetering, Ekonomen
1979:4

Wigforss E (1927) Hur en svensk riksbudget blir till, Hugo Gebers förlag

Wildavsky A (1975) Budgeting: A Comparative Theory of Budgetary Proces-
ses, Little, Brown and Company

Vinde P och Petri G (1975) Hur Sverige styres, centralförvaltningen och sta-
tens budget, Prisma

Zeitz G (1980) Interorganizational Dialectics, Administrative Science Quar-
terly, vol. 25

Redog. 1990/91:2

Bilaga 5

(Förs. 1989/90:11)

225

15 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 2

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av 1983 års bostadsför-
bättringsprogram. Programmet som enligt riksdagens beslut skall genomfö-
ras under tiden 1983-1993 syftar till att skapa förutsättningar för det befint-
liga bostadsbeståndets förnyelse. Det lägger tyngdpunkten vid underhåll, re-
parationer och energisparåtgärder samt vid en ökad tillgänglighet till bostä-
derna för äldre och handikappade.

Revisorerna har vid sin granskning funnit att bostadsförbättringsprogram-
met har bidragit till att ett förnyelsearbete på bostadsområdet intensifierats
och att delar av det aktuella bostadsbeståndet har förbättrats och förnyats.
Möjligheterna till ett effektivt genomförande av programmet har dock på-
verkats i negativ riktning av ryckigheter i genomförandet föranledda av åt-
gärder i syfte att främja nybyggandet av bostäder.

Den statliga styrningen av bostadsförsörjningen är i första hand konstrue-
rad för nybyggande och inte direkt för ombyggande. Därigenom har det ad-
ministrativa förfarandet för bostadsförbättringar blivit onödigt komplicerat
och därtill onödigt kostsamt. Planeringen och genomförandet av bostadsför-
bättringarna har också påverkats menligt av att villkoren för genomförandet
från tid till annan ändrats. När förändringar i regelsystemet inträffat har man
sålunda tvingats göra om delar av ombyggnadsprocessen. Kostnaderna för
att administrera och genomföra dessa åtgärder har blivit betydande i de fall
då förutsättningarna ändrats alltför mycket. Möjligheterna att ta vara på er-
farenheter och teknisk kunskapsutveckling har också försvårats liksom den
sunda konkurrensen.

Enligt vår mening behövs med hänsyn till bl.a. bostadsbeståndets sam-
mansättning, ålder och kvalitet även framdeles bostadsförbättringsåtgärder
och statligt stöd i olika former.

Vid de fortsatta åtgärderna bör stor vikt läggas vid kontinuiteten i genom-
förandet i syfte att underlätta och förbilliga sådana insatser. Revisorerna an-
ser att i sådant syfte vissa förändringar av såväl organisatorisk som admini-
strativ art bör vidtas. Även vissa forskningsinsatser bör göras. Sålunda bör

- större delen av handläggningen av bostadsförbättringsärenden äga rum
på kommunal nivå.

- ett förenklat regelsystem genomföras som är anpassat för dessa åtgärder,

- ökad samordning mellan bygglovprövningen samt låne- och bidragspröv-
ningen genomföras och

- ökade forskningsinsatser rörande de för bostadsförbättringarna strate-
giska "'ägorna sättas in.

226

Granskningen har inriktats på att undersöka hur bostadsförbättringspro-
grammet genomförts och vilka krav som fortsättningsvis bör ställas på de
statliga styrmedlen för underhåll, förnyelse och ombyggnad av bostadsbe-
ståndet.

De styrmedel som har beaktats är bestämmelser i de lagar, förordningar
och tillämpningsföreskrifter som rör ombyggnadsprocessen, det bostadsad-
ministrativa systemet med regeltillämpning och utveckling av praxis samt
kunskapsuppbyggnaden i form av samlade erfarenheter, forskning och ut-
veckling.

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (1989/90:2) 1983 års
bostadsförbättringsprogram (dnr 1987:45). Yttranden över rapporten har in-
hämtats i sedvanlig ordning. Sammanfattningar över rapporten och yttran-
dena är redovisade i bilaga till denna skrivelse.

I rapporten konstateras att styrmedlen för bostadsförbättringar blivit onö-
digt komplicerade och därmed alltför kostsamma. Vidare noteras bl.a. att
programmet har påverkats menligt genom att villkoren för genomförandet
av bostadsförbättringarna hela tiden ändrats, ibland genom tvära kast. I
syfte att nå förbättringar förordas att större delen av arbetet med administra-
tionen av ombyggnadsåtgärder utförs på kommunal nivå och att det särskiljs
från vad som gäller för nybyggandet. Vidare noteras att det bl.a. behövs en
enklare och stabil basfinansiering för förbättringsåtgärder med enkla låne-
och bidragsformer.

Det övergripande målet för 1983 års bostadsförbättringsprogram (prop.
1983/84:40, bil. 9, BoU 11, rskr. 63) har varit att genomföra sådana förbätt-
ringar i bostadsbeståndet som varit bostadssocialt angelägna och samhälls-
ekonomiskt försvarbara. Vår granskning har visat att ombyggnadsverksam-
heten kom i gång och till stor del genomförts genom bostadsförbättrings-
programmet och att åtgärder som var välbehövliga av bostadssociala skäl för
bostadsbeståndets upprätthållande genomförts. Genom förbättringspro-
grammet har fördelen med en modell som går ut på en kontinuerlig förnyelse
av bostadsbeståndet genom att reparera och bygga om i stället för att riva
och bygga nytt bekräftats.

För att bostadsbeståndet skall upprätthållas och för att rivning, förslum-
ning och därmed kapitalförstöring skall undvikas, behövs kontinuerligt un-
derhåll och förbättringsåtgärder. Behovet av förbättringsåtgärder är bero-
ende av bostadsbeståndet, dess ålder och standard men också av vilka an-
språk som ställs. Hittills har en stor del av det något äldre beståndet förnyats,
medan förnyelsen för det halvgamla beståndet påbörjats. Förnyelseåtgärder
har på sistone aktualiserats inom det s.k. miljonprogrammets områden. Åt-
gärder inom de senast nämnda områdena behövs både för att avhjälpa bygg-
tekniska brister och för att förbättra de bostadssociala förhållandena.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

227

Vid genomförandet av bostadsförbättringsprogrammet har man emeller-
tid mött stora problem som i flera avseenden påverkat ett effektivt förverkli-
gande av programmet. För att främja nyproduktionen av bostäder har bo-
stadsförbättringsprogrammet i olika etapper begränsats. De ändringar som
år 1988 genomfördes, då rambegränsningar för ombyggnader infördes i hela
landet och den garanterade räntan för ombyggnader fördubblades, min-
skade möjligheterna att genomföra programmet i sådan omfattning att man
kan sätta i fråga om vi i dag har ett verksamt ombyggnadsprogram.

Genomförandet av programmet har också hämmats av en omständlig
byggnads- och lånereglering.

Vi kommer fortsättningsvis att ge exempel på de kontinuerliga föränd-
ringarna - ryckigheten - i programmets genomförande och bristerna i styr-
systemet. Vi kommer samtidigt att föreslå vissa ändringar i det administra-
tiva systemet och åtgärder för att nå en förbättrad kunskapsspridning på om-
byggnadsområdet. Vi har härvid förutsatt att det på grund av bostadsbestån-
dets sammansättning även efter programtidens slut år 1993 kommer att fin-
nas behov av bostadsförbättringsåtgärder och att det även då fordras samhäl-
leliga insatser för upprätthållandet av bostadsbeståndet. Vi har däremot inte
bedömt behovet av ekonomiskt stöd till bostadsförbättringsåtgärder1.

Hörda remissinstanser instämmer i stort i vår allmänna syn på behovet av
långsiktighet och kontinuitet vid genomförandet av bostadsförbättringspro-
grammet och i vår uppfattning om det framtida behovet av insatser.

Byggforskningsrådet (BFR) understryker för sin del vikten av en god kon-
tinuerlig förvaltning under byggnadernas livscykel. En sådan innebär, menar
rådet, stora fördelar från många synpunkter - tekniskt, ekonomiskt och so-
cialt - något som även styrks av forskningsresultat.

Flera remissmyndigheter finner det angeläget med stödformer för bo-
stadsförbättringar som innebär långsiktig beständighet, bl.a. med tanke på
att miljonprogrammets bostäder inom kort kräver åtgärder. Ett par av dem
uttalar att brister i förnyelsen kan medföra förfall och rivning av gamla bygg-
nader med kapitalförstöring som följd.

Det allmännyttiga bostadsföretaget SABO anser att en utveckling av ett
effektivt bostadsförbättringsprogram är av central betydelse för SABO-före-
tagen och anser det viktigt att bostadsförnyelsen ses som en kontinuerlig pro-
cess. SABO redovisar att fram till sekelskiftet kommer antalet lägenheter
äldre än 30 år att ha mer än fördubblats och uppgå till 560000 (ca 60 %) av
samtliga lägenheter i SABO-företagen, dvs. ha uppnått en sådan ålder att de
traditionella underhållsåtgärderna inte längre är tillräckliga.

Enligt de allmänna förutsättningarna för bostadsförbättringsprogrammet
skulle det läggas upp så att ryckighet och tvära kast skulle undvikas (se prop.

1 Förslag angående bostadsfinansiering och boendekostnader har på senare tid läm-
nats av boendekostnadsutredningen (SOU 1989:71). utredningen om en reformerad
inkomstbeskattning (SOU 1989:33). kommittén för indirekta skatter (SOU 1989:23)
och av boverket i rapporten Bostadsförnyelse på 90-talet. Regeringen avser att lämna
förslag om en ändrad bostadsfinansiering samtidigt med förslagen om reformer inom
inkomstbeskattningens område inför inkomståret 1991.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

228

1983/1984:40, bilaga 9 s. 6). Ändå är det just mot förekomsten av sådana
förhållanden som kritik genomgående riktats - i synnerhet mot de inskränk-
ningar genom rambegränsningar och höjningen av den garanterade räntan
som beslutades under oktober och december 1988.

Vi tar först upp frågan om bakomliggande sakliga motiv för begränsning-
arna i bostadsförbättringsprogrammet. Flera remissmyndigheter redovisar
förståelse för att ingreppen kom till stånd. Statens plan- och bostadsverk
(boverket) instämmer i och för sig i uppfattningen att den ryckighet som
drabbat bostadsförbättringsprogrammet, när låne- och bidragsvillkoren från
tid till annan ändrats kraftigt, varit ett problem. Men verket erinrar om att
bostadsförbättringsprogrammet har varit ett betydelsefullt element i kon-
junkturpolitiken.

Statens institut för byggnadsforskning (SiB) anför att kritiken mot ryckig-
het och tvära kast i bostadsförbättringsprogrammet kommer från markna-
dens intressenter och måste vägas mot kravet på en politik som beaktar be-
hoven över hela byggsektorn med bl.a. ökad efterfrågan på lägenheter och
kontorslokaler och den allmänna sysselsättningskonjunkturen.

SiB konstaterar vidare att, då programmet togs, regeringen och de flesta
aktörerna på bostadsmarknaden utgick från att ”Sverige var färdigbyggt”.
Det gällde då att vårda den befintliga bostadsstocken, höja boendekvaliteten
och minska problemen för byggarbetarkåren och materialindustrin. Nu har
det, enligt SiB, emellertid varit en totalt annorlunda situation med stor efter-
frågan på bostäder, överhettning i byggkonjunkturen och snabbt stigande
produktionskostnader.

Länsbostadsnämnden i Örebro län anser dock att ett samspel mellan ny-
produktion och ombyggnad är bra och att de kan komplettera varandra. På
så sätt kan resurserna inom branschen bättre tas till vara.

Begränsningarna på ombyggnadsområdet har bl.a. motiverats med att de
skulle öka nybyggandet av bostäder. Detta synsätt ställer sig dock många re-
missinstanser skeptiska till.

Flertalet länsbostadsnämnder anser att inskränkningarna i bostadsförbätt-
ringsprogrammet inte ökat nybyggandet av bostäder. Anledningarna uppges
vara att det tar tid att planera nya bostäder, byggandet har olika karaktär
och att arbetskraften inte är helt densamma för de båda verksamheterna och
slutligen att det snarare är annat byggande än nybyggandet av bostäder som
dragit till sig arbetskraft och övriga byggresurser. En av de hörda anser att
det senare förhållandet gjort det möjligt och önskvärt att underlåta rambe-
gränsningar och räntenivåändringar.

Vad sedan angår de negativa effekter som inskränkningarna i programmet
fick som följd kan särskilt noteras de följder som ändringarna år 1988 med-
förde. Efter det att regeringen lagt fram sin proposition med förslag om höj-
ning av den garanterade räntan och beslutat om rambegränsningar och riks-
dagen fattat sitt beslut härom med följande förändringar i ombyggnadslåne-
förordningen, uppstod en allmän osäkerhet på bostadsmarknaden som ka-
raktäriserades av brist på aktuella föreskrifter, underhandlingar om vad som
skulle gälla enligt de nya reglerna, dispensansökningar, fördröjning i hand-
läggningen av låneärenden, omprojekteringar, ökade kostnader och förse-
ningar.

Till de större förändringarna av programmet, som i sig medförde en

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

229

mängd följdförändringar i ombyggnadsprocessen, kan läggas andra mera
speciella förändringar.

Som ett exempel på speciella förändringar redovisas i rapporten det tre-
åriga hissbidrag som riksdagen fattade beslut om i december 1984. För att
s.k. hissbidrag skulle utgå förutsattes dels kommunala inventeringar, dels
kommunal delfinansiering. De kommunala budgetarna för 1985 var emeller-
tid redan fastställda när beslutet kom, varför kommunerna kom i gång med
verksamheten långt senare. Många kommuner hade för övrigt inte ens hun-
nit slutföra sina inventeringar förrän bidragen egentligen hade upphört.

Ett annat exempel gäller bestämmelserna om smålägenheter. Från pro-
grammets början gällde som en förutsättning för ombyggnadslån att smålä-
genheter skulle slås ihop till större lägenheter. Under denna tid utvecklades
metoder för sådana åtgärder eller för att använda smålägenheter för att t.ex.
få plats för hiss eller soprum. En fullvärdig lägenhet skulle bl.a. vara minst
35 m2. Fr.o.m. den 1 juli 1989 har emellertid gällt att smålägenheterna skall
bevaras. Detta har krävt omprojekteringar, nya lösningar, nya hyresgäst-
samråd osv. Förändringen gjordes för att avhjälpa bristen på smålägenheter/-
ungdomsbostäder. Avgången av lägenheter i samband med ombyggnader,
som var 26 % i mitten av 1970-talet, har emellertid minskat under senare år
och var år 1988 nere i omkring 6 % och utgjorde således inte något större
problem när regelförändringen gjordes, samtidigt som den medförde pro-
blem och kostnadsökningar för ombyggandet.

Vi har funnit det angeläget att redovisa några uttalanden från hörda re-
missinstanser angående verkan av ryckigheten i genomförandet av förbätt-
ringsprogrammet. Samstämmigheten är stor bland myndigheterna om att
följderna av ändringarna varit svåra att bemästra.

SABO betonar sålunda att ryckigheten negativt påverkat det utvecklade
och tidskrävande samrådsförfarande som alltmer tillämpas vid ombyggna-
der. I ett flertal ombyggnadsprojekt skadades relationerna mellan boende
och företag svårt av ombyggnadsstoppet under hösten 1988. En väl funge-
rande ombyggnadsprocess förutsätter, anser SABO, stabila och pålitliga om-
byggnads- och finansieringsregler. Med hänsyn till den långa tidsutdräkten
i ett ombyggnadsprojekt och den oro en ombyggnadsprocess skapar är det
absolut nödvändigt att de regler som gäller i början av ett projekt också kan
tillämpas under hela det praktiska genomförandet. Pålitliga förhandsbesked
måste kunna ges. En annan effekt av ombyggnadsstoppet var att den kun-
skapsuppbyggnad som skett inom området allvarligt skadades. De konsulter
och entreprenörer som utvecklat specialkompetens för ombyggnad tving-
ades omorientera sin verksamhet varvid viktiga resurser för det fortsatta för-
nyelsearbetet gått förlorade.

Enligt länsbostadsnämnden i Västerbotten har mycken kunskap och erfa-
renhet gått förlorad genom svängningarna i programmet. De mindre företa-
gen har inte förmått ställa om sig till nyproduktion av bostäder, inom vilken
sektor de stora företagen nu helt dominerar.

HSB påpekar att planeringstiden vid förändringar i befintliga bostadshus
med nödvändighet är lång på grund av den stora mängd intressen som skall
sammanvägas. Förbundet anser att det finns otaliga exempel på fall där kost-
samma projekterings- och planeringsinsatser blivit tillspillogivna i och med
att förutsättningarna förändrats.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

230

Även fastighetsnämnden i Malmö kommun pekar på svårigheterna för bo-
stadsrättsföreningarna. När villkoren ändrats har de nedlagda konsultkost-
naderna inte kunnat nyttiggöras. Detsamma gäller enligt fastighetsnämnden
även för övriga fastighetsägarkategorier som för åtskilliga projekt har haft
att räkna med sämre lånemöjligheter med ändrad takt i medelstilldelningen.

Hyresgästernas riksförbund anser att ryckigheten försvårat ett menings-
fullt inflytande från de boendes sida. Detta gäller enligt förbundet både den
forcerade starten av programperioden och det tvärstopp som de förändrade
finansieringsvillkoren inneburit.

Länsbostadsnämnden i Västerbotten redovisar att begränsningarna i pro-
grammet år 1988 medförde att praktiskt taget all ombyggnadsverksamhet
som inte då stod klar att påbörjas upphörde, medan nämnden i Örebro län
redovisar att programmet i länet huvudsakligen blev begränsat till kulturhi-
storiska byggnader och byggnader som ingick i kulturhistoriskt värdefull
miljö.

Sammanfattningsvis kan vi notera att det finns en stark önskan hos bo-
stadsmarknadens parter om att få större långsiktighet vid förnyelsearbetet.
Man anser att planeringsförutsättningarna måste ligga fast under längre tids-
perioder och att bygg- och finansieringsreglerna måste utformas så att en
kontinuerlig förnyelseprocess blir möjlig. Det har under granskningen fram-
gått att det finns en viss förståelse hos parterna för att en lägre subventione-
ringsgrad tillämpas om man samtidigt får större stabilitet i regeltillämp-
ningen. Fastighetsnämnden i Malmö reser sålunda frågan om ursprungs-
programmet inte varit för långtgående med avseende på de objekt som
kunde få ombyggnadslån. Programmet medgav en generell lånemöjlighet till
totalombyggnad med 3 procents garanterad startränta för alla flerfamiljshus
som var äldre än 30 år. Frågan är enligt nämnden om inte åldersgränsen i
stället borde satts till t.ex. 50 år. Undantag för tillgänglighet, miljonpro-
gramsåtgärd och ledningsbyten kunde ha funnits. På så sätt hade, anser
nämnden, kostnaden för ombyggnadslånen hållits nere, och man hade haft
lättare att undvika de senaste årens tvära inskränkningar med kvotering och
dubbleringen av den garanterade räntan.

Förvaltning och förbättring av bostäder är en kontinuerlig process. Ge-
nomförandet av ombyggnadsprojekt tar lång tid, ofta tre år eller mera. In-
naj» själva ombyggnadsarbetet startar, är det ett flöde av aktiviteter, olika
officiella tillstånd samt låne- och bidragsbeslut som ett projekt skall ha lot-
sats igenom. När förändringar i regelsystemet inträffar, måste delar av denna
process göras om. Administrationskostnaderna och kostnaden för att ge-
nomföra olika åtgärder blir för såväl det allmänna som enskilda parter bety-
dande. Den tekniska kunskapsutvecklingen och den sunda konkurrensen
försvåras också.

Med hänsyn till den tid den totala ombyggnadsprocessen tar och till den
tid det tar att få en beslutad förändring i regelsystemet att fungera i praktiken
har vi stor förståelse för de olika parternas synpunkter och finner det betänk-
ligt att förutsättningarna för ombyggnadsprogrammet har ändrats avsevärt i
omgångar. Redan efter något år gjordes inskränkningar i det som avsågs
vara ett tioårigt program.

Klart är att även bostadsförbättringsåtgärderna måste få spela sin roll vid
de konjunkturpolitiska övervägandena och vid avvägningen mellan olika

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

231

krav på produktionsresurserna. I det fortsatta arbetet på att bevara bostads-
beståndet bör dock de synpunkter som nu anförts om behovet av långsiktig-
het och om undvikande av andra negativa konsekvenser noga vägas mot de
fördelar från bl.a. konjunkturpolitisk synpunkt som kan vinnas.

Bostadsförsörjningsfrågor och byggfrågor behandlas i skilda regelsystem.
Handläggningen av låneärenden regleras bl.a. genom ombyggnadslåneför-
ordningen för bostäder (1986:693), bostadsfinansieringsförordningen
(1974:946) och förordningen om statligt räntestöd vid förbättring av bostads-
hus (1983:974), medan handläggningen av byggfrågor sker enligt plan- och
bygglagens (PBL) regler för bygglov. När det gäller bostadsförbättringsfrå-
gor är lånereglerna för närvarande mera styrande än plan- och byggreglerna.
Styrsystemen för bostadsförbättringar är i princip desamma som för nybygg-
nad av bostäder.

Den nuvarande handläggningen av bostadsförbättringsstödet är omständ-
lig och föga rationell. Vi har i vår granskningsrapport förordat att regle-
ringen av bostadsförbättringsåtgärderna i högre grad än vad som i dag är fal-
let läggs på kommunerna. Bl.a. påpekar vi att om förnyelsearbetet i större
utsträckning styrdes av den enskilda kommunen, så skulle anpassningar och
avvägningar kunna göras utifrån bostadsbeståndet och bostadsmiljöerna. De
särskilda ombyggnadsföreskrifterna från boverket torde då också kunna slo-
pas. Verkets uppgift kunde i stället begränsas till ett allmänt tillsynsansvar,
bl.a. insamlande och spridande av erfarenheter på området. Lån och bidrag
till bostadsförbättring skulle i sådana fall lämnas av kommunerna.

Vi anförde i rapporten också att det för att upprätthålla de bostadssociala
ambitionerna även fordrades åtgärder som inte var företagsekonomiskt lön-
samma. Stöd till sådana åtgärder skulle bli enklare att administrera som bi-
drag via kommunerna än som lån.

När det gäller den allmänna synen på styrsystemet konstaterar Svenska
kommunförbundet att den statliga styrningen i första hand är konstruerad
för nybyggande och att reglerna i fråga om bostadsförbättringsärenden är
onödigt komplicerade och omständliga. Nuvarande stöd är dessutom inte
anpassat till dagens och framtidens behov. Det är mera anpassat till tidigare
behov av teknisk och standardmässig förnyelse av det omoderna bostadsbe-
ståndet. De förändringar som successivt har gjorts i stödsystemet har enligt
förbundet medfört att detta blivit ännu mera komplicerat och svåröverskåd-
ligt.

Boverket påpekar att verket i sin anslagsframställning för nästa budgetår
har redovisat vissa preliminära slutsatser och en principskiss för hur ett fram-
tida ekonomiskt stöd till ombyggnad och förbättring skall kunna konstrue-
ras. Boverket understryker att arbetet med förslag till nytt stödsystem har
försvårats av de diskussioner om ett nytt skatte- och bostadsfinansieringssy-
stem som nu pågår inom regeringskansliet. Ett nytt stöd för ombyggnad och
förbättring måste enligt boverket baseras på den generella bassubvention
som kommer att finnas i det nya skatte- och bostadsfinansieringssystemet.

BFR menar för sin del att alltför täta ändringar av reglerna inom styrsyste-
met inte gjort det möjligt eller meningsfullt att försöka göra utvärderingar

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

232

av detsamma. Det har inte hunnit bli några effekter som varit möjliga att
studera - utöver ryckighetens negativa konsekvenser som knappast behöver
styrkas av någon forskning.

Revisorernas förslag i granskningsrapporten om att nå förenklingar i det
administrativa förfarandet genom att föra över ansvaret på kommunerna har
vid remissbehandlingen mött delade meningar.

Boverket anser att kommunerna bör ha ett avgörande inflytande över om-
byggnads- och förbättringsverksamheten både vad avser val av områden för
insatser och av omfattning och inriktning på åtgärder. Att lägga beslutsbefo-
genheter på kommunerna som rör statliga subventioner förefaller däremot
boverket mindre väl genomtänkt. Liknande tankegångar har prövats vid
flera tillfällen tidigare, påpekar man. Det har då inte befunnits lämpligt att
låta kommunerna förmedla eller besluta om lån och bidrag som huvudsakli-
gen inrymmer statliga subventioner. Kommunalisering har kunnat genomfö-
ras i vissa fall då lån beräknas från givna schabloner som är oberoende av
nivåer för kommunala subventioner, som t.ex. bostadsanpassningsbidrag. I
övrigt så visar boverkets erfarenhet att det är nödvändigt med ett statligt be-
slutsfattande då de statliga medlen delvis används för att täcka kommunala
investeringar eller avgifter till kommuner.

Länsbostadsnämnden i Göteborgs och Bohus län erinrar om att en mycket
stor del av ombyggnadsverksamheten sker och kommer att ske i allmännyt-
tiga företag. Det är därför nämndens bestämda uppfattning att kommunerna
inte skall besluta om lån eller bidrag med hänsyn dels till att bidrag då går
till egna fastigheter, dels till kraven på lika behandling av lånesökanden.

SiB anser att även om syftet att minska byråkratiskt krångel och effektivi-
sera ombyggnadsprocessen är vällovligt så måste en decentralisering av mak-
ten ske under sådana former att särskilt de små kommunerna och de svaga
grupperna i samhället inte hamnar i underläge. Att kommunerna själva ge-
nom sina bostadsbolag kommer att bli stora intressenter då ombyggnaden av
miljonprogrammets bostäder blir omfattande på 1990-talet gör inte situatio-
nen lättare, anser SiB.

Ett annat argument mot att öka kommunernas roll beträffande bostads-
förbättringsåtgärder som SiB pekar på är att kommunerna redan har styr-
möjligheter men inte utnyttjar dem. SiB hänvisar till att kommunerna i såväl
det ursprungliga ROT-programmet som i PBL ges möjlighet att göra områ-
desplaner där man kan besluta om lokala standardkrav. Kriteriet skall vara
att bebyggelsen inom området ges långsiktigt godtagbara egenskaper och att
kommunen fattar politiska beslut. Det är sålunda enligt SiB inte bristen på
styrmöjligheter som förhindrar kommunerna från att ta ett fastare grepp och
styra. SiB åberopar vidare forskningsresultat som visar att samordningen
mellan bostadsföretagen och de kommunala myndigheterna är dålig.

Även Hyresgästernas riksförbund anser att kommuner som vill påverka
förnyelsen redan i dag har styrinstrument. Problemet är emellertid att kom-
munerna inte har intresse eller resurser för att driva förnyelsefrågorna.
Detta gäller speciellt i tider då stora resurser satsas på nybyggnad. Ytterli-
gare reglering från kommunernas sida kan då, enligt förbundet, snarare bli
ett hinder för ett kontinuerligt förnyelsearbete.

Mer positiv i frågan är Svenska kommunförbundet. Sålunda redovisar för-
bundet att man tidigare i olika sammanhang har hävdat att kommunerna bör

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

233

överta ansvaret för bostadslånegivningen. Många kommuner gör redan i dag
omfattande prövningar innan de vidarebefordrar ärendena till länsbostads-
nämnderna. Frikommunförsöken visar enligt förbundet att kommunerna
klarar prövningen bra. En samordning mellan beslut om bygglov och lån
skulle också underlätta kommunernas planerings- och beslutsprocess. Detta
skulle, anser förbundet, förkorta handläggningstiderna och förenkla förfa-
randet för dem som är beroende av besluten.

Fastighetsnämnden i Malmö delar också den i rapporten framförda syn-
punkten att lånen kan förmedlas av kommunerna. I synnerhet torde detta
kunna gälla för landets större och medelstora kommuner.

Även SABO är positiv till ökad kommunal styrning/påverkan i bostadsför-
nyelsen. Det är dock då viktigt att kommunerna i sin planering är lyhörda
för bostadsföretagens och de boendes synpunkter samt att bostadsföretagens
självständighet och initiativrätt respekteras. Det fordras en gemensam dis-
kussion om de långsiktiga målen för bostadsförsörjningen, framhåller
SABO.

Enligt revisorernas mening skulle det vara till stor fördel att få till stånd
en bättre samordning mellan bygglovprövning och låneprövning. Vad som
vid remissbehandlingen anförts mot en sådan utveckling anser vi inte helt
bärande. Att vissa mindre kommuner inte skulle klara handläggningen
själva är inte ett tillräckligt skäl. Självklart skall länsbostadsnämnden även
vid en sådan lösning ha ett tillsynsansvar gentemot kommunerna. Och lika
väl som det i dag i praktiken förekommer olika långt gående arbetsfördel-
ning mellan länsbostadsnämnder och kommuner i dessa frågor, kan det göra
det i fortsättningen, varvid de mindre kommunerna ges det ökade biträde de
behöver.

Frågan bör utredas vidare genom regeringens försorg.

Som framgått av föregående avsnitt har vi vid vår granskning funnit att den
administrativa ordningen för genomförande av bostadsförbättringar är om-
ständlig och orationell. De administrationskostnader som är förenade med
systemet i dag kan med fördel bäras av stora förbättringsprojekt. Små var-
samma ombyggnader blir däremot svåra att genomföra på grund av de stora
kostnaderna. Detta förhållande kan medföra att man undviker att göra
mindre ingrepp eller att gå varsamt fram i saneringen och i stället vidtar mer
omfattande åtgärder för att projektet skall kunna bära kostnaderna. Den
nya PBL har dessutom medfört att planeringsprocessen förlängts i och med
att antalet sakägare och överklaganden ökat. Fortsättningsvis tar vi upp frå-
gor avseende förbättringsåtgärder som bör aktualiseras oavsett om kommu-
nerna får ökade befogenheter eller inte.

I rapporten konstaterade vi bl.a. att handläggningsrutinerna vid länsbo-
stadsnämnderna i en del fall är föråldrade.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län redovisar emellertid att nämnden
under det senaste året har genomgått en ”datorisering”vilken har positiva
effekter på handläggningstider och förenklar lånearbetet. Nämnden hänvi-
sar också till att det på regeringens uppdrag framlagda betänkandet Förenk-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

234

lad handläggning av ansökningar till bostadslån m.m. (SOU 1989:96) kom-
mer, om förslagen antas, att leda till att administrationen och blankettförfa-
randet förenklas.

I betänkandet konstaterades det att handläggningstiden för ansökningar
om bostadslån är ett stort problem liksom samordningen av olika myndighe-
ters beslut, att en månads förlängning av handläggningstiden medför att pro-
duktionskostnaden stiger med 1 % av vid varje tidpunkt nedlagt kapital, att
de handlingar och uppgifter som skall sammanställas för en komplett lånean-
sökan har stora kostnadskonsekvenser samtidigt som de kanske inte alltid
behövs. Utredningen konstaterar också att arbetsfördelningen mellan kom-
munernas förmedlingsorgan och länsbostadsnämnderna skiftar.

I betänkandet föreslås en handläggningsordning med endast ett lånebe-
slut, vilket innebär omfattande förändringar vad avser de handlingar och
uppgifter som skall lämnas in i samband med låneansökan. En följd av för-
slaget är emellertid att omfattande ändringar fordras i de föreskrifter som
boverket utfärdat i anslutning till gällande bestämmelser.

Enligt vår bedömning är de nu föreslagna ändringarna beträffande hante-
ringar av bostadslåneansökningar av värde även för ombyggnadsfallen. Vi
anser emellertid att även andra förändringar av styrsystemen i bostadsför-
bättringsfrågorna fordras. Handläggningsordningen för ombyggnadslåne-
ärenden och lånebestämmelserna för ombyggnad bör därför göras om så att
standardkraven enligt plan- och bygglagen inte skall behöva prövas även för
lånebesluten.

SABO anser t.ex. att det är angeläget att hålla tillbaka det tekniska, åt-
gärdsorienterade och av nybyggnadstänkande präglade synsätt som känne-
tecknat många ombyggnadsprojekt. Det är, anser SABO, viktigt att regel-
systemet konstrueras så att det inte tvingar fram onödigt omfattande åtgär-
der.

Vidare har vi i vår granskningsrapport uttalat att det är tveksamt om det
fordras särskilda tillämpningsföreskrifter till plan- och bygglagen (PBL) när
det gäller ombyggnadsfall.

Svenska kommunförbundet delar denna uppfattning. Erfarenheterna av
de gångna två åren efter PBL:s ikraftträdande gör, anser förbundet, att det
kan ifrågasättas om inte PBL:s allmänna regler är tillräckligt styrande för
ombyggnadsverksamheten.

Boverket å andra sidan anser emellertid att PBL förutsätter särskilda om-
byggnadsföreskrifter. Det har enligt verket varit besvärande för lagtillämp-
ningen att sådana inte var utfärdade då lagen trädde i kraft den 1 juli 1987.
I praxis har handläggningen i avsaknad av aktuella föreskrifter fallit tillbaka
på äldre bestämmelser i Svensk byggnorm.

Boverket framhåller att verket nu inlett ett arbete med ombyggnadsföre-
skrifter till PBL. Enligt verkets bedömning finns anledning till genomgri-
pande förändringar i utformningen av föreskrifterna för ombyggnad, bl.a.
för att tillgodose de synpunkter som förts fram i vår granskningsrapport.
Man pekar på att det rör sig om dels en bättre anpassning till den enskilda
byggnaden och bebyggelsemiljön, dels uppnående av en bättre samordning
mellan låneregler och bygglovshantering. Regler utformade utifrån sådana

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

235

kriterier kan sannolikt kräva förändringar också i PBL. Verket kommer i det
pågående arbetet att överväga också sådana ändringar.

Revisorerna noterar de förslag till förändringar av styrsystemet som plane-
rats och förutsätter att de synpunkter som vi fört fram såväl i denna skrivelse
som i vår granskningsrapport beaktas i det fortsatta arbetet.

Vad beträffar frågor om utarbetande av särskilda tillämpningsföreskrifter
till plan- och bygglagen är vi alltjämt tveksamma till om de är nödvändiga,
och framför allt till om det går att få fram hanterbara sådana. De svårigheter
som är förknippade med att utarbeta ombyggnadsföreskrifterna beror på att
de situationer som skall regleras är otaliga. Det torde därför vara mera fram-
komligt med allmänna råd som anger hur man i olika situationer kan göra
avvägningar mellan krav på standard (i förhållande till nybyggnadsföreskrif-
terna, BFS 1988:18) och PBL:s krav på varsamhet.

I granskningsrapporten konstaterar vi som redan tidigare nämnts att det
för att upprätthålla de bostadssociala ambitionerna även fordras åtgärder
som inte är företagsekonomiskt lönsamma.

Boverket delar revisorernas slutsats om behovet av stöd till bostadssocialt
motiverade åtgärder som inte är företagsekonomiskt lönsamma. Den när-
mare utformningen av ett sådant stöd uppger sig verket komma att redovisa
i en kommande rapport. Revisorerna finner detta angeläget.

SABO påpekar för sin del att ett av bostadsförbättringsprogrammets vikti-
gaste mål är att öka tillgängligheten av lägenheterna i det äldre bostadsbestån-
det.

Hyresgäströrelsen å sin sida har beslutat att inte acceptera omfördelning
av kapitalkostnader på grund av installation av hissar. Deras uppfattning är
att den kostnad som inte kan täckas av bruksvärdesökningen bör bäras av
samhället i sin helhet.

I rapporten konstaterar vi att det behövs en enklare och stabil basfinansie-
ring för förbättringsåtgärder. Värdet av detta har starkt understrukits i re-
missvaren.

Vi har också förespråkat en precisering av gränsen mellan underhåll och
ombyggnad. Formerna för ett lagstadgat underhåll bör vidare enligt vår me-
ning utvecklas så att lånestöd till uppenbart försummat underhåll undviks.
Redovisning av en förvaltningsplan som en förutsättning för ombyggnads-
stöd kunde härvid vara en lösning. De hörda instanserna har inte lämnat
några synpunkter i frågan. Vi anser att frågan om hur ett lagstadgat krav på
underhåll skall kopplas till lånestödet bör beaktas i de kommande övervä-
gandena.

Revisorerna förordar att i detta avsnitt berörda frågor görs till föremål för
regeringens prövning.

De mera långsiktiga förnyelse- och underhållsfrågorna kommer även fram-
deles att vara centrala och ha en bestående aktualitet på bostadsområdet.
Därför är det av vikt att forskningen avseende underhåll, förnyelse och om-
byggnad av bostadsbeståndet inte försummas.

I stort finns det behöv av två huvudformer av kunskapsuppbyggnad som

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

236

rör bostadsförbättringen. Den ena gäller hur nybyggandet skall utformas så
att man i större utsträckning i framtiden undviker tekniska och andra pro-
blem som kräver ombyggnadsåtgärder. Den andra rör hur förbättringsåtgär-
derna sammantaget bör utföras. För båda problemområdena gäller att det
behövs kunskaper om sambandet mellan byggteknik och olika styrsystem så-
som bygg-, låne- och skatteregler.

BFR anför i sitt remissyttrande att vi i dag ganska väl vet hur 1930-, 1940-
och 1950-talsområdena skall förnyas resp, byggas om, men vissa komplette-
rande forskningsinsatser behövs. En kunskapsöversikt blir klar 1990. Utvär-
dering av förbättringsinsatser i miljonprogramområden pågår, och resultat
bör föreligga 1991 så att en kunskapsöversikt kan sammanställas även för
dessa områden.

En stor osäkerhet råder dock enligt BFR om vilka nya anspråk som kan
komma att ställas i framtiden inom boendet och bostadsbeståndet. Osäker-
heten rör i hög grad frågor av tvärvetenskaplig karaktär. Här avses frågor
som ingår i ämnesområden som BFR prioriterat, såsom Stadsförnyelse,
stadsutveckling och social förändring samt Klimat och miljö i bebyggelsen.

När det gäller varsamheten vid restaureringarna menar BFR att det redan
när förbättringsprogrammet inleddes fanns forskningsresultat som borde ha
kunnat tjäna som underlag för ett varsammare tillvägagångssätt, såväl be-
träffande byggnader som dess brukare. Den utformning som det ekono-
miska styrsystemet fått har dock medfört negativa konsekvenser. Flera ovar-
samt planerade och genomförda ombyggnader kom att genomföras innan
problemen uppmärksammades. Detta förhållande är i viss mån en illustra-
tion till den tid det tar för forskningsresultat att nå ut och få genomslagskraft,
framhåller BFR.

SiB redovisar i sitt remissyttrande att institutets forskning spänner mellan
teoretiska frågeställningar, som har sin naturliga mottagargrupp i forskar-
världen, till tekniska utvecklingsarbeten med omedelbar praktisk tillämp-
ning och därmed ett ekonomiskt intresse, t.ex. bland konsulter och tillver-
kare.

Mellan dessa bägge ytterligheter görs forskningsinsatser som framför allt
vänder sig till tjänstemän och politiker i stat och kommun och gäller olika
aspekter på samhällsplanering. I denna kategori finns mycket av den forsk-
ning som gäller ROT-verksamheten. SiB har fokuserat denna forskning mot
två av ROT-programmets delmål: dels tillgänglighet, dels integrerat boende.
SiB har därutöver inriktat forskningen mot kommunens förmåga att lösa
konflikter i ROT-verksamheten. Även SiB tar upp problemet med att nå
fram med resultat till avnämarna.

Byggentreprenörerna knyter an till bristerna beträffande management-
kunskaper och pekar särskilt på den bristfälliga beredskapen hos planerande
myndigheter inför de snabba förändringar som skett på bostadsmarknaden.
En sak är att man inte med någon större säkerhet kan förutse var och när
händelser inträffar, men en beredskap för flera alternativa händelseförlopp
är nödvändig om de problem som uppstår skall kunna bemästras utan onö-
diga tidsförluster och kostnader. På detta område synes åtskilligt finnas att
förbättra, anser byggentreprenörerna.

SiB erinrar i denna fråga att det enligt riksdagsbeslutet vid programmets

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

237

start är boverkets uppgift att följa utvecklingen inom bostadsförsörjningen
och uppmärksamma statsmakterna på eventuella behov av att vidta åtgär-
der, medan forskningens uppgift är att bidra till att utveckla formerna för att
genomföra programmet, dokumentera utvecklingen och utvärdera program-
mets effekter från skilda utgångspunkter.

I fråga om genomförd forskning noterar SiB att beträffande experiment-
och demonstrationsprojekt har det främst handlat om kopplingen energi -
ombyggnad. Jämfört med den ambitiösa plan BFR skisserade år 1982 har
inte mycket gjorts. Särskilt renodlade ombyggnadsexperiment lyser med sin
frånvaro. Vidare har mycket få kunskapsprojekt senare resulterat i praktiska
fullskaleexperiment.

Som statligt styrmedel - i meningen kunskapsinstrument/underlag för att
fatta bättre underbyggda beslut och att ompröva inriktning m.m. på bo-
stadsförbättringsprogrammet - har experimentbyggande inte använts på nå-
got mer aktivt sätt, anser SiB.

Vi konstaterade i vår rapport att ryckigheten och kortsiktigheten i upp-
läggningen av bostadsförbättringsprogrammet knappast har gjort det möjligt
att, annat än på vissa områden, utnyttja nya rön, erfarenheter etc. från prak-
tiska experiment. BFR redovisar i sitt yttrande över rapporten att rådet i
början av 1980-talet försökte få i gång en ökad experiment- och demonstra-
tionsverksamhet med bredd. De mycket kraftiga och lättillgängliga ekono-
miska stimulanserna till byggbranschen, för att snabbt få i gång en omfat-
tande ombyggnadsverksamhet, gjorde emellertid en bredare experiment-
verksamhet mindre intressant. De stora resurser som satsades på energihus-
hållningsprogrammet medförde att dessa frågor blev dominerande. När se-
dan energistödet snabbt avvecklades och bostadsbyggandet fick ändrad in-
riktning mot nyproduktion fanns inte längre förutsättningar för omfattande
forskning och utveckling gällande bostadsförbättring.

Boverket instämmer i att det vid sidan av energiteknik finns många ange-
lägna områden för experiment och utvecklingsinsatser inom byggsektorn i
vid mening och nämner bl.a. kvalitetssäkringsfrågor med inriktning på att få
fram sundare hus samt estetiska värden i byggnader och miljö samt formgiv-
ning av byggnader och byggnadsdelar. Verket redovisar att det genom den
nya låneberäkningsmetod som trädde i kraft den 1 oktober 1989 är möjligt
att göra vissa begränsade tillägg för kvaliteter av experimentkaraktär. Verket
anser också att en stödkonstruktion liknande den för kulturhistoriskt värde-
full bebyggelse med förhöjda låneunderlag och tilläggslån skall kunna tilläm-
pas för experimentbyggande.

För det fortsatta arbetet med bostadsförbättringar bör det senast vid pro-
gramtidens slut 1993 och i fortsättningen på 1990-talet finnas en samlad bild
av huvudproblemen inom bostadsförbättringsområdet. Forskningsprojekt
och praktiska fullskaleexperiment på strategiska områden bör därför initie-
ras med utgångspunkt i de hittills samlade erfarenheterna. BFR bör få i upp-
drag att i samarbete med bl.a. boverket svara för detta arbete.

Beträffande experimentbyggande för bostadsförbättringar hänvisar vi i
övrigt till vad vi anfört i vår skrivelse (Förslag 1989/90:9) angående vår sär-
skilda granskning av stödet till experimentbyggandet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

238

Med stöd av vad ovan anförts och med utgångspunkt i uppfattningen att ett
bostadsförbättringsprogram bör finnas även efter år 1993 föreslår reviso-
rerna

dels att systemet för bostadsförbättringsåtgärder ses över i de avseenden re-
visorerna förordat,

dels att byggforskningsrådet ges i uppdrag att i samarbete med boverket ini-
tiera den forskning på bostadsförbättringsområdet som revisorerna förordat.

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna föreslagit angående översyn av stödet för bostadsförbättringsåt-
gärder och om forskning på bostadsförbättringsområdet.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Stig
Gustafsson (s), Birgitta Hambraeus (c), Bengt Silfverstrand (s), Anders G
Högmark (m), Torsten Karlsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Per Sten-
marck (m), Ulla Johansson (s) och Inga-Britt Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, utredningschef Bo Willart och Ingrid Carlman.

Stockholm den 8 mars 1990

På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Ingrid Carlman

Alf Wennerfors. Anders G Högmark och Per Stenmarck (samtliga m) reser-
verar sig möt beslutet och anför:

Inledningsvis understryker vi att granskningen av 1983 års bostadsförbätt-
ringsprogram är befogad. Vi finner också att granskningen rent tekniskt är
ambitiös och välgjord. Men när det gäller slutsatserna måste vi anmäla avvi-
kande mening.

Redan när det s.k. ROT-systemet infördes kritiserades det av moderata
samlingspartiet och allt sedan dess har vi haft anledning att upprepa kritiken.

Vår grundsyn på dessa bostadsfrågor bygger på principen om den fria
marknadsekonomin. Vi förordar exempelvis att det nuvarande byråkratiska

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

239

och krångliga låne- och bidragssystemet ersätts med rätten för fastighetsäga-
ren att göra skattefria avsättningar till reparationsfonder. Fonderna skall
vara fastighetsanknutna. Medel skall endast kunna lyftas för renovering och
modernisering av fastigheten. Detta leder till att hyreshöjningar kan hållas
tillbaka i renoverade fastigheter. Därtill kommer att den destruktiva detalj-
regleringen och lånebyråkratin kan avskaffas.

Vi vill också påpeka att vi möjligen hade kunnat ställa oss bakom reviso-
rernas slutliga ställningstagande i granskningen om man begränsat sig till ett
uttalande om själva genomförandet av bostadsförbättringsprogrammet.
Även enligt vår mening behövs med hänsyn till bl.a. bostadsbeståndets sam-
mansättning, ålder och kvalitet bostadsförbättringsåtgärder. Vi kan emeller-
tid inte ansluta oss till i revisorernas skrivelse framförda förslag till samhälle-
liga insatser efter programtidens slut år 1993 för upprätthållande av bostads-
beståndet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

240

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

Bebyggelsen och därtill hörande anläggningar utgör mer än hälften av lan-
dets samlade realkapitalstock och bostäderna drygt en fjärdedel. En stor del
av bostadsbeståndet, 4 miljoner lägenheter, är relativt ung (yngre än 30 år).
I såväl det äldre som yngre beståndet fordras åtgärder - investeringar och
underhåll - för att det skall upprätthållas och förnyas.

År 1983 fastställde riksdagen ett program för bostadsbeståndets förbätt-
ring (prop. 1983/84:40 bil. 9, BoUll, rskr. 63), som syftar till att skapa förut-
sättningar för det befintliga bostadsbeståndets förnyelse. Programmet
sträcker sig över en tioårsperiod och lägger tyngdpunkten vid underhåll, re-
parationer och energisparåtgärder samt vid en ökad tillgänglighet för äldre
och handikappade.

Det övergripande målet för bostadsförbättringsprogrammet skulle vara
att genomföra sådana förbättringar i bostadsbeståndet som var bostadssoci-
alt angelägna och samhällsekonomiskt försvarbara. De åtgärder som sattes
in för att genomföra bostadsförbättringsprogrammet var följande:

- Kommunerna gavs huvudansvaret för att planera, förbereda och initiera
genomförandet av programmet.

- Standardkraven i samband med ombyggnad nyanserades.

- Ett särskilt räntestöd i form av årliga räntebidrag infördes för gemensamt
underhåll, reparationer och energibesparande åtgärder i hyres- och bo-
stadsrättshus.

- Tillämpningsområdet för ombyggnadslån vidgades.

- Ett enhetligt system för ränte- och amorteringsfria tilläggslån infördes för
åtgärder som förräntas i sin helhet.

- Tillfälligt statligt bidrag infördes för tillgänglighetsskapande åtgärder, det
s.k. hissbidraget.

- fnformation och utbildning samt forskning och utveckling.

Programmet utvärderades 1986, vilket dåvarande bostadsstyrelsen ut-
förde. Motiven för utvärderingen var att i möjligaste mån tillgodogöra sig
de erfarenheter som kunde dras utan att göra någon allmän omprövning av
programmet. Flera revideringar och tillägg gjordes emellertid i samband
härmed i programmet.

När bostadsförbättringsprogrammet startade, var nyproduktionen av bo-
städer liten och antalet tomma lägenheter betydande. Läget ändrades emel-
lertid snabbt. För att befrämja nyproduktionen har därför förbättringspro-
grammet begränsats i olika omgångar. Särskilt ingripande blev dessa in-

241

16 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

skränkningar i slutet av år 1988, då rambegränsningar för ombyggnad inför-
des i hela landet och den garanterade räntan för ombyggnad fördubblades.

Granskningen utgår ifrån att ett upprätthållande av bostadsstocken kommer
att vara väsentligt även efter programtidens slut. Den har därför inriktats på
att se hur det har gått med programmet och vilka krav som mot bakgrund
härav bör ställas på de statliga styrmedlen för underhåll, förnyelse och om-
byggnad av bostadsbeståndet.

De styrmedel som har beaktats är regelsystemet med lagar, förordningar
och tillämpningsföreskrifter som rör ombyggnadsprocessen, det bostadsad-
ministrativa systemet med regeltillämpning och utveckling av praxis samt
kunskapsuppbyggnad i form av samlade erfarenheter, forskning och utveck-
ling.

Den nuvarande statliga styrningen av bostadsförsörjningen är i grunden
konstruerad för nybyggande. Hur styrmedlen har anpassats för bostadsför-
bättringen och hur de bör utvecklas vidare har därför granskats.

Eftersom bostadsförbättringsprogrammet begränsats i olika omgångar har
granskningen också omfattat förändringar av styrmedlen samt vilken ge-
nomslagskraft och vilka effekter dessa fått.

Granskningen har utgått från att det - beroende på bostadsbeståndets sam-
mansättning - även efter programtidens slut 1993 kommer att finnas behov
av bostadsförbättringsåtgärder. Den har också utgått från att det även fort-
sättningsvis fordras samhälleliga insatser för upprätthållande av bostadsbe-
ståndet. Däremot tas det i rapporten inte någon ställning till behovet av eko-
nomiskt stöd.

Genom förbättringsprogrammet har, såvitt vi vid granskningen kunnat
konstatera, modellen med kontinuerlig förnyelse av bostadsbeståndet - att
reparera och bygga om i stället för att riva och bygga nytt - befästs.

Granskningen har vidare visat att den fasthet i styrmedlen som behövs för
att möjliggöra större längsiktighet och en mer fördelaktig ombyggnadspro-
cess utifrån tekniskt ekonomiska utgångspunkter har saknats. I rapporten
konstateras därför att det behövs en robust och stabil basfinansiering för för-
bättringsåtgärder med enkla låne- och bidragsformer. För att administratio-
nen av förbättringsåtgärder inte skall bli alltför komplicerad bör den särskil-
jas från vad som gäller vid nybyggande.

Lånereglerna är för närvarande starkt preciserade och därmed mera sty-
rande än plan- och byggreglerna. I rapporten föreslås att förnyelsearbetet i
större utsträckning bör styras av den enskilda kommunen, varvid anpass-
ningar och avvägningar kan göras utifrån beståndet och bostadsmiljöerna.
Kommunen har lättare än länsbostadsnämnden att bedöma den faktiska si-
tuationen. Även för att möjliggöra varsamhet vid bostadsförbättring behövs
ett mera anpassat arbetssätt. Kommunens bygglovprövning bör bli mer sty-
rande vid handläggningen av bostadsförbättringsåtgärder.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

242

Förutsättningarna för programmet har i omgångar ändrats avsevärt. I rap-
porten konstateras att detta är betänkligt med hänsyn till den tid den totala
ombyggnadsprocessen tar och till den tid det tar att få en beslutad förändring
i regelsystemet att fungera i praktiken. Redan efter något år gjordes således
inskränkningar i det som avsågs vara ett tioårigt program.

Förvaltning och förbättring av bostäder är en kontinuerlig process. Ge-
nomförandet av ombyggnadsprojekt tar ofta tre år eller mer. Innan själva
ombyggnadsarbetet startar är det ett flöde av aktiviteter, avsedda att leda
fram till olika officiella tillstånd, låne- och bidragsbeslut samt intyg, som ett
projekt skall ha lotsats igenom. När förändringar i regelsystemet inträffar
måste delar av ombyggnadsprocessen göras om. Administrationen och kost-
naden för att genomföra olika åtgärder blir betydande om förutsättningarna
ändras alltför mycket. Den tekniska kunskapsutvecklingen och den sunda
konkurrensen försvåras också.

Genom den uppbromsning av programmet som skedde under år 1988 är
det enligt rapporten tveksamt om det över huvud taget finns något bostads-
förbättringsprogram längre.

Den fasthet i styrmedlen som behövs för att möjliggöra större långsiktig-
het och en mer fördelaktig ombyggnadsprocess sett utifrån såväl tekniska
som ekonomiska utgångspunkter har som granskningen visat saknats.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

Det bostadsadministrativa system som för närvarande finns utvecklades ef-
ter andra världskriget. Då stod samhällsbyggandet inför en expansion. En
kommunal bostadsförsörjningslag beslöts 1947, varvid kommunerna fick ett
ökat ansvar för bostadsförsörjningen. En bygglag beslöts 1949, varvid nya
genomförandeinstrument tillkom. Bostadsförsörjningsfrågor och byggfrå-
gor har alltsedan dess behandlats i olika regelsystem.

Administrativt sker handläggningen på tre nivåer. På den centrala nivån
behandlas bostadsfrågor och plan- och byggfrågor förutom av bostadsdepar-
tementet även av statens plan- och bostadsverk (boverket). Boverket inrät-
tades den 1 juli 1987 bl.a. som ett led i att effektivisera det bostadsadmini-
strativa systemet. På den regionala nivån behandlas bostadsfrågor av länsbo-
stadsnämnden och plan- och byggfrågor inom länsstyrelsens planenhet. En
omorganisation till en samordnad länsförvaltning förbereds för närvarande.
Den del av länsbostadsnämndernas verksamhet som avser bostadsförsörj-
ning och annan samhällsplanering skall härvid inlemmas i länsstyrelserna.
Lånefrågorna, som utgör den större delen av länsbostadsnämndernas verk-
samhet, föreslås ligga utanför länsstyrelserna. Frågan om byggandet be-
handlas av länsarbetsnämnd och byggarbetsnämnd.

På den kommunala nivån behandlas bostadsfrågor vanligen av fastighets-
nämnden samt plan- och byggfrågor av byggnadsnämnden. Inom flera kom-
muner har handläggningen på denna nivå sammanförts.

Bostadsförbättringar behandlas på alla dessa nivåer, och åtgärderna blir
beroende av insatser från många håll.

Handläggningen av låneärenden regleras i särskild ordning, bl.a. genom

243

ombyggnadslåneförordningen för bostäder (1986:693), bostadsfinansie-
ringsförordningen (1974:946) och förordningen om statligt räntestöd vid för-
bättring av bostadshus (1983:974), medan handläggningen av byggandet
sker enligt plan- och bygglagens (PBL) regler för bygglov.

I rapporten konstateras att handläggningsrutinerna vid länsbostadsnämn-
derna i en del fall är föråldrade. Schablonerna för låneberäkning av ombygg-
nadsobjekt är från 1974. Nämnderna har i många fall manuella arbetsmeto-
der, men datautrustning har under senare tid införskaffats. Information om
nya regler sprids från den centrala nivån till länsbostadsnämnderna och vi-
dare till kommuner och fastighetsförvaltare och boende. Handläggningen på
dessa nivåer är beroende av föreskrifter och blanketter som tillhandahålls
från den centrala nivån.

Granskningen har visat att handläggning av ärenden avseende relativt små
förbättringsåtgärder är alltför komplicerad. Det är möjligt att ha ett så här
komplicerat system endast om det inte ändras i detaljer hela tiden. Man
måste hinna lära sig det. Just kombinationen av en ingående reglering, om-
ständlig administration, många inblandade intressenter och täta föränd-
ringar har visat sig helt olämplig.

Flera exempel framfördes under granskningen på hur omständligt syste-
met är. Föreskrifter avseende beslutet i december 1988 rörande bl.a. undan-
tag från de nya reglerna för stambyten inom vatten- och avloppsnätet hade
ännu vid tiden för vår granskning inte utarbetats av boverket, varför länsbo-
stadsnämnderna inte kunde handlägga ärendena.

De stora administrationskostnader som systemet föranleder kan vidare
endast bäras vid stora nybyggnadsprojekt. Små varsamma ombyggnader blir
svåra att genomföra.

PBL har vidare medfört att planeringsprocessen förlängts, då antalet sak-
ägare och överklagande ökat. Det finns exempel på överklaganden i låneä-
renden som inte handlagts på två år.

Under granskningen har flera förslag till effektivisering framförts. I stort
går de ut på att ett mer decentraliserat förfarande och ett mer praktiskt an-
passat arbetssätt bör tillämpas.

Forskningsorganisationen på bebyggelseområdet omfattar ett finansierande
organ - statens råd för byggnadsforskning (BFR) - och ett forskningsinsti-
tut - statens institut för byggnadsforskning (SiB).

Den centrala myndigheten inom området, boverket, bedriver också prak-
tiskt inriktat utvecklings- och utredningsarbete i anslutning till den egna
verksamheten. Enligt instruktionen skall kunskapsuppbyggnad och erfaren-
hetsåterföring bli centralt för verket.

Andra myndigheter med viss forskningsstödjande verksamhet på bostads-
området är styrelsen för teknisk utveckling (STU), statens lantmäteriverk
och statens energiverk (STEV).

Inom bebyggelseområdet finns också flera privata forsknings- och utveck-
lingsstödjande organ som t.ex. svenska byggentreprenörers utvecklingsfond
(SBUF), Arkitekternas forum för forskning och utveckling (ARKUS) och
SABO:s utvecklingsavdelning.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

244

För att bostadsförbättringsprogrammet skulle kunna genomföras krävs,
enligt ROT-programmet (Ds Bo 1983:2), även experiment- och utvecklings-
verksamhet av olika slag samt en forskning som inriktas på de längre per-
spektiven i uppföljning och utveckling av förbättringsverksamheten.

Stadsförnyelsekommittén föreslog att demonstrations- och experiment-
verksamheten inom ombyggnadsområdet skulle utökas väsentligt. Syftet
skulle vara att etablera goda exempel på ombyggnad som kunde påskynda
utvecklingen mot ett bättre ombyggnadssätt samt dessutom att i experiment
pröva alternativa tekniker, metoder och processer för att därigenom med-
verka till utveckling av förnyelseverksamheten. Byggforskningsrådet be-
gärde hösten 1982 medel för en verksamhet med denna inriktning. Riksda-
gen har därefter beslutat att de experimentbyggnadsmedel som rådet redan
ansvarar för och som dittills till största delen varit knutna till energiexperi-
ment i fortsättningen skall kunna användas inom rådets hela verksamhets-
område.

Därvid förutsattes att den utökade experimentverksamheten borde läggas
upp så att den kan dokumenteras och utvärderas. Resultaten borde därefter
föras vidare i form av information och utbildning.

För särskilt svåra tekniskt/ekonomiska problem som uppstår vid installa-
tion av t.ex. hissar och andra lyftanordningar i befintliga byggnader anslog
riksdagen särskilda medel.

Även kunskaper om bostadsbebyggelsens egenskaper behövde enligt riks-
dagsbeslutet fördjupas och hållas aktuella. Särskilt kunskaperna om småhus-
bebyggelsen ansågs otillräckliga. De fortsatta undersökningarna borde inrik-
tas på såväl tekniskt/funktionella byggnadsegenskaper och underhållsskick
som frågor om bebyggelsens närmiljö, områdesegenskaper, bostadskomple-
ment och formerna för förvaltning och underhåll. Vidare nämndes behov att
vidareutveckla bl.a. varsamma ombyggnadsmetoder, god kostnadskontroll,
planering, produktionsteknik, restaureringstekniska frågor, nya energitek-
niska installationer och genomförandemetoder.

Av granskningsrapporten framgår att BFR:s projektverksamhet rörande
ombyggnads- och förnyelsefrågor inte ökade påtagligt sedan bostadsförbätt-
ringsprogrammet startade år 1983. Dessutom minskar verksamheten påtag-
ligt efter år 1986. De genomförda projekten har vidare haft övervägande tek-
nisk inriktning.

Ställt mot behoven på ombyggnadsområdet har det visat sig att det brister
mest när det gäller s.k. managementkunskaper. Det handlar t.ex. om hur
hela den komplicerade ombyggnadsprocessens olika delar och aktörer skall
kunna samordnas på ett bra sätt. Undantag här är områdena varsam om-
byggnad och ombyggnad av s.k. ROT-badrum. Brister finns också när det
gäller forsknings- och utredningsarbete rörande styrsystemet som underlag
för förändringar av styrmedlen.

När det gäller experiment- och demonstrationsprojekt har projekten
främst handlat om kopplingen energi-ombyggnad. Det kan t.ex. gälla att
vidta en rad olika energibesparande åtgärder i större kvarter, tilläggsisole-
ring av fönster och dörrar, andra typer av isoleringsåtgärder, installation av
fläkt och värmepump, ersättning av vädringsluckor etc.

Jämfört med den ambitiösa plan BFR skisserade år 1982 har sålunda inte

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

245

mycket gjorts. Särskilt renodlade ombyggnadsexperiment lyser med sin
frånvaro. Mycket få kunskapsprojekt har resulterat i praktiska fullskaleex-
periment.

Som statligt styrmedel - i meningen kunskapsinstrument/underlag för att
fatta bättre beslut och att ompröva verksamhetsinriktning m.m. för bostads-
förbättringsprogrammet - har experimentbyggande inte använts på något
mer aktivt sätt.

Det konstateras också i rapporten att ryckigheten och kortsiktigheten i
uppläggningen av bostadsförbättringsprogrammet knappast har gjort det
möjligt att, annat än på vissa områden, utnyttja nya rön, erfarenheter etc.
från praktiska experiment.

Vid granskningen har noterats att boverket håller på med en översyn av
stödet till ombyggnader och förbättringar. Översynen syftar bl.a. till att
åstadkomma ett regelsystem som innebär färre och enklare stödformer som
stimulerar till ökad varsamhet med hus och människor, större lokalt infly-
tande, fortsatt utveckling av boinflytande och att fysiska åtgärder oftare
kombineras med sociala insatser.

Boverket har i sin anslagsframställning 1990/91 redovisat att de utvärde-
ringar som genomförts visar att nuvarande stöd till ombyggnad och förbätt-
ring inte är anpassat till dagens och framtidens behov. Det är ursprungligen
utformat med hänsyn till behoven i det omoderna beståndet. Förändringar
har gjorts under senare år men dessa har lett till att stödet blivit svåröver-
skådligt och komplicerat. Allt större svårigheter har uppstått i tillämpningen
för den yngre och moderna bebyggelsen, som har brister av mycket olika
slag.

Granskningen av genomförandet av 1983 års bostadsförbättringsprogram
har dessutom lett fram till bl.a. följande förslag.

1. Om kommunens bygglovprövning blir mer styrande vid handläggningen
av bostadsförbättringsåtgärder kan bidragen till sådana åtgärder göras mer
generella och förmedlas av kommunerna.

2. För att upprätthålla de bostadssociala ambitionerna fordras även åtgär-
der som inte är företagsekonomiskt lönsamma. Stöd till sådana åtgärder blir
enklare att administrera som bidrag via kommunerna än som lån inom
samma kostnadsram.

3. Ett särskilt bostadslåneinstitut (SBAB) skulle kunna bevilja lånen.

4. Den statliga bostadsadministrationen bör som stöd för bl.a. kommuner-
nas arbete med bostadsförbättring bidra med information och kunskaps-
spridning.

5. Gränsen bör preciseras bättre mellan underhåll och ombyggnad. For-
mer för ett lagstadgat underhåll bör utvecklas så att lånestöd till uppenbart
försummat underhåll undviks. Krav på en förvaltningsplan som en förutsätt-
ning för ombyggnadsstöd kan härvid vara en möjlighet.

6. För att det vid programtidens slut och i fortsättningen på 1990-talet skall
finnas samlade erfarenheter rörande bostadsförbättringens problem bör
forskningsprojekt och praktiska fullskaleexperiment på strategiska områden
initieras tämligen omgående. BFR bör bearbeta dessa frågor i samarbete
med boverket och andra organ så att dessa frågor inte kommer i skymundan
i forskningsplaneringen på området.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

246

Yttrande över rapporten har efter remiss avgetts av statens plan- och bo-
stadsverk (boverket), statens råd för byggnadsforskning (BFR), statens in-
stitut för byggnadsforskning (SiB), länsbostadsnämnden i resp. Stockholms
län, Göteborgs och Bohus län, Örebro län och Västerbottens län, Malmö
kommun, Svenska kommunförbundet, Sveriges fastighetsägareförbund,
Byggentreprenörerna, HSB:s riksförbund och Sveriges allmännyttiga bo-
stadsföretag (SABO).

Byggnadsarbetareförbundet och Örebro kommun har också getts tillfälle
att yttra sig men inte svarat.

I rapporten framhålls att byggverksamheten kom i gång igen efter 1983 ge-
nom bostadsförbättringsprogrammet och att åtgärder som var välbehövliga
av bostadssociala skäl och för bostadsbeståndets upprätthållande genomför-
des. Genom förbättringsprogrammet har modellen med kontinuerlig för-
nyelse av bostadsbeståndet - att reparera och bygga om i stället för att riva
och bygga nytt - befästs. Kontinuerligt underhåll och förbättringsåtgärder
behövs för att realkapitalet skall kunna upprätthållas. Remissinstanserna in-
stämmer till stor del i denna allmänna syn på programmet.

Svenska kommunförbundet konstaterar att en omfattande ombyggnads-
verksamhet kom i gång, att välbehövliga moderniseringar genomfördes och
att många lägenheter byggdes om för att underlätta kvarboende för äldre.
För att komma till rätta med överskottet på bostäder gjordes många lägen-
hetssammanslagningar. Målet med programmet har därmed i stort uppfyllts.
Däremot har många och ryckiga förändringar i finansieringsreglerna med-
fört problem för kommunerna.

HSB.s riksförbund understryker att det är av yttersta vikt att bostadsbe-
ståndet kontinuerligt vårdas och förnyas. Om så inte sker finns, enligt HSB,
risk för förfall med kapitalförstöring som resultat. Enligt HSB är det således
av största betydelse att de samhälleliga förutsättningarna för en ändamålsen-
lig vård och förnyelse av de befintliga bostäderna finns. Förbundet ser pro-
grammet som ett ambitiöst försök att åstadkomma sådana förutsättningar.
Syftet förfelades dock snart enligt förbundet genom inskränkningar i finan-
sieringsvillkoren.

BFR understryker vikten av en god kontinuerlig förvaltning under bygg-
nadernas livscykel. Det innebär stora fördelar ur många synpunkter - tek-
niskt, ekonomiskt och socialt -, vilket styrks av forskningsresultat.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län anser att en högre kontinuitet inom
ombyggnadsområdet är önskvärd liksom ett minskat antal regelföränd-
ringar.

Länsbostadsnämnden i Örebro län anser att programmet var värdefullt för
bostadsbeståndet och att behovet av nya åtgärder för det äldre bostadsbe-
ståndet är ganska stort och bör tillskapas så fort utrymme finns i branschen.
Länsbostadsnämnden i Västerbottens län delar också uppfattningen att bo-
stadsförbättringsprogrammet har varit värdefullt. Nämnden redovisar vi-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

247

dare att miljonprogrammets bostäder inom kort kräver åtgärder och att det
därför är angeläget med stödformer för bostadsförbättring som innebär lång-
siktig beständighet.

Fastighetsnämnden i Malmö kommun framhåller att det är angeläget att
det skapas bättre ombyggnadslånemöjligheter än dagens, så att inte lånereg-
lerna leder till en omfattande rivning av gamla byggnader. Detta bostadska-
pital bör i stället upprätthållas och förnyas, inte minst i miljonprogramområ-
dena.

SABO redovisar att fram till sekelskiftet kommer antalet lägenheter äldre
än 30 år att ha mer än fördubblats och uppgå till 560 000 (ca 60 %) av samt-
liga lägenheter i SABO-företagen, dvs. ha uppnått en sådan ålder att de tra-
ditionella underhållsåtgärderna inte längre är tillräckliga. Dessutom finns
det, enligt SABO, ett påtagligt behov av anpassning till en åldrande befolk-
ning och utveckling, dvs. bibehållande av närservice i bostadsområdena, var-
för utvecklingen av ett effektivt bostadsförbättringsprogram är av central be-
tydelse för SABO-företagen. SABO lade i rapporten Erfarenheter av bo-
stadsförnyelse - slutsatser från SABOs bostadsförnyelseprojekt 1981-89
tyngdpunkten på bostadsförnyelsen som en kontinuerlig process.

Boverket instämmer i att den ryckighet som drabbat bostadsförbättrings-
programmet, när låne- och bidragsvillkor från tid till annan ändrats kraftigt,
är ett poblem. Verket konstaterar emellertid samtidigt att detta är ett resul-
tat av politiska beslut som i de flesta fall fattats av riksdagen. Det kan enligt
verket finnas skäl att närmare analysera bevekelsegrunderna för de politiskt
beslutade förändringarna. Både tillkomsten och nedtoningen av bostadsför-
bättringsprogrammet har ju varit betydelsefulla element i konjunkturpoliti-
ken.

SiB anför att kritiken mot ryckighet och tvära kast i bostadsförbättrings-
programmet kommer från marknadens intressenter och måste vägas mot
kravet på en politik som beaktar hela byggsektorn med bl.a. ökad efterfrå-
gan på lägenheter och kontorslokaler och den allmänna sysselsättningskon-
junkturen.

SiB konstaterar vidare att bostadsministern och de flesta aktörerna på bo-
stadsmarknaden då programmet utformades utgick från att Sverige var fär-
digbyggt. Vad som gällde var att vårda den befintliga bostadsstocken, höja
boendekvaliteten och minska problemen för byggarbetarkåren och material-
industrin. Nu är det, enligt SiB, en totalt annorlunda situation med stor ef-
terfrågan på bostäder, överhettning i byggkonjunkturen och snabbt stigande
produktionskostnader.

BFR instämmer i rapportens uppfattning om de negativa konsekvenserna
av ryckigheten. BFR menar också att det faktum att fastheten i styrmedlen
saknats är allvarligt inte bara ur teknisk/ekonomisk synvinkel utan även ut-
ifrån sociala synpunkter.

En högre kontinuitet inom ombyggnadsområdet är enligt länsbostads-
nämnden i Stockholms län önskvärd liksom ett minskat antal regelföränd-
ringar. Nämnden anser vidare att det framgår av rapporten att ombyggnads-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

248

volymen inte påverkat nybyggnadsvolymen i större utsträckning och att det
snarare är det övriga byggandet som begränsar nybyggandet av bostäder.
Detta gör det enligt nämnden möjligt och önskvärt att genomföra föränd-
ringar av rambegränsningar och räntenivåer.

Hyresgästernas riksförbund delar i stort den syn på bostadsförbättrings-
programmet som redovisas i rapporten. Programmet har präglats av en ryck-
ighet som många gånger försvårat ett meningsfullt inflytande från de boen-
des sida. Detta gäller enligt förbundet både den forcerade starten av pro-
gramperioden och det tvärstopp som de förändrade finansieringsvillkoren
inneburit.

Länsbostadsnämnden i Örebro län anser att ryckigheten har varit ett pro-
blem som försvårat planeringen. En smidigare hantering och ändring av
vissa regler skulle göra att åtgärder blev snabbare utnyttjade. Nämnden an-
ser också att ett samspel mellan nyproduktion och ombyggnad är bra och
kan komplettera varandra. På så sätt kan resurserna inom branschen bättre
tas till vara.

Vid ränteändringen 1988 blev bostadsförbättringsprogrammet i Örebro
län huvudsakligen begränsat till kulturhistoriska byggnader och byggnader
som ingår i kulturhistoriskt värdefull miljö. Många av de ombyggnadsobjekt
som startade med dispensreglernas hjälp pågår fortfarande. Effekten av ned-
dragningen av bostadsförbättringsprogrammet har ännu inte blivit fullt
märkbar.

HSB säger sig i hög grad ha upplevt den ryckighet i förutsättningar som
beskrivs i rapporten. Denna har enligt förbundet inverkat mycket negativt
på förbättringsarbetet. Då planeringsprocessen vid förändringar i befintliga
bostadshus med nödvändighet är lång på grund av den stora mängd intressen
som skall sammanvägas, har ryckigheten fått särskilt negativa konsekvenser.
Förbundet anser att de exempel, där kostsamma projekterings- och plane-
ringsinsatser blivit tillspillogivna, då förutsättningarna förändrats är otaliga.

HSB anser vidare att det måste bli ett slut på ryckigheten. Planeringsförut-
sättningarna måste ligga fasta under längre tidsperioder och bygg- och finan-
sieringsreglerna måste utformas så att en kontinuerlig förnyelseprocess blir
möjlig.

Man påpekar att det inflytande för de boende som i rapporten anses ange-
läget redan finns i bostadsrätten. Där bestämmer de boende till alla delar
vad som skall företas med bostäderna. Detta förhållande gör också att ge-
nomförandetiden generellt är längre än vid hyresrätt varför den ovan-
nämnda ryckigheten i förutsättningarna kommit att bli särskilt kännbar.

Även fastighetsnämnden i Malmö kommun pekar på svårigheterna för
många bostadsrättsföreningar som haft stora konsultkostnader. När villko-
ren ändrats har de nedlagda kostnaderna inte kunnat nyttiggöras. Det gäller
enligt fastighetsnämnden även för övriga fastighetsägarkategorier som för
åtskilliga projekt har haft att räkna med sämre lånemöjligheter med den nu-
varande takten i medelstilldelningen.

Nämnden konstaterar vidare att rambegränsningen motiverades med att
överhettningstendenser inom bl.a. ombyggnadssektorn ledde till stora pris-
ökningar för nybyggandet av bostäder utan att medföra ett ökat bostadstill-
skott. Med den rådande begränsade tillgången på produktionsresurser gjor-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

249

des bedömningen att ett större lägenhetstillskott kunde erhållas genom över-
föring av arbetskraftsresurser till nybyggnadssidan. Fastighetsnämnden de-
lar revisorernas slutsats att de personalresurser som frigjorts genom ombygg-
nadsbegränsningen sugits upp av byggverksamhet utanför bostadssektorn.
Nämnden vill också understryka att det med hänsyn till den långa tid på nor-
malt ett par år mellan beslut om och faktiskt påbörjande av nybyggnad inte
går att få någon reell effekt av snabba omkastningar.

Nämnden reser också frågan om ursprungsprogrammet inte varit för
långtgående med avseende på ombyggnadslånen. Programmet medgav en
generell lånemöjlighet till totalombyggnad med 3 procents garanterad start-
ränta för alla flerfamiljshus som var äldre än 30 år. Frågan är enligt nämnden
om inte åldersgränsen i stället borde satts till t.ex. 50 år. Undantag för till-
gänglighet, miljonprogramsåtgärder och ledningsbyten kunde ha funnits. På
så sätt hade, anser nämnden, kostnaden för ombyggnadslånen hållits nere
och man hade haft lättare att undvika de senaste årens tvära inskränkningar
med kvotering och dubblering av den garanterade räntan.

Länsbostadsnämnden i Västerbotten redovisar att begränsningarna i pro-
grammet år 1988 medförde att praktiskt taget all ombyggnadsverksamhet,
som inte då stod klar att påbörjas, upphörde. Nämnden anser att ryckighe-
ten inom bostadssektorn är ett stort problem för alla inblandade parter. De
mindre företagen har inte förmått ställa om sig till nyproduktion av bostäder,
där de stora företagen nu helt dominerar. Mycken kunskap och erfarenhet
har gått förlorad. Dessutom har omställningsproblem uppstått.

Kommunförbundet anser att de erfarenheter och synpunkter som redovi-
sas i rapporten stämmer väl överens med de erfarenheter som kommunerna
och förbundet har av hur bostadsförbättringsprogrammet har genomförts.
Förbundet vill också understryka vad som sägs i rapporten om ryckighet och
kortsiktighet i uppläggning och genomförande av bostadsförbättringspro-
grammet. Staten har i ett flertal fall infört lån eller bidrag som endast gällt
under en mycket begränsad tid. Ett exempel på detta som också nämns i rap-
porten är hissbidragen som gavs under tre år.

Kortsiktiga bidrag som det i rapporten nämnda hissbidraget rycker enligt
förbundet sönder kommunernas långsiktiga planering. De leder ofta till att
ett område prioriteras på bekostnad av andra. När de statliga besluten dess-
utom förutsätter kommunal delfinansiering och tas sent under kalender-
året - dvs. efter det att kommunerna har beslutat om budgeten för nästkom-
mande år - så får besluten dålig genomslagskraft under det första året. Kom-
munerna har, påpekar förbundet, framfört stark kritik mot dessa företeelser
i en intervjuundersökning som genomfördes 1987. Kommunerna framhöll då
hur väsentligt det är att få goda möjligheter till en långsiktig planering. I stäl-
let för kortsiktiga och punktvisa insatser från statens sida efterlystes beslut
som ger goda förutsättningar för kontinuitet i den kommunala bostadsför-
sörjningen. Förbundet vill därför understryka behovet av en förnyelsestra-
tegi som innebär att en mer kontinuerlig förnyelse möjliggörs.

SABO konstaterar att bostadsförnyelsen innebär att alla inblandade -
konsulter, entreprenörer, förvaltare samt kommunen - måste lära sig ett nytt
arbetssätt som bygger på långsiktighet och förtroende. Bostadsförbättrings-
programmet har emellertid, anser SABO, hittills kännetecknats av en bety-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

250

dande ryckighet. Ryckigheten har t.ex. stört det utvecklade och tidskrä-
vande samrådsförfarande som alltmer tillämpas vid ombyggnad. I ett flertal
ombyggnadsprojekt skadades relationerna mellan boende och företag svårt
av ombyggnadsstoppet under hösten 1988. En väl fungerande ombyggnads-
process förutsätter stabila och pålitliga ombyggnads- och finansieringsregler.
Med hänsyn till den långa tidsutdräkten i ett ombyggnadsprojekt och den
oro processen skapar är det absolut nödvändigt att de regler som gäller i bör-
jan av ett projekt också kan tillämpas vid det praktiska genomförandet. På-
litliga förhandsbesked måste kunna ges. En väl fungerande planeringspro-
cess ställer också krav på ett effektivt planeringsstöd, något som saknas i
dag. SABO påpekar vidare att en annan effekt av ombyggnadsstoppet var
att den kunskapsuppbyggnad som skett inom området allvarligt skadades.
De konsulter och entreprenörer som utvecklat specialkompetens för om-
byggnad har tvingats omorientera sin verksamhet varvid viktiga resurser för
det fortsatta förnyelsearbetet gått förlorade.

Länsbostadsnämnden i Göteborgs och Bohus län konstaterar att det i sam-
band med regeringens beslut hösten 1986 om begränsning av låneunderlaget
för Göteborgsregionen 1987 inte togs hänsyn till att det på fastighetskontoret
i Göteborg låg ansökningar för över 1 miljard kronor som ej togs med i ra-
men och att bostadsföretaget Poseidon och Skanska planerade en ombygg-
nadsvolym för närmare 1 miljard kronor per år under en tioårsperiod.

Göteborgs kommun har med hänsyn till Poseidons mer än 10000 mycket
dåliga lägenheter prioriterat ombyggnadsverksamhet före nyproduktion, vil-
ket innebär att kommunen ej accepterat regeringens beslut om rambegräns-
ningar och höjd ränta, utan fört kontinuerliga överläggningar med rege-
ringen om de speciella Göteborgsproblemen.

Ombyggnadsvolymen har enligt länsbostadsnämnden inte i någon större
omfattning trappats ned i Göteborg och ersatts med nyproduktion utan i stäl-
let följt de bostadspolitiska intentioner som Göteborgs kommun har.

Svenska kommunförbundet delar rapportens syn på styrsystemen för bo-
stadsförbättring och konstaterar att den statliga styrningen av bostadsför-
sörjningen i första hand är konstruerad för nybyggande och att styrmedlen
för bostadsförbättringen därigenom blivit onödigt komplicerade och om-
ständliga. Nuvarande stöd är enligt styrelsen inte anpassat till dagens och
framtidens behov. Det är mera anpassat till tidigare behov av teknisk och
standardmässig förnyelse av det omoderna bostadsbeståndet. De föränd-
ringar som successivt har gjorts i stödsystemet har enligt styrelsen medfört
att detta blivit ytterst komplicerat och svåröverskådligt.

Förbundet påpekar att man i remissvaret över förslagen i betänkandet
(SOU 1989:71) Ny bostadsfinansiering har krävt att hela den statliga bo-
stadslåneadministrationen skall ses över. Skälet är dels att det föreslagna lå-
nefinansieringssystemet inte kräver en så omfattande administration som
den nuvarande, dels att en del verksamhet bör kunna decentraliseras till
kommunerna. Förbundet finner en sådan översyn än mer angelägen utifrån
den analys som gjorts av riksdagsrevisorerna över hur bostadslåneadmini-
strationen fungerar.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

251

Även fastighetsnämnden i Malmö kommun delar till stor del den i rappor-
ten framförda slutsatsen att styrmedlen för bostadsförbättring blivit onödigt
komplicerade och omständliga. Nämnden har dock förståelse för att man ef-
ter uppföljning av ombyggnadsverksamheten ändrade och utfärdade mer de-
taljerade krav rörande bl.a. tillgänglighet, varsamhet, hyresrabatter, väsent-
lig förbättring och ingångsvärdesbelåning. Det är enligt nämnden naturligt
att staten utan att riskera säkerheten för de utlånade medlen vill få så god
effekt som möjligt av ombyggnadssubventionerna. Bl.a. har den granskning
av ombyggnadsprojekten som lånebyrån och stadsarkitektavdelningen i
Malmö gemensamt har utfört inneburit en sådan effektivisering. Vidare har
arbetet i Malmö underlättats genom att kvalitetskrav för ombyggnad har an-
tagits i kommunens bostadsförsörjningsprogram, där bl.a. också den kom-
munövergripande saneringsberedningens - senare stadsförnyelsegruppens -
målsättning har beaktats.

Boverket påpekar att verket i anslagsframställningen för budgetåret
1990/91 har redovisat vissa preliminära slutsatser och en principskiss för hur
ett framtida ekonomiskt stöd till ombyggnad och förbättring skall kunna
konstrueras.

Verket finner revisorernas påstående att varken boverket, BFR eller SiB
tagit itu med uppgiften att utarbeta och föreslå mer genomgripande föränd-
ringar i styrsystemet mot denna bakgrund vara egendomligt.

Boverket redovisar att arbetet med förslag till nytt stödsystem har försvå-
rats av de diskussioner om ett nytt skatte- och bostadsfinansieringssystem
som nu pågår inom regeringskansliet. Ett nytt stöd för ombyggnad och för-
bättring måste enligt boverket baseras på den generella bassubvention som
kommer att finnas i det nya skatte- och bostadsfinansieringssystemet.

Verket avser enligt yttrandet att göra en avrapportering till bostadsdepar-
tementet vid årets slut. Denna kommer att inrymma såväl slutsatser från ut-
värderingen av dagens stödsystem som förslag till utformning av ett nytt sys-
tem. Boverket anser det mot den bakgrunden anmärkningsvärt att riksda-
gens revisorer väljer att just nu dra slutsatser och föreslå delvis ganska långt
gående förändringar i regelsystemet och stödsystemet för bostadsförbätt-
ring. Boverket anser det i varje fall inte möjligt att föregripa den avrapporte-
ring som verket senare kommer att lämna.

Boverket finner det vidare förvånande att revisorerna drar slutsatser av
att handläggningstiderna för ombyggnadsärenden i Stockholms län förlängts
kraftigt mellan 1984 och 1989, eftersom verket menar att rambegränsning-
arna för Stockholms län naturligen måste leda härtill.

Även SiB påpekar att förändringar i styrmedlen är ett naturligt inslag i
bostadspolitiken. Om det är effektiva förändringar är en annan fråga. SiB
anser att programmet kvarstår med intakta mål även om subventionerings-
graden har sänkts.

Den framförda kritiken av det komplicerade regelsystemet och dess till-
lämpning är enligt SiB i många stycken riktig. Det finns också en mängd skäl
som talar för att reformera stödsystemet och sådant arbete pågår också på
boverket. Däremot är det svårt att lösa problemen utan att skapa förlorare.
En mängd forskningsresultat visar på sådana svårigheter påpekar SiB.

BFR menar att alltför täta ändringar av reglerna inom styrsystemet inte

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

252

gjort det möjligt eller meningsfullt att försöka göra utvärderingar. Det har
inte hunnit bli några effekter som varit möjliga att studera (utöver ryckighe-
tens negativa konsekvenser som knappast behöver styrkas av någon forsk-
ning). BFR anser att en grundförutsättning i dag för att kunna återuppta
kunskapsutveckling gällande bostadsförbättring är att ombyggnads- och för-
nyelseverksamheten kan komma i gång igen.

Hyresgästernas riksförbund delar uppfattningen att det behövs en robust
och stabil basfinansiering för förbättringsåtgärder med enkla låne- och bi-
dragsformer men ifrågasätter om utredarna med sitt underlag har skaffat sig
den bakgrund som behövs för att bedöma de lämpligaste förändringarna i
styrsystemen.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län redovisar att nämnden under året
har genomgått en datorisering vilken har positiva effekter på handläggnings-
tider och även förenklar lånearbetet. Utredningen Förenklad handläggning
av ansökningar till bostadslån m.m. kommer, om förslagen antas enligt
nämnden, att leda till att administrationen och blankettförfarandet förenk-
las. De i utredningen föreslagna förenklingarna kan, enligt nämnden, leda
till mer långtgående åtgärder och en snabbare rationalisering än vad reviso-
rernas rapport föreslagit.

Nämnden redovisar vidare att den har ett kontinuerligt informationsut-
byte med alla kommunerna i länet. Den anordnar bl.a. seminarier, ger ut en
periodisk tidskrift och informerar direkt till kundkretsen vid införandet av
nya lånemetoder och förändringar av regler och ramar. Härigenom erhåller
samtliga kommuner och alla aktivt intresserade lånesökande snabb och di-
rekt information om nyheter i regelverk och praxis. Detta har, anser nämn-
den, fungerat väl och kommer även fortsättningsvis att ges prioritet.

SABO redovisar att organisationen under perioden 1981-1989 har bedri-
vit ett omfattande utvecklingsarbete när det gäller bostadsförnyelse. Erfa-
renheterna sammanfattas i rapporten Erfarenheterna av bostadsförnyelse -
Slutsatser från SABOs bostadsförnyelseprojekt 1981 — 1989. SABO lade i
detta projekt tyngdpunkten på bostadsförnyelsen som en kontinuerlig pro-
cess, vikten av förankring och att det finns resurser för planering och förbe-
redelser. Det framstod som angeläget att hålla tillbaka det tekniska, åtgärds-
orienterade synsätt, präglat av nybyggnadstänkande, som kännetecknat
många ombyggnadsprojekt. SABO anser också att bostadsförnyelsen måste
styras genom förvaltningen.

I dag saknas ofta både de byggnadsmaterial och den kunskap som krävs
för en försiktig förnyelse av äldre hus. Här krävs både tillgång till byggnads-
material samt utbildning i byggnadshistoria och varsamma metoder för för-
valtare. fastighetsskötare, konsulter och byggare.

Det är. anser SABO, viktigt att regelsystemet konstrueras så att det inte
tvingar fram onödigt omfattande åtgärder.

Länsbostadsnämnderna i Göteborgs län och Västerbottens län redovisar att
handläggningstiderna för ombyggnadslån där är betydligt kortare än i Stock-
holm.

Boverket delar revisorernas slutsats om behovet av stöd till bostadssocialt
motiverade åtgärder, som inte är företagsekonomiskt lönsamma. Den när-
mare utformningen av ett sådant stöd kommer verket att redovisa i en kom-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

253

mande rapport, men inte heller ett sådant stöd kan beslutas av kommunerna
med mindre kommunerna svarar för en betydande del av finansieringen.

SABO påpekar att ett av bostadsförbättringsprogrammets viktigaste mål
var att öka tillgängligheten i det äldre bostadsbeståndet. Hyresgäströrelsen
har beslutat att inte acceptera omfördelning av kapitalkostnader på grund av
installation av hissar. Deras uppfattning är, att den kostnad som inte kan
täckas av bruksvärdesökningen bör bäras av samhället i sin helhet och inte
bara av resp, bostadsföretags hyresgäster. SABO har i en rad sammanhang
framfört samma syn på finansieringen av hissar som hyresgäströrelsen. Hiss-
bidrag är en nödvändig förutsättning för en riktig kostnadsfördelning mellan
olika fastighetsägare, landsting, kommun och stat.

Svenska kommunförbundet delar revisorernas tveksamhet till behovet av
särskilda ombyggnadsregler. Erfarenheterna av de gångna två åren sedan
PBL:s ikraftträdande gör, anser styrelsen, att det kan ifrågasättas om inte
PBL:s allmänna regler är tillräckligt styrande för ombyggnadsverksamheten.

I rapporten framhålls att kommunerna som stöd för bostadsförbättrings-
verksamheten kan utarbeta särskilda program för olika områden. Förbundet
har inget att invända mot detta men vill understryka att det bör vara en frivil-
lig uppgift för kommunerna och ses som ett naturligt led i utvecklingen av
kommunernas tillämpning av PBL.

Boverket påpekar att plan- och bygglagen förutsätter särskilda ombygg-
nadsföreskrifter. Det har enligt verket varit besvärande för lagtillämpningen
att sådana föreskrifter inte var utfärdade då lagen trädde i kraft den 1 juli
1987. I praxis har handläggningen i avsaknad av aktuella föreskrifter fallit
tillbaka på äldre föreskrifter i Svensk Byggnorm.

Verket har nu inlett ett arbete med ombyggnadsföreskrifter till plan- och
bygglagen. Enligt verkets bedömning finns anledning till genomgripande
förändringar i utformningen av föreskrifter för ombyggnad bl.a. för att till-
godose de synpunkter som revisorerna för fram, dels om en bättre anpass-
ning till den enskilda byggnaden och bebyggelsemiljön, dels för en bättre
samordning mellan låneregler och bygglovshantering. Regler utformade ut-
ifrån sådana kriterier kan sannolikt kräva förändringar också i lagen. Verket
kommer i det pågående arbetet att överväga också sådana ändringar.

HSB anser att samhällets styrning av bostadsbyggande och bostadsförbätt-
ring i huvudsak bör ske genom byggregler och att det är naturligt att kommu-
nerna tillsammans med brukarna härvid ges en central roll. Statens uppgift
bör enligt HSB i huvudsak vara att se till att de finansiella förutsättningarna
finns. HSB anser att den stegvisa modell för ombyggnad som refereras i rap-
porten, vilken innebär att standarden i en fastighet höjs successivt under
t.ex. en tioårsperiod, är direkt olämplig. HSB menar att det både från eko-
nomisk och social synpunkt är bättre att samla åtgärderna. De boende är
knappast villiga att betala merkostnaden för att bo på en byggplats till och
från i tio års tid jämfört med en snabbare, mer rationell byggnadsinsats.

SABO erinrar om att det beslut om räntebidrag som stöd till gemensamt
underhåll (Räntebidragsförordningen, RBF) som fattades av riksdagen 1983
successivt har urholkats av myndigheten.

Stödet infördes (prop. 1983/84:40, bil. 9) med de uttalade syftena att kraf-
tigt stimulera investeringar i underhåll och reparationer och till rimlig eko-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

254

nomisk rättvisa mellan olika upplåtelseformer och fastighetsägarkategorier.
Bakgrunden var att de allmännyttiga bostadsföretagen och s.k. äkta bostads-
rättsföreningar är schablonbeskattade, vilket bl.a. betyder att dessa inte kan
utnyttja underskott på grund av ränteavdrag skattemässigt.

I dag (1989) täcks, enligt SABO, uppskattningsvis endast ca 60 % av den
verkliga kostnaden av bidragsunderlaget. Detta medför risk för att stora de-
lar av det gemensamma underhållet inte kan genomföras utan kraftiga hyres-
höjningar. Den i bostadsförbättringsprogrammet eftersträvade neutraliteten
vid lånefinansiering av gemensamt underhåll mellan olika upplåtelseformer
och ägarkategorier uppnås härmed inte, anser SABO.

Boverket anser att kommunerna bör ha ett avgörande inflytande över om-
byggnads- och förbättringsverksamheten både vad avser val av områden för
insatser och omfattning och inriktning på åtgärder.

Förslaget att lägga beslutsbefogenheter på kommunerna som rör statliga
subventioner förefaller dock boverket mindre väl genomtänkt. Liknande
tankegångar har prövats vid flera tillfällen tidigare. Det har då inte befunnits
lämpligt att låta kommunerna förmedla eller besluta om lån och bidrag som
huvudsakligen inrymmer statliga subventioner. Kommunalisering har kun-
nat genomföras i vissa fall då lån beräknas från givna schabloner som är obe-
roende av t.ex. nivåer för kommunala subventioner, som t.ex. bostadsan-
passningsbidrag. I övrigt så visar även boverkets erfarenhet att det är nöd-
vändigt med ett statligt beslutsfattande då de statliga medlen delvis använts
för att täcka kommunala investeringar eller avgifter till kommuner.

SiB påpekar att kommunerna i såväl det ursprungliga ROT-programmet
som i plan- och bygglagen ges möjlighet att göra områdesplaner där man kan
besluta om lokala standardkrav. Kriteriet skall vara att bebyggelsen inom
området ges långsiktigt godtagbara egenskaper och att kommunen fattar po-
litiska beslut. Det är sålunda enligt SiB inte bristen på styrmöjligheter som
förhindrar kommunerna från att ta ett fastare grepp och styra. Ett resultat
av en sammanställning av ett 20-tal FoU-projekt kring ombyggnadsområden
visade bl.a. att det är dålig samordning mellan bostadsföretagen och de kom-
munala myndigheterna - kommunerna tar inte sitt ansvar. Bostadsförnyel-
sen berör hela det kommunalpolitiska ansvarsområdet på ett helt annat sätt
än som sker i praxis i dag. I en undersökning som gällde kommunernas områ-
desvisa planering för tillgänglighet i enlighet med ROT-programmet visades
att det var få kommuner som genomförde en sådan planering och endast ett
fåtal som fastställde dem genom politiska beslut, påpekar SiB vidare.

Att kommunerna dåligt utnyttjar sina styrmöjligheter framgår också i
samband med ombyggnad för ökad tillgänglighet, anför SiB.

Installation av hiss sker oftast i samband med genomgripande renovering.
Vid sådan omfattande ombyggnad flyttar hyresgästerna ofta temporärt till
andra lägenheter och endast cirka en tredjedel av dessa flyttar sedan tillbaka
till sin renoverade lägenhet. (Wictorin 1986). En stor del av dessa lägenheter
har efter ombyggnaden fått hiss och ökad tillgänglighet. Kommunerna skulle
i denna situation kunna utnyttja sin rätt att förmedla lägenheter som finan-
sierats med statliga lån till att upprätta särskild kö för handikappade eller

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

255

äldre. Ingen kommun hade vid undersökningstillfället utnyttjat den möjlig-
heten.

Sammanfattningsvis kan enligt SiB sägas att, även om syftet att minska
byråkratiskt krångel och effektivisera ombyggnadsprocessen är vällovligt, så
måste en decentralisering av makten ske under sådana former att särskilt de
små kommunerna och svaga grupper i samhället inte hamnar i underläge.
Att kommunerna själva genom sina bostadsbolag kommer att bli stora in-
tressenter då ombyggnaden av miljonprogrammets bostäder blir omfattande
på 1990-talet gör inte situationen lättare.

Hyresgästernas riksförbund anser att förbättringsverksamheten rymmer
många typer av åtgärder och berör fastigheter och fastighetsägare av olika
slag. I många fall är det viktigt att kommunen har ambitioner och tar sitt
ansvar för en bra förnyelse av olika stadsdelar. För en sådan förnyelse be-
hövs ofta förbättringar också av en mängd andra funktioner som inte rör bo-
städer.

I andra fall kan det röra sig om åtgärder som endast rör ett enstaka hus
eller kvarter. Då kan det, enligt förbundet, vara rimligt att samhällets stöd
mer kopplas till att fastighetsägare och hyresgäster är överens om vilka åt-
gärder som bör genomföras.

De kommuner som vill påverka förnyelsen har redan i dag styrinstrument.
Problemet är snarast att kommunerna inte har intresse eller resurser för att
driva förnyelsefrågorna. Detta gäller speciellt i tider då stora resurser satsas
på nybyggnad. Ytterligare reglering från kommunernas sida kan då, enligt
förbundet, snarare bli ett hinder i stället för ett stöd för ett kontinuerligt för-
nyelsearbete.

Fastighetsnämnden i Malmö kommun redovisar hur kommunen utnyttjat
sina styrmöjligheter. Arbetet i Malmö har, menar nämnden, underlättats ge-
nom att kvalitetskrav för ombyggnad har antagits i kommunernas bostads-
försörjningsprogram, där bl.a. också den kommunövergripande sanerings-
beredningens - senare stadsförnyelsegruppens - målsättning har beaktats.

Fastighetsnämnden instämmer i synpunkten om att lånen skulle kunna
förmedlas av kommunerna. I synnerhet torde detta kunna gälla för landets
större och medelstora kommuner.

Svenska kommunförbundet redovisar att förbundet tidigare i olika sam-
manhang har hävdat att kommunerna bör överta ansvaret för bostadslåne-
givningen. Många kommuner gör redan i dag omfattande prövningar innan
de vidarebefordrar ärendena till länsbostadsnämnderna. Frikommunförsö-
ken visar enligt Kommunförbundet att kommunerna klarar prövningen bra.
En samordning mellan beslut om bygglov och lån skulle också underlätta
kommunernas planerings- och beslutsprocess. Detta skulle, anser Kommun-
förbundet, förkorta handläggningstiderna och förenkla förfarandet för dem
som är beroende av besluten.

Länsbostadsnämnden i Göteborgs län anser att med hänsyn till att en
mycket stor del av ombyggnadsverksamheten sker och kommer att ske i all-
männyttiga företag är det nämndens bestämda uppfattning att kommunerna
inte skall besluta om lån eller bidrag dels med hänsyn till att bidrag då går
till egna fastigheter, dels med hänsyn till kravet på lika behandling av lånesö-
kanden.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

256

I Västerbottens län torde en kommunalisering inte innebära någon tids-
vinst eller kostnadsbesparing, anser länsbostadsnämnden i länet, då de flesta
kommuner med nuvarande regelsystem inte har personal för uppgiften.
Konsulter torde i så fall vara den tänkbara lösningen.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län anser att även beslutskedjan behö-
ver förändras för att tidsvinsten i handläggningen skall uppnås om regle-
ringen av kostnadsförbättringsåtgärderna i större utsträckning än i dag förs
över till kommunerna. Detta gäller bl.a. regelverket vid överklaganden, vil-
ket i dag kan innebära fördröjningar, vilket även påpekats i rapporten. En
sådan förändring kan, anser nämnden, förväntas ta lång tid att genomföra
och kan då i stället verka för en förlängning av administrationstiden.

SABO erinrar om att bostadssituationen uppvisar stora lokala variationer.
Lösningar anpassade för storstadsområdena kan inte utan vidare tillämpas i
övriga delar av landet. Bostadsförbättringen måste därför ges en stark lokal
förankring och föras in i kommunernas bostadsförsörjningsprogram. Pro-
grammen bör behandla både nybyggnad och ombyggnad men även annan
typ av förnyelse med utgångspunkt i resp, bostadsområdes behov, t.ex. so-
ciala behov.

SABO är således positiv till ökad kommunal styrning/påverkan i bostads-
förnyelsen. Det är emellertid viktigt att kommunerna i sin planering är ly-
hörda för bostadsföretagens och de boendes synpunkter samt att bostads-
företagens självständighet och initiativrätt respekteras. Det fordras således
en gemensam diskussion om de långsiktiga målen för bostadsförsörjningen.
Samarbete behövs också i planeringen av varje enskilt bostadsområde, anser
SABO.

Byggentreprenörerna anser att lösningar bör sökas som bygger på normal
kreditgivning. En mer omfattande och långtgående kommunal styrning av
förbättringsverksamheten kan, anser byggentreprenörerna, medföra icke
obetydliga problem och svårigheter.

BFR redovisar att rådet i början av 1980-talet försökte få i gång en ökad ex-
periment- och demonstrationsverksamhet med bredd. De mycket kraftiga
och lättillgängliga ekonomiska stimulanserna till byggbranschen för att
snabbt få i gång en omfattande ombyggnadsverksamhet gjorde emellertid
en bredare experimentverksamhet mindre intressant. De stora resurser som
satsades på energihushållningsprogrammet medförde att dessa frågor blev
dominerande. När sedan energistödet snabbt avvecklades och bostadsbyg-
gandet fick ändrad inriktning mot nyproduktion fanns inte längre förutsätt-
ningar för omfattande FoU gällande bostadsförbättring.

BFR understryker vikten av en god kontinuerlig förvaltning under bygg-
nadernas livscykel. Det innebär stora fördelar från många synpunkter - tek-
niskt, ekonomiskt, socialt - vilket styrks av forskningsresultat. Vi vet i dag
ganska väl hur 30-, 40-, och 50-talsområden skall förnyas/byggas om men
vissa kompletterande forskningsinsatser behövs. En kunskapsöversikt blir
klar 1990. Utvärdering av förbättringsinsatseri miljonprogramsområden på-
går och resultat bör föreligga 1991 så att en kunskapsöversikt kan samman-
ställas även för dessa områden.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

257

17 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

En stor osäkerhet råder enligt BFR om vilka nya anspråk som kan komma
att ställas i framtiden inom boendet och bostadsbeståndet. Osäkerheten rör
i hög grad frågor av tvärvetenskaplig karaktär, frågor som ingår i av BFR
prioriterade ämnesområden. Exempel är ”Stadsförnyelse, stadsutveckling
och social förändring” samt ”Klimat och miljö i bebyggelsen”. BFR främjar
också ”framtidsforskning” och framtidsscenarion.

När det gäller varsamhet vid behandlingen av bostadsbeståndet menar
BFR att det redan när förbättringsprogrammet inleddes fanns forskningsre-
sultat som borde kunnat vara underlag för ett varsammare tillvägagångssätt,
såväl när det gällde byggnader som deras invånare. Den utformning som det
ekonomiska styrsystemet fick medförde emellertid negativa konsekvenser
och flera ovarsamma ombyggnader kom att genomföras innan problemen
uppmärksammades. Detta förhållande är i viss mån en illustration till den
tid det tar för forskningsresultat att nå ut och få genomslagskraft, anser BFR.

BFR anser vidare att de samlade erfarenheter av bostadsförbättringspro-
grammet som redovisas i rapporten innefattar de förändringar som forskare
ser som viktigast. BFR instämmer i dessa uttalanden som grundar sig på
BFR-finansierad forskning.

SiB redovisar att institutets forskningsverksamhet är långsiktig, konti-
nuerlig och spänner från ren teoriutveckling till praktiska försök. SiB har
inte något samlat program för utvärdering av bostadsförbättringsprogram-
met men det finns ett antal projekt som är direkt inriktade på ROT-program-
met och dessutom finns det ett stort antal andra som är av direkt relevans för
ombyggnadsverksamheten.

SiB:s forskning spänner mellan teoretiska frågeställningar, som har sin na-
turliga mottagargrupp i forskarvärlden, till tekniska utvecklingsarbeten med
omedelbar praktisk tillämpning och därmed ett ekonomiskt intresse, t.ex.
bland konsulter och tillverkare.

Mellan dessa bägge ytterligheter görs forskningsinsatser som framför allt
vänder sig till tjänstemän och politiker i stat och kommun och som gäller
olika aspekter på samhällsplanering. 1 denna kategori finns mycket av den
forskning som gäller ROT-verksamheten. Ett generellt problem för denna
forskning är att det är svårt att nå fram med resultat till avnämarna. Inte
minst är problemet att med så få rapporter och så litet text som möjligt nå
avnämarna med väsentlig information. En viktig arbetsuppgift är därför att
utarbeta kunskapsöversikter och handböcker. På grund av den stora perso-
nalomsättningen på boverket har flera tidigare upparbetade kanaler för så-
dana kontakter försvunnit. En diskussion pågår för närvarande på SiB om
institutet skall påta sig en intermediär roll med sammanställning och sprid-
ning av forskningsresultat som inte endast omfattar SiB:s egen produktion
utan också forskning inom området.

SiB erinrar vidare om att det enligt riksdagsbeslutet vid programmets start
är boverkets uppgift att följa utvecklingen inom bostadsförsörjningen och
uppmärksamma statsmakterna på eventuella behov att vidta åtgärder medan
forskningens uppgift är att bidra till att utveckla formerna för att genomföra
programmet, dokumentera utvecklingen och utvärdera programmets effek-
ter från skilda utgångspunkter. SiB har fokuserat denna forskning mot två av
ROT-programmets två delmål, det om tillgänglighet och det om integrerat

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

258

boende. SiB har därutöver inriktat forskningen mot kommunens förmåga att
lösa konflikter i ROT-verksamheten.

I rapporten påpekas slutligen att det förefaller finnas få projekt på SiB
som behandlar långsiktiga underhållsfrågor. SiB erinrar härvid om att en sär-
skild avdelning finns på SiB (Material och konstruktioner) vars inriktning är
studier av långtidsuppförandet hos material och byggnadsdelar.

Boverket hänvisar beträffande rapportens förslag om fullskaleexperiment
till sitt svar på revisorernas rapport 1989/90:1 om lån till experimentbyg-
gande. Boverket instämmer därvid i att det vid sidan av energiteknik finns
många angelägna områden för experiment och utvecklingsinsatser inom
byggsektorn i vid mening och nämner bl.a. kvalitetssäkringsfrågor med in-
riktning på att få fram sundare hus samt estetiska värden i byggnader och
miljö samt formgivning av byggnader och byggnadsdelar. Verket redovisar
att det genom den nya låneberäkningsmetod som trädde i kraft den
1 oktober 1989 är möjligt att göra vissa begränsade tillägg för kvaliteter av
experimentkaraktär. Verket anser också att en stödkonstruktion liknande
den för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse med förhöjda låneunderlag och
tilläggslån skall kunna tillämpas för experimentbyggande.

Länsbostadsnämnden i Stockholms län anser det angeläget att stimulera
forskning och utveckling med inriktning på plan- och teknikfrågor. Denna
uppgift ligger inom boverkets kompetensområde, och starka skäl talar enligt
nämnden för att verket bör ha ett övergripande ansvar för stöd i sådana frå-
gor.

Byggentreprenörerna vill särskilt peka på den bristfälliga beredskapen hos
planerande myndigheter inför de snabba förändringar som skett på bostads-
marknaden. En sak är att man inte med någon större säkerhet kan förutse
var och när händelser inträffar, men en beredskap för flera alternativa hän-
delseförlopp är nödvändig om de problem som uppstår skall kunna bemäst-
ras utan onödiga tidsförluster och kostnader. På detta område synes åtskilligt
finnas att förbättra, anser byggentreprenörerna.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

259

Revisorernas förslag

1. Revisorernas granskning..............................

2. Revisorernas överväganden............................

2.1 Allmänt om bostadsförbättringsprogrammet...........

2.2 Ryckighet i bostadsförbättringsprogrammet...........

2.3 Ökad kommunal medverkan.......................

2.4 Andra förändringar i det administrativa förfarandet.....

2.5 Kunskapsunderlag..............................

3. Sammanfattning.....................................

4. Hemställan.........................................

Reservation..........................................

Bilaga

1. Rapporten.........................................

1.1 Bostadsförbättringsprogrammet....................

1.2 Granskningens inriktning.........................

1.3 Allmänt......................................

1.4 Ryckigheten...................................

1.5 Styrsystem....................................

1.6 Kunskapsuppbyggnaden..........................

2. Remissyttranden....................................

2.1 Allmänt om programmet.........................

2.2 Ryckigheten...................................

2.3 Styrsystem....................................

2.4 Kommunernas roll i förnyelsearbetet................

2.5 Kunskapsuppbyggnaden..........................

Redog. 1990/91:2

Bilaga 6

(Förs. 1989/90:13)

260

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av postverkskoncer-
nens verksamhet.

Riksdagens revisorer har påbörjat en kartläggning av de statliga affärs-
verkskoncernernas utveckling. Som ett första led har en granskning av post-
verkskoncernen genomförts. Syftet med granskningen har varit att bedöma
riksdagens styrmöjligheter och regeringens styrning och kontroll av postkon-
cernen. Bl.a. har målen för verksamheten, konkurrenssituationen, avkast-
ningskrav och finansiering studerats.

Posten har under 1980-talet utvecklats från ett traditionellt affärsverk till
en modern företagskoncern. I målformuleringarna accentueras affärsmäs-
sighet, kopplad till service och kvalitet. Riksdagens ledning och insyn i verk-
samheten har förändrats. Riksdag och regering godkänner verksamhetens
inriktning, servicemål och ramar för verksamheten samt kontrollerar ge-
nomförandet och prövar måluppfyllelsen.

Utvecklingen av postkoncernen har i stort följt de riktlinjer som angetts
av riksdagen. Vi anser dock att styrningen och kontrollen av postkoncernen
bör förbättras.

För att åstadkomma en förbättrad ägarstyrning föreslår vi

att regeringen utvecklar styrningen mot övergripande och långsiktiga frå-
gor,

att postverket i sin treårsplan redovisar verksamhetens långsiktiga utveck-
ling, omfattande både affärsverket och aktiebolagen,

att målen för postkoncernen utvecklas och att en fördjupad målprövning i
riksdagen görs med några års mellanrum,

att riksdagen fastställer riktlinjer för postkoncernens bildande och köp av
aktiebolag,

att styrelsens och generaldirektörens ansvar preciseras och

att ett förfarande med årlig prövning av postverksledningens ansvar ge-
nomförs.

Riksdagens revisorer har granskat postverkskoncernen mot bakgrund av
riksdagens styrmöjligheter och regeringens styrning och kontroll av postkon-
cernen.

Särskild uppmärksamhet har ägnats åt utvecklingen och framväxten av
postens bolagssektor.

261

Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten 1989/90:4
Postverkskoncernens verksamhet (dnr 1989:28). Yttranden har inhämtats
över rapporten. Sammanfattningar av rapporten och yttrandena är redovi-
sade i bilaga till denna skrivelse.

I rapporten konstateras att den statliga ägarstyrningen bör förbättras. Re-
geringens roll som företrädare för ägaren/staten har förutsatts bli inriktad
mot en långsiktig styrning av verksamheten och kontroll av målen. För när-
varande finns emellertid ingen aktiv styrning från regeringens sida. Det är
därför väsentligt att regeringen utvecklar styrningen mot övergripande och
långsiktiga frågor. Gränsdragningen i fråga om ansvar för verksamheten
mellan regeringen och postverket bör göras klarare. Trots att riksdagen har
beslutat att affärsverkskoncernerna skall styras som de egentliga aktiebo-
lagskoncernerna finns det inga uttalade målformuleringar som omfattar hela
postkoncernen. Posten har vidare byggt upp sin bolagssektor utan riksda-
gens godkännande. Före 1989 fanns nämligen inga bemyndiganden från riks-
dagens sida angående postens bolagsförvärv.

I rapporten framhålls också att det i fråga om affärsverkskoncernerna
finns klara olägenheter med den nuvarande affärsverksformen när det gäller
riksdagens och regeringens styrning. Utvecklingen har gått dithän att det är
svårt för statsmakterna att överblicka verksamheten.

Vi har i den nu genomförda granskningen i huvudsak koncentrerat oss på
frågor om styrningen av postkoncernen och målen för verksamheten. När vi
genomfört vår pågående genomgång av affärsverksområdet ämnar vi ta upp
vissa gemensamma övergripande frågor på området.

Postkoncernens verksamhet består i dag av dels den traditionella poströrel-
sen som går ut på att befordra och distribuera brev och paket samt att för-
medla betalningar, dels nya rörelsegrenar både inom verket och i bolags-
form.

Posten har ensamrätt till befordring av brev (postens monopol).

Verksamheten är indelad i följande fyra affärsområden: Brev, Lättgods,
Postgirot samt Bank och Kassa. För poströrelsen är landet indelat i postre-
gioner. I posten ingår dessutom en finansrörelse och ett antal särskilda resul-
tatenheter. Affärsverket bildar tillsammans med dotterbolagen en
postverkskoncern.

Postverket har utvecklats från ett sedvanligt affärsverk till en modern före-
tagskoncern. Riksdagens ledning och insyn i verksamheten har i samband
härmed begränsats och även i övrigt förändrats. Riksdagen och regeringen,
på sitt ansvarsområde, godkänner verksamhetens inriktning, servicemål och
ramar för verksamheten. Riksdag och regering skall också kontrollera och
pröva måluppfyllelsen.

I likhet med övriga affärsverk har postverket fått utökade befogenheter.
Enligt beslut av riksdagen år 1985 (prop. 1984/85:100 bil. 8, TU 11, rskr. 203)

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

262

gäller fr.o.m. den 1 juli 1985 nya former för statsmakternas styrning av pos-
ten.

Postens verksamhet redovisas i rullande treårsplaner. På grundval av dessa
redovisar regeringen verksamheten för riksdagen som beslutar om mål och
krav rörande verksamheten. För posten har servicemål och ekonomiska mål
fastställts. Regeringen fastställer taxan för normalbrev. Posten bestämmer
övriga avgifter. Fr.o.m. den 1 juli 1985 har posten beslutanderätt över inve-
steringar och får finansiera investeringar med medel som är tillgängliga i rö-
relsen. Posten får också placera likvida medel på penningmarknaden.

Möjligheter att utveckla verksamheten inom postverket har vidare getts i
och med att riksdagen tog ställning till verksledningskommitténs betänkande
(SOU 1985:41, prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226). Riksdagens beslut inne-
bar att ett affärsverk och dess bolag skall behandlas som sammanhållna före-
tagsenheter, s.k. affärsverkskoncerner. Förutsättningar skulle åstadkommas
för koncernerna att bedriva verksamheten rationellt i förhållande till före-
tagsekonomiska och samhällsekonomiska mål. Riksdagens och regeringens
styrning och kontroll av affärsverken skulle samtidigt fördjupas.

I granskningsrapporten konstateras att utvecklingen av postkoncernen i
stort följt de riktlinjer som angetts av riksdagen utifrån verksledningskom-
mitténs förslag, men att statsmakternas styrning och kontroll av koncernen
inte helt utvecklats enligt vad som förutsatts. Den utveckling mot ökad själv-
ständighet som nu pågår inom postkoncernen medför också krav på ändrade
styr- och kontrollformer.

För riksdagens och regeringens befattning med postverkskoncernen bör
posten utförligt redovisa resultat och utveckling inom olika verksamhetsgre-
nar både inom affärsverket och i dotterbolagen. Vad beträffar informationen
till riksdagen har den information som hittills lämnats i budgetpropositio-
nerna genomgående varit knapphändig och av kortsiktig karaktär. Vi anser
att det måste ställas högre krav på beslutsunderlaget. Som underlag för riks-
dagens och regeringens bedömning av postkoncernens verksamhet bör pos-
ten i treårsplanen redovisa verksamhetens långsiktiga utveckling, omfat-
tande både affärsverket och dotterbolagen. Koncernens strategi avseende
bl.a. de olika verksamhetsgrenarnas affärsidéer, organisation, investeringar
och finansiering bör ingå i treårsplanen.

Riksdagen bör enligt vår mening förbehålla sig rätten att även i fortsätt-
ningen besluta om mål och riktlinjer för verksamheten, tillskott av kapital,
ekonomiska krav på och villkor för verksamheten samt sociala och regional-
politiska mål. Riksdagen bör också bestämma vilken verksamhet som skall
bedrivas i verksform och i bolagsform.

Regeringen har att verkställa riksdagens beslut. I detta ingår att rege-
ringen utövar ägarfunktionen gentemot affärsverket och styr verksamheten
inom de ramar riksdagen beslutat. Regeringen bör vidare precisera riksda-
gens mål och krav och kontrollera måluppfyllelsen.

Regeringens roll har förändrats mot en långsiktig styrning av verksamhe-
ten och kontroll av målen. Den delvis nya ägarrollen ställer krav på kompe-
tens och personalresurser inom regeringskansliet. För närvarande synes nå-
gon aktiv styrning från regeringens sida inte förekomma. Initiativ till åtgär-
der tas av postverket och därefter underställs olika frågor regeringen och se-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

263

dermera riksdagen. Vi anser det väsentligt att regeringen utvecklar ökad ak-
tivitet vad avser styrningen samtidigt som den inriktas mot övergripande och
långsiktiga frågor. Det finns annars en risk att ägarrollen blir alltför passiv.
Riksdag och regering kan vidare riskera att återigen hamna i den situationen
att man i huvudsak endast diskuterar olika detaljfrågor rörande affärsverket.

Remissinstanserna stöder redovisade tankar på att ägarstyrningen bör ut-
vecklas.

Riksrevisionsverket (RRV) påpekar att man i samband med förvaltnings-
revision av affärsverken uppmärksammat en rad svårigheter för regeringen
att utöva sin ägarroll, vilket faller tillbaka på bristen på ändamålsenliga styr-
medel. RRV anser att man därför bör ställa högre krav på beslutsunderlaget
från affärsverken och att treårsplanerna bör utvecklas.

Postverket stöder tankarna på en minskad detaljstyrning till förmån för
målstyrning. Posten har vidare inte något emot att lämna utförligare infor-
mation om all verksamhet inom koncernen på det sätt som revisorerna före-
slår. De konkreta förslag som revisorerna fört fram avseende uppgifter i tre-
årsplanen ställer sig verket positivt till.

SACO ser positivt på att revisorerna aktualiserat frågan om statsmakter-
nas styrning av affärsverken. Minskad detaljstyrning av posten är nödvändig
för att posten skall kunna utvecklas och fullgöra sina samhällsuppgifter, an-
ser man. De redovisade förslagen går dock inte tillräckligt långt för att pos-
ten skall nå uppsatta mål. SACO anser därför att en förutsättningslös utred-
ning om hur postverkskoncernen lämpligen bör organiseras bör tillsättas.

Enligt revisorernas uppfattning finns det vissa frågor rörande postens
verksamhet som måste tas upp till närmare överväganden, bl.a. behöver
postens verksamhet och strategi stramas upp. Av postens remissyttrande slu-
ter vi oss till att posten kommer att presentera en långsiktigt bärande strategi
för sin verksamhet.

Vi har uppmärksammat att styrningen av affärsverken inom kommunika-
tionsdepartementets verksamhetsområde för närvarande är föremål för en
särskild översyn inom regeringskansliet. Översynen aviserades i 1990 års
budgetproposition (1989/90:100 bil. 8 s. 13). Den avser bl.a. kraven på tre-
årsplanernas innehåll, ekonomisk styrning, organisationsformer samt upp-
följning av verksamheten. Vidare kommer ansvarsfördelningen mellan riks-
dag och regering å ena sidan och affärsverkens koncernstyrelser å den andra
att behandlas.

I finansplanen för 1990 (prop. 1989/90:100 bil. 1, s. 43) anmäls dessutom
en samlad översyn av postverkets ekonomi och verksamhet med anledning
av vissa ändrade förutsättningar för det statliga betalningssystemet. Detta
arbete kommer delvis att inrymmas i den nyss nämnda affärsverksöversy-
nen.

Regeringen kommer också enligt budgetpropositionen att föreslå de änd-
ringar i gällande regelverk som behövs för att stärka ägarens styrning och
uppföljning av affärsverkskoncernernas verksamhet.

Post- och teleutredningen har i sitt betänkande ”Post & Tele - affärsverk
med regionalt och socialt ansvar” (SOU 1990:27) presenterat vissa förslag
rörande postverkets och televerkets regionalpolitiska och sociala ansvar.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

264

Kommittén föreslår bl.a. vissa avgränsningar och preciseringar av postver-
kets uppgifter.

Nämnda numera påbörjade översynsarbeten, m.m., ser vi som ett instäm-
mande i vår uppfattning att riksdagens och regeringens styrning av affärs-
verkskoncernerna måste förbättras. Utvecklingen mot ökad självständighet
ställer ökade krav på styrning och kontroll från ägarens sida.

Vi anser att ägarstyrningen av postverkskoncernen skall utvecklas på det
sätt som vi föreslagit.

Som tidigare nämnts styrs postverket numera genom att riksdagen fastställer
mål för verksamheten. I den senaste budgetpropositionen föreslås följande
mål för verket under treårsperioden 1991-1993 (prop. 1989/90:100, TU 15,
rskr. 129).

Posten skall ge god grundläggande postservice till alla kunder i hela landet
till rimliga priser. Andelen normalbrev som når fram över natten skall uppgå
till minst 95 %. Den höga geografiska täckningsgraden för daglig postkassa-
service genom postkontor och lantbrevbäring skall behållas. Posten skall be-
driva sin verksamhet så att den möjliggör överlevnad av egen kraft. Det år-
liga genomsnittliga överskottet bör motsvara 5 % av rörelseintäkterna.
Överskottet skall användas till utdelning till staten och ränta på statslån samt
till finansiering av investeringar och viss konsolidering.

Trots att riksdagen beslutat att affärsverkskoncernerna skall styras som
sammanhållna företagsgrupper har det inte tidigare och ej heller nu i budget-
propositionen gjorts några uttalade målformuleringar som omfattar hela
postkoncernen. De mål riksdagen har beslutat om gäller enbart för affärs-
verket. För postens dotterbolag har några mål inte redovisats för riksdagen.
Inte heller har regeringen fastställt några särskilda krav och mål för bolagen.
Någon värdering av bolagens roll vid måluppfyllelsen har vidare inte disku-
terats.

Då postkoncernen skall styras som en företagskoncern måste mål och krav
på verksamheten omfatta både verk och bolag.

Revisorerna anser dessutom att beskrivningen av ekonomiska krav och
mål måste utvecklas. Enligt vår mening kan det för posten uppsatta resultat-
målet inte anses motsvara en marknadsmässig avkastning. Utdelningen till
staten uppgår till ca 50 milj. kr. årligen och räntan på statslån till samma be-
lopp. Utdelningen motsvarar 1,3% på verkskapitalet. Om verksamheten
skall bedrivas på affärsmässiga grunder bör också ägaren/staten få underlag
för bedömning av de olika rörelsegrenarnas lönsamhet. För att kunna göra
detta bör avkastningskraven och lönsamhetsmåtten relateras till det kapital
som är bundet i verksamheten och bestämmas med hänsyn till rörelsegrenar-
nas olika förutsättningar.

De mål och krav riksdagen ställer upp måste formuleras på ett klart och
entydigt sätt. Det får inte finnas någon tveksamhet om hur målen skall upp-
fattas och tolkas.

Revisorerna anser att en fördjupad målprövning i riksdagen bör göras
med några års intervaller, vid tidpunkter som riksdagen själv bestämmer,

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

265

och ske utifrån de riktlinjer som riksdagen anger. Därvid skall de långsiktiga
frågorna i verksamheten betonas. Riksdagen bör vid en sådan prövning ges
underlag för en diskussion om olika måls förenlighet med verksamheten i
stort.

Målstyrningen kopplas i dag till detaljstyrning i vissa frågor. Vi anser att
det bör övervägas om inte de ekonomiska ramarna kan höjas, t.ex. när det
gäller investeringar och fastighetsförsäljningar, eller om man inte kan fast-
ställa vissa budgetmål som kan utvärderas i efterhand.

Revisorerna anser sålunda att kontrollen av mål och måluppfyllelse bör
utvidgas och förbättras. En redogörelse till riksdagen bör kontinuerligt läm-
nas för hur posten uppfyller olika delmål inom sina verksamhetsområden.

Vi förordar att målstyrningen utvecklas på det sätt som föreslagits.

Posten har i dag två helägda dotterbolag, Postbolagen AB och Fastighets AB
Certus. Därutöver har posten under 1980-talet förvärvat aktier och andelar
i ett tjugotal företag.

Fastighets AB Certus bildades 1965 och används i samband med mark- och
fastighetsförvärv samt i de fall posten etablerar sig tillsammans med någon
intressent för att äga fastigheter.

Postbolagen AB är moderbolag i en koncern med cirka tio rörelsedrivande
bolag. Postbolagen bildades 1981 genom ombildning av Tidningstjänst AB.
Riksdagens godkännande för åtgärden hade dock inte inhämtats. Eftersom
Tidningstjänst ursprungligen hade bildats efter beslut av riksdagen (prop.
1969:55, SU 1969:108, rskr. 1969:252), ansåg man från postens sida att man
på egen hand kunde göra denna nya företagsbildning. Beslutet innebar
emellertid en ny inriktning av mål och verksamhet som inte var avsedd när
företaget bildades 1969. Riksdagen borde därför ha hörts om den nya före-
tagsbildningen. Postbolagen har sedan tillkomsten förvärvat flera företag.
Aktieförvärven har enligt upgift från posten beslutats av postverkets och
Postbolagens styrelser. De många aktieförvärven har inneburit en påfrest-
ning för Postbolagen. Bolagets finansiella ställnng har successivt försvagats.

Före riksdagsbeslut våren 1989 fanns inte några av riksdagen givna be-
myndiganden angående köp av aktier (prop. 1988/89:100, TU 9, rskr. 118).
Posten har alltså i stora delar byggt upp sin bolagssektor utan att man i förväg
haft riksdagens godkännande.

Posten påpekar i sitt remissvar att mål finns formulerade för Postbolagen
AB och för vart och ett av dotterbolagen. Målen formuleras på tre års sikt
inom ramen för postens treårsplanering och som kortsiktiga verksamhets-
och budgetmål på ett års sikt.

Posten finner det egendomligt att riksdagen skall behöva fastställa riktlin-
jer för bildande och köp av aktiebolag och uttala sig om principerna för sty-
relsens sammansättning i bolagen.

Informationen om bolagens verksamhet är hela tiden knapphändig. Riks-
dagen har inte fått några redogörelser för företagsgruppens ställning, kapi-
talbehov, inriktning av verksamheten eller för dess framtidsutsikter. Postbo-
lagens ställning som förvaltningsbolag har lett till att regeringen och riksda-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

266

gens prövning av verksamheten har inskränkts. Statsmakternas möjligheter
till insyn och styrning har därmed också minskat.

Revisorerna anser att riksdagen borde ha getts en utförlig redogörelse för
Postbolagens framväxt och om bakgrunden till de beslut som ligger till grund
för förvärven av bolagen inom gruppen.

Vad gäller framtiden anser revisorerna till skillnad mot postverket att riks-
dagen bör fastställa riktlinjer för bildande och köp av nya bolag. Riksdagen
bör vidare få ta ställning till vilken typ av verksamhet som kan komma i fråga
för bolagsformen. Det får inte vara så att posten på egen hand fattar beslut
att överföra verksamhet, tillgångar och personal, från affärsverket till olika
enskilda bolag.

Enligt vår mening talar mycket för att riksdagen tar ställning till princi-
perna för hur sammansättningen av styrelsen i postverket och i dess dotter-
bolag skall vara, t.ex. vad gäller affärsverkets representation i dotterbolags-
styrelserna. I olika styrelser fordras i dag alltmer affärsmässig sakkunskap.
Vidare kan det finnas önskemål om att även förvaltningsrättslig kompetens
och kunskap om statsapparaten finns representerad i styrelserna. Det kan
även finnas synpunkter på hur staten/ägaren bör vara representerad i styrel-
sen. Det är t.ex. enligt vår mening mindre lämpligt att som representant från
regeringskansliet i bolagsstyrelser sitter den som samtidigt handlägger ären-
den rörande verket och bolagen i sin ordinarie verksamhet.

Riksdagen bör årligen få bolagsgruppens verksamhet, ställning och fram-
tidsutsikter redovisad för sig.

I granskningsrapporten förordar revisorerna att regeringen tar ställning till
frågan om ansvarsfrihet för styrelse och generaldirektör i postverket.

Regeringen utser styrelse och generaldirektör för postverket och faststäl-
ler bokslut.

Enligt instruktionen för postverket har styrelsen ansvaret för ledningen av
verksamheten. Styrelsen ansvarar också för att alla de bolag där posten har
ett bestämmande inflytande följer statsmakternas intentioner. Styrelsen an-
svarar vidare inför regeringen för postkoncernens verksamhet.

Styrelsen har rätt att delegera ansvaret för den löpande verksamheten till
verkets generaldirektör. Han skall styra verket och leda arbetet enligt styrel-
sens uppdrag. Generaldirektören ansvarar inför styrelsen. Om styrelsen an-
ser att generaldirektören inte fullgör sitt uppdrag, kan styrelsen anmäla
detta till regeringen och begära att regeringen beslutar att dennes förord-
nande skall upphöra.

I den statliga ägarrollen ingår att regeringen tar ställning till frågan om
ansvar för affärsverkets ledning och inför riksdagen ansvarar för kontroll av
mål och måluppfyllelse.

Revisorerna anser att kontrollen över postkoncernens verksamhet bör
förbättras och att en möjlig väg härför är att införa ett särskilt ansvar för
styrelsen och prövning av ansvarsfrihet enligt samma regler som gäller i ak-
tiebolagslagen. Det skulle då ankomma på regeringen att inte endast fast-
ställa bokslut utan också ta ställning till ansvarsfrihet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

267

Remissinstanserna har inte något att erinra mot att med sedvanliga redo-
visningshandlingar som grund årliga beslut fattas om ansvarsfrihet för sty-
relse och generaldirektör. RRV påpekar att det klart måste framgå vilket an-
svar som åvilar en styrelseledamot eller verkschef i ett affärsverk och vad
som avses med ansvarsfrihet. I det fall ansvarsfrihet införs utesluter detta
enligt RRV:s mening inte statlig förvaltningsrevision av affärsverken. Posten
påpekar att styrelsens ansvar måste preciseras. Om ett tillstyrkande av an-
svarsfrihet skall lämnas anser posten att det bör övervägas om detta inte skall
göras av RRV som är postens externrevisor.

Som vi ser det kommer ansvarsfrågorna att accentueras i och med att af-
färsverken får ökade befogenheter. Det är otillfredsställande att dessa frågor
inte har klarlagts tidigare. I likhet med RRV anser vi att det klart måste
framgå vilket ansvar som åvilar en styrelseledamot och en verkschef i ett af-
färsverk och vad som menas med ansvarsfrihet. Omfattningen av det sär-
skilda ansvaret kan framgå av allmän verksinstruktion eller särskild författ-
ning. Vi anser att RRV som har ansvar för redovisningsrevisionen bör få till
uppgift att pröva verksledningens ansvar och förorda den åtgärd regeringen
bör vidta. Vi anser att verksstyrelsens och generaldirektörens ansvar bör de-
finieras och en årlig prövning av ledningens ansvar införas enligt dessa rikt-
linjer.

När det gäller utveckling av revisionen framhåller RRV att den redovis-
nings- och förvaltningsrevisionella granskning av affärsverken som man för
närvarande bedriver ger verket en god revisionell täckning av affärsverkens
verksamhet. I flera fall har RRV uppmärksammat problem och brister i re-
geringens styrning av affärsverken. RRV:s konstitutionella ställning medger
dock inte att verket uttalar sig om regeringens verksamhet. Riksdagens revi-
sorer har emellertid möjlighet att granska även regeringskansliet och sam-
spelet mellan regeringen och riksdagen vid styrning av affärsverken. RRV
anser det väsentligt att revisorerna utövar denna rätt mer regelmässigt.

Vi delar RRV:s uppfattning. För att granskningen skall bli meningsfull
bör vi få del av regeringens beslut avseende affärsverkens bokslut och beslut
i frågan om ansvarsfrihet. Vi kan då ur riksdagens synvinkel följa upp affärs-
verkskoncernerna och regeringens styrning och kontroll av koncernerna.
Resultatet redovisas därefter till riksdagen.

Revisorerna förordar att prövning av ansvar för postverkets ledning införs
enligt vad vi föreslagit.

Riksdagens revisorer hemställer

Vatt riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om förbättrad styrning och kontroll av postverkskoncer-
nens verksamhet,

2.att riksdagen begär att regeringen utarbetar förslag till förordad
reglering av verksledningens ansvar för postverket.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Bir-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

268

gitta Hambraeus (c), Anders G Högmark (m), Torsten Karlsson (s), Rune
Jonsson (s), Sten-Ove Sundström (s), Per Stenmarck (m), Maja Bäckström
(s), Ulla-Britt Åbark (s) och Ulla Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh och utredningschefen Margaretha Stålfors (föredragande).

Stockholm den 19 april 1990

På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson Margaretha Stålfors

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

269

Riksdagens revisorer har granskat postverkskoncernens verksamhet mot
bakgrund av riksdagens styrmöjligheter och regeringens styrning och kon-
troll av postkoncernen.

Posten har under 1980-talet utvecklats från ett traditionellt affärsverk till
en modern företagskoncern. I målformuleringarna för verket accentueras af-
färsmässighet, kopplad till service och kvalitet.

Riksdagens ledning och insyn i verksamheten har också förändrats. Riks-
dagen fattar således inte längre beslut i detaljfrågor. Riksdagen och rege-
ringen - på sitt ansvarsområde - godkänner i stället verksamhetens inrikt-
ning, servicemål och ramar för verksamheten samt kontrollerar genomför-
andet av och prövar måluppfyllelsen.

Mot bakgrund av nämnda förändringar är det av vikt att närmare bedöma
riksdagens roll i sammanhanget.

Postens huvuduppgift är att svara för landets postservice inkl, postgiroverk-
samheten. Posten förmedlar försändelser, lättare gods och betalningar inom
landet och till och från utlandet.

Rörelseintäkterna uppgår per år till över 15 miljarder kronor och medel-
antalet anställda till ca 55 000.

Posten skall varje år till regeringen lämna förslag till treårsplan med an-
slagsredovisning och anslagsframställning. På grundval av treårsplanen fast-
ställer riksdagen årligen verksamhetens inriktning samt mål för service, re-
sultat och priser.

Enligt särskild kungörelse (1947:175) har postverket ensamrätt till brevbe-
fordran. I övrigt möter posten en ökande konkurrens inom sina olika verk-
samhetsområden.

Postens konkurrenskraft karaktäriseras av både styrka och svaghet. Styr-
kan ligger bl.a. i att staten som ägare skapar stabilitet och trygghet. Postver-
kets ställning som offentligrättsligt rättsobjekt innebär också begränsningar
i handlingsfriheten jämfört med konkurrenter på allmänna marknaden.

Postens regionala och sociala ansvar kan formuleras i: rikstäckande ser-
vice. kundstyrd lokalisering, decentralisering av verksamheten och socialt
ansvar.

I likhet med övriga affärsverk har postverket fått utökade befogenheter
på senare år. Enligt beslut av riksdagen år 1985 (prop. 1984/85:100, bil. 8,
s. 87-100, TU 11, rskr. 203) gäller fr.o.m. den 1 juli 1985 nya former för stats-
makternas styrning av posten.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

270

De av statsmakterna formulerade ekonomiska kraven på verksamheten
(prop. 1988/89:100, TU 9, rskr. 118) är för närvarande:

Posten skall som affärsverk bedriva sin verksamhet på ett så effektivt sätt
att det möjliggör ekonomisk överlevnad av egen kraft. I detta ligger bl.a. att
staten i form av räntebetalningar på statslån och statskapital skall få tillräck-
lig avkastning på pengar som tidigare har satsats i postverksamheten. För
treårsperioden 1990-1992 beräknas avkastningskravet till ca 50 milj. kr. per
år samt räntan på statslån till motsvarande belopp.

Det ekonomiska utfallet före avsättningar bör vara 5 % av rörelseintäk-
terna. Verket anser att detta är en nödvändig resultatnivå för att klara självfi-
nansiering av investeringar och konsolidering samt ge utdelning till ägaren
på statskapitalet. Samtidigt betonas postens regionala och sociala ansvar.

De ekonomiska målen delas upp i lönsamhetsmål och avkastningskrav för
varje affärsområde och resultatenhet inom koncernen. Individuella, långsik-
tiga och kortsiktiga mål fastställs av postens styrelse.

Ökade möjligheter att utveckla verksamheten inom postverket gavs i och
med att riksdagen tog ställning till verksledningskommitténs betänkande
(SOU 1985:41, prop. 1986/87:99, KU 29, rskr. 226). I regeringens proposi-
tion uttalades att ett affärsverk och dess bolag skall behandlas som samman-
hållna företagsenheter, s.k. affärsverkskoncerner. Riksdagens och regering-
ens styrning och kontroll av affärsverkskoncernerna skulle samtidigt fördju-
pas.

Utvecklingen av postkoncernen som affärsverk med dotterbolag har i stort
följt de riktlinjer som angivits av riksdagen och föreslagits av verkslednings-
kommittén. Kommittén anvisade en möjlig väg för ett affärsverk att utveck-
las mot ett modernt storföretag i aktiebolagsform när det gäller ledning och
organisation av verksamheten. Detta ställer i sin tur krav på ändrade styr-
och kontrollformer. Häri brister det i dag.

För postkoncernens del bör enligt granskningsrapporten förbättringar
komma till stånd i följande avseenden.

Regeringens roll som företrädare för ägaren/staten har förändrats mot en
långsiktig styrning av verksamheten och kontroll av målen. Den delvis nya
ägarrollen ställer krav på kompetens och resurser inom regeringskansliet.
För närvarande synes någon aktiv styrning från regeringens sida inte före-
komma. Initiativen till åtgärder tas från postverkets sida och därefter under-
ställs olika frågor regeringen och sedermera riksdagen. Vi anser att det är
väsentligt att regeringskansliet utvecklar styrningen mot övergripande och
långsiktiga frågor. Det finns annars en risk att ägarrollen blir passiv, och man
kan riskera att återigen arbeta med detaljfrågor rörande affärsverket.

Som underlag för regeringens bedömning av postkoncernens verksamhet
bör posten i treårsplanen redovisa verksamhetens långsiktiga utveckling,
omfattande både affärsverket och dotterbolagen. Koncernens strategi av-
seende bl.a. de olika verksamhetsgrenarnas affärsidé, organisation, investe-
ringar och finansiering samt resultatutveckling bör redovisas i treårsplanen.

I den senaste treårsplanen för perioden 1991-1993 hävdar posten att be-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

271

slutsbefogenheterna inom verket ytterligare bör anpassas till vad som gäller
i näringslivet i allmänhet.

Okade befogenheter får inte leda till att riksdagens och regeringens möj-
ligheter att styra postkoncernens hela verksamhet ytterligare inskränks.

Riksdagen bör efter förslag av regeringen ta ställning till vilka typer av
verksamhet som bör bedrivas inom affärsverket. Regeringen bör därför med
några års mellanrum kontinuerligt förelägga riksdagen redogörelser för nu-
varande och planerade verksamheter med postens treårsplaner som under-
lag. Självfallet bör planer på mer ingående förändringar omgående anmälas
till riksdag och regering så att dessa organ kan ingripa och i tid styra verksam-
heten.

Revisorerna anser att den övergripande målprövningen i riksdagen bör
kunna göras med några års intervaller, vid tidpunkter som riksdagen själv
bestämmer och eventuellt utifrån de riktlinjer som riksdagen angett. Därige-
nom skulle man kunna betona de långsiktiga frågorna i verksamheten. Pos-
tens möjligheter att planera verksamheten på längre sikt bör kunna förbätt-
ras. Riksdagen bör vid en sådan målprövning få underlag för en diskussion
om olika måls förenlighet med verksamheten i stort.

Målstyrningen kopplas fortfarande till detaljstyrning i vissa frågor. Vi an-
ser att det bör övervägas om inte ramarna kan höjas eller om man kan fast-
ställa vissa budgetmål som kan utvärderas i efterhand.

Trots att riksdagen beslutat att affärsverkskoncernerna skall styras som en
koncern finns det inga uttalade målformuleringar som omfattar hela post-
koncernen. För postens dotterbolag har regeringen inte fastställt några sär-
skilda krav och mål. Enligt gjorda uttalanden skall postens bolag bidra till
postens mål. Någon värdering av bolagens roll i måluppfyllelsen har emeller-
tid inte diskuterats. Då postkoncernen skall styras som en företagsenhet
måste de mål och krav som fastställs av statsmakterna omfatta både verk och
bolag.

Revisorerna anser att kontrollen av mål och måluppfyllelse bör utvidgas
och förbättras. En redogörelse till riksdagen bör kontinuerligt lämnas för
hur posten uppfyller olika delmål inom sina verksamhetsområden.

Posten har två dotterbolag, Postbolagen AB och Fastighets AB Certus. Där-
utöver har posten aktier och andelar i ett tjugotal företag.

Fastighets AB Certus bildades år 1965 och används i samband med mark-
och fastighetsförvärv samt i de fall posten etablerar sig tillsammans med nå-
gon intressent för att äga fastigheter.

Postbolagen AB är moderbolag i en koncern med cirka tiorörelsedrivande
bolag. Postbolagen bildades 1981 genom ombildning av Tidningstjänst AB
utan att riksdagens godkännande hade inhämtats. Eftersom Tidningstjänst
ursprungligen hade bildats efter beslut av riksdagen (prop. 1969:55, SU
1969:108, rskr. 1969:252), ansåg man från postens sida att man på egen hand
kunde fatta beslut om den nya företagsbildningen. Beslutet innebar emeller-
tid en ny inriktning av Tidningstjänsts målsättning och verksamhet som inte
var avsedd när företaget bildades 1969. Riksdagen borde därför ha hörts om

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

272

den nya företagsbildningen. Posten har under 1980-talet direkt och indirekt
via postbolagen förvärvat flera aktiebolag.

Förvaltningsbolagets tillkomst har medfört att regeringens och riksdagens
prövning har inskränkts. Statsmakternas möjligheter till insyn och styrning
har därmed också minskat.

Före riksdagsbeslut våren 1989 fanns inga bemyndiganden angående pos-
tens möjligheter att köpa aktier. Posten har alltså byggt uppsin bolagssektor
utan riksdagens godkännande. Regeringen har numera fått riksdagens
(prop. 1988/89:100, TU 9, rskr. 118) bemyndigande att godkänna aktieför-
värv inom posten och att få öka aktiekapitalet i Postbolagen.

Revisorerna har inte anledning att ta ställning till vad tidigare skett, då
vår granskning är begränsad till tiden efter den 1 juli 1987. Fortfarande är
emellertid informationen om bolagens verksamhet mycket knapphändig.
Riksdagen har inte fått någon information om företagsgruppens ställning,
kapitalbehov, inriktning eller framtidsutsikter.

Revisorerna anser att riksdagen bör få en utförlig redogörelse för Postbo-
lagens framväxt och bakgrunden till de beslut som ligger till grund för förvär-
ven av bolagen inom gruppen.

Revisorerna anser vidare att riksdagen bör fastställa riktlinjer för bildande
och köp av bolag. Riksdagen bör ta ställning till vilken typ av verksamhet
som skall bedrivas inom affärsverket och vilken verksamhet som kan bedri-
vas i bolagsform. Riksdagen bör även uttala sig om principerna för styrelse-
sammansättning i verk och bolag.

Riksdagen bör dessutom årligen få bolagsgruppens verksamhet, ställning
och framtidsutsikter redovisad för sig.

Regeringen utser styrelse och generaldirektör för postverket, fastställer bok-
slut och godkänner bolagsordningar för förvaltningsbolag. I den statliga
ägarrollen ingår också att regeringen tar ställning till frågan om ansvar för
affärsverkets ledning och inför riksdagen ansvarar för kontroll av mål och
måluppfyllelse.

För postkoncernen finns inte någon motsvarighet till den bolagsstämma
som är regel då ett aktiebolag är moderbolag i en koncern.

Även om beslut om att fastställa resultat- och balansräkningen fattas inom
regeringen, redovisas så vitt vi kan se inte detta för riksdagen. Inte heller
fattas något beslut om ansvarsfrihet för styrelse och generaldirektör.

Vi anser att gränsdragningen i fråga om ansvar och rollfördelningen mel-
lan regeringen och affärsverket bör göras klarare. Vår granskning har t.ex.
visat att beslutsprocessen i fråga om aktiebolagsförvärv och köp och försälj-
ning av aktier är oklar. Det finns då anledning att misstänka att övriga an-
svarsfrågor i förhållande mellan verket och dotterbolagen också kan vara
oklara. Riksdagens och även regeringens fulla inflytande kan härigenom ha
blivit begränsat.

Vi anser att en möjlig väg att förbättra kontrollen vore att införa bestäm-
melser om ansvar för styrelsen och prövning av ansvarsfrihet enligt samma
regler som gäller i aktiebolagslagen. Det ankommer då på regeringen att
fastställa bokslut och bevilja ansvarsfrihet.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

273

18 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

En central fråga är vem som kontinuerligt skall granska affärsverkskon-
cernerna för riksdagens räkning - utskotten eller riksdagens revisorer?

Enligt vår uppfattning skulle det vara naturligt att överlåta en sådan
granskning till riksdagens revisorer. Fr.o.m. den 1 juli 1987 har revisorerna
rätt att granska statliga aktiebolag och stiftelser. Revisorerna kan genomföra
sådan granskning när man anser att behov finns.

Affärsverken är myndigheter under regeringen. De är inte självständiga juri-
diska enheter utan en del av den statliga verksamheten. De äger inte sina
tillgångar och sitt kapital utan förvaltar dessa åt staten. Detta gäller också
affärsverkens aktier i dotterbolag.

Då affärsverken utgör en del av den statliga verksamheten gäller att de
måste följa förvaltningsrättsliga och andra offentligrättsliga föreskrifter
m.m.

Enligt vår uppfattning har den hittills tillämpade formen för statlig verk-
samhet i form av affärsverkskoncerner klara olägenheter när det gäller riks-
dagens och regeringens ansvar och kontroll. Vi anser därför att en översyn
över företagsformen behöver göras. Riksdagens kontroll av verksamheten
bör särskilt studeras.

I detta sammanhang tas i rapporten upp frågan om en samordning av post-
och televerket. Televerkets utveckling liknar i stort postverkets. Konkurren-
sen på marknaden blir allt hårdare internationellt och inom landet. Den tek-
niska utvecklingen inom datakommunikationsområdet är snabb. Televerket
möter sina särskilda problem bl.a. genom att bedriva verksamhet i bolags-
form. Dotterbolagen får en allt större betydelse för televerket.

Post- och televerken arbetar på samma marknader och konkurrerar med
varandra. Utvecklingen leder till att konkurrensen mellan verken skärps.
Enligt vår uppfattning är det inte meningsfullt att två statliga företag bedri-
ver konkurrerande verksamhet. En samordning av post- och televerken
borde medföra statsfinansiella och samhällsekonomiska fördelar. Exempel-
vis borde uppfyllandet av regionala och sociala mål kunna bli effektivare och
billigare i en gemensam organisation.

Vi anser därför att en samordning av företagen bör studeras närmare. 1
samband därmed bör man överväga att ombilda verken till aktiebolag. Verk-
samheter i bolagsform och avknoppningar av verksamheter till bolag kom-
mer uppenbarligen att fortsätta att växa i framtiden. Förr eller senare kom-
mer det att bli nödvändigt att ta ställning till frågan om affärsverken skall
ombildas till aktiebolag.

Revisorerna föreslår att styrningen och kontrollen av postkoncernen förbätt-
ras. Regeringens roll som företrädare för ägaren/staten har förutsatts bli in-
riktad mot en långsiktig styrning av verksamheten och kontroll av målupp-
fyllelsen. Vi anser att det är väsentligt att regeringskansliet utvecklar styr-
ningen mot övergripande och långsiktiga frågor.

För att riksdag och regering skall kunna ta ställning till postkoncernens

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

274

verksamhet, bör verket utförligt redovisa resultat och utveckling. Som un-
derlag för regeringens bedömning av verksamheten bör posten i sin rullande
treårsplan redovisa verksamhetens långsiktiga utveckling omfattande både
affärsverket och dotterbolagen.

För postkoncernen finns inte någon motsvarighet till bolagsstämman i ak-
tiebolagslagens mening. Även om beslut om att fastställa resultat- och ba-
lansräkningar för postkoncernen fattas inom regeringen, redovisas så vitt vi
kan se inte detta för riksdagen. Inte heller fattas något beslut om ansvarsfri-
het för styrelse och generaldirektör. Vi förordar att sådana beslut fattas.

Ökade befogenheter inom postkoncernen får inte leda till att riksdagens
och regeringens möjligheter att styra postkoncernens hela verksamhet in-
skränks. Riksdagen skall rimligtvis efter förslag av regeringen ta ställning till
vilka typer av verksamhet som bör bedrivas inom affärsverket. Regeringen
bör därför med några års mellanrum kontinuerligt förelägga riksdagen redo-
görelser för nuvarande och planerade verksamheter med postens treårspla-
ner som underlag.

Beträffande målen för posten anser vi att den övergripande målpröv-
ningen i riksdagen kan göras med några års intervaller, vid tidpunkter som
riksdagen bestämmer och eventuellt utifrån de riktlinjer riksdagen angett.
Riksdagen bör vid en sådan målprövning få underlag för en diskussion om
olika måls förenlighet.

Målstyrningen kopplas fortfarande till detaljstyrning i vissa frågor. Vi an-
ser att det bör övervägas om inte ramarna för investeringsbeslut och försälj-
ning av fast egendom kan höjas eller om man kan fastställa vissa budgetmål
som utvärderas i efterhand.

Vi anser att kontrollen av mål och måluppfyllelse bör förbättras. En redo-
görelse till riksdagen bör regelbundet lämnas för hur posten uppfyller olika
delmål inom sina verksamhetsområden.

Vi föreslår vidare att riksdagen fastställer riktlinjer för bildande och köp
av bolag. Riksdagen bör även uttala sig om principerna för styrelsesamman-
sättning i bolagen.

Riksdagen bör också årligen få bolagsgruppens verksamhet, ställning och
framtidsutsikter redovisad för sig.

Vi anser att en samordning av post- och televerken bör studeras närmare
och att en översyn över företagsformen bör göras i samband därmed. Vi av-
ser att återkomma till dessa frågor i en särskild granskningsrapport.

Yttranden över rapporten Postverkskoncernens verksamhet har avgetts av
riksrevisionsverket (RRV), postverket, Statsanställdas förbund och Sveriges
akademikers centralorganisation (SACO). Expeditionschefen i kommunika-
tionsdepartementet har beretts tillfälle att inkomma med synpunkter i vad
avser regeringens styrning av postverkskoncernen men avstått att yttra sig
över rapporten. Landsorganisationen (LO) har också avstått från att lämna
yttrande i ärendet. Tjänstemännens centralorganisation har getts tillfälle att
yttra sig men ej svarat.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

275

I rapporten föreslås att styrningen och kontrollen av postverkskoncernen
förbättras. Regeringskansliet bör utveckla styrningen mot övergripande och
långsiktiga frågor. Informationen till riksdagen bör förbättras. Målpröv-
ningen i riksdagen bör kunna göras med några års intervaller. Remissinstan-
serna stöder tanken på att ägarstyrningen bör utvecklas.

RRV har i samband med förvaltningsrevisionella granskningar av affärs-
verken uppmärksammat en rad svårigheter för regeringen att utöva sin ägar-
roll, vilket faller tillbaka på bristen på ändamålsenliga styrmedel. RRV har
uppfattningen att ägarrollen behöver förtydligas.

RRV påpekar att brister i målformuleringar och problem förknippade med
riksdagens styrning av affärsverken tidigare har belysts av RRV. Med anled-
ning av en under år 1988 genomförd granskning av televerkets regionala och
sociala ansvar (RRV Dnr 1988:104) har RRV föreslagit att målen för tele-
verket renodlas och att kvalitetsmåtten omformuleras. Enligt RRV:s me-
ning bör en övergång till en mer långsiktig styrning av affärsverken ses som
en parallell till den budgetreform med treåriga budgetcykler som genomförs
för övriga myndigheter. En förutsättning för den långsiktiga styrningen är
den resultat-, framtids- och resursanalys som myndigheterna skall redovisa i
den fördjupade anslagsframställningen. Motsvarande krav på beslutsunder-
laget bör enligt RRV:s mening ställas på affärsverken. Treårsplanerna bör
utvecklas. RRV anser att riksdagens revisorer har goda möjligheter att med-
verka till att beslutsunderlaget från affärsverken utvecklas.

Postverket stöder uttalandena om en minskad detaljstyrning till förmån för
målstyrning. Posten har inte något emot att lämna utförligare information
om all verksamhet inom koncernen på det sätt som anges i rapporten. De
konkreta förslag som finns avseende uppgifter i treårsplanen kommer posten
att överväga i positiv anda.

Statsanställdas förbund instämmer i revisorernas syn på postens redovis-
ning till statsmakterna vad avser resultat och utveckling såväl för koncernen
som dess olika delar.

SACO påpekar att av postens drygt 15 miljarder kronor i intäkter kommer
80 % från näringslivet och att posten därigenom är en viktig del av näringsli-
vet. I det privata näringslivet tar ägarna fortlöpande initiativ till strukturför-
ändringar för att anpassa verksamheten till nya förhållanden. Detta måste
också ske inom posten. SACO ser därför mycket positivt på att staten/ägaren
via riksdagens revisorer aktualiserat frågan om statsmakternas styrning av
affärsverken. Det är lika viktigt inom posten som i det privata näringslivet
att den verkställande ledningen självständigt kan styra den dagliga verksam-
heten. Minskad detaljstyrning av posten är nödvändig för att posten skall
kunna utvecklas och med framgång fullgöra sina viktiga samhällsuppgifter.
Endast då kan posten också ge trygga och konkurrenskraftiga arbetsvillkor
för sina medarbetare. De redovisade förslagen går enligt SACO inte tillräck-
ligt långt för att posten skall nå uppsatta mål. SACO anser därför att rege-
ringen bör överväga att tillsätta en förutsättningslös utredning om hur post-
verkskoncernen lämpligen bör organiseras.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

276

Revisorernas granskning har visat att beslutsprocessen i fråga om aktieför-
värv är oklar. Det finns inga uttalade målformuleringar för dotterbolagen.
Riksdagen bör ges utförliga redogörelser för Postbolagens framväxt. Riksda-
gen bör fastställa riktlinjer för bildande och köp av bolag och även uttala sig
om principerna för styrelsesammansättning i bolagen.

Posten påpekar att mål finns formulerade för Postbolagen AB och för vart
och ett av dotterbolagen. Målen formuleras på tre års sikt inom ramen för
postens treårsplanering och som kortsiktiga verksamhets- och budgetmål på
ett års sikt. Posten finner det egendomligt att det finns förslag i rapporten
om att riksdagen bör fastställa riktlinjer för bildande och köp av aktiebolag
och uttala sig om principerna för styrelsesammansättningen i bolagen.

Att riksdagen skall uttala sig om principerna för styrelsesammansättning i
bolagen anser posten föra väl långt. Den viktigaste riktlinjen för köp och
bildande av bolag måste vara att det skall finnas ett klart samband med pos-
tens verksamhet och utvecklingsbehov. Posten framhåller att samtliga före-
tagsförvärv prövas noggrant speciellt vad gäller kopplingen till postens verk-
samhet och utveckling samt vad gäller ekonomiska risker. När det gäller ak-
tieförvärv direkt till posten rör det sig totalt om mycket små förvärv. Det
kan starkt ifrågasättas om sådana insatser skall underställas en prövning av
riksdag och regering. Posten delar dock den i rapporten framförda synpunk-
ten att förfarandet varit formellt felaktigt. Posten hänvisar i detta samman-
hang till en skrivelse till kommunikationsdepartementet i vilken posten be-
gärt ökade befogenheter att fatta beslut om köp och försäljning av aktier.
Koncernstyrelsen bör få rätt att besluta när det gäller smärre belopp.

Beträffande Postbolagens finansiella ställning påpekar posten att man re-
dan år 1986 begärde hos regeringen att få öka aktiekapitalet. Som nämns i
rapporten fick posten tillstånd att öka aktiekapitalet i regeringsbeslut i juni
1989. Därmed uppgår soliditeten i Postbolagen till 25 %. Posten framhåller
att den ekonomiska utvecklingen hela tiden varit stabil och att tillgångar i
form av fastigheter och obeskattade reserver funnits.

Ombildningen av Tidningstjänst till Postbolagen beslutades av bolags-
stämman. Enligt postens uppfattning har det inte varit helt självklart att riks-
dagen skulle fatta beslut i frågan.

Statsanställdas förbund instämmer i postens önskemål om en uppmjuk-
ning av bestämmelserna om aktieförvärv, med tillägget att besluten skall fat-
tas av koncernstyrelsen och inte på tjänstemannanivå. Förbundet poängte-
rar nödvändigheten av restriktivitet vad avser bolagsförvärv och att bolagen
skall ha ett strikt samband med koncernens övriga verksamhet.

I rapporten förordar revisorerna att beslut fattas om ansvarsfrihet för sty-
relse och generaldirektör. I rapporten framförs också vissa tankar på utveck-
ling av revisionen av affärsverken.

När det gäller utvecklingen av revisionen framhåller RRV att man för när-
varande bedriver såväl redovisnings- som förvaltningsrevisionen granskning
av affärsverken. Enligt RRV:s mening ger verkets granskningar en god revi-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

277

sionell täckning av affärsverkens verksamhet. I flera fall har RRV uppmärk-
sammat problem och brister i regeringens styrning av affärsverken. RRV:s
konstitutionella ställning medger dock inte granskning av regeringen. Riks-
dagens revisorer har den möjlighet som RRV saknar att granska regerings-
kansliet och samspelet mellan regeringen och riksdagen vid styrning av af-
färsverken. RRV anser det väsentligt att revisorerna tar till vara denna möj-
lighet.

RRV påpekar att man inte uttalar sig om ansvarsfrihet i de årliga revi-
sionsberättelserna för affärsverken, eftersom detta institut för närvarande
inte finns i staten. RRV ställer sig positivt till att frågan om ansvarsfrihet
för affärsverkens styrelser utreds vidare. Bl.a. måste det klart framgå vilket
ansvar som åvilar en styrelseledamot eller verks-/koncernchef i ett affärsverk
och vad som avses med ansvarsfrihet. I det fall ansvarsfrihet införs utesluter
detta enligt RRV:s mening inte statlig förvaltningsrevision av affärsverken.

Posten har inte någon erinran mot att beslut fattas om ansvarsfrihet för
styrelse och generaldirektör men anser att styrelsens ansvar först måste pre-
ciseras. Skillnaden mellan verksformen och bolagsformen är inte obetydlig.
Om ett tillstyrkande av ansvarsfrihet skall lämnas anser posten att det bör
övervägas om detta inte skall göras av RRV som är postens externrevisor.

Statsanställdas förbund ställer sig bakom revisorernas uppfattningar om
koncernledningens ansvar samt ansvarsfördelningen mellan koncernled-
ningen och regeringen. Dessa frågor blir allt viktigare i takt med att hand-
lingsfriheten ökar.

Enligt granskningsrapporten bör en samordning av post- och televerken stu-
deras närmare och en översyn över företagsformen göras i samband därmed.

Posten kan inte finna att det finns särskilda skäl för en sammanslagning
mellan post- och televerken. Om frågan anses aktuell bör den komma att
behandlas i Post- och Teleutredningens betänkande.

RRV tar inte ställning till förslaget då bakomliggande analys saknas i rap-
porten.

SACO anser att det inte är tillräckligt att endast överväga en samordning
mellan posten och televerket. Posten arbetar också inom banksektorn ge-
nom att samarbeta med PKbanken och inom transportsektorn. Posten är
t.ex. landets största åkeri med bl.a. eget bussbolag. En förändring av struk-
turen måste för att bli framgångsrik innefatta hela posten och inte bara de
delar som ligger nära televerket.

Statsanställdas förbund avstyrker en sammanslagning av de båda verken.
En sammanslagning harmonierar inte med utvecklingen i Europa och skulle,
enligt förbundets uppfattning, ha små möjligheter att lyckas då företagen ar-
betar på skilda marknader.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

278

Revisorernas förslag

1 Revisorernas granskning...................................

2 Revisorernas överväganden................................

2.1 Styrningen av postverkskoncernen.........................

2.2 Målen för postverkskoncernen............................

2.3 Postens aktieinnehav ....................................

2.4 Ansvar och revision .....................................

3 Hemställan ..............................................

Bilaga Sammanfattning av rapport 1989/90:4 om postverkskoncer-
nens verksamhet och de remissyttranden som avgetts över den ...

1 Rapporten...............................................

1.1 Bakgrund och syfte......................................

1.2 Postverkskoncernens verksamhet..........................

1.3 Styrningen av postverkskoncernen.........................

1.4 Postens aktieinnehav ....................................

1.5 Verksledningens ansvar..................................

1.6 Postkoncernen som ett led i den statliga verksamheten.......

1.7 Förslag................................................

2 Remissyttranden..........................................

2.1 Styrningen av postverkskoncernen.........................

2.2 Frågor rörande aktiebolagen..............................

2.3 Ansvar och revision .....................................

2.4 Samordning mellan postverket och televerket...............

Redog. 1990/91:2

Bilaga 7

(Förs. 1989/90:14)

279

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av de statliga museer-
nas registrering och dokumentation av sina samlingar.

Revisorerna konstaterar att kontrollen över de statliga museernas sam-
lingar i stort sett genomgående är bristfällig. För att åstadkomma en bättre
ordning förordar revisorerna att särskilda föreskrifter om registreringen av
samlingarna införs. Revisorerna har med stöd av praktiska försök på ett stat-
ligt museum kunnat redovisa goda möjligheter att genomföra avsedd regi-
strering med hjälp av ADB.

Revisorernas granskning redovisas i rapporten (1989/90:8) Registrering
och dokumentation av de statliga museernas samlingar, som fogas till denna
skrivelse som bilaga.

Den nu genomförda granskningen visar att påtagliga brister finns inom de
statliga museerna vad avser kontrollen över de föremål museerna har att
hantera. Granskningen har också visat att museerna av skilda skäl - ekono-
miska eller praktiska - anser sig inte kunna leva upp till de säkerhetskrav
som rimligen bör ställas. I några enstaka fall anser sig dock företrädarna för
museerna kunna hävda att säkerheten är god även om de endast känner till
var en fjärdedel av samlingarna finns.

Även om de statliga museerna uppvisar en splittrad bild i fråga om sam-
lingsstrukturen bör enligt revisorernas mening vissa minimikrav gälla för
museerna i fråga om registrering och dokumentation av samlingarna. Så-
lunda skall man av registreringen kunna utläsa vad som finns i samlingarna
och var enstaka föremål befinner sig.

Dessa krav tjänar två syften, nämligen dels att skapa utrymme för museer-
nas registrerings- och revisionsarbete, dels att ge grund för extern revision.

För närvarande saknas centrala föreskrifter som klart anger de förutsätt-
ningar som skall gälla för museernas verksamhet i fråga om handhavandet
av samlingarna. Sålunda föreligger enligt museernas instruktioner endast
skyldighet att vårda, förteckna, vetenskapligt bearbeta och genom nyförvärv
berika de samlingar som anförtrotts dem. Skärpta regler bör därför utfärdas.

Det finns självklart skillnader i samlingarnas struktur som också medför
skillnader i ambitionsnivåerna hos de skilda museerna. Därför bör för varje

280

museum finnas ett styrelsebeslut i vilket det slås fast den nivå och det sätt på
vilket registreringen skall genomföras. De minimikrav som anges i rapporten
bör därvid uppfyllas, dvs. det skall finnas föreskrifter om vad som skall ingå

1 samlingarna, var föremålen förvaras och, om föremålen förflyttas, var de
då är.

Det är vidare nödvändigt att man, genom externa revisioner av regering-
ens revisionsorgan, följer upp och kontrollerar museernas innehav. För att
sådana revisioner skall kunna genomföras är det nödvändigt att det finns in-
terna revisionsprotokoll mot vilken extern revision kan företas.

Erforderliga förutsättningar för museerna att genomföra registrering med
hjälp av datamedium bör vidare skapas.

Revisorerna har som framgår av rapporten (s. 22) låtit genomföra ett för-
sök i mindre skala med datorbaserad registrering och dokumentation med
utgångspunkt i en i Canada utarbetad modell. Försöket kunde, som också
redovisas i rapporten, efter en relativt kort tid bedömas ge mycket gott resul-
tat. Revisorerna förordar att möjligheterna att införa och vidareutveckla
metoden för svenskt vidkommande undersöks. Kostnaderna för att etablera
ett system måste bedömas efter de behov som föreligger för varje typ av mu-
seum. För vår försöksverksamhet har kostnaderna - utöver museets perso-
nalkostnader - omfattat utgifter för en persondator och inköp av program-
vara samt arvode för en instruktör.

Vi hänvisar i övrigt till de synpunkter i ärendet som anförts i rapporten.

Revisorerna förordar att kontrollen över de statliga museernas samlingar
förbättras enligt de riktlinjer som revisorerna angett.

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen ger regeringen i uppdrag att lägga fram förslag om en
förbättrad kontroll över de statliga museernas samlingar i enlighet
med revisorernas förslag.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Hans Lindblad (fp), Birgitta Hambraeus (c),
Bengt Silfverstrand (s), Anders G Högmark (m), Rune Jonsson (s), Sten-
Ove Sundström (s), Ulla Orring (fp), Maja Bäckström (s), Ulla Johansson
(s), Inga-Britt Johansson (s) och Per Stenmarck (m).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh, utredningschefen Bo Willart (föredragande) och planeringsche-
fen Kristina Ambrosiani.

Stockholm den 17 maj 1990

På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Bo Willart

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

281

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

Registrering och
dokumentation av de
statliga museernas
samlingar

Rapport 1989/90:8

Utredare: Kristina Ambrosiani

283

Under hösten 1987 uppmärksammades i massmedia vissa missförhållanden
angående de statliga museernas registrerings- och dokumentationsrutiner.
Riksdagens revisorer inledde med anledning av detta en förstudie för att be-
lysa huruvida de befintliga registrerings- och dokumentationsrutinerna fun-
gerar avseende de statliga museernas kontroll över sina samlingar.

I förstudien konstaterades att det utöver ordet förteckna inte finns något i
museernas instruktioner som styr dokumentation och registrering av mu-
seernas samlingar. Sammantaget konstaterades också att det förelåg stora
brister i museernas kontrollsystem avseende deras samlingar. Dessa brister
kunde koncentreras till huvudsakligen fyra områden:

a) För Itög förlitan till nyckelperson. Dvs. någon av personalen kan sam-
lingarna så bra och vet så väl var tingen befinner sig att övrig dokumentation
anses onödig.

b) Bristande vilja att prioritera dokumentationsfrågor. Dvs. man är väl in-
förstådd med att dokumentation och registrering bör ges större utrymme
men i konkurrens med andra aktiviteter anser sig museet inte kunna ge erfor-
derligt utrymme för dessa frågor.

c) Bristande förmåga att genomföra dokumentationsfrågor. Dvs. inom mu-
seet är man medveten om att dokumentation och registrering är eftersatta
funktioner men omständigheter över vilka man inte råder gör att dessa funk-
tioner fortfar att vara eftersatta.

d) Bristande kunskaper beträffande vilka föremål man har. Dvs. man vet
faktiskt inte vilka samlingar och föremål som museet har att ansvara för, vil-
ket gör dokumentationsfrågan i sin helhet verklighetsfrämmande.

Inför det fortsatta arbetet utformades en minimidefinition av begreppet
förteckna, vilken innebar att varje museum skall ha en förteckning som skall
vara utformad så att man vet vad som finns i samlingarna. Vidare skall man
veta var föremålen finns och om de finns på rätt plats. Definitionen gav
också vissa riktlinjer beträffande vad som skulle dokumenteras för att dessa
frågor skulle kunna besvaras.

Mot bakgrund av ovan nämnda definitioner besvarade de statliga mu-
seerna en enkät, som syftade till att belysa museernas befintliga rutiner och
uttalade önskemål får att uppfylla erforderliga minimikrav.De flesta mu-
seerna uppfattade inre hot (svinn, mänskliga faktorn m.m.) som de största
hoten mot verksamheten. Emellertid var det vanligt att man ansåg det vara
svårt att prioritera dokumentationsfrågor gentemot den publika verksamhe-
ten. Man ansåg också ofta att det var en mycket arbetskrävande insats att
"ta igen" många års eftersläpning.

Riksdagens revisorer har därefter låtit genomföra ett försök att. med sik-
tet inställt på kontrollaspekter, genomföra registrering med hjälp av ett för
ändamålet framtaget ADB-progranr. Försöket gav ett positivt resultat.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

285

Riksdagens revisorer kan efter genomförd granskning göra följande kon-
stateranden och ge följande förslag till åtgärder:

Det är riksdagens revisorers uppfattning att rutinerna kraftigt måste stramas
upp avseende registrering och dokumentation av de statliga museernas sam-
lingar. Mot bakgrund av ovan redovisad granskning föreslås att regeringen
utfärdar en särskild föreskrift till de statliga museerna med specificerade
krav på registrering och dokumentation av samlingarna. I dessa krav bör
ingå att man av registreringen skall kunna utläsa vad som finns i samlingarna,
var enstaka föremål befinner sig och om de befinner sig på angiven plats.

Dessa krav tjänar två syften: dels att skapa utrymme för museernas registre-
rings- och revisionsarbete och dels att ge grund för extern revision.

Det har tidigare nämnts att det kan finnas skillnader i samlingsstruktur,
som också medför skillnader i museernas ambitionsnivåer avseende registre-
ring. Det bör ankomma på varje museums styrelse att fatta beslut på vilken
nivå och på vilket sätt som registreringen skall genomföras.

Det är vidare nödvändigt att man genom externa revisioner av regeringens
revisionsorgan följer upp och kontrollerar museernas innehav. För att så-
dana revisioner skall kunna genomföras är det nödvändigt att det finns in-
terna revisionsprotokoll eller register som man kan revidera mot.

För att kunna bedöma möjligheten att genomföra registrering med hjälp
av ADB-medium har ovan redovisade försök gjorts. Som framgår av mu-
seets yttrande har försöket varit positivt. Erforderliga förutsättningar bör
skapas för att museerna skall från säkerhetssynpunkt kunna genomföra regi-
strering med hjälp av datamedium.

Under hösten 1987 uppmärksammades i massmedia vissa missförhållanden
angående de statliga museernas registrerings- och dokumentationsrutiner.

Den statliga museiorganisationen omfattar 41 museer, varav 19 så kallade
statliga museer, 12 universitetsmuseer och övriga s k verksmuseer
(underbil. 1).

Frågan om museernas dokumentation och registrering har tidigare aktua-
liserats i utredningar och i olika arbetsgrupper. Som ett exempel kan nämnas
statens kulturråds rapport 1981:2, Dokumentera! Museernas dokumenta-
tion av föremål och bilder. Emellertid har dessa diskussioner nästan enbart
berört dokumentationen som en del av det museala arbetet vari kontroll-
aspekter inte inbegripits. I detta sammanhang förtjänar också att nämnas att
i regeringens proposition 1986/87:97 om de centrala museernas uppgifter och
ansvar nämns enbart i allmänna ordalag att en förbättrad säkerhet har en
avsevärd betydelse för att i olika sammanhang förbättra samarbetet mellan
museerna i samband med bl.a. vandringsutställningar, lån och depositioner.
Ingenting säges specifikt om krav på registrering och dokumentation.

Avsikten med granskningen har varit att utröna huruvida de befintliga re-
gistrerings- och dokumentationsrutinerna kan anses vara tillräckliga för att
museerna skall ha tillfredsställande kontroll över sina samlingar.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

286

I instruktionerna för de statliga museerna och stadgarna för stiftelserna Nor-
diska museet och Sveriges Tekniska museum sägs beträffande dokumenta-
tion av vederbörande museers samlingar endast att museerna skall vårda,
förteckna, vetenskapligt bearbeta och genom nyförvärv berika de samlingar
och det dokumentationsmaterial som har anförtrotts myndigheten. För riks-
antikvarieämbetet och statens historiska museer gäller också lag (1942:350)
om fornminnen samt förordning (1942:929) om vården av vissa kyrkliga in-
ventarier.

Av den sistnämnda författningen framgår bland annat att det i varje för-
samling skall finnas en förteckning över samtliga inventarier... Vid kyrkoher-
deombyte och visitation bör noggrant undersökas att allt finns i enlighet med
inventarieförteckningen... Riksantikvarieämbetet och statens historiska mu-
seer äger efter tillsägelse till kyrkoherden låta verkställa besiktning av före-
mål. .. Finnes anledning till anmärkning, skall myndigheten göra anmälning
därom till biskopen.

Det finns alltså tämligen noggranna föreskrifter för kyrkans samlingar,
medan tillsynsmyndighetens föremål har det bästa skyddet innan de kommit
till myndigheten, d.v.s. när föremålen fortfarande befinner sig i fast fornläm-
ning.

Utöver nämnda författningar gäller med tillämpning på de flesta central-
museer lag (1985:1104) om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål
och förordning. KRFS 1984:2, om utlåning av museiföremål till Stiftelsen
Riksutställningar.

Revisionskontoret vid kammarkollegiet har granskat vissa statliga museer
bland annat i syfte att kontrollera rutiner

• som säkerställer en rättvisande redovisning,

• som tryggar myndighetens tillgångar,

• som uppnår god effektivitet och

• som gör att gällande bestämmelser efterlevs.

Revisionskontoret har därvid stämt av rapportering, anslag, löner, anskaff-
ning. försäljning, reseräkningar m.m.

Den av riksdagens revisorer nu genomförda granskningen inleddes med en
förstudie i avsikt att utröna huruvida de befintliga registrerings- och doku-
mentationsrutinerna var tillräckliga för att museerna skulle kunna anses ha
tillfredsställande kontroll över sina samlingar. I den fortsatta granskningen
definierades de krav som skulle ställas på instruktionernas begrepp "för-
teckna". Med dessa krav som utgångspunkt genomfördes en enkätundersök-
ning bland de statliga museerna dels för att kontrollera befintliga system mot
uppsatta krav, dels att pröva museernas uppfattningar beträffande nämnda
krav.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

287

3.1 Förstudien

3.1.1 Uppläggningen av arbetet

Förstudien kom huvudsakligen att bygga på intervjuer med företrädare för 9
museer eller museiavdelningar, vilka ansetts särskilt lämpade att spegla olika
typer av ”museiprofiler”. Inledningsvis gjordes nämligen en gruppering av
museerna med hänsyn till tre variabler: museernas samlingsområden, sam-
lingarnas art och museernas accession.

Med museernas samlingsområden avsågs den uppdelning som redovisas i
den officiella museistatistiken sammanställd av statistiska centralbyrån
(SCB) och statens kulturråd (KUR) dvs. i kulturhistoriska museer, arkeolo-
giska museer, konstmuseer, naturvetenskapliga museer och specialmuseer. I
ett senare skede av utredningen har vissa avsteg gjorts från den av SCB och
KUR upprättade nomenklaturen bl.a. så till vida att kulturhistoriska och ar-
keologiska museer förts till samma grupp eftersom båda arterna av museer
skall beskriva kulturhistoria oavsett om utvecklingen har passerat ålders-
strecket förhistoria (i Sverige ca 1100 e. Kr.) eller ej.

Med samlingarnas art avsågs huruvida merparten av föremålen i samling-
arna kunde hänföras till traditionella utställningsobjekt (intressanta redan
genom sin existens) eller om merparten var att betrakta som forskningsmate-
rial. I denna distinktion förutsätts givetvis att så gott som allt material i alla
museisamlingar kan vara forskningsobjekt.

Museernas accession har i detta sammanhang beskrivits som, stor, liten el-
ler ingen alls och har tagits upp som ett kriterium, eftersom tillväxten kan
förmodas påverka museernas benägenhet/förmåga att registrera och doku-
mentera sina samlingar.

De nio museerna eller museiavdelningar som ingick i förstudien var:
Naturhistoriska riksmuseet:

- sektionen för fanerogam- och kryptogambotanik

- sektionen för paleozoologi

Nordiska museet

Statens historiska museer:

- Historiska museet

-Kungl. myntkabinettet

- Medelhavsmuseet, grekisk-romerska avdelningen

Statens konstmuseer:

- Moderna museet

- Nationalmuseum, avdelningen för grafik

- Östasiatiska museet

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

288

Redog. 1990/91:2

kulturhistoriska museer
arkeologiska museer
konstmuseer
natur histoiiska museer
specialmuseer

utställningsföremål
forskningsobjekt

stor accession
liten accession
ingen accession

historiska museet

medelhavsmuseet

myntkabinettet
Nordiska museet

nationalmuseum

östasiatiska museet

moderna museet

naturhistoriska
riksmuseet

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

3.1.2 Resultat

I förstudien konstaterades att till övervägande del kunde inget av de grans-
kade museerna sägas ha tillfredsställande kontrollsystem för sina samlingar.

De två sektionerna vid Naturhistoriska riksmuseet, som ingått i förstu-
dien, hade inte registerkort eller annan i traditionell mening dokumentation
av samlingarna men föremålen var magasinerade enligt ämnenas klassifika-
tion som utgjorde register i sig. Man hade också väl utarbetade rutiner för
förflyttningar och lån.Övriga museer representerade en skala alltifrån

att å ena sidan vara medve-
ten om det nödvändiga med
att dokumentera men å den
andra inte har ansett sig kun-
na prioritera dessa frågor den
senaste femtonårsperioden..

... till att inte alls inse, var-
för samlingarna skulle vara
dokumenterade så att en revi-
sion skulle kunna genomföras.
Samtidigt havdas att det inte
finns någon anledning att han-
tera en museisamling som ett
reservdels lager

Anledningen till rådande förhållanden kunde i huvudsak knytas till vissa
definierbara brister.

En övergripande brist är att det, som inledningsvis konstaterats, inte finns
några förordningar som reglerar hur de statliga museerna skall hantera sina
samlingar. I instruktionerna för de statliga museerna och i stadgarna för stif-
telserna Nordiska museet och Sveriges tekniska museum sägs beträffande
dokumentation av museernas samlingar endast att museerna skall vårda, för-
teckna, vetenskapligt bearbeta och genom nyförvärv berika de samlingar och
det dokumentationsmaterial som anförtrotts myndigheten.

Detta kan knappast sägas vara vägledande när det gäller ambitionsnivån
för museernas registrering och dokumentation. Men även om instruktio-
nerna inte ger utförliga direktiv i dessa frågor kunde man förutsätta att det i

19 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 2

själva museitanken och bevarandetraditionen skulle finnas nedärvt något
om registrering och dokumentation för så väl musealt arbete som för kon-
troll och säkerhet.

I förstudien konstaterades vidare fyra huvudsakliga brister hos museerna,
när det gällde registrering och dokumentation. Dessa var:

a) hör hög förlitan till nyckelperson. Dvs. någon av personalen kan sam-
lingarna så bra och vet så väl var tingen befinner sig att övrig dokumentation
anses onödig.

3.2 Krav avseende registrering och dokumentation

Inför det fortsatta arbetet konstaterades att den viktigaste frågan att lösa var
att definiera vad som skulle ingå i begreppet "förteckna", dvs. vad som från
kontrollsynpunkt skulle kunna fordras av ett system för registrering och do-
kumentation av museisamlingar.

I förstudien hade följande generella uttalanden gjorts beträffande struktu-
ren hos museer med olika samlingsområden:

- Konsthistoriska samlingar-dyrbara samlingar, liten accession, medveten
personal och arbetet fungerar för att alla är "hängivna”. Dokumenterar
inte alltid förflyttningar eftersom "Andersson alltid vet var tingen finns",
"Man kan inte sköta ett museum som ett reservdelslager - så fungerar
inte museer", stor variation på rutiner.

- Kulturhistoriska samlingar - stora samlingar och stor accession. lång tid
innan föremål blir registrerade, svårt att få bra lokallösningar, viss mot-
sättning i uppfattningarom vården mellan teknisk och antikvarisk perso-
nal.

- Arkeologiska samlingar har delvis total avsaknad av dokumentation både
vid stor och liten accession och även nyckelpersoner kan ha stora svårig-
heter att finna föremål, löslappsystem vid förflyttningar innebär inbyggda
risker.

- Naturhistoriska samlingar är ofta omfattande forskningsmaterial, där
samlingen i sig ofta utgör katalogen, stor noggrannhet eftersom sam-
lingen är ett arbetsmaterial som måste vara strukturerat.

Med utgångspunkt i dessa nyckelord konstaterades att det kanske inte fanns
skäl att göra skillnader i dokumentationskraven vare sig beträffande sam-
lingsområden eller beträffande accession. Möjligen kunde kraven vara olika
beroende på om samlingarna till huvuddelen innehöll utställningsföremål el-
ler om de till huvuddelen innehöll forskningsobjekt.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

290

För den förstnämnda kategorin fastslogs efter diskussioner med museifö-
reträdare i Sverige och med en kollega från Statens museumsnaevn i Köpen-
hamn att det för kontrollfunktionen var viktigt att veta vad museet hade i
samlingarna, det var vidare viktigt att veta var ett bestämt föremål befann
sig och sist men inte minst var det också viktigt att veta om föremålet också
befann sig där man förväntade sig att det skulle finnas. Detta gav följande
definition på begreppet ”förteckna":

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

FÖRTECKNINGEN SKALL VARA UTFORMAD SÄ ATT MAN VET VAD SOM
INGÅR I SAMLINGARNA. VIDARE SKALL FÖRTECKNINGEN VARA UTFOR-
MAD SÅ ATT MAN VET VAR FÖREMÅLEN BEFINNER SIG, OCH OM DE
OCKSÅ FINNS PÅ RÄTT PLATS.

DETTA SKALL SKE GENOM

ATT VARJE FÖREMÅL ÄR REGISTRERAT

OCH AVBILDAT fl

DET SKALL FINNAS EN ABSOLUT ' SENAST TIDPUNKT FÖR NÄR ETT
FÖREMÅL SKALL VARA REGISTRERAT SEDAN DET KOMMIT TILL MUSEET

ATT REGISTERKORT. DISKETT M.M. FINNS I TVÅ EXEMPLAR 2x3

OCH FÖRVARAS PÅ BETRYGGANDE SATT

ATT VARJE FÖREMÅL HAR EN BASPLATS I MAGASIN ELLER I
UTSTÄLLNINGAR

ATT VARJE FÖRFLYTTNING REGISTRERAS

291

Samma goda ordning bör alltså råda oavsett samlingsområde. Beträffande
samlingarnas art bör man kunna finna olika grader för registreringen beträf-
fande forskningsmaterial och för traditionella museisamlingar. Kraven ställs
starkare på museer med stor accession eftersom man absolut bör sätta en
bestämd tid då föremålen måste vara registrerade efter ankomst till museet.

Med utgångspunkt i förstudien och den framtagna definitionen av begrep-
pet ”förteckna" tillsändes samtliga statliga museer en enkät, genom vilken
de skulle besvara frågor om befintliga, önskade eller bedömt ogenomförbara
åtgärder i den pilriktning som den förslagna definitionen angav.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

3.3 Enkät och resultat av museernas svar

Den 26 januari 1989 sändes enkäten ut till samtliga museer som enligt statens
kulturråds nomenklatur klassificerats som statliga. Frågorna i enkäten be-
handlar till största delen förutsättningarna för uppställda minimikrav beträf-
fande registrerings- och dokumentationsrutiner, dvs. att rutinerna skall vara
av det slag så att besked kan ges beträffande vad samlingarna innehåller, var
efterfrågade föremål finns och om de också finns på angiven plats.

Summan museer i redovisningen är större än det faktiska antalet museer
på grund av att några museer av tekniska skäl har lämnat fler svar, exempel-
vis naturhistoriska riksmuseet där dokumentationsprinciper m.m. kan va-
riera från sektion till sektion.

I den följande redovisningen kommer museerna att delas upp i nedanstå-
ende kategorier:

Naturhistoriska museer

Konstmuseer

Kulturhistoriska museer (i viss museistatistik skiljer man på arkeologiska
och kulturhistoriska museer men rent faktiskt är det kulturhistoria som båda
typerna av museer skall förmedla oavsett hur gammal den är).

Specialmuseer (museer som i och för sig är kulturhistoriska men som i hu-
vudsak begränsar sig till ett tema t.ex. mynt, tåg eller museer som kan sägas
vara biografier över enskilda personer t.ex. Strindbergsmuseet och Hall-
wylska museet.

Museerna eller enskilda museiavdelningar (56) fördelar sig på följande
sätt:

19 specialmuseer

7 konstmuseer

16 naturhistoriska muäeer

14 kulturhistoriska museer

Fig 1. Andelen naturhistoriska museer, konstmuseer, kulturhistoriska museer och
specialmuseer av de 56 museer eller museiavdelningar som ingår i studien.

292

Vid första frågan som behandlade de befintliga kontrollsystemen konstate-
rade knappt 40% av museerna att systemen fungerar till 100%. Något fler
(43%) ansåg att de fungerar till 75%, 5% uppgav att de fungerar till 25%
och lika många ansåg att man inte har system som är utformade så att man
vet vad som finns i samlingarna, var föremålen befinner sig och om de också
finns på sin rätta plats.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

	100%	75%	25%	inte	S:a
Nat. hist.	7 43%	5 31%		4 25%	99%
Konst, mus.	3 43%	4 57%	-	-	100%
Kult. hist.	2 14%	8 57%	3 21%	1 7%	99%
Spec. mus.	10 52%	7 36%	2 11%	-	99%
Summa	22 39%	24 43%	5 9%	5 9%	56 100%

Av ovanstående tabell och nedanstående figur framgår att mer än hälften
av specialmuseerna (57%) anser sig ha registreringssystem som fungerar till
100 %. Detta kan delvis förklaras med att dessa museer ofta saknar eller har
mycket begränsad accession och att man bedömer sig ha god kontroll med
befintliga system.

Naturhistoriska museer och konstmuseer har också en förhållandevis hög
andel (43% vardera) i denna grupp, medan endast 14% av de kulturhisto-
riska museerna säger sig ha fullgod kontroll. Den största andelen av såväl
konsthistoriska som kulturhistoriska museer (57% vardera) återfinnes i
nästa grupp dvs. bland museer som anser att deras kontrollsystem fungerar
till 75%.

1 gruppen museer vars kontrollsystem endast fungerar till 25% återfinns
varken några naturhistoriska museer eller några konstmuseer däremot 3 av
14 kulturhistoriska museer och 2 av 19 specialmuseer.

4 av 16 naturhistoriska museer eller avdelningar saknar dokumentation
och registrering för sökning och kontroll. Delvis beror detta på att de ofta
mycket stora samlingarna i sig utgör kartotekskort (t.ex. 5 milj, exemplar i
fanerogam-kryptogamherbariet på Naturhistoriska riksmuseet) och att det
i samlingarna finns mycket som inte är identifierat, klassificerat m.m.

naturhistoriska ngt kon3t- kulturhistoriska special-
museer “““ museer museer museer

lig 2. Museernas uppfattning om hur väl deras registreringssystem fungerar, till
100 % bra, till 75 %, till 25 % eller inte alls.

293

Det har konstaterats ovan att ett bra system skall kunna göra det möjligt
för museerna att hålla ordning på vad som finns i samlingarna, var ett spe-
ciellt föremål finns och om det också finns där. Nedanstående tabell och dia-
gram redovisar museernas uppfattning avseende dessa krav på de befintliga
systemen.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

	100%		75%			25%			inte
	vad	var	om	vad	var	om	vad	var	om	vad	var	om
	n	n	n	n	n	n	n	n	n	n	n	n
Na	7	7	4	5	3	5	1	2	2	1	2	2
Ko	5	4	3	2	3	4	-	-	-	-	-	-
Ku	8	4	1	5	8	6	1	1	2	-	1	3
Sp	10	9	9	7	8	6	-	-	1	2	2	2
S:a	30	24	17	19	22	21	2	3	5	3	5	7

Man ser tydligt en fallande skala i 100% kolumnerna från en ganska stor
andel som anser att man har fullgod kontroll på vad som finns i museet till
en minskad vad avser frågan var föremålen befinner sig och ytterligare
minskning när det gäller att veta om de finns.

Fig 3. Museernas uppfattning huruvida rutinerna kan efterlevas till 100 %, 75 %,
25 % eller inte alls avseende kontrollen vad som finns, var det finns och om det finns.

Detta kan jämföras med vilken prioritering registreringsarbetet ges i mu-
seernas arbete.

Fig 4. Andelen museer som ger hög, ganska hög, ganska låg eller låg prioritering åt
rutiner och arbete med vad som finns i samlingarna, var det finns och om det finns.

294

Vid en jämförelse mellan fig. 3 och 4 kan man konstatera att museerna
generellt säger sig i högre utsträckning prioritera registrerings- och doku-
mentationsfrågorna än vad de i praktiken sedan kan genomföra. De museer
som gav ganska låg eller låg prioritering åt ovan nämnda frågor kom huvud-
sakligen från grupperna kulturhistoriska museer och specialmuseer.

Det som är mest anmärkningsvärt i sammanhanget, är kanske att det en-
dast är runt hälften av alla museer som antingen anser sig ha höga ambitioner
beträffande registreringsrutinerna eller som anser sig leva upp till dessa.
Hälften säger sig alltså varken ha rutiner eller ambitioner att tillskapa rutiner
för en fullgod kontroll över sina samlingar.

Museerna tillfrågades därefter om deras uppfattning beträffande vissa be-
fintliga eller önskvärda rutiner, som huruvida

• varje föremål är registrerat och avbildat

• registerkort, diskett eller motsvarande finns i två exemplar och förvaras
på betryggande sätt

• varje föremål har en basplats i magasin eller i utställningar

• varje förflyttning registreras

• årlig inventering av hela eller delar av samlingarna genomförs av egen
personal

• årlig revision (exempelvis stickprovsvis) kan/skulle kunna genomföras
av en utomstående person

Sammantaget besvarades dessa frågor på följande sätt:

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

	finns	bedöms ej genomförbart	anses önskvärt
1. Varje föremal skall vara registrerat & avbildat	22	10	16
2. Registerkort eller motsv. finns i två ex. och förvaras på betryggande sätt	19	4	24
3. Varje föremål skall ha en basplats i utställningar eller i magasin	19	13	12
4. Varje förflyttning av föremål skall registreras	22	4	18
5. Årlig revision skall ske med egen personal av delar av samlingarna	8	26	12
6. Årlig revision skall ske av delar av samlingarna med hjälp av utomstående person	2	19	14

Totalt sett kan man säga beträffande museernas åsikter om de krav på re-
gistrering och dokumentation, dvs. att man skall kunna få svar på frågorna
vad, var och om, att de till 71 % är positiva så tillvida att det är krav som
redan finns eller som är önskvärt att kunna uppfylla. 29 % är negativa och
anser att det är ogenomförbart att leva upp till sådana krav.

Fördelat på de olika frågorna får man följande bild:

295

finns eller skulle vara ej genomför-

önskvärt bart

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

25 % 50 % 75 %

Fig 5. Procentuell fördelning av museernas positiva respektive negativa åsikter
avseende vissa krav på registrering och dokumentation.

Beträffande dubblerade och väl förvarade registerkort eller motsvarande
samt beträffande registrering av föremålens förflyttning råder cirka 90-pro-
centig uppslutning. Störst tveksamhet föreligger inför revisionskrav. Ett mu-
seum har svarat att extern revision inte är möjlig att genomföra eftersom
utomstående personer inte tillåts komma in i museets magasin.

Det är också stora skillnader mellan de olika museikategorierna.Beträf-
fande registrering och avbildning sade sig 25 % av naturhistoriska museer
leva upp till detta krav. 57 % respektive 50 % av konsthistoriska och kultur-
historiska museer uppgav att föremålsbeståndet var registrerat och avbildat
medan en något mindre andel av specialmuseerna (37 %) kunde intyga det-
samma. 50% av de naturhistoriska museerna ansåg att sådan registrering
inte var genomförbar, vilket till stora delar beror på arten och storleken av
samlingarna vilket tidigare påpekats på sid 7. Inget av de kulturhistoriska
museerna ansåg att registrering och fotografering av samlingarna var omöjlig
att genomföra. I de fall sådan dokumentation ej redan förelåg ansåg man det
vara önskvärt att så skulle ske.

Fig 6. Museernas uppfattning huruvida varje föremål skall vara avbildat och
registrerat.

296

Att registerkort eiler motsvarande skall finnas i två exemplar och förvaras
på betryggande sätt är önskvärt för många museer men få lever upp till detta
mål. De som kommit längst är konstmuseerna men även där saknas denna
rutin hos mer än 40 % av museerna.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

25 %

50%

75% 100%

Fig 7. Museernas uppfattning huruvida registerkort och motsvarande skall finnas i
2 ex. och förvaras på betryggande sätt.

Delade meningar rådde huruvida varje föremål skulle ha sin egen basplats
antingen i utställningar eller i magasin. Att så var fallet i en stor del av de
naturhistoriska museerna är inte så förvånande, eftersom platsen i magasinet
är platsen i systemet för en stor del av samlingarna. Mer förvånande är kan-
ske att 50 % av konstmuseerna inte ens ansåg det vara önskvärt att enskilda
föremål i samlingarna hade sin bestämda basplats. Det är visserligen natur-
ligt att delar av samlingarna ofta befinner sig på resande fot, men nog borde
det väl ändå vara önskvärt att varje föremål hade en plats som stod tom när
föremålet inte befann sig på ”hemmaplan”. Att specialmuseerna har nästan
lika stor andel basplatser som de naturhistoriska museerna ligger i själva de-
finitionen av ett specialmuseum. Anatomiska teatern i Uppsala flyttar lika
lite omkring sina föremål som man gör på Skokloster slott eller på Strind-
bergsmuseet.

25 %

50%

75% 100%

Fig 8. Museernas uppfattning huruvida föremålen skulle ha en fast basplats i
utställningar eller i magasin.

297

Att registrera förflyttningar ansågs svårt för vissa naturhistoriska museer,
vilket kan vara förklarligt eftersom man ofta arbetar med ”korttidslån” från
samlingarna till det egna skrivbordet och referenslitteraturen. Svårare är att
förklara varför en så stor del av konstmuseerna anser att det ej är genomför-
bart att registrera förflyttningar särskilt som alla kulturhistoriska och special-
museer som inte redan gör sådan registrering önskat att det vore möjligt att
registrera varje föremålsförflyttning.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

100%

25 %

50%

75 %

Fig 9. Museernas uppfattning huruvida varje förflyttning skall registreras eller ej.

De två följande frågorna avser inventering eller revision. Den första frå-
gan gäller om museet anser sig kunna genomföra inventering i egen regi ex-
empelvis av en viss föremålskategori per år. Nästa fråga gäller om museet
anser det vara realistiskt att någon utomstående gör stickprovsvisa invente-
ringar av museets samlingar.

Fig 10. Museernas uppfattning avseende revision/inventering i egen regi.

25% 50% 75% 100%

Ku | | |

sp M I I

ej genomförbart

□ önskvärt

Fig 11. Museernas uppfattning avseende revision/inventering i extern regi.

298

Bland de naturhistoriska museerna saknar man i vissa fall egen kompetens
för att klassificera och därmed registrera och inte minst revidera samling-
arna. Flera i samlingarna ingående föremål är t.o.m. ännu inte ”upphittade”,
vilket förklarar museernas skepsis till externa revisorer. Bland de övriga mu-
seerna, som ställt sig avvisande till tanken på extern revision, har man angivit
att det fordras specialkunskaper för att kunna göra en tillfredsställande revi-
sion. Ett av konstmuseerna hävdar också att extern revision är omöjlig efter-
som obehöriga inte släpps in i museets magasin.

I den förstudie som föregick enkäten kunde konstateras vissa genom-
gående hinder för registrering och dokumentation. Några av bristerna var
för hög förlitan på nyckelperson (någon/några av personalen har allt på sina
fem fingrar och övrig dokumentation anses ej nödvändig), bristande vilja att
prioritera dokumentationsfrågor (man är medveten om dokumentationsfrå-
gornas betydelse men i konkurrens med övriga aktiviteter kan dokumenta-
tion ej ges tillräckligt stort utrymme), bristande förmåga att genomföra do-
kumentation (omständigheter över vilka man inte råder gör att dokumenta-
tionsfrågorna blir eftersatta) samt bristande kunskaper om vilka föremål
man har (man vet faktiskt inte vad samlingarna innehåller, vilket innebär att
det kan vara omöjligt att dokumentera dem).

I enkäten tillfrågades museerna om de vidkändes någon eller några av
ovan nämnda brister. Knappt 30 % av museerna sade sig inte lida av någon
av de uppräknade bristerna, medan övriga kunde ge ett eller flera exempel.
Som framgår av nedanstående figur är det viss variation mellan olika musei-
kategorier när det gäller redovisade brister.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

Spec

museum

kulthist
museum

konst
museum

naturhist
museum

saknar brister

har brister

50%

Fig 12. Procentuell fördelning mellan olika museikategorier avseende redovisade
brister i dokumentationsrutinerna.

Av nedanstående tabell framgår bland vilka museikategorier olika brister
har redovisats.

	Na	Ko	Ku	Sp
För hög förlitan till nyckelperson	4	-	2	5
Bristande vilja att prioritera dokumentationsfrågor	4	2	5	2
Bristande förmåga att genomföra tillfredsställande dokumentation	II	3	6	11
Bristande kunskap för att genomföra tillfredsställande dokumentation	2	-	-	2

299

De huvudsakliga bristerna som redovisas är ”bristande förmåga” och då
avses, utom beträffande de naturhistoriska museerna, bristande förmåga så
till vida att man inte har resurser nog för detta arbete. Frågan är bara om det
att man redovisat att man inte har resurser nog är jämställt med att man -
inom givna ramar - inte vill prioritera dokumentationsfrågor. De naturhisto-
riska museerna har nämligen, vilket framgått av kommentarerna, redovisat
reell och förståelig brist på kunskap ”vet de facto inte vilken art det är fråga
om ” under både punkten bristande förmåga och bristande kunskap.

I följande figur har angetts de slag av ”hot” - risker för att föremålen för-
svinner - som olika kategorier av museer ansett sig vara utsatta för.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

T = naturhistoriska museer 4. = konstmuseer

fl = kulturhistoriska museer 6$ = specialmuseer

Fig. 13 Hot mot museisamlingar

För den fortsatta redovisningen har olika hot sammanförts till vad som kan
betecknas som yttre hot dvs. stöld, vandalism och till inre hot dvs. sådant
som kan drabba samlingarna genom oaktsamhet, ouppmärksamhet etc.

300

Pri 1 LrMrLEKJSSJ	Pri 2	Pri 3 11, i,1,1,	Pri 4
frysas MAJsåsäS	Eauuuuuuuri		\| 1
		111111111 rx«aa	1 - 1
Marna EzMJSSHS		\|1 ri-Li-feas	I1 i1!111 i1 1 1 1 1 I ’ 1 1 1 1 MB M
FffiSaHU ♦ 50 %	♦ 50%	* 50 %	♦ 50 %

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

= yttre hot (3töld vandalism etc)

= inre hot (svinn, slarv, mänskliga faktorn etc)

Fig. 14. Yttre oclt inre hot prioritetsvis för olika museikategorier

I första prioritetsgrupp spelar de inre hoten delvis större roll än de yttre.
Att exempelvis de naturhistoriska museerna har växande andel inre hot me-
dan konsthistoriska museer i de följande prioriteringsgrupperna upplever sig
ha enbart yttre hot. spelar för denna studie mindre roll. Det väsentliga är att
museerna själva anser att minst hälften av de hot som riktas mot dem kom-
mer inifrån.

3.3.1 Sammanfattande slutsatser av museernas svar

Samtliga museikategorier uppfattar inre hot (svinn, mänskliga faktorn
m.m.) som de största hoten mot verksamheten. God ordning och bra kon-
trollsystem torde väsentligt minska realiserandet av dessa hot.

Förutsättningarna för att veta vad som finns i samlingarna genom att ex-
empelvis varje föremål är registrerat och avbildat kunde uppfyllas av 38 %
av museerna. De hinder som förelåg för en fullständig registrering angavs
vara svårigheter att prioritera dessa arbetsuppgifter gentemot andra, att med
den rådande eftersläpningen skulle det krävas åtskilliga manår för att uppnå
tillfredsställande dokumentation.

Förutsättningarna för att veta var föremålen fanns i samlingarna genom
exempelvis att varje föremål skall ha en basplats i magasin eller i utställ-
ningar och att varje förflyttning registreras kunde uppfyllas av knappt hälf-
ten av museerna. Frågan om fasta basplatser relaterades ofta till brist pä
lämpliga lokaler. De flesta museer som inte redan hade fasta basplatser öns-
kade att så skulle vara fallet. Anmärkningsvärt är dock att nästan 50 % av
konstmuseerna ansåg det inte vara genomförbart.

Registrering av förflyttningar ansågs önskvärt av samtliga kulturhistoriska
museer och specialmuseer, där så redan inte skedde. Bland de naturhisto-
riska museerna, vars samlingar till stor del utgör arbetsmaterial, fanns några
som ansåg att det inte var genomförbart att registrera alla förflyttningar. Den
största andelen museer som inte ansåg det vara genomförbart att registrera
förflyttningar fanns emellertid bland konstmuseerna.

301

Förutsättningarna för att kontroller om ett visst föremål finns och finns på
rätt plats exempelvis genom intern och/eller extern inventering bedömdes
som ej genomförbart av cirka hälften av museerna. Intern revision säges inte
vara genomförbar eftersom den är alltför resurskrävande. Museerna tycks
därvid utgått från att man årligen skulle gå igenom hela samlingarna och inte
övervägt att göra stickprov. I detta sammanhang torde bl.a. en rutin kunna
diskuteras, som kallas Top-of-an-iceberg-auditing och som tillämpas av mu-
seerna inom Smithsonian institution, som har museer i de flesta delstater i
USA.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

För att en sådan internkontroll skall kunna fungera, så krävs en basdoku-
mentation. Om vakten som dagligen ser vissa föremål skall kunna slå larm
om något saknas, så måste varje förflyttning vara registrerad på ett adekvat
sätt. Ett tomrum på en hylla eller i en utställningsmonter måste snabbt kunna
vidimeras med ett besked att föremålet befinner sig på konserveringsavdel-
ningen, är utlånat till ett visst museum el. dyl.

Beträffande extern revision anser många att det vore önskvärt men några
hävdar att det inte är möjligt att genomföra sådan revision eftersom man inte
tillåter obehöriga att få tillträde i sina samlingar.

3.4 Försök med databaserat registrerings- och dokumentationssystem

Under granskningen kom en fråga upp om möjligheterna att medelst ADB-
behandling registrera museiföremälen. Hittills har användningen av sådant
medium i Sverige enbart diskuterats, när det varit fråga om dokumentation
som en del av det museala arbetet, som inte berört kontrollaspekterna. Av
denna anledning beslutades i december 1989 att genomföra ett pilotprojekt
i akt och mening att pröva ett på kontroll och säkerhet inriktat databaserat
registreringssystem vid ett museum.

För att utveckla systemet och för att starta försöksverksamheten anlitades

302

förste intendenten vid statens musiksamlingar docent Cary Karp som kon-
sult. Det system som Cary Karp utvecklade är baserat på de data som avser
föremålens permanenta och tillfälliga förvaringsplatser samt hanteringen av
in- och utlånade föremål. Grunddokumentet har tagits fram av Canadian
Heritage Information NetWork (CHIN) och den kanadensiska modellen be-
träffande övrig museal bearbetning skall även i andra avseenden föreslås för
för allmän användning i Sverige. Den kontrollinformation som testats under
februari-mars 1990 kommer utan svårighet att kunna byggas in i övriga sys-
tem. Erforderlig utrustning för försökets genomförande var i hårdvara en
dator som motsvarar en IBM-AT av en kostnad på ca 15 000 kr samt ett data-
bashanteringsprogram - i detta fall ”Advanced Relevation”, som i en s.k.
runtime-version kostar ca 2000 kr (summarisk delrapport från Cary Karp un-
derbil 2).

Projektet kom att genomföras på Medelhavsmuseets grekisk-romerska
avdelning. Det fanns flera skäl att välja detta museum och denna avdelning
till pilotprojektet.

1) Det fanns från museet ett starkt uttalat behov av att ordna sina samlingar

2) Man hade ännu inte påbörjat ett ADB-baserat registreringssystem

3) Museets personal var ovan att hantera datorer

Det sistnämnda meriterade museet, när det gällde att utse vilket museum
som skulle deltaga i pilotprojektet, såtillvida att en av ambitionerna var att
visa, att datorer och museiverksamhet faktiskt kan höra ihop. Några museer
(dock inte nyss nämnda försöksmuseum) hade som tidigare nämnts i enkät-
svaren uttalat att man inte kunde med datorers hjälp sköta museer som re-
servdelslager.

Från Medelhavsmuseets sida uppfattas resultaten under den inledande
testperioden som mycket lovande. Systemet säges vara lättinstruerat och an-
vändarvänligt. Under denna första period har samtidigt som användaren
"bekantat sig med utrustningen” 132 poster lagts in på 140 timmar. Då skall
observeras att museet, som inte tidigare haft någon databas, också registre-
rat andra från museal synpunkt intressanta uppgifter (Havsbas-Medelhavs-
museets söksystem för föremålsplacering underbil. 3).

Skulle man renodla eller tillägga de uppgifter som behövs för att göra till-
fredsställande registreringsdokument för kontrollfunktionen kunde man ge-
nomsnittligt räkna med att klara fyra poster i timmen. För de största samling-
arna i undersökningarna, dvs. fanerogam- och kryptogamherbariet vid Na-
turhistoriska riksmuseet, skulle ett sådant kontrollsystem kräva drygt 11
manår att genomföra. Nordiska museet har 2 milj, föremål förutom vad som
finns i arkiv och bibliotek och skulle man, vilket kanske inte är tillämpligt
men ändock kan tjäna som räkneexempel göra en extrapolering, skulle en
kontrollregistrering kräva en arbetsinsats på 30 manår exempelvis genom-
fört av 10 personer under en treårsperiod. Ett annat exempel är Östasiatiska
museet, som med sina 80 000 föremål skulle behöva 10 manår eller fem regi-
strerare under två år.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

303

Den nu genomförda granskningen visar att påtagliga brister finns inom de
statliga museerna vad avser kontrollen över de föremål museerna har att
hantera, vårda och bevara. Granskningen har också visat att museerna av
skilda skäl - ekonomiska eller praktiska - anser sig inte kunna leva upp till
de säkerhetskrav som rimligen kan ställas. I några enstaka fall anser sig dock
företrädarna för museerna hävda att säkerheten är god även om de enbart
känner till var en fjärdedel av samlingarna finns.

Även om de statliga museerna visar upp en splittrad bild i fråga om sam-
lingsstrukturen, bör vissa minimikrav gälla för museerna i fråga om registre-
ring och dokumentation av samlingarna.

Det är riksdagens revisorers uppfattning att rutinerna kraftigt måste stra-
mas upp avseende registrering och dokumentation av de statliga museernas
samlingar.

Mot bakgrund av ovan redovisad granskning föreslås att regeringen utfär-
dar en särskild föreskrift till de statliga museerna med specificerade krav på
registrering och dokumentation av samlingarna. I dessa krav bör ingå att
man av registreringen skall kunna utläsa vad som finns i samlingarna, var
enstaka föremål befinner sig och om de befinner sig på angiven plats.

Dessa krav tjänar två syften: dels att skapa utrymme för museernas regi-
strerings- och revisionsarbete och dels att ge grund för extern revision.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

304

SÄNDLISTA

Anatomiska teatern, Uppsala

Antiksamlingen, Uppsala

Arkitekturmuseet

Arkiv för dekorativ konst, Lund

Bildmuseet, Umeå

Botaniska museet, Lund

Botaniska trädgården, Uppsala

Dansmuseet

Drottningholms slott, Ekerö

Drottningholms teatermuseum

Etnografiska museet

Geologiska institutionens museum, Uppsala

Gripsholms slott, Mariefred

Järnvägsmuseet, Gävle

Karlsborgs museum

Kina slott, Ekerö

Kungl. husgerådskammaren (Kungl. hov- och slottsstaterna)

- Kungl. husgerådskammaren och de kungl konstsamlingarna

- Skattkammaren

Livrustkammaren, Skokloster slott, Hallwylska museet

- Livrustkammaren

- Skokloster slott

- Hallwylska museet

Lunds universitets historiska museum

Millesgården

Naturhistoriska riksmuseet (sektionsvis)

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

305

20 Riksdagen 1990/91. 2 saml. Nr 2

Nordiska museet

Paleontologiska museet, Uppsala

Polismuseet

Postmuseet

Skansen

Statens försvarshistoriska museer

- Armémuseum

- Flygvapenmuseum. Linköping

- Marinmuseum, Karlskrona

Statens historiska museer

- Historiska museet

- Myntkabinettet

- Medelhavsmuseet

Statens konstmuseer

- Nationalmuseet

- Moderna museet

- Östasiatiska museet

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

Statens musiksamlingar

Statens sjöhistoriska museum med Wasavarvet

Strindbergmuseet

Strömsholms slott, Hallstahammar

Sveriges tekniska museum

Telemuseet

Thielska galleriet

Uppsala universitets myntkabinett

Vaxholms fästnings museum

Zoologiska museet. Lund

Zoologiska museet, Uppsala

Zornsamlingarna, Mora

306

Undertecknad har enligt uppdrag installerat ett datorbaserat kontrollsystem
på Medelhavsmuseet. Detta system har som funktion att:

- entydigt registrera varje föremål i avdelningens samlingar enligt gängse
kriterier

- registrera en ordinarie förvaringsplats för varje föremål enligt ett numre-
ringssystem där förvaringsrum (såväl inom Medelhavsmuseets egna lokaler
som utanför) anges för varje föremål, som har avlägsnats från sin ordinarie
plats

- upprätthålla en historik över varje föremåls samtliga förvaringsplatser
och datum för omflyttningar

- visa varje förvaringsplats nuvarande innehåll.

Systemet har en form av en sk relationsdatabas, vilket gör att uppgifter
kan hämtas ur databasen med stor flexibilitet. Så skulle t ex förvaringsplat-
serna för samtliga föremål av en viss typ, från en viss fyndort och tillverk-
ningsperiod kunna återfinnas med ett enda kommando. På samma sätt skulle
innehållet på en viss hylla eller i ett helt förvaringsrum kunna förtecknas.
Om museet så önskar kan de bygga ut systemet till att omfatta övriga aspek-
ter på föremålsbeskrivning och andra administrativa uppgifter.

Systemet installerades i slutet av januari 1990 och har varit i drift sedan
dess. Frågor om dess handhavande har besvarats efterhand men är numera
sällsynta. Undertecknads bidrag till projektet kan därför anses slutfört. En
viktig följdfråga har emellertid uppenbarat sig under projektets lopp varför
det kan vara meningsfyllt att diskutera en ”Etapp 2”.

Inventeringssystemets värde bestäms helt av den noggrannhet med vilken
personalen registrerar omflyttningar av föremål. Denna registrering kräver
emellertid att alla som hanterar föremålen har direkt tillgång till databasen,
vilket ur säkerhetssynpunkt inte är att rekommendera. Ett alternativ vore
att låta personalen manuellt bokföra omflyttningar för att dessa senare
skulle föras in i databasen av behörig personal. Detta minskar i sin tur det
grundläggande värdet av ett maskinellt systemeringssystem. Ett bättre alter-
nativ vore att både föremålen och förvaringsplatserna märktes med streck-
koder. En enkel streck-kodläsare skulle kunna användas för att registrera
omflyttningar. Denna information skulle senare kunna överföras till databa-
sen direkt utan att den som ombesörjer detta själv måste ”gå in i datorn”.

Teknologin som krävs för detta är väletablerad i andra lagerhållningssam-
manhang (som t ex i livsmedelsbutiker), och det har talats på olika håll om
att börja experimentera med detta även i museisammanhang. Jag föreslår
därför att Riksdagens revisorer överväger att förlänga projektet till att om-
fatta även streck-kodsmärkning i samband med föremålsregistrering. Medel-
havsmuseet blir i så fall inte nödvändigtvis ett försöksmuseum, eftersom det
befinner sig i ett mycket tidigt skede i den maskinella föremålshanteringen.
Om grundidéen är av intresse, är jag gärna beredd att utveckla förslaget.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

Cary Karp 1990-04-11

307

Fredsgatan 2

Box 5405

11484 Stockholm

Sedan museet positivt reagerat på en förfrågan om intresse att ingå i ett
testprojekt för utprovning av ett ADB-system som skulle ge möjlighet
till fortlöpande revision av museernas föremålssamlingar, diskuterades
projektets uppläggning vid ett möte på museet 5 dec. Detta följdes av
två möten 18 dec. och 15 jan. om hur det tekniska systemet i detalj
skulle läggas upp. PC-utrustningen levererades 25 jan. och installerades
29 jan., varefter systemet levererades och installerades 1 feb. samt togs i
bruk samma dag. Den tid som från museets sida (2 handläggare) lagts
ned på sammanträden och planering för projektet fram till 1 feb. är
sammanlagt ca 25 timmar.

23 februari hämtades disketterna med programvaran och dittills
inlagda poster av den tekniske konsulten och återlämnades 26 feb.
efter smärre korrigeringar i systemet. Efter detta datum beräknas
museet på egen hand kunna utnyttja systemet utan extern assistans.

Under tiden 1 feb.—9 mars har inom museet en handläggare (l:e
intendent Johan Flemberg) använt ca 140 tim. för arbete med projek-
tet. 132 poster har därvid lagts in, varvid så olikartade föremål som
möjligt har utvalts för att effektivt testa att systemet har generell
användbarhet för olika typer av föremål. En stor del av tiden har
använts för utarbetande av terminologi, klassifikationsprinciper, för-
kortningar och koder för fasta och tillfälliga uppställningsplatser.

Handläggaren har vidare använt en del av tiden dels till att göra sig
förtrogen med PC och program, eftersom han tidigare hade obetydlig
erfarenhet av arbete med PC (endast visst arbete med ordbehandlings-
program), dels till att sätta sig in i föremålsinventarier och samlingar,
eftersom han inte tidigare varit anställd vid museet.

Vid registreringen av föremål i databasen har inte bara de obligato-
riska uppgifterna (inv.nr., sakord, förvaringsplats, signatur och datum)
lagts in utan även andra uppgifter som skulle behövas vid identifie-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

308

ringen av ett ev. saknat föremål, såsom vissa beskrivningsdetaljer, mått,
neg.nr. etc. Vid en beräkning av tidsåtgång för rutinmässig uppbyggnad
av rubricerat sökregister skall hänsyn tas till att sådana uppgifter ingår
i den normala katalogiseringen och alltså inte tidsmässigt skall belasta
det aktuella projektet.

Från museets sida uppfattas resultaten under testprojektet som
mycket lovande. Systemet är lättinstruerat och användarvänligt. Det
ger goda möjligheter att på begränsad tid lägga in de obligatoriska
uppgifterna för större föremålsgrupper. Vad gäller fortlöpande revision
av föremålsbeståndet kan denna utföras smidigt och effektivt när väl
samlingarna i sin helhet lagts in i databasen genom att man på
skärmen kan fa fram en förteckning över vad som skall finnas på en
bestämd uppställningsplats, i magasin eller i utställning. En sådan
revision kommer dock att kräva utrustning i form av skrivare, som
museet ännu ej har tillgång till. En annan viktig funktion i systemet är
att samtliga noterade förflyttningar av föremål samt datum för dessa
förblir i systemets minne. Ett föremål som ej omedelbart kan lokalise-
ras, kommer härigenom lättare att kunna spåras.

Vad gäller det fortsatta inläggandet av poster i databasen, kommer
detta att bli beroende av i vilken mån det kan prioriteras framför
andra uppgifter. Testprojektet har hittills kunnat drivas effektivt framåt
endast tack vare tillfälligt anställd kraft. Museets normala, för ett
sådant arbete kvalificerade personalresurser är hårt belastade av en
mångskiftande verksamhet som till omfånget vida överstiger vad som
kan förväntas av en institution med Medelhavsmuseets personalstyrka.
Vad gäller ADB-katalogisering eftersträvar museet att, så snart som
detta kan ske, låta en fullständig katalogisering äga rum, eftersom det
vore orationellt att utföra en koncentrerad katalogisering enbart av
systemets obligatoriska uppgifter. Eftersom detta givetvis är tidskrävan-
de på ett helt annat sätt, är det svårt att överblicka med vilken
hastighet detta kan komma att utföras.

Med de erfarenheter som vunnits sedan början av mars månad t.o.m
dagens datum kan följande konstateras.

Om man enbart lägger in de från säkerhetssynpunkt obligatoriska
uppgifterna, dvs. om man redan har en databaserad registrering, som
skall kompletteras med säkerhetsuppgifter eller om man som första
åtgärd i en dokumentation enbart tar upp säkerhetsuppgifterna, har
försöket visat att det är möjligt att klara mellan 15—25 föremål per
timme.

Det är emellertid med stor tillfredsställelse som vi konstaterar att
Medelhavsmuseet tack vare engagemanget från riksdagens revisorer har
fatt tillgång till ett utmärkt instrument till att minska riskerna för
svinn ur föremålssamlingarna.

Stockholm den 17 maj 1990

Pontus Hellström

l:e intendent

Medelhavsmuseets grekisk-romerska avdelning

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

309

Revisorernas förslag

1 Revisorernas överväganden ............................

2 Hemställan.........................................

Bilaga

Sammanfattning ......................................

1 Bakgrund..........................................

2 Nuvarande ordning...................................

3 Genomförd granskning................................

3.1 Förstudien........................................

3.1.1 Uppläggningen av arbetet...........................

3.1.2 Resultat ........................................

3.2 Krav avseende registrering och dokumentation............

3.3 Enkät och resultat av museernas svar ...................

3.3.1 Sammanfattande slutsatser av museernas svar............

3.4 Försök med databaserat registrerings- och dokumentationssys-
tem ................................................

4 Åtgärder ..........................................

Underbilaga 1

Sändlista............................................

Underbilaga 2

Underlag till delrapport om försöksverksamhet med registrerings-
och dokumentationssystem på Medelhavsmuseets grekisk-
romerska avdelning.....................................

Underbilaga 3

Yttrande från Medelhavsmuseet..........................

Redog. 1990/91:2

Bilaga 8

(Förs. 1989/90:16)

310

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av koncessionsavtalet
om linjesjötrafik pä Gotland.

Revisorernas granskning omfattar följande frågor:

- formella fel vid upphandlingen

- avtalets kostnadskonsekvenser för staten

- avtalad servicenivå

- sysselsättningseffekter på Gotland

Vissa omständigheter vid upphandlingen ger anledning till kritik på formella
grunder. Revisorerna anser att upphandlingsförordningens regler skall gälla
också vid regeringens upphandling.

Transportrådets beslut att teckna en principöverenskommelse med Nord-
ström och Thulin AB (N&T) fattades vid ett icke protokollfört telefonsam-
manträde av rådets styrelse. Revisorerna finner detta förfarande olämpligt.
Revisorerna finner det vidare anmärkningsvärt att transportrådet vid över-
läggningarna med andra företag än Rederiaktiebolaget Gotland (Gotlands-
bolaget) biträtts av en person som var suppleant i Gotlandsbolagets styrelse.

Revisorerna finner det också anmärkningsvärt att kommunikationsdepar-
tementet inte dokumenterat hur de slutliga anbuden utvärderats eller hur
man beaktat sysselsättningsaspekten vid regeringens beslut.

Såvitt revisorerna har kunnat utröna, har det inte funnits en tillräckligt
klart utarbetad kravspecifikation avseende servicenivå och transportkapaci-
tet vid anbudstillfället. Detta har försvårat för revisorerna att göra en till-
fredsställande bedömning av alternativen i detta hänseende.

Rederibytet beräknas ha medfört en sysselsättningsminskning på Gotland
med ca 50 arbetstillfällen. Personalminskningen beror främst på vidtagna ra-
tionaliseringsåtgärder. Revisorerna anser att en fortlöpande rationalisering
av verksamheten för att sänka kostnaderna måste anses som nödvändig mot
bakgrund av statsmakternas uttalande om ökad effektivitet i verksamheten.
Det finns därför enligt revisorernas mening inte skäl att kritisera rederibytet
från sysselsättningspolitiska utgångspunkter.

Av riksdagens revisorer anlitade utomstående experter har haft att
granska de rent ekonomiska konsekvenserna av alternativen. Denna gransk-
ning har givit vid handen att det alternativ valts, som sammantaget för hela

311

den tioåriga avtalsperioden kunde beräknas medföra den lägsta belastningen
på statsbudgeten. Skillnaden i kostnadsutfall är dock enligt de gjorda beräk-
ningarna mycket liten. De antaganden som gjorts om seglationsintäkter, in-
flation, diskonteringsfaktor m.m. är dessutom förenade med en viss osäker-
het. Detta medför således att man inte entydigt kan avgöra om det kostnads-
mässigt fördelaktigaste alternativet valts.

Av rapporten framgår att det är med viss osäkerhet som riksdagens reviso-
rer gör sin bedömning. Skillnaden mellan de båda alternativen är liten. Vid
en sammanvägning av de förhållanden som revisorerna haft att granska och
mot bakgrund av de förutsättningar som var kända vid avtalets ingående fin-
ner dock revisorerna att det alternativ som valdes var det bättre.

Utöver vad som nu anförts tillkommer en fråga om transport av farligt
gods.

Enligt vad som framgått av revisorernas enkät har frågan om transport av
farligt gods fått en lösning enligt nuvarande avtal som inger oro. Revisorerna
anser att denna fråga bör beaktas med särskild tyngd vid de fortsatta övervä-
gandena om Gotlandstrafikens omfattning och inriktning. Riksdagens revi-
sorer förutsätter att regeringen har sin uppmärksamhet riktad på de problem
som hänger samman med transporter av farligt gods i Gotlandstrafiken.

Färjetrafik mellan svenska fastlandet och Gotland får enligt lagen (1970:871)
om linjesjötrafik på Gotland bedrivas endast efter tillstånd av regeringen.
Regeringen, eller myndighet som regeringen bestämmer, fastställer taxor
och turlistor. Trafiken utförs med statligt bidrag i form av transportstöd.

I regeringens proposition 1985/86:105 om färjetrafiken till Gotland be-
handlades bl.a. frågan om en ökad konkurrens i Gotlandstrafiken. I proposi-
tionen betonades att som ett första steg i denna riktning måste en ökad kon-
kurrens i upphandlingen komma till stånd. Enligt de i propositionen föror-
dade riktlinjerna för den framtida Gotlandstrafiken skulle staten vid tonna-
geförnyelse kunna anskaffa tonnaget direkt eller genom leasingavtal med nå-
got rederi. Anbud skulle sedan tas in på trafiken med detta tonnage. Riksda-
gen (TU 1985/86:26, rskr. 347) godkände de i propositionen förordade rikt-
linjerna för ökad konkurrens i Gotlandstrafiken.

Riksdagen har vidare uttalat att det är nödvändigt att ompröva trafikens
uppläggning och omfattning för att få ned statens kostnader för stödet, (skr.
1985/86:6, TU 4, rskr. 36).

Utvecklingen av statsbidraget till färjetrafiken sedan år 1980 (1988 års
penningvärde) framgår av följande diagram som hämtats från transportrå-
dets anslagsframställning för budgetåret 1990/91.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

312

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

Statsbidrag till Gotlandstrafiken 1980-1988

Diagram

1980 1985

1990

Transportvolymen har under denna tid varit förhållandevis stabil, varför ut-
vecklingen av transportstödet per trafikenhet (beräknat på antalet passage-
rare och längdmeter gods) väl följer kurvan för det totala statsbidraget till
färjetrafiken. Stödet per trafikenhet var högst år 1981 med 93 kr. År 1988
var detta stöd 28:60 kr. Trafikens kostnader täcktes 1988 till 80 % av trafikin-
täkterna. Resterande del täcks av transportstödet.

Gotlandsbolaget har tidigare haft koncession på färjetrafiken. Efter be-
myndigande från regeringen sade transportrådet upp statens avtal med Got-
landsbolaget den 19 december 1986 och träffade samma dag en principöver-
enskommelse med N&T om att detta företag skulle överta färjetrafiken
fr.o.m. 1988. Regeringen beslöt den 19 februari 1987, efter det att Gotlands-
bolaget och N&T inkommit med preciseringar av sina tidigare anbud, att
koncession enligt lagen om linjesjötrafik på Gotland skulle övergå till N&T.

Staten genom transportrådet tecknade senare på regeringens uppdrag av-
tal med N&T för att reglera de ekonomiska mellanhavanden som följer av
koncessionstrafiken.

Transportrådets handläggning av regeringsuppdraget och regeringens be-
slut i ärendet har kritiserats bl.a. vad gäller kraven på affärsmässighet och
objektivitet. Mot denna bakgrund har riksdagens revisorer granskat förfa-
randet vid upphandlingen av Gotlandstrafiken efter år 1987.

313

Granskningen har avgränsats till att omfatta följande frågor:

- formella fel vid upphandlingen

- avtalets kostnadskonsekvenser för staten

- avtalad servicenivå

- sysselsättningseffekter på Gotland

De bakomliggande trafikpolitiska besluten angående Gotlandstrafiken och
principerna för det statliga transportstödet har inte varit föremål för reviso-
rernas överväganden.

Två auktoriserade revisorer har på riksdagens revisorers uppdrag gjort en
beräkning av kostnadskonsekvenserna för statens del av det nya avtalet om
Gotlandstrafiken. Avsikten var att undersöka om det för staten fördelakti-
gaste alternativet valts jämfört med det slutliga anbudet från Gotlandsbola-
get. Jämförelsen utgår från de omständigheter som var kända vid tiden för
upphandlingen.

Riksdagens revisorer har vidare gjort en enkätundersökning om det nya
koncessionsavtalets effekter på service och trafikutbud och på sysselsätt-
ningen på Gotland.

Revisorerna har vid s.k. hearings berett landshövding Claes Elmstedt, ge-
neraldirektören Claes-Eric Norrbom, transportrådet, och f. verkställande
direktören för Gotlandsbolaget Bert-Åke Eriksson tillfälle att lämna syn-
punkter och besvara frågor avseende de i revisorernas granskning aktualise-
rade problemen.

Tillvägagångssättet vid statlig upphandling regleras i upphandlingsförord-
ningen (1986:366), riksrevisionsverkets föreskrifter (1986:612) till upphand-
lingsförordningen och riksrevisionsverkets allmänna råd (1986-06-26) till
förordningen med därtill hörande föreskrifter och kommentarer.

Upphandlingsförordningen bygger på riktlinjer för den offentliga upp-
handlingen som beslutats av riksdagen (prop. 1973:73, FiU 27, rskr. 190).

Upphandlingsförfarandet

Regeringen uppdrog den 20 februari 1986 åt transportrådet att ta upp över-
läggningar om Gotlandstrafiken. Under 1986 hade transportrådet överlägg-
ningar med Gotlandsbolaget och N&T. Transportrådet hade även kontakter
med några andra företag, som kunde tänkas vara intresserade av att överta
koncessionen på Gotlandstrafiken. Den 22 december 1986 redovisade tran-
sportrådet sitt regeringsuppdrag och överlämnade en principöverenskom-
melse mellan staten och N&T om trafiken efter år 1987. Transportrådets
handläggning av detta uppdrag hade kritiserats bl.a. från Gotlandsbolagets
sida. Regeringen tillsatte därför i januari 1987 en juristgrupp bestående av

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

314

rättscheferna vid statsrådsberedningen, justitiedepartementet och kommu-
nikationsdepartementet för att granska transportrådets formella handlägg-
ning av regeringsuppdraget att ta upp överläggningar och förhandlingar med
olika företag om upphandlingsformer och villkor för Gotlandstrafiken efter
år 1987.

Juristgruppen har, mot bakgrunden av bl.a. den osäkerhet som den be-
dömt vara förenad med tolkningen av vad som gäller på området, kommit
fram till slutsatsen att upphandlingsförordningen inte bör anses tillämplig på
det upphandlingsarbete som transportrådet utfört. Juristgrupen pekar emel-
lertid på att regeringen måste anses skyldig att vid upphandling följa de
grundläggande princierna om affärsmässighet, offentlighet och rättssäkerhet
vid offentlig upphandling som lagts fast av riksdagen. I praktiken skulle där-
för frågan om förordningens formella tillämplighet inte spela så stor roll.
Den får betydelse bara såvitt gäller de mer detaljbetonade bestämmelserna
i förordningen. Enligt juristgruppen måste det emellertid även i fall då upp-
handlingsförordningen inte är direkt tillämplig naturligtvis kunna ställas
vissa minimikrav på upphandlingens formella sida. Tilltänkta anbudsgivare
måste sålunda få klart för sig att det rör sig om en anbudsgivning. Det måste
då också finnas ett underlag för anbudsgivningen som anger vilka krav och
önskemål som den upphandlande myndigheten har i fråga om varan eller
tjänsten. Vidare måste anges den dag då anbud senast skall ha kommit in
och hur anbud skall avges om inte detta ändå står klart för anbudsgivarna.

Rättssäkerhetsprincipen innebär krav på saklighet och opartiskhet, bl.a.
möjlighet till konkurrens på lika villkor. Juristgruppen, som inte funnit att
transportrådet åsidosatt dessa principer, ansåg likväl att kritik kunde riktas
mot transportrådet på två punkter.

Transportrådet borde ha klargjort tidigare för Gotlandsbolaget när för-
handlingsskedet var avslutat och att det därefter gällde för bolaget att avge
ett formellt anbud. Den andra punkten som gett anledning till kritik är att
transportrådet vid överläggningarna med andra företag än Gotlandsbolaget
biträtts av en person som var suppleant i Gotlandsbolagets styrelse. Reviso-
rerna instämmer i denna kritik och finner förfarandet anmärkningsvärt.

Utöver vad juristgruppen anfört i sin promemoria om den formella hand-
läggningen av ärendet vill revisorerna, efter den nu företagna granskningen,
tillägga följande.

De omständigheter som låg till grund för transportrådets beslut att säga
upp det tidigare gällande avtalet med Gotlandsbolaget borde ha dokumente-
rats på sådant sätt att man från tillgängliga handlingar i ärendet klart kunnat
utläsa vilka affärsmässigt betingade omständigheter som varit avgörande för
detta beslut. Detta gäller särskilt frågan hur transportrådet vid sitt beslut be-
aktat den omständigheten att staten genom att det tidigare avtalet sades upp
frånhänt sig sin rätt till de andelar i eventuella realisationsvinster som staten
hade tillförsäkrats enligt detta avtal.

Revisorerna godtar emellertid transportrådets bedömning i sak så som
den redovisats för revisorerna.

Den 16 december 1987 tog transportrådets styrelse ställning till ett förslag
till avtal mellan staten och N&T om koncessionstrafiken på Gotland efter år

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

315

1987. Den fulltaliga styrelsen bemyndigade därefter sin ordförande att
teckna slutgiltigt avtal. Styrelsens beslut framgår av följande protokollsut-
drag.

§7

Ordföranden orienterade om det nya fartyget och intrycken från ett studie-
besök på ombyggnadsvarvet som han gjort tillsammans med Nelldal. Varvet
säger att fartyget kommer att levereras på utlovad tid. Fartyget sätts in i trafi-
ken på nyårsdagen.

Ordföranden lämnade en ingående redogörelse för avtalet med Nord-
ström & Thulin.

Nelldal redovisade budgeten för trafiken och gjorde jämförelser med de
kalkyler som gjordes i samband med upphandlingen och vilket resultat en
fortsatt trafik med Gotlandsbolaget skulle gett. Slutsatsen är att trafiken
kommer att kräva ett statsbidrag av knappt 30 Mkr och att intäkterna i trafi-
ken överstiger de rörliga kostnaderna.

Styrelsen diskuterade ett antal delfrågor och förklarade sig nöjd med den
fullständiga redovisningen. Ordföranden bemyndigades att teckna slutgiltigt
avtal.

Den 21 december 1987 träffade staten och N&T slutligt avtal för att reglera
de ekonomiska mellanhavanden som följer av koncessionstrafiken.

Detta avtal är i alla väsentliga delar sekretessbelagt.

Beslutet att teckna en principöverenskommelse mellan transportrådet, för
statens räkning, och N&T återfinns inte i transportrådets styrelseprotokoll.
Detta beslut skall enligt transportrådets generaldirektör i stället ha fattats
vid ett icke protokollfört telefonsammanträde. Styrelsen hade dock gett sin
ordförande bemyndigande att säga upp tidigare avtal (enl. regeringsbeslut
den 27 november 1986) vid lämplig tidpunkt om detta skulle visa sig nödvän-
digt. Det har enligt protokollen från de styrelsesammanträden som följt efter
detta beslut visserligen inte förekommit någon kritik eller anmärkningar från
styrelsens ledamöter mot den träffade principöverenskommelsen. Riksda-
gens revisorer finner ändå det tillämpade förfarandet vara olämpligt i syn-
nerhet som styrelsen vid sitt sammanträde den 11 december klart uttalat att
den ville bli fortlöpande informerad i frågan. Det råder nu dessutom oklar-
het om vilka ledamöter som deltagit i beslutet.

Inför regeringens beslut om koncessionstrafiken den 19 februari 1987 hade
Gotlandsbolaget och N&T kommit in med vissa preciseringar och komplet-
teringar av sina anbud. I Gotlandsbolagets fall skedde detta i form av ett nytt
anbud. I den på kommunikationsdepartementet upprättade akten i ärendet
finns ingen dokumentation som visar hur de båda slutliga anbuden utvärde-
rats och vägts mot varandra. Det finns inte heller några anteckningar som
visar hur man beaktat sysselsättningsaspekten vid regeringens beslut. Riks-
dagens revisorer finner detta anmärkningsvärt.

Enligt revisorernas bedömning har den granskade upphandlingen genom-
förts på ett icke helt korrekt sätt. Även om förutsättningarna för upphand-
lingen i förevarande fall varit speciella anser revisorerna att de formella kra-
ven avseende formerna för upphandlingen måste ställas högt. Detta gäller i
synnerhet när regeringen är den avtalsslutande parten och när upphand-
lingen avser betydande belopp. Upphandlingsförordningens regler bör en-

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

316

ligt revisorernas mening äga tillämpning också vid regeringens upphandling.
Den oklarhet som nu synes föreligga angående upphandlingsförordningens
tillämpning vid regeringens upphandling bör undanröjas.

På riksdagens revisorers uppdrag har två auktoriserade revisorer företagit
en jämförande beräkning av kostnadskonsekvenserna för statens del av-
seende å ena sidan det avtal som träffades mellan staten och N&T den 21
december 1987 och Gotlandsbolagets avtalsförslag den 17 februari 1987.
Gotlandsbolagets avtalsförslag, som omfattade färjetrafik med tre fartyg,
har kompletterats med en fristående kalkyl avseende trafik även med två far-
tyg utifrån de uppgifter och förutsättningar som angetts i Gotlandsbolagets
kommentarer till sitt anbud.

De företagna beräkningarna avser den tioåriga avtalsperioden 1 januari
1988- 31 december 1997.

I de olika kalkylerna ingår följande poster.

Intäkter

- Seglationsintäkter

- Övriga intäkter

Kostnader

- Turersättning

- Hamnavgifter

- Försäljnings- och administrationskostnader

- Kapitalkostnader

- Övriga kostnader

Genom att regeringen sekretessbelagt underlaget för sitt beslut i upphand-
lingsfrågan och stora delar av det nya koncessionsavtalet är också kalkylun-
derlaget i betydande utsträckning hemligt. De auktoriserade revisorer som
företagit utvärderingen har haft tillgång till hela det dokumenterade besluts-
underlaget och den fullständiga avtalstexten.

Seglationsintäkterna har antagits vara lika i tvåfartygsalternativen mellan
N&T och Gotlandsbolaget. men 3 milj. kr. lägre i trefartygsalternativet med
hänsyn till framräknade skillnader i den faktiska kapaciteten. De rörliga
kostnaderna - turersättning, hamnavgifter samt försäljnings- och admini-
strationskostnader - är indexrelaterade, medan kapitalkostnaderna består
av en fast avskrivningskostnad jämte de faktiska finansieringskostnaderna.

Övriga intäkter avser intäkter från den koncessionstrafik som rederierna
har rätt att utföra mellan Gotland och fastlandet utöver den turlista som sta-
ten fastställer. Inkomster från sådana turer tillfaller rederiet utöver det bort-
fall som kan beräknas ha uppstått på grund av denna tilläggstrafik.

Med övriga kostnader avses sådana kostnader som ingår i det allmänna
förbehåll Gotlandsbolaget gjort i sitt anbud avseende

ersättning för samtliga tillkommande kostnader hänförliga till koncessions-
trafiken som ej särskilt specificerats i detta avtal och hänförliga till nu ej
kända kostnadsslag.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

317

Genom att säga upp det tidigare avtalet med Gotlandsbolaget gick staten
miste om en eventuell realisationsvinst vid försäljning av de fartyg som in-
gick i koncessionstrafiken. Statens andel av skillnaden mellan fartygens upp-
skattade marknadsvärde och det redovisade restvärdet kan beräknas ha upp-
gått till drygt 100 milj. kr. Från transportrådets sida hävdas att osäkerheten
om hur och när en eventuell realisationsvinst skulle kunna förverkligas i
kombination med statens svårigheter att styra kostnadsutvecklingen i kon-
cessionstrafiken enligt det tidigare avtalet har varit avgörande för beslutet
att säga upp detta avtal.

De auktoriserade revisorerna gör följande sammanfattande bedömning
angående det nya koncessionsavtalets kostnadskonsekvenser för staten.

Vår jämförande beräkning av kostnadskonsekvenser för statens del av-
seende avtalet om linjesjötrafik på Gotland som slutits med Nordström &
Thulin AB å ena sidan och å andra sidan det slutgiltiga avtalsförslaget från
Rederi AB Gotland visar att det för staten fördelaktigaste alternativet har
valts.

Vår slutsats grundar sig på en jämförelse av kostnadskonsekvenser för sta-
ten vid tidpunkten för beslutet i februari 1987 utifrån ”avtalen” samt en anta-
gen kostnads- och intäktsutveckling. Som referensmaterial har vi även stude-
rat budget, prognoser och utfall för 1988, 1989 och 1990.

Vår bedömning att det för staten fördelaktigaste alternativet valts avser
beräkningar för hela avtalsperioden fram till 1997-12-31.

Av dokumentationen framgår att såväl Transportrådet som Rederi AB
Gotland bedömer att seglationsintäkterna skulle öka p.g.a. högre kapacitet
vid tvåfartygsalternativet än vad som skulle vara fallet om M/S Gotland och
M/S Gute fortsatt skulle trafikera Södra Linjen. Vi har därför antagit högre
seglationsintäkter i tvåfartygsalternativet, 3 milj. kr. högre än i alternativet
med 3 fartyg.

I våra beräkningar har vi för jämförbarhetens skull använt samma pris-
och kostnadsökning per år, 6%, som Transportrådet gjort i sina kalkyler.
Vidare har vi i våra prognoser utgått från de belopp vi fått fram vid kostnads-
beräkningar av "avtalen” vid beslutstidpunkten.

Vi har i våra beräkningar inte tagit hänsyn till effekten av att det i avtalet
med Nordström & Thulin AB förutses en något större satsning på marknads-
föring. Vi har inte heller kunnat beloppsbestämma den allmänna reservation
för okända kostnader som Rederi AB Gotland har i sitt avtalsförslag och
därför ej beaktat denna i våra beräkningar.

Avtalen är i sin grundkonstruktion lika och borde därför ge i stort sett
samma kostnads- och intäktseffekter. De mest iögonfallande skillnaderna fö-
religger beträffande kapitalkostnaderna och utvecklingen för försäljnings-
och administrationskostnaderna. 1 det senare fallet ger avtalet med Nord-
ström & Thulin mindre kostnader som, beroende på prisutvecklingen, kan
medföra, och medför enligt antagen inflationstakt, att det för staten fördel-
aktigaste alternativet valts. Detta gäller då även om kapitalkostnaderna vid
byte av rederi initialt blivit mycket högre.

Det har från Rederi AB Gotlands sida framförts synpunkten att det inte
skulle vara möjligt att med full kostnadstäckning sänka drifts-, administra-
tions- och försäljningskostnader med sådana belopp att detta skulle täcka
den högre kapitalkostnaden. Om så inte vore fallet skulle Nordström & Thu-
lin belastas med dessa kostnader utanför Koncessionstrafiken. Staten har
rättighet att utse auktoriserad revisor att granska den del av rederiets verk-
samhet och räkenskaper som påverkar Koncessionstrafiken. Så har ännu ej

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

318

skett. Enligt uppgift från Transportrådet ansåg man att detta inte varit nöd-
vändigt under de förhållanden som hittills förevarit. En auktoriserad revisor
skall dock utses. Om en auktoriserad revisor granskat Koncessionstrafikens
redovisning och räkenskaper skulle troligen vissa osäkerhetsmoment kunnat
undvikas.

Det har från Transportrådets sida hävdats att man tidigare varit helt i hän-
derna på Rederiet när det gällt anskaffning av nytt tonnage i Koncessionstra-
fiken. Från Rederi AB Gotlands sida hävdas att man inte haft någon möjlig-
het att byta tonnage i Koncessionstrafiken utan statens samtycke. I det tidi-
gare avtalet förutsättes samråd mellan Rederiet och staten. I det nya avtalet
resp, avtalsförslaget har staten bestämmanderätt.

I sitt beslut om uppsägning av det gamla avtalet med Rederi AB Gotland
tog Transportrådet en risk. Det visar sig bl.a. genom att man vid principöver-
enskommelsen med Nordström & Thulin inte kunde specificera de fartyg
som skulle ingå i Koncessionstrafiken. P.g.a. utvecklingen på fartygsmarkna-
den kom också kapitalkostnaden för fartygen att avsevärt överskrida de be-
lopp man kalkylerat med.

Vår samlade bedömning av kostnadskonsekvenser i form av transportstöd
för statens del är att, utifrån de fakta som var kända vid tidpunkten för beslu-
tet och antagen kostnadsutveckling,det för staten fördelaktigaste alternati-
vet för avtalsperioden valts.

När det gäller jämförelsen mellan Rederi AB Gotlands avtalsförslag för
tre fartyg över hela avtalsperioden och avtalet med Nordström & Thulin,
vilket enligt Transportrådets uppfattning inte är en korrekt jämförelse, är
skillnaden i kostnadsutfall enligt våra beräkningar mycket liten. Mot bak-
grund av de antaganden rörande inflation, diskonteringsfaktor m.m. som
våra beräkningar vilar på får resultatet betraktas som osäkert. Vi har därför
även gjort en beräkning av kostnaderna i koncessionstrafiken i vilken utfal-
let ej är beroende av seglationsintäkternas storlek. Utifrån denna utgångs-
punkt är Rederi AB Gotlands anbud om tre fartyg det fördelaktigaste. De
allmänna reservationer rörande ej kända kostnader som ändå finns i Rederi
AB Gotlands avtalsförslag talar dock för att det för staten bästa alternativet
valts.

I våra beräkningar av kapitalkostnaden för tvåfartygsalternativet i Rederi
AB Gotlands avtalsförslag har vi utgått från uppgifter som vi hämtat från
Rederiets egna kommentarer till sitt avtalsförslag. Enligt Transportrådet bör
man beräkna kapitalkostnaden för nytt fartyg till samma belopp i bägge ”av-
talen". Detta kan vara rimligt i kalkylsituationen och skulle medföra att ka-
pitalkostnaden i Rederi AB Gotlands avtalsförslag för två fartyg skulle öka
med ca 5 milj. kr. per år. Då detta förhållande inte påverkar vår slutsats har
vi inte korrigerat våra beräkningar.

Statens andel av reavinster på fartyg i Koncessionstrafiken som bedrevs av
Rederi AB Gotland har inte påverkat vår bedömning. Genom att staten sagt
upp avtalet med Rederi AB Gotland var dessa vinster redan förlorade när
staten hade att ta ställning till Rederi AB Gotlands avtalsförslag av 1987—02—
17 och Principöverenskommelsen med Nordström &Thulin AB.

Eftersom staten står för kapitalkostnaderna i Koncessionstrafiken har sta-
ten i avtalen tillförsäkrat sig en andel av ev. reavinst vid försäljning av fartyg.
Genom att i avtalet med N&T M/S Visby inhyrts för en tvåårsperiod kan det
antagas att staten frånhänt sig sin andel av ev. reavinst. Utifrån förutsätt-
ningen att fartygen åtminstone behåller sitt marknadsvärde skulle den grovt
kunna beräknas till 2/3 av 4 % årlig avskrivning på 250 milj. kr., eller ca 13
milj. kr. Vi har ej tagit hänsyn till denna eventualitet och den har ej påverkat
vår slutsats.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

319

Riksdagens revisorer instämmer i de anlitade revisorernas bedömning av-
seende den risk staten genom detta tillvägagångssätt kom att utsätta sig för.
Det visade sig sedan också att de faktiska kapitalkostnaderna för fartygen
enligt det slutgiltiga avtalet kom att avsevärt överskrida de kalkylerade kost-
naderna.

Riksdagens revisorer vill dock framhålla att - sedan regeringen frångått
den av riksdagen förordade lösningen att staten skulle äga koncessionsflot-
tan - den påtalade risken torde vara en ofrånkomlig förutsättning för att
uppnå ökad konkurrens i färjetrafiken enligt 1986 års riksdagsbeslut.

Den företagna kostnadsutredningen har gett vid handen att det alternativ
valts som sammantaget för hela den tioåriga avtalsperioden kunde beräknas
medföra den lägsta belastningen på statsbudgeten. Skillnaden i kostnadsut-
fall är dock enligt de gjorda beräkningarna mycket liten. De antaganden som
gjorts om seglationsintäkter, inflation, diskonteringsfaktor m.m. är dess-
utom förenade med en viss osäkerhet. Detta medför således att man inte
entydigt kan avgöra om det kostnadsmässigt fördelaktigaste alternativet
valts.

Vid bedömningen av upphandlingens kostnadskonsekvenser bör enligt
riksdagens revisorer också följande tre omständigheter framhållas.

I anbudet från Gotlandsbolaget finns en allmän reservation för okända
kostnadsslag.

Fartygens årskapacitet i de två kostnadsalternativen är inte helt jämförbar.
I Gotlandsbolagets alternativ är turtätheten lägre liksom även kapaciteten i
de två kombinerade passagerar-/godsfärjorna m/s Visby och m/s Gotland.
Detta har endast delvis kunnat kompenseras med det tredje fartyget, gods-
färjan m/s Gute. För att de båda alternativen skulle bli likvärdiga i dessa av-
seenden krävs en ökad turtäthet som kan beräknas öka kostnaderna i Got-
landsbolagets alternativ med ett belopp som betydligt överstiger det kalkyle-
rade inkomstbortfallet i de auktoriserade revisorernas beräkningar.

Transportrådet hade slutligen också att beakta att ett färjebyte kunde bli
aktuellt under avtalsperioden. Trafiken i de båda alternativen skulle efter ett
sådant byte komma att belastas med helt nya värden för kapitalkostnaderna.
Detta skulle reducera betydelsen av de betydligt lägre kapitalkostnaderna i
Gotlandsbolagets alternativ.

Riksdagens revisorer anser däremot inte att det finns tillräckligt underlag
att rikta kritik mot frågan hur en eventuell framtida realisationsvinst har be-
aktats.

Revisorerna anser vidare att staten bör utnyttja sin rätt enligt avtalet att
utse en auktoriserad revisor att granska den del av rederiets verksamhet och
räkenskaper som påverkar koncessionstrafiken.

Som ett komplement till analysen av kostnadskonsekvenserna för statens del
av det nya avtalet om Gotlandstrafiken har en genomgång företagits av skill-
naderna mellan de två huvudalternativen också i fråga om trafikutbud och
service. Alternativen har nämligen inte varit helt jämförliga i dessa avseen-
den. Gotlandsbolaget har t.ex. offererat trafik med tre fartyg mot N&T:s

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

320

två. Bedömningen i denna del grundar sig dels på vad transportrådet anfört
i sin anslagsframställning för budgetåret 1990/91 angående transportstöd för
Gotland, dels på svaren i den enkätundersökning om det nya koncessionsav-
talets effekter på servicen m.m. i färjetrafiken som revisorerna genomförde
i februari 1990. Transportrådet framhåller i anslagsframställningen att servi-
cen har förbättrats, bl.a. genom ett nytt bokningssystem, nya tidtabeller och
standardförbättringar ombord.

Revisorernas enkät har förutom till länsstyrelsen på Gotland och Gotlands
kommun även gått ut till en rad näringslivs- och intresseorganisationer.
Dessa är Utvecklingsfonden i Gotlands län, Gotlands Turistförening, Före-
tagarförbundet-Gotlands lokalavdelning, Gotlands Köpmannaförbund,
Gotlands Åkeriförening, Småföretagens riksorganisation i Gotlands län,
Östsvenska Handelskammaren, Lantbrukarnas länsförbund på Gotland,
HCK-Gotland, Svenska Maskinbefälsförbundet, Svenska Sjöfolksförbun-
det, Svenska Transportarbetareförbundet samt Sveriges fartygsbefälsföre-
ning.

I enkätsvaren har stark kritik riktats mot färjekapacitetensomfattning i
Gotlandstrafiken. Kapaciteten anses allmänt otillräcklig och situationen har
enligt flertalet enkätsvar dessutom förvärrats genom rederibytet.

Länsstyrelsen pä Gotland framhåller att kapaciteten i Gotlandstrafiken
minskat avsevärt de senaste åren. Från att ha omfattat fyra färjor, varav en
speciellt anpassad för transporter av farligt gods, har tonnaget minskat till
dagens två bil/passagerarfärjor. Samtidigt har efterfrågan på gods och passa-
gerarutrymmen ökat.

Transporterna av farligt gods till/från Gotland är i dagsläget ett stort pro-
blem. Alla slag av farligt gods från explosiva varor till frätande ämnen måste
kunna transporteras till/från Gotland. Inget av de företag länsstyrelsen varit
i kontakt med har sedan år 1987 minskat mängden farligt gods. Med för låg
turtäthet eller för låg däckskapacitet för farligt gods ökar risken att sådant
gods - mot bestämmelserna - transporteras på passagerarturer.

Gotlands kommun erinrar om att Gotland för närvarande trafikeras av en-
dast två färjor mot tidigare tre. Den beredskap som fram till 1987 fanns i och
med att tre färjor samt transportfartyget Gute trafikerade Gotland saknas i
dag. Om en färja måste tas ur trafik under högsäsong drabbas sommarresan-
det till och från Gotland på ett närmast katastrofalt sätt. Även de för närings-
livet viktiga transporterna skulle drabbas mycket hårt. Frånvaron av tran-
sportfartyg utöver ordinarie färjor året runt medför att en mycket svår och
bekymmersam situation skulle uppstå även under icke högsäsong för både
näringsliv och övrigt resande.

Utvecklingsfonden i Gotlands län bedömer de förändringar som skett av
tonnaget med minskningen av antalet färjor samt mindre lastkapacitet på
dessa som en mycket allvarlig serviceförsämring som inträffat i kombination
med en normal ökning av i första hand godsmängden.

För de befintliga företagen och för Gotlands möjligheter att framstå som
ett vettigt alternativ för framtida investeringar och satsningar utgör detta ett
väsentligt avbräck. Bara eventualiteten av att exempelvis ej kunna hålla
givna leveranstider eller genomföra transporter av akut erforderliga insats-
produkter är oacceptabel.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

321

21 Riksdagen 1990191. 2 saml. Nr 2

Gotlands Turistförening har koncentrerat sitt enkätsvar på de frågor som
berör persontrafiken. Föreningen påpekar att antalet färjor för Gotlandstra-
fiken i koncessionsrederiets ägor genom rederibytet har minskat från tre pas-
sagerar-/fordonsfärjor och en lastfärja till två passagerarfärjor och en som-
martid inhyrd lastfärja. Detta innebär att, för den tid inhyrd färja ej funnits
tillgänglig, transporter av farligt gods i motsvarande grad har reducerat ka-
paciteten för privattrafiken.

Ostsvenska Handelskammaren anser att såväl lastkapaciteten som passa-
gerarkapaciteten minskat mellan tiden före rederibytet och år 1990. Den to-
tala personbilskapaciteten har dock ökat marginellt.

Handelskammaren framhåller att förmågan att transportera farligt gods i
dag är radikalt försämrad mot tidigare.

Lantbrukarnas länsförbund på Gotland anser att rederibytet medfört en
kapacitetsminskning som inte är acceptabel.

HCK-Gotland, handikapporganisationernas samarbetsorgan på Gotland,
framhåller att trafiksäkerheten påverkas av att färjorna är för få och att fär-
jornas passagerarkapacitet minskas under de turer de går med farlig last.

Enligt Svenska Maskinbefiilsförbundet är det anmärkningsvärt att det inte
längre finns något särskilt fartyg avdelat för last av farligt gods. Detta förhål-
lande har även noterats av Svenska Sjöfolksförbundet.

Svenska Transportarbetareförbundet, Avd. 16 Gotland, pekar på de för-
ändringar i färjeflottan som rederibytet medförde och konstaterar att detta
byte omgående medförde en klar försämring vad beträffar godstranspor-
terna till och från Gotland. Förbundets Gotlandsavdelning konstaterar sam-
manfattningsvis att under nuvarande förhållanden med endast två färjor kla-
ras inte behovet för gods ens vintertid.

Säkerheten ombord har särskilt aktualiserats i några enkätsvar. Länsstyrel-
sen menar att med nuvarande låga kapacitet i fråga om transport av farligt
gods ökar risken för att sådant gods i strid med bestämmelserna transporte-
ras på passagerarturer. Länsstyrelsen varnar för de förödande konsekvenser
en sådan utveckling kan ha. Även Gotlands kommun uppmärksammar ris-
ken för att det förekommer transport av farligt gods även på ordinarie turer.
Småföretagens riksorganisation i Gotlands län, Gotlands Akeriförening,
Företagareförbundets lokalavdelning på Gotland och Gotlands Köpmanna-
förbund pekar i sitt gemensamma svar till revisorerna på att genom att trans-
port av farligt gods nu sker bara till Oskarshamn kan i vissa fall fördyringar
uppstå för företagen. Det kan därför föreligga risk för att det medföljer gods
som kan karaktäriseras som farligt gods även i den ordinarie trafiken. Rede-
ribytet synes inte ha medfört några förändringar av tidhållningen i trafiken.
1 ett par enkätsvar har man dock pekat på risken för förseningar och avbrott
i trafiken.

Rederibytet medförde också en förändring av klinjeniitet. På trafiken från
Visby till bashamnarna Nynäshamn och Oskarshamn har i stort inga föränd-
ringar skett, men trafiken på Öland och Västervik har nu upphört.

Enligt Gotlands Turistförenings uppfattning är förekomsten av flera hamn-
alternativ viktigt för möjligheten att stimulera till ökat resande. Genom färre
trafikerade hamnar i kompletteringstrafiken har alltså utvecklingsmöjlighe-
terna beskurits.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

32’’

I samband med bytet av rederi byttes också databokningssystem. Med
hänsyn till färjetrafikens betydelse för näringslivet på Gotland och till den
kapacitetsminskning som rederibytet medförde är det av särskild betydelse
att bokningsrutinerna fungerar väl och främjar effektivt utnyttjande av till-
gänglig kapacitet. Kritik mot bokningsförhållandena hade föregått bytet av
koncessionsinnehavare i Gotlandstrafiken.

Frågan om bekvämlighet ombord kan vara svår att bedöma objektivt anser
Östsvenska Handelskammaren. Liknande synpunkter framförs också av Ut-
vecklingsfonden, som framhåller att färjornas bekvämlighet och inredning
är en smakfråga, och av länsstyrelsen. Länsstyrelsen anser sig nämligen inte
kunna avgöra om en samlad bedömning skulle leda fram till slutsatsen att
åsyftade standard- och serviceförbättringar ombord på fartygen i restaurang-
er och i hytter verkligen uppnåtts. Gotlands kommun anför att en inriktning
i Gotlandslinjens marknadsföring har varit att hög kvalitet och bekvämlighet
skall prägla resande till och från Gotland. Möjligheterna att uppnå dessa
målsättningar kan bli svåra att uppfylla med oförändrat tonnage och kapaci-
tetssvårigheter på godssidan samt med ett förhoppningsvis fortsatt ökat antal
passagerare.

Riksdagens revisorer vill angående dessa frågor framhålla följande.

Först bör framhållas att det, såvitt revisorerna kunnat utröna, inte har fun-
nits en tillräckligt klart utarbetad kravspecifikation avseende servicenivå och
transportkapacitet vid anbudstillfället. Detta har försvårat för revisorerna
att göra en tillfredsställande bedömning av alternativen i detta hänseende.

Den sjöburna trafiken mellan Gotland och fastlandet har sedan en lång tid
tillbaka varit föremål för en kritisk granskning från olika håll. Även i riksda-
gen har Gotlandstrafiken behandlats vid ett flertal tillfällen. Kritiken har rik-
tats mot såväl det rederi som nu ombesörjer trafiken som det rederi som tidi-
gare hade denna uppgift.

Berättigad kritik mot brister i trafiken skall givetvis leda till rättelse. Den
trafikkapacitet som staten avtalat om skall stå till allmänhetens förfogande i
föreskriven omfattning och fartygens allmänna utrymmen skall vara i sådant
skick att de kan utnyttjas för avsedda ändamål. Det ankommer på transport-
rådet att se till att åtgärder vidtas i detta syfte. Enligt vad vi inhämtat från
transportrådet förutsattes ett förbättrat trafikutbud enligt det nya avtalet.
Det torde dock vara omöjligt att dimensionera trafiken efter toppbelast-
ningar vid vissa helger.

Vissa av de förhållanden i Gotlandstrafiken som kritiserats kan enligt revi-
sorernas mening inte hänföras till försumligheter från rederiernas sida eller
till det nu aktualiserade rederibytet. De har i stället till övervägande grad sin
grund i bakomliggande trafikpolitiska beslut och får därigenom sin förkla-
ring. Dessa beslut har emellertid inte varit föremål för revisorernas gransk-
ning i detta sammanhang.

När det gäller transport av farligt gods har den genom rederibytet föran-
ledda förändringen i färjetrafiken inneburit en klar försämring. Revisorerna
anser att vad bl.a. länsstyrelsen, Gotlands kommun och Östsvenska Han-
delskammaren anfört om den ökade risken för att sådant gods i strid med
bestämmelserna transporteras även på ordinarie turer inger allvarlig oro.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

323

Revisorerna utgår från att denna fråga särskilt beaktas vid de fortsatta över-
vägandena om Gotlandstrafikens omfattning och inriktning.

Enligt lagen (1970:871) om linjesjöfart på Gotland får tillstånd meddelas en-
dast för sjöfart som kan anses vara till nytta för näringslivet och befolkningen
på Gotland och som är behövlig från allmän synpunkt. I förarbetena (prop.
1970:175, LU 89, rskr. 463) till denna lag erinras om att målet för den statliga
trafikpolitiken är att trafiksektorn skall kunna utvecklas på ett samhällseko-
nomiskt riktigt sätt. Detta innebär att vid sidan av de företagsekonomiska
kriterierna skall de statliga insatserna pa transportsektorn kunna ske också
med beaktande av de lokaliserings-, arbetsmarknads- och allmänt närings-
politiska målsättningarna.

Riksdagens revisorer har inhämtat uppgifter och synpunkter angående re-
deribytets effekter på sysselsättningen dels från länsarbetsnämnden direkt,
dels genom sin enkät om rederibytet.

Konsekvenserna av rederibytet har översiktligt studerats av länsarbets-
nämnden i januari 1989. Enligt resultatet av länsarbetsnämndens studie
skulle rederibytet ha medfört en förlust av ca 70 arbetstillfällen på Gotland.
Under hösten 1989 beräknades nedgången i sysselsättningen ha ökat till ca
90 arbetstillfällen. Det framräknade antalet är rensat från sådana trafikför-
hållanden som inte är rederiberoende och det avser sysselsättningens utveck-
ling såväl inom rederirörelsen som hos underleverantörer.

Antalet sysselsatta inom Gotlandstrafiken har minskat totalt sett med 50
personer, från 305 till 255 personer, sedan den 31 december 1986 då det
gamla koncessionsavtalet löpte ut. Av minskningen avser 46 arbetstillfällen
andelen anställda med hemvist på Gotland. Denna nedgång beror helt på
minskningen av antalet landanställda på Gotland. Antalet ombordanställda
har i stället ökat liksom också andelen gotlänningar.

Den personalminskning hos olika underleverantörer på Gotland som kan
tillskrivas rederibytet har av länsarbetsnämnden beräknats till ca 25 perso-
ner. Den totala minskningen av antalet anställda på Gotland som en följd av
rederibytet kan i nuläget beräknas till ca 70, vilket är samma antal som i bör-
jan av 1989.

Gotlandsbolaget har i en kommentar till den kraftiga nedgången i antalet
landanställda på Gotland anfört att i det angivna antalet sysselsatta den 31
december 1987 ingick ett 20-tal personer som inte omfattades av rederibytet,
bl.a. anställda i stuveriverksamheten och i bolagets resebyrå.

Både länsstyrelsen och Gotlands konunun betonar i sina enkätsvar att på
den avgränsade arbetsmarknad som Gotland utgör blir förändringar i syssel-
sättningen av särskild betydelse. Gotlands kommun framhåller att för Got-
lands del är den framräknade minskningen i antalet sysselsättningstillfällen
ett stort ingrepp.

Utvecklingsfonden anser att de sysselsättningsmässiga konsekvenserna av
en försämrad trovärdighet för Gotland som kommersiellt alternativ ur leve-
rans- och investeringssynpunkt är betydligt allvarligare än den minskade sys-
selsättningen i färjetrafiken. Jämfört med dessa anser Utvecklingsfonden att

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

324

den inträffade sysselsättningsminskningen är helt marginell.

Småföretagens riksorganisation i Gotlands län m.fl. har i sitt enkätsvar ut-
gått från länsarbetsnämndens tidigare beräkningar att antalet personer som
mist sitt arbete genom rederibytet uppgått till ca 90 personer. Detta antal
motsvarar, enligt de fyra företagarorganisationerna på Gotland, sysselsätt-
ningen vid ett medelstort företag på ön. Organisationerna menar också att
det haft stor psykologisk betydelse att huvudkontoret och den direkta opera-
tiva ledningen inte längre finns på Gotland. Detta är den största direkta
skada som rederibytet vållat det gotländska näringslivet. Man kan dessutom
anta att den genomlidna diskussionen för och emot rederibytet har skadat
det gotländska näringslivet och förtroendet för kommunikationen till och
från ön.

Också Östsvenska Handelskammaren hävdar att det förhållandet att trafi-
kens ledning inte är lokaliserad till Gotland har ytterligare konsekvenser på
sysselsättningen av mer indirekt karaktär än vad som framgår av länsarbets-
nämndens uppgifter.

Svenska Sjöfolksförbundet och Sveriges fartygsbefälsförening framhåller
att överföringen av trafiken till N&T inte haft några negativa effekter på sys-
selsättningen bland organisationernas medlemmar.

Riksdagens revisorer har kunnat konstatera att det genom olika åtgärder
i samband med rederibytet varit möjligt att bereda huvuddelen av dem som
tidigare var sysselsatta i koncessionstrafiken fortsatt anställning hos det nya
rederiet. En viss personalminskning har dock uppstått, främst genom vid-
tagna rationaliseringsåtgärder inom den landbaserade verksamheten. Revi-
sorerna anser att en kostnadssänkande driftsrationalisering är ofrånkomlig
mot bakgrund av statsmakternas ökade krav på effektivitet i verksamheten.
Det finns därför enligt revisorernas mening inte skäl att kritisera rederibytet
från sysselsättningspolitiska utgångspunkter.

Av rapporten framgår att det är med viss osäkerhet som riksdagens revisorer
gör sin bedömning. Skillnaden mellan de båda alternativen är liten. Vid en
sammanvägning av de förhållanden som revisorerna haft att granska och mot
bakgrund av de förutsättningar som var kända vid avtalets ingående finner
dock revisorerna att det alternativ som valdes var det bättre.

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

325

Riksdagens revisorer hemställer

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört i fråga om tillämpning av upphandlingsförordningen.

Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har deltagit
revisorerna Kjell Nilsson (s), Alf Wennerfors (m), Hans Lindblad (fp), Stig
Gustafsson (s), Anita Johansson (s),Birgitta Hambraeus (c), Bengt Silfver-
strand (s), Anders G Högmark (m), Rune Jonsson (s), Sten-Ove Sundström
(s), Ulla Orring (fp) och Ulla Johansson (s).

Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen Göran
Hagbergh och utredningschefen Margaretha Stålfors (föredragande).

Stockholm den 1 juni 1990

På riksdagens revisorers vägnar

Kjell Nilsson

Redog. 1990/91:2

Bilaga 9

(Förs. 1989/90:17)

Margaretha Stålfors

326

Revisorernas förslag

1 Sammanfattning..........................................

2 Bakgrund................................................

3 Granskningens omfattning.................................

4 Revisorernas överväganden................................

4.1 Upphandlingen .........................................

4.2 Avtalets kostnadskonsekvenser för staten...................

4.3 Servicenivån i trafiken...................................

4.4 Sysselsättningseffekter på Gotland.........................

5 Slutsats ..................................................

6 Hemställan ..............................................

327

Sakregister till granskningsärendena åren 1981-1989/90

Redog. 1990/91:2

Registret upptar de ärenden som revisorerna slutbehandlat under åren 1981
t.o.m. verksamhetsåret 1989/90. Det omfattar också ärenden i vilka gransk-
ningsarbete under motsvarande period påbörjats eller beslut om förstudier
fattats.

Tidigare års verksamhetsberättelser finns för varje år intagna i riksdags-
trycket bland förslag och redogörelser saml. C2.

I registret hänvisas till verksamhetsberättelse för budgetår (år). Siffra efter
kolon avser sida i berättelsen i fråga.

ADB inom statsförvaltningen

Administrationskostnaden för högskoleutbildning

Administrationskostnaderna för u-hjälpen

88/89:25

81/82:21

87/88:21,

89/90:23

Affärsverken, verkskoncerner

Postverket

Televerket

Affärsverkens intäkts- och kostnadsutveckling

Domänverket

Aktiebolaget Tipstjänst

89/90:19

89/90:24

89/90:27

82/83:14

88/89:17,

89/90:14

Allmänna reklamationsnämndens verksamhet
Ambassadlokaler, kostnader för

AMS-bidrag till flyttningskostnader
Anhållna, kostnaderna för
Anslagsutvecklingen vid Operan
Arbetsgivaravgifter

85/86:18

83/84:27

87/88:25

84/85:13
83/84:10
81/82:12,
84/85:20,
87/88:27,
88/89:14

Arbetsmarknadsverkets personalsituation
Arbetsskadeförsäkringen

Avbemannade fyr- och lotsplatser
Avgiftsfinansierad statlig verksamhet
Avgiftssystem, luftfartsverkets

83/84:13

89/90:15

83/84:17

88/89:22

86/87:21

Beredskapslån, ÖEF:s handläggning av

Besparingsåtgärder

i statsförvaltningen

inom skogsvårdsorganisationen

Biblioteksväsen

DFI

Information om statliga publikationer

84/85:22

82/83:13

88/89:12

86/87:20

81/82:10

329

Bidragsförskott

Bisysslor, statsanställdas

Bostadsbebyggelse, statens stöd till
Bostadsförbättringsprogram, 1983
Bostadslån, räntebidrag till
Bostadsstyrelsens ADB-resurser
Bosättningsbegreppen och deras tillämpning
Budgetprocessen

Byggforskningsrådet

Byggnadsstyrelsen, egenregiverksamhet
Byggnadsstyrelsens hyressättning

85/86:12 Redog. 1990/91:2

89/90:22

81:24

89/90:18

84/85:19

88/89:25

84/85:18

89/90:17

89/90:16

87/88:18

89/90:25

Civila statliga myndigheters lokalanskaffning
Civilförsvarets planeringssystem

87/88:19

81:11

Databehandling

Bostadsstyrelsens ADB-resurser

Datorbaserat system för studiedokumentation

Delegationen för vetenskaplig och teknisk informations-
försörjning (DFI)

Delgivning

88/89:25

84/85:12

86/87:20

87/88:13,

88/89:10

Depositionsverksamhet, statens konstmuseers
Domarbanan, avhopp från

Domstolarnas delgivning

85/86:21

86/87:18

87/88:13

88/89:10

Domstolsväsendet, personalplanering inom
Domänverket

86/87:18

82/83:14

Exekutionsväsendet

Allmänna och enskilda mål vid exekution

Indrivningsstatistiken

Kronofogdemyndigheterna

a) personalresurser

b) indrivningsverksamheten

Exportrådet

Experimentbyggande, stöd till

81:10

83/84:18

86/87:10

84/85:20

84/85:19

89/90:16

Fartygsbränsie, skatt på
Fartygskreditgarantinämnden
FFV Allmateriel AB

85/86:11
84/85:9
87/88:12,
88/89:10

Fiskerinäringen, stöd till

Fiskeri- och fiskberedningslån

Flygplatser, huvudmannaskap och kostnadsansvar
Flyktingförläggningar, kostnader vid
Flyktinginvandringen till Sverige

88/89:13

86/87:22

87/88:14
86/87:11,
87/88:10

330

Flyttningsbidrag, starthjälp
Frivårdskostnaderna inom kriminalvården
Fyr- och lotsplatser

Försvars väsen

Anskaffning av försvarsmateriel

Försvarets planerings- och ekonomisystem:
planeringssystemet inom civilförsvaret
övergripande försvarsplanering

Upphandling av byggentreprenader

Upphandling, målflygverksamheten m.m.

Utlokalisering av militära myndigheter

Glesbygdsstöd, utvärdering av

Gotland, koncessionsavtalet om linjesjötrafik
Granskning av statliga bolag, AB Tipstjänst

Grundskolan, statsbidraget till

87/88:25 Redog. 1990/91:2

85/86:19

83/84:17

82/83:26

81:11

82/83:16

87/88:23

86/87:19

81:20

88/89:18,

89/90:15

89/90:21

88/89:17,

89/90:14

83/84:30

Handläggningstider

Patent- och registreringsverkets bolagsavdelning

Skattemål

Heraldiska nämnden

Hornborgasjön, restaurering av

Hydrologisk information

Hyressättningen för statliga civila lokaler

Häktningskostnader

Hälso- och sjukvård

Högskoleutbildningar, kostnaderna för

Högskoleutbildningens administrationskostnader

89/90:22

88/89:23

82/83:27

88/89:19

86/87:12
89/90:25
84/85:13
89/90:26
87/88:17,
88/89:11
81/82:21

Idrottsstöd

Indrivning av skatter och avgifter

Industricentra i Skellefteå, Stiftelsen

Information

DFI

82/83:10

83/84:18,

84/85:20

85/86:21

86/87:20

Lagar och andra författningar

Statliga publikationer

Toxikologisk informationsservice

Inkomst- och förmögenhetsskatterna, statistik över

87/88:18

81/82:10

84/85:19

87/88:11,

88/89:10

Inresekontroll 86/87:11

Internationellt bistånd, Kotmale-projektet 81/82:23

Internationellt utvecklingssamarbete, administration och upp- 87/88:21,

följning 89/90:23

331

Invandrarverk, Statens

Redog. 1990/91:2

Flyktinginvandringen

Kostnader vid flyktingförläggningar

Inventarieredovisning, statliga myndigheters

86/87:11

87/88:14
87/88:12,

88/89:10

Kommunal barnomsorg, statsbidrag

Kontrollen av mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter
(se även Skatter och avgifter)

Kostnader för kontantstöd vid sjukdom

Kriminalvården, frivårdskostnaderna inom

Kriminalvårdsanstalter

Kronofogdemyndigheterna

Exekutionsväsendet

Myndigheternas organisation

87/88:24

86/87:17

89/90:26

85/86:19

83/84:14

83/84:18
83/84:18,

84/85:20

Myndigheternas personalresurser

86/87:10

Kulturrådet

82/83:28

Landskrona Finans AB

Lantbruksuniversitetet

Lantmäteritaxan

Lantmäteriverksamhet, organisation

Lokalanskaffning, för civila statliga myndigheter
Lokalanvändning vid myndigheter

85/86:22

82/83:29

88/89:22

87/88:19

85/86:12,

86/87:10

Lots- och fyrplatser

Luftfart

Luftfartsverket och dess avgiftssystem

Läkemedel, rätt till fria
Läkemedelskontrollen

Läkemedelskontrollen inom sjukförsäkringen
Länsbostadsnämndernas verksamhet
Länsmyndigheternas ansvarsområden
Lönesystem för SIDA-personal

83/84:17

86/87:22

86/87:21

85/86:23

83/84:28

85/86:20

87/88:26

82/83:31

84/85:16

Medborgarskap, rutiner vid ansökan om svenskt

85/86:15,

86/87:10

Mervärdeskatten

kontrollen av
statistiken över

86/87:17

88/89:18,

89/90:14

vid import

Mineralprospektering, statliga insatser
Multinationella företags skatteförhållanden
Museidokumentation

Myndighetssamarbete

85/86:18

88/89:16

84/85:11

89/90:20

88/89:20 332

NSG

Nämnden för statens gruvegendom, prospekteringsverksam-
heten

Näringspolitik, samarbetet mellan myndigheter

Näringsstöd

Fartygskreditgarantinämnden

Strukturstöd

Svenskt Stål AB

Omlokalisering, plan- och bostadsverket

Operans anslagsutveckling

Patent- och registreringsverkets bolagsavdelning, handlägg-
ningstider

Persontransportstödet, gränsområdeseffekter av

Plan- och bostadsverket

ADB-resurser

Omlokalisering

Planerings- och ekonomisystem inom försvaret

Postverkets fastighetsinvesteringar

Postverkets medverkan i skatteuppbörden m.m.

Postverkskoncernens verksamhet

Premieobligationslån, riksgäldskontorets provisionskostnader

Redovisningsskyldighet för statliga bidrag

Redovisningssystemet för statsmyndigheter

Regional projektverksamhet

Registrering och dokumentation av de statliga museernas sam-
lingar

Reklamskatten

Restaurering av Hornborgasjön

Returpapper

Revisionskontoren och verkscheferna

Riksbankens avdelningskontor

Riksbankens planerings- och budgetsystem

Riksdagen och försvarsplaneringen

Riksdagens förvaltningskontors befogenheter mot riksgälds-
kontoret

Riksdagens roll i budgetprocessen

Riksgäldskontoret. riksdagens förvaltningskontors befogenhe-
ter

Riksgäldskontorets provisionskostnader för premielån

ROT-program

Räntebidrag till bostadslån

88/89:16 Redog. 1990/91:2

88/89:16

89/90:27

84/85:9

82/83:11

89/90:25

83/84:10

89/90:22

88/89:25

89/90:25

83/84:9

81:21

82/83:28

89/90:19

87/88:19

84/85:17

81/82:9

86/87:14

89/90:20

86/87:17

88/89:19

83/84:30

85/86:16

82/83:15

86/87:15
83/84:9
87/88:17

89/90:17

87/88:17

87/88:19

89/90:18

84/85:19

Samarbete på skatteområdet

Samarbetet mellan myndigheterna inom näringspolitiken
SGU

88/89:20

89/90:27

88/89:16

333

SIDA

SJ-koncernens verksamhet

Sjukvårdsresurser

Skattebrott, bekämpningen av

Skatter och avgifter

Arbetsgivaravgifter, personalresurser för kontroll

Arbetsgivaravgifter, uppbörd

Indrivning av skatter och avgifter

Kontrollen av mervärdeskatt

Mervärdeskatt vid import

Reklamskatten

Samarbete på skatteområdet

Skatter och arbetsgivaravgifter, kontroll

Statistiken över:

inkomst- och förmögenhetsskatterna

mervärdeskatten

socialavgifterna

Statliga bolags förlustavdrag

Åtgärder på beskattnings- och indrivningsområdet

Skjutvapen, handläggning av tillstånd

Skogsodling på nedlagd jordbruksmark

Skogsvårdsorganisationen, personalresurserna
Skoldatorn Compis

SMHI:s hydrologiska observationsstationer

Social hemhjälp, statsbidrag för kommunernas kostnader
Sociala mål inom turism

Socialavgifter

nedsättning av företagens

statistiken över

Socialstyrelsens nya organisation

Spri

Statens anslag till Operan

Statens järnvägar

Statens järnvägar, trafikantservice

Statens konstmuseers depositionsverksamhet

Statens stöd till

bostadsbebyggelse
fiskerinäringen
idrotten

Waplans Mekaniska Verkstads AB

Statens utgifter för bidragsförskott

Statens utlåningsverksamhel

84/85:16 Redog. 1990/91:2

89/90:24

88/89:26

88/89:20

82/83:9,

84/85:20

81:9

84/85:20

86/87:17

85/86:18

86/87:17

88/89:20

81/82:12

87/88:11,

88/89:10

88/89:18,

89/90:14

88/89:14

87/88:13

83/84:18

86/87:18

81:22

88/89:12

85/86:22

86/87:12

87/88:25

89/90:26

88/89:25

88/89:14

87/88:15,

88/89:12

86/87:19

83/84:10

89/90:24

86/87:24

85/86:21

81:23

88/89:13

82/83:10

85/86:23

85/86:12

84/85:17

334

Statistiken över

inkomst- och förmögenhetsskatterna

mervärdeskatten

socialavgifterna

Statliga bidrag, redovisning

Statliga bolags rätt till förlustavdrag vid beskattningen

Statliga insatser för prospektering

Statliga museer, registrering och dokumentation av samling-
arna

Statliga myndigheters uppdragsverksamhet

Statliga myndigheters överskottsmateriel

Statliga publikationer, information om

Statligt förhandlingssystem

Statligt redovisningssystem

Statsanställdas bisysslor

Statsbidrag till

kommunal barnomsorg
kommunernas kostnader för social hemhjälp
vård av missbrukare

Statsbudgeten, brutto- och nettoredovisning

Statsbudgetens utfall, analys

Strukturstöd till industrin

Studiedokumentation vid högskolan. STUDOK/LADOK

Styrelsen för teknisk utveckling

Stämningar, delgivning av

Stödet till experimentbyggande

Svenskt medborgarskap

Svenskt Stål AB

Sveriges geologiska undersökning

Sveriges lantbruksuniversitet

Säkerheten till sjöss

Taxering i första instans

TEKO-stöd

Televerket

Tipstjänst

Toxikologisk informationsservice

Trafiksäkerhet

Tullförrättningsavgifter

Tullverkets kontroll av utrikestrafiken

Turistrådet

Redog. 1990/91:2

87/88:11,

88/89:10

88/89:18,

89/90:14

88/89:14

84/85:17

87/88:13

88/89:16

89/90:20

88/89:22

87/88:12,

88/89:10

81/82:10

82/83:30

81/82:9

89/90:22

87/88:24

87/88:25

88/89:24

89/90:17

86/87:16

82/83:11

84/85:12

85/86:22

87/88:13,

89/90:16

84/85:22,

86/87:10

82/83:11

88/89:16

82/83:29

86/87:21

83/84:18

82/83:24

89/90:27

88/89:17,

89/90:14

84/85:19

84/85:15

87/88:20

89/90:26

335

U-landsinsatserna, uppföljningen av

87/88:21, Redog. 1990/91:2

89/90:23

Uppbördsstatistik (se Skatter och avgifter)

Upphandling av målflygverksamhet och ombyggnad av
helikoptrar

Utbildning

Administrationskostnaden för högskoleutbildning
Högskoleutbildningar, kostnaderna för

86/87:19

81/82:21

87/88:17,

88/89:11

Studiedokumentation vid högskolan STUDOK/LADOK

Utlokalisering av statliga myndigheter

Boverket

Civila myndigheter

Militära myndigheter

Utlåningsverksamhet, statens

Utvecklingsfonden i Stockholms län, visst finansieringsärende

Utvecklingsinsatser, regionala

84/85:12

89/90:25

84/85:14

81:20

84/85:17

88/89:22

84/85:24

Vapenlicens

Vapenregister

Vattenföringsstationer

Venngarns slott, överlåtelsen av
Verkscheferna och revisionskontoren
Vård av missbrukare; statsbidrag
Vägtrafiksäkerheten

86/87:18

86/87:12

85/86:17

85/86:16

88/89:24

84/85:15

Waplans Mekaniska Verkstads AB, statens stöd till

85/86:23

Yrkesinspektionen

83/84:29

Årsbibliografin

81/82:10

OEF:s handläggning av beredskapslån m.m.

ÖEF:s handläggning av lån till Holma Fabriks AB
Överskottsmateriel

85/86:10

85/86:20

87/88:12,

88/89:10

gotab 96978, Stockholm 1990

336

Förstudier

Promemorior

Skrivelser till riksdagen